Dr.sc. Izudin KEETOVI Dr.sc. Denan ONLAGI

JAVNE FINANSIJE

2007.

SADRAJPredgovor......................................................................................................................

PRVI DIO: TEORIJA I POLITIKA JAVNIH FINANSIJA PRVO POGLAVLJE: POJAM, RAZVOJ I ZADACI FINANSIJA KAO NAUNE DISCIPLINE1. 2. 3. 4. 5. Pojam finansija................................................................................................. Razvoj finansija i finansijske nauke ................................................................ Ravoj finansija ................................................................................................. Razvoj finansijske nauke ................................................................................. Finansije i druge nauke....................................................................................

DRUGO POGLAVLJE: OSNOVE FISKALNE POLITIKE1. 2. 3. 4. 5. Javne finansije i fiskalna politika njene osnove i karakteristike ................. Javne finansije i javna dobra ........................................................................... Javni sektor u ekonomiji .................................................................................. Uticaj John Maynard Keynes-a na formiranje fiskalne politike.................... Funkcije fiskalne politike.................................................................................

TREE POGLAVLJE: JAVNI RASHODI1. 2. 3. 4. Pojam i vrste javnih rashoda ........................................................................... Uzroci rasta javnih rashoda............................................................................. Principi javnih rashoda.................................................................................... Klasifikacijajavnih rashoda .............................................................................

ETVRTO POGLAVLJE: JAVNI PRIHODI1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Pojam i vrste javnih prihoda ........................................................................... Porezi u sistemu javnih prihoda ...................................................................... Poreski principi (principi oporezivanja) ......................................................... Efekti oporezivanja .......................................................................................... Dvostruko oporezivanje ................................................................................... Poreska terminologija ...................................................................................... Direktni i indirektni porezi .............................................................................. Ostali javni prihodi (carine, doprinosi, takse i parafiskaliteti) ......................

2

PETO POGLAVLJE: BUDETSKA POLITIKA1. Pojam i uloga budeta u javnim prihodima .................................................... 1.1. Osnovne karakteristike budeta ................................................................. 1.2. Ekonomska funkcija budeta ..................................................................... 1.3. Politika funkcija budeta ......................................................................... 1.4. Pravna funcija budeta............................................................................... 2. Metod obrauna budeta ................................................................................. 2.1. Sistem obrauna...................................................................................... 2.2. Sistem trezora ......................................................................................... 2.3. Sistem raunovodsva i finansijskog izvjetavanja .................................. 2.4. Organizacioni trezora.............................................................................. 2.5. Sistem investiranja javnih prihoda .......................................................... 3. Revizija i finansijsko izvjetavanje.................................................................. 4. Budetska naela ( principi)............................................................................. 4.1. Formalno- statika naela ...................................................................... 4.2. Dinamino materijalna naela ............................................................. 4.3. Ostala dinamika naela ......................................................................... 5. Budetske procedure........................................................................................ 5.1. Planiranje rashoda i prihoda budeta....................................................... 5.2. Izrada nacrta prijedloga budeta.............................................................. 5.3. Odobravanje budeta ............................................................................. 5.4. Izvrenje budeta ....................................................................................

ESTO POGLAVLJE: POLITIKA JAVNOG DUGA1. Definicija javnog duga ..................................................................................... 2. Karakteristike javnog duga ............................................................................. 2.1. Pojmovno i kategorijalno razgranienje javnog duga .............................. 2.2. Klasifikacije javnog duga........................................................................ 2.3. Tehnika javnog duga............................................................................... 3. Upravljanje javnim dugom .............................................................................. 4. Kriterij Evropske unije u odnosu na javni dug............................................... 5. Implikacije za Bosnu i Hercegovinu, na osnovu analize kriterija konvergencije.......................................................

3

DRUGI DIO: JAVNE FINANSIJE U BOSNI I HERCEGOVINI SEDMO POGLAVLJE: OBIM I STRUKTURA JAVNE POTRONJE U BOSNI I HERCEGOVINI1. Struktura sistema javnog finansiranja u Bosni i Hercegovini........................ 2. Fiskalni federalizam ......................................................................................... 2.1. Uticaj aktivnog finansijsko izravnavanja na javne prihode ...................... 2.2. Mogunosti i ogranienja za zaduivanje lokalnih jedinica ..................... 2.2.1. Mogunosti fiskalni kapaciteti.................................................. 2.2.2. Ogranienja zaduivanja lokalnih zajednica ................................ 2.2.3. Zakon o javnim prihodima u svjetlu Evropske povelje o lokalnoj samoupravi ..................................... 3. Fiskalni prihodi ................................................................................................ 4. Javni dug Bosne i Hercegovine ........................................................................ 4.1. Unutranji dug BiH................................................................................. 4.2. Vanjski dug BiH ..................................................................................... 4.3. Restitucija u BiH ....................................................................................

OSMO POGLAVLJE: PORESKI SISTEM BOSNE I HERCEGOVINE1. Sistem indirektnog oporezivanja ..................................................................... 1.1. Porez na dodatnu vrijednost PDV ........................................................ 1.2. Raspodjela indirektnih poreza ................................................................. 1.3. Tehnika (elementi) oporezivanja u sistemu PDV-a ................................. u Bosni i Hercegovini ............................................................................. 1.3.1. Porezni obveznik......................................................................... 1.3.2. Obraun PDV-a .......................................................................... 1.3.3. Oslobaanje od obrauna i plaanja PDV-a ................................ 1.3.4. Plaanje poreza ........................................................................... 1.3.5. Elementi kalkulacije za prodajnu cijenu ...................................... 1.3.6. Poreska evidencija....................................................................... 1.3.7. Faktura kao kljuni dokument u sistemu PDV-a .......................... 1.3.8. Poreska osnovica......................................................................... 1.3.9. Poreska stopa .............................................................................. 2. Sistem direktnih poreza .................................................................................. 2.1. Porez na dohodak ................................................................................... 2.1.1. Poreski obveznik......................................................................... 2.1.2. Poreska osnovica......................................................................... 2.1.3. Poreska stopa .............................................................................

4

2.1.4. Postupak utvrivanja i naplate poreza na dohodak....................... 2.1.4.1.Utvrivanje akontacije poreza na dohodak od nesamostalne djelatnosti .................................................. 2.1.4.2. Utvrivanje akontacije poreza na dohodak od samostalne djelatnosti .............................................. 2.1.4.3.Utvrivanje akontacije poreza na dohodak od imovine i imovinskih prava......................................... 2.1.4.4.Utvrivanje akontacije poreza na dohodak od ulaganja kapitala ...................................................... 2.1.4.5.Utvrivanje akontacije poreza na dohodak od nagradnih igri i igara na sreu ..................................... 2.2. Porez na dobit ................................................................................................... 2.2.1. Poreska osnovica............................................................................. 2.2.2. Poreska stopa...................................................................................

5

PredgovorOva knjiga, kao prvo izdanje, je namijenjena studentima, ekonomistima, zaposlenim u poreskoj administraciji i trezoru, poreskim savjetnicima, poreskim obveznicima, licima koja uestvuju u proceduri sastavljanja i izvrenja budeta i upravljanju javnim dugom, te iroj javnosti kao uvid u vladine finansije.

Dinamika promjena u savremenom privrednom sistemu nametnula je potrebu da se i nastavni proces prilagodi, te da se sistem javnih finansija prezentira u novom svijetlu. Kako su autori ove knjige u pripremi predavanja, koji su izvodili na dodiplomskom i postdiplomskom studiju, koristili najpoznatije udbenike iz ove oblasti kao to su knjige Richard i Peggy Musgrave: Javne finansije u teoriji i praksi; Harvey S. Rosen: Javne

finansije; dr. Dieter Brummerhoff: Javne finansije; Joseph E. Stiglitz: Ekonomika javnog sektora; odreena teoretska znanja su preuzeli citirajui sve izvore.

Motiv za pisanje ove knjige je bilo saznanje da se u susjednim dravama tampaju brojna izdanja publikacija na temu javnih finansija, fiskalnog sistema i poreske politike.

Pokrenuta su mnoga pitanja, ponueni adekvatni odgovori, a neke teme su ostale otvorene kao poticaj za budua istraivanja i nadamo se nova izdanja knjige. Knjiga se moe koristiti kao osnovna literatura za predmete Javne finansije, Monetarne i javne finansije, Finansije, te takoer i na predmetima smjera makrofinansijski menadment.

Tekst autora Keetovi dr Izudina, profesora Ekonomskog fakulteta u Tuzli i onlagi dr Denana, docenta Ekonomskog fakulteta u Sarajevu, je nastao kao rezultat dugogodinjeg zajednikog rada i istraivanja ija saradnja datira jo od 1998. godine kada su zajedno kao nastavnik-profesor i saradnik-asistent, izvodili nastavu na predmetu Finansije, na Ekonomskom fakultetu u Sarajevu, Dislocirana nastava u Zenici. Danas, deceniju poslije, saradnja je rezultirala prvim izdanjem zajednike knjige pod naslovom Javne finansije.

6

Prvio dio knjige, TEORIJA I POLITIKA JAVNIH FINANSIJA, objanjava kroz, est poglavlja, osnove javnih finansija kao posebne naune discipline i praktine aspekte upravljanja vladinim finansijama instrumentima fiskalne politike kao to su porezi i javna potronja.

Prvo poglavlje definie pojam finansija, elaborira razvoj finansija i finansijske nauke, te razvoj finansija i finansijske nauke i prikazuje odnos finansije prema drugim naukama.

Drugo poglavlje obrauje pitanja kao to su osnovne karakteristike fiskalne politike, javne finansije i javna dobra, javni sektor u ekonomiji, funkcije fiskalne politike i uticaj J.M. Keynes-a na formiranje fiskalne politike.

Tree poglavlje tretira problematiku javnih rashoda kroz pojam, principe, uzroke rasta i klasifikaciju javnih rashoda.

etvrto poglavlje analizira javne prihode kao: pojam i vrste javnih prihoda, porezi u sistemu javnih prihoda, poreski principi (principi oporezivanja), efekti oporezivanja, dvostruko oporezivanje, poreska terminologija, direktni i indirektni porezi, ostali javni prihodi (carine, doprinosi, takse i parafiskaliteti).

Peto poglavlje elaborira budetsku politiku u irem smislu. U uem smislu, analizirali smo pojam budeta, ekonomske, pravne i politike funkcije budeta, budetska naela (formalno-statika i dinamiko-materijalna), metod obrauna budeta, sistem obrauna i sistem trezora (riznice), budetsko raunovodstvo i finansisjsko izvjetavanje, sistem investiranja javnih prihoda i faze kroz koje budet prolazi, tzv. budetska procedura (sastavljanje i izvrenje budeta).

esto poglavlje se odnosi na politiku javnog duga. Definisan je pojam javnog duga i date osnovne karakteristike javnog duga kroz klasifikaciju i analizu tehnike javnog duga (emisija javnog duga kao redovan postupak i konverzija javnog duga kao poseban postupak), te poglavlje zavrava dijelom koji se odnosi na upravljanje javnim dugom.

7

Drugi dio knjige, JAVNE FINANSIJE U BOSNI I HERCEGOVINI, objanjava poglavlja sedam (obim i struktura javne potronje u Bosni i Hercegovini) i poglavlje osam (poreski sistem Bosne i Hercegovine). Struktura sistema javnog finansiranja u Bosni i Hercegovini, fiskalni federalizam, fiskalni prihodi i javni dug u Bosni i Hercegovini su tematske cjeline obraene u sedmom poglavlju knjige. Osmo, posljednje, poglavlje knjige analizira sistem indirektnog i direktnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini. Uspostava Uprave za indirektno oporezivanje i uvoenje PDV-a u 2006. godine su znaajni koraci u uspostavljanju i funkcionisanju efikasnijeg poreskog sistema Bosne i Hercegovine. Dodatni napori se trebaju uloiti u reformi direktnih poreza i to, na jednoj strani, poreza na dohodak graana gdje su ponueni odgovarajui modaliteti sintetikog oblika oporezivanja kao i, s druge strane, poreza na dobit preduzea.

Nepostojanje literature iz ove oblasti djelimino je uslovljeno i rjeenjima koja postoje u fiskalnom sistemu Bosne i Hercegovine. Meutim, to je autorima bio dodatni motiv da u sklopu drugog dijela knjige prezentiraju javnu potronju i poreski sistem u Bosni i Hercegovini. Aktuelnost ovog dijela knjige ogleda se u promjenama koje su se desile u zakonskoj regulativi koja tretira budet, reviziju javnog sektora, investiranje javnih prihoda, uvoenje PDV-a i priprema zakonske regulative iz oblasti direktnih poreza. Promjene u sistemu finansiranja lokalnih zajednica i usaglaavanje rjeenja sa praksom savremenih sloenih decentraliziranih zajednica, pruaju mogunost da se uspostave fiskalna pravila u sistemu tzv. fiskalnog federalizma. S toga je potrebno usvojiti nova znanja i praksu iz savremenih trinih privreda, a naroito zemalja koje su uspjeno prole kroz proces tranzicije sistema.

elimo da izrazimo svoju iskrenu zahvalnost recenzentima. Sva odgovornost za sadraj pada, razumije se, na autore. Unaprijed se zahvaljujemo svim dobronamjernim kritiarima koji e dati primjedbe i sugestije za poboljanje kvaliteta sadraja i biti nam motivirajui faktor da ova knjiga ima i naredna izdanja. Zahvaljujemo se Dafi Alenu za njegov angaman u fazi prikupljanja i obrade podataka, te na radu oko tehnikog ureenja knjige.

8

Svakako da e se u narednom periodu nametnuti potreba da se sadraj knjige proiri jer je nauna oblast javnih finansija jo u razvoju. Ta potreba e se posebno ispoljiti nakon to se izvre odreene promjene u fiskalnom sistemu Bosne i Hercegovine koje e morati biti uslovljene i promjenama Ustava Bosne i Hercegovine. Zasada naalost moramo konstatirati da finansije nisu jaa snaga, tj. oslonac krhke i slabane drave Bosne i Hercegovine. Nadati je se da u budunosti slika bude drugaija. Zdrave finansije su odlika jakih i stabilnih drava. U budunosti e se pitanju javnih finansija morati pridavati vei znaaj, tako da sistem politika koje nisu u skladu sa osnovnim ekonomskim politikama drave nee davati oekivane rezultate. Kako je zadatak struke da ukae na odreena budua stanja, nadati e se da e ista prihvatiti kao rezultat potrebe i elje da se praksa bre mijenja i prilagoava zahtjevima graana.

Izraavamo iskrenu zahvalnost i ljubav porodicama, suprugama, djeci, ije strpljenje i nesebinu podrku smo iskoristili kao dodatnu motivaciju da se knjiga objavi. Hvala svima koji su na bilo koji nain podrali pripremu i izradu knjige.

Avgust, 2007. godine

Autori

9

PRVI DIO

TEORIJA I POLITIKA JAVNIH FINANSIJA

10

PRVO POGLAVLJE

POJAM, RAZVOJ I ZADACI FINANSIJA KAO NAUNE DISCIPLINE1. Pojam finansija 2. Razvoj finansija i finansijske nauke 3. Razvoj finansija 4. Razvoj finansijske nauke 5. Finansije i druge nauke

11

1. POJAM FINANSIJA

Sam pojam finansije ima dugu tradiciju i istoriju i vodi porijeklo od latinskog izraza finatio odnosno finantio pecuniaria koji se upotrebljavao da se obiljei plaanje. U savremenim tokovima pojam finansije se najranije javlja u Francuskoj u XV stoljeu i oznaavao je dravni prihod, dravnu ekonomiju (fran. les finances), te kasnije se pojavljuje i u drugim evropskim zemljama i dobija iri spektar znaenja. Bez konkretnih odrednica pojam finansije ne obuhvata samo dravno plaanje nego i druge oblasti kao to su monetarna ekonomija, bankarstvo, devizno poslovanje, tednja, osiguranje, poslovne finansije i dr. Finansije, kao sloena oblast obuhvata pet glavnih podruja koja prema irini i specifinosti ine posebne nastavno-naune discipline: monetarne finansije javne finansije finansijska trita i institucije meunarodne finansije bankarstvo

Javne finansije kao dio finansija predstavljaju pravoshodno ekonomsku disciplinu koja izuava finansijsku djelatnost drave i drugih pravnih lica javnog prava javnopravnih kolektiviteta kojima je zakon povjerio da vre takvu djelatnost.1 Dakle, javne finansije su najvie povezane sa postojanjem i funkcionisanjem drave i posebno sa postojanjem novca. Naime, djelatnost i funkcije drave i njenih organa uobiajeno nazivamo javnim potrebama, a za podmirivanje javnih potreba potrebno je, osim odgovarajuih dravnih organa i institucija, i postojanje odgovarajuih novanih sredstava kojima e se finansirati rad drave. Zato javni rashodi i javni prihodi ine osnovne komponente finansijske djelatnosti drave. Osim prouavanja javnih rashoda i javnih prihoda, javne finansije kao predmet prouavanja imaju jo dvije velike kategorije. To su budet i budetska procedura i, drugo, politika i upravljanje javnim dugom.

Boidar Raievi, Javne finansije, Centar za izdavaku djelatnost, Ekonomski fakultet u Beogradu, Beograd, 2005, str. 4

1

12

Sa razvojem i jaanjem uloge novca, pojam finansija se mijenjao kako sadrajno tako i terminoloki. Pojam javnih finansija se prvo javljao i razvijao u praksi, a zatim i u teoriji. Pojam javne se upotrebljava kako bi se napravila distinkcija u odnosu na line finansije, te oznaava upravljanje finansijskim tokovima vladinog tj. javnog sektora u ekonomiji. Drugim rijeima, pojam javne finansije se moe dovesti u vezu sa dravnim (vladinim) finansijama. Javne finansije su danas teorija i praksa finansiranja rastueg javnog, odnosno dravnog sektora ekonomije, tj. postaju vaan instrument finansiranja javnopravnih kolektiviteta. Danas u izmijenjenim uslovima funkcionisanja savremenih ekonomija u svijetu, javnopravni karakter dravnih (javnih) finansija prelazi okvir budetskih intervencija, jer savremena drava sve vie postaje ivotno zainteresovana za cijeli tok drutvene reprodukcije, a prije svega za one komponente koje se odnose na stvaranje dohotka i na faktore koji utiu na stanje i promjene ukupne snage novca.2

Funkcije javnih finansija se prvenstveno odnose na

pribavljanje javnih prihoda i izvravanje javnih rashoda za finansiranje potreba drutva u cjelini. Predmet izuavanja javnih finansija kao nastavno-naune discipline mogao bi se precizirati u okviru slijedeih instituta: sistem i politika javnih rashoda, sistem i politika javnih prihoda, sistem i budetska politika, politika javnog duga. Razvoj robnonovanih odnosa, a posebno pojava drave direktno je uticao na sutinu i definisanje pojma finansije, a i na itav spektar izvedenica kao to su termini financio i finantiones koji su oznaavali dravne prihode, odnosno cjelokupno novano poslovanje drave. U XV vijeku (Francuska) i XVI vijeku (Njemaka) termini finances i finance poinju se koristiti kao sinonim za zelenatvo, dok kameralisti u Njemakoj koriste ovaj izraz (finanz i finanzen) u cilju razdvajanja privatnih od dravnih finansija. Krajem XIX i poetkom XX vijeka upotrebljava se termin dravne finansije, odnosno ue znaenje, u smislu oznaavanja novanih odnosa drave i njenih funkcija. U 1830. godini njemaki autor Maltus prvi oznaava termin nauka o finansijama, izdvajajui je iz politike ekonomije. U 1832. godini njemaki autor Fon Rau izdvaja nauku o finansijama u posebnu naunu disciplinu, te time postavlja osnove izuavanja nove nauke, odnosno nove naune discipline. U 1903. godini engleski autor Bastejbl upotrijebio je termin javne finansije, umjesto termina nauka o finansijama. Termin javne finansije se proiruje na SAD i Francusku saProf. dr Ismet Dautbai, Finansije i finansijsko pravo, Sedmo proireno i izmijenjeno izdanje, Editio Iuristica, Sarajevo, 2004, str. 47.2

13

osnovnim znaenjem, a to su aktivnost drave u prikupljanju i troenju finansijskih sredstava radi zadovoljenja javnih polreba drave i interesa drave u procesu reprodukcije. J. M. Keynes, (Don Majnard Kejnz), 1936. godine prvi puta je upotrebio termin fiskalna politika i on dominira u post-kejnzijanskoj literaturi 50-tih godina u SAD i Velikoj Britaniji kod autora Samuelsona, Hansena, Musgrave. Fiskalna politika se pojavljuje u znaenju javnog troenja i zaduivanja, oporezivanja u funkciji odravanja pune zaposlenosti, stabilnosti cijena i stope privrednog rasta. U 1951. godini Lerner (SAD) koristi termin funkcionalne finansije kojim oznaava upotrebu dravnog zaduenja, oporezivanja, javnog troenja i nove emisije nova u cilju uspostavljanja ravnotee izmedju ponude i tranje, kao i eliminisanja nezaposlenosti, recesije i infiacije. U 1958. godini Barer (Francuska) upotrebljava termin finansijska ekonomija a 1964. Johansen koristi termin javna ekonomika kao iri pojam od finansijske ekonomike jer pored institucionalne, ekonomske i finansijske komponente javne vlasti u ekonomskoj i finansijskoj komponenti aktivnosti u sferi drutvene reprodukcije, ukljuuje i javni sektor. U istonoevropskim zemljama i zemljama biveg SSSR-a najee je u upotrebi termin dravne finansije, a one se u uem smislu definiu kao prihodi i rashodi drave radi zadovoljenja dravnih potreba. U naoj ekonomskoj teoriji, a i praksi, koriten je termin nauka o finansijama, dravne finansije, javne finansije, drutvene finansije.

2. RAZVOJ FINANSIJA I FINANSIJSKE NAUKE Zavisno od istorijskog trenutka i prostora u kome je funkcionisao pojam finansije primao je razliite sadraje. Ipak, moe se zakljuiti da se pojam finansije upotrebljava u uem i irem znaenju. U uem znaenju, finansije obuhvataju dravne, odnosno javne prihode i rashode, budet i javne krcdite. Ovakavo tumaenje pojma prvi puta se pojavilo u Francuskoj, a zatim se proirilo i na druge zemlje. Za finansije. u uem smislu esto se upotrebljava izraz javne ili dravne (drutvene} finansije.. U irem znaenju, pojam finansije obuhvata izuavanje novca, kredita i bankarstva. Finansije koje imaju za predmet ovo drugo, ire znaenje obinu se nazivaju monetarnokreditnim finansijama . U okviru nastavnih disciplina studija ekonomije finansije esto se

14

objedinjuju javne i monetamo-kreditne finansije i izuavanju u sklopu nastavne discipline Finansije. irenje, odnosno razvoj finansija ide u pravcu izuavanja: finansijske teorije, finansijske politike, finansijskog prava i finansijske istorije.

Ve i sami nazivi jasno ukazuju u kom pravcu ide sadraj ovih kategorija. Medjutim, i pored razlika,finansije se izuavaju i jedinstveno sa naglaskom na aspekte promatranja: teorijski, pravni, politiki, istorijski.

3. RAZVOJ FINANSIJA Finansije, odnosno njeni pojedini elementi pojavili su se vrlo rano, u istorijskoj prizmi, ali njihova sutina i defmisanost bila je u direktnoj vezi sa nivoom drutveno-ekonomske razvijenosti. Ipak, odluujui znaaj imao je nastanak drave, u kojoj vladajua klasa raspolae monopolom fizike prinude i njime titi svoju vlast. Finansijska sredstva su bila potrebna prije svega, za odravanje vlasti i funkcionisanje dravnog aparata kao i odbranu od vanjskog neprijatelja. Rudimentarni oblici, odnosno elementi finansija javljaju se jo u robovlasnikim drutvima i dravama, u Asiriji, Vavilonu, Egiptu, Grkoj, Rimu, i istorijski predstavljaju finansije starog vijeka. U srednjem vijeku, u periodu prelaza izmedu IV i VII vijeka uniteni su temelji i tekovine robovlasnikog drutva i antike civilizacije, pri emu je novana privreda zamijenjena naturalnom privredom. Razvojem srednjevjekovnih gradova, zanatstva, trgovine, manufakturne projzvodnje, dolazi do irenja i jaanja robno-novanih odnosa i novih drutvenih odnosa.

15

Buroaske revolucjje i dolazak buroazije bitno je promijenio sutinu i karakter pojma finansije. U srednjem vijeku finansije su odgovarale interesu feudalne klase, plemstva i svetenstva, a u novom obliku se pojavljuju u funkciji interesa nove vladajue klase. Prije svega, dolazi do demokratizacije itavog finansijskog sistcma, u smislu veeg uticaja i kontrole naroda u rasporedjivanju dravnih prihoda i troenja dravnih rashoda. Demokratizacija finansijskog sistema manifestovala se u tzv. budetskom pravu narodnog predstavnitva, a to je bio jedan od prelomnih momenata drutvenog progresa u stvaranju prava odluivanja narodnih masa u formiranju i troenju prihoda drave. Osim toga, dolazi do rasta dravnih i uopte, javnih rasboda. Naime, drava se poinje brinuti ne samo o unutranjem poretku i vanjskoj bezbjednosti, ve i o privredi, prosvjeti, zdravstvu i socijalnom obezbjedenju irih slojeva.

Dravni prihodi Dravni prihodi su se tokom vremena mijenjali zavisi od klasnog odredjenja drave i njenog politikog ustrojenja. Robovlasnika drava se finansirala iz prihoda od svojih imanja i tributa (lat. tributum-vrsta poreza) od pokorenih naroda a u znatno manjem obimu od dabina svojih gradjana. U Atini, primjera radi dravni prihodi ostvarivali su se davanjem u zakup rudnika srebra, a dravi je pripadao dogovoreni procenat prihoda eksploatacije. Najvei dio prihoda Atina jc ostvarivala naplatom tributa na zatiene gradove - dravice. Veliinu i znaaj tributa u ostvarivanju dravnih prihoda Atine najbolje argumentuje injenica je u njenu zatitu uivalo 300 gradova u Arhipelagu. Ostale prihode inili su ratni plijen i prodaja robova. Prihode od vlastitog stanovnitva inili su: prihodi od konfiskacije takse za strance, sudske takse, carine, kovanje novca. Za razliku od Atine, kao gradske drave, Sparta je bila poljoprivredna oblast, pa su njeni prihodi prvenstveno bili obezbjedjivani zemljoradnjom. Prihodi u antikom Rimu bili su slini onima u Atini. Pred sam kraj postojanja, rimsko drutvo ivjelo je isljuivo od danka pokorenih naroda i rada robova. Ubiranje poreza obavljali su zakupci, tzv. publikani, a birani su iz bogatih slojeva rimskih gradjana. Feudalni poredak karakterie mijeaje dravnih prihoda sa linim prihodima vladara, a osim toga i njihov naturalni karakter u formii radne i naturalne rente da bi se tek kasnije pojavio novani oblik, novana renta. Feudalne finansije se nazivaju i domenskim finansijama. U to vrijeme sva zemlja je pripadala vladaru, kao i sav prihod od nje. Kasnije se

16

pojavljuju regali, kao prihodi od prava iskljuivog koritenja rudnika, uma, panjaka, lova, ribolova, skela, mostova, prava kovanja novca, proizvodnje soli i trgovine solju. Modemi sistem prihoda savremene gradanske drave razvija se tek u XIV i XV vijeku, pri emu nosi obiljeja razliitih drtveno-ekonomskih sistema i istorijskog razvitka u raznim zemljama. Osnovna karakteristika savremene drave je u potrebi kontinuiranog ostvarivanja mnogo veih prihoda a oni se najee realizuju preko dvije grupe poreza: neposrednih i posrednih.

Budet Na nastanak budeta direktno su uticali: razvitak novane privrede, postojanje centralizovane i organizovane centralne dravne uprave, napredak u tehnici knjigogovdstva i raunovodstva.

Prije pojave budeta, u klasinom smislu rijei, evoluirali su njegovi elementi. Tako je u Atini postojala obaveze da se na kraju godinc polau rauni o materijalnom poslovanju. Isti sluaj bio je i u Rimu. U ovoj prostranoj imperiji nastojao se uvesti vei red i kontrola u finansijskom poslovanju jer su se javljale sve masovnije pojave prisvajanja poreza od strane bogatih slojeva, koji su imali prikupljanje poreza. Ovakvi pojavni oblici su vie imali karakter zavrnog rauna, a ne budeta sa elementima predvidanja. U srednjem vijeku ustanovljavali su se registri ili inventari, u kojima su evidentirani javni prihodi i rashodi (Njemaka i Engleska). Cilj registara ili inventara je bio da skuptini stalea pokae da kraljevi prihodi nisu dovoljni, te da je potrebno uvodenje prikupljanja novih poreza. Ovo je jedna via razvojna faza u nastanku budeta. Prvi budet se pojavio u XV vijeku, i to u gradovima gdje je bila razvijena novana privreda, relativno razvijen sistem poreza, iroka privredna, kulturna i socijalna djelatnost. Pojava prvog budeta vezana je za postojanje posebnih finansijskih slubi, i razvijeno knjigovodstvo. Prvi, pravi budet, izradjen je u Francuskoj za vrijeme poznatog ministra SILIJA (1601. godina). Budet se poinje redovno izradivati poslije Francuske buroaske revolucije (1789.g.), kao pravo narodnih predstavnitava da periodino i javno razmatraju i odobravaju dravne prihode i rashode.

17

To je ujedno i jedan od najznaanjih izraza politikog demokratizma, kao rezultat borbe protiv apsolutizma i neograniene vlasti vladara. Evolucija borbe za budet i budetsko pravo posebno se reflektuje u slijedeim istorijskim dogadjajima: Velika povelja sloboda iz 1215.godine, kada je englesko plemstvo izvojevalo prava da se bez pristanka poreskih obveznika ne

moe naplaivati nijedan porez; Peticija prava, 1628.godine proklamovala je princip nezakonitosti svakog neodobrenog poreza; Izjava prava, 1688.godine, kojom se definitivno utvrdjuje da se porezi i zajmovi mogu utvrditi samo aktom parlamenta; Finansijski akt, 1911.godine, kojom je Gornji Dom (Dom Lordova) izgubio svaku nadlenost u pitanjima budeta, a to je pravo

isljuivo preneseno na parlament. U SAD, tek budetska reforma iz 1921. godine, dovodi proces razvoja budeta na evropski nivo.

Javni krediti Do XVIII vijeka su bili rijetki javni zajmovi a pojavljivali su se u vanrednim situacijama, uglavnom u vrijeme ratova. Zajmodavci su bili bogati pojedinci, a traioci vladari koji su zalagali dragocjenosti, krunska dobra, rudnike, lovita, pa i vlastitu krunu. U kapitalistikoj dravi zajmovi gube privatnopravni karakter, ve se javljaju kao zajmovi drave. Oni se rijetko upotrebljavaju u neproduktivne svrhe, ve se u pravilu usmjeravaju za privredni razvoj. Razvojem finansijskog trita, dolazi do razvoja zajmova. Usavravaju se razni metodi emisije, predvidja se mogunost konverzije, osnivaju se uredi za amortizactju.

Novac Novac se definie kao specifina roba, koja se u razvoju robne proizvodnje izdvojila i trajno vri ulogu opteg ekvivalenta. Nastanak novca kao sveopte mjere vrijednosti roba vezan je za potrebe razmjene proizvoda. Novac se javlja vesa prvim zaecima robovlasnitva 6-10.000 godina prije nae ere. Potrebu za novcem su izazvale pojave privatnog vlasnitva i drutvena podjela rada.

18

Kao opti ekvivalent se u poetku javljaju: koljke, stoka, krzno, platno, ito, strijele, suha riba, pirina, aj, ali ih ubrzo potiskuju metali, naroito plemeniti. Osobine plemenitih metala, posebno zlata (djeljivost trajnost, lako prenoenje, kovanje, uvanje) izdvojili su zlato kao najpraktiniju novanu robu. Ipak, zlato je moglo postati novac samo zato to je i ono roba, tj.proizvod ljudskog rada i predstavlja odredjenu koliinu ljudskog rada. Pojam bimetalizam vezan je za period kada su kao sredstvo razmjene sluili metali: gvoe, bakar, nikl, srebro i zlato (zlatni kovani novac - pojam talizam). Iz injenice da u prometu mogu cirkulirati i sredstva plaanja ija stvarna vrijednost nije jednaka nominalnoj razvile su se prvo banknote ili novanice, a zatim i papirni novac. One su se mogle u svakom momentu zamijeniti u zlatni novac odgovarajue vrijednosti. Ovo svojstvo zamjenljivosti naziva se konvertiibilitet. Novanice su se pojavile iz potrebe prometa, naime trgovci su svoj metalni novac povjeravali bankama a ove su im izdavale potvrde, certifikate koje su na poetku glasile na ime. Onog momenta kada je princip zamjenljivosti novanica za z1ato ukinut (sistem pokria), tj. kada je njen imalac izgubio pravo da za njih dobije metalni novac one gube dotadanji karakter surogata novca i postaju novac, tj. papimi novac kao zakonito i definitivno sredstvo planja. Zlatno pokrie je bila oredena koliina zlata koja je sluila kao osnova za izdavanje papirnog novca, a nalazila se u trezorima emisionih banaka. Drava je odredjivala emisionoj banci odnos zlata koji slui kao pokrie i koliine papirnog novca koje stavlja u opticaj. U poetku je od banke traeno 100 % pokrie,ali je ubrzo naputen takav zahtjev pa je traen manji procenat, 40 %, 30 %, pa i manje. Ovaj sistem (zlatno vaenje) je funkcionisao do prvog svjetskog rata. Na temelju papimih novanica razvio se iralni, knjini ili skripturalni novac koji predstavlja sva novana potraivanja kod banaka. Vlasnik iro-rauna daje banci nalog za prenos (ili ek) i banka na osnovu toga naloga preknjiava naloenu sumu i prenosi je na drugi raun. Time je izvreno plaanje. iralni novac nastaje polaganjem gotovog novca banci ili odobravanjem kredita. U savremenom svijetu iralni novac ima vrlo znaajnu ulogu i u strukturi novane mase zauzima dominantnu poziciju. iralnim novcem se u svijetu vri i preko 90 % svih plaanja.

Banke Banke su institucije koje se profesionalno bave uzimanjem i davanjem kredita. Glavni zadatak banke je da slobodni kapital i novana sredstva prikupi i da prikupljena sredstva pozajmljuje drugima. Razvoj bankarstva povezan je sa nastankom i razvojem novca. Prve 19

banke su nastale jo u Babilonu oko 3000.god. prije nae ere. U Grkoj je bio razvijen mjenjaki posao koji su obavljali trapezari, a u Rimu su se zvali argentali, koji su i pozajmljivali novac. U srednjem vijeku, u gradovima sjeverne Italije pojavljuju se bankari, (naziv banko klupa za kojom se obavljaju ti poslovi) koji mijenjaju novac i primaju ga na uvanje, kasnije poinju davati i kredite. Prva banka osnovana je u Djenovi 1407.godine (Casa di san Giorgio). Danas najstarija banka je Bank of England, osnovana 1694. godine. Razvoj bankarstva doivljava procvat u velikim gradovima. Radjaju se:

Amsterdamska banka (XVII vijek) koja se bavila depozitnim poslovima i trgovinom plemenitim metalima, zatim Hamburka 1619. i tokholmska banka 1650. godine. Prva emisiona banka je Engleska banka, formirana je 1694. godinc. Bavila se emitovanjem obveznica, primanjem depozita kao i davanjem zajmova na bazi eskontovanih mjenica. U Francuskoj, prvu banku je osnovao Don Lo 1716. godine ali je ona ubrzo bankrotirala. Prva francuska emisiona banka osnovana je 1800. godine. U SAD razvoj bankarstva je bio pod uticajem evropskih zemalja, i tek 1816. godine osnovana je Narodna banka SAD kao emisiona ustanova. U Rusiji je 1860.godine osnovana Ruska dravna banka. U naim krajevima osnovana je prva banka pod nazivom Kranjska tedionica, 1820.godine u Ljubljani, a u Bosni i Herccgovini prva banka je osnovana 1883. godine u Sarajevu. Razvoj bankarstva i bankarskih poslova brzo je evoluirao u specijalizovane banke: depozitne banke, emisione banke, finansijske, poslovne banke, hipotekarne banke.

20

4. RAZVOJ FINANSIJSKE NAUKE Nauka o finansijama. kao samostalna nauka novijeg je datuma. Datira s poetka XIX vijeka, ali se nauna misao o finansijskim pojavama javlja ubrzo nakon pojave privatnog vlasnitva. Njemaki ekonomista Lorenc fon tajn (1815 -1890.g.) izuavao je finansijske pojave kao posebnu naunu disdplinu. Prve ozbiljne studije o finansijskim pojavama nailazimo kod antikih mislilaca, Ksenofana i Aristotela koji su se bavili problematikom dravnih prihoda i njihove upotrebe. Toma Akvinski (1225-1274.g.) pisao je o opravdanosti poreza, pravednosti prilikom oporezivanja, o zajmovima, kamatama i zelenatvu. Ibn Haldun (1332-1406.g.), arapski filozof, bio je zagovornik trgovine i gradskih zanimanja, a protiv oporezivanja. Po njegovom tumaenju zlato i srebro su predstavljali mjeru bogatstva. an Boden (1530.-1596.g), iz Francuske, imao je veliki uticaj na razvoj finansijske misli. Kada se govori o osnovama finansijske nauke neophodno je pomenuti kameraliste, (ekonomski pravac - kolu), koja se razvila u Njemakoj. Kameralne nauke su finansijsku disciplinu tretirale u sklopu politike ekonomije. Slijedei bitan korak je vezan za pojavu merkantilista. Oni razvijaju tezu da su zlato i srcbro, od kojih se pravi novac, glavni oblik drutvenog bogatstva, te da drava treba da usmjeri ekonomsku politiku u cilju prikupljanja to veih koliina dragocijenih metala. Najznaajniji pretstavnik ove kole je Dems Stjuart (17l2-1780.g.). U svom djelu Istraivanja o naelima politike ekonomije raspravlja o novcu, kamati, bankama, kreditu i porezima. Bio je veliki protivnik dravnih dugova. Fiziokratska kola javlja se u Francuskoj, u drugoj polovici XVIII vijeka, kao reakcija na merkantilizam. Zastupaju stanovite o jedninstvenom porezu. Smatrali su da se produkt (proizvod) stvara samo u poljoprivredi, jer jedino ona daje isti prinos. Predstavnik ove kole Kene (1694-l774), smatrao je da postoji samo jedan porez, porez na zamljite, koga treba da plaaju vlasnici zemljita u visini jedne treine od prinosa. Pretstavnik klasine kole Peti (1623-1687.g) u djelu Rasprava o porezima i kontribucijama pisao je o dravnim prihodima i najboljem nainu njihove upotrebe. Bio jepristalica opte poreske obaveze i zalagao se za proporcijalno oporezivanje. Smit, Rikardo i Mil o djelima o politikoj ekonomiji posveuju veu panju finansijama, a posebno porezima,

21

novcu i bankama. Smit je tvorac poreskih naela i protivnik javnih kredita. Rikardo (17721823.g.) je pored poreza obradjivao i teoriju novca. Mil (1806-1883.g.) je razmatrao ulogu motiva i socijalnih obzira. Njemaka istorijska kola sa predstavnicima tajn, efle i Vagner (druga polovina devetnaestog vijeka) je takodje dala doprinos razvoju finansijske naune misli. Socioloka kola finansijsku nauku posmatra dijelom sociologije i napominje nunost njenog povezivanja sa svim drugim drutvenim naukama. Psiholoka i druge subjektivistike kole (Gracijani, Maral, Saks i drugi) insistiraju na progresivnom oporezivanju s obzirom na teoriju granine korisnosti. Savremeni razvoj finansija poinje sa Kejnzom (1883-1956.g.). Djelom Opta teorija zaposlenosti, kamata i novca obuhvatio je osnove naukc o finansijama i to finansijsku politiku, odnosno fiskalnu i monetarnu politiku. Monetarni problemi posebno su tretirani u radovima teoretiara Fiera, Fridmana, Patikina.

5. FINANSIJE I DRUGE NAUKE U cilju da se ne ispuste vrlo vani momenti i injenice nastojao se kondenzovati istorijski pregied osnovnih pravaca razvoja ekonomske nauke i misli u cilju zaokruivanja cjeline promatranja potrebno je povui paralelu izmedu naune discipline koja je predmet izuavanja sa ostalim naunim disciplinanama. Francuski fmansijski teoretiar G. Jeze (ez) tvrdio je, tridesetih godina ovoga vijeka da postoje tri osnovne naune discipline koje se bave prouavanjem finansijskih fenomena: teorijska nauka o finansijama, finansijsko pravo, finansijska politika.

Ovakav pristup je sasvim opravdan jer postoji vrsta veza izmedu veeg broja ekonomskih, pravnih i drugih drutvenih nauka pri emu se sintetizuju pravno-ekonomski, i pravno-politiki momenti. Na prvom mjestu promatranja odnosa finansija i ekonomske nauke nalazi se odnos finansija i politike ekonomije. Naime, finansije su se izdvojile iz politike ekonomije, da bi se kasnije razgranale na vei broj naunih disciplina.

22

Najtjenja veza postoji izmedju finansija i istorije ekonomske misli (ekonomskih doktrina), jer ekonomske doktrine prouavaju razvoj ekonomskih ideja i razvoj pojedinih koncepcija u finansijskoj teoriji. Uska povezanost je izmedju finansija i ekonomske politike. Finansijska politika je sastavni dio ekonomske politike svake zemlje. Posebna panja se usmjerava prema monetarnoj i fiskalnoj politici. Znaajna je i veza bankarstva sa mikroekonomskim disciplinama. Banka kao bitna insititucija kompletnog dravnog i ekonomskog sistema nezaobilazni je i vrlo bitan faktor poslovanja svakog preduzea (firme). Pravna nauka u okviru finansijskog prava kao zasebne naune discipline predstavlja skup pravnih propisa kojima se reguliu fmansijsko-pravni odnosi do kojih dolazi u procesu prikupljanja i angaovanja finansijskih sredstava. Postoji uska povezanost pojednih finansijskih disciplina sa savemenim matematikim i statistikim metodama kao i drugim ekonomskim naunim disciplinama.

23

DRUGO POGLAVLJE

OSNOVE FISKALNE POLITIKE

1. 2. 3. 4. 5.

Javne finansije i fiskalna politika - njene osnove i karakteristike Javne finansije i javna dobra Javni sektor u ekonomiji Uticaj John Maynard Keynes-a na formiranje fiskalne politike Funkcije fiskalne politike

24

1. JAVNE FINANSIJE I FISKALNA POLITIKA - NJENE OSNOVE I KARAKTERISTIKEKada govorimo o javnim finansijama zapravo se dotiemo pojma fiskalna politika (engl. fiscal policy) koja je jedna od poluga makrekonomske politike svake drave, te predstavlja politiku upravljanja javnim prihodima i javnim rashodima iji osnovni instrumenti su porezi i javna potronja. Razvoj fiskalne politike je evoluirao od klasine do moderne koncepcije koju je kreirao poznati ekonomista J.M Keynes. Zadatak javnih finansija je -obrazovanje i upotreba draavnih novanih resursa. U tradicionalne zadatke moemo svrstati finansiranje administracije, bezbjednosti, pravosua, armije i diplomatije. Prema francuskom teoretiaru Jeze-u, osnovni zadatak javnih finansija jeste pokrie rashoda, te u vezi sa ovim pitanje raspodjele fiskalnih tereta na adekvatan nain i princip jednakosti. to se tie fiskalne politike i novog, modernog koncepta, on se zapravo raa sa dolaskom Keynes-a tridesetih godina XX. stoljea. Tada se naputa princip apstinencije drave u privrednim procesima, dolazi do promjena odnosa izmeu privatnog i javog sektora i nagle ekspanzija troenja BDP-a kroz budetske kanale, te se stavlja naglasak, pored funkcija drave i na ekonomsko-politikim dimenzijama i socijalno politikim dimenzijama (prihoda) rashoda. Mjere fiskalne politike postaju dioaktivne ekonomske politike, nastaju novi pojmovi fiskalna teorija i politika (engl. fiscal theory and policy) i niz drugih pojmova kao to su kompezatorne finansije, funkcionalne finansije, fiskalni intervencionizam itd. Fiskalna politika je savremena finansijska poilitika koja sadri komponentu socijalnoekonomske politike i koja se provodi upravljanjem javnim finansijskim sredstvima mjerama restriktivne ili ekspanzivne fiskalne politike. Povezana je sa ekonomsko-politikim i socijalno-politikim dimenzijama, te trajno gubi neutralnost u dejstvu na proces reprodukcije. S druge strane, fiskalni sistem predstavlja institucionalni okvir za djelovanje fiskalne politike. Fiskalna politika i fiskalni sistem su meusobno uslovljeni i povezani. Bit fiskalne teorije jeste da se bavi pitanjem koje javne usluge treba pruati javni sektor i u kojoj mjeri. Preferencije ljudi su uvjetovane njihovim drutvenim okruenjem. Javna i privatna dobra ukljuena su u njihove preferencije, npr: preferencije izmeu stambenog i dvorinog prostora, preferencije izmeu vlastitog dvorita i javnog parka;

25

Koristi od javnih dobara nisu ograniene samo na jednog odreenog potroaa koji kupuje to dobro, kao to je to sluaj s privatnim dobrom. Ako se pobolja kvalitet zraka, rezultat e biti jednako dostupan svima koji taj zrak udiu. Potronja takvih proizvoda je nekonkurentna u smislu da to to jedna osoba uiva neku korist ne smanjuje dostupnost te koristi i drugima. Ovo ima znaajne implikacije na ponaanje potroaa i na to kako se zadovoljavaju potreba za ove dvije vrste dobara. Trini mehanizam je uinkovit u zadovoljavanju privatnih dobara. On se zasniva na razmjeni, ali nije tako ako je rije o javnim dobrima. Ovdje bi bilo neefikasno iskljuiti bilo kojeg potroaa iz sudjelovanja u koristima. Njegovo sudjelovanje ne smanjuje potronju nekoga drugog konzumanta. Koristi od javnih dobara nisu odreene pravom vlasnitva nekog pojedinca, pa trite ne moe funkcionirati. Veza izmeu proizvoaa i potroaa je prekinuta, te se drava mora ukljuiti u zadovoljavanje potreba za takvim dobrima. Potreba za javnim zadovoljavanjem potreba moe se pojaviti i onda kada je potronja konkurentna i to zbog toga to iskljuivanje moe biti nemogue ili vrlo skupo. Ilustracije radi, prostor na prepunom gradskom krianju je oskudan, a naplaivanje prolaza svakom automobilu teko da bi se isplatilo. Drava se mora ukljuiti i zato to trite ne moe rijeiti opisanu situaciju. Kod javnog zadovoljavanja drutvenih potreba/dobara je problem u tome kako bi drava trebala odrediti koliko e takvih dobara osigurati. Osnovna tekoa je da potroai odbijaju dobrovoljno plaanje takvog dobra. Odluivanje o vrsti i kvaliteti drutvenih potreba/dobara koju bi trebalo poetno ponuditi jeste koliko bi od pojedinog potroaa trebalo traiti da plati. Osnovni princip jeste da bi pojedinac trebao platiti za koristi koje prima kao to je i s privatnim dobrima. Potroai nemaju nikakva razloga da istupe i iskau koliko je neka konkretna usluga stvarno vrijedna njima pojedinano. Uspostavljanje poreza na dobrovljnoj bazi stoga ne bi bilo mogue. Iako su drutvena dobra jednako dostupna, njihove koristi mogu biti opte i/ili prostorno ograniene (npr. koristi od nacionalne odbrane su raspoloive na cijelom teritoriju drave, dok su one od javne rasvjete korisne samo lokalnom stanovnitvu). Priroda drutvenih dobara ima neke zanimjive dodirne take s problemom fiskalnog federalizma centralizacije ili decentralizacije. Djelotvorno je prepustiti zadovoljavanje nacionalnih javnih usluga nacionalnim, a lokalnih javnih usluga lokalnim vlastima.

26

2. JAVNI SEKTOR U EKONOMIJIOvdje se radi o veoma sloenim reakcijama (sloenim agregatima). Prisutan je izuzetno snaan tok sa naglaenom dinamikom, a pored toga je jo prisutan i agregat line potronje i agregat investicione potronje. To moemo ilustrovati i slijedeom formulacijom: BDP (sredstva za reprodukciju + amortizacija) + C + Acc + G + ( X Im) IP gdje je: C - lina potronja BDP bruto domai proizvod Acc akumulacija / IP investicioni potencijal/ G dravna potronja X - izvoz Im - uvozGrafikon br. 1

Funkcionisanje javnog sektora u ekonomiji

Domainstva Trite kapitala

Trite faktora proizvodnje Trite proizvoda

Preduzee

Drava

27

3. UTICAJ JOHN MAYNARD KEYNES-A NA FORMIRANJE FISKALNE POLITIKEJ. M. Keynes, teoretiar dravnog kapitalizma, formira svoje vienje u vremenu izuzetnih ekonomskih tekoa, velike ekonomske krize, depresije i nezaposlenosti koju je smatrao ne sluajnom pojavom, nego redovnom, zakonitom pojavom. Generalno posmatrano, u Keynesovom sistemu dvije osnove veliine su nacionalni dohodak i zaposlenost, koje su po njemu zavisno promjenljive veliine, dok su sklonost ka potronji, granina efikasnost kapitala i kamatna stopa nezavisno promjenljive veliine. Tvorac je mehanizma moderne, aktivne fiskalne politike. To je teorija i politika koja putem javnih prihoda vri uticaj na tednju kao i putem (rashoda) i posebno dravnih investicija finansiranih (dravnim/javnim zajmovima vri uticaj na ukupnu tranju, tj. stimulaciju potronje. Jedno od temeljno postavljenih pitanja je bilo kako rjeiti iznos novane akumulacije koji smanjuje potronju, a koji nije apsorbovan novim investicijama. S tog stanovnita, razmatra i politiku budetske ravnotee koju Keynes kritikuje kao pristup. Na osnovu svoje analize Keynes sagledava etiri osnovna instrumenta za mogui uticaj: stimulacija privatnih investicija razvijanje javnih investicija/rashoda podizanje sklonosti ka potronji izvozni viak tj. problem drugih privreda

Stimulacija privatnih investicija je povezana sa marginalnom efikasnou kapitala i efektima nivoa kamatne stope, te je mogu uticaj putem kreacija novca. Meutim, Keynes posebno naglaava i preporuuje posebno investicije javnog karaktera, jer one treba da imaju dopunsku ulogu, amortizer za izostanak privatnih investicija i da predstavljaju aktivno sredstvo za poveavanje dohotka kroz multiplikator djelovanja na zaposlenost kapaciteta i radne snage. Zato je poseban fokus Keynes zapravo dao na javne investicije. Zato to je drava ta koja treba (mora) da kompenzira negativne varijacije u privatnoj investicionoj i linoj potronji tj. nesklad ukupne tranje. Keynes smatra da dravna investiciona potronja i javna lina potronja nemaju isti znaaj. Ukratko, sutina Keynesove koncepcije se svodi na shvaanje da je kretanje investicione djelatnosti bitno za ciklino kretanje kapitalistike ekonomije, da je jednakost investicija i tednje vezana uz kamatnu stopu, i da se kontrolom kamatne stope od strane banke moe uticati na nivo investicija i na nivo cijena (inflaciju), te na cjelokupnu ekonomsku aktivnost drave. Keynes smatra da bi drava trebala djelovati na

28

neke od objektivnih faktora, i to one, od kojih e taj uticaj drave moi da se odrazi na sklonosti potronji, a to su: veliina kamatne stope i poreska politika. Keynes se u praktinoj poreskoj politici opredjeljuje za poveanje poreza na nasljedstvo, a za smanjenje poreza na dohodak i na potronju.

5. FUNKCIJE FISKALNE POLITIKERichard Musgrave, jedno od najistaknutijih imena iz oblasti javnih finansija u postkeynesijanskom razdoblju, naglaava tri bitne funkcije fiskalne politike i to: alokativnu, distributivnu i stabilizacionu.

Alokacijska funkcija ima zadatak da na optimalna nain usmjeri javna novana sredstva na segment koji podrazumijeva zadovoljavanje potreba drutva u cjelini tj. opih potreba. Dakle, u alokaciji novca drave primarnu uloga ima javni sektor.

Distributivna funkcija fiskalne politike se odnosi na preraspodjelu (redistribuciju) dohotka izmeu ostvarenog dohotka pojedinca, preraspodjelu dohotka meu pojedinim sektorima ekonomije ili pak meu pojedinim regijama unutar odreene administrativne jedinice.

Stabilizacijska funkcija fiskalne politike se javlja u sluajevima odreenim ekonomskih neravnotea gdje je onda potrebna intervencija mjerama ekonomske politike (npr. instrumentima unutar javnih prihoda i javnih rashoda). Cilj je ostvariti trinu stabilnost cijena i deviznog kursa, stabilnost platnog bilansa, punu zaposlenost, rast outputa, ekonomski razvoj i rast itd. Ono to je bitno naglasiti da je neophodno sinhronizovano i koordinirano djelovanje ove tri funkcije unutar jednog budetskog perioda kako bi drava upravljala fiskalnom politikom na uinkovit i djelotvoran nain, a sami time i realizovala zacrtane ciljeve ekonomske politike.

29

TREE POGLAVLJE

JAVNI RASHODI1. 2. 3. 4. Pojam i vrste javnih rashoda Uzroci rasta javnih rashoda Principi javnih rashoda Klasifikacija javnih rashoda

30

1. POJAM I VRSTE JAVNIH RASHODAHoe li djelovanje zakona o stalnom porastu javnih rashoda dovesti do njihovo poistoveivanja sa ukupnmom novostvorenom vrijednou, odnosno bruto domaim proizvodom? ta bi to praktino trebalo da znai? Javne rashode analiziramo prije javnih prihoda iz razloga to drava treba prvo da saini specifikaciju potreba i sredstava za njihovo finansiranje tj. zadovoljavanje. Nakon toga, moe se pristupiti izradi strukture, obima i brzine priticanja sredstava putem pribavljanja javnih prihoda. ta podrazumijevamo pod pojmom javni rashodi? Pod javnim rashodima podrazumijevamo sva ona novana sredstva drave koja se usmjeravaju za finansiranje opih potreba tj. potreba ire zajednice odnosno drutva u cjelini. Zbog ove injenice je vano razlikovati javne rashode od line potronje tj. rashoda pojedinca. Javni rashodi su potrebni kako bi drava mogla funkcionisati i obavljati svoje zadatke kao to su na primjer zadaci iz domena sigurnosti, odbrane, obrazovanja, sudstva, zdravstva, kulture i drugo. Da bi se javni rashodi mogli podmiriti moraju se obezbjediti novana sredstva tj. moraju postojati javni prihodi ija baza je nacionalni dohodak odnosno bruto domai proizvod.

2. UZROCI RASTA JAVNIH RASHODAOptu pojavu u svim zemljama predstavlja stalni rast javnog rashoda. Poznati njemaki teoretiar Alfred Wagner je taj fenomen nazvao zakonom stalnog porasta javnih rashoda. Zakon inae vai ako se pojava prouava i prati kroz dui period. Mnogi predstavnici finansijske misli postavljaju pitanje da li je evolucija poveanja javnih rashoda zavrena postignutim nivoom do koga se dolo ili se ide u susret novoj, daljoj uzlaznoj liniji javnih rashoda. Namee se pitanje gdje je granica porasta javnih rashoda tj. imamo li uopte kvantificirana ogranienja. Kakav god bio procenat ili iznos porasta javnih rashoda, ono to je vano je ustvari kvalitativni aspekt, tj.ekonomski efekat porasta javnih rashoda.

S druge strane, postoje razliiti pristupi u vezi pitanja rasta javnih rashoda. Pored tendencije stalnog porasta javnih rashoda i pokuaja grupisanja uzroka rasta, francuski teoretiar Gaston Jeze (ez), dao je slijedeu klasifikaciju uzroka rasta javnih rashoda, koja je zapravo jedan od najboljih prikaza uzroka porasta javnih rashoda:

31

prividni ili fiktivni uzroci (smanjenje kupovne moi novca, promjena u tehnici izrade budeta i poveanje broja stanovnika i teritorije zemlje)

stvarni ili sutinski uzroci (ekonomski, politiki i finansijski uzroci)

Pod kupovnom moi novca podrazumijevamo promatranje uticaja inflacije, odnosno nominalnog rasta dohotka i rashoda. Kod promjene budetske tehnike se misli na prelazak sa bruto budetiranja na neto budetiranje i obrnuto tj. na metod prebijanja i neprebijanja izdataka i prihoda. Promjene u broju stanovnika ili teritoriji logino utiu na javne rashode. Ekonomski uzroci rasta javnih rashoda su vezani za rast produktivnosti, rast nacionalnog dohotka i mogunosti zadovoljavanja potreba u oblasti potronje na materijalne, kulturne, obrazovne i druge komponente u strukturi javnih rashoda. Takoer, uzroci rasta ove prirode mogu biti manifestovani i kroz sistem podsticanja razvoja, investiranje i zaposlenosti. Politiki uzroci rasta javnih rashoda su vezani za politike odnose u samoj dravi kao i za odnose sa drugim dravama. Unutranje prilike u zemlji (stepen demokratizacije drutva) i vanjsko-sigurnosni odnosi (stanje sigurnosti i stepen potreba za naoruanjem) mogu uticati na rast javnih rashoda. Vojni rashodi, ilustracije radi, predstavljaju rashode neproizvodnog karaktera, te uzrokuju rast stope inflacije i rast deficita budeta. Finansijski uzroci rasta javnih rashoda su vezani sa javni dug. Ako postoji tendencija olakog zaduivanja drave, negativni efekti se mogu manifestovati kod otplate javnog duga kada se ne ostvaruju programirani javni prihodi.

3. PRINCIPI JAVNIH RASHODAFiskalna teorija je ustanovila odreene principe javnih rashoda. Javni rashodi u savremenim dravama imaju tendenciju stalnog rasta, te je neophodno utvrditi izvjesne principe u javnom troenju tih sredstava. Meu najvanijim principima javnih rashoda ubrajamo: princip opteg interesa (zadovoljavanje potreba drutva u cjelini) princip umjerenosti (proporcionalno zadovoljavanje potreba) princip tednje (podrazumijeva stanje budetskog suficita)

32

4. KLASIFIKACIJA JAVNIH RASHODAKlasifikacija javnih rashoda se moe vriti sa razliitih aspekata odnosno to zavisi od kriterija koji se ima u vidu prilikom klasifikacije. S tim u vezi javne rashode moemo podijeliti na3: sa vremenskog stanovita (redovne i vanredne); sa stanovita produktivnosti (produktivne i neproduktivne); po kriteriju rentabilnosti (rentabilne i nerentabilne); po objektu troenja (line i materijalne); po subjektu troenja (rashode centralnih, kantonalnih, pokrajinskih, regionalnih i lokalnih dravnih organa vlasti).

Jedan od kriterija podjele javnih rashoda je vrijeme. Vano pitanje jeste da li se stavka javnog rashoda nalazi redovno ili ne u strukturi budeta za odreenu godinu. Shodno tome, javne rashode moemo podijeliti na redovne i vanredne, tj. na one koji se redovno svake godine javljaju u budetu i one koji se samo u odreenim sluajevima, na primjer zbog elementarnih nepogoda u zemlji, javljaju u budetu samo u vanrednim okolnostima. Ukoliko su javni rashodi usmjereni ka pomaganju i unapreivanju ekonomije i infrastrukture odnosno jaanju ekonomske aktivnosti, onda ih nazivamo produktivni javni rashodi. Neproduktivni javni rashodi su oni koji ne doprinose poveanju dravnih prihoda. To su na primjer, trokovi administracije, razne vrste pomoi i sl. Rentabilnim javnim rashodom smatramo onaj koji u odgovarajuoj mjeri sa uloenim iznosom donosi prihod (dobit) u budet. Suprotno navedenom, nerentabilan bi bio onaj javni rashod koji ne donosi nikakav prihod u budet, kao to je na primjer isto administrativni rashod dravnog aparata, troenje na kupovinu naoruanja.

3 Prof. dr Ismet Dautbai, Finansije i finansijsko pravo, Sedmo proireno i izmijenjeno izdanje, Editio Iuristica, Sarajevo, 2004, str. 73.

33

Javni rashodi se mogu podijeliti i prema objektu troenja (line: trokovi administracije kao to su plate, honorari, penzije, putni trokovi i materijalne koji su nuni za funkcionisanje drave i njene adminstracije: ogrijev, odravanje voznog parka, nabavka kancelarijskog materijala i opreme i dr.) i prema subjektu troenja (rashod centralne dravne vlasti ili rashod odreenog nieg nivoa vlasti u strukturi drave, npr. lokalni nivo vlasti opina). Prema udjelu javnih rashoda u stvaranju bruto domaeg proizvoda, javne rahode moemo podijeliti na rashode na proizvode i usluge i na transfere (jednosmjerni izdaci iza kojih ne stoji proturadnja, npr. subvencije, dotacije, socijalna pomo i dr). Ukoliko javni rashodi slue za finansiranje tekuih potreba nazivamo ih tekui rashodi, dok s druge strane, javne rashode na kapitalne izdatke (investicije) nazivamo kapitalni javni rashodi.

34

ETVRTO POGLAVLJE

JAVNI PRIHODI1. Pojam i vrste javnih prihoda 2. Porezi u sistemu javnih prihoda 3. Poreski principi (principi oporezivanja) 4. Efekti oporezivanja 5. Dvostruko oporezivanje 6. Poreska terminologija 7. Direktni i indirektni porezi 8. Ostali javni prihodi (carine, doprinosi, takse i parafiskaliteti)

35

1. POJAM I VRSTE JAVNIH PRIHODASvaka drava da bi mogla izvravati svoje funkcije i zadatke treba imati na raspolaganju odreenu koliinu novca, koji e biti izraen kroz sistem javnih prihoda. Prema tome, javni prihodi su novana sredstva koja drava prikuplja ili pribavlja fiskalnim putem, a na osnovu svoga fiskalnog suvereniteta. Fiskalni suverenitet predstavlja neotuivo pravo, zagarantovano ustavom i zakonima, drave da naplauje javne prihode i to od svih zakonskih obveznika uplate javnih prihoda. Najznaajniji javni prihodi su tzv. dadbinski (fiskalni)4 prihodi tj. prihodi na osovu prava prinude. etiri osnovna obiljeja, karakteristike javnih prihoda su: da su izraeni u novcu, jednogodinjost, da troenje javnih prihoda ne dovodi u pitanje postojeu imovinu, da slue za podmirenje trokova koji imaju opi karakter.

Najznaajnija podjela javnih prihoda je na: redovne i vanredne, prihodi od stanovnitva i prihodi od pravnih lica, namjenski i nenamjenski, povratni i nepovratni, prihodi uih i irih drutveno-politikih zajednica prihodi u novcu i prihodi u naturi.

Od svih nabrojanih podjela, najznaajnija je podjela na fiskalne i nefiskalne javne prihode.

4

Pojam fiskus je latinskog porijekla i oznaava dravnu blagajnu.

36

2. POREZI U SISTEMU JAVNIH PRIHODAOd svih vrsta javnih prihoda, porezi predstavljaju najznaajniju stavku tj. porezi su osnovni vid javnih prihoda moderne drave.

3. PORESKI PRINCIPI (PRINCIPI OPOREZIVANJA)Poreski sistem svake drave se oslanja na odreene poreske principe koji slue da bi se realizovali unaprijed utveni ciljevi iz domena poreske politike. Brojni finansijski teoretiari su se bavili pitanjima poreskih principa, ali prvu sistematizaciju je sainio tvorac i predstavnik engleske klasine ekonomske misli Adam Smith, dok je neto kasnije to uinio i njemaki teoretiar Alfred Wagner. Prema tome, danas u ovom domenu govorimo o Smith-ovim i Wagner-ovim poreskim principima. Inae, poreski principi ne vae samo za jedan poreski oblik nego za poreskim sistem u cjelosti tj. za sve poreske oblike. Svi porezi, zajedno, treba da zadovolje sve poreske principe. Poreski principi Adama Smith-a su poznati pod nazivom etiri kanona, te glase5: svaki graanin je duan doprinositi zadovoljavanju potreba drave i to po mogunosti u srazmjeri svojih prihoda koje uiva pod njenom zatitom. Ovdje se nasluuje princip optosti i srazmjerosti poreza. svaki porez treba da bude zakonom odreen, a ne proizvoljan, vrijeme i nain plaanja i iznos koji treba dati moraju biti jasno precizirani i poznati poreznom obvezniku i svakom drugom pozvanom licu. svaki porez treba da se uplauje u najpogodnije vrijeme i da plaanje za poreznog obveznika bude najpovoljnije, i porezna administracija treba da to manje kota. Reijski trokovi oko razreza i naplate poreza ne smiju biti toliki da pojedu prihode od poreza koji obveznici uplate. Inae, ne bi ga trebalo ni zavoditi.

5 Prof. dr Ismet Dautbai, Finansije i finansijsko pravo, Sedmo proireno i izmijenjeno izdanje, Editio Iuristica, Sarajevo, 2004, str. 132-133.

37

Samo prvi navedeni princip je ustvari pravi princip, dok ostala imaju karakter uputa za rad organa poreske uprave.

S druge strane, to se tie Wagnerovih poreskih pricipa, moemo ih svrstati u etiri kategorije (grupe) i to:

finansijsko-politiki princip (princip izdanosti i elastinosti) ekonomsko-politiki princip (princip efikasnosti, princip umjerenosti poreskog optereenja, princip izbora poreskog vrela, princip fleksibilnosti, princip stabilnosti poreskog sistema, princip identiteta poreskog destinatara i nosioca poreskog tereta)

socijalno-politiki

princip

(princip

optosti

oporezivanja,

princip

revnomjernosti oporezivanja) administrativno-pravni princip (princip zakonitosti poreza, princip

minimizacije administrativnih trokova, princip minimizacije trokova plaanja poreza)

4. EFEKTI OPOREZIVANJA

Savremene javne finansije se dosta bave efektima oporezivanja jer se nametanjem i plaanjem poreza smanjuje ekonomska mo poreskog obveznika. Poreska politika, kao dio makroekonomske politike zemlje, i njene mjere mogu dovesti do mikroekonomskog i makroekonomskog poreskog efekta. Ako doe do promjena ekonomskih ili nekih drugih postupaka odreenog fizikog ili pravnog lica onda govorimo o mikroekonomskim efektima, dok, s druge strane, ako mjere iz sfere poreske politike dovedu do neravnotee na tritu ili do ponovnog uspostavljanja ravnotee, onda je rije o makroekonomskim efektima. Kako se efekti oporezivanja manifestuju je takoer znaajno pitanje. U ovom kontekstu moemo govoriti o efektima prije oporezivanja i efektima poslije oporezivanja. U efekte prije oporezivanja ubrajamo izbjegavanje plaanja poreza tzv. poresku evaziju koja moe biti zakonita (mijenjanje zanimanja, promjena mjesta prebivalita, promjena potronje) ili nezakonita (nedozvoljena) evazija poreza. Kod zakonite poreske evazije na primjer imamo pojavu da poreski obveznik naputa zanimanje i posao koji se eli oporezovati i raditi u

38

profesiji ili grani koja se ne namjerava opteretiti novim poreskim dadbinama. Dakle, poreski obveznik moe i izbjei potronju koja se namjerava oporezovati. Ako neka izbjegava da konzumira duhan ili alkoholna pia, on zapravo time ne eli da snosi porez na navedene proizvode. Da li je ovakvo izbjegavanje plaanja poreza dozvoljeno? Da, jeste.

S druge strane, imamo i sluaje nezakonitog izbjegavanja plaanja poreza. To znai povredu zakonskih propisa. Nezakonito izbjegavanje plaanja poreza javlja se u dva oblika i to: defraudacija (utaja) kontrabanda (verc)

Oba oblika su zabranjena i kanjiva. ta je to defraudacija? Defraudacija predstavlja izbjegavanje plaanja direktnih poreza, koje se manifestuju kroz lano voenje poreskih knjiga s namjerom lanog prikaza trokova, prihoda, dohotka kako bi se na nezakonit nain umanjila poreska osnovica. U Bosni i Hercegovini, defraudacija je krivino djelo za koje se predvia novana kazna i kazna zatvora. Ovo krivino djelo spada u podgrupu krivinih djela protiv monetarnog i fiskalnog sistema.6

ta je to kontrabanda? Kontrabanda se javlja kod izbjegavanja plaanja poreza na promet proizvoda i usluga i carinskih pristojbi pri uvozu i izvozu to drugim rijeima nazivamo verc ili krijumarenje. Ovu pojavu u novije vrijeme nazivamo siva ekonomija. U Bosni i Hercegovini, kontrabanda je takoer krivino djelo za koje se predvia novana kazna i kazna zatvora.

U efekte poslije oporezivanja ubrajamo tzv. pojavu odnosno poreski fenomen kojeg nazivamo prevaljivanja poreza. Optereenje porezom izaziva otpor kod obveznika i on nastoji da se rijei poreskog tereta. Prevaljivanje poreza je sloen proces koji prolazi kroz nekoliko faza i to:

6 Prof. dr Ismet Dautbai, Finansije i finansijsko pravo, Sedmo proireno i izmijenjeno izdanje, Editio Iuristica, Sarajevo, 2004, str. 161.

39

a) perkusija ili impact (definisanje poreskog obveznika koje je duno po zakonu da plati porez) b) reperkusija ili prevaljivanje (poreski obveznik je prihvatio poreski teret, ali e ga se osloboditi tako to e iznos poreza unijeti u cijenu svog proizvoda ili usluge) c) Incidenca- lat.indicere - prekinuti (nastaje kada lice pogoeno porezom nije u mogunosti da ga prevali ni na koji nain tako da poreski obveznik istovremeno i snosi poreski teret, te je i poreski destinatar) d) Difuzija (opti efekat oporezivanja izraava se preko promjena u ponudi i potranji to onda utie na promjene u nivou proizvodnje)

5. DVOSTRUKO OPOREZIVANJEPojam dvostrukog oporezivanja emo odrediti ako usvojimo miljenje profesora Lovevia7, koji dvostruko oporezivanje definie kao pojavu kada se jedan poreski objekt ili subjekt oporezuje dva ili vie puta istim porezom u istom periodu i to od istih nivoa poreske vlasti. Pojam dvostrukog oporezivanja ne smijemo mijeati sa pojmovima nadoporezivanje i kumuliranje jer su to sasvim razliiti pojmovi. Kumuliranje poreza je situacija kada se jedan isti poreski izvor oporezuje sa vie razliitih poreza, dok je nadoporezivanje sluaj kada postoji plaanje poreza na ve plaeni iznos osnovnog poreza. Prema poznatom francuskom teoretiaru G. Jezu-u, dvostruko oporezivanje se moe javiti u etiri sluaja i to:

a) Meunarodno dvostruko oporezivanje b) U federativno ureenim dravama c) Izmeu saveznih i lokalnih nivoa vlasti d) Kod oporezivanja dionikog drutva

Meunarodno dvostruko oporezivanje se javlja kada se poreski izvor oporezuje od strane poreskih organa dvije suverene drave. Ilustracije radi, poreski subjekt jedne drave koji ostvari prihod ili dobit u zemlji gdje nije rezident, moe doi pod sluaj dvostrukog oporezivanja, ili u sluaju oporezivanja odreenog nasljea, kada se oporezuje nasljee tamo gdje je lokacija imovine ili nekretnine, a zatim i gdje je nasljednik nastanjen. U razdoblju

7

J. Lovevi: Institucije javnih finansija, Beograd, 1975, str.17.

40

nove,

globalne

ekonomije,

veoma

est

sluaj

dvostrukog

oporezivanja

je

kod

transnacionalnog kretanja kapitala. Na posljetku, vano je istai da se danas tei izbjegavanju meunarodnog dvostrukog oporezivanja i to na nain unilateralnim aktima domaeg zakonodavstva (gdje vai princip reciprociteta) i bilateralnim ugovorima (gdje vai princip bilateralnih konvencija) tj. na temelju meunarodnih konvencija za izbjegavanje dvostrukog oporezivanja8. Kod federativno ureenih zemalja sluajevi dvostrukog oporezivanja se javljaju kada nemamo jasno definisan sistem pripadnosti javnih prihoda i finansiranja javnih rashoda, te su takvi sluajevi prisutni kod gotovo svih federativno ureenih zemalja (npr. Njemaka, vicarska, SAD, BiH i sl.). Pitanja iz ovog domena se rjeavaju ustavom ili posebnim zakonima zavisno od ekonomskih, politikih, socijalnih i drugih prilika u datoj zemlji. Sistem separacije i sistem zajednikih prihoda su dva najea sistema u rjeavanju problema raspodjele poreskih izvora. Kod dvostrukog oporezivanja izmeu saveznog i lokalnog nivoa vlasti, poreski izvor se, vrlo esto i namjerno, oporezuje i od strane lokalne, i od strane saveznog (centralnog) nivoa vlasti. U sluaju dvostrukog oporezivanja dionikog drutva (interno dvostruko oporezivanje) takva situacija se javlja kod oporezivanja dobiti drutva, a zatim kada se dobit raspodjeli dioniarima u formi prihoda tj. dividende, onda poreski organ oporezuje i prihod samih dioniara. Ovo je tipian primjer namjernog dvostrukog oporezivanja.

6. PORESKA TERMINOLOGIJAU javnim finansijama je neophodno sluiti se mnogim poreskim izrazima i terminima (elementima oporezivanja) koje uopteno moemo podijeliti na termine subjektivne prirode i materijalne prirode. U termine subjektivne prirode ubrajamo: poreskog obveznika, poreskog platca, poreskog destinatora i poresku vlast. Poreski termini materijalne prirode su: poreski registar, poreska tarifa, poreska akontacija, poreska jedinica, poreska osnovica, poreski objekt, poreski izvor, poreska snaga i poreske stope.

Opirnije vidjeti u: Prof. dr Ismet Dautbai, Finansije i finansijsko pravo, Sedmo proireno i izmijenjeno izdanje, Editio Iuristica, Sarajevo, 2004, str. 152-159.

8

41

Poreski obveznik je svako fiziko ili pravno lice koje je po zakonu duno platiti porez. Poreski platac je ono lice koje stvarno plaa porez ili porez preuzima na sebe u namjeri da ga prevali na nekog drugog. Poreski destinatar je lice koje konano snosi poreski teret i to su najee krajnji kupci proizvoda ili usluga. Poreska vlast su organi koji imaju fiskalni suverenitet. Poreski registar je zvanino utvren pregled prihoda, dohotka, dobiti, prinosa, koji slue za osnov oporezivanja pojedinca. Poreska tarifa je spisak poreskih jedinica koji se sastavlja uglavnom za indirektne poreze. Poreska akontacija je plaanje poreza u obrocima, ratama u toku jedne poreske godine. Poreska jedinica je dio poreske osnovice izraena u procentima, a izuzetno u fiksnim iznosima. Na primjer, poreske stope se utvruju na poreske osnovice i iskazuju se u poreskim tarifama. Poreska osnovica znai vrijednost (imovine) ili veliinu (dohotka) kao dva poreska izvora (objekta) i slui za utvrivanje poreske obaveze. Poreska snaga je ekonomska sposobnost iz koje proizilazi visina poreske obaveze.

7. DIREKTNI I INDIREKTNI POREZINajiteresantnija i u upotrebi najvie koritena klasifikacija poreza je na direktne (neposredne) i indirektne (posredne) poreze. Ovdje su mogui brojni kriteriji razlikovanja, a najznaajniji je kroz analizu fenomena poreskog prevaljivanja. S tim uvezi, direktni porezi su oni koji se naplauju direktno od poreskog obveznika, tj. nema posrednika izmeu zakonodavca i onoga koga je zakonodavac odredio da snosi poreski teret. S druge strane, indirektni porezi su oni koji ne terete lice koje je zakonodavac predvidio da bude poreski obveznik, ve drugo lice na koje je poreski teret prevaljen (na poreskog destinatara). Direktni porezi su oni koji direktno pogaaju imovinu, dohodak ili prihod poreskog obveznika, a indirektni porezi su oni koji pogaaju potronju. Najznaajniji predstavnici direktnih poreza su: porez na dobit preduzea (pravnih lica), porez na imovinu, porez na dohodak graana (fizikih lica), porez na naslijee i poklone. Porezi na imovinu su jedni od najstarijih poreza. To je redovan porez koji se plaa periodino i to ne iz imovine (supstance), ve iz obveznikovih prihoda od imovine. Predmet oporezivanja je pokretna i nepokretna imovina. Osnovicu ini vrijednost imovine koju je teko utvrditi, naroito u sluaju nepokretne imovine. Poreska stopa je u sutini niska i po pravilu proporcionalna stopa. Klasifikacija nominalnih poreza na imovinu prema OECD-u je na periodine poreze na nepokretnosti i periodine poreze na neto imovinu. 42

Za razliku od nominalnog poreza na imovinu, realni porez na imovinu je neredovan porez. S obzirom da se nominalni plaa iz prihoda od imovine, realni je pravi jer se plaa iz supstance odnosno aktive (imovine). To je vanredni porez sa visokom stopom koja je uglavnom progresivna. U klasifikaciji OECD-a imamo samo jednokratne realne poreze na imovinu. Porez na dohodak graana spada u najznaajnije i najsloenije oblike javnih prihoda, a posebno poreza. U klasifikaciji OECD-a je pod nazivom porezi na dohodak, dobit i kapitalne odbitke graana svrstan u grupu 1 100. Teorija i praksa javnih finansija poznaje tri oblika, sistema, koncepta oporezivanja dohodka fizikih lica i to:

a) Cedularni b) Sintetiki ili globalni c) Mjeoviti

Cedularni sistem polazi od toga da svaki prihod fizikog lica treba oporezovati odvojeno, te su oni kao takvi analitiki. Kod cedularnih poreza nije poznata ekonomska snaga obveznika, niti konana visina njegovog poreskog optereenja, te nije zastupljen u savremenim poreskim sistemima. Sintetiki sistem oporezivanja dohodka polazi od stava da sve prihode koje ostvari poreski obveznik treba oporezovati jednim sveobuhvatnim porezom sa progresivnom stopom, te je kao takav zastupljen u veini zemalja. Kod mjeovitog sistema, cedularno oporezivanje se vri primjenom proporcionalnih stopa, dok se na iznos preko zakonski utvrenih granica po pravilu primjenjuju progresivne poreske stope. Kod oporezivanja dohodka moemo se susresti i sa oporezivanjem pojedinih vrsta prihoda kao to su na primjer: porez na zarade, porez na prihode od autorskih prava, porez na prihode od kapitala, porez na prihode od poljoprivrede i umarstva, porez na prihode od zakupa, porez na prihod od samostalne djelatnosti, porez na kapitalne dobitke i dr. Porez na dobit preduzea ima izraenu razvojnu i stabilizacionu funkciju. U klasifikaciji OECD-a je pod nazivom porezi na dohodak, dobit i kapitalne dobitke korporacija svrstan u grupu 1 200. Naznaajniji predstavnik indirektnih poreza, porez na promet proizvoda i usluga. Porez na promet proizvoda i usluga moemo razlikovati u dvije varijante. Prva varijanta je, tzv. jednofazni porez na promet gdje se oporezivaje prometa vri u tano jednoj, odreenoj fazi prometa proizvoda od proizvoaa do krajnjeg potroaa. U Bosni i Hercegovini je jednofazni porez na promet bio u primjeni do 01. januara 2006. godine. Druga varijanta je 43

svefazni porez na promet (moe biti bruto i neto svefazni porez na promet) gdje se oporezivanje prometa vri u svakoj fazi prometa. Neto svefazni porez na promet je danas poznat kao porez na dodatu vrijednost (PDV) i u primjeni je u sistemu indirektnog oporezivanja Evropske unije, a u Bosni i Hercegovi takoer od 01. januara 2006. godine. Primjer: Svefazni bruto porez na promet (lavinski porez) (poreska stopa 10%) Pretpostavimo proizvodnju u oblasti drvne industrije: Faza I Eksploatacija ume drvo 10% pp Cijena Faza II Prerada u pilani (input) Dodata vrijednost Porezna osnovica 10% pp Cijena Faza III Proiz. namjetaja (input) Dodata vrijednost Porezna osnovica 10% pp Cijena Faza IV Veleprodaja (input) Dodata vrijednost Porezna osnovica 10% pp Cijena Faza V Maloprodaja (input) Dodata vrijednost Porezna osnovica 10% pp Cijena 2590,50KM +300,00KM 2890,50KM +289,05KM 3079,55 KM 2255,00KM +100,00KM 2355,00KM +235,50KM 2590,50 KM 1550,00KM +500,00KM 2050,00KM +205,00KM 2255,00 KM 1100,00KM +300,00KM 1400,00KM +140,00KM 1550,00 KM 1000,00 KM +100,00 KM 1100,00 KM

Ukupan iznos poreza:

969,55KM

44

Primjer: Svefazni neto porez na promet - porez na dodatu vrijednost (PDV) (stopa 10%) Pretpostavimo proizvodnju u oblasti drvne industrije: Faza I Eksploatacija ume drvo Dodata vrijednost 10% pp Cijena Faza II Prerada u pilani (input) Dodata vrijednost 10% pp Cijena Faza III Proiz. namjetaja (input) Dodata vrijednost 10% pp Cijena Faza IV Veleprodaja (input) Dodata vrijednost 10% pp Cijena Faza V Maloprodaja (input) Dodata vrijednost 10% pp Cijena 2040,00KM +300,00KM + 30,00KM 2370,00 KM 1930,00KM +100,00KM + 10,00KM 2040,00 KM 1380,00KM +500,00KM + 50,00KM 1930,00 KM 1050,00KM +300,00KM + 30,00KM 1380,00 KM 1000,00 KM +500,00KM + 50,00 KM 1050,00 KM

Ukupan iznos PDV-a:

170,00KM

45

Primjer: Jedinstvena poreska stopa je 17%. Pretpostavimo proizvodnju u oblasti hemijske industrije. U fazi 1 prerada (input) kota 3.375,00 KM, a novostvorena vrijednost je 675,00 KM. U fazi 2 vrijednost proizvoda (output) je 4.725,00 KM. Iz hemijskog kombinata proizvedena vrijednost proizvoda sa PDV-om je 9.072,00 KM. Izraunajte: a) Kolika je dodata vrijednost u treoj fazi? = b) Koliki je PDV u treoj fazi? = c) Koliki je ukupni PDV u svim fazama? =VRIJEDNOST PROIZVODA (input) DODATA VRIJEDNOST VRIJEDNOST PROIZVODA (output) PDV Vrijednost sa PDV

1. 2. 3. 9.072,00 KM

Primjer: Proizvoa je prodao svoj proizvod veletrgovini za 1000KM, a veletrgovac je imao 40KM zavisnih trokova nabavke. Prodajui robu trgovini na malo zaraunao je maru od 5%. Trgovina na malo preuzimajui robu je imala trokova od 80 KM, te na nabavnu cijenu zaraunala 10% maloprodajne mare. Koliki je apsolutni iznos poreza na promet ako je poreska stopa 20% i ako se primjenjuje jednofazni porez na promet u fazi finalne potronje? Primjer: Prodajna Porez na Subjekt Dodata vrijednost Ulazni Izlazni Iznos PDV-a FAZE Nabavka dodatu PDV prometa vrijednost bez PDV- PDV za uplatu vrijednost a 1 2 3 4 5=3 + 4 6=3*17% 7=5*17% 8=4*17% 9=7-6 I faza Proizvoa 200 200 0 34 34 34 II Preraiva 200 400 600 34 102 68 /102-34/ = 68 faza III Trgovina /136-102/ = 600 200 800 102 136 34 faza na veliko 34 /170-136/ IV Trgovina 800 200 1.000 136 170 34 =34 faza namalo Ukupno 1.600 1.000 2.600 272 442 170 442-272=170

46

Primjer: Stopa PDV-a (Stopa PDV-a u BiH je 17%) Obraunava se na cijenu koja ne sadri PDV. PDV koji se treba dodati na cijenu artikla moe se obraunati tako da se cijena bez PDV-a pomnoi sa poreznom stopom, prema sljedeoj formuli: Prodajna cijena (bez PDV-a) x stopa PDV-a ----------------------------------------------------100 Cijena bez PDV-a je 100 KM, a poreska stopa je 17%. PDV koji bi trebao biti obraunat je 100 KM x 17% = 17 KM. Cijena sa uraunatim PDV-om je 117 KM. Ukoliko se PDV obraunava na prodajnu cijenu sa uraunatim PDV-om tada se primjenjuje preraunata porezna stopa koja se izraunava prema sljedeoj formuli: 100 x stopa PDV-a ----------------------100 + stopa PDV-a U tom sluaju, iznos PDV-a se dobije kada se preraunata stopa PDV-a primijeni na prodajnu cijenu (sa PDV-om). Primjer: Cijena sa uraunatim PDV-om je 117 KM, a stopa PDV-a je 17%. 100 x 17 Preraunana stopa PDV-a = 14,53 % 100 + 17 Iznos PDV-a = 117 x 14,53% = 17 KM Cijena bez PDV-a = 117-17 = 100 KM

47

8. OSTALI JAVNI PRIHODI (CARINE, DOPRINOSI, TAKSE I PARAFISKALITETI)Carine predstavljaju znaajne izvorne prihode drave, koji po svojoj kategoriji i osnovnim karakteristikama predstavljaju indirektne poreze. Carine su javne dadbine koje drava naplauje prilikom prelaska robe preko dravne granice od vlasnika robe i to u domaoj valuti i po zakonski odreenoj carinskoj tarifi. Prema pravcu kretanja robe, razlikujemo uvozne, izvozne i tranzitne carine. S druge strane, prema nainu odmjeravanja imamo specifine (kvatitativne), vrijednosne (ad valorem) i mjeovite oblike carina. Specifine carine se odreuju na odreene mjerne jedinice (metar, kilogram, litar), ali su danas zbog nepraktinosti veoma rijetke. Ad valorem carine su one koje se odreuju prema vrijednosti carinjene robe, te se odreuju prema mjestu uvoza ili izvoza i odreuju se prema procentu od vrijednosti robe (fakturisane vrijednosti robe). Mjeovite carine predstavljaju kombinaciju vrijednosnih i specifinih carina. Odredi se carina ad valorem, uz istovremeno utvrivanje najvieg i najnieg iznosa carina, te ih najee susreemo kod proizvoda sa estim fluktuacijama cijena u toku godine. Prema osnovnoj ekonomskoj funkciji carine se dijele na fiskalne i zatitne carine. Fiskalne carine se uvode sa ciljem da drava obezbjedi odgovarajua novana sredstva za finansiranje javnih rashoda. Zatitne (ekonomske) carine su u funkciji zatite domae proizvodnje odreenih proizvoda ili privrednih grana (npr. poljoprivrede). Uloga carina u poreskom sistemu se ogleda u: zatiti odreenog stepena i strukture ekonomskog razvoja osiguravanju obima i strukture uvoza zatiti platnog bilansa podsticaju regionalnog razvoja uvozu nove tehnologije integraciji procesa sa ostatkom svijeta

48

Doprinosi su oblici javnih prihoda koje karakterie element protuusluge, plaaju ih oni koji e imati odreene koristi od prikupljenih doprinosa, te imaju strogu namjensku ulogu. Doprinosi, kao oblik javnog prihoda, slue za podmirenje potreba kao to su: zdravstveno osiguranje, penziono-invalidsko osiguranje, djeija zatita, socijalna zatita i osiguranje od sluaja nezaposlenosti. Imaju odreene slinosti i sa porezima i sa taksama.

Takse su, u finansijskoj teoriji i praksi, javni prihodi koji predstavljaju novani ekvivalent za usluge koje obavlja javna ustanova ili neka druga dravna institucija fizikim i pravnim licima. Takse se pojavljuju kao protunaknada za izvrene usluge javno-pravnih tijela. Sama visina takse zavisi od trokova koje dravno organi ine kada vre uslugu koja je predmet plaanja takse, od koristi koju ima lice koje plaa taksu, da li usluga ini iskljuivu korist korisniku usluge ili postoji korist za drutvo u cjelini i dr. Nain naplate taksi moe biti direktan (plaanje u gotovom novcu uz izdavanje priznanice) ili indirektan (putem taksene markice). Takse moemo podijeliti na one koje pripadaju dravi i one koje pripadaju niim nivoima vlasti. Prema organima koji obavljaju odreene usluge mogu biti: carinske, sudske, konzularne, katastarske, takse za zatitu patenata, licenci, igova i sl. Prema vremenu plaanja mogu biti: takse koje se plaaju unaprijed i takse koje se plaaju unazad. Prema broju izvrenih usluga mogu biti: paualne (za usluge koje ine zaokruenu cjelinu) i pojedinane takse. Parafiskalni prihodi ili parafiskaliteti se u finansijskoj terminologiji javljaju 40-tih godina XX stoljea, ali jo uvijek mnogi autori stavljaju znak jednakosti izmeu parafiskaliteta i poreza. Prema veini autora nalaze se izmeu administrativnih taksi i poreza. Osnovne karakteristike, koje ih odvajaju od ostalih javnih prihoda, su: a) potiu od drutvene grupacije koja je povezana odreenim zajednikim ekonomskim ili socijalnim interesom i to u odreenom razdoblju; b) ne ulaze u sastav redovnih budetskih prihoda (vanbudetska sredstva) i ne reguliu ih fiskalni organi; c) imaju karakter destiniranih prihoda (namjenski prihodi) d) nemaju vremensku trajnost kao porezi.

U naoj praksi se javljaju kao plaanje lanstva u komorama, naknada za puteve, naknada za ienje otpadnih voda i sl.

49

PETO POGLAVLJE

BUDETSKA POLITIKA1. Pojam i uloga budeta u javnim prihodima1.1. Osnovne karakteristike budeta 1.2. Ekonomska funkcija budeta 1.3. Politika funkcija budeta 1.4. Pravna funcija budet

2. Metod obrauna budeta2.1. Sistem obrauna 2.2. Sistem trezora 2.3. Sistem raunovodsva i finansijskog izvjetavanja 2.4. Organizacioni trezora 2.5. Sistem investiranja javnih prihoda

3. Revizija i finansijsko izvjetavanje 4. Budetska naela ( principi)4.1. Formalno- statika naela 4.2. Dinamino materijalna naela 4.3. Ostala dinamika naela

5. Budetske procedure5.1. Planiranje rashoda i prihoda budeta 5.2. Izrada nacrta prijedloga budeta 5.3. Odobravanje budeta 5.4. Izvrenje budeta

50

1. POJAM I ULOGA BUDETA U JAVNIM PRIHODIMARije budet - proraun (engl. budget, njem. Haushalt, fr. budget, tal. bilancio) potjee od srednjovjekovne engleske, francuske rijei bougette, to je deminutiv rijei bouge kona torba, odnosno vreica. U engleskoj parlamentarnoj terminologiji ta je rije oznaavala konu torbu u kojoj je ministar finansija u parlament donosio prijedlog o prihodima i rashodima drave za idue razdoblje. Upravo se i koristi naziv za plan prihoda i rashoda u odreenom vremenskom razdoblju. Uz rije budet upotrebljava i rije proraun to u sutini i odraava plan prihoda i rashoda u vremenskom periodu, najee za godinu dana koja se ne mora poklapati sa kalendarskom godinom. Budet se sastoji od opteg i posebnog dijela, te plana razvojnih programa. Opti dio budeta ini:

Raun prihoda i rashoda i Raun financiranja.

Opti dio budeta, dakle, sastoji od tri dijela: prihoda, rashoda te dijela koji se naziva raunom financiranja. U raunu financiranja iskazuju se primici od financijske imovine i primljeni krediti i zajmovi te izdaci za financijsku imovinu i za otplatu zajmova i kredita. Raunu financiranja iskazuje se pozajmljivanje i zaduivanje prorauna. Posebni dio budeta sastoji se od plana rashoda i izdataka budetskih korisnika rasporeenih u: tekue i razvojne programe za tekuu budetsku godinu.

Metodoloki mogli bi izvriti klasifikaciju budeta na : Tekui budet koji se sastoji od prihoda i rashoda tekueg perioda, Kapitalni budet koji prati razvojne programe i naine obezbjeenja sredstava finansiranja.

Plan razvojnih programa po godinama se utvruje dokumentom

koji predstavlja

srednjoroni plan razvoja koji se priprema od strane budetskih korisnika i donosi kao razvojni akt, koji se svake godine pomjera za jednu godinu unaprijed, tzv. rolling princip.

51

Ovakav pristup budetu vaan je u voenja ekonomske politike i koncipiranja budeta kao: . S toga drava kao nosilac ekonomske politike planira: a) prihode, odnosno koliko e novca i na koji nain prikupiti u jednoj godini, te b) rashode, odnosno koliko e novca potroiti u toj godini i za koje namjene. U finansijama se koristi pojam koji oznaava udio rashoda budeta drave u bruto domaem proizvodu. Visok udio dravne potronje u BDP-u moe biti pokazatelj da je poveana socijalna uloga drave te da drava mora finansirati takve izdatke (penzije, zdravstvo, kolstvo i sl.) poveanjem svojih prihoda i rashoda. Prevelik rast dravne potronje i prevelika moe biti i pokazatelj kako se vei dio rashoda neracionalno koristi i troi. Stoga se i preporuuje poveanje dravnih rashoda u skladu s rastom bruto domaeg proizvoda. ekonomsko politikog, socijalno - politikog i razvojnog.

1.1. Osnovne karakteristike budeta

Osnovne karakteristike budeta koje ga izdvajaju od slinih finansijskih intrumenata su: Budet donosi najvie predstavniko tijelo drutveno-politike zajednice i to po proceduri karakteristinoj za donoenje zakona. Budet je finansijski instrument i donosi se za jednu godinu. Budet je zakon po obliku, a ne po sadraju, jer je po svojoj sadrini administrativni akt sui generis, koji donosi zakonodavni organ (skuptina, parlament) Budetom se predviaju javni prihodi i rashodi za jednu godinu; odnosno njime se preciziraju koje e javne rashode drava preuzeti na sebe i kolike i kakve e prihode obezbijediti za njihovo pokrie. Planirani prihodi i rashodi u budetu izraavaju se u novanom (nominalnom) iznosu.

52

Obavezno prethodno usvajanje budeta vri se prije poetka budetske godine ili se usvaja plan privremenog finansiranja uz odobravanje prestavnikog tijela (organa).

U budetu su specificirani prihodi i rashodi, grupisani po vrsti i svrsi koritenja.

Sastavni dio budeta su odredbe koje se odnose na izvrenje budeta, a koje imaju zakonsku formu.

1.2. Ekonomska funkcija budetaBudet predstavlja finansijski akt, predraun prihoda i rashoda, meutim, sve je vei znaaj budeta kao instrumenta ekonomske politike. Ekonomska funkcija budeta ogleda se: povezanost budeta sa kretanjima u privredi;prihodi i rashodi budeta korespondiraju se proizvodnjom, potronjom, cijenama, investicijama; redistributivna i stabilizaciona funkcija budeta i to kroz dejstvo na alokaciju resursa; alokaciona funkcija se ogleda izmeu privatnoj i javnog sektora; redistributivna funkcija se ogleda kroz dejstvo budeta na rapodjelu nacionalnog dohotka naroito u dijelu transfernih rashoda koji

predstavljaju prerespojelu rashoda izmeu odreenih grupa stanovnitva.; stabilizaciona funkcija budeta ogleda se na uspostavljanju ekonomske ravnotee nacionalne privrede, a tek poslije toga postavlja se zahtjev za budetskom ravnoteom. Savremena drava kroz budetsku politiku djeluje na ukupnu potronju. Politikom budetskog deficita i suficita drava vodi anticiklinu ekonomsku i stabilizacionu politiku. To znai da u periodu depresije i nezaposlenos