juin 1994 - les organismes d'Habitations à loyer … · 2017-06-06 · SOCIAUX CHAPITRE I. ... Les dépenses de personnel B. - L'impact de la taxe foncière II. ... L'absence de

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 1

Cour des comptes

Rapport public particulier

Enquêtes sur le logement

- Tome II -

« Les organismes d’habitations à loyer modéré »

Juin 1994

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 2 INTRODUCTION : PREMIERE PARTIE : L'INVESTISSEMENT EN LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX CHAPITRE I. - LA CONSTRUCTION NEUVE I. - LES SOURCES DE FINANCEMENT A. - La réduction relative des aides publiques B. - Les financements complémentaires II. - LA MAITRISE DES COUTS A. - Les contraintes de l'environnement économique B. - La préparation et le suivi des marchés CHAPITRE II. - L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF I. - LE COUT DE L'AMELIORATION II. - LE COMPORTEMENT DES ORGANISMES A. - La programmation B. - La prise en charge de travaux d'entretien C. - L'implication des locataires III. - LE CAS PARTICULIER DES QUARTIERS EN SITUATION DIFFICILE DEUXIEME PARTIE : LA GESTION DU PARC LOCATIF SOCIAL CHAPITRE III. - L'AFFECTATION DES LOGEMENTS I. - L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS A. - L'application des procédures réglementaires B. - Les caractéristiques sociales des attributaires C. - Le logement des plus défavorisés II. - L'OCCUPATION DU PARC A. - Les caractéristiques des occupants des organismes HLM : B. - Les moyens de régulation de l'occupation CHAPITRE IV. - LES MARGES DE MANOEUVRE DE LA GESTION LOCATIVE I. - L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES A. - Les dépenses de personnel B. - L'impact de la taxe foncière II. - LES RECETTES LOCATIVES A. - La fixation des loyers B. - Le recouvrement des quittances C. - La récupération des charges CHAPITRE V. - LA DIVERSIFICATION DES ACTIVITES


TROISIEME PARTIE : LA SITUATION FINANCIERE DES ORGANISMES HLM CHAPITRE VI. - LES FACTEURS DE L'EQUILIBRE FINANCIER I. - LES RESULTATS D'EXPLOITATION DES PROGRAMMES LOCATIFS A. - Les opérations récentes B. - Les opérations anciennes C. - L'impact des opérations d'amélioration D. - Les conditions de la péréquation II. - LES RESULTATS FINANCIERS A. - Le poids variable des frais financiers B. - Les produits financiers III. - LA CAPACITE D'EPARGNE A. - Une forte dispersion de la capacité d'épargne B. - Les causes d'érosion de la capacité d'épargne CHAPITRE VII. - LES PROCEDURES DE REDRESSEMENT APPLICABLES AUX ORGANISMES EN DIFFICULTE I. - LE CONTROLE BUDGETAIRE EXERCE PAR LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES II. - LES PLANS ELABORES PAR LA CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT SOCIAL : CHAPITRE VIII. - L'IMPLICATION DES COLLECTIVITES LOCALES I. - LE CADRE JURIDIQUE DE L'INTERVENTION DES COLLECTIVITES A. - La coordination des interventions de l'Etat et des collectivités locales B. - Les risques encourus par les collectivités du fait des systèmes de garantie C. - L'absence de transparence des relations entre collectivités et organismes : II. - L'AIDE FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES A. - Les politiques communales B. - Les interventions des départements C. - Les interventions régionales au profit des organismes HLM

CONCLUSION

ANNEXE 1 : ORGANISMES DE L'ECHANTILLON ANNEXE 2 : LES OFFICES PUBLICS D'HLM - OPHLM ANNEXE 3 : LES OFFICES PUBLICS D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION - OPAC ANNEXE 4 : LES SOCIETES ANONYMES D'HLM (SA D'HLM) ANNEXE 5 : LES SOCIETES D'ECONOMIE MIXTE INTERVENANT DANS LE SECTEUR HLM (SEM) REPONSES DES ADMINISTRATIONS REPONSES DES COLLECTIVITES ET DES ORGANISMES (classées par régions)


INTRODUCTION

En 1984, la Cour des comptes avait présenté dans son rapport public les conclusions d'une enquête menée sur la gestion et la situation financière des offices publics d' HLM durant les exercices 1976 à 1981. Dix ans plus tard, alors que les conditions de l'activité de ces organismes ont été profondément modifiées, il a paru utile de procéder à une synthèse des contrôles effectués dans la période récente par les chambres régionales des comptes, qui ont reçu compétence en application de la loi du 2 mars 1982 pour juger les comptes et examiner la gestion des organismes d' HLM Le présent rapport prend la suite, dans un champ d'investigations élargi à un ensemble important d' organismes , des observations déjà publiées par la Cour dans ses derniers rapports annuels.

La compétence des chambres régionales des comptes (CRC) s'exerce sur la quasi totalité des organismes qui interviennent dans la construction et la gestion des logements sociaux.

Etablissements publics locaux, dotés d'un comptable public, les offices publics d' HLM font l'objet de contrôles réguliers, au même titre que les collectivités territoriales. A plusieurs reprises, la Cour a publié certaines des observations formulées par les chambres à la suite de ces contrôles 1.

S'agissant des organismes non soumis aux règles de la comptabilité publique, sociétés anonymes ou sociétés d'économie mixte, le contrôle des chambres est fondé sur les concours financiers qu'ils reçoivent des collectivités territoriales. Ces contrôles, plus récents et moins systématiques, tendent à s'intensifier en raison des engagements pris et de leur incidence sur la situation financière des collectivités intéressées. Dans ses derniers rapports annuels, la Cour a repris des observations des chambres régionales relatives à des organismes de ce type2.

LE SECTEUR HLM Le Code de la Construction et de l'Habitation définit trois types principaux d'

organismes HLM (3) :

* Les offices publics d' HLM (OPHLM), au nombre de 234 au 31 décembre 1992 ;

* Les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), au nombre de 59 au 31 décembre 1992 ;

1) Rapport public 1998 : les transferts de patrimoine entre OPHLM de la région parisienne Rapport public 1989 : la gestion de certains officle d’HLM de la région parisienne 2) Rapport public 1990 : la gestio de certains office d’HLM de la régio parisienne Rapport public 1991 : les concours financiers du département des bouches-du-Rhône à la SA: Habitation Mistral Rapport public 1993 : le recours par certaines communes d’Ile-de-Francre aux SEM : la société picarde d’économie mixte ;


Ces deux types d' organismes gèrent environ 1 880 000 logements, soit 50 % du parc locatif social. Entre 1989 et 1992, ils ont construit 37 % des nouveaux logements.

* Les sociétés anonymes d' HLM (SA d' HLM ), au nombre de 341 au 31 décembre 1992, gèrent 1 405 000 logements, soit 37 % du parc locatif social. Elles ont réalisé 49 % des nouveaux logements de 1989 à 1992.

Par ailleurs, environ 400 sociétés d'économie mixte immobilière, les sociétés anonymes immobilières d'économie mixte (SAIEM), géraient en 1992 environ 430 000 logements locatifs sociaux, soit 11 % du parc, sans qu'elles soient des organismes HLM au sens du Code de la construction et de l'habitation. Elles ont construit 14 % des nouveaux logements de 1989 à 1992.

Au total, en ajoutant le parc des 190 sociétés coopératives d' HLM , de promoteurs privés (PLA. du Crédit Foncier), des collectivités locales, le parc locatif social regroupait 3 622 000 logements au 01.01.1989 pour atteindre 3 775 000 logements (4) fin 1992, soit 43 % des logements loués en France.

En comptant les logements construits en accession à la propriété, avec le concours des organismes cités ci-dessus et celui des 128 sociétés de crédit immobilier, environ 14 millions de français, soit une personne sur 4, sont logés avec l'aide des HLM .

Les contrôles des chambres régionales ont fait ressortir la très grande diversité de situation des organismes et le caractère récurrent de certaines observations ou critiques. L'enquête, dont le présent rapport expose les résultats, procède du souci de donner une image représentative d'un secteur essentiel à l'économie nationale et à la politique sociale, d'identifier les problèmes auxquels il se trouve confronté, de formuler les critiques dont sa gestion peut faire l'objet.

Onze chambres régionales des comptes ont participé à l'enquête. Il s'agit des chambres des régions AQUITAINE, BOURGOGNE, BRETAGNE, CENTRE, FRANCHE-COMTE, ILE-DE-FRANCE, LORRAINE, MIDI-PYRENEES, NORD-PAS-DE- CALAIS, PAYS DE LA LOIRE, RHONE-ALPES, où sont implantés 70 % des organismes HLM et 73 % de leurs logements locatifs. L'OPDHLM du GARD (13 000 logements), contrôlé par la chambre du LANGUEDOC-ROUSSILLON, a également été joint à l'échantillon.

Les chambres ont examiné les comptes et la gestion, entre 1989 et 1991, d'un échantillon d' organismes HLM diversifiés en taille (de 432 à 90 506 logements), en implantation géographique (rural, urbain, région parisienne, régions en reconversion), et en nature juridique. 29 OPHLM municipaux, 7 intercommunaux, 1 interdépartemental, 17 départementaux, 4 OPAC municipaux et 6 départementaux, 5 SA et 8 SEM, soit 77 des 644 organismes HLM et 400 SEM présents dans le logement social en 1991, ont été analysés. Ces organismes géraient 657 638 logements, soit 18 % environ du parc HLM .

Les travaux des chambres régionales sur les offices publics et les OPAC présentent un caractère très significatif puisque le contrôle a porté sur 18,6 % des organismes et 36,70 % des logements. Dans les 11 régions participant à l'enquête, 26 % des offices publics et OPAC, gérant 60,70 % des logements sociaux, ont été contrôlés. Les illustrations concernant les SA ou les SEM ne sauraient valoir qu'à titre d'exemples.

Les chambres régionales ont également collecté des informations sur les aides accordées aux organismes HLM par 10 régions, 52 départements, 34 villes et 3 communautés urbaines.


Les contrôles effectués par les chambres régionales ont donné lieu à des observations de portée diverse : certaines constituent des appréciations critiques relatives à la gestion d'un organisme en particulier ; d'autres sont également des critiques, mais sont formulées à titre d'exemples d'actions ou de comportements constatés de façon plus générale ; certaines observations ne mettent pas en cause la qualité de la gestion des organismes cités, mais illustrent les difficultés auxquelles ils sont confrontés dans l'exercice de leur mission.

En effet, l'enquête a fait ressortir le nombre et le poids des contraintes pesant sur l'activité des organismes qui opèrent dans le secteur du logement social. Certaines de ces contraintes résultent du contexte national : réglementation applicable, situation économique et financière globale ; d'autres tiennent à l'environnement local : situation du marché des terrains, de l'emploi, pression des besoins de logement ; d'autres, enfin, sont l'expression de situations ou de décisions propres à l' organisme considéré : dates de construction, modalités de financement, état physique du parc, caractéristiques socio-économiques de ses occupants, qualité de la gestion passée et présente.

A l'occasion de leurs travaux, les chambres régionales des comptes ne se sont pas interdit de formuler certaines propositions d'amélioration, mais il est évident que les problèmes rencontrés résultent, pour une grande part, de l'application de règles définies au niveau national, dont l'évaluation ne peut procéder uniquement de constatations faites au niveau local. Cette enquête doit donc être replacée dans le cadre plus général des études poursuivies par les juridictions financières, et par des organismes qui leur sont proches, sur l'action publique en matière de logement (5). Elle doit en particulier, être rapprochée de l'enquête menée, dans le même temps et en étroite coordination, par la Cour des comptes, sur les aides au logement dans le budget de l'Etat.

Les chambres ont examiné successivement l'activité des organismes dans le domaine de l'investissement - construction neuve et amélioration de l'habitat existant -, leur rôle dans la gestion du parc - affectation des logements, évolution des charges et des recettes locatives, activités de diversification -, ainsi que les différents aspects de leur gestion financière.


PREMIERE PARTIE : L'INVESTISSEMENT

EN LOGEMENTS LOCATIFS SOCIAUX


CHAPITRE I : LA CONSTRUCTION NEUVE

L'importance de l'effort de construction sociale et du parc existant ne doivent pas masquer la pression de besoins restant à satisfaire.

L'observation des situations locales, à laquelle les CRC ont procédé, révèle une aggravation de la pression de la demande, que l'on considère les listes d'attente, le taux d'occupation du parc, le taux de mobilité des locataires.

Certes, les valeurs absolues de ces trois indicateurs doivent être interprétées avec prudence, mais leur évolution commune confirme dans la quasi totalité des organismes une accentuation des besoins.

Les chiffres des listes d'attente méritent un examen attentif car les demandes de logement peuvent être déposées ailleurs qu'auprès des organismes (notamment la mairie). Leur centralisation en préfecture provoque des double comptes et leur mise à jour peut être faite de façon plus ou moins rigoureuse, alors même qu'elles ne sont valables qu'un an : leur évolution reste souvent intéressante.

Le taux d'occupation des logements paraît un critère plus précis ainsi qu'a contrario le taux de vacance qui rend compte des vacances techniques (pour réhabilitation longue) et du délai entre deux occupations. Dans les offices, il a diminué de 3,6 % en 1986 à 2,3 % en 1990, puis à 1,9 % en 1991. Dans la plupart des organismes , les CRC ont détecté des évolutions confirmant les tendances nationales.

Le taux de mobilité (ou de rotation) des locataires peut être influencé par l'incapacité de trouver un autre logement comme par la volonté de rester dans un parc HLM dont la qualité s'améliore par la réhabilitation. Globalement, il a baissé de 13 % en 1986 à 11,3 % en 1990 et à 10,8 % en 1991.

L'aggravation de la pression sur le parc se constate, à des degrés divers, dans toutes les zones.

En région parisienne, les listes d'attente sont longues : au 1er janvier 1990, 56 000 familles y figuraient en VAL-DE-MARNE (soit près de 20 % de la population), 37 000 familles en SEINE-SAINT-DENIS, 22 000 familles dans les YVELINES, 17 000 dans le VAL-D'OISE. L'office HLM de SAINT-OUEN relevait au 31 décembre 1992 un nombre de demandeurs équivalent à 48 % de ses logements, dont un tiers de familles de plus de deux enfants, deux tiers de ménages disposant de ressources inférieures à 9 000 francs/mois, et un sixième de demandes datant d'avant 1987 (les demandes ne sont retenues par l'office qu'après ans en moyenne) : les vacances y représentaient à peine plus de 1 % des logements. A l'OPHLM d'AUBERVILLIERS les entrants sont candidats depuis 5 ans pour les Français et 10 ans pour les étrangers (la vacance y est descendue de 3 % des logements fin 1988 à 2,3 % fin 1992) ; 41 % des demandeurs y sont étrangers ; la mobilité y a baissé de 7,54 % en 1985 à 5,37 % en 1992.

A PARIS, le fichier des demandeurs de logement tenu par la ville recensait, au 1er septembre 1992, 60 000 familles non déjà logées en HLM , ne dépassant pas les plafonds de ressources applicables aux HLM . Il faudrait y ajouter les demandeurs inscrits au bureau d'aide sociale (BAS), aux organismes HLM , auprès de leurs employeurs ou des associations gestionnaires de foyers de travailleurs migrants.


On constate le même phénomène:

- dans les zones urbaines hors région parisienne :

A ORLEANS, le nombre de demandeurs de l'OPHLM est passé de 1 945 au 30 mai 1989 à 3 800 au 4 avril 1993, soit plus de 40 % du parc. Le nombre de logements vacants a diminué de 233 fin 1988 à 169 fin 1991, et la mobilité s'est réduite de 14,7 % en 1988 à 12,62 % en 1990.

A TOURCOING, le taux d'occupation est de 98,72 % au 31 décembre 1991. A l'OPHLM de la Communauté Urbaine de BORDEAUX, le nombre de logements vacants s'est réduit de 459 en 1983 à 323 en 1989.

- dans les régions affectées par une crise de reconversion, la situation est contrastée :

En NORD-PAS-DE-CALAIS (où la vacance régionale globale est la plus forte : 3,6 %), des tensions demeurent : 1 766 demandes à TOURCOING au 1.07.93, dont la majorité date de 1991 ou avant (soit plus du tiers des logements de l'office). Avec des demandes relativement plus faibles à FOURMIES (environ 20 % du nombre des locataires en juin 1993), le taux de vacance à un mois est nul de 1989 à 1991 et le taux de rotation baisse de 16,9 % en 1989 à 13,5 % en 1991 pour tomber à 12 % en 1993. En revanche, à l'OPD d'AVEYRON, qui ressent l'influence de la crise du bassin houiller de Decazeville, la vacance progresse de 4 % (1.01.89) à 4,9 % (fin 1991).

- dans les régions moins fortement urbanisées :

En BRETAGNE, le nombre de demandeurs à l'office de VANNES est passé de 26,7 % du nombre de locataires début 89 à 37,4 % fin 91. La vacance de 0,2 % fin 91 n'excède jamais 3 mois et le taux de rotation a baissé de 12,2 % en 1989 à 10,10 % en 1992. A l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE (qui intervient surtout en dehors de TOURS), la vacance est passée de 1,74 % au 31.12.88, à 1,13 % au 31.12.91, et la rotation de 15,1 % en 1989 à 11,66 % en 1991. A l'OPDHLM des LANDES, pour 1 logement attribué il y avait 3,32 demandeurs en 1988 et 5,76 en 1992, et la vacance s'est réduite de 5,3 % fin 1988 à 2,9 à fin 1991.

Il en va de même dans certaines zones déprimées : à l'OPDHLM de la DORDOGNE, la vacance se réduit de 6,8 % en 1988 à 4 % en 1991 malgré des difficultés économiques à NONTRON et TERRASSON. La pression est faible en HAUTES-PYRENEES hors TARBES. A cause de la situation tarbaise, l'OPAC des HAUTES-PYRENEES a vu cependant croître son parc de 267 logements, mais augmenté ses listes d'attente de 602 personnes entre 1989 et 1991. La SEMI de TARBES a enregistré sur la seule année 1991 un tiers des demandes nouvelles représentant un tiers de son parc, réduisant sa vacance de 2 à 1 % (sans aucune vacance au-delà de 3 mois). La mobilité baisse à la SEMI (de 25 % en 1989 à 15 % en 1992), comme à l'OPAC des HAUTES-PYRENEES (de 14,35 % en 1989 à 11,81 % en 1991).

La pression de la demande conduit les organismes à maintenir, voire à intensifier leur effort de construction. Ont-ils les moyens de le faire dans des conditions satisfaisantes ? Les CRC ont cherché à répondre à cette question en examinant successivement, à partir d'exemples concrets, les conditions financières et techniques de réalisation des opérations.


I. - LES SOURCES DE FINANCEMENT Les modalités de financement de la construction des logements HLM ont fait

l'objet d'une analyse dans le rapport de la Cour sur "l'aide au logement dans le budget de l'Etat". Pour leur part, les CRC ont constaté les difficultés grandissantes de "bouclage" des opérations par les moyens de financement de droit commun et le recours croissant à des financements complémentaires dont l'influence sur les conditions d'exploitation des programmes comporte des inconvénients.

LE FINANCEMENT PLA (PRET LOCATIF AIDE) DEPUIS LA REFORME DE 1987 (décret n° 87-1112 du 24 décembre 1987)

Il comprend une subvention d'Etat et un prêt de la Caisse des dépôts et consignations (CDC).

* La subvention d'Etat est accordée par le Préfet après instruction technique et financière du dossier par la direction départementale de l'équipement (DDE) :

- Elle est au plus égale à 12,7 % du prix de revient de l'opération dans la limite de 90 % de la somme du prix de référence (6) et des révisions de prix.

- Elle peut atteindre au plus 20 % du coût des opérations d'habitat pour les populations particulièrement défavorisées (PLA Insertion) et au plus 15 % pour des opérations expérimentales.

- L'octroi de la subvention est subordonné à la passation d'une convention entre l' organisme et l'Etat qui fixe notamment un loyer plafond applicable aux logements construits et autorise le versement de l'aide personnalisée au logement (APL) aux locataires remplissant les conditions d'attribution.

* Le prêt locatif aidé (PLA), lié à la subvention, est accordé par la CDC, à condition que son remboursement soit garanti par une collectivité locale ou la Caisse de garantie du logement social.

- Il est égal, déduction faite de la subvention de l'Etat, au prix de revient réel pris en compte dans la limite de 95 % de la somme du prix de référence de l'opération recalculé à la date d'achèvement des travaux et des révisions de prix réelles.

- Son taux d'intérêt (5,8 % par an depuis 1988) est révisable en fonction de la variation du taux du livret A.

- Son remboursement bénéficie d'un différé d'amortissement de 2 ans, ramené à 1 an et demi en octobre 1989, puis s'effectue en 32 annuités progressant de 1,95 % par an.


: CALCUL DE L'AIDE PLA pour un programme de 54 logements : : (office de la région parisienne, zone géographique 1 bis) : ------------------------------------------------------------------: : *Prix de revient prévisionnel : 33 204 755 F : : dont charge foncière : 8 496 778 F : : *Prix de référence du bâtiment : 24 101 813 F : : Prix de référence foncier : 4 274 612 F : : Prix de référence global : 28 376 425 F : : Révision : 1 043 743 F : : Total à prendre en compte : 29 419 898 F : ------------------------------------------------------------------- :Calcul de la subvention PLA : Calcul du prêt PLA : :(12,7 % du prix de revient dans : (subvention + prêt = 95 %: :la limite de 90 % du prix :du prix de référence majoré: :de référence : du montant des révisions : ------------------------------------------------------------------- : subvention : : : 29 419 898 F x 0,9 x 0,127 : 29 419 898 F x 0,95 : : = 3 362 700 F : = 27 948 900 : : : - 3 362 700 : : : - ------------: : : 24 586 200 :

A. - LA REDUCTION RELATIVE DES AIDES PUBLIQUES La réduction relative des avantages publics par opération PLA se traduit autant

dans les aides budgétaires de l'Etat que dans l'avantage financier du prêt CDC3. PRIX TEMOIN - PRIX DE REFERENCE PRIX DE REVIENT

PREVISIONNEL PRIX DE REVIENT DEFINITIF Le financement PLA d'une construction HLM est accordé par le préfet après

instruction de la DDE. Celle-ci s'assure notamment que le prix de revient prévisionnel par logement n'est

pas supérieur au prix de référence. Le prix de référence est calculé à partir du prix témoin.

* Le prix témoin varie en fonction de la zone d'implantation ; par exemple, pour un F2, en 1992 :

- 335 520 francs en zone 1 (partie centrale de l'Ile-de-France) ; - 299 315 francs en zone 2 (reste de cette région, agglomérations de plus de 100

000 habitants et divers autres cas) ; - 279 390 francs en zone 3 (reste du territoire). Ces prix témoins sont fixés par arrêté du ministre du logement et révisés

annuellement en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction. On affecte au prix témoin des coefficients (selon les prestations exécutées, les difficultés d'exécution, le lieu d'implantation, etc...) pour obtenir le prix de référence. Mais quelles que soient les caractéristiques de l'immeuble, ce prix de référence ne peut être supérieur de 33 % au prix témoin.

3) Rapport sur les aides au logement dans le budget de l’Etat, chapitre IV, III


* Le prix de revient prévisionnel peut dépasser le prix de référence pour surcoût foncier, mais sous réserve que le plan de financement reste équilibré. Dans l'exemple des 54 logements d'un office de région parisienne le prix de revient total de 33 204 755 francs dépassait de près de 4 000 000 francs le prix de référence global (après révision), égal à 29 419 898 francs. Mais le financement prévisionnel était bien égal à 33 204 755 francs.

* Le prix de référence global est augmenté d'une partie "révision", pour tenir compte de l'inflation pendant une durée forfaitaire entre l'établissement du dossier pour la DDE et la réalisation. Toujours dans l'exemple de 54 logements, la "révision" est de 1 043 473 francs, soit 3.7% du prix de référence.

Ainsi le prix de revient définitif devrait être égal au prix de revient prévisionnel, sauf dérive des coûts de construction.

Le système du prix de référence auquel sont soumis les organismes HLM pour la construction neuve sert de base au calcul de la subvention PLA de l'Etat et du prêt PLA de la CDC Dans la mesure où le prix de revient prévisionnel est égal ou très proche du prix de référence, le bouclage financier d'une opération paraît aisé puisque l'ensemble du financement PLA représente 95 % du prix de référence4.

Cependant, deux enquêtes de la CDC et de la direction de l'habitat et de la construction pour 1991 5confirment qu'en moyenne les aides de l'Etat et le prêt de la CDC n'atteignent plus 90 % du prix de revient. Les CRC ont constaté, pour leur part, que ce taux tend à se dégrader au fil du temps6. A l'OPAC de PARIS, alors que les opérations réalisées en 1984 avaient bénéficié d'un taux de 90,4 %, ce taux est tombé à 81,7 % pour une opération réalisée en 1988. A la SA LA CAMPINOISE dans le VAL-DE-MARNE, les taux constatés sur la période 1989-1991 varient entre 83 et 85 % contre 96 % pour un programme de 142 logements mis en location en 1962. De nombreux exemples du même ordre pourraient être donnés pour la province. ------------------------------------------------------------------- : PLAN DE FINANCEMENT TYPE PAR LOGEMENT PLA : : (source : CDC) : ------------------------------------------------------------------- : : Coût : Aide Subvention : 1 % et : Fonds : : : total : dont : collectivités : propres : : : : PLA Etat : locales : : ------------------------------------------------------------------- :1982 : 351 300 :320 000 144 500 : 14 200 : 17 300 : : : :(91,7 %) (41,1 %) : (4 %) : (4,9 %) : :------------------------------------------------------------------ :1991 : 438 400 : 384 100 49 100 : 33 200 : 20 600 : : : :(87,6 %) (11,2 %) : (7,7 %) : (4,7 %) :

Autant que la réduction encore marginale du montant des subventions et du prêt, c'est le renchérissement relatif des prêts de la CDC qui pèse sur les plans de financement.

4) voir plan de financement prévisionnel d’un programme de 14 logements PLA, page 23 5) Vouir rapport sur les aides aulogement, chapitre IV –III. 6) Voir plan de financement prévisionnel d’un programme de 54 logements PLA, page 53


Plus précisément les taux réels des prêts PLA n'ont cessé d'augmenter au fur et à mesure de la désinflation : négatifs de 8 % en 1981 (14 % d'inflation pour 6,09 %), de 4,7 % en 1982 (11,8 % d'inflation pour 7,09 %), encore de 2 % en 1983 (9,0 % d'inflation pour 7,09 %) ils sont devenus très positifs en 1988 (2,7 % d'inflation pour 5,8 %).

CONDITIONS DES PRETS EN 1977. SYSTEMES D'AIDES DIFFERENCIES PRECEDANT LE SYSTEME DU PLA

Prêt PSR : 95 % du coût à 1.2 % sur 45 ans (Programme social de relogement).

Prêt HLMO : 95 % du coût à 3.6 % sur 40 ans ( Habitations à loyer modéré ordinaires).

Prêt ILN : 50 % du coût à 6.95 % sur 30 ans (Immeubles à loyer normal).

Prêt ILM : prêts forfaitaires à 7.15 % sur 30 ans (Immeubles à loyer moyen).

: EVOLUTION DES CONDITIONS DES PRETS LOCATIFS AIDES (PLA) : ------------------------------------------------------------------- : : 1978 : 1981 : 1985 : 1988 : : : :(arrêté du:(arrêté du: (arrêté du 4.1) : : : : 28.12) : 22.10) : : ------------------------------------------------------------------- :Taux actuariel: 6,18 % : 7,09 % : 6,09 % : : :Taux des 1ères: : : : : : annuités : 5,50 % : 5,85 % : 5,60 % : Taux moyen 5,80% : : : pendant : pendant : pendant :avec progressivité: : : 6 ans : 6 ans : 6 ans : de 1,95 % par an: :Taux des : 9,85 % : 13,45 % : 8,5 % : : :dernières : pendant : pendant : pendant : : :annuités : 17 ans : 12 ans : 20 ans : : :Durée totale : 34 ans : 34 ans : 34 ans : 34 ans : :Part du prix : : : : : :de référence : : : : : :couvert : 95 % : 95 % : 95 % : 83,6 % mais : : : : : : versement en plus: : : : : : d'une subvention : : : : : : de 12,7 % :

L'analyse du financement des programmes réalisés par l'office de DINAN montre la dégradation des caractéristiques des emprunts : 96 % des emprunts souscrits jusqu'en 1978 l'ont été à des taux compris entre 1 et 3,5 %, alors que ceux des PLA, du fait de la progressivité, passent de 5,25 à 13,45 % en fin de contrat. L'office a récemment obtenu un allégement substantiel sur certains des emprunts PLA souscrits dans de telles conditions.

Ainsi les plans de financement des opérations nouvelles intègrent parfois des charges financières incompatibles avec le loyer plafond en période de remboursement. Dans de nombreux cas, les programmes lancés au début des années 1980 ont nécessité un réaménagement important ou des subventions compensatoires parce qu'ils étaient financés par des PLA à taux fixe élevé (à cause de la forte inflation) et à annuité de remboursement progressant de 5 % par an. Même après la mise en place de PLA à taux variable en 1988, la progressivité des remboursements des prêts prévue pour "lisser" les charges de la dette n'atteint pas davantage son objectif dès lors que les perspectives de hausse de loyers sont à peine supérieures (2 à 3 % par an) au taux de revalorisation

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 14 prévu (1,95 % par an) ; les perspectives d'amélioration des résultats d'exploitation à mesure de l'amortissement du prêt sont de plus en plus lointaines.

Des correctifs ont été apportés par l'Etat pour permettre de boucler le plan de financement d'opérations dans certains cas particuliers.

Il en est ainsi des subventions de l'Etat pour surcharge foncière, limitées au total en 1990 à 56,4 millions de francs.

De même les opérations PLA d'insertion bénéficient de subventions à hauteur de 20 % (au lieu de 12,7 %) du prix, pour offrir un loyer plafond plus bas. Mais les organismes ne parviennent à respecter ces loyers plafonds qu'avec, en moyenne, 34,5 % de financements hors Etat et CDC, soit une part beaucoup plus forte encore que pour le PLA normal (11).

B. - LES FINANCEMENTS COMPLEMENTAIRES Ils constituent de plus en plus la marge principale d'action dans le bouclage des

plans de financement initiaux et toutes les opérations réalisées après 1988 et qui ont été examinées par les CRC ont bénéficié de financements autres qu'aides de l'Etat et fonds propres.

Leur pertinence peut se mesurer en termes de coût financier et d'indépendance de l' organisme .

Les apports en fonds propres

Ils sont estimés en 1991 à 2,5 % du montant des opérations par le ministère de l'équipement, et à 4,7 % par la Caisse des dépôts.

La faiblesse relative de ce mode de financement, le plus propre à garantir l'indépendance de l' organisme , appelle les commentaires suivants :

- les taux d'épargne nette des organismes sont nettement supérieurs : 11,49 % des produits pour les SA et 7,01 % pour les offices en 1991. Dans la mesure où entre 1989 et 1991, les produits se sont élevés à un montant égal à 150 % de celui des investissements (construction neuve et réhabilitation), les apports en fonds propres auraient pu atteindre théoriquement des pourcentages de l'ordre de 17 % du montant des opérations des SA et 10,5 % de celles réalisées par les offices ;

- les politiques d'amortissement menées par les organismes sont dans l'ensemble conformes à la réglementation. Dans la plupart des cas, les amortissements pratiqués permettent au minimum de compenser le remboursement en capital des emprunts, dont le montant représente la part prépondérante du coût des programmes.



Parmi les 53 organismes dont les Chambres régionales ont examiné la pratique d'amortissement, seulement 5 ne couvrent pas en 1991 les amortissements financiers par les amortissements techniques. Certains offices, surtout départementaux, dégagent de surcroît des fonds propres importants grâce à un excédent d'amortissement technique : les chambres ont constaté des taux de couverture des amortissements financiers par les amortissements techniques (en cumulé) de 125 %, 137 % ou 141,8 %.

Certaines pratiques conduisent pourtant à une insuffisance d'autofinancement pour le renouvellement du patrimoine. L'office des HAUTES-PYRENEES a réduit son taux de 0,99 en 1989 à 0,87 en 1991. Sans atteindre ces extrémités, nombre de situations paraissent fragiles : l'office de BOURGES a vu sa couverture annuelle passer de 1,4 en 1988 à 0,92 en 1989, 1,08 en 1990 et 1,05 en 1991 ; le taux de couverture de l'office de BESANCON baisse à cause de la progressivité des annuités de remboursement PLA ; l'office de LYON passe de 1,19 en 1987 à 0,82 en 1989 et 1,05 en 1990 ; de nombreux taux annuels dépassent de peu l'unité.

Ainsi, malgré quelques éléments d'inquiétude, tenant notamment à la dégradation récente de la capacité d'épargne7, le taux d'autofinancement et la politique d'amortissement laisseraient espérer un apport significatif de fonds propres dans les plans de financement.

Deux types de comportement des organismes poussent plus fortement en sens contraire :

- Les organismes assignent souvent aux fonds propres un rôle d'ajustement ultime. Pour préserver les moyens d'action ultérieurs, c'est seulement en cas d'impossibilité d'autres financements (par le 1 % patronal ou les collectivités locales), ou en cas de dérapage du coût après clôture des financements, que les organismes recourent à leurs fonds propres.

- Le rendement des placements des fonds libres a accentué cette tendance. En effet, les taux de placement monétaire des fonds propres ont été bien supérieurs au coût financier des apports du 1 % ou des collectivités locales (voire du PLA). Le montant des fonds propres placés sur le marché financier peut être estimé à près de 100 % des loyers en 1991 pour les SA et à environ 60 % des loyers pour les offices. Il faut préciser cependant que pour les SA les fonds libres sont constitués pour 25 % des fonds de roulement d'exploitation et pour les offices pour environ 10 %. Il n'en reste pas moins que cette préférence pour les placements financiers réduit d'autant l'affectation des fonds propres aux opérations d'investissement.

La participation des employeurs

La participation des employeurs à la construction "1 % patronal" réduite à 0,65 % de la masse salariale par la loi de finances pour 1989, puis à 0,55 % à compter du 1er janvier 1991, et même 0,45 % à compter du 1er janvier 1992 prend une importance croissante dans le financement des programmes. Les emplois à long terme nouveaux dans le secteur locatif social ont atteint 4,4 milliards de francs en 19908.

7 Voir chapitre IV. 8) rapport sur les aides au logement, annexe 12.


Ces participations font l'objet d'un véritable marché : en contrepartie de la réservation d'un logement pendant (généralement) la durée d'amortissement du PLA, l' organisme collecteur du 1 % (ou l'entreprise directement) verse une somme variable selon l'intensité de sa demande et la situation du marché local.

Il peut s'agir d'une subvention mais cette pratique se raréfie au profit de prêts à 2-3 %. La réservation peut également revêtir la forme d'un droit d'entrée : réservation unique et ponctuelle d'un employeur, pour un salarié nommément désigné dans la convention, elle s'éteindra au départ du salarié locataire.

A titre d'exemple, on observe qu'à l'OPHLM de VANNES le montant du prêt nécessaire pour réserver un logement est passé de 50 000 francs avant 1990 à 60 000 francs en 1993 ; la durée du prêt est de 15 ans remboursable par annuités constantes au taux de 3 %. L'office pratique également la formule du droit d'entrée, fixé à 30 000 francs par logement en 1993.

Le caractère indispensable de la participation des employeurs pour boucler les plans de financement conduit, dans certains cas, à leur surreprésentation dans la réservation des logements. Ceci est possible parce que ces réservations ne sont pas soumises aux mêmes conditions que celles liées à l'octroi des aides publiques. Le financement PLA entraîne pour le préfet un droit de réservation de 30 % des logements construits ; la garantie de remboursement apportée aux prêts PLA par la commune lui permet de réserver 20 % des logements ; les 50 % restants sont souvent exigés en totalité par les collecteurs patronaux bien qu'apportant un financement inférieur à celui des partenaires publics. Un programme portant sur 24 logements, réceptionné en 1991 par l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE livrés en 1989 et financé à 19,4 % par les organismes collecteurs, a même été entièrement réservé au profit de ceux-ci.

La même disproportion est observée pour un programme de 35 logements de l'ODHLM de la LOIRE livrés en 1989 pour lequel, avec seulement 3 % de financement, les organismes collecteurs ont obtenu 37 % des réservations.

Ainsi, des apports de financement décidés au niveau local et parfois d'importance marginale jouent un rôle décisif tant au stade du lancement du programme qu'à celui de l'attribution des logements. L'influence des règles édictées et des choix faits au niveau national concernant la définition et la mise en oeuvre de la politique du logement social risque de s'en trouver relativisée sinon contrariée.

Les emprunts au taux du marché La difficulté de monter un plan de financement peut conduire des organismes à

"boucler" avec des emprunts au taux du marché, soit délibérément dès le montage, soit à la suite d'une dérive des coûts de construction. C'est là une origine de déficit structurel.

L'office d'ARGENTEUIL-BEZONS a ainsi procédé en 1987 à deux emprunts en ECU pour une contre-valeur de 19,6 millions de francs à taux variables, alourdis par des commissions d'intermédiaires financiers de 708 000 francs et, lors du refinancement de ces emprunts en 1990, de 123 000 francs.

L'OPAC de VALENCIENNES a eu recours à des emprunts complémentaires coûteux destinés à équilibrer des opérations neuves pour un total de 17,5 millions de francs.

L'office HLM de TOURCOING a contracté des emprunts auprès d'un organisme de crédit à des taux atteignant 17 %, aujourd'hui refinancés à 10,2 %.


L'office du GARD, pour acquérir un immeuble, a emprunté en 1991 5,3 millions de francs, à un taux PIBOR + 0,65 %, sur une durée de deux ans : sur cette période, il a payé 989 646 francs d'intérêts portant le coût à 6 289 646 francs.

La liberté d'affectation du parc est ainsi conservée par l' organisme , mais à un prix excessif.

II . - LA MAITRISE DES COUTS Dans un contexte très réglementé, la maîtrise des coûts peut être délicate du fait

de l'environnement économique, mais aussi en raison d'une application incorrecte des procédures de passation et d'exécution des marchés.

A. - LES CONTRAINTES DE L'ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE Malgré les nombreuses limitations et sujétions imposées par la réglementation du

prix de référence, les organismes gardent une grande liberté d'action. Ils sont ainsi conduits à prendre des risques, parfois inconsidérés, dans un environnement économique instable, notamment pour des dépenses préliminaires d'études ou d'acquisitions foncières.

En vue d'apprécier les contours généraux et l'impact d'un programme, et de prévenir la spéculation foncière, les organismes sont amenés à engager d'importantes dépenses préliminaires alors que ce programme n'est encore ni décidé dans son principe, ni financé.

La capacité d'expertise de l' organisme est alors déterminante. Un service technique capable de produire des études de faisabilité sommaires, une attitude prudente des gestionnaires limitent ordinairement ces dépenses et le nombre des projets non aboutis.

Dans certains cas, force est pourtant de constater une inflation de ce genre de dépenses ou leur caractère inutile.

A l'office de THONON-LES-BAINS, un nombre particulièrement élevé d'études pour des projets sans suite a été lancé chaque année jusqu'en 1992 ; 5,406 millions de francs en 1990, 4,385 millions de francs sur un montant d'investissement de 54,5 millions de francs en 1991.

A l'office de LA GIRONDE, 4.144 millions de francs ont été comptabilisés en perte d'exploitation en 1989 au seul motif d'abandon de projets.

L'avantage que procure la disponibilité de réserves foncières doit être comparé à la charge qui en résulte sur la trésorerie de l' organisme ainsi qu'aux chances de réalisation des opérations projetées.

A l'office d'ARGENTEUIL-BEZONS, les acquisitions foncières se sont élevées à 121,3 millions de francs entre 1986 et 1991 alors que le déficit cumulé de la section d'investissement atteignait plus de 60 millions de francs fin 1991 et que l'office connaît en permanence des difficultés de trésorerie.

La politique de réserve foncière, menée par l'office de la GIRONDE de 1975 à 1990, a largement excédé ses besoins réels. D'une valeur estimée à 29,8 millions de francs en 1983, ces réserves représentaient encore, après d'importantes ventes, 7,8 millions de francs en 1989 ; elles ont coûté 16 millions de francs de frais financiers sur emprunts ou de manque à gagner sur placements des disponibilités. Encore faudrait-il y ajouter les pertes sur certaines reventes : un terrain promis à la vente le 8 juin 1988 pour

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 19 3 millions de francs HT aura finalement été cédé pour 1,5 million de francs HT seulement, par un acte d'avril 1990. De même, un autre terrain acheté 0,570 million de francs en octobre 1983 et ayant supporté 228 908 francs de charges diverses (taxe de raccordement à l'égout, TLE, frais notariaux, surcharges) n'a été proposé à la vente qu'au prix de 0,5 million de francs, huit ans plus tard, en 1990 ; à cette perte (soit déjà 50 % du prix de revient), s'ajoutent des frais financiers à 10 % pendant sept ans.

LES ACQUISITIONS IMMOBILIERES ET FONCIERES DE L'OPDHLM DU GARD

A l'office du Gard les réserves foncières non employées et ne devant pas l'être à court terme pouvaient être évaluées à 35 millions de francs au 31 décembre 1992 après l'acquisition de terrains pour plus de 60 millions de francs entre 1986 et 1991. Malgré la dégradation de la situation financière de l'office, les acquisitions se sont poursuivies, sans toujours répondre à des objectifs clairement définis, sans études préalables et, la plupart du temps, en dérogeant aux prévisions budgétaires des exercices en cours. Certaines paraissent surtout servir les intérêts des sociétés venderesses :

* Une société industrielle a vendu à l'office en 1989 pour 2 095 142,29 francs, une usine située dans la commune dont le maire est le président de l'office. Cette acquisition, qui s'apparentait à une opération d'usine relais, dérogeait à la vocation d'un office et n'a pas été suivie de la construction de logements, renvoyant l'opération de construction à 1995 ou 1996.

La même société a vendu son siège social en 1991, pour 5 300 000 francs, à l'office et a continué à occuper les locaux jusqu'au mois d'octobre 1992, sans régler à l'office le loyer forfaitaire prévu de 320 000 francs. Enfin, ce n'est qu'en 1994, après avoir acquis une parcelle attenante que l'office a prévu d'étudier les conditions de transformation du bâtiment en logements, renvoyant l'opération de construction à 1995 ou 1996.

* Une société immobilière a vendu à l'office en décembre 1989 un terrain pour 930 000 francs TTC. Ce prix comprenait la participation aux travaux de viabilité. Or, dès le mois d'octobre 1989, l'office avait confié les travaux de "VRD" à une entreprise pour un montant de 965 080 francs TTC. Puis, par marché négocié passé sans l'accord du conseil d'administration, il a réglé à la société immobilière vendeuse 728 287 francs TTC se rapportant encore à des VRD. Cette dernière somme faisait l'objet, à la fin de 1993, d'un ordre de reversement.

Une autre acquisition de terrain auprès de la même société en 1990, pour 7 510 000 francs, a été effectuée de manière précipitée. La commune, d'abord en accord avec l'office, a manifesté ensuite son opposition au projet de construction. Ce terrain s'avérant inadapté à la mise en oeuvre d'un programme immobilier répondant précisément aux besoins et nécessités de l'office, celui-ci tente en 1994 d'en revendre une partie, avec probablement une perte financière importante.

Une troisième acquisition en 1991 auprès de la même société, pour 1 480 000 francs, a été fixée à 2 230 000 francs à la suite d'un transfert de droits à construire non utilisés par la société, sur la parcelle attenante, qu'elle avait aménagée et commercialisée. Cette acquisition ne répondait pas à un projet précisément défini et aucune construction n'est envisagée dans les prochaines années.


D'une manière générale, la charge foncière est un élément croissant du coût des programmes, dont elle obère le financement au détriment de la part revenant à la construction. Le décalage entre la réglementation concernant la partie du prix de référence correspondant au coût du foncier et les situations constatées dans le rapport de la Cour sur les aides budgétaires au logement est confirmé par le constat des chambres, notamment celle d'ILE-DE-FRANCE.

Dans ces situations, les organismes d' HLM subissent les contraintes du marché qu'ils aggravent parfois : la recherche d'implantations coûteuses en périmètre de spéculation, justifiée par le refus de contribuer à l'extension des "ghettos" en périphérie, risque d'alimenter la spéculation et fait parfois de l' organisme HLM le principal opérateur sur le marché foncier.

Ainsi, le prix de revient prévisionnel de quatre programmes de construction neuve, lancés entre 1988 et 1991 par l'OPAC de PARIS, dépasse le plafond réglementaire de 26 à 44 %, la charge foncière représentant de 22 à 38 % des prévisions du financement.

Le plan de financement prévisionnel établi par l'OPHLM de BOBIGNY (SEINE-SAINT-DENIS) pour un programme de soixante logements lancé en 1993, comporte une surcharge foncière équivalente à la charge foncière de référence ; la charge foncière totale représente environ 25 % du coût total de l'opération.

A CHAMPIGNY-SUR-MARNE (VAL-DE-MARNE), les surcharges foncières représentent souvent 50 à 60 %, voire parfois 100 % du coût foncier de référence.

LA CHARGE FONCIERE

* Le poids de la charge foncière dans l'exemple des 54 logements lancés en 1993 par un office de proche banlieue parisienne :

Charge foncière totale 8 496 778 F (26,4 % du prix de revient)

Prix foncier de référence 4 274 612 (environ 15 % du prix global de référence)

Montant de la charge foncière 4 222 166 F

* Des subventions au titre du dépassement du prix foncier de référence peuvent être accordées aux organismes HLM par l'Etat (Article R 331-24 du code de la construction et de l'habitat) lorsqu'ils acquièrent ou ont acquis depuis moins de trois ans à la date de demande d'octroi de la subvention un terrain, et qu'ils s'engagent à y réaliser des opérations de construction.

La surcharge subventionnable ne peut dépasser le prix foncier de référence.

Au moins 20 % du dépassement doit être pris en charge par une ou plusieurs collectivités locales et la subvention de l'Etat est au plus équivalente à celles des collectivités locales.

* Le financement de la surcharge foncière (exemple ci-dessus) est le suivant :

Subvention Etat (30 %) 1 266 600

Subvention Région (10 %) 422 200

Subvention Ville (20 %) 844 400

Il reste à la charge de l' organisme 40 %, soit 1 688 800 F.


B. - LA PREPARATION ET LE SUIVI DES MARCHES Nombre de marchés font l'objet d'une préparation sérieuse par les services

techniques de l' organisme en liaison avec la DDE ainsi que d'une exécution économe des deniers publics.

Pourtant les CRC ont multiplié les constats de situations critiquables quant à la préparation et au suivi des marchés d'architecture et de travaux. Leurs constatations rejoignent celles qu'elles ont faites à l'occasion des contrôles exercés sur les opérations d'investissement des collectivités locales9).

Sous-estimation des coûts En vue d'obtenir les financements d'Etat, les coûts sont dans certains cas

volontairement sous-estimés. Dans la mesure où la DDE accepte le dossier, cette pratique fréquente entraîne des dépassements de coûts en cours de réalisation. L' organisme rajoute alors des éléments de confort, parfois élémentaires, qui avaient été volontairement exclus du projet initial.

Ce type d'attitude est d'autant plus tentant que la recherche de la qualité de l'architecture, de l'isolation ou des matériaux, au-delà des exigences de solidité et de bon entretien, pousse à des surcoûts. La réglementation du prix de référence elle-même encourage à introduire "des éléments de confort", qui permettent d'ajouter des m2 fictifs (m2 de surface corrigée) aux m2 de surface habitable, ce qui favorise l'augmentation globale des coûts et par conséquent des loyers. Ainsi, pour un logement de 50 m2 de surface habitable dans lequel sont implantés des éléments de confort comme l'isolation thermique et phonique, des sanitaires supplémentaires, le prix de référence et le loyer seront calculés sur la base de 70 m2 de surface corrigée.

Lacunes de l'information Lors de la passation des marchés, l'information du conseil d'administration de l'

organisme est souvent négligée. Pour contrôler le respect des règles de concurrence, il doit normalement prendre les décisions successives d'arrêter le programme d'études ou de travaux, l'enveloppe financière prévisionnelle et le mode de financement, la procédure de passation des marchés, d'approuver le programme détaillé des travaux, le règlement public d'appel d'offres et le dossier de consultation des entreprises comprenant notamment le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) et le cahier des clauses techniques particulières (CCTP). Il doit enfin délibérer sur les modifications apportées après consultation des fournisseurs ou en cours d'exécution des travaux. Ces délibérations sont souvent omises.

Insuffisance de la conception d'ensemble

Les offices passent leurs marchés d'architecture, soit par référence au décret de 1973 et aux documents contractuels types qui lui sont annexés, soit en établissant un règlement et des documents propres.

La passation d'un marché de maîtrise d'oeuvre doit être précédée d'un recensement des personnes morales ou physiques capables de réaliser la mission considérée (article 314 bis du code des marchés publics) et notifié avant tout commencement d'exécution (article 250). Ces exigences sont peu souvent satisfaites.

9) Rapport public 1993 page 200 et suivantes.


Il est vrai que les procédures de financement encouragent ces comportements. En effet, lors de la répartition locale des financements PLA par le préfet, un organisme HLM doit présenter à la DDE des dossiers complets, alors même qu'il n'a pas l'assurance d'obtenir le financement. Les études, dans ces conditions, doivent avoir été réalisées avant la passation des marchés de maîtrise d'oeuvre, qui n'intervient qu'après financement.

Au total, on relève souvent une progression au coup par coup, dans le déroulement de la conception du programme : marché d'études puis marché de maîtrise d'oeuvre, élargissement par avenant. Ce type de cheminement empirique, outre qu'il traduit une mauvaise maîtrise technique, peut aboutir à des dépassements de coût et favorise l'entente directe avec le maître d'oeuvre, ainsi que l'absence d'engagement sur le coût d'objectif.

Abus de l'entente directe Les offices ont très souvent tendance à procéder par entente directe avec

l'architecte ayant leur préférence si bien que l'article 2 du décret du 28 février 1973 et l'article 314 du code des marchés publics instituant la procédure d'appel d'offres ne sont pas respectés, au profit d'un recours abusif aux articles 312 et 312 bis qui prévoient les cas dans lesquels on peut passer des marchés négociés sans limitation de montant. Ainsi nombre d'offices disposent d'architectes "attitrés".

Non respect des engagements des architectes sur les coûts d'objectif L'architecte chargé de la maîtrise d'oeuvre doit s'engager sur un coût d'objectif

chiffré, acceptant d'être pénalisé dans sa rémunération en cas de prévision par trop erronée. Un taux de tolérance est indiqué qui limite une variation des prix finaux. Aux termes du décret de 1973, le non-engagement sur le coût d'objectif doit même se traduire par une baisse de 10 % ou 20 % des honoraires selon la nature de la mission.

Or, dans de nombreux cas, l'absence d'engagement n'est pas sanctionnée par un abattement sur les rémunérations.

Entraves à la concurrence La réticence à faire jouer la concurrence, que les CRC avaient relevée dans leur

rapport sur les opérations d'investissement des collectivités locales, s'observe également en ce qui concerne les organismes d' HLM , sans que les infractions constatées puissent être justifiées par des considérations sérieuses.

A l'OPDHLM de la SARTHE le contrôle de 90 des 116 marchés passés entre le 1er janvier 1989 et le 15 novembre 1990 fait apparaître que :

- pour les 20 marchés passés en appel d'offres restreint, 37 % des candidatures reçues ont été rejetées sans motif ;

- sur 83 marchés de travaux, 31 concernant 8 opérations dont le coût prévisionnel excédait le seuil au-delà duquel la publicité européenne s'imposait, n'y ont pas été soumis.

- 5 entreprises ont bénéficié d'un volume de travaux variant de la moitié aux 3/5èmes du total des marchés passés au cours de la période 1984-1990. Les mêmes entreprises se sont vu attribuer la moitié des marchés d'entretien courant et les deux tiers de ceux du gros entretien, soit au total selon les années, de 1989 à 1991, de 40 à 48 % des dépenses totales concernées de l'office (travaux neufs et entretien). L'analyse par

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 23 lots et par corps d'Etat a montré que certains types de travaux étaient attribués pour plus de 85 % par la même entreprise.

A l'OPAC du LOIRET, en 1991 et 1992, le taux d'appels d'offres infructueux atteint 93 % ; il y a lieu, dans ces conditions, de s'interroger sur la validité des méthodes de calcul de prix de revient prévisionnels de l'office. Les marchés conclus présentent des montants supérieurs de 15 à 20 % à l'estimation prévisionnelle. L'urgence est systématiquement invoquée pour justifier le recours quasi-permanent aux marchés négociés. A l'OPHLM de La MAYENNE, lors du contrôle des comptes des exercices 1987 à 1990, la chambre régionale a constaté que sur un échantillon de 152 marchés, 67 avaient été passés avec 4 entreprises constituant un groupe d'une maison-mère et de 3 filiales ; en 1989 et en 1990, ces mêmes entreprises ont été chargées de la plus grande partie des travaux de gros entretien (respectivement de 82 % et de 75 %).

Il est fréquent que des négociations aient lieu après ouverture des plis avec certaines entreprises soumissionnaires qui révisent leur offre initiale, parfois artificiellement gonflée au moment de la réponse initiale. L'intégralité des pièces du marché (acte d'engagement, CCAP, CCTP) est reconstituée après désignation de l'attributaire du marché par la commission.

L'attribution des marchés après négociation sélective, pratique qui consiste à attribuer les marchés aux entreprises ayant le plus favorablement rectifié leur offre, ne garantit pas nécessairement les intérêts financiers de l' organisme . En effet les entreprises ayant connaissance de cette pratique ne sont pas incitées à présenter leur meilleure offre au moment de la mise en compétition.

Ces pratiques qui ne contribuent pas à la recherche du meilleur prix des travaux, pourraient être illustrées par un grand nombre d'exemples. Il suffit d'indiquer, pour souligner leur caractère très répandu, que, dans les 27 organismes dont la passation des marchés a été contrôlée, les CRC ont relevé en trois ans 246 cas d'infractions de 10 catégories 10aux règles des marchés.

Malgré ces comportements laxistes, les chambres ont relevé peu de cas de prix de revient définitif supérieurs de plus de 5 % au prix de revient prévisionnel. La faiblesse de l'inflation et en particulier l'augmentation modérée de l'indice du coût de la construction (2,4 %/an de 1989 à 1992) évite les dépassements constatés au début des années 80, souvent supérieurs à 25 %. Les dérapages les plus sérieux font suite à des défaillances d'entreprises en cours de travaux, ce qui souligne la nécessité d'une plus grande rigueur dans l'attribution des marchés.

Les chambres régionales ont constaté que le système d'aide à la pierre permettait la réalisation d'un flux significatif de logements malgré un recul entre 1988 et 1991.

Les contraintes que l'Etat impose par la réglementation du prix de référence assurent une maîtrise convenable des coûts de construction et évitent les dépassements de prix prévisionnels souvent constatés dans la réalisation d'autres ouvrages publics. Le système du prix de référence reste, en effet, très contraignant dans la mesure où le respect du prix de revient prévisionnel permet un financement aisé et où des

10) Appels d’offres très souvent infructueux, appels d’offres avant délibération, non application de pénalités de retard, travaux supplémentaires sans avenant ou délibération, entreprises se partageant les marchés, insuffisances de publicité, non respect du coût d’objectif sans réfaction, absence de concours ou de marché, pièces justificatives insuffisantes, divers.

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 24 dépassements, volontaires ou subis, rendent très difficile le "bouclage" financier et donc la réalisation d'une opération.

En revanche, le dispositif de financement souffre d'incontestables faiblesses. La non-consommation des crédits PLA constatée par le rapport de la Cour sur "les aides budgétaires au logement" dans certains départements très urbanisés, en constitue une illustration.

Les financements apportés par l'Etat sont nécessaires à la réalisation de logements HLM mais ils sont de moins en moins suffisants. Le bouclage financier dépend de l'apport de décideurs multiples ( organismes eux-mêmes, banquiers autres que la CDC, employeurs, collectivités locales). Ceux-ci déterminent ainsi en partie, le rythme et les modalités de construction remettant en cause la cohérence des objectifs de la politique du logement social définie par l'Etat et n'assurant pas nécessairement une réponse géographiquement équilibrée aux besoins. Un développement de ces financements extérieurs, auquel pourrait conduire la situation actuelle, comporterait des inconvénients : surenchère dans les réservations, réduction du caractère contraignant du prix de référence en permettant une couverture plus aisée des dérives de coût, et dispersion de la responsabilité de la construction HLM .

Il est donc souhaitable d'agir sur les deux éléments techniques qui contribuent au développement des financements extérieurs.

D'une part, la fixation des prix de référence et donc des aides de l'Etat ne tient pas totalement compte des coûts fonciers dans les régions à forte pression. Les coefficients de variation appliqués à la partie foncière du prix de référence sont, en particulier, nettement insuffisants pour couvrir les coûts réels en région parisienne et au centre des grandes agglomérations. Le dispositif complexe des subventions pour surcharges foncières ne corrige que partiellement l'insuffisance de financement et multiplie les intervenants. Les constatations des CRC confirment à cet égard les appréciations du rapport de la Cour sur "les aides budgétaires au logement".

D'autre part, les organismes autofinancent relativement peu leurs opérations alors que le niveau de leurs placements financiers n'a cessé de croître jusqu'au début de 1993.

Pour favoriser l'autofinancement, diverses mesures ont été évoquées. Afin de tirer les conclusions des difficultés de bouclage des opérations PLA par les seuls financements Etat et CDC, il conviendrait que le niveau d'autofinancement susceptible d'assurer leur équilibre prévisionnel soit exigé pour que le bénéfice des aides de l'Etat puisse être obtenu.

De cette façon, le plan de financement de toute opération comporterait explicitement une partie de l'épargne résultant notamment de ressources dégagées par le surfinancement aidé des anciens prêts HLM et parfois placé sur les marchés financiers. Les organismes qui ont des ressources importantes seraient moins privilégiés dans le financement des nouvelles opérations, par la modulation à la baisse du taux de la subvention et de la quotité d'emprunt PLA ; a contrario, les organismes disposant de moins de ressources et néanmoins capables de s'engager sur des objectifs sociaux assez stricts, auraient la faculté de présenter des plans de financement qui garantissent le même équilibre prévisionnel, mais sur la base d'une subvention plus élevée.

Au total, les constatations des chambres renforcent les propositions faites par la Cour dans son référé du 29 janvier 1991 concernant la nécessité de mieux adapter "le financement PLA à la diversité des opérations et aux capacités financières des opérateurs".


Chapitre II – L’amélioration du parc locatif

Chaque année, les constructions neuves représentent moins de 2 % du parc locatif social existant. Celui-ci affiche certes un âge moyen inférieur au parc total français : en particulier, il ne compte que 6 % de logements construits avant 1949 contre 33 %, et 32 % du parc locatif social a moins de 15 ans (contre 18 % dans l'ensemble).

Le besoin d'amélioration du parc se fait particulièrement sentir dans les 17 % de logements HLM implantés dans les 543 quartiers à problèmes (grands ensembles de banlieue ou dans certains centres-ville anciens). De taille très diverse, ils regroupent entre 300 et 34 000 logements et accueillent environ 3 000 000 de personnes au total.

Ces quartiers comprennent tous une forte majorité de logements HLM (en moyenne 56 %), le plus souvent répartis entre plusieurs organismes ; ils ont, pour la plupart, recueilli de nombreux locataires à intégration sociale difficile ; la réputation des quartiers et le jeu des réservations de logements (entreprises, communes, voire préfecture) y ont concentré les familles à problèmes en "protégeant" ainsi les autres immeubles HLM , mais en rendant délicate la venue, dans ces quartiers, de locataires plus solvables.

L'ETAT DU PARC LOCATIF HLM : DES AMELIORATIONS IMPORTANTES RESTENT A EFFECTUER

Les chiffres généraux : sur 3 350 000 logements des offices, OPAC et SA en 1989, 2 278 000 avaient plus de 15 ans d'âge et pouvaient justifier d'une amélioration. Or 707 000 seulement de ces logements avaient fait l'objet de travaux.

De 1989 à 1992, environ 170 000 logements/an ont été réhabilités. A ce rythme, cinq années supplémentaires au moins seront nécessaires pour réhabiliter tous les logements construits avant 1974.

Mais en 1998, plus de 600 000 logements supplémentaires construits entre 1975 et 1983 auront plus de 15 ans.

Coût moyen des travaux d'amélioration par logement, selon l'année de construction :

- avant 1950 : 150 000 F

- de 1951 à 1973 : 77 000 F

- après 1974 : 48 600 F

Quelques exemples :

* L'office de LYON comptait encore en 1990, 3 900 logements sans moyens de chauffage.

* Etudes réalisées pour un office de la région parisienne en vue de l'amélioration de 128 logements répartis en 8 bâtiments construits dans les années 20 :

- 2 studios de 20 m2, 36 F2 de 30 m2, 56 F3 de 42 m2, 34 F4 de 60 m2 (très en dessous des surfaces minimales habitables de référence).


4 schémas ont été envisagés :

1 - Mise en état d'habitabilité des logements pour un coût de 122 920 F/logement. La création de salles de bains diminue encore la taille des pièces.

2 - Agrandissement des pièces des logements actuels en les déclassant, ce qui a pour effet d'augmenter considérablement le nombre de studios et de F2. Le coût par logement est égal à 179 620 francs.

3 - Diminution du nombre de logements de 128 à 108, ce qui confère aux logements les normes minimales d'habitabilité. Le coût atteint 268 750 francs par logement existant et 318 519 francs par logement obtenu.

4 - Restructuration totale de la cité avec diminution de 128 à 108 du nombre des logements et création de cages d'escalier extérieures, ce qui permet d'agrandir encore plus les logements. Cette solution se chiffre à 278 450 francs par logement existant et 330 015 francs par logement obtenu.

Les schémas 3 et 4 présentent des coûts rédhibitoires. Quelque que soit le schéma retenu, compte tenu des besoins de financement, le plafonnement des loyers (autour de 180 francs/m2 SC) ne permet pas l'équilibre d'exploitation.

Le mouvement d'amélioration semble difficile à quantifier, notamment à cause des double comptes d'immeubles faisant l'objet de programmes successifs ou s'étendant sur plusieurs années, et à cause des "petits travaux".

Le rapport de la Cour sur les aides au logement expose les difficultés d'évaluation, au plan national, des résultats obtenus.

S'agissant du secteur HLM , principal attributaire de ces aides, la plupart des organismes ont entrepris de réhabiliter leur patrimoine. De 1989 à 1991, les organismes concernés par l'enquête des chambres régionales comptaient tous au moins une opération de réhabilitation en cours ; et beaucoup d'entre eux n'ont lancé ces opérations qu'à partir de 1989.

Le dispositif d'aide publique à l'amélioration comporte des financements privilégiés qui s'intègrent dans une perspective à moyen terme définie dans un accord-cadre national conclu en 1989 entre l'Etat et l'union des HLM Le niveau élevé des coûts et le comportement même des organismes ont limité l'efficacité de ce dispositif.


LE FINANCEMENT DES OPERATIONS D'AMELIORATION DEPUIS LA REFORME DE 1987 (décret n° 87-1113 du 24 décembre 1987)

Il comprend une prime d'Etat et un prêt de la Caisse des Dépôts et Consignations.

* La prime à l'amélioration des logements locatifs sociaux (PALULOS) est versée pour des travaux d'amélioration et non de simples travaux d'entretien ou de réparation :

le montant des travaux subventionnable ne peut excéder 85 000 francs par logement (70 000 francs jusqu'en octobre 1991), pouvant être porté depuis janvier 1993 à 130 000 francs en cas d'augmentation de la surface habitable d'au moins 10 % dans les logements achevés au 31 décembre 1960. En quartier DSQ le montant subventionnable n'est pas limité.

le taux de la prime est au plus égal à 20 % du coût prévisionnel des travaux et peut atteindre 30 % voire 40 % du coût prévisionnel pour des travaux de sécurité, des opérations à caractère expérimental, "habitat et vie sociale" ou DSQ.

- l'octroi de la prime est lié à la passation d'une convention entre l' organisme et l'Etat qui fixe notamment le loyer plafond applicable aux logements réhabilités et permet aux locataires remplissant les conditions d'obtenir l'aide personnalisée au logement (APL).

* Le prêt complémentaire, lié à la prime, est accordé par la CDC :

- il peut couvrir le besoin de financement réel après décompte de la prime dans la limite de l'assiette subventionnable (85 000 francs pour un PALULOS normal) ;

- son taux d'intérêt (5,80 % depuis 1988) est révisable et son remboursement sur 10 à 15 ans s'effectue en annuités progressives de 0 à 2 % an.

I. - LE COUT DE L'AMELIORATION En 1989, le coût moyen des travaux d'amélioration s'est élevé à 86 000 francs par

appartement, et 132 000 francs par maison.

Les organismes HLM , notamment avant la conclusion de l'accord national de 1989, ont fréquemment réhabilité des immeubles relativement récents, pour lesquels le montant des travaux demeurait aisément en deçà du plafond subventionnable. Depuis 1989, les immeubles traités sont souvent plus anciens, donc plus chers à rénover et le PALULOS ne couvre pas toujours l'ensemble des dépenses malgré le relèvement du plafond.

Les opérations étudiées par les chambres régionales des comptes ont ainsi fait apparaître des coûts croissants et parfois très élevés.

A l'OPAC de PARIS, les rapports de présentation des budgets évaluent le coût moyen d'une opération de réhabilitation à 130 000 francs en 1989 et 1990, à 140 000 francs en 1991, et 150 000 francs en 1992 ; ce coût dépasse de 50 à 100 % le plafond PALULOS subventionnable ; le dépassement de la dépense subventionnable a occasionné une charge financière résiduelle importante pour l'office, compte tenu de la relance du programme de réhabilitation à partir de 1987.


A MONTREUIL, le coût des programmes ayant fait l'objet d'une convention de financement dans les années 1988-1990 avoisine la limite supérieure de subventionnement PALULOS de 70 000 francs par logement ; l'office se trouve de plus en plus confronté au problème de financement de programmes requérant une réhabilitation lourde, d'un coût qui atteint pour certaines cités 140 000 francs, voire 180 000 francs par logement.

Des coûts élevés d'amélioration ont également été enregistrés, à l'office de LA COURNEUVE, 167 000 francs en moyenne, avec certains groupes à 203 000 francs, à l'office d'AUBERVILLIERS, où le plafond subventionnable a été dépassé pour deux programmes récents.

Pour certains offices, le montant des travaux a pu varier dans des proportions importantes par rapport aux prévisions initiales ; l'amélioration n'a pas toujours été faite au meilleur rapport coût- efficacité. Des travaux supplémentaires, demandés parfois par les locataires ont, dans certains cas, alourdi sensiblement le coût de la réhabilitation ; certains organismes ont pu être tentés par ailleurs de minorer les coûts prévisionnels afin de ne pas outrepasser les limites subventionnables et faciliter l'acceptation des dossiers par la DDE.

Les CRC ont relevé fréquemment au cours de l'enquête, des cas de dépassement de l'ordre de 15, 25 voire 30 %.

Ainsi, le rapport public de la Cour pour 1990 a exposé le cas de la commune de TRAPPES, devenue propriétaire du patrimoine très délabré de la SA d' HLM "Le nouveau foyer" ; la gestion en a été confiée, par convention du 27 décembre 1985, à la SEM SATRA constituée à cet effet, et dont la commune détient les deux tiers du capital. Les études initiales d'avril 1988 prévoyaient pour la réhabilitation des bâtiments un coût de 234 millions de francs hors taxes. Or, le coût total des sept tranches de travaux, étalées de 1988 à 1994, s'élève selon une estimation faite en décembre 1992 par la chambre régionale d'Ile-de- France à 568,3 millions de francs, soit plus de 221 000 francs par logement. Le large dépassement des prévisions résulte de l'exécution de travaux complémentaires réalisés à la demande des locataires et de l'amélioration des capacités de financement : le plafond des travaux subventionnables par logement a été relevé, autorisant davantage de subventions et de prêts bonifiés. Ce dépassement a entraîné un recours beaucoup plus important que prévu à l'emprunt (269,132 millions de francs d'emprunts bonifiés mais aussi 34,795 millions de francs au taux du marché), à rembourser par la ville avec une récupération éventuelle auprès de la SEM SATRA.

Les dérives par rapport aux estimations initiales sont plus importantes dans le domaine de l'amélioration que dans celui de la construction neuve. Cette différence de situation s'explique notamment par les durées parfois anormalement longues des programmes, ce qui ne contribue pas à leur cohérence. Ainsi, à l'office de LA COURNEUVE, la réhabilitation de la "Cité des 4000" commencée en 1984 se poursuivra jusqu'en 1997 soit pendant 14 ans.

Le coût élevé des travaux a conduit les organismes à rechercher des financements complémentaires bon marché, hors PALULOS, et à assurer le bouclage du plan de financement par des fonds propres.

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 29 : TRAVAUX D'AMELIORATION DE 193 LOGEMENTS PAR : : UN OFFICE PUBLIC DE LA REGION PARISIENNE : : FINANCEMENT : MONTANT : % : :------------------------------------------------------------------ :PALULOS : : : : Subvention PALULOS : 2 747 101 F : 20,6 % : : : : 71,9 % : :Prêt CDC (5,8 % sur 15 ans) : 6 838 403 F : 51,3 % : : FINANCEMENTS COMPLEMENTAIRES : : : : Prêt CAF (0 % sur 15 ans) : 408 667 F : 3 % : : Participation employeur : 2 000 000 F : 15 % : :Participation employeur 1/9ème: 350 000 F : 2,6 % : : : : 28,1 % : :Réserve fonctionnaires : 30 000 F : 0,2 % : : 1 % Employeurs : 978 829 F : 7,3 % : ------------------------------------------------------------------- : TOTAL : 13 323 000 : 100 % : ------------------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------- : NATURE DES TRAVAUX : MONTANT : % : ------------------------------------------------------------------- : Isolation thermique extérieure : : : : Ravalement : 5 492 512 F : 41,22 % : : Parties communes : 317 753 F : 2,38 % : : Travaux en appartement : 6 170 466 F : 46,31 % : : Divers : 1 342 269 F : 10,7 % : ------------------------------------------------------------------- : TOTAL : 13 323 000 F : 100 % : : : soit 71 165 F par : : : : logement : : -------------------------------------------------------------------

II . - LE COMPORTEMENT DES ORGANISMES

A. - LA PROGRAMMATION L'amélioration doit s'insérer dans une stratégie patrimoniale globale. Cette

perspective à long terme, au delà de l'opération technique de réhabilitation, fait souvent défaut, rendant cette réhabilitation moins efficiente.

L'absence de programme L'absence d'un diagnostic précis de l'état du patrimoine et d'une étude attentive

des besoins et souhaits des locataires a été assez souvent relevée. Bien des organismes ignorent en effet quelle part du patrimoine nécessiterait des travaux d'amélioration, en fonction notamment de l'âge des constructions ou des dernières réhabilitations ; dans ces conditions, tous les immeubles qui nécessiteraient des travaux ne sont pas toujours inscrits dans un programme de rénovation.

L'OPHLM de SAINT-OUEN avait amélioré 1497 logements au 31 décembre 1992, soit 36 % de son patrimoine et devrait avoir rénové, d'ici fin 1996, 70 % de son parc locatif ; l'enquête a révélé une absence de diagnostic préalable de l'état du patrimoine, et l'office n'est pas en mesure d'indiquer quels programmes il conviendrait d'améliorer prioritairement ; les immeubles à réhabiliter ont simplement été inscrits dans un projet de travaux fourni à la DDE lors de l'établissement de l'accord-cadre ; des modifications ont, depuis, été apportées dans la composition et l'échelonnement des travaux.

La concertation entre organismes devrait par ailleurs permettre d'éviter que sur un même site voisinent des immeubles réhabilités et d'autres qui ne le sont pas, malgré un état dégradé ; tel a été le cas de l'office communautaire de LYON, en 1990 : cet

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 30 organisme gérait en effet des immeubles dégradés dans des secteurs où les organismes voisins avaient procédé à des améliorations visibles.

L'insuffisance fréquente de la provision pour grosses réparations Il est de bonne gestion que la provision pour grosses réparations (PGR) soit

supérieure au minimum réglementaire, 0,6 % de la valeur actualisée de la construction, ce qui permet à l' organisme d'accroître sa capacité d'autofinancement et d'assurer le financement, par le jeu des reprises sur provisions, des travaux de grosses réparations et de gros entretien. La dotation à cette provision n'est pas obligatoire pendant les cinq premières années après la construction ou l'amélioration. Pourtant les organismes estiment généralement à 1 % le taux qui serait nécessaire pour couvrir les besoins d'entretien du parc, taux que les contraintes d'exploitation permettent rarement d'atteindre.

L'office de BOULOGNE-SUR-MER appliquait pour sa part le taux réglementaire de 0,6 % à une assiette incorrecte, comprenant seulement 80 % de la valeur des immeubles ; cette pratique permettait chaque année une économie d'exploitation de 1,2 à 1,4 million de francs ; elle a réduit les moyens de l' organisme pour rénover son patrimoine.

A l'office de LA COURNEUVE les dotations à la PGR semblaient comptablement correctes mais étaient, en fait, compensées par une insuffisance d'amortissement, voire par des déficits d'exploitation dégradant les capitaux propres. A partir de 1991, la priorité a été donnée à la reconstitution de ceux-ci en renonçant à toute dotation nouvelle à la PGR La poursuite des reprises sur PGR a réduit la provision à environ trois années de reprises fin 1992. Il faudra donc que l'office soit en mesure de procéder correctement aux dotations à partir de 1996.

S'il est rare que les organismes ne pratiquent pas la dotation réglementaire, ceux qui ont constitué les provisions pour grosses réparations dans les conditions prévues ne disposent pas toujours pour autant des disponibilités nécessaires à l'accomplissement des travaux de grosses réparations ou de gros entretien. A l'OPAC de SAONE-ET- LOIRE, le niveau de la provision est particulièrement faible au regard des besoins prévisibles d'entretien du patrimoine, puisqu'elle ne s'élève qu'à 40 millions de francs pour 30 000 logements, soit 1 330 francs par logement, au 31 décembre 1991, contre 3 550 francs pour la médiane des offices (1) ; à titre de comparaison, la SAIEM de l'agglomération châlonnaise dispose de 15 millions de francs pour mille logements, soit 15 000 francs par logement.

L'OPAC de PARIS n'a pu autofinancer les travaux de grosses réparations par des reprises sur provisions qu'à hauteur de 65,8 % de 1989 à 1991, le solde étant financé par des subventions de la ville (16,2 %), et par l'emprunt (18 %) ; cette situation résulte de la faible capacité d'autofinancement de l'office, qui ne lui a pas permis de maintenir les provisions disponibles au niveau des programmes de travaux engagés.


Des politiques paradoxales ont parfois été constatées ; l'OPAC de l'INDRE-ET-LOIRE a ainsi effectué, malgré un haut niveau de provisionnement, des reprises largement inférieures aux charges à financer ; les dotations élevées ont altéré les résultats d'exploitation, directement, et indirectement, par le biais d'un accroissement des charges financières ; des travaux qui auraient pu être financés par des reprises sur provisions ont dû l'être par l'emprunt.

B. - LA PRISE EN CHARGE DE TRAVAUX D'ENTRETIEN Il est vraisemblable que certains organismes , séduits par les avantages de la

PALULOS et des aides diverses, aient négligé l'entretien du patrimoine et profité d'un programme national de grande ampleur, non seulement pour réaliser des travaux d'amélioration, mais également pour pallier les déficiences de la maintenance du patrimoine. Si les travaux d'entretien sont en effet exclus des financements PALULOS, une marge d'interprétation existe entre travaux d'amélioration et d'entretien, qui a pu permettre à des organismes de réaliser une part de travaux d'entretien avec ce type de financement. La liste des travaux subventionnables fixée par un arrêté ministériel de 1987 est suffisamment longue pour que des travaux visant au maintien de la qualité initiale des logements (donc relevant du simple entretien) puissent être "glissés" dans le cadre de la procédure PALULOS.

Au-delà de la prise en charge directe de ces travaux, la réalisation de travaux d'amélioration a également permis de faire l'économie de travaux ultérieurs de grosses réparations et d'entretien, ce qui réduit ces charges pendant les premières années suivant la réhabilitation.

La période d'amélioration du parc dans laquelle se trouvent engagés la plupart des organismes HLM pourrait à cet égard favoriser la définition d'une véritable politique d'entretien du patrimoine ; une programmation plus régulière de la maintenance éviterait que se reproduisent à l'avenir les retards d'entretien conduisant à une réhabilitation coûteuse et affectant fréquemment les fonds propres des organismes . L'importance des travaux qui s'avéraient nécessaires, justifiant l'attente de la procédure PALULOS, a de plus entraîné, dans un grand nombre de cas, des retards importants dans la réalisation des programmes de réhabilitation. Au contraire, un entretien suivi peut être financé budgétairement par l' organisme avec une plus grande souplesse.

C. - L'IMPLICATION DES LOCATAIRES La concertation avec les locataires doit porter sur la nature des travaux

d'amélioration ; l'opération la plus simple et la plus attrayante, l'isolation externe, peut être complétée par une réfection des parties communes ; l'opération la mieux acceptée par les locataires malgré les gênes passagères porte, semble-t-il, sur une refonte interne des appartements pour améliorer l'isolation phonique ou apporter des éléments de confort nouveaux. C'est pourtant celle que les organismes pratiquent le moins facilement ou par tranches successives (mises aux normes, puis éléments de confort).

L'association étroite des locataires à la définition et à l'échelonnement des travaux facilite l'information sur les hausses de loyers et leur acceptation. A défaut, la réhabilitation de deux immeubles d'un office de la région parisienne a ainsi été refusée, en 1990, par 158 locataires sur 177 ayant répondu (pour un total de 306) ; il en a coûté 634 079 francs de dédommagements à l'office qui avait déjà passé le marché avec un groupement d'entreprises.


La concertation peut se heurter à de réelles difficultés : absence de représentation organisée des locataires, paupérisation d'une partie non négligeable de la population pouvant difficilement accepter un surcroît de loyer. Elle est toujours coûteuse en temps. L'adhésion plus ou moins importante des habitants au projet de réhabilitation peut influer, comme à l'OPHLM de MONTREUIL, sur l'ordre dans lequel les programmes seront réhabilités.

Concernant les contreparties financières pour les locataires, la généralisation de l'APL, dans le cadre du conventionnement PALULOS, compense, au moins partiellement l'augmentation de la quittance pour les familles. Au-delà même des cas particuliers, parfois nombreux, tels que les personnes seules bénéficiant peu d'APL, une augmentation de loyers reste délicate à imposer à des locataires quelquefois dans les lieux depuis fort longtemps et à budget familial serré ; la faiblesse actuelle de l'inflation rend en outre plus difficile l'acceptation d'une hausse de la quittance.

Toutefois, la réduction des charges peut, dans certains cas, compenser partiellement l'augmentation de la quittance; à l'OPHLM d'AUBERVILLIERS, les économies d'énergie réalisées à l'occasion de la réhabilitation de deux programmes et les conséquences sur le montant global de la quittance s'avèrent assez importantes pour les locataires, puisque la consommation de gaz se trouve réduite d'environ 30 %. Les travaux de réhabilitation effectués à l'OPHLM de FOURMIES, selon une estimation établie par l'office, ont entraîné une réduction de la facture de chauffage de 25 à 40 % selon les immeubles.

Des accords-cadre dits de "bouclage de l'APL", devaient, en application de la circulaire du 1er février 1988, prévoir la remise en ordre des loyers pratiqués par l' organisme , afin de correspondre à une hiérarchie des immeubles, en fonction notamment de la qualité des services offerts à leurs occupants. Les locataires devaient ainsi payer des loyers adaptés au service rendu, dans un souci de justice et d'amélioration de l'entretien. Globalement, il devait en résulter une augmentation du loyer moyen, notamment dans des immeubles anciens.


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Plusieurs modalités facilitent la mise en oeuvre de ces accords. Ils sont jumelés

avec des opérations d'amélioration du cadre de vie. Les modifications de loyers "sans travaux" ne sont appliquées qu'aux nouveaux locataires. Surtout le conventionnement de la totalité des immeubles entraîne le bénéfice de l'APL.

De nombreux organismes examinés par les CRC ont signé ces accords avec des résultats parfois intéressants. Dans certains cas la totalité du parc a pu être conventionnée. A l'OPAC du LOIRET, la signature d'un accord-cadre en janvier 1988 a permis le conventionnement de tout le parc et la modulation des hausses de loyer entre 2 et 5 %. Il en va de même à CHATEAUDUN.

La coordination avec l'amélioration des logements semble correcte. Ainsi à l'office de PERIGUEUX, qui avait lancé les opérations dès 1983- 1986, l'accord du 11 octobre 1988 a permis un conventionnement total. A VILLEURBANNE, le conventionnement atteint 91 % au 31 décembre 1991, contre 49 % au 31 décembre 1989. Ailleurs la remise en ordre des loyers s'effectue de façon satisfaisante comme à

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 34 SAINT-OUEN. A l'office de l'AVEYRON, l'accord-cadre a conduit à des hausses de loyers différenciées de 0 à 5 % en 1991 ; à l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE, l'accord du 21 octobre 1988 a conduit à une modulation des hausses.

Certaines conventions s'avèrent cependant décevantes. A TOURCOING, la grille des loyers annexée à l'accord-cadre signé en octobre 1988, difficile à appliquer après les améliorations, a été renégociée ; l'accord-cadre de l'OPAC de VALENCIENNES (4 février 1991) ne comporte pas de grille d'immeubles et donc pas de véritable remise en ordre des loyers. Parfois, la mise en oeuvre est très étalée (OPAC HAUTES- PYRENEES, ou neuf ans à l'office du MAINE-ET-LOIRE), voire différée (OPHLM de THONON-LES-BAINS).

Un certain nombre d' organismes refusent en outre de signer ces accords ; l'augmentation du nombre de logements réservés par l'Etat en cas d'accord-cadre décourage parfois leur passation comme à la SA d' HLM LA CAMPINOISE.

III. - LE CAS PARTICULIER DES QUARTIERS EN SITUATION DIFFICILE

Les organismes y sont confrontés à plusieurs problèmes à forte répercussion financière : les difficultés de recouvrement des loyers et charges, la dégradation des immeubles, le soutien à la vie sociale par la participation aux actions des conventions de quartiers et des conventions de développement social des quartiers (DSQ).

Parmi d'autres exemples, la situation de l'OPAC des HAUTES-PYRENEES est affectée par les problèmes du quartier Nord de Tarbes (DSQ), où il concentre 42 % de son parc avec des cités importantes et une population défavorisée (36 % des locataires y disposent de moins de 3 000 francs/mois, voire 50 % dans certains programmes, 22 % sont inactifs non retraités). Ce quartier influence le taux de vacance de l'OPAC (3,33 %), qui n'a pas diminué de 1989 à 1992, et a même doublé pour la vacance à plus de 3 mois. La demande de logements n'y représente plus que 4 % du total alors que s'y trouvent 25 % du parc, et la mobilité y est plus forte qu'ailleurs (13 % contre 11 %). Plus grave encore les réservations de la ville de TARBES (au profit du centre communal d'action sociale) sont pour 60 % concentrées dans les grands programmes ; dans ces cités, les locataires d'origine étrangère dépassent 20 %.

A l'office de NANCY, le quartier du Haut du Lièvre, qui regroupe 2 617 logements (dont 1 120 logements étudiants) affiche 233 logements vacants en février 1993. De 1980 à 1993, cet ensemble construit à bas prix en 1977 a nécessité plus de 200 millions de francs de travaux d'amélioration.

Dans les trois offices de la Communauté Urbaine de LYON, les locataires habitant des quartiers DSQ étaient 25 % à Lyon, 60 % à Villeurbanne et 66 % à Saint-Priest.

L'office de VILLEURBANNE constate un taux de vacance de 8 % pour les logements de Vaulx-en-Velin, dont 60 % concentrés sur le quartier le plus difficile.


LE CAS DE L'OFFICE HLM DE LA COURNEUVE "LA CITE DES 4000"

L'office qui comptait alors environ un millier de logements a repris en 1984 à l'office public HLM de la ville de PARIS, la "cité des 4000". Cette reprise a contribué au déficit de l'exploitation cumulé de 20 millions de francs fin 1985 et de 4705 millions de francs fin 1989.

En 1994, les "4000" accueillent 43 % de la population de la ville. Mais leur image dégradée conduit plus de 8 % des demandeurs à déclarer ne pas vouloir y habiter, alors même que l'office arrive seulement à satisfaire 500 demandes par an pour une liste d'attente qui a dépassé le millier en 1991.

De 1985 à 1992, le cumul d'impayés bruts de loyers et charges est passé de 45,7 à 172,3 millions de francs, atteignant ainsi l'équivalent des recettes totales d'exploitation d'une année, traduisant les difficultés financières des habitants. Même en tenant compte d'une provision pour créances douteuses et des recettes à classer, les impayés nets s'élevaient encore à 114 millions de francs à la fin de 1992.

La remise en état des "4000" doit s'effectuer quant à elle sur une période de 14 ans. La démolition de 367 logements en février 1986 s'inscrivait dans le cadre d'une première phase de travaux concernent environ 1 000 logements entre 1984 et 1988. Parallèlement des "travaux d'urgence" à hauteur de 92,4 millions de francs étaient engagés sur environ 2 300 logements entre 1983 et 1985, ainsi que 49,4 millions de francs de travaux sur les parties communes. Une nouvelle phase de réhabilitation, portant cette fois sur 3 642 logements de l'ensemble du patrimoine de l'office, est lancée en 1991. Ces travaux, dont les dates d'achèvement prévisionnelles s'étalent de janvier 1992 à juin 1997, sont estimés à 538 millions de francs. Certains logements de la cité auront donc fait l'objet de travaux plusieurs fois en 14 ans.

L'office de LYON subit un taux de vacance de 41,9 % dans un quartier de Vaulx-en-Velin en 1990 et 19 % dans un ensemble aux Minguettes. 95 % de sa vacance est concentrée à Vaulx-en-Velin et aux Minguettes, à Vénissieux, avec notamment 10 tours vides de 640 logements au total murés en 1984, dont la destruction a été récemment décidée.

A l'office de SAINT-ETIENNE, les deux ensembles les plus difficiles accumulent les handicaps sociaux : concentration de populations étrangères appelées naguère par l'industrie minière et mal intégrées (plus de 50 % des occupants), chômage très élevé et durable, départ des locataires les plus aisés. Le taux de vacance y est ainsi de 8 et 20 %.

Dans le premier quartier, une réhabilitation lourde de 112 millions de francs entre 1984 et 1992 comportait un volet social spécifique, distinct du bâti, d'un coût de 5,3 millions de francs. Le nombre de logements a été réduit de 1 266 à 916, sans que le taux de vacance ait baissé de manière significative.

Les organismes dont l'essentiel du patrimoine se trouve concentré dans ces quartiers en subissent les conséquences les plus graves, au contraire de ceux dont une partie seulement du patrimoine peut bénéficier de la péréquation de programmes "mieux" implantés.

L'amélioration du parc doit dès lors s'insérer dans une stratégie globale de rénovation des quartiers : réhabilitation des immeubles, mais aussi réaménagement des équipements urbains, création d'une vie sociale, diversification des locataires.


La démarche de projet est difficile à réaliser ; elle suppose une forte coordination, notamment entre les partenaires majeurs, l' organisme HLM , la ville, l'Etat, les habitants, sans oublier les autres collectivités locales, les associations, les commerçants.

Concrètement, une convention de quartier ou une convention DSQ est signée par les partenaires qui décident le principe d'actions d'insertion dans un quartier (Etat, région, département, commune, organismes HLM , caisse d'allocations familiale,...). Chaque année, la commune, maître d'ouvrage, ou éventuellement des associations, voire des personnes physiques, proposent des actions de toutes sortes. Examinés en commission, les projets retenus sont subventionnés par l'Etat (taux moyen : 30 - 35 %) et les autres partenaires. L'existence de ces conventions donne, au sein de l'enveloppe PALULOS dont dispose le préfet du département, une priorité pour la réalisation d'opérations de réhabilitation dans le quartier.

L'association réelle des locataires au processus de transformation, tant au stade du diagnostic qu'à celui des travaux à réaliser, l'affichage des moyens mis en oeuvre, conditionnent assez largement le bon déroulement du projet et l'acceptation de ses conséquences financières.

L'amélioration du patrimoine implique dans ce contexte des engagements financiers souvent très lourds de la part des organismes , même si certains organismes , dont la situation est particulièrement difficile, ont bénéficié de financements privilégiés. Dans un office de la banlieue parisienne, le taux de subventionnement a ainsi atteint 68 % avant le plan de redressement conclu en 1991, et s'élève à 54 %, Etat et collectivités confondus, dans le programme 1993-1997.

Ainsi, à BESANCON, une réhabilitation urbanistique, architecturale et sociale estimée à 117 millions de francs, dont 88,5 millions de francs pour les logements, entraînera pour l'office municipal la disparition de 108 logements avec des frais de déménagement et de remise en état de logements de 4 millions de francs, et une perte globale de 5 millions de francs de loyers et de charges locatives, dont 1,7 million sur la seule année 1992.

Ces politiques ne sont cependant pas exemptes de critiques.

Ainsi, la commune d'ALFORTVILLE a participé à la "politique de la ville" en lançant une étude diagnostic du quartier-sud (avec un très important parc HLM , notamment de l'office municipal et de la SEM) fin 1989, en signant une convention de quartier fin 1991, en créant une association (ADSUA) début 1992, puis en préparant le contrat d'agglomération.

En dehors de la PALULOS et de la réfection du chauffage urbain (qui relève d'un programme engagé par ailleurs), les actions concrètes réellement innovatrices menées dans le cadre de cette politique paraissent modestes au regard des études et pilotages d'un cabinet d'études qui, sans réelle mise en concurrence, aura perçu 1 998 948 francs entre 1990 et 1993.

Les destructions de logements (les chambres en ont relevé 108 à l'OPHLM de BESANCON, 143 à l'OPHLM de SAINT-ETIENNE) ne semblent pas bénéficier de modalités financières particulières : les pertes de loyers (5 millions de francs de loyers et charges à BESANCON) ne sont pas compensées, les charges de remboursement continuent généralement à être supportées par l' organisme , le coût des travaux de destruction est intégré dans un programme globalement.


L'amélioration des logements sociaux constitue une participation essentielle des organismes HLM à la politique de la ville qui vise à répondre aux difficultés de la vie urbaine, en particulier dans certains quartiers cumulant les handicaps.

Aussi, le mouvement d'amélioration de l'habitat a-t-il bénéficié de la priorité nationale qui lui a été accordée en 1989 et de la souplesse du système de financement. Le mécanisme de la PALULOS autorise, en effet, la modulation à la fois du taux de subventionnement et du forfait subventionnable. Il a notamment permis des actions significatives dans les quartiers les plus défavorisés.

Cependant, le jugement porté sur l'amélioration du patrimoine mérite d'être nuancé pour trois séries de raisons.

D'abord les besoins restent très conséquents et le coût moyen des opérations croît peu à peu.

Le système du forfait maximum par logement finançable avec la PALULOS, applicable hors DSQ a, en effet, conduit à l'amélioration prioritaire des logements où le coût des travaux ne dépassait pas trop l'assiette subventionnable, et qui appartenaient à des organismes disposant de fonds propres et capables de mobiliser des financements extérieurs importants (1 %, collectivités locales). Il est possible que certaines améliorations restées proches des limites subventionnables nécessitent des interventions complémentaires lourdes dans un proche avenir (travaux de simple mise aux normes électriques et d'isolation à compléter par des éléments de confort internes aux appartements).

Ensuite, une partie des opérations a répondu à des objectifs financiers ou de gestion qui leur étaient, a priori, étrangers. Certaines d'entre elles ont ainsi permis de réajuster d'anciens loyers particulièrement bas et de transformer des programmes déficitaires en programmes bénéficiaires (2) ; dans le même esprit, des améliorations ont pu être réalisées principalement pour permettre aux occupants de bénéficier de l'aide personnalisée au logement (APL), dont l'octroi n'est, en principe, qu'une conséquence seconde de l'amélioration. De plus, celle-ci a pu pallier l'insuffisance préalable et la régularité de l'entretien courant et alléger les charges postérieures d'entretien, voire de dotation à la provision pour grosses réparations.

Au total, dans la mise en oeuvre des programmes d'amélioration patrimoniale, des contradictions apparaissent entre la volonté de l'Etat de les inscrire dans une perspective à long terme et en coordination avec de multiples actions complémentaires, et la pratique des organismes confrontés aux urgences sociales et aux pressions ou opportunités financières qui les conduisent à effectuer des choix parfois circonstanciels.

Les perspectives à long terme sont pourtant essentielles dans chaque opération dont les charges ne doivent pas dépasser les recettes en période de gestion. Elles doivent également rester fortes au niveau de l'ensemble des opérations. Ainsi fin 1992 il restait encore 1,2 million logements âgés de plus de 15 ans n'ayant pas fait l'objet de conventions PALULOS, dont presque 1,1 million ayant fait l'objet d'accord de bouclage APL (donc avec loyers dans certains cas déjà élevés). En outre, dans quelques années, les premiers logements PLA, à loyers initiaux élevés, nécessiteront également des travaux d'amélioration.

***


Aussi les organismes doivent-ils être encouragés à maintenir leur patrimoine dans le meilleur état pour limiter précisément les opérations lourdes d'amélioration.

A cette fin le taux de la dotation pour PGR pourrait être augmenté progressivement au-delà des 0,6 % actuels et son caractère facultatif pendant les 5 premières années suivant une opération PLA ou PALULOS supprimé.

Une mise à jour annuelle de la description de l'état des immeubles pourrait être prévue par les accords-cadre avec indication d'un programme d'entretien pluriannuel.


2ème partie : La gestion du parc locatif social


Chapitre III. L'affectation des logements

Les HLM sont destinées en priorité aux personnes et familles disposant de ressources modestes. Par ailleurs, les organismes doivent équilibrer leurs comptes. Dès lors ils peuvent être tentés d'attribuer les logements en priorité aux familles ayant des ressources stables et proches (voire supérieures) aux plafonds réglementaires. En outre, la relative modestie des loyers constitue un avantage enviable et peut conduire à des attributions et à un maintien dans les lieux non conforme à la vocation sociale des logements.

Ce conflit entre les finalités sociales de l'institution et les exigences, parfois les dérives, de la gestion du parc, s'aggrave dans la conjoncture actuelle. Plus généralement, le chômage entraîne une désolvabilisation, réelle ou anticipée, de la demande. Ainsi la pression de la demande s'accroît sur les logements les moins chers, tandis que se réduisent les "sorties" du parc vers des logements moins aidés.

I. - L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS Le comportement des organismes en ce domaine peut être apprécié sous trois

aspects : le respect des procédures d'attribution, les caractéristiques des attributaires de logement, le degré d'engagement des organismes en faveur des ménages les plus défavorisés.

A. - L'APPLICATION DES PROCEDURES REGLEMENTAIRES Dans la constitution des dossiers, les chambres régionales ont relevé le rôle

central des mairies où la plupart des candidats formulent leur demande. Les listes d'attente des mairies sont consultées par les réservataires ou par l' organisme ; parfois une cogestion entre le service logement de la mairie et l' organisme est instaurée ; parfois encore, le service logement de la mairie enregistre, instruit et décide en réalité de l'attribution, même pour les logements réservés, remettant lui-même les clefs des logements de l'office municipal et de la SEM Il arrive enfin qu'un seul candidat soit sélectionné pour être présenté à l' organisme sur le contingent réservé de la ville.

De multiples imprécisions ont été relevées dans les dossiers des organismes , notamment en ce qui concerne les ressources des ménages (absence de toute justification - production d'avis d'imposition ancien - non prise en compte des revenus des enfants). Parfois, les contrats de location sont antérieurs à la décision officielle d'attribution ; des cas d'inexistence pure et simple de tout dossier d'attribution ont même été relevés.

Selon les dispositions en vigueur à PARIS (article 9, 3e alinéa du décret du 6 septembre 1983 ; article 7 de la délibération du 5 mars 1984 du conseil de Paris), les logements ne peuvent être proposés et attribués qu'à des personnes inscrites sur le fichier des demandeurs.

Cette règle n'a pas toujours été respectée par la ville. En 1990, d'après un document interne à la ville de Paris décrivant la procédure d'attribution réellement appliquée, il était possible de proposer un logement à des personnes non inscrites comme demandeurs. Cette pratique n'a pas disparu en 1993 : pour certains dossiers qu'elle a examinés, la chambre régionale d'Ile-de-France a constaté qu'il n'y avait pas eu de demande préalable à l'attribution du logement.


L'enquête des CRC a révélé de nombreuses infractions aux règles concernant l'intervention des commissions d'attribution. Il arrive que la décision d'attribution soit confiée à une commission interne, que la commission d'attribution statue uniquement pour les logements neufs ou ceux implantés dans certaines communes, les autres étant attribués par le président ou par le service location de l' organisme , que son intervention ne soit pas prévue pour les logements réservés, ou encore qu'elle n'intervienne que pour les cas sociaux d'urgence ou en appel des refus décidés par l' organisme . En l'absence de commission, les décisions se prennent en accord entre l' organisme et le maire.

COMMISSION D'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS (Articles L 441-1-1, R 421- 23 et R 421-63 du Code de la Construction et de l'Habitat)

- Dans les offices publics HLM et les OPAC, une commission d'attribution est chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif. Elle est composée de six membres du conseil d'administration qui élisent en leur sein un président qui dispose d'une voix prépondérante.

En outre, le maire de la commune où sont implantés les logements attribués, ou son représentant, est un membre de droit de la commission.

- La commission d'attribution se réunit au moins une fois tous les deux mois.

- Un décret du 28 juillet 1992 a créé des commissions de 6 membres dans les SA et les SEM avec présence du maire. Jusque là, le conseil d'administration ou le directeur y faisait office de commission d'attribution.

L'article 14 de la loi n° 82-1169 du 31 décembre 1982, relative au statut de Paris, Lyon et Marseille, prévoit que les logements dont l'attribution relève de la commune, mais qui sont situés extra muros, sont attribués par une commission municipale composée de représentants du maire et de représentants des maires d'arrondissement.

A PARIS, cette commission n'a pas été créée. En pratique, ce sont les services de la ville qui, sous le contrôle du maire, proposent directement des listes de candidats aux organismes gestionnaires.

Bien que les maires soumis à la pression de la demande locale, contestent parfois la légitimité des commissions d'attribution et le rôle des réservataires, l'absence de transparence dans les procédures cache surtout des décisions d'attribution discrétionnaires de la part des responsables d' organismes , parfois en liaison avec ceux des collectivités de rattachement.

CRITERES DE PRIORITE (Art. L. 441-1 à L. 441-3, A.R. 441-1 à R. 441-18 du Code de la Construction et de l'Habitat)


Les logements sont attribués par la commission d'attribution en priorité :

* aux personnes qui ont un besoin urgent de logement lié à la réalisation d'une opération d'urbanisme, à l'évacuation d'un immeuble déclaré en état de péril, à une expulsion prononcée sans qu'il y ait expulsion pour mauvaise foi ;

* aux personnes ayant des difficultés spécifiques de logement ;

* aux personnes qu'un nouvel emploi conduit à changer de résidence ;

* aux personnes ayant des difficultés graves à faire face aux dépenses liées au logement qu'elles occupent à la suite d'une réduction brutale de leurs ressources.

Le règlement départemental établi par le préfet précise les conditions dans lesquelles ces critères sont pris en compte.

Concernant le choix des attributaires, il est fréquent que les conditions de priorité ne soient pas respectées et qu'une préférence systématique soit donnée aux ménages résidant dans la commune où l' organisme est implanté. Le règlement d'attribution d'un office de la région parisienne prévoit même que seuls les dossiers des personnes résidant dans la commune depuis 5 ans au moins seront examinés. Enfin, dans certains cas, aucun règlement départemental ou propre à l' organisme ne permet d'appliquer des critères de sélection.

Au total, il ressort de l'enquête des chambres régionales que l'essentiel des règles de procédure et de priorité dans l'attribution des logements HLM n'est respecté que dans vingt des quarante-trois organismes contrôlés sur ce point.

B. - LES CARACTERISTIQUES SOCIALES DES ATTRIBUTAIRES Nonobstant les constatations faites ci-dessus, les CRC n'ont repéré que peu de

cas de détournements, relatifs aux plafonds de ressources, dans les attributions. Des cas de dépassement ont cependant été relevés.

PLAFOND DE RESSOURCES (Cf. articles L. 441-3, R. 441-1 et R. 331-12 du code de la construction et de l'habitation)

Les organismes d' HLM ne doivent attribuer les logements qu'à des personnes dont les ressources n'excèdent pas des plafonds. Ceux-ci varient selon 3 zones et en fonction du nombre de personnes à charge. Quand les ressources des locataires en place dépassent ces plafonds, les organismes peuvent leur appliquer un surloyer.

Les plafonds de ressources sont révisés chaque 1er janvier en fonction de la variation de l'indice du coût de la construction.

Le montant des ressources à prendre en compte est égal aux revenus imposables du ménage, figurant sur les avis d'imposition établis au titre de l'avant-dernière année.


A SAINT-OUEN, sur 101 dossiers examinés au titre de 1992, 18 % dépassent le plafond de ressources et 11 % en sont très proches. A AUBERVILLIERS, à la commission du 22 janvier 1991, 13 attributaires sur 58 sont entrés au-dessus du plafond (5 le dépassaient nettement, jusqu'à 52 %) ; à celle du 8 avril 1992 le nombre de dépassements était de 11 sur 82. A l'OPD de l'AVEYRON, 20 % des attributaires de 1991 dépassaient le plafond de ressources, dont 6 de plus de 50 %.

A la SAIEM de Besançon 10 % des attributions examinées entre 1989 et 1991 dépassaient les plafonds (jusqu'à 240 % du plafond), dont celle d'un logement de fonction à une société pour son directeur ; les attributions étaient alors gérées par un autre organisme logeur, la SAFC Depuis, la SAIEM de Besançon a repris la gestion et l'attribution des logements ; elle précise qu'il a été mis fin à la location précitée.

Des anomalies ont également été constatées dans l'attribution des logements des immeubles dits ILM 28 de la ville de PARIS.

Ces 9 000 logements du patrimoine de la ville, gérés par la Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP), généralement de bonne qualité, ont été construits de 1930 à 1935 sous le régime de la loi Loucheur du 13 juillet 1928.

En vertu de l'article 5 de la loi n_ 89-18 du 13 janvier 1989, ils sont assimilés à des immeubles HLM et doivent être attribués selon les règles applicables aux HLM En particulier, les ressources des attributaires ne doivent pas dépasser des plafonds qu'un arrêté du 19 décembre 1989 a fixés au même niveau que ceux applicables aux logements HLM .

Ces plafonds ne sont respectés ni par la ville de Paris, lorsqu'elle propose des candidats, ni par la RIVP lorsqu'elle les accepte.

Sur 37 attributions de logements ILM 28 examinées par la chambre, toutes postérieures à 1989, les ressources de l'attributaire dépassaient les plafonds HLM dans plus de 40 % des cas. Dans environ 20 % des cas, le dépassement était supérieur à 50 %

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 44 du plafond. Selon la RIVP, depuis 1989 les dépassements supérieurs à 50 % porteraient sur 6,1 % seulement des attributions.

Dans un de ces cas, le dossier de demande déposé en mai 1992 comportait un avis d'imposition 1990 mentionnant un revenu imposable de 1 205 270 francs, plus de dix fois supérieur au plafond de ressources applicable en l'espèce.

Un autre dépassement concerne un appartement de 106 m2, comprenant quatre pièces et un atelier, attribué en juillet 1993 à un couple avec deux enfants déjà logé dans un autre appartement ILM 28 plus petit et ayant perçu en 1991 un revenu imposable de 321 950 francs, plus de deux fois supérieur au plafond applicable à ce type de famille. Les intéressés ont payé en août 1993 un loyer mensuel total de 4 717 francs, alors qu'ils avaient indiqué dans leur demande pouvoir payer jusqu'à 8 000 francs par mois.

Deux groupes d'immeubles anciens de la ville de Paris gérés par la RIVP (170 appartements de 5 pièces principalement), destinés à loger des membres du corps enseignant de l'Académie de Paris, sont presque totalement réservés au rectorat, qui désigne les locataires sur propositions de leur amicale.

Les sept nouvelles attributions effectuées de janvier à septembre 1993 ont notamment bénéficié à quatre locataires dont les revenus imposables 1991 dépassaient de 23 à 84 % les plafonds réglementaires correspondant à leur situation de famille. Un autre locataire, précédemment logé dans un six pièces de 153 m2 et ayant déclaré en 1991 un revenu imposable de 495 890 francs, a bénéficié de l'attribution d'un logement de sept pièces (182 m2) pour 7 145 francs/mois, soit un avantage d'au moins 10 000 francs/mois par rapport à un loyer libre. De tels avantages s'expliquent en partie par l'abattement de 35 % dont bénéficie ce groupe d'immeubles sur le surloyer à payer en cas de dépassement des plafonds.

C. - LE LOGEMENT DES PLUS DEFAVORISES Si les infractions aux règles concernant l'attribution restent l'exception, la

préférence aux plus défavorisés n'en constitue pas pour autant une priorité affirmée par les organismes , ni par les préfets dans le cadre du contingent qui leur est réservé.

Certains organismes interprètent de façon limitative la priorité qui devrait être accordée aux plus défavorisés. Ainsi la SEMI. de TARBES accepte avec parcimonie les cas "difficiles" : les ménages disposant de revenus mensuels égaux ou inférieurs à 3 000 francs représentaient en 1991 20 % des candidats, 28 % des refusés et 7 % seulement des attributaires ; une convention passée en mars 1991 par la société avec la ville pour la construction d'un programme de 54 logements lui donne le droit "de refuser la location à des candidats dont la solvabilité ou la moralité apparaîtrait douteuse". La politique d'attribution des organismes aboutit parfois à une ségrégation entre les programmes. L'examen d'un échantillon de logements à l'OPHLM de NANCY a montré que sur 460 locataires du Haut du Lièvre (quartier difficile), un seul disposait lors de son entrée, d'un revenu supérieur à 10 000 francs, contre 27 sur 103 en centre ville.

L'absence de règlement départemental précisant les règles de priorité peut rendre plus difficile l'accès des personnes normalement prioritaires aux HLM ; or, les préfectures de certains départements (Aveyron, Indre-et-Loire) n'avaient toujours pas adopté ce règlement à la date de l'enquête.


Les réservations de logements - le contingent préfectoral En contrepartie d'une contribution financière à la construction ou à la

réhabilitation et aux termes d'une convention avec l' organisme HLM , l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, les employeurs, les collecteurs de la participation des employeurs, les chambres de commerce et d'industrie peuvent bénéficier de réservations de logements HLM ce qui leur confère le droit de proposer le candidat de leur choix à la commission d'attribution.

Il est vrai que les réservataires ne tiennent pas toujours un compte précis de leurs droits. Ainsi la ville de PARIS, qui dispose du droit de proposer le locataire dans environ 80 000 logements ne connaît pas de façon précise la quantité et la nature des logements dont elle est réservataire.

Le total des logements réservés par le préfet au bénéfice des personnes prioritaires c'est à dire le "contingent préfectoral", ne peut représenter plus de 30 % du total des logements de chaque programme, dont 5 % au bénéfice des agents civils et militaires de l'Etat.

De nombreux cas de non utilisation de ces contingents par les préfets ont été relevés (1). Les cas de sous-traitance de cette prérogative aux organismes ne sont pas rares. A l'OPAC d'INDRE-ET- LOIRE, le contingent du préfet hors fonctionnaires connaissait au 31.12.91 5,83 % de vacances contre 1,13 pour l'ensemble du parc, 0,86 % pour les réservations employeurs et 0,35 % pour le solde. A l'OPAC des HAUTES-PYRENEES, le contingent de la Préfecture (8 % des logements) est quasi exclusivement occupé par des fonctionnaires au détriment des démunis ; il en est de même à la SEMI. de TARBES. A l'OPD de l'AVEYRON, un contingent de 80 logements réhabilités (1/3 des programmes) pour des travailleurs immigrés, est attribué directement par l'office, sans intervention de la Préfecture.

Des retards (délais très supérieurs à 1 mois) dans les propositions préfectorales ont été relevés pénalisant d'ailleurs financièrement les organismes privés de loyer.

A SAINT-OUEN, les dossiers des locataires présentés par le préfet ne sont pas spécialement repérés. Dans le LOIRET, le préfet a conclu avec les organismes un protocole sur un contingent de logements sociaux, mais son représentant n'assiste aux commissions d'attribution que lors de la mise en service du logement. De même dans les LANDES, où le règlement départemental de début 1993 réserve 25 % des attributions aux démunis, l'office départemental précise qu'il a toujours réglé les cas présentés par le Préfet et que début 1993, tous les logements réservés étaient utilisés, sauf ceux de la Préfecture (100 vacants sur 189 réservés), réattribués à d'autres réservataires.

II . - L'OCCUPATION DU PARC S'il est aisé pour les organismes d'influer sur le "flux" des entrants, le "stock"

des occupants constitue une donnée plus rigide. Les organismes disposent, en fait, de moyens réglementaires modestes pour influencer les mutations des occupants. Ceci conforte à la fois la présence de personnes à faibles revenus qui confirme le rôle social des HLM , et de la même manière les rentes de situation au bénéfice de locataires dépassant le plafond de ressources.

Aussi les chambres régionales ont-elles cherché à évaluer les caractéristiques des occupants des organismes et leur évolution, puis à apprécier de quelle manière les organismes utilisaient les moyens à leur disposition à l'égard des occupants.


A. - LES CARACTERISTIQUES DES OCCUPANTS DES ORGANISMES HLM

Des indications globales données dans le tableau ci-dessous, il ressort que la vocation sociale du parc HLM tend à s'affirmer : du fait de l'augmentation générale des revenus, moins de Français sont éligibles aux HLM ; en outre le revenu moyen des "ménages HLM " a augmenté moins vite que celui des autres ménages.

LES REVENUS DES OCCUPANTS DES HLM (Enquête logement de l'INSEE)

* En 1988, le revenu moyen du ménage français s'élevait à 126 387 francs, celui du ménage locataire à 111 099 francs et celui du ménage en HLM à 101 162 francs. Les ménages habitant en HLM percevaient donc un revenu inférieur de 20 % à celui du ménage moyen.

De 1978 à 1988, la proportion des ménages logés en HLM disposant de revenus inférieurs au revenu médian des ménages français est passé de 48 % à 64 %.

* Un autre indicateur est fourni par la proportion des français disposant de ressources inférieures au plafond de ressources HLM et y habitant.

En 1990, 47 % des ménages d'Ile-de-France et 62 % des ménages de province disposaient de revenus imposables inférieurs aux plafonds de ressources PLA ; ils étaient respectivement 72 % et 84 % en 1980.

Parmi ceux-ci, 31 % habitaient en 1990 en HLM en Ile-de-France (soit 15% des ménages), contre 18 % (soit 11 % des ménages) en province.

Selon l'enquête logement de l'INSEE de 1988, 58 % des locataires HLM sont ouvriers ou employés contre 35 % pour l'ensemble des ménages ; 12 % des personnes logées en HLM sont de nationalité étrangère contre 6,2 % pour l'ensemble de la population. Les chambres régionales ont souvent recoupé ces informations avec, néanmoins, des situations locales très contrastées. Ainsi, à l'OPAC des HAUTES-PYRENEES, les ouvriers sont 60 %, les employés et cadres 26 % ; à la SEMI. de TARBES, les employés et cadres sont 58 % et les ouvriers et inactifs non retraités 17 %. A l'office de CHATEAUDUN, en 1991, les ouvriers et employés sont 53 % ; les étrangers sont 16,1 %.


OCCUPATION SOCIALE DU PARC HLM, ENQUETE-LOGEMENT DE L'INSEE 1988

STRUCTURE FAMILIALE ----------------------------------------------------------------------: EN % : OFFICES : SOCIETES ANONYMES ----------------------------------------------------------------------: Personne seule : 28,7 : 23,5 : Couple sans enfant : 3,1 : 2,8 : Famille monoparentale : 11,8 : 11,8 : Couple avec enfants : 56,5 : 61,9 ----------------------------------------------------------------------: : 100 : 100 ----------------------------------------------------------------------: Couples, 1 actif : 74 : 68 : Couples, 2 actifs : 26 : 32 --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------: CATEGORIES : LOCATAIRES : ENSEMBLE DES : SOCIO-PROFESSIONNELLES : HLM : MENAGES ----------------------------------------------------------------------: Ouvriers : 40 : 24 : Employés : 18 : 11 : Cadres et professions : : : Intermédiaires : 13 : 22 : Artisans, commerçants : : : agriculteurs : 2 : 9 : Retraités et autres : : : inactifs : 27 : 34

Cette évolution moyenne ne doit pas cacher le maintien de rentes de situations.

Des cas d'occupants à revenus élevés Si ont été relevés peu de cas d'attributions de logement à des personnes

dépassant le plafond de ressources à l'entrée, une part importante des locataires dépasse ce plafond en cours de séjour en HLM Le Conseil des impôts, citant en 1992 le ministère de l'équipement, estimait à environ 25-30 % le taux de locataires HLM dépassant les plafonds de ressources, soit 900 000 personnes. L'enquête logement de l'INSEE de 1988 citait 28 % dans l'ensemble de la France et 36,5 % en région parisienne ; les enquêtes de l'Union des organismes HLM estiment ce taux à 23 % dans l'ensemble du pays et 32 % en région parisienne.

Quelques cas spectaculaires ont été relevés par les chambres régionales. A l'OPAC de VALENCIENNES, un locataire exerçant une profession libérale dont l'épouse est salariée occupe à titre privé depuis 1980 avec deux enfants un F5 pour 2 780 francs en 1992 (3 602 francs en hiver) alors qu'il déclare en 1990 un revenu brut annuel de plus d'un million de francs. Par ailleurs 502 locataires sur 3 450 y dépassaient le plafond en 1992 (soit 14,5 %). A SAINT-OUEN, sur 4 cités, 18 % des locataires ont des ressources supérieures au plafond (dont un dépassement de 236 % et un ménage avec 300 000 francs de revenu imposable). A l'OP d'AUBERVILLIERS, sur un échantillon de 814 locataires, 189 (23,2 %) dépassent le plafond en 1992 dont 36 (4,42 %) de plus de 60 %.


Selon une enquête de la Régie immobilière de la Ville de PARIS portant sur environ 8 000 locataires d'ILM 28, près de 50 % des occupants disposent de ressources supérieures aux plafonds, et environ 20 % dépassent de plus de 50 % ces mêmes plafonds.

Sur la base des déclarations des années 1988 à 1991, selon le cas, on dénombre même plus de 160 locataires dont les revenus imposables dépassent 300 000 francs. Huit de ces personnes ont déclaré plus de 700 000 francs de revenu imposable, dont quatre plus de 1 million de francs.

Plusieurs atténuations doivent être apportées à ces constats. Les organismes HLM soulignent que les ILM 28 ne sont placés que depuis 1989 sous le régime HLM , que les plafonds ont été relevés de 52 % (60 % pour Paris et proche banlieue) de 1980 à 1992 alors que l'indice INSEE des prix a doublé. Selon eux une réévaluation des plafonds selon cet indice aurait conduit à 3 % seulement de ménages en dépassement en 1992, au lieu de près de 30 %.

Par ailleurs, en Ile-de-France, où les dépassements sont les plus importants, le revenu moyen est supérieur de 36 % à celui des autres régions alors que les plafonds de ressources n'y sont supérieurs que de 10 % hors Paris et 20 % à Paris.

Enfin les dépassements sont en partie modestes (10 % pour un tiers d'entre eux selon la source minorant habituellement le plus les dépassements), situation ne permettant pas de supporter un loyer privé (supérieur au loyer HLM de 41 % hors Paris et 124 % à Paris selon l'enquête logement 1988 de l'INSEE).

Les constatations des CRC vont dans le même sens. A SAINT-OUEN, l'examen de 870 dossiers fiscaux a permis de déceler 208 cas de dépassement (23,9 %), dont 63 de plus de 50 % et 17 de plus de 100 %. A l'OPD des LANDES sur 3 220 logements hors PLA et près de 3 000 réponses à l'enquête revenus de 1991, 94 locataires seulement dépassent le plafond dont 7 de 80 % et 53 de moins de 40 %.

Au total, les dépassements de plafond de ressources restent très nombreux. En revanche, les cas spectaculaires de dépassements supérieurs à 60 % (ce qui permettrait de payer un loyer privé, au moins en dehors de Paris, pour un taux d'effort comparable à celui d'un locataire HLM atteignant tout juste le plafond) sont limités, selon l'INSEE, à moins de 6 % des occupants en 1988.

Ces ménages, non exclus du marché privé, empêchent pourtant certains ménages défavorisés d'accéder aux HLM

Les occupants à faibles revenus Ainsi qu'il a été dit plus haut, le comportement des offices en matière

d'attribution de logements ne privilégie pas systématiquement les candidats à revenus modestes. Encore faut-il tenir compte des disparités de situations que l'enquête des CRC fait apparaître.

Certains organismes accueillent majoritairement des locataires à faibles revenus (43 % des ménages disposent de moins que le SMIC à FOURMIES en 1992 et 10 % seulement de plus de deux fois le SMIC), des personnes à insertion professionnelle précaire (25 % des résidents de l'OPAC des HAUTES-PYRENEES), une proportion élevée de bénéficiaires de l'APL (63 % à l'office de TOURCOING en 1991 contre 44 % en moyenne HLM en 1988), des bénéficiaires d'APL élevée (celle-ci représente 42 % des loyers de l'OPD des LANDES) ou peu de personnes dépassant les plafonds (6,9 %

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 49 en 1991 à l'office de SAINT-ETIENNE, dont 1,4 % seulement en dépassement de plus de 20 %).

Dans d'autres organismes , de nombreux locataires dépassent les plafonds comme dans le cas déjà cité de la RIVP ; l'APL y représente un faible rapport, 4,3 % des produits de la gestion locative à l'OPAC de PARIS en 1991, alors que les logements conventionnés de l'office représentent 43 % de son parc.

Plus qu'une répartition entre organismes , une distinction peut être faite à l'intérieur de nombreux organismes entre des groupes d'immeubles. Ainsi, l'office de LYON concentre 90 % de ses logements vacants sur les 20 % de son patrimoine situés aux Minguettes et à Vaulx-en-Velin alors que certains programmes récents hébergent 50 % de personnes dépassant les plafonds.

A l'office de VILLEURBANNE, le taux de vacance est limité à 0,5 % au centre ville de Villeurbanne alors qu'il atteint 10 % dans les immeubles de l'office situés à Vaulx-en-Velin. : REPARTITION DES MENAGES LOGES EN HLM PAR QUARTILE DE REVENUS DE : 1973 A 1988 (source enquête - logement INSEE) ----------------------------------------------------------------------:ENSEMBLE DES MENAGES FRANCAIS : 1973 : 1978 : 1984 : 1988 ----------------------------------------------------------------------:4ème quartile (25% des revenus: 24 % : 18,7 % : 12,9 % : 12,5 % : les plus élevés) : : : : : 3ème quartile (25 %) : 35 % : 33,2 % : 27,9 % : 24,8 % : 2ème quartile (25 %) : 29 % : 30,9 % : 33,5 % : 32,8 % : 1er quartile (25 % des : : : : : revenus les plus faibles) : 12 % : 17,2 % : 25,7 % : 29,9 %

Les caractéristiques des occupants sont fonction de l'historique des attributions et de la situation économique locale. Celle-ci semble jouer dans le sens d'un renforcement de la vocation sociale des HLM du moins dans la période récente, caractérisée par le ralentissement de la hausse des revenus salariaux et l'augmentation du chômage.

Le nombre de locataires capables d'accéder à la propriété ou au secteur locatif privé se réduit, tandis que se maintiennent dans les lieux des ménages dont les revenus augmentent peu, ou diminuent pour cause de chômage.

B. - LES MOYENS DE REGULATION DE L'OCCUPATION Les moyens d'influencer les caractéristiques sociologiques des occupants

apparaissent marginaux. Ils permettraient néanmoins de susciter des mutations parmi les occupants favorisés et d'améliorer l'accessibilité des logements pour les entrants défavorisés s'ils étaient utilisés plus systématiquement.

Deux types d'avantages sont de loin les plus notables : le bénéfice d'un loyer faible malgré des ressources élevées, le bénéfice d'un appartement manifestement trop grand par rapport à la taille du ménage.

L'application du surloyer aux personnes dépassant le plafond de ressources est facultative depuis la loi du 23 décembre 1986 et le barème en est librement fixé par l' organisme . Selon des chiffres en provenance de l'UNFOHLM, 46 % des organismes représentant 59 % des logements, pratiquent le surloyer en 1989. En fait, sur 900 000 locataires dépassant le plafond, 300 000 paieraient un surloyer.


L'enquête des chambres portant en matière de surloyer sur 50 organismes en a relevé 22 seulement qui l'appliquent, mais de façon extrêmement restrictive, avec un rapport qui varie entre 0,2 et 2,5 % de la masse des loyers. Certains organismes se fondent sur des déclarations de ressources très anciennes : 1986-1987 à LORIENT, 1986 à l'OPAC des HAUTES-PYRENEES, 1988 à THONON-LES-BAINS. D'autres l'instaurent avec des conditions limitatives : à l'OPAC de VALENCIENNES, les retraités sont exonérés et le montant est limité à 500 francs/mois. Le loyer majoré du surloyer maximum de 500 francs peut ne pas atteindre le loyer plafond PLA A l'OPD des LANDES, il est limité aux logements hors PLA.

Certains organismes l'ont supprimé à cause de la progression des logements vacants.

A Paris, ni la RIVP, ni les autres SEM immobilières de la ville n'appliquent le surloyer dans les logements PLA, contrairement à l'OPAC de Paris. Sur ce point, il existe donc à Paris une disparité de traitement entre des occupants de logements sociaux de même nature juridique, mais gérés par des organismes différents.

Quant au surloyer pratiqué dans les ILM 28 par la RIVP, il présente des particularités réglementaires et d'application. L'article 24 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 a autorisé le paiement du surloyer non pas dès que les ressources des locataires dépassent le "plafond HLM ", mais seulement lorsqu'elles dépassent de 50 % ce plafond. Le bénéfice de cette dérogation est d'autant plus appréciable que les plafonds parisiens, déjà supérieurs à ceux de province, ont été exceptionnellement relevés de 10 % par arrêté du 12 août 1992.

Certains efforts de relance, louables, restent modérés. A l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE une refonte des modalités devrait permettre d'en porter le rapport de 0,04 % des loyers en 1991 (0,101 million de francs pour 146 locataires), à 0,36 % en 1993 (environ 0,9 million de francs). A l'OPAC de SAVOIE, l'instauration du surloyer en 1989 et deux enquêtes revenus successives ont permis d'en porter le rapport de 0,74 % des loyers en 1989 à 1,44 % en 1991. L'office de VILLEURBANNE parvient quant à lui grâce à un nouveau barème de 1987 et des enquêtes, à porter le produit à 1 655 000 francs en 1991 soit 2,5 % des loyers (contre 80 000 francs en 1986). L'office du GARD a réalisé, pour sa part, en 1991 une enquête dont les résultats ont montré que son application procurerait une recette estimée à environ 1,6 million de francs par an, soit 1 % des loyers ; cependant, son application, d'abord différée, ne sera mise en oeuvre que partiellement à compter de 1994.

Les arguments habituels pour refuser le surloyer sont le coût d'enquête élevé par rapport au gain financier, le niveau élevé des loyers PLA, notamment à la relocation, ou des loyers conventionnés, et le souhait d'assurer une mixité et une solvabilité minimale des occupants.

Ainsi les organismes répugnent à pratiquer le surloyer, et, quand ils le font, les taux retenus ne sont pas suffisants pour inciter les locataires concernés à déménager et produire un supplément de recettes appréciable. Les organismes se privent ainsi d'un moyen efficace d'accroître la mobilité dans le parc HLM , sensiblement inférieure à celle constatée dans le secteur libre (en moyenne, le nombre de ménages n'ayant jamais quitté leur logement s'élève à 63 % dans le secteur HLM contre 49 % dans le secteur libre), ainsi que de renforcer leur vocation sociale (on observe en effet que les ressources des ménages entrant dans le secteur HLM sont inférieures de 30 % à celles des ménages qui le quittent).


La sous-occupation des logements est due surtout à la présence de personnes âgées seules dans des grands appartements. A l'origine attribués à des familles nombreuses, ces logements restent occupés par les deux parents, voire un seul, après le départ des enfants. Malgré des propositions de prise en charge des déménagements et des baisses de loyers, la libération d'appartements au bénéfice de ménages plus jeunes est rare, et ce, d'autant plus qu'il s'agit souvent de logements relativement anciens aux pièces petites.

L'évolution socio-démographique (près de 50 % des locataires HLM sont en ménage de deux personnes au plus alors que 77 % des logements HLM ont 3 pièces ou plus) fait globalement apparaître une pénurie de petits logements et conduit des organismes à attribuer des F3 à des célibataires ou à des ménages sans enfant.

Les chambres régionales ont observé que le comportement des organismes contribue à renforcer ces tendances, qu'il s'agisse d'éviter la concentration d'un trop grand nombre de familles nombreuses dans les mêmes cages d'escalier, ou de lutter contre la vacance des grands logements.

Dans le patrimoine géré par la Régie Immobilière de la Ville de PARIS (RIVP), la chambre a examiné la situation de près de 1 500 logements ILM 28. Elle a considéré comme insuffisamment occupés les logements qui, par tranche de superficie, n'étaient pas habités par un nombre minimal de personnes 11, et constaté qu'environ le quart des locaux étaient sous-occupés et qu'il y manquait plus de 550 habitants pour atteindre une occupation minimale normale.

Dans un groupe d'immeubles réservé au rectorat de l'académie de Paris 70 % des appartements sont sous-occupés et 12 appartements de 5 pièces et plus, dont les superficies vont de 123 m2 à 163 m2, sont habités par des personnes seules. Qu'il s'agisse de logements conçus pour les enseignants (avec une pièce pour le travail à domicile) explique partiellement cette sous-occupation.

Quelle que soit la situation locale, aucun échange autoritaire n'est effectué par les organismes . En fait, l'arrêté du 2 novembre 1955 qui permet d'imposer un échange en cas d'occupation insuffisante se réfère à des conditions minimales d'occupation qui étaient codifiées à l'art. R. 441-3 du code de la construction et de l'habitation (CCH). Or, le décret du 4 novembre 1987 a remplacé ces conditions par des critères imprécis rendant tout échange inapplicable.

A défaut, l'article 10 7° de la loi du 1er septembre 1948 pourrait être appliqué (l'article L. 442-6 du CCH l'étend aux HLM ) selon lequel "n'ont pas droit au maintien dans les lieux les personnes qui, à Paris, dans un rayon de 50 kms et dans les communes de plus de 10 000 habitants ne remplissent pas, à l'expiration d'un délai de 6 mois à compter de la signification du congé, les conditions d'occupation suffisante"12.

11) 70/90 m2 2 personnes 90/110 m2 3 personnes 110/130 m2 4 personnes 130/150 m2 5 personnes 150/170 m2 6 personnes plus de 170 m2 7 personnes 12) En application des articles L.327, L.621-2 et R.641-4 du code de la construction et de l’habitation, un nombre de pièces habitables ne devant pas être supérieur au nombre d’occupants + 2


Cette procédure n'est pas mise en oeuvre car le traitement de la sous-occupation paraît sans doute humainement plus délicat que l'application des surloyers. Mais dans les deux cas, l'attitude des organismes paraît à la fois très passive face aux occupants et insuffisamment vigilante sur l'augmentation du nombre de privilégiés.

Ce comportement est d'autant plus regrettable que les outils pour rendre l'offre HLM accessible aux personnes modestes restent peu efficaces.

Les niveaux de loyers sont parfois peu accessibles aux personnes à faibles revenus

L'écart des loyers HLM par rapport aux loyers privés constitue théoriquement un avantage social appréciable pour les occupants, en raison des conditions de financement privilégiées13.

L'enquête logement 1988 de l'INSEE indique un écart moyen de 41 % hors Paris et de 124 % à Paris, entre les loyers HLM et les loyers privés. Dans les centres des grandes villes et en région parisienne, la différence parait, en moyenne, particulièrement nette entre les loyers HLM et les loyers privés. Au 1er janvier 1992, les niveaux moyens des loyers de l'OPAC de PARIS étaient dans un rapport de 1 à 4 ou de 1 à 3 par rapport à ceux du secteur libre, selon l'ancienneté de la mise en service des logements HLM .

L'avantage des HLM est confirmé par les différences des taux d'effort. En 1988, selon l'enquête logement de l'INSEE, le taux d'effort brut en HLM était proche de 13 % contre 15 % pour l'ensemble des ménages et le taux net (après APL) de 9 % contre 12,6 %. Et dans Paris, le taux d'effort brut en HLM , de 13 % en 1988, était inférieur à celui de la moyenne des locataires (18,2 %).

Pourtant des ménages modestes éprouvent des difficultés à accéder aux logements HLM Certains loyers HLM sont, en effet, proches des loyers du secteur privé. Il en va surtout ainsi pour les logements conventionnés PLA et PALULOS dont les loyers sont systématiquement proches du maximum conventionnel par m2.

Selon l'INSEE, en province, en dehors des agglomérations de plus de 100 000 habitants et dans les banlieues de celles-ci, le loyer/m2 des HLM conventionnés est proche ou supérieur à celui du secteur social non HLM , voire du loyer de logements privés d'après 1948.

Ainsi l'OPAC du LOIRET garde des loyers très bas par rapport au marché libre, mais à la SEMI de TARBES, la différence entre les loyers PLA au plafond et les loyers privés se limite à 8,5 - 10 %.

Le protocole d'occupation du patrimoine social de BESANCON constate pour sa part "des difficultés d'accès au parc social pour des familles défavorisées". La SEMI de TARBES accepte peu de candidats à faibles revenus : sur 25 refus en 1991, 20 % disposaient de moins de 3 000 francs/mois et 60 % de moins de 7 000 francs ; en revanche, seuls 7 % des attributaires percevaient moins de 3 000 francs/mois et 42 % moins de 6 500 francs.

13) On peut d’ailleurs estimer l’avantage financier pour la construction dont bénéficient les HLM à 50 %des coûts d’un investisseur bailleur privés se finançant intégralement sur le marché des capitaux : taux PLA inférieur d’un tiers au taux de marché, subvention à 12,7 % aides des collectivités fiscalité dérogatoire.


Dans certains cas, les taux d'effort peuvent devenir très lourds en HLM En 1988, en région parisienne, hors Paris, le taux d'effort brut en HLM conventionnés, de 13 %, était à peine inférieur à celui de la moyenne des locataires, de 13,4 %.

Dans un office de la banlieue parisienne, après des travaux d'amélioration PALULOS, le taux d'effort brut d'un ménage avec un enfant pour un F3 atteignait en 1993 28 % des 5 756 francs de revenus, le taux d'effort net (après APL) atteignant encore 12,4 %. Pour un ménage avec deux enfants en F4, le taux d'effort brut y atteignait 21 % des 8 634 francs de revenus et le taux net encore 16,7 %.

A l'office des LANDES, pour un couple avec deux enfants habitant un T4 neuf à Mont-de-Marsan et percevant un salaire net mensuel de 5 000 francs, le loyer s'élève à 2 450 francs/mois, et il lui reste, après versement de l'APL, une charge de logement de 964 francs, soit près de 20 % de taux d'effort net.

Force est alors de constater dans certains secteurs et pour les logements récents, la modestie de l'avantage social des HLM et les difficultés d'accès des personnes aux revenus faibles.

La vocation sociale des organismes HLM est encadrée par la réglementation qui les réserve à des locataires disposant de ressources inférieures à un plafond.

Il en résulte trois problèmes. - Le niveau de ce plafond augmente moins vite que les salaires accentuant en

principe le caractère social des locataires. Il paraît cependant relativement plus faible en Ile-de-France, où des ménages moyens sont exclus des HLM alors que leurs charges de logement dans le secteur privé sont plus élevées qu'en province (6).

- Sous réserve des abus constatés, le respect du plafond est assez largement observé lors des attributions de logement à de nouveaux locataires même si nombre d' organismes affectent les logements dans une certaine opacité, voire parfois décident de façon discrétionnaire. Par ailleurs, divers indices traduisent une préférence des organismes pour un peuplement intermédiaire, évitant trop de dépassements de plafonds mais aussi trop de locataires risquant de perturber le fonctionnement social ou financier de l' organisme . La forte présence des élus locaux dans les procédures d'attribution, les préférences aux ressortissants locaux peuvent jouer dans le sens de l'atténuation de la mission de solidarité nationale des organismes .

Face aux diverses formes actuelles d'exclusion, il y a là un risque que seule l'autorité de l'Etat semble en mesure de limiter. Or, l'usage du contingent préfectoral ne semble pas toujours aller dans ce sens.

- Quant aux occupants en place, ils respectent beaucoup moins les plafonds. Dans ce cas, les organismes qui disposent de la faculté de leur appliquer un surloyer le pratiquent avec une très grande réticence. Cependant, la crise économique conduit à une paupérisation relative des occupants qui accentue, par simple inertie, le pourcentage des locataires à ressources modestes.

Les organismes manifestent donc, en général, une certaine prudence dans l'affectation de leurs logements : procédure d'attribution peu transparente pour préserver une marge de manoeuvre aux responsables, respect approximatif des plafonds lors de l'attribution où les abus resteraient malgré tout les plus visibles, priorité aux locataires solvables, inertie dans la gestion des occupants en "bénéficiant" de leur paupérisation et sans pénaliser les privilégiés, absence de lutte contre la sous-occupation de certains logements.


Plusieurs propositions peuvent être avancées pour améliorer la réglementation et son application.

* Une étude approfondie sur le niveau des plafonds de ressources permettrait de fixer l'ensemble des plafonds après réflexion sur leurs valeurs absolues et leur cohérence relative. Il en résulterait peut- être une autre différenciation que celle des trois zones actuelles, d'autres écarts entre les différents plafonds, une modulation en fonction des objectifs de composition sociologique du parc à partir d'une réflexion sur la dimension des familles en HLM (personnes seules, couples sans enfants, ...).

* Dans la mesure où une hiérarchie bien acceptée des plafonds et un système d'indexation souple (sur les salaires avec révision quinquennale par exemple) seraient adoptés, le respect strict du plafond à l'entrée devrait être assuré. Aussi pour assurer une réelle transparence des procédures d'attribution, le préfet, déjà représenté aux commissions d'attribution, pourrait se voir reconnaître, au vu d'une attribution douteuse, la possibilité de demander une seconde délibération à la commission ou de déférer une attribution à la juridiction compétente. La mention dans la partie sociale du système d'autocontrôle de l'UNFOHLM du respect (ou non) des procédures inciterait sans doute les organismes à une plus grande transparence.

* Les difficultés constatées dans l'application des surloyers résultent pour une large part de l'imprécision entretenue, au niveau national, quant aux finalités de l'institution HLM , entre deux logiques (7). La première réserve les logements locatifs sociaux aux ménages à revenus modestes et en écarte les autres sans qu'il soit nécessaire d'appliquer un surloyer.

L'application d'un surloyer s'inscrit dans une autre logique, celle de l'ouverture du parc à des ménages disposant de revenus moyens. Dans ce cas et sans exclure d'autres modalités permettant de rapprocher certains loyers HLM des loyers privés, un surloyer dès le dépassement du plafond (8) pourrait à nouveau être rendu obligatoire avec un barème dont les minima pourraient également être précisés par l'étude sur les plafonds. Une telle mesure supposerait une bonne connaissance, mise à jour régulièrement, des revenus des occupants.

* Pour remédier aux situations de sous-occupation des logements, la redéfinition de critères simples de sous-occupation devrait permettre la mise en oeuvre des échanges (article L 442-4 du CCH) dans les zones à plus forte pression de la demande (par exemple dispositions de l'article 10-7° de la loi n° 48-1360 du 14 septembre 1948).

* Enfin, pour le logement des personnes défavorisées, le contingent préfectoral pourrait permettre d'appliquer le règlement départemental d'attribution des HLM et devenir un instrument du préfet pour la mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées. Les objectifs seraient plus clairs (règlement départemental), le cadre d'action plus dynamique (plan départemental), et c'est le degré d'engagement des services préfectoraux face aux organismes qui déterminerait l'intensité de l'usage du contingent préfectoral.


Chapitre IV. Les marges de manoeuvre de la gestion locative

Les organismes HLM exercent leur activité locative sous de nombreuses contraintes : limites réglementaires pesant sur la fixation des loyers, poids grandissant de la fiscalité, rigidités relatives à la gestion du personnel, faible solvabilité d'une partie non négligeable des locataires ; ils ne sont cependant pas dépourvus de marges de manoeuvre, tant dans la maîtrise des charges que dans la détermination du niveau des recettes. L'enquête a montré que l'utilisation par les organismes HLM des marges dont ils disposent est inégale.

I. - L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES La maîtrise des organismes HLM sur la croissance des charges locatives peut être

appréciée en rapportant le coût de gestion au nombre de logements gérés ; ce ratio, déterminé hors toutes charges exceptionnelles ou charges liées à l'investissement, représente l'un des indicateurs de l'efficacité de la gestion.

La médiane de ce ratio, pour les offices, est passée de 4 620 francs en 1989 à 4 860 francs en 1991, soit une progression moyenne en francs constants de 2,6 % par an depuis 1989 ; pour les SA, la médiane s'établit en 1991 à 5 430 francs (1).

L'enquête fait apparaître une très grande dispersion des organismes , de 2 520 francs à 8 570 francs. Cette constatation doit toutefois être relativisée en tenant compte de l'environnement dans lequel les organismes exercent leur activité locative, d'autant que la taxe foncière ne pèse pas du même poids pour tous les organismes .

Les coûts de gestion incluent en effet des dépenses sur lesquelles les organismes peuvent exercer une forte influence, les frais de personnel par exemple, et des dépenses qui leur sont imposées, comme la taxe foncière. Les chambres ont examiné prioritairement l'évolution de ces deux types de charges.

A. - LES DEPENSES DE PERSONNEL

Les dépenses de personnel pèsent de manière très inégale sur les coûts de gestion des organismes HLM ; ces dépenses sont parfois alourdies par certaines pratiques critiquables.

Des coûts très inégaux selon les organismes La plus ou moins grande maîtrise des dépenses de personnel peut être appréciée

en rapprochant le montant des charges de personnel non récupérables du nombre de logements gérés par l' organisme ; les charges de personnel par logement, au regard des ratios de la direction de la construction, ont connu une progression limitée de 1989 à 1991 : pour les offices, la médiane ressort en 1991 à 2 300 francs contre 2 280 francs en 1989, soit une quasi stabilité en francs constants ; si les organismes HLM ont généralement fait preuve de modération, tant en ce qui concerne les effectifs que les salaires, il existe une forte dispersion des organismes de part et d'autre de la médiane.


Les dépenses de personnel par logement des organismes contrôlés variaient en 1991, de 1 760 francs à l'OPAC du LOIRET à 4 600 francs à l'office de BOBIGNY. Le niveau des dépenses doit être apprécié au regard des tâches effectuées par le personnel. L'absence de régie d'entretien et donc le recours à des intervenants extérieurs, comme à l'OPAC du LOIRET, peut minorer cet indicateur. Des coûts élevés peuvent être reliés en sens inverse à des effectifs sensiblement supérieurs à la médiane des organismes de taille comparable, notamment en ce qui concerne les emplois de gardiens et personnels d'immeubles. Les responsables soulignent le rôle particulièrement important de ces personnels dans un environnement socio-économique difficile.

L'évolution des dépenses de personnel sur plusieurs années est révélatrice de l'action menée par les organismes pour répondre à la demande sociale ; l'augmentation des dépenses est le plus souvent corrélative à l'accroissement des effectifs à des fins d'amélioration du service.

A l'OPHLM d'ORLEANS, les charges de personnel par logement sont passées de 1 500 francs en 1989 à 1 810 francs en 1991, soit une augmentation supérieure à 20 % ; cette hausse des frais de personnel fait suite à la création de nouveaux emplois, encadrement, conseillères sociales et gardiens notamment, l'effectif passant de 99 à 118 agents. La pression des frais de personnel, mesurée par rapport aux produits de location, a progressé sensiblement et est passée de 11,7 % en 1989 à 13,3 % en 1991 ; en 1992, l'effectif s'est accru de 4 agents supplémentaires, les charges de personnel ont atteint 2 140 francs, et ont représenté 15,5 % des produits de location.

L'office a indiqué que cette situation résultait de trois actions prioritaires décidées par le conseil d'administration : l'amélioration du service rendu aux locataires, la réhabilitation d'une partie du patrimoine et la construction de nouveaux logements, compte tenu de la demande ; l'effectif rapporté au nombre de logements gérés, 13,6 agents pour 1 000 logements, reste d'autre part inférieur à la médiane de 1991, 20 agents pour les offices de même taille.

Si la majorité des organismes a su limiter la progression des charges de personnel, certaines pratiques critiquables méritent d'être relevées tant dans la croissance des effectifs que dans l'utilisation de ce personnel.

Des effectifs excessifs

A l'office de MEUDON, de 1986 à 1990, la progression des dépenses de personnel a été double de celle du produit des loyers ; fin 1992, l'office employait une centaine d'agents pour un parc immobilier composé de 2 325 logements, et une politique de réduction des effectifs a d'ailleurs été engagée en 1993.

A l'office du GARD, des recrutements excessifs, réalisés de 1986 à 1992, portant sur 110 agents, ont fait passer les effectifs de 271 en 1986, niveau proche de la moyenne nationale, à 383 en 1993, soit un accroissement de 41 % des postes pourvus ; la forte augmentation des effectifs n'est pas justifiée par l'évolution du parc de logements dont l'accroissement durant la période n'a été que de 6 %.

Le nombre exceptionnel d'agents recrutés de 1986 à 1992 a lourdement pesé sur les résultats d'exploitation ; durant la période 1986 à 1991, si les charges d'exploitation ont augmenté de 53 %, les frais de personnel ont progressé à un rythme nettement plus élevé, 86 % et représentent ainsi 20,5 % des charges d'exploitation en 1991, contre 16,8 % en 1986. Durant la même période, les recettes de loyers n'ont progressé que de 37 %.


Un recours injustifié à la sous-traitance Cette pratique, utilisée parfois en dehors de situations d'urgence qui la

justifieraient, est censée procurer aux organismes une plus grande souplesse de gestion des ressources humaines ; en faisant appel à des entreprises sous-traitantes, de nettoyage notamment, les gestionnaires d'office ont en outre souvent le sentiment de réaliser une économie.

Ils ne sont généralement pas en mesure de le démontrer, faute d'évaluation du coût de la gestion externalisée et de la gestion en régie directe ; l'analyse des coûts de personnel est en effet rendue difficile du fait des imputations comptables et budgétaires : dans le cas de la sous traitance, la totalité de la dépense est inscrite en crédits d'entretien, alors qu'avec la gestion en régie, les crédits sont ventilés entre les chapitres personnel et entretien.

Le prix de revient des interventions en régie des offices ne présente pas toujours la fiabilité requise ; l'OPHLM de La COURNEUVE indique un prix de revient horaire de 79 francs en 1992 et facture aux locataires ses travaux récupérables 110 francs, alors que le prix réel, en tenant compte des heures improductives, de secrétariat et de gestion du magasin, s'élève à 149 francs selon l'estimation de la chambre régionale ; en facturant ses travaux récupérables, l'office réalise ainsi une perte et non un bénéfice.

Les frais de sous-traitance s'ajoutent parfois inutilement aux charges salariales lorsque les offices négligent de confier à des personnels des tâches qui relèvent de leurs compétences ; ainsi en est- il des gardiens, dont l'une des missions est d'assurer des tâches d'hygiène et de salubrité.

A l'OPHLM de LA COURNEUVE, les 24 gardiens de la cité des 4 000 n'effectuent pas de telles tâches, ce qui entraîne le recours à une société extérieure - y compris pour sortir les poubelles - et empêche l'office de récupérer des charges locatives au titre des charges salariales imputables à ces gardiens ; si ces derniers assuraient les tâches de salubrité, l'office pourrait récupérer jusqu'à 75 % de leur salaire et faire une économie substantielle sur la facture de nettoyage.

L'application du statut de la fonction publique territoriale donne lieu à des abus.

Les règles statutaires concernant le personnel sont inégalement respectées, les excès étant motivés par la recherche, parfois illusoire, d'économies de gestion ; une concurrence existe entre SA et OPAC d'une part, OPHLM d'autre part; les premiers offrent en effet des rémunérations et des évolutions de carrière plus attractives, et les seconds peuvent s'estimer limités par les contraintes statutaires.

Dans les petits offices, les contraintes de recrutement et de paiement des fonctionnaires font qu'il est difficile d'engager des personnels aux compétences adéquates et les dispositions statutaires sont parfois tournées par différentes pratiques ; dans un nombre non négligeable de cas, afin de rétribuer les qualités professionnelles, réelles ou supposées, de certains cadres, les offices les classent dans des catégories auxquelles ils n'appartiennent pas.

L'office du DOUBS, de par son classement dans la catégorie des organismes gérant moins de 10 000 logements, n'aurait eu le droit d'employer, aux termes du décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987, qu'un directeur territorial de classe exceptionnelle.


Or, depuis novembre 1991, cet organisme a employé et rémunéré une équipe de direction de quatre personnes, dont deux directeurs territoriaux, un administrateur et un agent contractuel.

Le salaire annuel du nouveau directeur, agent contractuel, excède de 63 000 francs le traitement de directeur territorial correspondant au nombre de logements gérés par l'office ; l'ancien directeur a, quant à lui, perçu la prime de responsabilité réservée aux directeurs d'office de plus de 10 000 logements, alors que le patrimoine géré par l'office était inférieur à ce nombre, soit, de juin 1989 à novembre 1991, 95 881 francs de dépenses supplémentaires.

L'office de la communauté urbaine de BORDEAUX s'est classé, par délibération du 30 octobre 1987 dans la catégorie des offices gérant plus de 15 000 logements, alors qu'il n'en gérait effectivement que 13 000, ce qui a permis une augmentation conséquente des primes et rémunérations versées aux personnels de direction.

A l'office du GARD, deux anciens directeurs, écartés de leurs fonctions, ont coûté ultérieurement 775 000 francs annuels de frais salariaux et ont continué à disposer de leur véhicule de fonction jusqu'en septembre 1993. En 1992, les cinq membres du cabinet du président représentaient 642 000 francs de frais de personnel.

L'octroi d'avantages non justifiés Les personnels des offices, depuis leur intégration dans la fonction publique

territoriale, par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, ont commencé à rattraper un retard sur la fonction publique qu'ils connaissaient depuis 1954, sous l'empire du décret n° 54-1023 du 13 octobre, portant statut général du personnel des offices publics d' HLM ; les offices doivent d'autre part motiver des personnels situés dans un environnement difficile, ce qui peut conduire à certains abus.

L'octroi d'avantages injustifiés, notamment par le biais des comités des oeuvres sociales, est en diminution, en raison des observations qui ont été faites par les chambres régionales des comptes à l'occasion de leurs contrôles ; quelques exemples regrettables subsistent toutefois.

A l'OPHLM de MEUDON, de 1989 à 1992, la dérive des dépenses de personnel s'explique non seulement par les effectifs pléthoriques, mais aussi par l'abus de compléments de rémunérations, tels que des heures supplémentaires attribuées uniformément à 25 heures par mois ou bien encore des primes octroyées de façon irrégulière.

Le paiement de plusieurs primes à divers personnels d'encadrement s'est effectué en contradiction avec les dispositions réglementaires ; dans deux cas, les intéressés ont bénéficié de primes dont le montant ne correspondait pas à la catégorie d'établissements dans laquelle se situe l'office ; dans un autre cas, un agent a perçu plusieursìprimes dont le cumul n'est pas autorisé.

Le remboursement des frais de mission a également donné lieu à de multiples abus ; ainsi l'établissement a pris en charge les frais de participation aux congrès d'une association professionnelle des directeurs d'OPHLM en octobre 1989 et mai 1990 ; il n'entre pas dans les attributions d'un établissement de participer à de telles dépenses qui doivent être réglées par les adhérents de l'association.


Par ailleurs, on peut s'étonner qu'à l'occasion de congrès supposés réunir les directeurs d' organismes HLM , l'office ait pris à sa charge la participation de cinq personnes, dont une n'appartenant pas à son personnel ou à ses administrateurs.

Enfin ces déplacements ont donné lieu à un double paiement, puisque l'office a pris en charge la participation de ses agents ainsi que le remboursement de leurs frais de mission, ce qu'interdit la réglementation en vigueur.

A l'OPHLM de la communauté urbaine de BORDEAUX, en 1989, le comité des oeuvres sociales (COS) servait, sous forme de complément de salaires en cas de maladie, des prestations relevant d'un régime d'assurance mutuelle à des agents qui ne versaient en contrepartie aucune cotisation.

L'office de LYON a, en 1989, attribué systématiquement des heures supplémentaires à ses personnels et octroyé sans contrôle une indemnité de technicité aux agents chargés de l'informatique.

Le personnel relevant du droit privé Le passage d'OPHLM en OPAC provoque généralement une augmentation de

salaire limitée, de 5 à 10 % ; en revanche, les recrutements ultérieurs se font à des niveaux nettement plus élevés :

- A l'OPAC de PARIS, l'éventail des rémunérations du personnel est passé de 6,58 en 1989 à 7,47 en 1991 ; la largeur de cet éventail est due au haut niveau de rémunération des cadres de l'office sous statut OPAC ; ces derniers, classés dans les catégories E à H de l'arrêté du 17 mai 1974, ont bénéficié en 1991 d'un salaire brut moyen annuel de 242 971 francs, contre 157 453 francs pour les cadres A et B sous statut de la fonction publique territoriale.

- A l'OPAC de VALENCIENNES, où 53 des 84 agents ont opté pour le statut privé, le changement de statut s'est traduit par le doublement du salaire du directeur ; de plus, au motif d'aligner le niveau des retraites des agents ayant opté pour le statut sur celui de la fonction publique territoriale, l'OPAC avait souscrit auprès de la caisse nationale de prévoyance (CNP) une assurance retraite complémentaire. Compte tenu du départ en retraite à une date très proche du directeur général, les versements au fond collectif de réserve sur lequel reposait le contrat, ont été d'un montant élevé (1,5 million de francs en 1990). Le conseil d'administration a depuis lors résilié le contrat et la CNP a procédé, en 1992, au remboursement des sommes versées.

Certains organismes sont parvenus à freiner la croissance des dépenses de personnel

Certains organismes HLM se sont au contraire efforcés de freiner la progression des dépenses de personnel, et parfois de les diminuer, notamment dans le cadre de plans de redressement.

A l'office de l'AVEYRON, les charges de personnel ont augmenté de 9,5 % entre 1989 et 1991, soit une hausse apparemment forte de 4,6 %/an. Mais comme le nombre de logements a crû et que les effectifs sont restés constants, les charges de personnel par logement ont connu une hausse modérée de 2,5 %, passant de 2 350 francs à 2 470 francs.

A l'OPHLM de SAINT-ETIENNE, dans le cadre du plan de redressement de l'office, les frais de personnel rapportés au nombre de logements sont passés de 2 459 francs en 1987 à 2 663 francs en 1991, soit 8,2 % de progression sur quatre exercices, ce qui reste en deçà de l'érosion monétaire, et s'explique par la réduction des effectifs de 146 à 134 agents ; les embauches réalisées en 1992, qui portent sur 10 agents, se

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 60 traduisent en revanche par une progression de 5,4 % des frais de personnel, ce que semble permettre la situation redressée de l'office ; la part de ces frais dans l'ensemble des charges est passée de 16,3 % en 1987 à 14,4 % en 1991 et 13,9 % en 1992.

Dans le contexte d'un plan de redressement, la SA LA CAMPINOISE a pu diminuer sensiblement les charges de personnel par logement, de 4 590 francs en 1989 à 3 700 francs en 1991 ; ses coûts de fonctionnement particulièrement élevés situaient en 1989 la société au 291ème rang, sur 335 SA, dans le dossier individuel de situation de l'UNFOHLM ; l'effectif total est passé de 97 en 1988 à 72 en 1993, et cette diminution des effectifs a conduit, en 1992, à une réduction de la masse salariale de 3,9 millions de francs par rapport à 1988, compensée il est vrai ponctuellement par le recours à la sous traitance.

B. - L'IMPACT DE LA TAXE FONCIERE Les organismes HLM bénéficient d'une fiscalité dérogatoire ; ils sont en

particulier exonérés de l'impôt sur les sociétés, auquel sont cependant soumises les sociétés d'économie mixte (SEM) réalisant des logements PLA, bénéficient d'un taux réduit de TVA sur les ventes de terrains à bâtir et d'une exonération partielle de la taxe foncière sur les propriétés bâties ; la réduction de cette dernière a focalisé depuis plusieurs années le débat sur l'impact de la fiscalité sur les charges locatives.

Les coûts de gestion des organismes HLM ont en effet été affectés, à des degrés divers, mais parfois très sensiblement, par la progression de la taxe foncière ; si l'exonération représente encore un avantage fiscal appréciable, la croissance rapide de cette charge non liée directement à l'activité locative ne semble pas avoir toujours fait l'objet d'une prise en compte suffisante.

Un avantage fiscal encore appréciable Dans son douzième rapport sur "la fiscalité de l'immobilier urbain", rédigé en

1992, le Conseil des impôts présente sur ce sujet des évaluations et des propositions qui sont rappelées dans le rapport sur les aides au logement (annexe 11).

REGIME D'EXONERATION DE LA TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES DES ORGANISMES HLM (Cf. articles 1384, 1384 A et

1385 du code général des impôts) * La loi de finances pour 1984 n° 83-119 du 29 décembre 1983 a mis fin à

l'exonération de 25 ans, accordée à tous les logements sociaux ; Ce régime d'exonération est réservé aux seuls logements à usage locatif, achevés

avant le 1er janvier 1973, situés dans des immeubles dont les trois quarts au moins sont affectés à l'habitation principale et qui appartiennent à un organisme d' HLM .

Pour toutes les constructions neuves achevées après le 31 décembre 1972, affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen de prêts aidés par l'Etat, la durée d'exonération est désormais limitée à quinze ans.

* Aussi, au cours des années 1988 à 1997, les fins d'exonération longues (25 ans) pour les logements construits de 1963 à 1972, se cumulent avec les fins d'exonération courtes ( 15 ans) de logements construits de 1973 à 1982. La période 1963 à 1976 ayant connu un niveau élevé de construction HLM , les sorties d'exonération, qui avaient concerné 96 000 logements en 1987, ont bondi à 210 000 logements en 1988, culminé à 215 000 logements en 1991, mais ne concerneront plus que 64 000 logements en 1998.


A l'OPHLM de TOURCOING, l'exonération de foncier bâti, qui s'élève à 4,013 millions de francs, représente 7,95 % des loyers encaissés sur les bâtiments exonérés et 312 % de la taxe foncière payée par l'office au cours de ce même exercice ; l'Office du DOUBS qui a bénéficié d'un avantage fiscal de 9,2 millions de francs, représentant 8,2 % des loyers et 182 % de la taxe payée ; à l'OPHLM du MAINE-ET-LOIRE, l'économie de 8,8 millions de francs réalisée à ce titre représente 7,4 % des loyers et 331 % de la taxe versée ; des constatations similaires ont pu être faites lors de l'examen de la gestion de nombreux organismes .

Ce régime d'allégement fiscal, pour aussi important qu'il demeure, puisque 65 % des logements HLM bénéficiaient encore d'une exonération de taxe foncière au 31 décembre 1990, bénéficie différemment aux organismes d' HLM ; il est notamment étroitement lié à la politique de construction menée par chacun d'eux depuis de nombreuses années.

Certains organismes , dont l'actif est constitué de constructions anciennes, ont déjà subi le choc des fins d'exonération ; d'autres, propriétaires d'actifs immobilisés plus récents, sont encore largement situés en phase d'exonération au cours de la période 1989-1991, et ne connaîtront qu'ultérieurement de forts ressauts d'imposition.

Une charge rapidement croissante Au cours des années 1988 à 1997, les fins d'exonération sur périodes longues (25

ans) pour les logements construits de 1963 à 1972, vont se cumuler avec les fins d'exonération sur périodes courtes (15 ans) des logements construits de 1973 à 1982 ; dans de nombreux cas examinés, l'avantage fiscal lié à l'exonération a commencé à s'estomper au cours des trois exercices 1989, 1990 et 1991 et va continuer à s'atténuer, à défaut de construction de nouveaux programmes ; par voie de conséquence, les pourcentages d'accroissement de la charge fiscale sont très sensibles durant la période 1989-1991, bien que variables selon les organismes .

Dans quelques rares cas, limités à 10 % de l'échantillon, l'augmentation est très modérée. L'accentuation du poids de la taxe foncière sur les propriétés bâties oscille au contraire, pour 80 % des organismes , dans une fourchette beaucoup plus importante de l'ordre de 70 % à 100 % pour atteindre, dans des situations particulières représentant 10 % environ de l'échantillon, des variations dépassant parfois largement les 150 % ; il en est ainsi par exemple à l'OPAC de VALENCIENNES et aux offices de LA COURNEUVE (+ 175 %), de LUNEVILLE (+ 199 %), ou bien encore de l'AVEYRON (+ 422 %).

Cet accroissement de la taxe foncière sur les propriétés bâties sera encore très sensible avant la fin du siècle : le montant de la taxe se sera accru dans des proportions variant de 100 % à plus de 4 000 % entre 1989 et 1998 selon les organismes examinés.

Ces augmentations doivent toutefois être appréciées au regard de l'évolution du rapport existant entre la taxe et les loyers.

Si la plupart des entités examinées ont payé en 1991 une taxe qui représentait un pourcentage de 4 % à 7 % des loyers, voisin de la moyenne nationale de 6 %, un certain nombre d'offices s'écartent de cette moyenne. La taxe représentait ainsi, en 1991, 0,88 % des loyers à la SEM de TARBES, mais atteignait 9,8 % à l'office du GARD, et 12,4 % à l'office de LA COURNEUVE en 1992.


Ces données seront différentes dans quelques années et, pour de nombreux organismes , le pourcentage de cette taxe par rapport aux loyers se sera accru pour atteindre un ratio de l'ordre de 8 à 10 % en moyenne ; certains organismes supporteront une taxe plus lourde encore : l'office d'HENNEBONT dans le Morbihan paiera à ce titre 12 % de ses loyers dès l'année 1995, alors qu'en 2005, la taxe foncière s'élèvera à plus de 24 % des loyers à l'office de PERIGUEUX en Dordogne, et que ce pourcentage sera déjà atteint en l'an 2000 à l'office de BOBIGNY en Seine-Saint-Denis.

Une prise en compte encore insuffisante Cette évolution constitue désormais une véritable préoccupation pour l'ensemble

des gestionnaires qui ne peuvent prévoir ni les décisions des organes délibérants chargés de fixer chaque année le taux de la taxe, ni les effets de la révision cadastrale actuellement achevée, ni la volonté des organes délibérants départementaux, auxquels la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 offre en son article 10 la possibilité de prolonger de 10 ans, à partir de 1991, l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Très rares sont les organismes , du fait de prévisions aussi hypothétiques, qui ont constitué des provisions pour faire face à cette charge supplémentaire ; sur l'ensemble des entités contrôlées, seules trois d'entre elles ont provisionné à ce titre, l'une depuis 1989, l'autre depuis 1990 et la troisième à partir de 1991.

Pour compenser ces charges supplémentaires, certains gestionnaires, peu nombreux pour l'instant, envisagent de solliciter un complément de subventions auprès de leur collectivité de rattachement ; d'autres espèrent une réduction des bases de la taxe foncière pour tenir compte de la dégradation de leur parc, et attendent l'incorporation dans leurs rôles des résultats de la dernière révision cadastrale pour bénéficier de bases d'imposition allégées ; la mise en application de cette révision, achevée au début de 1993, est subordonnée à une décision du législateur.

Ces mesures n'apparaissent pas suffisantes à bon nombre de responsables qui, en complément, fondent des espoirs sur un allégement fiscal décidé au niveau national.

Les derniers, enfin, envisagent de solliciter ou de réitérer une demande d'allongement de la durée d'exonération auprès du conseil général de leur département ; à ce jour cependant, seuls 4 départements sur les 55 consultés, ont déjà décidé une telle mesure et leurs intentions futures ne sont pas connues.

Ce type d'exonération tient compte du mode de financement des logements achevés depuis le 31 décembre 1972, sans se référer à la situation réelle de l'occupant ; ainsi pour la plupart des responsables d'offices départementaux, le but social risque d'être parfois dévié ; cette exonération est en outre limitée à la part départementale et laisse à la charge des organismes les contributions revenant aux communes, aux groupements de communes et à la région ; aussi certains départements ont d'ores et déjà renoncé à une prolongation d'exonération pour privilégier des mesures d'accompagnement en faveur des plus démunis, sous forme d'aides diverses (2).

Ces éventuelles mesures d'allégement ne suffiront pas en tout état de cause à compenser l'accroissement de cette taxe ; c'est pourquoi 90 % des directeurs interrogés envisagent de combiner des augmentations de loyers et une gestion plus serrée de leurs charges de gestion ; très rares sont en effet ceux qui disposent d'une marge de manoeuvre suffisante pour absorber ces surcoûts.


II . - LES RECETTES LOCATIVES Les constatations des chambres ont fait apparaître deux sources principales

d'insuffisances des recettes locatives, qui, lorsqu'elles conjuguent leurs effets, affectent l'équilibre financier de la gestion :

- L'utilisation limitée par les organismes HLM des marges dont ils disposent pour fixer les hausses de loyers ;

- L'inefficacité, dans certains cas, du système de recouvrement des recettes locatives.

La récupération complète des charges locatives par les organismes HLM paraît au contraire avoir été mise en oeuvre de manière assez satisfaisante.

A. - LA FIXATION DES LOYERS Lorsqu'ils décident des hausses de loyers, les organismes HLM doivent se

conformer à des limites réglementaires, qui s'inscrivent dans une perspective générale de protection des locataires et de maîtrise de l'inflation ; les chambres ont constaté qu'à l'intérieur de ce cadre réglementé, le niveau moyen des loyers présentait des écarts importants selon les organismes ; s'il est lié dans une large mesure à la composition et à l'âge moyen du patrimoine, il résulte également de l'utilisation par les organismes des marges de manoeuvre dont ils disposent dans la fixation des loyers.

Les contraintes de l'encadrement De 1983 à 1987, un dispositif réglementaire d'encadrement des prix a limité les

hausses de loyer, et, à partir de 1988, des circulaires annuelles (octobre ou novembre de l'année précédente) du ministre chargé du logement demandent au préfet de s'assurer que les hausses de loyer ne dépassent pas un montant limite, sous peine de provoquer une deuxième délibération de l'organe délibérant ; au total, alors que l'indice du prix de l'INSEE augmentait de 49,5 % de 1982 à 1991, l'indice du coût de la construction (ICC) de 37,8 %, les loyers HLM n'auraient augmenté que de 40,5 % si les organismes avaient appliqué strictement les hausses préconisées par les pouvoirs publics.

Les chambres ont constaté que ce dispositif d'encadrement a pénalisé les organismes ; à patrimoine constant, la masse de leurs loyers a souvent suivi à peine la hausse des prix, malgré des travaux de réhabilitation.

L'OPAC de PARIS estime ainsi qu'entre 1989 et 1991, il a subi une perte de pouvoir d'achat de sa masse de loyers, à patrimoine inchangé, de 373,9 millions de francs, perte calculée par différence entre l'évolution des loyers, telle qu'elle aurait été si elle avait suivi l'indice INSEE des prix à la consommation, et l'évolution des loyers effectivement pratiquée ; l'OPDHLM de l'AVEYRON, en appliquant les mesures gouvernementales, n'a pu remonter les loyers de 72 % du parc (HLMO), qui se trouvent à mi-chemin entre plafond et seuil, alors que les loyers PLA sont proches du plafond, ce qui ne permet pas d'équilibrer les charges de certains programmes.

Sur longue période, l'application des réglementations de loyers à des logements soumis à des régimes juridiques différents (HLMO, ILM 28, PLA) a pu conduire à des situations paradoxales dans la hiérarchie des loyers. Ainsi, à la demande de la ville de PARIS, la RIVP classe ses logements en trois catégories : la première regroupe les immeubles les plus sociaux, la seconde concerne les immeubles intermédiaires, la troisième des immeubles dont l'état ou l'environnement sont supérieurs. A chaque catégorie est associé un niveau de loyer maximum fixé par la ville. Or, compte tenu des

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 64 réglementations de loyers successives, une proportion substantielle des locataires appartenant à chacune des catégories 1 et 2 paye des loyers supérieurs à ceux acquittés par une partie des locataires de la catégorie immédiatement supérieure.

C'est ainsi qu'en 1993, dans 35 groupes d'immeubles de catégorie 1 - la plus sociale -, représentant près de 10 % du parc de cette catégorie, soit 1 532 logements, le loyer moyen mensuel est égal ou supérieur à celui pratiqué dans 15 groupes de catégorie 2, constituant environ 15 % du parc de cette catégorie (1 361 logements). De même, dans 6 groupes d'immeubles de catégorie 3, représentant près des deux tiers du parc des catégories supérieure ou exceptionnelle (1 357 logements), le loyer moyen mensuel est inférieur à celui de 37 groupes de catégorie 2, constituant près de 20 % du parc de cette catégorie, soit 1 545 logements.

Une évolution contrastée du niveau des loyers Le niveau moyen des loyers peut être apprécié en rapportant la masse annuelle

des loyers quittancés au nombre de logements gérés ; la médiane pour l'exercice 1991 s'établissait à 13 630 francs pour les offices et à 16 750 francs pour les SA ; l'examen par organisme reflète cependant de forts contrastes.

Ainsi le niveau moyen des loyers en 1991 varie de 9 940 francs à l'office de DINAN à 17 380 francs à l'office du MAINE-ET-LOIRE dont le patrimoine est, il est vrai, relativement récent.

Pour les offices, la médiane a progressé de 5,82 %, en francs constants, entre 1989 et 1991 ; cette progression intègre les hausses consécutives à l'entrée en vigueur des accords de conventionnement et la croissance en masse des loyers due aux mises en service des nouveaux programmes ou des logements améliorés.

Des progressions sensiblement supérieures ont été observées, atteignant jusqu'à 22 % pour un office appliquant un plan de redressement (3) ; si l'augmentation de la masse des loyers, qui a permis une hausse rapide du loyer moyen, a été influencée par la politique de construction et d'amélioration conduite par l' organisme , elle traduit également dans certains cas la mise en oeuvre de mesures diversifiées visant à augmenter les loyers à un rythme plus rapide que la hausse recommandée ; cette progression rapide a concerné selon les cas des organismes dont le niveau moyen des loyers était peu élevé, offices de la LOIRE ou des HAUTES-PYRENEES, mais aussi des organismes dont les loyers se situaient à un niveau relativement élevé, comme l'office du MAINE-ET-LOIRE.

Des progressions beaucoup plus limitées ont au contraire été observées, conformes ou légèrement supérieures aux recommandations des pouvoirs publics, 6,7 % à l'OPHLM de LUNEVILLE, 6,6 % à l'OPAC de VALENCIENNES, 8,3 % à l'office de DINAN, 8,8 % à celui de la SARTHE notamment.

Des marges de manoeuvre diversement mises en oeuvre

Les chambres ont observé des comportements très différents vis à vis des recommandations des pouvoirs publics : si beaucoup d' organismes ont assuré une évolution régulière de leurs loyers, on constate des applications laxistes de la part de certains organismes , ou, a contrario, une volonté d'utiliser les procédures dérogatoires afin d'accroître les recettes locatives.


A l'OPHLM de VITRY-SUR-SEINE, l'augmentation dérogatoire à la réglementation, dans le cadre du plan de redressement de l'office, devait permettre une hausse de 4 % par an ; elle n'a pas été appliquée, avec même des refus d'augmentation en 1988 et en 1990, ce qui a maintenu des loyers parfois à la moitié du plafond conventionnel après amélioration, ou à un niveau à peine supérieur au minimum réglementaire ; l'office a été contraint de procéder en 1993 à une hausse importante, de 5 %, pour tenter de combler le retard pris en la matière.

Diverses procédures ont au contraire permis à certains organismes de s'accommoder d'un cadre général contraignant ; les organismes HLM disposent en effet de marges de manoeuvre qu'ils peuvent utiliser sans porter atteinte à leur vocation sociale : deuxième délibération en cas de nécessité, individualisation des hausses selon les programmes, hausses des loyers en cas de relocation et surloyers, revalorisation plus élevée que l'inflation dans le cadre de plans de redressement notamment.

L'OPAC du LOIRET présente le cas d'augmentations conformes à l'indice du coût de la construction, permettant de préserver une bonne couverture des charges ; il a d'autre part appliqué depuis 1987 une augmentation, et même, à partir de fin 1990, le loyer maximum, en cas de relocation.

A l'OPHLM d'ORLEANS, le suivi des recommandations gouvernementales s'est arrêté en 1991, l'office confirmant lors d'une deuxième délibération demandée par le préfet l'augmentation de 3,5 %, soit un complément de recettes de 0,69 million de francs. Il en a été de même pour l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE à partir de 1990 (de 1988 à 1991, la hausse atteint 13,5 % contre 11,3 % préconisés). L'office de BOBIGNY a procédé en 1992 à une deuxième délibération, 2,2 % au 1er juillet s'ajoutant à la hausse de 2,8 % au 1er janvier, afin de faire face à la croissance de la taxe foncière.

A l'office de PERIGUEUX, c'est le conventionnement des logements, passé de 15 % en 1983 à 100 % en 1990, qui a contribué à la forte augmentation des loyers chaque année ; l'office de DORDOGNE a connu une évolution similaire.

L'OPHLM de VILLEURBANNE a pu, dans le cadre de son plan de redressement, augmenter les produits locatifs de 48 % de 1985 à 1989, grâce aux relocations au plafond (1 million de francs/an à partir de 1990 soit plus de 1 % des loyers), au surloyer après améliorations, et à des hausses de loyers de 6 à 10 % sur les résidences non conventionnées en 1987. Une hausse de 4 % applicable au premier janvier est également prévue dans le protocole d'accord conclu en 1991 par l'office de LA COURNEUVE.

Des politiques de rattrapage par hausse en francs/m2 de surface corrigée, permettant de remonter plus rapidement les bas loyers des logements anciens et de préserver les loyers plus élevés des logements PLA, ont été observées à plusieurs reprises, notamment à partir de 1990 pour la SA LA CAMPINOISE (Val-de-Marne).

L'office de BOULOGNE-SUR-MER a obtenu pour 1993 une dérogation à 3,25 %, contre 2,8 % recommandés, pour équilibrer son budget ; de même, à l'OPAC de VALENCIENNES, si le respect des recommandations gouvernementales n'a pas permis d'améliorer la situation financière, une dérogation à 3,5 % au lieu de 2,8 % est prévue en 1993.


B. - LE RECOUVREMENT DES QUITTANCES Le taux des impayés, obtenu en rapportant les créances douteuses du compte

4161 aux produits de la gestion locative, peut, lorsqu'il atteint un niveau élevé, obérer l'équilibre financier de la gestion ; l'amélioration de la situation financière des organismes en difficultés implique généralement la mise en oeuvre de mesures destinées à renforcer l'efficacité du système de recouvrement des quittances.

Des taux d'impayés très contrastés La dispersion des organismes HLM , au regard de l'indicateur de gestion que

constitue le taux des impayés est très marquée ; pour l'ensemble des offices, la médiane de ce taux se situait en 1991 à 4,88 %.

Si l'on constate des taux moins élevés dans certains organismes (2,4 % à l'office de CHATEAUDUN), des taux beaucoup plus importants ont été relevés : de 14 à 15 % à l'OPAC de PARIS, BOULOGNE-SUR-MER, AUBERVILLIERS ; un taux de 62 % a même été noté.

Une plus ou moins grande rigueur dans les admissions en non valeur influe toutefois sur le taux des impayés et il convient de prendre en compte cette donnée dans toute comparaison.

En Seine-Saint-Denis, par exemple, en 1991, aucun office n'admettait en non valeur les créances de locataires présents. A l'OPHLM de LA COURNEUVE, le solde créditeur du compte 491 (provision pour créances douteuses), est passé de 19,4 à 50,3 millions de francs de 1985 à 1992, soit une augmentation de 159 % ; en fait, ce compte est doté chaque année sans qu'interviennent les reprises qui permettraient d'apurer les créances reconnues irrécouvrables (sauf en 1989 pour un montant de 234 000 francs et en 1992 pour un montant de 2 645 000 francs).

A l'OPHLM de la communauté urbaine du MANS, les admissions en non valeur sont passées au contraire de 1,231 millions de francs en 1986 à 4,532 millions de francs en 1989 ; les dispositions applicables depuis 1989, imposant le provisionnement des dettes de l'ensemble des locataires partis et d'une partie des présents, a hâté l'admission en non valeur des créances irrécouvrables, pour éviter le provisionnement sur exercices ultérieurs.

A l'OPHLM de LORIENT, l'ampleur du problème est en partie masquée par les nombreuses admissions en non valeur de titres de recettes (1,307 million de francs en 1989 ; 1,680 million de francs en 1990) ; le taux d'impayés s'élevait en 1989 à 12,5 %, pour une masse de 12 millions de francs, dont 3 millions de francs pour des locataires partis ; 1 700 locataires, soit un quart de la population logée, étaient concernés.

L'évolution du taux sur plusieurs années permet de mieux appréhender les difficultés rencontrées par les organismes dans le recouvrement des recettes locatives. Ce taux déjà élevé a augmenté de 10,26 % à 13,95 % à BOULOGNE-SUR-MER et de 12,52 % à 15,57 % à AUBERVILLIERS notamment.

A l'OPAC de PARIS, le taux d'impayés est passé de 11,42 % en 1989 à 13,93 % en 1991 ; à cette date, 39,5 % des restes à recouvrer paraissaient atteints par un risque d'irrécouvrabilité totale ou partielle, due à la prescription prévue à l'article 2277 du code civil ; l'élévation du taux d'impayés s'explique tant par les retards d'exécution des ordonnances d'expulsion que par l'insuffisance des moyens mis à la disposition des services comptables pour assurer un recouvrement contentieux efficace.


Des procédures de recouvrement efficaces ont été mises en oeuvre par certains organismes

Les chambres régionales ont relevé de grandes disparités dans les systèmes de recouvrement avec des effets sensibles sur les résultats :

- loyer exigé à terme échu (PLA) ou à échoir ;

- date d'envoi de la quittance entre le 20 du mois et le 5 du mois suivant ;

- période de paiement normal entre cinq jours, ce qui évite d'oublier de payer ... et trois semaines ;

- taux de prélèvement automatique, qui limite le travail matériel et permet de se consacrer à la relance de cas difficiles ;

- usage rare du paiement par carte bancaire qui évite pourtant les rejets des prélèvements par chèques ;

- lettres de premier et deuxième rappel plus ou moins proches, conduisant parfois à une intervention ciblée trop tardive pour éviter le cycle du cumul d'impayés ;

- efficacité de l'informatisation, qui a le plus souvent contribué à l'amélioration du recouvrement des quittances, mais a parfois conduit à des déconvenues lorsque les règles de prudence n'ont pas été suivies.

Ainsi pour un système inadapté, incapable d'assurer un service régulier, l'office de BOURGES a déboursé 3,883 millions de francs au titre d'un contrat de crédit bail ; un nouvel équipement s'est avéré nécessaire entraînant une dépense supplémentaire de 3,6 millions de francs y compris les frais de maintenance ; les carences informatiques ont paralysé la fonction de recouvrement des loyers, générant ainsi une augmentation considérable des créances non recouvrées.

A l'office de VILLEURBANNE, le recouvrement a pâti des dysfonctionnements du système informatique ; en 1988 la défaillance du prestataire a contraint l'office à transposer tous ses fichiers de locataires, ce qui a occasionné des perturbations dans le recouvrement : discordance entre les états de soldes, erreur dans le montant des dépôts de garantie des locataires, perte de prélèvements automatiques.

Ces différences sont rarement imputables au régime de la comptabilité - publique dans les offices, commerciale dans la plupart des OPAC, dans les SEM et les SA -, dans la mesure où en règle générale la coopération entre comptable public ou privé et ordonnateur est satisfaisante, et où les moyens techniques mis en place dans les offices par les services du Trésor sont performants.

La nécessité d'une action rapide auprès des débiteurs Des actions de relance rapide auprès des locataires, en cas de loyers impayés,

contribuent à l'amélioration du recouvrement.

L'OPHLM de LA COURNEUVE, qui connaît de graves difficultés de recouvrement, a une action précontentieuse beaucoup trop lente ; les relances sont trop tardives pour être efficaces et les informations détenues par l'office sur ses locataires sont en outre très insuffisantes : sur 2 497 commandements notifiés en avril 1993 par le comptable public, 1 564 ont fait l'objet de retours ; plus de la moitié ne comportaient pas d'adresse ou celle-ci était incomplète.


A l'OPHLM de SAINT-OUEN, en revanche, la première lettre de relance part dans les 10 premiers jours du mois qui suit celui de l'échéance ; à l'OPAC de VALENCIENNES, le taux très faible d'impayés s'explique notamment par un envoi rapide de la lettre de rappel, 15 jours après le terme échu.

L'office de la GIRONDE a créé une brigade mobile d'encaisseurs qui sillonne le département avec pour mission de réduire le taux d'impayés qui s'était considérablement aggravé entre 1983 (1,3 million de francs) et 1989 (14,8 millions de francs), représentant respectivement 2 % et 12 % des loyers.

L'office de PERIGUEUX, en complément d'une politique d'attribution plus stricte, a mis en place un dispositif d'alerte en collaboration avec les services du Trésor ; il assure en outre la présence sur le terrain de deux agents chargés du suivi des locataires.

A l'office de la SARTHE, la réorganisation du service de recouvrement a permis d'améliorer le taux d'impayés grâce à l'action de 6 agents répartis sur 6 secteurs géographiques ; ce dispositif a accompagné l'intensification des diligences du comptable public qui a doublé le nombre de commandements.

L'accompagnement social des locataires en difficultés La proximité et la diligence des gardiens conditionnent souvent l'efficacité du

recouvrement, de même que des dispositifs d'aide sociale plus ou moins rapides et efficaces, dans l'appel d'aides sociales ou la mise au point de plans d'étalement des loyers impayés.

A l'OPHLM de CHATEAUDUN, les bons résultats obtenus s'expliquent notamment par le fonctionnement régulier d'une commission de retard, qui examine deux fois par mois la situation des familles en retard de plus de deux mois de loyers, et propose des solutions appropriées.

A l'OPAC du LOIRET, les conseillères sociales interviennent avant même le deuxième mois d'impayés de loyer ; la commission de saisine d'APL complète le dispositif.

L'office de l'AVEYRON a réduit spectaculairement son taux d'impayés, de 18,9 % en 1988 à 1,94 % en 1991 ; un suivi personnalisé des impayés reposant sur le recrutement d'un chargé de relations avec les locataires explique, avec l'éligibilité générale à l'APL, ce redressement ; l'office de la DORDOGNE assure de même la présence sur le terrain d'un agent et d'une assistante sociale des services départementaux.

L'amélioration du recouvrement rencontre toutefois certaines limites ; l'OPHLM d'ARGENTEUIL-BEZONS a décentralisé le recouvrement en régies de recettes, situées dans chacune des loges centrales, et installé une commission sociale de suivi des impayés ; il connaît cependant un taux d'impayés très important, 22,9 %, malgré la légère amélioration constatée en 1991 ; à l'office de BOULOGNE-SUR-MER, le taux d'impayés reste élevé malgré la mise en place d'une cellule sociale, l'établissement de plans d'apurement, non respectés dans une proportion de 60 %, et l'installation d'un fonds de prévoyance.


Les actions coercitives L'efficacité des actions coercitives, telles que les saisies, lorsque les actions

précontentieuses n'ont pas abouti, a également une influence sur la qualité du recouvrement ; ces actions peuvent se heurter, dans des cas peu nombreux, au refus de l'office d'accorder les autorisations nécessaires au comptable.

Le défaut d'engagement des procédures devant les tribunaux ou de demande d'expulsion des débiteurs de mauvaise foi peut nuire également au recouvrement ; des dommages et intérêts sont en sens inverse demandés à l'Etat en cas de refus de concours de la force publique : 46 millions de francs ont par exemple été versés à ce titre en 1992 aux organismes de Seine-Saint-Denis.

C. - LA RECUPERATION DES CHARGES Le produit de la récupération des charges locatives procure une partie non

négligeable des recettes des organismes HLM , de l'ordre de 40 à 45 % du montant des loyers, soit plus de 20 % des recettes des organismes ; l'article 23 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, qui reprend le texte de l'article 18 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 et le décret n° 87-713 du 26 août 1987 distingue huit types de prestations, tels les ascenseurs, le chauffage, les espaces verts.

La récupération complète des charges, conformément aux prescriptions réglementaires, représente l'une des conditions nécessaires de l'équilibre de la section de fonctionnement ; les organismes HLM s'efforcent donc, très généralement, de recouvrer ces charges.

A l'office de l'AVEYRON, le coût de l'activité locative par logement a diminué de 1989 à 1991, passant de 5 140 francs à 5 002 francs ; cette baisse s'explique notamment par le fait que les charges récupérées sur les locataires ont en moyenne annuelle augmenté plus rapidement que l'ensemble des charges de la gestion locative (7,11 % contre 2,93 %).

La récupération des salaires des gardiens et ouvriers d'entretien, d'abord 3/8ème en 1987, puis 75 % en 1988 et 1989, a rapporté à l'office de VILLEURBANNE 2,8 millions de francs en 1987, 5,7 millions de francs en 1988 et 5,8 millions de francs en 1989, soit au titre de cet exercice près de 8 % des loyers.

Une application réticente des textes dégrade au contraire les résultats des organismes et reporte injustement les charges sur des locataires qui ne bénéficient pas des prestations récupérables ; elle a été relevée dans un nombre de cas assez limité.

L'entretien des espaces verts est parfois à la charge des communes, ou n'est pas récupéré, ou encore est récupéré forfaitairement. Les réparations locatives, assurées par les ouvriers de l' organisme , sont parfois sous facturées.

L'OPAC du LOIRET ne recouvre pas entièrement les charges récupérables relatives aux espaces verts et à l'entretien ménager : le montant non facturé s'élevait à 0,922 million de francs en 1989, 1,009 million de francs en 1990 et 0,565 million de francs en 1991 ; l'OPAC de PARIS fait bénéficier ses locataires d'une insuffisance des charges récupérées par rapport aux charges récupérables de 70,656 millions de francs en 1989, 60,986 millions de francs en 1990 et 40,312 millions de francs en 1991, même si les acomptes sur charges demandés aux locataires paraissent par ailleurs excessifs.

***


Au total, l'enquête a permis de constater l'accroissement rapide des coûts de la gestion entre 1989 et 1991, lié en particulier à la montée en charge de la taxe foncière, et la difficulté croissante à préserver l'équilibre de l'activité locative. La mise en application de la dernière révision cadastrale devrait à cet égard contribuer à alléger les bases d'imposition des organismes HLM .

Les chambres régionales des comptes ont observé dans le même temps une mise en oeuvre très différenciée des marges de manoeuvre à la disposition des organismes : maîtrise des coûts de fonctionnement, fixation des loyers et amélioration du recouvrement des impayés notamment.

Au delà des comportements critiquables qui ont été relevés, les organismes HLM , comme certains exemples l'ont montré, disposent de certaines marges, sur le plan de l'adéquation des effectifs à leur activité, dont ils peuvent jouer afin d'éviter une dépense trop rapide des dépenses de personnel.

Les organismes disposent également d'une certaine latitude dans la fixation des augmentations de loyer, dont la hausse doit être appréciée en fonction de l'ensemble de leur situation économique, financière et patrimoniale, aux termes de la circulaire annuelle relative à l'évolution des loyers. L'enquête a également montré (voir chapitre III) que les organismes se privent très souvent de certaines possibilités de recettes supplémentaires ouvertes par la législation, en particulier la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 :

- fixation libre des loyers des logements non conventionnés faisant l'objet d'une nouvelle location, sous certaines limites ;

- mise en place d'indemnités d'occupation, surloyers utiles à l'équilibre de la gestion, conformes à la vocation sociale, et favorisant une meilleure connaissance de la population logée.

Dans la mise en oeuvre d'un système efficace de recouvrement, les chambres ont observé l'importance des éléments suivants :

- La brièveté des délais d'intervention, afin d'éviter tout dérapage, et donc la nécessité d'un excellent suivi des encaissements, afin de distinguer les "nouveaux" mauvais payeurs des débiteurs habituels ; des offices de plus en plus nombreux mettent en place un dispositif d'alerte, en coopération fréquemment avec le comptable public ;

- Une action rapide, au cours de la phase précontentieuse, comportant souvent la convocation du locataire, l'examen approfondi de sa situation, l'intervention d'une assistante sociale, un échéancier de remboursement des sommes dues ;

- Le caractère exemplaire des procédures coercitives menées à leur terme, lorsque les autres mesures n'ont pas abouti.

Dans un contexte difficile, l'amélioration de la situation financière des organismes HLM repose en premier lieu sur une gestion rigoureuse de l'activité locative.


Chapitre V. La diversification des activités.

Des considérations techniques et financières peuvent conduire un organisme HLM à réaliser des opérations de soutien de son activité principale de constructeur et gérant de logements locatifs sociaux.

En particulier, l'activité d'aménageur d'équipements peut soit constituer un complément naturel à un programme de location dont il faut maîtriser l'insertion urbaine, soit constituer une prestation à des tiers agissant dans des domaines voisins (gestion ou construction immobilière). La promotion-vente assure, quant à elle, la diversité de la population logée grâce à l' organisme en permettant l'accession sociale à la propriété. Ces activités, réalisées dans des conditions satisfaisantes, peuvent rapporter des recettes non négligeables aux organismes .

Mais, s'agissant de " métiers " moins bien connus que le métier principal, elles supposent beaucoup de prudence et de savoir faire face à un environnement fluctuant pour éviter de faire courir des risques financiers et juridiques inconsidérés à l' organisme et donc à ses locataires sociaux.

D'après le ministère de l'Equipement (1), les sociétés anonymes d' HLM (SAHLM) réalisent, en 1990, 4,4 % de leur marge brute en dehors du logement locatif et les offices 1,72 %, les produits de la promotion et d'activités annexes représentant 8 % des produits d'exploitation des premières et 2,9 % des seconds.

La promotion-vente L'accession sociale à la propriété s'inscrit dans la mission des organismes HLM ,

puisqu'elle peut permettre à d'anciens locataires d'acquérir leur logement grâce à des prêts bonifiés (prêt d'accession à la propriété dit " prêts PAP ") et de libérer des logements locatifs dont l'offre demeure insuffisante.

Une dizaine d' organismes , parmi ceux dont la gestion a été examinée, en grande majorité des sociétés anonymes d' HLM et des sociétés d'économie mixte, avaient réalisé des opérations d'accession. Trois offices seulement avaient choisi ce mode de diversification de leur activité ; sur l'ensemble du secteur HLM les offices n'effectuent d'ailleurs que 6 % de la promotion-vente.

L'examen de ces opérations montre que si l'accession à la propriété peut contribuer à améliorer les résultats des organismes , elle fait courir des risques financiers susceptibles, dans certains cas, d'affecter gravement la situation financière des organismes -promoteurs.

La société anonyme AIGUILLON CONSTRUCTION, dont le siège se trouve à Rennes, a connu de graves difficultés liées à un secteur accession trop rapidement développé ; elle disposait ainsi d'un stock de 300 logements invendus à la fin de l'exercice 1985, et sa situation nette était négative de 16,2 millions de francs. ; suite à la mise en oeuvre d'un plan de redressement, la société a cependant retrouvé depuis 1989 une situation financière saine qui lui a permis d'envisager un redémarrage prudent de l'activité d'accession. Une opération de 36 logements, réalisée à Rennes, non encore soldée, devrait lui procurer une marge confortable. La société applique désormais de

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 72 strictes règles avant le lancement des opérations d'accession : études de faisabilité rigoureuses, fixation d'une marge minimum, ordre de service lancé aux entreprises après commercialisation (actes signés) de 50 % en volume de l'opération, suivi des travaux.

D'autres opérations bénéficiant d'une pression forte de la demande ont également dégagé des bénéfices : l'excédent global de l'activité PAP est de 4,1 millions de francs à la SA LA CAMPINOISE entre 1989 et 1991.

L'analyse par secteur d'activité de la société anonyme immobilière d'économie mixte de BESANCON (SAIEMB) a, au contraire, fait apparaître, pour la période 1982/1991, un déficit du secteur accession égal à 24,66 millions de francs, soit légèrement plus qu'une année de loyers et charges en 1991. Ces pertes résultent principalement des difficultés de commercialisation d'un programme de 156 logements : l'insuffisance de la demande a conduit à étaler les ventes sur une dizaine d'années, l'augmentation corrélative des frais financiers et l'octroi de conditions très avantageuses aux acquéreurs ont creusé un déficit évalué, pour cette seule opération, à 19,7 millions de francs au 31 décembre 1991, soit environ 126 000 francs par logement.

Des déficits ont également été enregistrés à la société anonyme immobilière d'économie mixte de CHALON-SUR-SAONE, où deux programmes de 98 et 54 logements présentaient en 1992 un déficit cumulé respectif de 11,34 millions de francs et 5,91 millions de francs, soit environ un an de loyer ; à l'office public communautaire de LYON, un programme de 41 logements coûtant 18,7 millions de francs faisait apparaître en 1990 un déficit de financement de l'ordre de 3 millions de francs (soit 1,5 % des loyers annuels), après transformation en opération locative d'un stock de 17 logements invendus.

Au vu de ces constatations, la réduction des risques financiers en matière d'accession à la propriété semble commander le respect de stricts principes prudentiels, notamment en matière d'analyse du niveau et de la solvabilité de la demande. Au demeurant, la baisse de celle-ci a réduit les mises en chantier de logements financés par prêt par accession à la propriété de 60 000 en 1988 à 33 000 en 1991.

L'aménagement Les SEM et les OPAC peuvent réaliser pour le compte de tiers toutes opérations,

notamment celles prévues par le Code de l'urbanisme en matière d'aménagement : maîtrise d'ouvrage déléguée, conduite d'opérations, convention de concession notamment.

Les OPHLM exercent en principe des compétences sensiblement plus limitées, mais ils peuvent, sur délibération de l'autorité de rattachement et sous son contrôle, exercer tout ou partie des compétences reconnues à un OPAC (article L. 421-4 du Code de la construction et de l'habitat). D'après les résultats de l'enquête des chambres régionales, cette activité semble toutefois marginale pour les offices publics municipaux et départementaux, les collectivités territoriales confiant plus volontiers des missions d'aménagement aux SEM et OPAC de leur ressort.

L'OPAC de SAONE-ET-LOIRE réalise un nombre considérable d'opérations d'aménagement pour le compte des collectivités : de 1987 à 1992, 54 opérations de maîtrise d'ouvrage déléguée, 26 conduites d'opérations et 7 concessions ont été enregistrées. Ces programmes très divers représentent, en 1991, 79,4 millions de francs pour la maîtrise d'ouvrage, 106,3 millions de francs pour les conduites d'opérations et

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 73 7,5 millions de francs pour les concessions, soit 44,6 % de son activité. Ces opérations contribuent positivement aux résultats d'exploitation (+ 4,9 millions de francs en 1991).

A ceci, il faut ajouter la construction de 47 bâtiments industriels dont 26 en 1991 pour 60,41 millions de francs et la convention de maintenance des EPLE du département pour 13,6 millions de francs.

Cette activité n'est cependant pas dépourvue de risques financiers, comme l'a montré l'examen de la gestion de l'OPAC de PARIS : si la marge sur les opérations d'aménagement et de rénovation urbaine a progressé de 22,4 millions de francs entre 1989 et 1991, la lenteur de la commercialisation de certaines de ces opérations qui pesaient sur les stocks et présentaient par ailleurs un important déficit de financement, pouvait paraître préoccupante. Sur quatre opérations ayant bénéficié d'une déclaration d'utilité publique entre fin 1983 et fin 1987, un déficit de financement de 237 millions de francs au total était constaté au 31 décembre 1991, 340 logements seulement sur 1 475 prévus ayant été vendus.

Au total, dans la mesure où les activités de diversification sont réalisées pour le compte des collectivités publiques, le risque commercial reste limité. Il n'en va pas de même en cas d'opérations pour le compte de clients privés (promoteurs, bureaux), la connaissance des pratiques du secteur et des fluctuations des marchés influant alors sur les résultats.

Ces activités hors logement locatif social sont quasi exclusivement exercées dans le cadre juridique et financier de l' organisme , le recours à la filialisation (sociétés anonymes filiales) restant encore limité. Néanmoins, deux décrets du 23 avril 1991 et du 12 juillet 1991 ont ouvert de nouvelles possibilités de filialisation pour les OPHLM et SA immobilières (SCI) ou des actions de SA d' HLM ou de SEM, sous réserve, pour les offices, d'obtenir l'accord de la collectivité de rattachement et de détenir la majorité des parts ou des actions.

Si la filialisation constitue une formule juridique qui permet ces activités et d'en clarifier les résultats, elle ne saurait cependant dispenser les organismes de faire preuve de prudence face aux incertitudes économiques et de professionnalisme dans des métiers que d'autres connaissent parfois mieux qu'eux.


3ème partie : La situation financière des organismes HLM.


Chapitre VI. Les facteurs de l'équilibre financier

De 1989 à 1991, la difficulté à réaliser une gestion équilibrée des programmes, compte tenu des conditions dans lesquelles s'est exercée l'activité locative, a affecté la situation financière de nombreux organismes ; il en est résulté, malgré l'amélioration fréquemment observée du résultat financier, un affaiblissement de la capacité d'épargne.

L'évolution de la situation financière des organismes HLM dépend d'abord des conditions dans lesquelles est conduite l'activité locative : maîtrise des coûts, fixation des loyers, efficacité du recouvrement : les produits doivent permettre d'assurer non seulement la couverture des dépenses courantes, mais aussi des dotations aux amortissements et aux provisions pour grosses réparations notamment. Le résultats d'exploitation permet d'apprécier l'aptitude des différents programmes qui constituent le patrimoine des organismes à couvrir ces charges ; des insuffisances ont été fréquemment observées à ce titre.

Le résultat d'exploitation est affecté par le résultat financier, structurellement déficitaire pour les organismes HLM , comte tenu d'un mode de financement des investissements reposant essentiellement sur l'emprunt, et générant des charges d'intérêt élevées ; toutefois, l'importance des produits financiers réalisés par les placements de la trésorerie disponible a souvent atténué le déficit du résultat financier, et rendu moins sensible la dégradation des résultats d'exploitation.

Enfin, l'ensemble de ces résultats intermédiaires, auxquels s'ajoute le résultat exceptionnel, influent sur la rentabilité de l' organisme , c'est-à-dire son aptitude à exercer sa mission sociale dans des conditions économiques viables ; celle-ci est mesurée par l'autofinancement net. Si le niveau d'autofinancement présente de forts contrastes, l'érosion de la capacité d'épargne, qui a affecté de nombreux organismes , est révélatrice de la dégradation structurelle de leur situation financière.

I. LES RESULTATS D'EXPLOITATION DES PROGRAMMES LOCATIFS

La situation financière globale d'un organisme HLM dépend du résultat de chacune des opérations qu'il gère, qui peut être affecté par le mode de financement de l'investissement initial : surfinancements extérieurs ou, au contraire, financements extérieurs faibles nécessitant l'apport de fonds propres.

Dans les faits, les programmes récents à financement PLA, souvent déficitaires dans les premières années d'exploitation, ont besoin de la péréquation, rendue possible par les excédents d'exploitation de programmes anciens. Celle-ci ne s'effectue pas toujours dans la clarté.


A. - LES OPERATIONS RECENTES

LIMITES DE LOYERS

La loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 a institué la liberté de fixation des loyers dans certaines limites :

Pour les logements conventionnés, le loyer ne peut dépasser le plafond fixé par la convention signée avec la DDE, lors de l'attribution du PLA, de la PALULOS ou d'un conventionnement sans travaux ; le loyer plafond est actualisé chaque année le 1er juillet en fonction de la variation annuelle de l'indice du coût de la construction.

Le loyer plafond de la convention ne peut être supérieur au loyer maximum actualisé chaque année en fonction de l'indice du coût de la construction.

La règle du loyer plafond empêche parfois de fixer un loyer dégageant un équilibre d'exploitation.

A l'OP de VANNES, les loyers adoptés pour un programme de 30 logements neufs, à 185 francs le m2 de surface corrigée et par an, sont certes inférieurs au loyer plafond de 190 francs, mais ce dernier est lui-même inférieur au loyer d'équilibre, fixé à 196,4 francs. De même, à l'OP de la CU BORDEAUX, des loyers d'équilibre d'opérations neuves sont supérieurs aux loyers réglementaires maxima.


Sans atteindre ces situations extrêmes, de DDE proposent quasi systématiquement un loyer conventionnel maximum égal au loyer maximum actualités, comme à l'OPAC de VALENCIENNES, pour les logements PLA récents.

LE LOYER D'EQUILIBRE (circulaire n° 92-50 du 14 octobre 1992)

Pour chaque logement locatif HLM , les loyers doivent permettre de couvrir :

- le remboursement des emprunts,

- les frais de gestion et d'entretien,

- la taxe foncière sur les propriétés bâties,

- les grosses réparations,

- la reconstitution des fonds propres investis,

- les aléas (vacances, impayés).

Une opération est considérée comme équilibrée, dès lors que le solde de trésorerie de celle-ci est positif ou nul, chaque année, sur toute la durée du prêt principal.

Néanmoins des déficits annuels pendant une partie des dix premières années sont le plus souvent observés. Ils sont admissibles si l' organisme peut les compenser (péréquer) par des programmes bénéficiaires, à condition que le solde de trésorerie annuel redevienne excédentaire, et que le solde cumulé soit positif avant la fin du remboursement du prêt principal (34 ans pour un prêt PLA).

Le loyer d'équilibre est la valeur minimale du loyer qui permet d'obtenir ce résultat compte tenu des hypothèses d'augmentation annuelle des charges et des loyers.

Les loyers PLA pratiqués par les organismes restent le plus souvent très proches du loyer conventionnel maximum qu'ils ont réussi à obtenir. Dans la plupart des cas, ils se situent au delà de 90 % de ce loyer.

Un programme, même équilibré à terme en résultats d'exploitation cumulés, passe par des phases déficitaires. Pour éviter une trop longue succession de déficits annuels globaux, l' organisme doit donc veiller à un enchaînement des programmes qui permette lors de chaque exercice budgétaire d'équilibrer des programmes en phase déficitaire par des programmes en phase excédentaire.

En effet, dans la plupart des opérations PLA, le résultat d'exploitation est bénéficiaire pendant le différé de remboursement du prêt PLA (deux ans ramenés à dix-huit mois en octobre 1989), mais ensuite les loyers sont inférieurs aux charges pendant plusieurs années. Les remboursements de PLA se faisant par annuités progressives (+ 1,95 %/an le plus souvent) et les loyers augmentant comme l'inflation, l'équilibre annuel est le plus souvent atteint entre dix et quinze ans. L'équilibre, en résultats cumulés devrait être atteint entre vingt et trente ans, en tout cas avant la fin du remboursement de prêt PLA.

Ainsi à la SA LA COMPINOISE d'habitations à CHAMPIGNY-SUR-MARNE, les immeubles financés en PLA taux fixe (construits entre 1980 et 1988) constituent à partir de 1990 une lourde charge : la progressivité des annuités y entraîne une charge importante après six à dix ans, malgré des frais de fonctionnement modérés et l'exonération de TFPB. Le réaménagement des annuités accordé par les pouvoirs publics (avec effet à partir de 1989) va seulement atténuer le poids croissant des

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 78 remboursements jusqu'en 2014 (+ 236 % de 1992 à 2014, soit environ + 7 % par an). Si la hausse de l'indice du coût de la construction, et donc les loyers, ne dépasse pas 7 % par an durant cette période, l'apparition de la TFPB à partir de 1996 va maintenir ces programmes en déficit annuel pendant chacune des trente premières années d'exploitation.

Le comportement des organismes n'est pas sans incidence sur les conditions de réalisation de l'équilibre financier des programmes.

Il arrive que l' organisme évalue de façon pessimiste des dépenses d'exploitation pour négocier un loyer conventionnel proche ou égal au loyer maximum et obtenir ainsi une couverture aisée de charges qui s'avéreraient finalement plus faibles. Ainsi, à CHATEAUDUN, les 10 programmes déposés à la DDE depuis 1989 prévoient un équilibre cumulé de 1,34 million de francs est largement compensé par les résultats positifs des autres opérations), en incluant jusqu'en 1992 un taux de vacance (4 à 6 %) supérieur à celui constaté dans le reste du parc (passé de 5,8 % en 1989 à 1 % en 1991).

A l'inverse, les hypothèses simulées par les organismes pour les comptes d'exploitation prévisionnels sont le plus souvent trop optimistes en matière de charges afin d'éviter que le loyer d'équipement prévisionnel ne dépasse le loyer maximum. Il s'agit pour eux de faire aboutir l'opération en comptant sur un contrôle, parfois insuffisant, des DDE.

Un grand nombre de déficits constatés s'explique ainsi par une évolution des charges plus forte que prévue, et notamment plus rapide que celle des loyers.

Il arrive même que certains organismes n'aient pas calculé le niveau d'équilibre de l'opération, la DDE ne l'exigeant pas lors de l'attribution du PLA. Dans les HAUTES-PYRENEES, ni la SEMI de TARBES14 jusqu'en 1993, ni l'OPAC, ni la DDE n'ont pu fournir de loyers d'équilibre : jusqu'en 1991, l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE ne calculait pas de loyer d'équilibre sur la durée d'amortissement des prêt locatifs aidés ; l'OPAC de VALENCIENNES et l'office de TOURCOING n'ont commencé à calculer le loyer d'équilibre que très récemment (respectivement en 1991 et 1990), à l'appui des nouveaux dossiers. A l'OPHLM d'AUBERVILLIERS, les loyers d'équilibre sont calculés depuis 1990 seulement. A SAINT-OUEN, aucun loyer d'équilibre n'a été calculé avant 1985.

Aussi dans beaucoup d' organismes les programmes PLA présentent-ils des déficits d'exploitation de 1989 à 1991. A FOURMIES, le PLA individuel de 1982 (La Forge) ne sera bénéficiaire qu'à partir de 2003 et apparaît lourdement déficitaire sur la période 1990-2003. En 1992, à l'office de SAINT-OUEN, trois opérations PLA datant de 1981, 1982 et 1986 font apparaître des déficits lourds (- 1,04 million de francs ; - 2,7 millions de francs ; - 4 millions de francs) avec de fortes marges par rapport au loyer plafond, respectivement - 22 %, - 17 % et - 5 %). A l'office de LA COURNEUVE, en l'état de la programmation financière faite en 1993, la couverture des charges ne serait obtenue qu'en 2002 pour les opérations terminées en 1992. A l'office de SAINT-ETIENNE, sur les 12 groupes construits ou acquis depuis 1987, 9 sont en déficit en 1991 et 1992.

14) L’organisme précise qu’il ne pouvait fournir le loyer d’équilibre car, même en appliquant le loyer-plafond, l’opération dégageait un résultat déficitaire.


Les opérations déficitaires peuvent d'autant plus compromettre l'équilibre de la gestion des organismes qu'elles se succèdent de façon trop rapprochée de ce type de programmes et qu'elles ne peuvent bénéficier d'une péréquation suffisante fournie par d'autres programmes, notamment plus anciens.

B. - LES OPERATIONS ANCIENNES Les programmes anciens sont censés être excédentaires parce qu'ils sont amortis

ou en fin d'amortissement, et parce que leur mode de financement générait des charges financières faibles. Les remboursements en annuité constante de prêts à taux réel fortement négatif (près de 10 % d'inflation/an de 1974 à 1983) représentaient un atout substantiel.

Pourtant ces programmes ne dégagent pas toujours des excédents élevés en raison d'une insuffisante maîtrise de la gestion et malgré le redressement relatif permis par les réhabilitations.

Les chambres régionales des comptes ont examiné pour chaque organisme trois programmes de construction correspondant à des périodes marquées par des conditions financières et économiques particulières : avant 1965, années 1965 à 1972, années 1981 à 1983.

De nombreux offices n'ont pas été en mesure de présenter aux rapporteurs des CRC les plans de financement de leurs programmes les plus anciens.

Si, d'une façon générale, sur l'ensemble des opérations, les dépassements des coûts définitifs par rapport aux coûts prévisionnels sont rarement supérieurs à 20 % (et souvent inférieurs à 5 %), des dépassements importants ont été observés sur des programmes anciens, du fait notamment de la durée excessive des travaux en période d'inflation élevée.

La dérive des coûts de construction, réduisant le taux de couverture par des prêts très préférentiels, a pu nécessiter des recours à des financements plus coûteux ou laisser subsister un sous- financement.

A l'office de TOURCOING, un programme dont les paiements relatifs aux marchés se sont échelonnés de 1962 à 1969, présente un dépassement de 34,4 % ; pour un programme réalisé entre 1969 et 1977, le dépassement est de 13,6 %. Pour un autre programme réalisé de 1980 à 1985, le dépassement a été de 70,25 %.

En ce qui concerne le pilotage des opérations en cours d'exploitation, plusieurs types de négligences ont pu se cumuler.

La longue période d'exonération de taxe foncière dont bénéficiaient les logements mis en service avant 1973 (25 ans) a souvent fait négliger cette charge lointaine dont l'ampleur a surpris d'autant plus que les taux avaient parfois sensiblement augmenté.

Le niveau des loyers des logements à financements anciens est, comme celui des PLA, libre à condition de respecter des limites inférieures et supérieures fixées par le Ministre chargé du Logement selon la zone et le type de financement (PLR, PSR, HLMO, ILM, ILN) et actualisé chaque année de 1er juillet en fonction de l'indice du coût de la construction (ICC).


Contrairement aux loyers PLA, dont les loyers sont souvent proches des maxima conventionnels, les loyers de logements anciens sont fréquemment éloignés des maxima.

LOYERS LIMITES DES LOGEMENTS NON CONVENTIONNES

* Pour les logements non conventionnés, le loyer annuel au mètre carré de surface corrigée doit être inclus dans les limites d'une fourchette déterminée de la façon suivante :

- pour chaque catégorie de logements, l' organisme calcule un prix de revient théorique au mètre carré de surface corrigée ;

- l' organisme fixe le loyer annuel, en appliquant au prix de revient théorique du logement, un pourcentage compris dans la fourchette suivante :

: : Taux minimum : Taux maximum : --------------------------------------------- : HLM : 3,5 : 6,0 : : PSR et PLR : 2,0 : 4,5 : : ILM : 6,0 : 7,9 : : ILN : 6,0 : Pas de limite :

Les valeurs minima et maxima obtenues sont révisées le 1er juillet de chaque année en fonction de l'indice du coût de la construction :

* Calcul de la fourchette d'un programme HLM par un office de la région parisienne (Zone I) au 1er juillet 1992 :

Prix de revient actualisé au mètre carré de surface corrigée : 2 566,88 F

- Minima 3,50 % x 2 566,88 F = 89,84 F

- Maximum 6,00 % x 2 566,88 F = 154,01 F

- Loyer pratiqué à la même date = 123,15 F

A l'OPD des LANDES, les loyers anciens sont égaux à 40 % du maximum de la fourchette ; à VANNES, les PLA sont à 90 % du plafond, les autres loyers à 66 % du maximum ; à l'OPAC de PARIS, les loyers de logements non conventionnés sont égaux à 80 % du maximum et ceux de l'OPAC des HAUTES-PYRENEES de 64 à 74 %.

A l'office de LORIENT, les 5 400 logements de "financement ancien" ont un loyer moyen représentant 69 % seulement du maximum réglementaire.

Aussi, d'après les moyennes nationales données par l'UNFOHLM, si le niveau des loyers PLA est proche de 200 francs au m2 s/c, celui des programmes anciens est de 113 francs pour les logements non réhabilités. Paradoxalement, les organismes accentuent donc les différences de loyers en fonction des modes de financement, en fixant les loyers pratiqués près du maximum quand celui-ci est élevé et les maintenant nettement en dessous du maximum lorsque celui-ci est déjà plus faible.

La faiblesse relative de ce loyer "à financement ancien" est parfois justifiée par le mauvais état de ces immeubles dont l'entretien à été retardé ou effectué au plus juste.


Au total, si les résultats sont contrastés, ils ne dégagent souvent que de faibles excédents et génèrent parfois même des déficits d'exploitation. En 1990, la SA d' HLM La Campinoise enregistrait un déficit de 3,391 millions de francs pour les 2 465 logements financés avant 1980.

Les travaux d'amélioration apparaissent alors comme un moyen d'accroître la qualité de vie des habitants et d'équilibrer l'exploitation par la hausse des loyers.

C. - L'IMPACT DES OPERATIONS D'AMELIORATION L'amélioration peut avoir un effet positif sur la rentabilité des programmes

anciens. Ainsi, sur les 9 groupes ayant fait l'objet de travaux à l'OPHLM de SAINT-ETIENNE depuis 1987, 7 sont en excédent.

De même à la SA d' HLM LA CAMPINOISE, un programme de 142 logements mis en location en 1962, déficitaire avant les travaux de 1989 est devenu ensuite excédentaire ; un programme de 350 logements construits en 1969, déficitaire de 1,8 million de francs avant la réhabilitation de 1991/1992, a dégagé ensuite 4,2 millions par an d'excédent.

Cependant, la couverture des charges par les augmentations de loyer est parfois insuffisante.

Les loyers maxima des logements conventionnés après travaux sont fixés de la même façon que pour les loyers PLA, mais à un niveau intermédiaire en moyenne entre le PLA et les logements non conventionnés, et ne permettent pas toujours d'atteindre l'équilibre. De plus, l'approche du loyer maximum n'autorise pas des opérations dont les coût d'amélioration s'est élevé respectivement à 104 990 francs et 89 296 francs par logement, les loyers couvriront la charge financière seulement au bout de vingt ans alors même qu'après travaux, le loyer atteint 89 à 91 % du plafond.

L'incidence financière des travaux d'amélioration n'est d'autre part pas toujours évaluée de manière satisfaisante. A l'office de LA COURNEUVE, les loyers d'équilibre pour le programme prévu de 1993 à 1997 ont été fixés en juillet 1991 à 149,50 francs m2. Ces loyers ont été calculés, très normalement, en comparaison des charges supplémentaires liées à l'amélioration mais, plus curieusement, déduction faite des annuités d'emprunt déjà payées pour les bâtiment à améliorer. Le loyer d'équilibre s'en trouve ainsi minoré et ce mode de calcul induira, de 1994 à 2002, un accroissement du déséquilibre d'exploitation de l'office de 30 à 40 millions de francs.

D. - LES CONDITIONS DE LA PEREQUATION

La pratique de la péréquation se heurte à l'absence d'une comptabilité de type analytique, permettant d'apprécier la contribution de chaque programme au résultat global de l' organisme .

Les fiches de situation financière et comptable (FSFC), outil de connaissance des résultats financiers, sont souvent mal tenues, voire inexistantes. Cette constatation vaut surtout pour les offices, la situation étant généralement plus satisfaisante pour les SA.

Ces négligences empêchent d'identifier les programmes déficitaires ou insuffisamment excédentaires et retardent naturellement la mise en place de solutions adaptées (comme hausses de loyer, effort ciblé de rattrapage, réhabilitations...)


A l'OPAC de la SAONE-ET-LOIRE, en dépit de nombreux programmes informatiques, il est impossible d'avoir une vue d'ensemble sur chaque opération tant en investissement qu'en fonctionnement. Il n'existe pas de comptabilité des engagements, les fiches de programme sont remplies après coup par plusieurs services, sans intégration suffisante. Un grand nombre d'opérations ne sont pas financièrement soldées. Ces lacunes comptables ont permis à la direction d'engager des dépenses sans préoccupation de l'équilibre de chaque opération, compte tenu de ses financements spécifiques.

L'OPHLM de MONTREUIL, en raison de la mauvaise tenue de ses fiches financières jusqu'à la fin de 1992, n'était pas en mesure d'évaluer l'équilibre interne des programmes. L'OPHLM du DOUBS n'a établi de comptabilité d'opérations qu'en 1990. L'OPHLM de SAINT-OUEN n'a commencé à tenir des fiches financières par programmes qu'à partir de 1990.

Ainsi, les organismes ne sont-ils pas incités à mieux utiliser les marges dont ils peuvent disposer en gestion locative.

Des déficits cumulés de certains programmes devraient pourtant être compensés par des excédents cumulés de certains autres programmes ; il doit s'agir de préférence d'excédents provenant de programmes déjà amortis et non pas espérés par des programmes futurs ou en phase de démarrage. Une bonne péréquation est, en effet, une péréquation clairement décidée et qui repose sur des programmes anciens excédentaires.

La possibilité de péréquation est dès lors souvent une opportunité plus intéressante dans les organismes anciens ou à parc important. Ainsi, la SA d' HLM LA CAMPINOISE d'habitation dégageait en 1992 une marge de 9,5 millions de francs sur les financements anciens grâce à la réhabilitation et à la remise à niveau des loyers anciens, compensant un déficit de 1,9 million de francs sur les financements PLA.

La péréquation permet d'obtenir un résultat global d'exploitation positif alors même que de nombreux programmes sont déficitaires.


LA PEREQUATION ENTRE PROGRAMMES : EXEMPLE D'UN OFFICE DE 4 108 LOGEMENTS (ZONE II )

* Le coût moyen de gestion d'un logement pour l'office (hors annuité) est de 7 623 F.

* Le produit moyen par logement (loyer théorique émis moins annuité divisé par le nombre de logements de la cité) est très contrasté selon l'ancienneté des programmes :

- 2 664 logements construits avant 1980 : 8 160 F

- 633 logements construits de 1980 à 1986 : 1 551 F

- 811 logements construits de 1986 à 1992 : 6 777 F

* Les opérations anciennes, réalisées avant 1980, dégagent des excédents (+ 537 francs/logement) qui permettent de couvrir en partie les déficits des opérations plus récentes.

Les logements construits de 1980 à 1986 sont très déficitaires (- 6 072 francs/logement) notamment parce que les loyers d'origine ont été fixés en dessous de l'équilibre.

Les logements réalisés de 1986 à 1992 génèrent un déficit plus limité (- 846 francs/logement).

* Ainsi la péréquation ne suffit pas à assurer l'équilibre général qui est atteint grâce aux recettes autres que les loyers des logements (location des logements-foyers, produits financiers, recettes annexes).

A l'OPHLM de l'AVEYRON par exemple, bien que seulement 33 % des programmes construits aient été régulièrement bénéficiaires pendant les 3 années 1989, 1990, 1991, le résultat global est excédentaire.

Les organismes petits et récents ne peuvent la pratiquer et doivent recourir à plus de ressources externes. Les SEM se trouvent en particulier fréquemment dans cette situation.

II . - LES RESULTATS FINANCIERS

Le résultat financier des organismes HLM est structurellement déficitaire ; si les charges d'intérêt pèsent très diversement sur la gestion des organismes HLM , puisqu'elles peuvent représenter, dans le cadre de l'enquête, de 16 % à 45 % des loyers, leur poids se trouve atténué par les produits financiers ; ces produits, dont le niveau dépend des ressources de trésorerie des organismes , ont fréquemment contribué, au cours de la période 1989-1991, à l'amélioration du résultat financier et au maintient de l'équilibre de la gestion.

A. - LE POIDS VARIABLE DES FRAIS FINANCIERS L'importance relative des charges d'intérêt dans la gestion des organismes HLM

peut être mesurée par le taux des frais financiers, obtenu en rapportant les charges d'intérêt au produit des loyers de l'exercice ; la médiane s'établissait en 1991 à 34 % pour les sociétés anonymes HLM et à 28,6 % pour les offices ; la situation des organismes HLM , liée au niveau de leur endettement et au produit des loyers qu'ils perçoivent, montre une grande dispersion, et ce taux constitue un indicateur de la maîtrise de la politique d'investissement par rapport au loyer d'équilibre.


Sur un échantillon de quinze organismes dont les taux de frais financiers ont été relevés pour 1991, ceux qui se situaient en-dessous de la médiane (7) présentaient un taux allant de 16 à 26%, ceux qui se situaient au-dessus de cette médiane (8) un taux variant de 40 à 46 %.

Le taux des frais financiers a modérément évolué, de 1989 à 1991, selon les ratios de la direction de l'habitat et de la construction, puisque la médiane est passée de 28,34 % à 28,61 %, ce que confirme l'enquête.

Un nombre important d' organismes ont même enregistré une diminution du poids relatif des charges d'intérêt. La progression des intérêts financiers a en effet été assez souvent modérée, comme par exemple à l'OPAC de VALENCIENNES, à l'OPDHLM de la SARTHE, à l'OPHLM de MONTREUIL et a parfois diminué comme à l'OPHLM de SAINT-OUEN.

Le taux des frais financiers révèle des déséquilibres plus ou moins accentués Le niveau des frais financiers et son évolution résultent des conditions dans

lesquelles les organismes HLM conduisent leur politique d'investissement et en assurent l'équilibre financier, notamment par la fixation des loyers d'équilibre.

Un taux très élevé révèle un déséquilibre qui peut avoir des origines diverses.

La charge de la dette représente ainsi le principal handicap de l'OPAC de VALENCIENNES ; l'importance des frais financiers, 43 % en 1991, s'explique notamment par la réalisation de constructions neuves sans appréhension suffisante des équilibres de gestion (absence de calcul préalable de loyer d'équilibre, faible récupération de charges), et par le déséquilibre financier des opérations, qui a conduit l'office à contracter des emprunts complémentaires très coûteux. Toutefois cette charge a légèrement décru de 46,48 % en 1989 à 43 % en 1991 en raison de la progression des loyers, plus rapide que celle des charges d'intérêt (5,58 % contre 1,55 % en moyenne annuelle) ; l'évolution modérée des intérêts financiers résulte du ralentissement des dépenses d'investissement, mais aussi de la renégociation de certains emprunts contractés auprès de la caisse d'épargne, en 1989/1990, et du réaménagement des prêts PLA opéré à partir de 1989 par la caisse des dépôts.

A l'office du CHER, le taux des frais financiers, qui a atteint 36,5 % en 1991, s'explique par la montée en charge du remboursement des prêts PLA et par le niveau des loyers pratiqués, du fait notamment de l'ancienneté du patrimoine et de la modération des hausses de loyers intervenues.

A l'office du GARD, pour les mêmes raisons, le taux des frais financiers atteint 32,4 % en 1991 ; de 1989 à 1991, les charges d'intérêt ont connu une progression beaucoup plus forte que celle des loyers (28,2 % pour 13,7 %).

A l'office de l'AVEYRON, où le taux élevé a continué de progresser pour atteindre en 1991, 43,69 %, l'évolution moyenne annuelle des charges, 9,41 %, a été plus rapide que celle des loyers, 8,7 % sur la période 1989-1991 ; la direction de l'office souligné précisément qu'elle conserve, pour faire face à l'accroissement de la dette, une marge de manoeuvre importante au niveau des loyers, généralement peu élevés ; elle espère également faire financer partiellement les programmes futurs par les communes.


A l'office de la DORDOGNE, le niveau élevé des frais financiers, 35 % en 1991, qui a cependant diminué depuis 1989, résulte de l'endettement important qui a été rendu nécessaire par le coût des opérations de réhabilitation, allié à une relative modération dans les hausses de loyer.

La modération des taux peut parfois refléter une situation de faible extension du parc locatif sur longue période, comme pour les offices publics de MONTREUIL et de BOBIGNY au cours des années 1980, la priorité ayant été accordée aux opérations de réhabilitation du patrimoine.

A MONTREUIL, les charges d'intérêt n'ont ainsi progressé en moyenne annuelle, de 1989 à 1991, que de 0,71 %, contre 5,35 % pour les loyers ; le taux des frais financiers a dans ces conditions diminué, de 20,93 % à 19,13 % ; l'office a par ailleurs bénéficié, dans le cadre des mesures prises en 1988 en faveur du logement social, du réaménagement en cinq ans de la dette PLA contractée auprès de la caisse des dépôts ; le réaménagement, qui a porté sur 14 emprunts contractés de 1980 à 1984 et représentant un capital restant dû de 158 millions de francs au 1er janvier 1989, a allégé le montant de l'annuité et en a modifié la structure : la part de l'amortissement a augmenté, mais la charge des intérêts a très sensiblement diminué.

La progression sensible des charges financières n'est pas incompatible avec la réduction du taux des frais financiers, si elle s'accompagne d'une croissance significative du produit des loyers ; à l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE, l'évolution en moyenne annuelle des loyers de 9,67 %, de 1989 à 1991, a été ainsi plus soutenue que celle des charges d'intérêt, 6,89 % ; le taux de frais financiers est passé dans le même temps de 36,40 % à 34,58 %.

B. - LES PRODUITS FINANCIERS La plupart des organismes HLM disposent de ressources de trésorerie dont le

placement, malgré les limites posées par le décret de 1990, a procuré à nombre d'entre eux des produits financiers non négligeables au cours des exercices 1989-1991.

Certains organismes disposent de ressources abondantes ; la trésorerie de l'OPDHLM du MAINE-ET-LOIRE s'élevait à 102,2 millions de francs à la fin de l'exercice 1990, ce qui représentait 8,9 mois de quittancement, contre 6 mois environ pour la moyenne nationale ; elle atteignait à l'office des COTES-D'ARMOR en 1991, 101,889 millions de francs, près d'une année de produits locatifs.

Quelques organismes , en particulier les offices publics de LA COURNEUVE et d'ARGENTEUIL-BEZONS, l'OPAC de VALENCIENNES, étaient au contraire confrontés à de graves difficultés de trésorerie. A l'OPHLM de LA COURNEUVE, le délai de paiement moyen n'a cessé de se dégrader, de 1988 à 1992, jusqu'à tendre vers un an ; à chaque fin d'exercice, le montant des dettes relatives à l'exercice précédent s'accroît tant en valeur qu'en pourcentage par rapport au montant total des dépenses de l'exercice correspondant, passant ainsi de 11 % en 1990 à près de 27 % en 1992. Certes, tous les fournisseurs ne sont pas payés avec d'aussi longs délais, dans la mesure où, pour payer ses fournisseurs courants, l'office diffère le paiement de ses dettes fiscales ; c'est ainsi que les taxes foncières ne sont par versées depuis 1986, les droits d'enregistrement depuis 1989 et la taxe sur les salaires depuis 1988.

Le résultat de clôture de l'OPDHLM du GARD a subi une importante diminution, sous l'effet des déficits constatés en 1990 et 1991, et se situe au terme de l'exercice 1991 à un niveau négatif de 2,6 millions de francs.


La trésorerie a subi une dégradation continue : 84 millions de francs à la fin de 1989, 31 millions de francs à la fin de 1991 et 18 millions de francs à la fin de 1992 ; ce montant de trésorerie résulterait partiellement de reports de paiement de fournisseurs. De plus, à la fin de 1992, le Trésor a consenti des facilités de paiement pour la taxe foncière de 1992 : son montant, de 18,9 millions de francs, a été réglé par dixième à compter du mois d'octobre.

Les organismes confrontés à des difficultés de trésorerie doivent parfois recourir à des techniques coûteuses pour honorer les créances de leurs fournisseurs :

- la mobilisation des emprunts avant le début des opérations de construction ou de réhabilitation qui permet, dans certains cas, d'assurer les besoins de trésorerie immédiats de l' organisme ;

- la constitution de listes prioritaires de paiement.

Ces difficultés sont génératrices de frais financiers élevés ; l'office de LA COURNEUVE a ainsi dû payer, en 1992, environ 2 millions de francs d'intérêts moratoires au titre des dépenses de chauffage.

Nonobstant ces cas particuliers, les CRC ont observé que les produits financiers ont apporté une contribution appréciable au cours de la période 1989-1991 ; le placement des disponibilités de trésorerie a permis de tirer parti des taux d'intérêt élevés en vigueur sur le marché monétaire.

Les produits financiers représentaient ainsi, pour une vingtaine d' organismes retenus dans le cadre de l'enquête, plus de 3 % du total des produits de fonctionnement comptabilisés au titre de l'exercice 1991 ; en pourcentage des loyers, ils constituaient, à titre d'exemples, 6,68 % à l'OPAC de TOURS, 6,42 % à l'OPHLM de VANNES, 6,28 % à l'OPDHLM du MAINE-ET-LOIRE, 9 % à l'OPHLM de NANCY, 11,33 % à l'OPAC de MEURTHE-ET-MOSELLE.

Le différentiel de taux a pu inciter certains organismes à réaliser des produits financiers sur les emprunts contractés à taux privilégiés, par leur mobilisation précoce et le placement à court terme des sommes disponibles.

Tel a été le cas de l'OPHLM de la DORDOGNE, dont les produits financiers, inférieurs à 1 million de franc avant 1986, se sont élevés jusqu'à dépasser 8 millions de francs en 1990 ; l'OPHLM d'HENNEBONT a pour sa part mobilisé 3,9 millions de francs d'emprunts en 1991, alors que ses placements sont passés de 7,9 millions de francs au 1er janvier à 13,3 millions de francs au 31 décembre.

Les conséquences du décret du 9 mars 1990 sur la trésorerie Le décret sur la trésorerie du 9 mars 1990 visait précisément, en imposant aux

organismes HLM de placer leurs disponibilités auprès de la Caisse des dépôts sur livret A à 4,5 %, à l'exception d'une franchise, à décourager les placements spéculatifs au profit de l'investissement ; le Conseil d'Etat a rejeté le 24 avril 1992 un recours contre ce décret, vivement contesté par les organismes HLM .

La Cour avait, pour sa part, dans un référé du 29 janvier 1991, constaté que "le recyclage des disponibilités dégagées par l'exploitation du parc ancien a été effectué de façon autoritaire par l'Etat, le décret du 9 mars 1990 ayant rendu obligatoire le dépôt des surplus de liquidités sur un compte ouvert à la CDC, rémunéré au taux du livret A. Au contraire, des solutions plus incitatives, qui se seraient appuyées sur la responsabilisation économique des organismes , sans alourdissement de la tutelle, n'ont

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 87 pas été retenues. Il aurait sans doute été plus opportun de recourir à la modulation de l'aide de l'Etat avec le concours des collectivités, ainsi que d'envisager une fiscalisation des organismes , assortie de dispositions tendant à inciter ceux-ci à investir conformément à leur mission.

L'application du décret n'a pas présenté les mêmes conséquences pour tous les organismes HLM :

- un certain nombre d'entre eux, soit parce qu'ils appliquaient un plan de redressement, soit parce que leurs disponibilités n'excédaient pas le montant de la franchise, n'ont pas été affectés ;

- certains organismes n'ont pas appliqué correctement les dispositions du décret de mars 1990 ; l'OPAC de MEURTHE-ET-MOSELLE a ainsi perçu, en 1991, 7,4 millions de francs de produits financiers résultant de placements irréguliers, car effectués en dépassement de la franchise.

Les placements de trésorerie de la SA de BRETAGNE ont excédé de 1990 à 1992 le montant de la franchise ; certaines imputations comptable ont en outre permis de tourner l'esprit du texte : en inscrivant par exemple 40 millions de francs de participations au compte 261 "Titres de participations", alors que n'entraient dans le champ du décret que les comptes de trésorerie et les titres immobilisés sur le compte 272 "Titres immobilisés", la société a pu tirer parti des insuffisances de la définition des placements de trésorerie donnée par le décret, précisé sur ce point par la circulaire du 14 octobre 1992.

- D'autres organismes , disposant d'une abondante trésorerie, ont cherché à optimiser son utilisation, soit en remboursant par anticipation des emprunts contractés à des taux supérieurs à 4,5 %, soit en assurant sur leu fonds propres de préfinancement des opérations de construction neuve, au lieu de recourir aux prêts relais de la CDC.

La SA AIGUILLON CONSTRUCTION a ainsi remboursé par anticipation en 1991, sur ses disponibilités, plus de 48 millions de francs d'emprunts contractés à 10,10 % auprès de la Caisse des dépôts, avant d'être soumise à 100 % à l'obligation de dépôt sur le livret A HLM .

L'office du DOUBS a recherché le meilleur emploi de ses disponibilités par deux séries de mesures :

- Le remboursement par anticipation de 34 millions de francs d'emprunts contractés auprès du Crédit local de France à des taux supérieurs à 4,5 % ;

- Le préfinancement sur fonds propres des opérations de construction, au lieu de recourir aux prêts relais de la CDC à 5,8 % ; le volume de trésorerie engagé à ce titre est passé de 10,9 millions de francs au 31 décembre 1991 à 20,84 millions de francs au 31 décembre 1992.

L'office de NANCY s'est résolu à appliquer les termes du décret après l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat ; une estimation réalisée par les services de l'office a montré en effet que sur l'année 1991, les produits financiers obtenus en dépassement de franchise pouvaient être évalués à plus de trois millions de francs ; la gestion de la trésorerie dès lors suivie par l'office est conforme à la réglementation et s'avère financièrement avantageuse : il a procédé au remboursement de certains emprunts minorant ainsi l'annuité de sa dette.


L'utilisation par les organismes HLM de leurs ressources de trésorerie devrait toutefois retrouver une plus grande souplesse suite à la suppression, en décembre 1993, de l'obligation de dépôt sur le livret A HLM ; le contexte de baisse des taux d'intérêt à court terme contribuait au demeurant à rendre moins attractifs les placements de trésorerie des organismes HLM .

Même si cela peut paraître paradoxal pour des entités à vocation sociale, les produits financiers ont amélioré le résultat financier et concouru à préserver l'équilibre budgétaire des organismes HLM .

Sur un échantillon de dix-neuf organismes , le taux de couverture des charges d'intérêt par les produits financiers, en 1991, était inférieur à 6 % dans cinq cas, variant de 10 à 20 % dans huit cas, et il était supérieur à 20 % dans six cas, le taux le plus élevé étant de 45 %.

Ces produits ont parfois constitué la plus grande part de l'excédent de gestion ; à l'OPHLM de NANCY, les produits financiers représentaient ainsi, en 1991, 8,401 millions de francs pour un excédent comptable de 9,317 millions de francs ; à.l'OPDHLM des COTES-D'ARMOR, ils s'élevaient en 1991 à 5,317 millions de francs.

La gestion de la trésorerie a également permis de ne pas faire apparaître un résultat de fonctionnement déficitaire ; à l'OPDHLM du DOUBS, le résultat de l'exercice, au titre de l'exercice 1991, abondé par des produits financiers s'élevant à 9,433 millions de francs, dégageait un excédent comptable de 4,937 millions de francs ; les produits financiers ont également permis de préserver l'équilibre de la gestion, au titre de l'exercice 1991, des OPDHLM du MORBIHAN et de la DORDOGNE, de l'OPHLM de LORIENT, de l'OPAC de TOURS.

Les produits financiers ont enfin permis, dans un certain nombre de cas, de limiter l'ampleur du déséquilibre de la gestion ; à l'OPDHLM de BOULOGNE-SUR-MER, ils ont représenté ainsi en 1991, 4,314 millions de francs, pour un déficit de 4,471 millions de francs, à l'OPDHLM de MONTREUIL, 3,316 millions de francs, pour un déficit de 2,627 millions de francs.

III. - LA CAPACITE D'EPARGNE Le niveau de l'épargne nette (2), qui mesure le taux de rentabilité, présente de très

grands contrastes selon les organismes ; au delà de cette diversité, de nombreux organismes ont éprouvé des difficultés, au cours de la période 1989-1991, à préserver leur capacité d'épargne ; cette évolution a souligné les déséquilibres structurels qui affectent la gestion d'assez nombreux organismes HLM , et fragilisent leur situation financière.

A. - UNE FORTE DISPERSION DE LA CAPACITE D'EPARGNE Selon les statistiques de la direction de la construction, la médiane de

l'autofinancement net, ou épargne nette, rapportée au chiffre d'affaires, se situait en 1991 à 7,01 % pour les offices d' HLM et à 11,49 % pour les SA d' HLM ; l'enquête a montré qu'il existait une forte dispersion des organismes HLM au regard de ce ratio.

Ainsi, sur dix-neuf exemples relevés au cours de l'enquête, huit organismes présentaient en 1991 un taux d'épargne nette négatif (jusqu'à - 39,75 %), cinq un taux inférieur à 5 % et six un taux supérieur à 10 % (jusqu'à 17,6 %).


La faiblesse ou le déficit d'épargne nette souligne les déséquilibres structurels de la gestion d'un organisme : couverture insuffisante des charges par les produits locatifs, situation qui peut être aggravée ponctuellement par un système inefficace de recouvrement ou des charges financières très élevées ; l'aptitude à générer une épargne nette substantielle témoigne au contraire des conditions équilibrées dans lesquelles s'exerce l'activité locative.

De 1989 à 1991, les organismes HLM ont fréquemment connu une érosion, plus ou moins marquée, de leur capacité d'épargne ; ces constatations sont au demeurant conformes aux informations statistiques établies par la direction de la construction et par la fédération nationale des OPHLM et des OPAC, dans le cadre de son dispositif auto contrôle ; la médiane de l'autofinancement net des offices HLM , en pourcentage du chiffre d'affaires, selon les ratios de la direction de la construction, a en effet diminué de 9,63 % en 1989 à 7,01 % en 1991.

Parmi treize offices étudiés à ce titre, le taux d'épargne nette ne s'était relevé, de 1989 à 1991, que dans deux cas ; il était resté négatif, en se détériorant fortement, dans deux autres cas ; de positif, il était devenu faiblement négatif dans trois cas ; pour les six derniers offices, tout en demeurant positif, le taux avait connu une baisse se situant entre 4 et 24 points ( de 27,8 % à 3,3 % dans ce cas extrême).

B - LES CAUSES D'EROSION DE LA CAPACITE D'EPARGNE L'évolution de la capacité d'épargne reflète les déséquilibres structurels qui

affectent la gestion des organismes HLM .

La capacité des organismes HLM à générer de l'épargne est influencée par les données suivantes :

- la progression des recettes locatives et un recouvrement efficace ; - la maîtrise des coûts de gestion ;

- l'évolution des charges de maintenance, gros entretien et grosses réparations ;

- le niveau de l'endettement et l'évolution de l'annuité de la dette ;

- les disponibilités de trésorerie et les placements financiers.

La tendance à l'érosion de l'épargne peut être mise principalement en relations selon les organismes , avec une croissance rapide des coûts de gestion, l'augmentation de l'annuité de la dette, l'importance des dépenses de maintenance ; en outre les organismes à faible capacité d'épargne n'ont généralement pas bénéficié de produits financiers significatifs.

L'érosion de l'épargne peut résulter d'une croissance rapide des coûts de gestion. A l'OPAC de VALENCIENNES, où la capacité d'autofinancement a été affectée par les résultats comptables déficitaires, - 2 109 millions de francs en 1989, - 9 094 millions de francs en 1990, - 8 033 millions de francs en 1991, l'épargne nette est devenue négative à partir de 1990 et se situait à - 6,19 % en 1991 ; la réduction de la capacité d'épargne peut être reliée à la croissance rapide des coûts de gestion, passé par logement de 4 200 francs en 1989 à 5 310 francs en 1991, soit une augmentation de 26 %, alors que le loyer par logement locatif ne s'est accru que de 6,63 % ; parmi les coûts, les dépenses de personnel ont augmenté à un rythme soutenu, puisque le coût au logement est passé de 2 910 francs en 1989 à 3 560 francs en 1991, soit une hausse de 22 % ; le changement de statut juridique intervenu en 1988 avec la transformation de l'office en OPAC, a pesé sur l'évolution des dépenses de personnel ; la taxe foncière a également

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 90 participé à l'augmentation des coûts puisqu'elle représentait 4,5 % des loyers en 1991 contre 1,9 % en 1989.

A l'OPHLM d'ORLEANS, l'épargne nette accuse une diminution de 15,5 % en 1989 à 6,7 % en 1991 ; le coût moyen de gestion d'un logement locatif a progressé rapidement, de 4 370 francs en 1989 à 5 390 francs en 1991; soit une progression de 23,3 %, alors que la médiane des offices s'élève à 4 860 francs en 1991 ; cette évolution rapide des coûts de gestion à l'office d'ORLEANS s'explique en partie par l'augmentation des travaux d'entretien non récupérables, des frais de personnel (+ 20 %), même si le coût du personnel par logement demeure inférieur à la médiane des offices ; de plus, la taxe foncière est passée de 4,4 millions de francs en 1989 à 7,9 millions de francs en 1991 ; cette évolution défavorable s'est poursuivie en 1992, puisque le taux d'épargne est devenu négatif au titre de cet exercice, - 0,51 % ; le coût moyen par logement a atteint 6 090 francs, soit une hausse de 13 % par rapport à 1991, alors que les produits de la gestion locative n'ont progressé dans le même temps que de 4,3 %.

Dans d'autres offices, c'est l'évolution de l'annuité de la dette qui a principalement amoindri la capacité d'épargne ; à l' OPDHLM de l'AVEYRON, où le coût de gestion par logement a diminué, du fait notamment de l'augmentation des charges récupérées, l'épargne nette demeure réelle, mais baisse régulièrement, de 9,78 % à 5,86 %, en raison de l'augmentation de l'annuité de la dette, 11,16 % en moyenne annuelle de 1989 à 1991 ; à l'OPHLM d'AUBERVILLIERS, l'évolution de l'annuité de la dette, 10,04 % en moyenne annuelle, contre 8,12 % pour le produit des loyers, n'a pas permis le redressement du taux d'épargne, malgré une réduction des coûts de gestion par logement, passés de 5 650 francs à 5 300 francs ; l'épargne demeure fortement négative, - 16,236 millions de francs, compte tenu de la charge de la dette, qui a absorbé, en 1991, 52 % des loyers.

A l'office de SAINT-OUEN, où l'épargne nette est passée de 10,93 % en 1989 à - 1,92 % en 1991, le coût de gestion par logement locatif est élevé : 5 976 francs en 1991 ; la taxe foncière pèse fortement sur les coûts puisqu'elle est passée de 10,4 % à 12,8 % des loyers ; la progression de l'annuité de la dette a également contribué à l'érosion de la capacité d'épargne, puisqu'elle s'est accrue de 22,656 millions de francs à 25,973 millions de francs et absorbe une part croissante des loyers, 42 % en 1991 contre 39 % en 1989.

A l'OPDHLM de la SARTHE, c'est l'importance des charges de maintenance du patrimoine qui a affecté le niveau de l'autofinancement net, passé de 12,98 % à 2,66 % de 1989 à 1991. Les loyers se sont accrus en moyenne annuelle plus rapidement que l'annuité de la dette, 4,79 % contre 2,45 %, le coût de la gestion par logement a diminué, de 4 960 francs à 4 040 francs, mais les charges de maintenance, grosses réparations et gros entretien, ont fortement augmenté, de 8,37 % à 21,3 % des loyers ; les produits financiers, suite au décret sur la trésorerie des organismes HLM , ont d'autre part diminué, puisqu'ils ne représentent plus en 1991 que 4,19 % des loyers, contre 6,07 % en 1990.

Dans certains cas, c'est l'ensemble d'une gestion très critiquable qui a gravement affecté l'équilibre financier de l' organisme . A l'OPDHLM du GARD, la disparition de la capacité d'épargne nette, devenue négative en 1990 et 1991, s'explique par la progression très rapide des dépenses d'exploitation (52 % de 1986 à 1991 contre 40 % pour les recettes),et des remboursements d'emprunt (70 %) ; trois postes ont connu une très forte croissance, les intérêts d'emprunt, la taxe foncière, les frais de personnel, qui

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 91 représentaient en 1991 près de 50 % des dépenses courantes ; de plus, ils ont subi des hausses nettement supérieures à la moyenne des charges, 68 % pour les intérêts, plus de 200 % pour les taxes foncières, et 85 % pour les frais de personnel devenus particulièrement excessifs.

A l'inverse, certains organismes , moins nombreux, ont maintenu à un niveau élevé, ou amélioré significativement leur taux d'épargne ; la progression des recettes locatives a permis de faire face dans des conditions satisfaisantes à la croissance des charges, et la gestion a le plus souvent été affectée modérément par la taxe foncière ; les ressources de trésorerie ont en outre permis de bénéficier de produits financiers élevés.

A l'OPDHLM de MAINE-ET-LOIRE, l'épargne nette a légèrement diminué de 1989 à 1991, de 14,17 % à 11,62 % ; la progression du produit des loyers, 8,94 % en moyenne annuelle, a permis d'atténuer les effets de la croissance rapide de certaines charges, notamment de l'annuité de la dette, 10,87 % en moyenne annuelle ; l'office pratique en effet une politique de loyers élevés, comme le montre l'évolution du loyer par logement locatif, qui est passé de 15 420 francs en 1989 à 17 380 francs en 1991, et se situe à un niveau sensiblement supérieur à la médiane des offices ; la taxe foncière ne représentait d'autre part que 2 % des loyers en 1991, alors que les produits financiers, quoique en diminution à la suite de l'entrée en vigueur du décret trésorerie, s'élevaient à 6,28 % des loyers.

Le taux d'autofinancement net de l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE est passé de 4,63 % en 1989 à 17,6 % en 1991, principalement du fait de l'amélioration de sa marge sur gestion locative : les produits relatifs à la gestion locative ont en effet augmenté en moyenne annuelle de 10,2 %, alors que les charges de gestion se sont accrues en moyenne de 4,8 % ; la taxe foncière a progressé modérément et ne représente, en 1991, que 2,67 % des loyers ; la forte progression de l'épargne nette doit toutefois être pondérée, en tenant compte de la croissance rapide des produits exceptionnels, 73 % de 1989 à 1991, exercice où le résultat exceptionnel a représenté 4,11 % des loyers.

L'évolution favorable de la marge sur gestion locative a également contribué à maintenir à un niveau élevé l'épargne nette liée à l'activité locative de la SA AIGUILLON CONSTRUCTION, 22,89 % en 1991 ; le coût moyen de gestion par logement a progressé modérément entre 1989 et 1991, de 4 980 francs à 5 190 francs, du fait notamment de la baisse relative des dépenses de personnel, de 2 290 francs à 2 130 francs par logement locatif et les loyers par logement locatif ont progressé plus rapidement, de 13 800 francs à 15 970 francs, soit une augmentation de 15,72 % ; les produits financiers concourent par ailleurs fortement à la constitution de l'épargne, puisqu'ils représentaient, en 1991, 14,2 % des loyers.


Au total, les données exploitables dans le cadre de l'enquête, relatives à 77 organismes de taille et de statut juridique divers, ont montré une grande disparité de leur situation financière à la clôture de l'exercice 1991, au regard des principaux critères examinés : le résultat d'exploitation, le résultat financier, le taux d'épargne nette, les disponibilités de trésorerie, la structure financière.

Les organismes pouvaient être répartis, dans une approche globale, en deux catégories numériquement à peu près égales :

- La situation financière d'environ la moitié d'entre eux ne paraissait pas susciter d'inquiétudes à court terme ;

- La situation des autres organismes paraissait au contraire plus préoccupante ; parmi ces derniers, une dizaine présentaient une situation financière très dégradée, ayant généralement conduit à la mise en oeuvre de mesures de redressement.

Certains organismes ont préservé une capacité d'épargne élevée, résultat d'une bonne maîtrise de la gestion locative ; ils ont amélioré le niveau de leurs fonds propres, ce qui leur a permis de limiter la croissance de leur endettement, voire de procéder à un désendettement par l'utilisation des disponibilités de trésorerie ; des enchaînements de ce type ont été observés pour les organismes dont la situation financière est jugée satisfaisante.

D'autres organismes ont au contraire cumulé des déficits, ce qui a affecté le niveau de leurs fonds propres ; dans certains cas le fonds de roulement est devenu négatif ; l' organisme a été conduit dans ces conditions à financer une partie de ses emplois stables par des dettes à court terme, en fait des dettes envers ses fournisseurs et des dettes fiscales.

La majorité des organismes examinés se trouvait, vis à vis de ces deux situations opposées, dans une position intermédiaire ; pour nombre d'entre eux, au vu de l'évolution des principaux indicateurs de gestion, la situation pouvait cependant être jugée préoccupante.

De nombreux organismes ont, en effet, éprouvé des difficultés croissantes pour exercer leur activité dans des conditions économiquement satisfaisantes ; la progression des recettes n'a pas toujours été suffisante pour faire face à l'accroissement des charges liées à la gestion, à l'entretien du patrimoine locatif et à son extension.

La croissance des produits financiers, conjuguée à l'évolution modérée des charges, financières, a en partie compensé, dans bien des cas, la dégradation perceptible du résultat d'exploitation de l'activité locative, et contribué au maintien de l'équilibre de la gestion ; cette contribution, venant d'une ressource aléatoire, est révélatrice dans ces conditions de la fragilisation de la situation financière d'un nombre non négligeable d' organismes HLM .

Cette fragilisation, perceptible à travers l'érosion de la capacité d'épargne, rend nécessaire la mise en oeuvre de mesures correctives, adaptées à la situation structurelle de chaque organisme . Pour être bien ciblées, ces mesures devraient pouvoir s'appuyer sur une meilleure connaissance du parc locatif et des données financières fiables, opération par opération ; la mise en vigueur d'une comptabilité analytique, permettant d'isoler le résultat de chaque programme, représente à cet égard un enjeu important pour les organismes HLM .


Chapitre VII. Les procédures de redressement applicables aux organismes en difficulté

La répétition de difficultés budgétaires, les limites des sources de financement réglementées, voire les problèmes d'environnement social, ont conduit certains organismes à des situations financières structurellement déséquilibrées. Ils se trouvent généralement dans l'incapacité d'équilibrer les dépenses et les recettes de gestion dans le respect des prescriptions comptables.

L'intervention des chambres régionales des comptes, organisée par la loi du 2 mars 1982, peut permettre le rétablissement de l'équilibre budgétaire, lorsque des mesures internes de redressement paraissent suffisantes.

En cas de déséquilibres plus graves, nécessitant notamment des apports financiers extérieurs, la procédure du plan de redressement, gérée par la caisse de garantie du logement social (CGLS), peut être mise en jeu.

I. - LE CONTROLE BUDGETAIRE EXERCE PAR LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES

Les chambres ont constaté une diminution sensible des saisines au titre du contrôle budgétaire institué par la loi du 2 mars 1982. Si cette évolution favorable tient à la mise en oeuvre des mesures de redressement préconisées, le contrôle budgétaire rencontre toutefois des limites tenant au statut des organismes et au fort niveau de dégradation de certaines situations.

LE CONTROLE BUDGETAIRE DES OFFICES PUBLICS D' HABITATIONS A LOYER MODERE (LOI N 82-213 DU 2 MARS 1982)

Les OPHLM, qu'ils soient rattachés à une commune, à un département ou à une communauté urbaine, ont le caractère d'établissements publics locaux entrant dans le champ d'application des articles 16 et 56 de la loi du 2 mars 1982. Aux termes de l'article 16, le contrôle budgétaire exercé par le représentant de l'Etat en liaison avec la chambre régionale des comptes, conformément aux articles 7 à 12 de la loi du 2 mars 1982, leur est applicable.

1. LE VOTE DU BUDGET (ARTICLE 7) Si le budget n'est pas adopté avant le 31 mars, le représentant de l'Etat saisit sans

délai la chambre régionale des comptes qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget. Le représentant de l'Etat règle le budget et le rend exécutoire. S'il s'écarte des propositions de la chambre, il assortit sa décision d'une motivation explicite.

2. L'EQUILIBRE BUDGETAIRE (ARTICLE 8)

Lorsque le budget n'est pas voté en équilibre réel, la chambre régionale, saisie par le représentant de l'Etat dans un délai de trente jours après le vote, le constate, propose au conseil d'administration, dans un délai de trente jours à compter de sa saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire et lui demande une

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 94 nouvelle délibération. Si le conseil n'a pas délibéré dans le délai de trente jours à partir de la communication des propositions, ou si la délibération ne comporte pas des mesures jugées suffisantes par la chambre, qui se prononce sur ce point dans un délai de quinze jours à partir de la transmission de la nouvelle délibération, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'Etat. Si le représentant de l'Etat s'écarte des propositions formulées par la chambre, il assortit sa décision d'une motivation explicite.

3. L'ARRETE DES COMPTES ANNUELS ET LE RETABLISSEMENT DE L'EQUILIBRE EN CAS DE DEFICITS IMPORTANTS (ARTICLE 9)

L'arrêté des comptes est constitué par le vote du conseil d'administration sur le compte financier qui réunit le compte administratif établi par l'ordonnateur (le président) et le compte de gestion établi par le comptable. Le vote du conseil doit intervenir avant le 30 juin de l'année suivant l'exercice. Lorsque l'arrêté des comptes fait apparaître dans l'exécution du budget un déficit supérieur ou égal à 10 % des recettes de la section de fonctionnement, s'il s'agit d'un office municipal, et à 5 % s'il s'agit d'un office départemental, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'Etat, propose au conseil d'administration les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire, dans le délai d'un mois à compter de cette saisine. Lorsque le budget d'un office a fait l'objet de la procédure ci-dessus, le représentant de l'Etat transmet à la chambre régionale le budget primitif de l'exercice suivant. Si, lors de l'examen de ce budget, la chambre constate que le conseil d'administration n'a pas pris de mesures suffisantes pour résorber le déficit, elle propose les mesures nécessaires au représentant de l'Etat dans un délai d'un mois. Le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l'Etat. Si celui-ci s'écarte des propositions formulées par la chambre, il assortit sa décision d'une motivation explicite.

La diminution du nombre des saisines est sensible, notamment en région parisienne

Le nombre des organismes HLM présentant une situation budgétaire déséquilibrée est en diminution, si l'on se réfère aux saisines des chambres régionales par le représentant de l'Etat, au titre des articles 8 et 9 de la loi du 2 mars 1982. : SAISINES DES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES DANS LE CADRE DU : : CONTROLE BUDGETAIRE DES ORGANISMES HLM. : ------------------------------------------------------------------- : :1983:1984:1985:1986:1987:1988:1989:1990:1991:1992:1993: :Article 7 : 1 : 3 : : : : : 1 : : : : : :Article 8 : 36 : 37 : 28 : 27 : 20 : 14 : 13 : 10 : 13 : 12 : 12 : :Article 9 : 2 : 8 : 9 : 9 : 4 : 8 : 4 : 2 : 3 : 3 : 3 : :Article 11* 1 : 3 : 3 : 11 : 6 : 4 : 1 : 3 : 4 : 2 : 5 : ------------------------------------------------------------------- :Nbre total: : : : : : : : : : : : : de : : : : : : : : : : : : : saisines : 40 : 51 : 40 : 47 : 30 : 26 : 19 : 15 : 20 : 17 : 20 :

* Article 11 : défaut d'inscription budgétaire d'une dépense obligatoire


La diminution est particulièrement sensible en ILE-DE-FRANCE : quatre saisines en 1991, cinq en 1992, contre 20 en 1984 et 21 en 1985. Les saisines concernent principalement quelques régions (ILE-DE-FRANCE, RHONE-ALPES, NORD-PAS-DE-CALAIS, PROVENCE-ALPES-COTE D'AZUR) et quelques organismes aux difficultés récurrentes.

L'application des mesures préconisées dans leurs avis par les chambres régionales a fréquemment contribué au rétablissement d'une situation budgétaire équilibrée : hausses des loyers dans certains cas, particulièrement pour les loyers des logements non conventionnés, amélioration du recouvrement des impayés ou des charges récupérables, compression de certaines dépenses. La mise en oeuvre de plans de redressement (voir paragraphe II ci-dessous) a également permis la diminution du nombre des saisines enregistrées par les chambres.

Les limites tenant au statut de certains organismes Le contrôle budgétaire s'applique aux offices publics HLM et aux OPAC soumis

à la comptabilité publique mais non aux SA d' HLM et aux sociétés d'économie mixte ; les OPAC à comptabilité privée cependant, en vertu de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, sont soumis au contrôle budgétaire sous certaines limites.

Un office a fait ainsi l'objet de deux saisines au titre de l'article 8, pour les exercices 1991 et 1992, son budget n'ayant pas été voté par le conseil d'administration en équilibre réel. Pour ce qui concerne la section d'investissement, la chambre compétente s'est référée dans ses avis à l'instruction du 20 septembre 1990 applicable aux OPAC et aux offices publics : celle-ci préconise, en matière d'investissement, l'établissement d'un programme prévisionnel de chaque opération de construction et l'inscription au budget des crédits nécessaires à l'exécution des travaux de l'année courante, ainsi que des recettes correspondantes ; la comptabilité privée tenue par l'OPAC s'accommode mal de la nécessité de prévoir à son budget, conformément à l'article 8, une section d'investissement équilibrée. L'absence d'une instruction budgétaire pour les OPAC à comptabilité privée empêche d'apporter des solutions claires à ce type de problème.

Les chambres régionales des comptes, aux termes des alinéas 5 et 6 de l'article 87 de la loi du 2 mars 1982, disposent de la possibilité d'opérer, après avis du ministère public, la vérification des comptes d'une société à laquelle les collectivités territoriales ou leurs établissements publics apportent un concours financier supérieur à 10 000 francs ou dans laquelle elles détiennent un pouvoir prépondérant.

La situation financière d' organismes HLM à comptabilité privée, de sociétés d'économie mixte notamment, était toutefois susceptible de se détériorer gravement sans que les chambres régionales ne soient saisies ; la loi du 6 février 1992 a porté remède à cette lacune, dans la mesure où elle dispose, à l'article 47-I, que les chambres pourront assurer la vérification de ces sociétés sur demande motivée du représentant de l'Etat ou de l'autorité territoriale concernés.

Les limites tenant à une situation financière très dégradée Lorsqu'elles sont saisies, notamment au titre de l'article 8, du budget d'un

organisme HLM , les chambres régionales sont tenues aux termes de la loi de proposer, dans un délai d'un mois, les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire ; ces dispositions paraissent difficilement applicables en cas de déséquilibre

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 96 grave du budget adopté, conséquence le plus souvent des déficiences financières structurelles de l' organisme .

La détérioration de la situation financière est dans certains cas d'autant plus importante que le budget de l' organisme a pu être présenté artificiellement en équilibre, parfois durant plusieurs exercices ; les chambres, à l'occasion de la vérification des comptes des organismes HLM , relèvent en effet assez fréquemment le recours à des pratiques destinées à masquer un déséquilibre budgétaire, tant au stade de la prévision que de l'exécution : non respect des prescriptions comptables, sous-évaluation de certaines dotations notamment.

VERIFICATION DES COMPTES ET EXAMENS DE LA GESTION - ARTICLE 87 DE LA LOI N° 82-213 DU 2 MARS 1982

Lors du jugement des comptes des comptables des collectivités territoriales et établissements publics locaux, la chambre régionale des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités. Elle s'assure de l'emploi régulier des crédits, fonds et valeurs.

Elle examine la gestion. Les observations qu'elle présente en ce domaine ne peuvent être formulées sans un entretien préalable entre le magistrat rapporteur ou le président de la chambre et l'ordonnateur, et ne peuvent être arrêtées définitivement avant que l'ordonnateur ait été en mesure de leur apporter une réponse écrite.

Ainsi, la sous-évaluation des dotations aux provisions, pour dépréciation de comptes de tiers ou pour grosses réparations, peut altérer la sincérité des documents financiers ; si l'office de MEUDON avait respecté les règles comptables en matière de provisionnement des créances douteuses, le déficit d'exploitation, qui peut être évalué à la clôture de l'exercice 1991 à près de 7 millions de francs, soit 14 % du produit des loyers, aurait ainsi été constaté dès 1988.

Alors que la chambre régionale du Centre avait demandé en 1989 à l'OPHLM de BOURGES d'augmenter la provision pour créances douteuses, cet organisme n'a pas été en mesure de produire en 1991 l'état de ventilation des créances douteuses prévu par les instructions.

A l'OPHLM d'AUBERVILLIERS, les dotations aux provisions pour créances douteuses au titre des exercices 1988 et 1989 ont été insuffisantes de plus de 6 millions de francs et, malgré l'effort consenti en 1990 et 1991 (9 millions en 2 ans), le manque de provisionnement atteint 8,8 millions à la clôture de l'exercice 1991.

La minoration des intérêts courus non échus, plus rarement observée, répond apparemment à la même nécessité ; l'OPHLM d'ARGENTEUIL BEZONS a minoré les intérêts courus non échus de 15 millions de francs en 1989, en passant des écritures non conformes aux prescriptions de la nouvelle instruction comptable ; si les écritures ont été régularisées en 1990, la pratique du sous-provisionnement de ce compte a perduré et, à la clôture de l'exercice 1991, les sommes non imputées approchaient 27 millions de francs, affectant ainsi gravement la sincérité des comptes.

La SAIEM de BESANCON a confié la gestion de son secteur locatif à une société privée qui reverse les loyers encaissés mais conserve les charges locatives ; avant 1991, la comptabilité de la SEM ne faisait donc pas apparaître au bilan les charges encore dues aux fournisseurs ; au compte de résultat ne figuraient pas, en produits, les acomptes et soldes versés par les locataires ni, en charges, les dépenses afférentes aux immeubles payées durant l'exercice.


Ces pratiques, dont la liste n'est pas exhaustive, ont comme conséquence principale de reporter dans le temps la mise en oeuvre de mesures destinées à rétablir l'équilibre de la gestion ; celles-ci n'en seront que plus rigoureuses.

Le pragmatisme commande parfois, en présence de situations très détériorées, de constater que les mesures préconisées ne peuvent permettre à elles seules de rétablir l'équilibre budgétaire réel de l' organisme ; l'assainissement durable de la situation financière implique généralement dans ces conditions la mise en oeuvre d'un plan de redressement produisant ses effets sur plusieurs années.

II . - LES PLANS ELABORES PAR LA CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT SOCIAL (CGLS)

La procédure du plan de redressement de la caisse de garantie du logement social (CGLS) est mise en jeu lorsque l'assainissement de la situation financière d' organismes HLM nécessite, outre des mesures internes, l'apport de moyens financiers extérieurs.

Les partenaires concernés, Etat, collectivité territoriale de rattachement, Caisse des dépôts, qui gère la CGLS, concluent avec l' organisme , après examen approfondi de sa situation, un protocole d'accord qui comporte des engagements réciproques et un échéancier précis, couvrant généralement cinq exercices budgétaires.

Une procédure souvent efficace Sept offices et une SA d' HLM , sur l'échantillon retenu dans le cadre de

l'enquête, avaient ainsi conclu, au cours des exercices 1985 à 1987, des plans de redressement ; l'ancienneté même de ces plans permet d'en dresser un bilan qui s'avère favorable ; l'application des plans avait en effet permis la recapitalisation des organismes grâce aux subventions de la CGLS et des collectivités de rattachement, une plus grande maîtrise de l'évolution des charges de fonctionnement, l'amélioration des recettes par le réajustement des loyers et un meilleur suivi de la récupération des charges locatives.

L'OPHLM de SAINT-ETIENNE a ainsi conclu une convention avec l'Etat et la ville, en date du 12 août 1985, qui comportait trois volets principaux :

- La compression des dépenses, par l'alignement des amortissements techniques sur les amortissements financiers et la limitation des coûts de fonctionnement par le blocage des effectifs ;

- L'augmentation des recettes, par la mise à niveau des loyers les plus bas, la récupération effective de toutes les charges locatives, la poursuite des programmes de constructions neuves ;

- A plus long terme, le retour à l'équilibre structurel de gestion de l'office par le conventionnement de son patrimoine, en liaison avec sa réhabilitation.

L'assainissement de la situation financière de l'office, sur longue période, a été effectif, comme le montre par exemple l'évolution du résultat non affecté, débiteur de 14,179 millions de francs au 31 décembre 1987, et créditeur de 12,418 millions de francs au 31 décembre 1992 ; sur un redressement qui peut donc être estimé à 26,6 millions de francs, la contribution des subventions a représenté environ 13,9 millions de francs ; l'évolution la plus significative réside, sur les quatre exercices, 1988 à 1991, dans la progression des produits locatifs, 30 %, à comparer à la hausse de 18,6 % des charges locatives, parmi lesquelles les frais de personnel n'ont augmenté que de 6,2 %.


Huit organismes , les offices publics de COLOMBES d'AUBERVILLIERS, d'ARCUEIL-GENTILLY, l'office communautaire de LYON, l'office de VALENCE, l'OPAC de VALENCIENNES, l'office de FOURMIES, et l'office du GARD, ont conclu plus récemment des plans de redressement, au cours des exercices 1990 à 1993.

L'office d'ARGENTEUIL-BEZONS a pour sa part élaboré un plan de redressement avec l'assistance de la fédération nationale des organismes HLM (UNFOHLM), ne comportant pas d'accord avec la CGLS L'office de LA COURNEUVE a conclu en juillet 1991 un protocole d'accord avec la commune et l'Etat.

De même, la SA LA CAMPINOISE a signé en juin 1990 un protocole d'accord avec l'Etat, qui devait remédier aux principales déficiences structurelles : faible capitalisation, coûts d'entretien et de gestion élevés induisant des résultats très déficitaires ; le protocole comportait trois volets, un programme d'amélioration du patrimoine à réaliser en quatre ans, subventionné par l'Etat, un redressement de l'exploitation sur cinq ans, par la diminution des frais généraux et la revalorisation des loyers, des apports de capitaux extérieurs, 5 millions de francs en capital d'une part, et 9,582 millions de subventions d'allégement PLA accordés par la caisse de garantie du logement social d'autre part ; le conseil général, sans être partie au protocole d'accord, a contribué à renforcer les fonds propres de la société par des subventions versées au titre de réservations de logements sur 25 ans (5 millions en 1990, 5 millions de francs en 1991, 4 millions en 1992).

Le redressement financier a été sensible à partir de 1990 : la gestion a dégagé en 1992 un excédent comptable de 8,26 millions de francs, l'autofinancement net a fortement progressé et l' organisme , preuve d'une trésorerie reconstituée, a pu accroître le niveau de ses produits financiers ; les effets des hausses de loyer (+ 23 % de 1990 à 1992) et de la maîtrise des frais de gestion par logement (- 2,8 % de 1990 à 1992), ont grandement participé à l'amélioration des résultats.

L'assainissement est, dans certains cas, très difficile à réaliser Le suivi de quelques plans a cependant montré, au niveau de l'exécution et parfois

de la conception, que la procédure gérée par la CGLS, pouvait rencontrer certaines limites : engagements imparfaitement tenus, définition trop générale de certains protocoles.

La situation de l'office de BOULOGNE-SUR-MER, après mise en oeuvre d'un plan de redressement, est ainsi demeurée très fragile : résultats d'exercice déficitaires en 1990 et 1991, très faible niveau d'épargne nette, taux élevé des impayés, même si la gestion a dégagé un excédent comptable en 1992.

Les mesures prévues dans le plan de redressement de l'office n'ont en effet pas toutes été suivies d'effet : la gestion a continué de présenter des insuffisances, coûts de fonctionnement élevés et manque de rigueur de la gestion comptable notamment. De plus, la participation de la ville de BOULOGNE-SUR-MER qui s'était engagée à assurer le paiement des annuités de remboursement d'un prêt pour un montant de 7,5 millions de francs, à contracter par l'office, n'a pas été concrétisée.

A l'OPHLM de VITRY-SUR-SEINE, les mesures prévues par le protocole conclu en novembre 1986, qui devaient permettre de reconstituer des fonds propres et de dégager un autofinancement suffisant pour rattraper le retard d'entretien du patrimoine, n'ont été que partiellement appliquées par l'office ; les écarts les plus significatifs se

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 99 situent au niveau des loyers que l'office n'a pas revalorisés dans les proportions prévues par le plan, et la situation financière de l'office demeure très précaire.

Le protocole d'accord conclu par l'office public de LA COURNEUVE, dont la situation financière a été gravement affectée par les conditions dans lesquelles il a effectué en 1984 l'acquisition de la cité des "4 000", devait notamment servir de base à l'établissement de budgets équilibrés et à la programmation des travaux de réhabilitation du patrimoine ; si la deuxième proposition a bien été suivie d'effets, l'inapplicabilité de la première est apparue rapidement, comme en témoigne les saisines enregistrées en 1992 et 1993 par la chambre régionale des comptes d'ILE-DE-FRANCE, au titre de l'article 8 de la loi du 2 mars 1982.

En ne prévoyant pas un accroissement adapté des ressources financières, le protocole ne paraissait pas comporter les moyens d'assainir la situation de l'office, dont le déficit cumulé de la section de fonctionnement atteignait à la clôture de l'exercice 1992 un montant de 24,3 millions de francs ; l'augmentation des loyers, 4 % en masse au premier janvier de chaque année, hors incidence des réhabilitations, était certes de nature à atténuer les difficultés financières de l'office, mais elle ne pouvait permettre, alors que l'exploitation était déficitaire, de multiplier par trois les provisions aux créances douteuses, ce qui était l'objectif fixé par le plan.

S'il a le mérite de préciser le programme de réhabilitation du patrimoine et son financement, de fixer la progression des loyers, hors réhabilitation, à un niveau relativement élevé, ce protocole ne peut véritablement être qualifié de plan de redressement, dans la mesure où il ne prévoit pas de retour rapide à l'équilibre d'exploitation, ni, à fortiori, d'apurement des déficits cumulés antérieurs.

Les procédures de redressement applicables aux organismes en difficulté apparaissent efficaces lorsque deux conditions se trouvent réunies :

- une détection précoce des difficultés ;

- une application déterminée des mesures d'assainissement.

La détection des situations financières dégradées repose sur le contrôle budgétaire des offices publics d' HLM , les contrôles effectués par les organismes rattachés aux ministères concernés par la politique du logement social, regroupés en 1993 dans la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS), et le dispositif d'autocontrôle de l'ensemble des organismes HLM géré par l'UNFOHLM. Il faut noter toutefois qu'un dispositif équivalent n'existe pas pour les SEM.

Pour les offices dont la situation financière est fragile, l'application des mesures proposées par les chambres régionales dans le cadre du contrôle budgétaire, comme le montre la diminution des saisines enregistrées, peut contribuer au rétablissement de l'équilibre budgétaire.

Par ailleurs, un certain nombre d' organismes , au vu de la détérioration de leurs résultats, demandent à l'UNFOHLM un examen approfondi de leur situation financière afin d'apporter les correctifs nécessaires à leur gestion.


S'agissant d' organismes en situation critique, dont l'assainissement nécessite des apports financiers extérieurs, la procédure du plan de redressement est efficace, sous réserve de certains problèmes d'application rencontrés dans le cadre de l'enquête.

Les résultats parfois décevants de certains plans soulignent à cet égard le caractère indispensable d'une volonté de redressement de la part de l' organisme , mais aussi la difficulté de coordonner l'action de nombreux partenaires, dont les collectivités locales.

Pour améliorer le suivi des plans de redressement, la saisine des chambres régionales des comptes par le représentant de l'Etat pourrait être prévue durant la période d'application.


Chapitre VIII. L'implication des collectivités locales

Le financement et la régulation du secteur HLM relèvent de la compétence de l'Etat ; la loi du 7 janvier 1983, qui a transféré aux collectivités locales de nombreuses compétences en matière d'urbanisme, a maintenu ce principe.

Toutefois, les collectivités locales sont étroitement impliquées dans la conduite et la gestion des actions publiques dans le domaine du logement social. La plupart des acteurs dans ce domaine, offices ou SEM, sont des organismes publics locaux .

L'incidence des conditions de logement sur le bien être matériel et moral des habitants, l'impact de la construction d'ensembles d'habitations sur le tissu urbain et l'environnement, de même que sur la composition sociologique de la population, sont autant de facteurs qui incitent fortement les élus locaux à intervenir dans ce domaine.

Les contraintes particulièrement lourdes pesant sur les finances publiques au niveau national, de même que les conséquences de tous ordres de la crise économique, qui se font d'abord sentir au niveau local, ont accentué cette tendance.

Deux aspects de cette implication méritent examen. Alors que la progression des moyens affectés au logement social par les collectivités locales risque fort de s'accélérer en posant la question des ressources, l'imprécision juridique actuelle de leur intervention nuit à sa clarté et à son efficacité.

I. - LE CADRE JURIDIQUE DE L'INTERVENTION DES COLLECTIVITES

Contrairement à d'autres domaines touchant la vie quotidienne des citoyens, le logement social ne constitue pas une "compétence" attribuée aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation ; il reste du domaine de l'Etat. C'est parfois à son instigation que les collectivités ont développé leurs interventions. Ainsi et depuis plusieurs années, l'Etat a admis voire encouragé de diverses manières leur intervention financière dans le secteur HLM , avec un réel succès.

Cette évolution des pratiques, au-delà du principe de répartition des compétences pose trois problèmes : la coordination des interventions, l'association des collectivités locales aux risques courus par les organismes , la transparence des relations entre collectivités support et organismes .

A. - LA COORDINATION DES INTERVENTIONS DE L'ETAT ET DES COLLECTIVITES LOCALES

La coordination des aides apportées par l'Etat, les régions, les départements et les communes a conduit à l'élaboration de plusieurs mécanismes.

Des dispositifs globaux successifs

La loi du 7 janvier 1983 prévoyait que les communes pourraient définir un programme local de l'habitat (PLH) qui détermine leurs opérations prioritaires et les actions pour des personnes mal logées ou défavorisées. Outre la définition des besoins, ces programmes pouvaient permettre au préfet de répartir plus judicieusement l'enveloppe PLA.

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 102 LE PLAN DEPARTEMENTAL D'ACTION POUR LE LOGEMENT DES PERSONNES DEFAVORISEES - LES PROTOCOLES D'OCCUPATION DU PATRIMOINE SOCIAL

La loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement (dite "loi Besson") a prévu l'élaboration de :

1) Plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées sous l'égide du préfet et du président du conseil général.

Dans chaque département, le plan doit assurer à ces personnes un logement, notamment grâce à la centralisation des demandes de logements, à une offre supplémentaire de logements, et à des mesures d'accompagnement social.

Il institue un fonds de solidarité pour le logement, cofinancé par l'Etat et le département, destiné "à accorder des aides financières telles que cautions, prêts, garanties et subventions" à des personnes en difficulté.

2) Protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS) pouvant être conclus entre le préfet, des collectivités locales et des organismes d' HLM , lorsque la situation du logement social d'un secteur géographique le nécessite.

Les POPS complètent le réglement départemental d'attribution des logements HLM lorsque celui-ci ne permet pas d'influer suffisamment sur la composition sociologique de secteurs difficiles. En cas d'échec de cette procédure POPS, au terme d'un délai de six mois, le préfet peut désigner aux organismes HLM des personnes prioritaires que ces derniers sont tenus de loger.

La mise en oeuvre des plans départementaux d'action fait apparaître que :

- la mise en place des structures de fonctionnement, de financement et de gestion a été relativement rapide et s'est déroulée sans difficulté particulière, grâce à une bonne coopération entre les services de l'Etat et du département. Cette coopération a facilité également la création de fichiers centralisés de la demande de logement ;

- en revanche, d'autres dispositifs tels que les règlements départementaux d'attribution ou les protocoles d'occupation du patrimoine social ont connu des difficultés de mise en oeuvre. Il est vrai que ces dispositifs tendent parfois à remettre en cause les politiques d'attribution de logements menées par les organismes HLM , très soucieux de leur indépendance en ce domaine.

Dans d'autres cas, des actions au profit des plus défavorisés, dans le cadre du plan départemental, se structurent autour des PLA d'insertion pour reloger ou loger des familles en difficulté (GIRONDE, COTES D'ARMOR, ARDECHE, LOIRE-ATLANTIQUE).

Des dispositifs de complémentarité plus spécifiques ont été instaurés réglementairement pour certaines aides.

Pour les surcharges foncières, les subventions publiques peuvent financer le surcoût constaté entre la charge foncière réelle et la charge foncière de référence fixée réglementairement pour la construction de logements PLA.

Cette dernière, (voir chapitre I) calculée au F/m2 sc, est prise en charge grâce à la subvention et au prêt PLA La surcharge subventionnable (limitée au montant de la charge foncière de référence) peut être compensée par l'Etat à parité avec les collectivités locales et à condition que celles-ci versent au moins 20 % du montant du

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 103 dépassement. Dans les 11 régions examinées par les Chambres régionales des comptes participant à l'enquête et en dehors de l'ILE-DE-FRANCE et de cinq départements (VAL-DE-MARNE, HAUTE-SAVOIE, HAUTS-DE-SEINE, SAVOIE, TERRITOIRE DE BELFORT), seul l'Etat et les communes pratiquent le cofinancement des subventions pour surcharges foncières. Néanmoins, la région ILE-DE-FRANCE, de même que certaines communes de SAVOIE, apportent une aide supérieure pour surcharge foncière en cas de défaillance de l'Etat.

Le dispositif général est utilisé fréquemment et représente des parts substantielles du financement, en région de forte pression foncière : à ARGENTEUIL-BEZONS (95), l'office a perçu, entre 1987 et 1989, 6,8 millions de francs dont 3,3 millions de francs de l'Etat, 0,9 million de francs de la région, 2,6 millions de francs des communes, couvrant 60 à 87 % du dépassement subventionnable et 10 % de la charge foncière (640 logements sur 1 300 construits étaient concernés). A CHAMPIGNY-SUR-MARNE, les subventions communales pour surcharge foncière ont atteint 17 millions de francs de 1984 à 1989. Dans certains cas, l'impact reste pourtant faible : l'OPAC de SAVOIE a perçu 3,3 millions de francs à ce titre entre 1989 et 1991, mais ils ont été répartis entre un dixième seulement des 1 004 constructions.

Pour le reste, les aides réglementées de l'Etat sont souvent abondées selon les procédures propres aux conseils généraux et aux conseils régionaux et, ponctuellement, par les aides complémentaires des communes avec des pratiques de concertation variables entre les financeurs.

En LOIRE-ATLANTIQUE, les nouvelles aides du département à la réhabilitation sont accordées à partir de 1992 dans le cadre d'un programme concerté avec l'Etat en maintenant le taux d'aide Palulos, mais en augmentant le nombre de réhabilitations. En MAINE-ET-LOIRE, l'Office départemental a réalisé en 1991 et 1992 100 logements par an en recevant une aide annuelle de 5 millions de francs, en complément de celle des communes et de ses fonds propres. Dans l'agglomération de RENNES, le taux Palulos est abondé à 10 % par la ville et 10 % par le département ; à partir de 1992, les aides communales et départementales ne sont plus subordonnées à l'octroi de la prime de l'Etat.

Si la coordination des intervenants permet parfois d'éviter des situations critiquables, elle n'en créée pas moins une grande complexité qui nuit à la lisibilité du système.

B. - LES RISQUES ENCOURUS PAR LES COLLECTIVITES DU FAIT DES SYSTEMES DE GARANTIE

L'article L 312-3 du Code de la Construction et de l'Habitat autorise les départements et les communes (art. L 312-5-2 pour les régions) à garantir les emprunts contractés par les organismes HLM .

Avantages réels pour les organismes , ces garanties se sont banalisées sans que les risques aient toujours été bien appréhendés.

Les garanties sont accordées de façon quasi systématique pour les emprunts privilégiés (PSR, PLR, HLMO, PLA ou PALULOS) parce que la Caisse des dépôts exige une garantie des collectivités ou, à défaut, de la caisse de garantie de logement social. Celle-ci, cependant, n'intervient qu'après examen sévère du dossier et moyennant une commission (5 % ou 2,5 % en cas d'hypothèque) et une redevance de 0,06 % ( HLM ) ou 0,08 % (SEM). Il est regrettable que ces garanties soient accordées

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 104 sans examen technique ou financier du projet par les collectivités, qui continuent à considérer généralement que les garanties aux emprunts des organismes HLM sont celles qui représentent le risque moindre et ne méritent aucun suivi particulier.

Si aucune des régions examinées dans le cadre de l'enquête des chambres régionales n'accorde de garanties d'emprunt aux organismes HLM , tous les départements la pratiquent. En fait, la relation est souvent inverse entre l'importance des aides financières directes et celles des garanties : HAUTS-DE-SEINE et SEINE-SAINT-DENIS, Jura, privilégient les premières en limitant les secondes ; VAL-D'OISE, LOIRE-ATLANTIQUE, MORBIHAN et DOUBS pratiquent la politique inverse. Quelques départements s'engagent fortement dans les aides directes et les garanties : MAYENNE, ISERE, PAS-DE-CALAIS, SAVOIE et HAUTE-SAVOIE.

Certains supportent à ce titre des engagements conséquents : l'encours garanti fin 1992 représente par rapport au budget de fonctionnement 510 % au TERRITOIRE DE BELFORT, 405 % en ARDECHE, 367 % en ISERE, 314 % en MAYENNE, 279 % en MAINE-ET-LOIRE, 250 % en GIRONDE, 137 % en LOIRE-ATLANTIQUE. D'autres départements limitent au contraire leurs risques de ce point de vue : SEINE-SAINT-DENIS (9,8 %), LOIRE (14 %), JURA (23 %), HAUTS-DE-SEINE (30 %), RHONE (34 %) et VAL-DE-MARNE (42 %). Sur 51 départements (hors PARIS), l'encours garanti augmente certes de 91,7 MD en 1989 à 99,2 MD en 1992 (+ 9 % mais baisse de 158 % des budgets de fonctionnement à 143 % seulement (- 15 %). En dehors des départements des HAUTS-DE-SEINE, VAL-DE-MARNE et SEINE-SAINT-DENIS, l'encours par rapport au budget de fonctionnement passe de 179,9 % en 1989 à 60,5 % en 1992.

De même, toutes les communes ou communautés urbaines examinées apportent leurs garanties aux emprunts HLM , éventuellement en complément du département, comme en LOIRE-ATLANTIQUE et en SARTHE. Les garanties sont également accordées par des communes qui interviennent peu par ailleurs.

De façon générale, les emprunts sont garantis à 100 % "sans restriction" à tous les organismes HLM pour tout emprunt CDC affecté à une opération réalisée sur la commune.

De fait, tous les états de dette des organismes HLM comportent une majorité d'emprunts garantis : 99,96 % à la SA AIGUILLON CONSTRUCTION, 99,18 % à l'OPAC d'INDRE-ET-LOIRE (dont la quasi-totalité accordée par le seul département), 96 % à la SEM de TARBES, 93,48 % à l'office de TOURCOING (par la seule communauté urbaine de LILLE), 86,3 % à l'OPAC de PARIS.

Cette association des collectivités au risque général des organismes peut devenir préoccupante. Du 1er janvier 1989 au 31 décembre 1991, la dette garantie de la SA LA CAMPINOISE est passée de 47 % à 124 % de la dette communale de la ville de CHAMPIGNY. L'encours garanti atteint plus de 2,5 fois le montant du budget de fonctionnement dans quinze départements sur cinquante et un. La dette garantie de l'OPAC des HAUTES-PYRENEES a progressé très fortement : depuis 1963, 307 millions de francs garantis par le département et 454 millions de francs par la ville de TARBES (pour cette dernière la garantie nouvelle moyenne par opération a progressé en quelques années de 1,9 million de francs à 5,7 millions de francs).


Cette évolution présente d'autant plus de danger que depuis la loi d'orientation sur la ville (LOV) du 13 juillet 1991, les garanties aux emprunts HLM sont dispensées de toutes les limites concernant les emprunts garantis par les collectivités locales15. De plus, tous les types d'emprunts peuvent être garantis : PLA, PALULOS, mais aussi emprunts complémentaires pour la construction neuve à taux du marché, emprunts pour la réhabilitation, emprunts pour opérations propres (siège social, équipement), emprunts pour opérations de diversification. Or, il s'agit d'opérations dont le niveau de recettes est moins assuré : la nécessité d'emprunts complémentaires au PLA dénote une difficulté de bouclage, les opérations de réhabilitation ne permettent pas toujours les mises à niveau nécessaires des loyers, les opérations propres ne génèrent pas obligatoirement une réduction des charges fixes, les opérations de diversification comportent des risques de déficit.

La réalité des engagements contractés est parfois masquée par l'imprécision des documents comptables. Ainsi, dans la comptabilité de l'OPHLM d'ORLEANS, l'état des emprunts garantis par la commune est en discordance avec l'état de la dette de l'office, la commune donnant sa garantie pour un montant d'emprunt prévisionnel. De même, l'état de la dette HLM garantie par la ville d'ALFORTVILLE ne comptait à la fin de 1991 que 41,5 % des emprunts réellement garantis.

Certes, ces garanties ont, jusqu'alors, peu joué parce que la procédure de redressement des organismes en difficulté, menée par la commission permanente de la Caisse de garantie du logement social, conduit les communes garantes à participer financièrement au comblement du déficit, permettant ainsi d'échapper à la mise en jeu des garanties.

Mais certaines situations deviennent très préoccupantes. L'EXEMPLE DE LA COMMUNE DE CRAN-GEVRIER

La situation de la commune de CRAN-GEVRIER, dans la banlieue d'Annecy, en Haute-Savoie, illustre les dangers encourus par certaines communes du fait des garanties accordées.

* Cette commune de 15 666 habitants présentait en 1991 un budget de fonctionnement de 92,1 millions de francs et une annuité de cette communale de 15,8 millions de francs. Elle a garanti les emprunts d'une SEM, la société d'économie mixte immobilière de Cran (SEMIC), dont elle est l'actionnaire principal, pour un montant de 54,2 millions de francs. Compte tenu du taux parfois élevé (jusqu'à 14,95 %), l'annuité garantie représentera encore 7,9 millions de francs en 1994. De plus la commune a emprunté, en 1980 et 1985, 6,5 millions, avancés à la SEMIC et récupérables auprès d'elle, et lui a versé 4,6 millions de subventions en 1992 et 1,81 million en 1993.

* Sans structure de personnel propre, la SEMIC s'est spécialisée dans l'accession sociale à la propriété. Elle a rencontré de grandes difficultés dans la vente d'un programme d'appartements, mais a évité de les faire apparaître entre 1989 et 1992 en maintenant à l'actif du bilan un compte de créances à terme sans fondement de 16 millions de francs et en majorant les stocks de 4,3 millions. 15) - Quotité maximale susceptible d'être garantie sur un même emprunt limitée à 50 % ou 80 % pour les opérations d'aménagement ; - montant total des annuités d'emprunts à échoir au cours de l'exercice, majoré du montant des annuités de la dette communale, ne pouvant excéder 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget communal ; - montant des annuités garanties au profit d'un même débiteur, exigibleau titre d'un exercice, ne pouvant dépasser 10 % du total des annuitésgaranties.


Aussi, après un redressement des comptes, au lieu d'un bénéfice apparent de 1,543 millions de francs, au 31 mars 1992, un déficit de 20,9 millions fut révélé, qui devrait atteindre 21,8 millions au 31 mars 1993.

Certaines pratiques ont pour effet de limiter ces dangers.

En ce qui concerne les emprunts de l'OPAC de VALENCIENNES, la CDC n'accepte plus les garanties de la commune qu'à hauteur de 20 à 50 %. De même, en Loire-Atlantique, elle "répartit" les garanties entre la commune et, subsidiairement, le département. A NANTES, les demandes de garanties font l'objet, depuis 1993, d'une vérification de la situation financière de l' organisme et d'une délibération d'une commission spéciale.

Certaines collectivités font d'ailleurs elles-mêmes preuve de prudence. La commune de SAINT-OUEN, qui a dû garantir 337 millions de francs d'emprunts de son office municipal de 1986 à 1991, ne s'est engagée que pour 63,4 % des nouveaux emprunts. Le département du LOT- ET-GARONNE (les emprunts HLM garantis représentaient 125 % du budget de fonctionnement de 1991) limite depuis 1992 ses garanties au seul OPDHLM et avec une contre caution de la Caution Mutuelle des Crédits Immobiliers, au Crédit Immobilier du Val-de-Garonne. De 1989 à 1992, dans les LANDES, l'OPDHLM a été le principal bénéficiaire des garanties du département. Les garanties conjointes de la communauté urbaine du MANS et du département de la SARTHE sont soumises à l'obligation de l'affectation hypothécaire au profit de chaque collectivité ainsi qu'à la réservation de 10 % du contingent des logements.

En matière de garanties accordées aux opérations des organismes , d'autres dérives semblent encore plus critiquables.

Ainsi, lorsqu'une collectivité locale confie à une société d'économie mixte immobilière (SAIEM) la réalisation d'opérations de construction, elle passe parfois une convention incluant notamment une clause de "garantie d'exploitation". Celle-ci permet à la SEM d'inscrire à son bilan une créance sur la collectivité égale à la perte cumulée éventuelle de l'opération. Il est fréquent que le conseil municipal ne délibère pas sur cette convention, ou seulement sur son principe, et il arrive que la créance, qui pourtant équilibre le bilan de la SEM, ne soit pas signalée à la collectivité.

Généralement, la convention prévoit, en contrepartie, la dévolution à la collectivité des constructions après amortissement. Il ne s'agit pourtant là que d'un avantage apparent. La durée d'amortissement financier étant de 40 ou 34 ans, le patrimoine déjà vieilli pose alors de réelles difficultés d'entretien et de gestion.

Le département de la SARTHE a conclu en 1986, avec la Société d'équipement et de construction de la Sarthe (SECOS), plusieurs conventions garantissant les déficits d'exploitation de divers programmes. Le montant cumulé des déficits, qui croît au fil des années, s'élevait à 30,7 millions de francs au 31 décembre 1991. Les conventions prévoient certes la remise des immeubles au département à l'extinction des emprunts, mais, outre le risque que la valeur vénale des immeubles remis soit inférieure au montant des avances versées, le département sera devenu propriétaire d'un patrimoine dont la gestion a été jusqu'à présent fortement déficitaire.


En vertu d'une convention de garantie d'exploitation du 22 décembre 1978, la ville de CHOLET prend en charge les déficits de sa SEM, la SEMIC, qui gère un parc de 700 logements, n'ayant pas bénéficié des financements HLM Le déficit cumulé s'est élevé à 39,4 millions de francs en 1993, auquel il convient d'ajouter une avance de trésorerie sans intérêts de 4 millions de francs depuis novembre 1990 et l'engagement municipal de garanties d'emprunts à hauteur de 36 millions de francs. Aucun des actionnaires privés de la SEM, détenant 36,3 % du capital, n'a jamais été sollicité.

Les chambres régionales ont relevé d'autres exemples de garanties demandées sinon obtenues de façon criticable, par exemple pour couvrir le risque de pertes de loyer.

Ainsi, pour "contenir les demandes de construction (de la part des maires) comportant des risques réels de vacance à terme de logements en zone rurale", l'Office départemental de la DORDOGNE a demandé aux communes concernées de s'engager à prendre en charge les pertes induites au-delà du 2e mois de vacance. Mais les délibérations allant dans ce sens ont été rejetées par l'autorité préfectorale au titre du contrôle de légalité.

L'office du GARD, quant à lui, s'est engagé dans deux opérations de construction en milieu rural mais n'a pu obtenir des communes les garanties d'exploitation demandées.

C. - L'ABSENCE DE TRANSPARENCE DES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES ET ORGANISMES

Si certaines aides ne sont pas accordées dans la clarté, certaines contreparties obtenues par les communes n'en sont pas plus transparentes. C'est en réalité assez souvent la collectivité-support qui instaure des relations mal définies ou déséquilibrées avec son partenaire HLM privilégié. Elles prennent la forme de pratiques comptables peu transparentes, d'avantages difficilement chiffrables et d'interventions dans la gestion des organismes .

Certaines pratiques comptables obscurcissent les relations financières de l'OPAC et de la ville de PARIS quant à la gestion des immeubles de la ville, réglées par une convention du 1er octobre 1962. Par des écritures incluses au compte de gestion, l'office a procédé à des compensations. Globalement, pour les exercices 1988 à 1991, l'office n'a pas versé une somme de 20 millions de francs à la ville, qui a été placée dans l'impossibilité de prendre une décision sur les résultats annuels du compte de gestion.

D'autres aides pourtant réelles peuvent être difficilement chiffrées.

Par deux conventions, la ville de PARIS, a accordé à l'OPAC de PARIS des avances pour un montant total de 588 millions de francs. La convention du 5 août 1982 stipule que l'avance, sans intérêt, est remboursable sur cinquante ans et que son capital est indexé sur l'indice du coût de la construction. L'avantage financier non apparent qui en découle, par rapport à un prêt bancaire, a été évalué par la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, sur la période 1983 à 1991, à 171,68 millions de francs, soit 19 millions de francs en moyenne annuelle.

De même, la ville de TARBES a accordé à la SEMI en 1987 une avance de 3 millions de francs à taux réduit (3 %).


L'exemple de la ville de CHAMPIGNY est également éclairant. C'est seulement à l'occasion du contrôle des comptes communaux de 1989, en juillet 1992, que la ville a fait payer à la SA d' HLM LA CAMPINOISE les frais annexes et de portage financier, de 2,171 millions de francs, concernant des terrains qu'elle avait acquis entre 1978 et 1988 et revendus à la SA selon l'acte du 25 avril 1989 au prix d'achat, augmenté des frais financiers et annexes.

Par ailleurs, la ville a revendu en juin 1985 à l'OPHLM de CHAMPIGNY pour un franc symbolique des surfaces commerciales qu'elle avait acquises en septembre 1983 pour le même franc symbolique, mais moyennant, alors, renonciation à une autre créance de 2 275 000 francs.

L'aide peut prendre aussi la forme de cession de terrains au prix d'achat non actualisé (ville de SAINT-OUEN à l'office municipal), ce qui constitue, en période de spéculation foncière, un avantage important, mais non chiffré officiellement.

La ville de SAINT-NAZAIRE a accordé des "avances" pour couvrir le déficit structurel de certains programmes de l'office municipal mais elle a dû accepter en 1992 un abandon de créances à hauteur de 10,637 millions de francs afin de permettre à celui-ci de lancer son programme d'amélioration.

D'autres aides sont encore plus "indirectes", comme l'entretien des espaces verts par la ville (RENNES) ou des prestations de services "bien rémunérées" effectuées par l' organisme pour la collectivité- support.

Par ailleurs, les collectivités interviennent sous diverses formes dans la gestion des organismes .

Leurs représentants participent au conseil d'administration, occupent des fonctions de présidence ou de direction générale. De façon moins officielle, les OPHLM municipaux sont plus facilement soumis aux pressions directes de la collectivité de rattachement que les OPHLM départementaux.

Les collectivités locales obtiennent ainsi des réservations de logements, voire la cession du patrimoine en fin d'amortissement financier. Ainsi la ville de TARBES a-t-elle consenti à la "SEM de Construction de la Ville de TARBES", en 1985 et 1988, deux baux à construction d'une durée de trente cinq ans, prévoyant le retour des bâtiments à édifier pour des valeurs très modestes (200 000 à 300 000 francs).

L'interférence dans les attributions de logements peut aller jusqu'au passage par le service logement de la ville. Ainsi à NANTES, un véritable partenariat s'est établi entre le service logement et l' organisme .

La collectivité peut également formuler des exigences d'urbanisme (localisation des programmes, interventions foncières), avec effet, par exemple, sur la politique foncière. La ville de RENNES, en cédant à la SA d' HLM AIGUILLON Construction, des terrains à des prix très modérés, a permis de réaliser des opérations conformes à sa politique sociale (mixité de l'occupation, localisation), tout en confortant le redressement de la société.

Des contreparties aux aides peuvent être exigées au profit des locataires, comme la limitation du niveau des loyers (Communauté urbaine du MANS, ville de RENNES), limitation de la quittance après réhabilitation (Département du Val-de-Marne). En compensation du maintien des loyers sans augmentation, les communes peuvent même favoriser certains organismes . La ville de CHAMPIGNY a ainsi proposé des

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 109 subventions de gros entretien à tous les organismes opérant sur son territoire, mais en a de fait concentré l'attribution à la SA La Campinoise. L'office municipal et un autre organisme en ont aussi profité, mais faiblement.

II . - L'AIDE FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES Quelles qu'en soient les modalités juridiques, les interventions financières des

collectivités locales dans le secteur HLM présentent une grande diversité. Elles se développent tant au niveau des communes qu'à celui des départements. Au niveau régional, l'ILE-DE-FRANCE occupe, à cet égard, une place particulière.

A. - LES POLITIQUES COMMUNALES Les interventions des communes sont d'une très grande hétérogénéité, qui tient à

la diversité des besoins et des capacités financières locales. Trois types de situations peuvent être distinguées16.

- Certaines villes n'apportent aucune aide financière directe ou se limitent à des interventions occasionnelles.

D'autres interventions sont plus ciblées : 6,8 millions de francs à l'OPHLM de DREUX en 1992 pour des opérations de réhabilitation, 4 millions de francs à l'OPHLM d'ORLEANS en 1991 pour la réhabilitation des quartiers DSQ. La ville de NANTES réserve son aide aux réhabilitations pour faire baisser les loyers et aux opérations de PLA d'insertion, lorsque le montage financier classique fait apparaître un déficit. Les interventions en investissement sont modestes à FOURMIES (82 000 francs en 1989) et à Valenciennes (96 000 francs) ; ces villes accordent, en revanche, des aides qui contribuent à compenser les déficits d'exploitation.

D'autres villes font jouer de façon importante des dispositifs très divers. CHAMPIGNY-SUR-MARNE a apporté, de 1984 à 1989, 70,3 millions de francs aux organismes HLM opérant sur son territoire, soit l'équivalent du produit de la taxe d'habitation. La ville a abondé les fonds propres d'une SA d' HLM dont elle est actionnaire ; elle a aidé des opérations d'amélioration ; elle a soutenu des projets PLA pour permettre que le prix de revient reste inférieur au prix de référence. Cette dernière action a pris la forme directe de subventions pour surcharges foncières et indirecte de maîtrise du foncier dans les ZAC destinées à recevoir des logements sociaux.

De même BESANCON intervient au vu des bilans d'opérations présentés par les organismes à hauteur de 1 à 3 % de son budget d'investissement, par le moyen d'aides foncières, de prises en charge d'espaces extérieurs, de subventions, d'exonérations de taxe, d'avances d'associé.

Depuis 1960, RENNES (23 % de logements sociaux) mène une politique active et complète avec l'ensemble des organismes présents et en intervenant aussi bien dans les quartiers DSQ, pour des logements supplémentaires, qu'en faveur des logements PAP en vue de réduire leurs prix. Ces aides représentant 8 % du budget d'investissement de la ville en 1988 et 10,5 % en 1992 (35 millions de francs) étaient alors équivalentes à celles de l'Etat.

- L'augmentation générale des montants en cause conduit à passer d'interventions ponctuelles à des politiques élaborées.

16) L'enquête a porté sur 34 villes et 3 communautés urbaines


Ainsi les dépenses de BELFORT en faveur des HLM sont passées de 0,8 million de francs (0,8 % budget d'investissement en 1989) à 6,2 millions de francs (4,1 % en 1992), celles de la Communauté Urbaine du MANS sont passées de 820 000 francs en 1989 à 5,3 millions de francs en 1991 et 9 millions de francs en 1992 (2,7 % du budget d'investissement).

Comparées aux aides budgétaires de l'Etat, les contributions locales deviennent souvent très significatives. La SA d' HLM LA CAMPINOISE d'habitation a obtenu, de 1989 à 1991, 21,5 millions de francs de subventions d'Etat et 17,5 millions de francs de la part de la ville de CHAMPIGNY-SUR-MARNE. Au bilan de la SA Aiguillon, un quart des subventions a été versé par les collectivités locales. A VANNES la ville a apporté 7 millions de francs à l'office municipal contre 25,3 millions de francs de la part de l'Etat depuis 1970.

La ville de TOURS, faiblement engagée jusqu'en 1990, accorde pour le logement neuf en 1993 une aide de 1 million de francs dans le cadre du programme social de logement et de 5,2 millions de francs visant à abonder l'aide PLA de l'Etat.

Entre 1989 et 1991, 38 % des aides financières versées à l'OPAC de PARIS sont apportées par la ville contre 21,7 % par l'Etat et 9,5 % par la région : 443 millions de francs ont été versés au titre de subventions de fonctionnement (123 millions de francs), d'avances à long terme (131 millions de francs), et de subventions (189 millions de francs). 58 % de l'aide à l'investissement de la ville va à la réhabilitation de logements anciens. Les aides de la ville de PARIS à l'ensemble des organismes HLM se décomposent en quatre catégories dont trois en forte progression :

- des garanties aux emprunts contractés par les organismes d' HLM ou SEM immobilières dont, au 31 décembre 1992, le capital restant dû dépassait 21 milliards de francs, en augmentation de plus de 35 % par rapport au 31 décembre 1989 ;

- des avances à long terme (50 ans ou, plus récemment, 30 ans) dont, au 1er janvier 1992, l'encours s'élevait à 3 640 millions de francs, soit 16 % de plus qu'au début de 1990 ;

- des subventions pour surcharge foncière, comptabilisées aux sous- chapitres 912/80 et 912/81 du budget d'investissement pour 767 millions de francs d'engagements cumulés au 31 décembre 1992, soit plus du double qu'en 1989 ;

- des mises à disposition de terrains à prix préférentiel dont l'avantage financier qui en résulte n'est pas connu.

- Des modalités d'intervention privilégiées apparaissent comme l'aide au foncier et le soutien aux organismes en difficulté.

L'aide au foncier est privilégiée dans les communes rurales, où interviennent des offices départementaux : mise à disposition gratuite des terrains dans les LANDES ou en COTES D'ARMOR, baux emphythéotiques en HAUTES-PYRENEES, dont bénéficie la SEMI de TARBES.

D'autres aides foncières se justifient par la pression de la spéculation et prennent la forme de cessions des terrains au prix d'achat, au franc symbolique, ou gratuites, de réfaction sur prix de revient, d'exonération, voire de remboursement du versement PLD (plafond légal de densité).


Certaines communes subventionnent les ZAC pour y réduire les prix de cession des terrains. Les subventions pour surcharges foncières sont fréquentes, surtout en région parisienne.

Les aides aux organismes en difficulté accordées par les collectivités de rattachement (et souvent imputées à la section de fonctionnement de celles-ci) contribuent dans certains cas à préserver l'équilibre de la gestion ou à limiter l'importance du déséquilibre.

Sans l'apport des subventions d'exploitation de la ville et du département du VAL-DE-MARNE, les résultats de l'office public de VITRY- SUR-SEINE, auraient été constamment déficitaires ; les subventions reçues par l'office se sont élevées à 5,13 millions de francs en 1991 et 8,78 millions de francs en 1992 ; l'office de MONTREUIL, a également reçu de la commune 4 millions de francs au titre de l'exercice 1991, sous forme de subventions d'exploitation destinées à la remise en état des logements vacants.

La société anonyme LA CAMPINOISE à CHAMPIGNY-SUR-MARNE a bénéficié quant à elle d'aides d'urgence au fonctionnement en 1987-1989 qui ont contribué à retarder la mise en évidence d'une situation de crise financière.

Certaines collectivités, en assurant aux organismes un volume de recettes accessoires, contribuent indirectement à la couverture des charges générales, comme la ville de VALENCIENNES, qui s'est engagée à confier des opérations de maîtrise d'ouvrage déléguée ou de conduite d'opérations à l'OPAC de VALENCIENNES, à hauteur de 0,5 million de francs par an de 1993 à 1998, dans le cadre d'un plan de redressement.

D'autres collectivités soutiennent massivement "leur" office. Le cas de la Communauté urbaine de LILLE mérite développement à ce titre : ses aides aux organismes HLM représentent plus de 25 millions de francs en 1989 (2,5 % du budget d'investissement) et plus de 55 millions de francs en 1992 (4 %), versées principalement aux 3 offices publics de l'agglomération (LILLE, ROUBAIX, TOURCOING). Ces aides sont destinées principalement à la réhabilitation (55 millions de francs de 1989 à 1992 contre 10 millions de francs pour la construction neuve).

En outre, le "plan de consolidation" des trois offices (qui succède à un "plan de redressement" de 187 millions de francs déjà élaboré en 1987-1988) prévoit le versement de 100 millions de francs sur trois années (1992 à 1994) : on observera que ces subventions, destinées à combler les déficits d'exploitation et à financer les opérations d'investissement, sont versées "en bloc" aux offices, qui ont ensuite toute liberté de les ventiler entre fonctionnement et investissement selon les besoins.

Enfin, si tous les partenaires HLM sont concernés dans les villes à politique très active, la collaboration est souvent ciblée avec l'office public municipal ou dans le monde rural avec l'OPDHLM. En région parisienne (ALFORTVILLE, CHAMPIGNY-SUR-MARNE, VITRY-SUR-SEINE, MONTREUIL) un office public coexiste parfois avec une SEM ou une SA ; un certain partage des rôles conduit alors assez souvent à confier de préférence aux organismes à comptabilité privée les opérations de construction neuve tandis que l'office public se consacre à la gestion et à la réhabilitation de son parc plus ancien.

Accentuant cette proximité avec les partenaires préférentiels, des aides en nature, entretien des espaces verts, fourniture gracieuse de locaux administratifs, mise à disposition de personnel, constatées à plusieurs reprises, semblent toutefois conserver un caractère marginal.


B. - LES INTERVENTIONS DES DEPARTEMENTS17 De la même façon que dans les communes, les différences entre départements

s'atténuent sous l'effet d'une poussée générale des interventions autour de quelques priorités confiées à des partenaires privilégiés.

Les départements urbains ou siège de villes importantes consacrent la part la plus élevée à l'aide aux organismes HLM Ainsi en 1992, sur un total de 946 millions de francs versés par 52 départements à des organismes HLM au titre de l'investissement, les HAUTS-DE-SEINE figurent pour 410 millions de francs, le VAL-DE-MARNE pour 128 millions de francs et la SEINE-SAINT-DENIS pour 123 millions de francs. C'est dans ces trois départements que l'aide aux HLM occupe, de loin, la part la plus importante dans les budgets d'investissement (respectivement 14,5 %, 9,5 % et 8 %).

Les départements à forte prédominance rurale apportent une aide généralement inférieure à 1 % de leur budget d'investissement.

On constate toutefois des exceptions à ce classement : un département fortement urbanisé comme le RHONE ne consacre aux HLM que 1 % de son budget d'investissement ; à l'inverse, le pourcentage atteint 2 % dans le département des LANDES.

- Entre 1989 et 1992, la part du budget d'investissement consacré aux organismes HLM est en hausse dans 28 départements, stable dans 9 cas et en baisse dans 15 cas. En moyenne, le pourcentage des dépenses d'investissement affecté aux HLM progresse de 1,94 % en 1989 à 2,25 % en 1992. Dans 7 départements seulement, déjà peu interventionnistes (DORDOGNE, LOT-ET-GARONNE, PYRENEES-ATLANTIQUES, CHER, EURE-ET-LOIR, NIEVRE et DROME), les montants baissent en valeur absolue. Plusieurs progressions sont, en revanche, spectaculaires. Le département du Val- de-Marne a ouvert à tous les organismes opérant des réhabilitations l'accès à des subventions en capital ou en annuités (à hauteur de 40 % du coût, soit le double de l'aide de l'Etat). Le montant de ces aides est passé de 6,4 millions de francs en 1989 à 74,15 millions en 1992, ce qui a obligé le conseil général à réduire sa participation minimale à 20 % et à limiter le nombre d'interventions en 1993 ; les subventions systématiques pour surcharges foncières et charges foncières, complétées à partir de 1990 par une aide à l'acquisition de terrains, ont porté ces sommes de 9,9 millions de francs en 1989 à 47,4 millions de francs en 1992. Au total, le Val-de-Marne consacrait aux HLM 1,9 % (19 millions de francs) de son budget d'investissement en 1989 et 9,57 % (128 millions de francs) en 1992.

Le RHONE, qui ne consacrait que 287 000 francs en 1989, affectés aux acquisitions foncières, a instauré en 1990 une subvention annuelle de 20 millions de francs à l'OPAC du RHONE pour des réhabilitations d'habitat adapté. Les LANDES passent de 0,7 million de francs en 1989 (0,25 %) à 6,5 millions de francs en 1992 (2 %), grâce au lancement en septembre 1991 d'un programme très important d'aide au logement neuf des personnes âgées. D'autres départements faibles intervenants en 1989, comme la LOIRE, la SAVOIE, la HAUTE-SAVOIE, triplent ou quadruplent en trois ans la part de leur budget d'investissement consacrée aux HLM .

17 L'étude a été menée sur un échantillon de 52 départements des régions AQUITAINE, BOURGOGNE, BRETAGNE, CENTRE, FRANCHE-COMTE, ILE-DE-FRANCE, MIDI-PYRENEES, NORD-PAS-DE-CALAIS, PAYS DE LA MOIRE, RHONE-ALPES.


Certes, le poids des trois départements de la petite couronne en ILE-DE-FRANCE influence fortement les évolutions générales. Néanmoins, en quelques années, les départements les moins engagés se sont largement alignés sur les départements les plus actifs. En excluant PARIS, les aides à l'investissement versées aux HLM par les départements de l'échantillon en dehors des trois départements les plus actifs ont progressé de 107,4 % de 1989 à 1992 ; celles plus spécifiquement affectées à la réhabilitation ont progressé de 90,10 %, alors que l'encours des emprunts garantis augmentait de 8,34 %.

De fait, presque tous les départements de l'échantillon sauf un (YVELINES) sont désormais engagés dans l'aide directe aux HLM en 1992. En 1989, 8 (HAUTE-SAVOIE, DOUBS, SAVOIE, JURA, MAINE-ET-LOIRE, LOIRE- ATLANTIQUE, SARTHE, RHONE) n'y étaient pas impliqués et 6 faiblement (MORBIHAN, SEINE-ET-MARNE, LOIR-ET-CHER, ARIEGE, YVELINES, SAONE-ET- LOIRE).

- Les aides sont généralement regroupées en quelques grands pôles : la réhabilitation ou l'amélioration du patrimoine fait en 1992 l'objet d'interventions dans 35 départements sur 52 (contre 26 en 1989). La part de ce type d'aide est supérieure à 50 % du total de l'aide aux HLM en LOIRE-ATLANTIQUE, GIRONDE, ILLE-ET-VILAINE, VAL-DE-MARNE, MAYENNE et DROME. Elle atteint la quasi-totalité, voire la totalité de l'aide en SEINE-SAINT-DENIS.

Les aides à la construction neuve sont plus rares : 79 millions dans les HAUTS-DE-SEINE, 9 millions en ESSONNE, 5 millions en MAINE-ET- LOIRE (actions conduites par l'OPDHLM), 2,4 millions en MAYENNE, 14,8 millions en ISERE, 6,3 millions en ILLE-ET-VILAINE ; dans l'INDRE, une subvention de 10 % du prix de construction a été accordée de 1986 à 1991 en complément des PLA du Crédit Foncier de France.

Les aides sont souvent destinées à des populations particulières : insertion des défavorisés en LOIRE-ATLANTIQUE, logements d'insertion en VAL-D'OISE, ménages à très faibles revenus (ARDECHE, COTES-D'ARMOR, LOT-ET-GARONNE, PYRENEES-ATLANTIQUES, PAS-DE-CALAIS), agriculteurs en MAYENNE, monde rural en FINISTERE, MORBIHAN ou DORDOGNE, personnes âgées en ARDECHE, LANDES, MORBIHAN, ou étudiants en PAS-DE-CALAIS.

Les aides aux acquisitions foncières sont très peu fréquentes, même si elles sont notables dans cinq départements urbains : 50 millions de francs en VAL-DE-MARNE, 18,7 millions en HAUTE-SAVOIE, 8 millions dans les HAUTS-DE-SEINE, 5,2 millions en SAVOIE, 0,7 million en TERRITOIRE DE BELFORT.

Les aides au fonctionnement (110 millions de francs venant de 32 départements sur 52 examinés), plus modestes que les aides à l'investissement, sont destinées pour l'essentiel à des associations (aides au logement, quartiers difficiles), ou au traitement des problèmes de loyers (fonds réglementaires, aides aux défavorisés). Des aides au fonctionnement, bien que rares, sont accordées de façon parfois spectaculaire aux organismes : ESSONNE (2,5 millions de subvention à l'OPD en 1991 et 1992), SEINE-SAINT-DENIS (31,1 millions à l'OPD en 1989, 23,3 millions en 1990, 24,3 millions en 1991, 0 en 1992), PAS-DE-CALAIS (15 millions de francs de subvention par an à l'OPAC et 25 millions d'avances en 1990 et 1991 à la SA d' HLM ARTOIS LOGEMENTS), 6 millions à l'OPD de la GIRONDE.


Enfin les avances remboursables aux organismes restent des pratiques ponctuelles dont bénéficient l'OPAC de PARIS, l'OPDHLM des HAUTS-DE-SEINE, ou que développe le département de la LOIRE. Le département des HAUTS-DE-SEINE a ainsi accordé en 1990 à l'office départemental une avance pour travaux de 200 millions, qui a pris la forme d'un prêt sans intérêts pour une durée d'un an, renouvelable une fois.

Dans 22 cas pris sur les 52 de l'échantillon, les conseils généraux ont développé des relations privilégiées avec l'office ou l'OPAC départemental. L'OPAC du RHONE est ainsi le bénéficiaire principal de l'aide, avec 70 millions de subventions pour la rénovation de son patrimoine depuis 1990.

Plusieurs départements associent ou aident les communes pour le bénéfice final des organismes : subventions équivalentes à celles des communes en PYRENEES-ATLANTIQUES et MORBIHAN, aides aux communes pour acquisitions de logements (en ISERE, FINISTERE, COTES D'ARMOR) ou de terrains à rétrocéder aux HLM , (HAUTE-SAVOIE), aides à la réhabilitation avec les communes (DORDOGNE). D'autres subventionnent la construction ou la réhabilitation de logements communaux (LOT-ET- GARONNE, SARTHE).

Enfin, de façon générale, les départements gardent une certaine maîtrise de l'engagement de leurs dépenses d'aide : rôle des offices départementaux, limitation à quelques lignes budgétaires, rares cas d'attribution à guichet ouvert (a contrario : VAL-DE-MARNE jusqu'en 1992), et attribution fréquente au vu des dossiers ou dans la limite d'un programme négocié avec un organisme , voire dans la limite des crédits ouverts. La quasi totalité d'entre eux n'imposent pas de contreparties à l'utilisation des crédits : seules les opérations au profit des plus défavorisés présentent des clauses leur réservant les logements. Le département du VAL-DE-MARNE, qui lie son aide à la réhabilitation au maintien de la quittance de loyer, fait exception.

C. - LES INTERVENTIONS REGIONALES AU PROFIT DES ORGANISMES HLM 18

Hors ILE-DE-FRANCE, les interventions des régions restent, pour la plupart, assez limitées. De rares aides au fonctionnement ont été relevées (en RHONE-ALPES, 144 000 francs en 1990 et 1 503 000 francs en 1992) et aucune garantie d'emprunt n'est accordée. En investissement, les interventions sont modestes. Les PAYS DE LA LOIRE n'aident pas directement les organismes , mais montent des opérations régionales d'amélioration de l'habitat, sous maîtrise d'ouvrage intercommunale, qui visent principalement l'amélioration de l'habitat privé ; les régions AQUITAINE (0,4 % du budget d'investissement en 1992), BRETAGNE (0,2 %), FRANCHE COMTE (0,23 %), et NORD-PAS-DE-CALAIS, consacrent des parts faibles aux organismes HLM . La région NORD-PAS-DE-CALAIS a versé un montant total de subventions de 6,37 millions de francs de 1989 à 1992, dont 2,77 millions pour l'habitat (1,27 million de francs de surcharge foncière), et 1,74 million pour les quartiers DSQ. Ces subventions correspondent environ à une moyenne annuelle de 1,6 million, soit 0,08 % du budget d'investissement. RHONE-ALPES a fait passer son effort de 0,3 % du budget d'investissement soit 13,6 millions de francs en 1990 à 0,5 % en 1992 soit 33,4 millions ; elle mène une politique plus diversifiée à la fois selon les populations bénéficiaires (défavorisés, agriculteurs, personnes âgées), des zones cibles (quartiers DSQ, centres

18) 10 régions ont été étudiées : AQUITAINE, BOURGOGNE, BRETAGNE, CENTRE, FRANCHE-COMTE, ILE-DE-FRANCE, MIDI-PYRENEES, NORD-PAS-DE-CALAIS, PAYS DE LA MOIRE, RHONE-ALPES.

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 115 villes, milieu rural) et le parc (neuf, locatif, accession, réhabilitation). De même, en BOURGOGNE la part du budget d'investissement est passée de 0,3 % en 1989 à 0,6 % en 1992, avec une prépondérance (73 %) des aides aux OPAC et OPD.

Les pourcentages par rapport au budget d'investissement sont d'ailleurs en baisse dans toutes les régions à faible intervention. Ces aides concernent soit peu d' organismes (3 en 4 ans en FRANCHE-COMTE), soit des procédures uniques (Palulos régionale complétant la Palulos d'Etat en BRETAGNE), soit des aides individuelles faibles (14 subventions inférieures à 500 000 francs sur 27 subventions en 4 ans en AQUITAINE).

Deux régions, le CENTRE et MIDI-PYRENEES, ont une politique de logement social plus systématique et recourent aux communes comme intermédiaires. Encore faut-il préciser que les aides à la réhabilitation, à la surcharge foncière et aux quartiers DSQ (27,9 millions de francs dans le CENTRE, soit 1,9 % du budget d'investissement en 1992 contre 0,5 % en 1989), bénéficient faiblement aux organismes , et majoritairement aux logements sociaux des communes. De même, en MIDI-PYRENEES, les 46 millions de francs affectés en 1992 à l'habitat (soit 2,6 % du budget d'investissement contre 4,9 % et 33 millions en 1989), ne sont consacrés qu'à raison de 7,4 millions de francs à la Palulos HLM en complément de la Palulos Etat dans les sites DSQ, et aux espaces publics des HLM ; les aides aux communes rurales pour les acquisitions foncières vont en bonne partie aux budgets communaux.

La région ILE-DE-FRANCE se singularise par la masse, la diversité et le caractère élaboré de ses interventions. Depuis 1983, les autorisations de programme votées au bénéfice du logement social n'ont jamais été inférieures à 3,4 % du budget d'investissement : de 300 millions de francs (4,8 %) en 1989, elles progressent à 645 millions (6,7 %) en 1992. Les crédits consommés connaissent une progression encore plus spectaculaire de 199,6 millions en 1989 à 590 millions en 1992.

Par tête d'habitant, l'apport est de 59 francs contre 0,50 franc en NORD-PAS-DE-CALAIS. Sa progression est également plus forte de 1989 à 1992 que dans les 9 autres régions examinées (+ 115 % par rapport à + 103 %). La panoplie d'interventions de la région est bien plus large que l'ensemble des formules des autres régions.

LA POLITIQUE DE LA REGION ILE-DE-FRANCE EN FAVEUR DU LOGEMENT SOCIAL

Les domaines couverts

Ils concernent l'aide au foncier (20,8 millions de francs en 1992), les subventions aux constructions neuves avec 253 millions de francs, la réhabilitation du parc HLM ou privé avec 222 millions de francs, le traitement des zones sensibles avec 94,1 millions de francs (PACT, îlots sensibles).

Les organismes HLM sont les utilisateurs principaux ou exclusifs de ces crédits, à l'exception de 6,1 millions de francs destinés aux propriétaires occupants.

La coordination avec l'Etat Certaines de ces interventions se situent dans le cadre du contrat de plan

(réhabilitation HLM , îlots sensibles DSQ). D'autres visent à compléter l'action de l'Etat dans des domaines sensibles en Ile-de- France : les plus défavorisés ou exclus du logement (avec un objectif de 2 000 logements/an), les étudiants d'une région qui accueille de nombreux étudiants étrangers et de province, le locatif intermédiaire pour

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 116 des ménages à revenus moyens ne pouvant accéder au secteur privé, l'action foncière en complément des subventions pour surcharges foncières de l'Etat.

Des procédures élaborées Certaines aides aux HLM sont particulièrement étudiées. Les aides à la

réhabilitation du parc HLM prennent la forme suivante : * en complément de la PALULOS, 10 % des travaux en quartier DSQ et pour les

logements construits avant 1950 "habitations à bon marché" ; * une aide autonome représentant 20 % des travaux de mise aux normes ou

d'amélioration des logements sociaux postérieurs à 1950 ; * une aide spécifique pour des locaux de service public, les parties communes, les

espaces extérieurs et l'isolation. L'action foncière s'applique à : * la prise en charge partielle des frais financiers de zones opérationnelles,

notamment des ZAC ; * le subventionnement de réserves foncières pour structures d'adultes handicapés

; * 10 % des surcharges foncières, majorables, notamment en l'absence d'aide de

l'Etat. Dans les interventions financières des collectivités locales au profit du logement

social plusieurs points forts apparaissent : - l'hétérogénéité entre collectivités s'estompe : les niveaux d'élaboration des

politiques communales se rapprochent, les masses départementales augmentent plus dans les départements faiblement impliqués ; sauf en Ile-de-France, les régions s'effacent relativement ; les interventions des collectivités dans le secteur HLM deviennent de plus en plus courantes, bien qu'il ne s'agisse pas d'une compétence qui leur ait été transférée par la loi ;

- la diversité et la complexité des modes d'intervention s'accentuent à mesure qu'on se rapproche de la collectivité de base : les dispositifs simples des régions côtoient des systèmes départementaux plus élaborés et plus variés alors que les communes agissent "sur mesure" ;

- les collectivités privilégient souvent certains partenaires proches : offices ou SEM dont ils sont collectivités de rattachement pour les communes et les départements ; communes pour les départements et les régions ;

- la situation de l'Ile-de-France, en particulier PARIS et la proche couronne (avec les aides des villes, des trois départements de la Petite Couronne et une certaine concentration géographique des aides de la Région) est atypique. La pression foncière et celle de la demande, l'importance du parc à réhabiliter, nécessitent un soutien en montant et en sophistication auquel les faibles différenciations des régimes nationaux de PLA, PALULOS et surcharges foncières ne peuvent prétendre. C'est ici le souci d'unité réglementaire de l'Etat qui conduit à la forte implication des collectivités locales.


- les sommes en jeu deviennent globalement conséquentes en 1992 (selon l'enquête des chambres régionales des comptes, 776,1 millions de francs pour 10 régions, 946 millions de francs pour 52 départements, sommes élevées pour certaines communes), et progressent rapidement (+ 113 % pour les 10 régions entre 1989 et 1992, + 54 % pour les 52 départements). Cette évolution, si elle devait se poursuivre, ne manquera pas de peser sur les budgets locaux.

Les grandes tendances de la politique locale du logement social se dessinent de plus en plus clairement et lourdement dans les budgets locaux.

Le cadre juridique de l'intervention des collectivités dans le secteur HLM n'en reste pas moins imprécis et, parfois, porteur de risques.

Ainsi, la plupart des communes demandent des contreparties à leurs interventions. Elles ont la possibilité d'influencer directement toutes les décisions de gestion de l'office municipal. Il en va de même dans les relations entre les départements et les offices départementaux.

Au total, les organismes chargés de la mise en oeuvre d'une politique relevant du niveau national sont enserrés dans un réseau complexe et souvent peu clair de relations avec leurs collectivités de rattachement. La politique du logement social s'en trouve très largement décentralisée.

Ainsi, l'évolution des masses financières ces dernières années, et la tendance prévisible dans un proche avenir, tout comme les enjeux juridiques et de politique locale, imposent un choix prochain sur le rôle des collectivités locales dans le secteur HLM .

Une option décentralisatrice impliquerait une organisation des transferts de ressources et de compétences. A cet égard l'observation de la pratique actuelle fait apparaître le rôle mineur des régions, l'importance du rôle des départements en zone rurale et la nécessaire complémentarité département-commune. La situation particulière en Ile- de-France implique des investissements massifs des départements et de la région. Des interventions privilégiées se dessinent autour de l'action foncière de la part des communes et le maintien en état du patrimoine de la part des départements.

Au contraire, une option maintenant les compétences actuelles de l'Etat privilégierait sa fonction d'équilibrage géographique et social, la définition nationale du rôle des HLM et le contrôle de la mise en - uvre des politiques correspondantes. Face à l'implication croissante des collectivités locales et des autres financeurs complémentaires, un encadrement juridique plus précis des interventions locales devrait alors éviter les situations trop déséquilibrées ou peu transparentes.


CONCLUSION

La comparaison, à dix ans d'intervalle, entre les résultats des deux enquêtes de la Cour (1984) et des chambres régionales des comptes conduit à une triple constatation : alors que les conditions de l'activité des organismes ont été profondément modifiées, leur situation financière est fragile, et leur gestion ne s'est améliorée que très lentement.

Le contexte général a été profondément modifié dans les quatre domaines qui influencent le plus fortement l'activité des HLM : le niveau d'inflation, la réglementation du financement public du logement social, l'état technique du parc de logements, les caractéristiques des populations logées ou à loger.

Il y a dix ans, l'inflation à deux chiffres provoquait une hausse des charges non financières, qui, combinée à la réglementation des loyers, compromettait l'équilibre d'exploitation des programmes. En outre, l'augmentation brutale des charges de chauffage, après les deux chocs pétroliers de 1973 et 1980, pesait sur les budgets des ménages logés. En 1989-1991, la maîtrise des coûts non financiers, plus aisée en période de stabilité des prix, ainsi que le revenu des placements faits à taux d'intérêt favorable, contribuent à l'amélioration des résultats avant remboursement des emprunts.

La réforme du financement du logement de 1977 n'avait pas encore exercé d'effets significatifs sur les comptes 1976-1981 examinés dans l'enquête de la Cour. L'avantage procuré par les financements privilégiés consentis par l'Etat sur la quasi-totalité des coûts de construction des HLM était alors renforcé par les taux d'intérêts fixes, très inférieurs au taux d'inflation. La mise en oeuvre de la réforme du PLA, dans un contexte budgétaire de plus en plus difficile pour l'Etat à partir de 1984, a sérieusement dégradé les conditions de bouclage des plans de financement. A la volonté de transférer une partie de l'aide de l'Etat de l'investissement des organismes (aide à la pierre) aux budgets des locataires (aide à la personne) se sont ajoutées les conséquences locales de la spéculation foncière jusqu'en 1991 et l'incidence générale de taux d'intérêt réels devenus positifs.

Aussi s'est accru le rôle des financements complémentaires. Incitées par l'aggravation des difficultés de la vie urbaine, les collectivités territoriales ont nettement accru leur intervention dans le logement social, bien que la décentralisation ne leur ait pas transféré de compétences spécifiques dans ce domaine.

En 1992, les chambres régionales ont relevé, dans les limites de leur enquête19 un montant de 1,7 milliard d'aides directes, auxquelles il convient d'ajouter celles des communes et les aides non budgétées telles que des cessions gratuites de terrains. Sans lui être comparable, ce chiffre peut être rapproché des 5,43 milliards d'aides à la pierre versées aux HLM par le budget de l'Etat pour la même année20.

19) Voir le rapport sur les aides au logement dans le budget de l'Etat. 20) 10 régions, 52 départements.


Dans la mesure où, de surcroît, les représentants des collectivités occupent statutairement des fonctions importantes dans les organismes publics, un certaine confusion s'établit entre une politique restée juridiquement du niveau national et des pratiques locales très diverses. Face au recul relatif des financements de l'Etat, les organismes trouvent un avantage à l'implication croissante d'autres financeurs. Mais cette évolution présente l'inconvénient de multiplier le nombre de leurs partenaires et les contraintes, parfois contradictoires, auxquelles ils sont soumis. La lisibilité de la politique du logement social s'en trouve particulièrement brouillée.

L'état technique du parc HLM , en partie très dégradé, conduisait pour sa part à une augmentation de l'inoccupation et rendait les conditions de vie des habitants peu agréables au début des années 80. Depuis 1989, le vaste mouvement d'amélioration, fortement financé et programmé par l'Etat, a produit d'incontestables résultats, y compris dans les quartiers difficiles, et a amélioré l'équilibre d'exploitation de certains programmes. Il faut regretter cependant que les organismes ne l'inscrivent pas toujours dans une perspective à long terme de gestion patrimoniale et qu'il risque de se poursuivre dans des conditions financières moins faciles que ces dernières années.

Enfin, la situation de la population concernée par le logement en HLM s'est plutôt dégradée en 10 ans sous l'effet de facteurs convergents. L'évolution des plafonds de ressources, moins rapide que celle des salaires a réduit de 1980 à 1990, le nombre de ménages pouvant accéder aux HLM , de plus d'un tiers en ILE-DE-FRANCE et de plus d'un quart en province. De 1978 à 1988, la proportion des ménages logés en HLM disposant de revenus inférieurs au revenu médian des Français est passé de 48 % à 64 %.

Ces tendances ne sont pas contradictoires avec la forte accentuation de la demande de logements sociaux qui émane de plus en plus de catégories de la population touchées par les conséquences de la crise économique. Une solvabilisation, au moins partielle de ces populations par l'extension de l'APL, n'a pas empêché un triplement des impayés par rapport aux loyers de 1981 à 1991 dans les offices (environ 1,5 % à 4,5 %). A l'inverse, les taux de vacance y ont été divisés par 2 de 1986 à 1991 (3,6 % à 1,9 %).

Ainsi, malgré une maîtrise des coûts non financiers rendue plus facile par la désinflation, le contexte général (interlocuteurs plus nombreux pour le financement, réduction de l'inflation qui faisait fondre les dettes, défi de la réhabilitation, paupérisation de certaines des personnes logées), a plutôt compliqué le fonctionnement des organismes .

Malgré la modification profonde de l'environnement, la situation financière des organismes présente au début des années 1990 la même diversité qu'au début des années 1980, la moitié d'entre eux n'inspirant pas à court terme d'inquiétudes particulières. Deux évolutions plutôt positives peuvent être relevées : la réduction relative du nombre d' organismes en situation délicate et un meilleur respect, certes non encore généralisé, des règles comptables concernant par exemple les dotations, amortissements ou récupérations de charges. En revanche, entre 1988 et 1991, le taux d'épargne net médian (7) est passé pour les offices de 10,44 % à 7,01 % alors que pendant toute la décennie 80, il était resté dans une fourchette de 8,22 à 10,44 % avec une tendance à la hausse. Cette réduction de l'épargne risque de peser dans l'avenir sur l'autofinancement des organismes , alors que s'accentuent les besoins d'investissement en réhabilitation mais aussi en extension du parc.


***


En ce qui concerne la qualité de la gestion, la constatation faite en 1984 sur son importance pour préserver une bonne santé financière demeure d'actualité. En particulier, l'exploitation des marges de manoeuvre en gestion locative reste souvent insuffisante, notamment dans l'adéquation des charges de personnel à l'activité de l' organisme ; de même, la diversité des mécanismes de recouvrement des recettes locatives se traduit par des taux d'impayés différents, à situation sociale identique des locataires.

Par rapport à 1984, deux éléments supplémentaires permettent d'apprécier la qualité de la gestion. L'encadrement des loyers et le régime des surloyers ont été assouplis, autorisant des politiques d'augmentation à la fois plus autonomes, plus régulières et mieux adaptées à l'état du parc : force est de constater que tous les organismes ne profitent pas de toutes leurs opportunités. En sens contraire, la montée en puissance de la taxe foncière sur les propriétés bâties, depuis la modification du régime d'exonération, a été anticipée de façon très diverse, mais souvent insuffisante au regard du montant prévisible des dépenses et de la capacité de l' organisme à dégager des recettes correspondantes.

Enfin dans l'équilibre général d'exploitation, les difficultés de bouclage des opérations PLA comparées aux excédents d'exploitation qui peuvent exister sur des opérations bénéficiant des anciens financements privilégiés ont conduit à pratiquer une péréquation entre programmes excédentaires et programmes déficitaires. Cette pratique nécessite une bonne connaissance comptable des coûts de construction, des prix d'équilibre, et passe par la tenue de comptabilités analytiques et de programme qui font souvent défaut. Sur ce point, malgré des obligations réglementaires (par exemple la tenue de fiches de situation comptable et financière), les organismes adaptent souvent avec retard leur comportement aux nouvelles contraintes des montages d'opérations.

Concernant l'affectation des logements, qui n'avait pas été examinée en 1984, les chambres ont également constaté une certaine tendance à l'inertie de la part des organismes face à des cas d'occupation insatisfaisants (sous-occupation, revenus élevés). Il est vrai qu'en ce domaine la souplesse (surloyer) de la réglementation, son adaptation parfois imparfaite (plafond de ressources), son inapplication (usage du contingent préfectoral), traduisent l'incertitude des objectifs que l'Etat assigne au logement social (8).

***

Au delà des propositions d'amélioration et de clarification du cadre réglementaire dans lequel l'activité des organismes HLM s'exerce, qui figurent dans le présent rapport et dans celui sur les aides budgétaires, des progrès sensibles pourraient être réalisés dans la mise en oeuvre de la politique du logement social grâce à un effort plus soutenu de ces organismes en vue d'accroître l'efficacité de leur gestion.


ANNEXE I ORGANISMES DE L'ECHANTILLON Nbre de logements AQUITAINE 31 059 - OPHLM CU Bordeaux 10 204 - OPDHLM Dordogne 4 349 - OPDHLM Gironde 8 527 - OPDHLM Landes 4 510 - OPHLM Périgueux 3 469 BOURGOGNE 30 520 - SAIEM Chalon-sur-Saône 1 054 - OPAC Saône-et-Loire 29 466 BRETAGNE 57 760 - SA Aiguillon Construction 7 126 - SA Armorique 9 432 - SA Bretagne 774 - OPDHLM Côtes d'Armor 8 849 - OPDHLM Finistère 5 889 - OPHLM Dinan 1 680 - OPHLM Fougères 2 411 - OPHLM Hennebont 1 070 - OPHLM Lorient 6 291 - OPDHLM Morbihan 9 979 - OPHLM Vannes 4 259 CENTRE 90 834 - OPHLM Bourges 5 978 - OPHLM Châteaudun 2 307 - OPDHLM Cher 6 615 - OPHLM Dreux 5 663 - OPDHLM Eure-et-Loir 10 164 - OPAC Indre 7 590 - OPAC Indre-et-Loire 19 166 - OPAC Loiret 11 069 - OPHLM Nogent-le-Rotrou 1 380 - OPHLM Orléans 8 673 - OPAC Tours 12 229

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 123 FRANCHE-COMTE 15 587 - OPHLM Besançon 5 175 - SAIEM Besançon 1 364 - OPDHLM Doubs 9 048 ILE-DE-FRANCE 230 265 - OPIHLM Argenteuil-Bezons 11 063 - OPHLM Aubervilliers 7 191 - OPHLM Bobigny 3 392 - SA Campinoise 4 834 - OPDHLM Hauts-de-Seine 24 433 - OPHLM La Courneuve 5 512 - OPHLM Meudon 2 500 - OPHLM Montreuil 7 335 - OPHLM Nogent-sur-Marne 1 040 - OPAC Paris 90 506 - OPHLM Saint-Ouen 4 149 - OPHLM Vitry-sur-Seine 4 540 - OPIEVOY 31 201 - Régie immobilière de la ville de Paris (RIVP) 30 000 - SEMSA TRA (à Trappes) 2 563 LANGUEDOC-ROUSSILLON 13 000 - OPDHLM du Gard 13 000 LORRAINE 21 698 - OPHLM Lunéville 2 005 - OPAC Meurthe-et-Moselle 12 786 - OPHLM Nancy 6 907 MIDI-PYRENEES 13 356 - OPDHLM Aveyron 1 388 - OPACD Hautes-Pyrénées 9 030 - SEMI Tarbes 659 NORD-PAS-DE-CALAIS 15 528 - OPHLM Boulogne-sur-Mer 5 592 - OPHLM Fourmies 1 196 - OPHLM CU Lille-Roubaix-Tourcoing (à Tourcoing) 4 736 - OPAC Valenciennes 4 004

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 124 PAYS-DE-LA-LOIRE 52 851 - OPAC Cholet 4 999 - OPDHLM Maine-et-Loire 7 521 - OPHLM CU du Mans 11 506 - OPDHLM Mayenne 8 345 - OPHLM Saint-Nazaire 7 508 - OPDHLM Sarthe 11 742 - SIEM Saumur 432 - SEM Secos 798 RHONE-ALPES 85 180 - SEMIC Cran-Gévrier 1 460 - OPDHLM Drôme 6 133 - OPDHLM Loire 10 633 - OPCHLM Lyon 18 342 - SACVL Lyon 7 474 - OPHLM Saint-Etienne 7 198 - OPCHLM Saint-Priest 4 269 - OPAC Savoie 16 000 - OPHLM Thonon-les-Bains 2 445 - OPHLM Valence 5 326 - OPC.HLM Villeurbanne 5 900 657 638 logements

Total : 77 organismes


Signification des sigles OPHLM : office public d'habitations à loyer modéré OPHLMCU : office public d'habitations à loyer modéré de la communauté urbaine OPIHLM : office public intercommunal d'habitations à loyer modéré OPDHLM : office public départemental d'habitations à loyer modéré OPAC : office public d'aménagement et de construction OPIEVOY : office public interdépartemental de l'Essonne, du Val d'Oise et des Yvelines SAIEM : société anonyme immobilière d'économie mixte SA : société anonyme SEM : société d'économie mixte REGIONS, DEPARTEMENTS ET COMMUNES CONCERNES PAR L'ENQUETE REGIONS 1) Aquitaine 2) Bourgogne 3) Bretagne 4) Centre 5) Franche-Comté 6) Ile-de-France 7) Midi-Pyrénées 8) Nord-Pas-de-Calais 9) Pays-de-la-Loire 10) Rhône-Alpes DEPARTEMENTS AQUITAINE - Dordogne - Gironde - Lot-et-Garonne - Landes - Pyrénées-Atlantiques BOURGOGNE - Côte d'Or - Nièvre - Saône-et-Loire - Yonne

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 126 BRETAGNE - Côtes d'Armor - Ille-et-Vilaine - Finistère - Morbihan CENTRE - Cher - Indre - Indre-et-Loire - Loir-et-Cher - Eure-et-Loir FRANCHE-COMTE - Doubs - Haute-Saône - Jura - Territoire de Belfort ILE-DE-FRANCE - Essonne - Hauts-de-Seine - Seine-Saint-Denis - Val-de-Marne - Val-d'Oise - Yvelines - Seine-et-Marne - Paris MIDI-PYRENEES - Ariège - Aveyron - Gers - Haute-Garonne - Hautes-Pyrénées - Lot - Tarn-et-Garonne - Tarn NORD-PAS-DE-CALAIS - Nord - Pas-de-Calais

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 127 PAYS-DE-LA-LOIRE - Loire-Atlantique - Maine-et-Loire - Mayenne - Sarthe - Vendée RHONE-ALPES - Ardèche - Isère - Drôme - Loire - Rhône - Savoie - Haute-Savoie COMMUNES ET GROUPEMENTS DE COMMUNES AQUITAINE : - Communauté urbaine de Bordeaux - Périgueux BRETAGNE : - Rennes - Vannes CENTRE : - Bourges - Chartres - Châteaudun - Châteauroux - Dreux - Nogent-le-Rotrou - Orléans - Tours FRANCHE-COMTE : - Besançon - Belfort - Dôle - Lons-le-Saunier

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 128 ILE-DE-FRANCE : - Alfortville - Bobigny - Champigny - Montreuil - Paris - Saint-Ouen - Trappes - Vitry-sur-Seine MIDI-PYRENEES : - Tarbes NORD-PAS-DE-CALAIS : - Boulogne-sur-Mer - Communauté urbaine de Lille-Roubaix-Tourcoing - Fourmies - Valenciennes PAYS-DE-LA-LOIRE : - Angers - Cholet - Communauté urbaine du Mans - Le Mans - Nantes - Saint-Nazaire - Saumur RHONE-ALPES : - Cran-Gévrier


ANNEXE II

LES OFFICES PUBLICS D' HLM OPHLM Le cadre juriridique

Etablissement public administratif, l'OPHLM est adossé à une ou des collectivité(s) locale(s) de rattachement (une ou plusieurs commune(s), communauté urbaine, syndicat de communes, district, département) sur le territoire desquelles il exerce ses compétences (sauf extension préfectorale ou ministérielle). Celles-ci sont limitées à la construction et la gestion de logements locatifs sociaux et leur annexes naturelles (garages, commerces) ainsi que le montage d'opérations d'accession sociale à la propriété.

L'administration L'OPHLM est administré par un conseil d'administration de 15 membres comprenant 5 représentants de(s) collectivité(s) locale(s) support(s), 5 représentants désignés par le préfet (dont 1 représentant de l'Union départementale des associations familiales), 3 élus des locataires, 1 représentant de la Caisse d'allocation familiale et 1 représentant des organismes collecteurs de la contribution 1 % logement des employeurs. Le président est élu par le conseil d'administration parmi les représentants de la collectivité de rattachement. Il est l'ordonnateur des dépenses et gère le personnel. Le directeur, désigné par le président, assure l'administration courante de l'office.

Fonctionnement interne L'OPHLM est soumis aux règles de la comptabilité publique ; le comptable est un comptable du Trésor et les comptes sont jugés par la chambre régionale des comptes. Le personnel de l'OPHLM relève du statut de la fonction publique territoriale.

Les contrôles En tant qu'établissement public local, l'OPHLM est soumis au régime de contrôle institué par la décentralisation : contrôle de légalité par le préfet, contrôle budgétaire institué par la loi du 2 mars 1982, examen de la gestion par la chambre régionale des comptes. En tant qu' organisme HLM l'OPHLM est contrôlé par le Ministère chargé du Logement (Direction Départementale de l'Equipement, Organes d'inspection regroupés depuis 1993 dans la Mission Interministérielle d'Inspection du Logement Social, MIILOS).


ANNEXE III LES OFFICES PUBLICS D'AMENAGEMENT ET DE CONSTRUCTION

(OPAC)

Le cadre juridique Etablissement public industriel et commercial local, l'OPAC est adossé à une ou plusieurs collectivité(s) locale(s) de rattachement (communes, syndicat de communes, district, communauté urbaine, département). Il exerce ses compétences dans la région où est (sont) située(s) sa (ses) collectivités de rattachement. Toutefois, il peut étendre ses activités à d'autres territoires sous certaines conditions. Outre le logement locatif social et l'accession sociale à la propriété, il peut réaliser pour le compte de tiers toute opération complémentaire à sa vocation : maîtrise d'ouvrage déléguée, conduite d'opérations, concession. Les OPHLM peuvent être transformés en OPAC sur leur demande, après avis conforme de la collectivité de rattachement. L'arrêté du Ministre chargé du logement est pris après avis des organes d'inspection du logement social.

L'administration

L'OPAC est administré par un conseil d'administration de 21 membres comprenant 7 représentants de la collectivité de rattachement, 7 représentants du préfet (dont 2 sur recommandation des Caisses d'épargne ou des organismes collecteurs du 1 % logement des employeurs), 1 pour la Caisse d'allocation familiale, 1 pour l'Union départementale des associations familiales, 2 pour les organisations syndicales représentatives, 3 élus des locataires. Le président est élu par le conseil d'administration parmi les représentants de la collectivité de rattachement. Le directeur général est désigné par le conseil d'administration ; le ministre du logement peut s'opposer à la nomination dans un délai d'un mois. Le directeur général assure la direction administrative et technique. Il est l'ordonnateur des dépenses et gère le personnel.

Le fonctionnement interne

Depuis 1987, l'OPAC est soumis aux règles de la comptabilité des entreprises de commerce, sauf délibération contraire du conseil d'administration qui adopte la comptabilité publique. Dans ce dernier cas, le comptable est soumis au contrôle de la chambre régionale des comptes. Néanmoins aucune instruction comptable sur les OPAC soumis à la comptabilité des entreprises de commerce n'était encore prise au 31 décembre 1993. Le personnel de l'OPAC relève du droit privé.


Les contrôles

En tant qu'établissement public local, l'OPAC est soumis au régime de contrôle institué par la décentralisation : contrôle de légalité par le préfet, contrôle budgétaire institué par la loi du 2 mars 1982, dans les conditions particulières fixées par la loi du 23 décembre 1986, examen de la gestion par la chambre régionale des comptes. En tant qu' organisme HLM l'OPAC est contrôlé par le Ministère chargé du Logement (Direction Départementale de l'Equipement, Organes d'inspection regroupés depuis 1993 dans la Mission Interministérielle d'Inspection du Logement Social, MIILOS).

Les textes de base

- Création des OPAC par la loi du 16 juillet 1971. - Modification du système comptable et budgétaire par la loi du 23 décembre 1986.


ANNEXE IV LES SOCIETES ANONYMES D' HLM (SA D' HLM )

Le cadre juridique

La SA d' HLM relève du droit des sociétés avec quelques particularités : les dividendes ne peuvent dépasser le taux du livret A + 1,5 % du capital social nominal ; elles ne sont pas soumises à l'impôt sur les sociétés. Les actionnaires principaux sont le plus souvent des employeurs (entreprises ou organismes collecteurs du 1 % logement). Sauf dérogation ministérielle, le champ géographique des interventions de la SA d' HLM est limité à la région de son siège et aux départements limitrophes.

L'administration La SA d' HLM est administrée par un conseil d'administration composé de représentants des actionnaires. Depuis 1991, la faculté d'un conseil de surveillance avec directoire est également ouverte. Le président est élu par le conseil d'administration. Le directeur général, désigné par le président, sur avis conforme du conseil d'administration, assure la direction administrative, financière et technique sous le contrôle du conseil d'administration.

Le fonctionnement interne Les SA sont soumises aux règles du plan comptable général. Le personnel des SA d' HLM relève du droit du travail.

Les contrôles En tant qu' organisme HLM , la SA d' HLM est contrôlée par le ministère chargé du logement (direction départementale de l'équipement, organes d'inspection regroupés depuis 1993 dans la mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS). Au titre des concours publics versés par l'Etat et les collectivités locales, la Cour des comptes ou la chambre régionale des comptes peuvent examiner la gestion des SA.


ANNEXE V LES SOCIETES D'ECONOMIE MIXTE INTERVENANT DANS LE SECTEUR

HLM (SEM)

Le cadre juridique Le capital des SEM est détenu pour une part variant entre 51 % et 80 % par une ou plusieurs collectivités locales et, pour le reste, par des actionnaires privés. Elles ne constituent pas des organismes d' HLM au sens du Code de la construction et de l'habitation. Elles sont, par exemple, contraintes de passer des baux avec les locataires et sont soumises à l'impôt sur les sociétés. Néanmoins, depuis la réforme depuis la réforme du financement du logement de 1977, elles peuvent bénéficier de financements aidés (PLA et PALULOS) à condition de respecter les prix de référence à la construction et des loyers plafonds. Les sociétés anonymes immobilières d'économie mixte (SAIEM), consacrent toute leur activité au logement social, mais nombre de SEM étendent leurs activités à d'autres opérations, notamment d'aménagement ou de tourisme.

L'administration La SEM est administrée par un conseil d'administration composé de représentants des actionnaires. La collectivité qui est l'actionnaire public unique ou principal, y joue un rôle déterminant et obtient généralement la présidence pour l'un de ses représentants. Le directeur général, désigné par le président, assure la direction administrative financière et technique.

Le fonctionnement interne Les SEM sont soumises aux règles du plan comptable général. Mais au 31 décembre 1993 aucune disposition adaptant ces règles aux SAIEM n'avait été prise. Le personnel des SEM relève du droit du travail.

Les contrôles Les comptes et les délibérations du conseil d'administration sont soumis au contrôle de légalité du préfet. Au titre des concours publics versés par l'Etat et les collectivités locales, la Cour des comptes ou la chambre régionale des comptes peuvent examiner la gestion des SEM. La mission de contrôle des prêts HLM , puis la Mission interministérielle d'inspection du logement social (MIILOS) depuis 1993 examine l'utilisation de prêts aidés par les SEM.

Les textes de base

- Loi du 24 juillet 1966 ; - Loi du 7 juillet 1983.


Réponses des administrations


REPONSE DU MINISTRE DU LOGEMENT

Le ministre du Logement a pris connaissance avec intérêt du rapport de la Cour des comptes sur les organismes HLM qui complète l'étude sur " les aides au logement dans le budget de l'Etat ".

Le rapport de la Cour reprend les résultats d'une enquête sur les comptes de 1989 à 1991 et la gestion de 1989 à 1993 de 77 organismes HLM menée par 11 chambres régionales des comptes. Les contrôles effectués par les chambres régionales des comptes ont porté sur l'activité des organismes dans le domaine de l'investissement, leur rôle dans la gestion du parc ainsi que sur les différents aspects de leur gestion financière.

La Cour souligne que l'observation des situations locales montre à quel point on constate une aggravation de la pression de la demande à travers les listes d'attente, le taux d'occupation du parc, le taux de mobilité des locataires.

Ce constat de la Cour sur l'accroissement considérable de la demande de logement HLM est le signe le plus évident de la crise du logement qui sévit actuellement. Cette crise a des causes structurelles liées principalement au déclin de l'accession sociale à la propriété et au détournement de l'investissement immobilier vers des formes de placement plus rentables. C'est pourquoi la stratégie élaborée depuis le printemps dernier repose sur la relance vigoureuse de l'accession sociale à la propriété et le retour de l'épargne vers la pierre grâce à une fiscalité plus " neutre ". Ces deux orientations doivent permettre à terme de relâcher la pression sur le logement social public.

I. - LE FINANCEMENT DES OPERATIONS

Les chambres régionales des comptes (CRC) ont constaté les difficultés grandissantes de " bouclage " financier des opérations montées par les organismes HLM .

Les financements complémentaires par les organismes collecteurs du 1 % logement ou les collectivités locales deviennent indispensables dans le montage des opérations. Cette évolution n'est pas sans conséquence sur la gestion des réservations et elle réduit le caractère contraignant du prix de référence.

1. - Aussi le rapport recommande-t-il que le niveau d'autofinancement susceptible d'assurer l'équilibre prévisionnel soit exigé des organismes pour qu'ils puissent bénéficier des aides de l'Etat.

L'équilibre financier des opérations PLA est systématiquement vérifié par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la direction départementale de l'équipement (DDE) dans les conditions prévues par la circulaire n° 92-50 du 14.10.1992.

Pour les organismes , le coût des fonds propres investis, s'il reste inférieur au taux actuariel du prêt PLA, est naturellement plus élevé que d'autres financements quasi gratuits comme les subventions des collectivités locales et les prêts de la PEEC dont le taux d'intérêt est en général plus faible que l'inflation. De sorte que l'accroissement de l'autofinancement, s'il peut assurer l'équilibre d'une opération, n'est pas " rentable " pour l'équilibre global des comptes de l' organisme . De plus, l'appel à d'autres financeurs, collectivités locales ou collecteurs de la PEEC, demeure nécessaire pour permettre les loyers les plus bas. Il contribue également à associer les partenaires locaux à la politique du logement.

2. - ll est proposé dans le rapport de moduler le niveau du financement PLA en fonction des ressources dont les organismes disposent pour autofinancer les opérations.

Une telle modulation paraît complexe à mettre en oeuvre de façon réglementaire. Il est toutefois à noter que les conditions de l'équilibre sont déjà appréciées de façon moins contraignante (en admettant des déficits de trésorerie temporaires) pour les organismes dont la situation financière paraît suffisamment aisée.


II . - LES PLAFONDS DE RESSOURCES

L'enquête menée par les CRC relève quelques cas de dépassements de plafonds de ressources lors des attributions de logements HLM En revanche le nombre de locataires dont les ressources dépassent ce plafond en cours de séjour en HLM est beaucoup plus important. Cette situation est en grande partie imputable à l'insuffisante actualisation des plafonds depuis 1980.

Comme le recommande le rapport, une réflexion approfondie a été effectuée au cours de l'automne 1993 sur le niveau et la cohérence des plafonds de ressources. Cette étude a conduit à des adaptations importantes de la réglementation et à une revalorisation des plafonds.

Le nouveau dispositif des plafonds de ressources a fait l'objet du décret n 94.209 du 11 mars 1994 et de l'arrêté du 11 mars 1994. Il distingue cinq zones au lieu de trois et procède à une revalorisation significative selon la zone des plafonds de ressources pour les familles ayant des enfants à charge. De plus l'écart entre les plafonds applicables aux ménages selon que le conjoint est actif ou inactif a été réduit. Enfin, il a été décidé de modifier les conditions d'indexation de ces plafonds de ressources. L'indice des prix (hors tabac) a été substitué à l'indice du coût de la construction dont les variations sont parfois erratiques.

Le respect des plafonds de ressources est une des conditions d'attribution des logements HLM fixées par le code de la construction et de l'habitation. En contrepartie du droit au maintien dans les lieux dont ils bénéficient, les locataires dont les ressources dépassent les plafonds peuvent être appelés à acquitter un supplément de loyer. L'instauration du supplément de loyer relève d'une décision prise par le conseil d'administration des organismes HLM . L'article L. 442.1.1 du code de la construction établit clairement que la politique des loyers relève de la responsabilité des organismes . Toutefois le gouvernement, dès lors que les plafonds de ressources ont été " remis à niveau ", est favorable à une politique des loyers plus conforme à la vocation sociale du parc HLM .

III. - L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS

1. - Le rapport souligne que les procédures d'attribution devraient être améliorées dans le sens de la transparence et d'une meilleure prise en compte des besoins notamment de ceux des personnes défavorisées.

Les deux aspects soulignés par la Cour ont fait l'objet des travaux d'un groupe de travail présidé par M. Claude ERIGNAC, préfet des Yvelines, mis en place par le ministre du logement, composé d'élus, de représentants des organismes de logements sociaux, des collecteurs du 1 % et de l'association ATD Quart Monde. Le groupe a examiné l'ensemble des questions relatives à l'attribution des logements sociaux. Il a constaté que sur la plupart du territoire, les mécanismes d'attribution fonctionnent de manière satisfaisante, souvent grâce à des procédures de coopération entre acteurs créés en dehors du cadre législatif et réglementaire.

Les causes de blocage n'étant pas partout les mêmes, le groupe a estimé préférable de ne pas proposer de nouvelle réglementation qui ne ferait que rendre le système encore plus complexe, sans nécessairement régler les problèmes. Le groupe s'est orienté vers la recherche d'une solution souple de concertation au niveau local.

C'est ainsi qu'il préconise notamment dans les zones de tension, la création d'une conférence communale du logement présidée par le maire et débouchant sur une gestion partagée des contingents de réservation communaux et préfectoraux, proposition qui a reçu l'approbation du ministre. Ces nouvelles dispositions viennent de faire l'objet d'une circulaire adressée le 26 avril 1994 aux préfets pour leur demander de créer une conférence communale du logement chaque fois qu'un maire le demandera.

2. - Le problème de la vente des logements HLM a également fait l'objet d'une réflexion approfondie. Au vu des conclusions du Groupe de travail présidé par Claude ROBERT, inspecteur général de l'équipement, des mesures vont être prises pour faciliter la vente aux

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 137 locataires de leur logement HLM . L'augmentation escomptée du rythme des ventes, en améliorant le taux de rotation et en facilitant la sortie du parc HLM des personnes dépassant souvent le plafond de ressources, permettra de libérer des logements pour les catégories les plus modestes.

Ces nouvelles dispositions devraient contribuer à ce que la réglementation concernant l'application des plafonds de ressources soit mieux respectée, sans qu'il soit nécessaire de mettre en oeuvre la procédure définie à l'article R. 331-26 qui est appliquée par les ministères des finances et du logement pour sanctionner les manquements constatés.

IV. - LES PLANS DE REDRESSEMENT CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT SOCIAL (CGLS).

La Cour souligne que les procédures de redressement peuvent être efficaces lorsqu'il y a détection précoce des difficultés et une application déterminée des mesures d'assainissement.

Depuis son institution en 1990, la procédure d'aide de la CGLS est intervenue auprès de 80 organismes représentant un parc locatif social de 247 000 logements. Elle a permis de mobiliser 3 353 millions de francs d'aide dont 871 millions apportés par la CGLS (559 millions en subvention, 312 millions en prêts à long terme). Les autres partenaires (actionnaires, collectivités locales) ont apporté 2 482 millions de francs (soit 74 % de l'aide apportée).

Afin d'améliorer la qualité des plans de redressement, la Caisse de garantie du logement social a fait réaliser un audit de sa procédure d'aide dans le cadre duquel il a notamment été procédé à l'examen sur pièces de 39 protocoles signés en 1992 et 1993, et à l'examen sur place d'un échantillon de 5 organismes ayant signé un protocole (deux offices, une SA, une SEM et une SCP).

Les résultats de cet audit viennent appuyer les principales conclusions du rapport transmis par la Cour : conservation du dispositif actuel mis en place en 1990, mais adoption des mesures suivantes :

- responsabilité des intervenants et des organismes par l'élaboration et la signature d'un protocole d'accord entre les parties,

- rôle de la MILLOS comme outil d'audit externe au service de l'Etat.

V. - LA FIXATION DES LOYERS

Le rapport fait état de situations contrastées dans ce domaine notamment au niveau de la maîtrise des coûts de fonctionnement, du niveau des loyers et de l'amélioration du recouvrement des impayés. Il souligne que dans un contexte difficile, l'amélioration de la situation des organismes HLM repose en premier lieu sur une gestion rigoureuse de l'activité locative. Celle-ci s'inscrit dans des contraintes d'encadrement des loyers qui sont les suivantes :

Pour les logements construits avec les anciennes aides le niveau des loyers doit se situer à l'intérieur d'une fourchette de loyers minima et maxima fixés par arrêté ministériel.

Pour les logements construits ou réhabilités depuis 1977 et conventionnés, les loyers doivent respecter des loyers-plafond fixés par type de financement et par zone géographique.

La politique des loyers relève des décisions des organismes dirigeants des HLM . Afin de conserver la vocation sociale des logements HLM , il est essentiel qu'à l'intérieur du parc d'un même organisme , un éventail suffisant des loyers soit maintenu pour permettre aux ménages à revenu faible d'accéder au parc HLM et que leur taux d'effort après solvabilisation par APL soit en cohérence avec leurs possibilités financières.


REPONSE DU MINISTRE DU BUDGET PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Le rapport de la Cour présente une analyse approfondie des organismes d' habitation à loyer modéré , qui pourra être riche d'enseignements en ce qui concerne les évolutions à venir des politiques à mener dans ce domaine, et bien sûr pour la gestion des organismes eux-mêmes.

Première partie : L'investissement en logements locatifs sociaux

Chapitre I : La construction neuve

La Cour estime que la réglementation du prix de référence assure une maîtrise convenable des coûts de construction, malgré certaines insuffisances dans la prise en compte des coûts fonciers ; d'autre part, elle estime à juste titre qu'il serait nécessaire de développer l'autofinancement des organismes HLM .

Le bouclage financier d'opérations situées dans des zones de surcharge foncière peut en effet présenter des difficultés. La réglementation actuelle permet toutefois de corriger certains déséquilibres, au prix de règles parfois complexes. En outre, des dispositifs financiers particuliers sont prévus pour faciliter l'équilibre des opérations en Ile-de-France, notamment dans le cadre du fonds d'aménagement régional de l'Ile-de-France (FARIF).

La Cour souligne à juste titre l'intérêt d'un développement de l'autofinancement des organismes . Cette évolution permettrait corrélativement d'examiner la proposition de la Cour de recourir à une modulation du taux de subvention et de la quotité d'emprunt PLA.

Chapitre II : L'amélioration du parc locatif

La Cour fait justement remarquer que le système d'aide à l'amélioration PALULOS présente des limites et a pu inciter les organismes HLM à négliger l'entretien courant des immeubles dont ils ont la charge.

A cet égard, il est fondé d'envisager une augmentation du taux de la provision pour grosses réparations et la suppression de son caractère facultatif pendant les cinq premières années suivant une opération PLA ou PALULOS. De même le système PALULOS devrait être réexaminé et sans doute resserré afin de remédier aux inconvénients cités par la Cour : insuffisance d'autofinancement des opérations, croissance des coûts moyens, détournement des opérations subventionnées de leur objet.

Deuxième partie : La gestion du parc locatif social

Chapitre III : L'affectation des logements

La Cour estime que la réglementation des plafonds de loyer, bien que globalement bien respectée, présente des insuffisances tenant au niveau et à la modulation des plafonds, aux procédures d'attribution et à l'insuffisance de la pratique des surloyers.

Le niveau des plafonds de loyers a fait l'objet d'une réflexion d'ensemble qui s'est traduite en mars 1994 par une revalorisation significative et une plus grande modulation géographique. Les politiques de loyer doivent respecter la vocation sociale des constructions HLM mais également tenir compte de la réalité de la diversité du parc et de la situation des locataires. La Cour fait justement remarquer que les niveaux de revenus des locataires en place sont souvent élevés au regard des objectifs sociaux poursuivis. Cette situation conduit effectivement à s'interroger sur la systématisation de la politique des surloyers, que la Cour propose de rendre obligatoires dans des conditions prévues par un barème.

La politique d'attribution des logements pourrait gagner en transparence ; à cet égard la Cour souligne à juste titre l'opportunité d'améliorer la cohérence du contingent préfectoral avec le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.


Chapitre IV : Les marges de manoeuvre de la gestion locative

La Cour fait justement observer que l'amélioration de la situation financière des organismes HLM repose en premier lieu sur une gestion rigoureuse de l'activité locative. Les organismes HLM doivent effectivement mettre à contribution l'ensemble des marges de gestion dont ils disposent en matière de fixation des loyers, d'application de surloyers, et de rationalisation de la gestion, notamment en matière de frais de personnel. Dans cette perspective le développement d'un dispositif d'alerte précoce, en liaison avec les comptables publics, permettrait de limiter les risques d'impayés des locataires.

Chapitre V : La diversification des activités

La Cour souligne à juste titre la nécessité pour les organismes HLM de faire preuve de prudence en matière de diversification d'activité.

Troisième partie : La situation financière des organismes HLM

Chapitre VI : Les facteurs de l'équilibre financier

La Cour fait observer qu'il serait souhaitable que les organismes HLM puissent s'appuyer sur une comptabilité analytique pour isoler le résultat de chaque programme et disposer des éléments d'information permettant de remédier aux difficultés rencontrées par certains organismes , fragilisés par l'érosion de leur capacité d'épargne.

Une bonne maîtrise de la gestion locative semble indispensable au maintien d'un niveau suffisant de fonds propres et d'une capacité d'épargne élevée. A cet égard, la suppression de l'obligation de placement de la trésorerie des HLM doit leur permettre d'améliorer leur gestion financière dans l'objectif d'un autofinancement plus important.

Chapitre VII : Les procédures de redressement applicables aux organismes en difficulté

La Cour distingue deux conditions qui doivent être réunies pour que les procédures de redressement applicables soient efficaces : une détection précoce des difficultés et une application déterminée des mesures d'assainissement.

Cette analyse est fondée. La détection précoce des difficultés doit permettre de résoudre les situations en voie de dégradation sans faire systématiquement appel au mécanisme de la CGLS et aux aides qu'il peut comporter ; le dispositif d'autocontrôle de l'UNFOHLM devrait pouvoir être étendu à l'ensemble des organismes HLM ; l'action des chambres régionales des comptes et celle de la MIILOS sont également essentielles.

Chapitre VIII : L'implication des collectivités locales

La Cour observe que les interventions des collectivités locales dans le secteur HLM se développent et se diversifient ; elle fait remarquer à juste titre que cette implication croissante n'est pas absente de risques. Il convient cependant que les collectivités locales assument leurs responsabilités en ce qui concerne la politique foncière et l'aménagement. Au delà, le partage des compétences entre les collectivités locales et l'Etat est convenable ; comme l'analyse la Cour, celui-ci doit privilégier sa fonction d'équilibrage, de réglementation des HLM et de contrôle.


REPONSE DU MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES, DE LA SANTE ET DE LA VILLE

1) Sous-occupation d'une partie du patrimoine HLM

L'attribution ou la mutation dans le parc HLM ne peut s'assortir d'une stricte règle d'application eu égard à la " sur " ou " sous " occupation des logements.

En effet, certaines familles habitent les mêmes quartiers HLM depuis plus de 25 ans. Le lieu d'habitation, mais aussi le quartier et la ville sont devenus pour eux le lieu d'ancrage et d'identification territoriale. Ce logement " approprié " est le lieu d'accueil d'amis et familles venant de loin ; on constate qu'un des paramètres de la déstructuration familiale consiste en l'absence de lieux de vie collective familiale dans les quartiers en difficultés. Les valeurs familiales et les règles de vie collective ne sont plus transmises aux générations futures par les grands-parents. D'où l'importance du maintien des personnes âgées dans leur logement.

2) La mixité sociale dans le parc HLM

La mixité sociale dans le parc est garante de la cohésion sociale, et plus généralement de l'intégration sociale. Or compte tenu de sa mission première, le parc social HLM loge en priorité des familles à revenus modestes. La stricte application mathématique des règles d'attribution des logements est un risque de transformation en ghetto de pauvreté de quartiers entiers.

Un risque également pour les organismes concernés d'une raréfaction des demandes sur une partie de leur parc, ou mieux, de refus des familles d'occuper des logements dans ces quartiers quelles qu'en soient les conséquences pour elles. Le rapport cite le cas de la ville de Lyon dont 90 % des logements vacants sont situés sur 20 % de l'ensemble de son patrimoine regroupés dans les quartiers des Minguettes et de Vaux-en-Velin. Ce dernier paramètre ne permettra pas une meilleure gestion financière du parc. Il faut donc revenir à la cohésion sociale, résultante de la mixité des populations dans un même territoire géographique, et la vocation de l'habitat social ne peut être en contradiction avec ce principe auquel l'Etat doit veiller.

REPONSE DU MINISTRE D'ETAT, MINISTRE DE L'INTERIEUR ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

J'ai l'honneur de vous présenter ci-dessous les observations que je suis en mesure de formuler, d'une part sur la maîtrise des coûts et la gestion du parc locatif social et, d'autre part, sur les aspects financiers, les procédures de contrôle et l'implication des collectivités locales en la matière.

En ce qui concerne la maîtrise des coûts, la Cour relève des comportements laxistes dans la préparation et le suivi des marchés où les seuls exemples cités sont ceux d' organismes publics (OPHLM et OPAC) soumis, comme les collectivités locales, aux dispositions du livre III du code des marchés publics. S'agissant d'un rapport sur l'ensemble des organismes d' HLM , on ne peut que regretter l'absence d'analyse concernant un échantillon de sociétés d' HLM pour lesquelles les règles relatives à leurs marchés sont codifiées aux articles R. 443-5 et R. 443-40 du code de la construction et de l'habitation. Il pourrait en effet être interprété que seuls les organismes publics ne respectent pas toujours les règles relatives aux marchés. S'agissant d'un rapport public, ce " détail " ne manquerait pas d'être ressenti comme une discrimination, tant par ces établissements publics que par leurs collectivités de rattachement.

La Cour propose par ailleurs, pour améliorer le parc locatif social, qu'une mise à jour annuelle de la description de l'état des immeubles soit prévue dans les accords-cadre Etat- organismes , avec indications d'un programme d'entretien pluriannuel.


Il semble qu'il conviendrait d'ajouter dans cette proposition de diagnostic, le paramètre coût-avantages, eu égard à la qualité intrinsèque des bâtiments, souvent liée à leur époque de construction (cas des logements HBM d'avant la guerre, ou des logements sociaux des années 50 tels que LOGECO, LOPOFA, suivis des PSR, PLR etc...), afin d'examiner l'opportunité de poursuivre ou d'engager des programmes de réhabilitations ou de réparations lourdes dont le coût ne pourra être amorti avant que ces bâtiments anciens soient devenus inhabitables.

Concernant l'attribution des logements, la Cour relève de multiples imprécisions relatives aux ressources des ménages et à leur prise en compte. Il semble que seule l'intervention d'un texte réglementaire définissant clairement celles-ci et leur mode de calcul serait de nature à réduire ces différences d'appréciation, sources d'inégalités, en redéfinissant par exemple la notion de " conjoint " qui, pour le moment, ne désigne que le conjoint marié, ce qui fait que les ressources du concubin, le cas échéant, ne sont pas souvent prises en compte en raison de sa déclaration fiscale distincte de celle du demandeur.

Ces critères serviraient également de base pour le calcul du surloyer.

Concernant plus particulièrement le surloyer, lequel pourrait être rendu obligatoire, la modulation des barèmes devrait prendre en compte, en plus des ressources des occupants, des critères de confort et de services liés aux logements ainsi que le montant du loyer pratiqué au moment de la fixation desdits barèmes (loyers sous-évalués ou loyers de logements récents se rapprochant de ceux du privé). En matière de suivi des ressources, les organismes ne disposent pas actuellement de moyens coercitifs ou pénalisants pour obtenir des locataires la fourniture annuelle de justification de leurs revenus. Enfin, les plafonds de ressources fixés selon trois zones géographiques ne correspondent plus à la réalité et devraient être révisés (ces propositions figurent déjà dans le rapport sur les aides au logement).

En matière de degré d'occupation des logements sociaux, et plus particulièrement de sous-occupation, il semble que les critères toujours en vigueur établis par référence au nombre de pièces habitables devraient être reconsidérés au profit des superficies habitables réelles (sans les annexes telles que dégagement, balcons, placards, etc...) pour être plus équitables (les logements construits après 1977 étant plus spacieux que ceux des années 50 à 70, à nombre égal de pièces).

La Cour relève également certains abus en matière de recrutement et de rémunération de personnels par certains offices d' HLM , basés sur un surclassement des organismes par rapport au nombre de logements gérés.

Sur ce point, il doit être précisé que le décret N° 87-1099 du 30 décembre 1987 (fonction publique territoriale) ne donne ni ne renvoie à aucune définition de la notion de " logements gérés ".

En revanche, cette définition existe dans les instructions budgétaires et comptables pour le calcul des indemnités du receveur, lorsque celui-ci est le comptable public. Dans ce contexte, entrent dans le décompte des logements gérés les logements existants effectivement gérés, ceux construits ou en cours de construction augmentés de ceux qui ont fait l'objet d'une décision de financement au cours du dernier trimestre précédant l'année considérée.

Les problèmes posés par le contrôle budgétaire et les procédures budgétaires et comptables applicables aux OPAC à comptabilité privée appellent les observations suivantes.

La Cour propose que, lorsqu'un organisme fait l'objet d'un plan de redressement pluriannuel, tous les budgets votés pendant la période couverte par le protocole d'accord soient systématiquement transmis à la chambre régionale des comptes dans les mêmes conditions que celles prévues à l'article 45 de la loi N° 92-125 du 6 février 1992, qui ne vaut actuellement que pour le budget de l'exercice suivant celui du budget réglé d'office.


Cette proposition recueille mon accord de principe.

Il apparaît normal, en effet, que les autorités chargées du contrôle budgétaire puissent, non seulement lors du premier exercice suivant le règlement, mais aussi lors des suivants en cas de plan de redressement pluriannuel, avoir connaissance de l'exécution des mesures qu'elles ont préconisées.

Néanmoins, cette réforme suppose une modification en ce sens de l'article 8 de la loi du 2 mars 1982 modifiée, afin qu'elle concerne tous les plans de redressement excédant un exercice.

En ce qui concerne les règles du contrôle budgétaire des offices publics d'aménagement et de construction, les deux sortes de difficultés évoquées par la Cour ne sont pas susceptibles de recevoir un traitement identique.

Si la loi N° 82-213 modifiée du 2 mars 1982 s'applique bien à ces organismes en ce qui concerne le vote du budget, aucune disposition de la loi précitée ne s'applique à l'exécution des opérations prévues à ce budget, ni à l'appréciation des résultats de l'exercice. Lorsque ces derniers traduisent une situation dégradée de l'office, rien ne permet actuellement aux autorités chargées du contrite budgétaire de mettre en oeuvre un plan de redressement, ou, tout simplement, d'agir dès le plus proche budget.

Cette disparité de traitement avec les offices publics d'aménagement et de construction soumis aux règles de la comptabilité publique apparaît d'autant plus regrettable que les règles applicables aux entreprises privées en difficulté ne leur sont pas non plus applicables en raison de leur caractère public.

Ce problème ne paraît pas cependant pouvoir se traiter au niveau d'une instruction ou d'une circulaire, les règles applicables à cette catégorie d' organismes étant définies au niveau de la loi.

S'agissant de dispositions qui doivent viser cette catégorie particulière d' organismes , il me semble que le texte à modifier serait le code de la construction en sa partie législative, plutôt que la loi N 82-213 du 2 mars 1982 modifiée, qui présente un caractère plus général. Une telle modification relèverait alors de la compétence du ministre de l'équipement, des transports et du tourisme.

Une procédure comparable à celle de l'article 9 de la loi du 2 mars 1982 précitée, avec des seuils adaptés s'il y a lieu à ces organismes particuliers, et avec des dates butoir compatibles avec celles qui s'appliquent à leur propre comptabilité pourrait en tout état de cause être valablement définie.

La seconde difficulté évoquée me paraît en revanche susceptible de trouver sa solution dans un texte réglementaire.

La définition des chapitres et articles budgétaires et de la présentation des documents se trouve en effet, traditionnellement, dans des textes du niveau de l'arrêté ou de la circulaire.

Il est exact que l'article 8 de la loi du 2 mars n'évoque pas le vote par chapitre ou par article et qu'aucun texte applicable aux OPAC à comptabilité privée ne permet de leur imposer un tel niveau de vote, et, partant, d'exécution.

Mais même si l'on n'opte pas pour une telle procédure budgétaire, un article réglementaire du code de la construction pourrait valablement définir le contenu de la section d'investissement et d'exploitation dans le respect des principes comptables du plan comptable général de 1982, ainsi que les règles d'affectation. Pour les autres organismes d' HLM , comme pour les établissements publics industriels et commerciaux communaux, cette définition figure dans des articles réglementaires respectivement insérés dans le code de la construction et dans le code des communes.


Quant à l'inscription des travaux à effectuer dans l'année courante et des recettes correspondantes, elle s'apprécie dans le contexte du contrôle de sincérité prévu à l'article 8 de la loi du 2 mars, applicable aux OPAC, même à comptabilité privée.

Il appartient également au ministre de l'équipement, compétent pour modifier le code de la construction, de se prononcer sur ces dispositions.

La Cour note enfin que " l'imprécision juridique actuelle de l'intervention des collectivités locales nuit à sa clarté et à son efficacité ".

Sur ce point, on ne peut que regretter les difficultés liées à la compréhension du code de la construction et de l'habitation, et plus particulièrement du livre IV dont la partie réglementaire, qui contient la réglementation HLM , comporte encore de nombreuses dispositions qui n'ont jamais été mises en harmonie avec les effets des lois de décentralisation, en dépit des demandes réitérées du ministère de l'intérieur depuis octobre 1984.

Concernant plus particulièrement les garanties destinées à couvrir le risque des pertes de loyers, il conviendrait d'indiquer plus clairement que celles-ci, non prévues par le législateur de 1982, s'analysent comme interdites (jurisprudence constante du Conseil d'Etat). Cette pratique trouvait son origine dans une circulaire de 1961 du ministre chargé du logement, aujourd'hui caduque, mais à laquelle se réfèrent encore quelques collectivités.

Enfin, sur l'ensemble des interventions des collectivités locales, la Cour souligne la nécessité d'un encadrement juridique plus précis de celles-ci, afin d'éviter des situations trop déséquilibrées ou peu transparentes.

La concrétisation des mesures préconisées permettrait, semble-t-il, de redéfinir ou de préciser certaines compétences des collectivités locales (essentiellement départements et communes) ainsi que leurs rapports avec l'Etat, pour une meilleure prise en compte des besoins nouveaux et des objectifs d'aménagement du territoire.


Réponses des collectivités et organismes

AVERTISSEMENT

1. Les réponses apportées par les responsables élus des collectivités territoriales et les présidents d' organismes HLM sont présentées par région, et ensuite dans l'ordre des départements.

Les références sont celles des pages du rapport où figurent les observations concernant chaque collectivité ou organisme auxquelles il est répondu.

2. Les présidents des conseils régionaux du Centre et de l'Ile-de- France, des conseils généraux des Landes, de la Loire-Atlantique, du Lot-et-Garonne, du Morbihan et du Rhône, les présidents des OPHLM de Besançon, Fourmies et Villeurbanne ont fait connaître à la Cour qu'ils n'avaient pas d'observations particulières à présenter.

En outre, des précisions ou rectifications ont été apportées au rapport au vu des réponses des présidents des conseils généraux de la Sarthe et des Hauts-de-Seine et des présidents de la SAIEM de Besançon et de la SA La Campinoise ; ces réponses ne sont donc pas publiées.


REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA GIRONDE

Dans le projet de rapport annuel sur "les organismes d'habitations à loyer modéré", le conseil général de la Gironde est cité à titre d'illustration d'un chapitre consacré aux risques encourus du fait des systèmes de garanties d'emprunt.

En conséquence, vous avez bien voulu solliciter mes observations éventuelles sur les termes de ce projet de rapport.

Je tenais donc à vous apporter les précisions suivantes :

- s'agissant des strictes garanties octroyées aux organismes HLM au titre des financements aidés par l'Etat, l'encours garanti par le département au 1er janvier 1993 s'élève à 2 967 744 124 F, soit 86,48 % du budget de fonctionnement (budget primitif uniquement).

Je vous précise que l'utilisation de ce ratio à des fins d'extrapolation sur le risque encouru me paraît peu pertinente car, quand bien même l'ensemble des organismes HLM garantis s'avéreraient défaillants, la mise en jeu des garanties ne porterait que sur l'annuité et, d'autre part, cela ne signifierait pas l'impossibilité de toute récupération éventuelle des créances départementales.

En prenant comme référence le ratio prudentiel fixé par la loi du 5 janvier 1988 rapportant l'annuité garantie aux recettes réelles de fonctionnement, le conseil général de la Gironde se situe, en 1993, à 30,16 % soit une marge de manoeuvre confortable par rapport au plafond fixé à 50 %. Il est d'ailleurs à noter que le législateur a autorisé le dépassement de ce plafond pour les garanties accordées par le logement social du fait de la faiblesse du risque encouru en ce domaine :

- concernant la maîtrise des risques, il ne m'apparaît pas juste de laisser penser qu'elle n'est pas une préoccupation de notre collectivité, sur la simple base que le volume des garanties paraît important, comparativement à d'autres départements.

En effet, l'octroi de chaque garantie est précédé d'une phase d'instruction permettant de collecter les avis techniques ou financiers nécessaires, notamment auprès de la DDE pour les prêts aidés pour le logement. De plus, l'attribution des prêts par la Caisse des dépôts et consignations répond elle-même à une procédure minutieuse d'instruction, d'examen du plan de financement, ainsi que de la santé financière de l'emprunteur.

Chaque dossier présenté à la décision de la commission permanente du conseil général est assorti d'une analyse financière des derniers comptes de l'emprunteur.

Concernant le suivi de l'encours garanti, il s'exerce de façon régulière par une analyse financière au moins annuelle de l'organisme garanti. Il convient de souligner que pour l'office départemental d'HLM, qui représente une part importante de l'encours garanti, ce contrôle est beaucoup plus régulier de par la nature des biens qui le rattachent à notre collectivité.

Enfin, une grande attention est portée au dispositif juridique de la garantie. D'une manière générale, le conseil général de la Gironde ne prend des engagements que sous forme de cautions simples ; pour les opérations de logements, la collectivité départementale dispose de promesses d'affectations hypothécaires qui permettent d'envisager, en cas de dégradation de la situation financière de l'emprunteur, de prendre des mesures permettant de sauvegarder en partie ses intérêts.

Dans ce cadre, des états de situation hypothécaire des biens promis sont demandés aux bénéficiaires de la garantie, lesquels s'engagent en outre à ne consentir aucune hypothèque sans l'accord du département.


En conclusion, il convient de mettre en évidence le fait que la garantie accordée aux organismes HLM n'a jamais été appelée. Par ailleurs, sur l'ensemble des garanties octroyées, les mises en jeu ne représentent en moyenne annuelle qu'un montant d'environ 8 millions de francs sur un budget total de plus de 4 milliards, sachant que plus de la moitié de cette somme est ultérieurement recouvrée par les services du comptable public. Ces mises en jeu concernent essentiellement les prêts bonifiés garantis au profit des agriculteurs et s'expliquent logiquement par la fragilité économique du monde rural.

Il m'apparaissait donc indispensable de relativiser par ces éléments l'appréciation du risque encouru par le conseil général de la Gironde , telle qu'évoquée dans votre projet de rapport.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPDHLM DE LA GIRONDE

1 - ABANDON DE PROJETS

L'office a comptabilisé effectivement en perte d'exploitation en 1989 une somme importante pour abandon de projets. Cette somme couvrait plus de 10 ans d'activité en régularisation.

Toutefois, conscient de l'importance de cette somme et pour limiter à l'avenir les abandons, l'Office mène depuis systématiquement des études préalables.

Parallèlement, un comité financier a été institué au sein de l'office, qui étudie les dossiers en amont suivant les mêmes règles que celles prescrites par l'Etat et admises par la Caisse des dépôts et consignations. Ce comité financier se prononce avant l'engagement de dépenses d'étude.

Il peut arriver cependant, à titre exceptionnel, que des opérations parfaitement étudiées ne se concrétisent pas mais les pertes ne sauraient à l'avenir dépasser un maximum de 100 000 francs par an.

2 - RESERVES FONCIERES

Le niveau de réserves foncières atteint en 1983 (29,8 millions de francs) était effectivement excessif. Il a atteint 7,8 millions en 1989 et est tombé à ce jour à 4 millions.

Toutefois, compte tenu de la forte progression de l'activité de l'office, il n'est pas inconcevable que le niveau de réserves foncières augmente sans toutefois dépasser 10 millions de francs.

3 - VENTE D'AVRIL 1990

La vente effectuée en avril 1990, pour un montant de 1,5 million de francs, d'un terrain "promis à la vente" à 3 millions peut paraître extrêmement surprenante.

En fait, ce qui est certainement curieux c'est que l'office ait obtenu une promesse de vente pour un terrain estimé à 300 000 F par le service des domaines, soit une valeur dix fois moindre que le montant de la promesse. Le prix de 3 000 000 F ne correspondait à aucune réalité économique.

Ce terrain se situait au coeur d'une ZAC dans laquelle l'office n'a jamais pu vendre en 10 ans un seul terrain à un promoteur privé, preuve que, dans ce secteur de l'agglomération, il n'y avait pas à proprement parler de marché foncier.

Le prix de 1,5 million de francs, finalement obtenu, représente 5 fois l'estimation des domaines. Si l'office avait maintenu ses prétentions à un niveau plus élevé, il n'aurait certainement pas vendu le terrain à ce jour.


4 - AUTRES VENTES

Un immeuble acheté en 1983 570 000 F a été revendu en 1990 500 000 F, alors que différents frais avaient été engagés. Cette vente à perte s'explique par un ajustement au marché du logement au moment de la vente.

A contrario, un terrain acheté par l'office en deux fractions, en 1982 et 1989 à Mérignac, dit terrain "Majani", pour une somme de 5,4 millions de francs a été vendu 16 millions en 1991, alors que les estimations des domaines étaient respectivement de 8,2 millions le 9 juin 1989 et de 11,7 millions le 30 juillet 1990. En l'occurrence, le marché était particulièrement porteur et l'office a pu faire jouer à plein la concurrence entre différents preneurs potentiels.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPAC-CU DE BORDEAUX

1re observation : "L'office de la communauté urbaine de Bordeaux s'est classé, par délibération du 30 Octobre 1987, dans la catégorie des offices gérant plus de 15 000 logements, alors qu'il n'en gérait effectivement que 13 000, ce qui a permis une augmentation conséquente des primes et rémunérations versées aux personnels de direction".

Réponse : La délibération du 30 Octobre 1987 classant l'office de la CUB dans la catégorie des organismes de plus de 15 000 logements a été reçue en préfecture de la Gironde le 2 Novembre 1987 et n'a fait l'objet d'aucune observation de la part du contrôle de légalité.

Cependant, l'office a de nouveau recensé son patrimoine en avril 1992, ne prenant en compte que les équivalences de logements strictement réglementaires, pour aboutir à un patrimoine d'environ 13 600 logements.

Tirant toutes les conséquences de ce recensement, les arrêtés nommant Madame L... dans le cadre d'emploi des directeurs d'offices de 15 000 à 20 000 logements ont été rapportés et les conséquences financières en ont été tirées sous forme de l'émission, à l'égard de l'intéressée, d'un titre de recette correspondant au trop perçu.

2e observation : "A l'OPHLM de la communauté urbaine de Bordeaux, en 1989, le comité des oeuvres sociales (COS) servait, sous forme de complément de salaires en cas de maladie, des prestations relevant d'un régime d'assurance mutuelle à des agents qui ne versaient en contrepartie aucune cotisation".

Réponse : Il a été mis fin à cette pratique depuis le 31 Décembre 1991.

3e observation : "A l'OP de la CU BORDEAUX, des loyers d'équilibre d'opérations neuves sont supérieurs aux loyers réglementaires maxima".

Réponse : Cette observation ne concerne que deux opérations.

L'une comporte 14 logements individuels situés en zone III. Cette opération supporte intégralement le coût des VRD également prévus pour une seconde tranche de logements, laquelle a, jusqu'à ce jour, été différée compte tenu de la faiblesse de la demande dans ce village. L'incidence sur le compte d'exploitation de l'office est négligeable.

La seconde opération de 140 logements a souffert de la mise en oeuvre d'un procédé de construction en bois, vivement encouragé par le ministre de l'équipement, et ayant conduit à un coût élevé. Il est exact que, trop souvent, les expérimentations techniques préconisées par l'administration ont abouti à des surcoûts imprévus.


REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPAC DE SAONE-ET-LOIRE

I. - INSUFFISANCE FREQUENTE DE LA PROVISION POUR GROSSES REPARATIONS

Le niveau de la provision pour grosses réparations disponible à l'OPAC peut effectivement apparaître faible au regard des besoins prévisibles d'entretien du patrimoine.

Cette PGR disponible était effectivement de 40 218 000 F au 31 décembre 1991, soit pour un patrimoine géré de 28 399 logements un montant moyen de 1 416 F par logement.

Le ratio moyen national pour les offices et OPAC s'établissait pour l'année 1991 à 3 675 F, chiffre qui ne peut être comparé avec la moyenne retenue pour les sociétés anonymes fixée à 7 500 F et en tous les cas pas avec celui de la SAIEM de l'agglomération chalonnaise de 15 000 F par logement.

Des efforts importants sont menés depuis l'année 1992 par l'organisme en vue de reconstituer progressivement une PGR compatible avec le niveau d'entretien prévisionnel de son patrimoine pour lequel un plan d'entretien est en voie d'achèvement.

Ainsi la PGR disponible au 31 décembre 1992 s'établit-elle à 50 358 000 F (+ 25,2 %), soit pour 28 508 logements, à 1 766 F au logement et au 31 décembre 1993 à 65 108 000 F (+ 29 %), soit pour 28 762 logements gérés, à 2 264 F moyens au logement.

Les efforts engagés en ce sens tendent donc à diminuer très fortement l'écart entre le ratio moyen de l'OPAC et celui correspondant à la moyenne nationale des offices.

Selon les prévisions de notre plan de remise à niveau , la PGR disponible devrait s'établir à 80 000 000 F à la fin de 1994, et 85 000 000 F à la fin 1996, soit un montant moyen au logement d'environ 2 700 F à cette date-là.

II. - DIVERSIFICATION DES ACTIVITES DES OPERATIONS D'AMENAGEMENT

La remarque portant sur le nombre considérable d'opérations d'aménagement réalisées pour le compte des collectivités de 1987 à 1992 par l'OPAC n'appelle pas d'observation particulière de notre part.

Il faut considérer qu'il s'agit là de réalisations entrant dans le champ de compétences de l'OPAC et qui contribuent effectivement positivement à la rentabilisation de la structure.

III. - RESULTAT D'EXPLOITATION DES PROGRAMMES LOCATIFS. LES CONDITIONS DE LA PEREQUATION

La remarque formulée n'appelle pas d'observation particulière en ce sens qu'elle s'adresse à des exercices comptables antérieurs à l'année 1993. Il conviendrait simplement de mentionner que depuis lors d'importants aménagements ont été apportés à la tenue de la comptabilité d'engagement.

L'informatisation de la comptabilité programme et le rapprochement de l'état du passif par rapport aux fiches de situations comptables et financières ont permis d'apurer les déficits d'opérations par mobilisation des financements à venir, réaffectation de financement complémentaire et prise en compte d'une manière précise des engagements de dépenses.

Les opérations d'investissement sont actuellement montées en strict équilibre de gestion sur la base d'un prix et d'un loyer d'équilibre et ne supportent aucun déficit.

La rationalisation des méthodes de gestion mise en -uvre permet à ce jour d'avoir une vue extrêmement précise de l'activité construction en terme de résultat.


REPONSE DU MAIRE DE RENNES

Je me permets d'indiquer la seule remarque qu'appelle de ma part ce texte.

En effet, s'il est vrai que la Ville de Rennes s'est intéressée de longue date au logement social, il est juste d'indiquer que c'est à partir de 1978 que son action a été complète, par un apport de subventions aux organismes , en matière de logements neufs et de réhabilitation et par une prise en charge des abords.

Dans ce contexte, l'intervention est globale vers les logements HLM existants ou à construire et pas seulement vers les quartiers "DSQ".

REPONSE DU PRESIDENT DE LA SA D' HLM DE BRETAGNE

Concernant notre Société, les observations portent uniquement sur la conformité des placements de sa trésorerie au regard du décret du 9 mars 1990.

Les placements de trésorerie de la SA d' HLM de Bretagne ont effectivement excédé de 1990 à 1992 le montant de la franchise, ainsi que vous l'observez. Ce simple constat ne peut pas constituer une critique dès lors que la Société a placé ces excédents sur le livret A- HLM .

Je regrette par conséquent que les lecteurs de votre rapport soient induits à y voir une critique, tant du fait de l'inclusion de ce simple constat dans votre rapport, critique par nature, que par l'utilisation des termes "en outre" pour faire la liaison avec vos remarques suivantes, critiques quant à la conformité des placements effectués avec l'esprit du décret.

De même, la rédaction du paragraphe relatif à notre Société fait supposer qu'elle a procédé à des manipulations multiples dans le but de tourner ce texte, alors que l'interrogation du contrôleur n'a porté que sur le seul élément dont il est fait état, à savoir l'inscription d'un fonds dédié au compte 261 "Titres de participations".

Enfin, il convient de préciser que le montant de 40 millions de francs qui a été investi dans le fonds dédié objet de votre interrogation n'a aucun lien avec le montant de la trésorerie excédant la franchise, mais qu'il correspond au montant de certaines ressources (dépôts des locataires, etc.) auxquelles la Société n'entend faire supporter aucun risque lié à ses activités. Le montant " gelé " dans ce fonds est resté constant sur la période considérée et jusqu'à ce jour, que la trésorerie de la Société excède ou non la franchise, et quelle que soit la rubrique comptable sous laquelle elle est inscrite.

Ces trois remarques de forme sont essentielles pour appréhender le champ réel de l'observation de fond contenue dans la rédaction sur laquelle vous m'interrogez, c'est-à-dire sur l'inscription de ce fonds dédié en "titres de participations".

La circulaire du 14 octobre 1992, qui donne une définition précise des placements de trésorerie visés par le décret, indique que "les parts de FCP dédiés peuvent être assimilés à des titres de participation lorsque la possession est durable et utile à l'activité de l'entreprise, notamment parce qu'elle permet d'exercer une influence sur la société émettrice et d'en assurer le contrôle". Toutes ces conditions sont manifestement remplies par le FCP propre à la Société et dont elle maîtrise à l'évidence la gestion pour cette raison.

La société de gestion qui assure la gestion du FCP nous a d'ailleurs constamment confirmé que nous pouvions à tout moment en déterminer la composition en fonction des objectifs de gestion poursuivis par la SA d' HLM , même si, comme la circulaire du 14 octobre 1992 le rappelle, cette dernière ne participe pas à la société de gestion elle-même.


Le bien-fondé de l'inscription du fonds dédié en titres de participation a donc été reconnu par cette circulaire.

La Société a néanmoins considéré que l'esprit de cette circulaire témoignait d'une évolution dans l'interprétation par l'administration du décret du 9 mars 1990, initialement présenté comme une incitation faite aux organismes d' HLM à investir leurs ressources disponibles dans le développement et l'amélioration de leur patrimoine, dans le sens d'une obligation de dépôt sur le livret A- HLM de l'ensemble des ressources à court terme des organismes excédant le montant de la franchise correspondant (avec un décalage d'un an) au niveau de leur activité.

Il est d'ailleurs clair que la SA d' HLM de Bretagne était destinée à bénéficier de la mutualisation de trésorerie souhaitée par l'administration, et non à être pénalisée par elle, eu égard au rythme particulièrement soutenu de son activité au cours de la période considérée: doublement de son patrimoine locatif en six ans, achèvement de la réhabilitation de son parc ancien, maintien d'une production importante pour l'accession à la propriété.

Elle s'est en conséquence aussitôt et spontanément pliée à cette évolution, qu'on ne peut pas lui reprocher de ne pas avoir anticipé, et alors que la nouvelle définition de la trésorerie susceptible d'entrer dans le champ du placement sur le livret A lui laissait la possibilité de maintenir son fonds dédié dans la rubrique comptable correspondant à sa nature économique réelle.

C'est pourquoi il ne me paraît pas que, si votre instance émet une critique, celle-ci doit être adressée à l'encontre de notre Société ni quant à la lettre des textes qui lui étaient applicables, ni au regard de l'esprit qui les a inspirés.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE LORIENT

L'occupation du parc : les moyens de régulation de l'occupation.

Une enquête a été réalisée auprès de nos locataires en 1993, dans le cadre du POPS.

Une paupérisation des familles en place et des nouvelles familles entrant dans notre patrimoine a été constatée :

- 63 % des familles attributaires en 1993 rentrent dans le cadre du POPS.

Suite à la revalorisation des plafonds de ressources, une étude est en cours et un rapport sera prochainement présenté au conseil d'administration pour décider de la politique à mener en matière de surloyer.

En 1993, 99 familles étaient taxées d'un surloyer pour un montant global de 71 904 F.

Les recettes locatives : le recouvrement des quittances ; des taux d'impayés très contrastés.

En 1989, LORIENT HLM s'est trouvé confronté à un accroissement préjudiciable des impayés.

Il a donc mis en place un plan de lutte contre les impayés, en créant une cellule chargée du pré-contentieux et de l'action conjointe en contentieux avec le receveur ; l'évolution des recouvrements, des restes à recouvrer et des admissions en non valeur s'est nettement améliorée et les tableaux annexés montrent l'évolution positive.

Les restes à recouvrer au 30 avril 1994 pour l'exercice 1993, sont de 1,90 %.

En remarque, aucune admission en non valeur n'a été faite en 1987 et donc celles-ci ont été reportées sur les exercices postérieurs.


REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE VANNES

LE LOYER D'EQUILIBRE

L'exemple cité, un programme de 30 logements neufs à 185 F le m2 de surface corrigée par an, alors que le loyer plafond était de 190 F et le loyer d'équilibre de 196,40 F, a fait l'objet d'une délibération du conseil d'administration le 30 octobre 1990.

Il convient de préciser qu'une circulaire n° 88-00110C, du 1er février 1988, du ministre de l'équipement, du logement, de l'aménagement du territoire et des transports (annexe 2), relative aux accords-cadres permettant le conventionnement de tous les groupes d' habitations à loyer modéré , prévoyait une véritable remise en ordre des loyers en fonction du service rendu, et ceci concernait l'ensemble du patrimoine, le neuf comme l'ancien.

L'office, qui a passé cet accord-cadre le 31 janvier 1989, appliquait ces dispositions en compensant les déficits d'exploitation des nouveaux groupes à loyers élevés par une augmentation du loyer d'autres groupes plus anciens qui offrent un service rendu de bonne qualité avec un loyer sensiblement moins élevé.

Mais, par la suite, la circulaire n° 92-50 du 14 octobre 1992, du ministre de l'équipement, du logement et des transports, relative au financement des opérations PLA, a défini de nouvelles règles d'équilibre d'exploitation des opérations, conduisant à généraliser l'application des loyers maxima.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE BOURGES

Je vous serais reconnaissant de bien vouloir tenir compte des éléments suivants :

1. - En ce qui concerne la faiblesse de la couverture des amortissements financiers par les amortissements techniques, ce phénomène témoigne d'une situation particulière que doit affronter l'office :

- un patrimoine ancien, donc des charges nettement supérieures à la moyenne : entretien, taxes foncières sur les propriétés bâties ;

- un loyer moyen très peu élevé ;

- une vacance de logements importante sur les quartiers nord (ZUP) tenant à la faiblesse de la demande ;

- la majorité du patrimoine est située dans des quartiers très sensibles relevant de la politique de la ville.

La surface financière de l'office s'en ressent. Il a fallu consentir d'importants efforts de gestion pour que l'office puisse à nouveau dès 1993, pratiquer une couverture annuelle positive de ses amortissements financiers, soit 1,04.

2. - Ensuite. pour ce qui est du recouvrement des créances, l'office a effectivement été pénalisé par un système informatique inadapté.

Des efforts ont été consentis dès la fin de l'année 1991 pour mettre en place un précontentieux manuel, qui ne pouvait donc s'appliquer à l'ensemble des locataires en retard de paiement. Ce précontentieux "artisanal" a malgré tout permis d'infléchir sensiblement la courbe d'évolution des impayés de l'exercice.


Un nouveau système informatique est en cours d'installation. Il permet de gérer le recouvrement des créances locataires de façon particulièrement efficace.

3. - Enfin, effectivement, compte tenu des déficiences du système informatique, l'office n'avait pas été en mesure de produire en 1991 l'état de ventilation des créances douteuses prévu par les instructions.

Cette situation est aujourd'hui entièrement assainie et l'office est en mesure de détailler tous les postes du bilan.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L'INDRE

Je souhaiterais préciser que l'intervention du département de l'Indre en matière d'aide aux logements accordée en complémentarité des PLA-CFF, s'adresse à la fois aux constructions neuves et à la réhabilitation de l'ancien.

Ainsi de 1986 à 1992, 58 % des réalisations ont concerné le neuf et 42 % avaient trait à des opérations de réhabilitation de logements.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPAC D'INDRE-ET-LOIRE

LA CONSTRUCTION NEUVE : LES FINANCEMENTS COMPLEMENTAIRES

- La participation des employeurs

Vous indiquez qu'un programme de 24 logements réceptionnés en 1991 a été entièrement réservé à des organismes collecteurs.

Il s'agit d'un cas unique correspondant à la localisation de ce programme sur la ville de TOURS-STE RADEGONDE.

L'OPAC avait construit des logements d'urgence en 1956 sur la commune de STE RADEGONDE ; cette dernière a été rattachée à la ville de TOURS en 1967.

Le quartier concerné a donc fait l'objet d'une rénovation amorcée par la démolition préalable des logements d'urgence.

L'OPAC d'Indre-et-Loire intervient à la demande des communes sur tout le département, sauf sur la ville de TOURS qui a son propre OPAC, en demandant à ces communes des contributions financières.

A TOURS, la Ville n'aide pas systématiquement son propre OPAC et pour cette raison elle n'a pas été sollicitée.

Lors de la mise en place du projet en 1989, les demandes de logements n'étaient pas celles de ces 2 dernières années et les réservations du projet n'avaient pas encore été réactivées.

Ce sont toutes ces raisons qui ont conduit notre organisme à solliciter les collecteurs pour le financement complémentaire.

A titre indicatif, sur les 17 664 logements gérés au 31 décembre 1993, les réservations des collecteurs sont de 1 708 logements.


L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF

- L'insuffisance fréquente de la provision pour grosses réparations.

Les reprises sur les provisions pour grosses réparations sont effectivement inférieures aux charges à financer.

Toutefois, l'OPAC a entrepris ses premières réhabilitations plus de 15 ans avec un rythme soutenu. Ces 2 dernières années, les améliorations hors Palulos étaient plus importantes que les améliorations Palulos.

Sans le recours à l'emprunt, les provisions pour grosses réparations auraient ainsi été largement réduites.

Par ailleurs, les conditions de financement avant le décret de trésorerie, faisaient apparaître un écart faible entre les prêts consentis et les placements réalisés, ce qui pondère l'incidence sur les résultats d'exploitation.

Toutefois, compte tenu de notre niveau de provisionnement, depuis 1993 nous procédons à une reprise d'un montant sensiblement égal à la provision annuelle.

LA SITUATION FINANCIERE DES ORGANISMES D' HLM

Vous observez que l'OPAC d'I&L n'a jamais calculé de loyer d'équilibre.

Depuis longtemps, notre organisme calcule au moment du dépôt du dossier de financement un loyer d'équilibre, mais celui-ci n'était sous forme d'un tableau d'exploitation prévisionnel sur toute la durée d'amortissement du prêt PLA.

Si ce loyer correspondait au départ de la réforme de 1977 au loyer plafond, les blocages successifs de ce plafond et les évolutions liées à l'inflation ont entraîné un écart. Le déficit ainsi généré était compensé par la péréquation sur l'ensemble des groupes anciens.

L'OPAC d'I&L a changé sa méthode sur le sujet fin 1991 et produit depuis régulièrement des bilans prévisionnels d'exploitation présentés sous forme du modèle (ci-joint en annexe).

Ce même document est imposé depuis la circulaire de Novembre 1992 définissant les conditions d'équilibre.

REPONSE DU MAIRE DE TOURS

En 1993, outre des participations de fonctionnement diverses (subvention à l'OPAC au titre du programme social de relogement : 383 237 F, et subvention au PACT : 86 280 F), la ville poursuit une politique soutenue d'aide à la construction du logement social :

- sous forme de participations abondant l'aide PLA de l'Etat (enveloppe inscrite au budget : 5 800 000 F) ;

- Sous forme de subventions d'investissement versées à hauteur de 1 000 000 F dans le cadre de l'application du PSL et à hauteur de 500 000 au titre de l'aménagement des espaces extérieurs des programmes de logements réhabilités dans le cadre de la procédure DSQ du Sanitas.

Les efforts consentis par la ville de TOURS en matière de soutien au logement social ont abouti à une augmentation du nombre de logements réalisés ou à réaliser qui est de :

- 60 pour 1992

- 58 pour 1993

- 45 pour 1994


REPONSE DU PRESIDENT DE L OPAC DU LOIRET

LA PREPARATION ET LE SUIVI DES MARCHES

La Cour des comptes a constaté que le taux d'appels d'offres déclarés infructueux en 1991 et 1992 par l' OPAC du Loiret était de 93 %.

Ce constat a amené la Cour à s'interroger sur la validité des méthodes de calculs des prix de revient prévisionnels de l' OPAC

Les prix de revient sont supérieurs de 15 à 20 % de l'estimation prévisionnelle.

Il est vrai que l' OPAC du Loiret a souvent recours à la procédure des marchés négociés après appels d'offres déclarés infructueux.

Le prix de revient prévisionnel fixant le montant de l'enveloppe correspond à la rentabilité optimale de l'opération.

L' OPAC tente donc de passer l'opération pour le prix ainsi déterminé tout en essayant de maintenir un bon niveau de qualité de prestations.

Cependant, devant l'impossibilité de passer les opérations dans les enveloppes déterminées, nous avons recours aux marchés négociés.

L' OPAC confie alors à la maîtrise d'oeuvre, le soin de négocier les prix avec les entreprises en recalant l'enveloppe financière moins favorable pour nos critères de rentabilité.

Il est précisé que dans 90 % des cas, I' OPAC a retenu les entreprises les moins disantes.

Dans les autres cas, les entreprises non retenues, après avis des architectes, n'offraient pas les garanties suffisantes en matière de compétence et de respect des délais.

LES RECETTES LOCATIVES - LA RECUPERATION DES CHARGES

La Cour observe que la récupération complète des charges, conformément aux prescriptions réglementaires, représente l'une des conditions nécessaires à l'équilibre de la section de fonctionnement.

L' OPAC du Loiret récupère partiellement deux rubriques de charges :

* Les espaces verts

L'entretien des surfaces sablées ou engazonnées autour des immeubles est récupéré sur les locataires. Néanmoins, certaines opérations comportent un faible nombre de logements construits sur une parcelle de terrain relativement importante.

Pour d'autres programmes, notamment en ville, la situation s'inverse. La densité du nombre de logements par rapport à la surface des terrains fait que les locataires de ces lotissements se voient appliquer des charges réduites.

Afin de gommer ces disparités existantes entre locataires dont les ressources sont identiques, le conseil d'administration de l' OPAC a décidé de plafonner cette rubrique :

- En 1989, le plafond était fixé à 335 F au logement.

- En 1990, celui-ci était porté à 370 F.

- En 1991, il était relevé à 600 F.

Ainsi, le montant pris en charge à ce titre par l' OPAC s'est élevé à 345 594 F en 1990 et à 130 656 F en 1991.


* L'entretien ménager

Le décret n° 86-1316 du 26 décembre 1986 a autorisé les organismes d'HLM a récupérer le coût d'entretien ménager des parties communes des immeubles et de l'élimination des déchets.

Pour l'année 1987, le montant récupérable était limité à 50 % afin d'atténuer les effets de la mesure.

Pour sa part, l' OPAC a constaté à l'époque de grandes disparités entre le coût de ces prestations selon les prestations demandées.

Cela a créé de grandes inégalités que l' OPAC a souhaité atténuer en maintenant un plafonnement pour les années suivantes.

Ainsi, le plafond qui était de 504 F en 1987 a été porté à 620 F en 1990, et à 800 F en 1991.

Le montant pris en charge par l' OPAC a donc été de 663 985 F en 1990 et de 416 406 F en 1991.

Le conseil d'administration de l' OPAC du Loiret a donc souhaité étaler dans le temps l'impact de la récupération de ces charges locatives sur ses locataires.

En 1992 et 1993, la part des charges récupérables, non récupérées, a encore été réduite.

En 1994, la quasi totalité des charges locatives sera récupérées auprès des locataires.

REPONSE DU MAIRE D' ORLEANS

La cour fait état d'une discordance entre l'état des emprunts garantis par la ville et l'état de la dette de l'office.

Il a été mis fin à cette discordance qui provenait, pour l'essentiel, du fait que l'actualisation des données fournies par l'office n'était pas assez fréquente.

Je vous confirme par ailleurs que la ville d' Orléans apporte une aide financière à l'OPHLM afin de soutenir son action dans le cadre, notamment, des opérations de réhabilitation des quartiers.

D'une façon générale, l'intervention de plus en plus fréquente des collectivités locales en ce domaine, qui relève de la compétence de l'Etat, démontre la nécessité d'une participation plus active de ce dernier dans les dispositifs mis en oeuvre pour le financement du logement social.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM D'ORLEANS

Jusqu'en 1989, la gestion de l'office s'est caractérisée par le niveau relativement faible des constructions neuves et d'amélioration du patrimoine et une politique de thésaurisation des excédents d'exploitation engendrant des produits financiers importants.

Or, l'agglomération d'Orléans connaît une crise du logement locatif. L'office d' HLM enregistre 3 000 demandes non satisfaites. C'est pourquoi, nous avons dû relancer la construction en programmant, depuis 1989, 1 100 logements PLA, 50 PLA insertion, un hôtel social pour les personnes sans domicile fixe.

En outre, une opération de restructuration de la cité de la Borde- aux-Mignons dans le quartier de l'Argonne a été mise en oeuvre avec la démolition de deux grandes barres représentant 260 logements et la réhabilitation des autres immeubles.


Une remise à niveau technique des ensembles immobiliers était nécessaire. De 1989 à 1992, près de 150 millions de francs de fonds propres ont été affectés à des opérations de gros entretien, grosses réparations, amélioration. Ces travaux ont été réalisés sans qu'il soit fait appel à l'emprunt, afin de ne pas augmenter les loyers.

Il faut souligner, en effet, que l'office d' HLM d'Orléans accueille les populations les plus démunies de l'agglomération. Un tiers des familles ont des ressources se situant en dessous du seuil de pauvreté. Les deux tiers de ces locataires ont accès aux PLA insertion, ce qui signifie que leurs ressources sont inférieures à 60 % du plafond des ressources PLA.

A partir de 1989, l'établissement a été amené à faire face à la dégradation d'un certain nombre de quartiers d'habitat social. Le quartier de l'Argonne a été classé parmi les 200 quartiers prioritaires par la direction interministérielle de la ville. La moitié du patrimoine de l'office a bénéficié de la mise en oeuvre d'une démarche de développement social urbain (convention de quartier d'Orléans-La- Source, DSQ Argonne).

L'office a dû s'adapter à cette politique de développement social en mettant en place des unités de gestion décentralisées dans les quartiers et en renforçant son effectif de conseillères sociales et de gardiens d'immeuble. Une politique de modernisation des structures internes de l'établissement a, par ailleurs, été élaborée avec le recrutement de cadres qualifiés et la mise en oeuvre informatique performant.

Toutes ces actions ont, bien entendu, mobilisé des fonds propres importants.

Par ailleurs, compte tenu du faible niveau des ressources des populations accueillies, l'office est confronté à un nombre important d'impayés puisque la provision correspondante doit atteindre, en 1994, 24 millions de francs. Enfin, le niveau de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) devrait atteindre 15 millions de francs, soit l'équivalent du budget d'entretien courant.

Ces actions, si elles ont renforcé le potentiel technique et l'efficacité des interventions sociales de l'office, se traduisent bien évidemment, par une dégradation des différents ratios financiers, comme le met en évidence le projet de rapport de la Cour des comptes.

Une gestion rigoureuse des dépenses de fonctionnement et un partenariat actif avec la Caisse des dépôts et consignations devraient permettre à l'office d'atteindre à l'équilibre d'exploitation sans pour autant compromettre la mise en oeuvre de la mission sociale qui est la sienne. Il n'en reste pas moins que les difficultés recensées sont l'illustration des insuffisances du dispositif national de financement du logement social, comme l'a encore récemment affirmé l'Union nationale des organismes d' HLM .

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE CHATEAUDUN

EQUILIBRE FINANCIER DES PROGRAMMES

Le loyer d'équilibre, établi lors de l'étude d'un projet ainsi que celui déposé à la DDE, est calculé à partir des paramètres suivants :

- Annuité de remboursement des emprunts.

- Provision à la PGR.

- Taxe foncière sur les propriétés bâties.

- Frais de gestion

- Pourcentage de vacants et d'impayés.

- Inflation 3 %.


Pour ce qui concerne la vacance, vous précisez que l'office inclut "un taux de vacance ( 4 à 6 %) très supérieur à celui constaté dans le reste du parc jusqu'en 1992 (5,8 % en 1989, mais 1 % en 1991)".

Je vous rappelle que le pourcentage de vacants de plus de trois mois était de 5,8 % au 31.12.1990, et qu'il n'a été ramené à 1 % qu'à fin 1991.

De plus, ce pourcentage calculé à partir du nombre de logements vacants par rapport à l'ensemble du parc locatif devrait être rapproché du pourcentage de la perte réelle de loyers due à la vacance qui était de 7,7 % des loyers théoriques en 1989, 5,3 % en 1990 et 2,6 % en 1991.

Toutefois, depuis 1992, nos calculs de loyer d’équilibre tiennent compte d’un pourcentage de vacants et d’impayés de 1 %.

Par ailleurs, en tant que gestionnaire avisé, il convient de rester prudent, sans être pessimiste (l’office sortait en 1989 d’une situation tout juste redressée). L’étude se fait sur la durée du prêt CDC, soit 34 ans. Il est très difficile de prévoir, sur une durée aussi longue, la fiabilité de certains critères comme l’inflation, le pourcentage de vacants et d’impayés, et la progression de la TFPB.

Si nous connaissons actuellement le nombre de logements qu sera soumis à l’impôt foncier dans les années à venir, nous ne maîtrisons pas le pourcentage d’augmentation (entre 10 % et 12 % en 1993 par rapport à 1992, non compris les nouveaux immeubles soumis à la TFPB pour la première année). Il est souvent fait référence au pourcentage d’augmentation des taux seuls en ignorant l’augmentation de la base d’imposition, pourtant ces deux augmentations se multiplient.

Enfin, l’obtention des prêtes locatifs aidés la caisse des dépôts et consignations nous demande de présenter un loyer d’équilibre positif en cumulé sur la durée du prêt pour chaque opération.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DU DOUBS

S'agissant des observations intéressant l'établissement que je préside, les réponses ont été apportées en leur temps à la chambre régionale des comptes de Franche-Comté.

Applications du statut de la fonction publique territoriale

C'est par délibération en date du 20 mars 1989 que le conseil d'administration de l'office a constaté que l'établissement était passé dans la catégorie de 10 001 à 15 000 logements. Les éléments pris en compte pour déterminer ce classement ont été ceux utilisés précédemment par plusieurs autres offices publics sans avoir soulevé de contestation de la part des autorités administratives chargées de leur contrôle.

Cette délibération n'a appelé aucune remarque de la part de l'autorité chargée du contrôle de légalité.

Dès lors, il devenait possible que le conseil d'administration crée un emploi d'administrateur territorial et deux emplois de directeur territorial de classe exceptionnelle.

Les décrets n° 87-1097 et 87-1099 du 30 décembre 1987 portant respectivement statuts particuliers du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et du cadre d'emplois des directeurs et attachés territoriaux ne fixent aucune limite quant au nombre d'agents des grades précités dans les offices publics d' HLM de plus de 10 000 logements.

Le traitement du directeur contractuel recruté le 1er octobre 1991 s'inscrit dans les limites de rémunération d'un fonctionnaire (administrateur territorial hors classe de 6e échelon) placé à la tête d'un office de 10 001 à 15 000 logements.


Il n'y a donc pas eu d'erreur manifeste d'appréciation.

Cette rémunération est d'autre part cohérente avec l'objectif poursuivi par le conseil d'administration : impulser par l'arrivée d'un nouvel agent à la tête de l'office une dynamique nouvelle. Le pari est en passe d'être gagné compte tenu des résultats tangibles déjà obtenus.

REPONSE DU MAIRE DE BESANCON

Je souhaiterais compléter les éléments que vous avez bien voulu me transmettre par les précisions suivantes :

- la ville de Besançon garantit à hauteur de 50 % les emprunts contractés par les organismes logeurs pour la construction ou la réhabilitation des logements sociaux,

- la ville anime le protocole d'occupation du patrimoine social qui sera prochainement étendu à l'agglomération bisontine,

- une cellule municipale "développement social urbain" organise et assure le suivi des problèmes dans les quartiers. Le coût est d'environ 2 millions de francs,

la ville assume le coût de fonctionnement de la gestion et de l'entretien des espaces de proximité de plusieurs quartiers sociaux (Planoise : 20 000 habitants, Clairs-Soleils, Brulard).

Il est à noter que ces trois derniers points relèvent du budget de fonctionnement de la ville.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU TERRITOIRE DE BELFORT

La réponse que vous me proposez de formuler portera principalement sur le fond.

Le conseil général du Territoire de Belfort a fait de son engagement social une de ses grandes priorités politiques qui s'est particulièrement concrétisée dans le domaine du logement social.

Permettez-moi de vous en esquisser les grandes lignes :

* Une intervention fréquente du département pour aider à la construction de nouveaux logements, qu'il s'agisse :

- de la prise en charge d'une partie des surcoûts fonciers en milieu urbain

ou

- d'une aide particulière (une fraction du prix de référence) qui permet la construction de logements sociaux en milieu rural.

* un souci de prévention des dégradations dans le bâti existant :

- à l'initiative du conseil général se termine un plan quinquennal, dénommé "qualité au quotidien" qui a permis de réaliser 24 millions de francs de travaux, supportés à 25 % par le département, et destinés à améliorer le cadre de vie des habitants des quartiers HLM en agissant directement sur l'environnement du bâti (espaces verts, jeux, garages, entrées des immeubles).


* Une volonté de pouvoir loger les plus défavorisés :

Pour permettre la création de logements locatifs dont le loyer est adapté à la situation financière des plus défavorisés, le conseil général accorde une subvention forfaitaire de 20 000 francs par logement créé au moyen d'un PLA d'insertion, tout en demandant à la commune d'accueil d'apporter une participation au moins équivalente.

* Une politique affirmée de solvabilisation des ménages et d'aide à l'accès au logement social :

il s'agit là du volet prioritaire du plan départemental d'insertion. Concrètement, le FSL facilite l'accès au logement social des ménages défavorisés en garantissant sous certaines conditions, le paiement de la caution, de certains frais d'installation et de loyer.

Le FSL est amené à accorder des prêts ou des remises de dettes portant sur les loyers des locataires en situation d'impayé.

Par ailleurs, il offre aux bénéficiaires un accompagnement social préventif.

* Un bilan éloquent :

De 1983 à 1993, 774 garanties ont été accordées dans le cadre de l'accès au logement ; 498 familles ont été relogées. Sur la même période, 1 518 ménages ont été bénéficiaires d'un prêt.

Les sommes investies s'élèvent à près de 19 000 000 francs dont 8 500 000 francs du conseil général.

Ces actions ne sont pas sans conséquence sur l'accueil des populations en difficultés dans le parc locatif social :

- si les bénéficiaires du RMI ne représentent que 5 % des locataires HLM dans le Territoire de Belfort, ils sont 41 % à loger dans le parc HLM contre 28 % au niveau national ;

- 10 % des locataires entrés en 1992 sont titulaires du RMI ou aidés par le FSL contre 2 % des locataires sortants ;

- l'OPDHLM loge plus de familles nombreuses (7,1 %) que la moyenne des offices publics français (5,2 %) ;

- 46 % des ménages logés disposent de moins de 5 600 francs de revenus par mois contre 30% au niveau national ;

- de 1988 à 1993, le nombre de logements vacants est passé de 850 à 146 ;

- de 1990 à 1992, les impayés de l'exercice en pourcentages des loyers et charges sont passés de 7,3 % à 5,5 % .

Ces quelques chiffres montrent l'ampleur de l'action menée et nous sommes fiers des résultats obtenus tout en sachant que l'effort doit être maintenu et diversifié ; ainsi par exemple nous nous engageons totalement aux côtés de la ville de Belfort qui lance un ambitieux dossier "Belfort Accès Logement" dont une des finalités essentielles est d'ouvrir le parc privé vacant aux plus défavorisés.

Je note de surcroît que le département ne méconnaît pas les dispositions de la loi Galland relative aux taux de garanties accordées par les collectivités et qu'il s'est donc engagé dans un dispositif qui le conduira à des taux bien inférieurs à ceux constatés dans le passé.

* Ainsi vers la mi-90, il a été proposé que le département n'accepte plus que des garanties à hauteur de 50 % ;


* Par ailleurs, au cours du deuxième semestre 1993, la ville de Belfort et le département ont convenu de procéder à un transfert de garanties sur une masse d'emprunts considérable. Antérieurement accordées à 100 % par le département, les garanties ont été reprises, pour le capital restant dû, par la ville, à concurrence de 338 304 529 francs (pour une annuité de 26 033 941 francs) soit 43,8 % de l'encours de prêt garanti au profit de l'OPDHLM à la date du 31 décembre 1992.

Compte tenu de ces éléments, les ratios sont en fait dans une tendance très favorable pour le département qui, les anciens emprunts s'éteignant peu à peu, va retrouver progressivement des marges substantielles de capacité à garantir.

J'en veux pour démonstration ces deux tableaux d'évolution de nos ratios :

REPONSE DU MAIRE DE PARIS

LA FIXATION DES LOYERS

Il est tout à fait exact que les interventions successives de nombreux régimes juridiques ont conduit à des situations paradoxales dans la hiérarchie des loyers.

Ainsi que l'a d'ailleurs noté la chambre régionale des comptes, cette situation - qui résulte de l'application pure et simple de la réglementation -, n'est pas propre à un organisme donné, ni d'ailleurs à la situation parisienne.

S'agissant, plus particulièrement de la "classification" des logements par la RIVP, il convient cependant de rappeler que cette classification réalisée sur les loyers 1987 à la demande de la ville en 1988 n'avait et ne pouvait avoir aucun caractère contraignant ou normatif. Il s'agissait uniquement d'établir un guide pour les relocations dans la perspective des consignes de modération des loyers données par la ville.


Par contre, cette classification n'avait aucun effet sur les logements occupés qui restaient soumis à la réglementation en vigueur. De même, elle ne pouvait soustraire le patrimoine à l'application des nouveaux textes législatifs ou réglementaires les concernant (loi du 5 janvier 1989 soumettant les ILM 28 au régime HLM, loi du 31 mai 1990 supprimant le supplément de loyer pour les locataires dont les ressources sont au plus égales à 150 % du plafond fixé pour l'accès aux logements PLA, décrets d'août 89,90 et 91 limitant les prix de relocation).

Dans ces conditions, les loyers pratiqués à la RIVP. restent pour les locataires entrés dans les lieux à une époque ancienne, fonction des situations acquises et de la succession des régimes juridiques.

Fichier des demandeurs

Toutes explications sur ce sujet ont été fournies à la chambre régionale des comptes dans la réponse du 21 février et rappelées pour mémoire :

- "depuis le 1er janvier 1993 le système informatique de gestion des attributions, interdit toutes saisies d'attribution qui ne correspondrait pas à un numéro de demandeur préalablement inscrit ;

- les désignataires doivent désormais préciser les identités des deux conjoints proposés pour un logement", afin d'éviter qu'une attribution apparaisse en faveur d'un demandeur non inscrit alors que son conjoint l'est.

Commission municipale

Cette observation demeure exacte, mais comme il est souligné dans les réponses fournies à la chambre régionale des comptes, l'application stricte des dispositions de l'article 14 de la loi PML aurait conduit à réunir chaque semaine, voire plus souvent encore, quarante élus parisiens ce qui ne pouvait manquer de déboucher rapidement sur un blocage total du fonctionnement de ce système d'attribution. La ville de Paris n'a pas manqué de souligner à de nombreuses reprises l'inadaptation de ce texte dont seule la modification permettrait la mise en place effective d'une commission d'attribution.

CHOIX DES ATTRIBUTAIRES

Ces observations ne concernent pas la situation de Paris. intra- muros. En effet, il existe depuis le 21 novembre 1988 un règlement départemental des attributions de logement qui prévoit expressément la faculté pour des demandeurs non résidants à Paris de s'inscrire au fichier des demandeurs de logement parisiens.

Par ailleurs, ce règlement a repris en compte les critères de priorité fixés par le décret du 19 mars 1986.

LES RESERVATIONS DE LOGEMENTS

Il est rappelé sur ce point la réponse faite à la chambre régionale des comptes le 21 février dernier, à savoir que dès 1988, la décision avait été arrêtée d'enregistrer dans un fichier informatique unifié l'ensemble des caractéristiques des quelques 80 000 logements réservés à la ville de Paris.

L'outil informatique disponible à l'époque était hors d'état de suffire à une tâche de cette ampleur.

La refonte de l'application informatique concernée a donc été entreprise dès cette époque.

Les difficultés techniques rencontrées pour mener à bien cette refonte - détaillées dans la réponse précitée - ont conduit à ne pouvoir commencer la saisie exhaustive des programmes de logements qu'à partir du premier février 1993.


Cette saisie détaillée s'est étalée sur toute l'année 1993 et début de 1994.

Elle est à présent totalement achevée depuis le 31 mars 1994.

En conséquence, l'observation de la Cour sur ce point doit être considérée comme complètement caduque.

APPLICATION DU SURLOYER

La Cour fait observer qu'à la différence de l'OPAC de Paris, les SEM gestionnaires n'appliquent pas de surloyer aux logements conventionnés de type PLA. Cette différence de situation trouve son origine dans le fait que jusqu'en mai 1990 la faculté d'instituer un surloyer n'était pas ouverte aux SEM et limitée aux organismes d'HLM.

Aujourd'hui, encore, l'institution de systèmes de surloyer demeure une simple faculté et non une obligation.

A cet égard, l'opportunité de faire usage de cette faculté a de tout temps fait question à Paris.

En effet, le barème du plafond de ressources PLA était de l'avis de tous et jusqu'à la parution de l'arrêté ministériel du 11 mars 1994 modifiant ce barème, totalement inadapté aux spécificités parisiennes ; ils ne permettaient pas l'accès du logement social à une grande partie des ménages (à partir du moment où ils étaient pourvus de deux revenus, même modestes).

Au surplus, l'extrême diversité des régimes successifs de financement du logement social en HLM, PSR, PLR, ILM, ILM 72, ILM 28, ILN, PLA, PALULOS..., a pour conséquence d'engendrer une diversité non moins grande des niveaux de loyers observés pour des logements de qualité rigoureusement identique.

Au regard de l'énumération ci-dessus, il est possible d'affirmer que l'institution on non de surloyer pour les seuls PLA a une incidence modeste sur l'égalité de traitement des attributaires de logements sociaux.

Il reste que, la vocation du parc locatif social étant d'accueillir en priorité les démunis et les ménages à ressources modestes, il convient qu'une contribution à l'effort de solidarité soit demandée aux locataires bénéficiant de ressources qui ont évolué depuis leur entrée dans les lieux et dont les revenus n'appellent plus d'aide particulière de l'Etat.

La ville de Paris s'est, à cet égard, engagée avec l'Etat dans le cadre du protocole sur le logement signé le 17 mars 1994, à étudier en concertation avec les organismes bailleurs qui leur sont liés, les modalités d'application de ces principes.

LES MOYENS DE REGULATION DE L'OCCUPATION

Ainsi que l'a précisé la RIVP dans sa réponse au rapport de la chambre régionale des comptes, les organismes gestionnaires ne disposent d'aucune base légale pour mettre un terme à l'occupation d'un logement par un foyer dont la composition a évolué à la baisse, ni d'ailleurs pour instituer une pénalisation financière (surloyer) au seul motif de la sous-occupation.

En outre, il est difficilement envisageable, pour des raisons humaines d'entreprendre l'éviction de personnes seules - notamment de personnes âgées - pour ce même motif de sous-occupation.

L'ABSENCE DE TRANSPARENCE DES RELATIONS ENTRE COLLECTIVITES ET ORGANISMES

Pour illustrer la rubrique dénommée "absence de transparence" des relations entre les collectivités et organismes d'habitations à loyer modéré, la Cour des comptes met en avant deux exemples concernant les relations entre la ville de Paris et l'OPAC de Paris.


1) S'agissant des avances que la ville de Paris a versées et verse à l'OPAC, il convient tout d'abord de souligner que le concours financier de la collectivité municipale est indispensable pour équilibrer les plans de financement des programmes de logements sociaux à Paris, compte tenu des prix de revient particulièrement élevés, notamment du fait de la charge foncière, qui constituent une contrainte lourde et spécifique de la construction sociale dans la capitale.

Ce concours revêt la forme de subventions classiques de surcharges foncières et d'avances à long terme non rémunérées.

Cette deuxième forme d'aide, à laquelle la ville a recours depuis une époque antérieure à la décentralisation, présente le double avantage de préserver les finances municipales - du fait de l'assurance du remboursement du capital à terme - et de contribuer à l'établissement des plans de financement des programmes sociaux sans en grever les comptes d'exploitation. A défaut de ce dispositif d'avances municipales, la plupart des programmes de logements sociaux d'initiative municipale ne pourraient tout simplement pas être réalisés.

Cette originalité et cet effort de la ville de Paris dans le domaine du logement social sont passés sous silence dans le rapport de la Cour alors que la chambre régionale des comptes avait relevé que "seules des aides publiques importantes peuvent (à Paris) rétablir l'équilibre financier des programmes" (point 4-2 de son rapport). Ces aides représentent une charge très lourde pour la ville de Paris en même temps qu'elles traduisent l'inadéquation à la situation parisienne des mécanismes de financement de l'Etat articulés sur des références moyennes (prix de référence...) insuffisamment modulées selon les caractéristiques des marchés fonciers locaux.

Ce dispositif est régi en toute clarté par une convention passée entre la ville de Paris et l'OPAC.

2) La Cour des comptes relève en second lieu que l'OPAC de Paris a procédé, pour les exercices 1988 à 1991, à des compensations entre déficits et excédents du compte de gestion des immeubles appartenant à la ville de Paris et gérés par l'OPAC dans le cadre d'une convention du 1er octobre 1962.

La ville de Paris s'engage à clarifier ses relations avec l'OPAC.

Elle se doit cependant de souligner que les compensations mises en cause par la Cour ont obéi, de la part de l'OPAC, à un souci de bonne gestion et d'amélioration du patrimoine municipal qui lui est confié.

En effet, les opérations décrites ont eu pour effet de lisser les résultats dans le temps et de constituer une provision pour grosses réparations qui a pratiquement atteint, à la fin de la période sous revue, la moyenne par logement appliquée par les offices d'HLM (3 250 F par logement contre 3 550 F en moyenne).

REPONSE DU PRESIDENT DE LA REGIE IMMOBILIERE DE LA VILLE DE PARIS

La Cour des comptes cherche à analyser à travers les contrôles qu'elle a pu diligenter le degré d'engagement des organismes de logement social en faveur des ménages les plus défavorisés.

A ce titre, la RIVP a été contrôlée sur un patrimoine très particulier dont le régime juridique a évolué au cours du temps, les "ILM 28".

En conclure que la RIVP applique de ce fait imparfaitement les règles de gestion HLM est un raccourci trop rapide.


* Les ILM 28 ont été construits par la RIVP entre les années 1930 et 1935 grâce aux dispositions financières de la loi Loucheur du 13 juillet 1928.

Si l'on se réfère aux débats parlementaires qui ont précédé le vote de cette loi et, entre autres, la présentation du rapport le 30 juin 1928, sur les articles 18 à 26 relatifs à la loi Loucheur, les parlementaires définissent la spécificité des ILM 28 et leurs finalités en constatant "... la crise du logement frappe très gravement les classes moyennes dont les caractères ne répondent pas à ceux prévus pour les bénéficiaires de la loi du 5 décembre 1922 (HBM). Cette classe moyenne, composée d'employés de commerce, travailleurs intellectuels, petits rentiers âgés ..., est celle qui, peut-être, aujourd'hui, souffre le plus du non-réajustement des traitements, salaires et honoraires. Sa capacité de payement ne lui permet pas de payer de forts loyers correspondant au coût actuel de l'habitation...."

La loi elle-même, le 13 juillet 1928, reprenait l'esprit de ce commentaire en limitant la valeur locative des ILM 28 à 3,6 fois les maxima déterminés pour les HBM.

Ces particularités ont tout au long de la vie juridique des ILM 28 été réaffirmées par des loyers et des conditions de revenus pour accéder à ces logements supérieurs d'au moins 50 % aux valeurs du logements HLM .

* Les lois dites Quilliot et Méhaignerie de 1982 et 1986 sortaient ces logements du régime HLM .

En 1987, la RIVP se conformait à la finalité de la loi Loucheur en relouant les logements vacants sur la base de 37 F le m2 de surface habitable (au lieu de 25 F en moyenne).

Cependant,

- l'article 5 de la loi du 13 janvier 1989 réintégrait les ILM 28 dans le régime HLM ,

- l'arrêté du 19 décembre 1989, en fixant les loyers plafonds et les conditions d'accès à ces logements, les intègre réglementairement dans le strict régime HLM -PLA.

* Ainsi, les locataires entrés entre 1987 et 1990 avec des contrats de location issus des dispositions de la loi Méhaignerie voyaient, aux termes de leur bail, la valeur locative de leur logement ramenée aux mêmes valeurs que celles définies par l'arrêté du 19 décembre 1989 (diminution d'environ 20 %).

1 000 contrats de location environ ont été concernés par ces dispositions.

Ce bref historique permet d'expliquer l'origine des observations formulées par la Cour des Comptes, observations qui tiennent tant au faible niveau des loyers qu'à la structure sociologique des locataires en place.

L'enquête réalisée en février 1990 sur les revenus imposables 1988 des locataires en place fait apparaître que plus de 60 % des occupants dépassent les conditions d'accès au régime HLM , mais ces conditions de revenus ne leur sont opposables que depuis la parution de l'arrêté de décembre 1989, soit guère plus de deux mois.

Ce constat démontrait la vocation de logements intermédiaires des ILM 28. Ceci était tellement évident qu'en mai 1990, le Parlement, à nouveau saisi de "l'affaire des HLM 28", consentait au seul profit des locataires des ILM 28 (classe moyenne) une franchise de supplément de loyer dès lors que leur revenus n'excédaient pas de plus de 50 % les conditions d'accès au régime HLM , sans que bien entendu ces conditions d'accès soient modifiées.

N'était-ce pas là reconnaître, par ces dispositions, le particularisme des ILM 28 ?

* L'ensemble de cet historique retrace les différents aléas juridiques que les ILM 28 ont traversé depuis 66 ans.

Durant cette vie et pendant plus de 63 ans, ils ont été destinés et occupés par des classes moyennes. Depuis 3 ans, leur nouvelle classification les place dans le régime juridique HLM strict.


Il n'est en conséquence à nouveau pas étonnant que le constat de la Cour aboutisse aux conclusions qui nous ont été communiquées.

Mais la RIVP tient à faire remarquer, pour sa part, que, depuis 1990, plus de 95,44 % des attributions ont été conformes aux conditions d'accès au régime HLM majorées de 50 %.

Pour ce qui concerne l'attribution des logements du groupe "Orléans-Universitaire", lequel ne comporte que 135 logements sous statut ILM 28 (le reste relevant du secteur libre) il convient de se souvenir qu'en contrepartie de la cession des terrains, l'université de Paris s'est vu consentir le droit de désigner les locataires sur proposition de l'amicale des locataires.

En outre, si les locataires nouvellement désignés sur ce groupe, en 1993, avaient pu bénéficier du décret relevant les plafonds d'accès au régime HLM en date du 11 mars 1994, leurs ressources auraient été conformes aux conditions d'accès majorées de 50 %. Cela est si vrai qu'ils ne relèvent désormais plus du supplément de loyer.

L'avantage de loyer, globalement consenti à ces membres du corps enseignant pour des appartements de 180 m2, s'établit selon "l'Observatoire des loyers" à un niveau sans commune mesure avec celui mentionné par la Cour des comptes.

* Quant aux moyens d'influencer les caractéristiques sociologiques des occupants, la Cour relève bien le peu de moyens dont dispose le propriétaire mais note le rôle des suppléments de loyer ; le barème mis en oeuvre par la RIVP qui n'est opposable aux locataires qu'au-delà d'un dépassement de 50 % supérieur aux conditions d'accès (article 24 de la loi du 31 mai 1990) pénalise spécifiquement l'insuffisance d'occupation.

Mais, outre ce dispositif, les échanges sont favorisés conformément aux instructions du maire de Paris et ce, afin de tendre vers une meilleure occupation du patrimoine.

Il reste important de souligner que le patrimoine des ILM 28 est plus occupé que la moyenne des logements parisiens.

Ce fait tient essentiellement à la composition et à la structure de la population parisienne que les ILM 28 abritent en partie.

En conclusion, la RIVP tient à souligner qu'il serait inadéquat de faire du mode de gestion des ILM 28 un test sur l'engagement de la société en faveur des ménages les plus défavorisés car il ressort manifestement que les ILM 28 n'ont eu la vocation d'accueillir les personnes à revenus modestes que depuis le 19 décembre 1989.

Un examen des procédures et du mode de gestion des logements PLA et Palulos, qui sont indéniablement depuis leur origine soumis aux mêmes règles de gestion que le logement HLM , aurait permis sans ambiguïté de constater que la RIVP respecte scrupuleusement les procédures et la réglementation HLM . Au-delà de ces dispositions nationales, elle participe au dispositif parisien du plan d'occupation du patrimoine social, en mettant à la disposition des plus démunis plus de 100 logements sur deux ans.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPAC DE PARIS

LA CONSTRUCTION NEUVE - LA MAITRISE DES COUTS

Les contraintes de l'environnement économique

Depuis plusieurs années, I'OPAC de Paris réalise des opérations de construction dans les seules limites de la capitale. Les coûts des interventions (acquisition, expropriation) sur le marché foncier sont toujours inférieurs ou égaux aux estimations des domaines ou conformes aux décisions de justice dans les zones d'aménagement.


Les coûts techniques et fonciers

Les coûts fonciers élevés rendent très difficile la réalisation de logements sociaux dans la capitale.

En effet, si les coûts de construction demeurent bien, sauf exception justifiée, dans la limite des prix de référence et sont donc financés normalement par les prêts locatifs fongibles et les subventions de l'Etat, les coûts fonciers réels dépassent très largement les charges foncières de référence.

Aussi, malgré les subventions pour surcharge foncière normalement accordées par l'Etat, la région et la ville, la réalisation des opérations est le plus souvent subordonnée à une aide supplémentaire de la ville. Cette aide prend la forme d'avances sans intérêt dont le capital remboursé est indexé sur l'évolution du coût de la construction.

Les opérations de logements intermédiaires ne peuvent être montées qu'avec le bénéfice de ces avances.

La chambre régionale des comptes d'lle-de-France a d'ailleurs bien relevé dans ses "Observations définitives" arrêtées dans sa séance du 30 septembre 1993 (point 4-2 - page 22 - 4e paragraphe) que : "Seules les aides publiques importantes peuvent rétablir l'équilibre financier des programmes".

AMELIORATION DU PARC LOCATIF

Le Coût de l'amélioration

Le coût des opérations d'amélioration dépasse effectivement le plafond normal de subvention PALULOS. Le coût moyen au logement a été de :

- 130 000 F pour le programme 1989 (2 591 logements),

- 140 000 F pour le programme 1990 (3 177 logements),

- 150 000 F pour le programme 1991 (2 064 logements).

L'Etat et la ville ont participé au financement à hauteur chacun de 20 % pour 1989, 18 % pour 1990 et 20 % pour 1991. Une partie du programme 1991, réalisée dans le cadre d'une procédure de Développement social des quartiers (DSQ) a été subventionnée à hauteur de 30 %. Le dépassement de la dépense subventionnable a donc été couvert en grande partie par un supplément de subvention.

Ainsi, le plan de financement type pour une dépense de 150 000 francs au logement est le suivant :

- Subvention de l'Etat 30 000 F soit 20 %

- Subvention de la Région 7 000 F 4,7 %

- Subvention de la Ville 26 000 F 17,3 %

- Avance de la Ville 4 000 F 2,7 %

- Participation des employeurs 27 500 F 18,3 %

- Prêt CDC 55 500 F 37 %

L'apport de ressources par les collectivités publiques et les employeurs a permis de limiter le recours à l'emprunt, comme l'a souligné la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France page 18 de ses "Observations définitives".

La réalisation de travaux d'amélioration dans le cadre de la procédure PALULOS s'accompagne du conventionnement ouvrant droit à l'APL et permet l'augmentation des loyers. Cette revalorisation des loyers permet seule de couvrir les charges financières de l'emprunt.


L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF : LE COMPORTEMENT DES ORGANISMES

La Programmation

Les remarques de la Cour rejoignent les soucis de l'OPAC relatifs à la provision pour grosses réparations.

L'OPAC fait un effort significatif en dotant d'une part dès la mise en service des immeubles et non cinq ans après comme la réglementation le permet et d'autre part au taux de 0,8 % de la valeur actualisée des immeubles, soit 33 % de plus que le minimum réglementaire.

Cet effort a été complété par des subventions de la ville (130 millions de francs par an depuis 1990).

Toutefois, l'importance des travaux qu'il a été nécessaire d'engager (4 000 F par an et par logement) n'a pas permis de constituer une provision satisfaisante.

En effet, le montant des travaux réalisés chaque année est supérieur à la médiane de la provision disponible pour les offices d' HLM (3 550 F en 1990).

LE PERSONNEL RELEVANT DU DROIT PRIVE

La Cour évoque l'écart de rémunération moyenne entre les cadres de la fonction publique territoriale et les cadres de statut OPAC.

Le salaire brut moyen de ces derniers serait supérieur de 54 % à celui des agents publics.

Il convient de noter dans cette comparaison que les fonctions occupées par les agents publics des catégories A et B ne sont pas totalement comparables aux emplois tenus par les agents OPAC de catégorie III et IV (E à H).

En effet, les fonctions d'encadrement supérieur (directeurs et chefs de service) sont occupés par des agents de statut OPAC.

L'écart entre les deux statuts calculé sur l'ensemble des agents n'est pas totalement significatif.

Une comparaison a été effectuée pour des chefs de bureau. La moyenne de rémunération annuelle brute pour 1991 s'est établie à 265 848 F pour quatre agents publics et à 284 476 F pour onze agents de statut OPAC, soit un écart de 7 %.

LES RECETTES LOCATIVES : LE RECOUVREMENT DES QUITTANCES

Des taux d'impayés très contrastés

La définition du "taux d'impayés" retenu : rapport des impayés des exercices antérieurs, non admis en non valeur aux émissions de l'exercice conduit à apprécier, comme l'indique la Cour, la rigueur qui préside aux admissions en non valeur dans toute comparaison.

Ainsi, pour l'OPAC de Paris, les créances douteuses sont en premier lieu provisionnées dès l'exercice où elles prennent naissance dès lors que le locataire a une dette de plus de 3 mois au 31 décembre de l'exercice. En second lieu, elles ne sont éventuellement enregistrées en perte que pour les locataires déménagés et seulement après avoir tenté de retrouver le débiteur disparu et de recouvrer la dette par tout moyen proportionné à son montant.

Dans ces conditions, la longueur des recherches et des procédures éventuelles conduit évidemment à une accumulation des dettes sur les exercices antérieurs.

L'analyse du "taux d'impayés" retenu par la Cour ne permet pas d'apprécier l'évolution des conditions de recouvrement.


Ainsi, l'amélioration depuis 1990 du taux de recouvrement sur l'exercice écoulé (restes à recouvrer au 31/12 rapportés aux émissions de l'exercice) mentionnée par la chambre régionale des comptes d'lle- de-France dans ses observations définitives du 30 septembre 1993, s'est poursuivie au cours des derniers exercices (1991 : 6,91 % ; 1992: 6,44 % ; 1993: 6,42 %).

En effet, les procédures de suivi des recouvrements à tous les stades d'impayés (pré-contentieux, poursuites, contentieux), mises en place depuis plusieurs années par l'OPAC ont entraîné une augmentation du taux de recouvrement des loyers des logements (pourcentage des loyers et charges émis au 1er du mois encaissés dans le délai de 3 mois. Ce taux est passé de 93,3 % pour janvier 1990 à 95,7 % pour janvier 1994.

Enfin, la charge nette des impayés sur l'exploitation est mieux représentée par la dotation annuelle à la provision pour créances douteuses augmentée des créances enregistrées en perte.

Cette charge a représenté 53,3 millions de francs en 1992 (2,2 % des émissions de l'année) et 53,7 millions en 1993 (2,1 % des émissions). Ce pourcentage est inférieur à la moyenne des Offices (2,6 % en 1991).

LES RECETTES LOCATIVES : LA RECUPERATION DES CHARGES

Le système de récupération des charges locatives en vigueur jusqu'à l'exercice 1992, partiellement déconnecté de la comptabilité conduisait effectivement à une minoration des charges mises en récupération auprès des locataires.

Dans le cadre de la refonte de l'application informatique relative à la gestion locative, une nouvelle application relative à la récupération automatique des charges à partir de la comptabilité a été mise en oeuvre. Elle fonctionnera pour la première fois lors de l'arrêté des soldes de charges locatives relatives à l'exercice 1993. Ces décomptes seront notifiés aux locataires au mois de juin 1994.

Ainsi, la récupération des charges de l'exercice 1993 devrait s'effectuer de façon satisfaisante.

D'autre part, la Cour indique que les acomptes sur les charges demandés aux locataires paraissent excessifs.

L'ajustement des acomptes est effectué deux fois par an. Un premier ajustement a lieu en janvier en fonction du budget adopté pour l'exercice. En second lieu, en fonction des résultats de l'exercice précédent, lorsque les charges ont été soldées, un nouveau calcul des acomptes est effectué.

Pour les charges de chauffage, les hypothèses d'évolution des coûts des combustibles élaborées par l'Union des HLM sont retenues et les acomptes sont calculés sur la base d'une consommation correspondant à 2 279 degrés jour par an. Aussi, lorsque les conditions atmosphériques sont plus clémentes, des remboursements de charges ont lieu.

Pour l'exercice 1992, le nombre de degrés jours ne s'est élevé qu'à 2 180 (- 5 % par rapport à la normale) ce qui a entraîné un remboursement de charges de chauffage de 16,6 millions de francs (soit 7 % des acomptes).

Au total, pour l'ensemble des charges de 1992, les acomptes émis ont représenté 749 millions et ont donné lieu au remboursement de 14,6 millions soit moins de 2 % des émissions.

LA DIVERSIFICATION DES ACTIVITES

L'Aménagement

Les quatre opérations examinées par la chambre régionale des comptes de l'Ile-de-France présentaient fin 1991 un déficit de financement provisoire de 237,9 millions de francs.


La situation a évolué comme suit entre 1991 et 1993 :

(en millions de francs) : : DECOUVERT DE FINANCEMENT : --------------------------------------------------------------------- : : : Acquisitions : : : : 31/12/91 : foncières et : 31/12/93 : : : : travaux : : --------------------------------------------------------------------: : Buisson Saint-Louis : : - : : : Paris 10e : 43,4 : : 7,6 : --------------------------------------------------------------------- : Moulin de la Pointe : : : : : Paris 10e : 100,3 : 2,6 : 85,0 : --------------------------------------------------------------------- : Italie - Vandrezanne : : : : : Paris 13e : 82,1 : 4,3 : 74,0 : --------------------------------------------------------------------- : Mare et Cascades : : : : : Paris 20e : 12,1 : 0,6 : 11,4 : --------------------------------------------------------------------- : ENSEMBLE : 237,9 : 7,5 : 178,0 :

Ainsi, compte tenu des acquisitions foncières effectuées et des travaux réalisés pour un

montant de 7,5 millions, le besoin de financement a diminué de 67,4 millions entre le 31/12/91 et le 31/12/93, soit une réduction de l'encours de 25 %.

En outre, des opérations (399 logements) sont en cours de montage (demande de financement déposée ou à déposer) :

Au total, sur l'ensemble des quatre zones, 1 286 logements et des surfaces de commerces ont été construits ou sont en cours de construction.

Le nombre de logements à réaliser est de 399, compte tenu des nouvelles acquisitions foncières qui ont été réalisées depuis le 31/12/91. : : Logements réalisés : Logements à réaliser : : (achevés ou en : (en cours de montage) : : construction) : ----------------------------------------------------------------------: Buisson Saint-Louis : : : Paris 10e : 404 : - ----------------------------------------------------------------------: Moulin de la Pointe : : : Paris 10e : 407 : 183 ----------------------------------------------------------------------: Italie - Vandrezanne: : : Paris 13e : 218 : 110 ----------------------------------------------------------------------: Mare et Cascades : : : Paris 20e : 257 : 106 ----------------------------------------------------------------------: ENSEMBLE : 1 286 : 399

La réalisation d'opérations de rénovation urbaine et d'aménagement entraîne certes une lourde charge pour l'OPAC mais lui permet de remplir sa mission de construction sociale en lui permettant de construire des logements sociaux dans le tissu urbain de la capitale.


L'IMPLICATION DES COLLECTIVITES LOCALES

L'absence de transparence des relations entre collectivités et organismes

L'aide de la ville de Paris, en complément des subventions de l'Etat et de la région et des participations des employeurs, permet seule à l'OPAC de construire des logements sociaux dans la capitale.

Ce point a bien été mis en lumière par la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France (cf. supra les réponses sur "La construction neuve").

S'agissant des aides consenties sous forme d'avances, sans intérêt, remboursables avec indexation du capital, la Cour observe que l'avantage ainsi procuré n'apparaît ni dans les comptes de la ville ni dans ceux de l'OPAC.

Les avances des collectivités locales sont clairement identifiées au passif de l'OPAC dans un compte spécifique.

Mais les règles comptables ne permettent de comptabiliser que les créances ou dettes acquises. Elles ne prévoient pas de constater l'avantage résultant de l'écart entre une source de financement privilégiée et le taux du marché.

Dans le cas présent, seule la charge "minorée", résultant de l'indexation du capital restant dû sur la base du dernier indice connu, est prise en compte.

Il convient de noter en outre que dans la mesure de l'avantage, un taux de marché peut être retenu, en revanche l'indexation annuelle du capital remboursé est variable chaque année.

La Cour des comptes relève que l'Office qui gère pour le compte de la ville de Paris (convention du 1er octobre 1962) 8 197 logements a pour les exercices 1988 à 1991 procédé à des compensations, privant ainsi la ville de 20 millions de francs.

La convention du 1er octobre 1962 fait l'objet au sein du système financier et comptable de l'OPAC d'une comptabilité totalement séparée assurant ainsi une parfaite transparence des flux financiers entre les deux organismes .

L'OPAC a géré cette convention dans un double souci :

- préserver la ville d'une évolution erratique des résultats annuels aboutissant à verser une année une somme pour demander l'année suivante une subvention d'équilibre et ceci en fonction de l'importance des sommes consacrées annuellement aux travaux de grosses réparations ;

- gérer la convention selon les normes traditionnelles des offices d' HLM et de bonne gestion tendant à constituer une provision de grosses réparations, suivant en cela les recommandations du Commissaire aux comptes.

Ainsi l'Office a pu au cours de ces années et sans déséquilibrer le résultat du compte conventionnel limiter la reprise sur provision de grosses réparations afin de constituer une provision disponible par logement de 3 255 F encore inférieure à la médiane des Offices d' HLM (3 550 F en 1990).

L'OPAC a pris note de la nécessité de mieux faire apparaître à la ville la politique suivie.


REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L'ESSONNE

Depuis 1990 et 1991, le Conseil général, conscient de l'acuité de la crise à la fois quantitative et qualitative, mène une importante politique d'aide au logement social, dans le but essentiel de favoriser le développement, l'amélioration et la diversification du parc immobilier, et dont les organismes d' HLM sont les principaux bénéficiaires.

Des aides, pour des montants conséquents, sont également accordées aux associations intervenant dans le domaine du logement, au titre, soit de prestations d'études ou de maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale, soit d'actions de relogement ou d'hébergement d'urgence de personnes défavorisées.

Dans les extraits de son rapport, la Cour constate tout d'abord que les aides des départements en 1992 concernent principalement la réhabilitation et l'amélioration du patrimoine, en soulignant toutefois l'effort particulier de l'Essonne pour la construction neuve (9 millions de francs).

Sur ce point, je tiens à vous préciser que ces deux types d'intervention ont été en 1992 traités à égalité par le département puisque les crédits de paiement affectés à la réhabilitation représentent une enveloppe de 9,068 millions quasi identique à celle consacrée à la construction neuve, 9,038 millions.

L'Essonne est par conséquent intervenue en faveur du logement social (investissement) à hauteur de plus de 18 millions de francs en crédits de paiement et de 23 millions en autorisations de programme, ce qui correspond à la construction ou à la réhabilitation de 1 055 logements.

La Cour note par ailleurs que les aides en fonctionnement, plus modestes qu'en investissement, sont destinées pour l'essentiel à des associations ou au traitement des problèmes de loyers (FSL), mais que des soutiens, bien que rares, sont accordés à des organismes d' HLM , parmi lesquels l'office public de l'Essonne (2,5 millions).

Je vous informe que cette aide est accordée afin de favoriser le développement de cet organisme actuellement en pleine phase d'expansion et qui, seulement créé en 1983, ne dispose pas encore d'un patrimoine suffisant à son autonomie financière.

Plus globalement, sachez que le Conseil général a consacré en 1992, tous domaines et bénéficiaires confondus, une enveloppe de crédits de paiement de 32,4 millions en faveur du logement social, et ce bien que ce domaine ne relève que très peu de ses compétences ; la seule obligation imposée par la loi au département étant, comme vous le savez, sa participation au Fonds Solidarité Logement, et dont le montant s'est élevé en 1992 à 2,22 millions.

Cet effort sans précédent et actuellement poursuivi, témoigne, je l'espère, de l'attachement très fort du Conseil général à l'accès et au maintien dans le logement pour le plus grand nombre, notamment pour les plus défavorisés.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE MEUDON

Après son renouvellement, le Conseil d'administration de l'OPHLM de Meudon a élu un nouveau président en octobre 1992.

Le directeur de l'établissement ayant simultanément démissionné, une nouvelle équipe dirigeante a été mise en place. Différentes anomalies et irrégularités ont été rapidement relevées par les nouveaux responsables de l'office : elles ont justifié des investigations approfondies et le dépôt d'une plainte avec constitution de partie civile auprès de Monsieur le Doyen des juges d'instruction du tribunal de grande instance de Nanterre.


Depuis octobre 1992, il a été procédé à une remise en ordre dans le fonctionnement de l'office et à l'assainissement de la situation budgétaire et financière.

I. - L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES : LES DEPENSES DE PERSONNEL DES EFFECTIFS EXCESSIFS

Depuis fin 1992, date de la prise de fonction du nouveau président de l'OPHLM, une politique de réduction des effectifs a été entreprise diminuant le nombre des agents de 20 % comme le souligne le rapport de la Cour des comptes. Cette politique sera poursuivie.

II . - L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES : LES DEPENSES DE PERSONNEL. L'OCTROI D'AVANTAGES NON JUSTIFIES

Dès la prise de fonction du nouveau président, il a été demandé au Centre interdépartemental de gestion du personnel de la Petite Couronne de procéder à l'examen des dossiers du personnel. Il est apparu que cinq agents titulaires n'étaient pas en règle, quarante contractuels avaient des dossiers irréguliers et vingt-cinq agents n'avaient aucun contrat.

Le régime des primes et indemnités a été totalement refondu de telle sorte que ne sont aujourd'hui versées que celles prévues par les textes qui régissent la fonction publique territoriale. De la même façon, les heures supplémentaires ne sont plus accordées que pour l'exécution d'un service fait.

Les frais de missions, abusifs ou payés en double, soit au personnel de l'office, soit à des personnes étrangères à l'office, ont fait l'objet de titres de recettes sur les périodes considérées.

III. - LE CONTROLE BUDGETAIRE EXERCE PAR LES CHAMBRES REGIONALES DES COMPTES LES LIMITES TENANT A UNE SITUATION FINANCIERE TRES DEGRADEE.

L'absence de transparence des documents soumis à l'appréciation du conseil d'administration de l'OPHLM de Meudon et transmis aux autorités de contrôle n'a pas permis de mettre en évidence l'étendue des besoins réels de l'OPHLM en raison, d'une part, des dissimulations constantes des factures et mémoires, et d'autre part, des dépassements systématiques sur les opérations d'investissement. Il apparaît le plus souvent que les délibérations produites pour justifier les dépenses n'ont pas été soumises au conseil d'administration pour approbation.

L'OPHLM de Meudon a concrétisé dès 1993, sa volonté d'appliquer des règles normales de provisionnement afin que soit rétablie la sincérité des comptes produits.

Toutefois, il serait opportun que l'Etat consente un effort budgétaire particulier pour améliorer les conditions de fonctionnement des services locaux du Trésor, tant en personnel que sur le plan informatique, afin de permettre un meilleur rendement du recouvrement et une information de l'office, dans les délais appropriés, sur la situation des impayés.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE SEINE-SAINT-DENIS

Comme il est souligné en introduction du document, "le logement social ne constitue pas une "compétence" attribuée aux collectivités locales dans le cadre de la décentralisation, il reste du domaine de l'Etat".

Néanmoins, le département de la Seine-Saint-Denis a été amené à intervenir financièrement en faveur de l'office départemental d' habitation à loyer modéré au regard des responsabilités particulières de la collectivité de rattachement à l'égard de cet organisme .

Ainsi, un effort important a été réalisé en 1987 pour restructurer le bilan de l'office, qui parallèlement aux mesures prises en matière de gestion propre, a permis de rétablir l'équilibre d'exploitation.


Les aides au fonctionnement versées sur la période 1989-1991 ont permis d'une part, la résorption des immeubles sociaux de transition dévolus en 1972 au département de la Seine-Saint-Denis. Ce subventionnement qui s'est achevé en 1991 a contribué à financer le déficit d'exploitation de pavillons départementaux confiés en gestion à l'office départemental d' habitation à loyer modéré et qui accueillaient des familles issues des immeubles sociaux de transition.

La seconde part des aides de fonctionnement versées en 1989, 1990 et 1991 et les subventions en investissement ont contribué à la remise à niveau du patrimoine très dégradé qui a été dévolu en 1983 à l'office par l'ex-office interdépartemental d' habitation à loyer modéré de la région parisienne (OIRP).

Il s'agissait d'une part de permettre la réalisation de travaux de grosses réparations, travaux ne pouvant attendre au regard de la situation du patrimoine, mais ne rentrant pas dans le cadre de réhabilitations prioritaires pour l'attribution de subventions PALULOS. Les dernières aides en fonctionnement ont été accordées en 1991. Elles étaient destinées en fait à permettre la réalisation de travaux de grosses réparations. En effet, les dépenses relatives à ces travaux sont imputées en section d'exploitation des offices depuis 1989. Ces aides imputées de 1989 à 1991 en section de fonctionnement du budget du département correspondaient donc à des dépenses d'investissement.

Le département a également contribué à la réalisation de travaux d'amélioration, de réhabilitation de cités HLM , et de réhabilitations diffuses (cités-jardins ; logements de type HBM). L'intervention du département a notamment été rendue nécessaire par l'inadéquation des plafonds des subventions PALULOS au regard de l'état de dégradation du patrimoine dévolu par l'ex-office interdépartemental d' habitation à loyer modéré de la région parisienne : une tentative menée en 1987 de réhabilitation d'une cité en restant dans le cadre des plafonds PALULOS a conduit à devoir reprendre la réhabilitation de la cité cinq ans plus tard.

Ainsi l'aide du département a contribué à la réalisation de réhabilitations de cités HLM pour environ 9 500 logements, la réhabilitation diffuse de 917 logements de cités-jardins et à la réalisation d'environ 150 opérations de grosses réparations par an.

D'une façon générale, les problèmes rencontrés sont liés à un héritage lourd dû au transfert à la collectivité d'un patrimoine bâti dégradé (ex-office interdépartemental d' HLM de la région parisienne, immeubles sociaux de transition aujourd'hui résorbés, foyers de travailleurs migrants insalubres comme celui de la rue d'Yser à Saint- Denis et celui de la rue des Guyonnes à Stains).

Les besoins de financement des organismes HLM pour les années à venir restent considérables non seulement pour la réhabilitation du patrimoine mais également pour aider à la construction de logements sociaux neufs compte tenu du nombre important de demandeurs de logements.

REPONSE DU PRESIDENT D'OPHLM D'AUBERVILLIERS

* L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF : LE COUT DE L'AMELIORATION

Les deux opérations de réhabilitation observées par la chambre régionale des comptes, 42 Casanova et Gabriel Péri ont effectivement enregistrées un coût élevé de travaux au logement.

Toutes les opérations réalisées ultérieurement tendent à se rapprocher du niveau du plafond subventionnable, à l'exception de l'opération 18 André Karman dont la construction date de 1933.


* L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS : LES CARACTERISTIQUES SOCIALES DES ATTRIBUTAIRES

Nous considérons d'une manière générale que le dépassement limité et maîtrisé des plafonds de ressources lors de nouvelles attributions est indispensable au maintien de l'équilibre sociologique des différents groupes d'habitations de l'OPHLM dans une ville qui comptait, lors du recensement de 1990 :

* 5 529 chômeurs sur une population active de 34 969 (15,82 %)

* 20 052 étrangers (30 % de la population)

* 1 800 bénéficiaires à ce jour du RMI dont 38 % sont logés à l'OPHLM.

* L'OCCUPATION DU PARC : DES CAS D'OCCUPATION A REVENUS ELEVES

Le constat de dépassement des plafonds de ressources relevé par la chambre régionale des comptes sur un échantillon de 814 logements résulte d'un rapprochement effectué avec le fichier des impôts auquel nous n'avons pas accès.

En outre, nous ne disposons d'aucun dispositif réglementaire permettant d'imposer aux locataires en place l'actualisation périodique de leurs ressources.

Par ailleurs, dans la situation économique que nous percevons quotidiennement, l'accroissement du chômage touche également les cadres dont les revenus peuvent se précariser très rapidement.

Pour avoir une vue parfaitement objective, il conviendrait de rapprocher l'échantillon observé en regard des nouveaux plafonds de ressources (+ 20 %) résultant de l'arrêté interministériel du 11 mars 1994, ce qui mettrait en évidence que le dépassement de ces nouveaux plafonds est tout à fait marginal.

Par ailleurs, l'office, en étroite liaison avec la municipalité, a engagé des actions de diversification de son parc permettant la réalisation de logements PLI-PLS et en accession à la propriété.

* LES RECETTES LOCATIVES : LE RECOUVREMENT DES QUITTANCES : DES TAUX D'IMPAYES TRES CONTRASTES

Les taux d'impayés relevés par la chambre régionale des comptes pour l'exercice 1991, soit 15,57 % des produits de la gestion, intégraient les termes échus de décembre, payables au début de l'année suivante, donc figurant à 100 % en impayés si on les comptabilisent au 31 décembre.

En isolant les termes échus, le taux d'impayé au 31/12/91 s'élevait à :

* 1991 5,48 %

* 1992 7,57 %

* 1993 8,35 %

* LES RESULTATS D'EXPLOITATION DES PROGRAMMES LOCATIFS

Depuis 1985 (en 1985 l'OPHLM a acquis un logiciel développé par APOGEE, depuis quelques années l'office utilise le logiciel SULLY développé par l'UNFOHLM) l'OPHLM joint a ses dossiers de demande de financement des simulations de loyer d'équilibre. Seules, les hypothèses de calcul et la notion même d'équilibre ont évoluées depuis pour être désormais conformes à la circulaire du 14 octobre 1992.

A titre d'exemple l'OPHLM a adressé à la chambre régionale des comptes une simulation datée de Juin 1987 relative à une opération qu'elle a étudiée.


* LES RESULTATS D'EXPLOITATION DES PROGRAMMES LOCATIFS : L'IMPACT DES OPERATIONS D'AMELIORATION

Les deux opérations de réhabilitation PALULOS observées par la chambre régionale des comptes, 42 Casanova et Gabriel Péri tranches 1 et 2 ont effectivement des loyers après travaux qui ne permettent pas un équilibre d'exploitation annuelle :

Opérations Nbre de logement

Date Loyer avant

travaux

Loyer plafond

date Loyer après travaux

% loyer plafond

42 D. Casanova 304 01.01.89 103.91 179 01.07.89 159 0.89

Gabreil Péri 1 236 01.01.90 105.24 181 01.10.90 165.3 0.91

Gabriel Péri 2 267 01.01.91 108.39 185 01.04.91 170.26 0.92

Toutes les opérations de réhabilitation ultérieures ont vu les loyers après travaux placés au maximum de la convention passée avec l'Etat.

* LA CAPACITE D'EPARGNE

* LES CAUSES D'EROSION DE LA CAPACITE D'EPARGNE

La cause essentielle d'amoindrissement de la capacité d'épargne de l'OPHLM d'Aubervilliers résulte de l'évolution de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui, du fait de l'âge élevé moyen du patrimoine, entraîne une progression rapide, comme suit (en KF): ------------------------------------------------------------------- : TAXE FONCIERE : 1987 : 1988 : 1989 : 1990 : 1991 : 1992 : 1993 : ------------------------------------------------------------------- :REELLEMENT PAYE: : : : : : : : : EN MILLIERS : : : : : : : : : DE FRANCS : 6 303: 6 453: 6 894: 7 185: 7 525:10 455: 12 146: ------------------------------------------------------------------- :EN % DES LOYERS:7,3 % : 7,3 %: 7,2 %: 6,9 %: 6,7 %: 8,5 %: 9,19%: -------------------------------------------------------------------

1994 : 13 754 1995 : 14 742 1996 : 18 158 (+ 25,61 %) 1997 : 21 663 (+ 17 %) 1998 : 22 746 (+ 5 %) * Le service de la dette, rapporté aux loyers, s'élevait à : - 48,58 % en 1989 - 51,78 % en 1991 - 51,74 % en 1992 - 52,21 % en 1993

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 176 * LES LIMITES TENANT A UNE SITUATION FINANCIERE TRES DEGRADEE

Le manque de provisionnement aux créances douteuses atteignait 6,638 millions à la clôture de l'exercice 1991.

En 1992 et 1993 malgré une dotation conforme à l'instruction comptable la sous-dotation au 31/12/1993 s'élevait à 3,068 millions.

L'objectif est de la résorber totalement à l'expiration du plan de redressement au 31/12/1996. : ETAT DES DOTATIONS AUX CREANCES DOUTEUSES : : 1989 : 1 406 : : 1990 : 3 244 : : 1991 : 4 249 : : 1992 : 10 335 : : 1993 : 7 500 :

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE LA COURNEUVE

Plusieurs observations sont formulées par la Cour des comptes concernant les activités de l'OPHLM de La Courneuve, auxquelles on trouvera ci-après des éléments de réponse.

I. - AMELIORATION DU PARC LOCATIF : COUT ET DUREE DE CETTE AMELIORATION

La Cour des comptes observe des coûts élevés de réhabilitation sur le patrimoine de l'office.

Il convient ici de distinguer d'une part, les réhabilitations entreprises sur les cités dites du patrimoine ancien, c'est-à-dire celles qui appartenaient à l'OPHLM de La Courneuve avant la dévolution en 1984 du grand ensemble des "4 000 logements" par l'OPHLM de Paris.

Pour ces cités les coûts de réhabilitation sont conformes au maximum Palulos : 70 000 francs TTC/logement pour les opérations les plus anciennes ; 85 000 francs TTC/logement pour les plus récentes.

Pour le grand ensemble, la situation est particulière, comme l'avait observé en 1988 la Cour des comptes dans un rapport sur les transferts de patrimoine entre offices publics d' HLM de la Région parisienne :

"Ce transfert concernait des immeubles insuffisamment entretenus et posant de difficiles problèmes de gestion... L'ensemble nécessitait, après destruction partielle, une coûteuse réhabilitation, condition préalable d'une gestion équilibrée... Le degré de dégradation était tel que, pour certains logements, la destruction a paru préférable à la remise en état : 367 ont effectivement été démolis en Février 1986. Pour les autres, d'importants et coûteux travaux de "réhabilitation" étaient indispensables afin de parvenir à une occupation de l'ensemble des logements et de fixer les loyers à un niveau suffisant pour couvrir les dépenses d'exploitation.

Dans un premier temps, l'office de La Courneuve a fait effectuer en 1984 et 1985, des travaux d'urgence dont le montant s'est élevé à environ 80 millions de francs. Ces travaux devaient être suivis d'une réhabilitation "lourde" entreprise d'abord sur 135 logements et à poursuivre sur une période de cinq ans, par tranche de 700 logements."

Ainsi, après les travaux de première urgence qui ont permis de restituer en partie le clos et le couvert dans les appartements, une négociation s'est engagée avec les services de l'Etat qui a abouti en Juillet 1991 à un protocole d'accord Etat/ville de La Courneuve/OPHLM de La Courneuve fixant le montant de la réhabilitation au logement par bâtiment, en fonction de l'importance des travaux à effectuer ainsi que le plan de financement de ces opérations, la ville de La Courneuve apportant 10 % de subvention dans chacune de ces opérations.


Le montant des réhabilitations a été fixé de 130 000 francs TTC à 180 000 francs suivant les cités.

Depuis ce protocole d'accord, le rythme des 700 logements réhabilités/an est tenu : ainsi fin 1992, 1 093 logements étaient réhabilités, 895 de plus l'étaient fin 1993, 641 le seront fin 1994, 661 fin 1995 et 1 070 fin 1996. Les derniers appels d'offres seront passés cet automne, et seul le devenir de la "barre Renoir" (360 logements) reste en négociation avec l'Etat quant à une éventuelle démolition.

Par ailleurs, les travaux de réhabilitation se faisant en milieu occupé, le mode opératoire de la réhabilitation est plus long qu'un bâtiment inoccupé, entre 14 et 22 mois suivant le degré de complexité des interventions.

II . - L'AMELIORATION DE PARC LOCATIF : L'INSUFFISANCE FREQUENTE DE LA PROVISION POUR GROSSES REPARATIONS

Le montant de la provision pour grosses réparations constitué par l'office de Paris (17,3 millions de francs) n'a pas été transféré au moment de la dévolution à l'OPHLM de La Courneuve.

Ce manque initial de provision a participé au déséquilibre des budgets annuels et l'office a dû, jusqu'en 1991, suivant les recommandations de la chambre régionale des comptes, reconstituer fortement ces provisions au détriment des amortissements techniques.

En 1991, toujours suivant les recommandations de la chambre régionale des comptes, l'office est revenu à des dotations aux amortissements plus complètes et l'équilibre du budget s'est fait au détriment de la provision pour grosses réparations.

III. - L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF : LES CAS PARTICULIERS DES QUARTIERS EN SITUATION DIFFICILE

Dans son rapport de 1988 déjà cité, la Cour des comptes avait fait une observation sur le transfert de patrimoine : "l'office de La Courneuve a pris des risques considérables que traduit l'évolution inquiétante de son déficit financier cumulé et sans qu'à court terme il ait des chances, à partir de ses seules ressources, d'en inverser le cours".

De fait, nous ne reviendrons pas sur la réhabilitation du patrimoine des 4 000 logements que nous avons évoqué précédemment ; cette dévolution a coûté très cher à l'OPHLM de La Courneuve.

Concernant les logements vacants on en a dénombré, sur le patrimoine des 4 000, 800 au moment de la dévolution, ils ne sont plus que 150 dans le patrimoine 4 000 logements qui reste à réhabiliter, pour l'essentiel des grands logements très fortement infiltrés, parfois vandalisés, tous rendus inaptes à l'habitat du point de vue de l'hygiène ou de la sécurité.

IV. - CONCERNANT LES IMPAYES DE LOYERS

La population logée par la ville de Paris à La Courneuve était déjà, en 1984, au moment du transfert de patrimoine, une population fragile socialement. Du temps de la ville de Paris, les impayés dans cette cité étaient de plus du double de la moyenne observée à l'OPHLM de Paris.

De fait, avec l'apparition de la crise économique dans notre pays, le développement du chômage, la perte du pouvoir d'achat des familles, l'accroissement des charges pesant sur les ménages, la situation financière des locataires s'est aggravée au cours de ces dernières années.

A La Courneuve en 1984, le taux de chômage était de 13 %, il est actuellement de 25 % et de 35 % dans le Grand Ensemble en moyenne avec dans certains immeubles des taux de + de 40 %.


Le RMI concerne 2 407 personnes sur la ville dont la plupart habitent le patrimoine de l'office.

Ainsi, le niveau élevé des impayés est une préoccupation majeure dans la gestion de l'office. Le traitement et la prévention de ceux-ci constituent avec la réhabilitation du patrimoine les deux objectifs principaux de l'action des services de l'office. La rigueur et la ténacité des procédures mises en oeuvre par l'office ont permis d'améliorer la situation à un moment où les services du Trésor, dont cela est légalement le rôle, ne pouvaient complètement l'assumer du fait de l'insuffisance des moyens dont ils étaient dotés. Ainsi, le taux d'impayés est en diminution chaque année depuis 4 ans. Celui-ci est passé de 20 % en 1990 à 12 % en 1993.

V. - L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES : LES DEPENSES DE PERSONNEL, UN RECOURS INJUSTIFIE A LA SOUS-TRAITANCE

Il semble qu'il soit fait reproche à l'office de ne pas faire payer suffisamment ses locataires.

Coût de la Régie :

Il est fait mention en premier lieu d'un coût de 79 francs/l'heure, par intervention de la régie, qui est le coût brut de gestion sans incidence des frais de gestion annexes (Secrétariat, gestion du magasin) puis d'une valeur de 110 francs/l'heure qui intègrent ces données. Ces valeurs ne prennent pas en compte une quelconque qualification du temps passé (notion de travail improductif en particulier).

En ce sens, le temps facturé par l'office à ses locataires dans le cadre des interventions de la régie en travaux récupérables fait référence à une notion de service public et non de service marchand. S'il convient d'affirmer plus encore cette notion de coût, chose qui est rendue plus difficile dans le cadre d'une comptabilité qui n'est pas analytique, il parait difficile d'intégrer dans ce calcul des appréciations uniquement subjectives.

Certes, ce coût est bien en deçà de ce que facturent en heure d'intervention des entreprises sous-traitantes ; ces coûts peuvent varier de 180 à 350 francs TTC/l'heure, déplacement compris.

La volonté de l'office, est ici de récupérer le coût le plus juste sans réaliser de bénéfice sur ses locataires. Cette notion de bénéfice est opposable à la vocation de service public qui est défendue par l'office. Ce qui importe, c'est d'arriver au juste équilibre des comptes en gagnant encore sur l'efficacité des services rendus, tant d'un point de vue économique que du point de vue de la qualité de service.

Par ailleurs, à travers les loyers, les locataires paient déjà pour une structure de service et il serait injuste de les faire payer deux fois.

Ces remarques concernant la régie et le coût d'intervention sont, de plus, mal à propos ; en effet, la régie n'intervient pratiquement pas pour exécuter des travaux locatifs, elle intervient surtout sur les espaces collectifs, halls, escaliers, locaux de services et dans les cas d'urgence.

Concernant les gardiens dans les 4 000 logements :

Il est fait reproche à l'OPHLM dans la cité des 4 000 logements de faire appel à la sous-traitance pour les tâches de nettoyage et de sortie des ordures ménagères. Ce point fait aussi partie de l'héritage de l'OPHLM de Paris dont les gardiens au moment de la dévolution étaient cantonnés à de simples rôles de "porteur de clefs".

Il a fallu mettre en concordance les contrats de travail de ces personnels avec ceux des agents qui étaient à l'OPHLM de La Courneuve avant la dévolution.


C'est ce travail qui a été entrepris, à travers les remplacements suite au départ d'agents (retraite, mutation...).

Ce processus d'intégration a été voulu dans le temps de manière à ne pas désorganiser plus encore l'environnement très difficile laissé par l'OPHLM de Paris.

Concernant les loyers après réhabilitations :

Il est fait reproche à l'OPHLM de La Courneuve de ne pas suffisamment "charger" les loyers d'équilibre appliqués après réhabilitation, en particulier de ne pas tenir compte des "annuités d'emprunts déjà payées pour les bâtiments".

Il nous semble anachronique de devoir, dans le calcul d'un loyer d'équilibre, tenir compte de charges passées déjà couvertes par les loyers payés par les locataires. Un loyer d'équilibre se doit de tenir compte de toutes les charges à venir, découlant des emprunts passés restant à rembourser et des nouveaux prêts ainsi que de tous les frais de gestion prévisionnels. Mais demander là aussi de payer deux fois les mêmes charges, nous apparaît pour le moins contestable.

La situation difficile des organismes HLM découle aussi de l'accroissement de leurs charges.

Ainsi, les opérations PLA sont déficitaires à cause, non pas de loyers pas assez élevés (la loi par ailleurs les fixe), mais à cause de frais financiers, intérêts des emprunts trop élevés eu égard au niveau de l'inflation. Des opérations réalisées dans les années 1985-1987 ont des taux de 6,5 % actuellement et dans les prochaines années, du fait de leur progressivité, les taux passeront à 8,5 % voire pour l'une d'entre elles à 13,5 %.

Enfin, la décision gouvernementale de réduire la période d'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties de 25 ans à 15 ans pénalise grandement. En 1985 cet impôt représentait 7,6 % des loyers (3,402 millions de francs) en 1994 il représente déjà 15,30 % (14,966 millions de francs) et dans les prochaines années, cette charge progressera encore.

VII. - LES PLANS ELABORES PAR LA CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT SOCIAL

Comme son nom l'indique le protocole conclu par l'OPHLM de La Courneuve, la ville de La Courneuve et l'Etat ne constitue pas, à proprement parler, un plan de redressement mais est bien "relatif au redressement de l'OPHLM". Sa mise en oeuvre a permis d'assurer un soutien essentiel à l'activité de l'office pour la réhabilitation de son patrimoine et la prévention des impayés. Cette plus grande normalité de fonctionnement a permis une amélioration de la situation de l'office, autorisant, maintenant, la définition de nouvelles mesures durables de redressement.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU VAL-DE-MARNE

Il m'apparaît difficile de porter, s'appuyant sur l'analyse des aides financières du département, une appréciation sur la gestion de l'office public de Vitry-sur-Seine, s'agissant d'un organisme indépendant sans lien particulier avec la collectivité départementale.


REPONSE DU MAIRE D'ALFORTVILLE

LE CAS PARTICULIER DES QUARTIERS A SITUATION DIFFICILE

La Cour estime que le bilan de cette politique paraît modeste au regard des études et pilotages confiés au Cabinet IRICI qui aurait perçu 1 998 948 F en trois exercices.

La ville s'est en effet engagée dans les dispositifs contractuels qui ont été développés par l'Etat sur les quartiers en difficulté.

Deux éléments majeurs ressortent des schémas ainsi mis en place :

- d'une part la nécessité d'études "diagnostiqués" préalables à la signature par l'Etat des divers contrats (convention de quartier, contrat d'agglomération...)

- d'autre part le caractère tripartite du financement de toutes les actions entreprises, à hauteur d'un tiers des coûts pour chaque partenaire (Etat, ville, bailleurs sociaux).

Un tel dispositif présente à nos yeux plusieurs défauts qui ne sont apparus que progressivement.

- Tout d'abord, il crée à la ville une obligation de préfinancement préjudiciable à sa trésorerie.

A titre d'exemple, l'Etat n'a payé sa participation pour l'équipe opérationnelle 1992 (à hauteur de 33 % du coût soit 330 000 F) qu'en janvier et mai 1993, alors que la ville assumait l'intégralité des coûts depuis l'origine de la mission.

- D'autre part ce système qui fait transiter par la ville des sommes versées par l'Etat et les bailleurs sociaux gonfle le budget de la collectivité artificiellement et crée parfois des difficultés réglementaires.

L'observation de la chambre relative à l'absence de mise en concurrence est à inscrire dans ce cadre, car le chiffre d'affaire confié à IRICI, ne relève pas de la seule responsabilité de la ville, mais concerne les trois décideurs.

- Enfin, ce dispositif amène une grande confusion car la ville doit effectuer une comptabilité des sommes qui lui sont dues par l'Etat et les bailleurs. C'est d'ailleurs pour cette raison qu'elle a décidé de ne plus préfinancer la part des bailleurs sociaux en 1993.

Cette décision a simplifié l'application du dispositif par les services et a permis de dégonfler les inscriptions budgétaires réalisées dans ce domaine sur 1993.

Indépendamment de ces difficultés, le dispositif a été grandement fragilisé par la décision des services départementaux de l'Etat de ne subventionner que les projets d'investissements.

Une telle décision a été lourde de conséquence car elle a fragilisé l'ensemble des projets.

En effet, le problème d'une ville comme Alfortville porte sur la section de fonctionnement et non sur la section d'investissement. Or, tout projet d'investissement subventionné se traduit ensuite par une dépense de fonctionnement non financée.

L'exemple du bar sans alcool est en ce sens édifiant. Si l'Etat a effectivement participé à hauteur de 35 % au coût HT des travaux réalisés soit 61 900 F, la ville assume seule le salaire de deux barmen mis à disposition par une association spécialisée pour un montant annuel de 317 983,42 F.

Elle assume également la charge des consommations d'électricité, de gaz, et la mise à disposition gratuite des locaux.


M. le préfet du Val de Marne ne semble pas partager ce constat. Par courrier du 21 octobre 1993, il observe ainsi que les efforts de l'Etat en matière d'investissement sur la période n'ont pas été négligeables, même si Alfortville n'a pas pu bénéficier d'une intervention de l'Etat en matière de crédit de fonctionnement.

Il est clair cependant qu'un tel dispositif ne peut aboutir pour la ville qu'à freiner considérablement les ambitions qu'elle avait entendu développer par son engagement dans cette politique.

La conséquence de cette décision a été de rendre quelque peu disproportionné le dispositif contractuel relatif à la mission d'oeuvre sociale et urbaine.

Il convient de souligner qu'un avenant a été négocié pour réduire de 40 % sur les quatre derniers mois du contrat avec IRICI la mission initiale.

Enfin, la société IRICI devra supporter le coût de la non participation éventuelle des bailleurs sociaux au coût du dispositif.

L'ensemble de ces dispositions aboutit à réduire les montants budgétaires supportés par la ville à ce titre (en dépenses et en recettes).

Enfin, l'Etat a semblé tirer les enseignements de ces difficultés qui sont apparues bien au-delà d'Alfortville.

Le dispositif du contrat de ville qui entre aujourd'hui dans une phase opérationnelle après trois années de réflexion avait pour objectif de corriger les dysfonctionnements précédents à bien des égards.

- D'une part, il s'agissait d'un contrat unique, globalisant l'ensemble des contrats existant jusqu'alors (contrat de quartier, d'agglomération, de prévention de la délinquance opération été jeunes, contrat enfance, contrat d'aménagement du temps de l'enfant, convention de développement culturel...)

- D'autre part, l'Etat acceptait de s'engager désormais en investissement et en fonctionnement. Ces deux modifications majeures sont susceptibles de corriger les difficultés constatées. Il apparaît toutefois que les enveloppes budgétaires disponibles ne sont pas aujourd'hui à la hauteur de la volonté affichée.

En tout état de cause, la ville signataire en avril 1994 d'un contrat ville, n'envisage pas de reconduire un dispositif opérationnel aussi lourd que celui qui a été essayé précédemment.

LE CADRE JURIDIQUE DE L'INTERVENTION DES COLLECTIVITES

La Cour observe que la réalité des engagements contractés par les collectivités locales en matière de logements sociaux est parfois masquée par l'imprécision des documents comptables.

La ville entend souligner que les anomalies relevées sur le plan de l'état de la dette garantie à ce titre ont été constatées sur sa propre initiative dès le début de l'année 1993. Les états de la dette garantie corrigés de ces oublis figurent en annexe du budget primitif de 1993.

La ville observe par ailleurs que c'est le système même de financement du logement social qui nécessite la garantie municipale au bénéfice de l'office d' HLM ou de la SEM de logement et qu'il est manifeste, l'actualité en témoigne ainsi que les objectifs de l'Etat, qu'existe en ce domaine une impérieuse nécessité.

La Cour a du reste pu observer que la ville limitait soigneusement sa garantie à cet objet.


L'AIDE FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES

Les politiques communales

La Cour observe que les interventions des communes dans le secteur HLM présentent une grande diversité.

Concernant la région parisienne, l'exemple alfortvillais est présenté comme illustration d'un partage des rôles entre un office public confiné dans un rôle de gestion et de réhabilitation, et une SEM à qui serait confié les opérations de construction neuve.

Concernant les observations ainsi formulées par la Cour et relatives à l'action de l'office d'Alfortville d'une part, de la SEMVA, d'autre part, en matière de réhabilitation et de construction neuve, un certain nombre de précisions semble devoir être apporté.

- En matière de réhabilitation :

L'OPHLM d'Alfortville, créé en 1921, comptabilisait en 1988 environ 2 200 logements dont le tiers construit antérieurement à 1940. Ces habitations à bon marché (HBM) ne comprenaient ni salle d'eau, ni système de chauffage et de production d'eau chaude performant. La priorité a donc logiquement été donnée à la réhabilitation de cette partie du patrimoine de l'office, d'autant plus qu'elle s'inscrivait également dans les priorités programmatives de l'Etat en matière de PALULOS.

1988 a donc représenté pour l'office la première année d'un vaste programme de réhabilitation (auparavant, seuls 71 logements avaient connu des travaux d'amélioration).

Au début de la présente année, la réhabilitation de près de 1 400 logements, soit 2/3 du patrimoine éligible à la PALULOS, a été achevée.

1994, année de passage de l'OPHLM devenu office de l'habitat social (statut OPAC) en comptabilité privée, marque le début des travaux d'amélioration du patrimoine de la fin des années soixante. Ils concerneront près de 300 logements en 1994.

Restait à réaliser la réhabilitation de 480 logements qui devrait s'achever, selon les disponibilités financières de l'Etat en matière d'aide au logement, en 1996.

La SEMVA a commencé la construction de logements sociaux en 1965. Fin 1988, elle totalisait près de 2 800 logements dont 2 128 non PLA répartis en quatre groupes. Parallèlement à l'office, la SEMVA a engagé en 1989 un programme de réhabilitation important de quatre ensembles immobiliers :

- travaux d'amélioration des 634 logements de la Cité des Alouettes d'un montant de 45 000 F par logement ;

- première tranche de travaux des 612 logements de la Résidence des Jardins d'un montant de 25 000 F par logement.

En 1993, les travaux ont également démarré sur le groupe Blanqui (489 logements) à hauteur de 40 000 F par logement.

Enfin, 1994 verra le début de la réhabilitation du Grand Ensemble (292 logements) d'une seconde tranche sur la Résidence des Jardins. Ce programme devrait ainsi s'achever en 1995.

Fin 1994, les travaux de réhabilitation auront concerné près de 1 700 logements à l'Office, plus de 2 000 à la SEMVA avec toutefois des interventions plus lourdes pour le patrimoine plus ancien de l'Office.

- En matière de construction neuve (PLA) :

L'activité de l'office en matière de construction neuve a effectivement connu une interruption après 1985. Mais, elle a repris dès 1990, année de démarrage de l'opération de construction de 102 PLA, rue de Grenoble, livrés en juillet 1992.


L'office doit également débuter en octobre prochain le chantier d'un immeuble de 69 PLA, ZAC Blanqui-Hugo.

D'autres projets, dans le cadre de la ZAC Choisy-Goujons ou dans le secteur Nord de la commune sont à l'étude.

L'activité de la SEMVA en matière de construction de logements PLA a été continue depuis 1984 mais s'est située essentiellement dans le cadre de deux ZAC, Allende (400 logements) et Toulon (300 logements), où elle avait également la mission d'aménageur.

Seule la construction en cours de 291 PLA dans la ZAC Blanqui-Hugo (aménageur SEERI Ile-de-France) a dérogé à cette pratique.

En conclusion, il apparaît ainsi que la politique de la ville en matière de logement social ne repose pas sur une répartition d'activités entre l'office et la SEMVA. Les deux organismes ont réhabilité de façon très importante leur patrimoine.

En ce qui concerne l'office, eu égard à la vétusté d'une grande partie du patrimoine, le besoin était plus immédiat et les investissements correspondants plus lourds, ce qui a eu pour effet de limiter la capacité à développer la construction neuve de façon plus importante. La différence de nature d'intervention notée par la Cour n'émane donc en aucune façon du statut des deux sociétés, ni de leur structure de trésorerie.

REPONSE DU MAIRE DE CHAMPIGNY-SUR-MARNE

Dans un rapport particulier ayant pour objet de traiter spécifiquement des organismes d' habitations à loyer modéré , la Cour des comptes a retenu pour illustrer ses propos l'exemple des relations que la ville de Champigny-sur-Marne entretient avec ceux de ses organismes qui interviennent sur son territoire.

Ce choix confirme à quel point l'action et les initiatives de notre municipalité et son conseil municipal les situent comme de véritables précurseurs d'une démarche et d'une logique qui placent les habitants de notre ville au coeur de toutes les décisions que nous pouvons prendre et dans ce cas concret en direction du logement.

Mais cela n'est pas en soi le produit du seul hasard. Les décisions que nous avons dû prendre ont été dictées au regard de l'insuffisante implication de l'Etat en ce qui concerne le logement et toutes les conséquences que cela peut avoir sur la vie de la cité.

Précisons que notre Ville dénombre 3 700 demandes de logements.

Le projet de rapport le précise d'ailleurs en introduction, le manque des moyens mis en oeuvre pour répondre à ce formidable enjeu du droit au logement a amené les collectivités locales à intervenir et a agir concrètement dans ce secteur "avec un réel succès".

Concernant les surcharges foncières, des financements publics peuvent effectivement intervenir afin de financer le surcoût constaté entre la charge réelle et la charge de référence fixée dans le cadre de la réglementation PLA.

Il apparaît nécessaire de préciser que l'Etat lui-même participe aux versements de subventions à la condition impérative que les collectivités locales en fassent de même.

Ainsi, les opérations de construction de logements ont reçu des concours pour la part dépassant la valeur de référence, à hauteur de 40 % par la ville, 30 % par l'Etat, 20 % par le conseil général et 10 % par le conseil régional.

Soulignons d'ailleurs que depuis janvier 1994, le conseil régional d'Ile-de-France refuse sa participation financière, et rejette ainsi sur les autres collectivités territoriales les financements, au demeurant indispensables pour réaliser des logements sociaux.


Le rapport de la Cour de comptes mentionne que ce mécanisme représente pour la ville de Champigny-sur-Marne un coût de 17 millions de francs entre 1984 et 1989. Il apparaît nécessaire de préciser que ce montant se décompose à hauteur de 7 millions pour des opérations diverses et 9,5 millions pour la ZAC du Plateau.

Ainsi le total des surcharges foncières concernant les quatre tranches de la ZAC du Plateau, conformément aux délibérations adoptées par le conseil municipal les 25 janvier 1984, 18 décembre 1985, 20 mai 1987 et 20 janvier 1988, s'établit à un montant de 9 532 933 francs pour la ville, à 6 197 621 francs pour l'Etat, 3 455 824 francs pour le département et à 2 045 156 francs pour la région.

Le nombre de logements construits étant de 574, la participation de la ville au titre du dépassement de la charge foncière de référence se monte à 16 608 francs par logement mais permet de percevoir 20 380 francs par logement en financement extérieur, soit 11 698 601 francs au total.

Précisons également que la réalisation de ces logements génère des recettes différées en fiscalité, par l'intermédiaire des taxes foncières et d'habitation.

Pour bien prendre la mesure des enjeux, il faut rappeler que sur le Plateau existait le plus grand bidonville de l'Ile-de-France. Il côtoyait une zone pavillonnaire d'environ 150 habitations qui souffraient de l'absence de toute infrastructure et viabilité.

Les différentes interventions de la ville ont permis l'aménagement de 100 ha sur les 1 130 de notre commune. Conduire des opérations d'une telle envergure, véritable défi humain, social, urbain est l'expression d'une volonté bien légitime pour la commune et ses habitants.

Pour mener à bien, de telles opérations, la ville s'est engagée effectivement dans la recherche de tous les moyens et concours financiers disponibles à tous les niveaux administratifs.

Les garanties d'emprunts :

Le projet de rapport fait mention des risques encourus par les collectivités du fait des systèmes de garantie. Nous voudrions immédiatement préciser que chaque dossier de garantie d'emprunt fait l'objet d'une instruction complète et préalable par les services municipaux qui aboutit à un rapport soumis au bureau municipal, puis au vote du conseil municipal, après être étudiés par les commissions municipales compétentes.

A propos de la dette garantie de la SA la Campinoise d'habitation par la ville de Champigny, le chiffre retenu par la Cour des comptes au 31 décembre 1991 n'intègre pas l'encours de la dette géothermie à hauteur de 72 millions de francs en cours de renégociation, dans le cadre de la commission Brosse.

Ainsi la proportion de l'encours garanti pour la SA La Campinoise d'habitation par rapport à l'encours de la dette vile reste constant sur la période à un niveau de 101 %.

Toutefois, en terme d'annuité, le pourcentage de la garantie de la Campinoise d'habitation représente au maximum 40 % de l'annuité de la ville.

Il y a lieu de considérer que ces garanties d'emprunts ont un risque quasiment nul, compte tenu du patrimoine immobilier qui représente une garantie objective et donc une couverture financière évidente en cas de défaillance.

Concernant la transparence des relations entre les collectivités locales et les organismes HLM , il s'avère qu'à Champigny elles ont toujours été d'une totale transparence.

Les aides de la ville viennent, nous l'avons évoqué ci-dessus, après celles de l'Etat.

Le conseil municipal siège, par l'intermédiaire de son représentant, au conseil d'administration de la Campinoise d'habitation. Nous recevons régulièrement les bilans et les rapports généraux contresignés par le commissaire aux comptes.


Ces documents sont contrôlés avec précision par les services municipaux puis soumis aux formalités de publicité et de consultation légales.

Par ailleurs, nous précisons qu'il n'y a pas, à Champigny, de société d'économie mixte locale créée à l'initiative de la commune.

Nous souhaitons maintenant lever ce qui n'est probablement qu'une simple équivoque.

En effet, à la page, le projet de rapport dit :

"C'est seulement à l'occasion du contrôle des comptes communaux de 1989, en juillet 1993 que la ville a fait payer à la SA d' HLM La Campinoise d'habitation, les frais annexes et de partage financier de 2,171 millions, concernant des terrains qu'elle avait acquis entre 1978 et 1988 et revendus à la SA La Campinoise d'habitation, selon l'acte du 25 avril 1989 au prix d'achat, augmenté des frais financiers et annexes".

Nous réitérons, comme nous l'avions exprimé à la chambre régionale des comptes, que nous avons toujours inclus dans le prix de cession, non seulement les frais financiers, mais également tous les frais accessoires supportés par la ville.

A titre d'exemples, la cession du terrain n° 1 Diderot a été concrétisée par 3 titres de recettes en 1987 :

terrain 2 600 000 F titre 1200 bord 85

frais finan. 1 007 118 F titre 1218 bord 89

frais annexes 55 405 F titres 1421 & 1425 bord 104 & 105.

Autre exemple en 1988 pour les terrains rue André Kalck et avenue Paul Lafargue :

frais financ. 1 329 365 F titre 931 bord 74

frais annexes 79 469 F titres 944 & 952 bord 74 & 75.

Il en est de même pour l'ensemble des cessions réalisées.

Ainsi, le prix de rétrocession, tant aux organismes HLM qu'aux aménageurs, intégrant ces frais ne pénalise en rien les marges de manoeuvre des exercices budgétaires concernés.

En conséquence, le coût final annoncé de 70 millions de francs ne reflète pas la réalité de la participation de la ville.

En effet, des recettes ont été perçues par la commune au titre des ventes de foncier de 1984 à 1989. Elles se comptabilisent à 34,340 KF au 31 décembre 1989 et se sont poursuivies jusqu'en 1993.

Les dépenses engagées par la municipalité correspondent donc à des besoins ainsi qu'à l'évolution de l'aménagement de notre ville dans des marges conformes à nos possibilités financières.

Concernant l'OPHLM de la ville de Champigny, il est vrai que la ville a pris la décision de céder les surfaces commerciales au même franc symbolique qu'elle les a elle-même payées dans une démarche d'aide et de soutien à son propre établissement public communal.

Il n'y a donc rien d'irrégulier dans cette opération qui est conforme aux choix municipaux et transcrit dans un acte du 26 juin 1985 qui n'a d'ailleurs fait l'objet d'aucun recours administratif ni d'une quelconque observation de l'autorité chargée du contrôle de légalité.

Concernant les aides mises en place pour permettre aux organismes une véritable politique d'amélioration de l'habitat et de réhabilitation du patrimoine ancien, la ville a fait délibérément le choix de s'engager.


En effet, la défaillance financière de l'Etat en matière de logement social, ne permettait plus aux organismes gestionnaires de procéder à certains travaux urgents de grosses réparations et de gros entretien de leur patrimoine ancien pour permettre des conditions d'habitation modernes et conformes aux aspirations des locataires.

Vouloir agir de manière préventive, dès le début des années 1980, contre l'exclusion sociale et la marginalisation de quartier entier, est déjà la preuve d'une grande clairvoyance.

Pressentir le malaise social dans certains quartiers, révèle la qualité, à la fois d'une pratique politique très attentive à l'expression de la population, et d'une démarche de concertation que nous impulsons en permanence.

D'ailleurs, nous mesurons aujourd'hui ce que coûte, tant aux collectivités locales qu'à l'Etat, au travers de sa politique de la ville, la dégradation de l'environnement immédiat et quotidien de certains quartiers.

C'est la raison principale qui conduit la ville à ouvrir des crédits exceptionnels à hauteur de 5 millions de francs en 1987, 3,5 millions en 1988 et 2,660 millions en 1989. Des courriers ont été chaque année adressés aux organismes gérant des logements dans notre ville.

L'OPAC de la ville de Paris, la SCIC, l'OPAC 94, Toit et Joie, le FFF n'ont pas retenu notre proposition.

C'est donc de leur seule responsabilité qu'ils ont négligé ladite proposition quitte à différer loin dans le temps les travaux indispensables pour les habitants des logements concernés.

Par contre sur les 3 années, en proportion du patrimoine dont ils disposent la Campinoise d'habitation, l'OPHLM de la ville de Champigny, le FIAC. ont perçu respectivement 8,5 millions, 2,46 millions, et 0,2 million.

En contrepartie la ville a également disposé d'un plus grand nombre de logements à attribuer et a pu ainsi mieux répondre aux priorités et aux besoins des campinois dans les quartiers concernés.

Toutefois, la vraie question ne serait-elle pas de s'interroger sur le refus des autres gestionnaires à s'inscrire dans ce processus ?

Faut-il supposer que ces organismes préféraient appliquer les hausses de loyers consécutives à des réhabilitations plutôt que de chercher une collaboration efficace en réponse à des besoins locaux, notamment en matière d'attribution des logements et d'équilibre social des quartiers ?

Aujourd'hui, les difficultés grandissent pour un nombre croissant de familles. Le problème du logement est au coeur de tous les phénomènes de rupture sociale.

Il est déterminant d'agir pour éviter la marginalisation d'une catégorie de population, dont le droit au logement lui est de plus en plus contesté.

D'ailleurs, devant l'ampleur que prend ce phénomène, le Gouvernement impose aujourd'hui d'inscrire dans les programmes PLA, 5 % de logements adaptés qui plafonnent leurs loyers à 80 % du loyer PLA.

Dans le même temps, comment interpréter la démarche de l'OPAC de la ville de Paris, propriétaire de 2 800 logements qui constituent les quartiers du Bois l'Abbé et des Mordacs, qui refuse tous financements publics quels qu'ils soient, y compris ceux de l'Etat, afin d'éviter de rendre compte et d'échapper aux obligations des contingents publics !

Cet organisme HLM réalise sur ses fonds propres plus de 200 millions de francs de travaux !


Comment concevoir une telle "aisance financière" sans s'interroger sur la qualité de la gestion sociale de son patrimoine immobilier et la conception humaine qu'il développe auprès des populations concernées.

Le coût social que représentent ces quartiers comme le Bois l'Abbé et les Mordacs est par contre supporté essentiellement par la collectivité locale.

Des événements récents dans différents grands ensembles classés DSQ du territoire national révèlent à quel point de tels agissements créent les conditions de quartiers ghettos et influent négativement sur les comportements des personnes qui y vivent.

C'est tout le sens que nous donnons à notre volonté d'aboutir à la dévolution de ce patrimoine, propriété de l' organisme HLM de la ville de Paris, à un organisme gestionnaire local.

C'est autant une condition qu'une nécessité pour redonner à ce quartier une identité locale en relation avec l'ensemble de la ville.

C'est également cet esprit qui a amené notre Municipalité à privilégier la réalisation d'un habitat équilibré et harmonieux en associant des impératifs de gestion financière à une approche qui situe l'efficacité sociale comme un critère déterminant.

REPONSE DU MAIRE DE VITRY-SUR-SEINE

SUBVENTIONS A L'OFFICE

L'OPHLM de VITRY a effectivement perçu des subventions de la ville de VITRY pour un montant de 2 100 000 F pour l'année 1991 et 3 785 000 F pour l'année 1992.

Ces subventions ont été attribuées à l'office pour atténuer l'impact des charges sur les loyers, principalement du à une augmentation sensible de la taxe foncière sur les propriétés bâties. En effet, ces mesures d'exonération dont bénéficiait une part importante du patrimoine de l'office, ont été modifiées par la loi de finances de 1985.

L'aide financière de la commune a donc permis de réduire les effets de cette charge supplémentaire soudaine, et d'autant plus importante, qu'elle concerne un patrimoine correspondant à des périodes de forte construction.

PARTAGE DES ROLES ENTRE UN OFFICE ET UN SEM OU SA

Cette remarque ne paraît pas justifiée car l'OPHLM, comme la SEMISE, a en charge la réalisation de programmes de constructions de logements, et pas seulement leur gestion. Par exemple, pour la seule année 1991, l'office d'HLM a délivré un ordre de service pour la construction de 68 logements PLA et étudiait la construction de 160 logements sur 4 sites de la commune.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU VAL-D'OISE

Je tiens à préciser que le Conseil général soutient l'Office public départemental d'HLM du Val d'Oise ; le concours financier apporté est effectif depuis 1987.

Il s'agit là du seul point appelant de ma part une précision.


REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPIHLM D'ARGENTEUIL-BEZONS

1. LA CONSTRUCTION NEUVE, LES FINANCEMENTS COMPLEMENTAIRES 1.1. Sur la forme Il semble y avoir ici une erreur d'interprétation. L'emprunt dont il est question n'est

destiné ni à "boucler" un plan de financement suite à des difficultés, ni à compenser une dérive des coûts.

Il s'agit d'un financement tout à fait normal dans le cadre essentiellement d'une opération mixte, comportant des logements et des commerces ou activités en rez-de-chaussée.

La partie logement est financée par des prêts PLA ; pour la partie commerces il n'existe aucun type d'emprunt privilégié, c'est donc tout à fait "normalement" que l'office a été chercher un emprunt au taux du marché.

Accessoirement cet emprunt devait financer aussi la construction de boxes dans certaines cités, et un programme d'installation de chauffe- bains, domaines ou il n'existe pas non plus, sauf rares exceptions, de financements spécifiques.

1.2. Sur le fond Je ne peux ici que reprendre in extenso la réponse apportée à la chambre régionale des

comptes d'Ile-de-France. "2.15 : L'emprunt en ECU Plusieurs remarques s'imposent à la lecture du rapport : - "Devant recourir toujours davantage à l'emprunt...", à moins de recette miracle nous

ne voyons pas comment il pourrait en être autrement pour financer, comme c'était le cas, la construction de boxes, de locaux commerciaux, et accessoirement l'installation de chauffe-bains.

- Nous avons à l'époque mis en concurrence plusieurs établissements bancaires sur cette question (compte tenu du montant - 20 millions de francs -, plusieurs établissements nous ont fait savoir dès le départ que cette somme n'était pas dans leurs possibilités).

* La Caisse des dépôts et consignations, elle, nous renvoyait sur la Caisse d'épargne. * La Caisse d'épargne nous proposait un prêt à 9,25 %. Il apparaissait que, malgré la commission, le prêt de la SIGEFI à 8 %, était plus

intéressant et nous permettait de réaliser sur la durée du prêt une économie de plus de 1 million de francs.

Des précautions étaient cependant prises quant aux possibilités de remboursement anticipé de ce prêt.

Il s'agissait à l'époque, rappelons-le aussi de tenter de diversifier la recherche de financements (diversification que toutes les instances compétentes nous conseillaient fortement).

L'évolution de la monnaie européenne ayant été négative, nous avons été amenés à rembourser cet emprunt par anticipation.

La commission de 3,5 % ne nous semble pas exorbitante. Enfin, précisons que par courrier du 15 janvier 1987, nous demandions l'avis du TPG.

du Val d'Oise sur ce projet d'emprunt. Celui- ci n'avait semble-t-il pas d'objections à ce montage financier."

(Réponse à la chambre régionale 16 novembre 1993) N.B. : Compte tenu de ce qui précède, il n'y a évidemment pas de relation avec

l'affectation du Parc


2. LES CONTRAINTES DE L'ENVIRONNEMENT ECONOMIQUE

Nous n'avons aucune remarque à formuler sur la partie générale de la page. En revanche, la deuxième partie de cette même page, concernant les réserves foncières appelle plusieurs observations.

2.1. Sur les réserves foncières

Notre politique active de construction neuve pour répondre à une demande locale forte nous amène effectivement à acquérir en amont les charges foncières nécessaires, soit directement, soit par le biais d'aménageurs.

Au rythme de 250-300 logements par an, ce sont entre 15 et 20 millions de francs d'acquisitions foncières qu'il nous faut réaliser tous les ans.

Le chiffre de 121,3 millions sur la période 86-91 n'est donc pas anormalement élevé.

2.2. D'un point de vue économique

Notons que le prix des terrains à bâtir a augmenté de 83 % entre 86 et 90, sur le bassin d'Argenteuil et que de ce point de vue-là, la constitution d'un stock foncier bien que modeste était une mesure de bonne gestion.

Cette avance a en tout état de cause "fondu" d'une manière considérable puisque la quasi totalité de nos réserves foncières sont opérationnelles aujourd'hui.

A contrario, la situation actuelle pose des problèmes quant à nos possibilités de programmation prévisionnelle, et la mise en place d'un établissement public foncier entre les villes d'Argenteuil et de Bezons devrait permettre à la collectivité publique de garder la maîtrise de l'évolution de l'occupation du sol.

2.3. Quant aux relations avec la trésorerie

Au fond, il y aurait longuement à débattre sur cette question. Il est vrai que pour un organisme qui construit régulièrement, cette activité influe fortement sur sa structure de trésorerie. Les acquisitions foncières comme les dépenses préliminaires (géomètre - sondages - architecte - etc.) sont souvent antérieures aux rentrées d'argent. Les apports de préfinancement (1 % logement notamment) compensent en partie ce handicap, mais globalement le système n'est pas à notre avis satisfaisant.

Comme nous le faisions remarquer à la chambre régionale, il nous paraît impropre dans ce cas de figure de parler de "déficit cumulé de 60 millions". Ce terme ne nous paraît pas approprié ; nous parlons plutôt de décalages de financement, qui ont, c'est incontestable des répercussions sur la situation de trésorerie de l' organisme .

Nous nous efforçons, progressivement de mieux gérer les prévisions de trésorerie de chaque opération et en jouant sur les dates de démarrage de parvenir à un cumul "chronologique" qui soit équilibré. Nous reconnaissons humblement que ce n'est pas un exercice facile.

3. LES LIMITES TENANT A UNE SITUATION FINANCIERE TRES DEGRADEE

Nous ne contestons pas le constat de la chambre régionale sur l'insuffisance des ICNE dans les exercices comptables cités dans le rapport.

Il nous paraît un peu exagéré en revanche de présenter ce constat comme le résultat d'une volonté de "masquer un déséquilibre". Telle n'était pas en tout cas notre intention.

Une insuffisance de professionnalisme nous a effectivement amené à méconnaître la réforme comptable de 1989.

Après une analyse financière approfondie avec les services de l'UNFOHLM, qui se termine, nous allons proposer à notre conseil d'administration de régulariser définitivement ces questions.


4. CONCLUSION

Nous nous félicitons que la Cour des comptes publie un rapport sur les organismes HLM .

Si nous pouvons émettre un voeu, c'est celui de voir la Cour examiner aussi les questions structurelles qui à quelques exceptions près mettent de nombreux organismes en difficulté.

Les efforts de rigueur, de professionnalisation, d'amélioration de la productivité que nous développons, risquent à notre avis d'être rapidement annihilés par des tendances lourdes très négatives.

Nous pouvons citer :

- la structure de la dette,

- l'inadaptation du prêt PLA qui est notre outil financier essentiel,

- l'évolution de la fiscalité (TFPB notamment).

Nous craignons que l'évolution négative de ces éléments et de quelques autres mette en cause gravement notre capacité à effectuer notre mission, dans le contexte économique et social qui est aujourd'hui celui des banlieues.

REPONSE DU MAIRE DE TRAPPES

Suite aux observations que vous m'avez transmises concernant l'opération de réhabilitation du patrimoine HLM , il me semblerait plus exact de remplacer la formulation suivante "le large dépassement des prévisions résulte de l'exécution de travaux complémentaires réalisés à la demande des locataire et de l'amélioration des capacités de financement..." par la phrase "le large dépassement des prévisions résulte de l'exécution de travaux complémentaires réalisés à la demande des locataires après qu'ait été constatée une amélioration des capacités de financement. Le plafond des travaux subventionnables par logement a été relevé, le produit des loyers substantiellement augmenté, autorisant davantage"

Cette formulation est plus conforme à ce qui s'est réellement passé :

* tous les travaux complémentaires n'ont été accordés, qu'après le dégagement de nouvelles possibilités financières,

* le produit des loyers est passé de 27 734 000 pour 1986 à 46 447 000 pour 1993 (+ 67 %).

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPDHLM DU GARD

LES ACQUISITIONS IMMOBILIERES ET FONCIERES DE L'OPDHLM DU GARD

La Cour des comptes souligne le volume important des réserves foncières non employées et évalue à 35 millions de francs au 31 décembre 1992 les terrains non valorisables à court terme. La Haute juridiction émet, en outre des critiques sur les motivations qui ont été à l'origine de ces opérations d'achat, considérant que certaines paraissent avoir eu pour but de servir les intérêts des sociétés venderesses.


L'importance des réserves foncières de l'OPDHLM du Gard au 31 décembre 1992 s'explique en grande partie par le fort ralentissement intervenu dans son rythme annuel de construction entre 1988 et 1992 (- 70 %). Ce ralentissement est lié au blocage des financements décidé par les partenaires institutionnels de l'office dans l'attente de la présentation de son plan de redressement.

Les mesures prises dans le cadre de ce plan pour assainir la situation financière concernent notamment les réserves foncières pour lesquelles des solutions de valorisation ont été mises en place.

Au nombre de ces mesures figurent, à titre principal, la construction de logements au rythme moyen de 150 à 200 par an.

Ainsi, les opérations engagées depuis 1993 au titre de la programmation de l'Etat et poursuivies en 1994 ont permis de valoriser 21 131 000 F TTC de terrains ainsi que le fait apparaître le tableau récapitulatif et les justifications (jointes en annexe).

Dans le même temps, l'office a négocié la cession de deux terrains et a signé une promesse de vente pour l'un d'entre eux pour 2 000 000 F TTC.

* S'agissant de l'achat d'une usine à une société industrielle située dans la commune dont le maire était à l'époque le président de l'office, il paraît nécessaire de préciser que l'office ne s'est pas porté acquéreur d'une usine mais d'un ensemble immobilier comprenant un bâtiment, des logements et des locaux d'activité, le bâtiment étant évalué par l'administration des domaines à 840 000 F HT sur un montant total de 2 095 142,29 F TTC Les logements ainsi que les locaux d'activité ont été loués et procurent à l'office des rentrées de loyer pour 127 314,60 F par an. Une solution est à l'étude concernant le bâtiment, soit rétrocession à la commune d'implantation, soit démolition-construction de logements sociaux.

Quant à l'achat en 1991 du siège social de cette société, la décision de l'office a été motivée par le souci de disposer d'un terrain permettant de réaliser environ cinquante logements. Parallèlement, des négociations étaient engagées avec une agence immobilière pour l'acquisition d'un terrain mitoyen, afin de bénéficier d'un COS favorable. L'achat de ce dernier terrain est toutefois intervenu postérieurement à celui concernant l'acquisition du siège social de la société. Une première opération, sur ce terrain mitoyen, est en cours de montage technique et financier pour être engagée au titre de 1994.

La régularisation de l'impayé de loyer de 320 000 F a été opérée, ainsi que le démontrent les documents joints en annexe. De plus, la société s'est engagée à verser, chaque année pendant 10 ans, le tiers du 1 % calculé sur sa masse salariale, ce qui a représenté pour l'office une recette de 438 864 F au titre des années 1990, 1991 et 1992 (cf. annexe).

* En ce qui concerne l'achat à une même société immobilière de trois terrains, il paraît important de souligner que ces acquisitions, comme toutes celles réalisées par l'office, ont donné lieu à une consultation préalable de la direction des services fiscaux qui en a fixé le prix, ont été acceptées par le conseil d'administration de l'office et soumises au contrôle de la légalité des actes administratifs.

S'agissant de l'achat d'un terrain en 1989 pour un prix de 930 000 TTC auquel se sont ajoutés des travaux de viabilité réglés pour partie à la société venderesse pour 728 287 F TTC, pour partie à une entreprise retenue pour la construction de villas/logements sociaux, pour un montant de 965 080 F TTC, une procédure contentieuse a été engagée par l'office et ensuite par la société vendeuse pour déterminer le fondement de ce règlement de 728 287 F TTC L'office, sur la base des observations de la chambre régionale des comptes a émis un ordre de reversement de ce montant. De son côté, la société vendeuse, considérant que les travaux qu'elle avait exécutés correspondaient à des VRD périphériques et non internes au terrain, a introduit un recours devant le tribunal administratif compétent contre l'état exécutoire, ainsi que l'attestent les documents joints en annexe.


Quant à l'achat en 1990, à cette même société immobilière, d'un terrain pour 7 510 000 F TTC, il se prête parfaitement à la réalisation de villas individuelles en locatif social, soit en accession aidée. C'est dans ce sens que l'office a mis en oeuvre des solutions de valorisation pour chacun des trois lots constituant le terrain :

- le premier lot acquis pour 2 250 000 F TTC fait l'objet d'une promesse de vente, jointe en annexe, à une société pour 2 000 000 F TTC sur la base d'une estimation des domaines de 1,7 à 1,9 million HT. La société acquéreuse réaliserait avec l'appui du Crédit foncier des villas destinées à l'accession ;

- le deuxième lot acquis pour 2 790 000 F TTC est conservé par l'office pour réaliser un semi collectif d'environ 45 logements ;

- le troisième lot acquis pour 2 470 000 F TTC reste dans l'immédiat propriété de l'office, dans l'attente des résultats de la commercialisation des villas réalisées sur le premier lot. Les résultats obtenus à ce jour, permettent d'envisager la revente de ce lot.

En fin, s'agissant de la troisième acquisition réalisée en 1991 auprès de la même société immobilière pour 2 230 000 F, une étude de faisabilité technique et financière est effectuée par les services de l'office en vue de l'inscription d'une opération de logement social à une prochaine programmation de l'Etat.

L'OCCUPATION DU PARC : LES MOYENS DE REGULATION DE L'OCCUPATION

La Cour des comptes relève le faible nombre d' organismes ayant opté pour le surloyer et souligne le caractère restrictif de son application.

La Haute juridiction note que si l'office de Gard a bien décidé du principe de cette mesure, sa mise en oeuvre se révèle difficile.

Ainsi que le souligne la Cour des comptes, le surloyer correspond à un souci de justice sociale puisqu'il s'adresse à des locataires dont les revenus ont sensiblement progressé depuis leur prise de logement. Il peut représenter une source complémentaire pour les organismes .

Dans les faits, le surloyer se révèle difficile à appliquer pour diverses raisons dont la principale réside dans le désir de maintenir dans des quartiers sensibles des locataires permettant de maintenir une équilibre social.

La mise en place de cette mesure ne peut s'effectuer que progressivement et qu'après un entretien individuel avec chacun des locataires concernés.

L'EVOLUTION DES CHARGES LOCATIVES : LES DEPENSES DU PERSONNEL

* Des effectifs excessifs

La Haute juridiction relève les recrutements excessifs réalisés de 1986 à 1992 à l'OPDHLM du Gard au regard de l'accroissement du parc de logements pendant la même période.

Les mesures prises par l'office pour rétablir la situation financière portent également sur les effectifs. Un inversement net de tendance est intervenu pendant la période récente (- 19 agents). De plus, certaines prestations confiées à des prestataires extérieurs sont désormais assurées par des personnels de l'office regroupés dans une régie de nettoyage. Enfin, a été développée une gestion de proximité avec la mise en place d'agents de secteur et d'agents sociaux.

* L'application du statut de la fonction publique territoriale donne lieu à des abus

La situation des agents affectés au cabinet du président a été clarifiée par mutation dans une autre collectivité locale ou par réintégration dans les services de l'office.


REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPAC DE MEURTHE-ET-MOSELLE

Comme pour tout organisme HLM , les produits financiers sont nécessaires à l'équilibre des comptes de l'OPAC de Meurthe-et-Moselle. Du niveau de ces produits dépend le montant de l'excédent d'exploitation réalisé et réinvesti dans le logement social.

La chambre régionale des comptes de Lorraine, dans ses observations définitives, note "Cependant, malgré ces facteurs favorables (baisse des impayés et de la vacance) depuis 1989, le montant des loyers s'avère insuffisant pour couvrir les charges correspondantes et l'équilibre est atteint par le recours à d'importants produits financiers (8,5 millions de francs en 1987 ; 20 millions de francs en 1991)".

Il est à remarquer que la structure du bilan d'un organisme d' HLM présente normalement un fonds de roulement net global positif et un besoin en fonds de roulement négatif. Le niveau des produits financiers dépend en conséquence de la qualité de la gestion de la trésorerie, cette dernière étant la somme du fonds de roulement et du besoin en fonds de roulement (dégagement en fonds de roulement).

Le décret du 9 mars 1990 était très pénalisant pour les organismes d' HLM ; aussi, ceux-ci ont déposé un recours en annulation devant le Conseil d'Etat. Le monde HLM avait connu par le passé ce que coûtait l'application immédiate de textes contestables et contestés. En l'espèce, le décret du 9 Novembre 1982 relatif aux charges locatives qui ne citait pas l'élimination des déchets et l'entretien des parties communes. Ce décret a été annulé par un arrêt du Conseil d'Etat en date du 17 Juin 1988. Cet oubli avait été corrigé par le décret du 26 Décembre 1986 mais l'article 41 de la loi Mermaz (loi 89-462 du 6 Juillet 1989) disposait que ces charges n'avaient pas le caractère récupérable pendant la période "d'oubli" et reprenaient ce caractère de charges récupérables après.

Fort de cette expérience et jusqu'à la décision du Conseil d'Etat, rejetant le recours en annulation, l'office a privilégié l'intérêt de ses locataires en effectuant des placement en dépassement de franchise.

Les dispositions du décret du 9 Mars 1990 ont été codifiées en ce qui concerne, les OPAC aux articles R 423-14-1 à R 423-14-5 du code de la construction et de l'habitation. L'article R 423-14-1 dispose que les fonds inscrits sur les comptes 272 "Titres immobilisés" et l'ensemble des comptes de la classe 5 doivent être déposés sur un compte ouvert auprès de la Caisse des dépôts et consignations à l'exception d'une franchise définie à l'article R 23-14-2. L'OPAC de Meurthe-et-Moselle est soumis aux règles comptables du code de commerce et notamment du plan comptable général. Dès la décision du Conseil d'Etat, l'OPAC a créé un fonds commun de placements dédié dont les parts ont été comptabilisées au compte 261 "titres de participation".

Cette comptabilisation est conforme au droit comptable qui nous est applicable (cf. mémento comptable Francis Lefebvre N°1914-4) et a reçu un avis favorable de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes (cf. bulletin CNCC N°84).

La régularité de cette opération est en quelque sorte reconnue par la circulaire du 14 Octobre 1992 relative au rappel des règles financières et comptables applicables aux organismes d' HLM (JO du 19 Novembre 1992).

Ainsi, le paragraphe 1.1.4 de l'annexe I de la circulaire : "Dans l'immédiat et par interprétation de ces articles (R 423-15, 61 et 75 du CCH), il est admis que les organismes d' HLM placent leur trésorerie sous forme de SICAV ou de fonds communs de placements, dédiés ou non dédiés...." ce paragraphe se poursuit en proposant un mode de comptabilisation qui n'a pas lieu d'être puisque les paragraphes suivants indiquent les règles comptables. Ainsi, l'annexe se poursuit "1.2. Règles comptables .... 1.2.2. OPAC soumis aux règles applicables aux entreprises de commerces. Le régime comptable se caractérise par une mixité de régimes. L'établissement est soumis en effet aux règles du Code de commerce mais demeure soumis à

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 194 certaines dispositions de la loi N° 82-213 du 2 Mars 1982 (obligation d'établir et de voter un budget...)".

Il ressort de ce qui précède, comme l'indique le directeur de la Construction, que l'OPAC peut acquérir des parts de fonds communs de placements dédiés et que leur comptabilisation doit être conforme aux règles du Code de commerce, ce qui est le cas.

L'application à la lettre du décret de trésorerie pour être totalement acceptable suppose que l'OPAC de Meurthe-et Moselle remplisse pleinement sa mission de service public. Suite à un contrôle prescrit en 1993 par madame Llinemann, l'inspection générale des finances notait : "(L'OPAC) supporte une charge sociale très lourde, compte tenu de sa place prépondérante dans le dispositif du logement des populations les plus démunies en Meurthe-et-Moselle".

Afin de ne pas faillir à la mission qui lui est confiée, l'OPAC n'a pas voulu pénaliser la frange la plus défavorisée de la population meurthe-et-mosellane en laissant amputer des ressources nécessaires à son logement. Le bien fondé des considérations ayant motivé notre décision a, depuis, été reconnu, puisque les articles du Code de la construction et de l'habitation issus du décret du 9 mars 1990 ont été abrogés par le décret 93-1414 du 30 Décembre 1993.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE NANCY

L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS : LE LOGEMENT DES PLUS DEFAVORISES

Notons tout d'abord avec satisfaction, que "les infractions aux règles concernant l'attribution restent l'exception", ceci atteste du soin mis par la commission d'attribution des logements à remplir son rôle correctement.

Abordons ensuite rapidement - sous forme chiffrée, donc facilement vérifiable -, l'observation suivante : "la préférence aux plus défavorisés n'en constitue pas pour autant une priorité affirmée par l' organisme ni par les préfets dans le cadre du contingent qui leur est réservé".

* 50 % des locataires entrés en 1993 ont - sur le plan national - des ressources inférieures à 7 000 F par mois (cf. lettre UNFOHLM ci- jointe).

* 80,39 % des locataires - de l'OPHLM de la ville de Nancy - ont des ressources inférieures à 7 000 F par mois soit 60,78 % de plus que la moyenne nationale.

* le montant moyen de l'APL versée est de 815 F par mois (moyenne entre 670 F et 960 F) sur le plan national en 1990 (cf. document ci- joint).

* Le montant moyen de l'APL versée est de 1 034,00 F par mois à l'OPHLM soit 27 % de plus que sur le plan national.

sans autres commentaires....

L'observation faite, en deuxième partie, sur la politique d'attribution parfois ségrégative de la Commission d'Attribution peut apparaître comme contradictoire avec celle énoncée ci-dessus.

Comment peut-on en effet faire reproche à l' organisme de ne pas donner préférence aux plus défavorisés et constater ensuite que sur son groupe le plus important (3/5e du parc) un seul locataire avait des revenus supérieurs à 10 000 F par mois ?

Ceci précisé, le marché immobilier est par essence ségrégatif car les hommes aiment à se regrouper par affinités.


L'office a toujours veillé à ne pas créer de mécanisme ségrégatif (il n'en faut pour preuve que la suppression en 1978/79 de toutes les catégories de logements type PSR. - PLR-ILN et ILM volontairement regroupées sous l'unique signe PLA) tout comme il a toujours reconnu à ses candidats une totale liberté de choix.

Il est par ailleurs normal que les populations les moins aisées se concentrent sur le Haut-du-Lièvre en raison notamment du montant plus faible des loyers par rapport à ceux du centre ville, et surtout du coût du chauffage particulièrement compétitif.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL REGIONAL DE MIDI-PYRENEES

La région Midi-Pyrénées tient à préciser que :

- les 46 millions de francs au titre de 1992 mentionnés dans le rapport de la Cour concernent les aides de la région à l'habitat tous secteurs confondus. Il est exact que dans ces 46 millions, la part revenant aux organismes HLM et aux PALULOS rurales est bien de 10,7 millions ;

- en milieu rural, effectivement, la région fait appel systématiquement aux communes comme intermédiaires alors qu'en milieu urbain, les seuls interlocuteurs sont les organismes HLM .

Est joint à la réponse un tableau, retraçant la nature des aides à l'habitat sur 4 ans, de 1989 à 1992.

REPONSE DU PRESIDENT DE LA SEMI-TARBES

L'attribution des logements : le logement des plus défavorisés

Le parc de la SEMI-TARBES est constitué, en majorité, par des logements construits à partir des années 70. De ce fait, elle est amenée à pratiquer les loyers plafond afin de limiter le déficit des programmes. Son objectif est de proposer aux demandeurs un logement dont le loyer corresponde à leurs possibilités financières, afin de ne pas générer des impayés.

La situation financière: les résultats d'exploitation des programmes locatifs

La SEMI-TARBES tient une comptabilité distincte par programme ce qui met en évidence les excédents ou les besoins de chacun d'eux.


Les opérations récentes

* limite des loyers

FIXATION DU LOYER MAXIMUM DES CONVENTIONS (circulaire du 24 juin 1993) Valeurs des loyers maxima des logements nouvellement conventionnés

applicables aux conventions conclues à compter du 1er juillet 1993. Types de logement :Zone I* : Zone I BIS : Zone II* : Zone III* :--------------------:--------:-------------:------------:------------:Logements financés : : : : :avec des PLA : 231 F : 245 F : 205 F : 192 F :autres logements : le m2 : le m2 : le m2 : le m2 :réhabilités avec : : : : :subvention de l'Etat: : : : :ou conventionnés : : : : :sans travaux après : : : : :conclusion d'un : 185 F : 196 F : 162 F : 152 F :accord-cadre : le m2 : le m2 : le m2 : le m2

* Les zones correspondent globalement à la région Ile-deFrance (I et ::/I bis), aux grandes agglomérations de province (II) et au reste du ::territoire (III). * Pour le PLA d'insertion, le loyer maximum ne doit pas dépasser 80 % du loyer maximum des constructions neuves, exprimé par mètre carré de:surface corrigée.:

Complément de tableau : : : Zone III :logements financés avec des prêts du CFF : :en application du décret du 24 décembre : 192 F le m2 de :1963 et des régimes postérieurs après : surface corrigée :réhabilitation avec subvention de l'Etat :

* le loyer d'équilibre

Afin de limiter les déficits annuels du début de l'opération, la SEMI-TARBES se doit d'appliquer le loyer plafond.

Depuis deux ans, pour les programmes nouveaux, il est établi des tableaux "type CDC" conduisant au loyer d'équilibre cumulé sur une période se situant entre les vingtième et trentième années.

REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LILLE

1) Par rapport aux risques encourus par les collectivités du fait des systèmes de garantie :

a) Vous indiquez que "les emprunts, contractés par les organismes HLM , et garantis par notre établissement public se sont banalisés, sans que les risques aient toujours été bien appréhendés".

* Je tiens à vous informer que depuis la délibération du conseil du 6 avril 1987, la CUDI, a décidé une part de n'accorder sa garantie qu'aux seuls projets repris dans la programmation annuelle élaborée en concertation avec le préfet, et de faire procéder, d'autre part, chaque année à l'analyse de la situation financière des organismes HLM qu'elle garantit par la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations.


Ces analyses sont, à l'occasion de l'octroi de chaque demande de garantie, portées à la connaissance des commissions spécialisées ainsi que de la commission des finances chargées, ainsi que vous le savez, de donner un avis avant l'examen de ces dossiers par le conseil.

b) Vous indiquez par ailleurs "qu'il est regrettable que ces garanties soient accordées sans examen technique ou financier du projet par les collectivités, qui continuent à considérer généralement que les garanties aux emprunts des organismes HLM sont celles qui représentent le risque moindre et ne méritent aucun suivi particulier".

* Je tiens à porter à votre connaissance qu'en accord avec les services de la caisse régionale des dépôts et consignations et les services de la direction départementale de l'équipement, l'équilibre financier des opérations est examiné attentivement, et qu'il fait l'objet de contacts constants entre ces institutions et mes services.

2) Par rapport à l'aide financière des collectivités locales :

a) Au paragraphe "politiques communales" votre rapport fait observer : "d'autres collectivités soutiennent massivement" leur "office, le cas de la Communauté urbaine de Lille mérite développement à ce titre".

* Je tiens à vous apporter les précisions suivantes : s'agissant de l'aide à l'investissement il convient de prendre en considération que les 3 offices de la CUDL. possèdent un patrimoine d'environ 30 000 logements sociaux situés pour la plupart dans les villes centre et dans les quartiers défavorisés ; c'est la raison pour laquelle la CUDL. depuis bien longtemps apporte une aide incitative à la réalisation de logements locatifs sociaux dans le tissu urbain existant, ainsi qu'à la réhabilitation lourde des ensembles HLM situés dans les quartiers en difficultés.

Vous n'ignorez pas que de plus en plus l'Etat demande aux collectivités locales d'intervenir dans le domaine du logement qui est pourtant sa stricte compétence : il est désormais fréquent de voir les services de l'Etat demander des compléments d'interventions à des collectivités locales dans la PALULOS ou dans le PLA par exemple, comme condition de ses propres interventions.

b) Votre rapport par la suite reprend les éléments du plan de consolidation accordé par la CUDI. à ses 3 offices. Vous indiquez "que ces subventions destinées à combler les déficits d'exploitation et à financer les opérations d'investissement, sont versées" en bloc "aux offices qui ont ensuite toute liberté de les ventiler entre fonctionnement et investissement selon les besoins".

* Je tiens à vous faire savoir que la décision prise par la CUDL le 17/ avril 1992 de venir en aide à ses 3 offices à travers un plan de consolidation a été précédée de nombreuses réunions et analyses techniques qui ont permis à l'assemblée d'avoir connaissance des difficultés rencontrées par les organismes d' HLM :

- insuffisance d'apport du 1 % dans le montage des opérations ;

- augmentation importante de la Taxe foncière sur les propriétés bâties à cause de la fin d'exonération de 15 ou 25 ans sur les immeubles construits ;

- les coûts sociaux, de plus en plus importants dans le fonctionnement des organismes , liés aux difficultés économiques de nombreux locataires et la paupérisation certaine de la population logée ;

- les impayés qui restent importants dans les quartiers en difficultés malgré les gros efforts accomplis par les organismes pour le recouvrement des quittances et le suivi amiable des dossiers de contentieux ;

- l'endettement important auquel sont confrontés les organismes .


* Je tiens également à vous indiquer que dans la même décision adoptée par le conseil de communauté sur l'aide aux offices d' HLM il a été expressément prévu que cette aide devait principalement contribuer à l'allégement de la dette des organismes , à améliorer la dotation "grosses réparations", à encourager la poursuite des travaux d'amélioration et à promouvoir la réalisation d'opérations sociales en centre ville par la prise en charge du surcoût du foncier.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM-CU DE LILLE - ROUBAIX - TOURCOING (à Tourcoing)

LA CONSTRUCTION NEUVE : LES FINANCEMENTS COMPLEMENTAIRES

1) Pour l'office, l'origine du déficit structurel est essentiellement due à une dérive des coûts de construction. Celle-ci s'explique par l'utilisation des marchés cadres qui ont souvent entraîné des travaux supplémentaires à une époque d'inflation très forte. Qui plus est, la totalité des révisions de prix n'était pas couverte financièrement par l'Etat.

Par ailleurs, des opérations qui incluaient des commerces en pied d'immeubles échappaient au financement classique et induisaient délibérément, dès le montage, la recherche de financement au taux du marché.

En outre, les blocages successifs de loyer ont pénalisé fortement les équilibres des opérations.

2) D'ici à Juin 1994, l'office aura remboursé par anticipation quatre des emprunts ayant fait l'objet d'une renégociation.

Des études sont actuellement en cours et si les conditions se révèlent favorables et les indemnités raisonnables, les derniers emprunts seront réaménagés ou remboursés par anticipation.

L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF : L'IMPLICATION DES LOCATAIRES

La grille des loyers renégociée pour 1994 sera désormais revue chaque année.

Il y a lieu de souligner que, si l'accord-cadre permet le bouclage de l'APL, il n'en demeure pas moins que les directives ministérielles en matière d'augmentation ont un effet négatif sur la détermination des loyers.

LA SITUATION FINANCIERE DES ORGANISMES D' HLM : LES OPERATIONS RECENTES

S'il est vrai que pour les opérations neuves les premiers calculs de loyer d'équilibre établis par l'office datent de 1990, ceux-ci étaient déjà réalisés par la Caisse des dépôts et consignations et la direction départementale de l'équipement en ce qui concerne les opérations de réhabilitation.

LA SITUATION FINANCIERE DES ORGANISMES D' HLM : LES OPERATIONS ANCIENNES

Actuellement, la taille réduite des opérations de construction neuve et le respect des délais contractuels d'exécution permettent d'éviter les surcoûts et l'échelonnement des paiements sur une durée non maîtrisée.


REPONSE DU MAIRE DE VALENCIENNES

Aucun des éléments portés à ma connaissance ne suscite de remarques particulières, sauf à y ajouter les précisions suivantes :

- le montant de 96 000 F relatif à l'intervention de la ville en investissement correspond à une participation communale sur des programmes de logements sociaux, cette participation s'achèvera en même temps que l'échéance des prêts qui y sont liés dans les prochaines années,

- l'engagement de la ville à confier à l'OPAC de Valenciennes, des missions de conduites d'opérations s'inscrit dans le cadre d'un protocole d'accord global signé le 6 juillet 1993 entre l'OPAC, l'Etat, la Caisse de garantie du logement social (CGLS) et la ville.

Ce protocole prévoit également au titre des mesures de soutien à l'OPAC, un apport de 8 millions de francs de la ville étalé jusqu'en 1996, alors que la CGLS contribue à la fois sous forme de subvention (9 millions) et de prêt à taux préférentiel (4 % ).

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DU PAS-DE-CALAIS

En ce qui concerne la façon quasi systématique d'accorder les garanties, je vous précise qu'en matière de secteur groupé les demandes sont examinées une par une par programmes d'investissements projetés et une part de garantie communale de 20 % au moins est sollicitée.

Un examen des situations financières est effectué par la Caisse des dépôts et consignations qui propose le niveau d'intervention de garantie de la commune.

Ces programmes locaux font d'autre part l'objet d'une analyse confiée à une commission spécialisée appelée "Commission de logement" puis sont examinés par la commission permanente du Conseil général et il arrive fréquemment que des demandes de garanties soient différées pour instruction complémentaire.

Le département va d'ailleurs se doter d'une section d'analyse financière des estimations des organismes d' HLM et d'application des risques encourus.

En matière de secteur diffus, le département s'appuie sur les avis et propositions des services de la DDE qui participent directement a l'instruction des demandes.

Pour ce qui est de l'engagement des départements il est vrai que les encours sont parfois d'un niveau équivalent à celui de leur budget primitif. A ce propos, il convient de souligner que le logement social n'est pas à prendre en compte dans le calcul du ratio de risque garantie défini par les textes législatifs et réglementaires.

L'arrêt des garanties impliquerait le gel de tous les projets locaux ce qui est inconcevable tant sur le plan social qu'économique.

Enfin, quant aux aides "spectaculaires" au fonctionnement le département du Pas-de-Calais est intervenu pour :

- le plan de redressement de l'OPAC : 100 millions garantis et remboursement des prêts.

Il est à noter que ce plan de redressement qui a été initié en 1983 et qui prend fin en 2002 a été mis en place avec le concours du représentant de l'Etat dans le département sur proposition de la Chambre régionale des comptes. Il s'agit donc d'un plan de redressement largement concerté.


- Le plan de redressement de la société anonyme "Artois Logement" : garanties et avances de 50 millions remboursables.

- Le plan de redressement du Crédit immobilier de SAINT-OMER : garanties et subvention de 7 millions.

Ces deux dernières interventions ont été mises en oeuvre avec l'accord des autorités de l'Etat au niveau national et relayées par le préfet.

Je vous demande de bien vouloir tenir compte de ces précisions. En effet, la mention figurant dans le rapport laisse à penser qu'il s'agit d'aides au fonctionnement dont la justification peut être mise en cause alors qu'elles sont pleinement justifiées eu égard à l'importance qu'il faut attacher à la pérennité du secteur social et notamment de ces structures dans l'intérêt général des populations et des autres partenaires (communes) également très impliqués.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM DE BOULOGNE-SUR-MER

LA REHABILITATION

L'office sait maîtriser correctement tout l'aspect technique de la réhabilitation de son patrimoine.

Au-delà, même dans une démarche volontariste de stratégie patrimoniale globale qui n'a pu être menée sans la mise en place d'une politique de peuplement effective (équilibres sociaux des groupes), il se heurte à un manque de partenariat concret des services de l'Etat (Sociaux, Sécurité, etc.).

Dans ces conditions, il doit supporter à lui seul les "surcoûts sociaux" qu'il n'a pas les moyens financiers d'assumer.

Bien entendu, cela se fait au détriment de l'amélioration du reste de l'ensemble du patrimoine.

Hélas, tant qu'il en sera ainsi, il sera difficile de faire mieux et autrement.

LA PROVISION POUR GROSSES REPARATIONS

Effectivement, si les loyers nous permettaient de supporter la dotation annuelle de provisions pour grosses réparations à 1 %, c'est- à-dire à 0,4 % de plus que le minimum réglementaire, nous le ferions bien volontiers.

Tel n'est pas le cas à l'office de Boulogne. Sans compter que les limitations d'augmentations des loyers imposées par les gouvernements successifs depuis de très nombreuses années sont les causes essentielles des limitations de dotations car les autres charges fixes en progression constante, et notamment la TFPB, sont aussi incompressibles que les quelques charges variables dont leur réduction ne suffirait pas à équilibrer l'exploitation.

Quant à l'assiette de calcul utilisée par notre Office à 0,80 % de la valeur réactualisée des immeubles (dans la réponse page 2 adressée à la CRC), nous avons démontré que la dotation "insuffisante" de 0,20 % (1,42 MF pour 1992) n'entraînait pas d'incidence sur le potentiel financier de l' organisme . (Voir Annexe).

Par ailleurs, toujours pour ce qui concerne le calcul de la PGR, l'interprétation de l'ancienne instruction comptable (M31) - page 56, dont vous trouverez ci-joint copie - pourrait être à l'origine de la confusion des taux pratiqués pour la fixation de l'assiette de calcul.

Quoi qu'il en soit, à compter de 1995, la provision pour grosses réparations sera maintenue au taux minimum de 0,60 %, mais à 100 % et non à 80 % de la valeur réévaluée des immeubles selon l'indice INSEE.


TAUX D'IMPAYES

Face aux efforts constants développés par l'office en matière de politique préventive des impayés comme du suivi, il n'est pas négligeable de prendre en compte que, dans le Boulonnais, le taux de chômage est de l'ordre de 16,5 % de la population active. L'office loge la quasi-totalité des familles en difficultés.

Pour vous en assurer, il vous suffit de prendre connaissance des indicateurs portés sur les tableaux de bord extraits de notre bilan social dont vous trouverez copies (en Annexe).

Par ailleurs, si certains offices pratiquent volontiers les expulsions, à Boulogne-sur-Mer nous cherchons quant à nous des solutions de relogement qui induisent naturellement le maintien de ces familles dans le patrimoine.

Ces dispositions évitent d'en faire des Sans Domicile Fixe que l'on retrouve indéniablement à la charge de la société dans d'autres conditions.

LE PLAN DE REDRESSEMENT

Pour votre information, le résultat de la gestion 1993 va dégager un excédent comptable de 6 226 508 Frs, ce qui montre que le plan d'action mis en place depuis fin 1991 est efficace.

Pour ce qui concerne les résultats des autres exercices (1989-1990- 1991), je tiens à vous préciser :

1989 - Si le résultat comptable de l'exercice 1989 n'avait pas été artificiellement gonflé par une reprise sur la provision pour grosses réparations à hauteur de 8 563 KF, cet exercice aurait fait apparaître une perte de 2 393 KF qui se justifiait par rapport au budget du même exercice par une insuffisance de recettes de 6 028 KF et d'une "économie" de charges de 3 635 KF.

1990 - Si la reprise de provision pour grosses réparations avait été effectuée à hauteur du montant de la dépense de l'exercice, c'est- à-dire 7 955 KF, et non 5 000 KF, le résultat aurait été positif de 298 KF ; cela aurait ainsi évité le report à nouveau négatif fin 1991.

1991 - Le résultat de cet exercice est la conséquence des exercices antérieurs et en particulier dans le domaine de la régularisation des charges locatives qui ont dû être liquidées en rattrapage d'un retard important.

A propos du non-paiement par la ville des annuités de remboursement d'un prêt de 7 500 000 Frs contracté par l'office, je me permets d'attirer votre attention sur le fait que la convention entre les autorités de l'Etat, du département et de la ville de Boulogne-sur-Mer, concernant l'office, ne correspond pas à la délibération du conseil municipal en date du 18/06/84, et il est à mon point de vue anormal que maire de la ville se soit engagé au-delà du pouvoir que lui avait accordé ce conseil municipal. Voir (en Annexe) les pièces en question.

REPONSE DU MAIRE DE NANTES

Concernant les risques encourus par les collectivités lors de l'octroi de garanties d'emprunts la ville de Nantes a en effet mis en place en 1993 une nouvelle procédure d'instruction des demandes. Elle porte non seulement sur la vérification de la situation financière de l'organisme, mais aussi sur l'opportunité de l'opération envisagée et son montage financier. C'est ainsi que la ville a été amenée à refuser certaines garanties compte tenu, soit de la fragilité financière de l'organisme, soit de la non adéquation de l'opération considérée avec les objectifs sociaux fixés par la ville.

Sur la transparence des relations entre collectivités et organismes, notamment pour ce qui est des attributions de logements, la ville de Nantes a ouvert avec les organismes, office public, SA d'HLM et SEM, un partenariat sous la forme d'une participation active aux

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 202 différentes commissions d'attribution (instituées par la loi d'orientation sur la ville), une collaboration étroite sur la gestion des contingents et l'examen conjoint de tableaux de bord semestriels des attributions à l'échelle de la ville, avec pour objectif une meilleure répartition des populations sur les différents parcs.

Enfin, l'aide financière directe porte effectivement sur certaines opérations de réhabilitation, afin d'obtenir des loyers de sortie compatibles avec les ressources des ménages occupants. Des subventions sont également accordées à des opérations de PLA d'insertion lorsque le montage financier classique fait apparaître un déficit.

Je vous remercie par avance de bien vouloir prendre en considération ces quelques précisions afin qu'elles soient intégrées dans la rédaction finale du rapport.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE MAINE-ET-LOIRE

S'agissant de considérations générales, je ne puis que partager vos craintes d'un octroi de garanties sans contrôle suffisant.

En effet, si l'article 49 de la loi du 2 mars 1982 modifiée ne prévoit aucun plafond concernant les emprunts contractés pour des logements bénéficiant de subventions ou de prêts aidés par l'Etat, il me paraît important que les collectivités territoriales se soucient néanmoins des risques encourus. A cet égard, l'ampleur des engagements pris par le département de Maine-et-Loire ne m'avait pas échappé. C'est la raison pour laquelle je fais établir un bilan détaillé des garanties accordées afin que l'assemblée départementale puisse redéfinir sa politique d'intervention en faveur du logement social.

Toutefois, dans le texte de la communication transmise le 14 janvier 1994 par la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire, j'avais noté que la situation du Maine-et-Loire n'était pas exceptionnelle, puisque ces extraits portaient la mention suivante à propos des "risques encourus par les collectivités" : "certains supportent à ce titre des engagements conséquents : l'encours garanti fin 1992 représente par rapport au budget de fonctionnement 510 % en ..., 405 % en ..., 367 % en ..., 320 % en ..., 314 % en ..., 301 % en ..., 279 % en Maine-et-Loire, et 250 % en ...

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPDHLM DE MAINE-ET-LOIRE

L'AMELIORATION DU PARC LOCATIF : L'IMPLICATION DES LOCATAIRES

La modulation des hausses de loyers intervenues en 1992 et 1993 a déjà permis de réduire dans une certaine mesure les écarts constatés entre le loyer pratiqué et le loyer d'objectif.

En outre, la décision prise par le conseil d'administration d'appliquer le loyer d'objectif à la relocation permet d'accélérer la remise à niveau des loyers et de réduire ainsi sensiblement le délai de neuf années.

J'ajoute enfin que s'agissant d'un patrimoine relativement récent (moyenne d'âge de 15 ans) le plafonnement des taux n'autorise pas une régularisation dans un délai plus court, et que situés en secteur rural les logements sont surtout occupés par des familles à ressources très modestes ne pouvant supporter une augmentation trop importante.


REPONSE DU MAIRE DE CHOLET

Je tiens à vous apporter sur ce point les observations relatives d'une part, aux buts poursuivis par la Société d'économie mixte de construction de la ville de Cholet (SEMIC) et d'autre part, aux modalités nouvelles mises en oeuvre pour répondre à la situation fnancière.

S'agissant des buts assumés par la SEMIC, son activité principale est consacrée à la construction d'immeubles à usage d'habitation, de bureaux ou commercial, à la location, à la gestion des immeubles édifés et à leur vente éventuelle.

Dans le cadre de ces activités, la SEMIC a construit et gère notamment des immeubles du secteur locatif intermédiaire, à savoir :

- 270 logements aux Richardières

- 146 logements aux Turbaudières

- 81 logements à la résidence pour personnes âgées de la Girardière.

Il convient de rappeler que la vocation et l'action de la SEMIC ont été une réponse à la demande massive de logements sociaux qui s'est exprimée au cours des années 1970-1980. La ville de Cholet avait décidé, face à l'insuffisance des financements HLM accordés par l'Etat, d'accroître la construction de logements sociaux grâce à la constitution d'une SEM

Pour assurer cette mission, la SEMIC a reçu de la ville des aides significatives lui permettant ainsi de mettre à la disposition des Choletais des logements à des prix de location très supportables.

Il faut donc rapprocher le montant de la créance de la ville sur la SEMIC avec cette volonté municipale en faveur du logement social. En effet, sur le total des 39 000 000 F de dette, 25 000 000 F correspondent à l'aide que la ville a apportée à la SEMIC afin que cette dernière puisse mener à bien sa mission. Les 14 000 000 F restants ont été utilisés aux travaux de réhabilitation des logements qui ont déjà plus de vingt ans, cette opération se faisant, encore une fois, sans aucune aide financière de l'Etat.

Dans cet esprit, la ville de Cholet s'est efforcée de répondre aux besoins évidents de sa population, en décidant de compenser sur la durée la surcharge de frais financiers plus élevés que pour des opérations identiques financées par des crédits HLM .

Qui pourrait reprocher à une collectivité locale sa volonté en ce domaine ? "Le logement est non seulement la condition préalable du confort mais de la santé et dans une certaine mesure de la moralité... On peut, à la rigueur, conserver toute sa dignité en mangeant du pain noir et en portant un habit râpé, mais on la perd presque nécessairement quand il faut coucher pêle-mêle, dans la proximité d'un taudis... La question du logement social devient tout à fait angoissante, car ce qui caractérise ce besoin, c'est que sa satisfaction n'est pas d'ordre simplement privé, mais d'intérêt public." Ces propos tenus en 1921 par Charles Gide, l'un des pères de la politique du logement social 21, démontrent le devoir fondamental que doivent assumer, dans les meilleures conditions possibles, les collectivités territoriales, face à l'insuffisance des financements de l'Etat.

Aujourd'hui, il y a même la reconnaissance d'un "droit au logement" opéré successivement par la loi Méhaignerie de Décembre 1986 puis la loi Besson du 31 mai 1990. Ce droit au logement emporte "un financement qui se caractérise notamment pour le logement social par un enchevêtrement de circuits d'une extrême complexité et d'une particulière fragilité, liée à une multiplicité des acteurs, à l'interpénétration de fonds publics et de fonds

21) "Les institutions du progrès social", Sirey 1921.

Cour des comptes - rapport public particulier – Les organismes d’habitations à loyer modéré (juin 1994) 204 privés, au foisonnement des aides, autant d'éléments qui ne permettent pas toujours d'évaluer les résultats des actions menées, avec une très grande précision" 22.

Malgré ce constat, les politiques publiques sont essentielles pour le maintien de la cohésion sociale et à Cholet comme partout en France, elles représentent l'un des volets les plus significatifs des transferts sociaux opérés par les budgets publics et visent plus ou moins consciemment à assurer une correction de la distribution des revenus.

Ainsi l'Etat et les collectivités territoriales se doivent d'intervenir activement dans le domaine du logement afin de satisfaire les besoins auxquels le marché ne peut apporter de réponses suffisantes en quantité et surtout désormais en qualité.

Nul ne peut retenir comme seul mode de financement celui rattaché à la constitution du parc social de droit. Bernard Colous et Claude Taffis 23 notent que la reconnaissance d'un parc social de fait a été acquise par le législateur dans la loi Quilliot de 1982. Ce parc locatif social non- HLM comprend notamment les logements appartenant aux SEM locales, c'est-à-dire correspondant à des financements mis en oeuvre avec l'appui non négligeable des collectivités territoriales.

Pour la ville de Cholet, telle est l'interprétation qu'il convient d'avoir sur la situation de la SEMIC et sachant qu'un redéploiement de cette structure a été entrepris depuis 1993 et a trouvé sa conclusion le 14 janvier 1994 lors de l'approbation par le conseil municipal de Cholet d'un plan de restructuration.

En effet, face aux difficultés connues et persistantes de la SEMIC, la ville de Cholet a décidé de confier aux sociétés FIDAL et FIDEX, membres du réseau KPMG Fiduciaire de France, un audit de la SEMIC, en vue d'émettre des propositions de restructuration suite à l'établissement d'un constat de la situation.

Le but est de conforter durablement l'action de la ville en faveur du logement social et de rationaliser certains de ses moyens d'interventions dans les domaines de la construction, de l'aménagement et de la gestion des équipements publics.

Dans le cadre de cet objectif il a été procédé à une redistribution des actifs et des activités de la SEMIC.

Le principe directeur de cette redistribution est de confier à plusieurs entités spécialisées, les différents métiers que constituent la construction et l'aménagement, la gestion de logements sociaux, et la gestion d'équipements publics.

La mise en oeuvre de la redistribution projetée est en outre l'occasion de procéder à la régularisation des relations financières de la ville avec la SEMIC, et à la régularisation de la situation juridique de la société quant à la définition de son objet et au montant de son capital social.

22) Michel Bouvier, directeur de la Revue Française de finances publique, décembre 1993 n°44 : Le financement de l'habitat social. 23) In article "Habitat Social : l'état des lieux". Bernard Colous, chef du bureau d'études économiques et du plan - direction de l'habitat et de la construction ; Claude Taffis, directeur de l'observatoire foncier et immobilier du Crédit foncier de France.


Compte tenu de l'organisation actuelle de ces activités, le schéma de réorganisation le plus opportun retenu est le suivant.

Les activités de gestion d'équipements publics (golf, patinoire) restent confiées à la SEMIC.

La réalisation des opérations de construction sera désormais assurée par la Société d'économie mixte d'aménagement du Choletais (SEMAC).

La gestion des logements sociaux par la SEMIC est assurée par l'office public d'aménagement de Cholet (OPAC) qui en est devenu l'acquéreur aux conditions suivantes.

Le prix proposé par l'OPAC à la SEMIC s'élève à la somme de 31 700 000 F comportant le montant du capital restant dû de la dette soit 22 700 000 F auquel s'ajoutent 9 000 000 F.

L'offre de prix présentée par l'OPAC porte sur les 270 logements de la résidence des "Richardières" et les 147 de la résidence des "Turbaudières".

Ce prix est établi en tenant compte principalement de l'état du patrimoine et de l'insuffisance de provisions pour grosses réparations qu'il convient d'effectuer de la taxe foncière sur les propriétés bâties qui n'est plus exonérée et des économies de gestion occasionnées par l'intégration des 416 appartements dans le patrimoine de l'OPAC.

Toutefois, l'importance d'une telle transaction nécessite une période transitoire pour transférer les divers contrats et baux de location et pour mobiliser les fonds dans de bonnes conditions de taux. La cession effective du patrimoine relatif aux logements des résidences devra intervenir au plus tard au 30 juin 1994, date de clôture de l'exercice comptable de la SEMIC. Mais l'OPAC assure la gestion locative depuis le 1er mars 1994.

Par ailleurs, la résidence pour personnes âgées de la Girardière construite et gérée par la SEMIC a été acquise par le Centre communal d'action sociale qui en assure déjà la gestion. Cette acquisition s'est réalisée pour un montant de 4 100 000 F comprenant d'une part le montant restant dû sur les emprunts contractés pour cette opération, soit 3 585 000 F et d'autre part un complément de 515 000 F.

Après examen attentif d'autres propositions, les solutions OPAC et CCAS sont apparues comme les plus intéressantes pour la ville. Elles permettent la répartition des activités en fonction des compétences et des savoir-faire de chacun des organismes , le maintien du nombre de logements sociaux à Cholet et la qualification définitive en logements sociaux de logements cédés assurant ainsi une plus grande sécurité au regard des conditions d'obtention de la dotation de solidarité urbaine pour la part relative aux logements sociaux.

En conclusion de ces dispositions, la ville de Cholet met fin à la subvention d'équilibre de la SEMIC d'un montant variant selon les années entre 1 000 000 F et 2 000 000 F qu'elle était amenée à voter chaque année.

La SEMIC peut rembourser par anticipation l'ensemble de ses emprunts qui avaient été contractés à taux supérieurs à ceux que connaît actuellement le marché financier. Ces remboursements s'effectueront sans pénalités. Ils font suite à la cession des actifs de la SEMIC, conformément aux clauses contractuelles des conventions d'emprunts.

En sus, l'ensemble des hypothèques consenties par la SEMIC seront désormais nulles et non avenues du fait même de ces ventes. De même l'ensemble des garanties d'emprunts accordés par la ville et la SEMIC sont donc caduques.

La ville au titre de la clause de retour à meilleure fortune inscrite dans la convention de gestion liant la ville de Cholet à la SEMIC en date du 22 décembre 1978, sera amenée à recevoir de la SEMIC l'excédent des ventes en compensation des subventions d'équipement versée par la ville pour le financement des déficits cumulés. Au fur et à mesure de la constitution de résultats positifs, la SEMIC pourvoira au remboursement de sa créance à l'égard de la ville jusqu'à son extinction.


En ce qui concerne l'avance de trésorerie de la ville à la SEMIC, celle-ci est autorisée en application de la convention précitée. Cette convention a fait l'objet d'une approbation préalable par le préfet, conformément aux textes applicables antérieurement aux lois de décentralisation.

Dans ces conditions, les remarques que vous formulez à l'encontre de la gestion de la SEMIC ne sont pas justifiées face à l'effort nécessaire et normal conduit par la ville de Cholet en faveur du logement social et ne sont plus d'actualité compte tenu du redéploiement entrepris pour rationaliser et conforter l'ensemble des outils municipaux.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPDHLM DE LA SARTHE

I. - Préparation et suivi des marchés

Jusqu'au 15 novembre 1990, l'office de la Sarthe utilisait la procédure d'appel d'offres restreint de manière à sélectionner les entreprises répondant à des critères de qualité, d'efficacité et de bonne réputation financière. Il est bon de souligner que les décisions prises par la commission d'appel d'offres, l'ont été à l'unanimité des membres représentant l'Etat (DDE, TPG, Concurrence et prix) et le conseil d'administration.

Il faut reconnaître cependant que ne sont pas apparues clairement dans les procès-verbaux les motivations des décisions prises.

La procédure d'appel d'offres restreint a été abandonnée en 1990 et les critères ayant présidé aux décisions des commissions d'appel d'offres ouvert ont alors été davantage mis en exergue.

Bien entendu, quelques erreurs ont été commises, notamment en ce qui concerne la non publication au JOCE, le seuil était alors extrêmement limité ; l'arrêté du I8 septembre 1990 a d'ailleurs porté celui-ci à hauteur de plus de 40 millions de francs, ce qui paraît davantage compatible avec les exigences du marché international.

Il a été remarqué, lors de l'examen des marchés passés de 1990 à 1992 au nombre de 157, que 5 entreprises avaient bénéficié d'un pourcentage de travaux relativement élevé. Il faut cependant tenir compte du fait que sur les 157 marchés attribués, 119 l'avaient été à ces 5 entreprises, car elles étaient non seulement qualifiées, mais moins disantes. Dans le cas de 33 marchés, elles étaient les 2e moins disantes et pour 5 marchés, elles étaient 3e moins-disantes.

Je dois dire que le fait de travailler avec ces mêmes entreprises qui dans 75 % des cas sont les moins disantes n'est pas contraire aux intérêts de l'office, il faut en effet noter que le travail fourni est excellent et que ces mêmes entreprises ont intérêt à offrir des prix compétitifs pour la poursuite de leur activité en conservant le personnel de qualité qui est le leur. J'ajoute que les entreprises concernées répondent systématiquement à chaque appel d'offres augmentant ainsi leurs chances de succès.

2. - Situation financière des organismes HLM

L'office de la Sarthe a, depuis 1989, réalisé un effort particulier de remise à niveau de son patrimoine.

Comme beaucoup d' organismes , les travaux de grosses réparations avaient été quasi inexistants jusqu'à la fin des années 70.

Le vieillissement de ce patrimoine n'a pas pu être pris en compte immédiatement compte tenu de la faible capacité financière de l' organisme .

A la fin des années 70, l'augmentation des loyers et l'aide financière du Conseil général, ont permis une remise à flot de l' organisme qui, à partir des années 80, va tenter de résorber progressivement le retard constaté sur ce patrimoine.


A la fin des années 80, nous avons souhaité accélérer sur quelques années cette remise en état.

En 1994, cet effort est légèrement ralenti et celui-ci tendra désormais vers la capacité d'autofinancement dégagée annuellement et qui se trouvera d'autant plus réduite que le montant de la taxe foncière sur les propriétés bâties atteindra en 1996 un montant de 20 882 000 F.

REPONSE DU PRESIDENT DE LA COMMUNAUTE URBAINE DU MANS

Ce document fait bien ressortir les aides consenties par la Communauté Urbaine du Mans, à son office HLM .

Il s'agit, en l'occurrence, d'une démarche voulue par mes collègues élus du Conseil, qui entendent favoriser très largement le logement social.

Aussi, je ne vois aucun inconvénient à ce que vous publiiez votre projet de communication, tel qu'il m'est soumis.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPHLM-CU DU MANS

Lorsque l'on invoque les admissions en non valeur il est nécessaire d'étudier en parallèle les provisions constituées.

Ainsi, de 1985 à 1989 les chiffres sont les suivants :

Provisions Non valeur

1985 4 500 000 F 1 102 470 F

1986 4 500 000 F 1 231 325 F

1987 5 000 000 F 1 999 409 F

1988 700 000 F 5 874 777 F

1989 700 000 F 4 532 787 F

Ainsi, il peut être constaté que l'office n'a nullement hâté des admissions en non valeur en 1989, compte tenu des nouvelles dispositions comptables et à seule fin d'éviter le provisionnement sur exercices ultérieurs.

Sous l'empire des précédentes dispositions comptables, l'office avait déjà admis en non valeur 2 millions de francs en 1987 et près de 6 millions en 1988.

On notera d'autre part, que l'office avait provisionné ses créances douteuses ou irrécouvrables de façon très conséquente au cours des exercices précédents :

2,63 millions en 1982

5 millions en 1983

5 millions en 1984



5 millions en 1987

Ces observations ont été adressées à la chambre régionale des comptes le 4 mars 1994.


REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L'ARDECHE

Le projet de rapport fait état d'un encours de dette garantie par le département au profit d' organismes d' HLM représentant fin 1992 405 % du budget de fonctionnement départemental : il est exact que le capital garanti au profit de ces organismes a connu ces dernières années un accroissement significatif.

Cette évolution est liée au soutien apporté par le département à l'effort consenti par l'Etat dans le domaine du logement, l'apport de la garantie départementale ayant permis la mise en place de taux bonifiés.

Néanmoins le caractère préoccupant de l'évolution que vous avez relevée n'a pas échappé à mon attention et m'a amené à proposer à l'assemblée départementale diverses modifications du dispositif - ayant donné lieu aux délibérations du 14 Juin 1993, 20 Décembre 1993, 26 Janvier 1994 et 16 Mai 1994 - tendant notamment à compter du 1er Janvier 1994, à impliquer les communes dans la prise en charge d'une partie de la garantie, ou encore, à compter du 1er Janvier 1995, à supprimer la garantie du département pour le secteur "accession à la propriété".

Vous trouverez ci-joint, pour confirmation, des copies des délibérations en question, ainsi que du rapport adopté sur ce sujet hier, 16 Mai 1994, par le Conseil général, et reprenant en annexe le règlement départemental des "garanties d'emprunt et subventions en capital au profit des organismes d' HLM et des sociétés de crédit Immobilier".

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE L'ISERE

LES RISQUES ENCOURUS PAR LES COLLECTIVITES DU FAIT DES SYSTEMES DE GARANTIE

Le département de l'Isère, selon une pratique ancienne et originale, a apporté sa caution à la totalité des prêts réalisés dans ce domaine. Lors de sa séance du 18 décembre 1992, le conseil général a décidé de modifier les modalités en vigueur en introduisant un partage du risque.

1) Les prêts locatifs aidés

La garantie aux opérateurs est apportée dans les conditions suivantes :

- à 100 %, pour les opérations qui se réalisent dans les communes de moins de 2 000 habitants ;

- à 50 %, pour celles réalisées dans les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et inférieure à 10 000 habitants ;

- aucune garantie pour celles réalisées dans les communes de plus de 10 000 habitants.

2) Les prêts pour l'accession à la propriété - Pour les PAP en secteur groupé s'appliquent les modalités retenues pour les PLA. - Pour les PAP en secteur diffus, le commune d'implantation n'étant pas connue lors du

déblocage du prêt, la garantie départementale est obligatoire à hauteur de 100 %, mais le département bénéficie dans ce cas de la contre-garantie de la Société de caution mutuelle des sociétés de crédit immobilier à concurrence de 50 % à compter du 1er janvier 1994. Cette contre-garantie sera portée à 100 % à compter du 1er janvier 1995.


3) Les exceptions Les règles fixées ont été amendées pour tenir compte des cas particuliers, tels : - les prêts locatif aidés d'insertion pris en charge à 100 % quelle que soit la population

de la commune jusqu'au terme du plan départemental pour le logement des défavorisés de l'Isère ;

- pour les programmes neufs de résidences universitaires financées par des prêts aidés dans le cadre du plan Université 2 000 ;

- pour les réalisations de programmes de logements aidés lorsque le constructeur est concerné par un plan de redressement ou lorsque la situation de la commune d'implantation le justifie après avis de la Caisse des dépôts et consignations.

Ce nouveau dispositif, qui a été difficile à mettre en oeuvre, permet d'une part, une maîtrise du risque dans ce domaine et la limitation de la croissance de la dette garantie, et d'autre part, tend à favoriser la construction de logements sociaux au-delà des grandes communes.

Par ailleurs, et afin de mieux cerner la qualité des opérateurs, une liaison forte a été établie entre le département et la Caisse des dépôts et consignations. En effet, cet organisme communique chaque année au conseil général les résultats financiers des constructeurs de logements sociaux. Ces informations sont ensuite présentées et analysées lors d'une réunion associant les représentants du département et ceux de la Caisse des dépôts et consignations.

L'AIDE FINANCIERE DES COLLECTIVITES LOCALES DANS LE SECTEUR HLM

Le département de l'Isère conduit depuis 1982 une politique active en faveur du développement du logement social bien que cette compétence soit confiée à l'Etat. Par ailleurs, différents aspects de son action ont été contractualisés avec l'Etat ou les collectivités concernées. C'est ainsi qu'émargent au budget départemental les aides suivantes :

- 2 millions de francs pour l'aide au déficit d'opérations de logement social restant à charge des communes et à la réhabilitation de logements locatifs communaux ;

- 3,5 millions pour l'aide aux réalisations de logements locatifs financés par des PLA-CFF. Sur cette ligne émarge l'aide aux logements étudiants contractualisée avec l'Etat en décembre 1990 ;

- 1 million pour la restructuration des foyers de jeunes travailleurs (aide complémentaire au financement Etat-région) ;

- 1 million pour aider les communes pour l'acquisition de réserves foncières ; - 7,3 millions d'aides pour le remboursement d'annuités d'emprunts contractées par les

communes dans le cadre de la réalisation de logements sociaux en ZAC (Zone d'Aménagement Concerté) ou hors ZAC, dans le cadre du Fonds départemental pour le logement social mis en place en janvier 1983 pour 3 ans, et contractualisé avec une trentaine de communes du département. Le montant de cette aide était modulé selon la nature de l'opération et la richesse des communes. Le taux de prise en charge des annuités variait entre 15 et 75 % d'une dépense plafonnée par logement ;

- 10,5 millions d'aide financière aux plans de redressement des OPAC, OPALE et OPAC 38.


REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA LOIRE

L'augmentation importante entre 1989 et 1992 des budgets d'investissement consacrés aux HLM s'explique par deux raisons :

- une subvention exceptionnelle à l'office public départemental de la Loire (3 millions de francs répartis sur trois exercices à partir de 1991),

- la reprise en gestion directe par le département du fonds d'impayés de loyer à partir de 1991. Jusqu'à cette date, ce fonds, créé en 1988, était géré par le Crédit municipal de Lyon. Cela explique l'augmentation à partir de 1991 du montant des avances remboursables consenties.

REPONSE DU PRESIDENT DE L'OPDHLM DE LA LOIRE

L'observation a trait à la question des financements apportés par les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction et aux réservations de logements qui y sont associées. Elle constate en particulier une certaine disproportion entre la part prise par ces contributions au regard du coût d'une opération et le pourcentage de logements réservés.

L'exemple mentionné d'un programme de 35 logements réalisé par l'office de la Loire (à SAINT-ETIENNE rue de la Montat) n'appelle de ma part aucune rectification.

Une convention intervenue le 1er juin 1985 entre la direction départementale de l'équipement et les organismes collecteurs de la Loire fixait pour une durée de 3 ans le cadre des relations entre ces derniers et les maîtres d'ouvrages sociaux. Elle stipulait que le coût des réservations de logements serait défini de manière concertée avec les organismes constructeurs.

Les conditions effectivement offertes lors de l'opération visée par vos remarques étaient de 7 000 F par pièce (1 T2 = 3 pièces, 1 T3 = 4 pièces...). Un organisme , le CILS, est resté sur cette base, tandis que la négociation avec deux autres collecteurs (ACLE et ARIL) a permis d'élever le taux de leur contribution à 8 000 F par pièce pour cette opération compte tenu de sa situation. Il en résulte au total effectivement, avec 3 % du financement de l'opération, la réservation à ces collecteurs de 37 % du nombre des logements.

Je crois utile de préciser que cette même constatation, sur la disproportion entre l'importance de la contribution et le nombre de réservations offertes en contrepartie, a mené l'office de la Loire depuis environ deux ans à préférer renoncer lors du montage des opérations, dans toute la mesure du possible, à ce type de financement afin de préserver sa capacité à satisfaire les demandes enregistrées dans son propre fichier ou transmises par les collectivités locales, en ne passant avec les collecteurs que des conventions de réservations ponctuelles, au moment de la mise en location, dans la mesure des disponibilités.

A titre indicatif, la pratique actuelle des organismes collecteurs situe le niveau des réservations à 10 000 F par pièce, soit 50 000 F pour un type 4, donc environ 10 % de son coût.


REPONSE DU PRESIDENT DE L'OFFICE PUBLIC COMMUNAUTAIRE D' HLM DE LYON

L'OCTROI D'AVANTAGES NON JUSTIFIES Cette remarque appelle deux observations : 1) Certaines primes dites "techniques" et versées aux personnels administratifs

correspondent à des primes juridiquement attribuables à des personnels administratifs. C'est le cas des indemnités dites de technicité qui sont en fait les primes de fonction servies aux agents affectés au traitement de l'information.

2) Par le passé l'office a eu des pratiques de décisions individuelles aboutissant de fait à assurer à plusieurs personnels un complément de rémunération.

Ainsi en est-il de l'attribution de certaines heures supplémentaires. Alertés par les dépassements constatés au compte 6413, nous avons décidé d'assainir ces pratiques.

Les primes dites "informatiques" ont fait l'objet d'une étude particulière. Les textes en vigueur, à savoir le décret du 29 avril 1971 modifié, n'ont pas fait l'objet d'une application stricte. A l'époque cela n'avait que peu de conséquence dans la mesure où peu de personnels étaient concernés et passaient les examens ad hoc. Depuis les années 1990, tout agent est susceptible d'utiliser la micro- informatique.

En conséquence, nous avons décidé de ne pas ouvrir de nouvelles catégories de bénéficiaires. Nous examinons en fait la possibilité de supprimer ces primes.

LA PROMOTION VENTE Le programme de 41 logements de Feyzin lancé en 1986 s'inscrivait dans le cadre d'un

ensemble immobilier mixte réalisé par l'office à la demande de la municipalité, et comprenant à l'origine 89 logements locatifs PLA, 1 foyer de I1 chambres, 41 logements PAP et des commerces en pied d'immeubles.

Le marché local de l'accession ayant été surestimé, l'office s'est rapidement trouvé confronté à un grave problème de commercialisation. Au bout de 2 ans le conseil d'administration décidait de transformer les immeubles en opération locative, et obtenait du Crédit foncier de France un prêt spécifique de 3,8 MF.

Au 31 décembre 1993, la situation de l'opération locative se présente comme suit : Prix de revient Financement 6 886 213,52 F Financement : - CFF 3 808 215,00 F - Affectations (plan de redressement) 3 077 998,52 F Solde 0 Pour conclure, il faut souligner que l'office a tiré la leçon de cette situation en

s'engageant, pour la période de son plan de redressement, à ne tenter aucune nouvelle expérience de promotion- vente.

AMELIORATION DU PARC LOCATIF : LA PROGRAMMATION I. - L'office a abordé, en 1990, l'amélioration de son patrimoine dans le cadre d'une

démarche de stratégie patrimoniale globale, négociée avec ses partenaires Etat et collectivité. Cette démarche s'est traduite par l'élaboration d'un plan de réhabilitation concernant 10 000 logements sur un délai de 5 ans (environ 50 % du patrimoine de l'office).


Dans le cadre de la cohérence globale de cette stratégie, chaque opération a été abordée par un travail de diagnostic précis comportant :

1 - L'analyse technique du bâti. 2 - L'analyse individuelle des situations familiales. 3 - Le questionnement des habitants sur leurs besoins et leurs attentes. 4 - Une analyse des possibilités d'adaptation du produit logement à la stratégie de

peuplement développée par l'office sur le groupe. A partir de cette analyse, un pré-programme est établi et s'affine grâce au travail de

concertation réalisé avec les habitants, les partenaires financiers et les collectivités.

Le plan global de réhabilitation, malgré son ambition, a exigé des arbitrages de l'office en concertation avec ses partenaires financiers pour définir les groupes prioritaires à traiter. Les ensembles immobiliers qui n'ont pas pu être pris en compte seront intégrés dans le prochain plan de réhabilitation qui est actuellement en cours d'élaboration pour les années 96, 97 et 98.

II . - Les patrimoines des différents organismes du Grand Lyon étant de composition différente, tant par leur importance et leur ancienneté moyenne que par leur localisation et leur composition sociale, les enjeux et les priorités au sein de chaque organisme n'étant pas forcément les mêmes, les priorités en matière de réhabilitation ne pouvaient pas de façon systématique converger pour tous les organismes sur les mêmes secteurs au même moment.

LA CONSTRUCTION NEUVE : LES FlNANCEMENTS COMPLEMENTAIRES

Le taux de couverture des amortissements financiers par les amortissements techniques s'était progressivement dégradé en raison des difficultés financières de l'Office.

Au 31 décembre 1990, les amortissements techniques cumulés accusaient un retard de 8,7 MF. Ce montant a été pris en compte dans le cadre du plan de redressement 1991-1995 et sera couvert par les aides de la CGLS et de la collectivité de rattachement. Corrélativement, un effort d'amélioration du taux de couverture a été entrepris à partir de 1991. Sur ce plan, la situation tend donc à s'assainir et à s'améliorer.

En ce qui concerne les fonds propres, il convient de rappeler que la mise en oeuvre du plan de redressement se justifiait notamment par le constat d'un besoin cumulé de 44 MF à fin 1990. L'office n'a donc à l'heure actuelle aucune possibilité d'affecter des fonds propres au financement des opérations.

Les montages financiers n'en sont pas moins équilibrés grâce à l'aide de la collectivité de rattachement qui, depuis l990, attribue à l'office une aide spécifique au développement qui compense les fonds propres dont l'office ne dispose pas.

REPONSE DU PRESIDENT DU CONSEIL GENERAL DE LA SAVOIE

Devant les difficultés que rencontrent les savoyards pour se loger, le département a en effet signé en 1990 un contrat avec l'Etat pour le développement du logement social. Celui-ci se traduit par une augmentation des enveloppes budgétaires consacrées au logement social des deux partenaires.

(Sont jointes à la réponse la description des interventions du département en faveur du logement social ainsi qu'un bilan de la convention Etat-département).


REPONSE DU PRESIDENT DE LA SEMIC DE CRAN-GEVRIER

La ville de Cran-Gevrier a décidé, en 1968, par la création d'une SEM, de mettre en oeuvre une politique sociale permettant à des familles à faibles revenus d'accéder à la propriété. Elle connaissait les difficultés de financement qu'elle allait rencontrer mais comptait sur la forte inflation de l'époque pour résorber ces difficultés.

Le retournement de la conjoncture inflationniste et les difficultés concomitantes de l'immobilier ont fait fondre ces espérances.

La SEMIC a choisi de faire face en gérant les excédents de trésorerie générés par les provisions pour gros entretien.

Tant que cette trésorerie était suffisante, la SEMIC n'a pas jugé bon de risquer un dépôt de bilan qui n'aurait pas manqué de mettre en difficulté quelque 1 000 locataires acquéreurs.

C'est donc pour cette raison, et non par volonté de dissimulation et dans l'attente d'un retour à meilleure fortune que le compte de créances a été maintenu au bilan.

Les stocks n'ont pas été majorés "abusivement" au bilan mais apparaissaient ainsi dans l'attente de l'arrêt des comptes de l'opération du Haut-Vallon qui se trouvait en contentieux.

La SEMIC a elle-même sollicité des audits juridiques et financiers visant, avec le concours de son actionnaire principal, la ville de Cran-Gevrier, à rétablir sa situation et à faire face à ses obligations, ce qui devrait se réaliser courant 1994.

Nous souhaitons que le passage évoquant la dissimulation ou les stocks abusifs soit corrigé en conséquence.

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juin 1994 - les organismes d'Habitations à loyer … · 2017-06-06 · SOCIAUX CHAPITRE I. ... Les dépenses de personnel B. - L'impact de la taxe foncière II. ... L'absence de