KAMU FİNANSMANI ANALİZİ

R. HAkan ÖZYILDIZ1

KAMU FİNANSMANI ANALİZİ

Şubat 2012

I. KAMU MÜDAHALESİ SORUNU

R. HAkan ÖZYILDIZ2

Devlet varsa...

R. HAkan ÖZYILDIZ3

En azından kamu kesiminin örgütlenmesi, yaşaması için bir kaynağa ihtiyacı olacak. (Dükkanı açık tutmak için)

Yanı sıra ekonomik faaliyetlere müdahale etmek istiyorsa, bazı araçlara ve kaynaklara gerek duyacak.

Vergi toplayacak, sağlık harcaması yapacak vb.Ama devlet ekonomiye ne kadar müdahele etmeli?

Devletin Ekonomideki Rolü

R. HAkan ÖZYILDIZ4

EKONOMİYE MÜDAHALE= İktisat ve maliye politikası kararları alınması , ekonomik ajanların faaliyelerini etkilemesi

Devlet neden bazı faaliyetlere girişir ?Faaliyetleri zaman içinde niye değişir ?Devlet ekonomideki rolünü daha iyi yapabilir mi?

BOKS MAÇI ROUND 1 (18 yy)

1. Merkantilism

2. A.Smith

Görünmez el

Round Piyasanın !!!

BOKS MAÇI ROUND 21. 18.yy da bile gelir dağılımı bozukluğu-işçi sınıfının

durumu 2. R.Owen, Sismondi, K.Marx hatta Charles Dickens3. İki kutuplu dünya SSCB nin etkisi------- PİYASA BAŞARISIZLIĞI= Piyasanın kendinden

bekleneleri yerine getirememesi----------Round 2 –Devletin !!!

ROUND 2 Niye Devletin Oldu ?PARETO Etkinlik

Bireycilik (Bireyin mutlak refahı-Eşitsizlik sorunu değil) + Tüketicinin ( bireyin) egemenliği

Teorem 1 Ekonomi rekabetçi ise Pareto etkindir.Teorem 2 Pareto dağılım birden fazla olabilir. (Refah

yeniden dağıldığında yeni bir pareto optimuma ulaşılır- Her pareto etkin üretim dengesine serbest piyasada ulaşılır)

ROUND 2 Acaba öyle mi ? Piyasa hep başarılı mı ?Hayır; gerçek hayatta pek öyle değil-Kapitalizm kriz

ve eksik istihdam yaratıyor.1929 büyük bunalımıKeynes’in görüşleri

ROUND 2 PİYASALAR NEDEN BAŞARISIZ (Veya Devlet niye müdahale

etmeli) Mülkiyet ve Sözleşme Güvencesi Rekabet başarısızlığı ( tekelller, oligopoller) Kamu malları (bireysel fayda < bireysel maliyet) Dışsallıklar ( Negatif-Pozitif) Eksik (Incomplete markets) (Bankacılık-Sigortacılık) (Kollektif

açmazlar) o Yaratıcı ürünlero İşlem maliyetlerio Enformasyon asimetrisi

Bilgi noksanlığı Makroekonomik istikrarsızlık Özel sektör yetersizliği (Bizim gibi ülkelerde) Gelir dağılımı adaleti Baba devlet argümanı (Birey çıkarını her zaman bilemez-Devlet bilir)

ROUND 3 Devlet başarısızlığı

Sınırlı BilgiPiyasanın tepkisini ölçememeBürokrasinin yetersizliğiSiyaset kurumunun etkileriNeo liberal yaklaşım- Devlet çıkarların örgütüdür. 3. Round Piyasanın !!!!!

ROUND 4

“ Devlet kanun ve düzeni sağlayacak adar güçlü iktisadi hayatı düzenleyemeyecek kadar güçsüz olduğu zaman optimaldir”

O halde;Kamu yönetimin kapsamını daralmalı (kadro şişkinliği)Kamu sektörünün kapsamı daralmalıDevlet özel çıkar gruplarının baskısından arınmalıKural egemenliğiSiyasi baskıdan uzak kurullar kurulmalı

Round devam ediyor...

ROUND 4 Bilgi eksikliği hala devam ediyor Bankacılık alanında fiyat rekabeti – Ahlaki çöküntü

(müdahale etsen bir türlü-etmesen bir türlü) SON KRİZE KADAR BU ROUND BERABERE

GÖZÜKÜYORDUAncak, merkez bankalarının sınırsız müdaheleleri, devletin

özel sektör bilançolarındaki bir çok olumsuz kalemi/zararı üstlenmesi SON RAUNDU TEKRAR DEVLETİN KAZANDIĞINI GÖSTERİYOR.

Acaba şu sonuç çıkar mı? Krizlere devlet müdahele etmeli, yoksa karışmamalı. Daha açıkçası: Karlar sermayedarın, zararlar devletin olmalı.

Devletin Ekonomide Rolü ve Kamu Devletin Ekonomide Rolü ve Kamu Müdahalesi SorunuMüdahalesi Sorunu

R. HAkan ÖZYILDIZ13

Neden devlete ihtiyaç var?

Ekonomide kaynak kullanımı açısından büyüyen devlet

Gelişmiş ülkelerde genel yönetim harcamalarının GSYH’ya oranı ikinci dünya savaşı öncesi % 20’lerde iken bugün bu oranın % 50’lere yaklaşmasıGelişmekte olan ülkelerde de büyüme var ama bu kadar çarpıcı değil

O HALDE KİM BU DEVLET ?Kaynak Kullanımı Üzerinde Rekabet

Kamu Politikalarının Uygulama Alanları

hkkkkkkkkk k

HEHEDEFLER Piyasaların Etkin Çalışması

Kaynak Tahsisinde

Adalet

Makro Ekonomik İstikrar

Piyasa Başarısızlığı (Telekom Mali Sektör- Mikro Baz)

Piyasanın Kaynakları

Adaletsiz Dağıtması

Piyasa Başarısızlığı –

(Makro İstikrar)

POLİTİKALAR

Vergileme , Vergi,sosyal koruma Para ve Regülasyon (Transfer mekanizması) Maliye Pol. Doğrudan Üretime kat ılma

NEDENLER

R. HAkan ÖZYILDIZ 14

Devletin Fonksiyonları (DB, 1997)Devletin Fonksiyonları (DB, 1997)


Asil Vekil İlişkisi (Principal/Agent)Asil Vekil İlişkisi (Principal/Agent)


Kamusal karar alma süreci ve odağında bütçe bir dizi asil vekil ilişkisine dayanmakta

Bir çok faaliyete ilişkin karar doğrudan kararı alan kişilerce değil yetki devredilenlerce alınır.

Amaçlar çelişmesi ve çıkar çatışması –Bilgi ve yaptırım kapasitesi

Sorun; asil vekil ilişkisinin etkinliği

Temsili Demokrasi: Asil Vekil İlişkisiTemsili Demokrasi: Asil Vekil İlişkisi


Şekil 1. Temsili Demokrasilerde Asil-Vekil İlişkisi1

1 İzak Atiyas ve Şerif Sayın, s. 6

Asil

Siyasi Yetki Devri Hesap Verme Sorumluluk

Vekil/Asil

Po Yönetsel

Yetki Devri Hesap Verme Sorumluluk Vekil

Vatandaşlar (Seçmenler)

Politikacılar (Yasama)

Bürokrasi (Yürütme)

Kavramsal Çerçeve1

1 The World Bank, a.g.e., s. 20

Seçim Kanunu Siyasi Partiler Kan.

Vatandaţlar

Yasama Merci

Kabine

Bakanlık

Departman

Anayasal Kontrol Kuruluşları

Yürütme Kontrol

Kuruluşları

Hükümet Oluţturma Kan. Güven Oylaması Bütçe Kanunu Kuralları Muhasebe Raporlaması Denetim Kanunu

Kabine Kuralları

Bakanlık Kontrol

Kuruluşları

İç Düzenlemeler

Bütçe Sistemi

Raporlama Yükümlülüğü

Yetki Devri

Kurumsal Yapılar

Anayasa ve Kanunlar

Organizasyonlar


KAMU İDARESİ : MÜDAHALE ETME VE YÖNETİM

D iğer D ev letK urum la rı

D ev letİş letm ele ri

D epa rtm an lar

D irek t H izm e ti Sağlam a

A ltK am u İda re le ri

K a r A m ac ıO lm ayan K urum lar

Ö ze l K u rum lar

D iğe r H izm etS ağ lay ıc ılar

G e lir D esteği B e lgel i Ö dem e ler

T üke t ici ler

F on lam a D üzen lem e

Y etkiy i T u tm a

Ö ze l Am aç lıK u rum lar

P o l i t ika Seçeneği

A ltK am u İda re le ri

Y e tk iyi D evre tm e

Müdahale Eden Müdahale Etmeyen

Politika Seçeneği

R. HAkan ÖZYILDIZ 19* The World Bank, a.g.e., s. 42

Kolektif Açmaz Sorunu (1)Kolektif Açmaz Sorunu (1)


Kolektif açmazlar sorunu:

Birey için rasyonel olan tercihlerin toplumsal olarak optimal olmayan sonuçlar yaratması

Bütçe süreci ve bir dizi asil vekil ilişkisi

Bütçe hakkı…

Kolektif Açmaz Sorunu (2)Kolektif Açmaz Sorunu (2)


Fayda ile maliyetin farklılaşması ve faydanın toplumsallaşması

Maliyetten kaçınma ve bedavacılık problemi. Bireylerin katkıda bulunmayı başkalarına bırakması.

Ahlak kurallarından yazılı yasal düzenlemelere uzanan formel ve enformel kurallar ve devlete kolektif açmazları çözme yetkisi verme.

Bu sorunları aşma (!)Bu sorunları aşma (!)


Formel ve enformel kurallarUzlaşma niteliğindeki durumlarMevcut kurumların optimallığı ve sorunları çözme yeteneğiKurumlar ya da kurallar iş yapma biçimini nasıl

etkiler/değiştirirKamu politikalarının şekillenmesinde kurum ve kurallar ve

gücü elinde bulunduranlar



Devlet bu sorunları çözen bir kurumsal yapıSiyasi ve yönetsel sorumlulukların ne düzeyde yerine

getirildiği kurumlara ve bu bu kurumların niteliklerine bağlıdır.

Seçilenin kendi seçmenine çıkar sağlamasıDevletin yönetim kapasitesinin yüksek olması hem siyasi

hem de yönetsel sorumluluklarını yetkinleştirir.



Kollektif açmazla başlayan süreçte sorunları çözme: Öncelikler oluşturma ve uzlaşma becerisi ile makul bir

dengenin sağlanması (siyasi olgunluk düzeyi)Yürütmenin ihtiyari yetkileri ve bunları dizginleyen

kurumlar (keyfiyet, siyasi rekabette gücü kullanma gibi)Kamu mallarının üretimine önem verme (tekil çıkarlar ve

rantlara kurban etmeme)

Her İşin Başı: Politika Oluşturma, Her İşin Başı: Politika Oluşturma, Planlama ve BütçelemePlanlama ve Bütçeleme


Yönetimsel Başarı: Başarılı Bir Ulusal Plan ve Strateji Dokümanı

Toplumsal tercihlere ve ihtiyaca göre politika oluşturulması,

Oluşturulan politikaların öncelikler ve kısıtlar çerçevesinde planlara (programlara) yansıtılması

Planlanan hizmet programlarının bütçeler ile yaşama geçirilmesi

Stratejik önceliklere göre dağıtılan kaynakların etkin kullanımı

Temel sorunlar: Bu aşamalar arasındaki bağlantının etkin bir şekilde kurulamamasıUygulamanın program ve hedeflerden uzaklaşması (hesap verebilirlikten uzaklaşma-kaynakların etkinsiz kullanımı)

II. KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİ VE KAMU SEKTÖRÜ TANIMLARI


BÜTÇE VE KAMU POLİTİKALARI


Tarih boyunca bütçesel reformların bize gösterdiği, bütçenin kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde üç farklı düzeyde bir etkiye sahip olduğu gerçeğidir, bunlar;

Düzey 1: Toplam mali disiplinDüzey 2: Stratejik önceliklere göre kaynakların

dağıtımı ve kullanımıDüzey 3: Programların gerçekleştirilmesinde ve

hizmetlerin sağlanmasında verimlilik ve etkinlik

Kamu sektörünü nasıl tanımlarız?Kamu sektörünü nasıl tanımlarız?


Bir çok kavram var; devlet, kamu sektörü, genel yönetim, merkezi yönetim, bütçe gibi..

Bunların karşılaştırılabilir standart tanımlarına ihtiyaç var..

Farklı ülkelerde farklı dönemlerde bu tanımlar değişebilir, kapsam değişebilir …

Ulusal Ekonomi ve Kamu Sektörü

R. HAkan ÖZYILDIZ 29

Mali Olmayan Şirketler

Mali Şirketler

Genel Yönetim

Kar AmacıOlmayanKuruluşlar

Hanehalkı

Kamu Sektörü

SNA93 ve ESA95’e göre ulusal ekonomi beş alt sektöre ayrılarak analiz edilmektedir.

Buradaki temel amaç ekonominin yapısını ve kamu sektörünün bu yapı içinde diğer aktörlerle ve kendi arasındaki ilişkisini görmektir.

Figure 1. The Public Sector “Onion”

Central Government

Local Government

State Government

Nonfinancial public corporations

Financial public corporations

Central Bank

Nonfinancial Public Sector

Public Sector

General Government R. HAkan ÖZYILDIZ30

Ekonomi Politikasının Amaç ve Araçları Arasındaki Çelişkiler

AMAÇ OLASI SONUÇLAR

Yüksek GSYH büyümesi

Enflasyonun düşürülmesi

İşsizliğin azaltılması

Dışticaret açığının düşürülmesi

Enflasyonda yükselme, istihdam artışı

GSYH gerilemesi yüksek oranlı işsizlik

GSYH büyümesi, enflasyonda yükselme

İç tüketimde, yatırımda (GSYH’de) düşme

Makroekonomik Amaçlar ve Araçlar

MAKROEKONOMİK AMAÇLAR MAKROEKONOMİK ARAÇLAR

Üretimin Artırılması

Yüksek ve sürekli bir GSYH büyümesi

İşsizliğin Azaltılması

Yüksek ve sürekli bir istihdam

Enflasyonun Giderilmesi

Fiyatlar genel düzeyinin istikrarının sağlanması

Ödemeler Dengesinin İstikrarı

Dışticaret ve cari işlemler dengelerinin ve döviz kuru

İstikrarının sağlanması

Maliye Politikası Araçları

Kamu giderleri ve vergi araçları

Para Politikası Araçları

Para arzı ve faiz oranının denetimi

Gelirler Politikası Araçları

Heterodoks şok önlemler

Dışticaret Politikası Açıkları

Tarifeler, kotalar, vb. İle dışticaretin caydırılması veya

özendirilmesi, kur yönetimi


Maliye Politikası Para Politikası

Finansal Sektör Politikası

Faiz Dışı Fazla

Bütçe Açığı

Kamu Borcu

Politika Faizi

Faiz Koridoru

Zorunlu Karşılıklar

Rezerv Politikası

Döviz Depo Piyasası

Sermaye Yeterliliği

Likidite Yeterliliği

Kredi/ Değer Düzenlemesi

Firmalar

Mal+HizmetBedeli

Vergi Vergi Bankalar

Faiz

BorçBütçeÜcret+Fai

zSbv

Vergi

Borç

FaizBorç

Hane Halkları Faiz Borç

Dış Dünya

Merkez Bankası

Faiz

Bütçe Gelir Giderleri ve Finansmanı

Muhasebat Genel Md. (erişim Haziran 2009)






ÜLKEMİZDE DEVLET MÜDAHALESİ VE KAMU FİNANSMANI


1950 Temsili Demokrasi ve borç sorununun başlangıç noktası olarak ele alınabilir.

Planlı Kalkınma Dönemi Kamu Finansmanı Konusu ile İlgilenmemiştir. (Plana göre Bütçe yapılmıştır)

1980 sonrası dönemm siyasi yasakların kalkması ve finansal serbestleşme ile birlikte kamu finansmanı sorunlarını ağırlaştırmıştır.

Kamu Finansmanının Kısa tarihi1950-2000


1950-1960 1960-62 1963-70 1971-1979 1980-2000 GSMH % Ort

% 6,5-7.0 4 6-7 4 Dalgalı 4,5-5

Enflasyon %20-25 5 6 30 65 Kamu Açığı % GSMH

Bütçe KİT Sos

Güv. Diğer

4-4,5 0,07-1,0 3,5

4,5-5 4,5-5 2-2,5 2,5-3,0

1971-73 arası açık azaltılıyor (3-3,25) Daha sonra 1975 ..4,7 76……6,7 77……8,2

% 12 ort sos Güvenlik sonra / 20 ler civarı

Kamu Borç Stoku İç+Dış % GSMH

%12-18 (hazine kefaletini haiz bonolar) Faizler kontrollü

% 30 Tahkimin etkisi

% 20 ler Negatif reel faiz

% 20 ler Negatif reel faiz

% 46 ort 1080 % 23.6 2000 % 57,2 2001 % 90 Pozitif Reel faiz

Açıkların Finansman Biçimi

Dış yardım Krediler,Hazine kağıtlarına zorunlu yatırım TCMB Finansmanı Bütçe dışı İşlemler

Hürriyet istikrazı Tasarruf Bonoları ABD Hükümet kredileri TCMB Finansmanına kısıt

Her yıl bir kalkınma istikrazı OECD yardım konsorsiyumu TCMB finansmanına dönüş

İç İstikraz TCMB Finansmanı Dış Borçlanma Tıkanıyor

Iç Borçlanma (İhaleler) Finansal liberalizasyon Dış piyasalara tahvil ihracı TCMB finansmanı sınırlanmaya çalışılıyor

Önemli Noktalar

Tarım Oy deposu,vergi toplanamıyor,Moratoryum-Devalüasyon

Vergi Reformu

Kaynak-Yatırım dengesinin kurulamayışı

Petrol krizi Devalüasyon KİT açıkları problemi,kriz

Bütçe dışı işlemler yaygınlaşıyor Görev zararları , koşullu yükümlülükler,kriz

Rekabet Ne Sonuçlara Yol Açıyor?Temsili Demokrasilerin Sorunu


Aşırı Harcama EğilimiBorçlanma Borç problemi

TÜRKİYEDE BUNLAR GEÇMİŞTE ÖNEMLİ KAMU FİNANSMANI SORUNLARINA YOL AÇMIŞTIR

1990-2002 Borç Nasıl Arttı ?


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Borç/GSMH 33,1 35,1 36,6 49,3 39,4 41,4 39,2 38,0 49,7 48,5 98,0 85,3 ∆B/GSMH 15,6 17,2 17,6 30,9 16,5 22,5 18,2 16,5 23,7 17,5 63,5 22,3

PSBR/GSMH 5,3 4,3 6,7 3,9 4,0 8,3 7,6 7,3 11,9 10,9 17,4 14,9 Fark 10,3 12,9 10,9 27,0 12,5 14,2 10,5 9,2 11,8 6,6 46,1 7,4

BU FARK NEREDEN GELDİ ?


Tablo 10. Borç Stokunun Değişimine Katkıda Bulunan Unsurlar (% GSMH) (1991 - 2002 Arasında Yıllık Ortalamalara Göre )

Hazine Borcundaki Net Değişim

Toplam Net Kamu Borcundaki Değişim

Değişim Hızı 23,5 23,9 KSBG (*) 8,5 14,0 Gizli Açıklar (*) 13,9 12,2 Kamu ve Özel Bankalara

Verilen Kağıtlar 1,2 1.2

Ayni Krediler 0,2 0,2 Kur Farkları 9,1 10,7 Nakit dışı Faiz Öd. 0,4 - Emanet-Avans farkları 0,2 - Tahkim ve Görev Z. Bonoları 2,0 - Garantili Borç Ödemeleri 0,7 - Senyoraj (Babalık Hakkı) - -1,7 Özelleştirme Gelirleri - -0,2 Hata Terimi 1,1 -0,5

(*) KSBG Hazine Borcu için DPT tanımlı KSBG, Kamu Sektörü Borcu için IMF tanımlıdır

FARK BURADAN GELDİ


Kur farkları kamu borç stokunun üzerinde ciddi etkide bulunmaktadır.(10.7) Reel değer kazanma stoku üzerindeki etkiyi yavaşlatmaktadır.

Bankacılık sektörünün (kamu+özel) katkısı (1.2 puan – 2001 itibariyle 11 puan)

Dış Proje Kredileri 1 puan Senyoraj borç stokunun artış hızını yavaşlatmıştır.(?) Özelleştirme borç stokunun artış hızını yavaşlatmada başarısız

olmuştur. Sonuçta borç stoku sadece ölçülebilen kamu açığından dolayı

artmamakta ona yakın tutarlarda kamu hesaplarına yansıtılamayan işlemlerden dolayı da artmaktadır.

Documents

KAMU FİNANSMANI ANALİZİ