Kodeks postępowania administracyjnego - ksiegarnia.beck.pl · Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2 i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe

Kodeks postępowania administracyjnegoz dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168)

Tekst jednolity z dnia 30 stycznia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 267)1

(zm.: Druk sejmowy Nr 1637, Nr 1699)

1 Tekst jednolity ogłoszono dnia 27.2.2013 r.

Dział I. Przepisy ogólne

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Art. 1. [Zakres regulacji]Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tychorganów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji admi-nistracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdysą one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwianiaspraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednosteksamorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz międzyorganami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Spis treści

Nb NbI. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. Podmiotowy zakres obowiązywaniakodeksu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

III. Przedmiotowy zakres obowiązywaniakodeksu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

IV. Przesłanki określania zakresu obowią-zywania kodeksu . . . . . . . . . . . . . . . 21

V. Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2dla ukształtowania prawa do procesuna drodze administracyjnej . . . . . . . . 24

VI. Przedmiotowy zakres ograniczony sto-sowaniem odpowiednio przepisówogólnego postępowania administra-cyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

VII. Stosowanie przepisów KPA regulują-cych ogólne postępowanie administra-cyjne w prawie ustrojowym . . . . . . . 27

VIII. Konstrukcja prawna przepisów okre-ślających zakres obowiązywania ko-deksu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

I. Uwagi ogólne1. Zmiany rozwiązań prawnych wyznaczających zakres obowiązywania. 1

W brzmieniu tekstu pierwotnego zakres przedmiotowy mocy obowiązującej KPAbył określony w art. 1 z zastosowaniem pojęcia indywidualnej sprawy z zakresuadministracji państwowej. Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe i społeczne jednostkiorganizacyjne, które w ramach decentralizacji funkcji administracyjnych zostały po-wołane do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por.J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 46–52, 66–72).

2. Nowelizacja KPA z 1980 r. W nowelizacji KPA z 1980 r. zmieniono systema- 2tykę początkowych przepisów kodeksu, a zakres mocy obowiązującej podmiotowyi przedmiotowy został objęty postanowieniami jednego artykułu. Ze względu nazrealizowanie zapowiedzi ustawowej unormowania zasad rozstrzygania sporów o wła-ściwość pomiędzy organami administracji państwowej a sądami (była zawartaw art. 20 tekstu pierwotnego KPA), wprowadzenie sądowej kontroli decyzji admi-

Borkowski 3

Art. 1 Nb 3–4 Dział I. Przepisy ogólne

nistracyjnych oraz unormowanie postępowania przy wydawaniu zaświadczeń, trzebabyło odnieść się do poszczególnych przedmiotów regulacji kodeksowej. Zachowanonadal przepisy dotyczące zlecania funkcji administracyjnych państwowym i społecz-nym jednostkom organizacyjnym. Zmienione brzmienie art. 1 stanowiło o tym, żebył to kodeks większej już liczby postępowań, chociaż oczywiście miejsce centralnewśród nich zajmowało postępowanie administracyjne ogólne.

3. Reforma ustrojowa administracji publicznej. Kolejna zmiana do art. 1 zo-3stała wprowadzona przy nowelizacji z 1990 r., co było związane ze zmianą strukturyadministracji państwowej w terenie, z przywróceniem w niej dualizmu. Nowela wpro-wadzała do przepisów art. 1 organy samorządu terytorialnego jako poddane mocyobowiązującej KPA w rozstrzyganiu decyzją administracyjną spraw indywidualnych,a także zaznaczała odrębność założeń rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzyorganami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.

4. Regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w 1995 r. i 2002 r.4Zmiany wprowadzone przez NSAU były znaczne. Skreślenie Działu VI KPA z mocyart. 61 pkt 3 NSAU spowodowało usunięcie z kodeksu przepisów normujących po-stępowanie w dwóch rodzajach spraw: zaskarżania decyzji do NSA z powodu ichniezgodności z prawem; rozstrzygania sporów o właściwość między organami tere-nowej administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.

Dawny przepis art. 216b § 1 zachowano w KPA jako art. 22 § 3, pozostawiająctym samym określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia do NSA wnioskuo rozpatrzenie sporu o właściwość. Przepisy regulujące postępowanie w tych spra-wach oraz rozstrzygnięcie sporu zawarte były w NSAU. Dopiero jednak przepisemart. 4 pkt 1 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozpo-rządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniuukładowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowychw sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.)skreślono w art. 1 § 1 pkt 3, który wymieniał jako regulowane przez KPA sprawyzaskarżania decyzji administracyjnych do NSA.

W KPA nie ma określenia podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi dosądu administracyjnego na niezgodność decyzji administracyjnej z prawem, pozapośrednim wskazaniem na uprawnienie prokuratora w art. 189. Oczywiście nadalobowiązuje zasada ogólna sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji admini-stracyjnych, ustanowiona w art. 16 § 2. Przepis ten miał do 1999 r. brzmienienieuzgodnione ze stanem prawnym spowodowanym uchyleniem Działu VI KPA, sta-nowiąc o dopuszczalności zaskarżenia decyzji „na zasadach i w trybie określonymw Kodeksie”, gdy tymczasem zasady te i tryb były uregulowane w NSAU. Jednąz konsekwencji rozszerzenia zakresu właściwości NSA było to, że inaczej niż do tejpory określono podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA. Nie była i niejest to już tylko strona postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 28, jakto było w czasie wprowadzania sądowej kontroli decyzji administracyjnych w 1980 r.Z mocy przepisów NSAU sąd administracyjny stał się właściwy do rozpatrywaniaskarg na działanie administracji publicznej podejmowane w różnych formach praw-nych, na jej bezczynność w niektórych sprawach, a także w sprawach z wnioskówo rozpoznanie niektórych sporów o właściwość w terenowej administracji publicz-nej. Stosownie do NSAU sąd administracyjny był właściwy w sprawach skarg nadecyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach nieobjętych zakresem mocyobowiązującej KPA, czyli i ten element przesłanki skargi został inaczej określonyniż w początkowej fazie działania NSA.

4 Borkowski

Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 5–7 Art. 1

Przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU skreślono Dział V KPA i odpowiednio dotego przepisem pkt 1 tegoż artykułu wprowadzono zmianę w brzmieniu art. 1 pkt 3KPA, usuwając tę jego część, która stanowiła o rozstrzyganiu sporów o właściwośćpomiędzy organami administracji publicznej a sądami (por. komentarz do skreślonychprzepisów Działu V KPA oraz do art. 65 i 66 w nowym ich brzmieniu).

5. Reforma ustrojowa administracji publicznej w 1998 r. Szereg zmian wpro- 5wadzono ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA w art. 2, a z uwagi na znaczne jużnawarstwienia nowelizacyjne w jej art. 35 zapowiedziano ogłoszenie tekstu jed-nolitego kodeksu (zapowiedź wykonano w 2000 r. – Dz.U. Nr 98, poz. 1071 zezm.). Nowelizacja dotknęła bardzo wiele przepisów KPA ze względu na zmianęterminologii, bo określenie: „organ administracji państwowej” zastąpiono w całymkodeksie terminem: „organ administracji publicznej”, akcentującym dualizm admi-nistracji sprawowanej w państwie przez organy administracji rządowej i samorząduterytorialnego. Do nowej struktury administracji terenowej i założeń jej wykony-wania dostosowano treść art. 1 oraz definicji normatywnych zawartych w art. 5§ 2, jak również przywrócono – z nowymi określeniami – uregulowania dotyczącetrójszczeblowej struktury administracji terenowej, odpowiednio do niej, wskazującorgany wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, organy właściwe dorozstrzygania sporów o właściwość, jak również do rozpatrywania skarg i wniosków.Ogólnie można powiedzieć, że była to nowelizacja przede wszystkim porządkująca,która tylko w niewielu przypadkach wprowadziła zmiany merytoryczne do uregu-lowań prawnych. Taką zmianę wprowadzono, nadając nowe brzmienie art. 1 pkt 2.Dostosowano również zakres obowiązywania oraz brzmienie przepisów o skargachi wnioskach do postanowień Konstytucji RP, korygując także, odpowiednio do sys-temu źródeł prawa, delegację do wydania przepisów wykonawczych.

6. Rodzaje postępowań. Zakres mocy obowiązującej KPA w jego aktualnym 6brzmieniu obejmuje postępowanie administracyjne ogólne, postępowanie w spra-wach rozpatrywania sporów o właściwość między organami administracji publicznej,postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1) oraz postępowaniew sprawach skarg, stosowane również w sprawach wniosków (art. 2; por. odrębnykomentarz co do zakresu mocy obowiązującej KPA w tych sprawach). Zakres stoso-wania wymienionych postępowań jest określony klauzulami generalnymi o różnymstopniu szczegółowości. Zastosowanie tej konstrukcji prawnej powoduje, że wątpli-wości ujawniające się przy stosowaniu przepisów art. 1 i 2 KPA należy tłumaczyćw sposób rozszerzający zakres stosowania kodeksu, a nie zmierzający do jego za-cieśnienia.

7. Reformy ustrojowe kształtujące rozwiązania organów związanych regu- 7lacją przepisów postępowania. Projekt KPA był opracowany w czasie, w którymposzukiwano rozwiązań decentralizacyjnych w administracji państwowej i jedną z jejform miało być zlecanie funkcji administracji państwowej organom przedsiębiorstwpaństwowych, zakładów administracyjnych, związków zawodowych, spółdzielni luborganizacji społecznych (por. Nb 1 komentarza). Przy nowelizacji kodeksu z 1990 r.wprowadzono do przepisu art. 1 § 2 pkt 1, jako podmioty objęte zakresem mocyobowiązującej KPA, komunalne jednostki organizacyjne w przypadku, gdy mająone rozstrzygać sprawy indywidualne, wydając decyzje administracyjne. Przepis tenkorespondował z postanowieniem art. 39 ust. 4 d.SamTerU, który dopuszczał udziela-nie upoważnień komunalnym jednostkom organizacyjnym przez radę gminy. Dalszereformy ustroju państwa zmierzają do rozszerzenia i pogłębienia procesów decen-tralizacyjnych w nawiązaniu do zasady pomocniczości wymienionej w preambule

Borkowski 5

Art. 1 Nb 8 Dział I. Przepisy ogólne

do Konstytucji RP (por. charakterystykę źródeł i pojęcia decentralizacji dokonanąprzez S. Fundowicza, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005,s. 15–56).

Nowa regulacja zakresu obowiązywania. Nowelą z 1998 r. zmieniono konstruk-cję i brzmienie przepisu art. 1, rezygnując z podziału na paragrafy oraz z wyliczeniaszeregu podmiotów powołanych do stosowania KPA. Przepisom nadano przez tobardziej generalne brzmienie, co ma znaczenie w określeniu zakresu podmiotowegomocy obowiązującej KPA. Pojęcie organu administracji publicznej, wprowadzone dopkt 1, obejmuje swym zakresem zarówno organy administracji rządowej, jak i organyjednostek samorządu terytorialnego, czyli podstawowe organy wchodzące do struk-tury administracji w państwie. W pkt 2, zastępującym dawny przepis § 2 w art. 1,w miejsce wyliczenia rodzajów jednostek organizacyjnych państwowych, komunal-nych, typów organizacji społecznych powołanych do wykonywania zleconych funkcjiadministracji publicznej z mocy prawa, wprowadzono zbiorcze ich określenie orazposzerzono podstawę wykonywania tychże funkcji zleconych.

Zmiana brzmienia przepisu art. 1 tylko częściowo ma charakter redakcyjny. W jejwyniku nastąpiła ważna zmiana treści regulacji prawnej. Jest to widoczne przy anali-zie przepisu pkt 2, w której zasadnicze znaczenie trzeba przypisać terminowi „organpaństwowy”, niebędący organem administracji publicznej. Wprowadzenie tego poję-cia oznacza akceptację założenia, że zlecenie funkcji administracji publicznej możedotyczyć każdego bez wyjątku organu państwowego, który nie należy do strukturyadministracji publicznej. W wykładni tego pojęcia w pewnym zakresie będzie przy-datny słownik określeń normatywnych zawarty w art. 5 § 2, w szczególności pkt 3i 6, w których wylicza się organy przynależne do struktury publicznej administra-cji rządowej i samorządowej. Te organy państwowe, które nie zostały wymienionew określeniach normatywnych, trzeba potraktować jako „inne organy państwowe”.

Drugie pojęcie występujące w tym przepisie – „inne podmioty niebędące orga-nami państwowymi”, ma bardzo płynny zakres, bo będą to najszerzej rozumianeorganizacje społeczne czy też jednostki organizacyjne niepaństwowe niezaliczane doorganizacji społecznych, nie można z tego kręgu podmiotów wykluczyć osób fi-zycznych posiadających szczególne kwalifikacje do wykonywania zleconych zadańadministracji publicznej. Podstawę wykonywania zleconych funkcji administracji pu-blicznej stanowić będzie albo wprost przepis prawa powszechnie obowiązującego,albo też dopuszczone takim przepisem porozumienie pomiędzy organem admini-stracji publicznej a organem państwowym lub innym podmiotem. Wprowadzającdo przepisów jako podstawę prawną wykonywania zleconych funkcji administracjipublicznej „porozumienie”, czyli pośrednio przepis prawa powszechnie obowiązują-cego, bo porozumienie jest aktem delegowania właściwości, nawiązano do przepisówustaw o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w terenie, w których wy-stępuje ta konstrukcja prawna.

Odwrotnie postąpiono przy określeniu w art. 1 pkt 3 zakresu stosowania prze-pisów KPA w sprawach sporów o właściwość, wymieniając poszczególne rodzajepodmiotów, pomiędzy którymi mogą one występować. Nie było potrzeby wprowa-dzania, jako osobnej kategorii stron sporu o właściwość, podmiotów wykonującychzlecone funkcje z zakresu administracji publicznej, ponieważ w dalszych przepi-sach KPA należy stosować określenie normatywne organu administracji publicznejzawarte w art. 5 § 2 pkt 3, które obejmuje te podmioty.

8. Zmiany form decentralizacji administracji publicznej. Organy przedsię-8biorstw państwowych były powołane z mocy prawa do wydawania decyzji administra-

6 Borkowski

Rozdział 1. Zakres obowiązywania Nb 9 Art. 1

cyjnych w dość licznych przypadkach w dobie reglamentacji obrotu gospodarczego(por. J. Litwin, Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projektKodeksu Postępowania Administracyjnego, PUG 1959, Nr 9, s. 294 i nast.). W aktu-alnym stanie prawnym znaczenie tej formy decentralizacji administracji państwowejstało się ograniczone.

Powierzanie organom zakładów administracyjnych rozstrzygania spraw indywi-dualnych decyzjami administracyjnymi ma miejsce w szeregu przypadków i jestistotnym problemem podejmowanym w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu admi-nistracyjnym, SI 1996, t. 32, s. 25 i nast.). Chodzi tu o decyzje w sprawachprzyjęcia do zakładu, dopuszczenia do korzystania z jego usług, ustania stosunkuzakładowego oraz o odgraniczenie od siebie aktów administracyjnych zewnętrznychi wewnętrznych, które są podejmowane przez organy zakładu administracyjnegow jego stosunkach z destynatariuszami (por. M. Elżanowski, Zakład państwowyw polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 125–150; Z. Czarnik, [w:]System PrAdm, t. 6, s. 469–472 i 481–483).

Zaznacza się, co widać w legislacji ostatniej doby, tendencja do zlecania organomsamorządu zawodowego funkcji administracji publicznej, a to odnośnie do dostępudo niektórych zawodów. Decyzje takie podejmują niektóre organy samorządu za-wodowego. Nie dostrzega się podobnego zjawiska w odniesieniu do organizacjispołecznych, które w nielicznych przypadkach mogą korzystać z niektórych wład-czych form działania administracji.

II. Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu1. Regulacja podmiotowego zakresu. Przepis art. 1 § 1 w brzmieniu obowiązu- 9

jącym w okresie od 1990 r. do końca 1998 r. wymieniał jako podmioty stosująceprzepisy KPA organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorial-nego, co mogło prowadzić do przekonania o zasadniczej różnicy między nimiw zakresie wykonywanych zadań czy nawet o dopuszczalności przeciwstawianiaich sobie. Takie rozumienie przepisu nie było uzasadnione. Charakter państwowypodstawowego zakresu działalności jednostek samorządu terytorialnego ani nie bu-dził niegdyś wątpliwości J. Panejki (Geneza i podstawy samorządu europejskiego,Paryż 1926, reprint, Warszawa 1990, s. 51–54), ani obecnie nie jest kwestionowanyprzez autorów zajmujących się prawnymi zagadnieniami samorządu terytorialnego(Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa ka-pitalistycznego, Warszawa 1988, s. 9–10 i 21–34; M. Zdyb, Samorząd a państwo.Nadzór nad samorządem, Lublin 1993, s. 14–28 i 32–33; A. Agopszowicz, Z. Gilow-ska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997,s. 11–14; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 5–8; E. Ochen-dowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 324–325 i 328–329;B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 17–30; Z. Niewiadomski, Sa-morząd terytorialny, [w:] System PrAdm, t. 6, s. 131 i nast.). Oczywiste jest, żezupełnie innym zagadnieniem jest samodzielność samorządu terytorialnego i zakresjego niezależności od administracji rządowej w sferze powierzonych zadań oraz po-dejmowania działalności poza sferą administracji publicznej.

Wprowadzenie w art. 1 pkt 1 pojęcia organu administracji publicznej odpowiadaugruntowanym poglądom doktryny, która odnosiła je do administracji o dualistycznejstrukturze, obejmującej organy rządowe oraz samorządu terytorialnego jako dwóchkomplementarnych wobec siebie części struktury władzy publicznej. Taką właśnie

Borkowski 7


pozycję samorządu terytorialnego kształtuje Konstytucja RP, stanowiąca w art. 16ust. 2, że „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”,a w art. 163 głosząc, iż „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”.Z faktu wykonywania przez samorząd zadań publicznych wyprowadza się wniosek,że są to zadania, które należą do sfery administracji publicznej (Z. Leoński, Samorządterytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 8; mocniej akcentuje to B. Dolnicki, Samorządterytorialny, Kraków 2006, s. 22 i 26–27).

2. Definicja pojęcia organu administracji publicznej. Pojęcie organu admi-10nistracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniemzawartym w art. 5 § 2 pkt 3 z odesłaniem do art. 1 pkt 2 i rozszerzeniem okre-ślenia w art. 5 § 2 pkt 6 odnośnie do sprecyzowania pojęcia organu jednostkisamorządu terytorialnego w jego wielopoziomowej strukturze wprowadzonej w życiew 1999 r. Pojęcie to obejmuje organy centralne i dualistyczne organy terenowe,składające się na rozbudowaną strukturę administracyjną państwa. Zgodnie z ustawąz 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 743ze zm.) osobno wymienia się ministrów oraz centralne organy administracji rządo-wej, a to z uwagi na przepis art. 34 ust. 2 tejże ustawy o zamykaniu w zasadzie tokuinstancji na poziomie organów centralnych i wyjątkowo tylko na szczeblu ministra.Podobnie w odniesieniu do administracji rządowej w terenie zgodnie z AdmRządUosobno wymieniono wojewodę oraz organy administracji zespolonej i niezespolo-nej działające w imieniu wojewody lub samodzielnie. Drugi element administracjiterenowej stanowią organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech po-ziomów.

W zakres normatywny omawianego pojęcia wchodzą również inne organy pań-stwowe oraz podmioty niepaństwowe powołane z mocy prawa lub porozumienia(zawartego na mocy ustawy) do wykonywania funkcji administracji publicznejw formach władczych. Przykłady można zaczerpnąć z art. 15 ust. 1 lub 2 ustawyz 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r.Nr 42, poz. 274 ze zm.), stanowiących podstawę do powierzenia wydawania decyzjiadministracyjnych w określonych sprawach spółce zarządzającej specjalną strefą eko-nomiczną. Trzeba zaznaczyć, że normatywne określenie zawarte w art. 5 § 2 pkt 3stanowi o zrównaniu w zakresie stosowania przepisów KPA zarówno wszystkich or-ganów należących do struktury administracji publicznej, jak i o zrównaniu z nimipodmiotów wykonujących tylko zlecone funkcje administracji publicznej w jednejlub kilku dziedzinach spraw, a to przez odwołanie się do przepisu art. 1 pkt 2. Ob-razowo ujął to W. Dawidowicz, dzieląc organy stosujące przepisy KPA na organyadministracyjne w znaczeniu ustrojowym oraz w znaczeniu funkcjonalnym, stwier-dzając, że „dla organów administracji państwowej w sensie ustrojowym rozstrzyganieindywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej stanowi normalny elementich kompetencji, należy (. . . ) do zadań, dla realizacji których zostały one utworzone,gdy natomiast organy tych innych jednostek organizacyjnych takie sprawy załatwiająwyjątkowo działając «na zlecenie» prawodawcy” (Ogólne postępowanie administra-cyjne, s. 45; por. też M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski,A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 115–117).

3. Definicja pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie or-11ganu jednostki samorządu terytorialnego, występujące w określeniu zawartymw art. 5 § 2 pkt 3 jako tylko jeden z jego elementów, jest rozwinięte szczegółowow pkt 6, który zawiera wyliczenie wyglądające na mało uporządkowane. W tym

8 Borkowski


przepisie wymienia się „organy” samorządowe niezależnie od tego, czy są powo-łane w zasadzie do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjamiadministracyjnymi, czy też mają inny zakres zadań. Zgodnie z ustawami o samorzą-dzie terytorialnym organami są rady gmin, powiatów, sejmiki województwa, zarządydwóch poziomów samorządu, ale ustawy te, w zasadzie powierzając wydawaniedecyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, pre-zydentom miast, starostom i marszałkom, zastrzegają dopuszczalność wyjątków, coprzede wszystkim dotyczy przypadków wydawania decyzji przez zarząd, ale niemożna wykluczyć sytuacji, w których może to być decyzja rady albo też jej komi-sji (np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej). Do tej kategoriiorganów należą kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu orga-nów jednoosobowych samorządu. Ponadto dołączono do tej kategorii organów, jaktrzeba sądzić, ze względów tylko funkcjonalnych, samorządowe kolegia odwoław-cze, które od nowelizacji SamKolOdwołU z 1998 r. są w istocie organami PrezesaRady Ministrów do wykonywania jego uprawnień nadzorczych nad samorządem te-rytorialnym w zakresie kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych w sprawachindywidualnych. Uchylona ustawa z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta,burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191)w art. 28–98 wprowadziła zmiany w aktach prawnych polegające na przeniesieniuwłaściwości zniesionych zarządów gmin na wójtów, burmistrzów lub prezydentówmiast, a w art. 99 wprowadziła ponadto ogólną regułę dotyczącą wyłącznej właści-wości organów jednoosobowych na szczeblu gminnym (por. komentarz do art. 17Nb 3–13).

Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego wprowadzone nowelą z 1998 r.jest szersze od poprzedniego (wprowadzonego w 1990 r.) nie tylko z tego względu,że dotyczy wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, lecz z tego też względu,iż odnosi się wprost do nowych kategorii jednostek organizacyjnych (wspomnianejuż straże, inspekcje i służby). Pojęcie to będzie występowało samodzielnie przy wy-kładni przepisów KPA oraz jako jeden z członów określenia normatywnego organuadministracji publicznej. Organy jednostek samorządu terytorialnego realizują za-równo zadania publiczne własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej,co ma wpływ na tok instancji w sprawach administracyjnych. Odnośnie do kwestiiwłaściwości, wynikających w związku z tym – por. uwagi Nb 4–12 do art. 20, a codo podstaw prawnych wydawania decyzji administracyjnych i wskazania organu jąwydającego – por. uwagi Nb 8 i 9 do art. 107.

4. Zakres pojęcia organu administracji publicznej ze względu na strukturę 12organizacyjną. W pojęciu organów administracji publicznej, o których stanowi sięw art. 1 pkt 1, oraz organów wymienionych w pkt 2 mieszczą się w jednakowejmierze organy jednoosobowe oraz organy kolegialne. Przepisy KPA stosuje siędo organów kolegialnych, które wydają decyzje administracyjne w pełnym składzieosobowym (np. zarząd powiatu), jak również do organów kolegialnych działającychprzez wyłaniane ze swego grona zespoły lub składy orzekające (np. samorządowe ko-legia odwoławcze). Odnośnie do regulacji prawnej postępowania administracyjnegoprzed organami kolegialnymi por. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w po-stępowaniu administracyjnym, PiP 1993, z. 3, s. 31 i nast.; J. Zimmermann, Polskajurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 56–60; A. Korzeniowska, Z pro-blematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, ST 1997,Nr 3, s. 34 i nast.

5. Elementy wyodrębnienia organu administracji publicznej. W doktrynal- 13nym określeniu pojęcia organu administracyjnego wskazuje się na cztery elementy

Borkowski 9


dla niego charakterystyczne, a mianowicie na wyodrębnienie organizacyjne, dzia-łanie w imieniu państwa i zarachowanie jego na rzecz państwa, umocowanie dostosowania środków władczych oraz na działanie w zakresie przyznanych kompe-tencji (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 224i nast.). Pojęcie to nie pokrywa się co do zakresu z określeniem normatywnymzawartym w art. 5 § 2 pkt 3, jest od niego węższe. Pojęcie doktrynalne organuadministracyjnego nie rozciąga się na podmioty wykonujące zlecone funkcje admi-nistracyjne, dlatego jest też węższe od określenia normatywnego wprowadzonego doKPA. Zwraca się na to uwagę w literaturze, por. np. M. Wierzbowski (red.), Prawo ad-ministracyjne, Warszawa 2009, s. 97–98 oraz W. Chróścielewski, Organ administracjipublicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47–48. Odnotowaćtrzeba dla porządku odosobniony pogląd charakteryzujący organ administracyjnyz uwzględnieniem sześciu różnych elementów, takich jak: pojęcie (personalistycznealbo organizacyjne); strukturę wewnętrzną; strukturę zewnętrzną (usytuowanie w sys-temie organów); zadania; kompetencje (wynikające z władztwa administracyjnego);środki i formy działania (Z. Szydłowski, Teoria organu administracji państwowej,Szczecin 1985, s. 128–144).

W doktrynie odróżnia się od pojęcia organu administracyjnego, będącego podmio-tem umocowanym do załatwiania spraw indywidualnych decyzją administracyjną,pojęcie urzędu będącego zespołem osób i środków technicznych, stanowiącychaparat pomocniczy organu (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975,s. 53–54; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 65–67).To rozdzielenie pojęć zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym i w nim się staleutrzymuje, mimo że w piśmiennictwie wskazuje się na różne znaczenie nadawanew przepisach prawnych terminowi: „urząd” (Z. Leoński, ibidem, s. 67), a w nie-których rozważaniach doktrynalnych przybliża się nawet jego znaczenie do pojęciaorganu administracyjnego (por. omówienie tych poglądów – Jaśkowska, Komentarz,s. 38, teza 5). W orzecznictwie sądowym z odróżnienia pojęcia organu administracyj-nego od pojęcia urzędu wywodzi się doniosłe konsekwencje prawne co do ważnościdecyzji administracyjnej i właściwości organu. Wskazuje się na znaczenie przepi-sów regulaminu organizacyjnego urzędu lub przyjętego w nim podziału czynnościw ocenie tego, czy decyzja podpisana przez pracownika urzędu (a dotyczy to takżewydania zaświadczenia) będzie uznana za decyzję organu administracyjnego, czy teżbędzie dotknięta wadą nieważności (por. wyrok NSA z 23.3.1983 r., SA/Kr 58/83,ONSA 1983, Nr 1, poz. 17; teza wyroku NSA z 2.2.1988 r., SA/Wr 840/87, Le-galis, w której stwierdza się, że nie dochodzi do naruszenia właściwości organu,gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym urzędu pracownik podpisuje decyzjęw czasie nieobecności osoby sprawującej funkcje organu administracyjnego; podob-nej kwestii dotyczy teza wyroku SN z 11.10.1996 r., III RN 8/96, OSNP 1997, Nr 9,poz. 144).

6. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach wyznaczania zakresu14pojęcia organu administracji publicznej. Znaczna liczba orzeczeń sądu admini-stracyjnego zawiera tezy odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego mocyobowiązującej KPA, wskazując na to, czy dana jednostka organizacyjna powinnabyć traktowana jako organ administracji państwowej w dawnym kodeksowym rozu-mieniu tego określenia (por. tezy orzeczeń podane w KPA z orzecznictwem, s. 15–30,poz.: 3, 14, 22, 25, 28–30, 32, 38, 45, 49 i 52 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowaniaadministracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, por. przykłady podane na s. 15–17).

10 Borkowski


Pojęcie organu administracyjnego na gruncie stanu prawnego do połowy 2000 r.(w części już zmienionego) zostało ukazane na przykładzie różnych przepisów praw-nych oraz wybranych orzeczeń sądowych w: Jaśkowska, Komentarz, s. 38–60.

7. Zakres podmiotowy postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. 15Stosownie do brzmienia art. 217 § 1 pojęcie organu administracji publicznej okre-ślone w art. 5 § 2 pkt 3 (w związku z pkt 6) wyznacza również zakres podmiotowymocy obowiązującej kodeksu w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Nb 8–10komentarza co do kręgu podmiotów objętych zakresem tego pojęcia oraz komentarzdo art. 217; por. art. 3 § 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym przez OrdPod).

8. Zmiany w zakresie rozstrzygania sporów pomiędzy administracją pu- 16bliczną a sądami. W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organamiadministracji publicznej a sądami właściwe było w latach 1980–2003 Kolegium Kom-petencyjne przy Sądzie Najwyższym. Kolegium działało przy SN, ale nie było aniSN rozpoznającym sprawę w szczególnym składzie, ani też sądem szczególnym,lecz organem zbliżonym do sądowego o zmiennym składzie osobowym, działającymw formach procesowych, ale dopiero po wniesieniu wniosku o rozstrzygnięcie kon-kretnego sporu o właściwość (por. A. Zieliński, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 299i 304–306). Organ ten nie miał prawnych podstaw do działania w przepisach konsty-tucyjnych i został zniesiony z dniem 1.1.2004 r. wskutek skreślenia w KPA Działu Vprzepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU (por. komentarz do skreślonych art. 190–195).

III. Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu1. Zakres regulacji przepisu art. 1 pkt 1. Przepis art. 1 pkt 1 w stanie 17

prawnym powstałym po nowelizacji KPA dokonanej NSAU, OrdPod i przepisamiWprowAdmU, odnosi się do trzech rodzajów postępowań. Pierwsze z nich sta-nowi administracyjne postępowanie ogólne (jurysdykcyjne – por. Nb 18), drugimjest uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym (ale niebędące po-stępowaniem administracyjnym, takim jak ogólne) prowadzone w toku czynnościmaterialno-technicznej wydania zaświadczenia (por. Nb 19), a trzecie – odmienneco do prawnego charakteru od dwóch poprzednich – jest to postępowanie w spra-wach sporów o właściwość między organami administracji publicznej. Odnośnie doprawnego charakteru czynności rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy orga-nami administracji rządowej, będącymi czynnościami wewnętrznymi administracji– por. komentarz do art. 22 Nb 11.

Postępowanie w sprawach skarg na niezgodność z prawem decyzji admini-stracyjnych jest obecnie uregulowane w PrUSA oraz PrPostAdm, tak samo jakrozpoznawanie sporów o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnegoa organami administracji rządowej (por. komentarz do art. 22 Nb 12–14). Przedmio-tem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola wykonywania administracjipublicznej, w czym mieści się również rozpoznawanie skarg na decyzje administra-cyjne i postanowienia.

2. Pojęcie sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 przedmiotem postępowa- 18nia administracyjnego ogólnego – nazywanego coraz powszechniej jurysdykcyjnym– są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Pojęcie sprawy wy-maga objaśnienia, ponieważ w przepisach KPA jest używane w różnych znaczeniach,co dość dawno odnotowano w piśmiennictwie (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepi-sach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII,

Borkowski 11


Wrocław 1990, s. 329–332), a jego treść spełnia istotną rolę w określeniu mocyobowiązującej KPA.

Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1, mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanieprawnym, w jakim o prawach lub obowiązkach jednostki stanowi się w przepisachpośrednio, a nie kształtuje się ich lub stwierdza bezpośrednio (z mocy prawa).Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutkóww sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lubobowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonujetego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzienosiła miano „administracyjnej”, gdy właściwy i kompetentny do podjęcia decy-zji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organadministracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym (por. Nb 10).Z tych stwierdzeń wynika, że pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązaćtylko z podziałem prawa na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacjizamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego (substancjal-nego), który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowegoobowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa. Tak samo rów-nież należy potraktować przydzielanie zadań i kompetencji władzom publicznym,zwłaszcza gdy chodzi o podmioty przynależne do władzy wykonawczej. Stwarzato pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawieadministracyjnym, ale w przypadkach brzegowych – w każdej innej tradycyjnie wy-odrębnionej gałęzi prawa. Jednakże przypisanie tych spraw do właściwości organówadministracyjnych oznacza, że w podejmowaniu i wdrażaniu w życie decyzji stosowa-nia prawa będą wykorzystywane prawne formy działania pozostające w kompetencjiadministracji publicznej. Z samego założenia sprawy administracyjne istnieją w abs-trakcyjnym kształcie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co wprostwynika z brzmienia art. 1 pkt 1, albowiem są elementem koniecznym w ustaleniumocy obowiązującej KPA i przez to określenia podstaw procesowych czynności pro-wadzących do konkretyzacji prawa materialnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak,J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, War-szawa 1992, s. 95–96; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 17,35 i 44–49; J. Borkowski, [w:] System PrAdm, t. 9, s. 131–132).

Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że możeona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bo może się ona kwalifikować np. dorozpatrzenia w postępowaniu skargowym lub wnioskowym (Dział VIII KPA). Tylkow tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organuadministracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterzejurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną.M. Zimmermann jako istotne elementy pojęcia jurysdykcyjnego postępowania admi-nistracyjnego traktował pojęcie strony postępowania, interesu prawnego (obowiązku)oraz decyzji administracyjnej (tenże, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyj-nym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księgapamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433 i nast.).

Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy de-cyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawaokreślonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą,tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stano-wią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodząswój interes prawny lub obowiązek (por. komentarz do art. 28). Dodać trzeba, żew pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność

12 Borkowski


orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzjio umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania.

W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów KPA regulującychpostępowanie administracyjne ogólne (inaczej – jurysdykcyjne) nie jest istotna na-zwa nadana w prawie materialnym decyzji administracyjnej. Może to być nazwa takajak zezwolenie, koncesja, zgoda lub pozwolenie, przydział itp., byleby tylko ozna-czała władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowanew indywidualnej sprawie. Różne przypadki kwalifikowania spraw, jako stanowiącychprzedmiot postępowania administracyjnego, wskazuje się w tezach orzeczeń NSApodanych w KPA z orzecznictwem, s. 16–30, poz. 5, 6, 10, 17, 21, 34, 39, 41, 42,49, 53. W okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administra-cyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przezprzyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzjiadministracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawamaterialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej nainne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidual-nych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne), osłabiło znaczenietego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incy-dentalnie. Można wskazać jako przykłady dwie uchwały NSA (5) z 15.11.1999 r.:OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54; OPK 25/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 55,które dotyczyły spraw rejestracji pojazdów przez wydanie decyzji administracyjnych(por. krytyczne uwagi I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Jedność systemu prawa a jednolitośćorzecznictwa sądowoadministracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządo-wych, Kraków 2001, s. 111–114). W przypadku gdy obowiązki lub uprawnieniawynikają bezpośrednio z przepisów prawa, nie ma podstaw do ich konkretyzacjiw drodze decyzji administracyjnej, na co wskazuje się w tezie i uzasadnieniu uchwałyNSA (7) z 4.2.2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21), nawiązującdo uchwały NSA (5) z 23.6.1997 r., OPK 1/97 (ONSA 1997, Nr 4, poz. 149). Odwielu lat w aktach prawnych zawierających przepisy dotyczące praw lub obowiązkówjednostki wskazuje się z reguły na to, że konkretyzacja następuje w drodze decy-zji administracyjnej, co zapobiega pojawianiu się wątpliwości odnośnie do prawnejformy działania administracji w tych sprawach. Tego rodzaju wątpliwości mogą jed-nak ujawnić się w przypadku stosowania przepisów dawniejszych aktów prawnychnormujących w sposób pośredni prawa lub obowiązki jednostki, jeżeli z ich treściwynikać będzie tylko władczy i jednostronny charakter działania organu administra-cyjnego rozstrzygającego na ich podstawie o konkretyzacji praw lub obowiązkóww indywidualnej sprawie.

Od 1.1.1998 r. wyłączone zostało stosowanie przepisów KPA do spraw uregulo-wanych w OrdPod (por. komentarz do art. 3 Nb 4). Z mocy ustawy z 12.12.1997 r.o zmianie ustawy – Kodeks celny (Dz.U. Nr 160, poz. 1084) do postępowania w spra-wach celnych odpowiednio stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a nie przepisyKPA (por. wyrok NSA z 24.11.1999 r., V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172;por. też art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.poz. 727, określający prawne podstawy postępowania w sprawach celnych zgodniez poprzednią regulacją, tzn. Kodeksu celnego).

3. Pojęcie zaświadczenia. Przedmiot uproszczonego postępowania administra- 19cyjnego unormowanego w Dziale VII KPA jest wymieniony w art. 217 § 2 pkt 2,w którym podaje się określenie zaświadczenia. Jest to rodzaj dokumentu urzędowopotwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym (szerzej

Borkowski 13


por. wprowadzenie do Działu VII oraz Nb 3 komentarza do art. 217). Postępowanie toma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących,jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z praw-nych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianiezaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem ad-ministracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1.

4. Zakres regulacji rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyj-20nych. W KPA nie ma przepisów regulujących czynności postępowania w sprawachsporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administra-cji publicznej, a jedynie wskazuje się organy właściwe do ich rozstrzygania, w tymtakże sąd administracyjny, stosownie do rodzaju organów pozostających w sporze,i wymienia podmioty legitymowane do wszczęcia sporu. Część sporów jest rozstrzy-gana w drodze czynności wewnętrznych administracji, a część – w postępowaniusądowoadministracyjnym. Po skreśleniu przepisów Działu V KPA nie ma już unor-mowań dotyczących sporów (tzw. zewnętrznych) pomiędzy organami administracjipublicznej a sądami powszechnymi (por. komentarz do art. 22, 65 i 66 oraz doskreślonych przepisów art. 190–195).

IV. Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu1. Wystąpienie łączne przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania21

ogólnego postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów KPA,normujących postępowanie administracyjne ogólne, jest wyznaczony czterema prze-słankami, które są stosowane łącznie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1, tymiprzesłankami są: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, prawnaforma załatwienia sprawy. Przepis art. 1 pkt 1 ustanawia klauzulę generalną zacie-śnioną enumeracją wyjątków w art. 3 § 1–3 i w art. 4.

W pkt II komentarza omówiono pojęcie organu administracji publicznej oraz or-ganu jednostki samorządu terytorialnego występujące w KPA. Raz jeszcze trzebapodkreślić, że są to pojęcia używane w znaczeniu nadanym im w art. 5 § 2 pkt 3i 6, w tym też przepisie jest określony ich zakres. Nie chodzi w tym przypadkuo znaczenie obu pojęć występujące w języku potocznym lub w doktrynie, lecz o znor-matywizowane określenie tych pojęć tylko na użytek kodeksowy.

Właściwość organów administracji publicznej wymienionych w art. 1 pkt 1 jestustanawiana przepisami prawa materialnego z pomocniczym wykorzystaniem prze-pisów KPA. Odnośnie do rodzajów właściwości tych organów i jej ustalania orazprzenoszenia pomiędzy organami w granicach dopuszczonych ustawowo por. Ada-miak, Postępowanie administracyjne, s. 115–125 oraz komentarz do art. 19–21.

Pojęcie sprawy indywidualnej w części zostało wyjaśnione w pkt III, Nb 18 ko-mentarza do art. 1; imienne określenie adresata oraz konkretność interesu prawnegolub obowiązku są ponadto scharakteryzowane w komentarzu do art. 28 jako elementkonstrukcji pojęcia strony postępowania (por. pkt I Nb 2, pkt II Nb 7). Cecha indy-widualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej pozwala naodróżnienie od siebie przypadków podejmowania aktu administracyjnego general-nego oraz indywidualnego. Akt administracyjny generalny, nawet nazwany decyzją,będzie dotyczył adresatów określonych znamionami abstrakcyjnymi oraz tak samookreślonych praw lub obowiązków i nie będzie realizował się tylko w jednorazo-wym zastosowaniu (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź1994, s. 101–105; por. też postanowienie NSA z 21.4.1982 r., II SA 590/82, ONSA1982, Nr 1, poz. 37). Indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej za-

14 Borkowski


łatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w KPA, przykładem możebyć odmowa zawarcia umowy dzierżawy gruntów państwowych, mająca charakterczynności prawa cywilnego, lub oddanie w dzierżawę obwodów rybackich (por. po-stanowienie NSA z 5.6.1981 r., II SA 158/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 53, orazpostanowienie WSA w Gdańsku z 28.6.2005 r., II SA/Gd 188/05, ONSAiWSA 2006,Nr 2, poz. 59). Z tego też względu w art. 20 ust. 3 NSAU odgraniczało się od sie-bie akty, czynności, działania i sprawy o charakterze administracyjnym od tychżeaktów, czynności, działań i spraw o charakterze cywilnoprawnym (por. J. Świąt-kiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001,s. 116). Orzecznictwo sądowe dotyczące tego przepisu, niemającego odpowiednikaw PrPostAdm, będzie mogło być pośrednio pomocne także w precyzowaniu zakresustosowania KPA. Indywidualny charakter sprawy dopiero w połączeniu z pozostałymiprzesłankami stanowi o stosowaniu przepisów kodeksu w określonej sprawie.

Materialne pojęcie decyzji administracyjnej jest konstruowane z elementów uzna-nych w doktrynie za typowe dla tej formy działania administracji publicznej. W tymznaczeniu decyzja administracyjna będzie zewnętrznym aktem administracyjnym in-dywidualnym, władczym, jednostronnie objawiającym wolę organu, podjętym napodstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, w konkretnej sprawieimiennie oznaczonego adresata, wydanym z zachowaniem wymaganej prawem proce-dury. W znaczeniu procesowym decyzja administracyjna będzie tym aktem, o którymstanowi się w art. 104, tzn. załatwiającym sprawę zawisłą przed organem admini-stracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawyw danej instancji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej zostało omó-wione szczegółowo w komentarzu do art. 104 w pkt I–III, jej określenie o charakterzematerialnym i procesowym – por. pkt II Nb 7–9. Przykłady orzeczeń sądowych doty-czących tego pojęcia por. KPA z orzecznictwem, s. 15–31, pkt 1, 2, 4, 7, 13, 16, 18,20, 23–27, 31–33, 35–38, 40, 43–44, 46–48, 51, 55–56 oraz R. Kędziora, Kodekspostępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, orzeczenia podane nas. 7–15.

Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że sam charakter sprawy, która jest sprawą z zakresuadministracji publicznej, a postępowanie w takiej sprawie jest ze swej istoty admi-nistracyjne, nie oznacza, iż będzie ono prowadzone na podstawie przepisów KPA.Do takiego przypadku szczególnego odnosi się uchwała NSA (7) z 23.3.1998 r.,OPS 10/97 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 75) dotycząca stosowania Konwencji o docho-dzeniu roszczeń alimentacyjnych, a przesłanką przytoczonego stanowiska było to,że postanowienia Konwencji nie dają podstawy do załatwienia sprawy przez wyda-nie decyzji administracyjnej. Inny problem dotyczący zakresu stosowania przepisówKPA wyłonił się w sprawach orzekania o stopniu niepełnosprawności przez powia-towe i wojewódzkie zespoły do tych spraw, które są sprawami zleconymi z zakresuadministracji, ale odwołanie od ostatecznych decyzji służy do sądu pracy i ubez-pieczeń społecznych. W uchwale NSA (7) z 8.11.1999 r., OPS 12/99 (ONSA 2000,Nr 2, poz. 47) stwierdzono, że jeżeli tryb postępowania jest regulowany przez KPA,to na postanowienia wydawane w tym postępowaniu służy skarga do NSA.

2. Przesłanki wyznaczające zakres stosowania przepisów o postępowaniu 22w sprawach wydawania zaświadczeń. Przesłanki stosowania przepisów postępo-wania w sprawie wydawania zaświadczeń wynikają wprost z brzmienia art. 217,który stanowi w § 1, że postępowanie toczy się tylko na wniosek osoby, która zgod-nie z obowiązkiem ustanowionym przepisem prawnym lub ze względu na wykazanyinteres prawny musi uzyskać urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego,

Borkowski 15


co następuje w drodze czynności materialno-technicznej w formie wystawienia za-świadczenia. Organ administracji publicznej podejmuje postępowanie poprzedzająceczynność materialno-techniczną w przypadku ustalenia istnienia wymienionych prze-słanek (por. wprowadzenie do przepisów Działu VII oraz komentarz do art. 217i 218). Odnośnie do skutków czynności materialno-technicznych i rozstrzygania wąt-pliwości co do faktów wymagających potwierdzenia w świetle przepisów o ewidencjiludności por. wyrok NSA z 26.2.1981 r., SA 289/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 13)oraz uchwała SN z 31.10.1991 r., III AZP 6/91 (OSNCP 1992, Nr 4, poz. 51).

3. Przesłanki wystąpienia sporu o właściwość oraz sporu kompetencyjnego.23Przesłankami wszczęcia sporu o właściwość jak i sporu kompetencyjnego w admi-nistracji publicznej będzie przede wszystkim istnienie takiego sporu w znaczeniuprawnym, a nie samych wątpliwości co do właściwości, a ponadto wniesienie wnio-sku przez legitymowany podmiot. Przepisem art. 4 pkt 5 WprowAdmU do KPAwprowadzono w art. 66 § 4 unormowanie – skorelowane z art. 1991 KPC (dodanymart. 5 pkt 1 WprowAdmU) – które ma zapobiegać powstawaniu sporów negatywnychpomiędzy organami administracji publicznej a sądami cywilnymi (por. komentarz doart. 66).

V. Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2 dla ukształtowania prawa do procesuna drodze administracyjnej

1. Charakter przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania przepisów24ogólnego postępowania administracyjnego. Przesłanki określające zakres obo-wiązywania ogólnego postępowania administracyjnego mają charakter material-noprawny. Ustanowienie przesłanek materialnoprawnych w regulacji kodeksu nieprzesądza, że mają one samoistny, procesowy byt prawny. Podstawą do ustalenia jestregulacja materialnego prawa administracyjnego. Regulacja materialnego prawa ad-ministracyjnego jest podstawą do wyodrębnienia sprawy indywidualnej. W regulacjimaterialnoprawnej musi być zawarta norma prawna, która daje podstawę do auto-rytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. Brak takiej normy prawnejwyklucza wyprowadzenie przedmiotowe sprawy indywidualnej. Przykładem brakutakiej regulacji materialnej jest art. 7 ustawy z 6.7.2001 r. o zachowaniu narodo-wego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051ze zm.). Treść tej regulacji w brzmieniu „Roszczenia osób fizycznych, byłych wła-ścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionychw art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków bu-dżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów”. Brak odrębnych przepisów niedaje podstaw do autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia, co wyłącza możliwośćwyprowadzenia indywidualnej sprawy.

2. Ograniczenia przedmiotowe sprawy indywidualnej w materialnym prawie25administracyjnym. Regulacja materialnego prawa administracyjnego może ograni-czać zakresowo sprawy indywidualne, a w konsekwencji ograniczać przedmiotowoprawo do procesu. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ustawy z 6.9.2001 r. o do-stępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który stanowi,że: „Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowaniao udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez or-gan władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o którejmowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (. . . )(ust. 2)”. W postanowieniu z 25.10.2012 r. (I OSK 2437/12, CBOSA), Naczelny

16 Borkowski


Sąd Administracyjny przyjął: „Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie doinformacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniepostępowania o udostępnieniu informacji w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacjach natomiast,gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicz-nymi, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji,lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciuobjętym przedmiotową ustawą. Tak więc decyzja administracyjna może być wy-dana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej decyzji,gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wia-domości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organpowiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłączniew formie pisma, a nie decyzji administracyjnej.

Ograniczenie przedmiotowe wprowadza ustawa z 29.9.1986 r. – Prawo o aktachstanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 ze zm.), stanowiącw art. 7 ust. 4 „Odmowa dokonania innych czynności związanych z rejestracją stanucywilnego niż określonych w ust. 2 oraz nieprzewidzianych w ustawie, a mogącychmieć wpływ na stan cywilny osób następuje w formie decyzji”. Pozytywne uwzględ-nienie wniosku nie otwiera drogi do postępowania, jest ono dokonywane w formieczynności materialno-technicznej.

Ograniczenie przedmiotowo-pozytywne wprowadza ustawa z 7.7.1994 r. – Prawobudowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zakresie przed-miotowym objętym zgłoszeniem (art. 30 ust. 1). Zgodnie z art. 30 ust. 5 PrBud„Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonegorozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić,jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie,w drodze decyzji, sprzeciwu (. . . )”. Złożenie zgłoszenia nie wszczyna postępowaniaadministracyjnego. Czynność zgłoszenia podlega kontroli właściwego organu ad-ministracji publicznej pod względem formalnym i materialnym. Ocena negatywnaspełnienia przesłanek skutecznego prawnie zgłoszenia daje podstawy do wydaniadecyzji.

VI. Przedmiotowy zakres ograniczony stosowaniem odpowiednio przepisówogólnego postępowania administracyjnego

1. Odpowiednie stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyj- 26nego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego mogą wprowadzać ogranicze-nia stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przykłademtakiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 29 ust. 1 ustawy z 14.3.2003 r.o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki(Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), który stanowi „W postępowaniach dotyczącychnadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nada-nia, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopniw zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksupostępowania administracyjnego (. . . )”. Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniemodrębności wynikającej z przedmiotu sprawy, szczególnej struktury kolegialnej or-ganów i reguł tajności głosowania. Stosowanie zatem wprost przepisów KPA jestograniczone. Zob. przykłady podane w Nb 32.

Borkowski 17


VII. Stosowanie przepisów KPA regulujących ogólne postępowanieadministracyjne w prawie ustrojowym

1. Odesłanie w przepisach prawa ustrojowego do przepisów KPA. Przepisy27prawa ustrojowego mogą odsyłać do stosowania przepisów KPA. Takie rozwiązanieprzyjmują ustawy samorządowe w zakresie nadzoru nad uchwałami lub zarządze-niami organów samorządu terytorialnego. Tak np. zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawyz 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)„Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”.

2. Wprowadzenie instytucji procesowych do prawa ustrojowego. W prawie28procesowym do klasycznych instytucji zalicza się instytucję wyłączenia, będącą gwa-rancją bezstronnego, obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Na wzórprawa procesowego takie rozwiązania przyjmowane są w prawie ustrojowym. Przy-kładem takiego rozwiązania jest przyjęta regulacja w art. 25a SamGminU, którystanowi, że „Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji,jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”.

VIII. Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywaniakodeksu

1. Zakres regulacji obowiązywania kodeksu. Przepisy art. 1 nie stanowią wy-29łącznego źródła określenia mocy obowiązującej kodeksu, chociaż mają znaczeniepierwszoplanowe w tej kwestii z racji generalnego charakteru unormowania w nichzawartego. W art. 1 wprowadza się podstawowe pojęcia podmiotowe i przedmio-towe wyznaczające zakres stosowania KPA. Zakres ten ponadto jest uregulowanyrównież w art. 2 co do postępowania skargowo-wnioskowego, którego nie wymieniasię w art. 1, bo ma ono zupełnie inny charakter niż postępowanie administracyjneogólne. Zakres ten zacieśniają przepisy art. 3 i 4, jak też odnoszą się do niegow różnym stopniu postanowienia obu paragrafów art. 5.

Miejsce kodeksu w całym porządku prawnym dotyczącym podstaw proceduralnychdziałania administracji publicznej wyznaczyły również dwie klauzule derogacyjne:w pierwszej kolejności zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego KPA, a następniew art. 12 noweli z 1980 r. Do tego wyliczenia trzeba dodać jeszcze postanowieniakilku ustaw nowelizujących kodeks, które wprowadzały zmiany do doniosłych insty-tucji procesowych kodeksu, zmieniały obszar jego działania w związku z powrotemdo dualizmu administracji publicznej lub też kształtowały zakres wyłączeń spod jegomocy obowiązującej, kreując administracyjne postępowanie szczególne; były to np.nowele z 1990 r. i z 1997 r. (por. komentarze do wybranych przepisów uchylających,przejściowych i zmieniających KPA). Te bowiem przepisy pozostawały w swej treściprawnej w łączności z klauzulami i pojęciami kluczowymi dla wyznaczenia zakresumocy obowiązującej KPA.

Nie można potraktować jako wpływających w taki sam sposób na zakres mocyobowiązującej kodeksu przepisów dotyczących unormowania poszczególnych kwestiiproceduralnych w wybranych rodzajach spraw administracyjnych, przepisów odsyła-jących do KPA lub do innych kodeksów czy też ustaw odrębnych niemających tejrangi (w ten sposób wydaje się traktować je A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz,s. 27–30). Nie wydaje się uzasadnione przypisywanie tych samych prawnych skutkówdwóm różnym grupom przepisów, pierwszej: przepisom stanowiącym wprost o za-kresie mocy obowiązującej KPA, klauzulom derogacyjnym służącym wprowadzeniukodeksu w cały porządek prawny państwa, przepisom ustaw nowelizacyjnych odno-

18 Borkowski


szących się z samego ich założenia do zakresu mocy obowiązującej KPA, drugiej:przepisom, które mają wąski zasięg oddziaływania w postępowaniu administracyj-nym, bo dotyczą poszczególnych czynności procesowych w wybranych sprawachczy też są tylko elementem techniki legislacyjnej, co odnosi się do odesłań, słu-żących przede wszystkim uproszczeniu tekstu prawnego. Pierwsza grupa przepisówma ukształtować obszar stosowania KPA, wytyczając jego granice w całym porządkuprawnym, zaś grupa druga służy modelowaniu czynności proceduralnych wewnątrztego obszaru, nie mając wpływu na jego granice. Połączenie w rozważaniach prze-pisów odmiennych od siebie w treści i w skutkach może utrudniać ich wykładnięprzez nadmiar zbędnej kazuistyki, a przede wszystkim przez osłabienie rangi klau-zul generalnych wyznaczających zakres mocy obowiązującej KPA w sferze działaniaadministracji publicznej.

2. Klauzula derogacyjna. Klauzula derogacyjna zawarta w art. 195 tekstu 30pierwotnego stanowiła o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów„w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie” i taka sama podstawowa for-muła prawna znalazła się w art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej kodeks w 1980 r.,ale już zacieśniona wyliczeniem wyczerpującym wyjątków (ze wskazaniem kon-kretnych przepisów zachowujących nadal moc obowiązującą). W 1997 r. w OrdPodzastosowano inne rozwiązanie, ponieważ przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod zmie-niono brzmienie art. 3 § 1 KPA w celu rozszerzenia zakresu wyłączeń spod mocyobowiązującej kodeksu, jednakże i w tym wypadku posłużono się pojęciem sprawuregulowanych w OrdPod. W trzech wymienionych ustawach elementem wyznacza-jącym granice obszaru obowiązywania nowej regulacji prawnej było pojęcie sprawuregulowanych nowymi przepisami, które zastępują dotychczasowe ich unormowa-nie.

Ten element klauzuli derogacyjnej był przedmiotem sporu, który w odniesieniu dospraw administracyjnych rozpatrywanych obecnie w trybie zwykłym ma znaczeniehistoryczne, ale gdy chodzi o niektóre z dawnych spraw administracyjnych rozpatry-wanych teraz w trybie nadzwyczajnym, może mieć znaczenie w ocenie przesłanekprawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji.

W komentarzu do tekstu pierwotnego art. 195 § 1 zaznaczano, że jako przepisydotychczasowe należy traktować te, które obowiązywały przed dniem wejścia w życiekodeksu (tzn. przed 1.1.1961 r.), a nie przed dniem jego uchwalenia czy też ogło-szenia, jak próbowano to wywodzić w piśmiennictwie (był to pogląd odosobniony).Pojęcia spraw uregulowanych w kodeksie nie należało interpretować dosłownie, sto-sując literalną jego wykładnię, lecz trzeba było „przyjąć zasadę, że w myśl art. 195§ 1 tracą moc tylko takie przepisy w sprawach uregulowanych w k.p.a., które popa-dają w sprzeczność z postanowieniami tego kodeksu” (Iserzon, Komentarz, s. 335i 336). Nie podzielał tego zdania W. Dawidowicz, który uważał, że „kodeks stanowicorpus iuris clausum także pod względem dopuszczonych wyjątków”, a liberalizmw tym względzie powoduje podważenie jego unifikacyjnej roli (Ogólne postępowa-nie administracyjne, s. 40). To ważne spostrzeżenie W. Dawidowicza trzeba odnieśćw pełni do klauzuli derogacyjnej art. 12 ust. 1 ustawy z 1980 r., która szczegółowymwyliczeniem zamkniętym (art. 12 ust. 2 i 3) wyznaczała ścisłe granice wyjątków odzasady zastąpienia znowelizowaną regulacją kodeksową przepisów dotychczasowychwydanych w okresie od 1.1.1961 r. do 1.9.1980 r.

Takie proste odniesienie podanych poglądów do stanu prawnego ukształtowanegozmianą brzmienia art. 3 § 1 pkt 2 przez art. 307 pkt 1 OrdPod nie będzie możliwe,ponieważ w wyniku tego zabiegu legislacyjnego nastąpiło ponowne wyodrębnienie

Borkowski 19


postępowania administracyjnego szczególnego i odstąpienie od idei unifikacji postę-powania w indywidualnych sprawach administracyjnych, a ponadto sama regulacjapostępowania podatkowego i zakres stosowania KPA w tych sprawach wymagająodrębnego rozważenia (por. komentarz do art. 3 Nb 4).

3. Rozszerzenie zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania31administracyjnego. Nowela do KPA z 1990 r. w przepisach przejściowych nieregulowała kwestii związanych bezpośrednio z zakresem obowiązywania kodeksu.Treścią zmian stanu prawnego było przekształcenie przede wszystkim zakresu pod-miotowego jego obowiązywania, co powiązano jednocześnie – korzystając z okazjidanej przez reformę samorządową – ze zmniejszeniem listy wyłączeń spraw ad-ministracyjnych spod mocy obowiązującej KPA. Data wejścia w życie nowelizostała związana z dniem wprowadzenia reformy samorządowej, przywracającejdualizm administracji publicznej na szczeblu podstawowym. Nie zachodziła po-trzeba derogacji dawnych przepisów, ponieważ celem zmian było przystosowaniedo nowej struktury organizacyjnej administracji oraz poszerzonego obszaru indywi-dualnych spraw administracyjnych objętych mocą obowiązującą KPA, ale koniecznebyło ukształtowanie zakresu właściwości organów administracyjnych, co dokonanoKompetGminU (por. komentarz do wyciągu). Podobne znaczenie – chociaż w innejskali – można przypisać zmianom wprowadzonym NSAU, ponieważ przeniesionoz KPA przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym do odrębnej ustawy,zmniejszając przez to obszar mocy obowiązującej kodeksu.

4. Ograniczone znaczenie nowelizacji KPA. Szereg nowelizacji KPA wprowa-32dzało bezpośrednio do tekstu kodeksu korekty i zmiany w poszczególnych kwestiachprocesowych albo też w ustawach odrębnych zamieszczano przepisy stanowiąceo swoistych rozwiązaniach prawnych dotyczących niektórych czynności proceso-wych. Jeżeli do KPA wprowadzono przepis wymieniający przykładowo nowy środekdowodowy, jakim było oświadczenie stron przyjmowane w pewnych przypadkachzamiast zaświadczenia, to w żadnym razie nie może to być traktowane jako zmianazakresu mocy obowiązującej KPA (nowela z 23.10.1987 r. (87/33/186) dodającado art. 75 przepis § 2 – por. komentarz Nb 6–8) czy też dopuszczenie wznowie-nia postępowania albo stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowienia(zmiana wprowadzona NSAU do art. 126 – por. komentarz Nb 1 i 5) również niezmieniało zakresu obowiązywania kodeksu. Takie nowelizacje wpływają na zakresi skutki określonych czynności procesowych, na obowiązki i uprawnienia organuprowadzącego postępowanie oraz jego stron i uczestników, ale nie zmieniają graniczakresu mocy obowiązującej KPA, ponieważ nie dotyczą treści klauzul generalnychwyznaczających ten zakres ani nie tworzą wyjątków co do niego.

Określenie zakresu stosowania przepisów KPA w ustawach materialnopraw-nych. Rozwiązania prawne o charakterze procesowym wprowadzane odrębnymiustawami późniejszymi, które mają zastosowanie wyłącznie w sprawach unormo-wanych w jednej ustawie, nie powodują stworzenia postępowania administracyjnegoszczególnego, a jedynie przystosowują czynności postępowania do dodatkowych wy-magań wynikających ze stosowania niektórych przepisów prawa materialnego. Takieuregulowania, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami KPA z tej racji,że zostały później wprowadzone w życie, nie uchylają przepisów kodeksu, nie pozba-wiają ich mocy obowiązującej, lecz będą z nimi stosowane, czy to jako zwiększającestopień formalizmu procesowego, czy też ograniczające ten formalizm z tej racji, żewpływają na treść lub porządek czynności procesowych. Nie jest to więc kwestia

20 Borkowski


zakresu mocy obowiązującej KPA, a wyłącznie problem porządku i treści czynnościprocesowych organu administracyjnego lub stron w sprawach tylko jednego rodzaju.

Zakres stosowania KPA w sprawach należących do właściwości Urzędu Pa-tentowego RP określa art. 252 PrWłPrzem, który stanowi, że „do postępowaniaprzed Urzędem Patentowym stosuje się, z zastrzeżeniem art. 253, odpowiednioprzepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”. Odrębności postępowania ad-ministracyjnego w tych sprawach wynikają z przepisów wprowadzających szczególnerozwiązania prawne, a także z przepisów wprost wyłączających stosowanie nie-których przepisów KPA (np. art. 253 PrWłPrzem). Przepisy KPA – z pewnymiwyłączeniami – mają także zastosowanie w postępowaniu spornym przed UrzędemPatentowym (art. 256 ust. 1–3 PrWłPrzem).

W szczególny sposób określono w art. 3 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie in-formacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228) procesowe podstawy postępowaniaadministracyjnego w trzech rodzajach spraw (postępowanie sprawdzające, kontrolnepostępowanie sprawdzające, postępowanie bezpieczeństwa przemysłowego) stano-wiące, że w zakresie uregulowanym w ustawie są stosowane przepisy licznychartykułów KPA zamieszczonych w zamkniętej enumeracji.

Ustawa z 2.4.2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) w art. 10ust. 1 stanowi, że „W sprawach o nadanie obywatelstwa polskiego i wyrażenie zgodyna zrzeczenie się obywatelstwa polskiego nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 5i art. 53, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego”. Zastosowanie mają,w myśl art. 28 ust. 5 i art. 53, przepisy KPA dotyczące doręczeń. Inny charakter maograniczenie kręgu stron postępowania oraz udziału w nim na prawach strony orga-nizacji społecznej zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z 7.7.1994 r.– Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ponie-waż odnosi się tylko do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podobniejak wymierzenie organowi właściwemu do wydania decyzji w takiej sprawie karypieniężnej za każdy dzień zwłoki na mocy art. 35 ust. 6 tej ustawy. Do postępowaniaprowadzonego na podstawie przepisów KPA wprowadza się pojedyncze odrębności.

5. Odniesienia w KPA do innych aktów prawnych. Nie inaczej trzeba traktować 33przepisy KPA zawierające odesłania do innych aktów ustawowych, w tym także doinnego kodeksu, jak również odesłania z innych ustaw do przepisów KPA (np. w po-stępowaniu egzekucyjnym). Odesłanie w art. 56 § 1, odnośnie do obliczania kosztówpodróży i innych należności osób stawiających się na wezwanie organu do „przepi-sów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym”, nie stanowiani bezpośredniego, ani też pośredniego skorygowania zakresu mocy obowiązują-cej KPA, lecz jest zabiegiem legislacyjnym zapewniającym szczegółowe podstawyprawne do unormowanych w KPA czynności procesowych, i to bez wprowadzaniarozbudowanej regulacji prawnej. Z faktu odesłania w ustawie o postępowaniu egze-kucyjnym w administracji do przepisów KPA odnośnie do nieuregulowanych w niejkwestii proceduralnych nie wynika, że zakres mocy obowiązującej kodeksu rozciągasię, poza postępowaniami wyliczonymi w art. 1, również na postępowanie egzeku-cyjne, bo będą mogły być zastosowane jedynie niektóre przepisy KPA i nie zawsze– wprost.

6. Znaczenie prawne przepisów ustaw szczególnych o stosowaniu do wydawa- 34nia decyzji KPA. Osobno trzeba zwrócić uwagę na ostatnio dość liczne przepisyustawowe, które stanowią, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzjiadministracyjnej (np. wydanie koncesji, zezwolenia, pozwolenia), a do postępowa-nia w tych sprawach stosuje się przepisy KPA. Takie przepisy nie niosą w sobie

Borkowski 21


żadnych nowych treści normatywnych odnośnie do zakresu mocy obowiązującejKPA, jeżeli są umieszczane w ustawach regulujących działanie organów admini-stracji publicznej w tych sprawach indywidualnych, w których prawa lub obowiązkijednostki wymagają konkretyzacji przez administrację w drodze decyzji administra-cyjnej. Nie jest w tym przypadku istotna nazwa nadana aktowi administracyjnemuprzez prawodawcę, często inna w każdej ustawie z osobna wziętej (np. na rozgardiaszterminologiczny w dziedzinie pozwoleń wskazuje D. R. Kijowski, Pozwolenia w ad-ministracji publicznej, Białystok 2000, s. 71–72; pięć obszernych wykazów 1125przepisów prawnych stanowiących o rozmaitych pozwoleniach jest na s. 311–348),ponieważ istotne są materialne cechy takiego aktu, a nie jego nazwa. Niezależniewięc od tego, czy taki przepis będzie w ustawie, czy też go nie będzie, tryb postępo-wania będzie regulowany przepisami KPA na podstawie klauzul generalnych w nimzawartych, wyznaczających zakres mocy obowiązującej kodeksu.

Mnożące się ostatnio w różnych ustawach przypadki wprowadzania takich prze-pisów mających potwierdzać stosowanie KPA, stanowiących typowe superfluum,wskazują na niski standard prac legislacyjnych, wynikający z braku synchroniza-cji regulacji prawnych w ramach całego systemu prawa, spowodowanego swoistympartykularyzmem prac prawodawczych ograniczonych do materii jednej tylko ustawy.Nagminność takiej praktyki kryje w sobie duże niebezpieczeństwo, bo może zarównow administracji, jak i w społeczeństwie wytworzyć mylne i szkodliwe przekona-nie, że trzeba w każdej kolejnej ustawie potwierdzać moc obowiązującą wcześniejuchwalonych aktów prawodawczych. Takie przekonanie stałoby w jawnej sprzeczno-ści z cechami systemu prawa i jego źródeł.

7. Rola orzecznictwa sądowego dla wykładni przesłanek wyznaczających za-35kres obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Prze-pisy KPA, określające zakres jego mocy obowiązującej, są przedmiotem wykładnisądowej przede wszystkim co do przesłanek stosowania przepisów normującychpostępowanie administracyjne ogólne. Szereg orzeczeń dotyczących przesłanek pod-miotowych, a zwłaszcza przedmiotowych, zakresu obowiązywania KPA w różnymczasie, podaje E. Ochendowski (Postępowanie administracyjne ogólne i egzeku-cyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2003, s. 35–39). W orzecznictwie sądowym dążysię do ustalenia znaczenia chwiejnej terminologii ustawowej i usunięcia skutkówniekonsekwencji w operowaniu pojęciami w różnych aktach prawnych, jak też dokorygowania następstw zmian w strukturze i zakresie działania administracji publicz-nej, w tym również dotyczącej sfery jej reglamentacyjnych działań z pomocą aktówadministracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowieniaadministracyjnego. Wyraźnie trzeba podkreślić, że orzecznictwo sądowe publikowanew zbiorach urzędowych, jak i dostępne w nieoficjalnych wyborach, dotyczy przypad-ków, w których należało rozstrzygnąć wątpliwości co do dopuszczalności skargi dosądu administracyjnego. Z tego względu nie odnoszą się one do ustalonych i utrwa-lonych poglądów odnośnie do pojęcia organu administracyjnego, jego właściwościw sprawie, aktu administracyjnego w procesowej formie decyzji (postanowienia)jako formy prawnej załatwienia sprawy, jak też indywidualnego charakteru sprawy,które razem składają się na kryteria wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA,lecz do przypadków szczególnych pojawiających się na obrzeżach tego zakresu (por.J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego,Warszawa 1999, s. 103–125).

8. Wyłączenie postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Wyłączenie36spod mocy obowiązującej KPA postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa ma

22 Borkowski


szczególny charakter z uwagi na jego przesłanki oraz podstawy wprowadzenia od-rębnej procedury. W ustawie z 27.7.2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekstjedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67) w art. 12 ust. 5 stanowiono o wyłączeniustosowania KPA do postępowania przed tym organem, a jednocześnie w art. 12ust. 6 zamieszczono delegację do wydania rozporządzenia regulującego tryb działa-nia i postępowania Rady. Stan prawny, w którym tryb postępowania konstytucyjnegoorganu był uregulowany aktem podustawowym, wzbudził wątpliwości Rady, dają-cej im wyraz we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego. W wyrokuTK z 19.11.2009 r., K 62/07 (Dz.U. Nr 209, poz. 1567) stwierdzono niezgodnośćart. 12 ust. 6 wymienionej ustawy z art. 187 ust. 4 w zw. z art. 12 ust. 6 wymie-nionej ustawy z art. 187 ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Nowa ustawaz 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm.)w art. 2 stanowi, że „w postępowaniu przed Radą nie stosuje się Kodeksu postę-powania administracyjnego”, ale już w Rozdziale 3 (art. 28–45) zawiera obszerneunormowanie postępowania przed Radą w sprawach indywidualnych z szeregiemdoniosłych gwarancji procesowych dla uczestników tego postępowania.

Art. 2. [Rozszerzenie]Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie

w sprawie skarg i wniosków(Dział VIII) przed organami państwowymi, or-ganami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacjispołecznych.

1. Zmiany regulacji postępowania w sprawie skarg i wniosków. W brzmieniu 1tekstu pierwotnego KPA art. 3 stanowił, że przepisy o postępowaniu w sprawachskarg i wniosków rozciągały swoją moc obowiązującą wyłącznie na państwowe or-gany: władzy, administracji, innych jednostek organizacyjnych. Nowela z 1980 r.rozszerzyła zakres ich stosowania na organy organizacji społecznych, a nowelaz 1990 r. – na organy samorządowe i organy komunalnych jednostek organizacyj-nych. Zakresu stosowania tych przepisów nie naruszała OrdPod. Nowela z 1998 r.wprowadziła nie tylko nowy szyk zdania przepisu art. 2, lecz również ograniczyławyliczenie podmiotów stosujących przepisy Działu VIII KPA do trzech rodzajów.Przepis art. 2 pozostaje w związku z art. 3 § 1, ale przede wszystkim z art. 3§ 4, który rozciąga zakres postępowania w sprawach skarg i wniosków na dziedzinęspraw określoną w art. 3 § 3 pkt 2, a w tym przepisie występuje osobna katego-ria państwowych jednostek organizacyjnych, innych niż organy państwowe. Dodaćtrzeba, że art. 63 Konstytucji RP jako podmioty, do których można kierować petycje,wnioski i skargi, wymienia organy władzy publicznej, a także organizacje i instytu-cje społeczne, jednakże tylko w sprawach objętych wykonywaniem przez nie zadańzleconych z zakresu administracji publicznej. Nie doszło więc do pełnej harmoni-zacji wewnętrznej przepisów określających generalnie zakres stosowania przepisówo postępowaniu w sprawach skarg i wniosków w art. 2 ze szczegółowym określe-niem tego zakresu w przepisach Działu VIII, ponieważ w nowym brzmieniu art. 221znalazły się przepisy odpowiadające ściśle uregulowaniu art. 63 Konstytucji RP (por.komentarz do art. 221).

2. Zakres podmiotowy stosowania Działu VIII KPA. Zakres podmiotowy sto- 2sowania przepisów Działu VIII KPA został określony w art. 2 przez wyliczenietrzech rodzajów podmiotów, z których dwa są określone normatywnie w art. 5 § 2

Borkowski 23


pkt 5 i 6, tzn. organizacja społeczna oraz organ jednostki samorządu terytorialnego.Organy państwowe wraz z organami jednostek samorządu terytorialnego będą od-powiadały pojęciu organów władzy publicznej, o których – jako adresatach petycji,wniosków i skarg – stanowi art. 63 Konstytucji RP. W pojęciu organizacji społecz-nej mieszczą się zgodnie z określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 5 „organizacjezawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”, czyli możnamieć pewne wątpliwości, czy będzie to odpowiadało również pojęciu instytucji spo-łecznych użytemu w art. 63 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 221). Z treściart. 2 wynika, że organy państwowych jednostek organizacyjnych, a więc podmiotyniezaliczane do organów państwowych, będą obowiązane do stosowania przepisówDziału VIII KPA tylko w zakresie wynikającym z treści art. 3 § 4 i odesłania do jego§ 3 pkt 2. Przeciwko takiemu zacieśnieniu zakresu stosowania przepisów Działu VIIIKPA przemawia jednakże treść przepisu art. 229 określającego właściwość w spra-wach skarg. Przepis art. 2 wymaga więc wykładni korygującej, w której uwzględnisię inne przepisy KPA oraz przepis art. 63 Konstytucji RP.

Zakresem stosowania przepisów Działu VIII KPA powinny być objęte wszystkieorgany władzy publicznej, a więc zarówno zaliczane do władzy ustawodawczej, jaki wykonawczej oraz sądowniczej, organy wszystkich rodzajów jednostek samorząduterytorialnego, a także organy jednostek wyodrębnionych tylko organizacyjnie w apa-racie władzy publicznej. Tak szeroki zakres podmiotów obowiązanych do stosowaniaomawianych przepisów dopiero odpowiada równie szerokiemu zakresowi podmio-towemu uprawnienia do wnoszenia petycji, skargi powszechnej i takiegoż wniosku,które służy – po myśli art. 63 Konstytucji RP – każdemu. Szeroki zakres stosowaniatego uproszczonego postępowania służącego rozpatrywaniu zarzutów do działaniawładzy publicznej lub postulatów pod jej adresem, ugruntowany w Konstytucji RP,wywodzi się z tradycyjnych instytucji odformalizowanej społecznej kontroli działa-nia aparatu państwowego (por. wprowadzenie do przepisów Działu VIII). W zakresierozpoznawania skarg przez sądy Dział VIII nie ma zastosowania. Tryb rozpoznawa-nia skarg i wniosków regulują przepisy Rozdziału 5a ustawy z 27.7.2001 r. – Prawoo ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.). W od-niesieniu zaś do organizacji społecznych i instytucji społecznych zakres stosowaniaprzepisów o skargach i wnioskach został mocno ograniczony w porównaniu z daw-nym stanem prawnym przez to, że petycje, skargi i wnioski mogą być wnoszonetylko w dziedzinie działalności, w której realizują one zadania zlecone z zakresuadministracji publicznej.

Zakres stosowania przez organy podatkowe przepisów o skargach i wnioskach za-wartych w Dziale VIII KPA nie uległ zmianie po wejściu w życie OrdPod. Zgodniebowiem z nowym brzmieniem art. 3 § 1 pkt 2, regulacja zawarta w OrdPod nie wy-łączyła stosowania nadal przez te organy przepisów tego działu KPA (por. komentarzdo art. 3 Nb 4).

W odniesieniu do spraw pozostających we właściwości konsulów przepisy KPAo skargach i wnioskach są stosowane z zachowaniem „odpowiedniości” stosownie doart. 31 ust. 2 ustawy z 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej(tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Taki zakres stosowania ozna-cza dopuszczalność wprowadzania niezbędnych modyfikacji przystosowujących teprzepisy do szczególnej sytuacji, w jakiej konsul prowadzi swoją działalność. Ustawata w art. 31 ust. 3 dopuszcza też możliwość dostosowania w drodze rozporządzenia(które „może” być wydane) terminów załatwiania skarg i wniosków do szczególnychwarunków działania konsula. Zaznaczyć trzeba, że chociaż konsul działa pod bezpo-średnim nadzorem kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego w danym kraju

24 Borkowski


(art. 8 ust. 2 ustawy), to w sprawach skarg i wniosków organem wyższego stopniaw stosunku do konsula jest minister właściwy w sprawach zagranicznych (art. 31ust. 2 in fine ustawy). Odrębności postępowania w sprawach skarg i wniosków przedtymi organami, które mogą wynikać z podanych przepisów, są uzasadnione w odnie-sieniu do organu działającego na obszarze państwa przyjmującego i komunikującegosię z organem wyższego stopnia pocztą dyplomatyczną.

3. Pierwszeństwo regulacji kwalifikowanych postępowań (postępowania ad- 3ministracyjnego i postępowań sądowych) przed przepisami postępowaniaskargowo-wnioskowego. Zakres podmiotowy stosowania przepisów postępowaniaw sprawach skarg i wniosków musi być rozpatrywany w łączności z postanowieniamiart. 233–235 i 240, statuującymi zasadę bezwzględnego pierwszeństwa przepisówprocedury administracyjnej lub sądowej przed postępowaniem skargowo-wniosko-wym wówczas, gdy skarga lub wniosek mają znamiona czynności procesowejw sprawie już zawisłej przed organem (sądem) lub wszczynanej na skutek tej czyn-ności (por. komentarz do tych przepisów).

4. Zakres przedmiotowy obowiązywania przepisów postępowania skargowo- 4-wnioskowego. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów o postępowaniu w spra-wach skarg i wniosków musi być ustalony w łączności z przepisami art. 227 i 241w związku z art. 222, tzn. z uwzględnieniem treści pisma, będącego wyrazem nieza-dowolenia z działania organu lub pracownika albo propozycją ulepszenia działalności(por. komentarze do tych przepisów). Treść skargi lub wniosku musi być ponadtooceniona z uwagi na postanowienia art. 233–235 i 240, dotyczących nadawania bieguw regularnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym pismom noszącym ty-tuł niezgodny z ich treścią, bo będących w swej istocie czynnościami procesowymistron lub innych uczestników postępowania (por. komentarze do tych przepisów).

Ustawa – Prawo ochrony środowiska w art. 31 stanowiła, że: „każdy ma prawoskładania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeń-stwa”, a w art. 36 wyłączała stosowanie do nich przepisów KPA dotyczącychskarg i wniosków. Wymienione przepisy obowiązywały do wejścia w życie ustawyz 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udzialespołeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w której w Dziale III unormowano prawo każ-dego do składania uwag i wniosków w odrębnym trybie z wyłączeniem w art. 32stosowania przepisów Działu VIII KPA.

W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów postępowaniaw sprawach skarg i wniosków należy uwzględnić również przepis art. 3 § 4 – por.komentarz. Odrębne rozwiązania prawne dotyczące osób pozbawionych wolności– por. Nb 8 komentarza do art. 221.

5. Miejsce skarg i wniosków w systemie środków obrony jednostki. Prze- 5pisy o skargach i wnioskach, wywodzące się z dawniejszych nieformalnych środkówpraktyki administracyjnej kwestionowania decyzji administracyjnych (por. wprowa-dzenie przed art. 221), do wejścia w życie KPA stanowiły podstawę do działańniesprzyjających spełnianiu gwarancyjnej roli przez przepisy PostAdmR. Włączenieuregulowań dotyczących skarg i wniosków do KPA i wyraźne rozdzielenie od siebieaktów i czynności procesowych stron postępowania administracyjnego i sądowegood skarg i wniosków wnoszonych z pobudek interesu publicznego lub w interesiefaktycznym jednostki (własnym czy też osoby trzeciej) zmieniło radykalnie sytu-ację. Petycje, skargi i wnioski nie mogą w żadnym wypadku być traktowane anijako instytucja uzupełniająca postępowanie administracyjne ogólne lub szczególne,

Borkowski 25

Art. 3 Dział I. Przepisy ogólne

ani też tym bardziej jako „swego rodzaju środek zastępczy dla sądowej kontrolidecyzji administracyjnych”, która z tego powodu „traci na znaczeniu od dnia wpro-wadzenia skargi na decyzje do sądu administracyjnego i innych instytucji ochronypraw podmiotowych obywateli. Poważne wątpliwości związane z celowością dalszegoutrzymywania dotychczasowej instytucji skarg i wniosków, a zwłaszcza regulowaniatej kwestii w przepisach kodeksu, nie zwalniają organów od skrupulatnego i ścisłegoprzestrzegania przepisów Działu VIII” (A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz, s. 87,teza 5). Pogląd wynika chyba z nieporozumienia, bo z tego, że do sądu admini-stracyjnego wnosi się skargę, nie wynika, iż może ona zastąpić petycję, skargę lubwniosek, są to zupełnie odmienne od siebie kategorie prawne i dodajmy – w praktyceadministracyjnej nie jest to instytucja martwa, lecz stale użyteczna. Rozbudowa in-stytucji prawnych, dających możliwość ochrony praw podmiotowych jednostki, jestzwiązana z legitymacją wywodzoną z interesu prawnego, wymaga wykazania sięprzez jednostkę zdolnością do czynności prawnych, zachowania terminów i innychwymagań formalnych środka zaskarżenia, podania, pozwu lub innej czynności proce-sowej. Petycja, skarga i wniosek nie wymagają zachowania tych rygorów i wymagań,które wprowadzają regularne procedury administracyjne i sądowe czy też proce-dury kontrolne organów władzy publicznej, z tego względu mogą być powszechniedostępne, mogą zapewnić ochronę wymaganiom interesu publicznego z inicjatywyjednostki, a przede wszystkim dać ochronę tym interesom faktycznym jednostki,które są naruszone przez działania czy zaniechania władzy publicznej wymykającesię ze sztywnych ram przepisów prawnych (por. komentarze do art. 221 Nb 2, art. 227Nb 1 i 2 oraz art. 241 Nb 2). Instytucja ta, demokratyczna w swej wymowie, zna-lazła swoje miejsce w Konstytucji RP, bo jest ważnym elementem państwa prawarozumianego nie w sensie formalnym, lecz w znaczeniu materialnym.

Art. 3. [Wyłączenia]§ 1. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do:

1) postępowania w sprawach karnych skarbowych;2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja

podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisówdziałów IV, V i VIII.

§ 2. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się rów-nież do postępowania w sprawach:

1) (uchylony)2) (uchylony)3) (uchylony)4) należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych

i urzędów konsularnych,o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 3. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się takżedo postępowania w sprawach wynikających z:

1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organamipaństwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnychwymienionych w pkt 1,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

26 Borkowski


§ 4. Do postępowania w sprawach wymienionych w § 1, 2 i 3 pkt 2 stosuje sięjednak przepisy działu VIII.

§ 5. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Ko-deksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowaniaw sprawach wymienionych w § 2.

1. Ograniczenie klauzuli ogólnej. Przepisy zawarte w art. 3 § 1 i 2 odnoszą się 1do zakresu stosowania art. 1 pkt 1 i 2, tzn. do stosowania przepisów o postępowa-niu administracyjnym ogólnym. Klauzula generalna stosowania tego postępowaniaprzed organami administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym)w sprawach indywidualnych załatwianych decyzją administracyjną doznaje zacieśnie-nia przez ustanowienie wyjątków. Zgodnie z regułami wykładni, wyjątki te musząbyć interpretowane ścieśniająco.

Wyjątki ustanowione w art. 3 § 1, 2 i 3 pkt 2 nie rozciągają się na postępowaniew sprawach skarg i wniosków. Przepisy KPA o postępowaniu w sprawach skargi wniosków nie mają jedynie zastosowania do spraw wynikłych z racji zależnościorganizacyjnych i funkcjonalnych występujących pomiędzy organami państwowymii innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi zgodnie z postanowieniem art. 3§ 4. Zważyć należy bowiem, że prawo składania skarg i wniosków służy stosowniedo art. 221 § 1 każdemu, nie przysługuje ono ani organom władzy publicznej, aniteż innym jednostkom organizacyjnym państwowym.

Wyłączenia spod zakresu mocy obowiązującej OrdPod do noweli z 2002 r.rozciągały się nie tylko na postępowanie w sprawach skarg i wniosków, lecz rów-nież na udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyganie sporówkompetencyjnych pomiędzy organami administracyjnymi a sądami oraz wydawaniezaświadczeń. Zakres mocy obowiązującej tych przepisów KPA początkowo nie uległwięc zmianie (zob. R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz,Wrocław 2000, s. 15; J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępo-wanie podatkowe, Toruń 1998, s. 412–414). Ustawa z 12.9.2002 r. o zmianie ustawy– Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169,poz. 1387 ze zm.) w art. 2 stanowi o skreśleniu w art. 3 § 1 pkt 2 cyfry rzym-skiej VII – z dniem 1.1.2003 r. do OrdPod wprowadzono bowiem Dział VIIIa,regulujący wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe.

Skreślenie Działu V KPA przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU spowodowałobezprzedmiotowość tego ograniczenia mocy obowiązującej OrdPod.

2. Zakres i klasyfikacja wyłączeń. Zakres wyłączeń spod mocy obowiązującej 2PostAdmR był bardzo obszerny, tak samo jak przewidziany w art. 194 tekstu pier-wotnego KPA. Wyłączenia spod mocy obowiązującej KPA w brzmieniu jego tekstupierwotnego dzieliły się na bezwzględne oraz względne, co nadal pozostało w kon-strukcji wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu. Od samego początku odrębnietraktowano zakres stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnymoraz zakres obowiązywania postępowania w sprawach skarg i wniosków, który niepodlegał ograniczeniu żadnymi wyłączeniami.

Lista wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu została znacznie skrócona przynowelizacji KPA w 1980 r. oraz następnie przy kolejnej nowelizacji w 1990 r.W wyniku tych zmian stanu prawnego pozostało jedno wyłączenie o charakterzebezwzględnym oraz trzy wyłączenia względne, tzn. z możliwością stosowania prze-pisów KPA w całości lub w części wtedy, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Od1.1.1998 r. listę wyłączeń rozszerzył art. 307 OrdPod.

Borkowski 27


3. Wyłączenie spraw karno-skarbowych. W art. 3 § 1 pkt 1 wyłączono spod3mocy obowiązującej KPA postępowanie w sprawach karnych skarbowych. Wyłą-czenie to było nieodzowne od wejścia w życie KPA w 1961 r. do 17.10.1998 r.z przyczyn podmiotowych, ponieważ w sprawach wykroczeń karnych skarbowychwłaściwe były finansowe organy orzekające, przynależne do struktury administracjipublicznej. Pod względem przedmiotowym były to sprawy odrębne od rozpatrywa-nych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, ponieważ orzekano w nich o winiei karze. Ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.poz. 186) w art. 115 § 1 stanowi o właściwości do orzekania w tych sprawach są-dów powszechnych albo sądów wojskowych. Organy dochodzeniowe są podzielonena finansowe i niefinansowe (art. 53 § 37 i 38 KKS), które są organami administra-cji publicznej, a wobec tego po wejściu w życie KKS (tzn. 17.10.1999 r. – art. 1ustawy z 10.9.1999 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny skarbowy, Dz.U.Nr 83, poz. 931 ze zm.), nadal aktualne są przyczyny podmiotowe wyłączenia tychspraw spod mocy obowiązującej KPA, chociaż w innym zakresie przedmiotowymniż było to poprzednio. Por. tezę wyroku z 11.8.1988 r., III SA 332/88 (ONSA 1989,Nr 1, poz. 12), który był wydany przed wejściem w życie OrdPod, ale w uzasad-nieniu ustosunkowano się do ogólniejszej kwestii wykorzystania w postępowaniuuregulowanym przez KPA materiałów zebranych w toku dochodzenia prowadzonegow sprawie karnej skarbowej z uwagi na odrębności obu postępowań.

4. Wyłączenie spraw podatkowych. Postępowanie w sprawach zobowiązań podat-4kowych uregulowane przepisami dekretu z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym(tekst jedn. Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.) było administracyjnym postępowa-niem szczególnym wzorowanym bardzo mocno w swoich rozwiązaniach prawnychna przepisach PostAdmR. Nie zostało ono objęte unifikacją w toku prac nad projek-tem KPA i stosownie do art. 194 § 1 pkt 7 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnegoprzepisów kodeksu nie stosowało się do postępowania w sprawach podatkowych,które pozostało nadal administracyjnym postępowaniem szczególnym. NowelizacjaKPA z 1980 r. zmieniła ten stan rzeczy i przepisy o postępowaniu w sprawach zo-bowiązań podatkowych zostały włączone do kodeksu jako uregulowania szczególneDziału III (art. 164–179). Przepisy te, które dostosowywały w niewielu kwestiachprocesowych uregulowania procedury ogólnej do odrębności spraw podatkowych,tylko dwukrotnie były nowelizowane w okresie ich obowiązywania, co wskazywa-łoby na trafność takiego unormowania.

Wejście w życie OrdPod z dniem 1.1.1998 r. zakończyło okres obowiązywaniazunifikowanego postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych i przy-wróciło temu postępowaniu charakter szczególnego postępowania administracyjnegoz wyraźnym nawiązaniem do koncepcji legislacyjnej dekretu z 1946 r. przemie-szania w ustawie przepisów przeniesionych z KPA w dosłownym brzmieniu lubz niewielkimi zmianami stylistyki czy czasem też treści, z przepisami szczególnymiodpowiednimi do rozpatrywania i załatwiania spraw podatkowych, a także wzboga-cając uregulowanie o przepisy nowe, usuwające wątpliwości ujawnione w praktycestosowania KPA. W dodatku uregulowania proceduralne, zawarte w Dziale IVOrdPod, pozostają w toku ich stosowania w łączności z przepisami innych działówtej ustawy, które mają charakter unormowań materialnoprawnych. Taka konstrukcjaustawy i regulacji postępowania administracyjnego nastręcza szereg problemów in-terpretacyjnych, albowiem istnieje dość rozległa sfera ciągłości treści unormowańpomiędzy KPA a OrdPod, a ponadto trzeba mieć na uwadze również to, że postępo-wanie w sprawach zobowiązań podatkowych lub innych należności Skarbu Państwa

28 Borkowski


i samorządu terytorialnego (art. 1 i 2 OrdPod) jest postępowaniem administracyj-nym prowadzonym w celu rozstrzygnięcia sprawy doniosłych praw i obowiązkóww drodze decyzji administracyjnej, co musi być podporządkowane ogólnie przyję-tym standardom proceduralnym. W komentarzu do przepisów Działu IV OrdPodzwraca się uwagę na to, że powielono unormowania KPA, a nowe uregulowania tejustawy „w sumie pogarszają sytuację podatnika w porównaniu do tej, którą miał nagruncie przepisów k.p.a. Wskazuje już na to analiza treści zasad ogólnych obowią-zujących w tym postępowaniu” (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa.Komentarz, Wrocław 2000, s. 130; na to, że zasady ogólne postępowania podatko-wego zmieniono znacznie w porównaniu z zasadami ogólnymi KPA wskazuje teżH. Dzwonkowski, [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacjapodatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 355 i nast.).

Ustawa – Ordynacja podatkowa nie zawiera klauzuli derogacyjnej w odniesieniudo przepisów proceduralnych obowiązujących przed jej wejściem w życie, a w prze-pisach art. 324, 334–337 reguluje reżim procesowy spraw zawisłych przed organamipodatkowymi, przyjmując jako zasadę, że w sprawach wszczętych, a nierozpatrzo-nych stosuje się przepisy nowe, a w tych, w których wydane były już decyzje,stosuje się przepisy dawne. W celu wyłączenia postępowania podatkowego spodmocy obowiązującej KPA wprowadzono przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod nowebrzmienie art. 3 § 1 KPA z podziałem na dwa punkty, w pkt 1 powtórzono dawnekategoryczne brzmienie przepisu o wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA postę-powania w sprawach karnych skarbowych i dodano zupełnie inaczej wystylizowanypkt 2 dotyczący postępowania podatkowego. W art. 3 § 1 pkt 1 „z imienia” jest wska-zane „postępowanie w sprawach karnych skarbowych” jako wyłączone spod mocyobowiązującej KPA, zaś w pkt 2 jest klauzula opisowa, z której wynika wyłączenieczęściowe spod mocy obowiązującej kodeksu „spraw uregulowanych” w OrdPod.Wyłączenie miało charakter częściowy, ponieważ nadal w postępowaniu przed or-ganami podatkowymi obowiązywały przepisy Działu IV, V, VII i VIII KPA (por.uwaga w Nb 1 co do zmiany wprowadzonej z dniem 1.1.2003 r. dotyczącej prze-pisów o wydawaniu zaświadczeń oraz zaistniałej z dniem 1.1.2004 r. – skreślenieDziału V KPA).

Pojęcie spraw uregulowanych w nowej ustawie jako przesłanka derogacji pojawiasię nie po raz pierwszy w regulacji postępowania administracyjnego. Pojęcie to byłoużyte w art. 195 § 1 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnego oraz w art. 12 ust. 1noweli do KPA z 1980 r. (por. komentarz do art. 1 Nb 25 oraz do tych przepisóww wyborze wyciągów), a dodać trzeba, że przypisuje się temu pojęciu różne treściw zależności od kontekstu, w którym występuje w przepisach procesowych. Możeto być znaczenie materialnoprawne (art. 1 pkt 1 KPA), procesowe, gdy odnosi sięw KPA do postępowania prowadzonego przed załatwieniem sprawy lub do jednejkwestii procesowej czy też do grupy zagadnień materialnoprawnych lub procesowychtworzących sprawę (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowaniaadministracyjnego, AUWr, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 329 i nast.). Z miejsca,które zajmują przepisy art. 3 § 1 w systematyce kodeksu, wnosić trzeba, że pojęciesprawy powinno być odnoszone do przedmiotu postępowania administracyjnego pro-wadzonego przez organy podatkowe, czyli miałoby charakter materialnoprawny, taksamo jak w art. 1 pkt 1 lub w art. 3 § 2 pkt 4 i w § 3. Przy takim rozumieniu poję-cia „sprawy” ujawnia się chwiejność jego znaczenia, ponieważ zakres przedmiotowyobowiązywania przepisów OrdPod rozciąga się na różne rodzaje spraw wymienio-nych w jej art. 1 i 2, a ponadto wewnętrzne odesłania w kwestiach proceduralnychdodatkowo komplikują stan prawny (art. 280 i 292 OrdPod).

Borkowski 29


W orzecznictwie NSA przyjęto bardziej pragmatyczny tok wywodów odnośniedo ustalenia wzajemnego stosunku przepisów OrdPod i KPA, posiłkując się przepi-sami intertemporalnymi jako przesłanką podstawową, co oczywiście uwalniało sądod ustosunkowania się do zawiłości wynikających z użycia pojęcia spraw uregulo-wanych w ustawie w art. 3 § 1 pkt 2. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18.1.2000 r.,III SA 110/99 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 39, s. 357–358) uznano trafność poglądustrony przeciwnej, że z mocy art. 3 § 1 pkt 2 nie stosuje się przepisów kodeksu downiosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego poza wyjątkiemprzewidzianym w art. 337 OrdPod, stwierdzając, co następuje: „Wyjątek przewi-dziany w art. 337 ordynacji, dotyczący rozpoznania na podstawie przepisów kodeksupostępowania administracyjnego wniosków m.in. o stwierdzenie nieważności decyzjiostatecznej, gdy wnioski te zostały wniesione przed 1 stycznia 1998 r., poza tym,że nie dotyczył rozpatrywanej sprawy, potwierdza regułę, iż wszystkie inne (to jestwniesione po tej dacie) wnioski podlegają przepisom ordynacji podatkowej (argu-mentum a contrario)”.

Klauzula wyłączająca sprawy podatkowe spod mocy obowiązującej KPA oraz samatreść unormowań OrdPod stworzyły kilka elementów łączących postępowanie admi-nistracyjne ogólne ze szczególnym postępowaniem administracyjnym w sprawachpodatkowych. Dotyczy to również tych spraw, do postępowania w których stosujesię przepisy Działu IV OrdPod, a więc z zakresu kontroli skarbowej (art. 24 ust. 2pkt 1 ustawy z 28.9.1991 r. o kontroli skarbowej, Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm.,zmieniony przez art. 318 pkt 1 lit. a OrdPod obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U.z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) oraz do spraw celnych (art. 262 ustawy z 9.1.1997 r.– Kodeks celny, Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm., przepis w brzmieniu nadanym ustawąz 12.12.1997 r., Dz.U. Nr 160, poz. 1084, a następnie ustawą z 12.9.2002 r., Dz.U.Nr 169, poz. 1387 ze zm.; w obecnym stanie prawnym odesłanie do stosowania od-powiedniego przepisu OrdPod zawiera art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne,tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 727). Wyróżnić można trzy elementy tej łączności,a ponadto można rozważać możliwość wyróżnienia jeszcze dodatkowego – czwartegoelementu wynikającego ze szczególnej konstrukcji wyłączenia spraw podatkowychspod mocy obowiązującej KPA (pojęcie spraw uregulowanych w OrdPod – o czymbyła już mowa).

Pierwszy element stanowią przepisy Działów IV i VIII KPA, które są stosowanewprost przez organy podatkowe, a są to uregulowania powiązane wspólnymi po-jęciami z pozostałymi działami kodeksu i definicjami normatywnymi zawartymiw art. 5 § 2. Jest to stosunkowo słaby element, bo dotyczy niewielkiej liczby prze-pisów KPA. Drugi element jest zdecydowanie ważniejszy, a stanowi go osobliwatechnika legislacyjna zastosowana w OrdPod, a mianowicie przeniesienie do niejz KPA szeregu przepisów prawnych bez żadnych zmian lub też ze zmianami zupełnienieistotnymi dla ich treści (np. zastąpienie terminu „organ administracji publicznej”terminem „organ podatkowy”, który był i jest organem administracyjnym). Donio-słość tego elementu łączności polega na tym, że można nadal stosować w wykładnitych przepisów OrdPod cały dorobek orzecznictwa sądowego. Trzecim elemen-tem jest zasób pojęć podstawowych wspólnych postępowaniu administracyjnemuogólnemu i szczególnemu, takich jak np. organ administracji publicznej, decyzjaadministracyjna, zasady postępowania dowodowego. Ważne jest to z tego powodu,że sąd administracyjny wedle jednolitych przesłanek dokonuje oceny zgodnościz prawem aktów i czynności organów administracyjnych podejmowanych zarównow trybie uregulowanym w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i w postę-powaniu administracyjnym szczególnym.

30 Borkowski

Documents

Kodeks postępowania administracyjnego - ksiegarnia.beck.pl · Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2 i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe