UNIVERZITET U TRAVNIKU

PRAVNI FAKULTET

U KISELJAKU

ODSJEK/SMJER: Opće pravo

KONAČNOST I PRAVOSNAŽNOST RJEŠENJA

- esej iz predmeta Upravno pravo II -

Kandidat: Mentor:

Alma Veseljak 881/10 Prof. dr Ferid Otajagić

Kiseljak, april 2013.

Donošenje rješenja je najvažnija faza postupka, kad se stvar posmatra sa praktičnog

stanovišta. Sve procesne radnje koje prethode rješenju usmjerene su i vrše se u cilju

donošenja rješenja.

Rješenje donosi stvarno i mjesno nadležan organ, a na osnovu činjenica utvrđenih u

postupku. Po pravilu je to inokosni organ, a ako rješava kolegijalni organ, mora biti

prisutno više od polovine članova organa. Rješenje se donosi većinom glasova prisutnih

članova, ako zakonom ili drugim propisima nije određno da to bude naročita većina.

Ako u skladu sa propisima o istoj stvari rješavaju dva ili više organa, svaki od njih je

dužan da riješi o toj stvari. Oni će se sporazumjeti ko će od izdati rješenje stranci. U tom

rješenju mora biti naveden i akt drugog organa, odnosno svih organa koji učestvuju u

donošenju rješenja. Ako rješenje donosi jedan organ u saglasnosti sa drugim organom,

organ koji donosi rješenje sastavlja rješenje i šalje ga sa spisima predmeta na saglasnost

drugom organu. Drugi organ može saglasnost dati potvrdom na samom rješenju ili

posebnim aktom. U takvom slučaju rješenje je doneseno kad je drugi organ dao

saglasnost, a smatra se aktom organa koji ga je donio. Isto važi i za slučaj kad se rješenje

donosi uz potvrdu ili odobrenje drugog organa. Kad je zakonom ili drugim propisom

određno da je nadležni organ dužan da prije donošenja rješenja pribavi mišljenje drugog

organa, rješenje se može donijeti samo poslije pribavljenog mišljenja. Zakonski rok za

davanje saglasnosti, mišljenja, potvrde ili odobrenja drugog organa je 15 dana od dana

kada je zatraženo, ako posebnim propisima nije određen drugi rok. Ako organ u tom roku

ne izda svoj akt i ne dostavi ga organu koji donosi rješenje, smatra se da je dao

saglasnost, potvrdu ili odobrenje, odnosno mišljenje. Ako ne da nikakvo izjašnjenje,

nadležni organ može donijeti rješenje i bez pribavljene saglasnosti ili mišljenja, odnosno

potvrde ili odobrenja, ako posebnim propisima nije drugačije određeno.Ako službena

osoba koja je vodila postupak nije ovlaštena da donosi rješenje, dužna je da podnese nacrt

rješenja organu koji rješenje donosi. Nacrt sadrži sve elemente rješenja, a posebno

činjenično i pravno obrazloženje.

Službena osoba ga sačinjava na način na koji ona smatra da treba riješiti upravnu stvar i

potpisuje, primajući na taj način odgovornost za tačnost činjenica navedenih u rješenju.

2.

Rješenje potpisuje službena osoba koja ga donosi. Rješenje kolegijalnog organa potpisuje

predsjedavajući. Kad je kolegijalni organ donio potpuno rješenje, strankama se izdaje

ovjeren prepis rješenja. Ako je kolegijalni organ stvar riješio zaključkom, u skladu sa tim

zaključkom se izrađuje rješenje. Ovjeren prepis takvog rješenja izdaje se strankama.

Kad se postupak pokreće po zahtjevu stranke, odnosno po službenoj dužnosti u interesu

stranke, a prije rješenja nije potrebno provoditi poseban ispitni postupak, niti postoje

drugi razlozi zbog kojih se ne može donijeti rješenje bez odgode (rješavanje prethodnog

pitanja i dr), nadležni organ je dužan rješenje donijeti i dostaviti stranci što prije, a

najkasnije u roku od 30 dana od dana predaje zahtjeva, odnosno pokretanja postupka po

službenoj dužnosti. Kraći rok može se odrediti posebnim propisom. U ostalim

slučajevima kad se postupak pokreće povodom zahtjeva stranke, odnosno po službenoj

dužnosti u interesu stranke, rok za donošenje rješenja je 60 dana, ako posebnim propisom

nije određen kraći rok. Kad se rješenje donosi u skraćenom postupku, rok za rješavanje

zahtjeva stranke je 15 dana. Ako nadležni organ ne ispoštuje rokove za dostavu rješenja

stranci, stranka ima pravo izjaviti žalbu drugostepenom organu kao da je zahtjev odbijen.

Svako rješenje doneseno u upravnom postupku se po pravilu mora kao takvo i označiti.

Izuzetno se posebnim propisima može predvidjeti da se rješenju može dati i drugi naziv

(npr.dozvola, ovlaštenje, naređnje i sl). Po pravilu se donosi pismeno. Usmeno rješenje se

može izdati u zakonom predviđenim slučajevima, s tim što je organ obavezan u roku od 8

dana izdati i pismeno rješenje. Pismeno rješenje obavezno sadrži: naziv organa, broj i

datum, uvod, dispozitiv (izreku), obrazloženje, uputstvo o pravnom lijeku, potpis

ovlaštene službene osobe i pečat organa. U slučajevima predviđenim zakonom ili na

osnovu zakona donesenim propisom, rješenje ne mora sadržavati pojedine od ovih

dijelova. Ako se rješenje obrađuje mehanografski, umjesto potpisa, može da sadrži

faksimil ovlaštene službene osobe.

Uvod rješenja sadrži:

1. naziv organa koji donosi rješenje;

3.

2. propis o nadležnosti tog organa;

3. ime stranke i njenog zakonskog zastupnika ili punomoćnika ako ga ima;

4. kratko označenje predmeta postupka.

Osim toga, u uvodu se navodi ako su rješenje donijela dva ili više organa, ili je doneseno

uz suglasnost, potvrdu, odobrenje ili po pribavljenom mišljenju drugog organa. Ako je

stvar riješio kolegijalni organ, u uvodu se označava dan sjednice kolegijalnog organa na

kojoj je stvar riješena. Ako se rješenje donosi po službenoj dužnosti, to se takođe navodi

u uvodu rješenja.

Dispozitivom se rješava o predmetu postupka u cijelosti i o svim zahtjevima stranaka o

kojima u toku postupka nije posebno riješeno. On mora biti kratak i konkretan. Ako je

potrebno može se podijeliti u više tačaka. U dispozitivu se navodi i iznos troškova

postupka, ko ih je dužan platiti, kome i u kojem roku. Ako se u dispozitivu ne rješava o

troškovima, navest će se da će se o njima donijeti poseban zaključak.

Ako se rješenjem nalaže izvršenje kakve radnje, u dispozitivu će se odrediti i rok za

izvršenje te radnje. Kad je potrebno, u dispozitivu se navodi i uslov. Ako je propisano da

žalba ne odgađa izvršenje rješenja, to također mora biti navedeno u dispozitivu.

Obrazloženje rješenja sadrži:

1. kratko izlaganje zahtjeva stranaka;

2. izvedene dokaze i utvrđeno činjenično stanje;

3. razloge koji su bili odlučujući pri ocjeni dokaza;

4. razloge zbog kojih nije uvažen neki od zahtjeva stranaka;

5. razloge koji s obzirom na utvrđeno činjenično stanje upućuju na rješenje kakvo je dato

u dispozitivu;

6. pravne propise na osnovu kojih je riješena upravna stvar.

Ako žalba ne odgađa izvršenje rješenja, obrazloženje sadrži i pozivanje na propis koji to

predviđa. U obrazloženju rješenja moraju biti obrazloženi i oni zaključci protiv kojih nije

dopuštena posebna žalba.

Kad je nadležni organ zakonom ili drugim propisom utemeljenim na zakonu ovlašten da

riješi stvar po slobodnoj ocjeni, dužan je da u obrazloženju navede i propis u kojem je

4.

predviđeno rješavanje po slobodnoj ocjeni i da izloži razloge kojima se pri donošenju

rješenja rukovodio. Ovi se razlozi ne moraju navesti ako je to zakonom ili drugim

propisom izričito predviđno, a radi zaštite javnog interesa. U takvom slučaju se u

obrazloženju navodi propis po kome je organ ovlašten da ne navodi razloge kojima se

rukovodio pri donošenju rješenja.

U nekim slučajevima obrazloženje rješenja može biti dato u vrlo skraćenom vidu, ili čak

izostati, a bez opasnosti po interese stranke i načelo zakonitosti. To su sljedeći slučajevi:

1. Rješenje sa skraćenim obrazloženjem moguće je donijeti u jednostavnim stvarima u

kojima učestvuje samo jedna stranka, kao i u jednostavnim stvarima u kojima u postupku

sudjeluju dvije ili više stranaka, ali ni jedna ne prigovara postavljenom zahtjevu, a

zahtjev se uvažava. Obrazloženje takvog rješenja može sadržavati samo kratko izlaganje

zahtjeva stranke i pozivanje na pravne propise na temelju kojih je stvar riješena. U

ovakvim stvarima rješenje se može izdati i na propisanom obrascu.

2. Rješenje u obliku službene zabilješke u spisu. U stvarima manjeg značaja u kojima se

udovoljava zahtjevu stranke, a ne dira se u javni interes niti interes druge osobe, rješenje

se može sastojati samo od dispozitiva u obliku službene zabilješke u spisu, ako su razlozi

za takvo rješenje očigledni i ako nije drugačije propisano. Takvo rješenje se po pravilu

stranci saopštava usmeno. Napismeno joj se mora izdati ako ona to traži. Ovo rješenje ne

sadrži obrazloženje, osim ako je ono po prirodi stvari potrebno, a može se izdati i na

propisanom obrascu. Uputstvom o pravnom lijeku stranka se obavještava da li protiv

rješenja može izjaviti žalbu ili pokrenuti upravni spor ili drugi postupak pred sudom.

Kad se protiv rješenja može izjaviti žalba, u uputstvu se navodi naziv organa kome se

žalba izjavljuje, naziv organa kome se, u kom roku i s kolikom taksom žalba predaje, s

tim da se navede i da se žalba može izjaviti i na zapisnik kod organa koji je donio

rješenje. Kad se protiv rješenja može pokrenuti upravni spor, u uputstvu se navodi naziv i

sjedište suda kom se tužba podnosi, u kom roku i s kolikom taksom, a kad se može

pokrenuti drugi postupak pred sudom, navodi se sud kome se može obratiti i u kom roku.

Ako je u rješenju dato pogrešno uputstvo, stranka može postupiti po tom uputstvu ili po

važećim propisima (ako ih poznaje).

Ako postupi po pogrešnom uputstvu, zbog toga ne može imati štetnih posljedica. Ako u

rješenju nije dato nikakvo, ili je dato nepotpuno uputstvo, stranka može postupiti po

5.

važećim propisima, a može u roku od 8 dana tražiti dopunu rješenja. U takvom slučaju

rok za žalbu, odnosno sudsku tužbu teče od dana dostavljanja dopunjenog rješenja.

Ako je stranka pogrešno upućena da se protiv rješenja ne može uložiti žalba ili da se

protiv njega može odmah pokrenuti upravni spor, a protiv rješenja je moguće izjaviti

žalbu, rok za takvu žalbu teče od dana dostavljanja rješenja suda kojim je tužba odbačena

kao nedopuštena. Naravno, ovo važi ako stranka već prije toga nije podnijela žalbu

nadležnom organu. Ako je stranka pogrešno upućena da se protiv rješenja može žaliti, pa

je žalbu izjavila i zbog toga propustila rok za pokretanje upravnog spora, rok za

pokretanje upravnog spora joj teče od dana dostavljanja rješenja kojim joj je žalba

odbačena kao nedopuštena (ako stranka prije toga već nije pokrenula pravni spor).

Kad je riječ o poduzimanju iznimno hitnih mjera u cilju osiguranja javnog mira i

sigurnosti ili radi otklanjanja neposredne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovine,

nadležni organ, odnosno ovlaštena službena osoba nadležnog organa može donijeti

rješenje i usmeno i narediti njegovo izvršenje bez odgađanja, s tim što je dužan donijeti

pismeno rješenje najkasnije u roku od osam dana od dana donošenja usmenog rješenja.

Sadržaj pismenog rješenja mora odgovarati sadržaju usmenog rješenja.

Ako se stvar tiče većeg broja određenih osoba, za sve njih se može donijeti jedno

rješenje. Sve osobe moraju biti imenovane u dispozitivu, u obrazloženju moraju biti

izloženi razlozi koji se odnose na svaku od njih, a rješenje se mora dostaviti svakoj od tih

osoba, osim ako u slučaju kad imaju zajedničkog punomoćnika.

Generalno rješenje (generalni upravni akt) donosi se za više osoba koje nisu poimenično

određene. Ovo rješenje mora sadržavati podatke iz kojih se lako može utvrditi na koje se

osobe odnosi (npr. stanovnici ili vlasnici imanja u određenoj ulici ili stranci iz jedne

zgrade i sl).

Djelimično rješenje je rješenje u samo nekim tačkama upravne stvari. Donosi se kad se

takav način rješavanja ocijeni svrsishodnim i kad su samo neke tačke dozrele za

rješavanje. U pogledu pravnih lijekova i izvršenja, djelimično rješenje ima isti status kao

i samostalno, tj. potpuno rješenje. Organ je dužan jednim rješenjem odlučiti o svim

pitanjima koja su bila predmet upravnog postupka.

Međutim, kad propusti da riješi stvar u cjelini, stranka može protiv takvog rješenja

izjaviti žalbu, odnosno pokrenuti upravni spor. Međutim, jednostavnije rješenje je da

6.

organ po prijedlogu stranke ili po službenoj dužnosti donese dopunsko rješenje kojim će

riješiti preostala pitanja. Dok je u slučaju djelomičnog rješenja organ namjerno odložio

rješavanje o nekim tačkama koje nisu dozrele za rješavanje, dopunsko rješenje se donosi

zbog nehotičnog propusta organa da riješi sva pitanja. Donoseći rješenje organ je mislio

da donosi potpuno rješenje, a u stvari je donio djelomično rješenje.

Dopunsko rješenje neće zahtijevati ponovno provođenje ispitnog postupka, ako su sve

pravno relevantne činjenice već razjašnjene u ranijem postupku. U suprotnom slučaju

ispitni postupak se mora provesti. Zakon ne određuje rok za traženje, odnosno donošenje

dopunskog rješenja, te u tom smislu nema vremenskog ograničenja. Protiv zaključka

kojim se odbija prijedlog stranke za dopunskim rješenjem dozvoljena je posebna žalba.

Ako je predmet već dovoljno raspravljen dopunsko rješenje može se donijeti bez

ponovnog provođenja ispitnog postupka. U pogledu pravnih lijekova i izvršenja

dopunsko rješenje se smatra samostalnim rješenjem.

Privremeno rješenje je rješenje kojim se privremeno uređuju sporna pitanja i odnosi kad

se to ocijeni potrebnim na osnovu okolnosti slučaja. Donosi se na osnovu podataka koji

postoje u trenutku njegovog donošenja, a u takvom rješenju se mora izričito naznačiti da

je privremeno. U pogledu izvršenja i pravnih lijekova smatra se kao samostalno rješenje.

Privremeno rješenje doneseno u toku postupka se ukida rješenjem o glavnoj stvari koje se

donosi nakon okončanja postupka. Donošenje privremenog rješenja po prijedlogu stranke

nadležni organ može uvjetovati davanjem osiguranja za štetu koja bi mogla nastati za

protivnu stranku usljed izvršenja tog rješenja, u slučaju da osnovni zahtjev predlagača ne

bude uvažen.

Organ koji je donio rješenje, odnosno službena osoba koja je potpisala ili izdala rješenje,

može u svako doba ispraviti faktičke greške u rješenju, tj. greške u imenima ili

brojevima, pisanju ili računanju, kao i druge očigledne netačnosti u rješenju ili njegovim

ovjerenim prepisima. Ispravka proizvodi pravno dejstvo od dana od kad pravno dejstvo

proizvodi rješenje koje se ispravlja. O ispravci se donosi poseban zaključak koji se

prilaže izvorniku rješenja i čini njegov sastavi dio.

Zaključak potpisuje službena osoba koja je potpisala rješenje, a obavezno sadrži broj i

datum rješenja koje se ispravlja. Ovjeren prepis zaključka dostavlja se strankama kojima

7.

je dostavljeno i rješenje. Protiv zaključka kojim se već doneseno rješenje ispravlja ili

kojim se odbija prijedlog za ispravljanje, dopuštena je posebna žalba.

Konačno rješenje u upravnom postupku je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti

redovno pravno sredstvo (žalba), a kojim je stranka stekla neko pravo ili su joj nametnute

obaveze. Dakle, protiv konačnog rješenja u upravnom postupku može se pokrenuti

upravni spor. Pravosnažnost je procesni pojam koji znači da se u redovnom postupku ne

može više staviti u pitanje neki predmet koji je konačno riješen – non bis in idem.

Pravosnažnost upravnog akta daje se iz 2 razloga:

1. zbog ekonomičnosti, jer se isključuje mogućnost da se organ opterećuje ponovnim

rješavanjem istog predmeta (objektivna pravosnažnost);

2. zbog pravne sigurnosti, tj. da se ne bi diralo u pravo pojedinaca (subjektivna

pravosnažnost).

U teoriji se razlikuje formalna i materijalna pravosnažnost. Formalna pravosnažnost

upravnog akta ispoljava se u tome što se protiv tog akta ne može uložiti nikakav redovan

pravni lijek. Materijalna ili unutrašnja pravna snaga jednog upravnog akta (rješenja)

postoji ako je rješenje konačno i definitivno riješilo jedan predmet uopće, tako da se taj

predmet ne može više nikako riješiti na drugi način. Akt koji je postao materijalno

pravosnažan vezuje i stranke i organe koji su ga donijeli. Dakle, da bi mogao biti

materijalno pravosnažan, akt mora biti i formalno pravosnažan. S druge strane, formalno

pravosnažan akt ne mora istovremeno biti i materijalno pravosnažan.

Prema odredbi ZUP-a, pravosnažno je rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti

pokrenuti upravni spor, a tim rješenjem je stranka stekla određena prava ili obaveze. Ono

se može poništiti, ukinuti ili izmijeniti samo u zakonom predviđenim slučajevima.

Iz navedenog su vidljiva 3 elementa pravosnažnosti rješenja:

1. rješenje protiv kojeg se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor;

2. njime je stranka stekla određena prava ili su joj nametnute obaveze;

3. može biti poništeno, ukinuto ili izmijenjeno samo u slučajevima koji su predviđeni

zakonom.

Međutim, postoje 2 izuzetka, kad se pravosnažno rješenje može mijenjati iako to

zakonom nije predviđeno, ali pod uslovom da se time ne vrijeđa propis niti pravo drugog

lica:

8.

1. rješenje kojim je odbijen zahtjev stranke (negativan upravni akt);

2. rješenje kojim je stranci nametnuta neka obaveza, pod uslovom da se novim rješenjem

ta obaveza smanjuje odnosno ublažava.

Pravosnažno rješenje može se poništavati, ukidati ili mijenjati putem vanrednih pravnih

sredstava u upravnom postupku. Konačnost, tako, znači da je postupak donošenja

upravnog akta završen. Ona, naime, može nastupiti nakon završetka prvostupanjskog

postupka - odnosno nakon donošenja i dostavljanja prvostupanjskog rješenja i to u dva

slučaja: kada protiv prvostupanjskog rješenja nije dopuštena žalba ili kad je žalba

dopuštena, ali je stranka propustila u roku žalbu izjaviti. Konačnost, međutim, u većini

slučajeva nastupa tek nakon završetka drugostupanjskog postupka - kada je protiv

prvostupanjskog rješenja žalba bila dopuštena, stranka ju je u roku izjavila te je

drugostupanjskim aktom odlučeno o žalbi. Rješenje protiv kojeg nema (više) mogućnosti

ulaganja žalbe u upravnom postupku tako je konačno. Pravomoćnost u upravnom pravu u

osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje odlučivanje o stvari o kojoj je u

redovnom postupku pravomoćno odlučeno (ne bis in idem) te kojim se od izmjena

zaštićuje upravni akt kojim je o stvari odlučeno. Pravomoćnost konzumira i žalbu u

upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu. Vremenski se konačnost u pravilu javlja

prije pravomoćnosti. Stranka je dužna najprije se koristiti žalbom da bi mogla, u slučaju

da je nezadovoljna kako je žalba riješena, podnijeti tužbu nadležnom sudu i tako

pokrenuti upravni spor. Tek kada nadležni sud donese odluku o tužbi, rješenje postaje

pravomoćno – dakako ako nadležni sud ne uvaži tužbu i poništi rješenje protiv kojeg se

vodi upravni spor. Nastanak konačnosti i pravomoćnosti mogu se i podudarati i to u

slučaju da stranka nije uopće ili nije u propisanom roku izjavila žalbu protiv

prvostupanjskog rješenja (jer je izjavljivanje žalbe, ako je ona dopuštena, procesna

pretpostavka dopustivosti tužbe u upravnom sporu.) Rješenje onda postaje i konačno i

pravomoćno istekom roka za žalbu.

Takođe, moguće je i vremensko približavanje konačnosti i pravomoćnosti u situacijama

kada stranka koja je iskoristila pravo žalbe ne podnese tužbu protiv (konačnog) rješenja u

propisanom roku, u kojem slučaju rješenje postaje pravomoćno istekom roka za tužbu.

Smatram da je u prvom redu potrebno istaknuti kako je notorna činjenica da su konačnost

9.

i pravomoćnost dva različita instituta što je sasvim sigurno poznato i zakonodavcu. Stoga

sam mišljenja da namjera zakonodavca nije bila izjednačiti navedene institute već se

jasno opredijeliti ili za potrebu postojanja konačnog ili pak pravomoćnog akta kojim se

odobrava uklanjanje. Institut pravomoćnosti u BiH je vezan uz upravno-sudsku zaštitu

pred nadležnim sudom. Navedena je zaštita jedan od temelja modernih pravnih država jer

se sudskom kontrolom nad radom uprave štite kako subjektivna prava građana, tako i

objektivna zakonitost. Naime, upravno-sudska zaštita temelji se na ideji o diobi vlasti

gdje jedna vlast (sudska) nadzire drugu (upravnu). Time se postiže da uprave prestaje biti

sudac u vlastitoj stvari čime se u bitnom onemogućavaju nezakonitosti koje bi uprava

mogla činiti da sudskog nadzora nema. Važnost instituta pravomoćnosti, prema tome,

nalazi se i u činjenici da iza svakog pravomoćnog akta stoji autoritet suda – čak i ako nije

pokrenut upravni spor sama mogućnost njegova pokretanja može odvratiti organe uprave

od mogućih nezakonitih akcija. Prema tome institutom pravomoćnosti štiti se građane od

mogućih nezakonitosti u radu uprave. Stoga je zadaća pravnog sistema uspostaviti

mehanizme kojima će se omogućiti građanima da njihova prava (a i obveze), nakon

provođenja upravnih i upravno-sudskih postupaka, budu što prije zajamčena u

pravomoćnim upravnim aktima.

Na osnovu svega navedenog, želim da izvućem slijedeći zaključak. Konačnost,

tako, znači da je postupak donošenja upravnog akta završen. Ona, naime, može nastupiti

nakon završetka prvostupanjskog postupka - odnosno nakon donošenja i dostavljanja

prvostupanjskog rješenja i to u dva slučaja: kada protiv prvostupanjskog rješenja nije

dopuštena žalba ili kad je žalba dopuštena, ali je stranka propustila u roku žalbu izjaviti.

10.

Konačnost, međutim, u većini slučajeva nastupa tek nakon završetka drugostupanjskog

postupka - kada je protiv prvostupanjskog rješenja žalba bila dopuštena, stranka ju je u

roku izjavila te je drugostupanjskim aktom odlučeno o žalbi. Rješenje protiv kojeg nema

(više) mogućnosti ulaganja žalbe u upravnom postupku tako je konačno.

Pravomoćnost u upravnom pravu u osnovi predstavlja institut kojim se onemogućuje

odlučivanje o stvari o kojoj je u redovnom postupku pravomoćno odlučeno (ne bis in

idem) te kojim se od izmjena zaštićuje upravni akt kojim je o stvari odlučeno.

Pravomoćnost konzumira i žalbu u upravnom postupku i tužbu u upravnom sporu.

11.