Økonomistyringens og økonomichefernes udfordringer

Dilemmaer mellem stram økonomistyring øvrige styringsregimer og det som skaber værdi for borgeren

Vibeke Normann Andersen Analyse- og Forskningschef Økonomidirektørforeningens Årsmøde

Dagsorden

Intro’en: Budgetoverholdelse og

resultatbaseret styring

Scenen: Stram budgetstyring

Den konkurrerende scene:

Resultatbaseret styring

Næste akt: Nye veje frem

Hvad skal håndteres?

En ikke udtømmende liste:

Effektivisering, Prioritering, Budget- og styringskultur

Statslig styring og begrænset/nulvækst

Kapacitet til implementering af reformer

Demografiske forskydninger

Stigende overførsler

Løsning af tværgående problemstillinger

Krav og forventninger fra borgere til serviceniveau

….De nye rammer – i stedet for omprioriteringsbidraget

Nyt moderniserings- og effektiviseringsprogram

• Fire-årigt samarbejde mellem stat og kommuner

• Effektiviseringer for 1 mia. kr. årligt som afløser for

omprioriteringsbidraget

• Forenklingsdagsordenen integreres i samarbejdet

http://nyheder.tv2.dk/politik/2016-06-10-overblik-det-indeholder-aftalen-om-kommunernes-oekonomi

5 temaer: 1. Effektiv indkøb og

konkurrenceudsættelse 2. Effektiv drift, nye organiseringer og

samarbejdsformer 3. Digitalisering og velfærdsteknologi 4. Regelforenkling og afbureaukratisering 5. Bedre ressource-udnyttelse og styring

Grundlæggende spørgsmål i økonomistyringen

• Har vi styr på vores forbrug? Er vi gode nok til at

• balancere udgifter og indtægter

• dæmpe udgiftsvækst

• overholde vedtagne budgetter

• Får vi nok ud af pengene? Er vi gode nok til at

• holde omkostninger pr. producerede ydelse

nede

• producere de rigtige ydelser?

Kontekst / rammebetingelser

Ressourcer

(input) Præstationer

(output)

Effekter

(outcome)

Organisa-

tion og

proces

Produktivitet

Effektivitet

Kvalitet

Målsæt-

ninger

Et skifte i økonomistyringsfokus

To sideløbende – og delvist kolliderende – udviklingstendenser i kommunal styring

1. Sanktionsregime fra 2011

fokus på input (budgetoverholdelse)

2. Ambition om øget styring på resultater

og effekter

fokus på produktivitet og effektivitet

7

De kommunale serviceudgifter er fra 2009 til 2015 reduceret med 11 mia. kroner

Et kig ind i økonomistyringens værktøjskasse

På input-siden: Ressourcetildelingsmodeller • Hvor mange kommuner anvender disse modeller –

fx folkeskolen og daginstitutionsområdet

• Eksempler på typer af tildelingskriterier:

• Antal eller andel børn af enlige forsørgere

• Antal eller andel indvandrere eller efterkommere af indvandrere fra tredjeverdenslande

• Forældres indkomstniveau

• Forældrenes uddannelsesniveau

• Forældrenes erhvervstilknytning

Et kig ind i økonomistyringens værktøjskasse

9

Benchmark på det specialiserede socialområde

Bevidst prioritering eller tilfældigheder…?

Forskelle i enhedsudgifter mellem de sjællandske kommuner, botilbud

• Sjællandske kommuner 2014:

• Gennemsnit: 687.500 kr. pr. modtager

• Spændvidde: 493.000-919.000 kr.

Forskelle i enhedsudgifter mellem de sjællandske kommuner – sociale foranstaltninger til udsatte børn og unge

• Gennemsnit:

• 579.400 kr. pr. foranstaltningsmodtager

• Spændvidde: 408.000-912.000 kr.

Et kig ind i økonomistyringens værktøjskasse

Vejen til arbejdsmarkedet

De mest succesfulde kommuner

bruger i større omfang

virksomhedspraktik og løntilskud og i

mindre omfang passiv forsørgelse i

forhold til at få flygtninge og de

svageste indvandrere i job.

Og så er vi på vej over i styring af velfærdsområderne

Resultatbaseret styring

At måle og lede på basis af resultater

Har implikationer for strukturering af

relationer mellem det besluttende og

udførende niveau, værdier, fordeling af

ressourcer mv.

"En ledelsesstil (og styringsform), der inkorporerer

og ideelt set bruger de målte performance-

informationer til at træffe beslutninger”

(Van Dooren, Bouckaert og Halligan, 2015:37).

Forudsætninger for at opnå forventede effekter af Resultatbaseret styring

1.Formulering af strategiske mål for

en given indsats

2.Indsatser og ressourcer skal

organiseres så ønskede effekter

kan indfries

3.Løbende monitorering og

vurdering af præstationer

4.Ledelse træffer beslutninger på

baggrund af data

12

Resultatbaseret styring i Danmark

Stor forskel på erfaringsgrundlag

Stor forskel på typen af systemer: Fra meget komplekse omfattende systemer til mere enkle systemer og til tider fraværende systemer

KORA har sammenlignet Grundskole, beskæftigelse og det sociale område. Og har undersøgt sundhedsområdet

Om hvorfor RBS ikke er en one size fits all?

Tendens:

at resultatbaseret styring skrives ind i store reformer i DK

Forenkling af målstrukturen?

Eksempler på resultatmål på grundskoleområdet – Den danske folkeskolereform

1. Folkeskolen skal udfordre alle elever, så de

bliver så dygtige, de kan.

2. Folkeskolen skal mindske betydningen af

social baggrund i forhold til faglige

resultater.

3. Tilliden til og trivslen i folkeskolen skal

styrkes blandt andet gennem respekt for

professionel viden og praksis.

Eksempler på resultatmål på beskæftigelsesområdet – Beskæftigelsesreformen

1. Flere ledige opnår varig beskæftigelse hurtigst muligt.

2. Ledige får en individuel, meningsfuld og jobrettet indsats.

3. Ledige kan få et reelt uddannelsesløft, hvis de har behov for det.

4. Uddannelsesindsatsen målrettes ledige med størst behov og virksomhedernes efterspørgsel efter arbejdskraft.

5. Virksomhedsservice og jobformidling bliver en kerneopgave i jobcentrene, så virksomhederne kan få den arbejdskraft, de har behov for.

6. Regler og bureaukrati fjernes så kommunerne får større handlefrihed, og der sættes fokus på resultater i stedet for processer.

10 mål for social mobilitet

1. Udsatte børn og unges faglige niveau i folkeskolen skal

forbedres.

2. Flere udsatte unge skal gennemføre en ungdomsuddannelse.

3. Flere personer med handicap skal i uddannelse og

beskæftigelse.

4. Flere personer med psykiske vanskeligheder eller sociale

problemer skal i uddannelse eller beskæftigelse.

5. Flere personer udsat for vold i nære relationer skal i

uddannelse og beskæftigelse.

6. Færre udsatte unge skal begå kriminalitet.

7. Færre skal være hjemløse.

8. Der skal være større effekt af stofmisbrugsbehandlingen.

9. Der skal være større effekt af alkoholbehandlingen.

10. Flere uden for arbejdsfællesskabet skal være en del af den

frivillige indsats.

Grundskoleområdet – eksempler på udfordringer

Social slagside: Målstyring har positiv effekt for fagligt stærke elever – men negativ effekt for fagligt svage elever

Skæv ressourcefordeling: De bedste og de dårligste skoler får tilført ekstra ressourcer – den brede midte bliver overset

Målfiksering: Når skolerne fokuserer for meget på at opfylde målene – som konsekvens heraf bortprioriterer andre væsentlige områder. Fx når bredere læringsmål erstattes af testlære-adfærd

17

Resultater fra KORAs review

Beskæftigelsesområdet – eksempler på udfordringer

18

Fokus på kortsigtede resultater: Man satser på at få ledige hurtigt ud i midlertidige jobs fremfor langtidsvirkende kompetenceudvikling og uddannelse.

Fokus på at hjælpe de borgere, der er lettest at hjælpe: Man satser på programmer for ressourcestærke ledige, hvor det er lettest at opfylde målene.

Demotiverede medarbejdere: Medarbejderne udvikler en bureaukratisk tjeklistekultur fremfor at bruge deres faglige professionelle skøn

Resultater fra KORAs review

Det sociale område - eksempler på udfordringer

19

Mangler fælles mål: Mange forskellige

målgrupper – rummer både misbrugere, handicappede, ældre og socialt udsatte børn, unge og voksne. Der findes ikke ét klart præstationsmål.

Mangel på evidenskultur: Det er svært at sætte konkrete mål og måle på bløde sociale værdier.

Fokus på enkeltsager: Politikere og ledere er bange for dårlige sager. Tager beslutninger, som er ”sikre” nu og her, for at hindre negativ omtale. Men som ikke altid er mest hensigtsmæssigt på langt sigt.

Resultater fra KORAs review

Det virker, men ikke altid efter hensigten…

Målet er nået – RBS er indført men ikke med forventede effekt

De svageste taber – de fagligt stærkeste elever løftes mest, indsatser rettes mod de mest ressourcestærke ledige mv.

Mangler klare og transparente mål samt gode måleredskaber i forhold til at indfange kerneydelsen

Fagligt professionelle skøn eller bureaukratisk tjekliste

Fokuserer på at opfylde målene – og bortprioriterer andre vigtige opgaver

Misfortolkning af data

20

Resultater fra KORAs review

Alle forudsætninger er ikke samtidig til stede...

RBS’ forudsætninger Faktiske udfordringer

1.Klare mål 2.Indsamling af valide data 3.Resultatbeslutninger 4.Redskab til refleksion

1.Mange mål 2.Fokus på kortsigtede

resultater og prioritering af ”lette” borgere

3.Politikere og borgere misfortolker resultaterne

4.Målfiksering og tjeklisteadfærd

Resultater fra KORAs review

Når det er svært at opstille resultatmål…

Beskæftigelse

Grundskole

Det sociale

Input Feedback Outcome

Output

Hvad er det så vi måler på? Og er det så klogt også at begynde og styre økonomien på dette grundlag?

New Public Management er afgået ved døden

• ”Jeg ville gerne stå på mål for, at man gennem de sidste tre årtier har valgt de rigtige styringsinstrumenter til de rigtige problemer. Men styringsmetoder sander til. NPM har været et fremskridt som helhed, men har haft bivirkninger. Og på et eller andet tidspunkt tager bivirkningerne over, fordi man har løst hovedproblemet. Derfor er vi er røget for langt over i mistillidsstyring, kontrol og registrering, der ikke giver mening” siger direktøren

(Adam Wolf, Danske Regioner.

I stedet skal den nye styring fokusere på,

hvilken indsats der samlet set skaber størst værdi for

patienterne. En måling på effekt i stedet for produktion.

Værdibaserede strategier Styring og organisering med afsæt i indsatsens værdi (outcome) for den enkelte borger og de samlede omkostninger ved indsatsen for den pågældende borger

Det er bare i regionerne….

Styringsudfordringer i og på tværs af

regioner og kommuner

Indrette den offentlige sektor så den

skaber værdi for borgerne

Hvilke områder?

24

Sundhedsvæsnet

Det nære sund-hedsvæsen?

De sværeste familier?

Kontaktoplysninger

Økonomidirektørernes ledelsesrum

Reduceret med budgetloven?

Styrket med fokus på økonomistyringen

Værktøjskassen

Ressourcetildelingsmodeller

Få hånd om outputstyring

Bidrage til løsning af tværgående problemstillinger

Værdibaserede strategier - et helt nyt princip for økonomistyring

Effektivisering – en sproglig elastik

27

• Effektivisering uden ’effekt’!?

• Effektivisering bruges ofte som betegnelse for

produktivitetsforøgelse

- eller som betegnelse for udgifts-

reduktioner

Styringsdilemmaer

1. Skift i økonomistyringsfokus

Men med et ‘udvandet’ effektbegreb

2. Øget statsligt og kommunalt fokus på

resultatbaseret styring (RBS)

3. To kerneudfordringer:

Styringsproblem

Målingsproblem

Vis ikke – suppler når det er svært at opstille resultatmål:

Hvilke forudsætninger skal være til stede, hvis der skal skabes sammenhæng mellem de opstillede mål, indikatorer og resultater samt incitamentsstruktur og organisationskultur?

Viden om sammenhæng mellem indsats og resultat – og hvordan det kan bruges af praksis

Hvilke kompetencer skal være til stede i organisationen, så den kan handle på basis af resultaterne?

Hvilke beslutningsrammer skal være til stede for at håndtere konsekvenserne af resultaterne?

Vejen frem...

Hvor mangler vi stadig viden:

Hvordan RBS kan tilpasses den konkrete kontekst på det sociale område?

Når vi taler om bedre mål og måleredskaber – ved vi så, hvad disse er?

Kernefaglige målsætninger/mål og indikatorer for kerneopgaven - hvordan?

Håndtering af ikke-intenderede konsekvenser

Begrænsningerne i RBS – og dennes kompabilitet i fht. øvrige styringsmodeller

Den værdi, der skabes for borgerne

30