konst chten vip 6 () · ренция «Конституция 1993 г. – Основной закон Российского государства», состоявшаяся 12

2014

2

УДК 342.25(470)(082)ББК 67.400 К65

Р е д а к ц и о н н а я к о л л е г и я:д-р юрид. наук, проф. Ю. Г. Просвирнин (отв. редактор),

д-р юрид. наук, проф. Т. Д. Зражевская,д-р юрид. наук, проф. Ю. Н. Старилов,канд. юрид. наук, доц. С. М. Бекетова,

канд. юрид. наук, доц. И. А. Стародубцева,канд. юрид. наук М. Ю. Середа

Конституционные чтения. Вып. 6 : Актуальные про-блемы науки конституционного права. К 20-летию Консти-туции Российской Федерации / под ред. Ю. Г. Просвирни-на. – Воронеж : Издательский дом ВГУ, 2014. – 236 с.

ISBN 978-5-9273-2115-5

Шестой выпуск сборника издается по материалам Международной научно-практической конференции кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета «Конституция 1993 года – Основной закон Российского государства» (Воронеж, 12 декабря 2013 г.). В него включены статьи и тезисы докладов, отражающие актуальные проблемы теоретического и практического осмысления конституционных положений, становления и развития государственности, эффективной деятельности институтов правового государства и гражданского общества, а также определения задач и путей решения многих существующих проблем конституционного законодательства.

Для преподавателей, соискателей и аспирантов юридических вузов и факультетов, студентов, практических работников органов власти.

УДК 342.25(470)(082)ББК 67.400

© Воронежский государственный университет, 2014 © Оформление, оригинал-макет. Издательский дом ВГУ, 2014

К65

ISBN 978-5-9273-2115-5

3

П Р Е Д И С Л О В И Е

12 декабря 2013 г. исполнилось 20 лет Конституции Рос-сийской Федерации. Ее принятие стало огромным событием и для современной России, и для истории страны. Конститу-ция сыграла ключевую роль в укреплении суверенитета го-сударства и легитимности власти; создала прочный правовой фундамент, на котором основывается все действующее зако-нодательство; утвердила приоритет прав и свобод человека; закрепила новый, демократический статус российской госу-дарственности.

Идеи, положения, нормы Конституции Российской Феде-рации 1993 г. оттачивались в атмосфере острых дискуссий и столкновения мировоззрений; ее подготовка и принятие про-ходили на фоне противостояния двух ветвей власти – испол-нительной и законодательной. Действующая Конституция формировалась на основе нескольких источников, главными из которых были проект конституционной комиссии Верхов-ного Совета Российской Федерации и проект, подготовлен-ный конституционным совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина. Основные противоречия двух проектов касались темпов реформ и ме-тодов строительства нового государства. В итоге проект кон-ституционного совещания вобрал в себя многие положения проекта конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке конституции с привлечением субъектов Федерации, депутатов, политиков, общественных деятелей, ученых-правоведов, специалистов, рабочих групп и экспертов, представлявших разные точки зрения.

В итоге впервые была написана конституция, которая из хаоса перемен построила новое общество и государство. «20 лет назад все, кто работал над Конституцией, – отметил Прези-дент Российской Федерации В. В. Путин в своем выступлении на торжественном концерте, посвященном 20-летию Консти-

4

туции Российской Федерации, – преподнесли потомкам важ-нейший урок солидарности. И мы можем гордиться, что тогда ради России был достигнут необходимый общественный кон-сенсус и создан Основной закон, объединительные идеи кото-рого примирили, консолидировали российское общество»1.

Конституция Российской Федерации соединила два базовых приоритета – высочайший статус прав, свобод граждан и силь-ное государство, подчеркнув их взаимную обязанность – ува-жать и защищать друг друга. Она открыла новый путь раз-вития страны на основе четких целей, смыслов и ценностей. Конституция – это не просто набор правовых формул, а долго-временная стратегия развития России, основа для укрепления общественной стабильности и достижения социального согла-сия. За прошедшие два десятилетия Конституция Российской Федерации подтвердила свою состоятельность и эффективность в становлении демократии и правового государства, избавле-нии от правового нигилизма и укреплении конституционной законности, реализации и расширении прав и свобод граждан, обеспечении социальных гарантий как основы для процвета-ния общества в целом и каждого человека в отдельности.

При этом конституционный процесс нельзя рассматривать как окончательно завершенный. Иногда требуется внесение то-чечных корректив Основного закона, идущих от правопримени-тельной практики, насущных проблем общества и государства. Кроме того, Конституция дополняется федеральными консти-туционными законами и прецедентами, толкованиями Консти-туционного Суда, что наполняет конкретным содержанием те или иные ее нормы. Это обеспечивает стабильность Основного закона и одновременно его способность адаптировать правовую систему страны к стремительно меняющейся современности.

С принятием новой Конституции не только сформирова-лось новое конституционное право, но и началось широкое обновление и становление других отраслей права как сущест-вовавших в прошлом, так и новых, создаваемых с учетом пе-ремен в экономике, политике и культуре.

1 Информация с официального сайта Президента России. URL: http://kremlin.ru/transcripts/19827 (дата обращения: 25.12.2013).

5

Это поставило новые задачи перед современной наукой конституционного права, в которой зарождаются принципи-ально новые подходы и концепции, связывающие ее развитие с достижениями мировой правовой науки и целями демокра-тического переустройства общества. Именно подобные новые представления о роли актов высшей юридической силы в со-временном мире во многом определяют новую конституцион-но-философскую концепцию, а также новые подходы к иссле-дованию конституционных норм.

Роли и значению Конституции Российской Федерации в год ее 20-летнего юбилея, анализу накопленного опыта при-менения Основного закона было посвящено много мероприя-тий как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Одним из них стала проведенная кафедрой конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета Международная научно-практическая конфе-ренция «Конституция 1993 г. – Основной закон Российского государства», состоявшаяся 12 декабря 2013 г.

Принявшие в ней участие ученые продолжили развитие отечественной и зарубежной конституционной мысли, на-правленной на теоретическое и практическое осмысление многих конституционных положений, изучение становления и развития государственности своих стран, эффективной дея-тельности институтов правового государства и гражданского общества, а также определение задач, путей решений многих существующих проблем конституционного законодательства.

Среди представленных в сборнике научных работ следует выделить те, в которых формулируются новые подходы к уче-нию о конституции: ее нравственные основы (Е. В. Сазонни-кова), толкование Конституции как формы «корректировки» конституционно-правовых норм (О. В. Кистринова), реализа-ция принципа их прямого действия высшими судебными орга-нами (И. И. Карташова), конституционный контроль в систе-ме гарантий конституционализма (Е. А. Бондарева), ограни-чения и пределы пересмотра конституций (С. В. Шуляпина).

Один из самых объемных институтов конституционного права по числу представленных докладов – институт прав

6

и свобод человека и гражданина. Здесь авторы проанализи-ровали многие нормы конституций Российской Федерации и зарубежных стран. Это относится к общим вопросам взаи-моотношения личности и государства (Ю. М. Соколинская), развитию некоторых основных прав граждан (М. Ю. Середа, Д. В. Соломаха, В. Г. Просвирнин, Т. В. Шелудякова), повы-шению эффективности государственного механизма, обеспе-чивающего их реализацию (И. Н. Галинский, Т. В. Колобова, М. Н. Кушаков, Ю. Г. Просвирнин, Ц. Сарантуяа).

В статьях проанализированы также конституционно-пра-вовое развитие отдельных субъектов Российской Федерации (Т. Х. Гучигов), формы государственного устройства по кон-ституционному законодательству России и зарубежных стран (Т. А. Демина), некоторые объективные явления в правовой системе России, требующие комплексного правового регулиро-вания путем формирования новых отраслей права (И. А. Ста-родубцева).

7 ноября 2013 г. в резиденции Ново-Огарево состоялась встреча Президента Российской Федерации В. В. Путина с заведующими кафедрами конституционно-правовых дисцип-лин высших учебных заведений России. В ней приняли учас-тие 30 преподавателей и исследователей более чем из двух десятков вузов страны. Участниками встречи было высказано немало предложений по совершенствованию теории и практи-ки конституционного строительства, часть из которых нашла отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. Учитывая важность этих суждений, а также процесс выработки общих точек зрения с главой государства, в сбор-ник включена стенограмма этой встречи.

Заведующий кафедройконституционного права России и зарубежных стран

Воронежского государственного университета,доктор юридических наук, профессор

Ю. Г. П р о с в и р н и н

7

Е. А. Б о н д а р е в а

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙКОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГАРАНТИЙ

КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМАВ РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

В декабре 2013 г. Конституция Российской Федерации от-метила свой 20-летний юбилей. В связи с этим уместно будет подвести некоторые итоги действия отдельных конституцион-ных положений, сформулировать и предложить направления развития законодательства на ближайшую перспективу, а также проанализировать роль Основного закона в становле-нии конституционализма на российской почве.

Термин «конституционализм» производен от термина «кон-ституция» и имеет несколько интерпретационных значений в справочной и политико-правовой литературе:

1) теория и практика организации государственной и об-щественной жизни в соответствии с конституцией1;

2) правление, реально ограниченное конституцией; поли-тическая система, опирающаяся на конституцию и конститу-ционные методы правления; политико-правовая теория, обо-сновывающая необходимость установления конституционно-го строя2;

3) учение о конституции как основном инструменте поли-тического управления государством3;

1 См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 450–451.2 См.: Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева,

В. Е. Крутских. М., 2000. С. 271.3 См.: Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. М., 2002.

С. 350. © Бондарева Е. А., 2014

НАУЧНЫЕ СТАТЬИ

8

Научные статьи

4) по мнению основателей Конституции США, это верхо-венство писанной конституции над издаваемыми законами и иными правовыми актами4.

Зарубежные государствоведы предлагают рассматривать конституционализм достаточно широко как совокупность эле-ментов конституционного развития, включающую в себя со-гласие народа, ограниченное правительство, открытое обще-ство, неприкосновенность личности, общественный контроль над правительством, разделение властей, федерализм, судеб-ный надзор и ряд других элементов5.

В монографической юридической литературе указанное понятие рассматривается как одно из фундаментальных и сложнейших: «по своей природе и содержанию оно касается глубинных пластов общественного сознания, правовой идео-логии, нормативно-правовой системы, практики государст-венно-правовой жизни»6.

Следует отметить, что категория «конституционализм» как подразумевающая установление пределов публичной власти должна включать в себя и пределы свободы личности в обще-стве с помощью закрепления и реализации принципа соче-тания частных публичных и государственных интересов как между собой, так и с общим благом.

Не вдаваясь в более глубокий анализ, выделим основные характеристики конституционализма, определяющие его сущность. Это политико-правовой режим разрешения соци-альных противоречий в обществе и государстве, основанный на верховенстве конституции и обеспечении баланса власти, свободы и собственности.

Таким образом, указанные характеристики могут быть представлены «в триедином качестве: а) конституционализм есть порождение социальных противоречий современного об-

4 См.: Берман Г. Дж. Западная традиция права : эпоха формирова-ния : пер. с англ. М., 1994. С. 370.

5 Подробнее об этом см.: Ховард Дик А. Е. Конституционализм // Вер-ховенство права : сборник : пер. с англ. М., 1992. С. 53–79.

6 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете кон-ституционного правосудия. М., 2011. С. 16.

9

Е. А. Бондарева

щества; б) конституционализм представляет собой социально-правовую форму отражения, воспроизведения противоречий, присущих современному обществу и государству; в) консти-туционализм – нормативно-правовая и одновременно соци-ально-политическая среда формирования институционных средств (механизмов) разрешения названных противоречий и поиска баланса между властью, собственностью и свободой»7.

По справедливому замечанию О. Е. Кутафина, «современ-ный российский конституционализм… носит в значительной мере характер мнимого конституционализма… поскольку он отличается неустойчивостью, возможностью обращения вспять, очевидной вероятностью перехода конституционных по про-исхождению и политической терминологии феноменов в свою противоположность – авторитаризм»8. В целях недопущения указанных негативных последствий требуется создание госу-дарственно-правовых механизмов обеспечения устойчивости рассматриваемого явления на российской почве, предотвраща-ющих (затрудняющих) процесс подмены или отказа от приня-тых обществом конституционных ценностей. Одним из таких механизмов является институт конституционного контроля. «Являясь гарантией конституционности, конституционное пра-восудие обеспечивает защиту конституционного строя страны. При этом речь идет об охране не только Конституции, но и кон-ституционализма от любых нарушений, даже если они осущест-вляются посредством тех или иных изменений Конституции»9.

Осуществляя различные функции (нормативную, доктри-нальную, юрисдикционную), органы конституционного кон-троля придают конституционализму новые характеристики, что позволяет выделить в системе исследуемого явления судеб-ный конституционализм, под которым понимается «…полити-ко-правовой режим судебного обеспечения верховенства права

7 Бондарь Н. С. Концепция «живого» (судебного) конституционализ-ма : методология исследования в свете практики конституционного пра-восудия // Теория и практика российского конституционализма : сб. до-кладов / отв. ред. В. И. Фадеев. М., 2013. С. 19–20.

8 Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 7.9 Там же. С. 542.

10


и прямого действия Конституции, безусловного гарантирова-ния конституционных ценностей на основе баланса власти и свободы, частных и публичных интересов, единство социокуль-турных и нормативных правовых факторов конституционали-зации экономического, социального, политического развития России как демократического правового государства»10.

Конституция России 1993 г. одним из важных начал орга-низации и осуществления государственной власти закрепила принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Одной из форм реализации судебной влас-ти является институт судебного конституционного контроля.

Начало функционирования данного института в нашей стра-не связано с коренными преобразованиями в конце 80-х – нача-ле 90-х гг. прошлого века во многих сферах общественной жизни (политической, социально-экономической, культурной, право-вой). Становление и развитие самостоятельного вида судопроиз-водства – конституционного – в России прошли в несколько эта-пов и завершились созданием Конституционного Суда Россий-ской Федерации. Однако, как показывает практика правового регулирования указанного блока отношений, а также деятель-ность органов конституционной юстиции как на уровне Феде-рации, так и ее субъектов, до настоящего времени идет поиск оптимальной модели конституционного контроля, которая мак-симально отвечала бы интересам нашего государства и была действенной гарантией конституционализма в России.

Для России и стран Восточной и Центральной Европы кон-ституционный контроль – относительно новый политико-пра-вовой институт, основной смысл которого состоит в ограниче-нии государственной власти (законодательной, исполнитель-ной и судебной) путем признания нормативных правовых актов, договоров, судебных решений не соответствующими Основному закону. В этом смысле данный институт «сам по себе является порождением нового этапа развития конститу-ционализма»11.

10 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете кон-ституционного правосудия. С. 19–20.

11 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. С. 18.

11


Предварительный конституционный контроль – это про-верка закона, иного нормативного правового акта на соот-ветствие Конституции до того, как закон подписан главой государства (другим должностным лицом) и вступил в силу. Указанный контроль – это превентивная мера, предотвраща-ющая возникновение ситуаций, требующих применения жест-ких мер, связанных, к примеру, с приостановлением действия нормативных актов.

В мировой практике указанный институт сложился давно и в той или иной форме представлен и успешно функционирует в большинстве государств. В связи с этим изучение опыта за-рубежных стран представляется актуальным и позволит вы-явить место института предварительного конституционного контроля в системе гарантий реализации положений Основ-ного закона с последующим учетом при совершенствовании конституционно-правового регулирования статуса Конститу-ционного Суда Российской Федерации, органов конституци-онной юстиции субъектов РФ.

В соответствии с положениями Конституции Французской Республики 1958 г.12 органом, осуществляющим контроль за соответствием законодательных актов и избирательных про-цедур, является Конституционный Совет.

Все закрепленные в Основном законе основные полномо-чия Конституционного Совета осуществляются им в следу-ющих сферах:

1) контроль за проведением референдума (ст. 60); контроль за выборами Президента Республики (ст. 7, 58) и парламент-скими выборами (ст. 59);

2) контроль за использованием главой государства чрезвы-чайных полномочий (ст. 16);

3) установление по запросам Правительства регламентар-ного характера законов, принятых Парламентом (ст. 37);

4) разграничение полномочий между палатами Парламен-та и Правительством в сфере правотворчества (ст. 41);

12 Здесь и далее современные конституции цит. по: Конституции за-рубежных государств : учеб. пособие / сост. В. В. Маклаков. 7-е изд., пе-рераб. и доп. М., 2010.

12


5) обязательная предварительная проверка органических (обычных) законов и регламентов палат Парламента до их применения (ст. 46, 61);

6) факультативный предварительный контроль обыкно-венных законов в случае передачи их Конституционному Со-вету главами государства и Правительства, председателями палат Парламента или группами депутатов или сенаторов численностью не менее 60 человек каждая (ст. 61). Обыкно-венные законы, как и регламенты палат Парламента, про-веряются согласно собственному решению Конституционного Совета на соответствие не только Конституции, но и органи-ческим законам13;

7) факультативный предварительный контроль между-народных соглашений по запросам лиц, указанных выше в подп. 6 (ст. 54).

В юридической литературе отмечается, что конституцион-ный контроль во Франции полностью носит предваритель-ный характер14, и традиционно считается, что данная модель не получила широкого развития в современных государствах. С такой позицией можно согласиться лишь частично, так как в последние десятилетия ХХ в. предварительный конституци-онный контроль «завоевывает» новые пространства. Помимо Франции, указанная модель в том или ином виде существует более чем в 20 странах. Объектами такого конституционного контроля, кроме международных договоров, являются:

– законы о внесении изменений в Конституцию (Молдова, Украина);

– органические законы (Андорра, Алжир, Венгрия, Испа-ния, Казахстан, Польша, Португалия, Румыния, Сербия, Тур-ция, Швеция);

– регламенты палат Парламента (Казахстан, Румыния);13 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

Общая часть : учебник для вузов / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005. С. 123.

14 См., например: Овсепян Ж. И. Правовая защита конституций. Су-дебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов н/Д., 1992. С. 81–82 ; Конституционный контроль в зарубежных странах : учеб. пособие / отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2007. С. 177–217.

13


– избирательные процедуры (Алжир, Албания, Израиль, Португалия, Румыния, Сербия);

– контроль за проведением референдума (Алжир, Алба-ния, Венгрия, Молдова, Португалия, Румыния).

Обратим внимание, что институт предварительного кон-ституционного контроля в основном получил свое развитие в странах, где, как и в России, отсутствует достаточный опыт по функционированию органов конституционной юстиции.

В ряде государств конституционный контроль осуществля-ется либо судами общей юрисдикции, либо специальными ор-ганами, созданными для этих целей.

Так, например, в ст. 26 Конституции Ирландии 1937 г. за-креплено право Президента после консультации с Государст-венным Советом передать любой законопроект в Верховный Суд для решения вопроса, не противоречит ли он или его от-дельное предписание Конституции или какому-либо ее поло-жению. Во всех случаях, когда Верховный Суд Ирландии ре-шит, что какое-либо положение законопроекта противоречит Конституции, Президент страны должен отказаться от подпи-сания такого законопроекта.

Согласно ст. 122 Конституции Польской Республики до подписания закона Президент страны может обратиться в Конституционный Трибунал с запросом о соответствии зако-на Конституции.

В Швеции предварительный конституционный контроль самими шведскими судами не осуществляется, в их компетен-цию входит только право воздержаться от применения в кон-кретном деле противоречивого закона, если допущена явная ошибка законодателя, чтобы тем самым не нарушить права и законные интересы граждан, т.е. суды ограничиваются толь-ко констатацией самого факта противоречия.

В соответствии с § 18 главы 8 Конституции Королевства Швеции от 27 февраля 1974 г. для дачи заключения на зако-нопроект учреждается Законодательный Совет, в который вхо-дят члены Верховного Суда и Верховного Административного Суда. Заключение от Законодательного Совета может запра-шивать Правительство или комиссия Риксдага. Заключение

14


Законодательного Совета должно быть запрошено до вынесе-ния Риксдагом решения по Основному закону о свободе печати или о соответствующей свободе высказываний по радио, телеви-дению и аналогичным средствам передачи по закону об ограни-чении права участвовать в общественной деятельности, а так-же по ряду законов в случае, если такой закон важен с личной либо общественной точки зрения. Установленное правило не применяется, когда дело, рассматриваемое Законодательным Советом, не очень существенно, либо если обсуждение вопроса в Законодательном Совете приведет к задержке, причиняющей значительный ущерб данному делу. Законодательный Совет не имеет отношения к законопроектам, запрещающим примене-ние закона. Оценивая законопроект, Законодательный Совет должен ответить на следующие вопросы (пределы проверки):

1) насколько законопроект соответствует основным зако-нам и правопорядку в целом;

2) соответствуют ли предписания законопроекта другим за-конам;

3) соответствует ли законопроект правоохранительным целям;

4) имеет ли законопроект такую форму, которая позволила бы обеспечить указанную цель;

5) какие проблемы могут возникнуть при применении за-кона.

Решения Законодательного Совета носят скорее консуль-тативный характер и не обязательны для исполнения, но пра-вительство и парламент обычно всегда их соблюдают и при-держиваются, учитывая авторитетное мнение членов Совета, которые все являются профессиональными юристами.

То есть предварительный контроль, как правило, распро-страняется на обсуждаемые или утвержденные парламентом законопроекты до их промульгации. Будучи признанными не-конституционными, такие акты не подлежат опубликованию и не вступают в силу. При этом принцип «верховенства законо-дательной власти» не нарушается, так как контроль осущест-вляется до вступления нормативных правовых актов в силу.

Исходя из опыта зарубежных стран, до вступления нор-мативного правового акта в силу и до момента его примене-

15


ния в деятельности различных органов, должностных лиц, граждан, их объединений предварительный (превентивный) конституционный контроль возможен как минимум по следу-ющим основаниям:

– форма акта;– процедура принятия акта, порядок его опубликования и

вступления в силу;– содержание (проверка соответствия конституции содержа-

нию нормативного правового акта, отдельных его положений). В России воспринята концепция последующего конститу-

ционного контроля нормативных правовых актов, что нашло правовое закрепление и в ст. 125 Конституции РФ, и в ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»15.

Неоднократное подтверждение указанная концепция на-шла и в решениях органа конституционного контроля. Конс-титуционный Суд РФ при рассмотрении дел о толковании Ос-новного закона сформулировал ряд правовых позиций о недо-пустимости предварительного конституционного контроля по следующим причинам.

Во-первых, когда заявитель в обращении по сути предла-гал Конституционному Суду не разъяснить конкретные поло-жения Конституции, а осуществить в скрытой форме предва-рительный контроль законопроектов, которые приняты Госу-дарственной Думой в первом или втором чтениях16.

Во-вторых, Конституционный Суд не осуществляет контроль законов, принятых палатами Федерального Собрания Россий-ской Федерации, но не прошедших все стадии законодательно-

15 См.: О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. кон-ституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 05.04.2013) // Рос. газета. 1994. 23 июля ; 2001. 10 февр., 20 дек. ; 2004. 9 июня ; 2005. 9 апр. ; 2007. 9 февр. ; 2009. 4 июня ; 2010. 10 нояб., 30 дек. ; 2013. 10 апр.

16 См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 4 фев-раля 1997 г. № 14-О, от 1 июля 1999 г. № 98-О, от 25 декабря 2003 г. № 430-О, от 8 апреля 2004 г. № 128-О. Документы официально не опуб-ликованы. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; Оп-ределение Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. № 104-О // Вест ник Конституционного Суда Рос. Федерации. 1999. № 5.

16


го процесса в целом, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом России и, как следствие, не вступивших в силу17.

Если по вопросу о недопустимости предварительного конт-роля в отношении федеральных нормативных актов позиция Конституционного Суда РФ последовательна и однозначна, то в отношении законодательства субъектов РФ указанные выше правовые позиции не в полной мере отражают реалии консти-туционного правосудия и мнение Суда не так категорично. В своем Определении № 147-О от 5 ноября 1998 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений закона Иркут-ской области «О статусе депутата законодательного собрания Иркутской области» Конституционный Суд отметил, что сам по себе факт того, что оспариваемые положения закона Иркут-ской области не введены в действие, не препятствует призна-нию данных положений неконституционными18. Иными слова-ми, «если отдельные положения нормативного акта не введены в действие, а весь нормативный акт введен, то эти положения могут в принципе проверяться на конституционность»19. В этой связи возникает вопрос о возможности проверки конституци-онности Законов Российской Федерации о поправках к Кон-ституции России. Указанная форма специального правового акта была введена в оборот Постановлением Конституционно-го Суда РФ № 12-П от 31 октября 1995 г. «О толковании ста-тьи 136 Конституции Российской Федерации»20. Нормативный правовой акт, содержащий поправку к Конституции, обладает рядом специфических свойств, отличающих его как от феде-рального, так и от федерального конституционного законов, и занимает особое место в иерархии нормативных правовых актов. Справедливо отмечается, что рассматриваемый закон обладает большей юридической силой по сравнению с акта-

17 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П (п. 3) // Рос. газета. 1998. 21 апр.

18 См.: Вестник Конституционного Суда Рос. Федерации. 1991. № 1.19 Нуянзин А. Н. Проверка конституционности Законов Российской

Федерации о поправках к Конституции РФ // Конституционные чтения : межвуз. сб. науч. тр. Саратов, 2001. Вып. 2. С. 178–179.

20 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 45. Ст. 4408.

17


ми, принятыми на основе и во исполнение Конституции, рав-ной юридической силой по отношению к статьям Конституции, содержащимся в ее главах, с 3 по 8, и меньшей юридической силой по отношению к ст. 1, 2 и 9 глав Основного закона21. В соответствии с указанным официальным толкованием ст. 136 Конституции РФ 4 марта 1998 г. был принят Федеральный за-кон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Кон-ституции Российской Федерации»22. При подписании указан-ного закона Президент России обратил внимание депутатов на его недостатки. В частности, не были определены полномочия Верховного Суда РФ в случае обжалования постановления Со-вета Федерации, содержащего результаты рассмотрения регио-нальными парламентами Закона о поправке к Конституции23. В этой связи заметим, что законодатель предоставил Верховно-му Суду РФ право проверять Закон о поправке к Конституции по порядку принятия, но проверке подлежит не вся процедура принятия акта, а только одна из ее стадий – установление ре-зультатов рассмотрения закона региональными парламента-ми. Соблюдение порядка принятия закона о поправках на дру-гих стадиях законодательного процесса осталось вне контроля со стороны какого-либо органа или лица.

К сожалению, из процедуры принятия поправок к Основному закону полностью исключен судебный орган конституционного контроля – Конституционный Суд РФ, а сама процедура при-нятия, одобрения, промульгации и вступления в силу поправок урегулирована лишь ординарным федеральным законом, что никак не соответствует характеру и значимости регулируемых вопросов. Особенно это актуально в связи с тем, что механизм внесения поправок в действующую Конституцию России запу-щен осенью 2013 г. уже второй раз за последние пять лет24.

21 Подробнее см.: Комментарий к постановлениям Конституционно-го Суда Российской Федерации : в 2 т. / отв. ред. Б. С. Эбзеев. М., 2000. Т. 1 : Государственная власть. Местное самоуправление. С. 51–55.

22 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 10. Ст. 1146.23 Письмо Президента РФ от 4 марта 1998 г. № Пр-314 // Рос. газета.

1998. 10 марта.24 Президент России В. В. Путин 21 июня 2013 г. на Петербургском

международном экономическом форуме предложил объединить Верхов-

18


Вопрос о возможности рассмотрения в Конституционном Суде России дел о соответствии Закона о поправке к Конституции РФ в науке решается диаметрально противоположно. Одни авторы полагают, что возможность оценки Конституционным Судом названных законов вытекает из установления ст. 16 Основного закона, что никакие положения Конституции не могут проти-воречить основам конституционного строя РФ, закрепленным в главе 1, и требования ст. 135 Конституции о том, что положения глав 1, 2, 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федераль-ным Собранием. В связи с этим предлагается предусмотреть, что Конституционный Суд России разрешает дела о конституцион-ности рассматриваемых законов после их принятия, но до пере-дачи на одобрение органам законодательной власти субъектов РФ, ибо после одобрения это уже будет проверка конституцион-ности Конституции, а не закона о конституционных поправках, что Конституционный Суд делать не вправе25.

Другие авторы считают, что законы о поправках к Консти-туции не могут быть объектом рассмотрения в органе консти-туционного контроля, поскольку, во-первых, указанный закон до его передачи на одобрение субъектам РФ является лишь проектом, а Конституционный Суд не осуществляет предва-рительный контроль в отношении законопроектов, во-вторых, рассматриваемый закон после его одобрения необходимым числом субъектов РФ становится составной частью Конститу-ции России, которая тоже, в свою очередь, не может быть объ-ектом конституционного контроля26.

На наш взгляд, наиболее оптимальными в исследуемом направлении являются следующие шаги.

Во-первых, наделение Конституционного Суда России пол-номочием обязательной проверки будущих конституционных поправок к Конституции (главы 3–8) после их одобрения па-

ный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в единый высший орган судебной власти страны. Подробнее см.: Коммерсантъ. 2013. 22 июня.

25 См.: Кряжков В. А., Лазарев Л. В. Конституционная юстиция в Российской Федерации : учеб. пособие. М., 1998. С. 79–80.

26 См.: Митюков М. А. Конституционные суды на постсоветском про-странстве : сравнительное исследование законодательства и судебной практики. М., 1999. С. 65.

19


латами Федерального Собрания до передачи на одобрение ор-ганам законодательной власти субъектов РФ (материальный конституционный контроль).

Во-вторых, закрепление за Конституционным Судом Рос-сии полномочия по обязательному предварительному конт-ролю закона о поправке к Конституции по порядку его при-нятия, одобрения до направления указанного акта главе го-сударства для подписания и официального опубликования (формальный конституционный контроль). Для этого следует изъять у Верховного Суда РФ функции проверки в порядке гражданского судопроизводства Постановления Совета Феде-рации об установлении результатов рассмотрения Закона о поправках к Конституции законодательными органами субъ-ектов РФ.

В субъектах Российской Федерации институт предвари-тельного конституционного контроля получил более широкое развитие, несмотря на то, что созданы и действуют конститу-ционные (уставные) суды лишь в 18 субъектах из 83. Объекта-ми указанного контроля в соответствии с положениями зако-нов отдельных субъектов РФ являются:

– законы о внесении изменений и дополнений в кон-ституции (уставы) субъектов с точки зрения соблюдения за-конодательной процедуры их принятия (Республика Саха (Якутия) или их соответствия уставу по содержанию (Челя-бинская область);

– проекты нормативного правового акта или иного реше-ния, предлагаемые для внесения на референдум (Республика Адыгея);

– процедуры проведения выборов глав субъектов, депута-тов региональных парламентов (Республика Саха (Якутия));

– договоры и соглашения, заключенные между органами государственной власти субъектов РФ, между органами го-сударственной власти субъекта РФ и органами местного са-моуправления (Республика Адыгея, Кабардино-Балкарская Республика), межрегиональные договоры (Республика Тыва), соглашения о международных и внешнеэкономических свя-зях (Челябинская область).

20


Следует согласиться с тем, что в законодательстве субъек-тов РФ о конституционном правосудии может быть исполь-зован опыт земель ФРГ в части закрепления за органами конституционного контроля полномочий по осуществлению предварительного контроля за региональными законами, вы-носимыми на референдум, конституционными законами и законами о поправках в конституцию (устав), оправдавший себя в деятельности конституционных судов земель ФРГ (Ба-вария, Бремен, Гамбург, Рейнланд-Пфальц, Баден-Вюртем-берг, Саар и Саксония)27.

В целях расширения и укрепления системы конституци-онных гарантий реализации принципов разделения власти, верховенства и прямого действия Конституции на территории всей России с учетом опыта зарубежных стран предлагается расширить сферу применения предварительного конститу-ционного контроля в нашей стране. Необходимо закрепить за Конституционным Судом РФ полномочие по проведению обязательного предварительного контроля в отношении про-ектов федеральных конституционных законов, изменений и дополнений к ним, финансовых (в том числе налоговых) зако-нопроектов, законов, предусматривающих ограничения прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, вводимых в соответствии с целями, установленными Основ-ным законом (ч. 3 ст. 55), а также регламентов палат Феде-рального Собрания Российской Федерации.

Введение в нашей стране обязательного предварительно-го контроля в отношении ряда нормативных правовых актов позволит предупреждать правотворческие ошибки, будет спо-собствовать гарантированию прав, свобод, законных интере-сов личности, совершенствованию системы законодательства как на федеральном, так и региональном уровне. Фактически исследуемый институт предварительного конституционного контроля может стать одним из звеньев правотворческой про-цедуры, что позволит минимизировать правовые коллизии.

27 См.: Болдырева Е. В. Конституционное правосудие в субъектах фе-дерации : Россия и зарубежный опыт (США и ФРГ) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 10–11.

21

И. Н. Галинский, М. Н. Кушаков

© Галинский И. Н., Кушаков М. Н., 2014

И. Н. Г а л и н с к и й, М. Н. К у ш а к о в

РЕФОРМИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПРИДНЕСТРОВСКОЙ МОЛДАВСКОЙ РЕСПУБЛИКИ:

ВОСТРЕБОВАННОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Избирательная система традиционно считается важней-шим политическим институтом, который существенно влияет на всю политическую систему общества. Причем эффектив-ность той или иной избирательной системы в первую очередь зависит от того, насколько она является отражением полити-ческой и правовой культуры населения, правосознания граж-дан и соответствует текущему состоянию развития общества1. Другими словами, только через анализ фактического состоя-ния сегодняшнего приднестровского социума и политической системы Приднестровской Молдавской Республики (ПМР) можно обсуждать и предлагать те или иные подходы к рефор-мированию избирательной системы Приднестровья.

Целесообразность реформирования существующей в При-днестровье избирательной системы и возможность перехода на выборы представительных органов власти с мажоритар-ной на пропорциональную или смешанную избирательную систему в последнее время достаточно активно обсуждаются в приднестровском политическом и экспертном сообществах, на страницах российских журналов2.

1 Подробнее см.: Кочев В. А. Избирательная система в контексте гаран-тий публичных и частных интересов // Проблемы гармонизации публич-ных и частных интересов в избирательном праве : материалы III Всерос. науч.-практ. конф. (Самара, 20 марта 2008 г.). Самара, 2008. С. 43–46 ; Мясников А. П. Новая избирательная система как фактор демократичес-кого обновления политической системы // Юристъ-Правоведъ. 2012. № 2. С. 35–37 ; Путкарадзе Н. Р. Избирательная система в условиях развития политического плюрализма : дис. … канд. юрид. наук. М., 1993 ; Эрр Л. Паритетная демократия, политические партии и избирательные системы // Политические партии в демократическом обществе : правовые основы организации и деятельности : материалы Междунар. конф. (Санкт-Петер-бург, 27–28 сентября 2012 г.). М., 2013. С. 126–135.

2 См., например: Брусалинская Г. С. Размышления о конституцион-ном будущем Приднестровья и России // Государственная власть и мест-

22


Другими словами, вопрос стоит следующим образом – на-сколько изжила себя мажоритарная система выборов, ис-пользуемая в Приднестровье при выборах органов законода-тельной власти и насколько востребована иная (пропорцио-нальная или смешанная) избирательная система в данных специфических политических условиях. Вопрос этот не такой простой, как может показаться на первый взгляд, поскольку смена избирательной системы в том числе может привести к масштабным изменениям как в самой политике государства, так и в жизни приднестровского общества.

Комментировать имеющийся мировой опыт в области ста-новления и формирования избирательных систем достаточно сложно, поскольку в каждом конкретном случае необходимо анализировать конкретные фактические реалии, которые дик-товали определенные резоны, определившие выбор той или иной избирательной системы в тех или иных странах мира. Не надо забывать, что выбор избирательной системы – это в значи-тельной степени выбор как представительства, так и партий-ной системы. В данном контексте отметим, что развитие и ста-новление политических партий и, соответственно, избиратель-ных систем в большинстве стран мира в основном проходили в условиях господства мажоритарной избирательной системы, т.е. исторически она сформировалась первой. И лишь по мере укрепления политических партий в результате относительно

ное самоуправление. 2010. № 7. С. 16–17 ; Немченко П. А. Проблема несо-вершенства способов формирования представительных органов в Российс-кой Федерации и Приднестровской Молдавской Республике // Конституция как основа правовой системы государства в XXI веке : материалы Между-нар. науч.-практ. конф. (Москва, 30–31 октября 2008 г.). М., 2009. С. 158–163 ; Тимченко Л. А. Политико-правовые проблемы формирования демок-ратического общества в самопровозглашенной Приднестровской Молдавс-кой Республике // Актуальные проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в современном мире : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Казань, 30 мая 2005 г.). Казань, 2005. С. 111–114 ; Цап М. П. Правовые основы организации местной власти в Приднестровской Молдавской Республике : вопросы совершенствования // Мониторинг за-конодательства и правоприменительной практики : оценки, предположе-ния, прогнозы : Муромцевские чтения : материалы XIII Междунар. науч. конф. (Москва, 18 апреля 2013 г.). М., 2013. С. 107–113.

23


длительного развития многопартийности возникла пропорци-ональная избирательная система, а затем и смешанная.

Идеальной избирательной системы, говорят специалисты, не существует. По оценкам экспертов, сегодня около 55 % го-сударств мира используют мажоритарную избирательную си-стему, 35 % – пропорциональную и 10 % – смешанную. Меж-дународные избирательные стандарты не устанавливают ка-ких-либо предписаний государствам при выборе той или иной избирательной системы. Сами по себе мажоритарная или про-порциональная избирательные системы не могут служить по-казателем ущемления народного суверенитета или нарушения основных политических прав граждан. С точки зрения демок-ратии нет никакой разницы, по какой избирательной системе проходят выборы. Каждая из них имеет свои сильные и слабые стороны, свои достоинства и недостатки. Более того, одна и та же система совершенно по-разному проявляет себя в конкрет-ных государственных условиях разных стран. Поэтому выбор избирательной системы – это всегда очень сложный вопрос, ибо от выбора системы во многом зависят не только результаты вы-боров законодательной власти, но и будущее страны.

В Приднестровье на данный момент функционирует ма-жоритарная избирательная система, и приднестровское об-щество, отчасти в силу своей международной непризнанно сти и определенной социально-политической нестабильности, еще далеко от четкой и ясной политической структуризации, кроме того, партийная система все еще находится в стадии формирования, поэтому использование в полной мере потен-циала пропорциональной системы при выборах органов зако-нодательных власти, на наш взгляд, несколько преждевре-менно. Дело в том, что в массовом сознании приднестровцев сам институт политических партий не укоренился в качестве востребованной политической силы. Они во многом не пони-мают смысла самого института многопартийности, восприни-мают его как некую фасадную многопартийность.

По мнению большинства приднестровских экспертов и об-щественных деятелей, некоторые приднестровские полити-ческие партии в большой мере являются, по сути, структу-рами, не выражающими социально-политические интересы

24


крупных общественных групп, и не объединены по принципу близости совокупных экономических, социальных и полити-ческих потребностей. Более того, большинство нынешних пар-тий, функционирующих в политическом поле Приднестровья, публично, в том числе и в предвыборной агитации, пытаются выражать интересы всех приднестровцев. Реальный же уро-вень связи приднестровских партий с обществом существенно отстает от уровня, присущего развитым партийным системам в демократических государствах мира. В результате этого, как заявляют эксперты, складывается ситуация, когда не полити-ческие партии выражают интересы приднестровских избира-телей, а наоборот, народ должен оказывать им содействие в продвижении к политической власти.

Это приводит к тому, что партии воспринимаются населе-нием Приднестровья не как инструмент политического учас-тия, а в большой мере как инструмент политического мани-пулирования. Социологические исследования, проведенные как в России, так и в Приднестровье, говорят о том, что уро-вень доверия граждан к политическим партиям достаточно низкий и партиям как политическому институту население не доверяет (в России, например, политическим партиям до-веряет всего лишь около 19 % опрошенных, в Приднестровье и того меньше – около 10 %).

Именно поэтому, на наш взгляд, в нынешних условиях ста-новления приднестровской партийной системы оптимальной для Республики на переходный период могла бы стать сме-шанная система выборов, которая позволила бы совмещать положительные свойства как мажоритарной, так и пропорцио-нальной систем, учитывать интересы не только партийных, но и территориальных групп населения и проводить выборы на основе как мажоритарной, так и пропорциональной изби-рательной системы. Иначе говоря, при данной системе часть депутатов Верховного Совета могла бы избираться по партий-ным спискам, а часть – по мажоритарным округам.

Данная система применяется сегодня более чем в 20 стра-нах мира, в том числе в таких демократических странах, как Германия, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Италия, Болгария, Литва. Хотя в различных странах эта система до-

25


статочно разная, имеет свои особенности. В одних происходит чисто механическое сочетание этих двух систем с их плюсами и минусами. Но в других государствах, скажем в Германии, существует смешанная связанная система, где эти две систе-мы соединены не механически, а работают в комплексе. И это позволяет им сохранять достоинства обеих систем и миними-зировать их недостатки. Или, например, в Венгрии, где 176 депутатов избираются по индивидуальным избирательным округам, 152 депутата – по областным спискам, а 58 депута-тов получают мандаты в соответствии с долей голосов, отдан-ных по всем венгерским партийным спискам. Отсюда вытека-ет ценнейшее качество этой системы: возможность в условиях многопартийности не сводить выборы только к борьбе поли-тических партий (по партийным спискам), а сочетать партий-ность выборов с борьбой отдельных кандидатов, в том числе и независимых. Более того, при смешанной системе, отмечают эксперты, отклонение от истинно пропорциональной системы даже ниже, чем при обычной пропорциональной системе.

Данная система реализуется также в Нагорном Карабахе, в котором, кстати говоря, функционирует наиболее развитая из всех непризнанных государств постсоветского пространства партийная система. Там 17 депутатов избираются по мажори-тарной системе, а 16 – по партийным спискам. К смешанной системе собираются сегодня переходить и в Абхазии, где со-здана рабочая группа по составлению нового избирательного кодекса. Скорее всего, в его основе будет лежать смешанная избирательная система, по крайней мере, именно так заявил председатель абхазского парламента.

Об этом сегодня говорят в Молдове. Да и в России все боль-ше и больше ведущих политиков и государственных деятелей, включая Президента, заявляют о необходимости возвращения к смешанной системе выборов с некоторыми модификациями.

Разумеется, все мы понимаем, что приднестровское избира-тельное законодательство, конечно, тоже нуждается в реформи-ровании с учетом и в соответствии с происходящими в обществе изменениями. А так как избирательная система является весьма чутким индикатором реальных политических процессов, проте-кающих в приднестровском обществе, вводить новеллы в наше

26


избирательное законодательство и партийно-избирательную практику следует с особой тщательностью и осмотрительностью. Другими словами, мы не должны слепо копировать опыт дру-гих стран, даже самый хороший, поскольку большинство изби-рательных систем, функционирующих в ведущих демократиче-ских странах мира, складывались годами и десятилетиями.

В то же время лучший мировой опыт в области избиратель-ного законодательства и избирательной практики мы, конеч-но же, не должны игнорировать, наоборот, изучать и по мере возможности использовать в Приднестровье. Несомненно и то, что приднестровский социум нуждается в широкой госу-дарственной, научной и общественно-партийной дискуссии по вопросу о реформировании существующей в Приднестро-вье избирательной системы, роли и месте политических пар-тий в жизни приднестровского общества, создании условий для развития многопартийности.

Т. Х. Г у ч и г о в

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РАЗВИТИЕЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ КАК СУБЪЕКТАРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В XXI ВЕКЕ

История конституционно-правового развития Чеченской Республики как субъекта Российской Федерации осложне-на трагическими событиями военных действий 1994–1995 и 1999–2000 гг., которые привели к большим человеческим жертвам, разрушению населенных пунктов, промышленных объектов. Однако в настоящее время Чеченская Республика является одним из стабильно развивающихся субъектов Рос-сийской Федерации в Северо-Кавказском федеральном окру-ге. Федеральная власть оказывает значительную финансо-вую поддержку, происходит восстановление ее социально-эко-номической сферы, культурных и религиозных объектов, что позитивно сказывается и на конституционно-правовом разви-

© Гучигов Т. Х., 2014

27

Т. Х. Гучигов

тии Чеченской Республики в начале XXI в. в рамках консти-туционного строя Российской Федерации.

Научных трудов, посвященных исследованию конституци-онно-правового развития Чеченской Республики как субъекта Российской Федерации, на современном этапе не достаточно1, а развитие происходит довольно интенсивное, что и подтверж-дает актуальность соответствующих исследований.

Конституционно-правовое развитие Чеченской Республи-ки основано на Конституции Российской Федерации и Кон-ституции Чеченской Республики2, принятой на референдуме 23 марта 2003 г. Структура Конституции Чеченской Респуб-лики повторяет структуру Конституции Российской Федера-ции и включает следующие главы: основы конституционно-го строя; права и свободы человека и гражданина; государст-венное устройство; глава Чеченской Республики; парламент; правительство; судебная власть, прокуратура, адвокатура и нотариат; местное самоуправление; внесение изменений в Конституцию Чеченской Республики.

Глава 1 Конституции Чеченской Республики называется «Основы конституционного строя», и ее содержание во многом повторяет главу 1 Конституции Российской Федерации, но отражает и особенности реализации основ конституционного строя России в Чеченской Республике. В Конституции Чечен-ской Республики в ст. 1 и 2 акцентируется внимание на том, что Чеченская Республика является частью Россий ской Феде-

1 См.: Гумашвили Л. Э. К вопросу об истории становления конститу-ционного законодательства современной Чеченской Республики // Исто-рия государства и права. 2011. № 19. С. 27–32 ; Гумашвили Л. Э. Кон-ституционно-правовой статус Чеченской Республики (в порядке поста-новки вопроса) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2. С. 15–19 ; Гучигов Т. Х. Статус государственных языков в республиках Северо-Кавказского федерального округа // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. Воронеж, 2013. № 2 (15). C. 94–101 ; Омарова З. А. Про-блемы реализации права на свободу вероисповедания в Северо-Кавказ-ском федеральном округе (на примере Республики Дагестан, Кабарди-но-Балкарской Республики, Чеченской Республики) // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 23–25.

2 См.: Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. До-ступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

28


рации: с точки зрения территории (составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации) и с точки зрения народа, являющегося частью многонационального народа Российской Федерации.

Конституционно-правовое развитие Чеченской Республи-ки как субъекта Российской Федерации характеризуется сле-дующими особенностями, которые нашли свое отражение в Конституции Чеченской Республики и республиканском за-конодательстве.

1. Указание на суверенитет Чеченской Республики в со-ставе Российской Федерации.

Он выражается в обладании всей полнотой власти (законо-дательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совмест-ного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чечен-ской Республики (ст. 1). Данное понимание суверенитета пол-ностью соответствует ст. 73 Конституции Российской Федера-ции, относится к ведению субъекта Российской Федерации и повторяет формулировку «остаточного» принципа определе-ния предметов ведения субъектов Российской Федерации.

По вопросу суверенитета субъектов Российской Федера-ции в юридической науке существует несколько точек зрения: одни ученые считают, что субъекты Федерации не облада-ют суверенитетом3, по мнению других, субъекты Федерации обладают ограниченным суверенитетом4. В некоторых рабо-

3 См.: Алехина Н. В. К вопросу о государственном суверенитете Рос-сийской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 10. С. 15 ; Крылова Е. Г. Федерализм как демократическая террито-риальная организация правового государства // Конституционное и му-ниципальное право. 2007. № 16. С. 24–31 ; Умнова (Конюхова) И. А., Степаненко А. С. Легитимность конституций (уставов) субъектов Рос-сийской Федерации в контексте их защиты органами конституционного контроля в Российской Федерации // Журнал конституционного право-судия. 2011. № 4. С. 29 ; Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 9–10.

4 См.: Арановский К. В. Суверенитет в системе федеративных отно-шений // Право и политика. 2000. № 1. С. 14 ; Баглай М. В. Конституци-

29


тах вышеуказанные позиции детально анализируются5. Уче-ные также отмечают, что на практике в России присутствуют отдель ные элементы концепции делимости государственного суверенитета между Федерацией и ее субъектами6, а также об ущемлении прав субъектов Российской Федерации при реа-лизации принципа приоритета федерального законодатель-ства и необходимости дополнительно гарантировать консти-туционно-правовой статус субъектов Российской Федерации7. В 2000 г. Конституционным Судом Российской Федерации принято постановление8, в котором указано, что Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носи-теля суверенитета и источника власти, помимо многонацио-нального народа России, и следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо су-веренитета Российской Федерации. Суверенитет Россий ской

онное право Российской Федерации. 2-е изд., изм. и доп. М., 1999. С. 126–127, 129 ; Теория государства и права : учебник / под общ. ред. О. В. Мартышина. М., 2007. С. 109 ; Худолей Д. М., Худолей К. М. К воп-росу о понятии государственного суверенитета // Российский юридичес-кий журнал. 2012. № 2. С. 23 ; Шабо Ж.-Л. Государственная власть : конституционные пределы и порядок осуществления // Полис (Полити-ческие исследования). 1993. № 3. С. 7–9.

5 См.: Бурбина Ю. В. Проблемы суверенитета федеративного госу-дарства // Юридический мир. 2009. № 3. С. 31–37 ; Павлов С. Ю. Субъек-ты Российской Федерации в свете теории признаков государства // Исто-рия государства и права. 2010. № 24. С. 38–43 ; Потапов М. Г. Субъект федерации – государство? // Право и политика. 2010. № 2. С. 31 ; Солоду-хин К. А. Надгосударственная власть и первый глобальный финансовый кризис // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 23–29.

6 См.: Кистринова О. В., Чертков А. Н. Самостоятельность госу-дарственно-территориальных единиц России : теория и практика : мо-нография. Воронеж, 2012. С. 229.

7 См.: Стародубцева И. Коллизионное право : модель новой отрасли российского права. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013. С. 27.

8 По делу о проверке конституционности отдельных положений Кон-ституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принци-пах организации законодательных (представительных) и исполнитель-ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.

30


Федерации в силу Конституции Российской Федерации ис-ключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, ко-торые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Рос-сийской Федерации.

Безусловно, в Конституции Чеченской Республики подра-зумевается не ее государственный суверенитет, а суверенитет как самостоятельность в рамках своих предметов ведения, оп-ределенных Конституцией Российской Федерации. Как спра-ведливо отмечает В. Е. Чиркин, упомянутая оговорка в Кон-ституции Чечни о предметах ведения и полномочиях очень важна, но все-таки со словом «суверенитет» нужно обращать-ся осторожно. Он считает, что вряд ли по отношению к пол-номочиям субъектов Федерации следует использовать слово «суверенитет», а если это необходимо в этнических субъектах Федерации, делать уточнения, говоря о национальном суве-ренитете9. Мы согласны с мнением В. Е. Чиркина о целесо-образности понимания суверенитета, предусмотренного Кон-ституцией Чеченской Республики, как национального суве-ренитета. Такое понимание суверенитета не предполагает самостоятельности субъекта Российской Федерации в между-народно-правовых отношениях, а также не допускает сецес-сии как возможности выхода из состава России.

2. Закрепление двух государственных языков: чеченского и русского (ст. 10 Конституции Чеченской Республики).

Их статус устанавливается федеральным и республиканс-ким законодательством, в частности Законом Чеченской Рес-публики «О языках в Чеченской Республике»10. В республиках Северо-Кавказского федерального округа проживает много национальностей, и республиканские законы по-разному ре-гулируют статус государственных языков: устанавливают их

9 См.: Чиркин В. Е. К вопросу о точности конституционной термино-логии // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 29.

10 О языках в Чеченской Республике : закон Чеченской Республики от 25 апреля 2007 г. № 16-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

31


разное количество (в Чеченской Республике два – русский и чеченский, а в Карачаево-Черкесской Республике пять – аба-зинский, карачаевский, ногайский, русский и черкесский), по-разному закрепляют их соотношение с русским языком – от равноправия до приоритета русского языка в некоторых сферах (деятельность органов государственной власти, прове-дение выборов и референдумов и др.). Научные исследования статуса государственных языков республик в составе России проводились11, но республиканское законодательство разви-вается, и существуют неисследованные актуальные вопросы, касающиеся сохранения и развития государственных языков в республиках Северо-Кавказского федерального округа.

Законом Чеченской Республики «О языках в Чеченской Республике» предусмотрено, что статус чеченского и русского языков как государственных не ущемляет права других наро-дов Российской Федерации, проживающих на территории Че-ченской Республики, в использовании и развитии своих язы-ков. Детально регулируются гарантии равноправия и защиты языков в Чеченской Республике (ст. 4), к которым относятся:

а) признание и защита неотъемлемого права граждан любой национальности на развитие их родного языка и культуры;

б) право на использование родного языка, свободный вы-бор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

11 См.: Васильева Л. Н. Совершенствование законодательства в об-ласти использования языков народов России // Журнал российского пра-ва. 2006. № 3. С. 53–59 ; Воронецкий П. М. Конституционно-правовые проблемы статуса государственных языков республик в составе Россий-ской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2009 ; Джа-малова Э. К., Курбанова З. М. Конституционно-правовые основы равно-правия языков народов России как фактор развития правовой культуры народов Дагестана // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 20–22 ; Доровских Е. М. Правовые аспекты национально-языко-вой политики в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 53–69 ; Дударов С. З. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002 ; Кленов А. Л. Проблемы языкового равенства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конститу-ционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 57–61.

32


Закон Чеченской Республики «О языках в Чеченской Рес-публике» гарантирует всем гражданам Российской Федера-ции, проживающим на территории Чеченской Республики, право свободного выбора языка воспитания и обучения. Граж-дане имеют право на получение основного общего образова-ния на родном языке и на выбор языка обучения и воспита-ния в пределах возможностей, предоставляемых системой об-разования. Во всех образовательных учреждениях Чеченской Республики с иным языком обучения чеченский язык изуча-ется как предмет.

В органах государственной власти Чеченской Республики, органах местного самоуправления, государственных учреж-дениях Республики употребляются государственные языки Чеченской Республики. Законы Чеченской Республики офи-циально публикуются на чеченском и русском языках. Граж-данину Российской Федерации, не владеющему государствен-ными языками Чеченской Республики, предоставляется право выступать на заседаниях, совещаниях, собраниях в государст-венных органах, учреждениях, организациях на том языке, которым он владеет. В случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод. Граждане Российской Федерации вправе обращаться в государственные органы, учреждения, организации с предложениями, заявлениями, жалобами на государственных языках Чеченской Республики или на лю-бом другом языке народов Российской Федерации, которым они владеют. Ответы автору обращения даются на языке об-ращения. В случае невозможности дать ответ на языке обра-щения используется государственный язык Российской Феде-рации – русский.

3. Включение в структуру Конституции Чеченской Рес-публики главы «Права и свободы человека и гражданина».

Данная особенность отличает Конституцию Чеченской Республики от иных Основных законов субъектов Россий-ской Федерации. В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции Россий ской Федерации регулирование и защита прав и сво-бод человека и гражданина относятся к предметам ведения Российской Федерации. Следовательно, субъекты Федерации

33


не вправе регулировать данную сферу общественных отно-шений. Обо снование введения данной главы в Конституцию Чеченской Республики приводится в ст. 3: Чеченская Респуб-лика подтверждает особую политическую и правовую значи-мость прав и свобод человека и гражданина включением в Конституцию Чеченской Республики положений Конститу-ции Российской Федерации, регулирующих права и свободы человека и гражданина. Создание условий, обеспечивающих каждому человеку достойную жизнь и свободное развитие, гражданский мир и согласие в обществе, сохранение и защи-та исторического и культурного наследия народов, их наци-ональной самобытности – высшие цели Чеченской Респуб-лики. Содержание главы 2 Конституции Чеченской Респуб-лики «Права и свободы человека и гражданина» полностью соответствует главе 2 Конституции Российской Федерации. Поэтому ее следует рассматривать не как противоречащую конституционно закрепленному способу разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъ-ектами, а как дублирование наиболее важной главы с уче-том сложностей в политической и социально-экономической сферах для обеспечения максимально возможного гаранти-рования прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике, в том числе и путем их перечисления в Консти-туции Чеченской Республики.

4. Активное развитие законодательства Чеченской Рес-публики, регулирующего важнейшие конституционно-право-вые институты: референдум, конституционный контроль, парламентский контроль, институт омбудсмена и др.

В начале XXI в. принят ряд законов Чеченской Республи-ки, отражающих ее развитие в направлении формирования демократических основ Республики. Это Конституционный закон Чеченской Республики «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике»12, Конституционный Закон Чеченской Республики «О Конституционном Суде Чеченской

12 Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике : конституц. закон Чеченской Республики от 8 февраля 2006 г. № 1-РКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс»..

34


Республики»13, Закон Чеченской Республики «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Конституционного Суда и мировых судей Чеченской Республики»14, Закон Чеченской Республики «О референдуме Чеченской Республики»15, Закон Чеченской Республики «О местном референдуме в Чеченской Республике»16, Закон Чеченской Республики «О молодежи»17, Закон Чеченской Республики «Об образовании в Чеченской Республике»18 и др. Реализация вышеуказанных законов поз-волила сформировать Конституционный Суд Чеченской Рес-публики как судебный орган конституционного контроля, са-мостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства в Чеченской Республике, а также гарантировать доступ к информации о его деятельности и деятельности мировых судей Чеченской Республики, в том числе о порядке осуществления судами конституционного, гражданского, административного и уго-ловного судопроизводства; порядке исполнения судебных ак-тов; обеспечении доступа к персональным данным, обработка которых осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о персональных данных; порядке ин-формационного взаимодействия, осуществляемого судами,

13 О Конституционном Суде Чеченской Республики : конституц. За-кон Чеченской Республики от 24 мая 2006 г. № 2-РКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14 Об обеспечении доступа к информации о деятельности Конститу-ционного Суда и мировых судей Чеченской Республики : закон Чечен-ской Республики от 30 июля 2010 г. № 39-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15 О референдуме Чеченской Республики : закон Чеченской Респуб-лики от 28 апреля 2007 г. № 19-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

16 О местном референдуме в Чеченской Республике : закон Чечен-ской Республики от 2 апреля 2007 г. № 11-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17 О молодежи : закон Чеченской Республики от 8 мая 2008 г. № 16-РЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

18 Об образовании в Чеченской Республике : закон Чеченской Рес-публики от 14 декабря 2006 г. № 52-РЗ. Доступ из справ.-правовой си-стемы «КонсультантПлюс».

35


Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, органами Судебного департамента, органами су-дейского сообщества.

Правозащитная деятельность в Чеченской Республике до-полнительно обеспечивается учреждением должности Упол-номоченного по правам человека в Чеченской Республике в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения органами госу-дарственной власти, администрациями городов и районов Че-ченской Республики, органами местного самоуправления Че-ченской Республики и должностными лицами. Защиту прав и интересов молодежи гарантирует Закон Чеченской Респуб-лики «О молодежи», который направлен на обеспечение прав молодежи, молодежных и детских общественных объедине-ний, защиту их интересов, определяет правовые, организаци-онные и социально-экономические механизмы реализации ос-новных направлений государственной молодежной политики Российской Федерации в Чеченской Республике, регулирует вопросы государственной поддержки молодежных и детских объединений.

Таким образом, Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации, развивающим свое конституционное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чеченской Республики, опреде-ляющими ее конституционный статус. Статус Республики в составе Российской Федерации отличается от статуса иных субъектов Федерации по нескольким аспектам, обусловлен-ным Конституцией Российской Федерации: указание на Рес-публику как государство, возможность принимать конститу-цию в качестве основного закона на референдуме, устанавли-вать свой государственный язык. Данные особенности нашли свое отражение в конституционно-правовом развитии Чечен-ской Республики как субъекта Российской Федерации в нача-ле XXI в.

36


Т. А. Д е м и н а

ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВАВ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИИ КОНСТИТУЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

МОЛДОВЫ И ПРИДНЕСТРОВЬЯ

Конституция как Основной закон государства закрепляет основы конституционного строя, одним из элементов которых выступает форма государственного устройства.

Специфика государственного устройства любого государст-ва – это его национальное достояние, исходящее из историчес-ких судеб народа, особенностей социального развития, при-родных особенностей и других факторов.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. закрепила федеративную форму государственного устройст-ва. Глава III Основного закона «Федеративное устройство» указывает на разделение территории государства на субъ-екты, закрепляет основы их статуса, процедуру преобразо-вания. Применительно к России уместно вести речь не толь-ко о территориальной организации государства, но и об ус-тройстве территории отдельных субъектов Федерации. Для этой цели характерно использование термина «администра-тивно-территориальной устройство». Наряду с указанным, в обиход вводится понятие «территориальная организация местного самоуправления»1. При этом характер их взаимо-связи определен весьма нечетко. Дальнейшую регламента-цию административное устройство получает на уровне за-конодательства субъектов Федерации (см., например, Закон Ивановской области «Об административно-территориаль-

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822 (в ред. от 25.12.2008).

© Демина Т. А., 2014

37

Т. А. Демина

ном устройстве Саратовской области» от 3 апреля 2000 г. № 21-ЗСО).

Закрепление формы государственного устройства в Основ-ном законе является актуальным не только для федератив-ных государств, но и для унитарных, к которым относится Республика Молдова (РМ).

На сегодняшний день Республика Молдова является од-ним из государств постсоветского пространства, имеющих на своей территории неразрешенный политический и территори-альный конфликт. Фактически на территории бывшей МССР сложились два самостоятельных государства: Республика Молдова с автономным образованием Гагауз Ери и Придне-стровская Молдавская Республика (ПМР). Однако действую-щее на данный момент законодательство РМ закрепляет уни-тарную форму правления и формально распространяет юрис-дикцию РМ на всю территорию бывшей МССР.

Организация государства с точки зрения его внутреннего построения с учетом национальных и территориальных фак-торов представляется сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени зависит настоящее и будущее страны и ее государственности.

Территория – естественное условие существования госу-дарства. С административно-территориальным делением свя-зана деятельность государственного аппарата как в центре, так и на местах2.

Публичное управление в административно-территориаль-ных единицах Республики Молдова основывается на прин-ципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам мест-ного значения. Автономия касается как организации и дея-тельности местного публичного управления, так и распоря-жения делами представляемых сообществ. Однако при этом Конституция прямо указывает, что применение указанных

2 Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 2001. С. 91.

38


принципов не может затрагивать унитарный характер госу-дарства (ч. 3 ст. 109).

В соответствии с Конституцией (ст. 1) Республика Мол-дова – суверенное и независимое, единое и неделимое госу-дарство с формой государственного правления – Республика3. Административно-территориальное устройство закреплено в Конституции РМ, Законе РМ «Об административно-террито-риальном устройстве РМ» № 191-14 от 12 ноября 1998 г. Кро-ме этого, были приняты специальные законы, регламентиру-ющие особый статус Гагаузии и Приднестровья: «Об особом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» от 23 декабря 1994 г. и Закон «Об основных положениях особого правового статуса насе-ленных пунктов левобережья Днестра (Приднестровья)» от 22 июля 2005 г.

В законодательстве РМ наблюдается некоторое несоответ-ствие между конституционными нормами и статьями законов. Так, например, в соответствии с Конституцией РМ в админис-тративном отношении территория Республики Молдова под-разделяется на села, города, районы и автономно-территори-альное образование Гагаузия. А согласно закону «Об адми-нистративно-территориальном устройстве РМ» территория РМ подразделяется на уезды, города и села4.

Административно-территориальное устройство Республи-ки осуществляется в двух уровнях: села (коммуны) и города (муниципии) составляют первый уровень, а уезды, автоном-ное территориальное образование Гагаузия и муниципий Ки-шинэу составляют второй уровень.

Село является административно-территориальной едини-цей, объединяющей сельское население на основе общности территории, географических условий, экономических и соци-ально-культурных связей, традиций и обычаев. Два и более сел могут объединяться и образовывать одну административ-

3 Конституция Республики Молдова от 29 июля 1994 г. // Мonitorul Ofi cial № 1 от 12 августа 1994 г.

4 Об административно-территориальном устройстве РМ : органичес-кий закон РМ от 12 ноября 1998 г. № 191-14 // Мonitorul Ofi cial № 116-118 от 30 декабря 1998 г.

39


но-территориальную единицу, именуемую коммуной. Село, в котором находятся органы публичного управления коммуны, является селом-резиденцией. Коммуна носит, как правило, наименование села-резиденции.

Город является более развитой по сравнению с селом в экономическом и социально-культурном отношениях ад-министративно-территориальной единицей, которая имеет соответствующие инфраструктуру, промышленность и тор-говлю и большая часть населения которой занята в про-мышленном производстве, сфере обслуживания, различных областях интеллектуальной деятельности, культурной и по-литической жизни. Некоторые города могут быть признаны муниципиями.

Муниципий является населенным пунктом городского типа, играющим важную роль в экономической, социально-культурной, политической, научной и административной жизни Республики и имеющим развитое жилищно-комму-нальное хозяйство, учреждения образования, здравоохране-ния и культуры. Муниципий, в котором находятся органы публичного управления уезда, является уездным центром. Муниципий может подразделяться на секторы5.

В соответствии с законодательством РМ статус муниципия предоставляется городам Бэлць, Бендер, Кахул, Кэушень, Кишинэу, Комрат, Дубэсарь, Единец, Хынчешть, Орхей, Рыб-ница, Сорока, Тараклия, Тирасполь и Унгень. Уезд является административно-территориальной единицей, включающей в свой состав села (коммуны) и города (муниципии). Понятие «уезд» идентично понятию «район», предусмотренному ст. 110 Конституции РМ. Законодательно установлены следующие уезды: Бэлць, Кахул, Кишинэу, Единец, Лэпушна, Орхей, Со-рока, Тараклия, Тигина и Унгень. Как видим, территории, со-ставляющие ПМР, включены в структуру административно-территориальной организации Республики Молдова.

5 Об административно-территориальном устройстве РМ : органичес-кий закон РМ от 12 ноября 1998 г. № 191-14 // Мonitorul Ofi cial № 116–118 от 30 декабря 1998 г.

40


Гагаузия – это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, явля-ющееся составной и неотъемлемой частью Республики Мол-дова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Мол-дова решает вопросы политического, экономического и куль-турного характера в интересах всего населения. В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют предста-вительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом. Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории ав-тономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии (ст. 111 Конституции РМ).

По Конституции Молдовы, «населенным пунктам левобе-режья Днестра могут быть представлены особые формы и ус-ловия автономии в соответствии с особым статусом, установ-ленным органическими законами» (ст. 3). Что подразумевали авторы под терминами «особый статус», «особые формы и ус-ловия автономии», совершенно неясно. Однако и дух, и буква всех остальных статей абсолютно недвусмысленно указывают на единую государственную символику, единый государствен-ный язык, единую систему законодательных, исполнитель-ных и судебных органов, единые вооруженные силы, единую систему органов культуры и т.д. Непонятно, что же остается для гипотетического «особого статуса», причем не всей терри-тории Приднестровья (включая и правобережные Бендеры), а лишь отдельных ее населенных пунктов?

Таким образом, указанные акты закрепили существование на территории Республики Молдова автономно-территориаль-ных образований с особым правовым статусом – Гагаузию и Приднестровье, – установив при этом, что данные регионы яв-ляются неотъемлемой составной частью РМ и вправе решать лишь те вопросы, которые отнесены к их ведению Конститу-цией РМ и другими законами. Однако в действительности это положение не реализовано даже в отношении Гагауз Ери, по-лучившей автономный статус еще в 1994 г. Вместо нормаль-

41


ной национально-территориальной автономии Гагаузская автономия существует как обычная укрупненная админист-ративная единица с расширенными правами в национально-культурной сфере, но чрезвычайно урезанной компетенцией и финансово-экономической базой, что постоянно приводит к возникновению конфликтов как в вопросах о правах собствен-ности на предприятия и природные ресурсы Гагаузии, так и в вопросах функционирования языков на ее территории. Кро-ме того, территория Гагаузии была значительно сокраще-на. До сих пор РМ так и не позволила Гагаузии реализовать ст. 18 Закона «Об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз Ери)» от 23 декабря 1994 г., регламентирующую принципы самостоя тельного формирования бюджета Гагаузии.

Еще более декларативные нормы содержатся в законе, рег-ламентирующем особый статус Приднестровья и устанавли-вающем лишь общие принципы данного статуса: демилита-ризация, введение молдавского языка на основе латинской графики, соблюдение Конституции и иных нормативных ак-тов РМ, проведение выборов в Верховный Совет под монито-рингом Совета Европы и т.д. В законе отсутствуют такие прин-ципиально важные положения, как принципы определения территории автономий, разграничение компетенции между центральным правительством и автономией, определение финансовой базы автономии.

Такая политическая и территориальная организация го-сударства Республика Молдова предусматривается ее дейст-вующим законодательством. Однако фактически дело обсто-ит совсем иначе. На сегодняшний день Республика Молдова разделена на три части: собственно Республика Молдова (быв-шая Бессарабия), Гагауз Ери и Приднестровская Молдавская Республика. И если Гагаузия, по сути, утратила полученные в ходе борьбы за автономию достижения и получила лишь статус культурной автономии в составе РМ, то Приднестровская Мол-давская Республика вот уже более 20 лет де-факто существует как самостоятельное государство, отличное от РМ. Причем за указанный срок самопровозглашенная Республика достигла определенных успехов в деле построения государственности.

42


В международно-правовой литературе издавна использу-ется понятие государства, представляющее единство трех эле-ментов – суверенной власти, населения, территории6. Г. Ел-линек писал: «Чтобы избегнуть юридических фикций и при-знать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства в одном из его составных, по-видимому, ре-ально существующих элементов. Эти элементы суть террито-рия, народ, властитель»7. Л. Дюги среди элементов государст-ва особо выделял территорию: «Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства»8.

ПМР обладает всеми указанными признаками, что под-тверждает ее право на существование в качестве самостоя-тельного государства.

Уже в Декларации о независимости Приднестровской Мол-давской Советской Социалистической Республики, принятой десятой сессией первого созыва Верховного Совета ПМССР 25 августа 1991 г., четко и конкретно определена территория Приднестровской Молдавской Республики, перечислены все административно-территориальные единицы, входящие в со-став ПМР. Практически это вся левобережная часть бывшей Молдавской ССР, до 1940 г. входившая в Молдавскую АССР в составе Украины, и ряд населенных пунктов правобережной части, в том числе г. Бендеры, население которого на рефе-рендумах изъявило желание войти в состав Приднестровской Молдавской Республики9.

В дальнейшем территориальная организация государства была закреплена в Конституции ПМР, принятой на референ-думе 24 декабря 1995 г. и Законе ПМР «Об административ-но-территориальном устройстве ПМР». Принципы организа-ции и деятельности органов государственной власти, наряду

6 См.: Караман А. А. О самопровозглашении и признании ПМР // Ежегодный исторический альманах Приднестровья. 2000. № 4. С. 9.

7 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 103.8 Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М.,

1908. С. 128.9 См.: Караман А. А. Указ. соч. С. 10.

43


с Основным законом, закреплены в ряде конституционных и обычных законов ПМР и иных актах законодательства.

Перечень административно-территориальных единиц, со-ставляющих территорию ПМР, был закреплен в Декларации о суверенитете ПМССР от 8 декабря 1990 г., в Декларации о независимости ПМССР от 25 августа 1991 г. и в Конститу-ции ПМР от 2 сентября 1991 г. В действующей редакции Ос-новного закона перечень и название административно-тер-риториальных единиц даны на момент принятия Конститу-ции (24 декабря 1995 г.). Согласно ст. 14 Конституции ПМР в состав ПМР входят: города – Бендеры (с селами Варница, Гыска, Протягайловка), Дубоссары, Рыбница, Тирасполь; районы – Григориопольский, Дубоссарский, Каменский, Сло-бодзейский, Рыбницкий. Фактически состояние администра-тивно-территориального устройства ПМР несколько отлича-ется от приведенного в Конституции: вместо отдельных адми-нистративно-территориальных единиц – город Дубоссары и Дубоссарский район – в настоящее время существует единая административно-территориальная единица город Дубосса-ры и Дубоссарский район с едиными органами местной влас-ти и управления, аналогично в отношении города Рыбницы и Рыбницкого района. Кроме того, статус города получили Григориополь, Каменка, Слободзея и Днестровск, ранее счи-тавшиеся поселками городского типа, под юрисдикцией Рес-публики Молдова оказалось село Варница. Таким образом, фактическое административно-территориальное устройство ПМР отличается от закрепленного в Конституции. По мне-нию законодателей, в тексте Конституции содержится описы-вающий перечень территориальных единиц, составляющих территорию государства, и не указывающий на ее фактичес-кое административно-территориальное устройство. Это дает возможность изменять административно-территориальное устройство государства исходя из экономической необходи-мости и необходимости обеспечения эффективного управле-ния территорией10.

10 См.: Конституция ПМР. Краткий постатейный комментарий, Ти-располь, 2000. С. 31.

44


В настоящее время действует Закон ПМР «Об администра-тивно-территориальном устройстве ПМР» от 17 июля 2002 г. № 155-З-III (САЗ 02-29), определяющий основополагающие принципы административно-территориального устройства Приднестровской Молдавской Республики, порядок образова-ния, изменения и упразднения административно-территори-альных единиц, критерии отнесения поселений к городским и сельским населенным пунктам, обеспечивающий необходи-мое нормативно-правовое регулирование в этих вопросах в целях организации государственного управления на местах и местного самоуправления, развития производственной и со-циальной инфраструктуры, обеспечения благоприятной сре-ды обитания и рационального природопользования, а также условий для удовлетворения материально-бытовых и наци-онально-культурных потребностей населения Приднестров-ской Молдавской Республики.

В соответствии с особенностями социально-экономического и естественно-исторического развития Приднестровской Мол-давской Республики ее территория подразделяется на следу-ющие административно-территориальные единицы: районы, города, сельсоветы и сельские населенные пункты.

Территория Приднестровской Молдавской Республики не-посредственно подразделяется на районы и города, являющие-ся самостоятельными административно-территориальными единицами Приднестровской Молдавской Республики, кото-рые составляют в системе административно-территориально-го устройства Республики высший уровень.

Территория районов Приднестровской Молдавской Рес-публики непосредственно подразделяется на города местного значения, сельсоветы, сельские населенные пункты, состав-ляющие в системе административно-территориального уст-ройства Республики первичный уровень.

Города могут иметь в своем составе городские микрорайо-ны и районы, другие населенные пункты (поселения-спутни-ки), которые могут являться самостоятельными администра-тивно-территориальными единицами в составе города.

45


Населенные пункты, находящиеся на территории При-днестровской Молдавской Республики, делятся на городские и сельские.

На территории Приднестровской Молдавской Республики могут быть города со следующим статусом:

а) город-столица Приднестровской Молдавской Республи-ки. Столицей в соответствии с Конституцией является город Тирасполь;

б) город, являющийся самостоятельной административно-территориальной единицей Приднестровской Молдавской Республики, – населенный пункт, являющийся промышлен-ным и социально-культурным центром прилегающей к нему определенной территории с численностью населения не ме-нее 5000 человек, для большей части активного населения ко-торого характер основной деятельности напрямую не связан с сельским хозяйством (выращивание, сбор (заготовка) и пер-вичная переработка сельскохозяйственной продукции);

в) город местного значения – населенный пункт, в кото-ром основные коммунальные услуги (электро-, газо-, водо-, теплоснабжение и канализация) предоставляются в большую часть домовладений централизованно, дорожная сеть в кото-ром имеет преимущественно твердое покрытие и для большей части активного населения характер основной деятельности напрямую не связан с сельским хозяйством (выращивание, сбор (заготовка) и первичная переработка сельскохозяйствен-ной продукции).

К категории поселков относятся населенные пункты, кото-рые не могут быть отнесены к категории городов, но для боль-шей части активного населения которых характер основной деятельности напрямую не связан с сельским хозяйством (вы-ращивание, сбор (заготовка) и первичная переработка сель-скохозяйственной продукции)11.

На протяжении 20 лет территория Приднестровской Мол-давской Республики остается стабильной и неизменной. С востока территория ПМР граничит с территорией Украины,

11 См.: Об административно-территориальном устройстве ПМР : за-кон ПМР от 17 июля 2002 г. № 155-З-III // САЗ 02-29.

46


делимитация и демаркация границ с которой проведены и со-гласованы. С запада естественной границей с Молдовой яв-ляется Днестр, за исключением правобережных населенных пунктов, где граница соответствует административно-терри-ториальным границам населенных пунктов.

В заключение необходимо отметить, что вовремя и пра-вильно решенные проблемы территориальной организации способствуют сохранению стабильности и плодотворного функ-ционирования государства, тогда как неверно найденные формы территориального устройства могут привести к распа-ду государства.

И. И. К а р т а ш о в а

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯКОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЫСШИМИ СУДЕБНЫМИ ОРГАНАМИ

На протяжении двадцатилетней истории Конституции Российской Федерации 1993 г.1 принцип ее прямого действия, закрепленный в ч. 1 ст. 15, сохраняет свое концептуальное значение в качестве одной из основ конституционного строя России. В силу конституционных предписаний органы госу-дарственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 3 ст. 15); права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законода-тельной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Одну из ключевых ролей в обеспечении реализации кон-ституционных предписаний субъектами всего многообразия

1 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосовани-ем 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30.12.2008) // Рос. газета. 2009. 21 янв.

© Карташова И. И., 2014

47

И. И. Карташова

правоотношений играют органы судебной власти. Среди про-фессиональных государственных правоприменителей суды вносят наибольший вклад в обеспечение единого правового пространства на всей территории Российской Федерации в силу ст. 15 Конституции. При этом в отечественной науке кон-ституционного права остается дискуссионным вопрос о преде-лах непосредственного применения Конституции РФ судами.

Вся полнота властно-публичной деятельности органов су-дебной власти проявляется при реализации полномочий выс-шими судебными органами.

В результате проводимого по инициативе Президента Рос-сийской Федерации В. В. Путина реформирования судебной системы2 произошли существенные изменения в ее структу-ре. Согласно Федеральному закону о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Феде-рации и прокуратуре Российской Федерации»3 ст. 127, предус-матривающая существование в качестве одной из высших су-дебных инстанций Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, исключена, в соответствии со ст. 126 и 129 Кон-ституции России в новой редакции статус единственного выс-шего судебного органа сохраняет Верховный Суд Российской Федерации с расширением полномочий последнего в сфере правосудия.

Реализация принципа прямого действия Конституции Рос-сийской Федерации Верховным Судом Российской Федера-ции, а в недавнем прошлом и Высшим Арбитражным Судом РФ находится в непосредственной зависимости от характера осуществляемых ими полномочий. Так, согласно ст. 118 Ос-новного закона России целью создания и деятельности всей судебной системы является осуществление правосудия. Вер-ховный Суд Российской Федерации в предусмотренных фе-деральными законами процессуальных формах и правилах о подсудности рассматривает дела в качестве суда первой,

2 См.: Хамраев В. Высшие суды не попали под амнистию. Начало очередной судебной реформы объявлено // Коммерсантъ. 2013. № 107. 22 июня. С. 1.

3 См.: Рос. газета. 2013. № 6249.

48


апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. При отправлении правосудия к Верховному Суду применимы об-щие правила реализации конституционных предписаний. Нами предлагается различать в зависимости от регулятивно-го потенциала конституционной нормы следующие способы применения Основного закона РФ судами при осуществлении правосудия4.

1. Непосредственное применение конституционных норм (норма Конституции конкретна, достаточна для решения спо-ра (дела) на ее основе, в ее тексте отсутствуют оговорки о необ-ходимости регулирования отношений с помощью отраслевого законодательства).

2. Применение конституционной нормы по аналогии за-кона или права (характер отношений, споров, подлежащих рассмотрению судами, свидетельствует о неурегулирован-ности и невозможности такого регулирования исключи-тельно в рамках Конституции РФ, а следовательно, за-труднительности разрешения споров на основе ее непосред-ственного применения).

3. Применение конституционной нормы совместно с толкованием этой нормы Конституционным Судом РФ (норма Конституции разъяснена Конституционным Судом, благодаря которому она приобретает свойство предельной конкретности и достаточности для разрешения жизненной ситуации – происходит совокупное применение непосредст-венно нормы Конституции в истолковании, данном Консти-туционным Судом РФ).

4. Применение конституционной нормы в разъяснении Верховного Суда РФ и (или) Высшего Арбитражного Суда РФ (разъяснения высших судебных органов не имеют самостоя-тельного значения, неразрывны с Конституцией, поскольку обладают не опосредующим, а конкретизирующим характе-

4 См. подробнее: Карташова И. И. Роль принципа прямого действия Конституции РФ при отправлении правосудия // Опыт государственного строительства в России и зарубежных странах (к 20-летию Конституции РФ) : сб. материалов IX Междунар. науч.-практ. конф. / отв. ред. Т. И. Ме-тушевская. Курск, 2013. С. 82–85.

49


ром для нужд судебного правоприменения и обеспечения еди-нообразия судебной практики).

5. Применение нормы отраслевого законодательства в конституционно-правовом смысле, придаваемом истолко-ванием Конституционного Суда Российской Федерации, Вер-ховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

6. Применение конституционных предписаний в качестве «дополнительной мотивировки выводов суда»5 при разреше-нии конкретного дела.

Таким образом, нормы Основного закона должны быть га-рантированно применены судами при осуществлении право-судия, но в зависимости от объема конституционного регули-рования и характера конкретного правоотношения избирает-ся наиболее подходящий из возможных способ применения. Данный тезис о «предельности» непосредственной реализа-ции Конституции РФ в деятельности судебных органов также нашел свое подтверждение в изменениях, внесенных 16 ап-реля 2013 г.6 в Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г.7

Полномочия органов, входящих в судебную систему, не ис-черпываются функцией по разрешению дел посредством кон-ституционного, гражданского, административного и уголовно-го судопроизводства. В соответствии со ст. 126 и 127 Основного закона России Верховный Суд Российской Федерации и Выс-ший Арбитражный Суд Российской Федерации, являющиеся

5 Богомолов А. Б. Применение судами общей юрисдикции норм Кон-ституции РФ (теоретико-правовой анализ) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.

6 О внесении изменений в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осущест-влении правосудия» : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 апреля 2013 г. № 9 // Рос. газета. 2013. № 89.

7 О некоторых вопросах применения судами Конституции Россий-ской Федерации при осуществлении правосудия : постановление Пле-нума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 // Рос. газета. 1995. № 247.

50


высшими судебными органами, осуществляют и иные полно-мочия в предусмотренных федеральными законами процессу-альных формах, в том числе дают разъяснения по вопросам судебной практики. Указанное конституционное положение получило свое дальнейшее развитие и конкретизацию в Феде-ральных конституционных законах8. Пункт 1 ч. 4 ст. 9 Феде-рального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. «О су-дах общей юрисдикции в РФ» уточнил конституционную нор-му, определив круг вопросов, по которым Верховный Суд РФ уполномочен давать разъяснения «по вопросам применения законодательства Российской Федерации»9.

Разъяснение той или иной правовой нормы является од-ной из сторон толкования, выраженное вовне, наряду с уясне-нием «для себя». Официальное толкование Конституции РФ является «юридической монополией Конституционного Суда Российской Федерации»10, его «исключительной прерогати-вой»11. При этом разъяснения, даваемые Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом, также носят обязательный ха-рактер, хотя и не для всех, но для определенного, достаточно обширного круга правоприменителей – судов общей юрисдик-ции и арбитражных судов всех инстанций. В силу оговорки, содержащейся в самой Конституции РФ, полномочие высших судебных органов по толкованию норм права, имеющихся

8 См., например: Об арбитражных судах в Российской Федерации : федер. конституц. закон Рос. Федерации от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 06.12.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 18. Ст. 589 ; О судебной системе Российской Федерации : федер. кон-ституц. закон Рос. Федерации от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ (в ред. от 25.12.2012) // Рос. газета.1997. № 3.

9 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Cт. 898.10 Гаджиев Г. А. Конституционный принцип самостоятельности су-

дебной власти в Российской Федерации (на основе решений Конститу-ционного Суда Российской Федерации 2000–2002 годов) // Журнал рос-сийского права. 2003. № 1. С. 13.

11 Карташов В. Н. Правовые позиции Верховного Суда Российской Федерации по поводу применения судами общей юрисдикции общепри-знанных принципов и норм международного права // Судебное право-применение : проблемы теории и практики / под общ. ред. В. М. Сырых. М., 2007. С. 236.

51


как в отраслевом законодательстве, так и в Основном зако-не России, ограничено определенными пределами, а именно нуждами правоприменения в судебной практике. Разъясне-ние высшими судами служит единой цели обеспечения еди-нообразия судебной практики, исключения многообразия ка-зуального толкования и судейского усмотрения в отношении одних и тех же норм права и категорий аналогичных дел и на практике обычно вызвано отсутствием легально определенно-го механизма той или иной процедурно-процессуальной нор-мы, а также недостаточной определенностью материальной нормы права.

Закрепление в тексте Конституции РФ норм, наделивших высшие суды полномочием по толкованию норм права без ис-ключения из объекта такового норм Основного закона, поро-дило на практике коллизию между реализацией принципа прямого действия Конституции РФ и обеспечением единооб-разия судебной практики. Согласно Особому мнению судьи Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиева к Постановлению Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» «исходя из обще-правового принципа «никто не может быть судьей в собствен-ном деле», в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Фе-дерации» установлено, что недопустимо ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции, если спор касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности… Разрешение… спора о подведомственно-сти одним из участников этого спора, явно заинтересованным в его разрешении, является нарушением ст. 93 ФКЗ «О Кон-ституционном Суде Российской Федерации» и закрепленного в нем общеправового принципа «никто не может быть судьей в собственном деле»12. Конституционный Суд РФ не проявил своей заинтересованности в определении принадлежности и объема полномочий по толкованию конституционных норм и в условиях конфликта интересов не разрешил его в свою

12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25. Cт. 3004.

52


пользу. В Постановлении № 19-П вообще не затрагивается вопрос о полномочиях Верховного Суда РФ и Высшего Арбит-ражного Суда РФ относительно толкования ими Конститу-ции РФ. В дальнейшем Конституционный Суд выразил свою правовую позицию по данному вопросу следующим образом: «Отрицание права Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации давать на основе обобщения судебной практики абстрактное толкование применяемых арбитражными суда-ми норм права и формировать соответствующие правовые по-зиции означало бы умаление его конституционных функций и предназначения как высшего суда в системе арбитражных судов, притом что он не вправе выходить за пределы своих полномочий, определяемых Конституцией Российской Феде-рации и федеральными конституционными законами, и втор-гаться в компетенцию других органов государственной, в том числе судебной, власти»13.

Таким образом, при реализации своего полномочия по даче разъяснений по вопросам судебной практики высшие суды судебной системы РФ применяют нормы Конституции непо-средственно, а также обеспечивают возможность эффективной реализации ее предписаний (опосредованной через конститу-ционно-правовой нормативный комплекс, образуемый общей конституционной нормой и разъяснениями, изложенными в соответствующем постановлении пленума одного из высших судов14) иными судами общей юрисдикции и арбитражными судами при осуществлении правосудия.

На современном этапе конституционно-правового разви-тия остро стоит проблема прекращения действия положений разъяснений высших судов, изложенных в постановлениях

13 По делу о проверке конституционности положений части 4 ста-тьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процес-суального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества «Производственное объединение «Берег», от-крытых акционерных обществ «Карболит», «Завод «Микропровод» и «Научно-производственное предприятие «Респиратор» : постановление Конституционного Суда РФ от 21 января 2010 г. № 1-П // Рос. газета. 2010. № 27.

14 См.: Богомолов А. Б. Указ. соч.

53


пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в случае если содержащиеся в них правовые позиции про-тиворечат Конституции РФ. Не определен субъект выявления несоответствия указанных положений. Отсутствует механизм устранения нарушений, допущенных со стороны Высшего Ар-битражного Суда, Верховного Суда, либо совместно обеими высшими судебными инстанциями (прекращение их действия путем отмены либо признания неконституционными).

Возможности, которые могут быть предприняты в рамках действующего законодательного регулирования, зависят от того, являются ли указанные разъяснения актом толкования нормы, содержащейся в отраслевом законодательстве, либо в самой Конституции РФ.

В первом случае применению подлежит ч. 2 ст. 74 в сово-купности со ст. 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»: «по жало-бам граждан и объединений граждан на нарушение консти-туционных прав и свобод Конституционный Суд РФ проверя-ет конституционность оспариваемых положений закона лишь в той части, в какой они были применены в деле заявителя и затрагивают его права и свободы, и принимает решение по предмету, указанному в жалобе, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, при-даваемый им официальным и иным толкованием и сложи-вшейся правоприменительной практикой, а также с учетом их места в системе норм».

Таким образом, указанные нарушения Конституции РФ могут быть преодолены по общим правилам конституцион-ного судопроизводства путем оспаривания конституционно-сти положений нормы закона в их истолковании Высшим Арбитражным Судом РФ, на основе которого сложилась практика применения этих положений другими арбитраж-ными судами.

Аналогичные выводы могут быть сформулированы и в от-ношении актов «толкования» Верховного Суда РФ. В Опреде-лении от 19 июня 2012 г. № 1087-О Конституционный Суд ука-зал заявителю жалобы на неправильно избранный им способ

54


защиты своих нарушенных прав15. Гражданин Д. В. Степанов оспаривал конституционность законоположений, согласно ко-торым Верховный Суд Российской Федерации дает разъясне-ния по вопросам судебной практики, а также изучает, обобща-ет судебную практику и в целях обеспечения ее единства дает судам общей юрисдикции разъяснения по вопросам примене-ния законодательства Российской Федерации. При этом фак-тически его права были нарушены путем вынесения решения судом на основе разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, перераспределивших бремя доказывания между участниками процесса вопреки требованиям, установленным федеральным законом. В сложившихся правовых условиях возможно оспаривание конституционности положения ст. 152 Гражданского кодекса РФ в истолковании Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 фев-раля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чес-ти и достоинства граждан, а также деловой репутации граж-дан и юридических лиц»16.

Иной способ, ранее предпринимаемый гражданами для за-щиты нарушенных прав, заключался в их обращении в Вер-ховный Суд РФ с заявлениями об обжаловании отдельных положений Постановления Пленума Верховного Суда РФ по правилам оспаривания нормативных правовых актов17.

15 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Степа-нова Дмитрия Витальевича на нарушение его конституционных прав частью 5 статьи 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и пунктом 1 части 4 статьи 9 Федераль-ного конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Россий ской Федерации» : определение Конституционного Суда РФ от 19 июня 2012 г. № 1087-О. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

16 Рос. газета. 2005. № 50.17 См., например: Об отказе в принятии заявления об отмене пунк-

та 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» : определение Верховного Суда РФ от 4 апреля 2003 г. № ГКПИ2003-371. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

55


Верховным Судом РФ обоснованно было отказано в приня-тии заявлений по мотивам отсутствия законодательно опре-деленной специальной процедуры оспаривания и признания противоречащими закону разъяснений Верховного Суда РФ, а также неприменимости общей процедуры оспаривания нор-мативных актов (глава 24 ГПК РФ, глава 23 АПК РФ).

Для преодоления существующего пробела в механизме реализации конституционных норм О. А. Беком предложе-но ввести прямой судебный контроль за рассматриваемыми актами, который должен осуществляться в порядке конститу-ционного судопроизводства. В связи с этим автор предлага-ет закрепить в действующем законодательстве возможность оспаривания в Конституционном Суде РФ постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Су-да РФ, когда они выходят за рамки толкования, на предмет соответствия создаваемых ими правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения властей18.

Наибольшая сложность возникает при разработке меха-низма преодоления несоответствий указанных разъяснений Конституции РФ без связи с истолкованием норм отраслевого законодательства. Один из таковых на практике подразуме-вает формулирование Конституционным Судом РФ его пра-вовой позиции по тому же вопросу. Так, Конституционный Суд Постановлением № 19-П отреагировал на Постановле-ние Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»19. Однако в каждом подобном случае необходим повод к рас-смотрению в виде обращения уполномоченных на то Консти-туцией РФ лиц.

Также способом преодоления нарушения может стать при-нятие закона, регулирующего соответствующие отношения. Однако подобный способ следует охарактеризовать как несо-размерный юридической силе соответствующих актов, а так-

18 См.: Бек О. А. Производство по делам об оспаривании норматив-ных правовых актов : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

19 Рос. газета. 1995. № 247.

56


же являющийся затратной как в экономическом, так и про-цессуальном смысле процедурой.

Предлагается расширить конституционные полномочия Конституционного Суда РФ путем дополнения ч. 2 ст. 125 Конституции РФ п. «д» следующего содержания: «разрешает дела о соответствии Конституции РФ разъяснений высших судебных органов РФ по вопросам судебной практики». Во ис-полнение указанного пункта также внести соответствующие изменения в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

О. В. К и с т р и н о в а

ТОЛКОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИКАК ФОРМА «КОРРЕКТИРОВКИ»

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ НОРМ

В результате многочисленных политических, экономичес-ких и социальных изменений в начале 90-х гг. ХХ в. в России назрела необходимость принятия нового Основного закона го-сударства. 12 декабря 1993 г. состоялся всенародный референ-дум по вопросу принятия новой Конституции Российской Фе-дерации. В нем приняло участие 54,8 % зарегистрированных избирателей, из которых за Основной закон проголосовали 58,4 %. Таким образом, Конституция была принята и 25 дека-бря 1993 г. вступила в юридическую силу на территории всей Российской Федерации. Ее проект был разработан в короткие сроки в условиях острого конституционного кризиса, проти-востояния Президента и Верховного Совета, что сказалось на ее тексте. Процесс реализации Конституции выявил доста-точно большое количество ее противоречий и несовершенств. Единственным способом их преодоления на тот момент стало толкование конституционных норм.

© Кистринова О. В., 2014

57

О. В. Кистринова

В соответствии со ст. 125 Конституции России1 и п. 4 ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституци-онном Суде Российской Федерации»2 толкование Конституции является прерогативой Конституционного Суда. С запросом о толковании может обратиться Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство и законодательные органы государственной власти субъектов Российской Феде-рации. Целью толкования является, по мнению самого Кон-ституционного Суда, «устранение неопределенности в пони-мании конституционных положений, обеспечение надлежа-щего их соблюдения, применения и исполнения»3.

С 1994 по 2013 г. Конституционным Судом было вынесено 12 постановлений по вопросам толкования. Данная деятель-ность Суда в юридической науке признается эффективной и соответствующей требованиям времени.

Так, по мнению Т. Я. Хабриевой, «практика Конституцион-ного Суда выглядит вполне успешной на фоне провала пред-принятых попыток принятия поправок к Основному закону, что позволит сделать вывод об использовании толкования как альтернативы жесткости Конституции»4. Ее точку зрения раз-деляет В. О. Лучин. «Толкование Конституции выступает как альтернатива жесткой процедуре внесения в нее поправок, которые могут быть направлены на конкретизацию содержа-

1 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голо-сованием 12 декабря 1993 г. [с учетом поправок от 30 декабря 2008 г. № 6-КЗ, № 7-ФКЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

2 О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. консти-туц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой си-стемы «КонсультантПлюс».

3 По делу о толковании ст. 81 (ч. 3) и п. 3 раздела второго «Заключи-тельные и переходные положения» Конституции Российской Федера-ции» : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 г. № 134-О. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».

4 Хабриева Т. Я. Реформирование Конституции Российской Федера-ции : возможности и необходимость // Журнал российского права. 2003. № 11.

58


ния ее норм»5. Значение толкования Конституционным Судом норм Конституции России Н. С. Бондарь видит в том, что им обеспечивается «как государственно-правовая (конституцион-ная) оценка соответствующих сфер деятельности, так и разви-тие содержания самих конституционных норм без изменения текста соответствующих конституционных статей, и одновре-менно – обоснование отраслевого законодательства, конкре-тизирующего данные конституционные нормы и ин ституты. Тем самым с помощью средств конституционного контроля обеспечивается своего рода сочетание стабильности и дина-мизма Конституции, а на этой основе существенно повышает-ся нормативно-правовой потенциал Основного закона»6.

Таким образом, деятельность Конституционного Суда по толкованию Конституции является достаточно эффективной, она позволяла Конституции долгое время оставаться неиз-менной, гарантировала ее стабильность, за которую высту-пали глава государства и высшие органы государственной власти. При этом многие постановления имели неоднознач-ный характер и исходили не столько из прямого смысла кон-ституционной нормы, сколько из существующей политичес-кой ситуации в стране на момент поступления запроса.

В Постановлении от 11 декабря 1998 г. о толковании по-ложений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации7 Конституционный Суд определил, что Президент при внесе-нии в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представ-лять одного и того же кандидата дважды или трижды либо

5 Лучин В. О., Мазуров А. В. Толкование Конституции Российской Федерации (обзор практики Конституционного Суда) // Право и власть. 2001. № 1.

6 Бондарь Н. С. Конституционный Суд России – гарант конституци-онной безопасности личности, общества, государства // Вестник Конфе-ренции органов конституционного контроля стран молодой демократии «Конституционное правосудие». 2003. № 4 (22).

7 По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Россий-ской Федерации : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. № 28-П. Доступ из справ.-правовой си-стемы «КонсультантПлюс».

59


представлять каждый раз нового кандидата. Данное поста-новление перечеркивает смысл конституционной нормы, за-ложенный законодателем, так как одобрение кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой стано-вится формальным и не имеет политического значения. Пов-торное предложение той же кандидатуры свидетельствует об игнорировании мнения Государственной Думы.

В Постановлении от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Конституционный Суд постановил, что «не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции возвращение Прези-дентом федерального закона в соответствующую палату Фе-дерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов предусмотренных ею усло-вий и процедур»8. Таким образом, Конституционный Суд при-знал за Президентом право возвращать поступивший закон без рассмотрения в палату Федерального Собрания и создал дополнительную стадию, затягивающую законодательный процесс.

В Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толкова-нии ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд постановил, что «рассмотрение в Со-вете Федерации федерального закона, подлежащего в соот-ветствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обя-зательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Фе-дерации. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается

8 По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Россий-ской Федерации от 12 апреля 1996 г. № 10-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

60


одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении»9. Данное Постановление было воспринято неоднозначно. Об этом говорит количество особых мнений судей Конституционного Суда. При этом одни из них высказывают свое несогласие с решением корректно, напри-мер В. О. Лучин, Г. А. Гаджиев, другие – в более жесткой фор-ме. Так, например, судья В. И. Олейник считает, что «приня-тое решение Конституционным Судом Российской Федерации по толкованию ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации распространяется лишь на период работы и до ис-течения полномочий Совета Федерации первого созыва, что следовало оговорить в результативной части Постановления Конституционного Суда. В ином случае ч. 4 ст. 105 изменяет-ся в сути и утрачивает на будущее (в части 14-дневного сро-ка) пресекательную функцию и нарушает волю законодате-ля, выраженную в конкретных исторических условиях, обстоя-тельствах и целях. Без этой оговорки Конституционный Суд своим Постановлением, фактически переходя на аутентичное толкование, превысил свои полномочия, т.е. внес поправку в Конституцию, что недопустимо по его природе»10.

В 2008 г. Президент Д. А. Медведев в послании Федераль-ному Собранию предложил провести «корректировку» Кон-ституции. И сразу началась деятельность в этом направлении. Уже в декабре того же года были внесены первые поправки в Конституцию России11. Роль постановлений Конституционно-

9 По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Российской Феде-рации от 23 марта 1995 г. № 1-П. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

10 Там же.11 Об изменении срока полномочий Президента Российской Федера-

ции и Государственной Думы : закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс» ; О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации : закон РФ о поправ-ках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

61


го Суда о толковании снизилась. Так, с 2000 г. по настоящее время не было вынесено ни одного.

Вышеназванное предложение Президента получило от-клик в научных кругах. То, что Конституцию необходимо кор-ректировать, не вызывает сомнения, но способы этой коррек-тировки предлагаются различные. Как либеральные, путем толкования, развития федерального законодательства или внесения поправок, так и революционные, путем принятия новой конституции.

В. Д. Зорькин отмечает, что изменение Конституции воз-можно, если изменения реальности покажут, что «действу-ющая Конституция – даже посредством ее истолкования Конституционным Судом – уже не способна выполнять сво-их функций и не позволяет России адекватно ответить на вызовы исторического Времени»12. По мнению С. А. Авакья-на, «в смутное время на поверхность поднимаются отнюдь не лучшие силы, хотя наряду с ними всплывают и неглупые люди. Они пытаются закрепить свое руководящее положение в конституциях, и это очень напоминает утопическую попыт-ку управлять морем во время шторма. После этого общество успокаивается и опять начинает жить в системе вечных ценно-стей», поэтому «Конституцию России следует не поправлять, а менять»13.

В 2013 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию подчеркнул, что Конституцию необходимо менять, не уточнив способ этих из-менений. На сегодняшний день идет процесс преобразования Конституции путем внесения в нее поправок. Так, 7 октяб-ря 2013 г. Президентом был внесен в Государственную Думу проект Закона Российской Федерации «О поправке к Консти-туции Российской Федерации, о Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации». Разработ-

12 Зорькин В. Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского пра-ва. 2003. № 11.

13 Авакьян С. А. Конституция как символ эпохи : в 2 т. М., 2004. Т. 1. С. 8.

62


ка и принятие нового проекта Конституции в настоящее вре-мя невозможны по причине пробела в законодательстве. Пока не принят федеральный конституционный закон, регулиру-ющий процесс созыва Конституционного Собрания, несмотря на то, что было представлено достаточно большое количество проектов данного закона.

Таким образом, Конституционный Суд Российской Феде-рации долгое время осуществлял «корректировку» консти-туционно-правовых норм путем их толкования, тем самым сглаживая недочеты разработчиков проекта действующей Конституции. Но отдельные постановления не снимают пол-ностью неопределенность в понимании некоторых консти-туционных положений, на что указывает наличие особого мнения судей по многим делам. В настоящее время в России назрела необходимость исправления данных недочетов, но делать это целесообразнее путем внесения поправок и раз-вития федерального законодательства. Процесс принятия новой конституции может вызвать общественные волнения, так как политиче ская и социальная обстановка в стране не столь стабильна.

Т. В. К о л о б о в а

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННЫХПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВА

НА БЕСПЛАТНУЮ КВАЛИФИЦИРОВАННУЮЮРИДИЧЕСКУЮ ПОМОЩЬ

Опыт работы уполномоченных по правам человека с жа-лобами граждан в Российской Федерации свидетельствует об острой востребованности населением бесплатной квалифици-рованной юридической помощи. Анализ обращений в адрес

© Колобова Т. В., 2014

63

Т. В. Колобова

уполномоченного по правам человека в Воронежской области показывает, что почти 40 % обратившихся просят оказать со-действие в заключении договоров на юридическое сопровож-дение в судах различных инстанций1.

15 января 2012 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической по-мощи в Российской Федерации»2. В данном Законе отсутству-ет понятие «квалифицированная юридическая помощь», кото-рое в научной литературе понимается как профессиональная деятельность лиц, обладающих специальными познаниями в области права, по оказанию качественных правовых услуг3

(консультирование по вопросам права в устной и письменной форме, подготовка и составление юридически значимых доку-ментов, представительство и защита физических и юридичес-ких лиц в суде, органах государственной власти, органах мест-ного самоуправления, общественных объединениях и т.д.). Квалифицированность как признак юридической помощи – это минимальные стандарты (требования), которым должно отвечать лицо, оказывающее юридическую помощь. В Феде-ральном законе от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ закреплено требование к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, о наличии высшего юридического образования. Ка-чество юридической помощи государством не декларируется и не гарантируется.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ не со-держит норм о деятельности уполномоченных по оказанию квалифицированной юридической помощи. В проекте Феде-рального закона № 566817-5 «О бесплатной юридической по-мощи в Российской Федерации» от 27 июня 2011 г., внесенном

1 Доклад уполномоченного по правам человека в Воронежской об-ласти о деятельности в 2012 г. URL: http://ombudsman-vrn.ru

2 О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации : фе-дер. закон от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 6725.

3 См.: Ботнев В. К. Право на квалифицированную юридическую по-мощь : конституционно-правовое исследование : монография. Калуга, 2012. С. 66.

64


Президентом РФ, была ст. 14 «Полномочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в области обес-печения граждан бесплатной юридической помощью».

Для обеспечения оказания Уполномоченным по правам че-ловека в Российской Федерации качественной юридической помощи в Федеральном конституционном законе от 26 дека-бря 1997 г. № 1-ФКЗ4 закреплено требование к кандидату на должность Уполномоченного – познания в области прав чело-века и форм их защиты. В законах многих субъектов Россий-ской Федерации закреплены следующие требования к канди-дату на должность омбудсмена:

– познания в области прав и свобод человека и граждани-на, опыт их защиты (Московская область, Воронежская об-ласть, Республика Башкортостан);

– высшее юридическое образование либо ученая степень в области права (Амурская область, Нижегородская область);

– высшее профессиональное образование (Орловская об-ласть, Республика Татарстан);

– стаж работы по юридической специальности (Тюменская область).

Деятельность уполномоченных по правам человека по обеспечению права граждан на бесплатную квалифициро-ванную юридическую помощь осуществляется по следующим направлениям.

1. Уполномоченные по правам человека являются субъек-тами, оказывающими бесплатную квалифицированную юри-дическую помощь.

Деятельность уполномоченных по осуществлению контро-ля за обеспечением гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи ведется по следующим на-правлениям.

1.1. В ходе приема граждан омбудсмены дают устные и письменные консультации по вопросам прав и свобод чело-

4 Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации : федер. конституц. закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 10.06.2008 № 3-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011 ; 2008. № 24. Ст. 2788.

65


века, форм и методов их защиты. В соответствии со ст. 28–29 ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Феде-рации» уполномоченные по правам человека участвуют в пра-вовом информировании и правовом просвещении населения: размещают в местах, доступных для граждан, в средствах мас-совой информации, в сети Интернет либо доводят до граждан иным способом следующую информацию:

1) порядок и случаи оказания бесплатной юридической по-мощи;

2) содержание, пределы осуществления, способы реализа-ции и защиты гарантированных законодательством Россий-ской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц, содержание и пределы исполнения обязанностей гражданами и юридичес-кими лицами;

3) компетенция и порядок деятельности федеральных ор-ганов государственной власти и подведомственных им учреж-дений, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных им учреждений, государст-венных внебюджетных фондов, органов местного самоуправ-ления и полномочия их должностных лиц;

4) правила оказания государственных и муниципальных услуг;

5) основания, условия и порядок обжалования решений и действий государственных органов, государственных внебюд-жетных фондов, органов местного самоуправления, подве-домственных им учреждений и их должностных лиц;

6) порядок совершения гражданами юридически значимых действий и типичные юридические ошибки при совершении таких действий.

1.2. Разработка стандартов оказания бесплатной юридичес-кой помощи, создание центров по оказанию бесплатной юриди-ческой помощи в муниципальных районах и городских округах (Уполномоченный по правам человека в Московской области).

1.3. Сотрудничество с высшими учебными заведениями.3 декабря 2012 г. состоялось открытие юридической кли-

ники юридического факультета ВГУ и подписание трехсто-

66


роннего соглашения между Воронежским государственным университетом, ассоциацией юристов России и Уполномочен-ным по правам человека Воронежской области. Юридическая клиника создана с целью оказания бесплатной юридической помощи социально незащищенным гражданам Воронежа и области. Также консультирование граждан позволяет разви-вать практические навыки юриста у студентов. Студентами старших курсов юридического факультета ВГУ под контро-лем преподавателей производится разъяснение законода-тельства, решение конкретных правовых проблем и составле-ние юридически значимых документов.

Уполномоченный по правам человека в Московской обла-сти также сотрудничает с высшими учебными заведениями: на базе Московского областного гуманитарного института ор-ганизован Центр бесплатной юридической помощи, в высших учебных заведениях открываются юридические клиники, в которых студенты под руководством преподавателей оказы-вают людям правовую помощь бесплатно.

2. Уполномоченные осуществляют контроль за обеспе-чением гарантий права граждан на получение бесплатной юридической помощи. Ни одно из закрепленных в Конститу-ции Российской Федерации прав не может эффективно осу-ществляться без права на получение квалифицированной юридической помощи, которое в науке конституционного права рассматривается как юридическая гарантия всех прав и свобод.

По окончании года уполномоченные готовят ежегодные до-клады о деятельности, в которых содержатся основные про-блемы соблюдения конституционных прав граждан и реко-мендации по их устранению. Типичные нарушения права на юридическую помощь:

– неисполнение своих профессиональных обязанностей ли-цами, которые в силу требований законодательства должны оказывать квалифицированную юридическую помощь;

– нарушение права граждан на обращения в органы госу-дарственной власти, государственные органы и органы мест-ного самоуправления;

67


– неинформирование лиц, привлекаемых к администра-тивной ответственности, об их праве пользоваться квалифи-цированной помощью адвоката;

– нарушение прав несовершеннолетних на получение ква-лифицированной юридической помощи при их привлечении к уголовной ответственности;

– отсутствие финансирования из бюджета субъекта Россий-ской Федерации адвокатских услуг, которые согласно закону адвокаты оказывают клиентам бесплатно и др.

В 2013 г. была создана Правительственная комиссия по вопросам реализации Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» под предсе-дательством министра юстиции А. В. Коновалова. 18 апреля 2013 г. министерством юстиции было проведено заседание Правительственной комиссии, на котором было принято ре-шение о создании рабочих групп по определенным Федераль-ным законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ направлениям го-сударственной политики. Протоколом комиссии от 18 апреля 2013 г. № 1 были утверждены план работы комиссии и соста-вы трех рабочих групп – по реализации мер государственной политики в области правового просвещения и правовой гра-мотности, группы по организации и стандартизации деятель-ности по бесплатной юридической помощи в субъектах Рос-сийской Федерации и группы по разработке систем рейтинго-вания и оценки эффективности развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. В состав комиссий вошли сотрудники аппарата Уполномочен-ного по права человека в Российской Федерации, Уполномо-ченный по правам человека в Воронежской области Т. Д. Зра-жевская и Уполномоченный по правам человека в Рязанской области А. Я. Гришко.

Согласно плану работы комиссии планируются: 1) подготовка предложений Президенту Российской Феде-

рации и Правительству Российской Федерации по формирова-нию государственной политики в области обеспечения граж-дан бесплатной юридической помощью и совершенствованию законодательства Российской Федерации в этой области;

68


2) разработка мер, направленных на функционирование и развитие государственной и негосударственной систем бес-платной юридической помощи;

3) обеспечение координации деятельности федеральных исполнительных органов государственной власти и исполни-тельных органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации по выработке организационно-правовых, со-циально-экономических, информационных и иных мер, при-нимаемых в целях реализации гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи;

4) анализ и оценка состояния обеспечения прав граждан на получение бесплатной юридической помощи;

5) реализация основ государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и право-сознания граждан.

Для эффективного осуществления полномочий омбудсме-нов по обеспечению права граждан на квалифицированную юридическую помощь необходимо наделить их следующими правами:

– право по результатам рассмотрения жалобы обращаться в суд в целях защиты неопределенного круга лиц (ст. 46 Граж-данского процессуального кодекса Российской Федерации5);

– право до принятия решения судом первой инстанции вступать в дело по своей инициативе для дачи заключения в целях защиты социальных прав отдельных граждан либо неопределенного круга лиц (ст. 47 ГПК РФ).

Целесообразно повысить статус ежегодного доклада Упол-номоченного по правам человека в субъекте Российской Феде-рации, в связи с чем:

– включить в структуру доклада Уполномоченного норма-тивно-программный компонент, содержащий конкретные ре-комендации органам государственной власти и органам мест-

5 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : фе-дер. закон от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. от 14.06.2012 № 76-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532 ; 2012. № 25. Ст. 3266.

69

В. Г. Просвирнин

ного самоуправления по обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

– для повышения эффективности взаимодействия Уполно-моченного по правам человека в субъекте Российской Федера-ции и представительных и исполнительных органов государст-венной власти субъекта Российской Федерации необходимо по итогам рассмотрения ежегодных докладов уполномоченных принимать постановления органов власти по устранению от-меченных в докладе нарушений прав человека.

В. Г. П р о с в и р н и н

РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОО НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

Конституция Российской Федерации гарантирует государст-венную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7 ч. 2). С ратификацией основных международных актов в отношении несовершеннолетних1 Российская Федерация вы-разила стремление участвовать в усилиях мирового сообщест-ва по формированию среды, комфортной и доброжелательной для этой категории граждан.

Инструментами практического решения многих вопросов в отношении несовершеннолетних являются организацион-

1 Декларация прав ребенка 1959 г. ; Конвенция о правах ребенка 1989 г. ; Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправ-ления правосудия в отношении несовершеннолетних 1985 г. (Пекин ские правила) ; Декларация о социальных и правовых принципах, каса-ющихся защиты и благополучия детей, особенно при передаче детей на воспитание и их усыновление на национальном и международном уров-нях 1986 г. ; Всемирная декларация об обеспечении выживания, защи-ты и развития детей 1990 г. ; Руководящие принципы ООН для предуп-реждения преступности среди несовершеннолетних 1990 г. (Руководя-щие принципы, принятые в Эр-Рияде).

© Просвирнин В. Г., 2014

70


но-правовые механизмы, созданные в стране за последние годы: реализация приоритетных национальных проектов («Здоровье» и «Образование») и федеральных целевых про-грамм («Дети России» на 2007–2010 гг.», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их неза-конному обороту на 2005–2009 гг.», «Развитие образования на 2013–2020 гг.», «Развитие здравоохранения» и др.); создание новых государственных и общественных институтов (Уполно-моченные по правам ребенка при Президенте РФ и главах субъектов Российской Федерации, Фонд поддержки детей, на-ходящихся в трудной жизненной ситуации); организация мер социальной поддержки семей с детьми и общенациональная информационная кампания по противодействию жестокому обращению с детьми; введение в практику единого номера те-лефона доверия; принятие ряда законодательных актов, на-правленных на предупреждение наиболее серьезных угроз осуществлению прав детей2.

Аналогичные вопросы решаются на уровне субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 72 ч. 1 Консти-туции РФ.

В Воронежской области деятельность по отношению к несо-вершеннолетним закреплена как в законах, непосредственно

2 См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и право-нарушений несовершеннолетних : федер. закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) // Собр. законодательства Рос. Федера-ции. 1999. № 26. Ст. 3177 ; Об опеке и попечительстве : федер. закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // Собр. законодатель-ства Рос. Федерации. 2008. № 17. Ст. 1755 ; О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей : федер. закон от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ (в ред. от 02.07.2013) // Собр. законодательс-тва Рос. Федерации. 2001. № 17. Ст. 1643 ; О защите детей от информа-ции, причиняющей вред их здоровью и развитию : федер. закон от 29 де-кабря 2010 г. № 436-ФЗ (в ред. от 29.06.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 48 ; Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 29.06.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31. Ст. 3802.

71


регулирующих эти вопросы3, так и в других законодательных актах4.

Системные меры на территории Воронежской области оп-ределяет Закон № 87-ОЗ. К ним относятся деятельность Упол-номоченного по правам ребенка при губернаторе Воронеж-ской области; ежегодный доклад правительства Воронежской области о положении детей в Воронежской области; меры по охране здоровья детей, защите их жилищных прав и интере-сов, а также по содействию физическому, интеллектуальному,

3 Об отдельных мерах по защите прав ребенка на территории Воро-нежской области : закон Воронежской области от 3 июня 2013 г. № 87-ОЗ (в ред. от 03.12.2013) // Собр. законодательства Воронеж. области. № 16 (ч. I). Ст. 490 // Информационная система «Портал Воронежской области в сети Интернет». URL: http://www.govvrn.ru ; О профилактике безна-дзорности и правонарушений несовершеннолетних в Воронежской об-ласти : закон Воронежской области от 28 декабря 2007 г. № 163-ОЗ (в ред. от 06.07.2009) // Собр. законодательства Воронеж. области. 2008. № 12. Ст. 422 ; О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области : закон Воронежской области от 4 октября 2005 г. № 62-ОЗ (в ред. от 29.12.2010) // Коммуна. 2005. 22 окт. ; О защи-те прав ребенка на территории Воронежской области : закон Воронеж-ской области от 26 июля 1999 г. № 101-II-ОЗ (в ред. от 04.12.2012) // Ком-муна. 1999. 6 авг. ; О порядке осуществления деятельности, связанной с перевозкой в пределах территории Воронежской области несовершенно-летних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интерна-тов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений : закон Воронежской области от 30 июня 2010 г. № 84-ОЗ // Собр. законо-дательства Воронеж. области. 2010. № 6 (ч. I). Ст. 345.

4 О государственной молодежной политике в Воронежской области : закон Воронежской области от 12 мая 2009 г. № 32-ОЗ (в ред. от 27.12.2012) // Собр. законодательства Воронеж. области. 2009. № 5. Ст. 161 ; О профилактике правонарушений в Воронежской области : за-кон Воронежской области от 5 декабря 2007 г. № 157-ОЗ (в ред. от 17.10.2012) // Собр. законодательства Воронеж. области. 2007. № 12. Ст. 416 ; О профилактике алкоголизма, наркомании и токсикомании на территории Воронежской области : закон Воронежской области от 6 мая 2010 г. № 34-ОЗ // Собр. законодательства Воронеж. области. 2010. № 5. Ст. 247 ; Об организации и осуществлении деятельности по опеке и по-печительству в Воронежской области : закон Воронежской области от 5 декабря 2007 г. № 151-ОЗ (в ред. от 27.12.2012) // Собр. законодатель-ства Воронеж. области. 2008. № 12. Ст. 410 и др.

72


психическому, духовному и нравственному развитию детей; защита прав и законных интересов детей в сфере профессио-нальной ориентации, подготовки и занятости; социальная поддержка детей; защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации; определение мест, в которых не допус-кается нахождение детей без сопровождения родителей или соответствующих лиц и др. Наряду с федеральными мероприя-тиями они формируют систему государственной политики в этой сфере5.

Одним из основных направлений этой политики является профилактика безнадзорности и правонарушений несовер-шеннолетних. Решаемыми при этом задачами являются пре-дупреждение указанных явлений; выявление и устранение причин и условий, способствующих им; обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних и социаль-но-педагогическая реабилитация тех из них, которые нахо-дятся в социально опасном положении; выявление и пресече-ние случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий; развитие инно-вационных форм и технологий этой работы и совершенствова-ние ее системы.

Данная деятельность основывается на определенных прин-ципах (законности, демократизма, гуманности в обращении с несовершеннолетними, поддержки семьи и взаимодейс-твия с ней, индивидуального подхода к несовершеннолет-ним с соблюдением конфиденциальности полученной инфор-мации, использования инновационных форм и технологий в профилактической работе, обеспечения ответственности

5 Подробнее см.: Николаева Ю. В. К вопросу о стратегии и видах го-сударственной политики в сфере защиты прав несовершеннолетних // Адвокат. 2011. № 5. С. 57–63 ; Калюжная Л. Г. К вопросу о Концепции правовой политики в области защиты прав несовершеннолетних, разви-тия системы ювенальной юстиции в Российской Федерации // Право и образование. 2011. № 12. С. 148–155 ; Комарницкий А. В. Становление и развитие российской государственной политики в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних // Проблемы защиты прав : история и современность : материалы IV Междунар. межвуз. науч.-практ. конф. 15 мая 2009 г. СПб., 2009. С. 159–161.

73


должност ных лиц и граждан за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних6) и устоявшихся направлени-ях (своевременное выявление несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении; профилакти-ка общественно опасного поведения несовершеннолетних; со-циально-педагогическая реабилитация несовершеннолетних; предупреждение и профилактика наркомании и алкоголиз-ма, а также правонарушений на бытовой почве). Ее осущест-вляют различные органы.

1. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (КДН).

Данные комиссии являются постоянно действующими кол-легиальными органами, осуществляющими предусмотрен-ные законодательством меры по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорнос-ти и правонарушений несовершеннолетних, относящиеся к полномочиям органов государственной власти7. Они осущест-вляют предусмотренные федеральным и региональным за-конодательством меры по координации деятельности орга-нов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Порядок их образова-ния и деятельности, а также осуществления ими отдельных государственных полномочий устанавливается законодатель-ством субъектов Российской Федерации.

КДН являются наиболее важным органом в системе про-филактики безнадзорности и правонарушений несовершен-

6 Подробнее см.: Головкина А. В. Общие принципы организации и защиты прав и свобод несовершеннолетних граждан // Ювенальная юс-тиция в Российской Федерации : правовые основы и перспективы : мате-риалы науч.-практ. конф. и «круглого стола». Омск, 2005. С. 78–80 ; Ди-карев И. С. Принцип повышенной защиты прав и законных интересов несовершеннолетних // Рос. юстиция. 2007. № 5. С. 37–39 ; Коновало-ва И. А. Международные стандарты, принципы и нормы в области пре-дупреждения правонарушений несовершеннолетних и их внедрение в российское законодательство // Адвокат. 2008. № 2. С. 94–103.

7 О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Во-ронежской области : закон Воронежской области от 4 октября 2005 г. № 62-ОЗ (в ред. от 29.12.2010) Ст. 1.

74


нолетних, которые осуществляют самые разнообразные пол-номочия в сфере своей компетенции.

Они координируют деятельность органов, учреждений и организаций по профилактике безнадзорности и правонару-шений несовершеннолетних, защите их прав и законных ин-тересов; регулярно информируют органы публичной власти о состоянии этой работы; принимают участие в разработке и реализации целевых программ в сфере профилактики безнад-зорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов, а также улучшения условий жиз-ни, воспитания, обучения, труда и отдыха.

КДН организуют проверку условий использования тру-да несовершеннолетних и контроль за соблюдением условий их воспитания, обучения, содержания, а также за качеством обращения с ними в учреждениях системы профилактики безнад зорности и правонарушений; совместно с соответству-ющими органами или учреждениями осуществляют подготов-ку в суд материалов по вопросам, связанным с содержанием несовершеннолетних в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа, а также по иным вопросам, пре-дусмотренным законодательством.

Кроме того, они вносят предложения в органы опеки и попечительства о формах устройства и поддержки несовер-шеннолетних, нуждающихся в помощи государства; рассмат-ривают жалобы и заявления о нарушении прав и законных интересов несовершеннолетних; рассматривают материалы (дела) и принимают по ним решения, в том числе об адми-нистративных правонарушениях, отнесенных действующим законодательством к их компетенции; вносят в государствен-ные органы, органы местного самоуправления и различные организации представления по вопросам, касающимся прав и законных интересов несовершеннолетних; применяют меры воздействия, предусмотренные действующим законодатель-ством, и т.п.8

8 См.: Деменчук Д. В. Права и обязанности комиссии по делам несо-вершеннолетних и защите их прав по российскому законодательству // Мы и право. 2013. № 1 (18). С. 12–21 ; Ибраева Б. С. О проблемах совер-

75


2. Исполнительные органы государственной власти субъ-ектов Российской Федерации: в сфере социального развития, сфере образования, науки и молодежной политики, сфере здравоохранения, сфере занятости населения.

Согласно ст. 77 Конституции РФ система органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации устанавли-вается ими самостоятельно в соответствии с основами консти-туционного строя России и Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 07.06.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Россий-ской Федерации»9. Самостоятельность субъектов РФ в уста-новлении своей системы исполнительной власти проявляется в том, что они осуществляют собственное правовое регулиро-вание организации и деятельности этих органов; устанавли-вают их виды, наименование и правовое положение в системе государственной власти; определяют территориальные пре-делы осуществления государственной исполнительной влас-ти; определяют структуру органов исполнительной власти и подчиненность между различными органами; распределяют функции и компетенцию исполнительной власти субъекта РФ между различными видами органов.

Так, к полномочиям Департамента социальной защиты Воронежской области относятся, в частности, организация и осуществление мер по профилактике безнадзорности и бес-призорности несовершеннолетних, а также организация ин-дивидуальной профилактической работы в отношении безнад-зорных и беспризорных несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, содержанию и (или) отрицатель-но влияющих на поведение несовершеннолетних, кроме того, осуществление деятельности, связанной с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах тер-

шенствования законодательства о комиссиях по делам несовершенно-летних // Новое в российском и международном праве. М., 2010. Вып. XII. С. 242–250.


76


риторий государств – участников Содружества Независимых Государств – несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, образовательных и иных организаций.

В компетенцию Департамента образования, науки и мо-лодежной политики Воронежской области входят обеспече-ние проведения единой государственной политики в сфере образования; принятие мер по реализации молодежной по-литики, решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства; участие в разработке и реализации областных целе-вых программ в сфере профилактики безнадзорности и пра-вонарушений несовершеннолетних; осуществление мер по развитию сети образовательных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним с огра-ниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении; осуществление организационно-методического обеспечения и координации деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, на-ходящихся в учреждениях его ведения; участие в организа-ции отдыха, досуга и занятости несовершеннолетних.

Департамент здравоохранения Воронежской области за-нимается осуществлением мер по санитарно-гигиеническому воспитанию несовершеннолетних, а также пропаганде здо-рового образа жизни; защите прав пациентов при оказании медицинской помощи; организации развития сети детских и подростковых учреждений, оказывающих наркологическую и психиатрическую помощь; медицинскому обследованию несо-вершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или иных законных представителей; оказанию консультативной помощи работникам органов и учреждений системы профи-лактики безнадзорности и правонарушений несовершенно-летних, а также родителям или иным законным представи-телям несовершеннолетних; оказанию специализированной диагностической и лечебно-восстановительной помощи несо-вершеннолетним с отклонениями в поведении; участвует в разработке и реализации областных целевых программ в этой сфере.

77


Полномочиями Управления в сфере занятости населения Воронежской области являются участие в разработке и реа-лизации областных целевых программ в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; про-фессиональной ориентации несовершеннолетних; содействии трудовому устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства; оказании государственной услуги по организации временного трудового устройства несовершен-нолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время и др.

3. Органы опеки и попечительства.В соответствии с федеральным законодательством вопро-

сы, связанные с реализацией государственных полномочий субъектов Российской Федерации по организации и осущест-влению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних на их территории, регулируются зако-нодательством субъектов РФ. Должностные лица органов опеки и попечительства в целях профилактики безнадзорнос-ти и правонарушений несовершеннолетних используют пре-доставленные федеральным и региональным законодатель-ством полномочия, связанные с осуществлением ими функ-ций опеки и попечительства10.

4. Органы внутренних дел. Осуществляют деятельность по предупреждению правона-

рушений несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством; в них могут создаваться учреждения, осу-ществляющие отдельные функции по такой профилактике.

5. Уполномоченные по правам ребенка при главах субъек-тов РФ.

10 См.: Малеина М. Н. Средства защиты прав несовершеннолетнего, применяемые органом опеки и попечительства // Законы России : опыт, анализ, практика. 2013. № 4. С. 14–19 ; Тарасова А. Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент совре-менного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интере-сов // Там же. С. 19–24 ; Касьянова И. Н. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми, утратившими родительское попечение // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. № 4 (48). С. 14–18.

78


Это новые органы, созданные во втором десятилетии ны-нешнего века (в Воронежской области должность Уполномо-ченного по правам ребенка при губернаторе была учреждена 3 июня 2013 г. Законом № 87-ОЗ). Этим должностным лицам предоставлено право запрашивать и получать в установлен-ном порядке необходимые сведения, документы и материалы от органов государственной власти, органов местного самоуп-равления, организаций и должностных лиц по вопросам, свя-занным с обеспечением и защитой прав, свобод и законных интересов ребенка, и беспрепятственно посещать их; направ-лять тем из них, в решениях или действиях (бездействии) ко-торых он усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и интересов; привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные органи-зации, а также ученых и специалистов.

В региональном законодательстве закреплен ряд дополни-тельных гарантий прав несовершеннолетних. Так, в Воронеж-ской области установлены такие дополнительные гарантии, как психологическая помощь, санаторно-курортное лечение детей из семей, среднедушевой доход которых ниже величи-ны прожиточного минимума, и ряд других11.

Таким образом, региональное законодательство о несовер-шеннолетних постоянно развивается и совершенствуется. За последние годы деятельность в этой сфере приобрела опреде-ленные системные черты и включила некоторые новые фор-мы и направления деятельности, к которым можно отнести:

1) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов;

11 См.: О дополнительных гарантиях прав несовершеннолетних, признанных потерпевшими в уголовном судопроизводстве : закон Воро-нежской области от 6 октября 2011 г. № 126-ОЗ // Молодой коммунар. 2011. 11 окт.

79

Ю. Г. Просвирнин

2) реализация региональных и ведомственных целевых программ, направленных на защиту и обеспечение прав и за-конных интересов несовершеннолених;

3) осуществление мероприятий по обеспечению профессио-нальной ориентации несовершеннолетних;

4) осуществление мероприятий по обеспечению прав несо-вершеннолетних на отдых и оздоровление, сохранению и раз-витию организаций, деятельность которых направлена на до-стижение этой цели;

5) создание благоприятных условий для осуществления дея-тельности физкультурно-спортивных организаций, организа-ций культуры, организаций, образующих социальную инфра-структуру для несовершеннолетних (включая места для их доступа к информационно-телекоммуникационной сети Ин-тернет), в целях содействия их физическому, интеллектуаль-ному, психическому, духовному и нравственному развитию и формированию навыков здорового образа жизни;

7) проведение мониторинга социально-экономического по-ложения несовершеннолетних, соблюдения их прав и закон-ных интересов.

При этом следует учитывать, что на федеральном уровне принимаются многочисленные правовые, процессуальные, организационные меры по обеспечению условий и гарантий соблюдения прав несовершеннолетних, которые в совокупно-сти с региональными определяют политику Российской Феде-рации в этой сфере.

Ю. Г. П р о с в и р н и н

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИВ ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Развитие информационных технологий (ИТ) стало значи-мым фактором социально-экономического развития многих

© Просвирнин Ю. Г., 2014

80


стран мира, повлекшим существенные изменения в различ-ных сферах деятельности. Под их воздействием происходят сдвиги в сторону открытости и прозрачности политических процессов, расширения участия граждан в общественной жизни, изменения функций и увеличения числа политичес-ких факторов, плюрализации интересов в политическом про-цессе, дальнейшей эволюции системы опросов общественного мнения, предвыборных кампаний, отбора кандидатов и т.п.

Потенциальная возможность граждан с помощью ИТ не-посредственно воздействовать на властные структуры, в том числе путем электронного голосования, ставит вопрос о транс-формации существующих демократических процедур. Возни-кает институт «электронной демократии», возможность при-ближения органов власти к гражданам и расширения их свя-зи с населением («электронное правительство», «электронные муниципалитеты»). Появляются предпосылки расширения числа вопросов, принимаемых путем референдумов (особен-но на региональном и муниципальном уровнях), влияния на курс проводимой государством, федеральными и местными властями политики, оперативного доступа неограниченного количества людей к текстам законопроектов еще на стадии их предварительной разработки, более эффективной реали-зации конституционных прав граждан.

Организация и проведение выборов являются одной из важных процедур реализации этих прав и наиболее демокра-тичной системой замещения руководящих постов в любых общ-ностях людей. Известны и основные проблемы при организа-ции выборов: большие сроки подготовки и подведения итогов выборов; высокая стоимость их организации, являющаяся од-ним из основных факторов при решении вопроса об их про-ведении; значительное количество исполнителей, привлекае-мых к организации выборов на временной основе; достовер-ность поступающих из регионов статистических сведений.

Вот почему во многих странах стали осуществляться ме-роприятия по оптимизации избирательных процессов.

Одной из первых стала применяться автоматизация го-лосования, которая позволила ускорить процесс подсчета го-

81


лосов. На начальных этапах использовались механические устройства (рычажные машины), затем появились электро-механические на основе перфокарт (перфокартные системы, компостеры перфокарт), далее – электронные системы (элект-ронные маркеры, системы оптического сканирования бюлле-теней, специализированные электронные терминалы), в но-вейшее время и только в некоторых странах – интернет-голо-сование1.

В нашей стране автоматизация голосования стала исполь-зоваться с начала 2000-х гг. в форме технических средств под-счета голосов – комплексов обработки избирательных бюлле-теней (КОИБ) и комплексов для электронного голосования (КЭГ).

КОИБ представляет собой устройство (сканер), устанавли-ваемое на стационарный ящик для голосования и обеспечи-вающий автоматизированный прием и обработку бюллетеней для голосования, подсчет голосов избирателей на избиратель-ном участке и запись результатов голосования по каждому типу проводимых выборов на внешний носитель информации. Он обеспечивает сохранность данных в энергонезависимой памяти и сохраняет свое состояние и результаты работы пос-ле каждого обработанного бюллетеня. При подведении итогов по завершении голосования КОИБ в режиме синхронизации данных обеспечивает формирование единого протокола с рас-пределением голосов по кандидатам.

Голосование через КЭГ практически ничем не отличается от процедуры работы с тачскрин-терминалами (виртуальные кнопки, сенсорные экраны, подсказки, вопросы). Это так на-

1 Впервые рычажные машины для подсчета голосов в целях ано-нимности выборов предложили использовать британские чартисты в 30–40-х гг. XIX в., добивавшиеся всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Дальнейшее развитие эти технологии получили в США с 1869 г., что было связано со сложностью американской избира-тельной системы. Системы электромеханического голосования возник-ли там же в 60-х гг. XX в. с появлением систем с перфокартами. Практи-чески одновременно стали применяться урны со сканерами оптических меток. С 1990-х гг. началось использование систем непосредственного ввода голоса на основе компьютерных устройств и сенсорных экранов.

82


зываемая система голосования с прямой записью, осущест-вляющая сбор голосов путем предоставления электроопти-ческих компонентов. Информация о голосах накапливается в запоминающих устройствах; после голосования она сводится в таблицы, хранимые на съемных носителях, а также может быть распечатана. Система может также передавать итоги в центр голосования для сверки и подсчета.

Безусловным преимуществом указанных систем являет-ся оперативность проведения голосования, подсчета голосов и объявления предварительных результатов выборов; сни-жение общих расходов по организации и проведению изби-рательного процесса; возможность проголосовать в трениро-вочном режиме по штатной технологии; облегчение доступа к голосованию лиц с ограниченными возможностями: созданы устройства, имеющие кнопки со шрифтом Брайля для слабо-видящих людей, разрабатываются звуковые приложения для голосовых подсказок, транслируемых в подключаемые науш-ники или встроенные динамики. В некоторых электронных системах (как в российских КЭГ) используется сенсорный эк-ран, микроконтроллерная схема и специальные файлы дан-ных, что, по мнению разработчиков, позволяет надежно защи-тить комплекс от возможных попыток несанкционированного воздействия и вирусных атак.

В литературе высказываются различные мнения об эффек-тивности электронного голосования, возможности определен-ных нарушений при его проведении, претензии предъявля-лись уже к самому принципу автоматизированного подсчета голосов, предлагались меры по повышению их прозрачности, открытости для общественного контроля, усилению безопас-ности от вмешательства со стороны различных сил2.

2 См.: Аверина Д. А. Проблемы применения электронного голосова-ния и пути их решения // Государство и право : современное состояние и перспективы развития : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Аст-рахань, 28 апр. 2011 г.). Астрахань, 2011. С. 63–66 ; Насыбуллин А. А. Проблемы электронного голосования // Актуальные проблемы экономи-ки и права. 2009. № 1 (9). С. 147–151 ; Титовская А. В. Проблема ис-пользования электронных средств голосования : зарубежный опыт // Конституционные основы информационной политики в России и за ру-

83


Следует признать, что при проведении электронного го-лосования имеются определенные недостатки, связанные со сложностью их разработки и внедрения, высокой стоимостью, сложностью для некоторых категорий избирателей (особен-но пожилых людей), безопасностью данных, сбоями в систе-ме, ошибками и др. Возникают проблемы по контролю итогов волеизъявления избирателей, так как учтенный голос – это всего лишь какой-то объем информации в памяти вычисли-тельной системы. Прямое электронное голосование не остав-ляет никаких физических следов поданного голоса, а взло-мать КЭГ теоретически возможно так же, как и любой другой компьютер3.

бежом : материалы IV Междунар. конституц. форума, посв. 95-летию юрид. ф-та. СГУ им. Н. Г. Чернышевского (Саратов, 12–15 дек.). Сара-тов, 2013. Вып. 4. Ч. 2. С. 42–46 ; Чиркова Е. В. Способы фальсификации результатов выборов и пути их преодоления // Эволюция российского права : тез. докл. VI Всерос. студ. науч. конф. (Екатеринбург, 25–26 апр. 2008 г.). Екатеринбург, 2008. С. 273–276.

3 Надежность и защищенность сенсорных машин для голосования подвергается сомнению в разных странах мира. Одна из лабораторий, занимающихся компьютерной безопасностью в США, продемонстриро-вала простейший способ изготовить и внедрить в такую машину «жу-чок», который позволит вводить в аппарат, в том числе и дистанционно, любую информацию. Цена «проекта» – $25, уровень технологии – школь-ный радиокружок. Уязвимость самых современных электоральных тех-нологий стала причиной того, что в некоторых странах (11 штатов США, Голландия, Германия) использование ныне существующих аппаратов с непосредственным электронным вводом голосов законодательно запре-щено. Подробнее см.: Макаров О. Отдай голос машине : голоса из урны // Популярная механика. 2012. № 3. Технологии. С. 5–7. Отметим, что в России КОИБ и КЭГ, как заявляют разработчики, «автоматически про-веряют контрольные соотношения, сведя к минимуму вероятность слу-чайных или преднамеренных ошибок при формировании протокола об итогах голосования; обеспечивают возможность контрольного подсчета голосов, предусмотренного законодательством; их программное обеспе-чение сертифицировано на отсутствие недекларированных возможно-стей: в устройствах есть только программа с зафиксированным алгорит-мом, который невозможно изменить в ходе голосования». См.: ГАС «Вы-боры» (брошюра). М., 2011.

84


Особенно спорным является использование в нескольких странах интернет-голосования. Некоторые авторы утвержда-ют, что оно противоречит принципу гласности и открытости выборов, так как не позволяет проследить ход голосования и может быть сфальсифицировано4.

Автоматизация голосования не решает всех вопросов по-вышения эффективности избирательного процесса. Меропри-ятия по организации выборов носят разовый характер, и вся инфраструктура проведения выборов создается каждый раз заново. Поэтому желательна такая трансформация этой си-стемы, которая допускала бы ее сохранение в периоды между выборами.

Проведение выборов в Российской Федерации в декабре 1993 г., а также изучение опыта зарубежных стран показали высокую эффективность применения средств вычислитель-ной техники и телекоммуникаций на всех этапах проведе-ния избирательной кампании, начиная с автоматизирован-ной подготовки и ведения списков избирателей и заканчивая статистической обработкой результатов голосования. В ходе проведения избирательной кампании, связанной с выборами в Федеральное Собрание в декабре 1993 г., в Центральной из-бирательной комиссии Российской Федерации впервые была частично апробирована автоматизация таких процедур, как ведение списков кандидатов в депутаты, избирательных ок-ругов и участков; сбор, обработка и представление статисти-ческой информации об активности избирателей в день выбо-

4 См., например: Вологина Ж. Ю., Зинатчина Г. Ф. Проблемы фаль-сификации выборов // Актуальные проблемы теории и практики приме-нения российского законодательства : материалы II Всерос. заоч. науч.-практ. конф. (25 февр. 2011 г.). Сибай, 2011. С. 51–55 ; Гришин А. И., Гришина М. А. Проблемы электронного голосования посредством ис-пользования сети Интернет в Российской Федерации и зарубежных странах // Международная правовая помощь : актуальные проблемы применения норм семейного права и пути их решения : сб. материалов Всерос. науч.-практ. конф. М. ; Саратов, 2011. С. 35–41 ; Половова Е. В. Голосование через Интернет : за и против // Новеллизация избиратель-ного законодательства и актуальные проблемы его применения : мате-риалы науч.-практ. конф. (12 окт. 2006 г.). Самара, 2006. С. 132–139.

85


ров, о предварительных результатах и итогах по всем видам голосования, о депутатском корпусе; подготовка к публика-ции итоговой информации о результатах голосования и спис-ков избранных депутатов и др.5

Постепенно складывались условия для создания инфра-структуры автоматизированного обеспечения избирательного процесса на постоянной основе, что официально было сфор-мулировано в концепции создания Государственной автома-тизированной системы Российской Федерации «Выборы», ут-вержденной Постановлением Центризбиркома РФ от 12 июля 1994 г. Вначале она была закреплена на нормативном уров-не6, а после приемки в эксплуатацию в июне 2000 г. получила законодательный характер7 и стала широко использоваться на всех стадиях избирательного процесса и уровнях выборов.

5 Подробнее см.: Федеральная целевая программа развития Госу-дарственной автоматизированной системы Российской Федерации «Вы-боры» на 1996–2000 годы : постановление Правительства РФ от 18 дека-бря 1995 г. № 1242 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 52. Ст. 5166.

6 См.: О разработке и создании государственной автоматизирован-ной системы Российской Федерации «Выборы» : указ Президента РФ от 23 августа1994 г. № 1723 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 18. Ст. 2067 ; Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» : указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 227 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 10. Ст. 861 ; Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» : указ Президента РФ от 18 августа 1995 г. № 861 (в ред. от 10.07.2003) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 34. Ст. 3443.

7 О Государственной автоматизированной системе Российской Феде-рации «Выборы» : федер. закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2. Ст. 172 ; 2011. № 29. Ст. 4291 ; О референдуме Российской Федерации : федер. конституц. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (в ред. от 24.04.2008). Ст. 72 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 27. Ст. 2710 ; 2008. № 17. Ст. 1754 ; Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : фе-дер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 21.10.2013). Ст. 74 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253 ; 2013.

86


В настоящее время ГАС «Выборы» – это федеральная тер-риториально распределенная, телекоммуникационная, авто-матизированная система для реализации информационных процессов в ходе подготовки и проведения выборов и референ-думов, обеспечения деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума, а также для решения в установлен-ном порядке задач, не связанных с проведением выборов и референдумов. Система позволяет комплексно решать задачи организации избирательного процесса на всех этапах: плани-рование подготовки проведения выборов, учет избирателей, ввод сведений о кандидатах в депутаты, проведение голосова-ния, подведение итогов и последующая статистическая обра-ботка результатов.

При ее эксплуатации важным вопросом являются юриди-ческая сила и достоверность документов. В законодательстве закреплено, что они приобретают юридическую силу после их подписания соответствующими должностными лицами (электронные – после подписания электронными цифровыми подписями), а протоколы, сводные таблицы об итогах голо-сования, иные сводные документы, подготовленные в элект-ронном виде – после обязательной проверки с помощью от-крытых ключей электронных подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых гото-вится сводный электронный документ. Результаты проверки

№ 43. Ст. 5453 ; О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (в ред. от 21.10.2013). Ст. 7 п. 4 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2. Ст. 171 ; 2013. № 43. Ст. 453 ; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 21.10.2013). Ст. 8 п. 4 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919 ; 2013. № 43. Ст. 5453 ; О политических партиях : федер. закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (в ред. от 07.05.2013). Ст. 35 п. 4 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 29. Ст. 2950 ; 2013. № 19. Ст. 2329 ; О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации : федер. закон от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ (в ред. от 29.12.2010). Ст. 5 п. 3 // Собр. зако-нодательства Рос. Федерации. 2004. № 34. Ст. 3528 ; 2011. № 1. Ст. 45 ; Ст. 141 п. 3 УК РФ.

87


подтверждаются компьютерной распечаткой протокола про-верки, которая подписывается должностными лицами в уста-новленном порядке и приобщается к отчетной документации. Факт передачи данных фиксируется в специальном журнале нижестоящей комиссии. Достоверность документов обеспечи-вается процедурой ввода документов на бумажных носителях с формированием после этого электронного документа; соот-ветствие данных электронного документа данным документа на бумажном носителе подтверждается компьютерной распе-чаткой. Все стадии этой процедуры заверяются подписями со-ответствующих должностных лиц и приобщаются к отчетной документации8.

Основой деятельности ГАС «Выборы» являются информа-ционные ресурсы, которые включают в себя персональные данные об избирателях, участниках референдума, выдвину-тых кандидатах, зарегистрированных кандидатах на выбор-ную должность, избранных кандидатах, доверенных лицах, уполномоченных представителях, членах избирательных ко-миссий, комиссий референдума; информацию о ходе и итогах голосования; картографическую информацию об администра-тивно-территориальном делении федерального и региональ-ного уровней, территориальном устройстве муниципальных образований, используемую при подготовке и проведении выборов и референдума; информацию, связанную с деятель-ностью избирательных комиссий, комиссий референдума; ин-формацию о нормативных правовых актах о выборах и рефе-рендуме; иную информацию, предусмотренную действующим законодательством.

Опорным звеном ГАС «Выборы» являются комплексы средств автоматизации (КСА), которые повторяют иерархию системы избирательных комиссий страны. КСА всех уровней состоят из технического, программного и информационного обеспечения, объединяются в информационно-коммуникаци-онную сеть с использованием государственных и коммерчес-ких каналов, сетей связи и передачи данных. Использование,

8 Федер. закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ. Ст. 12, 13.

88


эксплуатацию и развитие ГАС «Выборы» осуществляет Феде-ральный центр информатизации при ЦИК РФ. ГАС «Выборы» обслуживают более 3 тысяч системных администраторов, вхо-дящих в состав информационных центров (управлений) изби-рательных комиссий субъектов РФ, прошедших специальную подготовку и получивших сертификат на право эксплуатации КСА ГАС «Выборы».

Преимущества функционирования этой системы очевид-ны. Это экономия средств в результате повторного исполь-зования ранее созданной инфраструктуры; использование созданной системы для реализации других государственных программ; появление новых возможностей в избирательном процессе (например, проведение референдумов по заранее со-ставленному списку вопросов); возможность использования ее при учете населения и недвижимости; межведомственная ко-ординация большого количества организаций; объединение в рамках единого плана финансовых, организационных, науч-но-технических, нормотворческих и законодательных иници-атив; относительная безопасность9.

С позиции субъектов Российской Федерации весьма перс-пективным направлением использования ГАС «Выборы» мо-жет быть организация региональных информационно-теле-коммуникационных сетей на базе развернутых в регионе КСА ГАС «Выборы» для информационного обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, органи-зации делопроизводства, проведения социально-экономичес-кого мониторинга и др. КСА ГАС «Выборы» используются и в деятельности органов местного самоуправления: эксплуа-тируются локальные телекоммуникационные сети, созданы полномасштабные информационные базы данных с использо-ванием КСА территориальных избиркомов и т.п.

Вместе с тем в ходе ее эксплуатации возникли вопросы, связанные в первую очередь с достоверностью итогов голосо-

9 Подключение ГАС «Выборы» к сети Интернет и иным информаци-онным системам и сетям связи, не применяемым в ГАС «Выборы», недо-пустимо (ст. 4 п. 10, 11 Федер. закона от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ).

89


вания в масштабах страны10. Это свидетельствует о необхо-димости усиления/введения общественного контроля за рабо-той Федерального центра информатизации при ЦИК России. В этих целях можно привлекать не только наблюдателей, но и независимых программистов, системных администраторов, а также использовать программное обеспечение с открытыми исходными кодами, чтобы исключить закладки и недокумен-тированные функции системы.

Современные ИТ активно внедряются не только для обес-печения голосования избирателей и подсчета голосов, но и на других стадиях избирательной кампании, для чего раз-вивается инфраструктура доступа к сети Интернет, особенно в отдаленных и труднодоступных поселениях. В этих целях организуются центры общественного доступа – информацион-но-правовые службы, которые предоставляют населению бес-платный доступ к различной информации и организуют кон-сультативную помощь по ее поиску. В ряде регионов страны были проведены эксперименты по электронному опросу изби-рателей с использованием интернет-технологий. При этом ап-робировались три различных способа участия граждан в ходе выборов на муниципальном и областном уровнях – с исполь-зованием компакт-дисков, электронных социальных карт и с помощью мобильных телефонов.

Широкое использование мобильных устройств повлекло за собой появление новейшего средства реализации конститу-ционных прав граждан – использования мобильных прило-жений и возникновения так называемого «мобильного прави-

10 Интернет заполнен сообщениями : Автоматизация избирательно-го процесса. За и против. URL: http://maxpark.com/user/472856709/con-tent/960732 (дата обращения: 25.12.2013) ; Андронова О. ГАС «Выборы» : история всероссийского обмана. URL: http://www.ci.ru/inform01-02_11/p_04.htm (дата обращения: 23.12.2013) ; Система ГАС-ВЫБОРЫ: Ло-хотрон или Матрица? URL: http://www.dal.by/news/2/03-03-12-16/ (дата обращения: 20.12.2013) ; Автоматизированная система обмана. URL: http://www.rusnation.org/sfk/0711/0711-16.shtml (дата обращения: 23.12. 2013) ; Фирсов А. ГАС «Выборы» как самый большой лохотрон в мире. URL: http://www.democracy.ru/article.php?id=535 (дата обращения: 28.12. 2013).

90


тельства». Оно представляет собой новую форму организации деятельности органов публичной власти, обеспечивающую за счет широкого применения сервисов на основе технологий мо-бильной связи качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями услуг, ин-формации о результатах деятельности этих органов, а также участия в их деятельности. «Мобильное правительство» яв-ляется логичным развитием концепции «электронного пра-вительства» и базируется на инфраструктуре сотовой связи и широкополосного доступа в Интернет при помощи любых ус-тройств: мобильных телефонов, ноутбуков, смартфонов, план-шетов и т.п.

С технической точки зрения разница между «электрон-ным» и «мобильным» правительством несущественна: необ-ходим всего лишь перенос уже созданных веб-сервисов на указанные устройства с разработкой для них нового пользо-вательского интерфейса. Ключевое отличие заключается в ином отношении пользователей (удобство, упрощенность, до-ступность), более широкий потенциальный охват целевой ау-дитории, чем при ориентации на традиционные ПК. В нашей стране их использование для доступа к сервисам электронного правительства на нормативном уровне было закреплено в 2010 г. в п. 5 подпрограммы «Информационно-телекоммуни-кационная инфраструктура информационного общества и ус-луги, оказываемые на ее основе» Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)»11.

Мобильные технологии позволяют обеспечить не только ускорение темпов развития инфраструктуры доступа населе-ния к сайтам органов публичной власти и другим средствам информационно-справочной поддержки и обслуживания на-селения, но и более активное участие граждан в деятельно сти органов публичной власти путем создания новых сервисов.

11 Утв. распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 46. Ст. 6026.

91


Так, разработано и размещено для скачивания на ресурсах Apple Store и Google play/Android Market специальное при-ложение «Госуслуги» для доступа на портал государственных услуг (www.gosuslugi.ru) с мобильных устройств на платфор-мах iOS и Android. За короткий срок это приложение вошло в число самых популярных программ, в частности стало ли-дером среди всех бесплатных приложений, скачиваемых для iPad. Оно поддерживает основные пользовательские функции портала (авторизацию, доступ в личный кабинет, настройку параметров получения уведомлений, просмотр каталога ус-луг, подачу заявлений на получение и просмотр на карте мест предоставления наиболее востребованных государственных услуг.

Кроме того, при привязке банковских или телефонных сим-карт к конкретному гражданину с идентификацией его любого местоположения12 может быть сформирована такая система, которая позволяла бы любому гражданину осущест-влять посредством мобильных устройств информационное взаимодействие с государственными и муниципальными структурами, в том числе в сфере избирательного процесса. Тем самым смещается акцент взаимодействия с электрон-ным правительством: от пассивного ознакомления с инфор-мацией до активных действий по участию в управлении де-лами государства.

12 Правовая основа для этого уже существует в виде удостоверя ющих центров. См.: Об электронной подписи : федер. закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 15. Ст. 2036 ; Об использовании федеральной государственной информа-ционной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предо-ставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» : постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4108 ; Об использовании простой электронной подписи при оказании госу-дарственных и муниципальных услуг : постановление Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 33 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 5. Ст. 377.

92


Е. В. С а з о н н и к о в а

О НРАВСТВЕННЫХ ОСНОВАХВ КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ И ПРОЦЕССЕ

«Как бы хороши ни были правила дея -тельности, они могут потерять свою силу и значение в неопытных, грубых или не-добросовестных руках. Чем больше оттен-ков в своем практическом применении до-пускают эти правила, чем глубже касают-ся они личности и участи человека, чем бо лее важным интересам общественной жиз-ни они служат, тем серьезнее представля-ется вопрос – в чьи руки отдается приложе-ние этих правил и при каких условиях»1.

А. Ф. Кони1. Общие положенияИдея статьи возникла под впечатлением очерка выдающе-

гося судебного деятеля и писателя Анатолия Федоровича Ко-ни «Нравственные начала в уголовном процессе (Общие чер-ты судебной этики)» (1902 г.). А. Ф. Кони обосновал, что кон-цепция уголовно-процессуального юридического образования должна включать не только проблематику истории и догмы уголовного процесса, но и изучение его нравственных начал. Правовое наследие А. Ф. Кони, выходя за рамки уголовного процесса, и сегодня не теряет своей актуальности. Глубокие мысли А. Ф. Кони имеют большое значение как для развития российского юридического образования в целом, так и для преподавания отраслевых правовых дисциплин на уровне высшего профессионального образования2.

1 Кони А. Ф. Нравственные начала в уголовном процессе (Общие черты судебной этики). Текст воспроизводится по изданию: Кони А. Ф. Избранные произведения. М., 1956. См. на сайте Образовательной биб-лиотеки для молодежи России «VIVO VOCO». URL: http://vivovoco.rsl.ru/VV/PAPERS/BIO/KONI/AFKONI_E.HTM

2 ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 – Юриспруденция (квалификация (степень) бакалавр) содержит в базовой (обязательной)

© Сазонникова Е. В., 2014

93

Е. В. Сазонникова

Изучение нравственных начал при получении высшего юридического образования не должно ограничиваться толь-ко рамками учебной дисциплины «Профессиональная этика». Эту деятельность нужно продолжать и в рамках других учеб-ных дисциплин в разумном, соответствующем содержанию дисциплины объеме на основе добросовестного использова-ния свободы преподавания.

Особенная роль конституционно-правового регулирования в правовой жизни общества предполагает внимательное от-ношение к нравственным идеалам. Включение нравственных начал в преподавание конституционного права и процесса, а также иных дисциплин государствоведческого профиля (по направлению «Юриспруденция» и по иным направлениям образования, в которых есть конституционно-правовое содер-жание) необходимо для формирования всех без исключения общекультурных и профессиональных компетенций будущих бакалавров и магистров.

2. Конституционное закрепление нравственности как гуманитарной ценности

«Нравственность» – русское слово, происходящее от сло-ва «нрав». Оно впервые попало в словарь русского языка в XVIII в. и стало употребляться как синоним слов «этика» (от греч. ethos – нрав, обычай) и «мораль» (от лат. mos, что озна-чало примерно то же самое, что ethos в греческом – нрав, обы-чай). В словоупотреблении слова «нравственность», «этика», «мораль» взаимозаменяемы, одновременно они приобрели не-которые оттенки, отличающие их друг от друга3. В частности, одним из общеизвестных различий морали и нравственности

части гуманитарного, социального и экономического цикла дисциплину «Профессиональная этика», проектируемые результаты освоения кото-рой включают знания, умения и навыки из области норм этики и мора-ли; ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 – Юриспруденция (квалификация (степень) магистр) не содержит дисциплину, специаль-но посвященную этико-нравственным аспектам профессиональной дея-тельности.

3 См.: Кармин А. С. Нравственность, мораль, этика : Слова и терми-ны // Культурология : Культура социальных отношений. СПб., 2000. URL: http://www.countries.ru/library/ethic/etterm.htm

94


является то, что мораль представляет собой требования обще-ства к поведению человека, а нравственность – внутреннюю установку человека жить по совести.

«Нравственность как конституционная ценность – это фун-даментальная гуманитарная ценность, закрепляемая в кон-ституции в системе других ценностей, являющихся объектом конституционной защиты и одновременно ограничителем по-ведения, запрещенного нормами конституционного права»4.

В отечественных конституциях 1918, 1925, 1937 гг. слово «нравственность» отсутствовало. Отчасти это можно объяс-нить тем, что правовое регулирование общественных отноше-ний не достигло в тот период уровня, достаточного для всесто-роннего конституционного закрепления духовных основ жиз-недеятельности общества.

В Конституции РСФСР 1978 г. была закреплена забота го-сударства «об охране, преумножении и широком использова-нии духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уров-ня» (ст. 27). Другими словами, нравственность позиционирова-лась в контексте социального развития и культуры как пред-мет отдельного государственного интереса. Особое внимание в то время уделялось противодействию экспансии иностранных ценностей, если они могли нанести вред нравственности насе-ления. Так, в ст. 28 Закона СССР «О государственной грани-це СССР (1982 г.) была закреплена обязанность пограничных войск «пресекать провоз через государственную границу СССР произведений печати, клише, рукописей, документов, материа-лов видеозаписи и звукозаписи, фотокиноматериалов, иной пе-чатной и изобразительной продукции, содержащих сведения, которые могут причинить вред… нравственности населения»5.

В ныне действующей Конституции РФ 1993 г. слово «нрав-ственность» употребляется один раз в связи с конституцион-

4 Магадов Ш. Р. Нравственность как конституционная ценность в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. URL: vak2.ed.gov.ru/catalogue/details/79745

5 О Государственной границе СССР : закон СССР от 24 ноября 1982 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

95


ным регулированием ограничения прав и свобод человека и гражданина. Такое юридико-техническое решение сужает значение нравственности как объекта конституционного ре-гулирования, потому что с нравственным началом должно сообразовываться не столько ограничение прав человека и гражданина, сколько все устройство государственно-правовой системы страны.

3. Тема нравственности в действующем законодатель-стве

Сегодня выражена тенденция копирования федеральным законодательством конституционного предписания ч. 3 ст. 55 о возможном ограничении федеральным законом прав и сво-бод человека и гражданина только в той мере, в какой это не-обходимо в целях защиты нравственности. Этот подход при-менен федеральным законодательством в отношении прав человека и гражданина:

– на свободу совести и свободу вероисповедания (ст. 3 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»6);

– на информацию (ст. 9 ФЗ «Об информации, информаци-онных технологиях и о защите информации»7);

– на местное самоуправление (ст. 3 ФЗ «Об общих принци-пах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации»8) и др.

В настоящее время нравственные начала закрепляются в конституционном законодательстве в связи с разными обще-ственными отношениями, входящими в предмет конституци-онного регулирования, каждому из которых в процессе препо-давания может быть уделено внимание. Обратим внимание на некоторые из них.

6 О свободе совести и о религиозных объединениях : федер. закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ // Рос. газета. 1997. 1 окт.

7 Об информации, информационных технологиях и о защите инфор-мации : федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Рос. газета. 2006. 29 июля.

8 Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации : федер. закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Рос. газета. 2003. 8 окт.

96


Во-первых, теоретически обосновывается необходимость построения так называемого «нравственного государства»9, основанного на принципе человеческой солидарности (такое государство должно прийти на смену государству, основанно-му на принципе конкуренции10).

Во-вторых, в системе прав и свобод человека и граждани-на предлагается выделять в качестве самостоятельного кон-ституционное право на моральный протест11.

В-третьих, необходимость защиты общественной нрав-ственности является причиной назначения Конституционным Судом Российской Федерации закрытого заседания (ст. 55 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»12).

В-четвертых, в числе требований к служебному поведе-нию государственных служащих закреплены обязанности: проявлять уважение к нравственным обычаям и традици-ям народов Российской Федерации; учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий; не допускать конфликтных ситуа-ций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (ст. 18 ФЗ «О государственной граж-данской службе Российской Федерации»13).

Квалификационная аттестация судей включает, наряду с оценкой уровня профессиональных знаний, и оценку нравст-

9 См.: Нравственное государство как императив государственной эволюции : материалы Всерос. науч. конф. 27 мая 2011 г. М., 2011.

10 См.: Якунин В. И. Вступительное слово председателя конферен-ции «Нравственное государство как императив государственной эволю-ции» // Нравственное государство как императив государственной эво-люции. С. 12.

11 См.: Мальцев Г. В. Нравственные основания права. М., 2009. С. 387–405.

12 См.: О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.

13 См.: О государственной гражданской службе Российской Федера-ции : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

97


венных качеств судьи (ст. 20.2 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»14).

В-пятых, в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Рос-сии, либо лица, которому не разрешен въезд в Россию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного граж-данина или лица без гражданства, законно находящихся в России, создает реальную угрозу… общественному порядку… в целях защиты… нравственности… может быть принято ре-шение о нежелательности пребывания (проживания) данных лиц в России (ст. 25.10 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»15).

В-шестых, несоблюдение нравственных основ может явить-ся основанием для отказа некоммерческим организациям в государственной регистрации в случае, если наименование некоммерческой организации оскорбляет нравственность, национальные и религиозные чувства граждан (ст. 23.1 ФЗ «О некоммерческих организациях»16).

В целях защиты нравственности уполномоченный орган вправе вынести структурному подразделению иностранной некоммерческой неправительственной организации мотиви-рованное решение в письменной форме о запрете направле-ния денежных средств и иного имущества определенным по-лучателям указанных средств и иного имущества (ст. 32 ФЗ «О некоммерческих организациях»).

4. ВыводыЗа последние несколько лет отечественное конституцион-

ное законодательство шагнуло далеко вперед в регулирова-нии нравственных отношений; произошел поворот в сторону

14 См.: О статусе судей в Российской Федерации : закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1792.

15 См.: О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Рос-сийскую Федерацию : федер. закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34. Ст. 4029.

16 См.: О некоммерческих организациях : федер. закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.

98


исторически присущего отечественной правовой традиции восприятия нравственности как общественно- и государствен-но-значимой ценности.

Традиционно история и догма конституционного права и процесса занимают основополагающее место в вузовском юри-дическом образовании, но все сильнее озвучивается необхо-димость внимательного отношения к гуманитарной составля-ющей образования. Особое значение необходимо придавать нравственным основам конституционного права и процесса.

Ц. С а р а н т у я а

ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕШЕНИЙКОНСТИТУЦИОННОГО СУДА:

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Конституция как Основной закон является стержнем каж-дого государства, в котором выражается его политико-право-вой характер. Она позволяет получить целостное представ-ление о стране, ее традициях, ценностях, о степени ее демо-кратичности. И если в государстве имеется Конституционный Суд, то можно быть уверенным, что нормы Конституции пре-творяются, применяются, они гарантированы и их объектив-ность обеспечена. Во всяком случае мы ставим перед собой эти цели и стремимся к ним. Становление конституционной демократии является процессом историческим, и мы встреча-ем на нашем пути проблемы, которые должны быть решены. В связи с этим хотелось бы коротко коснуться вопроса повы-шения эффективности решений Конституционного Суда в ас-пекте их действия ex tunc и ex nunc на примере Монголии и некоторых других стран.

Прошел 21 год с тех пор, как в 1992 г. наряду с первой де-мократической Конституцией Монголии был образован Кон-

© Сарантуяа Ц., 2014

99

Ц. Сарантуяа

ституционный Суд, призванный обеспечивать ее защиту. В те-чение данного срока осуществления указаных в Конституции полномочий Конституционный Суд столкнулся со множеством новых проблем, которые успешно преодолевает путем вынесе-ния соответствующих решений, тем самым внося свой вклад в дело формирования правового государства в Монголии.

За эти годы в научной литературе, а также в правовой дис-куссии Монголии неоднократно затрагивались и рассматри-вались вопросы соотношения между Конституционным Судом и Великим Государственным Хуралом (парламентом), между Конституционным Судом и Правительством, между ним и иными Судами. Поднимаются также вопросы о том, как и в каких случаях Конституционный Суд может и должен защи-щать основные права в их полном объеме и достигать такого уровня, на котором основные права стали бы общеобязатель-ными, а также многие другие проблемы1.

В данной статье сделана попытка проанализировать неко-торые проблемы, касающиеся направлений и методов улуч-шения эффективности решений Конституционного Суда, так как именно при таких условиях будут созданы объективные начала для формирования правового государства, для полной реализации принципа верховенства Конституции.

Отличительной характеристикой такого органа, как Суд, является то, что выносимые им решения окончательны и имеют силу обязательного их исполнения. Это один из самых главных признаков разграничения Суда и органов законода-

1 См.: Ондар С. Ю. Конституционный Суд Монголии : правовая при-рода и особенности // История государства и права. 2010. № 24. С. 35–40 ; Правовое регулирование статуса Конституционного ЦЭЦА (Суда) Мон-голии // Конституционная юстиция в политической и правовой системах России : материалы Междунар. конституц. форума (15, 16 декабря 2011 г., г. Саратов). Саратов, 2012. Вып. 3. С. 122–125 ; Уранцэцэг Т. Пра-вовые основы обеспечения независимости правосудия в Монголии : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012 ; Чулуунжав А. Взаимодействие высших органов власти Монголии при формировании высшего органа конституционного строя // Политико-правовые проблемы взаимодейст-вия власти, общества и бизнеса : опыт России и зарубежных стран : мате-риалы Междунар. науч.-практ. конф. Саратов, 2012. С. 229–233 и др.

100


тельной и исполнительной власти. Решения Конституцион-ного Суда Монголии также отвечают этим требованиям, но при этом существует одна особенность, которая заключается в том, что сначала Суд выносит заключение, которое вносится на рассмотрение Великого Государственного Хурала. В случае признания заключения Великим Государственным Хуралом и вынесения им постановления заключение приобретает силу окончательного решения. Если же Великий Государственный Хурал отклоняет заключение, Конституционный Суд на сво-ем заседании большого жюри рассматривает обоснование от-клонения Великого Государственного Хурала и выносит окон-чательное решение в виде постановления.

На такое законодательное урегулирование оказали боль-шое влияние общественно-политические условия Монголии в 1990-е гг. и общественное сознание в период перехода от то-талитарного режима к демократической государственности. Основываясь на понятии, что одним из проявлений демокра-тичности является рассмотрение спорных вопросов большин-ством, в Конституции было закреплено положение о том, что Конституционный Суд должен вначале представить свое ре-шение в Великий Государственный Хурал.

Это положение можно было бы критиковать с точки зрения конституционного права или же выявлять его слабые стороны с профессиональных позиций, однако тот факт, что внесение заключения Конституционного Суда в Великий Государствен-ный Хурал узаконено самой Конституцией Монголии 1992 г., приводит к тому, что оно в условиях данной страны не явля-ется пока вопросом первостепенной важности и не может под-лежать в обозреваемом будущем пересмотру.

Более значимыми и актуальными в таких условиях явля-ются другие проблемы, например правовая сила и повышение эффективности решений Конституционного Суда, которые можно рассмотреть в пределах следующих двух аспектов.

1. Конституционный Суд при разрешении спора о некон-ституционности какого-либо закона должен придерживаться двух основных критериев. Во-первых, нарушает ли данный закон Конституцию с формальной стороны, т.е. со стороны

101


процедуры его утверждения, во-вторых, не противоречит ли Конституции данный закон по содержанию.

В случае вынесения Конституционным Судом решения о том, что допущено нарушение Конституции, то такое реше-ние должно рассматриваться с точки зрения двух различных аспектов:

1) имеет ли решение Конституционного Суда обратную силу (иными словами, считать ли неконституционный закон недействительным с момента его принятия), т.е. действует ли решение Суда ex tunc;

2) не имеет обратной силы, т.е. вступает в силу со дня его вынесения (иными словами, неконституционный закон отме-няется решением Суда), т.е. дейсвует ли оно ex nunc.

Исходя из положения о том, что вся правовая система яв-ляется единым целым, любое решение должно быть вынесено в рамках решения, имеющего верховную силу, и не нарушать его. Считается, что предоставление возможности единовре-менного действия противоречащих друг другу законов не со-ответствует принципам правового государства2.

Именно исходя из этих позиций конституционные суды многих стран не выносят решение об отмене или недействи-тельности неконституционного закона, а устанавливают тот факт, что в принципе он был недействителен изначально. В этих условиях государство и его должностные лица обязаны не только не применять недействительный закон, но и не ис-полнять любые решения, которые были вынесены на основе данного закона3.

При исследовании проектов законов о конституционных судах некоторых стран Центральной и Восточной Европы Ве-нецианской комиссией была дана рекомендация для каждой страны дать в законе точное указание, в каких случаях ре-

2 Loewisch M. Zu den Folgen der Nichtigkeitsfeststellung eines Geset-zes durch das BVerfG. Juristenzeiung 16, 1961. S. 731.

3 Harbich J. Normenkontrollen durch das Bundesverfassungsgericht der Bundesrepublik. Deutschland ; Yндсэн хуулийн цэц : θгYYлэл, илтгэлийн эмхтгэл. Улаанбаатар, 2007.

102


шение Конституционного Суда вступает в силу с момента его вынесения, а в каких случаях имеет обратную силу.

В случае вступления в силу решения Конституционного Суда с момента его вынесения нет возможности пересмотра конкретных дел, разрешенных в гражданских судах на основе неконституционного закона. Но решение конституционного суда имеет полное отношение к тем делам, которые находятся в процессе судебного разбирательства. Что касается уголов-ных правоотношений, по рекомендации Венецианской комис-сии решение конституционного суда должно иметь обратную силу в случае, если оно действует в пользу осужденного. Со-гласно Федеральному закону о Конституционном Суде ФРГ при установлении, что соответствующая уголовно-правовая норма была недействительной, то, несмотря на наличие всту-пившего в силу судебного приговора, возникает возможность пересмотра данного дела4.

Имеются случаи, когда принцип обратной силы решения Конституционного Суда может быть использован в сочетании с принципом применения решения с момента его вынесения. Так, в ст. 132 Конституции Албании указано, что решения вступают в силу со дня их опубликования, но Конституцион-ный Суд может решить, что закон или другой нормативный акт теряет силу с другой даты.

Конституционный Суд Монголии на своем заседании сред-него жюри может вынести заключение о нарушении Консти-туции, а на заседании большого жюри – постановление об от-мене данного закона. В законодательстве Монголии не уре-гулированы вопросы, в каких случаях признавать решения Конституционного Суда имеющим обратную силу, поэтому в дальнейшем необходимо провести исследования в этом на-правлении для повышения роли и эффективности решений, которые будут вынесены в будущем.

Проведенные на сегодняшний день исследования показы-вают, что, когда решение Конституционного Суда приобрета-

4 Die Texte der Gesetze. Das Gesetz über dem Föderalen Verfassung-sgericht. Die Informationen aus der Bundesrepublik Deutschland. 2 Aus-gabe. Bonn, 1996. S. 76.

103


ет обратную силу, т.е. когда закон устанавливается недейст-вительным с момента его принятия, появляется возможность полностью приостановить исполнение всех решений судебных и административных органов, вынесенных на основе данного закона, и возникают условия для повторного пересмотра кон-кретных уголовных дел.

Но вместе с тем создается мнение, что если неконститу-ционный закон был уже реализован и данным законом, но-сящим всеобщий, публичный характер, права граждан уже были нарушены, то признание закона в данном случае не-действительным приводит к тем же правовым последствиям, что и отмена закона решением Конституционного Суда.

В связи с этим можно привести в качестве примера сущ-ность одного из споров, разрешенного Конституционным Су-дом Монголии 18 апреля 2007 г. Рассмотрев спор о неконсти-туционности ряда положений Закона о налогообложении на повышение цен на некоторые виды продуктов, Суд установил, что в данном законе закреплялось: «...при определении раз-мера доходов, подлежащих налогообложению, на продукции, указанные в п. 3.1.1 настоящего закона, расчет производится путем вычета 500 долларов США от стоимости 1 унции золота на Лондонской бирже металлов».

В ходе судебного разбирательства было установлено, что на Лондонской бирже металлов золото вообще не обменивается, вследствие чего стало непонятным, с какого именно курса вы-читывать указанные в законе 500 долларов США. Кроме того, определение подлежащих налогообложению доходов от повы-шения цен из расчета от 1 унции золота регламентировалось инструкцией, утвержденной приказом начальника Главного национального налогового управления. Исходя из всех обстоя-тельств дела, Суд расценил указанные нормативные положе-ния противоречащими Конституции Монголии.

Вот почему, на наш взгляд, если реализация неконститу-ционного закона приводит к нарушению прав, то это необхо-димо рассматривать с двух позиций: с точки зрения правовой гарантированности и с точки зрения справедливости, причем путем взвешивания этих двух правовых понятий. Граждане

104


вправе проживать в условиях «правовой гарантированности». Хотя в реальности налогообложение на повышение цен, уста-новленное вышеуказанной инструкцией и утвержденное при-казом, могло нанести как ущерб гражданам, так и, наоборот, принести им выгоду. Таким образом, под правовой гаранти-рованностью подразумевается такое положение, при котором граждане будут защищены от различных изменений законо-дательства независимо от того, кто именно обязан возместить ущерб от нарушения закона: государство гражданину, или наоборот, гражданин государству. Не имеет значения, граж-данам или государству нанесен ущерб, вопрос о возмещении ущерба не затрагивается. Иными словами, нельзя подвергать граждан каким-либо воздействиям, возникшим из-за ошибок законодателей.

В правовом государстве вопросу гарантированности прида-ется особое значение, а в определенных случаях она преоб-ладает даже над материальной справедливостью, и не затра-гивать вопрос об ущербе или о его возмещении – становится закономерным.

Конституционный Суд Монголии посчитал неконституци-онным Закон о налогообложении на повышение цен на неко-торые виды продукции, и данное решение не имеет обратной силы. Даже если решение о недействительности закона мог-ло быть вынесено с момента его принятия, согласно вышеиз-ложенной логике здесь также не будет речи о возмещении ущерба.

В приведенных случаях различие между установлением закона недействительным с момента его принятия и отменой закона Судом отмечается лишь с точки зрения теории пра-ва, а каких-либо различий в отношении последствий не на-блюдается. Из этого можно сделать вывод, что разграничение данных двух понятий более связано с правоприменительной деятельностью судебных и административных органов.

В Законе о Конституционном Суде Монголии предусмотре-но, что неконституционность законов, указов, иных решений Великого Государственного Хурала и Президента, решений Правительства, международных договоров Монголии, реше-

105


ний Центрального избирательного органа, а также отмена Судом своих предыдущих решений не являются прямым ос-нованием для решения вопроса об ущербе и иных последстви-ях, наступивших вследствие этих нормативных актов. Из чего следует, что в Монголии не столь распространена концепция установления закона недействительным с момента его приня-тия. А возможность пересмотра дел в установленном порядке при наличии оснований для смягчения уголовного или адми-нистративного наказания, руководствуясь решением Консти-туционного Суда, на практике вообще не применялась в силу вышеуказанной причины.

2. Законы и иные решения признаются неконституцион-ными или отменяются заключением или постановлением Кон-ституционного Суда. Отсутствие регламентов, обязывающих законодателей определить сроки исправления признанных неконституционными или отмененных положений законов и иных решений, а также как должны восполняться создавшие-ся пространства, приводит к возникновению пробела в право-вом регулировании.

Например, в Конституции Монголии указывается, что «вопрос о причастности к преступлению члена Великого Го-сударственного Хурала обсуждает сессия Великого Государст-венного Хурала и принимает решение о приостановлении или об отказе от приостановления его полномочий. В случае установления Судом факта совершения преступления дан-ным членом Великий Государственный Хурал отзывает его из членов».

Но Парламент в 2010 г. с отменой некоторых положений Закона о Великом Государственном Хурале Монголии оставил в силе лишь п. 6.9.1 ст. 6 этого закона, регулирующий вопрос о приостановлении полномочий члена в случаях, когда «он задержан непосредственно в ходе совершения преступления или на месте совершения преступления вместе с веществен-ными доказательствами, а также если Генеральным проку-рором Монголии в Великий Государственный Хурал внесено предложение о приостановлении его полномочий». Конститу-ционный Суд в 2012 г., рассмотрев спор о конституционности

106


этого положения закона, вынес окончательное постановление о его неконституционности вследствие того, что он ограничи-вает возможность рассмотрения вопроса о приостановлении полномочий члена Великого Государственного Хурала на сес-сии и установления факта совершения им преступления.

Согласно данному закону отсутствует любая возможность рассмотрения вопроса о приостановлении полномочий члена Великого Государственного Хурала, кроме случаев его задер-жания непосредственно в ходе совершения преступления или на месте совершения преступления вместе с вещественными доказательствами, чего, понятно, никогда не может произой-ти, или вероятность этого крайне редка. После отмены Судом данного положения в Законе о Великом Государственном Ху-рале вопрос о приостановлении членских полномочий остался без какого-либо урегулирования, что привело к возникнове-нию значительного пробела в правовом регулировании.

Поэтому есть возможность изучения существующего опыта, когда при отмене положений какого-либо закона определен-ные отношения целиком остаются без правового урегулиро-вания5. В этом случае Конституционный Суд устанавливает для законодателя конкретные сроки для внесения изменений в закон, который признан неконституционным, но признавая при этом его действенность в течение переходного периода.

Например, в соответствии с п. 5 ст. 140 Закона о Федераль-ном Конституционном Суде Австрии в случае отмены закона срок его отмены исчисляется с момента провозглашения ре-шения или со специально установленного Конституционным Судом срока. Такое «обязательство» для законодателя или «поручение вынести решение» станет одним из проявлений, свидетельствующих о силе обязательного исполнения судеб-ных решений.

Можно привести еще один пример: Конституционный Суд ФРГ хотя и устанавливает недействительность закона с мо-

5 См.: Конституционный контроль : доктрина и практика : материа-лы Междунар. конф., посвящ. 20-летию Конституционного Суда Россий-ской Федерации (Санкт-Петербург, 28–29 октября 2011 г.) / под ред. В. Д. Зорькина. М., 2012.

107


мента его принятия, но если устранение нарушения консти-туции может привести к возникновению пробела, т.е. про-странства в правовом регулировании, то существует также практика лишь установления неконституционности закона. В таких случаях данный закон действует в течение опреде-ленного переходного периода и до замены его новым законо-дательным урегулированием.

Подобные случаи наиболее часто встречаются при наруше-ниях принципа равноправия, и их можно исправить следу-ющими тремя методами: устранить доминированное предо-ставление права; расширить права субъекта, ограниченного в правах; установить новейшие положения, отвечающие прин-ципу равноправия.

В соответствии со ст. 80 Закона о Конституционном Су-де РФ обязанность по приведению законов и иных норматив-ных актов в соответствие с Конституцией РФ в связи с реше-нием Конституционного Суда РФ лежит на государственных органах и должностных лицах. Правительство РФ не позднее шести месяцев после опубликования решения Конституцион-ного Суда вносит в Государственную Думу проект нового зако-на или взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений в закон, признанный неконституцион-ным в отдельной его части. А Государственная Дума обяза-на включить и рассмотреть эти законопроекты между спис-ком подлежащих рассмотрению законов. Кроме этого, Прези-дент РФ и Правительство РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда обязаны соответственно отменить нормативный акт и принять новый либо внести изменения или дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части.

Из приведенных примеров очевидно, что суд может обра-титься к любому органу или должностному лицу с «поруче-нием вынести решение» подобно тому, как монгольские ад-министративные суды, сходные с Конституционным Судом и рассматривающие публично-правовые споры, вправе в соот-ветствии с административно-процессуальным кодексом по-ручить административным органам и должностным лицам

108


вынести административный акт. Аналогично этому Консти-туционный Суд Монголии мог бы в случае отмены неконсти-туционного решения поручить вынесшему решение субъекту исправить его, внести изменения или дополнения с указани-ем сроков.

Итак, проблема повышения эффективности решений Кон-ституционного Суда охватывает широкий круг вопросов и яв-ляется одной из составных частей проблемы формирования верховенства конституции.

М. Ю. С е р е д а

ИЗМЕНЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ КОНСТРУКЦИИ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ В ПЕРИОД ДЕЙСТВИЯ КОНСТИТУЦИИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА

Конституционное право на жилище в науке традицион-но относится к социально-экономическим правам, а также к группе прав второго поколения1. Оно является одним из наи-более значимых для каждого человека, так как удовлетворе-ние жилищной потребности, наряду с потребностями в пита-нии, одежде и медицинском обслуживании, является необхо-димым условием для достойной жизни и свободного развития каждого человека. В период существования Союза Советских Социалистических Республик обязанность всеобщего обеспе-чения населения жильем в пределах установленной законом нормы возлагалась на государство, в свою очередь гражданин имел право требовать от органов власти совершения дейст-вий, направленных на реализацию его права.

В начале 1990-х гг. прошлого века подобная конструкция в целом сохранялась, однако была дополнена правом на само-стоятельное удовлетворение потребности в жилье. Согласно

1 См., например: Права человека : учебник / отв. ред. Е. А. Лукаше-ва. 2-е изд., перераб. М., 2009. С. 148–150, 179–193.

© Середа М. Ю., 2014

109

М. Ю. Середа

ст. 58 Конституции (Основного закона) Российской Федера-ции – России (действовавшей в период 1990–1993 гг.)2 пра-во на жилище обеспечивалось путем предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жи-лищных фондов на условиях договора найма в пределах нор-мы жилой площади, а также на условиях аренды либо пу-тем приобретения или строительства жилья без ограничения площади.

В результате изменения социальной и экономической фор-мации предполагалось, что основная часть населения долж-на будет обеспечивать себя жильем самостоятельно. В связи с этим высказывались сомнения о целесообразности закрепле-ния данного права на конституционном уровне3. Это, в свою очередь, вызвало к жизни точку зрения о том, что закреплен-ное в ч. 1 ст. 40 Конституции Российской Федерации4 право не подкреплено встречной обязанностью государства и озна-чает лишь юридическую возможность приобретения жилья за счет собственных средств. Как следствие, обосновывалось, что конституционное право на жилище реализуется в рамках кон-ституционного права собственности и по своему содержанию ничем не отличается от последнего.

В текущем законодательстве содержание права на жилище не раскрывается. Статья 2 Жилищного кодекса РФ5 закрепля-ет лишь функции органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для осущест-вления гражданами права на жилище. Исходя из анализа ее содержания можно сделать вывод о том, что законодатель

2 Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13.3 См.: Конституция Российской Федерации : проблемный коммента-

рий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 370–372.4 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голо-

сованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Закона-ми РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федера-ции. 2009. № 4. Ст. 445.

5 См.: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.

110


трактует данное право, во-первых, как возможность каждого приобрести жилье за счет собственных средств, а равно распо-рядиться им в соответствии с гражданским законодатель ством (содействие развитию рынка недвижимости в жилищной сфе-ре в целях создания необходимых условий для удовлетворе-ния потребностей граждан в жилище); во-вторых, как право отдельных категорий лиц на содействие государства в приоб-ретении жилых помещений (в установленном порядке предо-ставление гражданам жилых помещений по договорам соци-ального найма); и в-третьих, как обязанность государ ства по охране и защите жилищных прав граждан (обеспечение конт-роля за исполнением жилищного законодательства, исполь-зованием и сохранностью жилищного фонда). Аналогичное понимание предлагается в Постановлении Пленума Верхов-ного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищ-ного кодекса Российской Федерации». Согласно Преамбуле Постановления «конституционное право граждан на жилище относится к основным правам человека и заключается в обес-печении государством стабильного, постоянного пользования жилым помещением лицами, занимающими его на законных основаниях, в предоставлении жилища из государственного, муниципального и других жилищных фондов малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жи-лище, в оказании содействия гражданам в улучшении своих жилищных условий, а также в гарантированности неприкос-новенности жилища, исключения случаев произвольного ли-шения граждан жилища (ст. 25, 40 Конституции Российской Федерации)»6.

Некоторые авторы в своих исследованиях раскрывают со-держание права на жилище через перечисление его элемен-тов. П. И. Седугин считает, что право на жилище включает шесть юридически значимых возможностей: стабильность пользования имеющимся жильем; улучшение своих жи-лищных условий; использование жилья в интересах других

6 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 9.

111


граждан; обеспечение жильцам здоровой среды обитания; недопу стимость произвольного лишения граждан жилья; неприкосновенность жилища7. Большинство из указанных возможностей вытекают из права собственности (либо права пользования) или имеют отраслевую природу. Право на не-прикосновенность жилища является самостоятельным кон-ституционным правом (ст. 25 Конституции РФ). В то же время необходимость обеспечения здоровой среды обитания прису-ща именно праву на жилище как самостоятельному консти-туционному праву человека и гражданина.

С 1 марта 2005 г. право на получение жилья за счет го-сударства имеют лишь те граждане, которые встали на учет в качестве нуждающихся до наступления этой даты8. Таким образом, был окончательно оформлен переход от принципа преимущественного обеспечения жильем нуждающихся за счет государства. Обособились два способа реализации права на жилище: за счет собственных средств (в собственность или внаем) и за счет государства (для указанных в законе катего-рий лиц).

С нашей точки зрения, содержание конституционного пра-ва на жилище не идентично конституционному праву частной собственности. С другой стороны, его нельзя сводить лишь к тем правовым возможностям, которые закреплены в отрасле-вых нормативных правовых актах.

Исследуемое право является сложным по своей структуре. Во-первых, это вызвано природой самого предмета возника-ющих в ходе его реализации правоотношений – жилища. Со-временное состояние исследуемой сферы жизнедеятельности свидетельствует о том, что пользование жилым помещением, как правило, неизбежно связано с использованием иной ин-фраструктуры – земельных участков, на которых расположе-

7 См.: Седугин П. И. Жилищное право. М., 1997. С. 19–20. Цит. по: Богданов Е. В. Природа и сущность права граждан на жилище // Жур-нал российского права. 2003. № 4.

8 См.: О введении в действие Жилищного кодекса РФ : федер. закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федера-ции. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15.

112


ны дома, общего имущества собственников помещений в мно-гоквартирном доме и т.д. На качество жилья, комфортность проживания в нем непосредственно влияет в широком смыс-ле слова «окружающая среда» – наличие подъездных путей к жилью, экологическая обстановка, расположение поблизости объектов, снижающих уровень инсоляции и т.д. Как уже было сказано, жилищные условия оказывают непосредственное влияние на развитие личности. Из этого вытекает требование доступности жилищно-коммунальных услуг, наличие в жи-лище необходимой инфраструктуры (в том числе сетей связи, а в последнее десятилетие – и доступа в сеть Интернет).

Во-вторых, правоотношения, возникающие в ходе реализа-ции конституционного права на жилище, включают в себя не только приобретение и (или) пользование жилым помещени-ем. Возможно выделить следующие наиболее значимые ста-дии (этапы) реализации исследуемого права.

1. Приобретение жилого помещения (что может включать в себя постановку на учет в качестве нуждающегося в улучше-нии жилищных условий).

2. Пользование жилым помещением, прилегающим зе-мельным участком, общим имуществом собственников поме-щений в многоквартирном жилом доме.

3. Переход права на жилое помещение, не влекущий пре-кращения права на проживание.

4. Капитальный ремонт жилого помещения.5. Прекращение права на жилое помещение по различным

основаниям. Наконец, как уже было сказано, многообразны основания,

по которым те или иные граждане приобретают право пользо-вания жилым помещением. К их числу относятся приобрете-ние жилья за свой счет, статус члена семьи (или бывшего чле-на семьи) собственника жилого помещения, приватизация, приобретение жилья за счет государства (муниципальных об-разований) в собственность или социальный наем, прожива-ние по договору коммерческого найма.

В связи с изложенным требуется выявить общие для всех форм реализации исследуемого права элементы. Для наибо-

113


лее полной характеристики содержания конституционного права на жилище целесообразно обратиться к понятию «юри-дическая конструкция».

Под юридической конструкцией в юридической науке по-нимается такое структурное расположение правового мате-риала, которое характеризуется внутренним единством прав, обязанностей и форм ответственности соответствующих лиц9. Юридические конструкции есть результат типизации пра-вовых средств в процессе саморазвития правовой материи10. Юридическая конструкция – структурное образование, в от-личие от понятий содержание юридической конструкции рас-крывается не через существенные признаки, а через элемент-ный состав. Элементы ее структуры, а также связи между ними (права и обязанности субъектов) образуют качественно новое правовое «строение» с присущим ему механизмом реа-лизации11. Юридическую конструкцию (по аналогии с нормой права) нельзя приравнивать к законодательной формулиров-ке. В западной литературе справедливо отмечено, что «ка-кой-либо вопрос может регулироваться не отдельной нормой с конкретным содержанием, а группой различных (порой, про-тиворечащих друг другу) предписаний, которые могут быть применены при разрешении дела. Такие предписания могут исходить как от законодателя, так и от судов, либо носить до-ктринальный характер»12. Конструкция более высокого поряд-ка может конкретизироваться с помощью иных конструкций; «составные части» одной юридической конструкции могут со-держаться в различных статьях нормативного правового акта и даже в нескольких актах различных уровней.

9 См.: Сухарев А. Я., Зорькин В. Д., Крутских В. Е. Большой юриди-ческий словарь. М., 1998. Т. IV. С. 790.

10 См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву : поиски и решения. М., С. 282.

11 См.: Трубникова Е. В. Юридические конструкции в Конституции Российской Федерации // Конституционные чтения / под ред. Т. Д. Зражев-ской. Воронеж, 2003. Вып. 2 : Понятийно-категориальный аппарат для ре-шения научных задач в конституционно-правовой науке. С. 39–40.

12 См.: Legal Systems of the World. A Political, Social and Cultural Encyclopedia / еd. by Herbert M. Kritzer. ABC-CLIO, Inc., 2002. P. 531.

114


В целях уточнения содержания конституционного пра-ва на жилище на современном этапе были проанализирова-ны основные международные и национальные нормативные акты, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), судов общей юрисдикции.

В результате были выявлены следующие особенности ис-следуемого права, отличающие его от иных конституционных прав и свобод человека, прежде всего – от права частной соб-ственности.

1. Повышенная защита «слабой стороны» в рамках пра-воотношений, связанных с предоставлением и пользованием жильем в рамках частноправовых отношений.

Как «слабую сторону» можно рассматривать несовершен-нолетнего, должника по ипотечному кредиту в отношениях с банком, нанимателя по коммерческому найму по отношению к наймодателю. Доктрина, допускающая повышенную защи-ту «слабой стороны» в отношениях, основанных на принци-пе формального равенства, неоднократно применялась Кон-ституционным Судом РФ и органами конституционной юсти-ции зарубежных государств. В Постановлении от 23 февраля 1999 г. № 4-П Суд указал, что гражданин в правоотношени-ях с банком является экономически более слабой стороной и нуждается в особой защите своих прав, что влечет необходи-мость ограничить свободу договора для другой стороны, т.е. для банка13.

Ограничения, направленные на повышенную защиту сла-бой стороны, содержатся в действующем законодательстве. В соответствии с ч. 4 ст. 292 Гражданского кодекса РФ отчуж-дение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника

13 По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 29 Фе-дерального закона от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятель-ности» в связи с жалобами граждан О. Ю. Веселяшкиной, А. Ю. Весе-ляшкина и Н. П. Лазаренко» : постановление Конституционного Суда РФ от 23 февраля 1999 г. № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федера-ции. 1999. № 10. Ст. 1254.

115


данного жилого помещения либо оставшиеся без родитель-ского попечения несовершеннолетние члены семьи собствен-ника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом ин-тересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.

2. Право лица независимо от основания проживания на комфортные условия жизни, соответствующие современно-му уровню жилищных стандартов.

Указанное требование предполагает прежде всего обеспе-чение жилого помещения технологической инфраструктурой (водо-, тепло-, электроснабжение, наличие связи), а также соразмерную плату за коммунальные услуги. Статья 44 Кон-ституции СССР от 7 октября 1977 г. гласила, что право на жи-лище обеспечивается невысокой платой за квартиру и комму-нальные услуги.

Согласно ч. 3 ст. 34 Хартии Европейского союза об основ-ных правах «в целях борьбы против социального исключения и бедности в соответствии с правилами, установленными ком-мунитарным правом, национальным законодательством и обычаями Союз признает и уважает право на социальную по-мощь и на помощь в обеспечении жильем, призванных обес-печить достойное существование всем тем, кто не располага-ет достаточными средствами». Важное значение имеет ст. 36 Хартии, закрепившая право на доступ к службам общеэконо-мического назначения. К таковым относятся платные услуги, играющие ключевую роль для экономики и жизнедеятель-ности современного общества, оказываемые в таких сферах, как телекоммуникации, транспорт, энергетика, и в том числе коммунальные услуги14. Аналогичные гарантии предусмат-ривают некоторые современные зарубежные конституции, в частности статья 65 Конституции Португалии15.

14 См., например: Хартия Европейского Союза об основных правах. Комментарий (постатейный) / под ред. С. Ю. Кашкина. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15 См.: Конституции государств Европы : в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 768–769.

116


Европейский суд по правам человека в Решении по делу Хуршид Мустафа и Тарзибахи против Швеции от 16 декабря 2008 г. (Khurshid Mustafa and Tarzibachi v. Sweden, жалоба № 23883/06)16 признал выселение нанимателей из жилого по-мещения за отказ убрать спутниковую тарелку, с помощью которой они смотрели программы на родном языке, непра-вомерным вмешательством в осуществление основных прав. Суд, в частности, указал, что свобода получения информации распространяется не только на сообщения об общественно значимых событиях, но также охватывает культурное само-выражение и развлечения. Тем самым осуществление права на жилище17 признано связанным с правом на получение ин-формации.

3. Распространение защиты жилища не только на само жилое помещение, но и на связанную с ним инфраструктуру и окружающую среду.

ЕСПЧ неоднократно указывал на необходимость наличия благоприятной окружающей среды в районе расположения жилища, включая отсутствие вредных выбросов, неприятных запахов и т.п.18 На данном основании вмешательством в осу-ществление основных прав признавалось расположение ря-дом с жилыми домами вредных производств.

В ходе бесплатной приватизации сложилась правоприме-нительная практика, когда в муниципальную собственность передавался многоквартирный дом как целое, а гражданам в

16 Информация с официального сайта Европейского суда по правам человека. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx# (да-та обращения: 10.12.2013).

17 Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод не содержит отдельной статьи, посвященной праву на жилище, однако ЕСПЧ защищает права жильцов в рамках ст. 2, 8, 10, ст. 1 Про-токола № 1 к Конвенции.

18 См., например: Пауэлл и Рейнер (Powell and Rayner) против Со-единенного Королевства : постановление от 21 февраля 1990 г. // Серия А. № 172. С. 18 ; Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации (Жа-лоба № 55723/00) : постановление Европейского суда по правам челове-ка от 9 июня 2005 г. // Бюллетень Европейского суда по правам челове-ка. 2006. № 3.

117


собственность отходили лишь отдельные квартиры. При этом часть помещений в таких жилых домах исключалась из со-става общего имущества и впоследствии передавалась в арен-ду или в собственность коммерческим организациям. Суды общей юрисдикции в удовлетворении требований граждан о признании таких действий незаконными отказывали. Реше-ния, как правило, мотивировались тем, что такие помеще-ния не имели исключительно технического предназначения и имели какие-либо полезные свойства. Конституционный Суд РФ в Определении от 19 мая 2009 г. № 489-О-О указал, что из ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса РФ не следует, что по-мещение, входящее в состав общего имущества, не обязатель-но должно быть предназначено для обслуживания всех или нескольких помещений и иметь исключительно технический характер. Также суд отметил, что иных критериев, в том чис-ле критерия наличия иных полезных свойств у помещения, который используется в судебной практике для исключения нежилых помещений из состава общего имущества собствен-ников помещения в многоквартирном доме, ч. 1 ст. 36 Жи-лищного кодекса Российской Федерации не содержит19.

4. Запрет на дискриминацию в рамках жилищных право-отношений на всех стадиях реализации права на жилище.

Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внима-ние на недопустимость нарушения принципа равенства всех перед законом в рамках реализации права на жилище, в том числе если постановка на учет в качестве нуждающегося про-изошла после установленного законом срока по не зависящим от гражданина причинам, от даты передачи помещений в соб-ственность граждан и муниципальных образований и т.п.20

19 Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб товариществ соб-ственников жилья «Невский 163» и «Комсомольский проспект-71» на на-рушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 290 Гражданского ко-декса Российской Федерации и ч. 1 ст. 36 Жилищного кодекса Россий-ской Федерации : определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. № 489-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 6.

20 См., например: По делу о проверке конституционности ст. 7 Феде-рального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Россий-ской Федерации» в связи с жалобой граждан А. С. Епанечникова и

118


Считаем, что ст. 14 Федерального закона «О Фонде содейст-вия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ21 закрепляет явно дискриминаци-онные условия распределения средств Фонда в зависимости от числа домов на территории муниципального образования, управление которыми осуществляется товариществами собст-венников жилья. В случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений получе-ние средств на проведение капитального ремонта вообще ис-ключается, что также противоречит ст. 19 Конституции РФ.

5. Стабильность пользования жилым помещением, более жесткие условия лишения человека права собственности и иных прав на жилье по сравнению с правами на иные виды имущества.

Соответствующие нормы содержатся в ряде федеральных законов. Так, согласно ч. 1 ст. 446 ГПК РФ взыскание по ис-полнительным документам не может быть обращено на жи-лое помещение (его части), если для гражданина-должника и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежа-щем помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением, за исключением слу-чаев, предусмотренных законодательством об ипотеке. Также не может быть обращено взыскание на земельный участок, на котором расположено такое жилое помещение. В соответствии со ст. 31.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 30.12.2012) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»22 собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовест-ного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, Е. Ю. Епанечниковой : постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2011 г. № 4-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 16. Ст. 2309 ; По делу о проверке конституционности абзаца второго п. 14 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в связи с жалобами граждан А. Н. Хмары и В. Н. Шума : постановление Консти-туционного Суда РФ от 27 февраля 2012 г. № 3-П // Собр. законодатель-ства Рос. Федерации. 2012. № 10. Ст. 1273.

21 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 30. Ст. 3799.22 Там же. 1997. № 30. Ст. 3594.

119


от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федера-ции в случае, если по не зависящим от указанных лиц причи-нам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате ут-раты указанного в настоящей статье имущества, взыскание по исполнительному документу не производилось в течение одного года.

Временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осущест-влении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением23.

6. Право на предоставление жилого помещения предпола-гает наличие у гражданина права на правомерное («основан-ное на законе») ожидание.

Доктрина «правомерного ожидания» в отношении имущест-венных прав была развита Европейским судом по правам че-ловека в рамках применения ст. 1 Протокола № 1 к Европей-ской конвенции. «Правомерное ожидание» состоит в притяза-нии на получение имущественной выгоды или актива. Оно может основываться на заключенном договоре, выданном разрешении (лицензии), нормативном или ненормативном акте, предоставляющем имущественные права, а также всту-пившем в силу судебном решении24. Важное значение имеет

23 По делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жи-лищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского на-родного суда Владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Такно-вой, Е. А. Оглобина, А. Н. Ващука : постановление Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. № 8-П // Собр. законодательства Рос. Феде-рации. 1995. № 27. Ст. 262.

24 См., например: Judgment of the European Court of 29 November 1991 on the merits of the application № 12742/87 Pine Valley Developments Ltd. and others v. Ireland : Judgment of the European Court of 24 June 2003 on the merits of the application № 44277/98 Stretch v. the United Kingdom и т.д. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx# (дата обращения: 10.12.2013).

120


правовая позиция о том, что в случае закрепления обязанно-сти государства обеспечить гражданина жильем, у последнего возникает право «основанного на законе ожидания», подле-жащее защите в силу ст. 1 Протокола № 1 к Европейской кон-венции (право на уважение имущества)25.

Отечественная судебная практика занимает своеобразную позицию по вопросу о моменте возникновения права на ос-нованное на законе ожидание применительно к реализации права на жилище. Так, в Определении от 16 ноября 2010 г. по делу № 33-6211 Судебная коллегия по гражданским де-лам Воронежского областного суда указала, что даже в том случае, если жилое помещение не предоставлено лицу, встав-шему в соответствии с законом на учет в качестве нуждающе-гося, не предоставлено в течение более 7 лет, это не является нарушением конституционного права на жилище и запрета на обращение, унижающее достоинство, а также обязанности местной администрации как органа местного самоуправле-ния предоставить жилье бесплатно из муниципального жи-лищного фонда. При этом суды, рассматривавшие дело, не высказались по вопросу о том, в течение какого срока истице должно быть предоставлено жилье26.

При этом концепция основанного на законе ожидания применяется российскими судами в жилищных делах. Так, в рамках разбирательства гражданского дела № 2-326/2012 Снежинский городской суд Челябинской области признал незаконными действия администрации муниципального об-разования по невключению граждан в список лиц, имеющих право претендовать на денежную выплату на приобретение

25 См., например: Малиновский (Malinovskiy) против Российской Фе-дерации : постановление Европейского суда по правам человека от 7 июля 2005 г. (Жалоба № 41302/02) // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2005. № 11 ; Тетерины (Teteriny) против Российской Федерации : постановление Европейского суда по правам человека от 30 июня 2005 г. № 11931/03 (Жалоба № 11931/03). URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/Pages/search.aspx# (дата обращения: 10.12.2013).

26 См.: Официальный сайт Воронежского областного суда. URL: http: //oblsud.vrn.sudrf.ru/modules.php?name=bsr&op=show_text&srv_num=1&id=36400001101271426447651000112749 (дата обращения: 10.12.2013).

121


жилья. В целях реализации областной целевой программы «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» в Челя-бинской области», утвержденное Законодательным Собрани-ем Челябинской области от 21 декабря 2007 г. № 969 (л. д. 26), и областной подпрограммы «Предоставление работникам бюджетной сферы социальных выплат на приобретение или строительство жилья» разработана городская целевая про-грамма «Доступное и комфортное жилье – гражданам России в городе Снежинске на 2009–2010 гг.», утвержденная реше-нием Собрания депутатов города Снежинска 16 июля 2008 г. № 99. Истцы подпали под условия указанной подпрограммы, их семьи были включены в список граждан, подавших заяв-ление на участие в ней. В последующем на областном уровне была принята новая аналогичная целевая программа, одна-ко упомянутые выше граждане не подпадали под ее условия. Они были исключены из числа списков лиц, имеющих право на выплаты. Суд, удовлетворяя их исковые требования, при-менил ст. 40 Конституции РФ. 29 апреля 2013 г. данный суд вынес аналогичное решение по делу № 2-343/2013.

Конституционный Суд РФ рассмотрел ряд дел, касающих-ся предоставления жилищных субсидий. В Постановлении от 24 мая 2001 г. № 8-П Суд указал, что изменение условий предоставления жилищных субсидий должно осуществлять-ся таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных из-менений в действующую систему норм27.

Таким образом, в последние два десятилетия юридическая конструкция права каждого на жилище претерпела эволю-цию. Это связано как со сменой экономического уклада, так

27 По делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжа-ющим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» в связи с жалобами граждан А. С. Стах и Г. И. Хваловой : постановление Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П // Собр. законода-тельства Рос. Федерации. 2001. № 22. Ст. 2276.

122


и с объективными тенденциями усложнения общественных отношений в жилищной сфере и, как следствие, их правового регулирования. Можно выделить два основных направления такой эволюции.

1. Постепенное сокращение обязанностей публичной влас-ти по обеспечению населения жильем из государственных и муниципальных жилищных фондов. На смену данному меха-низму приходит подробное законодательное регулирование различных способов самостоятельного приобретения жилья (в том числе путем участия в долевом строительстве или в рамках ипотечного кредитования). Более распространенным становится софинансирование приобретения гражданами жилья за счет собственных средств из бюджетов различных уровней.

2. Расширение содержания конституционного права на жилище за счет новых элементов. Это является следствием толкования базовых нормативных актов о правах человека различными юрисдикционными органами.

Ю. М. С о к о л и н с к а я

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИО ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ

ЛИЧНОСТИ И ГОСУДАРСТВА

Характер взаимоотношений государства и личности явля-ется важнейшим показателем состояния общества в целом, целей и перспектив его развития. Невозможно понять совре-менное общество и современного человека без изучения мно-гообразных отношений людей с государством.

Фундаментальные основы взаимоотношения личности и государства определяются в основном на конституционном уровне.

© Соколинская Ю. М., 2014

123

Ю. М. Соколинская

Реализация конституционных принципов становления гражданского общества, формирования демократического правового социального государства представляет собой слож-ный противоречивый процесс совершенствования всей си-стемы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления – федеральном, региональном, муниципальном, что, в свою очередь, сопро-вождается различными формами реализации в этих отноше-ниях отнюдь не всегда совпадающих корпоративных, группо-вых, индивидуальных интересов.

Это предопределяет в качестве одной из ключевых про-блем достижение баланса интересов личности и государства в соответствующих сферах государственной и общественной жизни, в том числе как в процессе выполнения государством конституционных обязанностей по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, так и при ре-шении публично значимых задач по защите основ конститу-ционного строя, обеспечению обороны страны и безопасности государства.

На современном этапе развития российской государствен-ности вопрос о взаимоотношениях личности и государства яв-ляется наиболее актуальным в силу осуществляемого процес-са создания правового государства, развитого гражданского общества, обеспечения реального исполнения Конституции и федерального законодательства.

Существуют различные взгляды на права человека и роль государства по отношению к ним, часто противоположные. Например, одни считают, что государство обеспечивает и га-рантирует индивидуальные права человека, другие считают, что их нужно защищать от государства. «Подавляющее боль-шинство прав, которые у граждан существуют и записаны в Конституции, могут быть поставлены под сомнение только одним политическим субъектом – государством. То есть пра-ва и свободы на самом деле надо защищать не в последнюю очередь, а иногда и в первую очередь именно от государства. Каким образом? Единственная возможность – именно разде-ление властей».

124


Кроме конституционного закрепления принципа приори-тета прав человека, в демократическом государстве должна быть реально гарантирована реализация всех прав и свобод человека.

Нормальные правовые отношения предполагают равен ство и взаимную ответственность сторон. Государство, вступая во взаимоотношения со множеством различных общественных образований и со всеми гражданами, уже поэтому обладает огромным объемом прав и обязанностей. Кроме того, госу-дарство как совокупный представитель народа имеет ряд осо-бых правомочий, которых не может быть у отдельного граж-данина (издавать общеобязательные нормы, взимать налоги и т.д.). И все же оснований для утверждения, что государство располагает бóльшими правами, чем гражданин, не сущест-вует. В конкретных правоотношениях у них равные права и соответствующие им обязанности. Причем в правовом госу-дарстве должен быть отработан и механизм взаимной ответ-ственности за нарушение прав, невыполнение обязанностей.

Поскольку презюмируется, что государство и гражданин – равноправные участники правоотношений, основной формой их взаимосвязей выступает договор (о приеме на работу, зай-ма, купли-продажи, найма жилого помещения и т.д.). Догово-ром высшей формы является Конституция, если она принята в результате всенародного голосования (референдума). В ней определяются те особые права, которые передаются государст-ву и не могут принадлежать отдельному гражданину, и те ес-тественные права, которые составляют содержание частной жизни граждан и неприкосновенны для всего государства. Ус-тойчивый, стабильный правовой статус гражданина (система его прав и обязанностей) и четкий, бесперебойно работающий юридический механизм его обеспечения позволяют человеку смело смотреть вперед, не бояться, что его права могут быть в любой момент нарушены.

Принцип единства права и закона означает, что любой нормативно-правовой акт должен не только по форме и на-именованию, но и по смыслу и содержанию быть правовым. Это означает, что он должен отражать естественно-правовые

125


начала, соответствовать международно-правовым нормам о правах человека и гражданина, быть принятым легитим-ным органом государственной власти, законно избранным или назначенным. И наконец, при его издании должен быть использован весь комплекс правовых средств и приемов, вы-работанных мировой практикой. Это логически выверенные и соизмеримые с гуманистическими принципами правовые конструкции и понятия, адекватные норме процессуальные формы, адресные типы и способы правового регулирования, последовательные демократические процедуры принятия за-конов и др.

Проблемы обеспечения прав и свобод личности далеко вы-ходят за рамки внутригосударственных, приобретая характер глобальных проблем. Будучи участником большинства важ-нейших международных соглашений, заключенных в рамках ООН, ОБСЕ и Совета Европы, Россия в настоящее время за-нимает достойное место в системе органов и организаций, осу-ществляющих международную защиту прав человека. Актив-ная международная деятельность России создает благоприят-ные условия для развития механизма обеспечения и защиты прав человека.

Исполняя свои международные обязательства в области прав человека, Россия активно реформирует свое законода-тельство в соответствии с гуманистическим содержанием кон-ституционных положений и международными стандартами. Нельзя не признать, что сделано в этом направлении немало: приняты фундаментальные национальные нормативно-пра-вовые акты, активизированы процессы существенных преоб-разований в организации и деятельности госорганов, обще-ство постепенно отказывается от нигилистического отношения к праву вообще и правам человека в частности. В настоящее время отмечается тенденция к активизации поведения чело-века в отстаивании своих прав. Уже привычной становится практика возложения на государство правовой ответствен-ности за нарушение прав человека и подачи соответствующих жалоб в Европейский суд по правам человека.

126


Несмотря на отмеченные благоприятные факторы, сохра-няется разрыв между практикой и нормой, между конститу-ционными положениями, устанавливающими уровень сво-боды личности, и реальным осуществлением прав и свобод. Ведь по-прежнему спустя 20 лет после принятия Конституции права человека крайне трудно реализовать. Социологические исследования показывают, что «существенного продвижения в осуществлении провозглашенных Конституцией прав и сво-бод человека не произошло»1. Более того, чем значительнее для граждан право, тем чаще оно нарушается.

Бездействие принимаемых нормативно-правовых актов не может не быть связано с низким уровнем научного осмысле-ния проблемы юридических гарантий прав и свобод человека, отсутствием общей концепции в этой сфере. Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 г., «сегодня в России отсутствует всесторонне разработанная еди-ная концепция защиты прав и свобод человека, которая раз-делялась бы всеми ветвями власти, органами местного само-управления, СМИ, обществом в целом. Проблематика прав и свобод человека не стала приоритетной для подавляющего большинства политических партий»2.

Для России признание прав человека – эпохальное событие, которое свидетельствует о нерасторжимом единстве прав че-ловека и его гарантий. Для российской правовой системы это означает необходимость переориентации всего законодатель-ства, всей системы правового регулирования на обеспечение признания, уважения и защиты прав человека. Таким обра-зом, акт признания прав человека вызывает к действию слож-ный механизм формирования нормативных и про цедурных правовых средств реализации и защиты – механизм юриди-ческих гарантий прав человека и гражданина. И это находит свое выражение в международных и национальных юриди-ческих документах: «Каждый человек, где бы он ни находил-

1 Всерос. науч.-практ. конф., 12 мая 2003 г. : сб. материалов. СПб., 2003. С. 75.

2 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2004.

127


ся, имеет право на признание его правосубъектности» (ст. 6 Всеобщей декларации прав человека)3.

В новых условиях признание прав человека высшей цен-ностью означает признание приоритета прав человека в от-ношениях государства и личности, непосредственно влияя на расстановку сил в этих взаимоотношениях. Признавая права человека, государство берет на себя обязательства, которые носят не пассивный (т.е. невмешательство), а активный ха-рактер, предполагающий не только активную организацион-ную деятельность, но и ответственность государства. Таким образом, акт признания прав человека означает признание наличия правовых отношений между человеком и государст-вом. Природа этих отношений специфична, как специфичны и сами конституционные права и свободы человека.

Своеобразие юридической природы прав человека в реша-ющей степени связано с тем, что они являются не только субъ-ективными, но и одновременно публичными правами – имен-но в таком качестве они способны определять порядок взаи-моотношений личности и государственной власти. Из данного свойства прав человека следует, что «они трансформируются в обязанность государственной власти закрепить права в пози-тивных законах, создать механизмы их реализации и защиты посредством эффективных юридических процедур». Установ-ление и защита субъективных публичных прав необходимы в той же мере, в какой и установление и защита гражданских прав. Именно юридические гарантии призваны соединить публичное и субъективное в правах человека.

Правоотношения в области реализации и защиты кон-ституционных прав человека в новых условиях – явление но-вое в нашей правовой системе. Отмечая это обстоятельство, Н. И. Матузов пишет: «Необходимо сказать, что практика ре-ализации фундаментальных прав человека у нас пока небо-гата, поскольку сами эти права официально признаны и зако-нодательно закреплены сравнительно недавно. Этой практи-

3 Васильева Т. А. Средства защиты прав человека в странах Запа-да // Конституция Российской Федерации и совершенствование меха-низмов защиты прав человека. М., 1994. С. 163.

128


ке еще предстоит сложиться, а науке еще придется изучать и обобщать»4.

Сам факт признания существования особого правоотноше-ния между гражданином и должностным лицом или органом государства трансформирует следующие их черты: во-первых, уравнивает их в юридическом плане, во-вторых, превраща-ет деятельность представителей власти в контролируемую самим гражданином и иными организациями и, в-третьих, предоставляет гражданину весь набор полномочий, которые предусмотрены как национальным, так и международным законодательством о защите прав человека. Например, в суде (прежде всего, в Европейском суде) гражданин и представи-тель государства выступают как стороны, имеющие равные процессуальные возможности доказывать правильность сво-их утверждений и оспаривать доводы. В данных отношениях человек выступает «как индивидуум, ассоциированный носи-тель суверенитета народа»5.

Ни одно другое правоотношение не способно выполнить функцию такого способа осуществления прав человека. И хотя в основном они характеризуются как конституционно-право-вые, все же эти правоотношения имеют свои особенности: они могут выходить за рамки внутригосударственных, могут но-сить как общий, так и конкретный характер. Такое положение предполагает особый способ регулирования. В этих отношени-ях субъект права, человек, выступает по отношению к госу-дарству и международному сообществу как управомоченная сторона, а последние к нему – как правообязанная сторона. Именно благодаря этой юридической связи граждане имеют право подавать жалобу в Европейский суд.

Конституционное положение о том, что «соблюдение и за-щита прав и свобод граждан – обязанность государства», на-лагает на государство обязанность создать необходимые усло-вия осуществления прав граждан. Соблюдение прав человека

4 Матузов Н. И. Права человека и общерегулятивные правоотноше-ния // Правоведение. 1996. № 3. С. 54.

5 Рудинский Ф. М. Гражданские права человека (общетеоретические вопросы) // Право и права человека. М., 2001. Кн. 4. С. 51.

129


вменяется государству в обязанность и международным пра-вом: «Священный долг всех государств выполнять свои обя-зательства по поощрению всеобщего уважения, соблюдения и защиты прав человека»6. Это означает, что основные права и свободы человека, признанные Конституцией, накладыва-ют на государство не только пассивную обязанность – воздер-жаться от вмешательства в границы свободы индивида, но и активную обязанность, выражающуюся в необходимости ор-ганизации законодательной, управленческой и судебной дея-тельности, направленной на содействие в практическом осу-ществлении индивидом принадлежащих ему прав и свобод. Кроме того, активная обязанность может подразделяться на негативную и позитивную, например, в международных кон-венциях по правам человека7 эти обязательства выражаются в первом случае – когда государство выступает как сторона в правоотношениях с личностью, во втором – как сторона, обес-печивающая защиту человека от третьих лиц.

Таким образом, специфика конституционных прав состо-ит в их инструментальной ценности – способности непосред-ственно и опосредованно регламентировать способы и про-цедуры своего существования, обязывать государство, иные структуры общества (гражданское общество, органы местного самоуправления) и международное сообщество содействовать реализации правовых притязаний человека путем закрепле-ния в действующем законодательстве институтов их обеспече-ния, поощрения, охраны, защиты и восстановления. Отмечая это свойство указанных прав, Н. И. Матузов пишет: «Очень часто субъективные права выступают не просто как абстракт-ные и застывшие возможности, а как реализующиеся возмож-ности, и эта реализация есть не что иное, как способ их осу-ществления»8. Например, реализация права на жизнь (здо-ровье, безопасность, свободу мнений, убеждений и т.п.) – это

6 Венская декларация и Программа действий. Ст. 1 // Международ-ные пакты о правах человека. С. 80.

7 Права человека : сб. док. / сост. Л. Н. Шестаков. М., 1990. С. 85–118. 8 Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004.

С. 28.

130


скорее единство и юридической возможности, и фактической действительности.

Активный характер обязанности государства заключает-ся не только в том, чтобы закрепить эти права в конститу-ционном и действующем законодательстве, но и отвечать (в том числе и перед судом) за нарушения прав или их нена-длежащее соблюдение. Институт ответственности является важной юридической гарантией прав человека, это рычаг, пружина всего механизма юридических гарантий. Мы рас-сматриваем категорию ответственности как одну из форм юридических гарантий, во многом определяющую смысл и назначение института гарантий в обеспечении свободы лич-ности в государстве.

Как юридическая гарантия ответственность выражается в нормативном установлении мер юридической ответственно сти за нарушение прав человека под угрозой (в виде) штрафных санкций, т.е. применении мер государственного или между-народного принуждения. Иными словами, ответственность – это штрафная функция юридических обязанностей, а в меха-низме гарантий – принудительный инструмент повышенной жесткости, направленный на пресечение противоправных со-стояний и восстановление нарушенных прав.

Как отмечает Н. А. Богданова, ответственность есть про-явление долженствования, а оно имеется у каждого из субъ-ектов конституционного права: присутствует в обязанностях, правах, полномочиях. Поэтому нормы о конституционно-пра-вовой ответственности необходимо включать в статус каждо-го субъекта конституционного права. В сфере конституцион-но-правовых отношений Н. А. Богданова выделяет два вида ответственности: за вторжение в сферу свободы человека, которая возлагается на государство в целом (правоустанови-тельная деятельность), и за соблюдение прав и свобод граж-дан (правоприменительная деятельность). Полностью разде-ляя позицию названного автора, мы также присоединяемся к тем авторам, которые выступают за расширение сферы ответ-ственности государства «за издание неправовых законов, а также органов государственной власти и их должностных

131


лиц – за незаконные действия (бездействие) в сфере реализа-ции нормативно-правовых актов»9.

В контексте прав человека (где отношения развиваются в основном в публично-правовой сфере) необходимо учитывать терминологию конституций и законов, использующих поня-тие и термин «ответственность»10. В связи с этим заслуживают внимания исследования проблем имущественной и иной от-ветственности государства и его органов, возника ющей вслед-ствие нарушений прав граждан и других субъектов права11, а также злоупотребления властью. Действующая Конститу-ция содержит норму об ответственности за вред12, причинен-ный действиями (или бездействием) органов государственной власти и должностных лиц (ст. 53), которая аналогична нор-мам Гражданского кодекса (ст. 16 и 1069): в силу их смеж-ности встает проблема разграничения гражданско-правовой и конституционно-правовой ответственности.

По существу, институт ответственности включает целый комплекс необходимых мер: имущественные компенсации, акты моральной реабилитации, наказание виновных, уста-новление льготных режимов для пострадавших и т.д. Однако проблема сегодня состоит в должной реализации ответствен-ности государством, в особенности ее материально-финансово-го обеспечения. В этом смысле большое значение имеет Опре-деление Конституционного Суда России от 6 декабря 2003 г., где на основании ст. 52 Конституции дано юридически обос-нованное толкование п. 1 ст. 1070 ГК РФ, который надо пони-

9 Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материа-лам конф. на юрид. ф-те) // Вестник Моск. гос. ун-та. Сер. 11. Право. 2001. № 3. С. 129, 130.

10 Комкова Г. Н. Конституционные принципы правового статуса личности в Российской Федерации // Институт прав человека в России / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 1998. С. 69.

11 См.: Лейст О. Э. Понятие ответственности в теории права // Вест-ник Моск. гос. ун-та. Сер. 11. Право. 1994. № 1. С. 37.

12 См.: Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Ответственность государства за действия должностных лиц : публично-правовая или частноправовая // Правоведение. 1993. № 1. С. 72–79.

132


мать следующим образом: вред, причиненный гражданину, подлежит полному возмещению за счет казны13.

В литературе нет единого мнения о том, могут ли быть при-менены меры юридической ответственности к государству. Как полагает Л. И. Глухарева, государство может нести от-ветственность14. Другие отвечают на этот вопрос отрицатель-но: их главный аргумент состоит в том, что к государству прин-ципиально неприменимы санкции внутригосударственного права, что подтверждается юридической практикой. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой от-ветственности за нарушение прав граждан и причинения им материального и морального вреда ответчиком в суде высту-пает Министерство финансов.

Обязательным условием применения мер юридической, в том числе конституционно-правовой, ответственности явля-ется наличие вины субъекта ответственности. Этот же прин-цип сформулирован и Конституционным Судом РФ: «Нали-чие вины – общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено непосредственно»15. Аналогичным образом выска-зался и Верховный Суд в определении Кассационной Колле-гии Верховного Суда от 6 марта 2000 г.16

Для взаимоотношений личности и государства конституци-онное закрепление института правовой ответственности имеет ключевое значение. «В широком плане гарантии охраны прав и свобод личности можно определять уже через развитость де-мократического института ответственности государства перед своими гражданами за нарушение их прав и свобод»17. Иными

13 См.: Определение КС РФ по жалобе гражданки Т. Н. Аликиной на нарушение ее конституционных прав п. 1 ст. 1070 от 4 декабря 2003 г. // Рос. газета. 2004. 17 февр.

14 См.: Глухарева Л. И. Права человека в современном мире. С. 291, 292.

15 Постановление КС РФ от 25 января 2001 г. // Собр. законодатель-ства Рос. Федерации. 2001. № 7. Ст. 700.

16 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 2. 17 Глухарева Л. И. Указ. соч. С. 293.

133


словами, сам режим гарантирования прав человека не может не включать в себя юридическую ответственность, которую несут органы государственной власти и другие правомочные субъекты. Как социально-правовой институт ответственность выступает важным элементом всего механизма юридичес-ких гарантий, это рычаг, механизм всей системы гарантий. Такого мнения придерживаются большинство юристов. Но к сожалению, именно этот элемент остается наиболее слабым звеном в функционировании механизма юридических гаран-тий. Несмотря на разработанность этого института в научно-теоретическом плане, ощущается дефицит новых подходов к рассмотрению этого института, что негативно сказывается в практике защиты прав человека. Например, сохраняется практика принятия законов, содержащих расплывчатые фор-мулировки: «…лица, виновные в нарушении закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Рос-сийской Федерации»18, что на практике не означает никакой ответственности.

Итак, институт ответственности приобретает первосте-пенное значение в системе юридических гарантий, посколь-ку объектом механизма юридических гарантий выступает не только реализация прав человека, но и реализация обязан-ностей государства. В этом состоит сущностное и специальное назначение механизма юридических гарантий, этим опреде-ляется его правовая значимость.

Необходимо отметить, что, несмотря на то, что термин «юридические гарантии», наряду с другими видами гаран-тий, довольно широко использовался в юридической литера-туре в советский период, в настоящее время, после принятия Конституции и вступления России в Совет Европы, получает совершенно иное содержание. Новый подход к правопонима-нию и праву в целом диктует необходимость переосмыслить некоторые традиционные понятия, связанные с правовым регулированием общественных отношений. Думается, меха-

18 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федера-ции : федер. закон от 2 июня 2006 г. № 59. Ст. 15 // Рос. газета. 2006. 5 мая.

134


низм юридических гарантий конституционных прав – это яв-ление нового порядка, которое невозможно представить в то-талитарном государстве, когда право и правовые средства не могли играть активной роли, а на первом плане находились меры административного характера, подкрепленные мате-риальными факторами. Именно на этом строилась система гарантий прав человека и гражданина, а ответственность (тем более правовая) государства, даже теоретически, не до-пускалась.

Традиционно гарантии связывались с «обеспечением» и правоохранительной деятельностью государства. В юриди-ческой литературе в качестве главной и «объективной» га-рантии рассматривался «сам общественный строй», а пра-вовое гарантирование, опосредующее общество и личность, исключалось. Юридический аспект проблемы гарантий был сведен к разветвленной системе запретов и ограниче-ний, давших пищу «правоохранительной» деятельности ве-домств. Как отмечает В. Н. Синюков, в советский период правоохранительная деятельность ведомств «вытеснила… индивидуальные юридические механизмы защиты прав че-ловека»19.

В этих условиях гарантии (любые) выступали как госу-дарственные гарантии, государство определяло их объем и назначение. Гарантии имели лишь публично-правовой ха-рактер (как бы нелепо это ни звучало, учитывая само про-исхождение термина «гарантия»), обязанность государства имела только позитивный характер, исходя из правоохрани-тельной функции. В основном гарантирование связывалось с охраной прав посредством законодательства, и таким обра-зом, функция обеспечения оставалась за государством: госу-дарство выступало в этом процессе и отношениях активной стороной, и более того, именно от него зависела защита прав человека.

Признавая существенную роль государства, здесь необхо-димо (с точки зрения действия механизма юридических га-

19 Синюков В. Н. Российская правовая система : введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 230.

135


рантий прав) расставить некоторые акценты. Новый подход к рассмотрению института гарантий предполагает не только законодательное закрепление прав, но и выполнение обязан-ности, а это означает несение ответственности.

В настоящее время роль юридических гарантий по срав-нению с предшествующим периодом истории (когда их рас-сматривали в качестве некоего «довеска» к другим гаранти-ям) значительно возросла. И это правильно: «…чем прочнее становятся основы конституционного строя, тем сильнее возрастает роль юридических, а равно и других гарантий прав и свобод»20. С данной тенденцией связана и активиза-ция правоприменительной, в том числе правозащитной, дея-тельности органов государства и неправительственных орга-низаций. Таким образом, значение юридических гарантий как более надежных и эффективных правовых средств воз-растает, они становятся ядром всей системы правового регу-лирования отношений в сфере реализации и защиты прав человека.

Если раньше юридические гарантии имели в основном правоохранительный характер, поскольку были связаны с правоохранительной деятельностью государства, то в насто-ящее время их характер и направленность меняются, приоб-ретая правозащитный аспект. Важнейшая квалифицирую-щая особенность юридических гарантий в настоящее время состоит в акценте на правовых возможностях человека – ак-тивно отстаивать свои права как самостоятельно, так и с по-мощью органов государства, общественных организаций и международного сообщества. Это в значительной степени предопределяет всю сумму нормативно-правовых и органи-зационно-процедурных средств, образующих механизм га-рантий.

Права человека – мощный стимул для активного поведе-ния личности: уровень подчиненности личности государству должен быть ограничен, а уровень ответственности государст-ва повышен. В практике правового общения человека и госу-

20 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 231.

136


дарства (и других субъектов правовой системы) регулятивные свойства прав человека выражаются в том, что в них четко обозначен предел правовой регламентации жизнедеятель-ности человека, т.е. сфера влияния государства в регулиро-вании отношений между личностью и государством сужается, меняются и алгоритмы юридических гарантий.

В новых условиях, когда личность и государство выступают как правомочная и правообязанная стороны, когда «правила игры» известны и понятны, наступает время для активизации юридических гарантий как эффективных правовых средств, действующих как единый механизм.

Хотя в юридической литературе термин «механизм гаран-тий прав» встречается часто, можно сказать, что данное по-нятие существует, но до сих пор не было предпринято про-дуктивных шагов к исследованию указанного механизма, нет устоявшегося понятия такого механизма, нет концепции механизма юридических гарантий. В большинстве работ, где используется этот термин, данное понятие в научном отноше-нии оказывается неуловимым и трактуется авторами в целом как система (совокупность, набор) правовых средств и спосо-бов реализации и защиты прав человека. Недостатки теоре-тического осмысления института юридических гарантий прав человека отрицательно влияют прежде всего на качество со-здаваемых законов. Представляется, что именно в этом кроет-ся одна из причин массового нарушения прав человека госу-дарством и его чиновниками.

В литературе высказывается мнение о необходимости за-крепления в Конституции России специальной главы, посвя-щенной гарантиям основных прав и свобод человека и граж-данина, принятия федеральной концепции обеспечения и защиты прав и свобод человека. Таким образом, проблема взаимоотношений государства и личности, обеспечение их юридическими гарантиями приобретают все большую акту-альность.

137

Д. В. Соломаха

Д. В. С о л о м а х а

ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ С МОМЕНТА НАЧАЛА

ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛЬЯ НАСЕЛЕНИЕМ

Формирование новой политической модели государства, проводимое Правительством страны в начале 90-х гг. прошло-го века, привело к становлению новых институтов обществен-ных отношений, связанных с передачей права собственности на жилые помещения государственными и муниципальными предприятиями гражданам.

Предпосылки в становлении института частной (индиви-дуальной) собственности на жилье были заложены в СССР в начале 60-х гг. XX в. Постановление ЦК КПСС, Совета Ми-нистров СССР от 1 июня 1962 г. № 561 «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве»1 установило основу привлечения средств населения к реализации права на жили-ще за счет собственных средств. Государство при этом остави-ло за собой право регулирования данных общественных отно-шений путем определения объемов строительства, порядка и условий финансирования работ, связанных со строительством жилых домов кооперативного жилищного фонда. Постановле-нием Совета Министров РСФСР от 5 октября 1962 г. № 1395 «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строитель-стве в РСФСР»2 была утверждена форма примерного Устава жилищно-строительного кооператива.

Формирование кооперативного жилищного фонда привело к формированию бездотационной со стороны государства мо-дели управления жильем, при которой управление и эксплу-

1 Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве : постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 1 июня 1962 г. № 561 // Собр. постановлений СССР. 1962. № 12. Ст. 93.

2 Об индивидуальном и кооперативном строительстве в РСФСР : постановление Совмина РСФСР от 5 октября 1962 г. № 1395 // Собр. пос-тановлений РСФСР. 1962. № 21. Ст. 103.

© Соломаха Д. В., 2014

138


атация кооперативного жилищного фонда осуществлялись членами такого кооператива за счет собственных средств.

Изменение внутренней политики государства и начало де-мократических преобразований в стране послужили основой для существенных изменений в сфере управления и содержа-ния жилищного фонда. Документом, заложившим основу пре-образований и определившим пути развития жилищного зако-нодательства Российской Федерации, стал Закон РСФСР «О при-ватизации жилищного фонда РСФСР», введенный в действие Постановлением ВС РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1542-1 «О вве-дении в действие Закона РСФСР «О приватизации жилищ-ного фона в РСФСР»3. Данный законодательный акт устано-вил основы приватизации объектов жилищного фонда, нахо-дящихся в государственной и муниципальной собственности. Согласно нормам этого правового акта передача либо прода-жа жилых помещений гражданам может осуществляться на добровольной основе. Также данный закон установил основ-ные права и обязанности собственников жилых помещений, возложив на них обязанности по содержанию принадлежаще-го им имущества, с соблюдением правил и норм эксплуата-ции жилищного фонда, установленных для государственного и муниципального жилья.

Наряду с техническими и правовыми требованиями к со-держанию приватизированного жилищного фонда, законом установлены порядок, источники и объемы финансирования работ, связанных с содержанием, эксплуатацией и капиталь-ным ремонтом многоквартирных домов. Одним из основных элементов Закона РСФСР «О приватизации жилищного фона в РСФСР» стало закрепление права собственников жилья в многоквартирных домах в случае приватизации всех квар-тир самостоятельно выбрать организацию для обслуживания данного дома. Однако обязанность эксплуатации объектов жилищного фонда независимо от объема приватизированных

3 О введении в действие закона РСФСР «О приватизации жилищного фона в РСФСР» : постановление ВС РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1542-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 960.

139


квартир сохранялась за государственными (муниципальны-ми) жилищно-эксплуатационными предприятиями и органи-зациями.

Правовые основы, заложенные на этапе формирования сферы управления жилищем как объектом собственности граждан, краеугольным камнем вписались в Конституцию Российской Федерации, закрепляя в тексте Основного зако-на государства ряд понятий, оказавших существенное влия-ние на развитие государства и общества в целом. Так, уста-новив на конституционном уровне в ст. 8 Основного закона России4 равенство и государственное признание различных форм собственности, в том числе и частной, государство за-конодательно закрепило специализированную категорию на-селения – собственников. Основа конституционной государс-твенной защиты права частной собственности закреплена в ст. 35 Конституции РФ, в которой постулат о защите права частной собственности подтвержден законом. Развитие кон-ституционных норм, устанавливающих и защищающих пра-во частной соб ственности на имущество, нашло отражение в граждан ском законодательстве. Так, ст. 213 Гражданского кодекса РФ5 определяет, что в собственности граждан может находиться любое имущество, исключение составляют лишь виды имущества, нахождение которых в собственности граж-дан или юридических лиц запрещено законом.

Конституционное право на жилище, закрепленное в ст. 40 Конституции РФ, непосредственно связано с правом собствен-ности на жилые помещения, причем развитие института пра-ва частной собственности в последние годы претерпело значи-тельное расширение. В настоящее время в государственной и муниципальной собственности находится порядка 20 % всего жилищного фонда. Процесс эволюции форм реализации граж-

4 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голо-сованием 12 декабря 1993 г. (в ред. законов Рос. Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г.) // Собр. за-конодательства Рос. Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

5 Гражданский кодекс Российской Федерации // Собр. законодатель-ства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

140


данами страны права на жилище напрямую связан с разви-тием процесса управления жилищным фондом, который со-вершенствовался и видоизменялся в период всего процесса зарождения категории собственников жилья.

Основные начала приватизации жилья, как и любые прин-ципы одного явления, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, поскольку они взаимно дополняют и развивают друг друга, воплощаясь в тексте законодательных норм, регулиру-ют отношения, связанные с приватизацией жилищного фон-да. Из анализа норм Закона РФ «О приватизации жилищно-го фонда в Российской Федерации» можно выделить три важ-нейших принципа: добровольность (ст. 1), бесплатность (ст. 1) и одноразовость (ст. 11) приватизации жилья6.

Дальнейший генезис общественных отношений, связан-ных с управлением и эксплуатацией жилищного фонда, мож-но рассмотреть на примере системы жилищно-коммунального хозяйства г. Воронежа. На момент принятия закона «О при-ватизации жилищного фонда в РСФСР» жилищный фонд, расположенный на территории г. Воронежа, был условно раз-делен на муниципальный жилищный фонд, ведомственный жилищный фонд (принадлежащий на праве хозяйственного ведения предприятиям и организациям), а также незначи-тельная составляющая часть принадлежала кооперативному жилищному фонду. Эксплуатацией различных групп жилищ-ного фонда занимались соответствующие жилищно-эксплу-атационные организации. Названия и формы организаций, осуществлявших эксплуатацию жилищного фонда, а также их структура и штатная численность изменялись учредителя-ми (ведомствами) самостоятельно. Деятельность по управле-нию и эксплуатации объектов жилищного и коммунального хозяйства фактически осуществлялась разными структурны-ми подразделениями одной отрасли. Таким образом, одна ор-ганизация осуществляла функции заказчика, исполнителя, плательщика и контролера за качеством, сроками и количест-вом предоставленных населению жилищно-коммунальных

6 См. подробнее: Крашенинников П. В. Приватизация жилья. Права граждан до и после приватизации. М., 2006. С. 12–13.

141


услуг. Данное распределение функций внутри одной орга-низации не позволяло населению в полном объеме осущест-влять контроль за расходованием средств, перечисленных в качест ве «квартирной платы» жителями многоквартирных домов, что негативно сказывалось на качестве предоставляе-мых населению услуг.

Изменение в структуре хозяйственных обществ, связанное с приватизацией государственного и муниципального иму-щества, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества»7 привело к передаче несвойственных им функций (в частности, управление жилищным фондом) органам мест-ного самоуправления.

В результате данного процесса порядка 90 % государствен-ного жилищного фонда было передано в муниципалитеты. Получив столь значительное количество жилых помещений в муниципальную собственность, в целях оптимизации управ-ления и финансирования отрасли жилищно-коммунального хозяйства постановлением администрации г. Воронежа были образованы муниципальные учреждения, которые называ-лись «Районная дирекция единого заказчика ЖКХ». На них были возложены функции по организации содержания му-ниципального жилищного фонда, обеспечения населения ус-лугами предприятий коммунального комплекса, содержания объектов благоустройства, ведения паспортного учета и ре-гистрации граждан по месту жительства. Подрядными орга-низациями в этих учреждениях выступали муниципальные специализированные предприятия. Основным достижением данного этапа стало фактическое разделение функций заказ-чика и подрядчика по обеспечению населения жилищно-ком-мунальными услугами.

Еще одним знаменательным моментом в системе управле-ния жилищным фондом на данном этапе стало проведение капитального ремонта многоквартирных домов. Средства для выполнения данного вида работ в полном объеме выделялись из местного бюджета.


142


Большое влияние на формирование сферы управления многоквартирными домами на данном этапе оказал Феде-ральный закон от 15 июня 1996 г. «О товариществах собствен-ников жилья»8. Он закрепил возможность граждан, привати-зировавших жилые помещения, объединяться в некоммер-ческую организацию, основной целью деятельности которой является совместное управление общедолевым имуществом многоквартирного дома.

Вступив в законную силу, Жилищный кодекс Российской Федерации9, стал базовым нормативным актом в исследуемой сфере правоотношений, чем возложил на себя функции основ-ного регулятора общественных отношений в сфере управле-ния жилищным фондом. Одновременно с новшествами, кото-рые вошли в этот нормативный акт, законодатель закрепил в нем и проверенные временем, отработанные модели управле-ния многоквартирными домами.

Значительным регулирующим элементом, распределя-ющим полномочия всех субъектов жилищных отношений, стало разделение полномочий по управлению жилищем меж-ду органами публичной власти и собственниками помещений, расположенных в многоквартирных домах. Так, к полномочи-ям органов государственной власти отнесено формирование единых подходов к управлению и содержанию жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры. В то же время на органы государственной власти субъектов РФ и ор-ганы местного самоуправления возложены обязанности по ре-ализации государственной жилищной политики и контролю за процессами формирования рынка коммунальных услуг. К вопросам, отнесенным к компетенции собственников поме-щений в многоквартирных домах, относятся непосредственно вопросы, связанные с управлением многоквартирным домом как единым комплексом имущества.

Таким образом, основываясь на проведенном исследовании эволюции жилищного законодательства в России, можно сде-лать вывод о закономерности развития отношений, связанных с

8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 25. Ст. 2963.9 Там же. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 14.

143

И. А. Стародубцева

управлением многоквартирными домами, которая как индика-тор отражает социальную направленность внутренней полити-ки государства, формирование новых гражданско-правовых ин-ститутов, свойственных государственно-правовым формациям. В целях дальнейшего развития системы управления многоквар-тирными домами целесообразно на уровне федерального зако-нодательства закрепить ответственность собственников много-квартирных домов за ненадлежащее исполнение обязанностей по содержанию общедомового имущества. Данная мера позво-лит повысить ответственность собственников, а также выступит стимулирующей мерой для усиления контроля со стороны соб-ственников за деятельностью управляющих организаций.

И. А. С т а р о д у б ц е в а

ФОРМИРОВАНИЕ КОЛЛИЗИОННОГО ПРАВАКАК КОМПЛЕКСНОЙ ОТРАСЛИ:

ОБОСНОВАНИЕ ЧЕРЕЗ ИССЛЕДОВАНИЕОБЪЕКТИВНЫХ ЯВЛЕНИЙ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ,

ТРЕБУЮЩИХ КОМПЛЕКСНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Конституция как Основной закон государства играет глав-ную роль в правовой системе, в том числе и в части согла-сованного функционирования ее элементов. Конституция Российской Федерации воздействует на правовую систему по многим аспектам, одним из которых является построение от-раслей права и законодательства, создающее стабильность регулирования наиболее важных общественных отношений. Она позволяет развивать существующие отрасли и прогно-зировать возникновение новых исходя из конституционных норм и презумпций. Указанные в Конституции Российской Федерации отрасли права в зависимости от стадии развития подразделяются на сформированные и отрасли развивающие-ся, формирование которых возможно предположить. К по-следним относится коллизионное право.

© Стародубцева И. А., 2014

144


Правовая система государства успешно функционирует только при согласованном регулировании общественных отно-шений, но юридические коллизии как противоречия в правовой системе возникают всегда, являясь объективным явлением, и на государство возлагается функция их разрешения. Для этого создаются специально уполномоченные органы, такой компе-тенцией наделяются органы власти и должностные лица, для которых это не является приоритетным направлением деятель-ности, а также негосударственные субъекты разрешения споров (медиаторы). Для системного регулирования данной сферы об-щественных отношений, предотвращения и разрешения юри-дических коллизий предлагается формирование коллизионно-го права на базе Конституции Российской Федерации.

Ученые отмечают, что вопрос о том, каким образом возни-кают и формируются новые отрасли, подотрасли и институты, остается недостаточно исследованным в теоретическом плане. Не менее значимым представляется вопрос, когда и почему есть основания считать, что сформулирована новая отрасль или воз-ник новый институт1. В настоящее время в юридической науке обосновывается формирование новых отраслей права: коллизи-онное право2, экономическое право3. В основе предлагаемых мо-делей новых отраслей права лежат конституционные нормы.

1 См.: Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Андричен-ко, А. Е. Постников. М., 2011. С. 27.

2 См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право : учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2000 ; Его же. Коллизионное право и отклонения в право-вой сфере // Право и политика. 2013. № 3. С. 363–370 ; Стародубце-ва И. А. Конституционные принципы федерального коллизионного пра-ва // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 59–66 ; Стародубце-ва И. А., Карташов В. Г. Коллизии в конституционном законодательстве и муниципальных правовых актах : теория и практика выявления и разрешения : монография. Воронеж, 2012 ; Стародубцева И. А. Консти-туционные основы предотвращения и разрешения коллизий в России и зарубежных странах : сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2013. № 6*12. С. 23–29 ; Стародубцева И. Коллизионное право : модель новой отрасли российского права. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2013.

3 См.: Ашмарина Е. М., Ручкина Г. Ф. Экономическое право Россий-ской Федерации (предмет и метод, система и структура, источники пра-вового регулирования) // Государство и право. 2012. № 8. С. 57–65.

145


К причинам, обосновывающим создание коллизионного права как комплексной отрасли, относятся многие объектив-ные явления в правовой системе России, требующие комплекс-ного системного правового регулирования. Такие явления в зависимости от сфер общественных отношений, в которых они существуют, объединены нами в соответствующие факторы.

1. Конституционный фактор проявляется в двух аспек-тах: нереализованность конституционных норм и конститу-ционно-правовые субъекты преобладающего числа колли-зионных отношений. Конституция Российской Федерации в недостаточной мере оказывает регулятивное воздействие на формирование отдельных отраслей права, развитие правовой системы в целом. Многие конституционные нормы не детали-зируются федеральным законодательством, что препят ствует их эффективной реализации. К таким относятся п. «п» ст. 71 – федеральное коллизионное право (один из предметов веде-ния Российской Федерации), п. «а» ст. 72 – обеспечение соот-ветствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных ок-ругов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (предмет совместного ведения), по которым должны приниматься федеральные законы. Однако специальные фе-деральные законы, развивающие данные предметы ведения, отсутствуют (в том числе и Федеральный закон «О норматив-ных правовых актах в Российской Федерации»). Общественные отношения, связанные с воздействием на юридические колли-зии, складываются в процессе публичной деятельности субъ-ектов, являющихся участниками конституционно-правовых отношений. Одной из сторон правоотношений всегда высту-пает публичный субъект (Президент Российской Федерации, парламент, Правительство Российской Федерации, Конститу-ционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдик-ции, прокуратура, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и др.), но чаще обе стороны являются публичными субъектами. Спецификой обладает деятельность указанных субъектов публично-правовых отношений: она но-

146


сит процессуальный характер; субъекты действуют в рамках своей компетенции, связанной с воздействием на юридические коллизии, такая деятельность характеризуется нерегулярно-стью и пробельностью, что возможно изменить при формирова-нии коллизионного права как комплексной отрасли.

2. Системно-регулятивный фактор. Специального пра-вого регулирования требуют общественные отношения, свя-занные с обеспечением согласованного функционирования правовой системы, это должно предотвратить и устранить по-следствия системных нарушений. Одним из явлений, оказы-вающих негативное влияние на правовую систему, являются юридические коллизии как противоречия между правовыми явлениями. С целью предупреждения и минимизации нега-тивных результатов влияния юридических коллизий предла-гается системно воздействовать на них правовыми средства-ми с учетом цикличности развития коллизионных ситуаций: от предотвращения до разрешения и применения ответ-ственности к участникам коллизионных отношений. Данная группа общественных отношений полностью не охватывается предметом ни одной из отраслей права, хотя коллизионное право предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Поэтому предлагается модель коллизионного права как ком-плексная отрасль российского права.

Негативными явлениями в правовой системе России, кото-рые предлагается устранить путем формирования коллизи-онного права, являются следующие.

2.1. Большое количество юридических коллизий (прежде всего, конституционно-правовых), затрудняющих функциони-рование правовой системы. В Конституционный Суд Россий-ской Федерации ежегодно поступают от 18 до 20 тыс. обраще-ний (за период 1995–2012 гг. 260 914 обращений), но рассмат-ривается намного меньше – за период 1995–2012 гг. вынесено 349 постановлений, из которых в 204 оспариваемые норма-тивные положения признаны полностью или частично некон-ституционными4. Федеральные суды общей юрисдикции еже-

4 См.: Официальный сайт Конституционного Суда Российской Феде-рации. URL: htth://www.ksrf.ru

147


годно рассматривают от 4 до 5 тыс. дел о признании проти-воречащими федеральному законодательству нормативных правовых актов, более 3 тыс. дел о нарушении избирательно-го законодательства, более 40 тыс. жалоб на неправомерные действия органов государственной власти и местного самоуп-равления. В 2011 г. районные суды рассмотрели 4,1 тыс. дел о признании противоречащими федеральному законодатель-ству нормативных правовых актов, в 2010 г. – 4,5 тыс., обла-стные и равные им суды рассмотрели еще 807 дел в 2011 г. и 831 – в 2010 г. Дела о признании противоречащими федераль-ному законодательству нормативных правовых актов состав-ляют более половины всех дел, возникающих из публично-правовых отношений (в 2011 г. – 57,7 %). В 2011 г. районные суды рассмотрели 3,2 тыс. дел о нарушениях избирательного законодательства (в 2010 г. – 3,7 тыс.), 47,5 тыс. жалоб на не-правомерные действия органов государственной власти и мест-ного самоуправления (в 2010 г. – 43,4 тыс.), 80,5 тыс. жалоб на неправомерные действия должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (в 2010 г. – 73,4 тыс.). В 2011 г. возросло в три раза число дел о нарушении избирательного за-конодательства по сравнению с 2010 г. (со 161 до 485 дел)5.

2.2. Недостаточная эффективность действующих механиз-мов устранения коллизий:

а) неисполнение большого количества решений Консти-туционного Суда Российской Федерации: по данным Мини-стерства юстиции Российской Федерации не исполнены 56 ре-шений, требующих принятия нормативных правовых актов, вынесенных за период 1996–2012 гг., исполнены 73 решения, вынесенные за период 1992–2012 гг.6;

б) исполнение не всех решений Европейского суда по пра-вам человека: по данным Министерства юстиции Российской

5 См.: Обзор судебной статистики о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2011 г. // Российская юстиция. 2012. № 9. С. 62–70.

6 См.: Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о ре-зультатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. Приложения 1 и 2. URL: htth://minjust.ru

148


Федерации не исполнены 7 решений, требующих внесения изменений в законодательство, за период 2003–2012 гг.7;

в) отсутствие законодательного регулирования согласи-тельных процедур в случае возникновения споров между ор-ганами публичной власти.

2.3. Противоречия и пробелы в регулировании компетен-ции органов государственной власти, осуществляющих выяв-ление и разрешение юридических коллизий.

2.3.1. «Совпадающая» компетенция Президента Российс-кой Федерации и Конституционного Суда Российской Феде-рации по проверке актов Правительства Российской Феде-рации: в соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации глава государства может отменить постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в слу-чае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Фе-дерации, а может обратиться в Конституционный Суд Россий-ской Федерации с запросом о проверке конституционности ак-тов Правительства Российской Федерации на основании ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации. Указанные нор-мы позволяют главе государства не обращаться в федераль-ный орган конституционного контроля, а самостоятельно от-менять акты Правительства Российской Федерации, что огра-ничивает возможность судебного контроля за деятельностью высшего исполнительного органа государственной власти на федеральном уровне.

2.3.2. Неразграниченность компетенции федеральных су-дов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере абстрактного нор-моконтроля. Указанные суды осуществляют проверку норма-тивных актов субъектов Российской Федерации: суды общей юрисдикции на соответствие федеральным законам, а органы конституционного (уставного) правосудия – на предмет соот-ветствия конституции (уставу) субъекта Российской Федера-

7 См.: Доклад Министерства юстиции Российской Федерации о ре-зультатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. Приложение 3. URL: htth://minjust.ru

149


ции. При таком правовом регулировании существует вероят-ность вынесения ими решений, в которых нормативный акт признается соответствующим конституции (уставу) и противо-речащим федеральному законодательству (или наоборот), что только создаст новые коллизии в правовой системе.

2.3.3. Отсутствие системности правового регулирования выявления коллизий в нормативных правовых актах. В на-стоящее время отсутствует федеральный закон, который ком-плексно регулировал бы выявление коллизий в нормативных правовых актах. Данную сферу общественных отношений на федеральном уровне регулируют различные нормативные правовые акты8. Недостатки правового регулирования ука-занными актами имеют несколько аспектов:

а) с точки зрения формы актов – они преимущественно подзаконные;

б) с позиции системного подхода – отсутствие на федераль-ном уровне комплексного механизма выявления коллизий между всеми нормативными актами: от Конституции Россий-ской Федерации до муниципальных правовых актов, име-ющих нормативный характер;

в) по содержанию – отсутствие у некоторых субъектов, вы-являющих коллизии, действенных полномочий по их устра-нению. Так, Министерство юстиции Российской Федерации проводит правовую и антикоррупционную экспертизы норма-тивных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, однако у него отсутствует полномо-чие обращаться в суд с заявлением о признании норматив-

8 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // Официальный портал правовой информации: http//www.pravo.gov.ru ; Вопросы Министерства юстиции Российской Федера-ции : указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 // Там же ; О мониторинге правоприменения в Российской Феде-рации : указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 // Там же ; Об утверждении методики осуществления мониторин-га правоприменения в Российской Федерации : постановление Прави-тельства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694 // Там же.

150


ных правовых актов недействующими, что снижает эффек-тивность деятельности.

2.4. Недостаточные урегулированность и реализация на практике существующих механизмов предотвращения кон-ституционно-правовых коллизий:

– предварительный конституционный контроль преду-смотрен в Конституции Российской Федерации только в от-ношении не вступивших в силу международных договоров, и он не является обязательным; Конституционный Суд Рос-сийской Федерации проверил только один международный договор – Протокол о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации9 по запросу группы депутатов Государ-ственной Думы;

– независимая правовая экспертиза федеральных законов как наиболее важных источников права законодательно не предусмотрена; она могла бы выявлять противоречия феде-ральных законов Конституции Российской Федерации (что ежегодно устанавливает Конституционный Суд Российской Федерации), а также иным федеральным законам;

– конституционно-правовое прогнозирование как способ предотвращения коллизий является недостаточно разрабо-танным в науке и на практике.

2.5. Пробельность и недостаточная урегулированность в за-конодательстве обязанностей органов публичной власти при-нимать меры по результатам выявленных недостатков пра-вового регулирования (порядок, сроки) и их ответственность за нарушение соответствующих обязанностей. Так, Минюст России готовит и направляет Президенту Российской Федера-ции доклад о результатах мониторинга, в котором подводят-ся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год

9 По делу о проверке конституционности не вступившего в силу меж-дународного договора Российской Федерации – Протокола о присоеди-нении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреж-дении Всемирной торговой организации : постановление Конституцион-ного Суда Рос. Федерации от 9 июля 2012 г. № 17-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 29. Ст. 4169.

151


и вносятся предложения: о необходимости принятия (изда-ния), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Рос-сийской Федерации; о мерах по совершенствованию законо-дательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; мерах по повышению эффективности правопри-менения; мерах по повышению эффективности противодейст-вия коррупции; государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нор-мативных правовых актов Российской Федерации и за реали-зацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции. Дальнейшие обязанности ка-ких-либо органов по разработке законопроектов и внесении их в Государственную Думу (со сроками внесения и рассмот-рения в Государственной Думе), разработке и принятию иных нормативных правовых актов отсутствуют, что является не-достатком правового регулирования данной сферы и требует устранения. Аналогичные проблемы существуют и на регио-нальном уровне.

Для системного регулирования общественных отношений, связанных с воздействием на юридические коллизии, устра-нения вышеуказанных негативных явлений в правовой си-стеме предлагается формирование коллизионного права как системосохраняющей отрасли, направленной на достижения согласованного функционирования правовой системы, предот-вращение и устранение внутрисистемных противоречий.

3. Превентивный фактор – предотвращение коллизий яв-ляется очень важной составной частью механизма обеспечения согласованного функционирования правовой системы, так как не допускает появления в ней противоречий, а не устраняет негативные последствия их действия. В России практически отсутствуют юридические механизмы, обеспечивающие соответ-ствие нормативных правовых актов Конституции Россий ской Федерации до их вступления в силу, действуют только после-дующие процедуры. Для конституционного права актуальны-ми направлениями предотвращения коллизий являются: кон-ституционно-правовое прогнозирование в правотворчестве для

152


предотвращения не только ошибок в правовом регулировании, но и конституционно-правовых коллизий в правовой системе; научная независимая правовая экспертиза проектов норма-тивных правовых актов; предварительный конституционный контроль нормативных правовых актов. Вышеуказанные на-правления предотвращения конституционно-правовых колли-зий обеспечат реализацию ст. 15 Конституции Российской Фе-дерации о ее высшей юридической силе, непротиворечивости ей законов и иных нормативных правовых актов.

4. Федеративный фактор – необходимо повышать эффек-тивность согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов при реализации своих полномочий по регулирова-нию исключительных и совместных предметов ведения. Для сохранения целостности государства, обороноспособности и без опасности требуется единое правовое регулирование на федеральном уровне многих важных сфер жизнедеятельнос-ти, но при этом не должны нарушаться права субъектов Рос-сийской Федерации. Коллизионные нормы, закрепленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, предусмат-ривают изменение иерархии актов в зависимости от регулиру-емых общественных отношений: федеральных законов и нор-мативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации и предметам совестного ведения приоритет имеют федеральные законы, а по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации – нормативные правовые акты субъектов Россий-ской Федерации. На данном этапе развития государства прин-цип приоритета федерального законодательства реализуется с ущемлением прав субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации зако-нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») регулирует не только общие принципы, но и иные вопросы10.

10 См. подробнее: Стародубцева И. А. Влияние коллизий в сфере ре-гулирования органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации и местного самоуправления на правовую систему России // Госу-дарственная власть и местное самоуправление. 2010. № 11. С. 16–20.

153


Поэтому требуется дополнительное гарантирование конститу-ционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе и в сфере коллизионных отношений.

5. Научно-исследовательский фактор – в юридической на-уке отсутствует единое мнение о понятии и структуре колли-зионного права, не решена научная проблема моделирования коллизионного права как отрасли права. Поэтому актуальны-ми являются научные исследования, обосновывающие модель коллизионного права как отрасль, имеющую свои предмет, метод, структуру и источники. Практическая значимость та-ких исследований заключается в научно обоснованном фор-мировании нормативной базы механизмов предотвращения, выявления и разрешения юридических коллизий в правовой системе.

6. Правозащитный фактор – в конституционном праве одним из наиболее значимых институтов является правовой статус личности, и коллизии в большей степени характерны для сферы прав, свобод и обязанностей человека и граждани-на, что ежегодно подтверждается решениями Конституцион-ного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции. Большое количество конституционно-правовых коллизий яв-ляется одним из объективных факторов, обосновывающих не-обходимость формирования коллизионного права. Для разре-шения коллизий между Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, ограничивающими права личнос-ти, затруднительно применять непосредственно прин цип при-оритета прав и свобод человека (ст. 2 Конституции Российской Федерации), так как всегда необходима оценка соразмерности ограничения прав и угрозы тем ценностям, для охраны кото-рых допускается ограничение (ч. 3 ст. 55). Поэтому требуется создание юридических процедур для проверки федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, с целью предотвращения коллизий, а не последу ющего их устранения (когда гражданам уже причинен ущерб). Негативным явле-нием в данной сфере является неисполнение решений Кон-ституционного Суда Российской Федерации, недостаточный учет практики Европейского суда по правам человека, что

154


обусловливает принятие нормативных правовых актов, на ко-торые возможны жалобы граждан России и расходы бюджета на выплату им компенсаций.

7. Правоприменительный фактор. Медленный процесс внедрения некоторых способов разрешения коллизий (форми-рование конституционных (уставных) судов субъектов Россий-ской Федерации, использование согласительных процедур), неурегулированность процедур предотвращения юридичес-ких коллизий, редкое применение мер конституционно-пра-вовой ответственности к субъектам коллизионных отношений являются причинами, затрудняющими обеспечение согласо-ванного функционирования правовой системы. Поэтому необ-ходимо введение дополнительных способов предотвращения и выявления юридических коллизий, процедур согласования интересов разных субъектов публично-правовых отношений, соответствия нормативных актов опосредуемым обществен-ным отношениям.

С целью минимизации негативного влияния вышеуказан-ных факторов, системного регулирования сферы обществен-ных отношений, связанных с предотвращением и разреше-нием юридических коллизий, на базе Конституции Российс-кой Федерации предлагается формирование коллизионного права как комплексной отрасли российского права, регули-рующей общественные отношения, связанные с юридичес-кими коллизиями в правовой системе (объект воздействия), складыва ющиеся в процессе ее функционирования с целью достижения согласованности, предотвращения и устранения последствий системных нарушений.

Предметом коллизионного права являются общественные отношения, связанные с воздействием на юридические колли-зии и обусловленные цикличностью развития коллизионной ситуации, что требует воздействия на юридические коллизии на каждой стадии и обусловливает формирование следующих институтов коллизионного права:

1) предотвращение юридических коллизий (с целью их предвидеть и не допустить);

155


2) выявление юридических коллизий (если не удалось пре-дотвратить, выявление может совпадать со стадией предот-вращения на этапе проектирования);

3) разрешение юридических коллизий (внесудебные и су-дебные процедуры);

4) применение мер ответственности к участникам коллизи-онных отношений.

В основе каждого института коллизионного права лежат нормы конституционного права, дополняемые нормами иных отраслей, что и обусловливает моделирование коллизионного права как комплексной отрасли.

Указанная группа общественных отношений полностью не охватывается предметом ни одной из отраслей права (частич-но конституционным, административным, муниципальным правом, конституционным, гражданским, арбитражным про-цессами, или правовое регулирование отсутствует). Опере-жающая роль юридической науки позволяет разрабатывать модель новой отрасли права путем формулирования ее пред-мета, метода, структуры, источников. Активизация научной деятельности возникает в проблемных сферах, при неэффек-тивности, противоречивости, частичном отсутствии правово-го регулирования. Научно обоснованная разработка модели коллизионного права как новой отрасли позволит дополнить комплекс источников для устранения негативных явлений в правовом регулировании и правоприменении.

Метод коллизионного права характеризуется комплекс-ностью: преобладает императивный, используется диспози-тивный, дополняется специфическим коллизионным методом регулирования через исполнение коллизионных принципов и норм.

Система источников коллизионного права классифици-руется по различным основаниям: отраслям законодатель-ства, методу правового регулирования, уровням норматив-ных правовых актов с точки зрения государственно-террито-риального устройства (федеральные и субъектов Российской Федерации).

156


Формирование коллизионного права как процесс образова-ния новой комплексной отрасли российского права возможно путем прохождения следующих стадий:

а) обоснование необходимости создания коллизионного права как новой отрасли права исходя из объективного раз-вития общественных отношений на базе конституционных норм;

б) определение предмета, метода и источников коллизион-ного права;

в) моделирование структуры коллизионного права как си-стемы основных институтов;

г) принятие нормативных правовых актов, являющихся ис-точниками коллизионного права.

Коллизионное право позволит: 1) обеспечить согласован-ное функционирование правовой системы за счет предотвра-щения и минимизации негативных последствий юридических коллизий, так как нормы моделируемой отрасли направлены на предотвращение и устранение внутрисистемных противо-речий; 2) повысить роль Конституции в регулировании обще-ственных отношений.

Т. В. Ш е л у д я к о в а

РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ МОЛОДЕЖИКОНСТИТУЦИЯМИ РЕСПУБЛИК И ОСНОВНЫМИ

ЗАКОНАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное зако-нодательство и его базовая часть – основные законы федера-ции и субъектов. Федеративная природа современной России обусловливает существование, наряду с федеральной Консти-туцией, основных законов 83 субъектов Федерации. Это кон-

© Шелудякова Т. В., 2014

157

Т. В. Шелудякова

ституции 21 республики в составе Российской Федерации и 62 устава – краев, областей, городов федерального значения, ав-тономной области и автономных округов. Совокупность дейст-вующих основных законов – Конституции Российской Феде-рации, конституций и уставов ее субъектов – образует кон-ституционную систему России, т.е. каркас правовой системы государства. В региональных основных законах воспроизво-дятся идеи гуманизма, законности, основные права и свободы человека и гражданина, взаимная ответственность личности и государства, механизм организации и функционирования органов публичной власти1.

Закрепление норм о правах молодежи и молодежной поли-тики в тексте основных законов субъектов свидетельствует о высоком уровне правового регулирования, о совершенствова-нии общественно-политической и социально-экономической организации общества в нашем государстве. Но данные нор-мы, к сожалению, наличествуют далеко не в каждом норма-тивном правовом акте. Актуальность данного исследования определяется также отсутствием единого Федерального зако-на «О молодежной политике в Российской Федерации», неод-нозначностью, «разбросанностью» прав и свобод молодежи в отраслевом законодательстве, декларативностью правовых норм, непродуманностью средств и способов их обеспечения, что далеко не способствует качеству их реализации.

Одним из подтверждений важности поддержки молодежи в нашей стране может служить содержание Послания Пре-зидента Российской Федерации В. В. Путина от 13 декабря 2012 г. Глава государства обозначил важнейшее направле-ние – развитие физической культуры и спорта среди моло-дежи. Президент России заявил об обновлении содержания образования; усилении влияния школы на формирование личности; развитии системы технического и художественно-го творчества, открытии кружков, секций, летних спортивных лагерей. «Россия принадлежала и принадлежит к тем стра-

1 См. подробнее: Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 3–4.

158


нам, которые не только формируют свою собственную куль-турную повестку, но и оказывают влияние на всю мировую цивилизацию. Государственная политика в этой сфере долж-на быть направлена на решение актуальных общественных задач. Мы обязаны четко знать и отвечать на запросы совре-менного общества и особенно молодежи, укреплять традиции народов России»2.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. сформу-лированы основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны, в том числе и молодежная политика: «Практика последних десятилетий убедительно до-казывает, что в быстро изменяющемся мире стратегические преимущества будут у тех государств, которые смогут эффек-тивно развивать и продуктивно использовать инновационный потенциал развития, основным носителем которого является молодежь»3. Однако поддержка молодежи, к сожалению, пока не является приоритетным направлением государственной политики страны.

Молодежь относится к категории социально малозащи-щенных субъектов, от ее образованности, квалификации, успешности в профессиональной деятельности, состояния здоровья зависит экономическое, инновационное и демогра-фическое развитие государства. Проблемы молодежной по-литики относятся к числу комплексных проблем, требующих законодательного обеспечения как на федеральном, так и на региональном уровне. Это обусловлено отсутствием регламен-тированных мер по реализации стратегии государственной молодежной политики, а также необходимостью формирова-ния системы разграничения полномочий между федеральны-ми, региональными органами государственной власти и орга-нами местного самоуправления.

2 Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собра-нию Российской Федерации // Рос. газета. 2012. 13 дек.

3 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. : распоряжение Правитель-ства Рос. Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (в ред. от 08.08.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489.

159


При исследовании конституций республик в составе Рос-сийской Федерации на предмет содержания в их тексте прав молодежи, всего в двух из них есть соответствующие нормы: это Конституции Удмуртской Республики и Республики Тыва. В соответствии с ч. 2 ст. 6 Конституции Удмуртской Республи-ки в ней «...охраняются труд и здоровье людей, гарантирует-ся минимальный размер оплаты труда, обеспечивается под-держка семьи и материнства, отцовства и детства, молодежи, инвалидов и пожилых граждан…»4. В ч. 2 ст. 12 Кон ституции Республики Тыва закреплено: «...в Республике Тыва охраня-ются труд и здоровье людей, обеспечиваются государственные гарантии поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развиваются системы государс-твенного пенсионного обеспечения, здравоохранения и стра-хования, а также профессиональной и социальной поддержки молодежи»5.

В тексте Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в ч. 2 ст. 11 зафиксированы нормы, прямо не преду-сматривающие права молодежи, но определяющие целью «...формирование человека как свободной, нравственной и просвещенной личности, уважающей честь, достоинство и свободу других людей, носителя национальной и общечело-веческой культуры»6. Конституция Республики Алтай в ст. 44 закрепляет: «Республика Алтай обеспечивает разработку и реализацию региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономи-ческих, экологических, культурных, этнокультурных, демо-

4 Конституция Удмуртской Республики (в ред. от 04.06.2012) (принята постановлением Верховного Совета УР от 7 декабря 1994 г. № 663-XII) // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 дек.

5 Конституция Республики Тыва (в ред. от 14.11.2012) (принята на референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 мая.

6 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (приня-та на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республи-ки Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 4 апреля 1992 г. № 908-XII) (в ред. от 08.06.2012) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90.

160


графических и других особенностей»7. Любопытными, в свою очередь, являются довольно детальные нормы конституций о правах ребенка, которые содержатся в тексте конституций республик Тыва (ст. 32), Карелия (ст. 24), Алтай (ст. 49).

Интересным представляется исследование тех редко встре-чающихся конституционных норм, которые содержатся в тексте Основного закона субъекта Федерации и подробно регулируют сферы определенных правоотношений. К примеру, Конститу-ция Чеченской Республики в ст. 35 закрепляет: «...общепри-знанные традиции и обычаи народов Чеченской Республики – уважение к старшему, женщине, людям различных религи-озных убеждений, гостеприимство, милосердие – священны, охраняются Конституцией Чеченской Республики и законами Республики»8. Примерно те же нормы содержатся в Конститу-ции Республики Адыгея в ч. 3 ст. 35: «...почтительное отноше-ние младших к старшим и уважительное отношение старших к младшим – священный долг каждого»9.

Следовательно, в тексте конституций республик – субъек-тов Российской Федерации – практически не содержится упо-минание о правах молодежи и проведении молодежной поли-тики, за некоторым исключением.

Анализ уставов областей – субъектов Российской Федера-ции – показал, что из 46 основных законов упоминание о мо-лодежи вообще содержится всего в 17 основных законах субъ-ектов Федерации.

В Липецкой и Тамбовской областях осуществление област-ных и межмуниципальных программ и мероприятий по ра-боте с детьми и молодежью относится к совместному ведению Российской Федерации и области. В 11 областях полномочия

7 Конституция Республики Алтай (Основной закон) (принята Зако-ном РА от 7 июня 1997 г. № 21-4) (в ред. от 25.06.2012) // Звезда Алтая. 1997. 11 июля.

8 Конституция Чеченской Республики 23 марта 2003 г. (в ред. от 01.11.2012). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

9 Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (в ред. от 06.06.2012) (принята сессией ЗС (Хасэ) – Парламента РА 10 марта 1995 г.) // Ведомости ЗС (Хасэ) – Парламента РА. № 16.

161


по реализации мер молодежной политики относятся к пред-метам ведения и полномочиям области либо входят в компе-тенцию правительства области: это Астраханская, Белгород-ская, Воронежская, Курганская, Курская, Мурманская, Но-восибирская, Сахалинская, Тверская, Томская и Тюменская области. В большинстве случаев это следующие полномочия: создание условий для всестороннего развития детей и молоде-жи, поддержка одаренных и талантливых детей (Тюменская область); развитие конкурсной системы получения стипен-дий, премий, грантов, образовательных кредитов и займов с целью поощрения творческой интеллигенции, молодежи, де-тей, расширения доступности высшего образования, творчес-кой деятельности, охраны и использования исторических и культурных ценностей (Воронежская, Курская, Курганская, Липецкая, Тверская, Томская области); реализация мер по развитию науки, культуры и спорта и молодежной политики (Астраханская, Белгородская, Новосибирская области).

В трех областях – Брянской, Владимирской и Саратов ской – реализация молодежной политики входит в специальную главу о социальной политике области. К примеру, глава XVI «Социальная политика» (ст. 88, 92) Устава Владимирской об-ласти закрепляет: «...органы государственной власти обла сти создают благоприятные условия для детей и молодежи в сфере получения образования; развивают конкурсную систему полу-чения дополнительных стипендий, премий, займов и дотаций в целях поощрения наиболее одаренных детей; разрабатыва-ют программы, обеспечивающие условия для воспитания, об-разования, отдыха и творческого развития детей и молодежи. В области осуществляется молодежная политика по созданию правовых, экономических, социальных и организационных ус-ловий и гарантий для социального становления, развития и са-мореализации молодежи в общественной жизни»10. Статья 34 главы VI «Социальная сфера области» закона Саратовской

10 Устав (Основной закон) Владимирской области от 14 августа 2001 г. № 62-ОЗ (в ред. от 10.06.2013) (принят постановлением ЗС Вла-димирской области от 14 августа 2001 г. № 285) // Владимирские ведо-мости. 2001. 23 авг.

162


области регламентирует «...осуществление молодежной по-литики, гарантирующей молодежи возможность реализовать свои права». «Правительство области осуществляет мероприя-тия по развитию образования, охране семьи, материнства, от-цовства и детства; организует осуществление деятельности по опеке и попечительству; разрабатывает и реализует меры по развитию культуры и науки; принимает меры по реализации государственной молодежной политики (ст. 61)»11.

В Амурской области реализация прав молодежи содержит-ся в отдельной главе XII «Воспитание, образование, спорт, культура и наука». В соответствии с ч. 4 ст. 93 «...создаются условия для материального поощрения творческой интелли-генции, молодежи, детей; принимаются меры, позволяющие населению расширить доступность получения высшего обра-зования, заниматься профессиональной творческой деятель-ностью, физической культурой и спортом»12.

В ст. 43 Устава Воронежской области закреплены полномо-чия правительства Воронежской области: оно разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социаль-но-экономического развития Воронежской области, участву-ет в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, без-опасности дорожного движения и экологии13.

Уставы некоторых субъектов Российской Федерации прак-тически не регулируют права молодежи и молодежную поли-тику, в то же время в них есть упоминание о молодежи как субъекте законодательной инициативы. Это нормы о закреп-

11 Устав (Основной закон) Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО (в ред. от 26.02.2013) (принят Саратовской областной Думой 24 мая 2005 г.) // Неделя области. Спецвыпуск. 2005. 4 июня.

12 Устав (Основной закон) Амурской области : закон Амурской обла-сти от 13 декабря 1995 г. № 40-ОЗ (в ред. от 26.04.2013) (принят Амур-ским областным Собранием 16 ноября 1995 г.) // Амурская правда. 1995. 20 дек.

13 Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. (в ред. от 26.04.2013) (принят Воронежской областной Думой 25 мая 2006 г.) // Коммуна. 2006. 10 июня.

163


лении в качестве субъекта законодательной инициативы Мо-лодежного парламента или Молодежной общественной па-латы, которые содержатся в уставах Волгоградской, Магадан-ской и Самарской областей.

Таким образом, анализ основных законов областей – субъ-ектов Федерации, показал недостаточность правового регу-лирования молодежной политики, прав и свобод молодежи, а также создания условий для ее развития во многих субъ-ектах Российской Федерации. Исследование основных зако-нов субъектов Федерации позволяет сделать вывод о том, что региональное конституционное законодательство необходимо дополнить правами молодежи, которые следует включить в главу о правах человека.

На сегодняшний день для молодежи самыми актуальными проблемами являются вопросы трудоустройства, адаптации в новом коллективе, молодой семьи, социальной защищенно-сти, возможности профессионального роста, повышения уров-ня образования.

Для усиления гарантий конституционно-правовой защиты прав молодежи следует предусмотреть:

1) возможности для молодежи, проживающей в сельских и удаленных районах (предоставление субсидий на покупку транспортного средства, жилья, получение высшего профес-сионального образования, организация международного мо-лодежного обмена регионов);

2) меры социальной адаптации для выпускников детских домов (оплата расходов за посещение подготовительных кур-сов в системе высшего и среднего профессионального образо-вания муниципальными органами за счет соответствующего бюджета, гарантии при приеме на работу в государственное учреждение, обеспечение доступности и качества медицин-ской помощи);

3) увеличение стипендиальных выплат студентам очной формы обучения, занимающимся каким-либо профессиональ-ным видом спорта.

4) координацию деятельности органов государства, образо-вательных и научно-исследовательских учреждений, негосу-

164


дарственных и других структур, работающих в сфере реали-зации государственной молодежной политики;

5) организацию на предприятиях молодежных объедине-ний, так как одной из форм активного включения молодого человека в общественную жизнь является его причастность к деятельности молодежной организации.

Эти меры позволят улучшить качество жизни российской молодежи, обеспечить реализацию ее прав в части обеспече-ния жильем, работой, медицинской помощью, оказать пози-тивное влияние на процесс воспитания. В случае реализации данных предложений будет создана законодательная база для поддержки молодежи государством.

С. В. Ш у л я п и н а

ОГРАНИЧЕНИЯ И ПРЕДЕЛЫПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИЙ

Конституциям свойственны две характеристики – стабильность и динамизм. Суть первой заключается в незыблемости основных конституционных устоев, а вторая требует изменений в Основном законе. Одной из сложных на сегодняшний момент является проблема поиска оптималь-ного сочетания стабильности и динамичного изменения кон-ституции. Главное заключается в том, что динамизм должен сочетаться со стабильностью, не «опрокидывая» ее1.

Зарубежный опыт подтверждает, что путем внесения поправок (пересмотра) в конституцию происходит детерми-нирование общественных отношений, которое возможно без изменений существующего общественного строя с соблюде-

1 См.: Авакьян С. А. Практика конституционных реформ : некоторые проблемы // Вестник Моск. гос. ун-та. Серия 11, Право. 2011. № 1. С. 24.

© Шуляпина С. В., 2014

165

С. В. Шуляпина

нием и расширением прав и свобод. К таким странам можно отнести Германию и Францию, где внесенные изменения в конституцию лишь укрепили ее стабильность как системы в целом. Так, в Основной закон Германии было внесено 54 из-менения, которые считаются конституционными пересмот-рами, а Конституция Франции 1958 г. насчитывает 24 изме-нения (пересмотра).

Пересмотр конституции необходим для того, чтобы внесен-ные изменения в текст конституции предопределяли разви-тие общества в необходимом направлении и не были «тормо-зом» общественного развития. В то же время следует отметить, что внесение изменений в текст конституции (или пересмотр) не может быть произвольным. Поэтому частые и необоснован-ные изменения конституции могут привести к непродуманно-му пересмотру конституции и поставить под угрозу стабиль-ность существования государства2.

С. А. Авакьян различает два подхода конституционного реформирования: 1) консервативный, при котором рефор-мирование в силу своего чрезвычайного характера пред-ставляется явлением весьма редким и преимущественно связанным с принципиальными изменениями природы строя; 2) рациональный, когда изменения вносятся по мере необходимости. Два пути не исключают друг друга в практике конституционализма, и необходимые шаги по изменению конституции тщательно продумываются и занимают обычно достаточно много времени3.

Соглашаясь с «рациональным» подходом конституцион-ного реформирования, следует отметить, что процедура пересмотра конституции в некоторых странах растянута во времени, что позволяет «взвешенно» подойти к вносимым изменениям.

Некоторые исследователи связывают стабильность консти-туции с процедурной гарантией «гибкости» или «жесткости»

2 Например, в Конституцию Российской Федерации 1978 г. за период 1991–1993 гг. было внесено более 300 поправок, что привело, по сущест-ву, к пересмотру Конституции.

3 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 25.

166


конституций4. Что по существу не снимает проблемы своевре-менного пересмотра (изменения) конституции, и, как показы-вает опыт, даже закрепленный принцип «нерушимости» кон-ституции не спасал от социальных потрясений.

А. А. Белкин считает, что принцип «нерушимости консти-туции» связан с конкретными государственно-историческими концепциями. Принцип нерушимости вы двигается незави-симо от времени принятия конституции, национальных правовых традиций, объема «нерушимых» конституционных норм, технического построения соответст вующей конструк-ции и даже типа общественного строя. Ученый констатиру-ет главную черту пресекательно-модификаторского плана охраны консти туции: направленность на консервацию за-крепленных в Основном законе страны социально-эконо ми-ческих и политических институтов5.

Таким образом, «нерушимые конституции» закрепляют собственную несменяемость, хотя эти акты и допускают воз-можность внесения в них поправок. Так, Конституция Мекси-ки 1917 г. (содержащая к настоящему времени значительное число поправок) в ст. 136 закрепляет следующее: «Настоящая Конституция не теряет своей силы, даже если ее действие нарушено восстанием. Если в результате внутренних волне-ний образуется правительство в противоречии с принци-пами, установленными настоящей Конституцией, то дейст-вие Конституции восстанавливается с момента, когда народ вновь обретет свободу, а лица, входившие в правительство, образованное в результате восстания, либо сотрудничавшие с ним, предстанут перед судом в соответствии с положениями настоящей Конституции и изданных на ее основе законов».

Несколько по-другому этот вопрос определен в Конститу-ции Греции от 11 июня 1975 г. Пунктом 4 ст. 120 Конституции установлено: «Соблюдение Конституции вверяется патриотиз-

4 См.: Elkins Z., Ginsburg T., Melton J. The Endurance of National Constitutions. Cambridge University Press, 2009.

5 См.: Белкин А. А. Пересмотр Конституции. Теоретические аспекты // Вопросы правоведения. 2009. № 2. С. 9–10.

167


му греков, правом и обязанностью которых является оказание всеми средствами сопротивления любой попытке отменить ее насильственным путем». Также п. 3 определено: «Узурпация, каким бы то ни было путем народного суверенитета и про-истекающей из него власти преследуется немедленно по вос-становлении законной власти; с этого же момента начинается срок давности за это преступление»6.

Основной закон Федеративной Республики Германии (абз. 4 ст. 20) предоставляет всем немцам право оказывать сопро-тивление всякому, кто попытается устранить существующий строй, если иные средства не могут быть использованы.

Согласно Конституции Кубы (ст. 3) все граждане имеют право сражаться любыми способами, включая вооруженную борьбу, когда невозможно использование других средств, про-тив всех, кто намеревается свергнуть политический, социаль-ный и экономический строй, установленный Конституцией.

Таким образом, незаконная реализация воли путем переворота в конституциях государств не только порицается, но и влечет за собой серьезные санкции.

А. А. Троицкая, рассматривая пересмотр конституций, оп-ределяет два важных аспекта: 1) формальные пределы пе-ресмотра конституции, которые закрепляются в актах конс-титуционного уровня, предусматривающие возможность их изменения полностью или частично с соблюдением различ-ных процедурных требований пересмотра; 2) содержательные пределы пересмотра конституции при условии соблюдения всех формальных требований7.

С предлагаемым подходом следует согласиться. Одна ко, как нам представляется, нормы, устанавливающие процедур-ные основания изменения и пересмотра конституции, следует отнести к процессуальным нормам, закрепленным самой кон-ституцией (или конституционным законом), и в этом случае они

6 Конституции государств Европы : в 3 т. / под ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 696.

7 См.: Троицкая А. А. Пределы пересмотра конституции : формаль-ный и содержательный аспекты // Вестник Моск. гос. ун-та. Сер. 11, Право. 2010. № 1. С. 59.

168


могут рассматриваться как конституционно-процессуальные нормы, т.е. нормы, запускающие механизм конституционного процесса. В процессуальном аспекте под пересмотром консти-туции следует понимать весь процесс (прохождение несколь-ких стадий) – от инициирования, разработки (учредительным собранием) и до принятия поправки или новой конституции уполномоченным органом (парла ментом, учредительным соб-ранием) или на референдуме.

Формальные пределы пересмотра конституцииПри пересмотре конституций ограничения устанавлива-

ются двумя основными способами: 1) конституция запрещает рассмотрение пересмотра в течение определенного периода времени; 2) конституция исключает рассмотрение пересмотра в определенных обстоятельствах.

Рассматривая первую позицию, можно выявить несколько временных ограничений.

Во-первых, конституция может содержать временное огра-ничение о пересмотре после ее принятия, в период реализа-ции. Так, Конституция Франции 1791 г. запрещала любой пересмотр в течение первых трех лет первых легислатур, Конституция III года устанавливала срок в девять лет до лю-бого пересмотра (названные положения не были соблюдены). В Конституции Парагвая 1992 г. (п. 1 ст. 289, п. 1 ст. 290) за-фиксировано, что Конституция не может быть изменена (пе-ресмотрена) по истечении десяти лет с момента обнародова-ния, а поправки могут быть внесены лишь по истечении трех лет с момента провозглашения Конституции.

Во-вторых, некоторые конституции предусматривают определенный период времени после принятия последней редакции. Так, согласно Конституции Греции 1975 г. (п. 6 ст. 110) не допускается пересмотр Конституции ранее чем по прошествии пяти лет с момента завершения предыдущего пересмотра. Аналогичная норма содержится в Конституции Португальской Республики 1976 г. (п. 1 ст. 284). Однако п. 2 ст. 284 дополнительно установлено: «Ассамблея Республики, вместе с тем, может взять на себя в любой момент полномочия по чрезвычайному пересмотру Конституции решением, при-

169


нятым большинством в четыре пятых полномочных депута-тов». Так, в исключительном порядке был проведен пересмотр конституции, связанный с вступлением страны в Европей-ский союз в 1992 г.

Третий способ ограничения конституционного пере-смотра связан с временным интервалом для принятия конституционных законов. Например, абзацем первым ст. 138 Конституции Итальянской Республики предусмотрено: «За-коны, изменяющие Конституцию, и другие конституционные законы принимаются каждой из палат после двух последова-тельных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев и одобряются абсолютным большинством членов каждой пала-ты при втором голосовании».

Следует отметить, что очередной пересмотр конституций не ограничивает число статей, которые могут быть изменены. Например, первый пересмотр Основного закона Португалии 1982 г. касался около 200 статей, второй в 1989 г. – около 100, а третий в 1992 г. – пяти8.

Из приведенных примеров видно, что закрепленные ог-раничительные нормы конституций различных государств направлены на поддержание созданного конституционного режима правления и консолидацию существующих сил, обес-печение стабильности государственного строя и стремление сделать более устойчивыми институты власти, а также во из-бежание внезапных изменений, путем временной задержки процесса пересмотра конституции.

Вторая позиция запрещает какие-либо изменения основ-ного закона при определенных обстоятельствах: состояния войны, действия чрезвычайного или осадного положения, угрозы интервенции. Поэтому ряд современных зарубежных конституций Бельгии, Бразилии, Беларуси, Молдовы, Румы-нии, Испании, Украины, Франции, Эстонии предусматрива-ют такой запрет.

Идея временного приостановления действия конституци-онного порядка впервые введена в Конституцию Франции

8 См.: Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 104.

170


22 фримера VIII года, 92 статья которой гласила: «В случае вооруженного восстания или беспорядков, угрожающих безо-пасности Государства, закон может приостановить действие кон ституции в предусмотренных регионах и на определенный срок. Эта процедура в оговоренных случаях может быть времен-но осуществлена постановлением правительства, если предста-вители законодательного органа находятся в отпуске, при усло-вии, что данный орган будет как можно созван согласно одной из статей того же постановления»9. Любой город или регион мог быть объявлен вне конституции (фр. – hors la constitunion).

Конституция Франции 1946 г. (ст. 94) запрещала введение или продолжение процедуры пересмотра в случае оккупации иностранными войсками всей или части территории страны. Цель этой нормы – избежать повторения практики вишийско-го режима, во время которого 10 июля 1940 г. была упразднена Конституция10. В современной Конституции Франции (ст. 89) имеется запрещение начинать или продолжать процедуру пе-ресмотра Конституции при наличии посягательств на целост-ность территории. Похожие нормы содержатся в конституциях Гвинеи, Конго, Мали. Основной закон Бельгии 1994 г. (ст. 96) предусматривает норму, в соответствии с которой никакой пе-ресмотр не может быть начат или продолжен в период войны или в период, когда палаты парламента не могут свободно собраться на национальной территории. Конституция Брази-лии (§ 5 ст. 217) не может быть изменена во время осадного положения. Конституция Румынии (п. 3 ст. 148) не может пе-ресматриваться в период осадного положения или чрезвычай-ного положения и во время войны. Конституцией Республики Беларусь (ст. 139) установлено, что изменения и дополнения Конституции Парламентом не производятся в период чрезвы-чайного положения, а также в последние шесть месяцев полно-мочий Палаты представителей. Также Конституция Республи-ки Молдова (п. 1 ст. 142) не может быть пересмотрена во время чрезвычайного, осадного и военного положения. Конституция

9 Цит. по: Агамбен Дж. Homo sacer. Чрезвычайное положение. М., 2011. С. 14.

10 См.: Маклаков В. В. Указ. соч. С. 104.

171


Испании (ст. 169, 116) содержит полный запрет на любые кон-ституционные реформы в военное время или при объявлении состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения.

Не может быть осуществлен роспуск Конгресса во время действия любого из состояний, указанных в ст. 116 Консти-туции Испании. При их объявлении, если это происходит не во время сессий, автоматически созываются заседания палат. Деятельность палат, как и деятельность других конституци-онных органов власти государства, не может быть прервана в период действия указанных состояний. Также ч. 6 ст. 116 Кон-ституции Испании предусмотрено, что объявление состояния угрозы, чрезвычайного и осадного положения не отменяет от-ветственности правительства и его представителей, признан-ной Конституцией и законами.

Кроме того, существуют другие обстоятельства, запреща-ющие проводить пересмотр (изменение) конституции. Такие случаи известны, когда должностные лица или органы власти, уполномоченные принимать решение о поправках к консти-туции, по тем или иным причинам не обладают правом при-нимать такие решения или не функционируют. Во Франции – при временном исполнении функций Президента Республи-ки председателем сената или правительством, в России – при временном исполнении функций Президента Российской Феде-рации Председателем Правительства Российской Федерации, в Бельгии и Иордании – при существовании временного периода регентства, в Германии – при замещении Бундестага и Бунде-срата Совместным комитетом. Например, в Конституции Бель-гии (ст. 197) четко закреплено: «Во время регентства никакое изменение не может быть внесено в Конституцию в части конс-титуционных полномочий Короля и статьи 85–88, 91–95, 106 и 107 Конституции». Также в Конституции Иордании (п. 2 ст. 126) установлено, что в период регентства не допускаются внесения в Конституцию каких-либо изменений, затрагивающих права Короля и порядок наследования королевской короны.

Такие ограничения связаны с легитимностью принимаемо-го решения и желанием избежать тех или иных чрезвычайных ситуаций в проводимых конституционных изменениях.

172


Содержательные пределы пересмотра конституцииКак известно, конституция представляет собой упорядо-

ченную систему норм, определенным образом взаимосвязан-ных и взаимозависимых. Поэтому не любую из них можно заменить по свободному усмотрению без разрушения сло-жившейся системы11.

В конституциях зарубежных стран можно найти за-крепление народного суверенитета и связанной с ним неограниченной учредительной власти, формы правления, форме государственного устройства, основных прав и свобод, политического плюрализма и др.

Конституции большинства стран (Германии, Греции, Румынии, Италии, Франции и др.) определяют, что некото-рые «базовые» конституционные ценности, закрепленные в рамках конституции, не могут быть изменены. В них содержательные пределы касаются республиканской формы правления, которая не может пересматриваться. В Маврита-нии и Буркина-Фасо – республиканская форма правления и многопартийность. В противоположность республиканской форме правления, монархическими конституциями объявля-ется неприкосновенной монархическая форма правления в Марокко и Кувейте.

В некоторых странах существует запрет на пересмотр ре-лигиозных (идеологических) основ государства. Исламский характер государства объявляется неприкосновенным в кон-ституциях Марокко, Ирана. Конституцией Кубы (ст. 3, 137) подтверждается «незыблемость» социалистического пути развития и существующей политической системы. По ито-гам референдума (состоявшегося в июне 2002 г.), Националь-ной ассамблеей народной власти были внесены дополнения в ст. 1,11 и 137 Конституции, направленные на укрепление социалистического строя12. В Бразилии и Германии содержа-

11 Логическая взаимосвязь структуры конституции, ее основных ча-стей обусловлена пределами конституционного регулирования, а также существующей в стране конституционной доктриной.

12 См.: Конституции государств Америки : в 3 т. / под ред. Т. Я. Хаб-риевой. М., 2006. Т. 2. С. 547.

173


тельные пределы устанавливают нерушимость формы госу-дарственного устройства. В § 6 ст. 217 Конституции Бразилии говорится: «Не принимаются к обсуждению законопроекты, направленные на уничтожение Федерации или Республики». Абзац 3 ст. 79 Основного закона Федеративной Республики Германии не допускает изменения, затрагивающего разделе-ние Федерации на земли, принципы участия земель в законо-дательстве или принципы, установленные в ст. 1 и 20.

В некоторых конституциях предусматривается неизмен-ность территориальной целостности государства. Напри-мер, в Алжире (ст. 178), Камеруне (ст. 37), Португалии (ст. 288),Турции (ст. 3), Украине (ст. 157).

В отдельных странах ограничения закрепляются довольно широко, захватывая основные права и свободы граждан. На-пример, Конституция Румынии представляет специальную ст. 148 «Пределы пересмотра». Пунктом 1 данной статьи уста-новлено: «Положения настоящей Конституции, касающиеся национального, независимого, единого и неделимого характе-ра румынского государства, республиканской формы правле-ния, территориальной целостности, независимости юстиции, политического плюрализма и официального языка не могут являться предметом пересмотра». Пункт 2 также определя-ет: «Кроме того, не может производиться никакой пересмотр, если его результатом явится отмена основных прав и свобод граждан или их гарантий».

Как видно из представленных примеров, некоторые кон-ституции указывают, что определенные положения меняться не могут и любое изменение текста положения исключается.

Однако существует и другой подход, согласно которому не могут меняться определенные принципы в конституции13. Так, в Конституции Алжира 1996 г. (ст. 178) говорится, что любые изменения в Конституции не должны наносить ущерб:

13 Венецианская комиссия Совета Европы считает, что при анализе правил о неизменности необходимо проводить различие между положе-ниями и принципами (п. 209). См.: Report of the Venice Commission on Constitutional Amendment, CDL-AD(2010)001. P. 41. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-AD(2010)001.aspx

174


республиканскому характеру государства; демократическому порядку, основанному на многопартийности; исламу как госу-дарственной религии; арабскому языку как языку государст-венному и официальному; фундаментальным свободам, пра-вам человека и гражданина; единству и целостности нацио-нальной территории14. Португальская Конституция (ст. 288) насчитывает 14 пунктов основных принципов-пределов пе-ресмотра, которые должны уважаться15. Положительным мо-ментом указанных правовых норм является то, что конститу-ции государств допускают определенную степень изменений (гибкий подход) при сохранении существенных элементов.

Можно констатировать, что посредством механизма не-изменности наиболее защищенными являются положения (прин ципы), закрепляющие форму правления, суверенитет, территориальную целостность, права человека и основные свободы.

Процедуры пересмотра конституцийКак известно, по способу пересмотра конституции подраз-

деляются на гибкие и жесткие. В свою очередь, смешанные конституции включают в себя разные сочетания того и друго-го. Следует отметить, что критерием гибкости или жесткости конституции является не сам по себе порядок внесения изме-нений в конституцию, а наличие усложненного порядка по сравнению с принятием обычных законов. Сложность поряд-ка пересмотра конституции непосредственно связана с поня-тием частичного или полного ее пересмотра16.

При полном пересмотре, в сущности, учреждается новая конституция с новыми параметрами на основе прежних по-ложений действующей конституции, разрешающих такой пе-

14 URL: http://worldconstitutions.ru/archives/53/515 Конституции государств Европы : в 3 т. / под ред. Л. А. Окунькова.

М., 2001. Т. 2. С. 833–834.16 Следует отметить, что не все зарубежные конституции норматив-

но подразделяют пересмотр на частичный или полный. Понятия «реви-зия», «пересмотр» и «поправка» имеют разные коннотации в каждой правовой системе, но, несомненно, «пересмотр» означает наиболее об-ширные конституционные преобразования.

175


ресмотр. В результате исключается возможность нелегитим-ного изменения существующего государственного строя. По-этому пересмотр требует более жестких условий изменения конституций (усложненная процедура, повышенный кворум, несколько этапов процесса) по сравнению с внесением отдель-ных поправок.

При частичном пересмотре конституции изменяются толь-ко отдельные положения действующего основного закона. Процедура внесения поправок при частичном пересмотре конституции значительно упрощается.

Рассматривая пределы пересмотра конституции, на наш взгляд, важными являются формальные требования по соб-людению условий процесса пересмотра конституции. Та-кие условия необходимы для предложения, принятия и ратификации конституционных законов. Например, Конституция Франции 1958 г. определяет условия в виде процесса пересмотра Конституции. В соответствии со ст. 89 с инициативой пересмотреть Конституцию может выступить Президент Республики, но только по предложению премьер-министра. Проект или предложение о пересмотре Консти-туции должны быть рассмотрены при соблюдении срока, установленного в третьем абзаце ст. 42, и приняты обеими палатами в идентичной редакции17.

Весь процесс пересмотра конституции можно условно по-делить на несколько этапов, как правило, это: 1) инициатива (предложение) о пересмотре; 2) развитие инициативы пере-смотра (принятие закона); 3) ратификация конституционного закона18.

Инициатива пересмотра в демократических странах может принадлежать исполнительной власти либо может быть раз-делена между исполнительной и законодательной властью (ФРГ, Франция, Испания), а в некоторых государствах – пре-

17 См.: Конституции зарубежных государств : Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония / сост. сб. ; пер. В. В. Маклакова. М., 2012. С. 116.

18 Процесс пересмотра конституции в каждой стране имеет свои осо-бенности (этапы рассмотрения).

176


доставлена народу (Швейцария, Лихтенштейн, Южная Корея, Уругвай). Разработка акта о пересмотре в демократических системах может быть предоставлена парламенту (Франция, Бельгия) либо специально избранному учредительному соб-ранию (Болгария), специально избранному органу (напри-мер, Конвент США).

Одобрение конституционного закона о пересмотре может осуществляться как на референдумах (например, Швейцария и Австрия), так и парламентом – квалифицированным боль-шинством (Португалия).

Следует отметить, что в авторитарных режимах инициа-тива и разработка проекта закона о пересмотре конституции находятся в руках исполнительной власти (иногда создаются специальные консультативные органы), а в целях придания законности («одобрения») законопроект может выноситься на всенародное голосование.

Что касается содержания конституционных норм по пе-ресмотру Конституции Российской Федерации, то она преду-сматривает несколько уровней «жесткости».

«Нерушимость» предписывается к цельным структурным подразделениям (главы 1, 2 и 9 Конституции Российской Фе-дерации), что значительно затрудняет совершенствование от-дельных конституционных положений. По сути, проведение пересмотра указанных положений сводится к пересмотру всей Конституции Российской Федерации. Процедура пересмотра Конституции возможна только при поддержке трех пятых го-лосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (п. 2, 3 ст. 135 Конституции Россий-ской Федерации). В свою очередь, инициатива о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации должна исходить от Президента, Парламента, Правительства Российской Федерации или законодательных (представитель-ных) органов субъектов Российской Федерации19.

19 Подробнее см.: Виноградов О. В. Изменение Конституции Россий-ской Федерации : проблемы теории и практики конституционно-право-вого регулирования // Ленингр. юрид. журн. 2010. № 4. С. 28–42.

177


В. В. Киреев выделяет восемь стадий пересмотра Консти-туции Российской Федерации. Причем, в отличие от попра-вок, пересмотр является наиболее сложным и недостаточно детализированным направлением конституционного право-творчества, что вызывает необходимость дальнейшего совер-шенствования правового регулирования20.

Правовая регламентация органов, участвующих в пере-смотре конституции, является одной из необходимых пред-посылок законности участвующих в данном процессе21. Не-сомненно, первым шагом в этом направлении должно стать принятие федерального конституционного закона «О Консти-туционном Собрании»22.

Следует отметить, что пределы конституционного пересмотра и процедурные требования по пересмотру конституции составляют единые правила рассмотрения конституционных законов. Нарушение процесса пересмотра конституционной поправки может привести к отмене консти-туционной нормы.

Некоторые исследователи считают, что при пересмотре конституции производная учредительная власть формально ограничена, поскольку конституционные нормы, касающиеся пересмотра, оговариваются условиями компетентности (кто компетентен?) и процедуры (как производится пересмотр?), с учетом «возможности» надзора конституции со стороны орга-нов конституционного контроля23. Несомненно, указанные за-

20 См.: Киреев В. В. Теоретические проблемы структурирования и основные стадии процесса конституционно-правовой реформы // Вест-ник ЮУрГУ. 2006. № 13. С. 262.

21 Определение органа должно содержать как минимум следующие признаки: 1) структурную обособленность органов друг от друга; 2) на-личие у них особой компетенции; 3) взаимодействие органов друг с дру-гом; 4) особый состав органов.

22 См.: Шелкунов А. Пересмотр Конституции Российской Феде рации : порядок формирования Конституционного Собрания Российской Феде-рации. URL: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID= 1234121

23 См.: Оби Ж.-Б. Исполнительная власть, судебная власть и учреди-тельная власть во Франции. М., 1996. С. 11.

178


мечания являются весьма значимыми и универсальными при пересмотре конституций24.

Однако с последним замечанием можно согласиться лишь в исключительных случаях: 1) с учетом национальных особен-ностей конституций по внесению отдельных изменений (по-правок или частичного пересмотра), связанных с парламент-ской процедурой принятия; 2) существующей модели предва-рительного контроля25.

Необходимо отметить, что в мировой практике идея о пра-ве органа конституционного контроля контролировать учре-дительную власть не нашла особой поддержки. «Кроме того, при проверке конституционности поправок орган конституци-онного контроля немедленно столкнется с трудностью мето-дологического характера: он не может объявить всю консти-туцию неизменной, если она сама допускает внесение в нее изменений; он должен будет признать допустимость одних и недопустимость других поправок. На практике это означает не что иное, как разделение конституционных положений на фундаментальные и не являющиеся таковыми, что представ-ляет непростую задачу. Не удивительно поэтому, что консти-туционные и верховные суды предпочитали воздерживаться от проверки поправок по существу»26.

Вопрос о внесении поправок в те нормы, которые регулиру-ют сам порядок изменения конституции, могут представлять определенный интерес. Практика показывает, что каких-либо особенностей по изменению данных норм не имеется, измене-ния вносятся в том же порядке, как и в другие положения. Так, были приняты изменения в ст. 196 Конституции Нидер-

24 Автор разделяет позиции французских исследователей. Еще ра-нее известный государствовед А. Д. Градовский указывал на важность вопроса: 1) кому принадлежит инициатива ревизии; 2) кто утверждает предложенную поправку. См.: Градовский А. Д. Отличительные черты западноевропейского государственного устройства // Собр. соч. СПб., 1902. Т. 5, ч. 1. С. 10.

25 См.: Худолей К. М., Худолей Д. М. Конституционный контроль в отношении актов конституционной реформы // Электронное приложе-ние к Российскому юридическому журналу. 2011. Т. 3, № 1. С. 5–12.

26 Троицкая А. А. Указ. соч. С. 64.

179


ландов (1922 г.), Законом от 12 августа 1982 г. были внесены изменения в три статьи о пересмотре Конституции Португа-лии 1976 г. (ст. 284–296)27.

В начале 2000-х гг. в большинство конституций европей-ских государств были внесены нормы, предусматривающие ратификацию соглашений между Европейским союзом и на-циональными государствами. Например, во Франции сначала были введены нормы, имеющие цель ратифицировать Конституцию Европейского союза (2005 г.), а затем, после провала этой ратификации на референдуме в 2008 г., были закреплены новые нормы, но уже необходимые для ратификации Лиссабонского договора 2007 г. Конституция Франции в 2008 г. (4 февраля и 23 июля) подверглась послед-ней трансформации, в результате двух последних пересмотров произошла «конституциализация» Европейского союза и в то же время «европеизация» французской Конституции28.

Таким образом, конституцию можно пересмотреть (внести изменения) как в необходимом направлении, так и по возможности изменить саму процедуру по внесению изменений (нормы конституции) с целью ее упрощения или усложнения по воле учредителя29.

В заключение можно отметить, что в закреплении норм о «невозможности изменения» или «пределах пересмотра» конституции учредитель в целях защиты конституции установил меры предосторожности против недопустимых изменений фундаментальных ценностей (основ существу-ющего строя, правового статуса граждан и др.) и придал этим нормам дополнительные гарантии. Хотя на практике разделение фундаментальных ценностей и определенных

27 URL: Маклаков В. В. Указ. соч. С. 105.28 См.: Гийу Л. Конституционный пересмотр и европейская интегра-

ция; не выдерживающее критики необдуманное непостоянство консти-туции = Guillout L. Révision constitutionnelle et intégration européenne, l’insoutenable légèreté de la Constitution // Rev. du droit public et de lascience politique en France et à l’ étranger. Paris, 2009. № 2. Р. 396–399 (Реферативный журнал «Государство и право». 2011. № 1. С. 49–54).

29 См.: Троицкая А. А. Указ. соч. С. 65.

180

конституционных положений представляет большие сложности. Все же нормы «дополнительных гарантий» могут отражать как исторический опыт «национальных установок» государства, так и приоритеты на определенном этапе государственного строительства.

Становится очевидным, что запреты, ограничения и преде-лы пересмотра конституций не могут «страховать» тексты ос-новных законов от любых изменений «на вечные времена», а в необходимых обстоятельствах призваны обеспечить баланс между стабильностью и развитием конституции. И, как пока-зала история, если возникают препятствия, то учредительная власть может снять имеющиеся барьеры и вновь установить новый порядок.

181

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯКОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА

ВСТРЕЧА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В. В. ПУТИНА С ЗАВЕДУЮЩИМИ КАФЕДРАМИКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

(7 ноября 2013 г., 15:40, Московская область,Ново-Огарево)

Во встрече, состоявшейся в преддверии 20-летия Консти-туции России, приняли участие преподаватели и исследова-тели более чем из двух десятков вузов и академических ин-ститутов.

В. ПУТИН: Дорогие друзья, добрый день.Мы встречаемся с вами в преддверии 20-летия принятия

Конституции Российской Федерации. Не буду вам, консти-туционалистам, правоведам, ученым, преподавателям пра-ва, рассказывать о том, насколько важен для общества, для любого государства Основной закон, насколько важна его ста-бильность, сбалансированность. Любой закон, в том числе и Основной закон, любой страны, всегда является в определен-ной степени результатом компромисса, достигнутого в обще-стве. Но Основной закон отличает то, что он претендует на то, чтобы быть самым стабильным из всех принимаемых законов. Хотя, как мы с вами хорошо знаем, закон не только в момент его принятия, но и в момент разработки уже устаревает. Очень хотелось бы надеяться, что наш Основной закон, наша Кон-ституция будут актуальны не только на время принятия и не только через 20 лет, но и на более длительную перспективу.

Возникает вопрос – за счет чего? За счет работы Консти-туционного Суда, который в ходе своей практики дает толко-вание отдельным положениям Конституции, придает ей так называемую живинку, связь с жизнью, приспосабливает ее к конкретным правоотношениям.

182

Перспективы развития конституционного процеса

В связи с этим хотел бы обратить внимание не только здесь собравшихся, но и миллионов людей, видящих нас через средства массовой информации, на то, что именно ваша рабо-та является весьма значительной с точки зрения выверенно-сти тех решений, которые принимает Конституционный Суд. Я исхожу из того, что он опирается в том числе и на ваши идеи, на ваши разработки, на ваши исследования.

И, конечно, очень хотелось бы, чтобы основные положения Конституции внедрялись в общественное сознание и воспри-нимались обществом как важнейший элемент стабильного развития нашего государства.

Символы государства, к которым в известной степени отно-сится и Конституция, чрезвычайно важны.

Кстати говоря, хочу вас проинформировать, я вчера подпи-сал и внес в Государственную Думу законопроект о более ши-роком использовании таких символов, как государственный флаг, гимн. Исхожу из того, что это, во всяком случае в учеб-ных заведениях, будет способствовать воспитанию патриотиз-ма, особенно у молодого поколения, будет обращать наших граждан при прослушивании гимна, при поднятии государст-венного флага не только к самим символам, но и к патриоти-ческим чувствам.

Это то, что мне хотелось бы сказать вначале. И я с удоволь-ствием выслушаю ваше мнение о том, как у нас развивается конституционный процесс и что нам нужно сделать дополни-тельно, чтобы страна чувствовала себя более уверенно и ста-бильно на базе Основного закона.

У нас есть те, кто хотел бы высказаться. Фадеев Владимир Иванович, заведующий кафедрой конституционного и муни-ципального права Московской государственной юридической академии. Прошу Вас.

В. ФАДЕЕВ: Уважаемый Владимир Владимирович!Позвольте прежде всего выразить Вам нашу признатель-

ность, я думаю, мои коллеги поддержат меня в этом, за уни-кальную возможность встретиться с Вами и высказать наши мысли, наши суждения, наши предложения о конституцион-ном развитии России, о Конституции, об обеспечении ее ста-бильности и ее развития.

183

Встреча Президента РФ В. В. Путина с заведующими кафедрами...

Наша встреча проходит, как Вы уже сказали, в преддве-рии большого события в жизни нашего государства – 20-летия Конституции Российской Федерации. И очень знаменательно, что глава государства встречается с заведующими кафедрами конституционного права. Это действительно уникальное со-бытие. История современной России и, я думаю, история на-шей страны вообще не знает подобного случая. Поэтому ог-ромное Вам спасибо.

На нашей встрече присутствуют конституционалисты, представляющие практически всю нашу страну, разные ее регионы, специалисты по основным направлениям науки оте-чественного и зарубежного конституционного права. И мы в своей практической деятельности постоянно, ежедневно обра-щаемся ко всему блоку конституционно-правовых вопросов. Поэтому каждый из нас, конечно же, готов, я думаю, поде-литься своими суждениями, мыслями, предложениями о раз-витии нашей Конституции, о ее реализации.

Хотел бы привлечь Ваше внимание к некоторым вопросам. Первое – это проблема реализации Конституции, ее принци-пов и норм. Приведу два примера. Если мы обратимся к ста-тье 132 Конституции, то она содержит положения, которые, по существу, до сих пор не реализованы.

Речь идет о том, что органы местного самоуправления в со-ответствии с этой статьей осуществляют самостоятельно (под-черкиваю, Конституция говорит) охрану общественного по-рядка, но в настоящее время охрану общественного порядка обеспечивает в основном полиция. Хотя в развитие Конститу-ции законодательство о местном самоуправлении начиная с 1995 г. предусматривает создание муниципальной милиции, но ее нет, нет федерального закона о ее статусе. В связи с тем, что усилилась ответственность местных властей за состоя-ние законности, правопорядка на своей территории, я думаю, что вопрос о создании муниципальной милиции приобрета-ет очень важное значение и мог бы быть предметом обсужде-ния, может быть, даже на заседании Государственного совета совместно с Советом по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации. Необходимо, види-

184


мо, что-то уже делать с этой проблемой, потому что в законе о местном самоуправлении институт муниципальной милиции предусмотрен, но он не функционирует, не создан. Поэтому либо надо ее создавать, либо отказаться тогда от этой формы обеспечения охраны общественного порядка. Но тогда, может быть, придется внести некоторую корректировку в статью 132 и уточнить, что органы местного самоуправления, скажем, участвуют в осуществлении охраны общественного порядка, и законодатель обеспечит формы такого участия.

Второй пример – это вопрос о конституционном регулиро-вании Федерального Собрания Российской Федерации. Дав-но выдвигается предложение принять специальный феде-ральный конституционный закон о Федеральном Собрании. Мне кажется, что с таким предложением трудно согласить-ся. Дело в том, что, на мой взгляд, Конституция определяет конституционный статус Федерального Собрания. И поэтому не случайно в Конституции отсутствует указание на необхо-димость принятия федерального конституционного закона о Федеральном Собрании, тем более что сама Конституция го-ворит о том, что палаты самостоятельно определяют органи-зацию своей работы, и гарантией этого являются регламенты, которые они принимают.

Дело состоит еще и в том, что это не забывчивость консти-туционного законодателя, – мне кажется, это его принципи-альная позиция. Поэтому правовое регулирование Федераль-ного Собрания Российской Федерации, на мой взгляд, должно осуществляться федеральными законами, которые регулиру-ют отдельные стороны организации и деятельности, что мы с вами сегодня и имеем.

Вторая проблема, на которой я хотел бы остановиться, – это проблема качества законов, проблема стабильности и после-довательности законодательства. К сожалению, законы, на мой взгляд, утрачивают во многом свою стратегическую на-правленность и стабильность.

Взять опять же закон о местном самоуправлении. Если мы сравним ныне действующую редакцию и первоначальную, то увидим следующее. Вначале за городскими, сельскими посе-

185


лениями признавались 22 вопроса местного значения, т.е. те вопросы, за которые они несут ответственность. Сейчас чис-ло этих вопросов возросло практически до 40. Ни о какой ста-бильности в решении вопросов местного значения, правового регулирования речи быть не может.

Порядок формирования Совета Федерации изменялся многократно. К сожалению, на сегодняшний день, наверное, оптимальный вариант так и не найден.

Законодательство должно устанавливать и стабильные ос-новы политической жизни. Законодательная позиция в этой сфере не должна уподобляться, так сказать, маятнику, когда законодатель переходит из одной крайности в другую.

Приведу пример с политическими партиями, всем извест-ный. Если в 1990-е гг. у нас были десятки политических пар-тий, которые участвовали в выборах, потом путем законода-тельного регулирования они увеличились. Были выборы, когда участвовало всего семь политических партий, а сегод-ня снова созданы условия для создания множества заведомо слабых политических партий. И в связи с этим встает вопрос: должна же быть какая-то политическая стратегия развития нашей политической жизни. Необходимо ли искусственно форсировать развитие многопартийности, признавая за по-литическими партиями право выдвигать кандидатов, точнее, списки кандидатов, на выборах, на всех практически выбо-рах, которые у нас проходят? Может быть, пойти другим пу-тем? Может быть, альтернативой является и создание, функ-ционирование объединений типа Всероссийского народного фронта?

Для России партия в 500 человек, я думаю, не будет вы-глядеть в глазах общества реальной политической силой. В свое время убрали графу «Против всех». Сейчас предлагается вновь ее вернуть. Она, конечно, важный индикатор доверия населения к власти, но вместе с тем, на мой взгляд, все-таки основное предназначение выборов – это создание органов власти, а вот отношение к власти – для этого есть и социоло-гические опросы. Мне кажется, что эта графа несет в себе ка-кой-то анархический элемент, и даже разрушительный в ка-

186


кой-то степени элемент, нежели созидательный. И тем более «шараханье», я бы сказал, из одной крайности в другую здесь тоже проявляется.

И в заключение я хотел бы обратить внимание на два вопро-са. Проблема использования зарубежного опыта. У нас иногда либо чрезмерно увлекаются этим, либо резко отрицательно к этому относятся. Я думаю, что истина где-то посередине. Мне кажется, что сама Конституция показывает, что зарубежный конституционный опыт (Конституция впитала в себя многие принципы европейского конституционализма) может успеш-но применяться и у нас, тем более конституционные принци-пы пускают корни в нашу систему российского права. Вы уже упомянули Конституционный Суд, который играет важную роль в конституционализации всех отраслей права.

И последний вопрос – это вопрос о соотнесении решений международных судов с Конституцией России. Я лично согла-сен с той позицией, которая нашла обоснование у нас в ли-тературе и согласно которой Россия имеет суверенное право выполнять решения международных судов таким образом, чтобы не были нарушены и буква, и дух Конституции.

Спасибо большое.В. ПУТИН: Спасибо. Я чувствую, скучно нам не будет. Не-

смотря на такое большое количество людей, мы сразу попада-ем в болевые точки.

Я позволю себе очень коротко прокомментировать некото-рые вещи. Начнем с последнего. Соотношение решений ино-странных судов с нашими законами, с Конституцией. Я пол-ностью с Вами согласен. Все-таки приоритет должен быть у нашей Конституции. И это не только наша с вами позиция, практически во всех странах мира это применяется. Недавние решения властей Великобритании как раз об этом и говорят: что бы там ни принималось, если эти решения не соответству-ют Конституции Великобритании, они не применяются на их территории. Вот и мы так должны поступать.

Конечно, мы должны исполнять свои международные обя-зательства. Это ясно, но все-таки приоритет Конституции дол-жен быть безусловным. Все остальные законы, если есть соот-

187


ветствующие международные соглашения, ратифицирован-ные парламентом (мы знаем, что приоритет в данном случае отдается этим ратифицированным соглашениям), не должны подписываться, если они противоречат Конституции. Вот в чем все дело. Это принципиальная вещь.

В. ФАДЕЕВ: Есть одна проблема.В. ПУТИН: Я думаю, что проблем больше, но принцип дол-

жен быть вот такой.Теперь по поводу Закона о муниципальной милиции. Ко-

нечно, Вы правы, статья 132 об этом как раз и говорит. Здесь две проблемы – их тоже больше, но две – основные.

Первая – финансовая. У муниципалитетов просто недо-статочно собственных источников финансирования. И с этим, кстати говоря, связана и определенная нестабильность в оп-ределении объема полномочий муниципалитетов. Потому что часть полномочий, безусловно, эффективно может решаться только на муниципальном уровне, но у них не достаточно собственных источников финансирования для осуществления этих полномочий, поэтому и происходит вот такая постоянная работа, связанная с тем, чтобы совместить эти две составля-ющие, – собственно, источники и объем тех полномочий, ко-торые не выполняют. Конечно, довести это до совершенства очень сложно, но, безусловно, будем к этому стремиться.

Что касается другой составляющей, второй и, на мой взгляд, весьма важной – вопросов безопасности. Еще совсем недавно – мы очень быстро забываем все нехорошее, но это нормально, человеческий мозг так устроен: он все нехорошее старается выбросить и забыть, – мы помним, что совсем недав-но происходило у нас на Кавказе. В этих условиях передать на уровень муниципалитетов функции защиты правопорядка с наделением соответствующих местных подразделений пол-номочиями и табельным оружием – это сложная штука. Хотя, безусловно, является правильным то, что только на местах люди могут навести соответствующий порядок, но для этого должны быть созданы определенные условия. Они сейчас в принципе создаются, а может быть, даже сказать можно по-точнее, практически созданы. Значит, остается одна главная

188


проблема – финансирование. Но над этим, безусловно, надо думать. И я согласен с Вами в том, что либо нужно нам по-думать о формулировках статьи 132, либо ее исполнять, это правда, безусловно.

Ну и качество законов. Здесь тоже, конечно, не поспо-ришь, оно оставляет желать лучшего. Именно поэтому мы внедряем в практику работы нулевое чтение, выкладыва-ем в интернете проекты законов. Но здесь хочу вернуться к тому, с чего начал. Безусловно, позиция научного сообщест-ва, Ваша позиция, особенно по вопросам конституционного права, крайне важна и должна учитываться законодателем в практической работе применительно уже не к конституци-онным законам, а ко всему объему законодательства. Любой принимаемый в России законодательный акт должен соот-ветствовать Основному закону – Конституции страны, – это, безусловно, так.

Я не буду дальше растекаться мыслью по древу, так у нас всё время убежит. Спасибо большое.

Пожалуйста, Овсепян Жанна Иосифовна.Ж. ОВСЕПЯН: Спасибо.Уважаемый Владимир Владимирович!Прежде всего, я хочу Вас проинформировать, что 11–12 ок-

тября этого года в Южном федеральном университете совмест-но с Общественной палатой Ростовской области и правитель-ством Ростовской области была проведена Международная конференция, посвященная юбилею Конституции. Она транс-лировалась по трем региональным каналам. И я, как пред-седатель оргкомитета конференции, хочу Вас поблагодарить за приветственную телеграмму поддержки, которая была на-правлена в адрес Международной конференции, и вот ксе-рокс одной публикации по этому поводу в одной из наших ре-гиональных газет.

Вы совершенно справедливо обратили внимание на то, что демократический потенциал Конституции очень велик, и нам предстоит еще многое проделать для того, чтобы наиболее полно осуществить и реализовать эти демократические поло-жения.

189


Хочу также обратить ваше внимание, и это понятно, что од-ной из ключевых проблем является проблема подготовки юри-дических кадров государствоведческого профиля. Мы знаем, что от того, каким образом, на основе каких процедур, какого качества кадры готовятся в государстве, зависит перспектива государства. Не случайно в свое время, еще в советский пери-од, позволю себе напомнить, в конституциях того советского периода эта важная функция была возложена на Коммунис-тическую партию, руководящую и направляющую силу, т.е. она руководила всей этой кадровой политикой. Сегодня в свя-зи с тем, что есть принцип разделения властей, в контексте этого принципа, на совершенно иных основах осуществляется кадровая политика – на основе демократических процедур.

Что касается вузовской системы, то наша задача заключа-ется в том, чтобы готовить кадры на качественном уровне и в том объеме, в котором есть государственный заказ. Но вот ка-чество подготовки юридических кадров государствоведческого профиля, конечно, во многом зависит от того, в какой степени мы привносим в учебный процесс научно-исследовательские подходы. То есть каждого студента мы должны постараться научить, прежде всего, методам научного познания. Почему? Не для того, чтобы он обязательно занимался наукой, а для того, чтобы он в своей практической деятельности использо-вал навыки аналитического подхода и достаточно глубоко проникал в суть тех или иных явлений.

В связи с этим я хотела бы обратить ваше внимание на то, что очень актуальной является проблема вузовской, универ-ситетской науки и ее развития. И, в частности, я еще раз пере-читала накануне встречи закон «Об образовании в Российской Федерации», новый закон, и обратила внимание на то, что в статье 47, где говорится о правах педагогических работников, сказано о том, что они имеют право на осуществление науч-ной, научно-технической и другой творческой деятельности. И у меня возник такой вопрос: а правильно ли, чтобы в феде-ральном законе вот эта самая функция была сформулирова-на именно как право? Мне кажется, что это должна быть обя-занность – очень важный показатель соответствующего уров-

190


ня педагога вузовской системы. Если он сам не владеет этим должным образом и не занимается этим, он не сможет обеспе-чить творческий с использованием всех методов и системного, и функционального анализа, и компаративистики учебного процесса, а следовательно, подготовку специалистов.

Второе положение. Я хотела бы, уважаемый Владимир Вла-димирович, обратить Ваше внимание на то, что на сегодняш-ний день в научных исследованиях, в большой науке возник некий перекос государственного внимания в направлении к отраслям частного права. Напомню, что в начале 1990-х гг. были изданы указы Президента относительно создания Ис-следовательского центра частного права при Президенте Рос-сийской Федерации. Но для того, чтобы все-таки этот пере-кос устранить, а, мне кажется, это актуально, поскольку речь идет о двух парных категориях: отрасли публичного и частно-го права, – актуальным является создание центра публичного права при Президенте Российской Федерации, который мог бы обеспечить повышение влияния конституционно-правовой науки, иных государствоведческих отраслей на государство-ведческую практику и каким-то образом на образование, т.е. спектр (его функций) здесь мог бы быть достаточно высоким, разнообразным.

Далее, третье положение, на которое я хотела бы обратить Ваше внимание, – это вопросы конституционной культуры. Вы совершенно справедливо обратили внимание на то, что необходимо формировать уважительное отношение к симво-лам Российского государства. Это действительно очень важно, и это одна из первоочередных идей формирования конститу-ционной культуры.

Конечно, конституционная культура – это знание Консти-туции, повышение квалификации и юристов, и неюристов в части знаний по конституционному праву. В связи с этим мне кажется, было бы небесполезным для всех уровней власти, в том числе, может быть, и для нас тоже, постоянно повышать свою квалификацию по вопросам конституционного права. Уважаемые министры, и депутаты, и члены президентской Администрации, наверное, были бы заинтересованы в том,

191


чтобы повышать свои знания по конституционному праву. Это должно быть одним из показателей их должностной ква-лификации.

На мой взгляд, вопросами организации работы по повы-шению квалификации в конституционном праве, по знанию Конституции могли бы заниматься такие учреждения, как Министерство юстиции, Ассоциация юристов, Министерство образования, общество «Знание», – для массового обучения Конституции, популяризации Конституции и знания Консти-туции. Почему? Потому что Конституция, как мы знаем, – это отрасль права, которая имеет межотраслевой охват, и первич-ное знание о праве дает именно знание Конституции.

И в этом контексте я хотела бы обратить ваше внимание и на употребление иноязычных терминов. При всем уважении к нашим коллегам в зарубежных странах и учреждениях, тем не менее, я хотела бы обратить внимание на то, что у нас до-вольно часто употребляются такие иноязычные термины, ко-торые в конституционном тексте отсутствуют. Например, по-нятия «сенат», «сенатор» или «импичмент» и т.д. Причем речь идет не о том, что иногда проскальзывает. Я замечаю, по те-левидению (а ведь это очень широкая аудитория, которая все воспринимает) многократно, раз восемь уважаемый ведущий, очень уважаемый, действительно высокий профессионал в своем деле, употребляет термин «сенатор». Но понятие «сена-тор» употребляется, допустим, в Конституции Соединенных Штатов, Конституции Италии; «сенат» – конституциях США, Франции, Италии; «импичмент» – конституциях США, Индии и некоторых других стран. В тексте Российской Конституции этих понятий нет. А первый шаг к конституционной культуре заключается, мне кажется, в том, чтобы овладеть конституци-онной терминологией.

И буквально три проблемы, касающиеся собственно рос-сийской государственности. Прежде всего есть, конечно, ре-зервы для совершенствования деятельности всех институтов власти, всех ветвей власти. Буквально отдельные тезисы.

Относительно совершенствования законодательного про-цесса. Мне кажется, актуальной является проблема совер-

192


шенствования процедур осуществления законодательной инициативы субъектами Российской Федерации в сфере за-конотворчества по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов (статья 72 Конституции). Есть пробле-мы, можно было бы и конкретно говорить, образный пример, когда субъекты Российской Федерации выходили с законо-дательной инициативой относительно того, чтобы запретить сдачу лома цветных металлов, потому что на практике это приводит к тому, что все коммуникации и разного рода инсти-туции просто приходят в негодность из-за того, что граждане, желая пополнить свой бюджет, вторгаются в эти системы. Но тем не менее эта законодательная инициатива субъектов так и не состоялась, по моим данным.

Второй вопрос. Кстати, это и шаг на пути к тому, чтобы ук-репить действие конституционного принципа федерализма – учет мнения субъектов Российской Федерации во втором чтении по законопроекту в Государственной Думе. Насколько мне известно, поскольку я эксперт в парламенте, складывает-ся такая ситуация, когда недостаточно учитываются заключе-ния субъектов Федерации по законопроектам, которые прихо-дят на обсуждение во втором чтении. Допустим, на нулевой стадии Совет Государственной Думы, направляя на первое чтение, параллельно за 30 дней направляет субъектам на просмотр и дачу заключения по этому законопроекту по воп-росам совместного ведения. Затем в период между первым и вторым чтением тоже есть возможность у субъектов дать свое заключение по этим законопроектам. Но ведь в период между первым и вторым чтением вносится огромное количество по-правок разного рода учреждениями, допустим, Правительс-твом или другими депутатами, и их может быть огромное чис-ло, этих поправок. Как раз к завершению вот этого 30-дневно-го срока, когда возможно реагирование со стороны субъектов Федерации, субъектам, которые не к концу 30-дневного сро-ка, а через 10 дней после направления им по итогам перво-го чтения этого законопроекта уже отреагировали, после того как они представили эти заключения, поступает, допустим, огромный пакет поправок, например от Правительства. То

193


есть субъекты Федерации, с одной стороны, отреагировали, но они отреагировали до огромного пакета поправок. Получает-ся, что их мнение не учтено. Если, допустим, в законопроекте было первично 100 статей, а поправок 200, а поправки увели-чивают в разы – допустим, в два-три раза – первичные объ-емы, то получается, что вот эти 200 новых поправок не учтены в заключениях, поступивших от субъектов Федерации.

Мне кажется, что это недопустимо, потому что подчас меня-ется концепция закона в результате огромного числа попра-вок. В таких ситуациях, очевидно, более целесообразно было бы все-таки возвращать из второго чтения в первое чтение для того, чтобы и субъекты Федерации, и все другие участни-ки законопроекта смогли отреагировать на эти поправки.

Ну и еще одно пожелание, касающееся уже функциониро-вания исполнительной власти. Мы знаем, что законы могут быть реализованы только в том случае, если они обеспече-ны подзаконными актами. В связи с этим на исполнитель-ную власть возлагается очень важная миссия – своевремен-но и оперативно отреагировать. Мы знаем известный закон о дачных амнистиях, закон о монетизации, которые не были своевременно обеспечены необходимыми подзаконными ак-тами, и в результате очень многие граждане обращались с вопросами, как же, собственно, эти законы осуществить. Это проблема.

И последнее – это соотношение юридической силы реше-ний Европейского суда и Конституционного Суда. Одна из та-ких больных тем сегодня – функционирование судебной влас-ти. Я хочу обратить Ваше внимание в связи с этим на Устав Организации Объединенных Наций, где многократно звучит тема о том, что международное сообщество уважает суверени-тет каждого государства, уважает Конституцию и основные законы этого государства. Соответственно, исходя из этого, необходимо подходить к разрешению той ситуации, которая сложилась. Конечно, совершенно справедливо, я согласна с Вами, что необходимо исполнять решения Европейского суда. Но относительно того, как именно должно быть осуществлено это исполнение для того, чтобы это не было вторжением в су-

194


веренитет государства, здесь действительно есть основание и науке подумать, ну и, конечно, институтам власти.

Спасибо.В. ПУТИН: Здесь решение-то достаточно простое. При ра-

тификации всегда возможны оговорки, вот и все, защища-ющие именно то, о чем Вы сказали, – суверенитет. Об этом просто заранее нужно подумать. Это абсолютно нормальная практика, здесь нет ничего запредельного.

Что касается Центра публичного права и Центра частного права, я бы попросил коллегу прокомментировать. У нас ког-да был создан Центр частного права?

Л. БРЫЧЕВА: Центр частного права у нас создан, если мне память не изменяет, где-то в 1990-е годы.

РЕПЛИКА: В 1992 году.Л. БРЫЧЁВА: В 1992-м, совершенно справедливо. Он су-

ществует до сего дня, находится в Администрации Президен-та, т.е. в комплексе зданий на Старой площади, и занимается научной деятельностью. Кроме того, осуществляет обучение.

В. ПУТИН: Ну и наверняка это было связано с потребно-стями в широком смысле этого слова – потребностями рынка труда.

В. ПОЛЯНСКИЙ: Здесь вопрос в формировании мыш-ления. Есть так называемое публично-правовое мышление и частноправовое мышление. Вот тот крен, который в насто-ящее время действительно имеется в этой области, вредит именно формированию публично-правового мышления, и даже у судей. У нас большинство в советское время понима-ли так, что есть частные отношения. Еще в начале 1990-х гг., когда приходили представители власти в суд, их спрашивали: Вы как зарегистрированы? Это как раз рецидив частноправо-вого мышления.

А ведь Конституция – вот достаточно поменять всего одно слово, и полностью будет меняться само мышление, но только не сейчас это нужно делать. Если не будет там понятия част-ной собственности, а будет личная собственность, – все поме-няется абсолютно. Но раз уж там это есть, то мы должны обес-печить баланс воспитания публично-правового мышления. И вот создание такого центра может помочь этому.

195


В. ПУТИН: Я с Вами не спорю – больше того, я с Вами пол-ностью согласен. Просто это не отменяет того, что я сказал. Потому что в начале 1990-х гг., когда мы переходили, условно говоря, от хозяйственного права к истинно гражданско-право-вым отношениям, тогда было очень востребовано данное на-правление самой юридической мысли. Но, конечно, эти дис-балансы никому не нужны. Вы правы, нужно подумать над этим, это верно.

А что касается законодательного процесса, я думаю, он действительно нуждается в совершенствовании. И Жанна Иосифовна правильно сказала: когда поступают поправки из регионов, если закон требует мнения регионов Российской Федерации, а потом они убиваются, эти поправки, нормотвор-ческой деятельностью Правительства, то тогда они не имеют смысла. Но надо подумать над самим ходом этого процесса.

Ну а по поводу подзаконных актов – само собой разуме-ется. Эта проблема характерна не только для нас, не только для России, для российского нормотворчества, но и для всех стран в большей или меньшей степени – у нас, может быть, в большей. Это существенные вещи. Еще когда я работал в Правительстве, совсем недавно, мы о чем договорились тог-да, и соответствующие решения были приняты: перед тем как принять закон, Правительство должно было разработать уже практически всю базу подзаконных актов, и, как только закон принимается, сразу эта база должна быть реализована в соот-ветствующих постановлениях Правительства. Я надеюсь, что и сейчас эта практика будет продолжена. Конечно, она нуж-дается в совершенствовании.

Теперь по поводу злоупотребления иностранными терми-нами. Вы знаете, это мне отчасти напоминает злоупотребле-ние рекламой на иностранном языке. Те, кто злоупотребляет иностранными терминами, полагают, видимо, что это автома-тически причисляет их к некой более высокой и более циви-лизованной касте, принадлежность к которой делает их более значимыми, а их идеи и суждения – более основательными. На самом деле это свидетельствует только об одном – об их не-уверенности в себе и слабости как минимум профессиональ-

196


ной. Но это большая работа, требующая внимания и со сторо-ны общественности, и со стороны научного сообщества, ну и, конечно, со стороны государственных органов.

Пожалуйста, Сурен Адибекович.С. АВАКЬЯН: Спасибо большое.Я – воспитанник Московского университета и большую

часть жизни там обитаю, поэтому очень признателен за то, что Вы пригласили, скажем широко, преподавателей консти-туционного права.

В МГУ уже ходит такая рабочая информация, что Вы в на-чале декабря можете посетить юридический факультет МГУ. Мы были бы очень рады этой встрече.

Вы сказали, начиная нашу встречу, что мы представляем собой соответствующее сообщество. Вы знаете, это абсолютно правильно, мы действительно сообщество конституционалис-тов. Более того, мы даже юридически оформлены, у нас есть Ассоциация конституционалистов России. Могу сказать как председатель этой ассоциации, что мы далеко не востребова-ны. Здесь Вы тоже верно сказали. Мы не востребованы, нас не приглашают, с нами не советуются. Вернее, это делают, но не настолько часто, насколько мы могли бы быть полезны.

Я хотел бы также обратить ваше внимание на то, что в Го-сударственной Думе есть Комитет по конституционному за-конодательству. Длиннее название, но главное, что есть эти слова. В Совете Федерации тоже есть Комитет по конституци-онному законодательству. При Вас есть три совета правового профиля, но нет совета по конституционному законодатель-ству. Я бы хотел Вам высказать такое пожелание: может быть, помимо того, что здесь говорили о центре публичного права, создать совет по совершенствованию конституционных основ российского общества и государства, естественно, при Прези-денте Российской Федерации.

Вообще, я хотел бы высказать такое сетование, что в Адми-нистрации Президента нет соответствующего мозгового цен-тра по вопросам конституционализма. Не могу не обратить Ваше внимание на то, что первый заместитель Руководите-ля Администрации, присутствующий здесь коллега Володин

197


является доктором юридических наук по конституционному праву, но как-то мы особо это не ощущаем. Может быть, этот намек будет принят. Это первое.

Второе. Вы знаете, поскольку мы приглашены как пре-подаватели конституционно-правовых дисциплин, я хотел бы высказать обеспокоенность тем, что сейчас происходит с преподаванием конституционного права. Сокращается коли-чество часов, какие-то появляются указания, которые больше превращают учебный процесс в процесс составления бумаг, программ, отчетов и т.д. Такие дисциплины, о которых здесь говорили, как «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право», либо переводятся на так называ-емый факультативный цикл, либо вообще выбрасываются из программ, в то время как без конституционного права – не по-тому, что это преувеличение, а потому, что это правда, – нельзя представить настоящего образованного юриста.

Кроме того, все-таки давайте исходить из моментов кон-ституционно формальных. Местное самоуправление обозна-чено в главе первой Конституции как, следовательно, один из принципов нашего конституционного строя, и с этим надо считаться. Мы заинтересованы в том, чтобы это были высо-коквалифицированные юристы. Мы сейчас стараемся да-вать им образование с элементами уже не только иностран-ного конституционного права, но и того, чтобы они это могли и слушать, и использовать в жизни на соответствующих ино-странных языках. Поэтому это вызывает у нас очень большую озабоченность. Хотелось бы, чтобы к этому вопросу, к этой про-блеме было бы привлечено наше всеобщее внимание.

Кстати, я хочу сказать одновременно, что мы в себе разли-чаем ученых и педагогов. Как ученые, как научные работни-ки мы позволяем себе достаточно большое количество крити-ческих высказываний, в том числе и в адрес Конституции и органов государственной власти, но как педагоги мы держим соответствующую меру и не превращаем преподавание в рас-смотрение только лишь каких-то зацепок. Должно быть объ-ективное, полноценное преподавание конституционного пра-ва и рассказ о достоинствах Конституции.

198


Теперь что касается Конституции, ее стабильности – Вы призвали нас об этом тоже говорить. Вы знаете, я бы пред-ложил различать стабильность Конституции и стабильность конституционного строя. Нам необходимо думать о стабиль-ности конституционного строя. Можно констатировать, что такая стабильность у нас уже существует. Следовательно, наши шаги на будущее должны быть связаны с тем, чтобы конституционный строй был еще более прочным, чтобы он укреплялся.

Что касается самого, так сказать, конституционного текста, мне думается, что нельзя его рассматривать как нечто непри-косновенное. Я уже высказывал такие предложения и хочу еще раз сказать, что какие-то конституционные реформы мы могли бы, это такое пожелание, наметить и провести в бли-жайшее время.

О каких конституционных реформах идет речь? Во-первых, я думаю, что надо посмотреть на текст Конституции. Говоря о поправках к Конституции, сама Конституция ничего не гово-рит о том, можно ли включить в Конституцию новую главу. Если она не говорит – следовательно, и не запрещает. И мож-но было бы вполне включить в Конституцию новую главу (это одно из направлений реформы), посвященную конституцион-ным основам общества в России. И в этом плане дополнение Конституции главой 2.1 было бы хорошим шагом.

Кстати говоря, закон о поправках, у нас такой существует, нужно подкорректировать, в том числе и позволить поправки выразить в виде отдельных глав – дополнений к Конституции, исключить из этого закона положения о так называемых согла-сованных поправках, тогда это позволит нам более глобально подойти к процессу конституционного реформирования.

Если мы будем считать, что этого недостаточно, тогда нуж-но попросить Конституционный Суд, чтобы он дал толкова-ние поправке. Я уверен, что Конституционный Суд укажет в своем толковании, что поправка может выражаться не только в трактовке того, что находится в главах третьей и восьмой Конституции, но и в каких-то дополнениях к Конституции, если в этом есть необходимость.

199


Итак, первое направление реформ – это все-таки общество.Второе направление реформ, по моему мнению, – это феде-

ративное устройство Российской Федерации.Я в одном субъекте Российской Федерации беседовал с за-

местителем председателя правительства: уже введен такой заместитель председателя, который курирует взаимоотноше-ния с подразделениями федеральных органов, находящихся на территории данной Республики, данного субъекта Россий-ской Федерации.

Сколько таких подразделений? 48. То есть, понимаете, фе-деративное государство, где 48 подразделений центра нахо-дятся на данной территории. Отсюда – может быть, в силу своего консерватизма, может быть, в силу того, что не все в прошлом было плохо, и забывать это не надо, – я исхожу из того, что такие понятия, которые были раньше, как принцип двойного подчинения, принцип демократического централиз-ма, – естественно, в новом виде – могут быть применены и сегодня. Эта централизация будет сочетаться с самостоятель-ностью мест, это можно сделать.

Далее. Мне кажется, что реформы заслуживают и те час-ти Конституции, которые обращены к федеральным органам. Будет мне позволительно сказать, Владимир Владимирович, сидя справа от Вас, что совсем не помешало бы включение в Конституцию статьи о том, что Президент Российской Феде-рации несет конституционно-правовую ответственность в со-ответствии с настоящей Конституцией и законами Российской Федерации. Это просто было бы элегантное конституционно-правовое регулирование. Увидели бы и ученые, и граждане нашей страны, что Президент находится в русле общих тен-денций современного развития конституционно-правовой от-ветственности и конституционного права.

Такая реформа могла бы затронуть и Федеральное Собра-ние. Я не к тому говорю, что нам нужен отдельный закон о Федеральном Собрании, а к тому, что вообще надо подумать о путях обеспечения более согласованной совместной работы палат Российского Парламента.

200


Я также полагаю, что реформа федеральных органов мог-ла бы затронуть несколько и Правительство Российской Фе-дерации в плане его ответственности, в том числе ответствен-ности как Правительства в целом, так и отдельных членов Правительства, поскольку сегодня Государственная Дума не имеет права выразить недоверие отдельному министру или отдельному члену Правительства. Это вполне можно было бы сделать.

И последнее, что мне хотелось бы сказать, высказать в ка-честве своего пожелания. Я очень осторожно отношусь к по-нятию, которое сегодня распространено, – это понятие «живая конституция». Живая конституция – это то, что может обес-ценить саму по себе нашу письменную Конституцию. Нам нужно думать о ее ценности и поэтому посредством всяких та-ких живых мероприятий не допускать того, чтобы положения Конституции ставились под сомнение.

В 2012 г. посредством реформирования федерального за-кона о публичных мероприятиях, о манифестациях в этот закон навключали такие положения, что реально право на манифестации ставится под сомнение, а оно отражено в Кон-ституции.

То есть если в этом плане мы будем очень бережно отно-ситься к Конституции, то достаточно того, как Вы справедли-во сказали, чтобы единым центром ее толкования был и ос-тавался Конституционный Суд Российской Федерации, но не так, чтобы законодатель посредством корректирования под-конституционных актов ставил нас перед реальностью – и мы будем думать, какая это реальность, нужна нам или нет по-добная реальность, и потом приходится ее опять же коррек-тировать и вносить соответствующие изменения. Думается, что в этом плане какие-то конституционные реформы были бы желательны, и от этого наше общество, по моему мнению, выиграет.

Спасибо.В. ПУТИН: Спасибо большое.Безусловно, ни один закон, конституционный закон тем

более, простой закон не должен противоречить ни букве, ни

201


духу Конституции. Для этого, собственно, у нас существует Конституционный Суд, который должен принять решение по поводу того, противоречит это или не противоречит.

Я со многим, из того, что Вы здесь сказали, полностью со-гласен. Но все-таки вопрос стабильности Конституции, о ко-тором Вы сами только что сказали, на мой взгляд, напрямую связан и с ее текстом. Иначе мне не очень понятно, как мы сможем обеспечить стабильность не только текста, но и ста-бильность, как Вы совершенно правильно сказали, конститу-ционного строя. Это, может быть, мне непонятно, потому что я сижу слева от Вас, но, во всяком случае, сразу как-то с этим не могу согласиться. Во всяком случае мы с Вами на одном языке говорим и знаем, что там, где два юриста, там как минимум три, а то и четыре мнения, поэтому, может быть, сразу и труд-но согласиться.

Тем не менее эта дискуссия полезна, она должна быть предметом обсуждения. И, если в конечном итоге это обсуж-дение приведет к тому, что количество вот этих предложений перейдет в соответствующее качество, ясно будет, что обще-ство созрело для каких-то серьезных изменений в тексте ну, наверное, можно и на это пойти.

Но, мне кажется, к этому нужно относиться очень осто-рожно. Потому что, как соотносится конституционный строй и сам текст, что такое будет тогда конституционная стабиль-ность, как мы будем смотреть на стабильность конституцион-ного строя, если будем менять сам текст, я с трудом это себе представляю. То есть это можно делать, но крайне аккуратно и не спеша, поправки можно вносить. Но, мне думается, то, что у нас есть этот стабильный текст, к которому мы подходим очень аккуратно, – чрезвычайно важная вещь.

И он, мы даже сами не осознаем этого, вселяет определен-ную уверенность в том, что у нас вот эта стабильность будет сохраняться.

Ж. ОВСЕПЯН: Американцы 200 лет уже не меняют свою Конституцию.

В. ПОЛЯНСКИЙ: Это не совсем так. Они уже 27 поправок имеют и очень существенных.

202


РЕПЛИКА: Ну за 200-то лет!В. ПОЛЯНСКИЙ: За 200 лет, но они были настолько су-

щественные, что, по сути-то, во многом изменяли механизм власти.

В. ПУТИН: Да-да. То, что мы сейчас говорим на эту тему, это очень хорошо, и мы должны поблагодарить нашего кол-легу Сурена Адибековича за то, что он нам дал пищу, тол-чок для такой дискуссии. Но я хочу сразу, чтобы была ясна моя позиция. Думать над этим можно и нужно, шаги какие-то можно, наверное, предпринимать, но делать это нужно край-не аккуратно.

Пожалуйста.В. НЕВИНСКИЙ: Владимир Владимирович, я доверенное

Ваше лицо, когда Вы были кандидатом в Президенты России. Невинский Валерий Валентинович, Алтай.

У нас дискуссия о науке конституционного права по пово-ду той позиции, которую Сурен Адибекович занимает, ведется очень давно. Пожалуй, с 1993 г. она и ведется.

У нас есть еще другая категория – преобразование Консти-туции. Сурен Адибекович категорически против, и Георг Ел-линек для него, естественно, не пример в этом отношении. Но часть юристов считают, что преобразование Конституции – это нормальный процесс, который не разрушает Конституцию.

Вопрос о живой конституции, к сожалению, мы его воспри-няли опять же из американской политологии и американско-го права, может быть, не очень удачно, но хотим мы этого или нет, конституционная практика есть. Ее и обычный, общий суд развивает, и наши арбитражные суды, которые сегодня еще существуют, и, безусловно, страж Конституции – Консти-туционный Суд Российской Федерации, – и вся система орга-нов государственной власти.

И здесь я бы сказал, наверное, так. В нашем сообществе три точки зрения на тот вопрос, который поднял Сурен Ади-бекович.

Одна точка зрения – вообще не вносить изменения в Кон-ституцию. Конституция внутри имеет три вида механизмов обеспечения ее стабильности, и, главное, она позволяет само-развиваться ей.

203


Вторая точка зрения – разрушить всё то, что есть у нас, на-чиная с четвертой… Понятно, четвертая, пятая, шестая гла-вы – перекрутить. И ориентир, в общем-то, даже не на форму правления идет, а на форму политического режима. В наших учебниках по конституционному праву России вы не найдете главу «Форма политического режима в Российской Федера-ции». Возьмем учебник по конституционному праву зарубеж-ных стран – самостоятельная глава. Теория государства и пра-ва, чему мы учим студентов, специалистов в области права, то же самое, содержит такой раздел. Мы этот вопрос обходим стороной, потому что он прямо опять же выходит на вопрос о стабильности не только текста Конституции, но и, собственно, конституционного строя, о чем говорил Сурен Адибекович.

Ну есть еще такая половинчатая точка зрения, срединная, как Вы сейчас говорили: неспешно, постепенно, отдельные фрагменты. Вот что касается затронутого моим коллегой, моим другом хорошим, Суреном Адибековичем, о включе-нии, как я Вас понимаю, главы 2.1 «Конституционные осно-вы гражданского общества». Я хотел бы напомнить, первая половина 1993 г. прошла в дискуссиях в нашем сообществе, еще перед принятием Конституции. Конституционная ко-миссия предлагала такой вариант. Ну и что же там было в этих пяти главах, которые посвящены тому вопросу, как Вы говорите? Философия сплошная. Есть ведь пример, когда ос-новы правового положения личности, сформулированные в тексте Конституции, они и есть одновременно система норм Кон ституции, которая фиксирует основы гражданского обще-ства, т.е. те же самые конституционные основы обществен-ных отношений.

И я всё же, прошу прощения, хотел бы затронуть вопрос самоуправления. Он болезненный для нас, Владимир Влади-мирович. Самоуправление не идет в России, не идет ни в том варианте, который был у нас в 1990–1991-х гг., ни в том ва-рианте, который появился в последующем, 1995 г. И по тем реформам или изменениям, которые сейчас готовятся двумя правительственными комиссиями во главе с Хлопониным и Козаком, – они где-то полтора года уже работают в этом на-

204


правлении, – пока что ясности, во всяком случае, через сред-ства массовой информации не дают.

Я являюсь членом различных рабочих групп. Хочу сказать, наверное, и все мои коллеги на практике принимают участие, т.е. мы не кабинетные черви, мы постоянно функционируем с Вами, с властью, с экономикой. И мы видим: либо нам вооб-ще отказаться от местного самоуправления в том смысле, как в отдельных европейских странах, или, как не совсем понятно нами прочитано в Европейской хартии о местном самоуправле-нии, и воспользоваться тем, что Сурен Адибекович предлагает, о двойном подчинении и т.д., и к демократическому централиз-му перейти; либо нам какой-то уровень оставить самоуправлен-ческим, тогда поселенческий уровень, может быть, оставить.

В. ПУТИН: Таких муниципалитетов, как у нас, по-моему, нигде нет. Миллионники муниципалитеты.

В. НЕВИНСКИЙ: Совершенно верно.Я в этом году, в начале февраля, был в Итальянском Пар-

ламенте, мы с ними беседовали по поводу того, как у них ор-ганизовано. Я им объясняю, что у нас район – так сложилось, может быть, уже два столетия так существует – базовое про-изводство, но управленческая единица. А у них поселение, и таких проблем они, конечно, не испытывают.

Я думаю, что, может быть, и третий вариант тогда исполь-зовать. Нам ничего не даст новое разграничение полномочий между этими тремя уровнями. Конечно, проблема в финан-совых ресурсах. Но даже если дать сегодня муниципалитету много денег, перевернуть наоборот: 84 % им дать, оставить 2 % федералам, а 14 % – региону, как сегодня, во всяком слу-чае, по статистике, ситуация не изменится.

В. ПУТИН: Изменится. Армию содержать точно не смо-жем. Правда. Что вы смеетесь? Так и будет: это самые боль-шие расходы. И образование, и армия, и многие другие сферы деятельности государства, за которые Федерация отвечает, они просто прекратят свое существование.

В. НЕВИНСКИЙ: У меня большая просьба, конечно, еще раз возвратиться к этой проблеме. Она не только муниципалов касается, она касается жизни человека, его семьи, на местах.

Спасибо.

205


В. ПУТИН: Я полностью с Вами согласен. Чувствуется, что Вы, конечно, занимаетесь практикой. Это сразу видно. Но все-таки разграничить как-то надо, без этого не обойтись. Этот ба-ланс должен быть найден.

Но я не очень понял, честно говоря, Сурена Адибекови-ча по поводу демократического централизма, федеративно-го устройства и того, что уже 48 органов федеральной влас-ти в регионах находятся. В чем предложение заключается? Или идея?

С. АВАКЬЯН: Когда Невинский слышит меня, ему всегда хочется мне возразить.

В. ПУТИН: Начинается!С. АВАКЬЯН: Владимир Владимирович, я ведь взрослый

человек и понимаю, что те предложения, которые я вношу, они непростые. Но речь идет о том, что надо самим себе честно сказать: у нас общество может существовать на базе тех норм, которые сейчас есть в Конституции, или необходимы еще до-полнительные нормы? Я исхожу из того, что они не помеша-ют, эти дополнительные нормы.

Есть два варианта. Когда я готовился к встрече, думал, есть еще и такой вариант, чтобы по аналогии с той концепци-ей, которую Вы утвердили по государственной национальной политике, применить такую же практику и принять концеп-цию развития общества – я, кстати, говорил, не «общества», а «общества и государства» – в России. То есть мы вообще долж-ны исходить из того, что в обществе сегодняшняя структура такова, когда к формированию органов власти, к решению всех проблем допускаются политические партии, а другие ор-ганизации в этом не принимают участия. Вообще-то нужно подумать: почему так?

Фадеев правильно сказал, что вообще-то общественные движения должны быть такой же ведущей силой в обществе и тоже предлагать свои решения. Почему мы должны им от-казывать в этом? Ведь достаточно для этого в законе о поли-тических партиях исключить норму о том, что только партии участвуют в выдвижении кандидатов в органы государствен-ной власти.

206


В. ПУТИН: Согласились. Но для этого не нужно вносить изменения в Конституцию.

С. АВАКЬЯН: Нет, но понимаете, я же сказал, что возмож-ны разные варианты.

Теперь что касается Федерации. Федерация требует все-таки какого-то определения, что делает центр, что делают субъекты. И дело не только в деньгах. Наверное, после того, как будет это определено, и деньги как-то иначе будут распре-деляться. Естественно, армию необходимо финансировать.

В. ПУТИН: Вы предлагаете зафиксировать это распреде-ление прав и обязанностей прямо в Конституции?

С. АВАКЬЯН: Вы понимаете, конечно, этого не может быть в Конституции, но ничего не решает и закон 1999 г., где назвали 76, по-моему, позиций о том, какие полномочия от-носятся к ведению субъектов. На самом деле они были и ос-тались, их просто перечислили и сказали, что эти полномо-чия они решают за счет собственных средств. Это не выход из положения. Мы должны определиться: если федеральный орган создает свою структуру на территории субъекта, то этот орган должен вписаться в гамму власти субъекта. Есть один путь – когда это будет федеральный орган, есть другой путь – когда это будет орган субъекта, находящийся в двойном под-чинении, т.е. когда над ним есть еще и федеральный орган. Так было в советский период, кстати говоря. От этого только улучшается качество работы, я это имел в виду.

В. ПУТИН: Вы знаете, по факту многие так и функцио-нируют, имея в виду необходимые согласования назначения руководителей.

С. АВАКЬЯН: Да, Вы издали Указ от 2 июля 2005 г., где предусмотрели такое согласование. Оно предусматривается не по всем кандидатурам, а по так называемым стратегичес-ким. Но это все-таки хорошее решение.

В. ПУТИН: Спасибо большое. Вопросы очень важные и требуют, конечно, глубокого осмысления. Спасибо, что Вы их затронули.

Пожалуйста, Цалиев Александр Михайлович.А. ЦАЛИЕВ: Спасибо, Президент Российской Федерации.

207


В этот юбилейный для Конституции год Российская Феде-рация, все мы, естественно, более внимательно и чаще ана-лизируем многие принципиальные положения Конституции. И чаще всего оцениваем значительную ценность важных принципиальных положений нашей Конституции. Конечно, идеальных документов вообще не бывает в природе. Я изви-няюсь, Библию писали пророки и апостолы – и то есть разные толкования Библии.

А что касается Конституции, ее все-таки писали обычные, земные люди, разработчики проекта Конституции, поэтому надо эти вещи понимать. Надо сказать, вообще идеального до-кумента, существующего в истории человечества, не бывает. Это первое, что я хотел сказать.

Я считаю, что к числу фундаментальных норм, которые за-креплены в действующей Конституции, относится характерис-тика России как федеративного государства, о чем сказано уже в статье 1. Принципы федеративного устройства предусмотре-ны и в статье 5, и в главе 3 «Федеративное устройство».

Федеративный характер Российской Федерации обуслав-ливается историческими, национально-культурными, кон-фессиональными и иными особенностями проживающих в ней народов. Безусловно, Конституция в значительной мере способствует развитию федеративных отношений и их совер-шенствованию.

Вместе с тем российский федерализм, на мой взгляд, не означает аморфности государственных связей и ее состав-ных частей. Российская Федерация представляет собой еди-ное государство в государственно-правовом и международ-но-правовом отношениях, важнейшими принципами сущест-вования которого являются суверенитет, территориальная целостность и неприкосновенность границ. Эти принципи-альные конституционные положения не декларативные нормы, а реальность нашей политико-правовой жизни, хотя, как мы знаем, было немало попыток отодвинуть нас, одну из мировых держав, на задворки истории, а то и вообще сте-реть, уничтожить, присвоив себе место и роль европейского, даже мирового лидера.

208


В связи с этим вспоминается достаточно красочно харак-теризующий исторический анекдот, когда в 1945 г. на Пот-сдамской конференции Черчилль сказал Сталину, что ему приснился сон, что его назначили лидером всей Европы, Руз-вельт сказал, что ему тоже приснился сон, что его назначили лидером всего мира. Сталин не растерялся и сказал, что ему тоже приснился сон, как будто он из них никого не назначал на эти должности.

Я так думаю, в связи со сказанным, уверен, что и Влади-мир Владимирович на эти должности пока никого не назна-чал. Я прав?

В. ПУТИН: Даже не знаю, как комментировать.А. ЦАЛИЕВ: У Владимира Владимировича несколько дру-

гое видение, на мой взгляд, мироустройства, основанное на фундаментальных положениях действующей Конституции, а также на общепризнанных принципах и нормах международ-ного права, международных договорах, являющихся частью нашей правовой системы. Они предполагают взаимное ува-жение суверенитета государств и их равноправие, равно как и народов, проживающих на земле.

Недаром Президенту Владимиру Владимировичу Путину пришлось после недавнего заявления Барака Обамы об ис-ключительности американской нации публично напомнить о том, к каким последствиям и в политическом, и в человечес-ком измерении приводит возвеличивание отдельного народа или государства.

Уважаемые коллеги, как известно, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и являет-ся одним из важнейших условий территориальной целостно-сти, единства Российского государства. Как юрист и предста-витель питерской юридической школы, позволю себе напом-нить, что суверенитет, целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации взаимосвязаны и взаимо-зависимы и предполагают не только внешнеполитический, но и внутриполитический аспект. Внешнеполитический аспект суверенитета Российской Федерации в последнее время до-статочно убедительно продемонстрировал Президент Россий-

209


ской Федерации, особенно в отношении Сирии, и в некоторых других акциях, о которых мы хорошо знаем.

Ярким подтверждением высокой оценки миролюбивой по-литики нашего Президента, проводимой в соответствии с кон-ституционными нормами о статусе и полномочиях Президен-та России, стала инициатива в различных международных и европейских организациях выдвижения его в лауреаты Но-белевской премии. Недавно, как вы знаете, по версии одно-го из наиболее авторитетных, известных печатных изданий «Форбс», Путин был признан самым влиятельным человеком в мире.

Что же касается внутригосударственного суверенитета, то он означает, во-первых, невозможность уступки Российской Федерации, ее органами и должностными лицами части тер-ритории России иностранным государствам. Во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности России. И, в-третьих, налагает на органы государственной власти, прежде всего на Президента, обязанность по приня-тию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обо-роны страны и государственной безопасности. С учетом этих конституционно установленных норм, непосредственно обя-зывающих Президента к государственно-правовому и патрио-тическому поведению, удивление вызывают призывы некото-рых безответственных политиков уступить часть территории России на Западе, Дальнем Востоке, в Арктике иностранным государствам, которые из корыстных интересов поддержива-ют антиправительственные силы внутри нашей страны. Этим реформаторам, очевидно, неведомо, что территория наряду с такими составляющими, как государственная власть и народ, определяет основы существования государства и его место в мировом сообществе.

Уважаемые коллеги, я житель Северного Кавказа, поэтому меня не могут не беспокоить как указанные провокационные предложения, так и идеи отделения этого региона от Россий-ской Федерации под предлогом решения политических, со-

210


циально-политических и межнациональных проблем. В част-ности, председатель народно-демократического движения Широпаев недавно предложил идею заключить отдельные договоры со всеми субъектами Российской Федерации, кроме республик Северного Кавказа.

Я хочу сказать, что я, как представитель одной из этих рес-публик, Северной Осетии, и как непосредственный участник разработки федеративного договора 1992 г., хорошо знаю, что ни одна из этих республик, ни народы этих республик никогда не ставили вопрос о расчленении России, о выходе из России. Можно сказать: а что ситуация с Чечней в прошлые времена? Извиняюсь, это не воля народа, а отдельные политики или политиканы, которые завербованы – будем открытым текстом говорить – соответствующими спецслужбами и работают на свои интересы. Это еще не воля всего народа.

Как мы знаем, если уступим территорию Северного Кавка-за, то, как говорят, свято место пусто не бывает – нет гарантии того, что на этой территории не окажутся недружественные нам страны. И вместо того чтобы сейчас, как говорят иногда, бегать в национальной религиозной одежде, не начнут бегать представители некоторых стран с ракетно-пусковыми уста-новками. Так что выбор очень простой.

Наши мудрые предки, создавшие уникальную цивилиза-цию, объединяя нас для совместной мирной жизни, были аб-солютно убеждены в том, за кем стоят историческая правда и перспектива. И именно эта вера давала им право и нрав-ственную основу для сурового осуждения предателей своего Отечества. И в наше сложное, я бы сказал, судьбоносное вре-мя антигосударственные призывы к разделению России одно-значно должны расцениваться как предательство ее интере-сов и преследоваться по закону. Причем следует значительно ужесточить уголовную ответственность за публичные призы-вы к осуществлению экстремистской деятельности. Мы долж-ны помнить, что Отечество – это не только прошлое и насто-ящее, это и будущее наших потомков. И они рано или поздно поставят вопрос как об исторической роли своих предков, так и об их исторической ответственности.

211


Заканчивая, хочу сказать, что мы, россияне, получили в наследство великую державу, внесшую неоценимый вклад в мировую цивилизацию. Наш священный долг – в консти-туционно установленных рамках бороться за ее укрепление и процветание. Наша задача не только сохранить страну, но и приумножить ее богатства и передать нашим поколениям такое государство, о котором бы они могли по праву сказать: «Мы гордимся своим Отечеством».

Спасибо за внимание.В. ПУТИН: Спасибо.Я позволю себе два слова сказать, и вот о чем. Вы сказали:

«Российский федерализм не означает аморфности государс-твенной власти», – это абсолютно точно. На что хотел бы об-ратить Ваше внимание, что Вы, безусловно, и так знаете, все это знают, это как бы общее место, но об этом редко говорят. В мире много федераций, скажем, одна из классических – Федеративная Республика Германии, она так и называется «Федеративная Республика». Штаты, по сути дела, – это тоже федеративное государство с большими полномочиями у кон-кретных субъектов, федерации, у штата, собственно говоря. Отличительной особенностью, важнейшей особенностью на-шей Федерации является то, что у нас этносы, проживающие на территории, привязаны к конкретным, своим собственным территориям. Здесь есть и плюсы, есть и угрозы, и всем нам нужно постоянно думать о том, как наилучшим образом ис-пользовать эти преимущества, и как купировать те угрозы, о которых я упоминал. И это в значительной степени должно быть – я к вам обращаюсь напрямую, даже жестко, – вашей обязанностью. Я прошу вас об этом думать постоянно и пред-лагать решения, это чрезвычайно важная вещь, может быть, одна из ключевых вообще, в укреплении, становлении, раз-витии нашей государственности. Чрезвычайно важная вещь. Как эти вещи сочетаются?

Мы помним историю Российского государства, как она раз-вивалась, помним, как складывалась государственность, как в советские времена был сделан переход от национально-куль-турной автономии, по сути говоря, к территориальной. И это

212


нововведения, которые были оформлены соответствующими решениями после 1917 г. под хорошим, естественно, предло-гом. И все это так красиво звучит, всем нравится. Повторяю, здесь есть и большие плюсы, но есть и угрозы, и об этом нельзя забывать.

Естественно, всё, что касается любых попыток отторгнуть от нас какие-то территории, они антиконституционны, неза-конны и должны преследоваться по действующему закону. Это безусловно. Должны быть только соответствующие пра-вовые оценки, здесь не должно быть никакой практики «охо-ты на ведьм», разумеется, но оценки должны даваться, в том числе и правовые.

Ну и, конечно, идеи о том, что отделение какой бы то ни было территории должно или может привести к улучшению жизни на других, являются несостоятельными. Решение про-блем, которых у нас достаточно, и миграционных, и всяких других, совершенно в другой плоскости находится. А в чем? В улучшении качества внутренней политики, экономической политики и социальной, в борьбе с коррупцией. Вот над чем нужно задуматься. А так это простые формулы: тех отделить, туда отдать – ничего хорошего из этого не получится, толь-ко проблемы дополнительные создаст, причем такие, которые решить будет очень сложно и потребует больших усилий, а может быть, и человеческих жертв.

В. ПОЛЯНСКИЙ: Я хотел бы высказаться относительно федерализма как идеи и как практики.

У нас и в теории, и на практике фетишизируются многие явления, в том числе из сферы политической жизни, а феде-рализм – это прежде всего политическое средство для реше-ния определенных проблем.

Я вообще по природе своего мышления централист и счи-таю федерацию только лишь инструментальным средством решения проблем на определенном этапе. Нельзя фетишизи-ровать федерацию, как у нас сейчас бывает, даже в некоторых официальных документах, что это лучшая форма. Она может быть лучшей на данном этапе, но она не является исключи-тельной.

213


Более того, наша прежняя история доказала, что федера-лизм продуцирует национализм. И в современных условиях, как раз опираясь на благородные идеи в Конституции по фе-дерализму, многие требуют того, что, собственно, и ведет к не-устойчивости нашего государства.

Поэтому на будущее, видимо, нужно и формировать еще психологию такую, что федерализм не священная корова. Это просто тот инструмент, который на данном этапе может по-мочь решить многие проблемы.

Вы правильно сказали: главное, чтобы людям жилось хо-рошо. А все остальное становится просто средством борьбы элит, если можно так сказать, – я против этого слова, нет у нас особых элит. Или тех, кто заинтересован в собственном благо-получии и стремлении создать для себя что-то.

Поэтому этот вопрос нужно решать на уровне формирова-ния правового сознания и политического мышления.

Кроме того, о суверенитете. Вообще, нужно исключить, с моей точки зрения, такую терминологию, как «ограниченный суверенитет». Мы, с одной стороны, говорим, что у нас сувере-нитет полный, а с другой – применительно даже к междуна-родным отношениям где-то говорим: ну где-то ограниченный или еще какой-то... А суверенитет – качественное явление, не количественное. Мы должны в своей политической и право-вой терминологии, видимо, использовать понятие «ограни-ченная компетенция», которую можем сегодня так сделать, завтра – эдак, но оставляя у себя основное право вступать в международные договоры или другие соглашения и выхо-дить, тем самым определять на суверенной основе перспекти-ву отношений со всем миром, при этом сохраняя именно свой суверенитет как качественное, не ограниченное явление. Иначе все эти вестфальские идеи, которые были положены в основу понимания суверенитета, опять же работают не на Россию. Вы правильно в ряде своих выступлений и докумен-тов подчеркиваете, что Российское государство независимо во внешних вопросах. А это нужно подкреплять и терминологи-ей. Правильно Жанна Иосифовна говорила, что мы должны использовать адекватную терминологию, нашу, российскую.

Спасибо.

214


В. ПУТИН: Не могу не согласиться с тем, что главная цель, смысл всей деятельности и организации государства заключается в том, чтобы обеспечить высокий уровень жиз-ни людей, качество их жизни, причем вне зависимости от на-циональности, вероисповедания либо места проживания. В связи с этим безусловным является то, что русский человек, скажем, по национальности, где бы он ни проживал: или в национальной республике, либо в традиционно русских тер-риториях, – должен чувствовать себя везде комфортно, как и представитель национальной республики. Скажем, вторая титульная нация в нашей стране по численности – татары, 5 миллионов человек проживают, но только около 3, если не 2,5 – в самом Татарстане, а остальные татары проживают на всей территории Российской Федерации. И они должны себя чувствовать одинаково как в Татарстане, так и в другом месте. Это не такой простой процесс, а смыслом его все-таки должно быть создание одинаковых условий для любого граж-данина на всей территории страны. Это сложная вещь, но к этому надо стремиться.

В. ПОЛЯНСКИЙ: Национально-культурной автономии хватило бы для решения национальных проблем.

РЕПЛИКА: Это Ленин сказал.В. ПУТИН: Когда-то большевики перешли к тому, наслед-

никами чего мы сегодня являемся, исходя из того, что самым главным определяющим фактором любого человека являет-ся его классовая принадлежность, а не культура, не нацио-нальность, не этническая принадлежность. Вот из этого же исходили. И исходили из роли Коммунистической партии, из интернационализма, это было положено в основу и государст-венного устройства. Я думаю, что вы со мной согласитесь, в конечном итоге именно это было положено в основу государст-венного устройства нашей страны и в известной степени пе-рекочевало к нам. А чтобы все это красиво подать, перешли к такой форме, какую мы знаем и наследниками которой мы в значительной степени являемся.

Спасибо.

215


Александр Николаевич Костюков.А. КОСТЮКОВ: Уважаемые коллеги!Я хотел бы поддержать предложение Сурена Адибекови-

ча о создании при Президенте совета по развитию конститу-ционного законодательства еще и потому, что вы все хорошо знаете, что существует взаимная обусловленность конститу-ционно-правового позитивного развития и развития экономи-ки государства, точно так же, как существует обусловленность развития экономики и конституционно-правового развития государства. И эту обусловленность мы все время должны учитывать при принятии важных государственных решений.

Я хотел бы сделать несколько иллюстраций. Давайте возь-мем бюджетное законодательство: обычно люди не задумыва-ются, почему бюджетный год в Российской Федерации начина-ется с 1 января, а ведь так не всегда было. Он стал начинаться с 1 января в 1934 г., когда Сталин провел свою бюджетную реформу, так же, как коллективизацию, индустриализацию и т.д. А до этого бюджетный год в Российской Федерации и Советском Союзе начинался с 1 октября, и связано это было с экономическими циклами в течение года, потому что как раз к 1 октября сдавался урожай, в экономику вливались новые финансовые ресурсы, экономика шла на подъеме, именно с этого подъема начинался новый бюджетный год. Кстати, он также начинается с 1 октября и в Соединенных Штатах Аме-рики, и они никогда начало бюджетного года в этой части не меняли. А у нас он начинается в январе, когда все на канику-лах, потом определенное количество времени выходят с этих каникул, реальное финансирование начинается во второй половине февраля, и вдруг в декабре выясняется, что ничего израсходовать не успели, и начинается бешеная гонка. Мне кажется, что здесь есть над чем подумать. Я вовсе не предла-гаю тут же поменять бюджетный год и начать его с 1 октября, но подумать над этим следует, потому что здесь есть разумное зерно.

Второй момент, связанный с бюджетным законодательс-твом. Трехлетнее бюджетное планирование – позитивная, без-условно, инициатива, связанная с тем, что позволяет предви-

216


деть определенные расходы, в том числе капитального свойс-тва, на какую-то серьезную перспективу, планировать в том числе и серьезные доходы. Но если мы посмотрим, как у нас функционирует трехлетний бюджет, то мы увидим, что в него достаточно часто вносятся изменения за эти три года, при-чем количество изменений иногда запредельное. И трехлет-ний бюджет в результате этого многочисленного количест ва изменений начинает терять главное свое качество – качество нормативности. Так, может быть, нам подумать о том, чтобы все-таки утверждать годовой бюджет, а трехлетнее бюджетное планирование оставить в экономической плоскости? Я думаю, от этого страна точно ничего не потеряет, может быть, даже выиграет.

Теперь, что касается развития налогового законодатель-ства. Меня очень беспокоит то, что у нас страшно медленно происходит разграничение прав на землю между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муници-пальными образованиями. Я тут посчитал, и по моим подсче-там получается, что для того, чтобы это разграничение осу-ществить, нам надо лет 150. Ощущение такое, что многовато. Мне кажется, надо подумать над теми механизмами, которые бы позволили все-таки в качестве такого важнейшего ресурса, как земля, для развития хоть муниципалитета, хоть субъекта Федерации, хоть Российской Федерации в целом эти сроки, во-первых, сократить. Во-вторых, подумать, как сделать и другие аспекты работы с землей более эффективными, для того чтобы земля давала отдачу. Потому, что сегодня мы нормально не собираем земельный налог, а он зачисляется в доход муници-пальных образований, мы сегодня слабо собираем два других поимущественных налога на юридических и на физических лиц. И в этих условиях Министерство финансов инициирует налог на недвижимость. Замечательно. И что мы там соберем, когда мы нормально не научились сегодня собирать вот эти существующие на сегодняшний день имущественные налоги? Мне кажется, что, во-первых, с налогом на недвижимость точ-но надо подождать и сначала научиться собирать имущест-венные налоги и земельный налог. А во-вторых, подумать о

217


том, как все-таки землю запустить в реальный хозяйственный оборот, чтобы государство от этого только получало.

Ну и вопрос с регистрацией собственности. У нас ведь в го-сударственном реестре очень много прав на собственность не зарегистрировано. А раз они не зарегистрированы, значит, мы с этой собственности не имеем никаких доходов. С этим тоже надо что-то сделать, потому что здесь есть ряд причин, почему так происходит, в том числе иногда усложненные процедуры регистрации собственности. Это точно надо либерализовать, потому что от этого только все выигрывают.

Потом момент, связанный с налогом на доходы физических лиц. Вот у нас сегодня плоская шкала 13%-я, знаете об этом. Где-то я прочитал, какой-то депутат в Государственной Думе внес сейчас законопроект в качестве законодательной иници-ативы с прогрессивной шкалой. Я думаю, что нам не надо это-го сейчас делать. Как минимум в среднесрочной перспективе нужно в части НДФЛ подержать шкалу плоской. Потому что, как только мы здесь вот этот устоявшийся на данный момент баланс нарушим, сразу же получим беготню от этого налога. Способов, как известно, достаточно много. Но прогрессивное налогообложение необходимо применять при дорогой недви-жимости, при дорогих автомобилях.

Вот сейчас, по-моему, уже принят закон по налогообложе-нию дорогих автомобилей. Правда, с моей точки зрения, депу-таты слегка перестарались и там прогрессию сильно увеличи-ли. Не надо резко делать движения, не надо сильно увеличи-вать прогрессию. Это можно делать постепенно, и мы получим те доходы, на которые, с одной стороны, рассчитывает госу-дарство, с другой стороны, мы получим необходимую социаль-ную справедливость, потому что все-таки люди богатые долж-ны платить совершенно точно больше, чем люди, недостаточ-но богатые.

А теперь, Валерий Валентинович, реплика по поводу мест-ного самоуправления. Вы уж извините, Вы с Авакьяном все время спорите, я теперь с Вами начну спорить. Не надо рас-качивать маятник, Валерий Валентинович, с местным само-управлением. Правильно Владимир Владимирович сказал:

218


Конституцию нужно трогать очень аккуратно. Вот в этой ча-сти ее трогать точно не надо. Потому что известна дискуссия, которая была, когда Козак руководил рабочей группой по 131-му закону, когда поспорили немецкие и русские экспер-ты о том, какую проблему сделать главной для регламента-ции в 131-м законе. Немцы сказали: территорию определить, где местное самоуправление осуществляется. Наши экспер-ты сказали: дать финансы местному самоуправлению. В этой дискуссии победили немцы. Территорию определили, вопро-сов как бы нет, все правильно сделали, кстати. Но вопрос-то: уже сколько лет финансирования нет у местного самоуправ-ления? Нормального финансирования нет.

Если мы посмотрим те вопросы местного значения – пра-вильно Фадеев сказал, – сколько их есть сегодня, то даже на половину финансирования не наберется. Все-таки надо эту проблему решать.

Я вам честно могу сказать: возможностей масса. Просто на эту тему никто не думает. И статьи опубликованы. Вот в жур-нале «Местное право», последние номера возьмите за 2013 г., там достаточно большой спектр предложений указан, как это сделать, по целому ряду позиций, в том числе с точки зрения экологических, разных природоохранных платежей и т.д.

Смотрите, вот у нас до Налогового кодекса было 23 мест-ных налоговых сбора, максимальный показатель был. На се-годняшний день Налоговый кодекс им оставил только два. Но что можно сделать за 2 местных налога: земельный и налог на имущество физических лиц? Профинансировать местное самоуправление? Это реально невозможно.

Поэтому надо смотреть. Увеличивать число налогов, конеч-но, не надо, но перераспределить какие-то платежи, которые самые большие у нас сегодня есть, в пользу в том числе и мест-ного самоуправления, вполне можно. Надо эту возможность посмотреть, тем более что у нас тут бюджет на носу.

Спасибо большое.В. ПУТИН: Спасибо большое.Александр Николаевич, Вы, так я понимаю, против иму-

щественного налога, который…

219


А. КОСТЮКОВ: Почему против? Ведь налог на землю, на-лог на имущество физических лиц и юридических лиц – это те же имущественные налоги, только они сегодня отдельные. Я против совокупности на сегодняшний день. Потому что, если мы эти не умеем собирать, чего мы соберем с общего налога? Я об этом.

В. ПУТИН: У Вас дача есть?А. КОСТЮКОВ: Нет.В. ПУТИН: А чего Вы волнуетесь?А. КОСТЮКОВ: А я за себя вообще не волнуюсь. Я, как

говорится, и на кочке проживу.В. ПУТИН: Я шучу. На самом деле хочу вспомнить то, что

сказал Александр Николаевич по поводу НДФЛ. Я с Вами согласен, тут очень аккуратненько нужно подходить. Я на-помню, что, конечно, это выглядит как гораздо более спра-ведливая форма налогообложения, когда человек, у которо-го бóльшие доходы, бóльшее имущество, больше доходов, он платит больше. Это выглядит справедливо. С точки зрения администрирования решается сложно.

И когда мы перешли к плоской шкале налогообложения, и довольно низкой, а боялись ее вводить, я принимал эти ре-шения, я помню, и мне было страшновато, потому что пугали, что резко упадут сборы в бюджет. Они резко выросли сразу, в разы, что было неожиданно даже для тех, кто настаивал на применении этой формы. Но, безусловно, мы когда-то долж-ны будем подумать о переходе на дифференцированную шка-лу. Но здесь тоже нужно делать аккуратно, я здесь не могу не согласиться с Александром Николаевичем, по отдельным направлениям мы уже фактически к этому переходим: вот до-рогая машина, дорогая недвижимость и т.д. Так что будем ду-мать над этим, но действовать аккуратно.

По поводу местного самоуправления, Александр Никола-евич, не могу с Вами согласиться в том, что никто не думает над тем, как создать необходимую собственную финансовую базу местного самоуправления. Нужно идти по пути перерас-пределения этих финансовых возможностей, скажем, между субъектом Федерации и местным самоуправлением, только

220


не будем забывать, что тогда нужно вместе с этими деньгами передать и полномочия. Потому что если мы «обесточим» фи-нансовые возможности регионов, то они не смогут выполнять те большие полномочия, которые есть у них сегодня, или со-здавать дополнительные источники для местного самоуправ-ления. Вы их назвали, один из источников – это, допустим, дополнительные экологические сборы. Но как бы ни хотелось, это все равно увеличение совокупной нагрузки, т.е. по-другому это нельзя трактовать. Поэтому, соглашаясь с Вами в целом о том, что, безусловно, этому нужно уделить больше внимания и нужно более настойчиво искать разрешение этих проблем, по отдельным моментам хочу с Вами подискутировать.

Спасибо большое.Пожалуйста, Сафина Светлана Борисовна.С. САФИНА: Уважаемый Владимир Владимирович!Вы в начале нашей встречи сказали о том, что Вами под-

писан законопроект о государственных символах, о более ши-роком использовании нашего флага, гимна. Хочу сказать, что это очень правильное решение, очень своевременное, потому что, к сожалению, мы вынуждены признать, что есть у нас случаи в обществе неуважительного отношения к государст-венным символам. И я, наверное, не ошибусь, если скажу, что большая часть нашего населения не знает текста гимна, т.е. мелодию, я надеюсь, конечно, все узнают, но, если нужно бу-дет спеть, здесь будут проблемы определенные. Поэтому при-нятие таких мер, я думаю, сейчас очень своевременно, я ду-маю, общество Вас очень поддержит, и это очень отрадно. Я думаю, будут позитивные результаты.

Вы также сказали, что Конституция – в известной степени такой же государственный символ, и она также требует к себе уважения, знания ее, обязанности соблюдать ее.

Помимо этого, Конституция вообще, как уже, конечно, все коллеги понимают, – это основа для мировоззрения, основа вообще формирования образованного, просвещенного чело-века сегодня. Поэтому конституционное право как никакая другая дисциплина наделена именно такими функциями, как идеологические, воспитательные – в нашем Госстандарте

221


даже это записано, – в силу такого ее свойства формировать мировоззрение студентов.

Я хотела бы коротко остановиться на нескольких нюансах, потому что коллеги уже касались этих вопросов. По поводу пре-подавания конституционного права в наших вузах. И начну как раз не с юристов, т.е. студентов, которые обучаются по не-юридическим специальностям.

Как известно, большинство стандартов по таким специ-альностям не содержат дисциплины конституционное пра-во, в лучшем случае это и есть дисциплина право, в котором кон ституционное право через запятую изучается наравне с другими отраслями. Я считаю, что это не совсем верно. Ведь мы получаем достаточно большой пласт молодежи с высоким научно-техническим потенциалом, это, в общем-то, будущее наше, они являются хорошими специалистами в своей сфере, и при этом очень слабо, как показывает практика, ориентиру-ются в основах нашего конституционного строя, плохо ориен-тируются в правовом статусе, государственное устройство не всегда понимают, и о системе, соответственно, органов госу-дарственной власти и местного самоуправления тоже имеют очень слабое представление.

Поэтому тут может быть такое предложение: либо как-то усилить составляющую конституционного права в имеющих-ся правовых дисциплинах, либо ввести отдельную дисципли-ну – конституционное право. Надо подумать, как лучше. Но, безусловно, по студентам даже неюридических специально-стей, я думаю, нужно обратить внимание на их как раз кон-ституционное образование.

По поводу подготовки студентов-юристов тоже хочу сказать несколько слов, поддержать коллег, в частности, в усилении государственно-правового профиля. Сейчас, как известно, действующий стандарт не содержит перечня обязательных профилей, как это было раньше, когда мы готовили специ-алистов, и в стандарте сразу устанавливали государственно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой и другие профили. Сейчас в стандарте профилей нет. Каждый вуз са-мостоятельно определяет, на свое усмотрение. На практике

222


получается, что большинство вузов как раз почему-то обходят стороной государственно-правовой профиль. Это тоже не сов-сем верно, потому что это как раз пласт студентов-выпускни-ков, которые будут востребованы на государственной и муни-ципальной службе, в сфере правоохранительной деятельно-сти. А ведь как раз все эти лица будут определять политику, наши реформы, именно по ним население как раз судит вооб-ще об эффективности государственной власти, как она вообще справляется со всеми проблемами. Поэтому упускать вот эту государственно-правовую составляющую на выпуске, я думаю, неправильно. Не хочу умалить заслуги цивилистов и других наших специалистов, но все-таки хорошо разбирающийся в гражданском и в уголовном праве студент, безусловно, сна-чала должен знать Конституцию, ее смысл, чтобы уметь при-менять эти конституционные принципы на практике, а потом уже, конечно, быть специалистом в какой-то своей сфере.

И совсем коротенько о поддержке конституционного права зарубежных стран. Эта дисциплина действительно изъята из перечня обязательных дисциплин. И, собственно, вуз может ее включить в вариативную часть, а может и не включить, т.е. это опять на усмотрение вуза – где-то она включается, где-то не включается. Здесь тоже, в принципе, возможны два подхо-да, кому как приемлемо: можно за счет конституционного пра-ва увеличить общее количество часов, включив туда изучение конституционного права зарубежных стран, либо отдельную дисциплину вернуть – конституционное право зарубежных стран. Она же раньше была в числе общих профессиональ-ных обязательных дисциплин, очень хорошая дисциплина. То есть вот на это надо обратить внимание и как-то вернуть нам это сравнительное правоведение. Потому что понятно, что эффективно преподавать конституционное право России, не обращаясь к опыту других стран, просто немыслимо.

Хочу еще отметить такой нюанс, вернее, привлечь внима-ние к проблеме повышения квалификации профессорско-пре-подавательского состава. У нас, по вновь вступившему в дейст-вие закону, теперь не менее чем раз в три года преподаватель должен повышать свою квалификацию. Не знаю, ошибусь или

223


нет, мне кажется, у нас системного подхода в этом вопросе нет. Каждый преподаватель, используя свои связи, мысли, где-то, чего-то ищет, как это сделать, повысить квалификацию. Чего греха таить, часто это бывает очень формально. Мне хотелось бы, чтобы был разработан системный подход.

Конечно, это относится к преподавателям всей высшей школы, но мы сегодня говорим именно о нашей дисциплине, поэтому я, естественно, лоббирую повышение квалификации преподавателей конституционного права. Это нам очень нуж-но, тем более у нас есть ведущие вузы в России, и Конститу-ционный Суд – сегодня все говорили – прекрасная площадка для этого, можно определиться с какими-то базами и этот про-цесс отрегулировать.

Заканчивая, безусловно, не могу не выразить Вам благо-дарность за возможность говорить о наших профессиональных проблемах на таком высоком уровне вместе с Вами. Я считаю, что это такое проявление уважения к нашей профессии. Мы все ее очень любим, но благодаря таким событиям еще и по-нимаем, что она нужна и востребована. Это очень греет душу, вселяет оптимизм и импульс для работы.

И даже, наверное, еще большее спасибо хочу Вам сказать просто как гражданин нашей страны, потому что понимаю, что значит встретить, увидеть Президента и иметь возмож-ность с ним говорить для простого гражданина… Вы знаете, я воспринимаю это просто как улыбку судьбы. Большое Вам за это спасибо. Будет что рассказывать своим детям и внукам.

Большое Вам спасибо!В. ПУТИН: Спасибо Вам большое.По поводу преподавания конституционного права – это всё,

конечно, определяется министерствами и ведомствами, в со-ответствии с потребностями рынка труда. Но я не могу с Вами не согласиться в том, что эти знания нужны каждому граж-данину. Поэтому здесь коллега Шульженко, слева от меня, он так про себя, но вслух правильные вещи сказал по поводу того, что в школах нужно давать элементарные основы.

Изначально все мы должны знать, и наши дети должны знать, в какой стране мы живем, что она собой представляет,

224


каково ее устройство. Должны быть элементарные понятия, идущие с человеком по жизни.

Тем не менее сигнал Ваш я в Министерство науки и обра-зования направлю. Коллеги подумают над этим.

Вы знаете, нам пора, к сожалению, заканчивать.Я в завершение хотел бы Вас поблагодарить за беседу. Дол-

жен сказать, что не ожидал, что она будет такой содержатель-ной и такой интересной, и полезной. И для меня полезной, надеюсь, что и для людей, которые послушают нашу с вами дискуссию.

И хотел бы Вас поблагодарить за ту включенность в про-фессию, которая является чрезвычайно важной для нашей страны.

В. КАБЫШЕВ: Владимир Владимирович, полминуты.В. ПУТИН: Да.В. КАБЫШЕВ: Я хотел сказать два слова. Во-первых,

преподнести Вам книгу. Я здесь как дуайен, я 45 лет уже за-ведующий кафедрой, 45 лет я в науке. Хотел бы сказать о вер-ности Конституции. Для нас сегодня, для преподавателей, имеет колоссальное значение – жить по Конституции, быть верным Конституции, особенно когда у преподавателя одна точка зрения, а у студента – другая. И наша практика препод-носит массу примеров несоблюдения Конституции.

Ну, например, студенты мне перед поездкой задали воп-рос: почему наши высокие должностные лица говорят «сена-тор», «вице-спикер», это же неконституционные термины. Или Правительство не выполняет уже несколько десятков реше-ний Конституционного Суда.

И еще… Я высказал в книжке и других публикациях пред-ложение обсудить создание памятника Конституции 1993 г., это Основной закон, и на нем…

В. ПУТИН: Она жива, а Вы уже памятник ей задумываете.В. КАБЫШЕВ: А почему? В Вольске, у нас, в Саратовской

области, стоит памятник Конституции РСФСР 1918 г. И вот на нем бы начертать «Свобода, равенство и справедливость».

В. ПУТИН: Хорошо, подумаем.

225


Вы знаете, что хотел бы сказать в завершение? Коллега Ка-бышев сказал о том, что трудно работать, когда у преподава-теля одна точка зрения, а у студента – другая. Это говорит о высоком качестве вашей работы. Почему? Потому что для того, чтобы дискутировать с преподавателем и отстаивать свою точ-ку зрения, ее надо иметь. Значит, вы этого добиваетесь.

Спасибо вам большое.

226

Участники встречи с заведующими кафедрамиконституционно-правовых дисциплинвысших учебных заведений России

Авакьян Сурен Адибекович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муни-ципального права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова

Андриянов Валерий Николаевич – кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Байкальского государственного университета экономики и права

Богданова Наталья Александровна – доктор юридичес-ких наук, профессор кафедры конституционного и муниципаль-ного права Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова

Барнашов Александр Матвеевич – кандидат юридичес-ких наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и международного права Юридического института Томского госу-дарственного университета

Виноградов Вадим Александрович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и му-ниципального права Российской правовой академии Министер-ства юстиции Российской Федерации

Кабышев Владимир Терентьевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Фе-дерации, заведующий кафедрой конституционного и междуна-родного права Саратовской государственной юридической ака-демии

Князев Сергей Дмитриевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведу-ющий кафедрой конституционного и административного права Дальневосточного федерального университета

227

Участники встречи с заведующими кафедрами...

Кондрашев Андрей Александрович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного, ад-министративного и муниципального права юридического инсти-тута Сибирского федерального университета

Костюков Александр Николаевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и му-ниципального права Омского государственного университета имени Ф. М. Достоевского

Мазаев Владимир Дмитриевич – доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Национального исследовательского университета – Выс-шая школа экономики

Невинский Валерий Валентинович – доктор юридичес-ких наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федера-ции, член-корреспондент Сибирской академии наук высшей школы, заведующий кафедрой конституционного и международ-ного права Алтайского государственного университета

Носов Сергей Иванович – доктор юридических наук, про-фессор, заведующий кафедрой конституционного права Россий-ской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Овсепян Жанна Иосифовна – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного (конститу-ционного) права Южного федерального университета

Павлов Евгений Яковлевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Мос-ковского государственного института международных отноше-ний (университета) МГИМО МИД России

Плотников Андрей Анатольевич – кандидат юридичес-ких наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и му-ниципального права юридического института Северного (Аркти-ческого) федерального университета имени М. В. Ломоносова

Петров Александр Васильевич – кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующий кафедрой кон-ституционного и административного права юридического фа-

228


культета Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского,

Полянский Виктор Владимирович – кандидат юриди-ческих наук, профессор, заведующий кафедрой государствен-ного и административного права Самарского государственного университета

Просвирнин Юрий Георгиевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Рос-сии и зарубежных стран юридического факультета Воронежско-го государственного университета

Прудников Анатолий Семенович – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, уче-ный секретарь ученого совета Московского государственного уни-верситета Министерства внутренних дел Российской Федерации

Саликов Марат Сабирьянович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного пра-ва Уральской государственной юридической академии,

Сафина Светлана Борисовна – кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного и адми-нистративного права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкорто-стан

Сафонов Владимир Евгеньевич – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, за-ведующий кафедрой конституционного права имени Н. В. Вит-рука Российской академии правосудия

Степанова Альбина Афанасьевна – кандидат юриди-ческих наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного, муниципального и международного права юридического фа-культета Северо-Восточного федерального университета имени М. К. Амосова

Султанов Евгений Батырович – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права и прав человека юридического факультета Казанского (Приволж-ского) федерального университета

Фадеев Владимир Иванович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муници-

229

Участники встречи с заведующими кафедрами...

пального права Московской государственной юридической ака-демии (университета) имени О. Е. Кутафина

Цалиев Александр Михайлович – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Правовые дисципли-ны» Северо-Кавказского горно-металлургического института, за-служенный юрист Российской Федерации

Чеботарев Геннадий Николаевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и му-ниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета

Хабриева Талия Ярулловна – доктор юридических наук, профессор, вице-президент Российской академии наук, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Шевелёва Наталья Александровна – доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой государственного и ад-министративного права Санкт-Петербургского государственного университета

Шульженко Юрий Леонидович – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, за-ведующий сектором теории конституционного права Института государства и права Российской академии наук

Володин Вячеслав Викторович – первый заместитель Ру-ководителя Администрации Президента

Брычёва Лариса Игоревна – помощник Президента – на-чальник Государственно-правового управления Президента

Кротов Михаил Валентинович – полномочный предста-витель Президента в Конституционном Суде, ответственный сек-ретарь организационного комитета по подготовке и проведению празднования 20-летия принятия Конституции Российской Фе-дерации

230

Сведения об авторах

Бондарева Елена Анатольевна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета

Галинский Илья Николаевич – кандидат философских наук, профессор Приднестровского государственного университета имени Т. Г. Шевченко (г. Тирасполь), директор Института исто-рии и государственного управления

Гучигов Тимирлан Хасанович – соискатель кафедры консти-туционного права России и зарубежных стран юридического фа-культета Воронежского государственного университета, началь-ник отдела образования администрации Шатойского района Че-ченской Республики

Демина Татьяна Анатольевна – кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного, адми-нистративного и муниципального права юридического факуль-тета Приднестровского государственного университета имени Т. Г. Шевченко (г. Тирасполь)

Карташова Инна Игоревна – аспирант кафедры конституци-онного права России и зарубежных стран юридического факуль-тета Воронежского государственного университета, адвокат

Кистринова Ольга Викторовна – кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Цен-трального филиала Российской академии правосудия

Колобова Татьяна Владимировна – аспирант кафедры кон-ституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, со-трудник аппарата Уполномоченного по правам человека в Воро-нежской области

Кушаков Михаил Николаевич – кандидат юридических наук, доцент Приднестровского государственного университета имени

Сведения об авторах

Т. Г. Шевченко (г. Тирасполь), член Центральной избирательной комиссии Приднестровской Молдавской Республики

Просвирнин Вячеслав Георгиевич – кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовного права Цент-рального филиала Российской академии правосудия

Просвирнин Юрий Георгиевич – доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права Рос-сии и зарубежных стран юридического факультета Воронежско-го государственного университета

Сазонникова Елена Викторовна – доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета

Сарантуяа Цэрэнбалтавын – доктор юридических наук, про-фессор кафедры государственного и административного права Института права Монгольского государственного университета; представитель Фонда Ханнса Зайделя

Середа Михаил Юрьевич – кандидат юридических наук, пре-подаватель кафедры конституционного права России и зарубеж-ных стран юридического факультета Воронежского государствен-ного университета, адвокат

Соколинская Юлия Михайловна – преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридичес-кого факультета Воронежского государственного университета

Соломаха Дмитрий Вячеславович – соискатель кафедры кон-ституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета

Стародубцева Инна Алексеевна – кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права России и зару-бежных стран юридического факультета Воронежского государст-венного университета

Шелудякова Татьяна Васильевна – преподаватель кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридичес-кого факультета Воронежского государственного университета

Шуляпина Светлана Владимировна – аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Прави-тельстве Российской Федерации

232

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие ..........................................................................................3НАУЧНЫЕ СТАТЬИ ......................................................................7

Бондарева Е. А. Предварительный конституционныйконтроль в системе гарантий конституционализма в Россиии за рубежом ......................................................................................7Галинский И. Н., Кушаков М. Н. Реформированиеизбирательной системы Приднестровской МолдавскойРеспублики: востребованность и эффективность ........................21Гучигов Т. Х. Конституционно-правовое развитиеЧеченской Республики как субъекта Российской Федерациив XXI веке .........................................................................................26Демина Т. А. Форма государственного устройствав Конституции Российской Федерации и конституционномзаконодательстве Молдовы и Приднестровья .............................36Карташова И. И. Реализация принципа прямого действия Конституции Российской Федерации высшими судебнымиорганами ...........................................................................................46Кистринова О. В. Толкование Конституции как форма«корректировки» конституционно-правовых норм ......................56Колобова Т. В. Деятельность уполномоченных по правамчеловека по обеспечению права на бесплатнуюквалифицированную юридическую помощь ...............................62Просвирнин В. Г. Региональное законодательствоо несовершеннолетних ....................................................................69Просвирнин Ю. Г. Информационные технологиив избирательном процессе ..............................................................79Сазонникова Е. В. О нравственных основах в конституционном праве и процессе .............................................................................92Сарантуяа Ц. Повышение эффективности решенийКонституционного Суда: сравнительно-правовой анализ .........98

Середа М. Ю. Изменение юридической конструкции правана жилище в период действия Конституции РоссийскойФедерации 1993 года ....................................................................108Соколинская Ю. М. Конституция Российской Федерациио взаимоотношениях личности и государства ...........................122Соломаха Д. В. Эволюция системы управления жилищным фондом с момента начала приватизации жильянаселением .....................................................................................137Стародубцева И. А. Формирование коллизионного правакак комплексной отрасли: обоснование через исследование объективных явлений в правовой системе России, требующих комплексного правового регулирования ....................................143Шелудякова Т. В. Регулирование прав молодежиконституциями республик и основными законамисубъектов Российской Федерации ...............................................156Шуляпина С. В. Ограничения и пределы пересмотраконституций ...................................................................................164

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА ..................................................................................181

Встреча Президента Российской Федерации В. В. Путинас заведующими кафедрами конституционно-правовыхдисциплин ......................................................................................181Участники встречи с заведующими кафедрамиконституционно-правовых дисциплин высших учебныхзаведений России ......................................................................226Сведения об авторах .................................................................230

Н а у ч н о е и з д а н и е

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ЧТЕНИЯ

В ы п у с к 6

Актуальные проблемы наукиконституционного права

К 20-летию Конституции Российской Федерации

Под редакцией Ю. Г. Просвирнина

Редакторы В. Г. Холина, Ю. С. ГудковаКомпьютерная верстка О. В. Нагаевой

Корректор М. Г. Щигрёва

Подписано в печать 20.08.2014. Формат 60×84/16Уч.-изд. л. 13,2. Усл. печ. л. 13,7. Тираж 200 экз. Заказ 407

Издательский дом ВГУ394000, г. Воронеж, пл. Ленина, 10

Отпечатано в типографии Издательского дома ВГУ394000, г. Воронеж, ул. Пушкинская, 3

Documents

konst chten vip 6 () · ренция «Конституция 1993 г. – Основной закон Российского государства», состоявшаяся 12