Kunnallisen itsehallinnon peruskivetshop.kunnat.net/download.php?filename=uploads/acta... · Marianne Pekola-Sjöblom: Kuntalaisten mielipiteet ja kuntalaisuus elävän itsehallinnon

Kunnallisen itsehallinnon peruskivet

Acta nro 224

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.)

KUNNALLISTIETEEN YHDISTYSSUOMEN KUNTALIITTOHELSINKI 2011

Arto Haveri, Jari Stenvall, Kaija Majoinen(toim.)

Kunnallisen itsehallinnon peruskivet

Suomen KuntaliittoToinen linja 14PL 20000101 HelsinkiPuh. (09) 7711Faksi (09) 771 2291www.kunnat.net

1. painosISBN 978-952-213-719-7ISBN 978-952-213-720-3 (pdf )ISSN 1237-8569© Suomen Kuntaliitto, Kunnallistieteen yhdistysHelsinki 2011Painopaikka: Hansaprint

Myynti:Suomen Kuntaliiton julkaisumyyntiwww.kunnat.net/kirjakauppaTilausnumero 509339

TOIMITTAJATArto Haveri, Tampereen yliopistoJari Stenvall, Lapin yliopistoKaija Majoinen, Suomen Kuntaliitto

3

KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PERUSKIVET

Esipuhe

Kuntiemme toiminta perustuu perustuslaissa turvattuun kunnalliseen itsehallintoon. Kaikille on selvää, että itsehallintoon perustuvan toiminnan tarkoituksena on kunta-laisten hyvinvointipalveluiden turvaaminen, paikallisdemokratian toimivuuden varmis-taminen sekä alueen elinvoiman edistäminen. Itsehallinnon sisällöstä tai merkityksestä sinänsä keskustellaan harvoin.

Kuntien toimintaympäristössä tapahtuu merkittäviä muutoksia, joista keskeisiä ovat julkisen talouden kestävyysvaje, polarisaatiokehitys ja väestön ikääntyminen. Näiden muutosten aiheuttamiin haasteisiin pyritään vastaamaan sekä paikallisella että valtakunnallisella kehittämistoiminnalla. On selvää, että sekä muutokset että selviytymiseen tähtäävät paikalliset ja valtakunnalliset ratkaisut haastavat kunnallista itsehallintoa voimakkaasti. Monimutkaisissa toimintaympäristön muutoksissa mah-dollisuus paikallisiin valintoihin korostuu entisestään.

Kuntaliiton lähtökohtaisena ajatuksena on, että tulevaisuuden kehittämistyön ja ratkaisujen tulee tapahtua kuntien itsehallintoa vahvistaen. Samalla kun itsehallinnon kautta varmistetaan peruspalvelujen saatavuus myös tulevaisuudessa, itsehallinto mah-dollistaa paikallisten olosuhteiden huomioon ottamisen sekä kuntien erilaisuudesta kumpuavat innovaatiot ja niiden käyttöönoton. Kansallinen kilpailukyky vahvistuu elinvoimaisten ja paikallistalouden kehitystä aktivoivien kuntien kautta.

Tämän julkaisun tavoitteena on tarkastella kuntien itsehallinnon merkitystä ja itsehallintoon liittyviä uhkia erilaisista näkökulmista. Kiitän teoksen tieteellisiä joh-tajia professori Arto Haveria ja professori Jari Stenvallia, teoksen muita kirjoittajia ja toimittajia sekä Kunnallistieteen yhdistystä kumppanuudesta teoksen suunnittelussa ja toteutuksessa. Kiitoksen ansaitsevat myös kielenhuollosta vastannut toimittaja Marjatta Tuomola sekä kirjan toimittamisessa avustaneet tutkija Sini Sallinen ja tekstinkäsittelijä Eila Grym. Toivottavasti tämä teos käynnistää yleisen keskustelun kuntien roolista tule-vaisuudessa sekä kuntahallinnon kehittämiseen liittyvistä jännitteistä ja linjauksista.

Kari-Pekka Mäki-LohiluomaToimitusjohtaja Suomen Kuntaliitto

4

ACTA

5


Sisällysluettelo

Esipuhe ______________________________________________________________3

Johdanto – Miksi kunnallinen itsehallinto on tärkeä asia juuri nyt? _____________7Inledning____________________________________________________________16Introduction _________________________________________________________26

I KUNNALLISEN ITSEHALLINNON AIKA: ITSEHALLINNON UUSI TEORIA ____________________________________________________________37

Risto Harisalo: Kunnallinen itsehallinto: epätodellinen haave vai todellinen mahdollisuus? ________________________________________________________ 38

Arto Haveri & Jenni Airaksinen: Itsehallinto asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuvana hallintana _______________________________________ 51

Sakari Möttönen: Kunnallisen itsehallinnon merkitys ja uudistuminen muuttuvassa toimintaympäristössä _________________________________________ 63

Pasi-Heikki Rannisto: Kenen kunnallinen itsehallinto? __________________________ 85

Torsti Kirvelä: Kunnallisen itsehallinnon vaihtoehtoiset skenaariot _________________ 99

Käytännön puheenvuorotAri Kolehmainen: Miten uudistaa kuntahallintoa – Uusi Kunta 2017 ______________ 113

II KUNNALLISEN ITSEHALLINNON PAIKKA JA PAIKATTOMUUS: VALTIO JA EUROOPPALAINEN KEHITYS KUNNALLISEN ITSEHALLINNON MÄÄRITTÄJÄNÄ ___________________________________127

Inga Nyholm: Kunta-valtio-suhteen muodonmuutos – linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittämäksi kokonaisuudeksi __________________ 128

Aimo Ryynänen: Kunnallinen itsehallinto Euroopan unionissa ja Euroopan neuvostossa _______________________________________________________ 141

Kari Prättälä: Kuntien itsehallinto lainsäädännöllisenä haasteena _________________ 161

Ari-Veikko Anttiroiko: Itsehallinto 2.0: tietoja viestintäteknologian vaikutukset kuntien itsehallintoon _________________________________________________ 172

Stefan Sjöblom: Elinvoimainen kunta kaksikielisyyden näkökulmasta ______________ 187

Käytännön puheenvuorotKristina Wikberg: Suomenruotsalaisuus vuonna 2030 __________________________ 198

Jussi-Pekka Alanen: Metropolialueen itsehallinto on kokonaisuuden hallintaa _______ 203

6

ACTA

III KANSALAISDEMOKRATIA ITSEHALLINNON PERUSKIVENÄ ____________219

Vuokko Niiranen: Keskiössä kuntalainen – demokratia itsehallinnon kivijalkana ______ 220

Marianne Pekola-Sjöblom: Kuntalaisten mielipiteet ja kuntalaisuus elävän itsehallinnon tason määrittäjänä ja vahvistajana ______________________________ 230

Anna-Katriina Salmikangas: Aitoa itsehallintoa Kajaanin Nakertaja-Hetteenmäessä? __ 241

Käytännön puheenvuorotJosé Valanta: Kuntayhteistyö omistajuuden ja demokratian näkökulmasta – itsehallinnosta itsetarkoitus? ___________________________________________ 259

Jaakko Pitkänen: Ruohonjuuridemokratian toimivuus: kansalaisen kokemuksia _______________________________________________________ 264

IV JOHTAMINEN, TALOUS JA HALLINTO ITSEHALLINNON MAHDOLLISTAJINA ________________________________________________273

Jari Stenvall & Maarit Sihvonen: Kunnallinen itsehallinto ja johtaminen – reformien valossa ja varjossa ___________________________________________ 274

Pentti Meklin & Jarmo Vakkuri: Kuntien itsehallinnon taloudellinen perusta ________ 283

Antti Syväjärvi & Harri Ihalainen: Tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa – valinnat ja strategisuus keskiössä ________________________________________ 297

Käytännön puheenvuorotPäivi Laajala & Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma: Neuvottelu- ja ohjausmenettely kunta-valtio-suhteessa __________________________________________________ 312

Jarmo Asikainen: Strateginen päätöksentekokyky ja toimeenpanokyky itsehallinnon toteuttajana erilaisissa toimintaympäristöissä ______________________ 316

V KUNNAN TEHTÄVÄT JA ROOLI ______________________________________323

Kaija Majoinen: Kun kaikki muuttuu – kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämättömyys _____________________________________ 324

Anni Jäntti: Kunnallinen itsehallinto tienhaarassa – uusi paikallinen yhteisö vai ontot kunnat? _______________________________________________________ 334

Sini Sallinen: Kunnan vapaaehtoiset tehtävät kunnallisen itsehallinnon toteuttajina ___ 347

Juhani Lehto: Asukkaiden hyvinvointipalveluoikeudet itsehallinnoiduissa kunnissa____ 360

Jouni Välijärvi: Osaamisen kunta _________________________________________ 370

Veli-Pekka Nurmi: Turvallisuus kunnallisen itsehallinnon haasteena _______________ 384

Käytännön puheenvuorotArto Lepistö: Kuntien hyvinvointivastuu – kohtuuton taakka ____________________ 396

Virallislähteet _______________________________________________________401Lyhenteet __________________________________________________________405Kirjoittajaesittelyt ____________________________________________________406

7


Johdanto

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (toim.) (2011): Kunnallisen itsehal-linnon peruskivet. Acta nro 224. Suomen Kuntaliitto ja Kunnallistieteen yhdistys. Helsinki.

Miksi kunnallinen itsehallinto on tärkeä asia juuri nyt?

Kuntien itsehallinnon normatiivisen perustan ja todellisuuden välillä on 2010-luvun Suomessa entistä suurempi jännite. Perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Mitä meillä on jäljellä kunnallisesta itsehallinnosta ja mitä se itse asiassa on? Mitä vahva itsehallinto voisi merkitä suomalaiselle yhteiskunnalle, kansalaisille ja yhteisöille ja mihin suuntaan sitä tulisi kehittää?

Itsehallintoa voidaan lähestyä monista eri näkökulmista. Talousasiantuntija ko-rostaa mielellään talouden näkökulmaa ja käytettävissä olevien resurssien määrää. Itse-hallinto on sitä suurempi, mitä enemmän on rahaa käytettävissä. Oikeusoppineet taas liittävät itsehallinnon mielellään kuntien asemaan oikeusjärjestyksessä sekä säädösten kunnille jättämään oikeudelliseen liikkumavaraan. Itsehallinto on riippumattomuutta yksityiskohtaisesti ohjaavista säädöksistä. Politiikan tutkija puolestaan näkee poliittisten instituutioiden häiriövapaan ja tehokkaan toiminnan oleellisena itsehallinnon toteu-tumisessa ottaen huomioon, että kunnan itsehallinnossa on kysymys nimenomaan asukkaiden itsehallinnosta. Kunnallispolitiikan tutkimuksen viitekehyksessä korostuu itsehallinto myös kunnassa itsessään olevana ominaisuutena. Kun johtajuus toimii ja kuntalaiset voivat vaikuttaa merkittävästi omaan paikallisyhteisönsä tulevaisuuteen, on itsehallinto vahvaa. Lisäksi itsehallintoa voidaan pitää arvona, historiallisen kehityksen myötä muotoutuneena hallintotapana tai jopa fi losofi ana.

Eri näkökulmat ovat kytköksissä toisiinsa ja niiden yhdistäminen mahdollistaa itsehallinnon monipuolisen tarkastelun. Paljostakaan rahasta ei ole juuri apua itsehal-linnolle, jos joku muu säätää yksityiskohtaisesti rahojen käytöstä. Vastaavasti vapautta tehdä asioita oman mielen mukaan (ilman oikeudellista sääntelyä) rajoittavat taloudel-liset ja muut resurssit. Kuntien itsehallinnon voisikin väljästi määrittää kuntalaisten kyvyksi toteuttaa paikallisia valintoja. Vahvimmillaan tämä edellyttää sekä toimivia poliittisia instituutioita, taloudellisia resursseja että vapautta sääntelyltä.

Ilman itsehallintoa kunnallishallinnon idea toteutuu huonosti. Kunnallisen itse-hallinnon perusarvoja ovat vapaus, osallistuminen ja tehokkuus. Kuntien olemassaoloa ja merkitystä yhteiskunnassa voidaan perustella demokratian, tehokkuuden ja paikallis-talouden vahvistumisen lähtökohdista (tarkemmin Haveri − Majoinen − Jäntti 2009). Kunnallishallinto vaikuttaa parhaimmillaan myönteisesti sekä palvelujen tehokkaaseen järjestämiseen että ihmisten osallistumiseen ja vaikuttamiseen. Tätä edesauttavat toi-mintojen paikallinen koordinointi ja synergia, paikallisen tiedon ja erityispiirteiden ottaminen huomioon, erilaisten toimintatapojen mahdollistamat innovaatiot sekä yhteisöllisyydestä kumpuava halu toimia oman lähiympäristön hyväksi. Nämä tehok-

8

ACTA

kuutta ja demokratiaa edistävät kuntahallintoon kuuluvat piirteet eivät kuitenkaan voi toteutua tehokkaasti ilman itsehallinnollisia kuntia. Ilman toimivaa itsehallintoa kaikki kunnat olisivat pian samanlaisia, erilaisia toimintatapoja ei kokeiltaisi, ei olisi edelläkävijöitä eikä perässähiihtäjiä. Ilman toimivaa itsehallintoa kansalaisten osallis-tumiselle kunnallispolitiikkaan ei olisi paljonkaan kannusteita.

Kunnallinen itsehallinto on kriisissä. Kuntien autonomiaa pyrittiin lisäämään 1990-luvun uudistuksissa vapaakuntakokeilun hengessä. Jonkin aikaa suunta näytti-kin hyvältä, mutta vuosituhannen vaihteen jälkeen kuntien reaalinen itsehallinto on jatkuvasti vähentynyt toimintojen ylikuorman, lisääntyvän sääntelyn ja ylhäältä-alas ohjattujen hallinnonuudistusten myötä. Monessa kunnassa ajatellaan edelleen, että kuntien valta on suoraan verrannollinen budjetin kokoon. On kuitenkin käynyt yhä selvemmäksi, että tehtävien hajauttaminen valtiolta kunnille ja uudet tehtävät ovat pikemminkin vähentäneet kuntien itsehallintoa kuin lisänneet sitä. Kuntien toiminnan pitäisi nousta paikallisesta näkökulmasta ja vastata paikallisiin tarpeisiin. Samaan aikaan niiden olisi täytettävä jatkuvasti laajenevat valtakunnalliset standardit ja menettelytavat esimerkiksi koulutuksessa ja terveydenhuollossa. Voi olla jopa niin, että osa kuntien johtavista viranhaltijoista tai luottamushenkilöistä on kyynistyneinä luovuttanut kunnallisen itsehallinnon puolustamisen.

Kunnat ovat uudistumassa ja käynnissä oleva muutos edellyttää myös itsehallin-non renessanssia. Kunnissa on käynnissä eräänlainen etsintäprosessi, jossa kiristyviin paineisiin pyritään vastaamaan monin uusin tavoin, esimerkiksi arvioimalla toimintoja uudelleen, ottamalla käyttöön tilaaja-tuottajamalleja ja hyödyntämällä muita mark-kinaperusteisia ratkaisuja sekä panostamalla strategiseen johtamiseen. Kuntien oman uudistumisen ja valtion ohjauksen yhteisvaikutuksena on syntymässä uudenlainen kun-nallishallinto, jossa myös itsehallinnon eri näkökulmia on syytä pohtia uudelleen.

Teoksen tarkoitus

Idea kunnallista itsehallintoa käsittelevästä kirjasta syntyi Kunnallistieteen päivien yhte-ydessä Jyväskylässä vuonna 2009. Lähtökohtana oli keskustelu kunnallisen itsehallinnon tilasta 2010-luvun Suomessa. Monet epäilivät itsehallinnon perusidean kadonneen erilaisten uudistusten paineessa samalla kun valtio jatkuvasti lisäsi kuntien velvoitteita. Itsehallinnon tärkeydestä ja etenkin sen lisäämisen tarpeesta oltiin tuolloinkin montaa mieltä. Harva on kuitenkaan kyseenalaistanut sitä, etteikö kysymyksessä olisi asia, joka vaatisi tutkimuksellista huomiota ja laajempaa yhteiskunnallista keskustelua.

Me kirjan toimittajat näemme, että Suomessa on välttämätöntä keskustella itse-hallinnon sisällöistä, merkityksistä ja kehittämisestä. Haluamme herättää keskustelua esimerkiksi siitä, haluavatko poliittiset päättäjät ylläpitää itsehallintoa keskeisenä yh-teiskunnan instituutiona ja julkisen hallinnon osana. Mielestämme on tärkeää pohtia myös sitä, mitä itsehallinnon kuihduttaminen tarkoittaa. Nykyinen välitila, jossa kunnallinen itsehallinto on periaatteessa olemassa, mutta käytännössä ei välttämättä, on monella tavoin ongelmallinen. Tilanne näkyy muun muassa kuntien toimintaedel-lytysten heikentymisenä sekä siinä, miten valtio suhtautuu kuntiin.

Tässä kirjassa käsitellään itsehallintoa monipuolisesti talouden, politiikan ja oike-uden näkökulmista. Tarkastelemme sitä, mitä mahdollisuuksia kunnallinen itsehallinto

9


avaa nykyisessä murroksessa ja millainen merkitys sillä voisi olla siinä kamppailussa, jota suomalainen yhteiskunta käy selviytyäkseen tulevaisuuden haasteista. Esille nousevat myös monet kunnalliseen itsehallintoon liittyvät jännitteet ja uhat. Kokonaisuutena kirjoitukset avaavat kysymystä siitä, mistä tekijöistä koostuvat kunnallisen itsehallinnon uudet peruskivet.

Teos sisältää sekä tieteellisiä artikkeleita että havainnollistavia puheenvuoroja. Artikkeleissa hyödynnetään niin tutkimuksia, kirjallisuutta kuin muitakin aineistoja. Puheenvuorot edustavat asiantuntijoiden näkemyksellisiä kannanottoja kunnalliseen itsehallintoon liittyvistä eri tekijöistä. Näin artikkelit ja puheenvuorot täydentävät toisiaan.

Sisällöllisesti kunnalliseen itsehallintoon liittyvät tekijät ovat moninaisia. Aluksi tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon ideaa ja siihen kytkeytyvää teoriaa. Seuraavaksi huomio kiinnitetään itsehallinnon paikkaan ja paikattomuuteen. Tilannetta avataan kunta-valtio-suhteen kehityksen, eurooppalaisen viitekehyksen sekä toimintaympä-ristön muutosten kautta. Kolmannessa luvussa keskitytään demokratiaan ja kansa-laisosallistumiseen itsehallinnon peruskivinä. Neljäs luku käsittelee hallintoa, taloutta ja johtamista. Viidennessä luvussa painottuvat kuntien perustehtävän muutos sekä keskeiset tehtäväalueet ja niihin kohdistuvat muutokset itsehallinnon näkökulmasta.

Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria

Kunnallisen itsehallinnon idea ja teoria on löydettävä uudelleen. Risto Harisalo ki-teyttää asian osuvasti: kehittäminen ilman itsehallintoa on vain kuntien kehittämistä. Ilman itsehallinnon ideaa ja teoriaa kunnat ovat vain valtion jatke, jotka toteuttavat hierarkiassa ylemmillä tasoilla päätettyjä asioita, tuottavat palveluja ja suorittavat muita hallinnollisia tehtäviä. Keskeisiä elementtejä, joiden varaan kunnallisen itsehallinnon tulisi perustua, ovat yhteisöllisyys, paikallisuus, kansalaisyhteiskunta sekä sopeutuminen muuttuviin ja monimutkaisiin olosuhdetekijöihin. Näitä kysymyksiä on kuitenkin jatkuvasti tarkistettava ja päivitettävä toimintaympäristön muutosten takia. Niiden ottaminen huomioon tulisi myös olla lähtökohtana siinä, miten kuntia kehitetään.

Risto Harisalo lähestyy artikkelissaan kunnallista itsehallintoa tocquevillelaisesta, yhteisöä korostavasta näkökulmasta. Sen mukaan kunnista tekee itsehallinnollisia yhteisöjä kaksi ominaisuutta; itsenäisyys ja valta, joiden varassa kansanvalta ja yhteis-kunta voivat kehittyä ainakin jossain määrin omalakisesti. Ilman itsenäisyyttä ja valtaa kunnallinen itsehallinto ei voi toimia eikä kuntalaisille kehity riittävää sidettä kuntiin. Tocquevillelaisesta näkökulmasta kunnallinen itsehallinto on myös dynaamisen yhteis-kunnan perusta. Sitä tulisi tarkastella ihmisten elämään ja yhteiskunnan kehitykseen olennaisesti vaikuttavana kulttuurillisena tekijänä. Koska kunnallinen itsehallinto on yhteiskunnan peruskivi, on tärkeätä yrittää ymmärtää, kuinka se muokkaa ja muovaa valtiota, taloudellisia suhteita ja ihmisten sosiaalista elämää.

Arto Haveri ja Jenni Airaksinen tarkastelevat kunnallista itsehallintoa paikallisen itsehallinnon käsitteen kautta. Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan nimenomaan paikallisuus ja siihen kytkeytyvät merkitykset ovat olennaisia itsehallintoyhteisöjen toiminnan kannalta. Perustava argumentti paikallisen itsehallinnon puolesta lähtee havainnosta, jonka mukaan on olemassa poliittisten määrittelyjen ja intressiristiriito-

10

ACTA

jen kohteena olevia asioita, jotka eivät ole globaaleja, kansallisia tai välttämättä edes kunnallisia, vaan ihmisten jokapäiväiseen elämään ja välittömään elinympäristöön liittyviä. Kuntien itsehallinnon oikeutuksen kannalta on olennaista, kykenevätkö asukkaat kunnan kautta toteuttamaan omia paikallisia valintojaan ja toimiiko kunta tehokkaasti välineenä, jonka avulla asukkaat voivat kehittää oman elämänsä edelly-tyksiä; palveluja, ympäristöä ja elinkeinoja. Artikkelin lopuksi esitellään visio paikal-liseen itsehallintoon vahvasti ankkuroituvasta Suomesta, jossa asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuva hallinta nähdään olennaiseksi osaksi kansallista hyvinvointia, innovaatiopolitiikkaa ja uudistumista.

Sakari Möttönen rakentaa kuntien itsehallintoon liittyvää teoriaa kontingenssiajat-teluun pohjautuen. Artikkelin keskeisenä viestinä on se, että mitä monimutkaisemmaksi yhteiskunta muuttuu ja kehittyy, sitä hajautuneemmaksi julkisen sektorin toiminta ja rakenteet tulisi tehdä. Usein valtion toimenpiteiden takia kuntien toimintavapaus on liian vähäinen. Kunnilla ei aina ole sellaisia toimintavaltuuksia ja -edellytyksiä, joilla se omilla toimillaan pystyy vastaamaan toimintaympäristön muutokseen. Paras strateginen lähestymistapa kuntarakenteen uudistamiseen perustuu valtion ja kuntien yhteistyöhön.

Pasi-Heikki Rannisto pohtii historiallisesta perspektiivistä, kenelle kunta lopultakin on kuulunut. Hänen mukaansa keskustelua itsehallinnosta käydään pääsääntöisesti jäsentymättömin käsittein ja argumentein. Tarkasteltaessa itsehallintoa on ensin mää-riteltävä, mistä ja kenen itsehallinnosta on kyse sekä mitkä osapuolet ovat itsehallintoa määrittämässä. Kehitys on edennyt kunnallisen itsehallinnon osalta muodostamis-vaiheesta yhteiskunta-ajatteluun, minkä jälkeen itsehallinnon ideaa on määrittänyt tehokkuuden ja vallan tavoittelu. Hyvinvointivaltiossa itsehallintoon vaikutti vahva valtion ohjaus kuntiin. Tämän jälkeen on palattu tehokkuuden korostamiseen kuntien toiminnassa, mikä myös on johtanut kunnallisen itsehallinnon idean epäselvyyteen. Kuntalaisen ja demokratian näkökulmat ovat sisältyneet eri vaiheissa kunnallisen itsehallinnon määrittämiseen ja erityisesti 2000-luvulta alkaen sille tulisi antaa entistä suurempi painoarvo.

Torsti Kirvelän artikkeli tarkastelee kunnallisen itsehallinnon tulevaisuutta skenaariolähtöisesti. Skenaarioajattelun perusideana on luoda useita vaihtoehtoisia suuntauksia, joiden perusteella on mahdollista hahmottaa tulevaisuuden kunnallista itsehallintoa, sen olennaisia piirteitä sekä niitä vaikutuksia ja haasteita, joita tulevaisuus kunnalliselle itsehallinnolle asettaa.

Ensimmäisen luvun lopussa Ari Kolehmainen esittelee Suomen Kuntaliiton Uusi Kunta 2017 -ohjelmaa ja pohtii, miten uudistaa kunnallista itsehallintoa vastaamaan 2020-luvun haasteisiin. Kirjoituksessa korostetaan sellaisen kunnallishallintoa koskevan muutoksen välttämättömyyttä, joka ottaa huomioon kuntien tehtävien ja haasteiden kokonaisuuden sekä kuntien erilaistuneet tilanteet, tarpeet ja edellytykset.

Kunnallisen itsehallinnon paikka ja paikattomuus

Kirjan toisessa pääluvussa tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon tilaa, paikkaa ja paikattomuutta. Tällöin nousee esille kuva kunnallisesta itsehallinnosta murroksessa vasten eurooppalaista kuntien itsehallintokehitystä. Keskeisiä toimintaympäristöön

11


liittyviä muutosvoimia ovat kunta-valtio-suhde, tietoja viestintäteknologian kehitys, elinvoimaisuuden vaatimus ja asiakaslähtöisyys.

Inga Nyholmin artikkelissa tarkastellaan kunta-valtio-suhdetta kunnan ja valtion välisen ohjaussuhteen ja sen ajassa tapahtuneen muutoksen kehyksessä. Historiallinen ymmärrys ja analyysi kunta-valtio-suhteesta ovat tarpeellisia, jotta voidaan ymmärtää sen nykyinen luonne. Nyholmin mukaan kunta-valtio-suhteessa alkoi 2000-luvulla näkyä ajattelutapaa, jonka mukaan kunnat voitaisiin nähdä valtion kumppaneina. Ohjausjärjestelmissä tämä lähestymistapa painottaa verkostomaista lähestymistapaa. Tulevaisuutta Nyholm hahmottelee niin, että painopiste tulisi siirtää yhä vahvempaan kumppanuuteen, mikä voisi myös tuoda kunta-valtio-suhteeseen uusia ulottuvuuksia ja tehdä vaikuttamisesta legitiimimpää.

Aimo Ryynänen käsittelee artikkelissaan eurooppalaisten toimijoiden, Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin, lainsäädännön ja periaatteiden vaikutuksia kun-nalliseen itsehallintoon ja kuntien toimintaan. Hän tuo kriittisesti esille Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan ja kansallisen lainsäädännön välisiä suhteita. Euroopan unionin valkoisella kirjalla, kansalaisläheisyyden periaatteella ja palveludirektiivillä on vaikutusta kunnallisen itsehallinnon muotoutumiseen. Ryynäsen mukaan kunnallinen itsehallinto muodostaa perustan eurooppalaiselle demokratialle. Kunnallinen itsehallinto on eurooppalaisen oikeusvaltion ja demokratian välttämätön edellytys.

Kari Prättälä tarkastelee, millaisia lainsäädäntö- ja muita valtion toimenpiteitä tarvitaan kuntien itsehallinnon perustan säilyttämiseen ja parantamiseen. Aihetta tar-kastellaan muun muassa kansalaisten perusoikeuksien sääntelyn ja sen väljentämisen, kunta- ja palvelurakenteiden sekä kuntademokratian ja -talouden näkökulmasta. Tarkas-telun tarpeellisuutta korostaa se, että keväällä 2011 aloittavan maan uuden hallituksen ohjelmaan on nousemassa monia kuntien itsehallinnon kannalta tärkeitä asioita.

Ari-Veikko Anttiroiko pohtii sitä, miten ICT-teknologia heijastuu kunnallisen itsehallinnon muutokseen. Vaikka teknologisella kehityksellä on sekä puitteistavia että mahdollistavia vaikutuksia sosiaaliseen elämään kunnallishallinto mukaan lukien, se ei mitenkään suoraan määritä itsehallinnon laajuutta ja muotoja. Pikemminkin se näyt-täytyy välineellisenä itsehallintokäsityksiin ja -käytänteisiin vaikuttavana prosessina.

Stefan Sjöblom tarkastelee kuntien itsehallintoa kaksikielisten kuntien näkö-kulmasta suhteutettuna koko kuntakenttään. Hän kysyy, mitkä ovat keskeisimmät elinvoimaisen kunnan tuntomerkit kielellisestä näkökulmasta. Tällöin korostuvat paikallisuus ja yhteisöllisyys ja nämä seikat nostavat tulevaisuuden kannalta keskeiseksi asioiksi lähidemokratiaan ja kunnanosahallintoon perustuvat ratkaisut.

Toiseen lukuun sisältyy kaksi käytännön puheenvuoroa. Kristiina Wikberg visioi suomenruotsalaisten kuntien tulevaisuutta vuonna 2030 neljän skenaarion avulla. Lähtökohtana tarkastelulle on se, että ruotsinkieliset ovat viime aikoina kokeneet elinympäristönsä muuttuneen, joten kulttuurin ja kielen ylläpitämiseksi on löydettävä uusia keinoja. Visiossa painottuvat uudistuminen, kulttuuri, identiteetti, edelläkävijyys ja monikulttuurisuus. Jussi-Pekka Alanen tarkastelee itsehallintoa metropolialueen näkökulmasta. Kirjoituksessaan hän piirtää kuvan metropolimallista, joka kattaa koko Helsingin metropolialueen ja omaa selkeän sisällön ja päätöksentekojärjestelmän. Hal-

12

ACTA

linnan rakennuspuiksi tarvitaan myös lakia metropolihallinnosta ja suorilla vaaleilla valittua valtuustoa metropolin päätöksentekoelimeksi.

Kansalaisdemokratia itsehallinnon peruskivenä

Demokratia ja kuntalaisten osallistuminen ovat kunnallisen itsehallinnon keskeisiä peruskiviä. Yhtä lailla kuin kuntien ja valtion suhdetta, kunnallista itsehallintoa on syytä tarkastella nimenomaan kuntalaisten itsehallintona, mahdollisuutena toteuttaa paikallisia valintoja. Ilman kuntalaisten aktiivisuutta, hyväksyntää tai demokratiaa itsehallinnolla ei siis ole perusteita. Samalla on kuitenkin tunnustettava, että myös kansalaisdemokratiaan kohdistuu voimakkaita muutospaineita.

Vuokko Niiranen kysyy artikkelissaan, onko itsehallinnossa näkyvissä viitteitä siitä, että kivijalka saattaa painua vinoon, rapautua tai jopa sortua? Kuntalaiset saattavat tunnistaa kunnallisen itsehallinnon riskit, mikä näkyy esimerkiksi äänestysprosenttien laskuna ja kuntalaisten kiinnostumattomuutena. Päädytäänkö Suomessa huomaa-matta tilanteeseen, jossa demokratian perusta heikkenee nimenomaan kuntalaisen näkökulmasta ja sitä heikennetään joko tietoisilla ratkaisuilla tai se heikentyy tahto-mattaan, ajelehtimalla? Niirasen mukaan kunnallista itsehallintoa voidaan tarkastella kohdennetusti kuntalaisten itsehallintona ja kuntalaisen osallisuuden ylläpitämisen näkökulmasta. Kuntalaisten osallistumiselle annetaan erilainen sija riippuen siitä, minkä osallistumisteorian näkökulmasta sitä tarkastellaan.

Marianne Pekola-Sjöblom tarkastelee artikkelissaan kuntalaisuuden eri ulottuvuuk-sia, jotka näkyvät muun muassa suhtautumisena kunnallisiin palveluihin, luottamuk-sena kunnalliseen päätöksentekoon, äänestämisenä kuntavaaleissa sekä osallistumisena kunnallisiin luottamustehtäviin ja suoran demokratian muotoihin, kuten kunnallisten palvelujen suunnitteluun. Artikkelin loppuosassa pohditaan kuntalaisten kuntamie-lipiteiden ja niiden kautta piirtyvän kuntalaisuuden merkitystä kunnan toimintaan ja mahdollisiin kuntarakenteen muutoksiin. Pekola-Sjöblom korostaa kunnallista demokratiaa osana kunnan elinvoimaisuutta ja peräänkuuluttaa kuntien toimia kun-talaislähtöisyyden vahvistamiseksi.

On tärkeätä kiinnittää huomiota myös kansalaisdemokratiaa muuttaviin käy-täntöihin. Tätä näkökulmaa tarkastelee Anna-Katriina Salmikangas. Hän analysoi aidon itsehallinnon mahdollisuuksia yhden kansalaisyhteiskunnan toimijan, kyläyh-distyksen näkökulmasta. Tätä kautta rakentuvat paikallinen koordinointi ja synergia kunnallishallinnon ja kolmannen sektorin kesken samalla, kun esille nousee haasteita osallisuuden toteutumiselle.

José Valanta pohtii kriittisesti kuntien nykyisen itsehallinnon mahdollisuuksia varsinkin pienemmissä kunnissa todeten, että ne ovat käytännössä katsoen täysin riippuvaisia sekä toisistaan että verkostomaisista palvelutuotanto-organisoinneista. Koska kuntaidentiteetti korostuu kuntaliitoksissa, Valanta kysyy, olisiko jo kertaalleen hylätty aluekuntamalli otettava vakavasti uuteen pohdintaan ja käytävä rakentamaan maahamme kokonaan uudenlaista itsehallintokäsitettä.

”Viedäänkö meitä kuntalaisia kuin kuoriämpäriä?” kysyy Jaakko Pitkänen kirjoi-tuksessaan, joka käsittelee kansalaisen kokemuksia kunnan toiminnassa sekä seudul-lisessa ja maakunnallisessa yhteistyössä. Pitkänen korostaa erityisesti pienyhteisöjen

13


verkostoitumisen ja aktiivisen yhteistyön merkitystä kunnallisten päättäjien kanssa tienä toimivaan kansalaisvaikuttamiseen.

Talous, johtaminen ja hallinto itsehallinnon peruskivinä

Keskeinen osa itsehallinnon toimivuudesta riippuu kuntien hallinnosta. Tärkeää olisi, että hallintoa tarkasteltaisiin paitsi tehokkuuden ja demokratian näkökulmista, myös itsehallinnon ideaan perustuen. Hallinnolliset ja johtamisen käytännöt voivat osaltaan vahvistaa tai heikentää itsehallinnon toimintamahdollisuuksia. Artikkeleissa analysoi-daan erityisesti johtamisen, talouden ja tietohallinnon kysymyksiä.

Jari Stenvall ja Maarit Sihvonen analysoivat kuntien johtamista, paitsi yleisesti, myös siitä näkökulmasta, miten kuntiin kohdistuvat reformit ovat asettaneet muu-tospaineita. He näkevät ongelmallisena sen, että kuntien johtamista on kehitetty vain ammatillisena johtamisena, ei kunnallisen itsehallinnon ideaan perustuvana toimin-tana. Johtamisen käytäntöä ja teoriaa voitaisiin kehittää ammatillisen lähestymistavan ohella painottaen kansalaisyhteiskuntaa, kuntia kulttuurisena ilmiönä, elinvoimaisuutta paikallisissa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä sekä toimintaa verkottuneissa ja teknologiavaikutteisissa olosuhteissa. Nämä lähtökohdat voisivat luoda jäsennettyjä tavoitteita johtamisen sisältöalueille kuten resurssijohtamiseen, strategiseen johtami-seen, verkostojohtamiseen ja muutosjohtamiseen.

Pentti Meklin ja Jarmo Vakkuri asettavat tavoitteen jäsentää kunnallista itsehallintoa talouden näkökulmasta. Artikkelissa tarkastellaan itsehallintoa kunnan kykynä selviy-tyä tehtävistään. Tässä viitekehyksessä itsehallinto tarkoittaa kunnan mahdollisuutta päättää taloudestaan, toisin sanoen tuloista ja menoista sekä varoista ja veloista, mutta myös vastuuta tehtyjen päätöksien seurauksista. Mahdollisuuden kääntöpuolena on näihin liittyvä vastuu. Kunnan talouden tasapaino on itse asiassa tärkeä näkökulma kunnan itsehallinnon tarkastelussa. Tasapaino tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että kun-nan tulojen ja menojen on oltava pitkällä aikavälillä hallittavissa olevassa tasapainossa. Meklinin ja Vakkurin toteavat, että ”kun kunnan tulorahoitus loppuu, itsehallintokin taloudellisessa merkityksessä loppuu”.

Antti Syväjärven ja Harri Ihalaisen mukaan nykyisessä uudistusten ja muutos-ten määrittämässä tilanteessa, jota myös enenevässä määrin voidaan kuvata tiedon yhteiskunnaksi, on perusteltua tarkastella kuntien tietohallintoa osana kunnallista itsehallintoa. Tietohallinnollisten ratkaisujen kautta kuntien on kyettävä vastaamaan jatkuvasti paitsi paikallisiin niin myös alueellisiin ja valtakunnallisiin julkisen tietohal-linnon menettelytapoihin. Syväjärvi ja Ihalainen painottavat, että tietohallinto haastaa kunnallisen itsehallinnon. Miten toimijat kykenevät tekemään paikallisia valintoja, jotka kohdistuvat niin kunnan kuin kuntalaisten hyväksi? Tietämätön tai kykenemätön tietohallinto on aito uhka ja haaste kuntien itsehallinnolle, kun taas parhaimmillaan tietohallinto paikallisena tai paikattomanakin valintana tukee itsehallintoa.

Päivi Laajala ja Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma luovat kuvan neuvottelu- ja oh-jausmenettelystä kunta-valtio-suhteessa; sen nykytilanteesta, käytännöistä ja kehit-tämistarpeista. Kirjoittajien mukaan järjestelmän kehittäminen edellyttäisi yhtäältä organisaatiouudistuksia, jotka vahvistaisivat ministeriöiden välistä horisontaalista koordinaatiota, ja toisaalta valtiontaloutta vastaavaa kuntatalouden kehysmenettelyä,

14

ACTA

joka sitoisi myös ministeriöt tiiviimmin käytettävissä oleviin resursseihin. Kehittämi-sen esteenä on se, että osapuolen kesken ei vallitse täysin yksiselitteistä näkemystä eri osapuolten roolista, tehtävistä ja asemasta neuvottelujärjestelmässä.

Jarmo Asikainen korostaa strategian sekä siihen liittyvän päätöksenteko- ja toi-meenpanokyvyn merkitystä kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kuntien menestyminen on entistä enemmän riippuvainen paikallisesta toimintaympäristöstä, josta muodostuu kunnan strategisen suunnittelun ja johtamisen kannalta olennainen mahdollisuuksien kenttä.

Kunnan tehtävät ja rooli

Kunnan perustehtävän ydin määritellään kuntalaissa. Perusperiaatteena tätä kirjoi-tettaessa vuonna 2011 on niin kutsuttu yhtenäiskunta-ajattelu ja siihen pohjautuva tehtävämäärittely. Yhtenäiskunta-ajatteluun perustuen suomalaisten kuntien tehtävät ja perusrakenne ovat samat, olipa kunnan koko suuri tai pieni tai sijainti missä ta-hansa.

Kuntien tehtäviä voidaan itsehallinnon näkökulmasta lähestyä monella eri ta-valla. Itsehallinnon ollessa ´de jure` totta, itsehallinnon toimivuutta voidaan arvioida tai arvostella sen perusteella, miten kunnat tehtävistään selviytyvät. Toisaalta kunnat pystyvät nykyisin määrittelemään vain osan tehtävistään. 2000-luvulla kuntien tehtäviä on edelleen lisätty ja niiden toteuttamista on pyritty normeeraamaan tarkasti.

Kaija Majoinen analysoi empiiriseen aineistoon perustuen sitä, mitä sisältöjä eri toimijat nostavat kunnan perustehtävän ytimeen. Hänen kiinnostuksensa kohdistuu erityisesti siihen, mitkä sisällöt painottuvat erilaisissa toimintaympäristöissä toimivissa kunnissa. Majoinen korostaa kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämät-tömyyttä. Kun kuntaorganisaatiot sulautuvat osiksi hybridisiä palveluverkostoja ja kehittämiskumppanuuksia, korostuu kehittäminen ja mahdollistava rooli kunnan perustehtävässä. Muutoin riskinä on näivettyminen ja negatiiviseen kierteeseen jou-tuminen. Tämän vuoksi muun muassa toimialojen rajapintojen ja tehtävävastuiden uudelleenmäärittely on välttämätöntä.

Anni Jäntti tarkastelee kunnan päätösvallan ja tehtävien vähenemisen vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon. Tapaustutkimuksen kohteena on Kainuun hallintokokeilu. Jäntti käyttää analyysissään onttouden käsitettä. Kunnan tehtäväkenttä on Kainuun hallintokokeilussa kaventunut Suomen oloissa erittäin merkittävästi, mutta vastaavan-laisia prosesseja on käynnistynyt myös kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä. Tehtäväkentän kaventuminen ei kuitenkaan välttämättä johda kuntien onttoutumi-seen, vaan Jäntti osoittaa, että tehtävien vähentymisellä voi olla myönteinen merkitys itsehallinnon uudelleen rakentumiseen luomalla uusi paikallinen yhteisö.

Sini Sallinen lähestyy kunnallista itsehallintoa vapaaehtoisten tehtävien näkö-kulmasta tarkastellen näihin tehtäviin kohdistuneita oikeudellisen liikkumavaran muutoksia ja erityisesti EU:n lainsäädännön vaikutuksia. Sallinen korostaa oikeudel-lisen liikkumavaran kaventuneet merkittävästi näissä tehtävissä, mutta myös näiden tehtävien merkitystä paikallisten tarpeiden toteuttamisessa ja elinvoimaisen kunnan edistämisessä. Kuntalaisten kokonaisvaltaiseen hyvinvointiin sisältyy myös taloudellinen hyvinvointi. Erityisesti elinvoimaisuuden näkökulma on kunnallisen itsehallinnon

15


kannalta erittäin keskeinen. Elinvoimaa lähestytään kunnan alueen elinkeinoelämän kehittämisen näkökulmasta.

Jouni Välijärvi keskittyy siihen, millaisen perustan pääosin kuntien vastuulla oleva perusopetus antaa osaamisen rakentamiselle ja vahvistamiselle tulevaisuudessa. Hänen mukaansa osaava Suomi rakentuu osaavista yksilöistä ja paikallisista yhteisöis-tä. Toimintaympäristömme nopea muutos edellyttää monia uudistuksia perinteisissä koulutuksellisista rakenteissa ja toimintatavoissa, vaikka saavutetut tulokset ovat olleet erinomaisia. Kirjoituksessa tarkastellaan perusopetukseen kohdistuvia tulevaisuuden haasteita, kuten tulevien kuntalaisten kasvattamista ja syrjäytymisen ehkäisemistä. Oppimista voisi Välijärvi mukaan lähestyä entistä laaja-alaisemmin. Koulutuksen asiantuntemusta voitaisiin hyödyntää nykyistä huomattavasti laajemmin oppiva kunta -vision rakentamisessa ja sen käytännön toteutuksessa. Osaava kunta tarkoittaa tule-vaisuudessa yhä enemmän osaavia kuntalaisia.

Juhani Lehto kiinnittää huomiota siihen, että sosiaali-, terveys- ja perusopetus-palveluita koskevassa julkisessa keskustelussa on viime vuosikymmeninä toistuvasti syntynyt asetelma, jossa kuntien nimissä näytetään vastustettavan valtion tarkennuk-sia ja laajennuksia hyvinvointipalveluoikeuksiin ja jopa esitettävän olemassa olevien oikeuksien rajoittamista. Tämä johtaa kysymään, onko jokin vialla valtion ja kuntien välisessä suhteessa, kun kunnallinen itsehallinto ja kansalaisten oikeudet hyvinvointi-palveluihin näyttävät joutuneen keskenään ristiriitaan. Kirjoitus sisältää huolenaiheen siitä, että valtion ja kuntien keskinäissuhde on muuttunut pikemminkin erillisyyttä kuin yhteisvastuuta korostavaan suuntaan. Uudessa mekanismissa on vaikea tunnis-taa palveluoikeuksiin liittyvää yhteisvastuuta koskevaa neuvottelua tai sen tuloksena syntyvää kompromissia tai mitään niitä korvaavaa prosessia. Edes Paras-uudistuksen toteutuksessa ei yhteisvastuun osalta ole kovin paljon merkkejä tai kehityspolkujen alkuja nähtävissä.

Veli-Pekka Nurmi käsittelee turvallisuutta laajasta viitekehyksestä käsin. Kunnan turvallisuuden hallinnassa ja varautumisessa on kysymys niin kuntalaisten turvallisuu-den edistämisestä kuin myös kunnan oman toiminnan jatkuvuuden varmistamisesta kriisien hallitsemiseksi. Hän esittää, että kunta- ja palvelurakenteiden muutokset sekä kuntien palvelutuotannon muuttuminen on otettava huomioon kuntien varautumi-seen ja turvallisuuden hallinnan kokonaisuuteen vaikuttavana tekijänä. Kuntatasolla kuntien valmiussuunnittelu tulisi kytkeä valtuustoon asti ulottuvaan kunnan talous-arvioprosessiin.

Arto Lepistö kiinnittää huomiota pahoinvoinnin lisääntymiseen. Vaikka kunnat ovat saavuttaneet hyviä tuloksia hyvinvoinnin edistämisessä, pahoinvoinnista monine seurausilmiöineen on tullut vakava uhka sekä kunnille että koko suomalaiselle yhteis-kunnalle. Hyvinvointipolitiikan painopistettä tulisikin siirtää pahoinvoinnin seurausten torjunnasta syihin eli ennaltaehkäisevään toimintaan. Tässä mallissa kunnan tehtäväksi muotoutuu aikaisempaa voimakkaammin kuntalaisten itsenäisyyden ja täysipainoisen elämän vahvistaminen, valmentaminen ja huolenkantaminen.

16

ACTA

Inledning

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (red.) (2011): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. [Den kommunala självstyrelsens grundpelare]. Acta nr 224. Finlands Kommunförbund och Föreningen för kommunalvetenskap Ry. Helsingfors.

Varför är den kommunala självstyrelsen viktig just nu?

I 2010-talets Finland fi nns det en tydlig motsättning mellan verkligheten och den normativa grund som kommunernas självstyrelse bygger på. Enligt 121 § i grundla-gen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyre för kommunens invånare. Vad kvarstår av den kommunala självstyrelsen och vad omfattar den egentligen? Vad kunde en stark självstyrelse innebära för det fi nländska samhället, medborgarna och lokalförvaltningen? I vilken riktning ska vi utveckla självstyrelsen?

Vi kan granska frågan om självstyrelse från fl era synvinklar. Ekonomiska experter betonar gärna det ekonomiska perspektivet och de resurser som står till buds. Ju mer pengar det fi nns desto större är självstyrelsen. De rättslärda förknippar gärna självsty-relsen med kommunernas ställning i rättsordningen och den juridiska rörelsefrihet som bestämmelserna ger kommunerna. Verksamheten inom ramen för självstyrelsen styrs inte av detaljerade bestämmelser. De statsvetare kan se de politiska institutioner-nas ostörda och effektiva verksamhet som det mest väsentliga för självstyrelsen, med hänsyn till att den kommunala självstyrelsen uttryckligen är invånarnas självstyrelse. Inom referensramen för kommunalpolitisk forskning betonas självstyrelsen som en egenskap hos kommunerna. En stark självstyrelse kräver ett fungerande ledarskap och betydande möjligheter för kommuninvånarna att påverka på lokal nivå. Dessutom har den kommunala självstyrelsen ett värde i sig själv, det är ett styrsätt som vuxit fram med den historiska utvecklingen. Den kan till och med ses som en fi losofi .

Dessa sätt att granska självstyrelsen har ett samband. Genom att kombinera dem är det möjligt att skapa en mångsidig bild av självstyrelsen. Om någon annan detaljerat styr hur budgeten används främjas inte självstyrelsen ens av en stor budget. Friheten att utan juridisk reglering godtyckligt fatta beslut vars genomförande kräver ekonomiska resurser eller andra resurser som inte fi nns är ändå begränsad. En bred defi nition av kommunernas självstyrelse kunde vara kommuninvånarnas möjligheter att fatta beslut och genomföra dem på lokal nivå. En stark självstyrelse förutsätter fungerande politiska institutioner, ekonomiska resurser och färre regleringar.

Idén med kommunalförvaltningen förverkligas inte riktigt utan självstyrelse. De grundläggande värderingarna för den kommunala självstyrelsen är frihet, delaktighet och effektivitet. Kommunernas existens och samhällsbetydelse kan motiveras utgående från behovet av demokrati, effektivitet och en starkare lokal ekonomi (se närmare; Ha-veri − Majoinen − Jäntti 2009). I bästa fall inverkar kommunalförvaltningen positivt både på ett effektivt tillhandahållande av tjänster och på invånarnas möjligheter att

17


delta och påverka. Det här främjas av en samordning av funktionerna på lokal nivå, ett utvecklingsarbete som beaktar den lokala kunskapen och kommunernas särdrag, olika verksamhetsformer som möjliggör innovationer och en vi-anda som förstärker viljan av att verka för närmiljön. Dessa drag hos kommunalförvaltningen främjar produktivitet och demokrati men kan ändå inte förverkligas fullt ut utan kommunal självstyrelse. Utan en fungerande självstyrelse skulle alla kommuner snart vara likadana, ingen skulle pröva nya verksamhetsformer och det skulle inte fi nnas föregångare el-ler eftersläntrare. Utan en fungerande självstyrelse skulle det inte fi nnas mycket som uppmuntrade invånarna att delta i kommunalpolitiken.

Den kommunala självstyrelsen är i kris. Under omställningarna på 1990-talet var frikommunsförsöket ett sätt att öka kommunernas autonomi. Under en tid tycktes vi också gå i en bra riktning men efter millennieskiftet har kommunernas verkliga självstyrelse hela tiden minskat på grund av allt för många uppgifter, nya bestäm-melser och förvaltningsreformer som styrs uppifrån ner. I många kommuner anser man alltjämt att kommunernas makt är direkt jämförbar med storleken på budgeten. Det har ändå blivit allt tydligare att en decentralisering av uppgifterna från staten till kommunerna tillsammans med de nya uppgifterna snarare har minskat än ökat kommunernas självstyrelse. Kommunernas verksamhet ska utgå ifrån det lokala per-spektivet och tillgodose de lokala behoven. Samtidigt bör verksamheten uppfylla de normer och förfaranden som staten ständigt utökar till exempel för utbildningen och hälso- och sjukvården. Det kan till och med vara så att en del av kommunernas ledande tjänsteinnehavare eller förtroendevalda har blivit så cyniska att de slutat försvara den kommunala självstyrelsen.

Kommunerna förnyas och den pågående förändringen förutsätter också att självstyrelsen genomgår en renässans. Kommunerna söker nya lösningar på hur de ska möta det ökade trycket. Det här kan till exempel ske genom att kommunerna utvärderar funktionerna på nytt, tar i bruk beställar–utförarmodellen eller genom att de utnyttjar andra marknadsinriktade lösningar och satsar på strategisk ledning. Genom kommunernas reformer och statens styrning håller det på att uppstå en ny slags kommunalförvaltning där det är klokt att fundera igenom på nytt också de olika aspekterna på självstyrelsen.

Bokens syfte

Idén till boken om kommunal självstyrelse uppstod år 2009 i samband med det kom-munalvetenskapliga seminariet Kunnallistieteen päivät i Jyväskylä. Utgångspunkten var debatten kring den kommunala självstyrelsen på 2010-talet i Finland. Många uttryckte en farhåga om att grundidén med självstyrelsen gått förlorad under trycket av olika omställningar och det ökade antalet skyldigheter som staten lagt på kommunerna. Även vid denna tidpunkt rådde det delade meningar om självstyrelsens betydelse och om behovet av att öka självstyrelsen. Få ifrågasatte ändå att det här är något som kräver forskarnas uppmärksamhet och en bredare samhällsdebatt.

Redaktörerna för boken anser att det är nödvändigt att diskutera vad självsty-relse innebär, vilken betydelse den har och hur den kan utvecklas. Exempelvis vill vi

18

ACTA

väcka debatt om huruvida självstyrelse är något som de politiska beslutsfattarna vill upprätthålla som en central samhällelig institution och som en del av den offentliga förvaltningen. Det är också viktigt att diskutera vad det innebär om självstyrelsen försvagas. Det nuvarande mellanläget där kommunerna i princip har självstyrelse men inte nödvändigtvis i praktiken är problematisk på många sätt. Detta syns bland annat i försämrade verksamhetsförutsättningar och i statens inställning till kommunerna.

I den här boken behandlas frågan om självstyrelse från en mångsidig synvinkel med de verktyg som ekonomin, politiken och juridiken ger oss. Vi granskar vilka möjligheter kommunernas självstyrelse ger i det pågående brytningsskedet och vil-ken betydelse självstyrelsen kan ha i det fi nländska samhällets kamp för att klara av framtida utmaningar. Också många av spänningarna och hoten kring självstyrelsen tas upp. Som helhet betraktat förklarar texterna i boken vilka nya grundpelare den kommunala självstyrelsen vilar på.

Boken innehåller såväl vetenskapliga artiklar som belysande inlägg. I artiklarna utnyttjas såväl undersökningar som litteratur och annat material. Inläggen består av sakkunnigas visionära ställningstaganden om olika omständigheter kring kommunernas självstyrelse. Artiklarna och inläggen kompletterar varandra.

Den kommunala självstyrelsen påverkas av många olika slags faktorer. I början av boken granskas tanken bakom kommunernas självstyrelse och den bakomliggande teorin. Efter det diskuteras vilken inverkan ort och plats har för självstyrelsen. Läget i dag beskrivs utifrån utvecklingen av förhållandet mellan kommunen och staten, den europeiska referensramen och verksamhetsmiljön. Det tredje kapitlet koncentrerar sig på demokrati och medborgarinfl ytande som grundpelare för självstyrelsen. Det fjärde kapitlet behandlar förvaltningen, ekonomin och ledarskapet. I det femte kapitlet be-tonas kommunernas centrala uppgiftsområden och den förändring som kommunernas grundläggande uppgifter genomgår. Förändringarna beskrivs utifrån hur de inverkar på självstyrelsen.

Idé och teori bakom den kommunala självstyrelsen

Idén och teorin bakom den kommunala självstyrelsen måste återupptäckas. Risto Harisalo sammanfattar frågan väl: utveckling utan självstyrelse utvecklar endast kom-munerna. Utan en idé och teori som stöd för självstyrelsen är kommunerna endast en förlängning av staten. De verkställer beslut som fattats på högre nivå i hierarkin, producerar tjänster och utför administrativa uppgifter. Samhällsandan, den lokala förankringen, medborgarsamhället och kapaciteten att anpassa sig till komplicerade särförhållanden är centrala för den kommunala självstyrelsen. Dessa bör hela tiden justeras och uppdateras bland annat på grund av omvärlden. De bör också utgöra utgångspunkten vid utvecklingen av kommunerna.

I sin artikel närmar sig Risto Harisalo den kommunala självstyrelsen från Toc-quevilles synvinkel som betonar samhället. Enligt detta synsätt är det två drag hos kommunerna, självständighet och infl ytande, som defi nierar dem som självstyrande samhällen. Dessa drag gör att folkstyret och samhället åtminstone i någon mån kan utvecklas enligt egna regler. En kommunal självstyrelse utan självständighet och infl y-

19


tande kan inte fungera och kommuninvånarna skapar inte ett tillräckligt nära band till kommunerna. I enlighet med Tocquevilles idéer utgör den kommunala självstyrelsen grunden för ett dynamiskt samhälle. Den bör ses som en kulturell faktor som på ett avgörande sätt inverkar på människornas liv och på samhällsutvecklingen. Eftersom den kommunala självstyrelsen är en av samhällets grundpelare är det viktigt att försöka förstå hur självstyrelsen formar staten, de ekonomiska relationerna och människornas sociala liv.

Arto Haveri och Jenni Airaksinen har granskat den kommunala självstyrelsen utifrån begreppet lokal självstyrelse. De utgår ifrån att det uttryckligen är den lokala förankringen och de värden som kan härledas härifrån som är centrala med tanke på hur självstyrande organisationer fungerar. Ett vägande argument för lokal självstyrelse utgår ifrån iakttagelsen att det fi nns frågor som står i centrum för politiska defi nitioner och intressekonfl ikter som inte är globala, nationella eller nödvändigtvis ens kommu-nala. Frågorna anknyter till medborgarnas vardag och omedelbara närmiljö. För att kommunernas självstyrelse ska vara berättigat är det viktigt att invånarna med hjälp av kommunen kan göra egna val på lokal nivå och förbättra förutsättningarna i sitt eget liv: servicen, miljön och näringslivet. I slutet av artikeln presenteras en vision om ett Finland som starkt förlitar sig på invånarnas lokala självstyre. Det är en viktig del av den nationella välfärden, innovationspolitiken och reformarbetet.

Sakari Möttönen arbetar med en teori om kommunernas självstyrelse som baserar sig på kontingensteorin. Artikelns centrala budskap är att ett allt mer komplext samhälle kräver en allt mer decentraliserad offentlig sektor. Statens åtgärder leder ofta till en alltför snäv handlingsfrihet för kommunerna. Kommunerna har inte alltid sådan beredskap eller sådana förutsättningar att handla som krävs för att kommunerna med sina egna handlingar ska kunna svara på förändringarna i omvärlden. Den bästa strategin för att förnya kommunstrukturerna baserar sig på statens och kommunernas samarbete.

Pasi-Heikki Rannisto diskuterar det historiska perspektivet: vem har kommunerna egentligen tillhört? Enligt honom är de begrepp och argument som används i diskus-sionen i regel vaga. När självstyrelsen diskuteras bör man först defi niera vad det hela handlar om, vems självstyrelse som granskas och vem det är som defi nierar självstyrel-sen. För den kommunala självstyrelsens del har självstyrelsen först gällt bildandet av kommunerna, sedan fokuserat på samhällstänkandet och efter det har idén om vad självstyrelse innebär defi nierats av strävan efter makt och effektivitet. I välfärdsstaten påverkades kommunernas självstyrelse starkt av statens styrning. Efter det har man återgått till att betona effektiviteten i kommunens funktioner, vilket har lett till en oklar idé om vad den kommunala självstyrelsen innebär. I olika skeden har synvinklarna som utgått från kommuninvånarna och demokratin påverkat hur självstyrelsen defi nierats. Särskilt nu på 2000-talet bör dessa synvinklar ges ett ännu större värde.

Torsti Kirveläs artikel granskar den kommunala självstyrelsens framtid genom fl era scenarier. Den bärande idén i scenariotänkandet är att man skapar fl era alternativa framtider på basis av vilka det är möjligt att skapa en bild av den kommunala självsty-relsen, dess viktigaste drag och de effekter och utmaningar som de olika scenarierna ställer på kommunernas självstyrelse.

Det första kapitlet avslutas med Ari Kolehmainens presentation av programmet

20

ACTA

Ny Kommun 2017 och hans refl ektioner kring hur den kommunala självstyrelsen bör utvecklas för att den ska svara på utmaningarna under 2020-talet. Artikeln betonar att, det är nödvändigt med sådana ändringar av kommunalförvaltningen som beaktar kommunernas uppgifter och utmaningar som en helhet, men som också ser kommu-nernas olika situationer, behov och förutsättningar.

Den kommunala självstyrelsen i relation till ort och plats

I bokens andra huvudkapitel diskuteras den kommunala självstyrelsens ställning samt begreppets koppling till och självständighet från ort och plats. Här skapas en bild av att den kommunala självstyrelsen befi nner sig i ett brytningsskede till skillnad från utvecklingen i de europeiska kommunerna. I anknytning till verksamhetsmiljön är viktiga förändringskrafter förhållandet mellan kommunerna och staten, utvecklingen av informations- och kommunikationsteknologin, kravet på livskraft och kundorien-teringen.

I Inga Nyholms artikel granskas förhållandet mellan kommunerna och staten inom ramen för styrningen och de förändringar som skett. En historisk insikt i och analys av förhållandet mellan kommunerna och staten är nödvändig för att vi ska kunna förstå deras förhållande i dag. Enligt Nyholm började man på 2000-talet se kommunerna och staten som partner. För styrsystemens del betonar detta tänkande betydelsen av nätverk. I framtiden bör tyngdpunkten enligt Nyholm fl yttas till ett allt starkare part-nerskap, vilket kunde ge förhållandet mellan kommunerna och staten nya dimensioner och göra påverkandet mer legitimt.

Aimo Ryynänen behandlar i sin artikel särskilt betydelsen av europeiska aktörer, Europarådets och Europeiska unionens principer och lagstiftning för kommunernas självstyrelse och verksamhet. Han granskar också kritiskt förhållandet mellan Euro-parådets stadga om lokal självstyrelse och den nationella lagstiftningen. Europeiska unionens vitbok, princip om närheten till medborgarna och tjänstedirektiv påverkar hur den kommunala självstyrelsen utformas. Enligt Ryynänen baserar sig den kom-munala självstyrelsen på den europeiska demokratin. Den kommunala självstyrelsen är en nödvändig förutsättning för den europeiska rättsstaten och demokratin.

Kari Prättälä granskar vilka åtgärder som krävs av staten och av lagstiftningen för att grunden för den kommunala självstyrelsen ska kunna bevaras och förbättras. Olika synvinklar som tas upp gäller bland annat invånarnas grundläggande fri- och rättigheter, kommun- och servicestrukturerna och den kommunala demokratin och ekonomin. Att det här är ett viktigt ämne understryks av att många frågor som är viktiga för kommunernas självstyrelse kommer att lyftas upp i regeringsprogrammet för den nya regeringen som inleder sitt arbete våren 2011.

Ari-Veikko Anttiroiko diskuterar hur ICT-teknologin speglas i förändringarna i den kommunala självstyrelsen. Den tekniska utvecklingen ställer ramar för men ger också nya former för det sociala deltagandet, också inom kommunalförvaltningen, men utvecklingen kan inte på något sätt direkt defi niera hur omfattande självstyrel-sen är eller hur den ska se ut. Det är snarare ett instrument, en process som påverkar

21


uppfattningen om och praxis för kommunernas självstyrelse.Stefan Sjöblom granskar kommunernas självstyrelse från de tvåspråkiga kommu-

nernas synvinkel i förhållande till hela kommunsektorn. Ur ett språkperspektiv frågar han vilka de viktigaste kännetecknen är för en kommun. Särskilt betonas den lokala förankringen och vi-andan. Med tanke på framtiden innebär det här att de viktigaste lösningarna baserar sig på närdemokrati och kommundelsförvaltning.

I andra kapitlet ingår två beskrivningar av verksamheten i praktiken. Kristina Wikberg skapar med hjälp av fyra framtidsscenarier en vision om de fi nlandssvenska kommunerna år 2030. Inlägget har sin utgångspunkt i att de svenskspråkiga på den senaste tiden har upplevt att deras livsmiljö har förändrats. Nya sätt att upprätthålla kulturen och språket måste därför hittas. Visionen betonar nytänkande, kultur, iden-titet, fi nlandssvenskarna som föregångare och kulturell mångfald. Jussi-Pekka Alanen granskar självstyrelsen utifrån metropolområdet. I sin modell beskriver han ett metro-polområde som skulle omfatta hela Helsingfors metropolområde och som skulle ha ett klart beslutssystem och en tydlig omfattning. För att bygga upp förvaltningen behövs en lag om förvaltningen inom ett metropolområde och ett fullmäktige som valts till beslutande organ genom direkta val.

Medborgardemokrati, en grundpelare för självstyrelse

Demokrati och invånardeltagande är grundpelare för den kommunala självstyrelsen. På motsvarande sätt som förhållandet mellan kommunerna och staten bör även den kommunala självstyrelsen uppfattas uttryckligen som en självstyrelse för kommunin-vånarna och som en möjlighet att göra lokalt förankrade val. Utan kommuninvånarnas aktivitet, godkännande eller demokrati fi nns det alltså ingen grund för självstyrelse. Samtidigt får man ändå medge att också medborgardemokratin är föremål för ett kraftigt förändringstryck.

Vuokko Niiranen frågar i sin artikel om det fi nns tecken som tyder på att grundste-nen håller på att tappa fästet, vittra sönder eller rentav störta samman. Riskerna med den kommunala självstyrelsen kan vara klart synliga för kommuninvånarna, exempelvis i form av ett sjunkande valdeltagande eller allmänt ointresse. Är vi utan att märka det på väg mot en situation där fundamentet för demokrati försvagas i synnerhet ur kom-muninvånarens perspektiv? Sker försvagningen genom medvetna beslut eller omedvetet, så att vi bara driver med vinden? Enligt Niiranen kan den kommunala självstyrelsen analyseras med fokus på kommuninvånarnas självstyrelse och i relation till en strävan att upprätthålla invånarnas delaktighet. Synen på invånardeltagandet är beroende av vilket teoretiskt perspektiv man anlägger på det.

Marianne Pekola-Sjöblom analyserar i sin artikel de olika dimensionerna av invånarskap i en kommun, vilket manifesterar sig bland annat i inställningen till kommunala tjänster, förtroendet för de kommunala beslutsprocesserna, deltagandet i kommunalvalen samt i medverkan i kommunala förtroendeuppdrag och andra former av direkt demokrati, exempelvis medverkan i planeringen av kommunala tjänster. I den avslutande delen av artikeln dryftar Pekola-Sjöblom hur kommuninvånarnas åsikter och invånarskap påverkar kommunens verksamhet och eventuella ändringar

22

ACTA

i kommunstrukturen. Pekola-Sjöblom lyfter fram den kommunala demokratin som en del av kommunens livskraft samtidigt som hon efterlyser åtgärder i kommunerna för att stärka invånarfokuseringen.

Det är också viktigt att ägna uppmärksamhet åt sådan praxis som bidrar till att ändra medborgardemokratin. Anna-Katriina Salmikangas tar fasta på denna infalls-vinkel. Hon fokuserar på en aktör i medborgarsamhället, byföreningen, och analyserar möjligheterna till en genuin självstyrelse ur dess perspektiv. Så skapas lokal koordinering och synergi mellan kommunalförvaltningen och tredje sektorn samtidigt som strävan efter delaktighet möter nya utmaningar.

José Valanta gör en kritisk bedömning av den nuvarande självstyrelsens möjlig-heter, i synnerhet i mindre kommuner. Han konstaterar att dessa i praktiken är helt beroende av varandra och av en nätverksbaserad serviceproduktion. Eftersom kom-munens identitet accentueras i samband med en kommunsammanslagning, frågar Valanta sig om regionkommunmodellen, som redan förkastats i ett tidigare skede, trots allt borde ges en ny chans. Han tänker sig att vi kanske borde bygga upp ett helt nytt slags självstyrelsebegrepp.

"Kör man helt sonika över oss kommuninvånare?", frågar Jaakko Pitkänen i sin artikel, som handlar om invånarerfarenheter av kommunens verksamhet samt av samarbete på regional- och landsbygdsnivå. Pitkänen poängterar särskilt betydelsen av nätverksbildning mellan olika smågrupper och ett aktivt samarbete med kommunala beslutsfattare som en väg som leder till ett fungerande medborgarinfl ytande.

Ekonomi, ledning och förvaltning som bärande element för självstyrelse

Kommunernas förvaltning spelar en avgörande roll för en välfungerande självstyrelse. Förvaltningen bör analyseras inte enbart i förhållande till effektivitet och demokrati, utan även utgående från idén om självstyrelse. Förvaltnings- och ledarskapspraxis kan antingen stärka eller försvaga förutsättningarna för självstyrelse. Artiklarna fokuserar på frågor som gäller ledarskap, ekonomi och informationsförvaltning.

Jari Stenvall och Maarit Sihvonen analyserar ledarskapet i kommunerna dels på ett allmänt plan, dels utgående från frågan om vilket förändringstryck de kommunala refor-merna har fört med sig. Enligt deras uppfattning är det problematiskt att ledarskapet i kommunerna har vidareutvecklats endast i egenskap av professionellt ledarskap och inte som verksamhet som bygger på idén om kommunal självstyrelse. Ledarskapspraxisen och ledarskapsteorin kunde vid sidan av den professionella infallsvinkeln utvecklas med betoning på medborgarsamhället, kommunerna som ett kulturellt fenomen, livskraften i lokala och komplicerade verksamhetsmiljöer samt verksamheten i nätverksbaserade och teknikinfl uerade förhållanden. Dessa utgångspunkter kunde ligga till grund för strukturerade mål inom exempelvis resursledning, strategisk ledning, nätverksledning och förändringsledning.

Pentti Meklin och Jarmo Vakkuri har som mål att strukturera den kommunala självstyrelsen ur ett ekonomiskt perspektiv. I deras artikel beskrivs självstyrelsen som kommunens förmåga att klara av sina uppgifter. Inom denna referensram innebär

23


självstyrelse att kommunen förmår besluta om sin ekonomi, alltså om inkomster och utgifter samt tillgångar och skulder, men även bär ansvar för konsekvenserna av de beslut som tagits. Som motvikt till möjligheterna fi nns alltid ett ansvar. Att kommunens ekonomi är i balans är i själva verket en viktig aspekt när man analyserar den kom-munala självstyrelsen. Balans i sin tur innebär helt enkelt att kommunens inkomster och utgifter på lång sikt ska väga upp varandra på ett sätt som går att hantera. Meklin och Vakkuri påpekar att när kommunens interna fi nansiering upphör, upphör även självstyrelsen i fi nansiell bemärkelse.

Antti Syväjärvi och Harri Ihalainen resonerar kring den nuvarande situationen, som präglas av reformer och förändringar och som i en allt större utsträckning kan beskrivas som ett informationssamhälle. Mot den bakgrunden är det enligt dem befogat att analysera kommunernas informationsförvaltning som en del av den kom-munala självstyrelsen. Med hjälp av lösningar som bygger på informationsförvaltning ska kommunerna kontinuerligt kunna reagera på de metoder som används inom den lokala, regionala och rikstäckande offentliga informationsförvaltningen. Syväjärvi och Ihalainen poängterar att informationsförvaltningen utmanar den kommunala själv-styrelsen. Frågan är hur aktörerna ska kunna göra lokalt förankrade val som gagnar både kommunen och kommuninvånarna. En okunnig eller oförmögen informations-förvaltning är en utmaning och rentav ett hot för kommunernas självstyrelse, medan en välfungerande informationsförvaltning med eller utan lokal förankring utgör ett stöd för självstyrelsen.

Päivi Laajala och Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma beskriver förhandlings- och styr-förfarandet i förhållandet mellan staten och kommunerna, dess nuläge, praktiska til-lämpningar och utvecklingsbehov. Enligt skribenterna skulle en utveckling av systemet förutsätta dels organisationsreformer som stärker den horisontella koordineringen mel-lan ministerierna, dels ett ramförfarande för den kommunala ekonomin i likhet med det förfarande som tillämpas för statsekonomin. Ramförfarandet för den kommunala ekonomin skulle innebära att ministerierna håller sig striktare till de resurser som fi nns att tillgå. Utvecklingen försvåras av att det inte fi nns någon entydig uppfattning om statens och kommunernas roller, uppgifter och ställning inom förhandlingssystemet.

Jarmo Asikainen betonar strategins samt besluts- och verkställighetsförmågans betydelse för den kommunala självstyrelsen. Kommunernas framgång är i allt högre grad beroende av den lokala verksamhetsmiljön, som bildar ett fält av möjligheter med en avgörande inverkan på kommunens strategiska planering och ledning.

Kommunens uppgifter och roll

Kommunens grundläggande uppgift defi nieras i kommunallagen. Den ledande prin-cipen när detta skrivs 2011 är tanken om en så kallad enhetskommun och en upp-giftsbeskrivning som grundar sig på den. Utgående från tanken om enhetskommuner är de fi nländska kommunernas uppgifter och grundstruktur de samma oberoende av om kommunen är stor eller liten och oavsett var den är belägen.

Ur självstyrelsens synvinkel kan kommunernas uppgifter analyseras på många olika sätt. När självstyrelsen är reell ́ de jure`, kan självstyrelsens egenskaper utvärderas eller

24

ACTA

kritiseras utgående från hur väl kommunerna klarar av sina uppgifter. Å andra sidan kan kommunerna numera fastställa bara en del av sina uppgifter. Under 2000-talet har kommunerna getts ytterligare uppgifter samtidigt som genomförandet av dem har normbundits mycket klart.

Kaija Majoinen analyserar på basis av ett empiriskt material vad olika aktörer lyfter fram som kommunernas primära uppgift. Hon intresserar sig särskilt för vilka uppgifter som prioriteras i kommuner som verkar i olika verksamhetsmiljöer. Majoinen betonar att det är absolut nödvändigt att omdefi niera kommunens grundläggande uppgift. När de kommunala organisationerna smälter samman med hybridiska servicenät och utvecklingspartnerskap accentueras kommunens uppgift som utvecklare och skapare av möjligheter. Annars fi nns det en risk för att kommunerna förtvinar och drivs in i en negativ spiral. Därför är det nödvändigt att omdefi niera bland annat de olika sektorernas gränssnitt och ansvarsuppgifter.

Anni Jäntti analyserar vilken inverkan en minskad beslutanderätt och färre uppgifter har på den kommunala självstyrelsen. Föremålet för Jänttis fallstudie är för-valtningsförsöket i Kajanaland. I sin analys använder hon sig av begreppet ihålighet. I samband med förvaltningsförsöket i Kajanaland har kommunens uppgiftsområde enligt fi nländska mått inskränkts högst betydligt. Likartade processer har dock på-börjats också i anslutning till kommun- och servicestrukturreformen. Att uppgifterna blir färre leder ändå inte nödvändigtvis till att kommunerna blir ihåliga, utan Jäntti påvisar att det i själva verket kan ha en gynnsam effekt genom att självstyrelsen byggs upp på nytt utgående från en ny lokalgemenskap.

Sini Sallinen betraktar den kommunala självstyrelsen ur de frivilliga uppgifternas perspektiv genom att analysera förändringarna i det juridiska spelrummet för dessa uppgifter och framför allt effekterna av EU-lagstiftningen. Sallinen poängterar att det juridiska spelrummet för dessa uppgifter har begränsats påtagligt, men hon lyfter också fram uppgifternas betydelse för att tillmötesgå lokala behov och främja livskraftiga kommuner. I en övergripande välfärd för kommuninvånarna ingår också ekonomiskt välstånd. I synnerhet livskraftsaspekten är väldigt central för den kommunala självsty-relsen. Utvecklingen av näringslivet i området är en lämplig infallsvinkel på begreppet livskraft.

Jouni Välijärvi koncentrerar sig på den grundläggande utbildningen, som kom-munerna i huvudsak ansvarar för, och frågan om vilken slags grund den utgör när vi i framtiden strävar efter att bygga upp och stärka den fi nländska kompetensen. Enligt Välijärvi är det kompetenta individer och kompetenta lokalsamhällen som bygger upp ett kompetent Finland. Den snabba förändringen av vår omvärld kräver talrika refor-mer av de traditionella utbildningsstrukturerna och metoderna, även om de resultat som uppnåtts i för sig har varit utmärkta. I artikeln analyseras framtida utmaningar i anslutning till den grundläggande utbildningen, exempelvis fostran av blivande kommuninvånare och förebyggande av marginalisering. Enligt Välijärvi kunde även inlärningen diskuteras ur ett bredare perspektiv. Utbildningskompetensen kan säkert utnyttjas i betydligt högre grad än hittills för att bygga upp visionen om en kommun som satsar på inlärning och för att omsätta visionen i praktisk verksamhet. Framöver innebär en kompetent kommun i allt högre grad kompetenta kommuninvånare.

25


Juhani Lehto fäster uppmärksamhet vid det faktum att den offentliga diskussionen om vård-, omsorgs- och utbildningstjänsterna under de senaste decennierna väldigt ofta har hamnat in på ett spår där kommunerna förefaller motsätta sig statsmaktens förslag till preciseringar och utvidgningar av rättigheterna till välfärdstjänster eller där kommunerna rentav föreslår att de existerande rättigheterna ska begränsas. Man kan därför fråga sig om det är något som inte står rätt till i förhållandet mellan staten och kommunerna, då den kommunala självstyrelsen och medborgarnas rätt till väl-färdstjänster verkar stå i konfl ikt med varandra. Artikeln uttrycker en oro för att det ömsesidiga förhållandet mellan staten och kommunerna har utvecklats i en riktning som betonar avskildhet snarare än solidariskt ansvar. I den nuvarande mekanismen är det svårt att upptäcka förhandlingar som gäller det solidariska ansvaret för servicerät-tigheterna eller användbara kompromisser eller ersättande processer. Inte ens när det gäller genomförandet av strukturreformen ser man några klara tecken på solidariskt ansvar eller nya utvecklingsvägar.

Veli-Pekka Nurmi behandlar trygghet inom en vidsträckt referensram. När kom-munen kontrollerar tryggheten och bygger upp en beredskap är det fråga om att såväl främja kommunernas trygghet som att trygga en fortlöpande verksamhet i samband med eventuella kriser. Nurmi menar att ändringarna i kommun- och servicestruktu-rerna samt i kommunernas serviceproduktion måste beaktas som faktorer som har en inverkan på kommunernas beredskap och på den helhet som säkerhetshanteringen utgör. På kommunal nivå borde beredskapsplaneringen sammanlänkas med kom-munens budgetprocess som inbegriper fullmäktige.

Arto Lepistö påtalar ett utbrett illamående. Trots att kommunerna har uppnått goda resultat när det gäller att främja välfärden har illamåendet med alla sina följdverkningar blivit ett allvarligt hot mot såväl kommunerna som hela det fi nländska samhället. Tyngdpunkten för välfärdspolitiken borde därför förskjutas från att bekämpa följderna av illamåendet till de egentliga orsakerna, dvs. till den förebyggande verksamheten. I en sådan modell går kommunerna allt mer in för att främja invånarnas förmåga till självständighet och ett fullvärdigt liv samt att agera som tränare och ombesörjare.

26

ACTA

Introduction

Arto Haveri, Jari Stenvall & Kaija Majoinen (eds.) (2011): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet (Cornerstones of Municipal Self-Government). Acta Publications No. 224. The Association of Finnish Local and Regional Authorities and The Finnish Association of Local Government Studies. Helsinki.

Why is municipal self-government important at the present moment?

The tension between the normative basis and reality of municipal self-government has grown more and more in Finland in the 2010s. According to the Constitution of Finland, section 121, the country is divided into municipalities whose administra-tion is based on the self-government of their residents. But what do we have left of the municipal self-government and what does it actually mean? What could a strong self-government mean to the Finnish society, citizens and communities and to which direction should it be developed?

There are many perspectives to self-government. An economics expert likes to emphasize the perspective of economics and amount of available resources. The more money available, the greater self-government there is. Jurisprudents connect self-government with the position of municipalities in the judicial system, as well as legal latitude that the statutes allow for them. Self-government means independence from the statutes that minutely govern the activities. Political scientists might think that the undisturbed and effi cient operations of the political institutions are essential for the implementation of self-government, since municipal self-government is specifi cally the self-government of its residents. In the frame of reference of the research on local governance, self-government is emphasized also as a characteristic of the municipality itself. Self-government is strong when the management functions well and the residents are able to signifi cantly affect the future of their own local community. In addition, self-government can be regarded as a value, method of administration formed during historical progress or even philosophy.

The various perspectives are connected to each other and uniting them enables us to study self-government in a diversifi ed way. Even a large amount of money does not really help self-government if someone else minutely governs its use. Respectively, the freedom to perform operations independently without any legal regulations is restricted without the economic and other resources that are needed to implement them. Thus, a loose defi nition of municipal self-government could be the capability of the residents to implement local choices. At its strongest, this requires the operation of political institutions, economic resources and freedom from regulations.

Without self-government, the idea of municipal administration materializes poorly. The basic values of municipal self-government are freedom, participation and

27


effi ciency. The existence and meaning of municipalities in the society can be justifi ed on the basis of democracy, effi ciency and strengthening of the local economy. (for more information, see Haveri − Majoinen − Jäntti 2009). At its best, municipal administra-tion has a positive impact on the effective organization of services and the residents’ involvement and citizen participation. These are supported by the local coordination and synergy of activities, catering for local knowledge and special characteristics in development activities, innovations enabled by different ways of action and the wish arising from communality to act on behalf of one’s own immediate surroundings. However, these features of the municipal administration that promote effi ciency and democracy cannot be effectively materialized without self-governing municipalities. Without functional self-government all municipalities would soon be identical, we would not try out different ways of action, and there would not be forerunners and those that follow. Without functional self-government there would not really be incen-tives for the residents to participate in local governance.

Municipal self-government is in a crisis. There was an intention to increase the municipalities’ autonomy during the reforms in the 1990s in the spirit of the free mu-nicipality experiment. For some time, everything seemed to go to the right direction but, after the turn of the millennium, the real self-government of the municipalities has continually been decreasing through the overload of functions, increasing regula-tions and top-down controlled administrative reforms. There are still people in many municipalities who think that the power of a municipality is directly proportional to the size of its budget. However, it has become clear that the decentralization of functions from the state to the municipalities and new functions have rather lessened municipal self-government than increased it. The municipalities’ operations should stem from a local standpoint and respond to local needs, and at the same time they should fulfi ll the continually expanding national standards and methods related to education, health etc. It might even be the case that some leading offi cials or politi-cians in the municipalities have become cynic and given up on their defending of municipal self-government.

The municipalities are undergoing reforms and the ongoing changes also require a renaissance of self-government. There is a sort of soul-searching process in the mu-nicipalities in which they aspire to respond to the increasing pressures with many new ways, including the rescaling of functions, introducing customer-producer models and utilizing other market based solutions, as well as investing in strategic management. A new kind of municipal administration is emerging as a synergy of the municipali-ties’ own reforms and state regulations; in this new municipal administration also the various perspectives of self-regulation should be reconsidered.

The purpose of this book

The idea of a book on municipal self-government arose during the Kunnallistieteen päivät in Jyväskylä, Finland, in 2009. The starting point was a discussion about the state of municipal self-government in Finland in the 2010s. Several people suspected that the basic idea of self-government had disappeared amidst the pressures of various

28

ACTA

reforms and the continually increased municipal obligations by the state. Also at that time there were many kinds of opinions on the importance of self-government and especially the need for increasing it. However, few have doubted that it is an issue which demands attention in research and also wider discussion in the society.

We, the editors, think that it is necessary to discuss the contents, meanings and development of self-regulation in Finland. For example, we want to raise discussion about the political decision makers’ will to maintain self-regulation as a central social institution and part of public administration. We think that it is also important to consider what it means if self-regulation withers away. The current intermediate state, in which municipal self-regulation exists in principle but not necessarily in practice, is problematic in many ways. This is seen e.g. in the weakening of the municipalities’ operational preconditions and the way the state regards the municipalities.

This book discusses self-regulation diversely from many perspectives, using tools of, for example, economics, politics and law. We bring out the possibilities that municipal self-regulation can offer in the current transitional period and the signifi cance it might have in the struggle of the Finnish society to cope with the future challenges. In addi-tion, we highlight the many tensions and threats related to municipal self-government. As a whole, the articles highlight the factors that constitute the new cornerstones of municipal self-government.

The book includes both scientifi c articles and discussions that illustrate the sub-jects. Researches, literature as well as other material are utilized in the articles. The discussions represent ideological expert views on the various factors related to municipal self-government. This way, the articles and discussions complement each other.

The factors related to municipal self-government are contentually diverse. First in this book, the idea of municipal self-government and theory connected to it are considered. Then, attention is turned to the position and non-position of self-govern-ment. The situation is reviewed through the development of the municipality-state relationship, European frame of reference and changes in the operational environment. The third chapter focuses on democracy and citizen participation as the cornerstones of self-government. The fourth chapter deals with administration, economics and leadership. In the fi fth chapter, emphasis is on the change of the municipalities’ basic functions and main fi elds of functions, as well as the changes directed to them from the perspective of self-regulation.

The idea and theory of municipal self-government

We must rediscover the idea and theory of municipal self-government. Risto Harisalo encapsulates this aptly: development without self-regulation is merely the development of municipalities. Without the idea and theory of self-regulation, municipalities are just an extension of the state which implement decisions made on the higher levels of hierarchy, produce services and perform other administrative duties. The essential elements, which should be the base of municipal self-government, are communality, locality and civic society as well as adaptation to changing and complex environmental factors. However, these issues have to be revised and updated constantly due to e.g.

29


the changes in the operational environment. Consideration to them should also be the starting point in the development of the municipalities.

In his article, Risto Harisalo approaches municipal self-government from toc-quevillan perspective that emphasizes community. From this viewpoint, there are two characteristics that municipalities require to be self-governing communities - independ-ence and power. Based on these, democracy and society can develop at least somewhat autonomously. Municipal self-government cannot function without independence and power and without them the residents will not bond enough with their municipalities. From tocquevillan perspective, municipal self-government is also the foundation of dynamic society. It should be viewed as a cultural factor that has a substantial effect on the development of the people’s lives and society. Since municipal self-government is the cornerstone of society, it is important to try to understand how it reshapes the state, economic relations and people’s social lives.

Arto Haveri and Jenni Airaksinen study municipal self-government through the concept of local self-government. Their starting point is the thought that especially locality and meanings related to that are essential for the operations of self-governing communities. The basic argument for local self-government stems from the observa-tion that there are issues which are objects of political defi nitions and confl icts of interest - these issues are not global, national or necessarily even municipal; they are related to people’s everyday lives and immediate environments. For the justifi cation of the municipalities’ self-regulation, it is essential that the residents are able to realize their local choices through their municipalities and use the municipalities as effi cient tools to develop the prerequisites of their lives; services, environment and sources of livelihood. In the end of the article, the writers present a vision of Finland that anchors solidly to local self-government and in which governing based on the residents’ local self-government is regarded as an essential part of national welfare, innovation politics and regeneration.

Sakari Möttönen develops the theory related to municipal self-government based on contingency thinking. The main message of his article is that the more complex the society changes and develops to be, the more scattered the public sector operations and structures should become. Due to the operations of the state, municipalities often have too little freedom of action. They do not always have such operational mandates or prerequisites that they could use to respond with their own actions to changes in the operational environment. The best strategic approach to the renewal of the municipal structure is based on the cooperation between the state and the municipalities.

Pasi-Heikki Rannisto takes a historical perspective to consider who really owns a municipality. He thinks that self-government is discussed mainly with unclear con-cepts and arguments. In the contemplation of self-government, one fi rst has to defi ne what it is, whose self-government it is and which parties are defi ning it. Municipal self-government has developed from its creation phase to society thinking, after which the idea of self-government has been defi ned by the pursuit of effi ciency and power. In the welfare state, the strong state control of the municipalities had an effect on self-government. After that, emphasis on the effi ciency of the municipalities’ operations has returned which has also lead to vagueness of the idea of municipal self-government.

30

ACTA

The perspectives of a resident and democracy have been included in the defi nition of municipal self-government in the different phases, and especially since the 2000s it should be given more importance.

Torsti Kirvelä’s article studies the future of municipal self-government based on various scenarios. The basic idea of scenario thinking is to create several alternative futures, based on which it is possible to outline municipal self-government, its essential characteristics and the effects and challenges that each future will set for municipal self-government.

In the end of the fi rst chapter, Ari Kolehmainen presents the Uusi Kunta 2017 [New Municipality 2017] programme of the Association of Finnish Local and Regional Authorities and considers the ways to reshape municipal self-government to respond to the challenges of the 2020s. The article emphasizes the necessity of such change in municipal administration that takes into account all the functions and challenges of the municipalities as well as their differentiated situations, needs and prerequisites.

The position and non-position of municipal self-government

The second main chapter of the book focuses on the local condition, position and non-position of municipal self-government. In this case, municipal self-government is highlighted in a transitional period against the European development of municipal self-government. The main change drivers related to the operational environment are the municipality-state relationship, development of information and communication technology, demand for vitality and customer orientation.

Inga Nyholm’s article examines the municipality-state relationship in the framework of the state supervision of the municipalities and changes that have occurred in it. Historical understanding and analysis of the municipality-state relationship is needed in order to understand its current nature. According to Nyholm, in the 2000s a new mindset started to emerge in the municipality-state relationship in which municipali-ties could be seen as partners of the state. In control systems, this approach emphasizes networking. Nyholm outlines that in future there should be an increasingly strong partnership, which could also offer new dimensions to the municipality-state relation-ship and make governing more legitimate.

In his article, Aimo Ryynänen takes a look at the effects of the legislation and prin-ciples of the European actors, Council of Europe and European Union, on municipal self-government and municipalities’ operations. He highlights in a critical way the relations between the charter of local self-government of the Council of Europe and national legislations. The EU White Paper, the principle of subsidiarity and directive on services in the internal market have an impact on the formation of self-government. According to Ryynänen, municipal self-government forms the basis of the European democracy. Municipal self-government is a fundamental prerequisite for the European constitutional state and democracy.

Kari Prättälä studies what kinds of legislative or other state actions are needed to maintain and improve the basis of municipal self-government. The subject is discussed,

31


among others, from the perspectives of the regulation and widening of civil rights, municipal and service structures as well as municipal democracy and economics. The necessity for this review is emphasized by the fact that the program of the new govern-ment, which will be introduced in spring 2011, will include many important issues related to the municipalities’ self-government.

Ari-Veikko Anttiroiko contemplates the ways how ICT is refl ected in the changes of municipal self-government. Even though technological development has both frameworking and enabling effects on social life, including municipal administration, it does not directly defi ne the scope and forms of self-government. Rather, it shows up as an instrumental process that has an infl uence on self-government conceptions and practices.

Stefan Sjöblom examines municipal self-government from the perspective of bi-lingual municipalities in proportion to the whole municipality fi eld. He asks what the essential hallmarks of a vital municipality are from a lingual viewpoint. In this case, locality and communality are emphasized and, based on them, the essential issues regarding future are solutions founded on neighborhood democracy and municipal district government.

The second chapter includes two practical discussions. Kristiina Wikberg visions the future of Finnish Swedish municipalities in 2030 with the help of four scenarios. The starting point for her consideration is the fact that Swedish-speaking Finns have lately been feeling that their environment has changed; thus, they have to fi nd new ways to maintain their culture and language. The vision emphasizes renewal, culture, identity, pace-setting and multiculturality. Jussi-Pekka Alanen studies self-government from the perspective of metropolitan area. In his article, he draws an image of a model of metropolis that covers the whole Helsinki metropolitan area and has clear contents and decision making system. The building blocks of governing also require a law on metropolitan administration and a council, which is voted in direct election, as the decision making body of the metropolis.

Civic democracy as a cornerstone of self-government

Democracy and the participation of the municipalities’ residents are essential cor-nerstones of municipal self-government. Similarly to the relationship between the municipalities and state, municipal self-government has to be examined particularly as the self-government of its residents and their chance to realize local choices. Therefore, there is no basis for self-government without the inhabitants’ activeness, approval or democracy. However, at the same time it has to be recognized that civic democracy faces strong pressures for change.

Vuokko Niiranen asks in her article whether there are visible references in self-government of its stone base becoming distorted, weathering or even collapsing. The inhabitants might recognize the risks in municipal self-government, which is seen e.g. in the decline of turnout percentages and inhabitants’ disinterest in issues. Will we in Finland end up unnoticed in a situation in which the foundation of democracy becomes weaker especially from the perspective of the municipalities’ residents and it is under-

32

ACTA

mined either with conscious choices or it weakens involuntarily, by drifting? According to Niiranen, municipal self-government can also be viewed as the self-government of the municipalities’ inhabitants and from the perspective of the maintenance of their participation. The inhabitants’ participation is valued differently according to which of the participation theories is applied.

In her article, Marianne Pekola-Sjöblom studies the various dimensions of being a resident of a municipality. These are seen, for example, in the attitude to municipal services, trust in municipal decision making, voting in municipal elections as well as participation in municipal positions of trust and forms of direct democracy, such as the planning of municipal services. The fi nal part of the article discusses the signifi -cance of the residents’ opinions on the municipalities and, through them, the actual being of a resident for the operations of a municipality and possible changes in the municipal structure. Pekola-Sjöblom emphasizes that municipal democracy is a part of the municipality’s vitality and calls for actions from the municipalities to strengthen resident orientation.

It is also important to pay attention to the practices that change civic democracy. Anna-Katriina Salmikangas takes notice to this viewpoint. She analyzes the possibili-ties of genuine self-government from the viewpoint of one civic society actor, village association. Local coordination and synergy between the municipal administration and third sector are founded on this and, at the same time, new challenges arise for citizen participation.

José Valanta takes a critical look on the possibilities of the current municipal self-government, especially in smaller municipalities, and notices that they are practi-cally completely dependent on both each other and networked service production organizations. Since the identity of the municipalities is emphasized in municipal mergers, he asks whether the once rejected regional municipality model should be seriously reconsidered and we should in Finland start to build a completely new kind of self-government concept.

In his article, Jaakko Pitkänen wonders whether the municipalities’ residents have any infl uence on the municipal decision making processes. The article deals with the residents’ experiences on the operations of municipalities in both regional and pro-vincial cooperation. Pitkänen emphasizes especially the signifi cance of the networking and active cooperation between small communities and municipal decision makers as a way to functional citizen participation.

Economy, management and administration as the cornerstones of self-government

An essential part of the functionality of self-government depends on the municipali-ties’ administration. It is important that administration could be considered not only from the perspectives of effi ciency and democracy, but also based on the idea of self-government. Administrative and management practices can from their part strengthen or weaken the operational possibilities of self-government. The articles analyze especially issues on management, economy and data administration.

33


Jari Stenvall and Maarit Sihvonen analyze the management of municipalities not just generally, but also from the viewpoint of how the reforms directed to the municipalities have set pressures for change. The writers fi nd problematic that the municipalities’ management has been developed only as professional management, and not as an activity based on the idea of municipal self-government. The practice and theory of management could be developed along with the professional approach by emphasizing civil society, municipalities as a cultural phenomenon, vitality in a local and complex operational environment as well as activities in networked and technology infl uenced conditions. These starting points could create structured goals to the management content areas such as resource management, strategic management, network management and change management.

Pentti Meklin and Jarmo Vakkuri aspire to structure municipal self-government from the viewpoint of economy. Their article studies self-government as the capability of a municipality to cope with its duties. In this frame of reference, self-government means a municipality’s possibility to decide on its own economy, i.e. income and expenses and assets and liabilities, and also take responsibility for the consequences of the decisions. The fl ip side of the possibilities is the responsibility related to them. The economic balance of a municipality is an important perspective in the review of municipal self-government. Balance means simply that, in the long term, the municipality’s income and expenses have to be in a controllable balance. According to Meklin and Vakkuri:”When the income fi nancing of a municipality ends, also its self-government in the economic sense ends”.

Antti Syväjärvi and Harri Ihalainen think that in the current situation, which is defi ned by reforms and changes and can also increasingly be called knowledge society, it is justifi able to examine the municipalities’ data administration as a part of municipal self-government. Through data administrative solutions, the municipalities have to be able to respond to not only local but also regional and national public data adminis-tration procedures. Syväjärvi and Ihalainen emphasize that data administration sets a challenge for municipal self-government. How will the actors manage to make local choices that are in the favour of both the municipality and its residents? Ignorant or incapable data administration is a genuine threat and challenge for the municipalities’ self-government, whereas at its best data administration as a local or general choice supports self-government.

Päivi Laajala and Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma create an image of the negotiation and steering procedures in the municipality-state relationship, their current situa-tion, practices and development needs. They consider that the development of the system would, on one hand, require organizational changes to strengthen horizontal coordination between different ministries and, on the other hand, spending limits to municipal economy that correspond with the public economy. This would bind also the ministries more closely to the available resources. The obstacle to the developing is that the parties do not have a uniform view of their roles, duties or position in the negotiation system.

Jarmo Asikainen highlights the meaning of strategy and decision making and executive capabilities related to them for municipal self-government. The success of

34

ACTA

the municipalities is becoming more and more dependent on the local operational environment, which forms an essential fi eld of possibilities for the municipalities’ strategic planning and management.

The functions and role of municipalities

The basic function of a municipality is defi ned in the municipality law. While writing this in 2011, the basic principle is the so-called integrated municipality thinking and defi nition of functions based on it. Founded on the integrated municipality thinking, the functions and basic structure of Finnish municipalities are the same, whether they are big or small or located wherever.

The municipalities’ functions can be approached in many different ways from the standpoint of self-government. When self-government is ´de jure`, its functional-ity can be assessed or evaluated according to how the municipalities cope with their functions. On the other hand, municipalities are currently able to defi ne only a part of their functions. The functions of the municipalities have still increased in the 2000s and the aspiration has been to strictly standardize their implementation.

Kaija Majoinen analyzes, based on empirical material, the contents that the various actors raise to the core of the municipalities’ basic function. She is interested especially in the kinds of contents that are emphasized in municipalities that act in differing operational environments. Majoinen highlights the necessity for redefi ning the basic function of the municipalities. When municipal organizations merge into parts of hybrid service networks and development partnerships, development and an enabling role are emphasized in the municipalities’ basic function. Otherwise, there is a risk of withering and getting into a negative spiral. That is why it is necessary to redefi ne, among others, the interfaces of the branches and responsibilities for differ-ent functions.

Anni Jäntti studies the effects of the decrease of the municipalities’ authority and functions on municipal self-government. The object of his case study is the Kainuu self-government trial. Jäntti applies the concept of hollowness in the analysis. In the Kainuu self-government trial, the municipalities’ fi eld of functions has decreased substantially compared to the rest of Finland; however, comparable processes have begun also along with the municipal and service structure reforms. Nevertheless, the narrowing of the fi eld of functions does not necessarily lead to the municipalities’ hollowness, as Jäntti shows that the decrease of functions can also have a positive impact on the restructur-ing of self-government through the creation of new local communities.

Sini Sallinen approaches municipal self-government from the perspective of vol-untary functions and analyzes the changes in the legal latitude directed to them, in particular the effects of EU legislation. Sallinen highlights the importance of these func-tions in the realization of local needs and promotion of vital municipalities, but notes that the legal latitude in the functions has narrowed signifi cantly. The comprehensive welfare of the residents also includes economic welfare. Above all, the viewpoint of vitality is essential related to municipal self-government. Vitality is approached from the standpoint of the development of the economic life of the municipal area.

35


Jouni Välijärvi focuses on what kind of a foundation basic education, which is mainly the responsibility of the municipalities, provides for the construction and strengthening of the skills and knowledge of Finland in the future. He thinks that a capable Finland will be based on skilful and knowing individuals and local communi-ties. The rapid change in our operational environment requires many reforms in the traditional educational structures and methods, even though we have so far reached excellent results. The article studies the future challenges related to basic education, such as educating future inhabitants of the municipalities and preventing social ex-clusion. According to Välijärvi, also learning could be approached more widely than before. The expertise in education could surely be utilized much more widely than it currently is in the building of the municipalities’ learning municipality vision and its practical implementation. A capable municipality means that there are more and more skilful and knowing residents in the future.

Juhani Lehto pays attention to the fact that the public discussion on social, health and basic education services has in recent decades repeatedly created a situation in which it seems that the municipalities are opposed to the corrective or expansive measures on the welfare service rights outlined by the state, or even suggest limitations to the existing rights. This leads to question whether there is something wrong in the relationship between the state and the municipalities, as municipal self-government and the inhabitants’ rights to welfare services seem to come into confl ict with each other. The article brings out a concern about the changing of the mutual relation-ship between the state and the municipalities into a direction in which separateness is emphasized more than joint responsibility. In the new mechanism, it is diffi cult to recognize the negotiation of the joint responsibility on service rights or compromises resulting from it or any substitutive processes. Even a specifi ed project to restructure local government and services (Paras) has not succeeded in bringing much visible signs or beginnings of development paths for the joint responsibility.

Veli-Pekka Nurmi analyzes safety from a wide frame of reference. The administra-tion and preparedness of a municipality’s safety comes down to both the promotion of the inhabitants’ safety and assuring the continuity of the municipality’s operations for the management of crises. Nurmi proposes that the changes in the municipal and service structures and the service production of the municipalities have to be taken into account as factors that have an impact on the municipalities’ preparedness and administration of safety. In the municipality level, the preparedness planning of the municipalities should be connected to their budget processes in the councils.

Arto Lepistö pays attention to the increase of ill health. Even though the munici-palities have reached good results in the promotion of welfare, ill health and its many consequences have become a serious threat to both municipalities and the whole Finnish society. Thus, the focus of the welfare politics should be shifted from the prevention of the consequences of ill health to their reasons, i.e. preventive action. In this model, the municipalities’ role is more than before to strengthen the residents’ capability to live individual and balanced lives and to be a trainer and the one taking care.

36

ACTA

37


I KUNNALLISEN ITSEHALLINNON AIKA:

ITSEHALLINNON UUSI TEORIA

38

ACTA

Risto Harisalo

Kunnallinen itsehallinto: epätodellinen haave vai todellinen mahdollisuus?

Johdanto

Artikkelin tavoitteena on tarkastella kunnallista itsehallintoa ihmisten elämään ja yhteiskunnan kehitykseen olennaisesti vaikuttavana kulttuurillisena tekijänä. Toisin sanoen sen tarkoituksena on pyrkimys ymmärtää kunnallista itsehallintoa modernin yhteiskunnan rakennetekijänä. Aihetta on perusteltua tutkia seuraavista syistä.

Ensimmäinen peruste on, että julkisessa politiikassa ja keskustelussa kunnallinen itsehallinto on menettänyt kulttuurillisen merkityksensä ja muuttunut erilaisten voimien manipuloimaksi muuttujaksi, jolla on niiden suunnitelmissa vain keinojen status. Toinen peruste on poliittis-hallinnollisen toiminnan kansalaisyhteiskuntaa jatkuvasti institutionalisoiva vaikutus, jota ei suinkaan voida kaikissa tapauksissa pitää myönteisenä kehityksenä. Kolmas peruste on vahvistuva epäusko ihmisten kykyihin hallita itseään paikallisesti ratkomalla yhdessä kohtaamiaan ongelmiaan ja tarttumalla uusiin haasteisiin.

Artikkeli tuottaa tietoa ja lisää ymmärrystä kunnallisesta itsehallinnosta yhteis-kunnallisena toimijana. Se tunnistaa kunnallishallinnon ja muiden toimijoiden välisiä keskeisiä syy- ja seuraussuhteita ja kartoittaa yleisiä säännönmukaisuuksia.1 Niiden tunnistaminen on hyödyllistä, kun kokonaisuus ei täysin avaudu spesifejä tilanteita tutkimalla.2

Raginin tieteellinen tavoite – yleisten mallien ja suhteiden tunnistaminen – vastaa hyvin C. Wright Millsin kuvausta sosiologisesta mielikuvituksesta. Millsin mukaan ihmiset tarvitsevat tiedon ja järjen lisäksi ymmärrystä ja käsityskykyä ”järkevien koko-naisarvioiden tekemiseksi siitä, mitä maailmalle ja heille itselleen on tapahtumassa”.3 Valittu tavoite auttaa ihmisiä muuttamaan henkilökohtaiset huolet yleisiksi ongelmiksi ja kääntämään yleisen välinpitämättömyyden kannanotoiksi yhteisiin kysymyksiin.4

Analyysin viitekehys

Useimmissa analyyseissa kunnallinen itsehallinto jäsennetään osaksi sitä itseään suurempaa ja tärkeämpää kokonaisuutta. Koska kuntia tarkastellaan niissä yleisesti sellaisilla kriteereillä, joita ei ole johdettu kunnallisesta itsehallinnosta, tuloksena on lähes pääsääntöisesti tarve kehittää kuntia. Tämä logiikka on kuitenkin mahdollista kääntää ylösalaisin, jolloin muita tekijöitä voidaan analysoida itsehallinnollisten kuntien näkökulmasta. Kuvio 1 havainnollistaa tätä logiikkaa.

39


Kuvio 1. Kunnallinen itsehallinto ja yhteiskuntavoimat.

Kuviossa 1 valtio, taloudellinen ja sosiaalinen ulottuvuus edustavat keskeisiä yhteiskun-tavoimia. Kunnallinen itsehallinto ei ole niistä riippuvainen, vaan niihin olennaisesti vaikuttava voima. Koska kunnallinen itsehallinto on yhteiskunnan peruskivi, on tär-keätä yrittää ymmärtää kuinka se muokkaa ja muovaa valtiota, taloudellisia suhteita ja ihmisten sosiaalista elämää.

Kunnallinen itsehallinto

Kunnallinen itsehallinto – moniulotteinen käsite

Alexis de Tocquevillen mukaan ”kunta- tai kyläyhteisö on ihmisille niin luontainen, että se näyttää syntyvän kuin itsestään kaikkialla, missä on ihmisiä”.5 Hän jatkaa, että ”kuntia on olemassa kaikkien kansojen keskuudessa riippumatta siitä, millaisia moraalikäsitykset ja lait ovat”.6 Tästä tosiasiasta huolimatta ymmärryksemme kuntien asemasta ja merkityksestä yhteiskuntien kehityksessä on yllättävän vähäinen.

Kunta- ja kyläyhteisöt syntyvät ja kehittyvät, koska ihmiset ovat kaikissa yhteis-kunnissa toisistaan hyvin riippuvaisia.7 Karkeassa merkityksessä kunta on siten joukko ihmisiä, jotka ovat tulleet tai joutuneet yhteen parantaakseen omia elinmahdollisuuksi-aan. Ihmiset eivät ehkä sittenkään valitse itsehallinnollisia yhteisöjä, vaan ne valitsevat heidät. Tocqueville viittaa juuri tähän olosuhteeseen todetessaan, että kuntayhteisöt syntyvät yleensä huomaamatta, vaivihkaa.

Tocqueville selittää kunta- ja kyläyhteisöjen kehitystä kahdella olennaisella te-kijällä, jotka ovat itsenäisyys ja valta.8 Pelkkä itsenäisyys tekee kunnasta Tocquevillen mukaan ihmisille merkityksellisen. Hänen mielestään itsenäisyyden merkitys vahvistuu, kun kuntalaisia on paljon ja kunta on suuri. Kuntien itsenäisyyttä voidaan ylläpitää

Valtio

Kunnallinenitsehallinto

Taloudellinen Sosiaalinen ulottuvuus ulottuvuus

40

ACTA

ja vahvistaa joko perustuslailla tai kunnioittamalla sitä ajan myötä kehittyneillä käy-tännöillä.9

Vallan merkitys on siinä, että ”ihmisten tunteet kohdistuvat yleensä vain sinne, missä on valtaa”.10 Hänen mukaansa ihmiset eivät sitoudu kuntiinsa siksi, että he ovat syntyneet siellä. He sitoutuvat kuntiinsa, koska he näkevät niissä vapaan ja vahvan korporaation, johon he kuuluvat ja jonka hallintoon osallistuminen on heille vaivan arvoista.

Tocquevillen mukaan nämä kaksi ominaisuutta – itsenäisyys ja valta – tekevät kunnista itsehallinnollisia yhteisöjä, joiden varassa kansanvalta ja yhteiskunta voivat kehittyä ainakin jossain määrin omalakisesti.11 Hän kirjoittaa, että ”kuntien hallin-nolliset instituutiot muodostavat kaikkien itsenäisten kansojen vapauden perustan”.12 Hän jatkaa, että ”paikallisten instituutioiden merkitys vapaudelle on sama kuin al-keiskoulujen merkitys tieteelle”.13

Tocquevillen mukaan kunnallinen itsehallinto ei ole vain hallinnollista, vaan myös alueellista ja sosiaalista. Siksi itsehallintoa ei myöskään voida pelkistää vain demokraattiseksi ja hallinnolliseksi instituutioksi huolimatta niiden merkityksestä kuntaa koskevan päätöksenteon areenana. Alueellisena ja sosiaalisena ulottuvuutena itsehallinto on maaperä paikallisten kulttuurien - arvot, normit, tavat jne. - hallinnol-liset rajat ylittävälle vuorovaikutteiselle kehitykselle.

Kun kunnallinen itsehallinto ymmärretään alueelliseksi ja sosiaaliseksi, sitä ei voida pitävästi sitoa hallinnollisiin rajoihin. Esimerkiksi kuntien optimikokoa ja palvelutuo-tantoa kehitettäessä on analysoitu pääsääntöisesti hallinnollisia ja taloudellisia tekijöitä, joilla on oletettu olevan välitön yhteys itsehallinnon sosiaaliseen todellisuuteen. Tämä yhteys on kuitenkin epävarmempi kuin yleisesti otaksutaan.

Itsenäinen, autonominen, kunta tarvitsee instituution voidakseen tehdä päätök-siä ja vaikuttaa omaan kehitykseensä. Juuri tämä tosiasia tekee kuntaorganisaatiosta tärkeän ja välttämättömän. Sen avulla ihmiset voivat ottaa käsiteltäväkseen itseään ja yhteisöään koskevia asioita, päättää niistä ja panna päätökset toimeen. Organisaation on mahdollistettava eri asioiden avoin, sääntöjä noudattava ja vaikuttava käsittely paikallisyhteisössä.

Vaikka kuntaorganisaatiolla on päätöksenteossa keskeinen asema, se ei tarkoita, että kaikki yhteisöä koskevat asiat olisi keskitettävä sen päätettäviksi. Jokaisessa itsehallin-nollisessa yhteisössä on monia erilaisia toimijoita, joiden valinnat vaikuttavat suoraan ja epäsuoraan yhteisön tulevaisuuteen. Kuntaorganisaation päättäjien on osattava erottaa itselleen kuuluvat asiat muille kuuluvista asioista ja mahdollistettava muiden päätöksenteon itsenäisyys heille kuuluvissa asioissa.14 Itsehallinnollinen päätöksenteko perustuu eri toimijoiden keskinäiseen vuorovaikutukseen.15

Kunnallinen itsehallinto edellyttää mahdollisuutta omiin taloudellisiin voima-varoihin. Ne sallivat kuntien tarttua paikallisiin ongelmiin ja kehittää omia mahdol-lisuuksiaan. Vaikka omien resurssien vähäisyys ja puute rajoittavat kuntien itsenäistä päätöksentekoa ja toimintavapautta, on tärkeää ymmärtää, että kunnan käytössä olevat varat eivät ole täysin sama asia kuin kuntalaisten, yhdistysten ja yritysten käytössä olevat varat, joilla myös edistetään yhteisön tulevaa kehitystä.

Kunnallinen itsehallinto edellyttää, että kunnilla on tietty vapaus tehdä omia päätöksiä muista riippumatta. Esimerkiksi Suomessa kunnat voivat ottaa tehtäväkseen

41


asioita, joita ei ole niiltä erikseen kielletty. Vastaavasti Englannissa parlamentti mää-rittää kuntien tehtävät. Useimmissa maissa toimialan vapaus on käytännössä hyvin rajoitettua. Kuntien on mukauduttava kansallisiin ja lainsäädännöllisiin olosuhteisiin. Kuitenkin, mitä rajoitetummin kunnat voivat tarttua uusiin tehtäviin, sitä heikommin ne ilmentävät kansanvaltaa ja itsehallintoa.

Viimeisimpänä itsehallintoa määrittävänä tekijänä on, että paikalliset ihmiset vastaavat itse kotikuntansa asioista. He kantavat taakan huonoista ja virheellisistä päätöksistä ja nauttivat onnistuneiden päätösten hedelmistä.16 Vastuun osallistumi-sesta tai osallistumattomuudesta on oltava henkilökohtaista, jotta se olisi vaikuttavaa ja motivoivaa. Yhteiskunnat ovat yleensä liian laajoja ja monimutkaisia, jotta vastuun keskittäminen niiden olosuhteista harvoille monien sijasta olisi rationaalista. Taulukko 1 tiivistää edellä käsitellyt kunnallisen itsehallinnon kriteerit.

Taulukko 1. Kunnallisen itsehallinnon kriteerit.

1. Itsenäisyys, autonomia

2. Itsehallinnollinen valta

3. Alue itsehallinnollisena sosiaalisena ulottuvuutena

4. Demokraattinen päätöksenteko-organisaatio

5. Taloudelliset voimavarat

6. Toimialan vapaus

7. Paikallinen vastuu asioiden hoidosta

Vaikka kunnallista itsehallintoa voidaan kuvata ja perustella rationaalisin kriteerein, eri maista saatujen kokemusten mukaan ne eivät kuitenkaan suojaa sitä vakuuttavas-ti. Tocqueville huomasi tämän tosiasian noin 200 vuotta sitten eikä ongelmaan ole vieläkään keksitty pätevää ratkaisua. Ilmeisesti tutkimus on kuitenkin tehokkaimpia keinoja, jonka avulla itsehallintoa on mahdollista ymmärtää ja valottaa sen merkitystä. Tämä edellyttää monien kulttuuriin syvään juurtuneiden poliittisten, taloudellisten ja juridisten lainalaisuuksien radikaalia uudelleenarviointia ja uskallusta tarkastella niitä itsehallinnollisten yhteisöjen näkökulmasta.

Kunnallista itsehallintoa heikentävä tekijät

On paradoksaalista, että juridinen analyysi, jonka tavoitteena on taata oikeudenmu-kaiset olosuhteet yhteiskunnassa, voi olla kunnallista itsehallintoa heikentävä tekijä. Juridisen analyysin mukaan kunnallinen itsehallinto riippuu ratkaisevasti lainsäätäjien tahdosta. Lainsäädäntöä tarvitaan itsehallinnon kehittämiseksi ja suojelemiseksi, mut-ta tarvittaessa myös sen heikentämiseksi ja jopa kumoamiseksi. Ilman lainsäädäntöä kunnallisen itsehallinnon asema olisi väistämättä heikko ja haavoittuvainen.

Juridisen analyysin kannattajat ovat oikeassa monessa suhteessa. Lainsäätäjät voivat halutessaan pakottaa kunnat toimimaan tahtonsa mukaisesti ja muokata niiden itsehal-linnon mieleisekseen. Asia muuttuu kuitenkin toiseksi, kun kunnallinen itsehallinto

42

ACTA

tulkitaan inhimilliseksi traditioksi, jota kukaan ei ole keksinyt, vaan se on kehittynyt monien eri tekijöiden yhteisvaikutuksen tuloksena.

Kun itsehallinto on inhimillinen traditio, se palvelee oletettavasti myös sellaisia tarkoituksia, joista lainsäätäjät voivat olla täysin tietämättömiä. Tässä ajattelussa lain-säädäntöä ei voida enää pitää teknisenä keinona, jonka avulla itsehallinto pakotetaan palvelemaan lainsäätäjien tiedossa olevia tarkoituksia. Lainsäätäjän tehtävänä on siten suojella itsehallintoa omia pyrkimyksiään ja muita ulkoisia voimia vastaan.

Hallinnollisessa analyysissa julkista hallintoa tarkastellaan hierarkkisena kokonai-suutena, jonka alimpana tasona ovat kunnat. Kuntia on siten houkuttelevaa tarkastella valtiovallan strategisille valinnoille alisteisina operatiivisina yksikköinä. Hallinnollinen analyysi sitoo kunnat mutkattomasti valtion tahdonmuodostukseen, jossa päätetään keskityksen ja hajautuksen asteesta. Kansallinen politiikka määrittää siten kunnallisen itsehallinnon asteen ja määrän. Hallinnollisessa analyysissa itsehallinnossa ei ole mitään erityisyyttä, jonka vuoksi se pitäisi irrottaa julkisesta hierarkiasta.

Poliittisen vallan keskittäminen uhkaa vakavasti kunnallista itsehallintoa. Amerik-kaa tarkkaillessaan Tocqueville havaitsi, että ”kaikenikäisillä, kaikista oloista lähtöisin olevilla ja kaikenluonteisilla amerikkalaisilla on luontainen taipumus liittyä yhteen”.17 Vastaavasti Ranskassa hänen mukaansa kaikkia uusia hankkeita johtaa hallitus ja Eng-lannissa joku merkittävä henkilö. Tästä seuraa, että ”aristokraattisten yhteiskuntien ih-misten ei tarvitse liittyä yhteen toimiakseen, koska heitä pidetään lujasti yhdessä”.18

Vastoin monien toiveita hyvinvointivaltio näyttää yltäneen esimerkiksi meillä samaan kuin aristokraattisissa yhteiskunnissa. Hyvinvointivaltiossa ihmiset ja kunnat ovat yhä useammissa asioissa valtiosta riippuvaisia, koska siinä ”keskitetyt vallankäyttäjät johtavat ikään kuin pysyvää ja pakolla luotua yhdistystä, joka muodostuu kaikista niistä, joita he pitävät otteessaan ja käyttävät apunaan suunnitelmia toteuttaessaan”.19

Tilanne näyttää olevan samanlainen myös Ruotsissa. Mats Dahlkvistin ja Urban Strandbergin mukaan ”paikallista kansanvaltaa ei todellisessa mielessä ole milloinkaan ollut Ruotsissa” ja ruotsalaiset eivät ole milloinkaan tunnustaneet tai omaksuneet luot-tamusta kuntiin itsenäisinä poliittisina yhteisöinä”. 20 He jatkavat, että ”ruotsalaiset ovat tunteneet olonsa turvallisemmaksi kuninkaan vallan ja keskusvallan sylissä”.21

Kuntien toimintaa on tapana arvioida erilaisten mitattavissa olevien ulkoisten kriteereiden avulla, joista tehokkuus on kiistatta keskeisin. Vaikka niiden avulla halu-taan parantaa asioiden hoitoa, ne voivat silti heikentää itsehallintoa. Tehokkuus kertoo kuinka hyvin kunnat ovat onnistuneet pyrkimyksissään edistää panosten ja tuotosten välistä suhdetta.

Tehokkuuden ongelma on siinä, että huolimatta hyödyllisyydestään, sitä ei voida pitää kunnallista itsehallintoa kattavasti mittaavana kriteerinä. Se ei esimerkiksi mittaa sitä, kuinka tyytyväisiä ihmiset ovat omaan yhteisöönsä ja kuinka voimakkaasti he sito-vat kunnianhimonsa ja tulevaisuutensa siihen. Se ei mittaa ihmisten henkilökohtaista kehitystä kasvaa yhteisöllisiin, poliittisiin, rooleihin. Se ei mittaa poliittista keskustelua, väittelyä ja dialogia, joiden avulla ihmiset kehittävät näkemyksellisyyttään ja etsivät ongelmiinsa alkuperäisen ristiriidan ylittäviä luovia, innovatiivisia, ratkaisuja.22

43


Kunnallinen itsehallinto ja valtio

Ajatus valtion johtavasta ja määräävästä auktoriteetista suhteessa kunnallishallintoon on yleisesti hyväksytty. Valtio päättää kuntien asemasta, tehtävistä ja rahoituksesta. Valtio johtaa kuntien toimintaa ja kuntien tehtävänä on toteuttaa valtion strategiset päätökset. Kuntia analysoidaan siten enemmän tai vähemmän epäitsenäisinä opera-tiivisina toimijoina.23

Tämä näkökulma ei ole kuitenkaan ainoa mahdollisuus tarkastella valtion ja kuntien välisiä suhteita. Toinen tapa on kääntää asia ylösalaisin ja tarkastella valtiota itsehallinnollisten kuntien näkökulmasta. Vaikka ajatus tuntuu aluksi oudolta, on hyvä muistaa, että valtio ja kunnat ovat demokraattisia yhteisöjä ja sellaisina teo-reettisesti tasa-arvoisia toimijoita. Se ei ole suinkaan radikaali idea, vaan yritys hakea uutta tasapainoa kahden demokraattisen ja kansanvaltaisen instituution - valtion ja kuntien - välille.

Uuden tasapainon etsintä on jo alkanut. Ruotsissa esitettiin jo 1990-luvulla ajatus luopumisesta perinteisestä ja keskitetysti toimivasta yhtenäisvaltiosta ja tilan antamisesta itsehallinnollisille yhteisöille, kunnille, joissa politiikka, sosiaalinen elämä ja kulttuuri voisivat hakea itselleen uutta kasvupohjaa, elinvoimaa ja suuntaa.24 Koska valtiojohtoisuus on osoittautumassa riittämättömäksi kehittämään ja organisoimaan modernia yhteiskuntaa, on välttämätöntä käydä keskustelua kunnallisen itsehallinnon potentiaalista ja periaatteista.25 Keskustelua kunnallisen itsehallinnon potentiaalisesta merkityksestä on käyty myös Suomessa.26

Kun kuntien ja valtion välille etsitään uutta tasapainoa, on ratkaistava ainakin seuraavat ongelmat, joista ensimmäinen on valtion tehtävien uudelleen määrittely. Se edellyttää, että valtio luovuttaa strategisen kehittäjän tehtävän kunnille ja ottaa itselleen perinteisen oikeusvaltion velvollisuudet. Paradoksaalisesti valtio, joka jat-kaa toimintaansa tekemällä monia erilaisia asioita, herättää aikaa myöten enemmän kritiikkiä kuin hyväksyntää ja huolimatta valtaoikeuksistaan menettää kykynsä saada aikaan haluamiaan tuloksia.

Uudessa tasapainossa kysymys on huomattavasti isommasta asiasta kuin keski-tyksen ja hajautuksen asteesta. Kysymys on kokonaan uuden ulottuvuuden luomisesta kunnalliselle itsehallinnolle. Se edellyttää luopumista siitä ajatuksesta, että kunnat ovat sidottuja valtiovaltaan. Se edellyttää oivallusta, että itsehallinnolla voisi olla oma ulottuvuutensa.

Uuden tasapainon etsinnässä toinen ongelma on luonteeltaan institutionaalinen. Siihen ei ole luvassa nopeaa ratkaisua, koska institutionaaliset käytännöt ovat juurtu-neet syvään ihmisten ajatteluun ja toimintaan. Molemmissa instituutioissa perinteiset ajattelu- ja toimintamallit on korvattava itsehallinnon arvoa ja merkitystä korostavilla säännöillä, kriteereillä, käytännöillä ja mekanismeilla, joista on tällä hetkellä vain vähän näkemystä ja tietoa. Näitä asioita ei voida antaa, vaan ne on luotava yrityksen, erehdyksen ja oppimisen myötä. Käytäntö luo uuden julkisen toiminnan samoin kuin kävelijät luovat tien.

Prosessi on jo alkanut. Metropolin hyvinvointi -raportissa todetaan, että kansalaiset eivät halua mukautua heille tarjottuun perinteiseen rooliin ottaa vastaan heille tarjottuja palveluita.27 He haluavat olla mukana keksimässä, kehittämässä, tuottamassa ja arvi-

44

ACTA

oimassa palveluita tasavertaisina kumppaneina palvelun ammattilaisten kanssa. Tässä on kysymys ajattelutavan radikaalista muutoksesta ja sitä kutsutaan responsiiviseksi palvelustrategiaksi.28

Kolmanneksi uuden tasapainon etsintä ei tarkoita, että valtiosta tulisi passiivinen eikä se saisi puuttua asioihin. Se tarkoittaa, että valtion on löydettävä aktiivisuudelleen uusi sisältö ja asioihin puuttumiselle uudet vaikutuskanavat. Tämä on mitä suurimmassa määrin realistinen pyrkimys.29 Vastustaminen ja tukeutuminen opittuihin institutio-naalisiin käytäntöihin johtavat umpikujaan, mutta mukautuminen vahvistaa valtion kykyä uudistua ja saada arvostusta.30

Kunnallinen itsehallinto ja taloudellinen ulottuvuus

Kun talous tulkitaan muista riippumattomaksi omalakiseksi elämänalueeksi, kunnal-lishallinto alistetaan sen lainalaisuuksille kuten tehokkuudelle. Näin tärkeää asemaa taloudella ei kuitenkaan käytännössä ole. Se nivoutuu osaksi monista muista tekijöistä muodostunutta monimutkaista ja -ulotteista kudosta, jossa eri tekijöiden painoarvo vaihtelee tilanteista riippuen. Kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta talous on yksi monista päätöksenteossa huomioon otettavista tekijöistä.

Kunnallinen itsehallinto on kansalaisten valinnan mahdollistava instituutio. Kunnat kilpailevat ihmisten suosiosta tasapainottelemalla heille tarjottavien hyötyjen (palvelut, tulonsiirrot) ja heiltä vaadittavien rasitteiden (verot, maksut ja hinnat) välillä. Se olettaa, että ihmiset valitsevat suhteellisen vapaasti asuin- ja työpaikakseen alueen, jonka olosuhteet ja tarjonta vastaavat parhaiten heidän preferenssejään.31

Ihmiset äänestävät jatkuvasti jaloillaan parasta mahdollista yhteisöä itselleen etsien. Albert Hirschman on kuvannut tätä tasapainottelua hyväksynnän (voice) ja hylkää-misen (exit) käsittein.32 Demokratia ilmenee yksilöiden elämänsä arjessa jatkuvasti tekeminä valintoina eikä ainoastaan kollektiivisena prosessina. Tämä lainalaisuus on jäänyt yllättävän vähälle huomiolle.

Kunnat eivät ole vain palveluita tuottavia organisaatioita, jollaisina niitä on pää-sääntöisesti käsitelty. Ne ovat myös paikkoja, joihin asutus keskittyy ja joissa ihmisten sosiaalinen, kulttuurillinen ja taloudellinen elämä saa mahdollisuuden kehittyä. Alueel-listen, paikallisten yhteisöjen syntyminen on ollut historian alusta alkaen hyödylli-seksi osoittautunut vaihtoehto ihmisten vaeltamiseen perustuvalle elämänmuodolle.33 Alueellisina yhteisöinä kunnat ovat siten enemmän tai vähemmän hedelmällistä maa-perää, jossa ihmisten taloudellinen ja sosiaalinen elämä voivat kehittyä keskinäisessä vuorovaikutuksessa.

Platon ja Aristoteles, Antiikin ajattelijoista merkittävimmät, pitivät kaupunkival-tiota yhteiskunnallisen elämän perusyksikköinä. Platon tulkitsi kirjassaan Tasavalta kaupunkivaltioilla olevan taloudellisen alkuperän.34 Kaupunkivaltio, sanoo Platon, syntyi siksi, että ihmiset eivät pysty yksin tyydyttämään kaikkia tarpeitaan, vaan yh-teistyössä muiden kansalaisten kanssa. Platonin mukaan kaupunkivaltion on oltava taloudellisesti mahdollisimman itsenäinen ja muista riippumaton.

Platonin tavoin Aristoteles piti taloudellisia tekijöitä kaupunkivaltion olemassaolon syinä.35 Aristoteles ajatteli, että kaupunkivaltio oli universaali ilmiö, jonka kehityksessä ilmenivät tietyt merkittävät eettiset ja poliittiset totuudet. Bonarin mukaan Aristoteles

45


oli ensimmäinen, joka muotoili selvästi opin, jonka mukaan kaupungin ilmentämä moninaisuus omaa kollektiivista viisautta, jota sen jäsenet eivät voi koskaan yksilöinä omata.

Vasta merkantilistit mursivat Platonin ja Aristoteleen luonnosteleman opin kau-punkivaltiosta taloudellisen elämän asianmukaisena perusyksikkönä. Merkantilistien mukaan taloudellinen vauraus karttuu, kun valtio myy muille valtioille enemmän kuin niiltä ostaa. Kun valtiolle annettiin valtuudet taloudellisen vaihdannan organisoimiseksi, ei ollut ihme, että valtiot syrjäyttivät kaupunkitaloudet uutena taloudellisen elämän perusyksikkönä.36

Todellakin, visio kaupunkivaltioista oli hallitsevana Antiikin Kreikasta aina noin 1600-luvulle saakka. Kun vielä Montesque ja Rousseau pitivät kaupunkivaltiota ainoana asiallisena ja elävänä demokratian perusyksikkönä, niin John Stuart Mill syrjäytti kirjassaan Representative Democracy kaupunkivaltiot yhdellä lauseella pitäen niitä epärelevantteina ja syrjäyttäen siten lähes 2000 vuotta vanhan tradition. Dahlia hämmästyttää se nopeus ja peruuttamattomuus, jolla valtiot teollisen aallon alussa ottivat itselleen kaupunkivaltioiden paikan.37

Vaikka Adam Smith asetti kyseenalaiseksi koko merkantilistisen ajattelujärjestel-män, hän epäonnistui siinä, minkä piti olla hänelle kaikkein ilmeisintä. Hän hyväksyi huomautuksitta sen merkantilistisen opin, jonka mukaan valtiot ovat taloudellisen elämän asianmukaisia ja sopivia perusyksiköitä, joiden kautta taloudellisen elämän lainalaisuuksia voidaan parhaiten ymmärtää. Vaikka Smithin jälkeen taloudesta on kirjoitettu hyvin paljon, yksi asia on kuitenkin pysynyt sitkeästi entisellään ja se on mer-kantilistinen käsitys valtiosta talouden asianmukaisena ja sopivana perusyksikkönä.

Kuitenkin, kun valtioita katsotaan realistisesti, huomataan, että ne omaavat vain yhden yhteisen tekijän, poliittisen itsenäisyyden. Valtiot ovat poliittisia ja sotilaallisia kokonaisuuksia, mutta tästä ei suinkaan automaattisesti seuraa, että ne olisivat talou-dellisen elämän perusyksiköitä. Jokaisessa valtiossa valtiojohtoisuutta koskevan ajattelun takana levittäytyy maisema, jossa taloudellinen elämä ei ole valtion johdannainen, vaan taloudellisilta olosuhteiltaan erilaiset paikallisyhteisöt omine vaikutusalueineen muodostavat valtion.

Jokainen valtio on olosuhteiltaan erilaisten paikallistalouksien värikäs tilkkutäkki, jonka dynamiikkaa, logiikkaa ja lainalaisuuksia on mahdotonta ymmärtää riittävästi valtion – merkantilismin – näkökulmasta. Valtion sijasta tärkeintä on yrittää ymmär-tää kuinka erilaiset paikallistaloudet luovat vaurautta ja kilpailevat hyvinkin kaukana olevien paikallistalouksien kanssa. Paikallistaloudet, kunnat, ovat taloudellisen elämän asianmukaisia ja sopivia perusyksiköitä. Ne eivät ole alisteisia talouden realiteeteille, koska ne luovat niitä.

Kunnallinen itsehallinto ja sosiaalinen ulottuvuus

Ihmisten sosiaalinen ulottuvuus liittyy läheisesti yhteiskuntaan. Yhteiskunta on käsite, jonka tulkinnasta on helppoa päätyä ratkaisemattomaan ristiriitaan. Teoreettisesti yh-teiskuntaa voidaan pitää eräänlaisena areenana, jolla erilaiset asiat, politiikka, kulttuuri, talous, sosiaaliset suhteet ja niin edelleen kasvavat ja kehittyvät symbioottisesti. Näitä asioita koskevat tarkastelutavat voidaan jakaa karkeasti kahteen ryhmään, joiden edus-

46

ACTA

tajat käyvät keskenään jatkuvaa kilpailua vaikutusvallasta ideoiden markkinoilla. Ensimmäisessä ryhmässä on tapana ajatella, että keskitetty vallankäyttö luo

yhteiskunnan ja että yhteiskunta murtuu omaan mahdottomuuteensa ilman sitä.38 Tähän ryhmään kuuluvien mielestä demokratian, kulttuurin ja talouden kehitys vaatii vahvaa ohjaavaa kättä.39 Tässä ajattelussa kunnilla on korostetusti välineellinen asema ja arvo. Heidän mukaansa globaali tulevaisuus riippuu olennaisesti keskitettyä valtaa käyttävistä hyväntahtoisista päättäjistä.

Toisessa ryhmässä yhteiskuntaa ajatellaan siten, että se kehittyy ja muotoutuu jatkuvasti ihmisten valintojen yhteisvaikutuksen ennakoimattomana prosessina. Tähän ryhmään kuuluvat he, joiden mielestä yhdelläkään keskitetyllä vallankäytön muodolla eikä tekniikalla voida luoda ihmisille rationaaliset kriteerit täyttäviä ja heitä hyödyttäviä arvoja, normeja ja käytäntöjä. Tässä ajattelussa kunnilla on korostetusti itseisarvollinen asema, jossa ihmiset voivat oppia siedettävän yhteiselämän aakkoset ja normit. Valtio ja muut keskitetyt instituutiot ovat liian kaukana ihmisistä voidakseen opettaa nämä asiat heille.

Lähiyhteisöillä on ihmisten henkiselle ja persoonalliselle kasvulle huomatta-vasti tärkeämpi merkitys kuin koko yhteiskuntaa koskevilla arvoilla, säännöillä ja käytännöillä. Jos asia olisi toisin, yhdessäkään maassa ei olisi esimerkiksi paikallisia murteita, käytöstapoja, ruokia ja pukeutumistyylejä, jotka ovat juurtuneet ihmisiin hyvin syvälle.40

Paikalliset ja alueelliset yhteisöt luovat, muotoilevat, muuttavat ja uudistavat yhteiskuntaa jatkuvana virtana. Ne ovat otollinen maaperä ihmisille liittyä yhteen ja luoda erilaisia yhteisöjä, joita voidaan luonnehtia pieniksi yhteiskunniksi.41 Kirjassaan Suomen historia Henrik Meinander kuvaa tätä prosessia 1800-luvun puolenvälin jälkei-sessä Suomessa seuraavasti: ”Mullistavinta tässä yhdistystoiminnassa oli kuitenkin se, että se loi yhteyksiä sellaisten henkilöiden ja kansanryhmien välille, jotka eivät olleet aiemmin seurustelleet keskenään tasa-arvoiselta pohjalta”.42

Yhteiskunta voi olla paikallisista yhteisöistä muodostuva kaleidoskooppi, joka muuttaa jatkuvasti muotoaan ja väriään. Ilmaisu voi olla tarkoittaa, että niin ei vält-tämättä ole, koska valtiovallan suunnitteleva ja ohjaava ote ihmisistä on heikentänyt heidän sosiaalisen elämänsä moninaisuutta ja värikylläisyyttä. Tämän seurauksena ihmiset ovat elämässään riippuvaisempia valtiosta kuin omista paikallisista yhteisöis-tään. Kollektiiviset instituutiot ovat valloittamassa ihmisten mieliä ja dominoivat sitä omien arvojensa ja tavoitteittensa painotuksilla. Kun pienten yhteiskuntien kasvattava ja välittävä vaikutus heikkenee, ihmiset menettävät sisäisen moraalisen kompassinsa ja altistuvat ulkoisten voimien ohjattaviksi.

Yhteenveto

Kunnallista itsehallintoa löytyy kaikista yhteiskunnista ja sen juuret ovat syvällä niiden historiassa. Vaikka kunnallisesta itsehallinnosta tiedetään hyvin paljon, sen yleisen merkityksen ymmärtäminen on kuitenkin suhteellisen vähäistä. Erilaisissa teorioissa ja malleissa itsehallintoa on tapana käsitellä muokattavana, manipuloitavana, muuttujana sen sijaan, että erilaisia teoreettisesti merkittäviä yhteiskunnallisia asioita ja instituutioita

47


analysoitaisiin kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Juuri tämän mahdollisuuden itsehallinto tarjoaa tutkimukselle.

On vaikea ajatella itsehallintoa ilman demokratiaa ja demokratiaa ilman itse-hallintoa. Itsehallinto ja demokratia tarvitsevat toisiaan, koska kumpaakaan niistä ei voida kehittää ilman toista. Oivallus itsehallinnon ja demokratian olennaisesta yhtey-destä pakottaa arvioimaan uudelleen valtion ja kuntien – kahden demokraattisen järjestelmän – välistä suhdetta. Se muistuttaa, että demokratian mahdollisuudet ovat monipuolisemmat ja vaikuttavammat kunnissa kuin valtiossa.

Kunnallisen itsehallinnon ja taloudellisen elämän välillä on olennainen ja elinvoi-mainen yhteys. Taloudellinen elämä on kaikkialla paikallista huolimatta mittakaavansa kansainvälisyydestä. Sosiaalinen elämä, kulttuurilliset arvot ja normit, luovuus, työ-voima, raaka-ainevarannot ja niin edelleen, ovat globaaleissa yrityksissä yleensä koros-tetusti paikallisia. Taloudellinen elämä saa pääsääntöisesti alkunsa ja kasvuvoimansa paikallisista olosuhteista. Paikallisten yhteisöjen näkökulmasta taloudellinen elämä ei ole muista tekijöistä irrallinen saareke, vaan osa itseään laajempaa kokonaisuutta.

Kunnallinen itsehallinto ja kansalaisyhteiskunta ovat toisiaan tukevia ja vahvistavia instituutioita. Kunnallinen itsehallinto on maaperä, jossa monet erilaiset toimijat käsit-televät yhdessä ja erikseen yhteisöllisiä haasteita ja ongelmia. Kuntien organisaatioilta tämä edellyttää yhteisöllistä johtajuutta, jolle on tunnusomaista mm. mahdollistaminen, vallan hajauttaminen, erilaisuuden hyväksyminen ja monien erilaisten todellisuuksien salliminen.

Kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen edellyttää, että yhteiskunnallisia instituu-tioita analysoidaan itsehallinnollisten yhteisöjen näkökulmasta. Haaste on tieteellisesti ja poliittisesti vaativa. Se tarjoaa mahdollisuuden määritellä ja ratkaista ajankohtaiset ongelmat uudella tavalla. Se murtaa ajattelun lukkoja ja uudistaa yhteiskuntapolitiikkaa koskevia näkökulmia.

Lähdeviittaukset

1 Ks. Ragin 1994, s. 34-35.2 Ragin 1994, s. 34.3 Mills 1982, s. 8-9. 4 Mills 1982, s. 9. 5 Tocqueville 2006, s. 104.6 Tocqueville 2006, s. 104. 7 David Hume (1990, s. 89) korostaa juuri tätä tosiasiaa yhteiskuntien kehityksessä. Hänen

mukaansa ihmisten keskinäinen riippuvuus vahvistuu yhteiskunnan kehityksen myötä. 8 Tocqueville 2006, s. 110.9 Kumpikaan näistä keinoista ei ole taannut missään maassa vahvaa suojaa kuntien itsehal-

linnolle. 10 Tocqueville 2006, s. 110.11 Nykykäsittein tämä ajatus ilmaistaisiin niin, että yhteiskunnat kehittyvät alhaalta ylös

eivätkä keskitetysti ylhäältä alas. 12 Tocqueville 2006, s. 104.13 Tocqueville 2006, s. 104.

48

ACTA

14 Tästä problematiikasta ks. esim. Pystynen (1971), joka erottaa toisistaan kuntahyödyn (s. 88), puolue- ja ryhmähyödyn (s. 95-96) ja yksilöhyödyn (s. 98-99). Harisalo & Stenvall (2002) tekivät saman havainnon tutkiessaan kuntien hallituksia. Heidän mukaansa hal-litusten jäsenten pyrkimys palvella koko kuntayhteisöä on luottamusta vahvistava tekijä toisin kuin omien etujen edistäminen.

15 Stoker 1998, s. 23-24.16 Ryynänen 2004, s. 45.17 Tocqueville 2006, s. 502.18 Tocqueville 2006, s. 503. 19 Tocqueville 2006, s. 503.20 Dahlkvist & Strandberg 1995, s. 31.21 Dahlkvist & Strandberg 1995, s. 31.22 Tästä problematiikasta ks. esim. Harisalo & Aarrevaara 1/2007 ja Harisalo & Aarrevaara

2/2007.23 Ks. erityisesti Ryynänen 15.12.2010 ja Källström 18.9.2010. Molemmat kirjoittajat

esittävät huolensa siitä, että kunnista on tulossa valtion apuelimiä ja kuntien poliittisista päättäjistä valtiovallan juoksupoikia.

24 Dahlkvist & Strandberg 1995, s. 32-33.25 Dahlkvist & Strandberg 1995, s. 33.26 Esimerkiksi Harisalo (2/2005) on yrittänyt rakentaa maltillisesta federalismista institutio-

naalista suojaa kunnalliselle itsehallinnolle valtiota vastaan. Harisalo & Rannisto (2010) jatkavat tätä keskustelua. Erityinen tunnustus valtio-kuntasuhteen merkityksen kirkasta-misesta on annettava Aimo Ryynäselle. Ks. Ryynänen 2004, Ryynänen 2007, Ryynänen 2008 , Ryynänen 3/2009 ja Ryynänen 15.12.2010.

27 Metropolin hyvinvointi 2010, s. 51.28 Metropolin hyvinvointi 2010, s. 51.29 Ryynänen 3/2009, s. 112.30 Ryynänen 3/2009, s. 112.31 Ks. erityisesti Tiebout 1956.32 Hirschman 1970.33 Mumford 1989, s. 5. Ks. myös Weber 1992, s. 25-26.34 Bonar 1922, s. 15.35 Bonar 1922, s. 41.36 Jacobs 1985, s. 30.37 Dahl 1981, s. 42.38 Tämän ryhmän historiallisesta suosiosta ks. Popper 1974.39 Tästä problematiikasta ja sen tämän hetkisestä suosiosta ks. Deudney & Ikenkerry January/

February 2009, s. 77.40 Se, että jossakin maassa talous on tasoittanut näitä eroja, ei suinkaan kumoa tätä väitettä.

Tällainen tilanne pakottaa kysymään ovatko erot syntyneet siitä, kun talous on irrotettu alueellisesta perustastaan.

41 Käsite pienet yhteiskunnat on johdettu Edmund Burken käsitteestä little platoons, joilla hän kuvasi ihmisten kanssakäymisen moninaisuutta ja moniulotteisuutta.

42 Meinander 2006, s. 138. Jos tämä tehtävä olisi jätetty valtiollisen politiikan vastuulle, tuloksena olisi todennäköisesti ollut vain vastakohtaisuuksien kärjistyminen.

49


Kirjallisuuslähteet

Bonar, J. (1922): Philosophy and Political Economy. George Allen & Unwin. London.

Dahl, R. A. (1981): The City in the Future of Democracy in Politics and Government of Urban Canada ed. by Feldman, Lionel D., Methuen. Toronto.

Dahlkvist, M. & Strandberg (1995): Urban, Den kommunala självstyrelsens rötter och framtid: Ideer och värdemönster i ett historisk perspektiv i Lokal demokrati: Möjlighet eller hot? En ideskrif om den kommunala självstyrelsen. Svenska Kommunförbundet. Falköping.

Deudney, D. & Ikenberry, J. (2009): The Myth of the Autocratic Revival: Why Liberal De-mocracy Will Prevail. Foreign Affairs.

Harisalo, R. (2005): Federalismia kunnallishallintoon. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2005.

Harisalo, R. & Aarrevaara, T. (2007): Keskustelu, väittely ja dialogi lautakuntien päätöksente-ossa: Aineiston esittely ja lautakuntien toiminnan kuvaus. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/2007.

Harisalo, R. & Aarrevaara, T. (2007): Keskustelu, väittely ja dialogi lautakuntien päätöksen-teossa: Puhekulttuurin kohteet, luonne, osallistuminen ja vaikutukset. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2007.

Harisalo, R. & Rannisto, P-H. (2010): Julkinen hallinto yhteiskunnan rakentajana. Johtamis-tieteiden laitos. Tampereen yliopisto. Suomen Toivo Ajatuspaja. Hyvinkää.

Harisalo, R. & Stenvall, J. (2002): Luottamus ja epäluottamus kunnanhallituksen päätöksen-teossa. Suomen Kuntaliitto. Acta nro 151. Helsinki.

Hirschman, A. O. (1970): Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organiza-tions, and States. Harvard University Press. Cambridge).

Hume, D. (1990): Enquiries Concerning Human Understanding and Concerning the Principles of Morals. Clarendon Press. Oxford.

Jacobs, J. (1985): Cities and the Wealth of Nations: Principles of Economic Life. Viking. New York.

Källström, U. (2010): Lokalpolitiker blir springpojkar. Svenska Dagbladet 18.9.2010.

Meinander, H. (2006): Suomen historia: Linjat, rakenteet, kiinnekohdat. WSOY, Porvoo.

Metropolin hyvinvointi. Jyväskylän yliopisto & Demos (Helsinki 2010).

Mills, C. W. (1982): Sosiologinen mielikuvitus. Gaudeamus, Helsinki.

Mumford, L. (1989): The City in History: Its Origins, Its Transformations and Its Prospects. A Harvest/HBJ Book, San Diego.

Popper, K. R. (1974): Avoin yhteiskunta ja sen viholliset. Otava, Keuruu.

Pystynen, E. (1971): Päätöksenteko kunnallispolitiikassa. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteen laitoksen julkaisuja 1/1971. Tampere.

Ragin, C. (1994): Constructing Social Research. Pine Forge Press. Thousand Oaks.

Ryynänen, A. (2004): Kunnat valtion valvonnassa. Kunnallisalan Kehittämissäätiö, Vamma-la.

Ryynänen, A. (2007): Kansallisvaltiosta kansalaisvaltioon. Kansallinen Sivistysliitto, Helsin-ki.

50

ACTA

Ryynänen, A. (2008): Kuntauudistus ja itsehallinto. Tampere University Press, Tampere.

Ryynänen, A. (2009): Eduskunta ja kunnallinen itsehallinto: Taustajulkaisu. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 3/2009, Helsinki.

Ryynänen, A. (2010): Kunnallinen itsehallinto hallintopolitiikan sivuraiteilla: Onko kun-nista tulossa valtion tulosohjattuja paikallishallintoyksiköitä? Edilex 2010/41. www.edilex.fi /lakikirjasti7475.

Stoker, G. (1998): Governance as theory: fi ve propositions. UNESCO.

Tiebout, C. M. (1956): A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy.

de Tocqueville, A. (2006): Demokratia Amerikassa. Gaudeamus, Helsinki.

Weber, M. (1992): Kaupunki. Vastapaino, Jyväskylä.

51


Arto Haveri & Jenni Airaksinen

Itsehallinto asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuvana hallintana

Johdanto

Kunnallinen itsehallinto jakaa mielipiteitä. Toisten mielestä se on suomalaisen yh-teiskunnan perusarvoja sekä tehokkuuden ja demokratian tae. Toiset taas näkevät kuntien itsehallinnon syntipukkina mitä moninaisimpiin ongelmiin ja olisivat valmiita heittämään sen pölyttymään historian hämäriin.

Tässä artikkelissa tarkastelemme kunnallista itsehallintoa paikallisen itsehallinnon idean kautta. Kysymme, mitä on paikallinen itsehallinto, millä argumenteilla sen merkitystä voidaan perustella ja miten itsehallinto merkityksineen jäsentyy erilaisissa kuntakäsityksissä. Lopuksi maalaamme vaihtoehtoista tulevaisuutta Suomelle pohti-malla, miten edistettäisiin paikalliseen itsehallintoon perustuvaa hallintaa.

Taustalla on ensiksikin ajatus, jonka mukaan paikallisuus ja siitä kumpuavat merki-tykset ovat olennaisia itsehallintoyhteisöjen toiminnan kannalta. Toinen artikkeliamme taustoittava lähtökohta on se, että ihmiset ja yhteiskunnat jäsentävät näkemyksensä kunnan tehtävästä, roolista ja potentiaalista yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisijana pitkälti sen mukaan, mikä on heidän käsityksensä yhtäältä julkisen sektorin merkityk-sestä yhteiskunnassa ja toisaalta paikallisesta itsehallinnosta.

Paikallisen itsehallinnon idea

Itsehallinnon keskeisin idea on siinä, että tietyllä alueella ihmiset hoitavat itse omaan yhteisöönsä liittyviä asioita. Perustava argumentti paikallisen itsehallinnon puolesta lähtee havainnosta, jonka mukaan on olemassa poliittisten määrittelyjen ja intressiris-tiriitojen kohteena olevia asioita, jotka eivät ole globaaleja, kansallisia tai välttämättä edes kunnallisia, vaan ne ovat ihmisten jokapäiväiseen elämään ja välittömään elinym-päristöön liittyviä. Näihin asioihin tulee voida vaikuttaa paikallisilla ja alueellisilla aree-noilla. Tietyn alueen asukkailla tulee siis olla mahdollisuus tehdä oman, jokapäiväisen elinpiirinsä kehittämiseen liittyviä valintoja. Asioista tulee päättää mahdollisimman lähellä ihmisiä, asioiden kokoluokan ja laajuuden näkökulmasta sopivalla alueella niin, että asukkailla on mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa päätöksentekoon joko suoraan tai valitsemalla edustajansa orgaaneihin, joissa eri mittakaavan asioista päätetään.

Idea on periaatteessa yksinkertainen, mutta muuttuu käytännössä monimutkai-semmaksi, koska paikallisen ja ei-paikallisen raja on sumea. Joissakin asioissa paikallisena ymmärrettävä ympäristö on oma kaupunginosa tai peräti naapurusto. Yhä useammin paikallisuus kiinnittyy kuitenkin laajempaan aluekokonaisuuteen, esimerkiksi seutu-

52

ACTA

tasoon, kun huomioidaan ihmisten päivittäisessä liikkumisessa tapahtunut muutos. Naapurusto tai kaupunginosa voi olla oikea taso vaikuttaa kaikkein lähimpinä oleviin kysymyksiin. Kaupunkitaso on sopiva vaikutettavaksi useisiin arkielämän tai palve-luiden kysymyksiin. Osa päivittäiseen elämään liittyvistä kysymyksistä olisi kuitenkin ainakin suuremmissa kaupungeissa luontevammin päätettävissä kaupunkiseudun tasolla eli työssäkäynti- ja asiointialueella tai toiminnallisen alueen tasolla. Etenkin, jos ilmastonmuutosta hillitsevä toiminta on arvomaailmassa tärkeällä sijalla (ks. Tolkki − Airaksinen − Haveri 2010).

Paikallisen itsehallinnon periaatetta lähellä on subsidiariteettiperiaate, jota myös Euroopan Unioni pyrkii soveltamaan toiminnassaan. Subsidiariteetti- eli läheisyysperi-aatteen mukaan julkisen vallan päätökset tulisi tehdä mahdollisimman lähellä ihmisiä ja mahdollisimman paikallisella tasolla. Ylemmille tasoille tulisi viedä vain sellaiset päätökset, joita ei alemmilla tasoilla voida tehdä.

Edellä käsitellystä seuraa, että paikallinen itsehallinto ei ole sama asia kuin kuntien itsehallinto, vaikka suomalaisessa järjestelmässä itsehallinto on kiinteimmin nähty yhteydessä juuri kuntien toimintaan, ja kunnat ovat se instituutio, joka parhaiten on toteuttanut paikallista itsehallintoa. Kuitenkin paikallisen itsehallinnon idea voi olla jopa ristiriidassa olemassa olevan hallintojärjestelmän, myös kunnallisen itsehallin-non kanssa. Kuntataso voi olla joko liian kaukana ihmisten arjesta tai se voi olla liian pieni (ks. Bäcklund 2007, 85–89). Paikallisen itsehallinnon ja kuntien itsehallinnon yhteensopivuuden kannalta olennaista on, pystyvätkö ihmiset löytämään kanavan vaihtoehtoisille tulevaisuuden näkymilleen ja kykenevätkö he toteuttamaan paikallisia valintoja, eli tekemään oman elinympäristönsä kannalta tärkeitä päätöksiä ja toteut-tamaan niitä kuntainstituutioiden kautta. Jos asukkaat eivät voi toteuttaa paikalliseen tahdonmuodostukseen perustuvia valintoja, paikallisen itsehallinnon idea ei toimi.

Tämä voidaan tiivistää ajatukseksi, jonka mukaan kuntien itsehallinto vastaa paikallista itsehallintoa silloin, kun kunta toteuttaa asukkaidensa ohjaukseen perus-tuvia paikallisia valintoja ja toimii tehokkaasti välineenä, jonka avulla asukkaat voivat kehittää oman elämänsä edellytyksiä; palveluja, ympäristöä ja elinkeinoja. Vastaavasti voidaan arvioida, että kuntien olemassaolon oikeutuksen kannalta onnistuminen tässä tehtävässä on oleellista.

Suomalaista kunnallista itsehallintoa voidaan pitää eurooppalaisittain vahvana. Kunnilla on perustuslailla suojattu asema, verotusoikeus ja erittäin laajat tehtävät. Eu-roopan maissa yleinen itsehallinnon merkitykseen liittyvä piirre on se, että kansallisen tason alapuolella on enemmän kuin yksi itsehallintotaso, johon kansalaiset valitsevat vaalilla omat edustajansa. Suomi kuuluu tässä suhteessa kaksitasoisella järjestelmällään vähemmistöön. Muut vastaavilla malleilla operoivat maat ovat Suomen tapaan pieniä, kuten Viro, Kypros, Malta, Liettua, Luxemburg, Slovenia ja Bulgaria.

Ainoastaan Kainuussa on vaaleilla valittu maakunnallinen itsehallintotaso, jossa asukkaiden tahto kanavoituu suoraan sekä maakuntavaalien, että kunnallisvaalien kautta. Maakunnan asukkaat pääsevät suoraan valitsemaan edustajansa ylintä pää-tösvaltaa maakunnan alueella käyttäviin toimielimiin. Kainuu on ainoa alue, jossa edustuksellinen, kansan valitsema elin päättää myös erikoissairaanhoitoon ja maa-kunnan päätösvallassa oleviin keskeisiin aluekehitystehtäviin liittyvistä asioista (Jäntti − Airaksinen − Haveri 2010).

53


Paikallisen itsehallinnon perustelu

Paikallisen itsehallinnon merkitystä voidaan perustella monilla argumenteilla. Burns ja kumppanit (1994) nostavat paikallisen itsehallinnon demokratiatehtävän kaikkia muita tehtäviä tärkeämmäksi. Heidän mukaansa paikallinen demokratia vaikuttaa positiivisesti ja suoraan kansallisen politiikan terveyteen. Kuntien rooli poliittisten vapauksien suojelijana nähdään äärimmäisen tärkeänä, koska poliittinen vaihtelu vähentää itsevaltiuden kehittymisen mahdollisuuksia. Paikallinen itsehallinto vai-kuttaa myönteisesti myös toimimalla poliittisen koulutuksen areenana: eräänlaisena politiikan peruskouluna, jossa demokraattiset tavat otetaan käyttöön ja niitä harjoi-tetaan ja kehitetään. Paikallinen itsehallinto on keskeinen instituutio kollektiivisten tavoitteiden saavuttamiseen, ja jos se toimii hyvin, se mahdollistaa kuntalaisten ja yhteisöjen näkemysten yhdistymisen osaksi paikallista poliittista toimintaohjelmaa. (Burns − Hambleton − Hoggett 1994, 30).

Maapalloistumisesta, tietoyhteiskuntakehityksestä ja jälkimodernista yhteisöl-lisyyden muutoksesta huolimatta monet asiat ovat edelleen luonteeltaan enemmän paikallisia kuin yleisiä, ja siten niihin vaikuttaminen tapahtuu myös luontevimmin paikallisilla tasoilla. Ihmiset asuvat edelleen tietyssä paikassa (tai paikoissa) ja jäsentä-vät arkielämäänsä tästä tilanneyhteydestä. Lähiympäristön tila on asumisen kannalta vielä merkityksellisempi kuin globaali kehitys, vaikka nämä kiinnittyisivätkin monin sidoksin yhteen. Liikkuminen tapahtuu enimmäkseen työmatkoilla ja asiointimat-koilla paikallisena ja seudullisena liikenteenä. Palveluista suuri osa on asumisen lähelle sidottuja (päiväkodit, peruskoulut, perusterveydenhuolto), ja lähiympäristössä myös ympäristöongelmat koskettavat nopeammin ja konkreettisemmin kuin globaalisti.

Ihmisten toiminta ja erilaiset yhteiskunnalliset kehitysprosessit ovat ajan lisäksi aina enemmän tai vähemmän kiinnittyneitä paikkoihin ja ymmärrettävissä parhaiten siitä paikallisesta kontekstista, jossa ne tapahtuvat. Paikalliseen itsehallintoon perus-tuvissa valinnoissa on kysymys monimutkaisuuden jäsentämisestä tietystä alueellisesta yhteisöstä ja sen merkityksistä käsin. Tällöin ei ole aina mahdollista tai tarkoituksen-mukaistakaan erottaa toisistaan sosiaalisia, taloudellisia tai sektoripolitiikkoihin liittyviä kysymyksiä. Paikallisesta näkökulmasta yhteisö ja sen toimijat ovat tärkeitä, ei niinkään yleiset lainalaisuudet, opit tai ideologioiden toteutuminen.

Vapaus ja siihen kytkeytyvä vastuu on tehokkuuden ja uudistumisen keskeinen edellytys, puhutaan sitten yksittäisistä ihmisistä, yrityksistä tai kunnista. Jos toiminta on tiukkaan ohjeistettua ja kontrolloitua eikä oman harkinnan käytölle jää sijaa, myös vastuu siirtyy ulkopuolelle ja ihmisiä on vaikea motivoida toimimaan päämäärien puolesta. Ulkoa ohjatussa järjestelmässä ihminen ja organisaatio alistetaan ulkoiselle auktoriteetille. Tämä kuitenkin passivoi ja siirtää kontrollimekanismin ulkopuolelle. Autonomia puolestaan merkitsee sitä, että vapautta ja vastuuta on samassa organi-saatiossa tai samalla henkilöllä, jolloin menestymisen koetaan olevan omissa käsissä ja siihen pyritään aktiivisesti vaikuttamaan. Autonomisessa järjestelmässä resurssien käytössä pyritään tehokkuuteen, koska toiminnan säilyminen ja kehittyminen ovat kiinni omista toimenpiteistä.

Vastaavasti voisi olettaa kansalaisten osallistumishalukkuuden ja jopa äänestys-aktiivisuuden olevan jollakin tavalla kytköksissä päätöksenteon vapausasteisiin. Mitä

54

ACTA

pienempi on mahdollisuus tehdä aitoja valintoja, ja sitä kautta vaikuttaa paikallisiin asioihin, sitä pienempi on kiinnostus osallistua, äänestää ja vaikuttaa.

Organisaatioteorian perusväittämiä on se, että mitä monimutkaisempi ja dy-naamisempi on järjestelmän ympäristö, sitä hajautetumpi tulisi kyseisen järjestelmän olla (Lawrence & Lorsh 1967; Mintzberg 1979). Hajautettu järjestelmä edistää innovaatioita ja sopeutumiskykyä sekä vähentää riskejä (esim. Morley et al. 1980). Keskusjohtoinen yksityiskohtaiseen sääntelyyn perustuva malli sopii organisaatioihin, jotka eivät tarvitse organisaatioissaan yksityistä aloitteellisuutta, kokeilua, luovuutta ja uusia ratkaisumalleja.

Jos halutaan edistää sopeutumis- ja uusiutumiskykyä, pitäisi tukea paikallisten itsehallintoyhteisöjen kykyä luoda erilaisia toimintamalleja, rakenteita ja käytäntöjä, sen sijaan, että pyritään yhdenmukaistamaan niitä. Pyrkimys instituutioiden tasapäi-syyteen ja sokeaan muualta tunnistettujen parhaiten käytäntöjen matkimiseen rajoittaa paikallisen tiedon käyttöä, sopeutumisen mahdollisuuksia sekä kykyä havaita strategisia haasteita ja vastata niihin.

Kunnallishallintoa kokonaisuutena on mahdollista tarkastella eräänlaisena inno-vaatiojärjestelmänä, joka autonomisiin kuntiin perustuessaan luo jatkuvasti uuden-laisia toimintamalleja paikallisen tiedon ja geneerisen tiedon yhdistelmien kautta ja vastauksena tilannesidonnaisiin haasteisiin.

Viimeisenä kohtana voidaan paikallista itsehallintoa vielä perustella sen riskejä vähentävällä luonteella. Itsehallintostrategiaan kuuluu vallan jakaminen laajalle sen sijaan, että valta olisi keskitetty. Paikallinen itsehallinto vähentää riskejä kun kokei-luihin ja uusiin toimintamalleihin väistämättä liittyvät epäonnistumiset kohdistuvat vain pieneen määrään kuntia.

Edellä sanottu itsehallinnon puolustus ei tarkoita sitä, että kaikki yhdenmukais-taminen tai kaikenlaiset hierarkkiset rakenteet olisivat vahingollisia. Myös erilaisuutta tukeva kuntajärjestelmä tarvitsee tiettyjä rakenteita ja instituutioita, jotka tukevat pitkällä tähtäimellä päätöksentekoa ja edistävät toiminnan jatkuvuutta ja varmistavat palveluiden toiminnan. Näitä instituutioita tarvitaan sekä kuntien sisällä että niiden ulkopuolella toimintaa säätelemään. Tässäkin on huomattava kuntien luonne mo-niarvoisina ja monia erilaisia tavoitteita toteuttavina organisaatioina. Jotkut kuntien tehtävistä ovat sellaisia, joissa paikallisen tiedon pyrkimysten ja olosuhteiden merki-tys on vähäinen ja joihin standardisointi paremmin sopii (tietojärjestelmät), toisiin samankaltainen lähestymistapa taas ei sovi lainkaan (osaaminen ja innovaatiopoli-tiikka). Lisäksi on huomattava se, että kyky päätöksentekoon on säilytettävä myös konfl iktitilanteissa.

Paikallisen itsehallinnon merkitys erilaisissa kuntakäsityksissä

Käsitykset kunnasta ja paikallisen itsehallinnon merkityksestä vaihtelevat. Paikallinen itsehallinto on kuitenkin erittäin keskeinen osa suomalaista politiikkatraditiota. (Ryy-nänen 2004, 83). Ryynäsen mukaan itsehallinnon merkitys demokratian kannalta on itsestäänselvyys ja suomalaisessa järjestelmässä paikallinen itsehallinto on perinteisesti kytketty kuntien toiminnan ohjaamiseen. Vaikka Suomessa onkin vallinnut suhteellisen

55


laaja konsensus mallista, jonka mukaan nimenomaan kunnilla on keskeinen merkitys hyvinvointipalveluiden järjestäjänä, kuntien ja keskushallinnon välillä on ollut ja on melkoisia erimielisyyksiä siitä, millaiset vapausasteet kunnilla tulisi olla päätettäessä järjestettävien palveluiden määrästä ja laadusta. Vastaavasti näkemys kuntien perusteh-tävästä ja roolista jakaa käsityksiä sekä puolueiden välillä että niiden sisällä. Äärimmäi-sessä tapauksessa kunnat nähdään lähinnä valtakunnallisen palveluverkoston osana ja niiden ainoa tehtävä on palvelujen järjestäminen – joko itse tai muiden kanssa. Toinen ääripää on korostaa kuntien roolia elinvoimaa luovina yrittäjämäisinä yhteisöinä, jotka palvelujen jakelun sijaan pyrkivät myös tulojen kasvattamiseen ja hoitavat merkittävää demokratiatehtävää.

Kuntien tehtäviä ja merkitystä koskevaa keskustelua voidaan jäsentää eri tavoin. Laamanen (2007, 267) on tulkinnut kuntarakennekeskustelua ja rakentanut sen perusteella itsehallintojatkumon, jonka toisessa päässä kunta nähdään osana valtio-koneistoa, jolloin kunnan rakenne on suoraan alisteinen niille tehtäville, joita sen ajatellaan toteuttavan. Ajattelutavassa kunnan alueen ajatellaan olevan säädeltävissä sille asetettujen tehtävien mukaisesti. Itsehallintojatkumon toisessa ääripäässä kunta näyttäytyy itseisarvoisena itsehallintoyhteisönä, jolloin myös kuntarakenteen säilyttä-minen entisellään muodostuu usein tavoitteeksi. Kunnan raison d’être, olemassaolon tarkoitus, näyttäytyy muuttumattomana ja jonain, jota ei voi kritisoida, mikä tekee muutosten toteuttamisesta usein hankalaa, sillä uudet ilmiöt torpataan, jos ne saattavat vaikuttaa kunnan olemukseen, olemassaolon tarkoitukseen ja tehtäviin. (ks. Nyholm 2008, 189.) Kunta itsehallinnollisena yksikkönä ei silti aina tarkoita konservatismia ja muutosvastarintaa. Muutoksia saattaa syntyä, kun ne vain koetaan yhteisölle hyödylli-seksi, varsinkin silloin, jos niillä voidaan luoda edellytyksiä yhteisön jatkuvuudelle.

Kuntien oikeasta roolista on olemassa myös monia muita teoreettisia näkemyksiä ja jäsennyksiä (ks. Maas 1959; Marshall 1965; Sharpe 1970; Cockburn 1977; Saunders 1986). Kysymys siitä, mitä arvoja kuntien ja paikallisen itsehallinnon olisi ensisijai-sesti edistettävä ja millaisia tehtäviä kunnilla tulisi olla, on pohjimmiltaan enemmän normatiivinen kuin empiirinen. Se, millaisin rakentein tehtävät ovat parhaiten ja tehokkaimmin suoritettavissa, on kuitenkin luonteeltaan empiirinen kysymys. (Wol-man 1995, 135.)

Vaikka tiettyjä kuntaidean peruseroja voidaan nähdä esimerkiksi eri puolueiden välillä, käsitykset eivät kuitenkaan läheskään aina ole palautettavissa joihinkin intressi-ryhmiin tai valtio-kunta-dikotomiaan. Seuraavassa olemme pyrkineet hahmottamaan kuntaidean jäsentymistä kahdella mielestämme keskeisellä ideologisella ulottuvuudella. Ensimmäinen on käsitys julkisen sektorin roolista ja toinen käsitys paikallisesta itse-hallinnosta.

Minimalistisessa ideologiassa julkisen sektorin rooli halutaan pitää suppeana. Minimalismi lähtee pohjimmiltaan siitä vakaumuksesta, että yksityinen ja vapaaehtois-sektori tai yksilö pystyy parhaiten huolehtimaan yhteiskunnan tasapainoisesta toimin-nasta ja että erilaisten yhteisöjen on annettava suhteellisen vapaasti toimia – valtiolta tarvitaan vain väljää kehysohjausta jatkuvuuden ja ennustettavuuden turvaamiseksi. Interventionistinen ideologia taas korostaa julkisen hallinnon intervention merkitystä yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisussa. Kansalaisten aikaisempien oikeuksien ja vel-

56

ACTA

vollisuuksien rinnalle on kehittynyt julkisten palveluiden runsas tarjonta sekä toiminnan voimakas sääntely, jota toteutetaan joko lainsäädännöllä tai muilla ohjauskeinoilla.

Taulukko. Kuntaidean jäsentyminen kahdella ulottuvuudella.

Käsitys paikallisesta itsehallinnosta Kuntien itseisarvoa Kuntien välinearvoaKäsitys julkisen korostava korostavasektorin roolista

Minimalistinen Kunnat alueyhteisöinä Kunnat palvelujen tilaajina – Hallintamalli: vaihteleva – Hallintamalli: markkinat – Kuntalaiset asukkaina valitse- – Kuntien rooli suppea rajoittuen vat yhteisöönsä sopivan tärkeimpiin palveluihin toimintamallin ja palvelu- – Kuntalainen = asiakas tason – Uusi julkisjohtaminen – Kuntien erilaisuus korostuu – Lokalismi (julkisen valinnan teoria vs. kommunitarianismi)

Interventionistinen Kunnat hallinnan areenoina Kunnat palvelujen tuottajina – Hallintamalli: meta-hallinta, – Hallintamalli: hierarkia verkostot – Tärkein tehtävä tuottaa saman- – Hajautetun järjestelmän laiset palvelut samalla tavalla osana itsenäisillä kunnilla olosuhteista riippumatta merkittävä rooli toiminto- – Kuntien samanlaisuus korostuu jen paikallisessa koordinaa- – Byrokratiateoria, institutionalismi tioissa – Uusi hallinta-ajattelu

Ensimmäinen malli, kunnat alueyhteisöinä, perustuu vahvasti ajatukseen paikallisen itsehallinnon itseisarvoisesta luonteesta ja merkityksestä erilaisten kehitysprosessien aikaansaamisessa. Kunnat nähdään rajatusta alueesta vastuussa olevina alueellisina ja sosiaalisina yhteisöinä, jotka eivät ole valtionhallintoon verrattavissa olevaa hallintoa tai pelkästään palvelutehtävää toteuttamassa. Olennaista on että asukkaat omistavat kuntansa, kunta on asukkaiden keino toteuttaa paikallisia valintoja, he valitsevat itselleen sopivan toimintamallin ja palvelutason. Johtamisen tärkein kysymys ei ole se, miten järjestää palvelut, vaan se, miten maksimoida asukkaiden hyvinvointi, mikä pitää sisällään erilaisia asioita elinkeinoista ympäristökysymyksiin ja sosiaaliseen oi-keudenmukaisuuteen. Malli korostaa kuntien erilaisuutta. Koska tieto ja valinnat ovat paikallisia ja tilannesidonnaisia myös toimintatavat ja tehtävät muodostuvat erilaisiksi. Historiallisesta näkökulmasta Suomen kunnat ovat olleet lähimpänä tätä mallia ajan-jaksolla vuoden 1865 kunnallisasetuksesta 1920-luvulle. Tällöin elettiin kuntademo-kratian ihanteiden aikaa, kunnat toimivat kansalaisyhteiskunnan keskustelukanavana ja vastavoimana keskushallinnolle.

Toinen itsehallintonäkökulmasta ammentava malli näkee kunnat hajautetun järjestelmän jokseenkin itsenäisinä osina, joilla on merkittävä tehtävä palvelujen ja muiden toimintojen paikallisessa koordinaatiossa. Voidaan puhua kunnista hallinnan areenoina, joilla voimakkaan julkisen intervention ideologian mukaisesti monia tehtäviä

57


ja toimintoja sovitetaan yhteen ja kansanvaltaistetaan kuntatason päätöksin. Hallin-tamallina sekä valtion suhteessa kuntiin että kuntien suhteessa palveluja tuottaviin yhteistyöjärjestelyihin, yksityisiin yrityksiin ja järjestöihin korostuvat metahallinnan keinot kuten pehmeä sääntely, resurssi- ja kehysohjaus sekä instituutioiden muokkaa-minen. Vaikka nykyinen kuntakäsitys on monin tavoin pirstoutunut ja epäselvä, sitä luonnehtii parhaiten ehkä juuri tämä malli.

Minimalistinen kuntien välinearvoa tähdentävä malli pitäisi kuntien roolin suppeana niin, että ne järjestäisivät lähinnä tärkeimpiä kuntatasolle sopivia palveluja tilaamalla ne yksityisiltä tuottajilta. Malli noudattelee uuden julkisjohtamisen (NPM) oppeja ja korostaa muun muassa yksilön valinnan merkitystä palveluissa, markkinoita ja sopimuksiin perustuvaa hallintaa. Se redusoi kuntalaisen roolin pitkälti asiakkaan rooliksi eikä tunnusta kuntien yhteisöllistä luonnetta tai ainakaan näe sillä olevan merkittävää arvoa julkisten tehtävien hoitamisen näkökulmasta. Vaikka tällä mallilla on etenkin viimeisen kymmenen vuoden aikana ollut yhä enemmän puolestapuhujia, ei siitä kuitenkaan ole muodostunut hallitsevaa kuntaideaa. Viime aikoina on tosin havaittavissa asiakasorientaatiota korostavan puheen lisääntyminen kuntien kehittä-mistä koskevissa asioissa.

Interventionistinen kuntien välinearvoa korostava malli näkee kunnat keskusjoh-toisen palvelujärjestelmän osina, joiden tehtävä on järjestää keskushallinnon määrit-tämät palvelut samaan tapaan joka paikassa olosuhteista riippumatta. Tämän mallin valtakausi alkoi Suomen kunnallishallinnossa jo 1930-luvulla, kun valtio alkoi antaa kunnille uusia tehtäviä. Tosin kuntien rooli palvelujen tuottajina tiivistyi vasta 1960-luvulla jatkuen 1980-luvun loppupuolelle. Malliin liittyy olennaisesti byrokraattinen hallinta ja selkeät valta- ja vastuusuhteet1.

Itsehallinto ja kuntien tehtävät

Kuntien vahvuuden ja myös itsehallinnon nähdään usein olevan kiinni kuntien tehtävi-en määrästä ja budjetin koosta. Kunnan katsotaan olevan sitä vahvempi, mitä enemmän sillä on erilaisia tehtäviä. Kunnissa on viimeaikaisen uudistamisen (Seutukuntien tuki -hanke, Kainuun hallintokokeilu ja Paras-uudistus) myötä esille noussut pelko kunnan merkityksen häviämisestä erilaisten kuntarajat ylittävien toimintamallien johdosta. Kunnan on monessa yhteydessä pelätty kovertuvan ontoksi niistä tärkeistä vastuista ja tehtävistä, jotka ovat muodostaneet suomalaisen kunnallisen itsehallinnon ytimen. (Airaksinen 2009). Tämä on luultavasti ollut yksi syy siihen, miksi kunnat ovat olleet suhteellisen vaisuja vastustamaan valtion taholta osoitettuja uusia tehtäviä. Asia on kuitenkin kääntynyt paradoksiksi. Tehtävien ja niiden suoritusta koskevan sääntelyn lisääntyessä voimakkaasti ylikuormasta onkin tullut itsehallinnon este. Kunnat ovat joutuneet panostamaan yhä suuremman osan taloudellisista ja henkisistä voimavarois-taan asioihin, joissa niillä itsellään ei ole juurikaan päätösvaltaa.

1 Ehkä on syytä korostaa että byrokratia-sanaa käytetään tässä sen tieteellisessä eikä arkikielen merki-tyksessä. Tällöin byrokratia tarkoittaa rationaalista, konemaista, voimakkaasti säädöksiin perustuvaa hallinnon muotoa, johon kuuluu mm. hierarkkinen ohjaus, pysyvä virkamiehistö ja panosbudje-tointi.

58

ACTA

Uudenlaiset kuntien ja valtion välimaastoon paikantuvat ratkaisut, etenkin, jos nii-hin ei ole kytketty edustuksellista demokratiaa, muuttavat kuitenkin aidosti kunnallista järjestelmäämme. Pelot toimintojen hajautumisesta sekä palveluiden ja päätöksenteon etääntymisestä liittyvät aitoon ja myös perusteltuun pelkoon paikallisen päätöksenteon katoamisesta. Toimintojen hajautuminen puolestaan liittyy laajemmin myös kysymyk-seen koordinointitarpeesta ja kokonaisuuden hallinnan vaatimuksista. Kokonaisvastuu toiminnoista muodostuu ongelmalliseksi, kun seudulliselle ja alueelliselle tasolle muo-dostuu yhä enemmän erilaisia ja erillisiä yksiköitä, jotka kukin vastaavat yksittäisistä tehtäväalueista, kuten elinkeinopolitiikasta, jätehuollosta ja liikennekysymyksistä. Esimerkiksi Ryynänen (2004, 160) kuvaa edellä hahmoteltua tilannetta kansalaisen näkökulmasta uudeksi läpinäkymättömyyden kaudeksi, joka johtaa tilanteeseen, jossa kansalaisen on vaikea tietää, kuka tai ketkä ovat vastuussa mistäkin asiasta. (ks. myös Karppi & Luostarinen 2002.) Vielä vaikeampaa on arvioida päätöksentekoa, sen sopivuutta paikalliseen mielenmaisemaan ja vaikuttamisen kanavien löytäminen on hallintarakenteiden sumussa vieläkin vaikeampaa (Ryynänen 2004, 160).

Samaan ilmiöön liittyy myös kysymys uudesta, kuntien ja valtion väliin muodos-tuneesta harmaasta alueesta, jossa toiminnot tavallaan säilyvät kunnallisen itsehallinnon varassa, mutta käytännössä etääntyvät kuntien päätösvallasta. Vastuu palveluista on kunnalla, mutta valta järjestämisestä on jonkin muun tason hallintoelimellä, mikä näkyy esimerkiksi Paras-lainsäädännössä järjestämisvastuun siirtymisenä yhteistoiminta-alueelle. Jos palvelut järjestetään harmaalla alueella, eikä kunnan päätöksentekijä tunne voivansa vaikuttaa asioihin riittävästi, on kunnallisen itsehallinnon peruslähtökohtana oleva idea siitä, että kunnan asukkaat ottavat tarvittavassa määrin vastuuta paikka-kuntansa asioiden hoidosta, vaarantunut. Tähän näyttäisi liittyvän myös senkaltaisia kehityskulkuja, että professiot pyrkivät ottamaan itselleen irrallaan olevan vallan. Jos paikallisen itsehallinnon idea halutaan uusissa, moninaisissa järjestelmissä säilyttää, voidaan uuden paikallisen hallinnan rakenteille ja prosesseille asettaa vaatimuksia, joi-den mukaan uusissa rakenteissa on kyettävä varmistamaan läpinäkyvyyden, toiminnan tarkoituksenmukaisuuden, mutta myös demokraattisten päätöksentekoprosessien sekä kansalaisnäkökulman huomioonottaminen. (Tiilikainen 2007, 234.)

Kainuun hallintokokeilun tulokset puhuvat sen puolesta, että harmaata aluetta ei pääse syntymään, mikäli vastuut ja velvollisuudet eri tasojen välillä on selkeästi määri-telty ja jokainen taso on ankkuroitu kansalaisten valintaan. Kainuun hallintokokeilu osoittaa myös, ettei itsehallinto ole välttämättä kiinni tehtävien määrästä. Kainuussa kuntien päättäjät kokevat itsehallinnon jopa lisääntyneen vaikka budjetilla mitattuna noin 60 prosenttia tehtävistä siirrettiin maakunnan vastuulle (Jäntti − Airaksinen − Haveri 2010). Myös kansainväliset esimerkit viittaavat siihen, että suhde itsehallinnon ja tehtävien välillä on monimutkaisempi kuin usein ajatellaan.

Itsehallinto ja kuntaliitokset

Paikallisen itsehallinnon näkökulmasta kuntaliitokset eivät suinkaan ole aina vahin-gollisia. Ainakaan ne eivät ole itsehallinnon tai demokratian suurin uhka. Jos itsehal-linto ymmärretään paikallisyhteisöjen asukkaiden ja kuntien kyvyksi toteuttaa omia paikallisia strategisia valintojaan ja päättää omista asioistaan, kuntaliitoksilla voidaan

59


monissa tapauksissa vahvistaa itsehallintoa, jos yhdistyneiden yksiköiden myötä liikkumavara lisääntyy ja kuntien kapasiteetti toimia asukkaidensa eteen vahvistuu. Olennaista on tarkastella sitä, minkälaiseen ongelmaan kuntarakenteen muutoksella pyritään vastaamaan. Mikäli kyseessä on pulma, joka liittyy esimerkiksi pienehköjen kuntien vähäisiin kehittämisresursseihin palveluissa tai mikäli kuntarajat aiheuttavat jatkuvasti alueen asukkaille ongelmia, on kuntien yhdistäminen perusteltua. Mikäli kuntien yhdistämisellä haetaan pikaista ratkaisua esimerkiksi epätarkoituksenmukai-seen palvelurakenteeseen, voisi yksittäisten kuntien palvelurakenteiden muovaaminen kuntien yhdistämisen sijaan olla tarkoituksenmukaisempi ratkaisu.

Paikallinen itsehallinto julkisen hallinnon organisointiperiaatteena

Kunnat ovat keskellä murrosta. Käynnissä oleva murros voi parhaimmillaan johtaa kuntien legitimiteetin kasvuun ja aseman voimistumiseen, siihen että paikallinen valinta nousee entistä enemmän yhteiskuntapolitiikan keskiöön ja kansalaisten osal-listuminen ja osallisuus uuteen nousuun.

Pahimmillaan hallinnan keinot muuttuvat teknokraattisiksi näpertelyiksi, irtautuvat poliittisesta ohjauksesta ja kuntalaiset menettävät luottamuksensa vaikutusmahdolli-suuksiinsa. Tällöin kuntahallinnon poliittinen tila kuihtuu ja kunta voi redusoitua julkisen hallintokoneiston jatkeeksi, organisaatioksi, jonka yhteisöllinen ja demo-kraattinen perusta on vain näennäinen ja kehittämiskyky vajavainen. (Haveri Arto, virkaanastujaisluento 2002)

Yllä oleva arvio esitettiin vuonna 2002. Kumpaan suuntaan kehitys on kääntynyt? Valitettavasti näyttäisi siltä, että jälkimmäiseen. Kuntalaisten luottamus on kovilla. Kuntien mahdollisuuksiin ohjata palveluita järjestäviä tahoja suhtaudutaan yhä epäi-levämmin. (Meklin 2010, 40.) Kunnat nähdään yhä useammin pelkästään palveluja järjestävinä organisaatioina. Tämä näkemys korostuu entisestään, kun kuntalainen pelkistetään asiakkaaksi ja kuntien toiminnan kehittäminen nähdään pelkästään asia-kasorientaation vahvistamisena.

Palveluroolin korostuminen on vaikuttanut kuntien itsehallintoon monin tavoin. Yhtäältä kuntakokoa on haluttu kasvattaa, koska palveluiden kannalta on mahdollista esittää väestöpohjia, joiden palvelemiseksi riittävän monipuolinen palveluspektri on mahdollista saada aikaan ja pitää yllä. Palveluroolin korostuminen on vaikuttanut suoraan myös luottamushenkilöiden rooliin ja heiltä vaadittaviin kompetensseihin. Paikallisen elämän tuntemista ei palveluorganisaation poliittisessa ohjauksessa ole pidetty riittävänä, vaan luottamushenkilöiltä odotetaan päätöksenteossa jopa syvällisiä substanssiin liittyviä kannanottoja, mikä asettaa liiallisia vaatimuksia luottamushenki-lölle, jonka tehtävänä olisi itsehallintonäkökulmasta olla alueella asumisen asiantuntija, ei suinkaan palvelun substanssin erikoisasiamies.

Sekä hallinnon moninaistuminen että kuntien tehtävien ja merkityksen erilainen tulkinta eri yhteyksissä aiheuttavat kuntien toimijoille ristiriitoja. Selkeimmillään ristiriidat näkyvät tilanteissa, joissa kuntien luottamushenkilöt joutuvat tekemään

60

ACTA

alueen kannalta perusteltuja, mutta omien kuntiensa elinvoiman kannalta kyseenalaisia ratkaisuja. Tällaisissa tilanteissa ristiriita voidaan tiivistää ongelmaan, jossa kunnalli-silla mandaateilla joudutaan tekemään seudullisia valintoja. Rooli- ja intressiristiriidat voidaan kytkeä myös hallinnan hälyyn: siihen kaoottiseen ja monitavoitteiseen ympä-ristöön, jossa kunnat todellisuudessa tänä päivänä toimivat (Nyholm 2008, 218). Osa näistä ristiriidoista voidaan kytkeä myös siihen dualistiseen käsitykseen, joka edellä kuvatulla tavalla kunta-käsitteeseen liitetään: yhtäältä kunta nähdään itsehallintoyhtei-sönä, toisaalta osana julkisen hallinnon kokonaisuutta lakisääteisine tehtävineen. Tämä dualistisuus näkyy edelleen myös keskustelussa kuntarakennemuutoksista: vastakkain asettuvat paikallisen itsemääräämisoikeuden ja kuntien koskemattomuuden puolusta-minen ja pyrkimys kuntien koon uudelleenmäärittelyyn esimerkiksi kuntapalveluiden tehokkuuden lisäämiseksi. (Laamanen 2007, 18.)

Paikallisen itsehallinnon ja demokratian suurempia uhkia ovat tällä hetkellä kun-tien korostuneeseen palvelurooliin liittyvät paikallisen valinnan vähäiset vapausasteet, henkisten resurssien uupuminen ja tästä johtuva näköalattomuus ja henkinen näivet-tyminen. Kuntatoimijat itsekään eivät enää aina usko kunnalliseen itsehallintoon.

Kunnissa on meneillään lukematon määrä erilaisia kehittämishankkeita, osa kun-tien itsensä vapaaehtoisesti liikkeelle laittamia – osa taas valtionhallinnon käynnistämiä reformeja. Uudistamisen suurin ongelma on että siltä puuttuu visio. Kun uudistuksia tarkastellaan kokonaisuutena, on vaikea löytää punaista lankaa siitä, millainen on se elinvoimaa alueelle luova kuntajärjestelmä tai hyvinvointimalli, jota erilaiset uudistukset yhdessä toteuttavat. Uudistuksille tyypillistä on lähteminen sektorikohtaisista tarpeista ja sitä kautta niihin liittyy huomattava, valtiontasoisen osaoptimoinnin vaara. Kunti-en kehittäminen tapahtuu reagoimalla ongelmaan tai ongelmakimppuun kerrallaan, sen sijaan että toiminnan taustalla olisi toimintaa ohjaava visio. Kuntien lukumäärän vähentäminen ei tällaiseksi visioksi riitä, koska siitä puuttuu edelleen näkemys kun-tien roolista. Lisäksi se ei yksinään riitä ratkaisemaan kuntien ongelmia vaan joitakin ongelmia helpottaessaan synnyttää uusia. Kuntakoko onkin luonteeltaan niin sanottu. ilkeä ongelma, joka ei ole selvärajainen tai siihen kohdistettavien interventioiden osalta selkeästi syy-seuraus-suhteita noudattava. Pikemminkin se on erilaisten poliittisten määrittelyjen kohteena oleva ja sumea.

Vaihtoehtoinen tulevaisuus voisi olla voimakkaaseen paikalliseen itsehallintoon perustuva Suomi. Se edellyttäisi käsittääksemme seuraavanlaisia valintoja:

Asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perustuva hallinta nähdään olennai-

seksi osaksi kansallista hyvinvointia, innovaatiopolitiikkaa ja uudistumista.Julkisen sektorin tehtäväkenttä ja tämän sisällä eri instituutioiden rooli

uudistetaan paikallisen itsehallinnon lähtökohdista.Kuntia koskevaa sääntelyä puretaan, itsehallintoa lisätään.

Kunnat toteuttavat rakenteellisia uudistuksia, joilla luodaan edellytyksiä

elinvoimaisille kunnille.Luovutaan yhtenäiskuntamallista ja kahden vaaleilla valitun tason ideaalista

kaikilla alueilla ja ymmärretään, että kuntahallinnon luonteeseen kuuluu erilaisuus.

61


Kunta on suomalaisessa hallintomallissa edustanut kansalaisten paikallisen itsehal-linnon ilmentymää. Kunnat saavat kuitenkin eri yhteyksissä erilaisia merkityksiä (Laamanen 2007, 18). Mikäli paikallista itsehallintoa pidetään arvona ja järjestelmä halutaan säilyttää, on pohdittava, millaista itsehallintoa erilaisissa asioissa tarvitaan. Kaksitasoinen järjestelmä, jossa valta ja vastuut on jaettu valtion ja kuntien välille, on toiminut suomalaisen järjestelmän perusajatuksena näihin päiviin asti vähintäänkin kohtalaisesti. Kunnat ovat myös kyenneet, valtion avustuksella tosin, myös uudis-tamaan rakenteitaan ja kuntakartta näyttää 2011 erilaiselta kuin kymmenen vuotta sitten. Paikallinen itsehallinto ei kuitenkaan kaikkine vivahteineen välttämättä enää parhaalla mahdollisella tavalla, kaikilla alueilla toteudu kuntatason kautta, etenkin jos muita vaikuttamisen kanavia ei aktiivisesti etsitä.

Itsehallintokeskustelua voisikin ryhtyä käymään myös hyvin idealistisesta, arvo-värittyneestä näkökulmasta, jossa itsehallinnon tavoitetta ja tarkoitusta heijastettaisiin hyvin perinteisiin käsityksiin paikallisen itsehallinnon arvosta ja merkityksestä. Tällai-sessa käsityksessä itsehallinnon keskeisinä tekijöinä korostuu vapaus suhteessa valtioon, yhteisön omien päämäärien ajaminen itsehallinnon organisoitumisen perustana sekä demokratian tukeminen ja itsehallintoyhteisöjen erilaisuus myös valtion vitaalisena tekijänä. (Niemi-Iilahti 1992, 287; Sharpe 1970)

Paikallisen itsehallinnon merkitystä korostettaessa on kuitenkin varottava edistä-mästä entistä voimakkaampaa vastakkainasettelua kuntien ja valtion välillä. Julkisessa hallinnossa, kuten hallinnossa yleensäkin, on pohjimmiltaan kysymys yhteistoiminnan aikaansaamisesta eikä kuntien ja valtion riitely edistä kansalaisten hyvinvointia. Lähtö-kohtaisesti tilanne on paradoksaalinen ottaen huomioon, että valtion keskushallinnon ensisijaisena tehtävänä on ajaa valtakunnallista etua ja kuntien puolestaan edistää paikallista intressiä. Ensimmäisen tavoitteena on luontaisesti keskushallinnon lähtö-kohdista nouseva pyrkimys valtiolliseen yhdenmukaisuuteen ja yleisiin standardeihin, jotka perustuvat syvälliseen substanssiasiantuntemukseen. Jälkimmäinen puolestaan nostaa esiin politiikan paikallisia ja alueellisia variaatioita, jotka puolestaan peilaavat sitä elämismaailmojen moninaisuutta, joka suomalaiseen yhteiskuntaan olennaisesti kuuluu.


Airaksinen, J. (2009): Hankala hallinnonuudistus. Kunnallispolitiikan väitöskirja. Acta Uni-versitatis Tamperensis. Tampere University Press. Tampere.

Burns, D. − Hambleton, R. − Hoggett, P. (1994): The Politics of Decentralisation. Revitalising Local Democracy. Macmillan. London.

Bäcklund, P. (2007): Tietämisen politiikka. Kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. Hel-singin kaupungin tietokeskus. Yliopistopaino. Helsinki.

Jäntti A. − Airaksinen J. − Haveri A. (2010): Siniset ajatukset – vapaasta pudotuksesta hallit-tuun sopeuttamiseen. Kainuun hallintokokeilun vaikutukset. Valtiovarainministeriön julkaisuja 20/2010.

Karppi, I. & Luostarinen, S. (2002): Seutukunnallinen yhteistoiminta aluekeskustyön haasteena. Tampereen yliopisto, aluetieteen ja ympäristöpolitiikan laitos. Tampere.

62

ACTA

Laamanen, E. (2007): Vapaaehtoiset pakkoliitokset? Diskurssianalyyttinen tutkimus kuntara-kennetta koskevasta julkisesta keskustelusta. Väitöskirja. Acta nro 194. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Lawrence, P. R. & Lorsch, J.W. (1967): Organization and environment. Managing differen-tiation and integration.

Maas, A. (1959): Area and Power. Free Press, Glencoe, (IL).

Meklin, P. (2010): Parasta Artun mitalla? Arviointia Paras-uudistuksen lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa. Paras-ARTTU-tutkimusohjelman kokoomaraportti. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5. Acta plus. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Marshall, A.H. (1965): Local Government in the Modern World. University Of London Press. London.

Mintzberg, H. (1979): The Structuring of Organizations: a Synthesis of the Research. Engle-wood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Morley, D. − Proudfoot, S. − Burns, T. (eds) (1980): Making Cities Work. The Dynamics of Urban Innovation. Bristol.

Nyholm, I. (2008): Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muu-tosprosessina kuntien keskijohdon näkökulmasta. Tampereen yliopisto. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Ryynänen, A. (2004): Kuntien ja alueiden itsehallinto – kehittämisvaihtoehdot. Edita. Hel-sinki.

Sharpe, L.J. (1970):”Theories and Values of Local Government”. Political Studies 18(2). 153–74.

Tiilikainen, A. (2007): Teoriassa kyllä… Resurssiriippuvuuksien vaikutukset seutujen hallintaan kolmen kaupunkiseudun kokemusten perusteella. Acta Universitatis Lapponiensis 117. Lapin Yliopistopaino. Rovaniemi.

Tolkki, H. – Airaksinen, J. − Haveri, A. (2010): Metropolihallinta. Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa. Ympäristöministeriö. Helsinki.

Wolman, H. (1995): Local Government Institutions and Democratic Governance. In Judge, D. − Stoker, G. − Wolman, H. (eds.): Theories of urban politics. Sage, London.

63


Sakari Möttönen

Kunnallisen itsehallinnon merkitys ja uudistuminen muuttuvassa toimintaympäristössä

Johdanto

Artikkelin tarkoitus ja tehtävä

Suomessa eletään julkisen hallinnon uudistamisen aikaa. Uudistuksen kohteena ovat hallinnon rakenteet ja järjestelmät. Valtion aluehallintoon tehtiin äskettäin iso remontti. Kunta- ja palvelurakenteen uudistaminen käynnistettiin muutama vuosi sitten. Tervey-denhuollossa on menossa lukuisia uudistushankkeita. Sotien jälkeisinä aikoina vastaavia uudistuksen aikakausia on eletty 1970-luvulla, jolloin luotiin hyvinvointivaltion palve-lujärjestelmiä ja 1980- ja 1990-lukujen vaihteessa, jolloin julkiseen hallintoon tuotiin New Public Management -oppien mukaisia ohjaus- ja toimintajärjestelmiä.

Nykyisen uudistusbuumin taustalla on ajatus, että suomalaisen yhteiskunnan hallintojärjestelmä ei enää vastaa nykyaikaa eikä nykyisillä hallinnon rakenteilla ja toimintatavoilla pystytä vastaamaan muuttuvan yhteiskunnan tarpeisiin. Julkisen hallinnon uudistuminen nähdään suomalaisen yhteiskunnan menestymisen yhtenä avaintekijänä.

Tässä artikkelissa käsittelen kuntien asemaa ja merkitystä julkisen hallintojärjes-telmän uudistamisessa. Tarkastelun kohteena on kahden hallinnon tason, valtiollisen ja kunnallisen, väliset suhteet ja tehtävät. Etsin vastauksia kysymyksiin, (1) minkälainen tulee olla valtion ja kuntien välinen työnjako ja yhteistyösuhde, jotta julkinen hallin-tojärjestelmä pystyy vastaamaan toimintaympäristön muutoksiin ja (2) miten kuntien itse pitää toimia muuttuvassa toimintaympäristössä, jotta ne pystyvät vastaamaan paikallisiin tarpeisiin ja toimimaan merkittävänä osana julkista hallintojärjestelmää.

Kontingenssiteoria tarkastelun viitekehyksenä

Kuntien aseman ja merkityksen tarkastelu rakentuu kontingenssiteoreettiselle perustalle (Lawrence & Lorsch 1967; Mintzberg 1979). Kontingenssiteoria käsittelee organisaati-on ja sen toimintaympäristön välisiä suhteita ja riippuvuuksia. Kontingenssiajattelussa organisaatio nähdään avoimena systeeminä, joka on osa laajempaa ympäristöä. Organi-saation menestyminen riippuu sen kyvystä sopeutua ja vastata ympäristön muutoksiin ja vaatimuksiin (Burrell & Morgan 1979).

Mintzbergin (1979) esittämässä kontingenssiteoriassa tehokkaan ja tehtävänsä täyttävän organisaation rakenteiden ja toiminnan täytyy olla yhtäältä yhteensopivia tilanne- ja toimintaympäristötekijöiden kanssa ja toisaalta organisaation sisäisten rakenteiden täytyy olla yhteensopivia keskenään. Toisin sanoen organisaation täytyy

64

ACTA

olla joustava, jotta se pystyy toimimaan erilaisissa tilanteissa ja ottamaan huomioon toimintaympäristön muutokset ja samalla sen täytyy huolehtia omasta sisäisestä integ-raatiostaan, jotta sen osat toimivat sopivalla tavalla yhdessä ja yhteisten tavoitteiden suuntaan. Organisaation pitää olla sekä responsiivinen että eheä.

Vaikka kontingenssiteoria käsittelee ensisijaisesti organisaatioiden toimintaa, kontingenssiajattelua voidaan hyödyntää koko julkisen hallintojärjestelmän tarkaste-lussa. Organisaatiolle esitetyt vaatimukset koskevat koko julkista hallintojärjestelmää. Tämä tarkoittaa sitä, että julkisella hallinnolla tulee olla joustavuutta ja kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin, mutta sen pitää samalla huolehtia rakenteellisesta integraatiostaan. Julkisen hallinnon pitää huolehtia siitä, että sen osilla on omaa päätösvaltaa ja itseohjautuvuutta ja että samalla koko järjestelmä toteuttaa yhteisesti hyväksyttyjä toimintaperiaatteita, kuten esimerkiksi demokraattisuutta ja tehokkuutta. Näiden kahden ominaisuuden lisäksi vaaditaan, että julkisessa hallinnossa pystytään ratkaisemaan aitoja ja oikeita ongelmia (Harisalo ym. 2007, 106–107).

Kun tarkastellaan kuntien asemaa ja merkitystä julkisen hallinnon kokonaisjär-jestelmässä, kuntien kyky vastata toimintaympäristönsä muutoksiin vaikuttaa koko julkisen hallinnon mahdollisuuksiin toimia joustavasti. Kunnat ovat osa julkishallinnon rakennetta. Jotta julkinen hallinto suoriutuu sille kuuluvista tehtävistään, kuntien pitää pystyä vastaamaan toimintaympäristön tarpeisiin sekä sopeutumaan julkisen hallinnon rakenteisiin ja noudattamaan yleisiä julkisen hallinnon toimintaperiaatteita. Kontingenssiajattelua sovelletaan tässä artikkelissa siten, että kuntien toimintaa katso-taan kahden toimintaympäristön, koko julkishallinnollisen ja paikallisen ympäristön näkökulmista.

Mintzbergin (1979) mukaan on monia tilanne- ja toimintaympäristötekijöitä (kontingenssitekijöitä), jotka vaikuttavat organisaation toimintaan. Näitä ovat esi-merkiksi toimintaympäristön muuttuvuus ja monimutkaisuus, toimintaympäristön vihamielisyys ja lohkoutuneisuus, organisaation ikä, koko ja teknologian luonne. Myös organisaation omistuspohja ja valtasuhteet muodostavat omat tilannetekijänsä. Tässä artikkelissa käsitellään kontingenssitekijänä ensisijaisesti toimintaympäristön muuttuvuutta ja monimutkaisuutta. Tämä näkökulmavalinta johtuu siitä, että toi-mintaympäristön muuttuvuus ja monimutkaisuus on koko kuntakentän toimintaan vaikuttava keskeinen muutostekijä. Jos tarkastelu koskisi yhtä kuntaa tai jos tehtäisiin kuntien välisiä vertailuja, muiden kontingenssitekijöiden merkitys pitäisi ottaa huo-mioon, sillä niiden vaikutus voi monissa tapauksissa olla muuttuvuus- ja monimut-kaisuustekijää suurempi.

Suomalaisessa kuntatutkimuksessa on tehty kontingenssiteoreettisia tarkasteluja, joissa on selvitetty toimintaympäristön muuttuvuus- ja monimutkaisuustekijöiden vaikutuksia. Peruskysymys on ollut se, toimivatko kunnat erilailla erilaissa toimin-taympäristöissä. On saatu näyttöjä, että kuntien organisaatio- ja toimintakäytännöt vaihtelevat sen mukaan, minkälainen on niiden toimintaympäristö (esim. Kallio 1995; Karila 1998). Toisaalta on epäilty, että kuntien toimintaympäristöjen vakaus-muuttuvuus-ulottuvuuden vaihtelut eivät ole eri kuntien välillä niin suuria, että sillä tekijällä voidaan selittää kuntien rakenteiden ja toimintakäytäntöjen eroja (Mälkiä & Vartola1993, 35–39). Toimintaympäristön muuttuvuustekijä on ollut taustalla myös joissain kuntakohtaisissa tapaustutkimuksissa. Näissä tutkimuksissa (esim. Päätalo

65


2005; Ahokas 2009) on todistettu, että muuttuvassa toimintaympäristössä kunnissa tarvitaan uudenlaisia organisaatio- ja toimintatapoja.

Kontingenssiteorian toimintaympäristön muutosta koskevan perushypoteesin mukaan vakaassa ja yksinkertaisessa toimintaympäristössä tiedetään olosuhteista ja niihin sisältyvistä riippuvuussuhteista niin paljon, että asioita on mahdollista ohjata toimijan asettamien tavoitteiden mukaisesti. Tämä mahdollisuus häviää, kun toimin-taympäristön muutos nopeutuu ja kun monimutkaisuus ja epävarmuus lisääntyvät. Muuttuvassa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä toiminnan ohjaaminen vai-keutuu ja ohjaustoimet tuottavat usein epätoivottuja ja ennakoimattomia tuloksia (Harisalo 2008, 224).

Keskitetyt ohjausjärjestelmät ovat nopeassa muutoksessa liian jäykkiä ja hitaasti reagoivia. Monimutkaisessa toimintaympäristössä tarvitaan hajautettua toiminta- ja päätöksentekorakennetta. Jotta voidaan vastata toimintaympäristön muutoksiin, toiminta- ja päätöksentekovaltuuksia tulee olla sillä tasolla, jolla toimintaympäristön muutos kohdataan. Toimintaympäristön muutoksiin ei voida vastata ylemmän tason ohjeilla, määräyksillä ja käskyillä. Ohjelmiin, säätelyyn ja kontrolliin perustuvat mallit eivät toimi monien toimijoiden muodostamassa kompleksisessa toimintaympäristössä (Ståhle & Sotarauta 2003, 55).

Kuntien muuttuva toimintaympäristö

Yhä useammin toimintaympäristön tärkeimpänä ominaisuutena pidetään sen muut-tuvuutta. Sanotaan, että vain muutos on pysyvää. Toimintaympäristön muutoksesta ja muuttuvuudesta on monia kuvauksia. Ympäristön muutosta voidaan kuvata esimerkiksi siten, että muutos nopeutuu, epävarmuus kasvaa ja toimintaympäristö monimutkaistuu (Harisalo 2008, 223). Toimintaympäristö muuttuu pyörteiseksi ja turbulentiksi. Muutos leimaa nykyaikaa sillä tavoin, että puhutaan postmodernista ajasta ja postmoderneista oloista, joissa organisaatiot ja muut toimijat elävät. Postmo-dernilla ajalla tarkoitetaan sitä, että teollinen yhteiskunta on hajonnut siten, että syntyy epäjatkuvuutta, epävarmuutta, rajojen murtumisia ja toimijoiden välisiä konfl ikteja (Haveri ym. 2009, 37). Pauli Juuti (2010) on nimennyt postmodernin ja kompleksisen maailman tunnusmerkeiksi kiihtyvän muutoksen, lisääntyvän monimutkaisuuden, keinotodellisuuden, hyppeleväisyyden ja epävarmuuden.

Kallio (1995) on jakanut kunnan toimintaympäristön neljään osaympäristöön: (1) normiympäristöön, jolla tarkoitetaan kunnan toimintaa ohjaavia lakeja, sääntöjä ja määräyksiä, (2) sosiaaliseen ympäristöön, joka kostuu kuntalaisten ja sidosryhmien tarpeista ja odotuksista, (3) poliittiseen ympäristöön, joka sisältää poliittisten ja muiden ryhmien vaikuttamistavoitteita ja (4) taloudelliseen ympäristöön, joka käsittää kunnan taloudelliset raamit ja paikallistaloudelliset tekijät kuten elinkeinoelämän toiminnan. Muutoksia tapahtuu kaikissa osaympäristöissä.

Toimintaympäristön muutoksen luonnetta voidaan kuvata kolmella kehitys-piirteellä: dynaamisuudella, kompleksisuudella ja moninaisuudella (Jalonen 2007, 130–135). Toimintaympäristön dynaamisuudella tarkoitetaan sitä, että yksittäisten muutosten määrä kasvaa, muutokset erilaistuvat ja muutokset muuttuvat epäsäännöl-lisiksi ja yllätyksellisiksi (Kallio 1995, 38).

66

ACTA

Kompleksisuudella tarkoitetaan asioiden ja ilmiöiden monimutkaisuutta ja epäsel-vyyttä (Jalonen 2007, 133). Muutostilanteita on entistä vaikeampi selittää ja ymmärtää. Kehitystä, joka on epälineaarista ja katkonaista, ei voida hallita. Epävarmuus muuttuu epäselvyydeksi. Syy- ja seuraussuhteet katoavat, eikä ratkaisuja ongelmiin löydy niiden syitä etsimällä (Sotarauta 1996).

Moninaisuudella tarkoitetaan sitä, että yhteiskunnallinen kehitys erilaistuu. Samanaikaisesti tapahtuu muutoksia monissa asioissa, joilla ei ole keskinäistä riippu-vuutta. Tällaisessa tilanteissa syntyy konfl ikteja ja ongelmia, joihin ei löydy ratkaisuja. Ratkaisemattomia ongelmia on kutsuttu ilkeiksi (Sotarauta 1996) tai pirullisiksi (Raisio 2008) ongelmiksi (wicked problems). Tällaisille ongelmille on ominaista, että niillä ei ole alkua eikä loppua. Ongelmista on monenlaisia tulkintoja ja ratkaisutavat riippuvat siitä, mistä suunnasta ongelmaa lähestytään. Ongelmat ovat oireiden, syiden ja seu-rausten kimppuja. Vaikka ongelmia ei voida ratkaista, niiden kimppuun on käytävä. Niitä on piiritettävä monesta suunnasta ja monien toimijoiden yhteistyöllä. (Rittel & Webber 1973; Mason & Mitroff 1981; Conklin 2005).

Tässä artikkelissa toimintaympäristön muutosta pidetään lähtökohtana eikä muu-toksen piirteitä lähdetä tämän syvällisemmin kuvamaan. Pääpaino on sen tarkastelussa, miten hallintojärjestelmässä muuttuva toimintaympäristö otetaan huomioon.

Kontingenssiajatteluun perustuva kuntien itsehallinnon tulkinta

Kontingenssiajatteluun perustuvana tarkasteluhypoteesina pidän sitä, että yhtäältä tulee vahvistaa koko yhteiskunnan tasolla paikallistason toiminta- ja päätösvaltaa ja toisaalta paikallistasolla pitää huolehtia toimintatason päätös- ja toimintavallasta. Molemmilla tasoilla tarvitaan keskitettyjen ohjausjärjestelmien purkamista. Toimintaympäristön muutokseen vastaamisessa pitää varmistaa, että toimivaltaa on riittävästi sillä tasolla, johon toimintaympäristön muutos kohdistuu ja jossa kohdataan kansalaiset ja muut asiakkaat sekä niiden muuttuvat tilanteet ja tarpeet. Valtakunnan tasolla tämä tarkoit-taa sitä, että vahva kunnallinen itsehallinto on toimivan julkisen hallintojärjestelmän perusominaisuus. Kuntatasolla itsehallinnon toteuttaminen edellyttää, että käytännön toimijoilla on riittävästi omaa toimivaltaa.

Tässä artikkelissa tarkoitan kunnallisella itsehallinnolla sitä, että ensinnäkin kun-nilla on oma kohtuullisen suuri valtiosta riippumaton päätöksenteko- ja toimivalta ja toiseksi kuntalaisilla on mahdollisuudet vaikuttaa ja osallistua kunnan toimintaan ja kolmanneksi, kuntaorganisaatio on vilkkaassa ja avoimessa vuorovaikutussuhteessa omien sidosryhmiensä ja muiden toimijoiden kanssa. Itsehallinnossa on kyse monista toimijoista koostuvan kuntayhteisön itseohjautuvuudesta ja kyvystä tehdä paikallistason valintoja ja ratkaisuja.

Kunnallinen itsehallinto ei tarkoita kuntien irtautumista kokonaan valtion oh-jauksesta. Keskitetyn ohjauksen purku merkitsee yhtäältä sitä, että valtion käynnistä-missä uudistushankkeissa tulee ottaa yhdeksi tavoitteeksi, että vahvistetaan kuntien kykyä ottaa huomioon omat paikalliset toimintaympäristötekijät (kontingenssitekijät). Tämä on uudistushankkeiden onnistumisen edellytys. Samalla kuntien tulee nähdä, että koko hallintojärjestelmä muodostaa kuntien erityistoimintaympäristön, jonka

67


muutoksiin kuntien pitää pystyä vastaamaan ja jonka sisäisestä integraatiosta kuntien pitää kantaa huolta.

Kunnat valtion tiukassa ohjauksessa

Nykytilanteen taustaksi on syytä tarkastella sitä, miten valtion ja kuntien suhde on muuttunut hyvinvointivaltion rakentamisen alkamisesta lähtien. Hyvinvointivaltion palvelujärjestelmän luomisen aktiivinen kausi alkoi 1960-luvun lopulla ensimmäisen kansanrintamahallituksen aikana. Hyvinvointivaltiota luotiin valtion tiukalla ohja-uksella. Valtio päätti, minkälaisia palveluja kansalaiset ovat oikeutettuja saamaan ja määräsi kunnat palvelujen tuottajiksi. Kunnat olivat valtion tiukassa otteessa. Kunnilla oli periaatteessa mahdollisuus päättää omasta toiminnastaan, mutta jos ne halusivat toimintaan valtion rahoitusta, niiden oli noudatettava valtion antamia normeja ja niiden tulkintoja.

Hyvinvointivaltion rakentamisen alkua voi pitää taitekohtana siirtymisessä rationaalis-legaalisesta kuntakäsityksestä palvelutehtävän hoitamista korostavaan kuntakäsitykseen. Mäenpään (1991) mukaan hyvinvointivaltioajattelussa julkisen vallan käyttö jää taka-alalle ja julkisen hallinnon tehtäväksi tulee etujen ja palvelu-jen jakaminen. Legaalisessa kuntakäsityksessä peruskysymys oli, hoitavatko kunnat tehtäviään oikeusnormien mukaisesti. Hyvinvointivaltion rakentamisessa kunnan perustehtäväksi nousi palvelujen tehokas tuottaminen valtion antamien normien ja ohjeiden mukaisesti.

Valtionosuusjärjestelmä ohjasi tehokkaasti kuntien toimintaa. Silloisessa toimin-taympäristössä kuntien tiukka ohjaus oli tarkoituksenmukaista. Hyvinvointivaltion rakentamisessa tavoitteena oli palvelujärjestelmien vakaa ja johdonmukainen laajenta-minen eikä kuntien toimintaympäristön muutoksiinvastaamiskyvyllä on ollut tärkeää merkitystä. Hyvinvointipalvelujärjestelmän sisäinen yhtenäisyys oli kehittämistyön kantava ajatus.

Kunnat olivat valtionhallinnon paikallisia jatkeita. Valtion keskushallinnossa päätettiin siitä, minkälaisia palveluja kunnan on tuotettava ja kunnat pyrkivät saamaan palvelutuottamistehtävään mahdollisimman suuret valtionavustukset. Tämä asetelma näkyi sen ajan suunnittelujärjestelmässä. Kuntasuunnitelmat, jotka olivat silloisen lain mukaan pakollisia, olivat pääosin palvelujen laajentamishankkeiden ajoittamista tuleville vuosille. Suunnitelman toteuttamisessa aktiviteetti suuntautui siihen, että suunnitelmaan otetut hankkeet saadaan valtion rahoituksen piiriin. Toimintaympä-ristönäkökulmaa ei kuntienkaan toiminnassa pidetty näkyvästi esillä.

Valtion ja kuntien suhteet vastasivat kontingenssiteorian mukaista tilannetta, koska toimittiin vakaassa toimintaympäristössä. Valtion tiukka ohjaus toimi silloises-sa yhteiskunnallisessa tilanteessa. Elettiin teollisuusyhteiskunnan aikaa. Keskitetyllä ohjauksella hyvinvointipalvelujärjestelmästä tehtiin alueellisesti kattava ja kansalaisia tasa-arvoisesti kohteleva. Hyvinvointivaltioon luotiin yhtenäiset toimintatavat ja taattiin sen sisäinen eheys.

Kunnat sopeutuivat silloiseen valtionohjausjärjestelmään. Se oli turvallinen, koska kunnat tiesivät, että valtio rahoittaa suurelta osin niiden tuottamat palvelut. Kun valti-

68

ACTA

onosuusjärjestelmä oli lakisääteinen, rahoitus on turvattua eikä siinä tapahtunut nopeita vaihteluita. Valtion ohjaus toi pysyvyyttä ja suunnitelmallisuutta kuntien toimintaan. Lakisääteisenä järjestelmänä se sopi sen ajan legaaliseen hallintoajatteluun.

Vapaakuntakokeilusta alkaneet lakimuutokset kuntien itsehallinnon vahvistajana

Valtion tiukan ohjauksen ongelmat alkoivat tulla esiin 1980-luvulla sitä mukaa, kun ohjausjärjestelmästä tehtiin aina vain tarkempi ja yksityiskohtaisempi. Valtion ja kuntien välille syntyi kiistoja. Oikeusasteissa ratkottiin riitoja siitä, kuuluuko joku toiminta tai hanke valtionosuuden piiriin vai ei. Byrokratia kasvoi. Kunnat ryhtyivät sen ajan tulos- ja tavoitejohtamisoppien mukaisesti tekemään toimintaympäristöanalyyseja ja havainnoimaan siinä tapahtuvia muutoksia. Kuntataloudessa alkoi näkyä merkkejä, että jatkuva kasvu ei ole mahdollista vaan uusiin tarpeisiin vastaaminen edellyttää asioiden priorisointeja ja resurssisiirtojen tekemistä. Jäykkä valtionosuusjärjestelmä ei antanut tähän mahdollisuutta.

Valtion puolella koettiin ongelmaksi, että lakisääteinen valtionosuusjärjestelmä kasvatti automaattisesti ja pysyvästi valtion menoja. Järjestelmä oli sekä kuntien että valtion näkökulmasta jäykkä, työläs ja byrokraattinen. Sekä kuntien että valtion puo-lelta syntyi paine muuttaa ohjausjärjestelmää. Muutos käynnistyi 1980-luvun lopulla vapaakuntakokeiluna (laki vapaakuntakokeilusta 718/1988). Kokeilun tavoitteena oli lisätä kuntien omaa päätösvaltaa ja väljentää valtion ohjausta. Vapaakuntalain säätämi-sen yhtenä tavoitteena mainittiin kuntien itsehallinnon vahvistaminen. Päätösvallan lisäykset olivat sinänsä vähäisiä. Kunnat saivat vapaammat kädet oman organisaationsa muodostamiseen ja joidenkin normien noudattamisvelvollisuuksia väljennettiin.

Vapaakuntakokeilun tosiasiallinen merkitys jäi melko pieneksi, mutta se oli siinä mielessä tärkeä hanke, että valtion ja kuntien suhteiden tarkasteluun tuli uusia piirteitä. Kuntien asemaa ryhdyttiin tarkastelemaan myös kuntien oman toimintaympäristön ja toimivallan näkökulmista. Vapaakuntalain perusteissa korostettiin kuntien päätös-vallan tärkeyttä, koska kunnissa tunnetaan parhaiten paikalliset tarpeet ja olosuhteet. Kokeilussa tunnustettiin, että kuntien toimintaympäristöt ovat erilaisia ja kunnilla pitää olla mahdollisuus säätää omaa toimintaansa toimintaympäristön vaatimalla tavalla. Tosiasiassa kuntien toimintaan ei tullut vapaakuntakokeilun aikana vaihteluja, joiden syynä olisi voitu pitää erilaisia toimintaympäristöjä. Kunnat olivat tottuneet toimi-maan vakiintuneella tavalla eikä väljempiä määräyksiä osattu käyttää hyväksi. Tilanne oli tuttu organisaatioanalyyseistä, joissa on todettu, että organisaatioiden toimintaa hallitsee polkuriippuvuus, joka estää niitä havaitsemasta toimintaympäristössä tapah-tuvia muutoksia. Tarvitaan iso ja äkillinen muutos, joka synnyttää sellaisen ulkoisen paineen, että organisaation on pakko tarkistaa linjaansa.

Merkittävä päätös toimintavallan siirtämisestä paikallistasolle tehtiin kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistuksen yhteydessä. Vuoden 1993 alussa voimaan tulleessa valtionosuuslainsäädännössä katkaistiin normien noudattamisen ja valtion rahoituksen välinen yhteys. Tehtäväkohtaisista valtionosuuksista siirryttiin tarvepoh-jaisiin ja laskennallisiin indekseihin perustuviin valtionosuuksiin eli niin sanottuihin

69


könttäsummiin. Kunnat saivat oikeuden päättää valtionosuuden käyttämisestä omiin tarkoituksiinsa. Muutos oli kuntien tavoitteiden mukainen. Valtionhallinnossa ei oltu yhtä mieltä uudesta lainsäädännöstä. Valtionvarainministeriö ja sisäasiainministeriö ajoivat uudistusta. Sektoriministeriöt vastustivat muutosta. Ne esittivät lausunnois-saan, että lainsäädäntö vaikeuttaa valtion ohjaustehtävää ja vaarantaa kansalaisten yhdenvertaisuuden. Opetustoimi jäikin oppilaskohtaisen valtionosuusjärjestelmän piiriin. (Oulasvirta 1996).

Valtionosuusjärjestelmän uudistus jatkoi vapaakuntakokeilun yhteydessä omaksuttua kuntien päätösvaltaa vahvistavaa kehittämislinjaa. Tähän lainsäädäntö-kokonaisuuteen sisältyi vielä uusi kuntalaki (365/1995), joka tuli voimaan vuonna 1995. Kuntalain perusteluissa mainittiin, että tavoitteena on kuntien itsehallinnon vahvistaminen, kunnan aseman korostaminen paikallisen kehityksen ohjaajana ja hyvinvointipalvelujen turvaajana, poliittisen päätöksentekojärjestelmän ja poliittisen vastuun selkeyttäminen, kuntalaisten suorien osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuk-sien lisääminen sekä avoimuuden lisääminen kuntien toimintatavoissa ja -kulttuurissa (Kunnalliskomitean mietintö 1993, 154–157).

Päätösvallan hajauttamisen taustalla oli kuntien itsehallinnollisten kysymysten ohella myös uuteen kehittämisideologiaan liittyviä tekijöitä. New Public Management -opin nimellä kulkevassa kehittämissuunnassa, jota Suomessa muiden länsimaiden tavoin ryhdyttiin toteuttamaan, vierastetaan yleensäkin sekä valtion vahvaa valtaa että keskitettyjä ohjausjärjestelmiä. NPM-opissa huomio kiinnitetään ennen muuta toiminnan tehokkuuteen. Vallan hajautus nähdään kilpailun ohella tehokkuutta li-säävänä tekijänä. Kun aikaisemmin vaihteluja kuntien toiminnassa pidettiin valtion näkökulmasta haitallisena, uudessa opissa kuntien välistä kilpailua ja toiminnan erilaisuutta ryhdyttiin pitämään toivottavina ja toiminnan tehokkuutta edistävinä tekijöinä. (Haveri 2000).

Lama kuntaperusteisen palvelujärjestelmän testinä

Postmodernin ajan toimintaympäristön yksi piirre on, että yhteiskunnassa joudu-taan kohtaamaan äkillisiä ja nopeita muutoksia ja sopeutumaan uusiin tilanteisiin. Lähihistorian voimakkain muutoksen aika oli 1990-luvun alun taloudellisen laman vuodet. Lama tuli yllättäen, ja se ravisteli koko yhteiskuntaa. Lama oli myös niin suuri toimintaympäristön muutos, että se suisti monet organisaatiot polkuriippuvuusteorian mukaiselta vakaalta uralta ja pakotti ne muutoksiin. Kun polkuriippuvuus katoaa, joudutaan testiin, onko organisaatioilla – tässä tarkastelussa julkisella hallinnolla – ky-kyä toimia uudenlaisessa tilanteessa. Laman aikaista toimintaa analysoimalla saadaan valaistusta kysymykseen, miten ja minkälaisella ohjauksella voidaan nostaa julkisen hallinnon kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin.

Sattumaa tai ei, vallan hajautukseen perustuva toiminta- ja päätöksentekojärjes-telmä tuli voimaan taloudellisen laman alkuvaiheessa. Julkinen hallintojärjestelmä kohtasi voimakkaan taloudellisen toimintaympäristön muutoksen kuntien vahvaan päätösvaltaan nojaavalla hajautetulla hallintojärjestelmällä. Valtio lisäsi omilla toi-millaan kuntien tuskaa antamalla niille lisätehtäviä vielä laman aikanakin. Päivähoito

70

ACTA

laajennettiin koskemaan kaikkia alle kuusivuotiaita ja hammashuollon palvelut koko väestöä.

Julkinen palvelujärjestelmä joutui vastaamaan taloudellisen toimintaympäristön muutokseen tekemällä supistuksia palveluihin. Kansalaisia koskeneet merkittävät päätökset tehtiin paikallistasolla ja lähellä kansalaisia. Varmaankin kunnissa tehtiin virheitä ja monien ihmisten kannalta epämiellyttäviä ratkaisuja. Kuitenkin laman ajasta voidaan sanoa, että kunnat selvisivät kohtuullisen hyvin. Kunnat osoittivat kykyä sopeutua taloudellisen toimintaympäristön rajuun muutokseen.

Voi myös arvioida, että sillä keskitetyllä ohjauksella, jota toteutettiin ennen valtion-osuusuudistusta, koko julkinen palvelujärjestelmä olisi ajautunut paljon suurempiin vaikeuksiin. Valtio olisi joutunut tekemään muutoksia toimintaa ohjaaviin tehtävä-kohtaisiin normeihin ja niiden perusteella maksettuihin valtionosuuksiin. Tehtävä olisi vaatinut muutoksia moniin lakeihin ja asetuksiin. Keskitetyn ohjausjärjestelmän ongelmat sopeutua toimintaympäristön muutoksiin olisivat tulleet esiin. Päätösten valmisteluun olisi mennyt aikaa. Päätökset olisivat viipyneet. Niiden paikallistason tulkinta olisi ollut vaikeaa ja valtion kuntakohtainen kontrolli milteipä mahdotonta. Uusi ohjausjärjestelmä mahdollisti sen, että valtio pystyi tekemään julkisen talouden supistumiseen kuuluvaa kuntatalouden säätelyä muuttamalla kuntarahoituksen koko-naissummaa. Hajautetussa järjestelmässä talouden vaatimat palvelujen leikkaustoimet valtio antoi kuntien tehtäväksi.

Lamasta selviytyminen on kontingenssiteorian mukainen esimerkki hajautetun toi-minta- ja päätöksentekojärjestelmän toimivuudesta nopeasti muuttuvassa toimintaym-päristössä. Kuntien kyvyllä sopeutua taloudellisen toimintaympäristön muutokseen pelastettiin hyvinvointivaltio niin, että vauriot palvelujärjestelmiin jäivät kohtuullisen pieniksi. Kunnallinen itsehallinto osoitti merkityksensä ja toimivuutensa.

Valtion ja kuntien suhde on keskinäinen riippuvuussuhde

Laman kokemukset olivat todisteita siitä, että kuntien vahva itsehallinto ja sopeutumis-kyky tuovat koko julkiseen hallintojärjestelmään sellaista joustavuutta, jota tarvitaan nopeasti muuttuvassa toimintaympäristössä. Valtion ja kuntien välistä suhdetta ei pitäi-sikään nähdä ensisijaisesti ohjaus- ja valtasuhteena. Suhdetta tulisi tarkastella julkisessa hallintojärjestelmässä sisäisenä yhteistyö- ja sopimussuhteena. Järjestelmän toimivuuden kannalta keskeinen kysymys on, minkälaisilla toimilla kuntien toimintaedellytyksiä ja itsehallintoa voidaan vahvistaa, jotta julkinen hallinto voi postmoderneissa oloissa säilyttää toimintakykyisyytensä. Tämä näkökulma ei ole ollut riittävästi esillä julkisen hallinnon uudistamispolitiikassa ja kehittämistyössä. Tutkijoidenkin mielenkiintoa saisi olla enemmän.

Valtion ja kuntien välinen suhde on molemminpuolinen riippuvuussuhde. Vaikka valtio ja kunnat muodostavat kokonaisjärjestelmän, on kuitenkin tunnustettava, että toimijoiden (osajärjestelmien) välillä on jännitteitä ja ristiriitoja. Niitä syntyy, koska valtio ei pysty hoitamaan omaa tehtäväänsä ilman kuntia, mikä synnyttää valtiolle ohjaustarpeen. Kunnat taas pyrkiessään säilyttämään ja vahvistamaan kuntalaisten

71


osallistumiseen ja vaikuttamiseen perustuvaa itsehallintoa vieroksuvat valtion ohjausta. Jännitteet johonkin rajaan asti edistävät kokonaisjärjestelmän toimivuutta, mutta niitä on pystyttävä aidon vuorovaikutuksen avulla säätelemään, jotta sisäiset ristiriidat eivät synnytä sellaista epäluottamusta, joka haittaa kokonaisjärjestelmän toimivuutta.

Valtion ja kuntien suhteen tarkastelussa on pidettävä tärkeässä asemassa kuntien itsehallintoon kuuluvaa tehtävää turvata kansalaisten vaikuttamis- ja osallistumis-mahdollisuudet heitä itseään koskevissa asioissa. Kun kunnat hoitavat tehtäviä, ne ovat lähellä kansalaisia ja kansalaisten vaikutus- ja kontrollimahdollisuuksien piirissä. Suomalaisen kunnan perushyve on kansalaislähtöisyys. Suomalaisessa järjestelmässä – päinvastoin kuin useissa muissa yhteiskunnissa – kunta on osa tai ainakin lähellä kansalaisyhteiskuntaa. Kuntien kyky vastata toimintaympäristön muutoksiin johtuu myös siitä, että paikallistasolla hallinnon ja kansalaisten vuorovaikutuksessa tieto kan-salaisten tarpeista ja niiden muutoksista on paljon nopeammin ja aidommin hallinnon käytössä kuin keskitetyllä ohjauksella hoidetuissa valtion viranomaisissa. Kuntien vahva asema julkisessa hallintojärjestelmässä lähentää hallinnon ja kansalaisten suhdetta sekä tuo kansalaislähtöisyyttä julkisen hallinnon toimintaan ja vahvistaa suomalaisen hallintojärjestelmän legitimiteettiä.

Keskitetyn ohjauksen paluu

Kun valtion normiohjausjärjestelmä purettiin, valtionhallinnossa alkoi keskustelu oh-jaustyhjiöön joutumisesta. Pelättiin, että kuntahallinto lähtee kulkemaan omia teitään ja julkisen hallintojärjestelmän sisäinen integraatio vaarantuu. Valtion ohjausproble-matiikka kiteytyi kahteen kysymykseen, (1) miten valtion alulle panemat uudistukset saadaan toteutumaan kuntatasolla ja (2) miten taataan sellaiset yhdenmukaiset toi-mintakäytännöt, että kansalaisten tasa-arvoisuus säilyy.

Valtion käynnistämien uudistusten toimeenpanossa on ryhdytty käyttämään niin sanottua informaatio-ohjausta. Tällä tarkoitetaan ohjausmuotoa, jossa valtio tuottaa tutkimuksiin ja selvityksiin perustuvaa tietoa, jota kuntien pitäisi hyödyntää omissa toiminnoissaan. Uutta ohjausajattelua kuvasti se, että normiohjauksesta huolehtineet valtion keskusvirastot muutettiin informaation tuottamisen ja toiminnan kehittämisen keskuksiksi (esimerkkeinä Opetushallitus ja Stakes, nykyisin THL).

Valtion informaatio-ohjaus sisältää ohjelmaohjauksen, joka on astetta konk-reettisempi ohjaustapa. Valtio on pannut alulle lukemattoman määrän erilaisia kehittämishankkeita ja -ohjelmia, joihin on otettu mukaan joko koko kuntakenttä tai niihin pyrkineitä kuntia. Kuntia on houkuteltu mukaan jakamalla ylimääräistä kehittämisrahaa.

Valtion uusi ohjaus on ollut täynnä ongelmia, eivätkä ohjaustoimet ole tuottaneet toivottuja tuloksia. OECD:n arviointiraportissa (2010) on todettu, että kehittämis-ohjelmien toimintaa uudistavat vaikutukset ovat jääneet vähäisiksi. Syynä on se, että ohjelmat ovat olleet sektorikohtaisia ja ylhäältä ohjattuja, eivätkä ne ole synnyttäneet riittävästi horisontaalista yhteistyötä paikallistasolla. Voi sanoa, että niissä ei ole pystytty ottamaan riittävästi huomioon paikallisia kontingenssitekijöitä.

Valtiolla ja kunnissa nähdään kehittämisohjelmaohjauksen ongelmien ja vaike-uksien syyt eri tavoin. Valtio katsoo ongelmien johtuvan siitä, että valtiolla ei ole tar-

72

ACTA

peellisia ohjausvälineitä. Valtio ei voi määrätä kuntia toimimaan haluamallaan tavalla. Kunnat pitävät kehittämishankkeita kankeina, työläinä ja byrokraattisina. Ohjelmien alullepanijat eivät tunne kuntien mielestä niiden erilaisia olosuhteita ja kuntien toimin-talogiikkaa. Kuntatoimijat ovat usein todenneet, että kehittämistyö ei tuo juurikaan sellaista uutta tietoa, mikä ei olisi jo kuntien käytössä. Kuntien näkökulmasta aikaa menee liikaa raporttien ja selvitysten tuottamiseen. Ohjelmatyötä pidetään myös poukkoilevana, koska jokainen hallitus aloittaa omat ohjelmansa ennen kuin edellisten ohjelmien tuloksia on saatu vakiinnutettua. (Stenvall & Syväjärvi 2006).

Kehittämisohjelmia ja kokeilutoimintaa perustellaan sillä, että suppeassa kunta-joukossa kehitettyjä innovaatioita ja toimintatapoja voidaan siirtää koko kuntakentän käyttöön. Tällainen uudistuspolitiikka perustuu oletukseen, että kuntien toimintaym-päristöt ovat niin samanlaisia, että yhdessä ympäristössä toimiva malli sopii muihinkin ympäristöihin. Tällainen uudistuslogiikka ei toimi kompleksisessa toimintaympäristös-sä. Kuntien erilaiset toimintaympäristöt ja niiden erilaiset edellytykset ottaa käyttöön uusia toimintatapoja estävät keskitetyllä ohjauksella toteutettujen uudistushankkeiden onnistumisen.

Valtion käynnistämät kehittämisohjelmat ovat olleet rationaalisia ja mekanisti-sia ratkaisuyrityksiä monimutkaisiin ongelmiin. Raisio (2009) on tutkinut vuosina 2001–2007 käynnissä ollutta Kansallista terveyshanketta ja siihen sisältyvää hoitotakuu-uudistusta. Hankkeelle asetettiin selkeät tavoitteet ja sen käynnistämistä edelsi mittava suunnittelu. Hankkeessa ei kuitenkaan pystytty ottamaan huomioon toimintaympä-ristön kompleksisuutta ja terveysongelmien monimutkaisuutta eli ongelmien pirullista luonnetta. Kehittämishanke ei saavuttanut tavoitteitaan ja siinä kävi Raision mukaan niin kuin usein kompleksisessa toimintaympäristössä toteutetuissa kehittämishankkeissa käy. Uudistus synnytti uusia reformeja. Kun olisi tarve vähentää uudistusten määrää, niitä syntyy lisää. Kansallinen terveyshanke ja sen onnistumisen ongelmat kuvaavat yleisemminkin valtion kehittämishankkeiden avulla toteutettua kuntiin kohdistuvaa ohjelmaohjausta.

Vaikka perinteinen normiohjaus ei ole palannut, valtio on kiristänyt myös kuntien suoraa ohjausta. Se on tapahtunut pikkuhiljaa. On säädetty uusia erillisvaltionosuuksia, jotka antavat valtion viranomaisille vahvempia keinoja säädellä kuntien toimia. Subjek-tiivisia oikeuksia on lisätty. Kuntien valvontaa on kiristetty. Kunnille on määrätty uusia tehtäviä (Turkkila 2002). Myös uusia kontrolli- ja sanktiojärjestelmiä on rakennettu. Esimerkiksi palveluja hoitotakuiden käyttöönotolla on luotu kuntien toimintaa oh-jaavia uusia normeja, joiden noudattamatta jättämisestä seuraa sanktioita.

Ohjauspolitiikan suunnanmuutos on näkynyt siten, että lainsäädännön ja oh-jausjärjestelmien kehittämisessä ei enää käytetä tavoitteena ja perusteluna kuntien itsehallinnon vahvistamista. Muut tekijät ajavat kunnallisen itsehallinnon yli.

Konkreettinen esimerkki kiristyvistä ohjaustoimista on kuntien hankintojen sääteleminen lailla julkisista hankinnoista (349/2007). Kuntien itsehallintoon kuuluu periaatteessa sopimusoikeus. Tätä oikeutta rajoitetaan monella tapaa hankintalainsää-dännöllä, jota perustellaan EU-direktiivien velvoitteiden ohella tarjoajien (liikeyritysten) tasavertaisella kohtelulla ja vapaalla kilpailulla. Ottamatta kantaa hankintalainsäädän-nön yksityiskohtiin, on merkille pantavaa, että lainsäädännön laatimistyössä kunnallisen itsehallinnon näkökulma on alisteinen muille arvoille ja tavoitteille. Myös lainsäädän-

73


nön tulkinnoissa kuntien itsenäisen päätösvallan näkökulma jää vähälle huomiolle. Yhtenä taustatekijänä valtion ohjauksen tiukentamiseen on se, että valtio on siir-

tänyt toimivaltaansa EU:lle. Valtion ja EU:n suhteessa on paljon samaa kuin kuntien ja valtion suhteessa oli ennen 1990-luvun alun vallan hajautusta. Valtiosta on tullut osa EU-tasoista hallintojärjestelmää ja eräänlainen EU:n hallinnon valtiollinen jatke, jonka tehtävänä on toimeenpanna EU-direktiivien paikallinen toteuttaminen ja valvoa niiden noudattamista.

Hankintalainsäädäntö on esimerkki myös siitä, miten tiukentuva ohjaus synnyt-tää kunnissa määrämuotoisia käytäntöjä, byrokratiaa, sääntelyä ja kontrollia eli juuri sellaista toimintaa, joka vaikeuttaa sopeutumista nopeisiin toimintaympäristömuu-toksiin. Hankintalainsäädännössä on niitä legaalisen hallinnon ominaisuuksia, joista on pyritty eroon.

Globalisaatioon ja ylikansallisuuteen liittyvänä syynä kuntien ohjauksen kiristymi-seen voi pitää valtion tarvetta tarkastella kuntien toimintaa entistä kiinteämpänä osana julkista taloutta. Globalisoituvassa taloudessa valtio on menettänyt monia talouden oh-jaamisvälineitä, jolloin julkisen talouden säätelyn merkitys on kasvanut. Viimeaikaisessa keskustelussa koko suomalaisen yhteiskunnan menestymisen edellytyksenä pidetään julkisen talouden kansantaloudellisen osuuden pienentämistä. Todetaan, että julkisessa taloudessa on kestävyysvaje. Analyysien mukaan julkinen talous on tienhaarassa, jossa pitää valita taloudellisten supistusten tie (ks. Julkinen talous tienhaarassa 2010).

Valtio painottaa, että kuntien on kannettava talouden kestävyysvajeen poista-misessa oma vastuunsa. Tällä perusteella valtio kiristää kuntien taloudellista ohjausta kuntien valtionosuuksien säätelyllä ja vaatimalla kunnilta tuottavuutta parantavia toimia. Valtionvarainministeriössä suunnitellaan uusia kuntatalouden ohjaustoimia (ks. Kuntapolitiikan linja 2010).

Valtion rahoituksen irrottaminen normien noudattamisen pakosta lisäsi kuntien liikkumavaraa. Asian toinen puoli on se, että ongelmaksi on muodostunut valtion toi-minnallisen ja taloudellisen ohjauksen välinen ristiriita. Kuntien näkökulmasta valtio ei ole antanut valtionosuuksia uusien tehtävien hoitamiseen. Kuntien taloudellinen liikkumavara on monissa kunnissa niin vähäinen, että se muodostaa uhkia kuntien itsehallinnolle. Kunnille on kertynyt ylikuormaa niin, että kuntien rahoitusmahdol-lisuudet eivät vastaa kuntien tehtäviä. Yhtenä tekijänä kuntatalouden ongelmalliseen kehitykseen on se, että valtion veropolitiikassa suunta työn verotuksesta kulutuksen verottamiseen tuo lisätuloja yksin valtion kassaan.

Valtion ohjauksen tiukentaminen on näkynyt kunnissa sektoriministeriöiden normiohjauksena, ohjelmien ja kehityshankkeiden lisääntymisenä, EU-direktiivien perusteella tapahtuvien määräysten ja kontrollin kasvamisena sekä kuntatalouden tiu-kentuvana ohjauksena. Kun ohjauksen kiristämistoimia tarkastellaan tässä artikkelissa käytettyä kontingenssiajattelun mukaista viitekehystä vasten, kuljetaan väärään suun-taan. Kun ollaan yhtä mieltä siitä, että toimintaympäristö muuttuu entistä nopeammin ja muutossuunta on ennalta arvaamaton, päätös- ja toimintavaltuuksia pitäisi hajauttaa kuntatasolle eikä ryhtyä rakentamaan uusia keskitettyjä ohjausjärjestelmiä.

74

ACTA

Valtio kunta- ja palvelurakenteen uudistajana

Kuntien toiminnan ohjauksen lisääntymiseen kuuluu valtion mielenkiinto kuntara-kennetta ja kuntien lukumäärää kohtaan. Kuntatalouden ongelmiin etsitään ratkaisua rakenteellisilla uudistuksilla. Kuntarakenne on valtion näkökulmasta hajanainen ja se koostuu liian pienistä yksiköistä. Näistä lähtökohdista valtio käynnisti kunta- ja pal-velurakenneuudistuksen (Paras-hanke). Keskitetyllä ohjauksella syntynyttä ongelmaa ryhdyttiin ratkaisemaan keskitetyllä ohjauksella.

Uudistusten onnistumisen yleisenä edellytyksenä on, että käynnistäjällä on yksimielinen käsitys uudistamisen tavoitteista ja keinoista. Paras-hankkeessa näin ei ollut, joten kunta- ja palvelurakenneuudistuksen käynnistämiseen sisältyi sen epäon-nistumisen siemen. Hankkeesta ei ollut mainintaa Vanhasen ensimmäisen hallituksen hallitusohjelmassa, vaan siitä päätettiin hallituksen sisällä lyhyen valmistelun jälkeen. Hallituspuolueet eivät olleet uudistuksen tavoitteista yhtä mieltä. Valmistelun loppu-tuloksena säädetty puitelaki (169/2007) on kompromissi, jossa on sovitettu yhteen tavoite vahvoista peruskunnista ja periaate kuntien vapaaehtoisista yhteenliittymistä. Poliittiset erimielisyydet ja ristiriitaiset ohjeet jätettiin uudistuksen sisälle. Ne ovat vaikeuttaneet uudistyötä.

Kuntarakennetta voi pitää niin sanottuna pirullisena ongelmana. Kuntarakenne näyttää erilaiselle eri näkökulmista. Ei ole yhtä ja oikeaa kuntarakennetta eikä ratio-naalisia kriteereitä sille, kuinka monta kuntaa Suomessa pitäisi olla. Kuntarakenne on kompleksinen systeemi, jolla ei ole yhtä oikeaa muotoa. Muutos kuntarakenteessa voi ratkaista jonkin ongelman, mutta samalla se synnyttää uusia. Tehokas kuntarakenne voi olla ongelma kuntademokratian kannalta. Palvelujen tuottamisen tehokkuustavoite voi olla ristiriidassa kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien kanssa.

Kun kuntakenttä nähdään valtion tehtävien hoidon ja ohjauksen näkökulmasta, kuntien lukumäärän supistaminen voi tuntua järkevältä. Pienempää kuntamäärää on helpompi ohjata. Valtion hallinnossa asetettuja tavoitteita saadaan helpommin toteu-tetuiksi. Kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta voidaan sanoa, että kuntarakenteen muodostuminen ei kuulu ensisijaisesti valtiolle vaan sen tulisi muodostua kuntien ja kuntalaisten vapaan tahdon mukaisesti. Vahva kunnallinen itsehallinto ilmentää alhaalta ylöspäin rakentuvaa hallintojärjestelmää.

Kuntajärjestelmän kompleksisuus näkyy Paras-uudistuksen käynnistämiseen ja ohjaamiseen tarkoitetussa puitelaissa. Se on sisällöltään erikoinen ja epätasapainoinen. Kuntarakenteen osalta laki on ohjaava. Tavoitteena on kaupunkiseduilla työssäkäyn-tialueen mukainen kuntarakenne ja maaseutumaisilla alueilla muulla tavoilla järkevä kuntakokonaisuus. Kuntakoolle ei asetettu mitään velvoittavaa asukaslukumäärää tai muuta konkreettista kriteeriä. Sen sijaan perusterveydenhuollosta vastaavan alueen koolle asetettiin 20 000 asukkaan raja (Puitelain § 5). Tälle on vaikea nähdä loogisia perusteita. Paras-lakiin on leivottu sisään kaksi erillistä uudistusta, mikä aiheuttaa hämmennystä kuntakentällä.

Paras-uudistuksessa on voitolla valtiokeskeinen näkemys. Uudistamisessa haetaan valtion tehtävien hoidon kannalta toimivaa ja julkisen talouden näkökulmasta teho-kasta kuntarakennetta. Uudistuksessa taloudellisena taustaoletuksena on suuruuden

75


ekonomia, joka mukaan kuntien toiminnan tehokkuutta voidaan nostaa yksikkökokoa suurentamalla. Tämän oletuksen paikkaansa pitävyydestä ei ole tutkimuksellista näyttöä vaan on todettu, että erilaisissa ympäristöissä ja erilaisissa tehtävissä erikokoiset kunnat ja yksiköt ovat tehokkaita (ks. Vakkuri & al. 2010, 37–38), Toinen tärkeä näkökulma suuruuden ekonomiaan on se, että kompleksisessa kuntarakenteessa niin sanotun te-hokkuusinstrumentin käytöllä on monenlaisia seurauksia ja sivuvaikutuksia (Vakkuri & al. 2010, 42–43). Vaikutukset henkilöstöön, kuntalaisiin, sidosryhmiin, poliittiseen päätöksentekoon ja paikalliseen toimintaympäristöön ilmenevät paikallistasolla, mutta eivät näy valtakunnallisissa kuntatalouden tuottavuuslaskelmissa.

Valtion ja kuntien välinen yhteistyö kuntarakenteen uudistamisessa

Kompleksisessa toimintaympäristössä esiintyviä ”pirullisia” ongelmia ei voida ratkaista, mutta silti niitä täytyy käsitellä. Kaikki lähestymistavat ja ratkaisuyritykset eivät ole samanarvoisia. Olennaista on, minkälaisilla lähestymistavoilla saadaan aikaan eniten hyötyjä ja vähiten haittoja. Uudistamisessa on erotettu periaatteessa kolmenlaisia strategisia lähestymistapoja: autoritaarisia, kilpailuhenkisiä ja yhteistyöperusteisia (ks. Raisio 2009).

Kontingenssiajattelun mukaan ja Paras-hankkeesta saatujen kokemusten perus-teella voidaan todeta, että kuntarakenteen uudistamisessa ei toimi autoritaarinen, hierarkkinen asetelma, jossa kunnat ovat valtion ohjauksen kohteita. On myös vaikea kuvitella, että kuntakenttä voisi muotoutua kuntien keskinäisen kilpailun perusteella, vaikka eri alueilla kuntien kilpailu asukkaista ja yrityksiä voi vaikuttaa kuntarakenteisiin. Paras strateginen lähestymistapa kuntarakenteen uudistamiseen perustuu yhteistyöhön, mikä on katsottu muutoinkin toimivan parhaiten kompleksisessa toimintaympäristössä (ks. Raisio 2009).

Yhteistyöhön perustuva uudistusstrategia tarkoittaisi sitä, että valtio ja kunnat tasa-vertaisina toimijoina käsittelevät kuntarakenteen ongelmia ja uudistamismahdollisuuk-sia. Kuntarakennetta tarkastellaan monista näkökulmista. Rakenteeseen ei etsitä yhtä oikeaa ratkaisua, mutta kuntakentän uudistumiselle luodaan tilaa ja mahdollisuuksia. Kuntarakenteen muotoutuminen nähdään evolutionaarisena prosessina, joka etenee erilaisten toimintaympäristöntekijöiden paineessa ja toimijoiden yhteistyön tuloksena. Kunta nähdään sekä osana julkishallinnollista ympäristöä että paikallisten tarpeiden tyydyttäjänä. Valtion ei tarvitse pysyä sivustakatsojana kuntarakenteen muodostumises-sa. Kehitystä voidaan ohjata institutionaalisin järjestelyin. Jotkut ratkaisuvaihtoehdot voivat tuottaa enemmän etuja kuin toiset. Kuntien valtionosuusjärjestelmä on eräs instrumentti, jota voitaisiin käyttää tehokkaammin kuntarakenteen uudistamisessa.

Toimintaympäristön kompleksisuus edellyttää, että kuntarakennetta katsotaan eri-laisista näkökulmista. Keskitetyllä ohjauksella hoidetuissa uudistuksissa näyttää olevan vaikeuksia ottaa huomioon paikallistason toimintaympäristö. Kunnista tulee viestejä, että Paras-uudistus ja sen sisältämä terveydenhuollon uudistus ovat aiheuttaneet enem-män sekavuutta kuin ratkaisseet ongelmia. Samaan viittaavat myös Paras-hankkeesta tehdyt arvioinnit (ks. Meklin 2010). Näyttää siltä, että Paras-uudistus on laukaissut uudistusaallon, jossa uusilla uudistuksilla yritetään ratkaista aikaisemman uudistuksen

76

ACTA

aiheuttamia ongelmia. Esimerkkinä tästä on puitelain 5 §:ään tehtävä muutos, joka velvoittaa pitämään sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistehtävät yhdessä siinäkin tapauksessa, että ne hoidetaan kuntien muodostamalla yhteistoiminta-alueella.

On otettava huomioon, että myös kuntien itsehallinnon liika korostaminen voi johtaa sekavaan kuntajärjestelmään. Kontingenssiteoriasta nousee vaatimus, että jos hajautetulla toiminta- ja päätöksentekojärjestelmällä lisätään järjestelmien kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin, tulee vastaavasti jollain muilla toimilla huolehtia toimintajärjestelmän sisäisestä eheydestä. Nyt näyttää siltä, että valtion käynnistämät kuntarakennetta koskevat uudistukset eivät lisää julkisen hallinnon kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin ja samalla ne vaikeuttavat järjestelmän sisäistä integ-raatiota ja hallintaa.

Valtionhallinnon kehittämistoimissa on sisällä niin sanottu yhtenäiskuntakäsitys. Kun kunnille asetetaan kehittämisvaateita tai kun kunnille annetaan tehtäviä, ne kos-kevat kaikkia kuntia niiden koosta, sijainnista tai elinkeinorakenteesta riippumatta. Tehtävät tulee hoitaa kaikissa kunnissa samalla tavalla. Vain joissain metropolialuetta tai suuria kaupunkiseutuja koskevissa asioissa saattaa olla kohdennettuja toimenpi-teitä ja vaatimuksia. On syytä kysyä, toimiiko yhtenäiskunta-ajattelu postmodernissa ajassa ja pystytäänkö enää tästä näkökulmasta vahvistamaan kuntien kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin. Kuntakentän heterogeenisuus pitäisi ottaa nykyistä paremmin huomioon.

Kuntarakenteen muodostamisessa tavoitteeksi on asetettu vahvojen kuntien muo-dostaminen. Tarkkoja kriteereitä vahvalle kunnalle ei ole olemassa. Tavoite on sinänsä tarkoituksenmukainen myös kuntien itsehallinnon kannalta. Sellainen kunta, jolla ei ole vaikutusvaltaa omiin asioihin, se ei voi olla myöskään vahva itsehallinnollinen toimija. Kuitenkin on selvää, että erilaisissa toimintaympäristöissä vahvan kunnan piirteet ovat erilaisia. Kun kunnat yhdyskuntarakenteeltaan ja työssäkäyntialueeltaan muodostavat ehjän alueellisen kokonaisuuden, yhtenäinen kunta lisää vahvuutta ver-rattuna siihen, että työssäkäyntialueella toimii monia asukasluvultaan, pinta-alaltaan ja keskusrakenteeltaan erilaisia kuntia.

Sama logiikka ei toimi haja-asutusalueella ja pitkien etäisyyksien kunta-alueilla. Voi kysyä, mitä hyötyä saadaan siitä, että kuntia pannaan yhteen alueella, jossa kun-takeskusten välimatkat ovat pitkät, joissa ei ole yhtenäistä työssäkäyntialuetta ja joissa ei ole sellaista keskusta, joka mahdollistaisi palveluverkkojen tiivistämistä yhteen kuntakeskukseen. Tällaisilla alueilla yhtenäisen kuntarakenteen sijaista tavoitteena pitäisi olla sellaisen perusstruktuurin säilyttäminen, että ihmisillä on siellä ylipäänsä elämisen edellytykset. Se, että koko maa pidetään asuttavana, pitää olla myös valtion tavoitteena. Tämän tavoitteen toteuttamisessa tarvitaan kuntia, jotka ovat kuntalaisten itsehallinnollisia yhteisöjä.

Yhtenäiskunnan toimintamalliin kohdistuva kritiikki saa tukea tämän artikkelin kehyksenä käytetystä kontingenssiteoriasta. Sen mukaan ei ole yhtä oikeaa rakennetta ja toimintamallia, mutta kaikki mallit eivät ole yhtä hyviä eikä mikään organisointitapa ole tehokas kaikissa toimintaympäristöissä (Lawrence & Lorch 1969, 157). Sopiva malli riippuu tilanteesta ja olosuhteista. Kun tilanteet ja olosuhteet kuntakentässä vaihtelevat, kuntien rakenteiden ja toimintamallien tulisi vaihdella sen mukaisesti.

77


Kuntien kyky vastata toimintaympäristön muutoksiin

Julkisen hallinnon toimintajärjestelmän kykyyn vastata toimintaympäristön muutoksiin ei vaikuta pelkästään valtion ja kuntien välinen työnjako ja ohjaussuhde, vaan myös se, minkälaisia ovat kuntien omat rakenteet sekä ohjaus- ja päätöksentekojärjestelmät. Kuntien valmiudet toimia muuttuvassa toimintaympäristössä eivät riipu pelkästään siitä, minkälaiset rajat valtio niiden toiminnalle asettaa. Kuntien itsehallinnon näkö-kulmasta voi asian ymmärtää myös niin, että jos kunnat itse osoittavat joustavuutta ja kykyä sopeutua toimintaympäristön muutoksiin, vähenee valtion halu määrätä niiden toiminnasta. Kunnat voivat omilla toimillaan vaikuttaa kunnallisen itsehallinnon rajoihin.

Myös kunnissa täytyy olla tasapainossa niiden kyky vastata toimintaympäristön muutoksiin ja taito huolehtia sisäisestä integraatiosta. Kunnallishallinnon historiassa sisäisen integraation tavoite on ollut hallitsevampi periaate. Sen toteutuminen on varmistettu byrokraattisella ja hierarkkisella hallintojärjestelmällä ja toimintatavalla. Max Weberin (1978) luoma byrokratiamalli tukeutuu yhteen valtakeskukseen ja kes-kitettyyn ohjaukseen. Byrokratiaa voi pitää suljetun systeemin hallintatapana, jonka tarkoitus on taata yhdenmukainen menettely ja ennalta määritelty lopputulos. Vaikka byrokratiasta puhutaan yleensä kielteiseen sävyyn, sillä on ollut myönteisiä vaikutuksia. Sillä on taattu sellainen toimintavarmuus, että kuntien toiminta on ollut kuntalaisten silmissä legitiimiä ja luotettavaa.

Sisäisen integraation turvaamisen kääntöpuoli on se, että byrokraattinen toiminta-tapa ja keskitetty ohjaus heikentävät kuntien kykyä hoitaa toista keskeistä tehtäväänsä eli toimimista muuttuvassa ja kompleksisessa toimintaympäristössä. Byrokraattinen hallintatapa tuottaa ongelmia avoimessa systeemissä, jossa on monia valtakeskuksia, erilaisia vaihtoehtoisia kehityspolkuja, ristiriitaisia tavoitteita ja erilaisia tavoiteltavia tulevaisuuksia. Avoimessa systeemissä yhden ja universaalin totuuden sijasta tulee hyväksyä monia totuuksia ja näkökulmia. Erilaisuutta ei pidä nähdä organisaation haitallisena ominaisuutena, joka tulee poistaa keskitetyllä määräysvallalla vaan voima-varana, jota tulee hyödyntää avoimen kommunikaation ja dialogin avulla. Kunnan avoimuus tarkoittaa sitä, että kuntalaiset ja sidosryhmät voivat vaikuttaa kunnan toimintaan. Kunta uudistuu ja muokkautuu monien toimijoiden keskinäisessä vuoro-vaikutuksessa. Kunta pitää nähdä eri toimijoista koostuvana kuntayhteisönä. (Jalonen 2007, 146–147),

Sekä koko suomalaisen hallintojärjestelmän että kuntien itsehallinnon toimivuu-den keskeiseksi kysymykseksi nousee se, pystyvätkö kunnat korvaamaan keskitetyt hallintojärjestelmänsä joustavammilla ja toimintaympäristön muutoksiin paremmin vastaavilla ohjausjärjestelmillä. Kuitenkaan kysymystä kuntaorganisaatioiden sisäisestä integraatiosta ei tule sivuuttaa. Kuntaorganisaation tulee toimia tehokkaasti, sen tulee ilmentää kuntalaisten tahtoa ja kuntalaisilla tulee olla vaikutusmahdollisuus kunnan toimintaan. Kuntaa pitää ohjata demokraattisesti. Näiden vaatimusten toteutuminen edellyttää, että kunnalla on omat ja demokraattisesti ohjatut rakenteensa ja toimin-tatapansa.

Kunnan sisäinen integraatio voidaan saavuttaa, vaikka keskitettyä ohjausta vä hennetään. Tarvitaan uudenlaisia integraatiotapoja, joiden ominaisuuksia ovat

78

ACTA

avoimuus, dialogisuus ja horisontaalinen yhteistyö. Kun parannetaan kunnan kykyä toimia monimutkaisessa toimintaympäristössä, tarvitaan johtamistapojen ja organi-saatiokulttuurin muutosta.

Avoimuuden ja vuorovaikutuksen lisääminen ei saa johtaa siihen, että kunta päästää toimintavaltaansa kuntaorganisaation ulkopuolelle. Jos kunta ei osaa oikealla tavalla yhdistää sisäistä integraatiota ja avointa vuorovaikutusta, on vaara, että kunta joutuu ulkoisten voimien riepoteltavaksi ja sille jää vain myötäilijän rooli toimintaympäristön muutoksessa. Kunnallinen itsehallinto on myös kykyä toimia aktiivisesti omassa toi-mintaympäristössään. Tässä vaaditaan ympäristön muutosten lukutaitoa ja strategista osaamista, joka kasvaa avoimessa organisaatiokulttuurissa ja vuorovaikutussuhteissa ulkoisten toimijoiden kanssa.

Kuntien ohjausjärjestelmät muuttuvassa toimintaympäristössä

Ohjausjärjestelmät jaetaan usein hierarkioihin, verkostoihin ja markkinoihin (Powell 1990). Kun jakoa sovelletaan kuntakenttään, voidaan puhua viranomaiskunnasta, verkostokunnasta ja markkinakunnasta. Nämä käsitteet jäsentävät kuntien toiminta-tapoja, mutta ne eivät tietenkään esiinny puhtaina malleina. Toimintaympäristönsä kanssa aktiivisessa vuorovaikutuksessa olevan kunnan pitää pystyä käyttämään kaikkia ohjausmuotoja sopivassa suhteessa. Eri ohjausmuotojen kokonaisuudesta on ryhdytty käyttämään käsitettä hallinta (governance) erotukseksi hallinnosta, joka tarkoittaa organisaatiorakenteiden hallintajärjestelmien kokonaisuutta. (Anttiroiko ym. 2003, 137–151).

Jokaisella ohjausmuodolla on oma tehtävänsä. Byrokratialla turvataan organisaati-on integraatio sekä taataan toiminnan legitimiteetti ja oikeudenmukaisuus. Verkosto-maisella ohjauksella ja yhteistyömallilla nostetaan kunnan kykyä vastata toimintaym-päristön muutoksiin. Markkinaohjauksella ja markkinamekanismien hyödyntämisellä tuodaan toimintaan tehokkuutta. Kunta tarvitsee kaikkia ohjausmuotoja.

Tämän artikkelin tarkoituksen näkökulmasta keskiössä on kysymys, onko byro-kraattisen hallintojärjestelmän ja voimistuvan markkinaohjauksen välissä tilaa sellaisille verkostomaisille ohjausmuodoille, joilla kunnat pystyvät vastaamaan toimintaym-päristön muutoksiin, mutta toimimaan tehokkaasti ja säilyttämään organisatorisen eheytensä. Tämä on kuntien omissa käsissä. Kunnat itse voivat raivata tilaa uusille ohjausmuodoilla ja käyttää niitä siten, että kunnallinen itsehallinto säilyy vahvana ja sellaisena paikallisena järjestelmänä, jonka avulla kuntalaiset voivat osallistua heitä itseään koskevaan päätöksentekoon ja tyydyttää omia tarpeitaan. Tässä asiassa valtion ohjaus ei aseta juurikaan esteitä. Päinvastoin, monet valtion alullepanemat tai tukemat kehittämishankkeet ja -ohjelmat kehottavat kuntia verkostoitumaan sekä keskenään että muiden toimijoiden kanssa.

Monimutkaisessa toimintaympäristössä menestyvät organisaatiot toimivat jous-tavasti, epämuodollisesti ja ovat informaatio- ja palveluorientoituneita (Hatch 1997, 45). Hierarkkista ohjausta tärkeämmiksi nousevat vertikaalinen kommunikaatio ja horisontaaliset erilaisia rajoja ylittävät kumppanuussuhteet (Nyholm 2008, 52). Ver-kostomaisella toimintatavalla organisaatio hyödyntää ja mobilisoi toimintaympäris-

79


tössä olevaa potentiaalia, synnyttää innovaatioita yhdessä muiden toimijoiden kanssa. Verkostomaisesta toimintatavasta on positiivisia näyttöjä lähinnä elinkeinotoiminnan alueella, jossa on saatu paikallistasoa hyödyttäviä tuloksia kuntien, yritysten, oppilai-tosten ja valtion elinkeinotoiminnan viranomaisten verkostomaisella yhteistyöllä (esim. Kostiainen 2003; Linnamaa 2004). Myös hyvinvointisektorilla paikallisia verkostoja on pystytty hyödyntämään. Esimerkiksi sosiaalialan osaamiskeskusten toiminta on tuottanut paikallisella tasolla verkostomaista yhteistyötä oppilaitosten, kuntien ja järjestöjen välillä (Kaakinen ym. 2007). Kuitenkaan verkostomainen toimintatapa ei ole yleistynyt kuntakentällä sillä tavoin, että sen perusteella voitaisiin päätellä, että kuntien kyky vastata toimintaympäristön muutoksiin olisi merkittävästi kasvanut. On myös arvioita, että verkostoperiaate on tutkijoiden pöydillä syntynyt mielenkiintoinen ajatus, josta on vähän käytännön näyttöjä (Ryynänen 2003).

Verkosto-ohjauksen mahdollisuudet

Verkostomaisen toimintatavan omaksumisen esteet näyttävät olevan kuntien kyvyssä vähentää omien keskitettyjen ohjausjärjestelmiensä merkitystä. Nyholm (2008) to-tesi väitöskirjassaan, että kuntien verkostoitumisen edistämiseksi perustetun Seutu-hankkeen esteeksi muodostui kuntien kyky luopua keskitetyistä päätöksenteko- ja hallintojärjestelmistä ja omasta ohjaus- ja päätösvallastaan. Samalla Nyholmin tutki-mus tuotti tuloksen, että koko verkostohanke toimi ylimmän poliittisen ja viranhal-tijajohdon tasolla ja esimerkiksi keskijohto oli hankkeessa marginaalisessa asemassa. Verkostotyö ei ollut painunut toiminnan perustason toimintatavaksi. Väite kuntien vahvasta keskitetyistä ohjauksesta saa tukea myös Airaksisen (2009) väitöskirjasta, jossa todetaan, että kuntien uudistumista vaikeuttaa kiinteänä toimiva poliittinen ja hallinnollinen valtaeliitti.

Verkostotoiminta ei ole kunnissa sellainen toimintatapa, joka voidaan ottaa käyt-töön samalla tavalla kuin uudistuksia kunnissa on totuttu tekemään. Se ei ole kerta-suoritus eikä sitä voida tehdä sääntöjä ja määräyksiä laatimalla. Se vaatii uudenlaista uudistuslogiikkaa, jossa uutta toimintatapaa otetaan käyttöön vähitellen, kokeillen ja sopien. Niin kuin aiemmin todettiin, kompleksisessa toimintaympäristössä tarvitaan yhteistyöperusteista lähestymistapaa. Verkostotoiminta edellyttää uudenlaista poliittista ja hallinnollista johtamista, jossa siedetään epäselvyyttä ja hyödynnetään moninaisuutta. Yhdenmukaisuuden sijasta etsitään voimaa erilaisuudesta. Sotarauta on kuvannut eri-laisuutta hyödyntävää yhteistyön tilaa käsitteellä luova jännite (Sotarauta ym. 2003).

Verkostotoiminta ei itsestään ole ihmeitä tuottava toimintatapa. Sen sovelta-miseen sisältyy ongelmia ja vaaroja. Verkostoja voidaan käyttää väärin ja ne voivat tuottaa haitallisia seurauksia (ks. Linnamaa & Sotarauta 2000). On myös vaara, että verkostomaisesta uudesta hallinnasta seuraa hallinnon sirpaloitumista, vastuusuhteiden hämärtymistä ja yhtenäisen näkemyksen katoamista (Eriksson 2010,183).

Verkostomaiseen toimintatapaan liittyy organisaation sisäisen integraation vähene-misen vaara. Sen vuoksi verkostosuhteet eivät voikaan olla yksinomainen ohjausmuoto. Kyse on verkosto-ohjauksen osuuden ja merkityksen kasvattamisesta eikä siitä, että se korvaisi kokonaan hierarkkisen ja markkinaperusteisen ohjauksen.

80

ACTA

Verkostoperiaatteen yhtenä soveltamishaasteena on sen sopivuus edustukselli-seen demokratiaan perustuvaan kunnan hallintojärjestelmään. Tätä todistavat myös Nyholmin ja Airaksisen väitöstutkimukset. Edustuksellinen demokratia toimii siten, että kuntalaiset valitsevat edustajansa johtamaan kuntaa. Kuntalaisten valitsemilla luottamushenkilöillä täytyy olla mahdollisuus ohjata kunnan toimintaa. Luottamus-henkilöiden aikaansaannokset näkyvät päätöksissä ja konkreettisissa toimenpiteissä. Niitä on hankala havaita verkostotyössä, jossa ei ole erotettavissa yksittäisen toimijan tai toimijaryhmän aikaansaannoksia. Myös hierarkiat, jotka istuvat syvällä kunnan toimintakulttuureissa, vaikeuttavat verkostojen toimintaa. Verkostoilla on taipumus hajota, jos vaikuttaminen niissä tapahtuu muodollisen aseman tai säännöillä määri-teltyjen valtaresurssien avulla.

Kunnissa pitäisi etsiä tasapainoa verkostotoiminnan ja edustuksellisen demo-kratian välillä. Kunnan johtamiskulttuuri on avainasemassa. Sekä poliittisessa että hallinnollisessa johtamisessa pitäisi lisätä verkostojohtamisen valmiuksia, jotta kuntien kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin voidaan nostaa. Tehtävä ei ole helppo, mutta se voi olla jopa kunnallisen itsehallinnon kohtalonkysymys. Verkostotoiminta ei ole pelkästään keino vastata toimintaympäristön muutoksiin vaan keino hyödyntää toimintaympäristön voimavaroja ja mobilisoida paikallista kehitystä.

Verkostomainen ohjaus ja toimintatapa voi jäädä kunnissa käyttämättömäksi voimavaraksi myös siitä syystä, että kunnat siirtyvät käyttämään hierarkkisen ohjauk-sen rinnalla vain markkinaohjausta. Markkinamekanismien käyttö ja hyödyntäminen yleensä tehostaa kuntien toimintaa, mutta samalla se voi viedä toimintavaltaa kunnan ulkopuolelle sillä tavoin, että kuntien itsehallinto kaventuu.

Verkostotoiminta perustuu toimijoiden yhteiseen intressiin, keskinäisen hyödyn tuottamiseen, lojaalisuuteen ja luottamukseen (Powell 1990). Keskinäisessä sopimi-sessa on tärkeää yhteiset arvot ja eettinen perusta, vaikka toimintatavat ja toiminnan luonne ovat erilaisia. Verkostomaista sopimista on tämän vuoksi kutsuttu ”pehmeäksi” sopimiseksi. On myös todettu, että säilyttääkseen oman toimivaltansa niissä tehtävissä, jotka ovat organisaation ydintehtäviä, yhteistyötä ulkoisten toimijoiden kanssa pitäisi tehdä verkostoperiaatteen mukaisella sopimisella (Hyyryläinen 2004).

Markkinaohjaus perustuu määrämuotoisiin ja määräaikaisiin sopimuksiin, jonka rikkomisesta seuraa sanktioita. Sopimista voi kutsua kovaksi sopimiseksi (Hyyryläinen 2004). Kunnat toimivat niin sanotuilla näennäismarkkinoilla, joilla ostajalla (kunta) on yleinen intressi ja myyjällä yksityinen intressi. Markkinaohjaus lisää sopimisen määrää kunnissa. Palvelujen hankinnasta ja valvonnasta kasvaa oma byrokratiansa ja keskitetyn ohjauksen kohde. Tällä tavoin markkinaohjaus saattaa monissa toiminnoissa tuoda jäykkyyttä kunnan toimintaan ja vaikeuttaa kunnan kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin. Markkinaohjaus lisää määrämuotoisia hankintakäytäntöjä, sopimista ja valvontaa, mikä kasvattaa uudenlaista byrokratiaa. Kunnissa tarvitaan kyllä markkina-osaamista ja markkinoiden toimivuus on kuntien etu. Markkinoiden synnyttäminen ja markkinasuhteiden hyödyntäminen on osa kunnan kykyä toimia monimutkaisessa toimintaympäristössä.

Markkinavetoisessa kuntatoiminnassa voidaan kysyä, mikä on kuntalaisten asema. Hyvinvointipolitiikassa ongelmana on pidetty, että kunta nähdään liiaksi palvelujen tuottamiskoneistona ja palvelujen tuottamistapa syrjäyttää muita tärkeitä hyvinvoin-

81


tipoliittisia kysymyksiä, kuten ongelmien ennaltaehkäisyn ja vapaaehtoistyöhön ja sosiaaliseen tukeen perustuvat toimintatavat. Vaarana on, niin kuin Koskiaho (2008) on todennut, että siirrytään palvelutalouteen, jossa kuntalainen on vain asiakkaan asemassa. Kuntalaisen muut roolit kuten potilaan, käyttäjän, kuluttajan ja kansalaisen roolit jäävät alisteiseen asemaan (Möttönen 2010). Beresford (2009) on todennut, että kuntalaisten eri roolien välillä on ristiriitoja ja jännitteitä. Niiden säätely ja tasapai-notilan etsintä on tärkeä tehtävä julkisessa toiminnassa.

Lopuksi

Olen tarkastellut kuntien itsehallinnon merkitystä postmodernin ajan muuttuvassa toimintaympäristössä. Tarkastelukehikkona olen käyttänyt kontingenssiteoriaan kuulu-vaa hypoteesia, jonka mukaan monimutkaisessa ja muuttuvassa toimintaympäristössä toimivat parhaiten hajautetut toiminta- ja päätöksentekojärjestelmät. Keskitetyt ohjaus-järjestelmät eivät toimi, vaan niillä on taipumus monimutkaisessa toimintaympäristössä tuottaa tavoitteiden vastaisia ja ennalta arvaamattomia tuloksia.

Julkisen hallinnon toimivuuden tarkastelussa kontingenssihypoteesi merkitsee sitä, että paikallisella tasolla pitää olla vahvat toiminta- ja päätöksentekovaltuudet, jotta julkisen hallintojärjestelmän kyky vastata toimintaympäristön muutoksiin paranee. Hypoteesi saa tukea lyhyestä historiallisesta tarkastelusta. Suomalaisen hyvinvointi-valtion palvelujärjestelmä luotiin vakaassa toimintaympäristössä valtion keskitetyllä ohjauksella. Kun keskitetyn ohjauksen ongelmat kasvoivat ja järjestelmä oli ajautumassa vaikeuksiin, käynnistyi vapaakuntakokeilusta lähtenyt toimivallan hajautuksen ja kunnallisen itsehallinnon vahvistamisen kausi. Kuntaperusteinen toimintajärjestelmä osoitti toimintakykyisyytensä 1990-luvun lamassa, jossa kohdattiin raju ja nopea taloudellisen toimintaympäristön muutos.

Laman jälkeen valtion ohjaustoimet ovat kiristyneet. Kuntia ohjataan ja julkista hallintojärjestelmää uudistetaan keskitetyllä ohjauksella. Hallinnon kehittämisessä on piirteitä tavasta, jolla uudistuksia tehdään vakaassa ympäristössä ja yhden valtakeskit-tymän järjestelmässä (Virtanen 2010). Valtion käynnistämissä uudistushankkeissa ei tunnisteta sitä, että julkinen hallinto on monista valtakeskittymistä ja organisaatio-joukosta koostuva avoin ja monimutkainen systeemi. Uudistukset, mukaan lukien kunta- ja palvelurakenteen uudistaminen, uhkaavat epäonnistua, koska niissä ei oteta riittävästi huomioon paikallistason toimintaympäristötekijöitä. Kehittämistoimet tuottavat uudistusaallon, jossa uudistusten aiheuttamia ongelmia paikataan uusilla uudistuksilla. Pahimmassa tapauksessa uudistukset samalla, kun ne vaikeuttavat toimin-taympäristön muutokseen vastaamista, tuottavat hallintoon sekavuutta ja vähentävät julkisen hallinnon eheyttä.

Suomalaisen julkisen hallintojärjestelmän toimivuutta voidaan parantaa vain uu-distuspolitiikalla, joka vahvistaa kuntien itsehallintoa ja kasvattaa kuntien kykyä vastata toimintaympäristön muutoksiin. Paikalliset kontingenssitekijät on otettava paremmin huomioon uudistuspolitiikassa. Kunnallisessa itsehallinnossa ei kuitenkaan ole kyse vain siitä, minkälaisia toimintavaltuuksia kunnilla on suhteessa valtioon. Kuntia vaivaavat samat keskitetyn ohjauksen ongelmat kuin koko julkista hallintojärjestelmää. Kuntien itsehallinnon vahvistaminen edellyttää kuntien omien toimintamallien uudistamista

82

ACTA

siten, että toimivaltaa siirretään toiminnan tasolle lähelle kuntalaisia, parannetaan kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia sekä lisätään horisontaalista yhteistyöstä sidosryhmien ja muiden toimijoiden kanssa.


Ahokas, K. (2009): Kasvukunnan johtajana. Suomen Kuntaliitto Acta-julkaisusarja nro 210. Helsinki.

Airaksinen, J. (2009): Hankala hallinnonuudistus. Acta Universitatis Tamperensis: 1397. Tampere.

Anttiroiko, A-V. − Haveri, A. − Karhu, V. − Ryynänen, A. − Siitonen, P. (toim.) (2003): Kuntien toiminta, johtaminen ja hallintasuhteet. Kunnallistutkimuksia. Tampere University Press. Tampere.

Eriksson, K. (2010): Verkostollisen hallinnoinnin jännitteet. Hallinnon Tutkimus 3/2010, s. 181–194.

Beresford, P. (2009): Osallistumisen ja valinnan jännitteet terveydenhuollossa – palvelukäyttäjän näkökulma. Teoksessa Koivusalo, M. − Ollila, E. – Alanko, A. (toim.): Kansalaisesta kuluttajaksi. Markkinat ja muutos terveydenhuollossa, s. 248–256. Gaudeamus. Helsinki.

Burrell, G. & Morgan, G. (1979): Sociological Paradigma Organizational Analysis. Heineman. Educational Books. London.

Conklin, J. (2005): Dialogue Mapping: Building Shared Understanding on Wicked Problems. Wiley & Son. New York.

Harisalo, R. (2008): Organisaatioteoriat. Tampere University Press. Tampere.

Harisalo, R. − Aarrevaara, T. − Stenvall, J. − Virtanen, P. (2007): Julkinen toiminta – julkinen politiikka. Tampere University Press. Tampere.

Hatch, M. J. (1997): Organization theory. Modern, symbolic and postmodern perspectives. Oxford University Press. Oxford.

Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti, A. (2009): Haastava kuntajohtaminen, moniarvoisuus, monimutkaisuus ja hallinta. Kirjassa Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti, A. (toim.): Haastava kuntajohtaminen, s. 26–42. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Hyyryläinen, E. (2004): Sopimuksellisuus, talous ja johtaminen. New Public Management sopimusohjauksessa ja julkisten organisaatioiden sopimusten hallinnassa. Vaasa: Vaasan yli-opiston julkaisuja. Tutkimuksia 256, Hallintotiede 31, 2004.

Jalonen, H. (2007): Kompleksisuusteoreettinen tulkinta hallinnollisen tehokkuuden ja luovuu-den yhteensovittamisesta kunnallisen päätöksenteon valmistelutyössä. Tampereen teknillinen yliopisto. Julkaisu 693. Tampere 2007.

Julkinen talous tienhaarassa. Finanssipolitiikan suunta 2010-luvulla. Valtiovarainministeriö. Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset 8/2010. Helsinki.

Juuti, P. (2010): Sydämen ja järjen tasapaino strategiatyössä. Luento seminaarissa Matkalla uuteen strategiseen johtamiseen. Kuntatalo 3.11.2010.

Kaakinen, J. − Nieminen, J. − Ohtonen, J. (2007): Sosiaalihuollon kehittämistoiminnan arvi-oinnin loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2007:12. Helsinki.

83


Kallio, O. (1995): Ympäristön vaikutus kuntaorganisaation toimintaan. Acta Universitatis Tamperensis 457. Tampere.

Karila, A. (1998): Kunnan talouden ohjaus ja sen muutos. Perinteisestä politiikasta rinnakkais-ten ohjausjärjestelmien kokonaisuutteen. Suomen Kuntaliitto. Acta-tutkimussarjan julkaisuja nro 87. Helsinki.

Koskiaho, B. (2008): Hyvinvointipalvelujen tavaratalossa. Vastapaino. Tampere.

Kostiainen, J. (2002): Urban economic Development Policy in the Network Society. Tampere: Teknisten akateemisten liitto TEK, 2003.

Kuntapolitiikan linja. Valtiovarainministeriön julkaisuja 43/2010.

Lawrence, P. R. & Lorch, J. W. (1967): Organization and Environment. Graduate School of Business Administrations. Harvard University. Boston.

Linnamaa, R. (2004): Verkostojen toimivuus ja alueellinen kilpailukyky. Helsinki: HAUS-julkaisuja 1/2004. HAUS kehittämiskeskus Oy.

Linnamaa, R. & Sotarauta, M. (2000): Verkostojen utopia ja arki. Tampere: Alueellisen kehit-tämisenyksikkö, Sente-julkaisuja 7/2000. Tampereen yliopisto.

Mason, R. O. & Mitroff, I. (1981): Challenging Strategic Planning Assumptions – Theory, Cases and Techniques. John Wiley & Sons.

Meklin, P. (toim) (2010): Parasta Artun mitalla? Paras-Arttu-ohjelman tutkimuksia nro 5. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Mintzberg, H. (1979): Structuring of Organizations. Prentice-Hall. Englewood Cliffs.

Mäenpää, O. (1991): Julkisen vallan muutosvaiheista Suomessa. Valtionhallinnon kehityskes-kus. Helsinki.

Mälkiä, M. & Vartola, J. (1993): Nuorisotoimesta vapaa-aikatoimeen. Kunnallisen nuoriso-toimen hallinnollisten rakenteiden muutos ja muutosprosessin toteutus vapaakuntakokeilun alkuvuosina. Tampereen yliopisto, Hallintotieteiden laitos. Tampere.

Möttönen, S. (2010): Kuntalaisen monet roolit. Suomen Kuntaliitto. UusiKunta 2017, Jul-kaisu. Helsinki.

Nyholm, I. (2008): Keskijohto kuntamuutoksen näkijänä ja kokijana. Seutuyhteistyö muu-tosprosessina kuntien keskijohdon näkökulmasta. Suomen Kuntaliitto. Acta-julkaisusarja nro 199. Helsinki.

OECD Public Governance Reviews (2010). Finland, Working together to Sustain Success. Assessment and Recommendations. OECD. Paris.

Oulasvirta, L. (1996): Kuntien valtionosuusjärjestelmä. Acta Universitatis Tamperensis, Ser A, vol. 494. Tampereen yliopisto. Vammalan kirjapaino.

Powell, W. (1990): Neither Market nor Hierarchy: Network Forms of Organization. Research in Organizational Behavior. Vol 12, s. 295–366.

Päätalo, M. (2005): Strategisista valinnoista kokonaishallintaan. Kunnan palvelurakenneprojek-tin toteutus muutosprosessina, Suomen Kuntaliitto, Acta-väitöskirjasarja 5/2005. Helsinki.

Raisio, H. (2008): Wicked-problematiikan käsitteellinen tarkastelu: Uusia näkökulmia ter-veydenhuollon johtamiseen. Premissi 2:1, s. 32–42.

84

ACTA

Raisio, H. (2009): Pirulliset ongelmat terveydenhuollossa – esimerkkinä Kansallinen terveys-hanke ja hoitotakuu-uudistus. Teoksessa Vakkuri, J. (toim.): Paras mahdollinen julkishallinto? Gaudeamus. Helsinki.

Rittel, H. & Webber, M. (1973): Dilemmas in General Theory Planning. Policy Sciences 4, s 155–169.

Ryynänen, A. (2003): Julkisen hallinnon johtamisen uudistaminen – kestoteema vai muoti-ilmiö. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/2003, s. 243–245.

Sotarauta, M. (1996): Kohti epäselvyyden hallintaa. Pehmeä strategia 2000-luvun alun suun-nittelun lähtökohtana. Acta Future Fennica No 6. Finnpublichers, Tampere.

Sotarauta, M. − Linnamaa, R. − Suvinen, N. (2003): Tulkitseva kehittäminen ja luovat kau-pungit. Tampereen yliopisto. Alueellisen kehittämisen yksikkö, Sente. Tampere.

Stenvall, J. & Syväjärvi, A. (2006): Onks tietoo? Valtion informaatio-ohjaus kuntien hyvin-vointitehtävissä. Valtionvarainministeriö. Tutkimuksia ja selvityksiä. Helsinki.

Ståhle, P. & Sotarauta, M. (2003): Alueellinen innovaatiotoiminnan tila, merkitys ja kehitys-haasteet Suomessa. Eduskunnan kanslian julkaisuja 3/2003. Helsinki.

Turkkila, I. (2002): Kunnat valtion asialla. Tapaustutkimus valtiolta kunnille siirtyneistä teh-tävistä. Suomen Kuntaliitto. Acta-julkaisusarja nro 148. Helsinki.

Vakkuri, J. − Kallio, O. − Tammi, J. − Meklin, P. − Helin, H. (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa. Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-Arttu-ohjelman tutkimuksia nro 3. Helsinki.

Virtanen, T. (2010): OECD:n arviointi Suomen julkisesta hallinnosta – politiikka ahtaammalle? Hallinnon Tutkimus 3/2010, s.179–180.

Weber, M. (1978): Economy and Society. Volumes 1–2. Los Angeles.

85


Pasi-Heikki Rannisto

Kenen kunnallinen itsehallinto?

Johdanto

Viime aikoina kuntia ja kunnallista itsehallintoa kohtaan on esiintynyt kovia paineita. Erityisesti huolta on kannettu kuntien vaikeuksista suoriutua valtion niille säätämien palveluiden tuottamisesta valtion määräämällä tavalla. Uutisoinnissa ja keskustelussa on vallalla ajattelu, että kunnallisen itsehallinnon purkaminen, valtion sääntelyn lisääminen ja kuntien pakkoliittäminen toisiinsa tuottavat hyötyjä ja varmistavat tehokkaan sekä kansalaisille laadukkaan palvelutuotannon. Ajattelu on jo itsessään paradoksaalinen, sillä kirjallisen normittamisen varaan rakentuvaa hallintoa on historiallisestikin pidetty kankeana ja uudistumiskyvyltään vähäisenä (vrt. Tiihonen & Ylikangas 1992, 38–39) ja siten heikkona tuottamaan joustavia ja laadukkaita palveluja yksilöllisiin tarpeisiin.

Keskustelussa suomalaisen hallinnon kehittämisestä on pääsääntöisesti sivuutettu ainakin kaksi tärkeää keskustelun aihetta. Ensinnäkin Suomesta puuttuu keskustelu yhteiskunnan roolin jatkuvan laajenemisen vaikutuksista ja siis myös toiminnaltaan laajan julkisen sektorin haitallisista vaikutuksista yksityisten toimijoiden taloudellisen toimeliaisuutta rajoittavana tekijänä. Tämä huoli ja keskustelu oli useissa OECD-maissa vallalla 1990-luvun alussa (esim. Korkman 1992). Suomessa se liittyi tarpeeseen lisätä taloudellista toimeliaisuutta, jonka avulla voitaisiin nostaa Suomi pois lamasta. Toiseksi, Suomessa ei keskustella eri toimijoiden rooleista ja välisistä suhteista, vaan keskustelussa uskotaan yksisilmäisesti suuruuden ekonomiaan ja siihen perustuen ollaan helposti sivuuttamassa kuntien itsehallinnon periaatteet. Tämä siitäkin huolimatta, että tutkimustulokset eivät tue suuruuden ekonomiaan perustuvaa ajattelua kuntakoon ja tehokkuuden välisestä yhteydestä (Moomaw 1981; Percy 2003; Dollery − Byrnes & Crase 2008; Vakkuri ym. 2010).

Tarkasteltaessa itsehallintoa voidaan kysyä, onko kunnilla lainkaan itsehallintoa, kun valtio voi luvata niiden puolesta erilaisia palveluja ja asettaa palvelujen tuotantota-voille ja -ajoille tiukkoja määräyksiä ja samaan aikaan jättää resurssoimatta lupaamiensa palvelujen tuottaminen. Tämän ajattelun näkökulmasta perustuslain 121§:n määräys siitä, että kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla, on liian helppo menettely. Kunnat eivät pysty vastustamaan valtiota uudistusten tekemisessä (Haveri 2006, 21–22; Harisalo & Rannisto 2010, 55; Ryynänen 2006, 35–36). Toisaalta perustuslaki ei edellä mainitulla lausumalla anna nimenomaisesti oikeutta alempaan sääntelyyn vaan ainoastaan tehtävien antamiseen. Valtio ministeriöittensä kautta tulkitsee tätä myös valtuutuksena muidenkin normien antamiseen. Voidaan jopa esittää kysymys valtion toimien osalta, että jääkö perustuslain kunnille myöntämä valta ja status valtiosta

86

ACTA

erillisenä organisaationa muodostumatta, kun automaattinen tulkinta normittamisesta on voimassa? Institutionaalisesti kunnan tulisi olla perustuslailla suojattu paikallisen itsehallinnon muoto (Husa & Pohjolainen 2002, 262).

Itsehallintoa voidaan tarkastella myös paikallisten asukkaiden itsenäisenä hallin-tana, jolloin pitkälle vietynä uskotaan siihen, että tarpeet tulevat parhaiten hoidetuksi, jos ne uskotaan asukkaiden omalle vastuulle. Itsehallinnosta keskusteltaessa ollaan siten kahden vastakkaisen voiman välissä ensinnäkin ylhäältä määräävän hallitusvallan ja toiseksi alhaalta, yksilöiltä syntyvän paikallisen yhteistoiminnan vallan (vrt. Haveri 2006, 18; Heuru ym. 2001, 19–21; Ryynänen 2002, 101).

Keskustelua itsehallinnosta käydään pääsääntöisesti jäsentymättömin käsittein ja argumentein. Tarkasteltaessa itsehallintoa on ensin määriteltävä, mistä on kyse, kenen itsehallinnosta ja mitkä osapuolet ovat itsehallintoa määrittämässä. Itsehallinto viittaa käsitteenä valtaan, mahdollisuuteen hallita itse jotain. Onkin ensin otettava kantaa siihen, kenen vallasta on kyse ennen kuin voidaan jatkaa keskustelua eteenpäin ja päättää millä oikeutuksella kantaa itsehallintoon otetaan. Tässä artikkelissa kiinnitetään huomiota itsehallintoon ja eri toimijoiden välisiin suhteisiin unohtamatta keskustelus-ta myöskään kansalaista, joka sekä antaa muille toimijoille mandaatit että on itsekin aktiivinen toimija. Tarkastelu etenee käsitteiden tarkastelun kautta paikallishallinnon kehitykseen ennen Suomen valtion itsenäisyyttä siirtyen itsenäistymisen ajan vuosi-kymmeniin (1880–1920) ja silloin vaikuttaneisiin arvoihin, lainsäädännön kehitykseen liittyviin periaatteisiin ja yhteiskunnallisiin olosuhteisiin sekä näiden kehityskulkujen kautta viimeaikaiseen keskusteluun.

Itsehallintokeskusteluun kuuluvat olennaisesti sellaiset käsitteet ja toimijat kuten valtio, kunta, kansalainen, itsehallinto ja valta.

Kunnallisen itsehallinnon käsitteestä

Kunnallisen itsehallinnon käsitteelle on kirjallisuudessa löydettävissä useita sisältöjä. Ensinnäkin itsehallintoperiaatteen mukaisesti sillä voidaan tarkoittaa kansalaisten omavastuista asioidenhoitoa. Tällöin se taustalla voidaan nähdä kaksi keskeistä arvoa: kunnallinen kansanvalta ja hallinnollinen tehokkuus (Sinisalmi 1999). Toiseksi, kun-nallista itsehallintoa voidaan lähestyä myös juridisen desentralistisen teorian kautta, jolloin kunnallinen itsehallinto on valtion kunnille luovuttamaa valtaa. Jos näin katsotaan, niin loogisesti tämän perusteella valta voidaan ottaa myös pois. Kolman-neksi, hallinnollis-orgaaninen näkemys puolestaan perustuu siihen, että kunnilla on historiallisesti vanhempana yhteisömuotona oma oikeutensa hoitaa tehtäviään ilman, että se olisi saanut oikeutensa valtiolta (Tampereen koulukunta). Tämän näkemyksen mukaan valtio on muodostunut alhaalta ylöspäin ikään kuin paikallisten yhteisöjen liittona. Pakkovallan käyttö (mm. verotusoikeus) on ainoa desentralisoitu ominaisuus, muu perustuu historialliselle kehitykselle (Heuru 2000; Ryynänen 1998; Sinisalmi 1999). Neljänneksi Euroopan paikallishallinnon peruskirjan (1991) mukaan pai-kallisen itsehallinnon käsite (3 artikla) tarkoittaa ”paikallisviranomaisen oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Tätä oikeutta käyttävät valtuustot

87


tai kokoukset, joiden jäsenet on valittu salaisessa äänestyksessä vapailla välittömillä vaaleilla, yhtäläisen ja yleisen äänioikeuden periaatteiden mukaisesti, ja joilla voi olla niille vastuussa olevia toimeenpanevia elimiä. Tämä määräys ei millään tavalla vaikuta kansalaiskokousten tai kansanäänestysten järjestämiseen tai muunlaiseen kansalaisten suoraan osallistumiseen, milloin se on lainsäädännössä sallittu”.

Tarkasteltaessa eri intressiryhmien kannanottojen kautta kuntien toimintaa ja roolia voidaan tunnistaa erilaisia näkökulmia riippuen siitä, millaiset intressit esittäjällä on. Luonnollisesti (?) valtiolta lähtevät uudistukset pitävät lähtökohtinaan (esimerkiksi Perustuslaki 2000) keskusohjattua yhtenäisvaltiota eikä vallan hajautukseen eikä ai-nakaan laajaan kansalaisten itsehallintoperustaan nojaavaa maata (Ryynänen 1998). Kuntaliitto puolestaan kehittelyssään kuntalain uudistamisen taustalla (Uusi kunta 2017) näkee kunnan organisaationa keskiössä ja kuntalaisen sen äänestäjänä, palve-lutarpeiden esittäjänä ja veronmaksajana. Kuntaliitto haluaa vahvistaa kuntalaisten osallisuuteen perustuvaa elävää kunnallista itsehallintoa kunnan asukkaiden hyvin-voinnin ja kunnan kestävän kehityksen edistämiseksi (Kuntaliitto 2010). Euroopan paikallishallinnon peruskirjassa puolestaan lähdetään siitä, että paikallisviranomaiset ovat demokraattisen järjestelmän tärkeimpiä perustoja. Kansalaisten oikeus osallistua julkisten asioiden hoitoon on yksi niistä demokratian periaatteista, jonka kaikki Euroo-pan neuvoston jäsenvaltiot tunnustavat. Tarkasteltaessa kuntaa itsehallintoperiaatteen kautta korostetaan kansalaisten omavastuista asiainhoitoa.

Johtopäätöksenä voidaan todeta, että kunnallisen itsehallinnon käsitteestä ei pystytä löytämään yksimielisyyttä, vaan tarjolla on useita omaan poliittiseen katsanto-kantaan ja valtakäsitykseen perustuvia vaihtoehtoja. Seuraavaksi tarkastellaan, millaisia ajatuksia itsehallinnosta kuntien historiallinen kehitys meille tarjoaa.

Suomalaisen kunnallishallinnon muodostuminen ja kehitys

Paikallishallinnon varhaisemmat muodot lähtivät liikkeelle pitäjälaitoksesta, jonka keskeisenä tehtävänä oli verojen kerääminen, kirkon rakentaminen ja papin palkkaa-minen. Kirkkopitäjä oli aina 1400-luvulle asti yhteiskunnallisen toiminnan keskipiste ja ainoa tekijä, joka sai kansan kokoontumaan säännöllisesti yhteen. Kirkollisten pitä-jänkokousten aikaa kesti aina vuoteen 1865, jolloin kunnallisasetuksella kunnallinen päätösvalta siirrettiin kuntakokoukselle ja siitä alkoi maalaiskuntien osalta nykyisen-kaltaisen kunnallishallinnon aika (Ryynänen 1996, 20; Sinisalmi 1999, 11; Tiihonen & Tiihonen 1984, 27–28).

Kaupunkien ja maalaiskuntien itsehallinnon ja tehtävien synty eroavat toisistaan selkeästi. Maalaiskuntien itsehallinnon perustana on talonpoikaisen yhteiskunnan järjestäytyminen kirkkoherran johtamien pitäjänkäräjien ja myöhemmin pitäjänko-kousten ympärille. Kaupunkien itsehallinto on puolestaan perustunut kuninkaan tai myöhemmin tsaarin näille kullekin erikseen antamien privilegioiden varaan. Tyy-pillisesti myönnettyihin privilegioihin kuuluivat kaupankäyntioikeudet, oikeuksia maa-alueisiin ja toimintoihin, kuten sataman ylläpito ja vapautuksia tulleista. Hallin-nollisia oikeuksia vastaan kaupungit puolestaan sitoutuivat erilaisiin velvollisuuksiin kuningasta kohtaan (Holopainen 1969; Sinisalmi 1999). Kaupunkien kehittyneempi

88

ACTA

yhteiskunnallinen ja taloudellinen elämä loi alun alkaenkin maaseutua tehokkaammat hallinnon muodot, jotka näkyivät muun muassa edustuksellisina eliminä, joita olivat kaupungin vanhimmat ja raatimiehet. Kaupunkien vahva itsehallinto loi pohjaa myös maaseudun itsehallinnolle, koska sekä kaupunkien välittämä eurooppalainen kult-tuuri että talonpoikainen yhteiskunta rakentuivat itsehallinnon ajatukselle (Sinisalmi 1999; Soikkanen 1966). Kaupunkien keskuselimet eli Raadit kehittyivät myöhemmin maistraateiksi, joiden keskeiseksi tehtäväksi muodostui valtion valvonta, olkoonkin, että maistraatin roolina oli alussa toimia osin kunnallisena hallintoelimenä, osin tuo-mioistuimena ja valtiollisena elimenä, jossa tehtävässä se oli hovioikeuden valvonnan alainen ja sen tuli noudattaa valtion viranomaisten ohjeita (Hoikka & Borg 1990; Nikula 1981; Sinisalmi 1999).

Historiallisesti arvioiden paikallishallinnolla on jo keskiajalta lähtien ollut sekä itsehallinnollisia tehtäviä että valtion paikallishallinnon hoidettavaksi antamia tehtäviä. Näistä valtion tehtävät liittyivät lähinnä valtion omaisuuden hoitoon ja vaalijärjestel-män ylläpitoon, kun puolestaan hyvinvointiin liittyvät ja oikeudelliset tehtävät olivat paikallistason itsehallintotehtäviä. Itsehallinto oli siis aina 1800-luvun puoliväliin asti vahva ja ensisijainen paikallishallinnon tehtäviä asetettaessa (Tiihonen & Tiihonen 1984, 77–79).

Kunnallisasetuksen (8.12.1873) myötä tuli vuoden 1875 alusta perustaa edustuk-sellisuuteen perustuva valtuusto jokaiseen yli 2 000 asukkaan kaupunkiin. Kunnallis-asetus mahdollisti myös muiden toimielinten, esimerkiksi lautakuntien, perustamisen. Taloudenhallintoa varten kaupunkeihin perustettiin rahatoimikamari. Kunnallisasetus toi samalla itsehallinnon kaupunkeihin määrittämällä kaupungin hallinnon piirin, jonka puitteissa kaupunkilaiset saivat hoitaa yhteisiä järjestys- ja talousasioitaan. Sa-malla myös päätösvalta ja toimeenpanovalta erotettiin jyrkästi toisistaan. Jatkossa oli kansan valitsema päättävä elin eli valtuusto ja toimeenpanoa hoitava hallinto. Kunnan ja seurakunnan välille kehittyi asetuksen myötä selvä työnjako (Sinisalmi 1999).

Suomalaisen yhteiskunta-ajattelun kehittyminen ja J. V. Snellman

Suomalaisliikkeen (fennomaanien) sivistyneistö omaksui toimintansa Suomen valtion ja yhteiskunnan teoreettiseksi perustaksi J. V. Snellmanin teoksessaan Läran om staten esittämät hegeliläiseen traditioon perustuvat oppirakennelmat valtion ja yhteiskunnan perusteista. Sen mukaan keskeinen toimija oli kansallishenki ja kansa itse. Ajattelun keskiössä oli myös valtio, mutta Snellman kiinnitti erityistä huomiota myös kansa-laisten oikeuksiin ja osallistumiseen. Snellman katsoi toimivan valtion edellyttävän yhteiskuntasopimusta eli valtion jäsenten sitoutumista noudattamaan yleistä tahtoa. Yleinen tahto oli määrittelynsä mukaan jakamaton eli se ei ollut enemmistön tahto eikä muodostunut kansalaisten yhteenliittymien välityksellä. Enemmistövalta vei Snellmanin mukaan väistämättä rahvaan tyranniaan. Valtion olemassaolon kannalta keskeistä ei ollut hallitsemismuoto vaan sisältö, jossa yksityisen ja yleisen tahdon yhdenmukaisuus toteutui. Tätä hän kutsui kansallishengeksi (Liikanen 1995, 124; Savolainen 2006, 691). Snellmanilaisessa ajattelussa siis valtio ja kansalaisyhteiskunta olivat sama asia, ja valtio oli käsitteenä idealistinen kansallishengen korkein päämäärä.

89


Asettaessaan kansallishengen kehityksen muodolliseksi edellytykseksi yhteiskunta-sopimukselle Snellman poikkesi liberaaleista opeista, joiden mukaan valtiollisen toimin-nan lähtökohtana tuli olla hallitsijan ja kansan solmima sopimus eli perustuslaki, joka sääti hallitsijan vallan rajat ja kansalaisten oikeudet. Vielä selvemmin Snellman torjui toisen, uuden eurooppalaisen politiikkakäsityksen kulmakiven eli kansan suvereniteetti-ajattelun, joka asetti vallan oikeutuksen perustaksi kansan tahdon. Valtio-opissaan hän siis sanoutui selkeästi irti molemmista keskeisistä opeista, joihin vedoten 1840-luvun eurooppalaiset vallankumousliikkeet pyrkivät kiistämään hallitsijoiden vallan oikeu-tuksen. Silti Snellmanin näkemykset eivät suoraan tukeneet perinteistä hallitsijan valtaa ja esivaltaideologiaa. Hänen varsin abstrakteille näkemyksilleen voitiin antaa hyvinkin radikaali ajankohtainen merkitys, kun valtiosta puhuttaessa tarkoitettiin Suomen valtiota (Venäjän valtion sijaan) ja kansallishengen vaatimukset samaistettiin maan talouselämän, yhteiskunnallisten instituutioiden ja kansallisen sivistyksen edistämiseen (Liikanen 1995, 124–125).

Snellmanin oppirakennelma tarjosi liberaalille perustuslaillisuudelle kilpailevan ideologisen perustelun kansallisvaltion vahvistamiselle ollen kuitenkin pikemmin rinnakkainen kuin vastakkainen liberaaleille opeille. Liberaalit opit korostivat valtiosta vapaan taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan merkitystä. Snellmanin ajattelussa valtio tuli ensin ja kansalaisyhteiskunta oli välttämätön tekijä valtiossa. On kuitenkin otettava huomioon, että mikään toiminta ei sinällään kuulunut joko valtion tai kansa-laisyhteiskunnan piiriin. Valtio merkitsi Snellmanin ajattelussa siveellisyyden korkeinta muotoa, ei valtiollisia elimiä tai hallintokoneistoa. Valtiollista toimintaa oli esimer-kiksi lakien laadinta, mutta myös kaikkinainen kansalaisyhteiskunnan tason toiminta, jonka tarkoituksena oli edistää yhteistä hyvää. Snellmanin mukaan yhdistystoiminta oli osa kansalaisyhteiskunnan ulkoista järjestelyä, jolloin valtiollisia päämääriä voitiin edistää valtion instituutioiden ulkopuolisella toiminnalla. Sen syvemmän merkityksen ratkaisi se, miten se edisti korkeampia päämääriä, kuten siveellisyyden ja kansallisen sivistyksen vahvistamista. Erityisen suuren painoarvon hän antoi sananvapaudelle ja julkiselle keskustelulle. Snellmanin yhteiskunnan tärkeimmän perustuksen muodosti perhe, eivät kansalaisten vapaaehtoiset yhteenliittymät, joiden toimintaa saattoi ohjata enemmän yksilölliset etupyyteet (Liikanen 1995, 125–126).

Toinen liberaalien ajattelulle käänteinen näkökulma Snellmanin ajattelussa oli näkemys, että poliittisen toiminnan lähtökohtana oli talouden ja kansalaisyhteis-kunnan tasolla tapahtuva vapaa kilpailu ja järjestäytyminen sekä erilaisten intressien taistelu ja yhteensovittaminen. Snellmanille ensisijaista oli valtion etu, josta johdettuja vaatimuksia vapaan kansalaistoiminnan tuli toteuttaa. Snellmanin ajattelu tasapainoili nerokkaasti eri poliittisten painotusten välimaastossa ja sitä voitiin tulkita monella eri tavalla. Hän ei hyväksynyt, että vallan perustana oli kansan tahto, mutta ei sitoutunut myöskään esivalta-ajatteluun ja perinteiseen käsitykseen hallitsijan vallan jumalaisesta alkuperästä. Kansallishengen vaatimus voidaan nähdä kilpailevana tapana määritellä uusi perustus vallan oikeutukselle. Molempien käsitteiden avulla oli mahdollista kyseenalaistaa vallitsevat valtasuhteet ja perustella radikaalejakin poliittisia muutos-vaatimuksia. Kansalaisten poliittisten oikeuksien lisäämisen ehtona oli myös kansan sivistyksen vahvistuminen, jonka edellytyksenä oli opetuksen tarjoaminen kansan kielellä eli suomeksi ja suomesta oli tehtävä virallinen kieli. Vain näin Suomen kansalle

90

ACTA

saatettiin antaa itsenäinen asema ja tehtävä ihmiskunnan historiassa (Liikanen 1995, 126–127; Savolainen 2006, 367).

Snellmanilainen käsitys nostaa itsehallintokeskusteluun yhtäaikaisesti valtion ensisijaisuuden, kansalaisyhteiskunnan kehittymisen ja kansan sivistyksen. Snellmanin opit olivat keskeisessä roolissa ohjaamassa Suomen poliittisen järjestelmän luomista. Luonnollisesti itsenäisyyden ensimmäisten vuosien kehityspainotukset nojasivat Venä-jästä irtaantuneen Suomen kehittymiseen itsenäisenä valtiona kunnallisen hallinnon jäädessä kehittämiseen nähden toissijaiseksi. Itsenäisyyden alkuajan varallisuuden ollessa vähäistä oli tarve kehittää Suomen valtion instituutioita, vaikka nämä eivät olleetkaan snellmanilaisen ajattelun keskiössä samaan tapaan, kuin kansalaisten muodostama yhtenäinen kansallisvaltio yhtenäisine kielineen ja kulttuureineen. Toisaalta kansa oli kouluttamatonta ja sivistymätöntä ja siltä puuttuivat mahdollisuudet saada korkeampaa koulutusta omalla kielellään. Tästä syystä kansan tahdon ja vaikutusmahdollisuuksien lisääminen ei ollut ensisijainen tavoite. Jos siirtää snellmanilaisen ajattelun suoraan tä-hän päivään, on helppo sivuuttaa kansalaisten mahdollisuus laajempaan itsehallintoon, mitä kunnallinen itsehallinto luontaisesti edustaa. Toisaalta snellmanilaisessa hengessä voidaan myös ajatella, että Suomi yhtenä maailman koulutetuimmista maista on jo kehittynyt sille tasolle, että kansan omaan harkintaan ja vaikutusmahdollisuuksiin voidaan panostaa ja suorastaan kasvattaa radikaalisti kunnallista itsehallintoa ja kunta-laisten vaikuttamisen mahdollisuuksia. Eli siirrettäessä Snellmanin ajattelu nykyaikaan on tulkittavissa, että kansalaisyhteiskunta ja kunnallinen itsehallinto voidaan asettaa valtion toiminnan edelle.

Kunnallishallinnon tehokkuuden tavoittelu ja vallan keskittäminen

Keskittyminen ja hallinnollisen tehokkuuden kasvattaminen ei ole ollut pelkästään valtion hellimä ajatus 2000-luvulla. Nykyisen kaltaisen kunnallisen toiminnan kehit-tymisen ensimmäisinä vuosikymmeninä esiintyi jo tehokkaampaan hallintoon liittyviä kannanottoja. Esimerkiksi Kaupunkiliiton puheenjohtaja L. Ehnrooth esitti jo vuonna 1916, että kaupunkihallinnossa hajautuneisuuden sijasta tarvitaan keskitystä. ”On alettu kaivata kunnallista hallitusta”, joka sitten saatiinkin vuoden 1928 alusta voimaan astuneen kuntalain myötä. Se oli kaupunginjohtaja ja -hallituskeskeinen hallintomalli, jossa kunta nähtiin palvelutuotantoa harjoittavana taloudellisena yksikkönä, jonka oli toimittava tehokkaasti. Tuona aikana kunnallinen itsehallinto ei ollut laaja, sillä valtiovallan ote kaupunkeihin oli edelleen vahva ja ulottui yksityiskohtaisiin asioihin. Valtion alistusmenettely oli laajasti käytössä ja maaherra valvoi alueellisia asioita val-tioneuvoston puolesta (Sinisalmi 1999). Toisaalta kuntien tehtävätkään eivät olleet laajat ja monipuoliset kuten nykyään.

Suurissa kaupungeissa ei missään vaiheessa kyselty kansanvallan perään, vaan po-liittinen eliitti katsoi olevansa kykenevä hoitamaan kansan asioita sen puolesta. Valistu-neempana se katsoi tietävänsä, mikä oli kansalle hyväksi. Lisäksi valtuustoon valituilta meni luottamustoimiinsa paljon aikaa, jota työväestön edustajat eivät voineet uhrata, koska valmisteltiinhan 1920-luvun loppuun asti asiat pääasiassa luottamusmiesvoimin. Palkkiot olivat mitättömiä uhrattavaan ajankäyttöön nähden, koska kulukorvaukset

91


tai palkkakompensaatiot olivat tuolloin tuntemattomia käsitteitä.Vuoden 1928 kuntalaki loi järjestelmän, jossa kaupunginjohtajilla oli poikke-

uksellisen vahva asema. Kaupunginhallitus pystyi alistamaan lautakunnat sekä päätti esittelyoikeudellaan, mitä asioita valtuustossa käsitellään. Kaupungeissa luovuttiin olennaiselta osin luottamusmieshallinnosta ja byrokratisoituminen ja virkavaltaistu-minen alkoivat. Edelleen vuoden 1948 kunnallislainsäädäntö ulotti kunnanjohtajan dominanssin maalaiskuntiin ja vaikeutti erottamista. Samaan aikaan kaupunkilaisten mahdollisuudet osallistua suoraan tai välillisesti olivat heikkoja ja eliitin ja kansan etäisyys toisistaan oli suuri (Sinisalmi 1999; Tiihonen & Tiihonen 1984, 182–183).

Hyvinvointivaltion laajentamiseen liittyy olennaisesti suuri demokratiakeskus-telu ja vasemmiston nousu 1960–1970-luvuilla. Huolimatta käydystä keskustelusta houkutus elitistiseen vallankäyttöön ja sen laajentamiseen oli liian suuri. Siihen men-nessä rakennetut hallintomallit soveltuivat niin hyvin puoluepoliittiseen peliin, että kansanvallan periaatteet jäivät jälleen taka-alalle. Lainsäädäntöä kehitettiin niin, että puolueet käytännössä estivät muiden yhdistysten ehdokasasetannan kunta- ja eduskun-tavaaleissa 1972 lukien. Kansanvallan kanavista tuli näin valtarakenteen kiinteitä osia, jotka kehittivät kuntien hallintoja omien poliittisten päämääriensä mukaan. Suurissa kaupungeissa tämä vahvisti entisestään poliittisen eliitin valtaa suhteessa kansanvaltaan ja kasvatti näiden etäisyyttä toisistaan (Sinisalmi 1999).

Vuoden 1976 kunnallislaki laski kunnanjohtajan asemaa hieman ja varsinkin apulaiskunnanjohtajan asemaa merkittävästi nostaen valtaan uuden voimakkaan toi-mijan, kaupunginhallituksen puheenjohtajan. Samalla esittelijän vastuu ja poliittinen vastuu erotettiin toisistaan ja vaalitulokset näkyivät suoraan hallituksen valtasuhteissa, kuitenkin niin, että pääsääntöisesti kaikilla valtuustoryhmillä oli oma edustajansa hallituksessa. Menettelyllä kasvatettiin ehkä kansanvaltaa, mutta kun kansanvallan kanavat olivat juuri aiemmin vähentyneet puolueiden monopolisoitua ehdokasaset-telun, ei varsinaisesta kansalaisten omavastuisen asiainhoidon laajenemisesta voida puhua (Sinisalmi 1999).

Hyvinvointivaltio – kunnallinen itsehallinto valtion ohjauksessa

Yhteiskunnallisten tehtävien siirtäminen kunnille erityislainsäädännön määräämällä pakolla alkoi suurimittaisesti vasta 1800–1900-lukujen vaihteessa. Esimerkiksi kan-sakouluja tuli perustaa kaupunkeihin 1866 ja maalaiskuntiin 1898 lähtien. Tehtävien pakolliseksi määräämisen ehtona oli se, että valtio myönsi kunnille avustusta tehtävien suorittamista varten. Valtionapujärjestelmä syntyi 1800-luvun loppupuolella ja laa-jentui lähes kaikkiin kuntien toimintoihin. Erityislainsäädännöllä määrättiin muun muassa yksityisten oppikoulujen, ammattioppilaitosten, kansan- ja työväenopistojen, työttömyyden ja köyhäinavustusten, kunnanlääkärien, rokotuksen, eläinlääkinnän järjestämisestä. Kunnilla kuitenkin säilyi varsin suuri valta päättää toteutustavoista (Tiihonen & Tiihonen 1984, 148). Palvelutuotannon erilaisia malleja tarkasteltiin tarkoituksenmukaisuuskysymyksinä ja esimerkiksi yksityiset oppikoulut nähtiin valtion kannalta halvimpina ja siksi kannatettavina (Manninen 2010, 19).

92

ACTA

Ajattelu muuttui radikaalisti 1960- ja 1970-luvuilla. Kun siihen asti kunnilla oli valtaa palvelujen sisältöihin ja toteuttamiseen, valtio alkoi nyt määrittää toteutustavois-ta. Kuntia ohjattiin puitelaeilla, valtakunnallisilla ohjelmilla, hallinnollisilla normeilla ja tehtäväkohtaisilla valtionosuuksilla. Valtion valvonta muuttui laillisuusvalvonnasta tehokkuus- ja tarkoituksenmukaisuusvalvontaan. Näin kuitenkin saatiin levitettyä koko maahan yhtenäinen ja yhdenmukainen peruskoulu, kansanterveystyö ja monet muut yhteiskunnalliset palvelut. Kuntien hallinnot yhdenmukaistettiin ja valtion alistusmenettely oli käytössä (Tiihonen & Tiihonen 1984, 146). Kunnille annettujen pakollisten tehtävien ja niiden yksityiskohtaisen ohjaamisen muodostamasta järjes-telmästä tuli lopulta liian raskas niin kunnille kuin valtiollekin. Kuntien itsenäinen, valtiosta riippumaton ratkaisuvalta hupeni vähiin. Arvioiden mukaan valtion määrä-ysvalta lakisääteisistä tehtävistä ja kustannuksista oli 1980-luvulla jo yli 80 prosenttia. Kunnille oli jäänyt enää toimeenpaneva rooli (Tiihonen & Tiihonen 1984, 214).

Käänne valtio-kunta-suhteen ajattelussa tehtiin 1980-luvun alussa, jolloin järjes-telmän heikkouksia ryhdyttiin tarkastelemaan ja suunnittelemaan uudelleen kunnal-lisen itsehallinnon vahvistamista. Tavoitteena oli siirtää tehtäviä ja toimivaltaa valtion keskushallinnolta väliportaan hallinnolle ja edelleen kunnallishallinnolle. Uudistukset jäivät kuitenkin lopulta komiteamietintöjen tasolle (Väliportaan hallintokomitea II ja Itsehallintokomitea) (Manninen 2010, 79–80).

Harri Holkerin hallitus (1987–1991) ryhtyi tavoittelemaan julkisen hallinnon tehokkuuden ja tuottavuuden parantamista ja käynnisti hallinnonuudistukset laajalla rintamalla. Esko Ahon hallitus (1991–1995) jatkoi hallinnon kehittämistä ja uudis-tamista. Kuntien kannalta keskeisin uudistus eli normiston purkaminen aloitettiin vapaakuntakokeilulla 1980-luvun lopulla ja 1990-luvun alun suuri taloudellinen lama nopeutti ja syvensi normipurkua kasvattaen uudelleen kunnallista itsehallintoa (Heik-kinen & Tiihonen 2010, 379–391). Erityisen merkittävää oli valtionosuusjärjestelmän muuttaminen laskentaperusteiseksi. Hallinnon yhdenmukaisuusvaateista luovuttiin monilta osin ja valtion valvonta keskittyi laillisuusvalvontaan.

Kun itsenäisyyden alla ja ensimmäisinä vuosikymmeninä poliittinen eliitti ja erityisesti porvarillinen puoli korosti valtion ja viranhaltijoiden roolia kansalaisyhteis-kunnan ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien sijaan (vrt. Vares 2000; Vares 2006), on hyvinvointivaltion rakentumisen jälkeen valtion roolin puolustus siirtynyt erityisesti valtion viranhaltijoiden, professioiden ja poliittisen vasemmiston keskeiseksi teemaksi. Heidän lähtökohtanaan on valtio, joka lupaa ja määrittää, mitä kunnat tuottavat ja miten kuntien tulee palvelutuotannossaan toimia, eikä kunta, joka itsevaltaisesti tuot-taa valtaosan hyvinvointivaltion lupaamista palveluista tai kansalaisten yhteisö, joka määrittelee paikallisesti, millaisia hyvinvointipalveluja tuotetaan ja miten tuottaminen järjestetään. Kunnallisen itsehallinnon kehittämisen sijaan keskiöön on näin nostettu valtio, joka käsittelee kuntia hyvinvointipolitiikan toimeenpano-organisaatioina sivuut-taen paikallisen tahdon ja kohdellen palvelujen käyttäjiä yhdenmukaisina palvelujen kohteina, ei asiakkaina.

Uudessa kuntalaissa (365/1995) kuntalaisten suoran osallistumisen ja vaikutta-misen tehostaminen nähtiin välttämättömäksi (KuntaL 27§). Käytännössä kuitenkaan suoran demokratian muodot eivät ole levinneet laajasti kunnan asioiden tiedottamista lukuun ottamatta (Sinisalmi 1999; Hannus & Hallberg 1995). Paras-lain (169/2007)

93


perusteluissa kunnan asukkaiden itsehallintoa ja osallistumisen sekä vaikuttamisen mahdollisuuksia korostetaan, mutta käytännössä kansalaisten perusoikeuksia jatkuvasti kasvattamalla valtio on päättänyt hyväksyä vain valtiojohtoisuuteen ja kuntaliitoksiin positiivisesti suhtautuvat mielipiteet.

Palvelutuotannon yksityiskohtainen normittaminen, kansalaisten perusoikeuksien laajentaminen ja vapauksien kaventaminen kasvattavat valtion ja erityisesti ministe-riöiden todellista valtaa. Itsehallinto ei näin ole siirtynyt kunnilta valtion poliittiselle tasolle eli valtuustolta eduskunnalle, vaan kuntien valtuustoilta valtion ministeriöiden keskeisille valmistelua ohjaaville viranhaltijoille. Tämä tapahtuu tänä päivänä jo aivan julkisesti ja häpeilemättä, sillä esittäähän esimerkiksi valtionvarainministeriö omia tavoitteitaan vaalien jälkeisiin hallitusohjelmiin (vrt. VM 2010). Tavoitepaperiin lii-tetty kansalaisten osallistumisen ulottuvuus sosiaalisen median kautta on retoriikkaa, sillä valtiotason normittamiseen liittyvä keskustelu edellyttää osallistujalta syvällistä perehtymistä käsiteltäviin asioihin ja niiden muodostamaan kokonaisuuteen eikä niitä voi ratkoa vapaassa keskustelussa sosiaalisia medioita hyödyntäen.

Kunnallinen itsehallinto ja demokratia – tehokkuutta demokratian sijaan

Hyvinvointivaltion kehitys aiheutti myös kielteisiä ilmiöitä, kuten byrokraattisen holhouksen lisääntymisen ja laajentumisen uusille elämänalueille, kansalaisten omatoi-misuuden heikkenemisen, taloudellisesti raskaan ja byrokraattisen hallintomekanismin synnyn sekä hallinnon demokraattisuuden kaventumisen. Hallinnon segmentoitu minen johti päätösten tekemiseen eri yhteiskuntapolitiikan erityistarpeiden perusteella, mikä synnytti tarpeen paremmalle koordinaatiolle, mutta myös kansalaisten näkökulman paremmalle huomioon ottamiselle (Manninen 2010, 82–83, 93–98).

Isosta-Britanniasta ja Yhdysvalloista liikkeelle lähtenyt hallinnon kehittämisliike saavutti Suomen 1990-luvun alussa, jonka jälkeen julkishallinnon kehittäminen on ottanut lähtökohdakseen palvelutuotannon tehostamisen ja kustannustehokkuuden parantamisen. Välineinä on käytetty erityisesti managerialistisia uudistuksia, esimer-kiksi tilaajan ja tuottajan erottamista toisistaan, kilpailuttamista, asiakasohjauksen vahvistamista palvelusetelien avulla. (Heikkinen & Tiihonen 2010, 389–390). Aluksi kehittäminen koski erityisesti valtionhallintoa, mutta valtionvarainministeriön aktiivi-sen toiminnan myötä myös kunnat saatettiin uudistusten tielle (Rannisto 2005, 34). Tehokkuutta ja managerialistisia toimintamalleja korostavat ajatukset (usein nimitetään termillä New Public Management, NPM) ovat peruslähtökohdiltaan ja luonteeltaan vastuullista ja henkilöityvää johtamista korostavia ja siten välillistä demokratiaa vähät-televiä (Heuru 2000; Majoinen 2001, 50–51; Möttönen 1997, 56–61). Poliittisten päätöksentekijöiden taholta on esitetty näkemyksiä, että NPM:n käyttämät johtamis- ja organisointimenetelmät, kuten esimerkiksi kilpailuttaminen sekä tilaaja-tuottajamallit heikentävät valtuuston ja hallituksen asemaa ja vahvistavat erityisesti viranhaltijoiden, mutta myös lautakuntien päätösvaltaa (Martikainen 2009). Lisäksi viime vuosien (2008–2010) taloudellinen taantuma on lisännyt konserniohjausta ja entisestään vähentänyt demokratian toiminta-alaa käymättä keskustelua siitä, mikä on missäkin palveluissa tehokkuutta ja mikä haitallista osaoptimointia. Vallitsevasta hiljaisuudesta

94

ACTA

voi päätellä, että myöskään valtuutettujen mielestä demokratian toimivuutta ei pidetä erityisen tärkeänä asiana.

Erityisesti kuntaliitosten yhteydessä on pyritty rakentamaan kuntalaisille ja yhdistyvien kuntien edustajille osallistumisen mahdollisuuksia. On kehitetty asukas-osallistumisen ja kaupunginosademokratian muotoja, jotka ovat hetkellisesti tuoneet kuntalaisen ääntä kuuluville, mutta vaikutukset ovat jääneet usein vähäisiksi ja muodot tilapäisiksi. Näiden osallistumisen muotojen hiipuessa eivät niitä ole jääneet kaipaa-maan sen paremmin asukkaat, valtuutetut kuin viranhaltijatkaan. Näyttää siltä, että avoimuus ja tapauskohtainen vaikuttamisen mahdollisuus ovat merkittävämpiä asioita kuin äänestysaktiivisuus tai demokratian muodot (Heuru 2000). Lisäksi hitaasti, mutta varmasti ovat edenneet erilaiset käyttäjälähtöiset palveluntuotantomallit. Esimerkiksi palveluseteli ja aidot markkinoihin perustuvat palvelujen tuotantotavat tarjoavat valtaa suoraan palvelujen käyttäjälle eli asiakkaalle. Tätä ei voitane pitää kansanvallan vastaisena, vaikka poliittisen päätöksenteon rooli jääkin pieneksi.

Lopuksi – itsehallinto, demokratia ja kuntalainen

Edellä kuvattu kehitys nostaa esiin tarpeen pohtia sitä, mihin tarpeeseen ja tehtävään kunnat ovat aikanaan muodostuneet ja samalla sitä, mihin kunnallista itsehallintoa tarvittaisiin. Suomen valtiollista itsenäistymistä edeltävän kehityksen aikana kunnat ja kuntien hallinto ovat muodostuneet hoitamaan paikallisia asioita ja käyttämään valtaa, jonka avulla paikallisyhteisö päätti, mitä tehtäviä se ottaa hoitaakseen ja miten sen näitä toimintoja resurssoi. Alussa rakennettiin kirkkoja ja palkattiin seurakunnan viranhal-tijoita ja myöhemmin rakennettiin kunnan toimitiloja ja palkattiin viranhaltijoita. Uuden kunnallishallinnon (1875–) alkaessa esimerkiksi Tampereella oli ainoastaan valtion yleinen sairaala, joka oli perustettu 1848. Ensimmäinen kaupungin palkkaama lääkäri nimitettiin 1859 ja hän hoiti samalla sairaalan lääkärin tehtävää (Voionmaa 1932, 575). Tuosta ajasta on vain 150 vuotta.

Viimeisen reilun viidenkymmenen vuoden aikana valtio on säätänyt kunnille tehtäviä ilman, että paikallisyhteisö on voinut asiaan vaikuttaa. Lähiyhteisön, kuten kuntien ja tehtaiden omaehtoisesti aikaisemmin hoitamat sosiaaliseen tukeen liit-tyneet tehtävät, kuten päivähoito, vuokra-asuntotuotanto, terveydenhuolto tulivat yhteiskunnallisen työnjaon piiriin laajassa mitassa vasta toisen maailmansodan jälkeen johtuen erityisesti taloudellisesta niukkuudesta (Karisto ym. 1995, 362). Hyvinvoin-tivaltion laajentamisen aikana valtio käytti kuntia tuotantokoneina aikaansaamaan yhteiskunnallisia uudistuksia ja palveluja, joiden kehittyminen muulla tavoin nähtiin liian hitaaksi. Tässä mielessä kuntien syyttäminen tehtävien heikosta hoidosta ei ole oikeudenmukaista. Perusteltua on syyttää valtiota tehtävien synnyttämisestä ilman, että tuotantokoneistoa ja resursseja on olemassa. Kuntarakennetta ei ole lähtökohtaisesti suunniteltu nykyisen valtion asettaman palvelukirjon tuottamiseen, vaan se on syntynyt vastaamaan paikallisesti tärkeäksi harkittujen toimien aikaansaamisesta. Ilman valtion normittamaa pakkoa hyvinvointivaltio tuskin näyttäisi missään nykyisenkaltaiselta. Kunnissa rahan merkitys ja velaksi elämisen vastenmielisyys olisivat luultavasti ohjan-neet palvelujen laajentamista vahvemmin. Ehkä myös hyvinvoinnin kannalta tulokset olisivat olleet parempia ja kestävämpiä kuin valtiokeskeisellä mallilla toimien (vrt.

95


Harisalo & Miettinen 2004; Harisalo & Rannisto 2010).Kun tilanne on tällä hetkellä se, että hyvinvointipalvelujen tuotanto on tosiasial-

lisesti kuntien vastuulla ja valtio normittaa ja sääntelee tehtävien toteuttamista varsin yksityiskohtaisesti, voidaan kysyä, että voiko kunta saavuttaa lainkaan itsehallintoa ja millaiseksi se voisi muodostua? Olisiko niin, että jatkossa kunnallinen itsehallinto voi lunastaa paikkansa vain saadessaan legitimaationsa suoraan kuntalaiselta? Jos näin olisi, olisivatko avoimuus, kansalaiskeskustelu ja kuntalaisen vaikuttamisen mahdollisuudet tulevia demokratian muotoja edustuksellisuuden ohessa tai sijaan? Tulevaisuuden kun-tien tulee pystyä luomaan uudenlaista kumppanuutta kuntalaisten ja hallinnon välillä sekä kuntalaisten kesken, mikä edelleen voi luoda uusia innovaatioita sekä paikallista ja kansallista menestystä. Tällainen vuorovaikutteinen rooli edellyttää varsin vahvaa itsehallintoa, jotta reagointi eri toimijoiden motiiveihin ja tarpeisiin onnistuu (vrt Hautamäki 2010). Kansalaiset eivät toimi vain kollektiiveina, vaan äänestävät myös jaloillaan ja siirtyvät sellaisille alueille, joissa heidän omat tavoitteensa tulevat parhaiten tyydytetyksi, ja kuten Risto Harisalo omassa artikkelissaan toteaa, tätä tosiseikkaa ei riittävästi huomioida julkishallinnon toiminnasta keskusteltaessa. Käytännössä lienee siis järkevää suhtautua kriittisesti julkisen vallan mahdollisuuksiin ihmisten käyttäy-tymisen ohjaajina.

Otettaessa lähtökohdaksi kuntalaisten legitimaation varaan rakentuva kunta ja kuntalaisten omaehtoinen ja omavastuinen asiainhoito on sen rakentamiselle monia haastavia ja joidenkin mielestä vastenmielisiäkin ehtoja. Onko valta pois ja keneltä se on pois, mikäli kuntalaiselle ja palvelujen asiakkaalle annetaan suoraa valtaa (vrt. palveluseteli, kelakorvaukset)? Helposti voidaan ajatella, että demokraattisen päätök-sentekijän valta eli esimerkiksi valtuutetun valta vähenee tällaisessa tapauksessa. Toi-saalta kehitys on jo vienyt siihen tilanteeseen, että valtaa ei ole valtuutetulla, vaan eri tasoisilla viranhaltijoilla ja normitettujen palvelujen valvojilla. Tilanteeseen päätyminen ei ole kuitenkaan yllätys, sillä jo vuonna 1986 Aimo Ryynänen totesi väitöskirjassaan, etteivät viranhaltijat hyväksy poliittista ohjausta, vaan vaativat omaa toimintavapautta ja oikeutta sanoa mielipiteensä. Ryynänen myös kantoi jo tuolloin huolta kansanedus-tuslaitosten aseman heikkenemisestä (Ryynänen 1986, 54).

Toiseksi valtaa voisi lähteä ammattikunnilta ja erityisesti voimakkailta professioil-ta, jotka toivovat normeja avukseen taistellessaan omien resurssiensa ja arvostuksensa kasvattamiseksi, palkkauksen ja työmahdollisuuksien kehittämiseksi. Jos ajatellaan, että itsehallinnon tavoite on kansalaisten omien vaikutusmahdollisuuksien kasvattaminen, niin eikö juuri professioiden vallan väheneminen olisi suorastaan tavoite? Erityisesti normien ja normien antovallan vähentäminen voisi lisätä valtaa paikallistasolla ja ehkä samalla pakottaisi käytännön toimijoita kehittämään omaa toimintaansa ja ylittämään professioiden väliset raja-aidat paikallisten kuntalaisten ja asiakkaiden hyväksi.

Palattaessa takaisin snellmanilaiseen ajatteluun itsehallintokeskustelun yhteydessä voitaisiin ajatella, että itsehallintoa olisi se, kun paikalliset toimijat pääsevät mahdolli-simman hyvin vaikuttamaan itseään koskeviin asioihin ja ratkaisuihin. Tässä mielessä keskustelu hallinnon vallasta ei ole valtio ja kuntainstituutioiden välistä vallanjakokes-kustelua, vaan näkökulmaksi tulisi ehkä ottaakin julkinen valta vastaan kansalaisten oma valta ja lähteä luomaan ihmistä lähellä olevalle paikalliselle päätöksenteolle mah-dollisimman suurta roolia. Snellmanilaisessa ajattelussahan valtion toiminta käsitteenä

96

ACTA

sisälsi kansalaisyhteiskunnan toiminnan eikä tarkoittanut valtiota instituutiona. Näin määritellyn laajan valtion tavoitteena oli edistää yhteistä hyvää, korkeita päämääriä, siveellisyyttä ja kansallisen sivistyksen vahvistamista. Olisiko jo aika luottaa ja vastuuttaa myös kansalaiset omasta toiminnastaan antamalla paikallisille yhteisöille ja yksilöille merkittävästi enemmän vapauksia, vastuuta ja itsehallintoa?


Dollery B.− Byrnes, J. – Crase, L. (2008): Australian Locval Government Amalgamation. A Conceptual Analysis. Population Sisze and Scale Economies in Municipal Service Provision. Australian Journal of Regional Studies 14:2, pp. 167–175.

Hannus, A. – Hallberg, P. (1995): Kuntalaki. WSOY. Juva.

Harisalo, R. – Miettinen, E. (2004): Hyvinvointivaltio. Houkutteleva lupaus vai karvas petty-mys. Tampere University Press. Vammala.

Harisalo, R. – Rannisto, P-H. (2010): Julkinen hallinto yhteiskunnan rakentajana. Tampereen yliopisto, Johtamistieteiden laitos. Suomen Toivo ajatuspaja, Helsinki.

Hautamäki, A. (2010): Metropolin hyvinvointi – ”tulevaisuudessa menestyvät alueet, jotka saavat ihmiset yhdessä ratkomaan aikamme häijyimpiä ongelmia”. Jyväskylän yliopisto, Demos. Helsinki.

Haveri, A. (2006): Kunnallishallinnon tulevaisuus – kuinka kunnallishallinto selviää mur-roksesta. Teoksessa Meklin, P. – Rajala, T. − Kärki, L-M. − Haveri, A. − Ryynänen, A. – Saas-tamoinen, S. (toim): Kuntarakenteita etsimässä. Kunnallistutkimuksia. Tampere University Press, Tampere.

Heikkinen, S. – Tiihonen, S. (2010): Hyvinvoinnin turvaaja. Valtiovarainministeriön historia 3, Edita, Helsinki.

Heuru, K. − Mennola, E. − Ryynänen, A. (2001): Kunnallinen itsehallinto, kunnallisoikeuden perusteet. Kauppakaari, Helsinki.

Hoikka, P. & Borg, S. (1990): Suomen kunnallishallinnon arvot. Tutkimus paikallisen itse-hallinnon historiallisista kehityspiirteistä ja arvoista. Tampereen yliopisto, Kunnallistieteiden laitos, Julkaisusarja 4/1990, Tampere.

Holopainen, T. (1969): Kunnan asema valtiossa. Oikeudellinen rakennetutkimus. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja A:81, Vammala.

Husa, J. & Pohjolainen, T. (2002): Julkisen vallan oikeudelliset perusteet. johdatus julkisoi-keuteen. Talentum, Helsinki.

Karisto, A. − Takala, P. − Haapola, I. (1985): Elintaso, elämäntapa, sosiaalipolitiikka. Aineistoa suomalaisen yhteiskunnan muutoksesta. WSOY, Juva.

Korkman, S. (1992): Julkisten menojen kasvun rajoittaminen: miksi ja miten? Teoksessa Lep-pänen, S. & Loikkanen, H. (toim): Proceedings of the Workshop on the Evaluation of Public Sector Performance. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki.

Liikanen, I. (1995): Fennomania ja kansa, joukkojärjestäytymisen läpimurto ja Suomalaisen puolueen synty. Suomen historiallinen seura. Helsinki.

Majoinen, K. (2001): Mitä virkaa valtuustolla? Kuntalailla säädetyn valtuuston perustehtävän monitahoarviointi. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

97


Manninen, A. (2010): Palvelua vai byrokratiaa? Suomen kunnallishallinto sotien jälkeen. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Edita, Helsinki.

Moomaw, R. L. (1981): Productivity and City Size. A Critique of the Evidence. The Quarterly Journal of Economics 96:4, pp. 675–688.

Möttönen, S. (1997): Tulosjohtaminen ja valta poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhalti-joiden välisessä suhteessa. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Nikula, O. (1981): Kaupunkilaitos 1721–1875. Suomen kaupunkilaitoksen historia 2. Suomen Kaupunkiliitto, Helsinki.

Percy, A. M. (2003): Why Samller Councils Make Sense. Australian Journal of Public Admi-nistration 62:3, pp. 74–81.

Rannisto, P-H. (2005): Kunnan strateginen johtaminen. Tutkimus Seinänaapurikuntien stra-tegiaprosessien ominaispiirteistä ja kunnanjohtajista strategisina johtajina. Acta Universitatis Tamperensis 1072. Tampere University Press, Tampere.

Ryynänen, A. (1986): Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Acta Universitatis Tamperensis ser A vol 201, Tampere.

Ryynänen, A. (1996): Kunnan uusi toimintamalli. Gummerus kirjapaino Oy, Jyväskylä.

Ryynänen, A. (1998): Valtuusto kunnallisen itsehallinnon turvaajana. Tampereen yliopisto. Tampere.

Ryynänen, A. (2002): Kuntiin kohdistettavan valtionvalvonnan oikeutus. Teoksessa Ryynänen, A. (toim): Kuntien oikeus itsehallintoon. Tampereen yliopisto, Kunnallistieteiden laitos.

Ryynänen, A. (2006): Kunnallinen itsehallinto talouden vaatimusten ja ylikansallisen sään-telyn puristuksessa. Teoksessa Meklin P. − Rajala T. − Kärki L-M. − Haveri A. − Ryynänen A. − Saastamoinen S. (toim): Kuntarakenteita etsimässä. Kunnallistutkimuksia. Tampere University Press, Tampere.

Savolainen, R. (2006): Sivistyksen voimalla. J.V.Snellmanin elämä. Edita, Helsinki.

Sinisalmi, M. (1999): Suomen kaupunkien keskushallinto 1927–1998. Tutkimus kaupunkien keskushallinnon järjestämisestä sekä valtasuhteiden muutoksesta demokratian ja päätöksenteon näkökulmasta. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Soikkanen, H. (1966): Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehal-linnollinen historia. Maalaiskuntien liitto, Helsinki.

Suomen Kuntaliitto (2010). Uusi Kunta 2017 esittelymateriaali, http://www.kunnat.net/k_pe-ruslistasivu.asp?path=1;55264;122868;149913;162111

Tiihonen, S. & Ylikangas, H. (1992): Virka Valta Kulttuuri. Suomalaisen hallintokulttuurin kehitys. VAPK-Kustannus, Helsinki.

Tiihonen, S. & Tiihonen, P. (1984): Suomen hallintohistoria. Valtion painatuskeskus, Hel-sinki.

Vakkuri, J. – Kallio, O. – Tammi, J. – Meklin, P. – Helin, H. (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Acta 218. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Valtiovarainministeriö (VM) (2010). Hallinto hyvinvoinnin ja talouden tasapainottajana – Hallintopolitiikan suuntaviivat vuoteen 2020. Valtiovarainministeriön julkaisuja 40/2010. Helsinki.

98

ACTA

Vares, V. (2000): Varpuset ja pääskyset. Nuorsuomalaisuus ja Nuorsuomalainen puolue 1870-luvulta vuoteen 1918. Suomalaisen Kirjallisuuden Seura. Helsinki.

Vares, V. (2006): Demokratian haasteet 1907–1919. Teoksessa Vares – Uola − Majander: Kansanvalta koetuksella. Suomen eduskunta 100 vuotta 3. Edita Prima, Helsinki.

Voionmaa, V. (1932): Tampereen historia – Itämaisesta sodasta suurlakon aikoihin. Tampereen kaupunki. Tampereen työväen kirjapaino.

99


Torsti Kirvelä

Kunnallisen itsehallinnon vaihtoehtoiset skenaariot

"Emme voi ratkaista ongelmia ajattelemalla samalla tavalla kuin silloin, kun loimme ne.” Albert Einstein

Lähtökohtia

Tämän artikkelin lähtökohta on ajatus siitä, että tulevaisuus ei ole ennalta määrätty. Päätöksemme vaikuttavat siihen, millaisena tulevaisuus toteutuu. Toinen perusläh-tökohta on se, että me olemme usein liikaa rakastuneet siihen ajatukseen, jonka me asiasta tai ilmiöstä olemme itsellemme luoneet. Tämä liiallinen rakastuminen johtaa monesti siihen, että tarkastelemme asiaa vain yhdestä lähtökohdasta – omastamme. Kun kaikki tekevät samoin, meillä on yhtä monta näkemystä kuin on näkijöitäkin. Tässä ei sinänsä ole mitään moitittavaa. Ongelma syntyy silloin, kun kokoonnumme yhteen ja pyrimme luomaan yhteistä näkemystä. Jos jokainen pitää kiinni rakkaastaan, dialogia ei synny. Kysymys on enemmänkin debatista – väittelystä, jossa jokainen pyrkii osoittamaan oman näkökulmansa paremmuuden. Debatissa pyrimme voittamaan – dialogissa pyrimme löytämään yhdessä jotain uutta ja ennen ajattelematonta.

Jos tulevaisuus olisi tunnettu ja tulkittu oikein, tätä ongelmaa ei olisi. Tosiasiat olisivat tiedossa ja tavoite yhteinen. Näin meidän olisi varsin helppo miettiä, millä toi-menpiteillä pääsemme annetuissa olosuhteissa tavoitteeseemme. Kun vielä toimenpitei-den keskinäiset vaikutussuhteet olisivat tiedossa, tehtävä olisi kohtuullisen helppo.

Me kaikki tiedämme kuitenkin, että tosiasiallinen tilanne on varsin toisenlainen. Meillä ei ole yhteistä kuvaa tulevaisuudesta. Tavoitekin on formuloitu varsin epämää-räisesti. Kaikken kukkuraksi emme tiedä, mitkä ovat toimenpiteidemme keskinäiset vuorovaikutussuhteet.

Tästä syystä tämä artikkeli tarkastelee kunnallisen itsehallinnon tulevaisuutta skenaariolähtöisesti. Skenaarioajattelussa ei sitoutuda yhteen tulevaisuuteen, vaan niitä luodaan useita. Näissä erilaisissa tulevaisuuksissa tarkastellaan kunnallista itsehallin-toa, sen olennaisia piirteitä sekä niitä vaikutuksia ja haasteita, joita kukin tulevaisuus kunnalliselle itsehallinnolle asettaa.

Skenaarioden luomisen prosessi

Laaditut skenaariot ovat erilaisten tulevaisuuksien karkeita luonnehdintoja. Lyhy-käisyydessään prosessi kulki seuraavalla tavalla. Ensiksi mietin kuntien itsehallinnon

100

ACTA

tulevaisuuden kannalta olennaisimpia ulkoisia muutosvoimia.Muutosvoimiksi valitsin seuraavat:

Globalisaatio – huomio kiinnitetään lähinnä globalisaation taloudelliseen

puoleen ja maailman talouden voimakenttien uudelleen järjestäytymiseen. Vapaakauppa ja protektionismi saavat eri tulemia eri skenaarioissa.Siirtolaisuus – tarkastellaan lähinnä kansainvälistä muuttoliikettä.

Aluerakenne – tässä huomio kiinnittyy Suomen aluerakenteen erilaisiin

vaihtoehtohin.Talous – tässä muutosvoimassa kysymys on Suomen elinkeinorakenteen ja

talouden suorituskyvyn muutoksista.Teknologian kehitys – tarkastelun kohteena on lähinnä ICT:n (Information

and Communication Technology) kehitys.Kuntalaisten elämäntavat – tarkastelun kohteena elämäntavat ja arvostuk-

set.EU:n ja valtion rooli – olennaista tässä on EU:n tulevaisuuden vaihtoehdot

sekä EU:n ja jäsenvaltioiden välinen suhde.Kuntalaisten ja julkisen vallan suhde – ovatko kuntalaiset julkisen vallan

silmissä toimenpiteiden kohteita vai aktiivisia toimijoita.Ilmastonmuutos ja siihen reagoiminen – muutosvoima koostuu kahdesta

elementistä: ilmastonmuutoksesta itsestään ja siihen reagoimisesta.

Muutosvoimien valinta on aina altis arvostelulle. Joku voi kysyä, miksi esimerkiksi väestön vanhenemista ei ole otettu huomioon muutostekijänä. Vastaus on, että väestön muutos on verrattain vakaa ja siitä tiedetään jokseenkin paljon. Tämän vuoksi väestön vanheneminen otetaan periaatteessa huomioon jokaisessa skenaariossa samanlaisena.

Toinen voi kysyä, miksi kunta-valtio-suhdetta ei ole sisällytetty muutosvoimiin. Tämä johtuu siitä, että kunta-valtio-suhteen on tässä oletettu johtuvan muista huo-mioon otetuista muutosvoimista.

Seuraavassa vaiheessa kehitin näille muutosvoimille erilaisia vaihtoehtoja. Tässä harjoituksessa käytän neljää skenaariota. Näin jokaiselle muutosvoiman kehitykselle on neljä erilaista vaihtoehtoa.

Tämän jälkeen pohdin sitä, mitkä näistä muutosvoimista ovat olennaisimpia kunnallisen itsehallinnon tulevaisuuden kannalta. Valitsin näistä muutosvoimista kaksi – globalisaatio sekä julkisen vallan ja kuntalaisten suhde. Kun skenaariotekniik-ka edellyttää tiettyä yksinkertaistamista, loin näille muutosvoimille kaksi äärivaihtoa. Globalisaatioulottuvuuden vaihtoehdot ovat avoin maailma ja sulkeutunut maailma. Julkisen vallan ja kuntalaisen suhteen äärivaihtoehdot ovat kuntalaiset subjektina ja kuntalaiset objektina. Kun olin valinnut skenaarioulottuvuudet, rakensin alla olevan skenaarioristikon käyttäen hyväksi muutostekijöiden aiemmin luotuja vaihtoehtoja. Skenaarioristikon keskikohta on nykyhetkessä. Tässä artikkelissa pidän mahdollisena sitä, että tästä hetkestä tulevaisuuteen voi aueta kuvattuja – tätä tarkoitusta varten karrikoituja ja yksinkertaistettuja – tulevaisuuksia.

Skenaariota luodessani en otettanut kantaa niiden toivottavuuteen tai todennä-köisyyteen. Toisin sanoen mikään näistä tulevaisuuksista ei ole sen halutumpi kuin

101


joku toinen. Skenaariota ei ole myöskään laadittu siitä näkökulmasta, että niistä joku olisi todennäköisempi kuin joku toinen. Jälkikäteen tarkastellen joku niistä saattaa osoittautua todennäköisemmäksi kuin muut, mutta tätä ei voida tietää tarkastelun tässä vaiheessa. Skenaarioden aikajänne on noin 30 vuotta eli ne kuvaavat vaihtoehtoisia tulevaisuuksia noin vuonna 2040.

Skenaarioiden käyttökelpoisuutta voidaan arvioida seuraavien näkökulmien avulla. Jotta skenaariot olisivat hyödyllisiä, niiden tulee olla

tunnistettavia – niillä on oltava kytkentä vallitseviin maailmankuviin,

selkeitä ja johdonmukaisia suhteessa niiden omiin peruslähtökohtiin,

keskenään erilaisia ja vaihtoehtoisia kokonaisuuksia eikä saman peruslogiikan

variaatioita,oleellisia – niiden on käsiteltävä ajankohtaisia strategisia päätöksentekoky-

symyksiä,haastavia – niiden on asetettava kyseenalaiseksi vallitsevan maailmankuvan

peruslähtökohtia.

Annoin skenaariolle nimet, jotka pyrkivät yhdellä sanalla kuvaamaan skenaarioiden luonnetta. Nimiksi valitsin Norden (avoin maailma – kuntalaiset subjekteja), Suomi (sulkeutunut maailma – kuntalaiset subjekteina, Europe (sulkeutunut maailma – kun-talaiset objekteja ja Fin Ltd (avoin maailma – kuntalaiset objekteja).

Avoin maailma tarkoittaa tässä maailmaa, jossa muun muassa ihmiset, informaatio, pääoma, tavarat, palvelut liikkuvat globaalisti suhteellisen vapaasti. Sulkeutunut maail-ma on edellisen vastakohta. Se on protektionistinen ja estää muunkin kuin tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.

Kuntalaiset subjektina merkitsee tilaa, jossa kuntalaiset/ kansalaiset/ ihmiset elävät itse omaa elämäänsä ja tekevät omaa tulevaisuuttaan. Sen hallinnollinen rakenne voi olla esimerkiksi kunta, mutta se voi olla mikä tahansa muukin yhteisö. Kuntalaiset objektina tarkoittaa tässä tilaa, jossa pääasiassa joku muu taho päättää kuntalaisten asioista ja kuntalaiset ovat näiden päätösten kohteita.

Kunnallisen itsehallinnon käsitteestä

Kunnallista itsehallintoa voidaan tarkastella monesta näkökulmasta. Näitä näkökulmia ovat ainakin talouden näkökulma – kunnalla on käytettävissään riittävät voimavarat ottamiensa tai sille annettujen tehtävien hoitamiseen. Toinen näkökulma liittyy kun-nan oikeudelliseen ja toiminnalliseen liikkumavaraan – millä yksityiskohtaisuuden tasolla valtio normittaa kuntien toimintaa. Kolmas näkökulma on poliittisten ins-tituutioiden toiminnan näkökulma – miten paikallisen päätöksenteon mekanismit käytännössä toimivat. Käyttökelpoisen ja riittävän väljän määritelmän muodostaa ajatus kunnallisesta itsehallinnosta kuntalaisten kykynä ja haluna toteuttaa paikallisia valintoja. Tämä on kunnallisen itsehallinnon käypä määritelmä tähän aikaan ja tämän artikkelin alkuosaa varten.

Skenaariotarkastelun luonteeseen kuuluu kuitenkin olennaisesti olemassa olevan maailmankuvan haastaminen ja rakkaista luopuminen. Sen vuoksi tarkastelen tässä

102

ACTA

Avo

in m

aailm

a

Su

lkeu

tun

ut

maa

ilma

Ku

nta

lais

et

sub

jekt

eja

Ku

nta

lais

et

obje

ktej

a

•Kan

salli

sval

tioid

en p

rote

ktio

nism

i.•

Kan

sain

välin

en s

iirto

lais

uus

eritt

äin

vähä

istä

•M

aass

a ko

lmis

enky

mm

entä

alu

ekes

kust

a PK

-seu

tu o

n ta

antu

nut

vuod

esta

201

0•

Suu

ret

yrity

kset

ova

t lä

hten

eet

Suo

mes

ta. PK

-teo

llisu

us o

n ta

loud

en s

elkä

rank

a. T

alou

den

kasv

u er

ittäi

n hi

dast

a.•

Tiet

otek

nolo

giaa

käy

tetä

än v

ain

kust

annu

sten

sää

stäm

isee

n•

Ihm

iset

kor

osta

vat

vast

uuta

om

asta

ja

lähi

mm

äist

ensä

elä

mäs

tä.

Pien

yhte

isöj

ä.•

EU o

n jä

senv

altio

iden

löyh

ä yh

teen

liitt

ymä.

Kan

salli

sval

tion

rool

i on

mer

kitt

ävä.

•Ilm

asto

nmuu

toks

en k

ielte

iset

seu

raus

ilmiö

t ei

vät

kosk

eta

Suo

mea

. Et

elä-

Suo

men

ilm

asto

muu

ttuu

kes

kieu

roop

pala

isek

si

•Ta

loud

en p

aino

pist

e Kiin

assa

ja

Intia

ssa.

Eur

oopp

a ei

pys

y ke

hity

ksen

muk

ana

•Suu

ria

kans

ainv

älis

iä m

uutt

ovirto

ja.

•PK

-seu

dun

met

ropo

li ja

5 m

uuta

kau

punk

iseu

tua.

Maa

seut

u on

pä

äosi

n ty

hjen

tyny

t.•

Kok

oonp

ano

on v

alta

osin

läht

enyt

Suo

mes

ta.

Suu

nnitt

elu

ja

muu

t ai

neet

tom

at t

oim

inno

t ku

kois

tava

t. T

alou

den

kasv

u er

ittäi

n vo

imak

asta

.•

Inte

rnet

keh

ittyy

ede

lleen

avo

imen

lähd

ekoo

din

periaa

ttee

lla.

Toim

ijoin

a ov

at p

ääas

iass

a yk

silö

t.•

Ihm

iset

hei

mou

tuva

t ja

hei

moi

lla o

n om

at e

läm

änta

pans

a ja

ar

vons

a.•

EU o

n ha

jonn

ut.

Pohj

oism

aat

ovat

muo

dost

anee

t lö

yhän

va

ltiol

iiton

. Kan

salli

sval

tiot

ovat

voi

mak

kaita

.•

Ilm

asto

nmuu

tos

on p

erut

tu.

Ei t

arve

tta

reag

oida

.

•Ta

loud

en k

ilpai

lua

käyd

ään

talo

usal

ueid

en v

älill

ä. E

U m

enes

tyy

koht

alai

sest

i.•

Kan

sain

välin

en s

iirto

lais

uus

suun

taut

uu e

tupä

ässä

tal

oude

ltaan

ka

svav

ille

alue

ille

•Väe

stö

on k

eski

ttyn

yt 1

0:lle

kau

punk

iseu

dulle

ja

niid

en

välit

töm

ään

lähe

isyy

teen

•Ta

lous

on

kasv

anut

voi

mak

kaas

i muu

n Eu

roop

an m

ukan

a.

Suo

mes

sa v

ielä

val

mis

tava

a te

ollis

uutt

a.•

Inte

rnet

lakk

aa o

lem

asta

avo

in ja

glo

baal

i ver

kko

ja m

uutt

uu

usei

ksi s

ulje

tuik

si v

erko

iksi

•Syv

ä va

stak

kain

aset

telu

kan

tavä

estö

n ja

maa

hanm

uutt

ajie

n vä

lillä

•EU

on

liitt

oval

tio.

Kan

salli

sen

päät

ösva

llan

piiriin

kuu

luvi

a as

ioita

on

vähä

n.•

Ilm

asto

nmuu

tos

eten

ee.

Sää

n ää

ri-i

lmiö

t lis

äänt

yvät

.Siih

en r

eago

idaa

n vo

imak

kaas

ti

•Kan

sain

välis

et s

uury

rity

kset

ova

t ot

tane

et joh

don

käsi

insä

•Val

tiot

säät

elev

ät m

uutt

oa t

yövo

iman

tar

peen

per

uste

ella

•Väe

stö

ja s

ijoitt

unut

PK-s

eudu

lle j

a si

itä s

orm

ittai

n lä

htev

ille

kehi

tysv

yöhy

kkei

lle.

Maa

seud

ulla

ene

mm

än a

sukk

aita

kui

n 20

10•

Suu

ret

yrity

kset

hal

litse

vat

Suo

mea

. Pi

ente

n al

ihan

kkijo

iden

ve

rkos

to o

n ni

itä t

äysi

n ri

ippu

vain

en.

Talo

uden

kas

vu o

n ol

lut

pysä

hdyk

siss

ä pi

tkää

n ja

tal

ous

on joi

nain

vuo

sina

taa

ntun

ut•

Inte

rnet

iä j

a IC

T:tä

keh

itetä

än v

altio

n ja

suu

ryrity

sten

ehd

oilla

. IC

T nä

hdää

n ta

loud

en m

oott

orin

a.•

Kul

utta

min

en n

ähdä

än e

läm

än t

arko

ituks

eksi

. To

iset

onn

istu

vat

siin

ä –

tois

et e

ivät

. Voi

mak

as p

olar

isaa

tio.

•EU

on

euro

oppa

lais

ten

suur

yrity

sten

ohj

auks

essa

. Pä

ätök

set

tehd

ään

niid

en e

hdoi

lla•

Ilm

asto

nmuu

tos

eten

ee.

Sää

n ää

ri-i

lmiö

t lis

äänt

yvät

.Siih

en e

i juu

rika

an r

eago

ida.

Nor

den

Fin

Ltd

Suom

iEu

rope

Nyt

Ku

vio

1. K

un

nalli

sen

itse

halli

nn

on

ske

naari

ot.

103


Ku

vio

2. S

ken

aari

oid

en

vaik

utu

ksia

pe

rin

teis

ee

n k

un

nalli

see

n it

seh

alli

nto

on

.

Avo

in m

aailm

a

Su

lkeu

tun

ut

maa

ilma

Ku

nta

lais

et

sub

jekt

eja

Ku

nta

lais

et

obje

ktej

a

Nor

den

Fin

Ltd

Suom

iEu

rope

•Vai

kka

Euro

oppa

on

jääm

ässä

jäl

keen

maa

ilman

tal

oude

llise

sta

kehi

tyks

estä

, Suo

men

tal

oude

n ke

hity

s on

voi

mak

asta

. Tä

mä

joht

uu s

iitä,

ett

ä Suo

mi o

nnis

tui k

eski

ttäm

ään

voim

ansa

uus

ille

ja v

oim

akka

asti

kehi

ttyv

ille

aloi

lle ja

toim

into

ihin

.

•Po

hjoi

smai

nen

yhte

isty

ö ja

kan

salli

sval

tion

vahv

uus

puol

tava

t pe

rint

eise

n ku

nnal

lisen

itse

halli

nnon

jatk

oa.

•Kun

tala

iste

n ”h

eim

outu

min

en”

heik

entä

ä yh

teis

ten

näke

mys

ten

synt

ymis

tä p

aika

llise

n pä

ätök

sent

eon

pohj

aksi

.

•Suo

men

tal

oude

n hu

ono

kehi

tys

mer

kits

ee s

itä, et

tä k

unna

llise

n its

ehal

linno

n to

teut

tam

isen

tal

oude

lline

n ed

elly

tys

ontu

u.•

EU:n

luon

ne m

erki

tsee

EU

-tas

oise

n no

rmio

hjau

ksen

väh

äisy

yttä

.•

Paik

allis

ten

pien

yhte

isöi

den

synt

ymin

en k

aven

taa

peri

ntei

sen

kunn

allis

en it

seha

llinn

on a

laa.

•Ta

loud

en k

asvu

ant

aa p

eria

atte

essa

tal

oude

llise

t m

ahdo

llisu

udet

ku

ntat

alou

den

vahv

ista

mis

een.

•EU

:n li

ittov

altio

llist

umin

en m

erki

tsee

EU

-tas

oise

n no

rmio

hjau

ksen

suu

rta

mää

rää.

•Kun

tala

iset

jaka

utuv

at k

ahtia

suh

tees

sa m

aaha

nmuu

ttoo

n. T

ämä

vaik

eutt

aa y

ksim

ielis

ten

paik

allis

ten

ratk

aisu

jen

aika

ansa

amis

ta.

•Ta

loud

en h

idas

kas

vu k

aven

taa

myö

s ku

ntat

alou

den

liikk

umav

araa

.•

EU o

n os

oitt

autu

nut

euro

oppa

lais

ten

suur

yrity

sten

kä

sika

ssar

aksi

. Sen

pää

töks

et t

ukev

at y

rity

sten

hi

ntak

ilpai

luky

vyn

para

ntam

ista

. Pa

ikal

linen

pää

töks

ente

ko o

n m

argi

naal

ista

.•

Kun

tala

iste

n ja

kaut

umin

en m

erki

tsee

kes

kitt

ymis

tä e

tupä

ässä

pa

ikal

lisen

tur

valli

suud

en h

allin

taan

.

Ku

nta

-val

tio

-su

hd

e:Val

tion

ohja

us o

n m

elko

väh

äist

ä.

Esim

erki

ksi a

luep

oliti

ikka

per

ustu

u m

iltei

yks

inom

aan

alue

iden

om

iin v

ahvu

uksi

in. M

aase

udun

tyh

jene

mis

en v

uoks

i niid

en

kunn

illa

ei o

le o

llut

mitä

än m

ahdo

llisu

uksi

a pi

tää

yllä

pa

lvel

ujär

jest

elm

ää. Val

tio v

asta

a nä

illä

alue

illa

peru

spal

velu

ista

. M

etro

poli

ja m

uut

kaup

unki

seud

ut k

äytt

ävät

ke

rääm

änsä

ver

ot o

miin

tar

koitu

ksiin

sa.

Val

tion

norm

iohj

aus

kunt

iin o

n va

rsin

löys

ää.

Ku

nta

-val

tio

–su

hd

e:Ta

loud

en k

ehity

skuv

a pa

kott

aa

valti

onos

uuks

ien

jatk

uvaa

n le

ikka

ukse

en. Ta

saus

järj

este

lmä

toim

ii. K

unta

lais

ten

oma

vast

uuno

tto

eläm

ästä

än o

n vä

hent

änyt

tiu

kan

norm

iohj

auks

en t

arve

tta.

Ku

nta

-val

tio

–su

hd

e:Suh

de o

n m

uutt

unut

pik

emm

inki

n Kun

ta-E

U–s

uhte

eksi

ja

mer

kits

ee E

U-t

asoi

sen

sekä

nor

mi-

että

resu

rssi

ohja

ukse

n ru

nsau

tta.

Val

tion

vira

nom

aisi

lla o

n er

ittäi

n vä

hän

mah

dolli

suuk

sia

kans

allis

een

ohja

ukse

en.

Ku

nta

-val

tio

-su

hd

e:Kun

ta-v

altio

-suh

dett

a ei

ole

. Suh

teen

toin

en o

sapu

oli o

n yr

itys

ja t

oine

nkin

osa

puol

i voi

kun

nan

sija

sta

olla

vai

kkap

a ”a

luee

n as

ukka

at, jä

rjes

töt

ja m

uut

yrity

kset

”

Nyt

104

ACTA

artikkelissa myös kunnallisen itsehallinnon muita mahdollisia sisältöjä vaihtoehtoisissa tulevaisuuksissa.

Skenaarioiden vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon

Kuviossa 2 tarkastellaan eri skenaarioiden vaikutuksia perinteiseen kunnalliseen itse-hallintoon.

Norden-skenaariossa pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan elementit ovat olemassa. Niitä on jouduttu kuitenkin muuttamaan jonkin verran. Löyhä valtioliitto muiden pohjoismaiden kanssa merkitsee sitä, että perinteet merkitsevät paljon. Jostain on kuitenkin luovuttu – tasausjärjestelmä on minimissään, koska talouden kantokyky ei ole mahdollistanut sen ylläpitoa. Toteutunut on myös joidenkin alueiden peruspal-veluiden siirtyminen valtion hoidettavaksi – asia, josta keskusteltiin jo 2010-luvulla. Menestyvien alueiden tulopohja on kohtuullinen ja niiden ohjaus verrattain pientä. Niillä heimoutuminen vie pohjaa koko kunnan itsehallinnolta.

Suomi-skenaariossa talouden kehitys pakottaa valtionosuuksien jatkuvaan leikkaa-miseen. Kuntalaisten oman vastuun merkittävä lisääntyminen on pienentänyt oleelli-sesti valtion normiohjauksen tarvetta. Tasausjärjestelmästä pidetään kiinni. Paikalliset pienyhteisöt välittävät kuntalaisten ääntä päätöksentekijöille, mutta samalla on yhä vaikeampaa tarkastella kokonaisetua.

Europessa liittovaltioistuminen vähentää kansallisvaltion ohjausta, mutta lisää sitä samalla EU-tasolla. Runsas EU-tasoinen normi- ja resurssiohjaus murentaa kunnallisen itsehallinnon. Se on päättämistä vain sellaisista puhtaasti paikallisista asioista, joilla ei ole suurtakaan tekemistä talouden toiminnan kanssa. Maahanmuuttokysymys repii paikallisen päättämisen perusteita.

Fin Ltd antaa eurooppalaisille suuryrityksille melko vapaan toimivallan. Politiikka on siirtynyt marginaaliin ja päätösten yksinomainen kriteeri on eurooppalaisen hinta-kilpailukyvyn ylläpitäminen. Kuntalaiset ovat jakautuneet niihin, joilla on ja niihin, joilla ei ole. Päätöksenteko suosii pääsääntöisesti niitä, joilla on.

Skenaarioden haasteet

Edellisessä kuviossa 2 tarkasteltiin skenaarioiden vaikutuksia. Seuraavassa tarkastellaan niiden luomia haasteita kunnalliselle itsehallinnolle.

Kuvioista 3 huomataan, että samoin kuin skenaarioiden vaikutukset kunnalliseen itsehallintoon ovat skenaarioriippuvaisia, myös niiden esiin nostamat haasteet ovat erilaisia. Kussakin skenaariossa painottuvat sen luonteen mukaan kunnallisen itsehal-linnon haasteiden kannalta eri näkökulmat.

105


Avo

in m

aailm

a

Ku

nta

lais

et

sub

jekt

eja

Ku

nta

lais

et

obje

ktej

a

Nor

den

Fin

Ltd

Suom

iEu

rope

•M

iten

void

aan

turv

ata

valti

onos

uusj

ärje

stel

män

to

imiv

uus

jatk

uvas

ti tiu

kass

a ta

loud

ellis

essa

til

ante

essa

?•

Mite

n vo

idaa

n sä

ilytt

ää k

ansa

lais

ten

tasa

-arv

otil

ante

essa

, jo

ssa

pien

yhte

isöt

ott

avat

ent

istä

en

emm

än v

astu

uta

yhte

isön

jäse

nten

elä

mäs

tä?

•Kui

nka

välje

ntyn

eest

ä ta

loud

en r

aam

ista

voi

daan

oh

jata

riit

tävä

osa

kun

tien

toim

into

jen

kehi

ttäm

isee

n?•

Mite

n se

lvitä

än E

U-t

ason

sää

ntel

ystä

ja

saad

aan

riitt

ävää

kan

salli

sta

ja p

aika

llist

a lii

kkum

avar

aa?

•Kui

nka

void

aan

yllä

pitä

ä pa

ikal

lista

yht

enäi

syyt

tä

suur

en m

aaha

nmuu

ton

oloi

ssa?

•M

iten

turv

ataa

n se

, et

tä a

inak

in jok

u os

a pa

lvel

ujen

jä

rjes

täm

isva

stuu

sta

säily

y ku

nnill

a?•

Mite

n vo

idaa

n yl

läpi

tää

kans

alai

sten

ja k

unta

lais

ten

välis

tä t

asa-ar

voa?

•Kui

nka

paik

allis

en p

äätö

sval

lan

osuu

tta

void

aan

lisät

ä?•

Kui

nka

segr

egaa

tiota

voi

daan

pie

nent

ää ja

ehkä

istä

?

•M

iten

peri

ntei

sen

kunn

allis

en it

seha

llinn

on s

isäl

tö

void

aan

mod

erni

soid

ava

staa

maa

n to

imin

taym

päri

stön

muu

tost

a?•

Kun

tien

jako

kah

teen

on

tapa

htun

ut -

mite

n tu

rvat

aan

niid

en k

untie

n its

ehal

linto

, jo

illa

valti

o va

staa

per

uspa

lvel

uist

a?•

Mite

n tu

rvat

aan

kans

alai

sten

tas

a-ar

voits

ehal

linno

ltaan

vah

voje

n ja

itse

halli

nton

sa

men

että

neid

en k

untie

n vä

lillä

?•

Mik

ä on

hei

mou

tum

isen

mer

kity

s ka

nsal

aist

en

välis

elle

tas

a-ar

volle

?

Nyt

Su

lkeu

tun

ut

maa

ilma

Ku

vio

3. S

ken

aari

oid

en

haast

eit

a p

eri

nte

ise

lle k

un

nalli

selle

itse

halli

nn

olle

.

106

ACTA

Miten perinteinen kunnallisen itsehallinnon määritelmä soveltuu eri skenaarioihin?

Skenaariota voidaan käyttää myös erilaisten ajatusten ja ideoiden soveltuvuuden testaa-miseen erilaisissa tulevaisuuksissa. Nämä ideat pannaan niin sanotusti skenaarioiden tuulitunneliin ja katsotaan, miten hyvin idea toimii eri skenaarioissa. Tarkastelu on luonteeltaan intuitiivinen, mutta antaa kuitenkin suuntaa sopivuuden tarkasteluun. Tämä tuulitunnelikoe on tehty kuviossa 4.

Kuvio 4. Perinteisen kunnallisen itsehallinnon sopivuus eri skenaarioissa.

Tulevaisuusajattelun ja strategisen ajattelun kombinaatioita

Skenaarioajattelu on tulevaisuusajattelua puhtaimmillaan. Se hahmottaa erilaisia ja mahdollisia tulevaisuuksia. Strateginen ajattelu puolestaan miettii niitä keinoja, joilla asetettua tavoitetta voidaan lähestyä.

Näitä kahta näkökulmaa voidaan tarkastella neilikentän muodossa ja löytää joitain sudenkuoppia ja joitain onnistumisen edellytyksiä. Näin on tehty kuviossa 5.

Jos kumpikin näkökulma ontuu, ollaan tilanteessa päämäärätön puuhastelu. Siinä ei tiedetä, mihin halutaan ja millaisissa olosuhteissa joudutaan toimimaan. Toiminta muodostuu yksittäisistä toimenpiteistä, joilla ei välttämättä ole mitään tekemistä toistensa kanssa.

Jos on suuntauduttu vahvasti tulevaisuuteen, mutta ei osata yhdistää tähän or-ganisaation toiminnan punaista lankaa, ollaan juututtu Tulevaisuusloukkuun. Siinä eletään tulevaisuudessa ja jätetään huomiotta tämän päivän toiminta.

Skenaario Norden Suomi Europe Fin Ltd

Perinteisen kunnallisen itsehallinnon sopeutu-vuus skenaarioon asteikolla –3 +3 –2 –2 –2 –3

Perusteluja Maa on jakautu- Hidas talouden EU-tasoinen Suuryritykset nut kahteen kasvu ohjaus on "sanelevat" pääosin osaan: valtion merkitsee jatku- massiivista. valtakunnalliset alueisiin ja via palvelujen ja paikalliset muuhun leikkauksia. päätökset. Suomeen. Paikalliset pienyhtei- Voimakas ihmisten Heimot ovat söt hoitavat ennen kahtia jakautuminen ottaneet hoi- kunnan toimialaan heikentää koko taakseen ennen kuuluvia tehtäviä. kunnan yhtenäi- kunnalle kuulu- syyttä. neita tehtäviä. Normiohjaus on vähäistä.

107


Kuvio 5. Tulevaisuussuuntautuminen ja strateginen ajattelu.

Yksi hyvin toimineen organisaation suurimmista sudenkuopista on ajattelu, josta muo-dostuu Vanhan paradigman mukainen strategia. Tämän ajattelun pohjana on näkemys siitä, että tulevaisuudessakin voidaan onnistua samalla ajattelulla, joka ennenkin johti menestykseen. Tästä juontaa juurensa kysymyksen muotoon puettu sanonta: Kuinka voidaan pelastaa menestyvä organisaatio?

Viimeinen vaihtoehto Vanhan paradigman haastava strategia yhdistää vahvan strategisen ajattelun ja tulevaisuussuuntautumisen. Tulevaisuuden ennakoinnin avulla pyritään strategian kautta löytämään ne toimet, jotka auttavat organisaatiota myös tulevaisuudessa lähestymään asettamaansa päämäärää. Ennakointi auttaa tarvittaessa myös muuttamaan tuota päämäärää, jos toimintaympäristön muutos sitä edellyttää.

Lukija voi ihmetellä, miksi pohtia strategisen ja tulevaisuusajattelun välisiä yhteyksiä artikkelissa, joka käsittelee kunnallisen itsehallinnon vaihtoehtoisia ske-naarioita. Ensiksi: selitys perustuu seuraaviin huomioihin. Kunnallisen itsehallinnon tulevaisuuden miettiminen ei ole pelkästään mielenkiintoista tulevaisuuspohdintaa. Toiseksi: jos kunnallinen itsehallinto on tavoittelemisen arvoinen päämäärä myös tulevaisuudessa, samalla on mietittävä niitä keinoja, joilla se voidaan saavuttaa tai sitä ylläpitää. Kolmanneksi: mitä tiukemmin olemme sitoutuneet kunnallisen itsehallinnon perinteiseen tulkintaan, sitä lujemmin pidämme siitä kiinni ja sitä suurempi vaara meillä on löytää itsemme kuvion 3. kentästä, joka on nimetty Vanhan paradigman mukainen strategia.

Vanhan paradigman Vanhan paradigman mukainen strategia haastava strategia

Vahva Vanhan strategisen Ennakointi korkea-strateginen ajattelun tasoisen strategisen ajattelu venyttäminen ajattelun ja toiminnan tulevaisuuteen lähteinä

Päämäärätön Tulevaisuusloukku puuhastelu

Heikko Yksittäisten toimen- Ennakointi vaillastrateginen piteiden toteutta- yhteyttä strategiseenajattelu mista ilman suunnitteluun kokonaiskuvaa ja toimintaan

Heikko tulevaisuus- Vahva tulevaisuussuuntautuminen suuntautuminen

108

ACTA

Voiko skenaariotarkastelu nostaa esiin kokonaan uusia näkökulmia?

Tähän asti kunnallisella itsehallinnolla on tarkoitettu kuntalaisten kykyä ja halua to-teuttaa paikallisia valintoja. Tätä määritelmää on täydennetty kolmella eri näkökulmalla – taloudellisella, oikeudellisella ja poliittisella. Skenaariotarkastelun yksi tarkoitus ja etu on, että sen avulla voidaan pyrkiä irroittamaan ajatukset tavanomaisesta ajattelusta ja etsiä uusia näkökulmia. Tämän vuoksi tässäkin artikkelissa pyritään luomaan uutta käsitteellistä kehikkoa sille, millaisena kunnallinen itsehallinto voisi näyttäytyä erilaisissa tulevaisuuksissa. Tässä tarkastelussa seurataan skenaarioiden omaa logiikkaa.

Tarkastellaan ensin kunnallista itsehallintoa skenaariossa Norden. Siinähän on syntynyt kahdenlaisia kuntia. Niitä, joissa valtio huolehtii peruspalveluista ja niitä, jotka tekevät sen itse. Ensimmäisessä tapauksessa tuskin voidaan puhua kunnallisesta itsehallinnosta. On mahdollista, että tässä tapauksessa ei puhuta enää kunnistakaan vaan pikemmikin valtion alueista. Tässä tapauksessa olisi syntynyt eräänlainen duaa-limalli, jonka osat kilpailisivat keskenään kansalaisten perustarpeiden tyydyttämisen malleista. Vaikka valtion alueilla ei voitaisikaan puhua kunnallisesta itsehallinnosta, siellä voitaisiin parhaassa tapauksessa puhua paikallisesta itsehallinnosta. Tämä riippuu täysin siitä, miten valtio toteuttaisi järjestämistehtävänsä ja kansalaisten osallistumisen alueiden päätöksentekoon.

Jos palvelujen järjestäjät ovat eri tahot (kunnat vs. valtio(n) alueviranomaiset), olisiko syytä tavoitellakaan kansalaisten välistä tasa-arvoa eri alueiden välillä. Jospa tärkeämpää olisikin alueen sisäinen tasa-arvo?

Nordenissa on toinenkin piirre, joka haastaa perinteisen tavan määritellä kun-nallista itsehallintoa. Siinä kansalaiset ovat heimoutuneet. Tämä merkitsee sitä, että samalla tavalla ajattelevat ihmiset muodostavat omia yhteisöjään – heimoja. Tällä tar-koitetaan myös sitä, että maantieteellinen läheisyys ei ole enää yhteisöjen syntymisen välttämätön edellytys. ICT:n kehittyminen avoimena verkkona luo tälle kehitykselle hyvät mahdollisuudet. Heimojen jäsenet voivat laatia keskenään sopimuksia palve-lujen hankkimisesta, tuottamisesta ja niiden rahoittamisesta sekä tavasta osallistua heimojen toiminnan ohjaukseen. Ne määrittelevät itse omat arvonsa ja tapansa elää. Tässä skenaariossa kunnallista itsehallintoa sen perinteisessä muodossa ei tunneta. Se on muuttunut heimojen itsehallinnoksi.

Fin Ltd -skenaariossa kuntia ei välttämättä tarvita. Suuret kansainväliset – ei välttämättä suomalaista alkuperää olevat – yritykset vaikuttavat voimakkaasti myös paikallisiin olosuhteisiin. Kunnallisesta itsehallinnosta on siirrytty yksilön ja yritysten itsehallintoon. Pärjääminen tässä tulevaisuudessa riippuu ihmisestä itsestään ja siitä missä yrityksessä hän on töissä. Tietyllä tavalla olisi palattu patruuna-aikaan. Tämä skenaario voi toteutua kahdella tavalla. Ensimmäinen vaihtoehto on se, että vanhan esikuvan mukaisesti kaikista pidetään huolta. Toinen vaihtoehto on se, että vain yrityksen palveluksessa oleville taataan mahdollisuudet osallistua alueen asioiden hoi-tamiseen. Osan asukkaista tämä vaihtoehto sulkisi kokonaan pois päätöksentekoon osallistumisesta.

Suomi-skenaariossa kuntien perinteistä itsehallintoa kaventaa lähiyhteisöjen voimakas asema. Siinä koko kunnan käsittävä itsehallinto on sirpaloitunut yhteisöjen

109


itsehallinnoksi. Europe-skenaariossa EU:n liittovaltioistuminen merkitsee sitä, että perinteinen

kunnallinen itsehallinto on korvattu EU:sta lähtöisin olevalla sääntelyllä. EU:n pe-rinteisestä läheisyysperiaatteesta on luovuttu, koska se heikensi EU-alueen globaalia kilpailykykyä. Alkuperäisen periaatteen mukaan julkisen vallan päätökset tuli tehdä mahdollisimman lähellä ihmisiä ja käsitellä alimmalla mahdollisella hallinnon tasolla. Ylemmille tasoille tuli viedä vain sellaiset päätökset, joita ei alemmilla tasoilla voida tehdä.

Sen lisäksi, että mietitään millaista kunnallinen itsehallinto olisi eri skenaarioissa, voidaan pohtia, millaisena ilmiö saattaisi esiintyä erilaisissa tulevaisuuksissa. Tämä tehdään tiivistetysti kuviossa 6.

Skenaario Norden Suomi Europe Fin Ltd

Itsehallinto Kolmenlaista itse- Paikallisten EU:n yksityis- Itsehallinto on kansain-ja sen luonne hallintoa: valtion pienyhteisöjen kohtainen ohjaus välisten yritysten ja alueiden hyvin- itsehallintoa. ei mahdollista niiden tytäryhtiöiden voivien kuntien minkäänlaista hallintoa ja paikallista ja heimojen itsehallintoa. päätöksentekoa sallitaan itsehallintoa. vain silloin kun edistää yritysten menestymistä.

Kuvio 6. Itsehallinto eri skenaarioissa.

Perinteisen kunnallisen itsehallinnon määritelmää nakertavia kehityskulkuja

Perinteinen kunnallisen itsehallinnon määritelmä perustuu kuntaan, jolla on rajat. Kuntien rajojen merkityksen pieneneminen tai oikeastaan hälveneminen on tunnis-tettu Suomessakin jo pitkän aikaa. Ihmisen arkipäivän areena muodostuukin enem-män hänen päivittäisen liikkumisensa perusteella. Ratkaisuksi tähän tosiasialliseen muutokseen on haettu apua – kunnan rajan siirtämisestä kauemmaksi ja toimintojen organisoimisesta aiempaa isomman kunnan rajojen sisällä!

Kuvion 3 kehikon pohjalta näyttäisi siltä, että ratkaisussa on noudatettu ajattelua, jonka ideana on vanhan paradigman venyttäminen tulevaisuuteen. Tämä malli toimii varmaan niin pitkään kuin ihmiset ovat enemmän tai vähemmän kiinnittyneet johonkin paikkaan. Entä sitten, kun ihmisten työssäkäynti ja asiointi laajenee entisestään? Onko silloinkin vastaus kunnan koon suurentaminen? Jos tätä päättelyketjua jatketaan, kunta laajenee samaa tahtia ihmisten toiminnallisen elinpiirin laajenemisen myötä.

Tämä ajatuskulku nostaa samalla esiin kysymyksen: voiko kuntaa olla ilman rajoja? Tässä törmätään vanhan paradigman mukaiseen ajatteluun. Luonnollisesti ei! Ainahan kunnalla on ollut rajat!

Käynnissä on monia prosesseja, jotka ovat pienentämässä kunnan rajan merki-tystä: globalisaatio, vapaa hakeutumisoikeus palveluihin, palvelujen laadun vertailu, kiinnostuksen suuntautuminen kokonaisuudesta yhä enemmän omaan lähiyhteisöön, yleinen varallisuustason kasvu, kansalaisten voimaantuminen ja aiempaa suuremmat

110

ACTA

palvelujen laatuvaatimukset, palvelusetelin yleistyminen… Yksi suurimmista kaikkien rajojen mielekkyyttä haastavista voimista on tietoja viestintäteknologian kehitys. Se irroittaa ihmisen paikasta ja antaa hänelle mahdollisuuden vaikuttaa asioihin, jotka tapahtuvat aivan muualla. Tämä kehitys on mahdollistanut esimerkiksi sosiaalisen median syntymisen. Emme vielä tiedä mitä mahdollisuuksia kehitys tarjoaa, mutta ilmiötä ja sen luomia mahdollisuuksia olisi syytä tutkailla tarkemmin.

Jos katsomme kehitystä 15 vuotta taaksepäin ja otamme samalla huomioon tek-nologian kehityksen eksponentiaalisuuden, mahdollisuuksien rajat näyttävät venyvän koko ajan.

”1995 Internet oli virkailijakäytössä kuudessa kunnassa ja asiakaskäytössä neljässä kunnassa. Useat kunnat suunnittelevat Internetin käyttöönottoa. CD-ROM -luku-asemia oli asiakaskäytössä kuudessa kunnassa. Helsingin yleisissä kirjastoissa oli levyjä yhteensä yli 200.” (Kulttuurinen tietoyhteiskunta, 1996).

Yhtä vastausta voidaan hakea skenaariosta Norden. Siinä osa perinteisestä kunnallisesta itsehallinnosta on muuttunut ihmisten vapaaehtoiseksi itsehallinnoksi. Näitä ihmis-ten yhteenliittymiä kutsutaan tässä heimoiksi. Niiden jäsenten ei tarvitse välttämättä asua maantieteellisesti toistensa läheisyydessä eikä minkään maantieteellisen rajan sisäpuolella. Heimot perustuvat tietoverkkojen suomiin mahdollisuuksiin ja toimivat virtuaalisesti. Ne päättävät itse jäsenmaksustaan ja sen perusteista. Palvelut haetaan sieltä, mistä se on käytännöllisintä ja missä hinta/laatu -suhde on hyvä. Taloudelli-set transaktiot hoitaa keskitetysti ja kustannustehokkaasti yksi organisaatio Yleisen työttömyyskassan (Loimaan kassa) tapaan. Yhteisöjen toimintaa koskevat päätökset tehdään tietoverkoissa.

Ihmisillä on kuitenkin tapana asua tiettyjä aikoja jossakin varsin kiinteästi. Tämä maantieteellinen läheisyys muodostaa toisen yhteisön, jossa ihmiset toimivat. Tämä lähiyhteisö keskittyy niihin asioihin, jotka ovat tärkeitä lähiyhteisön elämänlaadun kannalta.

Joku kysyy aiheellisesti: missä lapset käyvät koulua? Kysymys perustuu näkemyk-selle siitä, että koulu on fyysinen paikka, jossa opettaja opettaa ja lapset oppivat. On mahdollista, että fyysinen koulurakennus korvautuu virtuaalikoululla, jota voidaan käydä missä tahansa.

Joku toinen kysyy yhtä aiheellisesti: kuka huolehtii yhdyskunnan infrastruktuu-rista? Lainaan tähän kirjoitustani vuodelta 2003, jossa kehiteltiin ajatusta kuntapalve-lujen järjestämisen vaihtoehdoista. Lainauksessa käytetty termi kunnake vastaa tässä artikkelissa käytettyä käsitettä ”heimo”. (Kirvelä 2003, 101–102)

”Palapelistä puuttui vielä joitain palasia. Miten hoidetaan esimerkiksi sairaalapalve-lut, ja yhteiskunnallinen infrastruktuuri (kadut, vesi, jätehuolto, jne.)? Kuinka niitä tuotetaan ja millaiset organisaatiot niitä tuottavat?

Vastaus oli yhtä yksinkertainen kuin yllättäväkin. Selitys piili ihmisten tavassa hahmottaa paikallisuutta ja sen ulkopuolella olevaa. Ne eivät enää olleet toisiaan poissulkevia vaan toisiaan täydentäviä. Uuteen paikallisuuteen kuuluvat sekä kun-

111


nakkeet että samaan paikkaan kuuluvat toiminnot. Kadut, vesi ja jätehuolto ovat paikkaan sidottuja hyödykkeitä. Näiden toteuttamiseen liittyvät suunnittelutehtävät hoitaa suurehkosta alueesta vastuussa olevan, vaalein valitun elimen (alueparlamentti) alaisuudessa toimiva henkilöstö. Tuottajia ovat pääsääntöisesti yksityiset yritykset ja osuuskunnat. Samalla alueella asuvat ihmiset maksavat veroa tälle elimelle. Näin turvataan paikallishyödykkeiden olemassaolo. Sama elin on vastuussa myös tervey-den- ja sairaanhoidon järjestämisestä. Kunnakkeiden jäsenillä on oikeus käyttää minkä tahansa terveyden- ja sairaanhoidon yksiköiden palveluksia. Niiden hinnat ovat läpinäkyvät. On olemassa sekä julkista että yksityistä tuotantoa. Kunnakkeet suorittavat maksun jäsenilleen palveluja antaville yksiköille. Valintaperusteina on joissain tapauksissa palvelun maantieteellinen läheisyys. Yleensä perusteena on hinnan ja laadun suhde.”

Lainauksesta puuttuu kokonaan vertaisyhteisöt ja niiden merkitys. Ilmiö on kehittynyt merkittäväksi voimaksi artikkelin kirjoittamisen (2003) jälkeen.

Missä on pihvi?

Kuntalain 1§:n mukaan kunnallinen itsehallinto määritellään seuraavasti:” Suomi jakautuu kuntiin, joiden asukkaiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa.” Näin ollen kunnallinen itsehallinto on määritelmällisesti sidottu kuntien olemassaoloon. Jos kuntia ei ole, ei voi myöskään olla kunnallista itsehallintoa. Kuntien olemassaolo on puolestaan sidoksissa yhä nopeammin merkitystään menettäviin kunnan rajoihin.

Kysymys kuuluu: voisivatko ihmiset elää hyvää elämää ja päättää asioistaan itse suuremmalla tai pienemmällä joukolla ilman kuntaa ja kunnan rajaa?

Jos tähän kysymykseen voitaisiin vastata myötävästi, olisi varmaan samalla syytä ryhtyä puhumaan itsehallinnon sijaan itsehallinnasta.

Tulevaisuuden historiaa kirjoittamassa

Kunnallinen itsehallinto oli 1900-luvun viimeisinä ja 2000-luvun ensimmäisinä vuosi-kymmeninä tärkeä arvo rakennettaessa suomalaista yhteiskuntaa. Viime vaiheessa sen avulla pyrittiin ratkomaan ihmisten tarvitsemien perustavaa laatua olevien tarpeiden tyydyttämistä kunnallisten, yksityisten palveluntuottajien ja niin sanotun kolman-nen sektorin yhteistyöllä. Järjestelmien monimutkaistuminen, byrokratisoituminen, palvelujen hintojen jatkuva nousu ja tason dramaattinen lasku johti järjestelmän lakkauttamiseen lainsäädäntöteitse vuonna 2032. Se korvattiin vapaaehtoisuuteen perustuvalla järjestelmällä, joka perustui ihmisten itsehallintaan. Itsehallinta on pai-kallista tai virtuaalista.

Yllä oleva on muokattu ja lyhennetty sähköisestä julkaisusta Ihmisten itsehallinnan kehitys Suomessa 2010–2040.

Saatavilla html2-muodossa: >URL:http://www3.selfgovernance.chi/countries/suomi.html2>.

112

ACTA


Kirvelä, T. (2003): Kaksi jalkaa hyvä – neljä jalkaa huono! Parasta palvelua. Teoksessa Lund-ström, I. (toim.): Selvitys kuntapalvelujen järjestämisen vaihtoehdoista. Praksis.

Opetusministeriö (1996). Kulttuurinen tietoyhteiskunta -asiantuntijaryhmä. Kulttuurinen tietoyhteiskunta: strategiset perusteet ja lähtökohdat opetusministeriön toimintaohjelmaksi 1997–2000.

Ihmisten itsehallinnan kehitys Suomessa 2010–2040. URL:http://www3.selfgovernance.chi/materials/student.htm (Lähde on täysin fi ktiivinen – ainakin tässä ajassa, joten sitä ei voida todentaa.)

113


1 Lasten tahdonvastaiset huostaanotot ovat kasvaneet tuntuvasti 2000-luvulla. Huostaanottoja, joita vastustivat joko vanhemmat tai lapsi itse, oli vuonna 2008 lähes 2 200, kun vuonna 1995 määrä oli noin tuhat (THL:n tutkimus/Uusi Suomi 22.3.2010). HE 1/2010 perustelutekstistä: Valtiontalou-den tarkastusvirasto on nuorten syrjäytymisen ehkäisyä koskevassa kertomuksessa (Valti-ontalouden tarkastusviraston toiminnantarkastuskertomus, 146/2007) laskenut, että jos syrjäytyminen kestää koko odotettavissa olevan työiän, noin neljäkymmentä vuotta, on yhdestä syrjäytyneestä aiheutuva vuoden 2007 rahanarvossa laskettu kansantulon menetys noin 700 000 euroa. Julkisen talouden vastaava menetys on noin 400 000 euroa.

Ari Kolehmainen

Miten uudistaa kuntahallintoa – Uusi Kunta 2017

Toimintaympäristö pakottaa muutoksiin

Kuntahallintoon kohdistuu muutospaineita. Niitä aiheuttavat erityisesti maan julkisen talouden tila, polarisaatiokehitys, väestön ikääntyminen ja palveluja koskevan kunta-laisten valinnanvapauden laajentuminen.

Julkiselle taloudelle on laskettu kestävyysvaje, jonka ennakoidaan kasvavan ny-kyisestä 5 prosentista 5,5 prosenttiin bruttokansantuotteesta vuoteen 2015 mennessä. Kuntien työvoimasta jää eläkkeelle yli 60 prosenttia vuoteen 2030 mennessä (VM 2010a). Samalla kilpailu työvoimasta kiristyy. Työvoiman vähentymisen lisäksi väestön ikääntyminen kasvattaa palvelutarvetta. Väestörakenteen muutokset tulevina vuosina ovat suuria (taulukko 1). Lisäkustannus pelkästään sosiaali- ja terveyspalveluissa, jos tuottavuus-, omavastuu- ja rakennemuutoksilla ei kehitystä kyetä hidastamaan, on vuositasolla 10 vuoden kuluttua noin 2,6 miljardia euroa (VM 2010a, 24–25; VM 2010c, 43). Myös pahoinvoinnin lisääntyminen kasvattaa julkisia menoja1.

Taulukko 1. Väestörakenteen muutokset ikäryhmittäin vuoteen 2020. (Lähde: Tilastokeskus,

Väestöennuste 2009)

2009 2020 Muutos 2009–2020 2009 2020Ikä lkm lkm lkm % % %

0–14 888 323 937 331 49 008 5,5 16,6 16,6

15–64 3 552 663 3 408 464 –144 199 –4,1 66,4 60,5

65–74 483 362 719 024 235 662 48,8 9,0 12,8

75–84 318 388 406 582 88 194 27,7 5,9 7,2

85+ 108 691 164 537 55 846 51,4 2,0 2,9

Yht. 5 351 427 5 635 938 284 511 5,3 100,0 100,0

114

ACTA

Kuntien ja alueiden polarisoitumiskehitys syvenee. Väestö kaupungistuu sisäisen muuttoliikkeen johdosta ja ikärakenne vinoutuu väestöään menettävissä kunnissa. Samalla elinkeinotoiminnan volyymit keskittyvät tietyille alueille. Tilastokeskuksen ennusteen mukaan väestön kokonaismäärän nettokasvu on vuodesta 2010 vuoteen 2030 yhteensä 471 000 asukasta. Väestöään kasvattavien kuntien kasvu on yli 570 000 asukasta ja väestöään menettävien kuntien ennustettu menetys yhteensä noin 103 000 asukasta. Väestökasvusta noin 75 prosenttia tapahtuu 20 suurimmassa kunnassa. Tuosta määrästä noin 160 000 ennustetaan sijoittuvan pääkaupunkiseudun kolmeen suureen kaupunkiin. Suurimmissa väestötappiokunnissa väestön määrä alenee ennusteen mu-kaan suhteellisesti yli 25 prosenttia nykyisestä määrästä. Jo nyt tilanne on se, että noin 80 prosenttia väestöstä asuu 2 prosentin maa-alueella (Tilastokeskuksen väestöennuste 2009). Väestön kasvusta osa muodostuu maahanmuutosta, sillä maahan muuttaa vuosittain noin 25 000 henkilöä (Suomen Kuntaliitto 2010b, 36).

Yhteisöllisyyttä ja osallistumisen muotoja koskevat käsitykset myös muuttuvat. Kuntien lisääntynyt ja moninaistunut yhteistyö ja uudet rakenteet aiheuttavat haasteita sekä kuntien demokraattiselle että ammatilliselle johtamiselle. Demokratian toimivuu-den sekä ammatillisen johtamisen osaamisen ja kyvykkyyden varmistaminen on tule-vaisuudessa muuttuvissa olosuhteissa kuntalaisten itsehallinnon kannalta oleellinen.

Toimintaympäristön muutokset aiheuttavan huolen siitä, miten ja millä tavoin kunnat voivat selviytyä tulevaisuuden haasteista. 2010-luvulla kuntien toimintaympäris-tö muuttuu nopeasti ja toimintaympäristön muutosten aiheuttamat haasteet pakottavat kuntia ja kuntien yhteistoimintaelimiä tehostamaan omaa uudistustyötään. Kaikki nämä muutokset merkitsevät tarvetta valmistautua jo Paras-hankkeen uudistuksen, joka jatkuu vuoden 2010 loppuun saakka, jälkeiseen aikaan.

Kuntaliiton käynnistämän Uusi Kunta 2017 -ohjelman tavoitteena on varmistaa kehitystyö ja kuntien toimintamallit aina 2020-luvulle saakka. Ohjelman perustehtävä-nä on rakentaa yhdessä kuntien ja sidosryhmien kanssa visio ja erilaisia toimintamalleja siitä, millainen on erilaisissa ympäristöissä elinvoimainen kunta, elävä itsehallinto ja suomalainen kunnallishallinnon järjestelmä ja vaikuttaa tätä kautta lainsäädännölliseen uudistustyöhön.

Tämän artikkelin tavoitteena on hahmottaa erilaisia näkemyksiä kuntien roolista ja kehittämisen suunnista. Sen jälkeen esitetään näkemyksiä siitä, mistä lähtökodista Uusi Kunta 2017 -ohjelmassa tehdään kehitystyötä.

Mikä suunnaksi – erilaisia näkemyksiä

Kuntien laaja toiminta ja kunnissa toteutuva kuntalaisten itsehallinto on ymmärret-tävästi monia tahoja kiinnostava kohde. Kiinnostus kohdistuu muun muassa kunnan rooliin ja tehtäviin, yhteisten verovarojen käyttöön, yhdenvertaisuuden tavoitteiden saavuttamiseen, laissa määriteltyjen palvelujen saamiseen sekä yritystoiminnan toimin-taedellytysten ja viihtyisän elinympäristön kehittämiseen.

Kuntien itsehallinnolliseen toimintaan pyritään vaikuttamaan sekä kuntajärjestel-mien sisältä että ulkopuolelta. Yhtäältä näkemykset pyrkivät turvaamaan palvelut, toi-saalta ne pyrkivät järjestelmän merkittäviin muutoksiin. Erilaiset näkemykset heijastavat sitä, miten kuntien toivotaan muuttuvan ja kehittävän toimintaansa tulevaisuudessa.

115


Kukin keskusteluun osallistuva taho arvioi tulevaisuutta oman intressinsä näkökul-masta. Näkemysten kuntakäsitykset ja tavoitteet siten vaihtelevat ja ovat toisilleen osin ristiriitaisia. Intressitahojen moninaisuutta havainnollistetaan kuviossa 1.

Kuvio 1. Julkinen hallinto ja talous arvioinnin kohteena; eri toimijatahot muutosvaatimusten

esittäjinä ja tulkkeina.

Kuntalaiset

Arviot kuntien järjestämistä palveluista vaihtelevat sekä palvelujen että käyttäjäkoke-musten mukaan. Ne, joilla on käyttäjäkokemusta, antavat yleensä paremmat arviot palveluista kuin ne, joilta käyttäjäkokemus puuttuu. Tutkimustulokset antavat pohjaa erityisesti kuntakohtaiseen kehittämistyöhön ja asettavat myös kysymyksen siitä, mi-ten kunnat voisivat nykyistä paremmin viestiä oman toimintansa laadusta. Tämä on tärkeää etenkin niille kuntalaisille, jotka eivät käytä palveluja, mutta jotka kuitenkin äänestäjinä ja vaikuttajina ottavat kantaa, miten toimintaa tulisi kehittää (Suomen Kuntaliitto 2009).

Uusi Kunta 2017 -ohjelman (Suomen Kuntaliitto 2010a) toteuttamassa verkko-haastattelussa kuntalaiset eivät moittineet järjestelmän perusrakenteita. Haastattelun vastausten mukaan kuntien odotetaan tulevaisuudessakin huolehtivan kuntalaisten osallisuudesta yhteisiin asioihin, turvaavan peruspalvelut vanhuksille ja lapsille, edistä-vän yrittäjyyttä ja mahdollistavan yrittäjyyden toteutuminen, varmistavan poliittisen ja ammatillisen johtajuuden yhteistoiminta sekä huolehtivan työntekijöidensä työhyvin-

Valtio Kunnat

Sosiaaliturvarahastot

Palkansaaja-järjestöt

EK

SuomenYrittäjät

Sitra

Puolueet

Media

Kansalaiset

Tutkijat

Julkinen sektori kovien ulkoisten paineiden kohteena

EU ja muut kv. toimijat

EVA

Paraksenuudelleen

suuntaaminen

Henkilöstön jaksamisesta

huolehtiminen

Mm. kilpailuneutrali-

teetin vaatiminen

Toiminnan ja talouden

kritisoiminen

Innovaatioidenlisäämisen

korostaminen

Palveluiden saavutettavuuden jalaadun vaatiminen

Työvoimanriittävyydestähuolehtiminen

Markkinoidenavaamiseen

painostaminen

Kumppanuudentuntuva

vahvistaminen

Tekes

Kansalais-järjestöt

Tuottavuudenlisäämisenvaatiminen

Sosiaaliturvarahastoihin kuuluvat Kansaneläkelaitos, Työttömyysvakuutusrahasto, työttömyyskassat, sairauskassat, lakisääteistä työeläkevakuutusta hoitavat yhtiöt, eläkesäätiöt, eläkekassat ja julkiset laitokset (esim. Kuntien eläkevakuutus).

116

ACTA

voinnista. Kuntien tulee vastausten mukaan onnistua maankäytön ja liikenneväylien suunnittelussa.

Henkilöstöjärjestöt

Kuntien henkilöstöä edustavat valtakunnalliset järjestöt ovat ottaneet myös kantaa kuntahallinnon tulevaan kehitykseen. Pisimmälle lienevät menneet Akava ja SuPer, kumpikin omilla ehdotuksillaan. Akava vaatii muun muassa valtion kuntiin kohdis-taman ohjauksen voimakasta lisäystä (Akava 2010). SuPer yhdistäisi koko Suomen erikoissairaanhoidon, perusterveydenhuollon ja koko sosiaali- ja terveystoimen sisäl-löllisesti yhdeksi kokonaisuudeksi, jota kutsuttaisiin sote-aluekunnaksi. Maassa olisi Superin ehdotuksen mukaan seitsemän sote-aluekuntaa, joiden rahoituksesta vastaisivat kunnat kapitaatioperiaatteella. (SuPer 2010, 4–5)

Elinkeinoelämä

Elinkeinoelämän keskusliitto vaatii tavoitteissaan yksityistä palvelutuotantoa haittaa-vien lainsäädännöllisten esteiden poistamista, työntekijöiden liian tiukkojen kelpoi-suusvaatimusten ja palvelumitoitusten joustavoittamista sekä palvelusetelien käytön laajentamista. Edelleen järjestön tavoitteisiin kuuluu koko maassa sellaisten kuntien palvelustrategioiden aikaansaaminen, joista voitaisiin ennustettavasti seurata, mitkä palvelut ne tuottavat itse, mitkä palvelut tuotetaan yhdessä yritysten ja yhteisöjen kanssa ja millä aikataululla palvelut avataan. Kilpailuhaittoihin tulisi EK:n mukaan olla nykyistä paremmat mahdollisuudet puuttua. EK:n linjan mukaan tulisi markkinoiden mahdollisuuksia toimia kuntien järjestämisvastuulla olevien palvelujen tuottajana parantaa. Tavoitteena on markkinoilla toimivien yritysten toimintavolyymin kasvat-taminen kuntapalveluissa. (EK 2010, 34–36)

ETLA on linjannut omia näkemyksiään seuraavan hallituksen ohjelmaa varten. ETLAn mukaan kaikkien kannalta paras keino on palvelutuotannon tehokkuuden nos-taminen. Sen edistämiseksi valtion on parannettava markkinoiden toimintaedellytyksiä sekä selkeytettävä toimijoiden vastuujakoa. Tavoitteen edistämiseksi tutkimuslaitos ehdottaa kuntiin kohdistuen seuraavaa: 1) kuntalakiin tulee sisällyttää Ruotsissa hyväksi todettu haastamismenettely, jonka mukaan erilaisilla palveluntuottajilla on oikeus tehdä ehdotuksia myös kunnan itse tuottamien palvelujen tuottamisesta, 2) liikelaitoksia koskevat kilpailuneutraliteettiongelmat tulee poistaa, 3) kuntien ja kuntayhtymien hankintakäytäntöjä tulee selkeyttää ja kilpailulakia tarkentaa, 4) palveluseteleiden käyttöä on syytä lisätä, 5) sairaanhoitopiirit ja erikoissairaanhoidon järjestämisvastuu tulisi siirtää valtiolle, 6) ammattikorkeakoulujen rahoitus-, ohjaus- ja hallintojärjes-telmät tulee uudistaa ja 7) kuntia on kannustettava tehostamaan pääomiensa käyttöä. (ETLA 2010)

Eräitä valtakunnallisia vaikuttajanäkemyksiä

Sitran tuottamassa terveydenhuollon rahoitus- ja ohjausjärjestelmää koskevassa julkai-sussa ehdotetaan kansallisen terveydenhuollon vakuutusjärjestelmän, (terveysrahaston)

117


yksikanavaisen rahoitusmallin, perustamista. Mallin mukaan perustettaisiin kansallinen terveydenhoidon ja vanhustenhuollon tilaaja ja rahoittaja (KATIRA). (Sitra 2010, 5, 8–9, 15–16) Erääksi rahoituspohjavaihtoehdoksi todetaan, että tilaaja-rahoittajalle annettaisiin myös oma verotusoikeus. Sitraa aiemmin on Kela ehdottanut, että kuntien, valtion ja Kelan terveydenhoitoon käyttämät rahat tulisi koota yhteen rahastoon ja kaikki yhteiskunnan tarjoamat terveyspalvelut rahoitettaisiin sitä kautta. (Huuhtanen 2010, 24–26)

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiantuntijaryhmän näkemyksen mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteita tulee uudistaa siten, että palvelujen järjestämis- ja rahoitusvastuu on tulevaisuudessa merkittävästi nykyistä suuremmilla väestöpohjilla ja järjestämisvastuun tulee kattaa yhtä aikaa kaikki sosiaali- ja tervey-denhuollon palvelut. Keskeistä on rakentaa sellainen palvelujärjestelmä, jossa julkiset resurssit käytetään koko kansalle suunnatun terveys- ja hyvinvointihyödyn tuottamiseen mahdollisimman oikeudenmukaisesti ja tehokkaasti (THL 2010)2.

Ammattikorkeakoulutuksen rahoitusta, ohjausta ja hallintomallia on tarkasteltu opetusministeriön asettamien selvityshenkilöiden raportissa. Raportin laajimmin perustellussa ehdotuksessa vastuu perusrahoituksesta siirretään kokonaan valtiolle, ammattikorkeakoulut ja niiden ylläpitäjäorganisaatiot yhdistyvät yhdeksi oikeushen-kilöksi ja kaikkien ammattikorkeakoulujen oikeudelliseksi muodoksi tulee osakeyhtiö. (OKM 2010)

Ministeriöt ovat laatineet vuonna 2010 omat tulevaisuuskatsauksensa. Valtiova-rainministeriö on ottanut kantaa kuntahallintoon3 muun muassa seuraavilla linjauksilla: kuntien pakkoliitosten mahdollistaminen, maakuntien rakenteen ja määrän tarkastelu ja niin sanotun Kainuun mallin soveltuvuus myös muualla maassa. Ministeriö on ottanut kantaa myös yhteistoiminta-alueiden rahoitusjärjestelyihin, metropolialueen yhteistyön varmistamiseen ja suurten kaupunkien kehityksen turvaamiseen. (VM 2010b, 21–22) Valtiovarainministeriö ei vaadi kuntastrategiassaan merkittäviä muutoksia kunta-valtio-suhteeseen palvelujen järjestämisessä.

2 THL 2010: ”Kuluneen vuosikymmenen aikana Suomen sosiaali- ja terveydenhuolta on pyritty uu-distamaan ja uudistettu lukuisin hankkein, on eletty hankekehittämisen aikaa. Rahoituskysymykset ovat jääneet näissä hankkeissa sivuun. Rahoitusjärjestelmän uudistaminen ei noussut esimerkiksi kansallisen terveyshankkeen asialistalle eikä se ole myöskään ollut riittävästi mukana kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa. Suomen sosiaali- ja terveydenhuollossa ei ole viime vuosina saatu liikkeelle riittäviä rakenteellisia uudistuksia. Perustellusti onkin esitetty, että palvelujärjestelmän uudistaminen voisi onnistua paremmin nimenomaan rahoitusjärjestelmän uudistamisen kautta”.

3 Valtionvarainministeriön yksi viidestä painopistealueesta lähivuosiksi on kuntastrategia. Ministeriö toteaa, että ”valtioneuvostolle tulee säätää mahdollisuus päättää kuntaliitoksesta vastoin kunnan tahtoakin, jos kunta on ollut erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevia kuntia koskevassa arviointimenettelyssä ja valtioneuvosto sen perusteella katsoo, ettei kunta pysty yksin turvaa-maan asiakkailleen lainsäädännössä edellytettyjä palveluja”. Samassa asiakirjassa todetaan maakuntien rakenteista, että ”kuntaliitosten johdosta tulee käynnistää maakuntien rakenteen ja määrän tarkas-telu ottaen huomioon kuntien määrä ja maakunnan koko sekä maakunnan yhteistoiminta-alueet”. Edelleen kuntajärjestelmän rakenteisiin liittyvä kannanotto koskettaa Kainuun mallia esimerkkinä myös muille vastaaville alueille; ”Kainuun hallintokokeilun kaltainen järjestelmä mahdollistetaan myös muilla erikseen päätettävillä vanhenevan ja vähenevän väestön ja pitkien etäisyyksien alueilla”. VM 2010b.

118

ACTA

Kuten valtiovarainministeriön määrittämistä tavoitteista voi todeta, kuntiin kohdistuvat muutosvaatimukset eivät tule pelkästään julkisen hallinnon ulkopuolelta. Riippuvuus julkisen hallinnon sisällä on vahva ja erityisesti valtionhallinnossa tapah-tuvat muutokset, erityisesti muutokset valtion taloudellisessa tilanteessa, heijastuvat nopeasti kuntahallintoon. Kuntahallinto on myös itse valmis käymään rajanvetoa valtion kanssa muun muassa järjestämis- ja/tai rahoitusvastuusta (Suomen Kuntaliitto 2010c, 6, 8, 11 ja 14).

Palvelujen järjestämiseen liittyvän yhteistyön ohella veronmaksajien pääryhmän – palkansaajien – työssäkäynti- ja asiointialueet määrittyvät talousaluekokonaisuuksista, joissa kuntien asukkaat liikkuvat päivittäin kuntarajoista riippumatta. Kuntalaiset ovat alueellisessa samaistumisessaan alueellistuneet, vaikka samaistuminen kotikuntaan onkin hieman suurempaa (Pekola-Sjöblom 2010).

Kenen intressit tärkeimpiä – mistä intressien tasapaino?

Missään yllä todetuista kannanotoista ei vaadita peruskuntajärjestelmän romuttamista. Sen sijaan kaikkien esitettyjen vaatimusten – tässä on kuvattu vain osa toimijoista – toteuttaminen yhtä aikaa on mahdoton tehtävä. Minkälaisten intressien voimistumista halutaan yhteiskunnassa vahvistaa?

Palvelujen näkökulmasta kuntalaisten intressit kohdistuvat erityisesti palvelujen saavutettavuuteen ja laatuun. Paikallisen vaikuttamisen näkökulmasta intressit koh-distuvat paikallisdemokratian toimivuuden varmistamiseen. Markkinoilla toimivien yritysten intressit kohdistuvat erityisesti kannattavan liiketoiminnan kehittämiseen ja taloudellisiin voittoihin. Professiot haluavat voimistaa etujensa ajamisessa vuoro-puheluaan suoraan valtion keskushallinnon ohi kuntahallinnon. Puolueiden intressit kohdistuvat ideologisten tavoitteiden toteutumiseen pitkällä tähtäimellä ja mahdolli-simman suuren vaikutusvallan varmistamiseksi menestymiseen kulloisissakin vaaleissa. Valtion viranomaisten intresseissä muun muassa on kansalaisten yhdenvertaisen koh-telun turvaaminen, joskin – kuten muun muassa Ryynänen on todennut – Suomen keskushallinto näyttäisi olevan myös kansainvälisessä vertailussa poikkeuksellisen halukas pitämään päätösvallan itsellään, vaikka toteuttamisvastuuta ollaankin valmiita hajauttamaan (Ryynänen 2010, 8). Valtion keskushallinnon eräs ongelmista on, että siltä puuttuu riittävän vahva konsernihallinto, jossa jo valmisteluvaiheessa muodos-tettaisiin valtion yhteinen tahto (Ryynänen 2010, 3; VM 2010b, 29).

Miten uudistaa kunnallishallintoa?

Erilaisten näkemysten arviointia

Edellä kuvatuilla näkemyksillä olisi toteutuessaan kuntien itsehallinnon näkökulmasta mielenkiintoisia piirteitä. Esimerkiksi Sitran ja Kelan ehdotukset johtaisivat siihen, että kuntien rooliksi muodostuisi lähinnä verojen kerääminen ja edelleen välittäminen. Niiden olisi lisäksi kilpailuneutraliteetin vuoksi yhtiöitettävä terveydenhuolto-organi-saationsa (TEM 2009, 60–61). Eräs skenaario voi sen jälkeen olla, että yhtiöt myytäisiin vähitellen pois eniten tarjoaville. Akavan vaatimus valtionohjauksesta heikentäisi myös

119


kuntien itsehallintoa. Uusilla normeilla jäykistettäisiin järjestelmän toimivuutta. Jotkin näkemykset lienee tarkoitettu vain koepalloiksi, kuten ehdotus verotusoikeuden siirtä-misestä ehdotetulle terveydenhuollon tilaaja-rahoittajalle. Terveydenhuoltoa koskevissa ehdotuksissa ei ole riittävästi noteerattu verorahoitteisen terveydenhuoltojärjestelmän kustannustehokkuutta4. ETLAn ehdottama sairaanhoitopiirien ja erikoissairaanhoidon palvelujen järjestämisvastuun siirtäminen valtiolle kaventaisi itsehallintoa ja todennä-köisesti vaikeuttaisi merkittävästi palvelujen integrointimahdollisuuksia tulevaisuudessa. Norjassa sairaalat on siirretty valtion omistamille ja rahoittamille yrityksille (Willberg & Valtonen 2007, 14, 18 ja 35).

Ammattikorkeakoulutuksen substanssiohjaus on jo nyt tulossopimusten kautta opetusministeriöllä (Ammattikorkeakoululaki, 8 §.) Jos selvityshenkilöiden ehdotukset toteutetaan pääpiirteissäänkään, vahvistetaan jo aiemminkin vahvaa ammattikorkea-koulujen riippuvuutta ministeriöstä.

Monet ehdotuksista johtaisivat myös yhteisillä verovaroilla ylläpidettävien toimin-tojen siirtymisestä demokraattisen ohjauksen ulottumattomiin tai ainakin ohjauksen merkittävään hankaloitumiseen. Jos toimintojen rahankäyttöä koskevat päätökset siirretään toiminta-alueiden (maantieteellisten alueiden) ulkopuolelle – kuten kan-sallisissa vakuutusjärjestelmissä kävisi – syntyisi alueiden kansalaisten näkökulmasta demokratiavaje (Kokko 2010, 27)5.

Toimintamallissa, jossa sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen ja opetus- ja kulttuuri-palvelujen tuotanto-organisaatiot toimivat entistä laajempina ylikunnallisina – vaikka kuntien omistamina – organisaatioina vahvistuu tuotanto-organisaatiojärjestelmien asema suhteessa kuntiin, ellei samalla kyetä kehittämään tehokkaita kuntademokratiaan pohjautuvia ohjausmalleja. Voi syntyä tilanne, jossa tuottajat toimivat suvereenisti ja määrittävät toiminnan ehdot ja tarvittavat resurssit.

4 Käsitys perustuu professori Ilkka Vohlosen haastatteluun 15.2.2011. Haastattelussa Vohlonen totesi: ”Kansainvälisissä vertailuissa verorahoitteiset terveydenhuoltojärjestelmät ovat osoittautuneet allokatii-visesti tehokkaimmiksi ja vakuutuspohjaiset terveyden-huoltojärjestelmät ovat osoittautuneet yleensä teknisesti tehokkaammaksi. Terveydenhuoltoa koskevissa ehdotuksissa ei ole noteerattu verorahoitteisen terveydenhuoltojärjestelmän allokatiivista kustannustehokkuutta ja vakuutusrahoitteisten terveyden-huoltojärjestelmien teknistä tehokkuutta. Allokatiivisen tehokkuuden avulla voidaan optimoida paremmin laajan hoitoketjun ja tulonsiirtojen kokonaisuus. Esimerkiksi, tupakkaveroilla voidaan rahoittaa keuh-kosyövän hoidon kustannuksia. Teknisen tehokkuuden avulla saadaan yksittäisin yksikön tuottavuutta kehitettyä. Esimerkiksi, hammashoitolan tuottavuus maksimoidaan hammaslääkäreiden, hoitotuolien ja hammashoitajien työnjaolla. Kansainvälisten vertailuissa ongelman muodostaa se, että yleensä verora-hoitteisten järjestelmien palvelut tuotetaan myös julkisesti, kun taas vakuutusrahoitteisissa yleisimmin käytetään tilaaja-tuottajamallia vakuutusrahoituksen (tilaaja) ja palvelujen tuottajan (yksityinen) välillä”. Vohlonen viittaa mm. seuraavaan lähdeaineistoon: Or, Z. – Cases, C. − Lisac M. − Vrangbak K. − Win-blad, U.− Bevan, G.: Are Health Problems Systemic? Politics of Access and Choice under Beveridge and Bismarck Systems. DT27, September 2009. IRDES, Paris Docteur E, Oxley H. Health Care Systems: Lessons from the Reform Experience. OECD Health Working Papers, 9, OECD. Paris 2003.

5 Kokon mukaan kansallista terveysrahastoa ei pidä perustaa, sillä ”Mallin myötä luopuisimme maantieteel-lisestä ohjauksesta. Se vaarantaisi terveydenhuollon tasa-arvon syrjäseuduilla”. Edelleen Kokon mielestä syntyisi väistämättä demokratiavajetta. Suurimpana riskinä Kokko kuitenkin haastattelun mukaan pitää palvelutuotannon keskittymistä yksityistämisen kautta.

120

ACTA

Valmistelu ja päätöksenteko kuntajärjestelmää kehitettäessä

Kuntajärjestelmän kehittämisessä voidaan toteutuksen osalta prosessuaalisesti edetä eri tavoin. Valittavana näyttää olevan kolme päälinjaa, kokonaisuudistus, hajakeskitetty uudistus tai kuntavetoinen uudistuminen. Kokonaisuudistus edellyttää uudistuspro-sessissa ja lainmuutoksissa keskitettyä päätöksentekovaihetta, mutta valmistelun tulee olla monitahoista. Hajakeskitetyssä mallissa valtio määrittää raamit, joiden mukaan maan eri alueilla haetaan kullekin alueelle soveltuvin ratkaisu6. Hajakeskitettyä val-mistelua ehdotettiin Paras-hankkeen yhteydessä, mutta sille ei tuolloin ollut riittävää yksituumaisuutta. Kuntavetoisessa uudistumisessa uskotaan kuntien itse kykenevän löytämään ratkaisut itsehallinnon vastuulla oleviin asioihin. Tässä tavassa valtion pää-töksillä tehdään ratkaisuja palvelujen tuotanto-organisaatioiden ylikunnallistamisesta kuntien hyväksyessä tämän, mutta jätetään kuntarakenne kuntien itse päätettäväksi.

Elinvoimainen kunta, elävä itsehallinto ja suomalainen kunnallishallinnon järjestelmä

Millä kriteereillä kunnallishallinnon järjestelmää tulisi sitten kehittää? Miten turvataan taloudelliset voimavarat yleisen toimivallan toteuttamiseen, miten estetään erityistoi-mialan ylikasvu ja miten turvataan riittävä riippumattomuus valtion toimielimistä?

Yksituumaisuus näyttäisi olevan siitä, että uusi kuntajärjestelmä tulee määrittää vallitsevan itsehallintokäsityksen periaatteiden pohjalta: 1) kuntalaisten oikeus valita kunnan ylin päättävä elin, 2) valtuuston yleinen toimivalta päättää kuntalaisten yh-teisistä asioista, minkä lisäksi kunnalla on erikseen lailla säädetyt tehtävät, 3) kunnan itsenäinen taloudellinen päätösvalta, jonka ytimenä on verotusoikeus, 4) kunnan erillisyys valtionhallinnosta ja sen toimielinten tietty riippumattomuus valtion toimi-elimistä (Prättälä 2010; PL 121 §).

Kuntaliiton näkemyksen mukaan itsehallinnon kriteerien toteutuminen tarkoittaa toimivaa kansanvaltaista demokratiaa ja vaikuttavaa edustuksellista päätöksentekoa, vahvaa omaa taloutta ja verotusoikeutta yhdellä tasolla ja hyvinvointipalvelujen jär-jestämisvastuuta nykyisellä tasolla. Valtio-kunta-rajapintaa on Kuntaliiton mukaan tarpeen jossain määrin tarkastella, samoin vastuuta opetuspalveluista eri toimijoiden kesken. Edellytyksiä yleisen toimialan hyödyntämiseen on vahvistettava sekä selkeitä rajauksia kuntien ja valtion tehtävien ja rahoitusvastuiden välillä on tehtävä. Toimiva itsehallinnon aikaansaaminen muuttuneissa ja muuttuvissa olosuhteissa johtaa myös kuntarakenteen tarkasteluun. Kuntaliitto on hallitusohjelmatavoitteissaan linjannut tulevan kuntarakenteen osalta seuraavasti: ”Vahvan peruskunnan rakentaminen voi vaihdella paikallisten olosuhteiden mukaisesti perustuen yhtenäisiin asiointi- ja työs-säkäyntialueisiin”. (Suomen Kuntaliitto 2010c, 6)

Kuntaliitto on osaltaan ottanut kantaa siihen, että kriteereitä voidaan joutua so-

6 Tanskan kuntauudistuksessa sovellettiin hajakeskitettyä siten, että kunnille annettiin 6 kuukautta aikaa sopia niistä kunnista, joihin haluavat liittyä. Jos tuona aikana ei olisi päätöstä syntynyt, valtio olisi määrännyt kuntajaon.

121


veltamaan paikallisesti. Samalla on otettu kantaa siihen, että vahvat peruskunnat on rakennettava yhtenäisten asiointi- ja työssäkäyntialueiden pohjalle. Maassa on kuitenkin myös alueita, joiden voidaan katsoa jäävän yhtenäisten asiointi- ja työssäkäyntialueiden ulkopuolelle. Miten näiden alueiden vahva peruskunta on aikaansaatavissa? Vaikeimmin tämän asiantilan saavuttaminen organisatorisin järjestelyin on toteuttavissa pitkien etäisyyksien ja haja-asutusalueiden kunnissa. Asiointi- ja työssäkäyntialueet eivät myös-kään ole samankaltaisia. Erityisesti Helsingin ympärille muodostunut metropolialue poikkeaa muista alueista.

Pärjätäänkö yhdellä kuntamallilla?

Yli kolme vuosikymmentä on eletty kaikille kunnille yhtenäisten kuntalain sään-nösten mukaisesti, yhtenäiskuntamallilla. Nyt meillä näyttäisi olevan kolme erilaista kuntatyyppiä: metropolialue, suuret kaupungit ja pienet kunnat. Metropoli poikkeaa kooltaan maan muista keskuksista ja kasvuennusteet ovat muuta maata voimakkaam-pia. Metropolialueella on olemassa perusta vahvalle peruskunnalle tai vaihtoehtoisesti peruskunnille. Metropolin sisällä kunnilla näyttää tosin olevan erilaisia näkemyksiä, miten kuntahallintoa ja siihen liittyvää yhteistoimintaa tulisi alueella kehittää. Suuret kaupungit ovat kyvykkäitä kehittämään toimintaansa vahvoina peruskuntina. Ne kykenevät ylläpitämään myös sosiaalitoimen ja perusterveydenhuollon sekä tarkoi-tuksenmukaisen osan erikoissairaanhoidon palveluja tulevaisuudessa. Pienemmillä kunnilla on tällä hetkellä huonot mahdollisuudet yksin vastata vahvan peruskunnan vaatimuksiin.

Kuntamallin valinnassa näyttäisi olevan valittavana kolme päälinjaa, jos verotus-oikeus halutaan säilyttää vain yhdellä paikalishallinnon tasolla. Nämä mallit ovat: 1) suurempi alueellinen kokonaisuus, jolla on verotusoikeus ja joka jakaantuu lähipalve-luista7 huolehtiviin lähikuntiin, 2) vahvistuva yhteistoimintaverkosto kuntarakenteen säilyessä lähes ennallaan ja voimistuva valtion ohjaus (ei täytä vahvan peruskunnan vaatimuksia), 3) kuntarakenne, jossa kuntien yhteistyöorganisaatioita ei tarvittaisi lainkaan (erityisen vaativa erikoissairaanhoito/yliopistolliset keskussairaalat lukuun ottamatta).

Riippumatta siitä, minkälaisella prosessilla tarvittava uudistus toteutetaan, tulee kuntien ja kuntalaisten itsehallinnon turvaamiseksi voida varmistaa, että palvelujen järjestäminen ja järjestämisen valtuuttama päätöksenteko ja ohjaus integroidaan mahdollisimman pitkälle kuntatasolla. Tällöin voitaisiin ainakin osin välttää yhteis-toimintaorganisaatioiden monimutkaisuutta.

Näyttää siltä, että tulevaisuudessa ei pärjätä yhdellä kuntamallilla. Yhtenäisten asiointi- ja työssäkäyntialuepohjaisten kuntien aikaansaaminen edellyttää toteutuakseen kuntaliitosprosessien jatkamista. Vahvan peruskunnan ja itsehallinnon näkökulmasta on väestömäärältään pienten, mutta haasteiltaan suurten, kuntien osalta saatava ai-kaan suurempia kokonaisuuksia. Kaikissa kuntatyypeissä on kuitenkin lähipalvelut ja lähidemokratia turvattava.

7 Lähipalvelujen määrittämisestä ks. Zitting-Ilmarinen 2010.

122

ACTA

Rakenne- ja toimintamallit

Vaikka kuntakoko kasvaisikin, on kuntayhteistyö joissakin tehtävissä välttämätöntä myös tulevaisuudessa, erityisesti erikoissairaanhoidossa, maankäytön, liikenteen ja asu-misen suunnittelussa, toisen asteen koulutuksessa ja elinkeinotoiminnan edellytysten kehittämisessä. Palvelujen tuottamisessa ei kuntien välinen yhteistyö tulevaisuudessa-kaan yksin riitä. On myös kehitettävä valmiuksia toimia palvelutuotannon tilaajana sekä yksityiseltä sektorilta että kolmannelta sektorilta.

Palvelutoimintoja on asiakaslähtöisyyden ohella kehitettävä myös kuntalähtöisesti. Kun asiakaslähtöisyyteen sisältyy tulevaisuudessa enenevässä määrin myös palvelun-tuottajan valinta, voi tällä olla suuri merkitys tuotanto-organisaatioiden tulevaisuuteen, kuten organisaatioiden asiakasvolyymien muutoksiin ja siitä aiheutuviin kehittämis-/sopeutustarpeisiin.

Lähipalvelujen järjestäminen ja tätä koskeva päätöksenteko edellyttää toimivaa kunnanosahallintoa. Kunnanosahallinnon kehittäminen erilaisiin kuntaolosuhteisiin soveltuvien vaihtoehtojen pohjalta on tulevan hallintojärjestelmän legitimiteetin kan-nalta välttämätöntä. Kunnanosahallintoa koskevaan keskusteluun on tuotava erilaisia vaihtoehtoja, joissa tarkastellaan sekä sisällöllisiä, päätöksentekoon ja demokratiaan liittyviä että terminologisia vaihtoehtoja. Maassa toteutettujen kunnanosahallintoko-keilujen heikkouksista ja vahvuuksista on otettava oppia, samoin kuin erityisesti mui-den Pohjoismaiden kokemuksista ja suunnitelmista. Uskottavaa kunnanosahallintoa ei voine syntyä, ellei hallinnolle osoiteta riittäviä resursseja ja riittävää päätösvaltaa lähipalveluista. Vahvan peruskunnan mallissa kunnanosahallinnon päätöksentekijät valitsee kunnan valtuusto. Ainakin teoriassa on olemassa myös sellainen vaihtoehto, jossa vaaleilla valittaisiin myös lähipalveluista päättävä toimielin. Myös tätä ja muita lähivaikuttamisen kanavia on pohdittava muun muassa kuntalain uudistamisen yh-teydessä.

Valtio-kunta-suhde ja rahoitus

Maan laajuus ja alueiden erilaisuus merkitsevät sitä, että kehittämistyön tuloksena syntyvä kuntajärjestelmä vaatii kansalaisten yhdenvertaisuuden varmistamiseksi (PL 6 § ja erityislait) myös tulevaisuudessa kuntien välistä valtion ylläpitämää tasausjärjestel-mää sen vuoksi, että olosuhde-, palvelutarve- ja veropohjaerot ovat kuntien ja alueiden välillä suuret. Kuntien veropohjaa on myös laajennettava, jotta jo nyt kuntien vastuulla olevista tehtävistä ja muodostuneesta talouden kestävyysvajeesta selvitään. Kuntien ylikunnallisina hoidettavien palvelujen rahoittamiseen on olemassa useita teoreettisia vaihtoehtoja (Kaksiportaisen seutuhallinnon selvitys 2010)8. Valtionosuusjärjestelmän uudistamista pidetään välttämättömänä. Esimerkiksi tuottavuutta vahvistavia ele-

8 Kyseisessä selvityksessä on todettu teoreettisiksi seudullisten palvelujen rahoitusvaihtoehdoiksi seuraavat: 1) Osa verotusoikeudesta ja/tai valtionosuuksista siirtyisi peruskunnasta seutuhallinto-tasolle, 2) Seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä kunnan kokoon suhteutettavilla maksuosuuksilla, 3) Seutuhallinnon järjestämien palvelujen rahoitus kerättäisiin peruskunnilta kerättävillä suoriteperusteisesti määräytyvillä maksuosuuksilla, 4) Edellä esitettyjen rahoitusmallien yhdistelmät.

123


menttejä on Kuntaliiton hallitusohjelmatavoitteiden mukaan lisättävä. Myös valtion ja kuntien välisen tehtävänjaon uudelleen tarkasteluun näyttää jossain määrin olevan tarvetta. (Suomen Kuntaliitto 2010c)

Valtio-kunta-suhdetta tarkasteltaessa on tarkoituksenmukaista tarkastella myös valtion ja kuntaorganisaatioiden aluejakojen keskinäistä suhdetta. Jatkovalmistelussa on perusteltua asettaa myös kysymys, voisivatko kunnat yhteispalvelun kautta tarjota kanavan kaikkiin julkisiin palveluihin, vaikka valtion viranomaisten palvelujen tuo-tantovastuu säilyisi kullakin viranomaisella. Kansalaisten kannalta julkisten palvelujen saavutettavuus on keskeinen. Jos tavoite palveluja koskevan tiedon saamiseksi yhdeltä luukulta, sekä internetin välityksellä että yhteisten palvelutoimistojen kehittämisellä, saa konkreettisen muodon, vähenee tarve tarkastella valtion ja kuntien organisaatioiden maantieteellistä yhdenmukaistamista.

Lopuksi

Muutosten välttämättömyys on ilmeinen koko kuntahallinnossa. Syyt muutoksiin vaihtelevat kunnan koon, sijainnin, taloudellisen tilanteen, demografi sen rakenteen kehitysnäkymien ja elinkeinoelämän kehitysnäkymien mukaan. Kuntien päättämissä muutoksissa tavoitteet ja keinot määrittyvät kussakin kunnassa. Parhaillaan eri puolilla maata käytävässä keskustelussa näyttää sekä suurten, keskisuurten että pienten kuntien toimintaympäristöissä varsin usein syntyvän kuntien välille toisilleen ristiriitaisia tavoit-teita muutosten perusteluista, muutosstrategiasta, muutoksen keinoista ja muutosten ajoittumisesta. Tämä on haaste, mutta se ei saa olla este rohkealle aloitteellisuudelle ja käynnistettäville muutosprosesseille. Kun muutoksia toteutetaan, vaatii muutos-johtamisen uskottavuus määriteltäviltä strategioilta ja annettavilta palvelulupauksilta realistisuutta ja sitoutumista tehtävien sopimusten noudattamiseen.

Tarvittaviin muutosprosesseihin ryhtymistä kannustavat ARTTU-tutkimuksen ensimmäisten kyselytutkimusten tulokset. Niiden mukaan muutosvaateisiin reagoi-minen ja muutoksen hallintaan ryhtyminen vaikuttavat positiivisesti vastaajien arvi-ointeihin työelämän laadusta, suunnittelun jäntevyydestä ja yhdyskuntasuunnittelussa onnistumisesta ja myös kustannusten kasvun hallinnasta. Kuntaliitoskuntien vastaajat ovat arvioineet Paras-suunnitteluvaiheen edenneen paremmin kuin muiden kuntien vastaajat. Työelämän laatu on lievästi parempi kuntaliitoskunnissa kuin muissa kunnis-sa. Lisäksi kustannukset ovat korkeammat niissä kunnissa, joissa ei ole tehty päätöstä kuntaliitoksista tai yhteistoiminta-aluemenettelyistä. Yhdyskuntarakenteen osalta on todettu, että yhteistyön kautta syntyy parempia ratkaisuja. Liitoskunnat ovat voineet myös saada lisää erityisosaamista palveluvalikoimiinsa. (Parasta Artun mitalla 2010)

Menossa on useita kiinnostavia erillisselvityksiä, lainsäädäntöhankkeita tai jo toteutettuja kokeiluja, esimerkiksi pääkaupunkiseutua koskevat selvitykset, Kainuun hallintokokeilu, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskeva lainsäädännön uudistushanke. Näiden antama informaatio ja ehdotukset vaikuttavat tulevaan kehitystyöhön. Jos ne toteutetaan erillisinä ja ennen kuntalain valmistelun yhteydessä toteutettavaa kokonaisnäkemyksen muodostumista, ne voivat rajata mahdollisuuksia edetä kokonaisnäkemyksen pohjalta.

124

ACTA

Kun valmistelutyötä kuntien ja kuntalaisten itsehallinnon kehittämiseksi koko maan osalta jatketaan, on pyrittävä välttämään kehityspolku, jossa monet tahot otta-vat samanaikaisesti ohjat käsiinsä. Käsitysten kokoaminen ja yhteinen johto voidaan toteuttaa valmisteilla olevalla parlamentaarisella foorumilla, kuntalakikomiteassa, jossa määritetään kuntahallinnon tulevan kehittämisen suuntaviivat ja määritetään valmistelun yhteydessä tunnistettavat erityislakien muutostarpeet.


Akava (2010). Akavan uutiskirje 4/2010. (Akava 2010)

Aronkytö, T. – Hallipelto, A. – Kangasharju, A. (2010): Uusi terveydenhoidon rahoitus- ja ohjausjärjestelmä. Sitran selvityksiä 24/2010. (Sitra 2010)

Elinkeinoelämän keskusliitto (2010). Uutta luova Suomi, EK:n yrittäjyysohjelma vuoteen 2015. (EK 2010)

ETLA (2010). ETLAn 13.12.2010 julkistamat tavoitemuistiot (ETLAn internet -sivusto). (ETLA 2010)

Huuhtanen, J. (2010): Rahastosta terveyttä jokaiselle? Sosiaalivakuutus-lehti no 2/2010, s. 24–26

Julkisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteetti (Julki) -työryhmän julkaisu Julkisen elin-keinotoiminnan kilpailuneutraliteetti. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisu 23/2009. (TEM 2009)

Kaksiportaisen seutuhallinnon selvitys. Loppuraportti. Seurantaryhmä, 21.12.2010.

Kokko, S. (2010): Lehdessä Sosiaalivakuutus 2/2010, s. 27.

Parasta Artun mitalla (Toim. Pentti Meklin) (2010). Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 5. Suomen Kuntaliitto.

Pekola-Sjöblom, M. (2010): Kuntalaisten samaistuminen erilaisiin alueellisiin kokonaisuuksiin, 19.11.2010. Arttu-tutkimus. Suomen Kuntaliitto.

Prättälä, K. (2010): Kohti kunnallishallinnon uutta rakennetta. Olli Mäenpään juhlajulkaisu. Helsinki.

Pekurinen, M. – Erhola, M. – Häkkinen, U. – Jonsson, P.-M. – Keskimäki, I. – Kokko, S. – Kärkkäinen, J. – Widström, E. – Vuorenkoski, L. (2010): Sosiaali- ja terveydenhuollon monikanavaisen rahoituksen edut, haitat ja kehittämistarpeet. (THL 2010)

Ryynänen, A. (2010): Kunnallinen itsehallinto hallintopolitiikan sivuraiteilla. Onko kunnista tulossa valtion tulosohjattuja paikallisyksiköitä? Edilex 2010/41. Julkaistu 15.12.2010.

Salminen, H. & Ylä-Anttila, P. (2010): Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistaminen. Opetusministeriön asettamien selvityshenkilöiden selvitys. OKM:n julkaisu 2010:23. (OKM 2010)

Suomen Kuntaliitto (2009). Kuntalaistutkimus 2008.

Suomen Kuntaliitto (2010). Fountain Park Oy:ltä alihankintana tilattu internet-pohjainen verkkohaastattelu/-kysely keväällä 2010. Loppuraportti on julkaistu 22.6.2010 internetissä. (Suomen Kuntaliitto 2010a)

Suomen Kuntaliitto (2010). Rakennemuutoskatsaus 2010. (Suomen Kuntaliitto 2010b)

125


Suomen Kuntaliitto (2010). Kuntaliiton hallitusohjelmatavoitteet eduskuntavaalikaudelle 2011–2015: Toimivat kunnat suomalaisten hyvinvoinnin turva. (Suomen Kuntaliitto 2010c)

Super ry. (2010). Sote-aluekuntamalli sosiaali- ja terveydenhuollon organisaatio- ja rahoitus-malliksi.

Sosiaali- ja terveysministeriö (2010). Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lainsäädännön uudistaminen. Peruslinjauksia valmistelevan työryhmän väliraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2010:34. (STM 2010)

Tilastokeskuksen väestöennuste 2009.

Valtiovarainministeriö (2010). Peruspalveluohjelma 2011–2014. Valtiovarainministeriön julkaisu 21b/2010. (VM 2010a)

Valtiovarainministeriö (2010). Kuntapolitiikan linja, Valtiovarainministeriön julkaisuja 43/2010. (VM 2010b)

Valtiovarainministeriö (2010). Julkisen talouden valinnat 2010-luvulle. Valtiovarainministeriön julkaisu 49/2010. (VM 2010c)

Willberg, M. & Valtonen, H. (2007): Pohjoismaiden terveydenhuollon rahoitus- ja palvelu-järjestelmien vertailu. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2007:36.

Zitting, J. & Ilmarinen, K. (2010): Missä on lähipalvelu? Lähipalvelukäsitteen määrittely ja käyttö julkisissa asiakirjoissa. Yliopistopaino, Helsinki 2010.

126

ACTA

127


IIKUNNALLISEN ITSEHALLINNON

PAIKKA JA PAIKATTOMUUS: VALTIO JA EUROOPPALAINEN

KEHITYS KUNNALLISEN ITSEHALLINNON MÄÄRITTÄJÄNÄ

128

ACTA

Inga Nyholm

Kunta-valtio-suhteen muodonmuutos – linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittämäksi kokonaisuudeksi

Johdanto ja artikkelin tavoitteet

Kunnallisen itsehallinnon merkitys ja ala ovat olleet esillä viimeaikaisessa kuntia koskevassa julkisessa keskustelussa. Muun muassa kuntia koskevan yksityiskohtaisen lainsäädännön lisääntyminen samoin kuin kuntien lisääntyvien velvoitteiden ja niihin varattujen resurssien välinen epäsuhta on aiheuttanut huolen itsehallinnon kaventumi-sesta valtion liian tiukassa ohjauksessa (ks. mm. Ryynänen 2004). Kunnan ja valtion suhteilla onkin kunnallisen itsehallinnon aseman muotoutumisen näkökulmasta keskeinen merkitys, vaikka siihen monet muutkin tekijät vaikuttavat.

Kunta-valtio-suhde on monisyinen suhde valtionhallinnon toimijoiden ja paikal-listen itsehallinnollisten yhteisöjen, kuntien välillä. Käytännön tasolla kunta-valtio-suhde muotoutuu yksinkertaistaen valtion kuntiin kohdistamasta ohjauksesta, joka vaikuttaa kunnan asemaan suhteessa valtioon. Valtion asemoitumista suhteessa kuntiin ja kunnan roolia voidaan kuvata myös kunta-valtio-suhteen teoreettisten mallien kautta. Tyhjentävää mallia ei liene olemassa, mutta Stokerin (1991; ks. myös Turkkila 2003, 34–35) suhteellisen autonomian malli, agenttimalli ja vuorovaikutusmalli kuvaavat suhteen osapuolten välisiä erilaisia rooleja. Mallista riippuen kunta suhteessa valtioon on joko vahva, heikko tai valtion tasavertainen kumppani.

Kunta-valtio-suhde ei ole stabiili, vaan ajassa muuttuva. Siihen vaikuttavat monet erilaiset tekijät, kuten toimintaympäristömuutokset, kuntien ja valtion roolit, poli-tiikka sekä kuntien ja valtion välisen vuorovaikutuksen toimivuus. Viimeisen noin 30 vuoden aikana valtion ohjauskeinot ja -valta suhteessa kuntiin ovat muovautuneet useissa Länsi-Euroopan maissa johtuen niin paikallis- kuin koko julkishallinnon uudelleenorganisoitumisesta ja yleisistä yhteiskunnallisista muutoksista. (Goldsmith 2002; ks. myös Laffi n 2009, 35.)

Artikkelissa kunta-valtio-suhdetta tarkastellaan kunnan ja valtion välisen ohjaus-suhteen ja sen ajassa tapahtuneen muutoksen kehyksessä. Artikkelin tavoitteena on kuvata kunta-valtio-suhteessa tapahtuneita muutoksia viimeisinä vuosikymmeninä 2000-lukuun keskittyen. Koska kunta-valtio-suhde on moniulotteinen kokonaisuus, keskitytään artikkelissa erityisesti lainsäädäntöohjaukseen ja ohjausjärjestelmän yleiseen kehitykseen, vaikka talouden ohjauksella on merkittävä roolinsa kuntien ja valtion suhteiden ja siten kunnan itsehallinnon määrittäjänä. Perustuen edellä mainittuun kuvaukseen artikkelissa hahmotetaan nykypäivän kunta-valtio-suhteen teoreettisia ulottuvuuksia ja tulevaisuuden kehityssuuntia.

129


Kunta-valtio-suhteen käsitteestä ja teoriasta

Kunta-valtio-suhteesta on monenlaisia määritelmiä. Tässä artikkelissa kunta-valtio-suhteella tarkoitetaan Laffi nia (2009, 22) mukaillen kuntien ja valtion välisiä (suoria) suhteita, jotka muotoutuvat suhteessa esiintyvän ohjauksen ja siihen liittyvien toimin-tatapojen ympärille. Tähän moniulotteiseen suhteeseen vaikuttavat useat eri tekijät. Esimerkiksi Turkkila (2002) on todennut kunta-valtio-suhteen rakentuvan jossain määrin tapauskohtaisesti, sillä sitä muovaavat muun muassa kunnan koko, kunnan oma tahtotila, kunnan ja valtion vaikuttimet yhteistyöhön ja osapuolten aktiivisuus tai passiivisuus. Keskeistä on myös suhteen muutosalttius ajassa: eri aikakaudet vai-kuttavat suhteen kehitykseen ja muuttavat sen luonnetta (Laffi n 2009, 35; ks. myös Kaarakainen 2008).

Suhteessa esiintyvä ohjaus on valtion kontrolli- tai ohjausvaltaa, joka sekin on monisyinen ilmiö. Goldsmith on määritellyt ohjauksen kokoelmaksi sääntöjä, jotka muodostavat merkittävän osan paikallishallinnon kokonaisuuden rakentamisessa joko siten, että paikallishallinnon asema ja rooli valtiossa on luonteeltaan perustuslaissa määriteltyä ja/tai rooli määrittyy sitä koskevien tulkintojen sekä lainsäädännön muu-tosten ja oikeuspäätösten kautta. Tässä sääntöjen muodostamassa kokonaisuudessa valtion tahtotila osaltaan määrittää sitä, millaiseksi paikallishallinnon asema kehittyy. (Goldsmith 2002, 91) Tällaisen määritelmän voi lähtökohtaisesti katsoa perustuvan ajatukseen kuntien ja valtion suhteiden rakentumisesta hierarkkiselle pohjalle: valtiota ja kuntia demokraattisina yhteisöinä erottaa se, että suhteen toisella osapuolella katsotaan lähtökohtaisesti olevan valta toisen ohjaukseen (vrt. Harisalo tässä teoksessa).

Myös kansallisessa kontekstissa sääntöjen kokoelmalla on joka tapauksessa mer-kittävä osuutensa kuntien itsehallinnollisen aseman muotoutumisessa. Käytännön tasolla valtion ohjausvalta ilmenee virallisten ja keskitetympien toimintakäytäntöjen ja kontrollivallan, kuten normi- ja resurssiohjauksen ohella epämuodollisemmissa ja hajautetummissa käytännöissä, joiden jako suhteessa virallisiin mekanismeihin ei ole täysin selkeä. Epämuodollista kontrollia kuvastavat ainakin kolme tekijää: valtion kontrolli kuntien tulojen ja kulutuksen suhteen, valtion kontrolli erilaisten suositusten ja hallinnollisten ohjeistusten muodossa sekä valtion mahdollisuus kontrolloida, miten kunnat kollektiivina tai yksin voivat osallistua valtionhallinnon päätöksentekoproses-seihin (Page & Goldsmith 1987). Kansallisessa kontekstissa myös informaatio-ohjaus, valtakunnalliset toimintaohjelmat ja kehittämishankkeet ovat ohjauksen mekanismeja, vaikka niiden sitovuus ja osin vaikuttavuuskin voi olla virallisempien mekanismien kautta toteutettua ohjausta heikompi. Kokonaisuudessaan ohjausvallassa on kyse sellaisista käytännön mekanismeista, joilla valtakunnan tason toimijat ohjaavat paikal-lishallintoa ja jotka osaltaan määrittävät kuntien ja valtion välisiä suhteita. (Ks. mm. Niiranen ym. 2010; Turkkila 2002).

Nämä mekanismit ovat kunta-valtio-suhteen kannalta olennaisia, sillä niitä tar-kastelemalla voidaan kuvata suhteen osapuolten rooleja. Valtion näkökulmasta kyse on siitä, onko valtio suhteessa kuntiin vahva keskus vai heikko tai jopa onttoutuva (hollowed-out state). Kuntien osalta kyse on siitä, tarjoavatko mekanismit eri aika-kausina riittäviä mahdollisuuksia vaikuttaa valtakunnan tason politiikkaan eli missä määrin paikallisilla toimijoilla on mahdollisuuksia ja kykyä saavuttaa omia tavoittei-

130

ACTA

taan tai puolustaa näkemyksiään kuntien ja valtion keskinäisissä politiikan tekemisen prosesseissa. Olennaisin kysymys on kuitenkin se, minkä verran autonomiaa kunnilla on suhteessa valtioon ja siten keskustelu kuntien ja valtion välisistä suhteista kytkey-tyy tiukasti kysymykseen kuntien roolista ja asemasta valtiossa. (Laffi n 2009, 22, 28; Goldsmith 2002, 91–93; Page & Goldsmith 1987)

Kuntien autonomiaa voidaan arvioida kunta-valtio-suhteen teoreettisten mallien kautta, joita ei ole mahdollisuutta esitellä tässä kovin kattavasti. Vaikka tyhjentävää mallinnusta kunta-valtio-suhteesta on vaikeaa löytää, kuvastaa Stokerin (1991; ks. Turk-kila 2002) tässä pääpiirteittäin esitetty kolmijako erilaisia vaihtoehtoja ja antaa kuvan siitä, mistä kuntien ja valtion suhteissa on teoreettisella tasolla kysymys. Suhteellisen autonomian mallissa kuntien itsenäisyys toteutuu valtiollisesti määritellyissä puitteissa ja valtion mahdollisuus kunnan asioihin puuttumiseen on rajoitettua. Agenttimallissa kunnat ovat osa valtiokoneistoa, niiden tehtävistä säädellään yksityiskohtaisella lainsää-dännöllä ja tulonmuodostus tapahtuu pitkälti valtionosuuksien ja -avustusten kautta. Vuorovaikutusmallissa kunnan ja valtion suhde määräytyy erilaisten suhdeverkostojen puitteissa ja vastuu samoin kuin velvollisuussuhteet neuvottelujen ja käytännön kaut-ta. Kuntien ja valtion yhteistyö ja tulonmuodostus pohjautuu sekä verotukseen että valtionosuuksiin. Turkkila (2002, 35) on todennut suomalaisen kunta-valtio-suhteen olevan yhdistelmä vuorovaikutusmallia ja autonomiamallia, joista ensimmäinen ku-vastaa suhteen moninaisuutta. Jälkimmäinen taas kuvaa perinnettä ja lainsäädännön perustaa, johon kansallinen kunta-valtio-suhteemme vahvasti kytkeytyy. Suomalaisen kunnallishallinnon on pitkälti kuvattu jäsentyvän tämän mallin mukaisesti, sillä kunnat toteuttavat kohtuullisen itsenäistä politiikkaa ja tulonmuodostus tapahtuu verotuksen kautta.

Kunta-valtio-suhteen kehitys politiikan kontekstissa ja ajassa

Kuten edellä on todettu, kunta-valtio-suhde muuttuu ajassa ja muutos tapahtuu tiettyjen poliittisten valintojen ja toimintaympäristön muutoksen seurauksena. Siten kunta-valtio-suhteen kehitys on pitkälti sidoksissa ensinnäkin yhteiskunnan yleiseen muutokseen. Vaikka keskustelu kuntien ja valtion välisten suhteiden muutoksesta sisäl-tää jossain määrin arvolatautuneita sekä keskenään kilpailevia näkemyksiä muutoksen suunnasta, tulisi kunta-valtio-suhdetta tarkastella myös suhteessa kulloinkin vallitseviin johtamis- ja ohjauskäytäntöihin ja paikallishallinnon valta ja vastuu ymmärtää muut-tuvan politiikan kontekstissa. (Laffi n 2009, 23–24.)

Tämä muuttuvan politiikan konteksti on kuvan muodostamista niistä keskeisistä aikakausista ja tekijöistä, joiden voidaan katsoa muuttaneen kunta-valtio-suhdetta jollain olennaisella tavalla. Suomessa tällaiset aikakaudet voidaan jakaa kolmeen osaan: 1) 1970–80-luvuille jatkunut hyvinvointivaltion rakentamisen ja laajentamisen aika-kausi, 2) 1980-luvun lopulta lähtien tapahtunut sääntelyn purku samoin kuin samaan ajankohtaan ajoittunut desentralisaatio sekä 3) 1990-luvun loppupuolen jälkeinen kehitys, jossa on toisaalta nähtävissä valtion ja kuntien kumppanuuden vahvistamista, mutta toisaalta myös tiukentuvaa ohjausta.

131


Valtion tahdon toteuttamisesta itsenäiseen sopeutumiseen

1970–80-luvuille jatkuneella hyvinvointivaltion laajentamisen aikakaudella kuntien tehtäviä ja velvollisuuksia lakisääteistettiin ja aiemmin vapaaehtoiset, yleisen toimialan puitteissa hoidetut tehtävät säädettiin erityislaeilla toteutettaviksi yhdenmukaisesti kai-kissa kunnissa. Valtion ohjaus toteutui varsin yksityiskohtaisen lainsäädännön kautta. Normiohjausta täydensivät kohdennettu valtionosuusjärjestelmä sekä toiminnallinen ohjaus yleiskirjeillä ja ohjeilla. Se merkitsi kuntien palvelujärjestelmän kehittymistä hyvin samankaltaiseksi. Kunnan roolina oli valtiokeskeisen hyvinvointivaltiomallin mukaisesti olla varsinaisen vastuunkantajan eli valtion apuna. Kunnat olivat siten osa valtio-organisaation ja -rakenteen kokonaisuutta ja niiden tehtävänä oli toimia valtion toimien täytäntöönpanoinstanssina. Valtion ja yksilön kokonaisetu oli kunnallista itsehallintoa merkittävämpi, pikemminkin kunnallinen itsehallinto nähtiin kokonais-valtiollisille ratkaisuille alisteisena sen sijaan, että itsehallinnolla olisi oma arvonsa ja merkityksensä demokraattisen valtion perustana. (Möttönen & Niemelä 2005, 32–33; Haveri 2000,31; Ryynänen 2009, 43–44; 2004; Niiranen 2005, 283–284; Lehto 2005, 14–16; Harjula & Prättälä 2004, 5.)

Edellisten vuosikymmenten yksityiskohtainen norminanto synnytti 1980-luvun alkupuolella vastareaktion ja vaatimuksia valtionohjauksen vähentämiseksi ilmeni kolmelta suunnalta. Kunnat näkivät valtion suuren vaikutusvallan demokratiaa ja itsehallintoa kaventavana eikä keskitetyn ohjauksen nähty kykenevän paikallisten tar-peiden huomioon ottamiseen. Valtion näkökulmasta silloinen valtionosuusjärjestelmä ei kannustanut kuntia toiminnan tehostamiseen. Kunta-valtio-suhteeseen välittyivät ideologispainotteiset perusteet eli pyrkimys kilpailuperusteiseen yhteiskuntaan siirty-miseksi sekä uuden julkisjohtamisen (NPM), jossa kunnat haluttiin nähdä keskenään kilpailevina itsehallinnollisina yksikköinä, joita valtiohallinto ei tarvinnut tai se ei saanut ohjata. Kansainvälisestikin vallitsevat vaatimukset pienemmästä ja tehokkaam-masta julkisesta hallinnosta heijastuivat kansalliseen uudistamispolitiikkaan ja siirtymä teollisuusyhteiskunnasta kohti tietoyhteiskuntaa leimasi myös kunta-valtio-suhteen kehitystä. (Möttönen & Niemelä 2005, 33–34; Haveri 2000)

1980-luvun lopulla alkoikin 1990-luvulle jatkunut hallintoreformien aalto, joka kuntien kannalta tarkoitti entistä itsenäisempää sopeutumisvastuuta palveluiden ja resurssien suhteen. (Möttönen & Niemelä 2005, 39; Lehto 2005, 18–20; ks. myös Harjula & Prättälä 2004, 5–6; Ryynänen 2009, 76) Toteutetut uudistukset olivat periaatteellisia ja niiden taustalla olivat erityisesti kunnallishallinnon tehostamisvaati-mukset: vapaakuntakokeilu, valtionosuusjärjestelmän ja kuntalain uudistaminen toivat kunnille enemmän toimintavapautta, kun palveluiden järjestämiseen liittyvää politiik-kaa, päätöksentekoa, taloutta ja toimintaa hajautettiin valtiolta kunnille (Kaarakainen 2008; Harjula & Prättälä 2004, 5). Osittainen vapautuminen vahvasta hallinnollisesta kontrollista toi kunnat uuden tilanteen eteen suhteessa valtioon (Turkkila 2002, 11). Valtion normi- ja resurssiohjauksen huomattava purkaminen johti osaltaan valtion ohjaustapojen muutokseen ja monimuotoistumiseen: kontrolli siirtyi enemmän infor-maalisten muotojen varaan, informaatio-ohjauksen rooli kasvoi ja sitovia ohjeistuksia vähennettiin (Niiranen ym. 2010, 32–35; Goldsmith 2002, 92–93, 97; ks. myös Niiranen 2005, 283–284). Tämä merkitsi kunnan aseman ainakin osittaista vahvis-

132

ACTA

tumista: kunta käsitteellistettiin suhteellisen itsenäisenä paikallisista oloista vastaavana ja toimintakykyisenä yhteisönä, jonka toimintaedellytyksiä toteutetut uudistukset pyrkivät vahvistamaan.

Kunta-valtio-suhde 2000-luvulla kohti kumppanuutta ja tiukentuvaa ohjausta

Kunta-valtio-suhdetta 2000-luvulla näyttävät määrittävän kaksi keskeistä kehitysten-denssiä. Toisaalta suhdetta määrittävä ohjaus on erilaisista kansallisista ja kansainvälisistä tekijöistä johtuen saanut vuorovaikutteisempia piirteitä, mutta toisaalta viime vuosina suuntana on ollut erityisesti ohjauksen yksityiskohtaistuminen.

Kunnat valtion kumppaneina verkostomaisempaan ohjausjärjestelmään

Kunta-valtio-suhteen siirtymä formaalista kontrollista ja byrokraattisista hierarkioista epämuodollisempiin ja -suorempiin ohjausmekanismeihin kuvastaa yleisempää kehi-tystä, jota suomalaisessa kontekstissa on kuvattu termein hallinnosta hallintaan. Sitä ei voi jättää huomiotta tarkasteltaessa kuntien ja valtion välisiä suhteita, sillä juuri se osoittaa tarpeen kunta-valtio-suhteen uudistamiselle (Laffi n 2009, 22; Goldsmith 2002, 93–94).

Hallinta on johtanut ensinnäkin julkisen politiikan ja palveluiden rakenteiden monimutkaistumiseen sitten hyvinvointivaltioiden luomisen ja laajojen byrokratioiden. Toiseksi voidaan nähdä, että kuntien ohella muut paikallisissa hallinnan verkostoissa toimivat organisaatiot ja toimijat ovat keskeisessä roolissa politiikan muotoutumisessa. (Laffi n 2009, 22.) Tämä merkitsee hierarkkisten rakenteiden sijaan toimintamalleja, joiden pyrkimyksenä on saada osapuolet sitoutumaan yhteisiin tavoitteisiin. Kunta-valtio-suhteen näkökulmasta keskeistä onkin governance-ajattelun lähtokohta eli se, että eri toimijoilla on politiikassa ja hallinnossa mahdollisuus vaikuttaa siihen, mitä lainsäätäjä tekee ja voi tehdä (Ryynänen 2009, 6–8, 16–17; Laffi n 2009, 22).

Tämän ajattelun voidaan nähdä osaltaan muovanneen suomalaista kunta-valtio-suhdetta epäformaalimpaan suuntaan myös 2000-luvulla. Sääntelyn purun hengessä perinteisen keskitetyn normi- ja resurssiohjauksen sekä klassisten mekanismien rinnalle on tullut uudenlaisia ohjausmuotoja, kuten ohjelmaohjaus, tulos- ja tavoiteohjaus sekä informaatio-ohjaus ja osin ohjaus perustuu epävirallisempiin ja tapaus- tai asiakohtaises-ti määrittyviin käytäntöihin. Ohjausta ja kunta-valtio-suhdetta ovat muovanneet myös neuvottelujärjestelmän kehittyminen, peruspalvelubudjetti ja peruspalveluohjelman lakisääteistäminen samoin kuin vuoden 2010 alussa voimaan tullut valtionosuusuu-distus, joka tehosti kuntatalouden koordinointia valtion keskushallinnossa. (Ks. esim. Ryynänen 2009, 66–67, 115; Niiranen 2005, 282; Normitalkoo...2011)

Tämä miltei koko 2000-luvun ajan voimistunut kehitys kuvastaa sitä, että julkinen hallinto pyrkii ratkaisemaan yhä vaikeampia ja haastavampia ongelmia yhteistyöllä, kumppanuuteen ja verkostomaisiin johtamistapoihin perustuen (Goldsmith 2002, 93–94). Siten myös kunnat voidaan nähdä enemmän valtion kumppaneina kuin ohjattavina toimijoina: kuntataso on julkisen politiikan toteuttaja, subjekti valtio-osapuolen rinnalla. Seurauksena valtiollinen valta kapenee, kun keskushallinnolla ei

133


enää ole yksipuolista sanelu- tai ohjausvaltaa suhteessa kuntiin, vaan ratkaisuja etsitään aiempaa enemmän tasavertaisuuteen perustuvista lähtökohdista (Ryynänen 2009, 6–8). Tällaisessa suhteessa kuntaosapuolella voidaan periaatteessa nähdä olevan kohtuullisen laaja vapaus päättää tehtäviensä hoidosta.

On kuitenkin perusteltua kysyä, onko kyse vain ohjausmuotojen, ei itse ohjauksen muutoksesta, sillä kunnan ja valtion kumppanuuteen perustuvan ohjausjärjestelmän kehittämistä näyttää heikentävän valtio-osapuolen samanaikainen pyrkimys ohjaus-valtansa vahvistamiseen. Oikeudellistumiskehitys ja toisaalta myös ohjausjärjestelmän monimuotoistuminen johtavat osin ristiriitaiseenkin ohjaukseen suhteessa kuntiin heikentäen siten kunta-valtio-suhteen osapuolten keskinäistä luottamusta.

Tiukentuva ja monimuotoistuva ohjaus ja kunta-valtio-suhteen luottamuspula

Viime vuosina kunta-valtio-suhteessa on ollut havaittavissa monelta suunnalta esitet-tyjä tarpeita yksityiskohtaisemmalle ja tiukemmalle ohjaukselle (Ryynänen 2009, 14; Kaarakainen 2008; Lehto 2005, 21; ks. myös Niiranen ym. 2010). Ryynäsen (2009, 14) mukaan valtion tehtäväpiiri on kasvanut kuntien itsehallinnon kaventumisen kustannuksella johtuen oikeudellistumisesta. Oikeudellistumisessa on perusteiltaan kyse ajatusmallista, jonka mukaan yhteiskunnallisia ongelmia voidaan ratkoa säätä-mällä asiasta sekä siitä, että normiohjaus nähdään toimivana mekanismina esimerkiksi kaivatun tuottavuuden kohottamiseen (ks. myös Lehto 2005, 21; Harjula & Prättälä 2004, 6). Erityisesti perusoikeusuudistuksen on nähty myötävaikuttaneen kuntiin kohdistuvan sääntelyn lisääntymiseen. Huolimatta uudistuksen positiivisista puolista, se on rajannut kuntien itsehallinnon vapaaharkintaisuutta. Valtakunnallisella tasolla säänneltävät subjektiiviset oikeudet pakottavat kunnat ohjaamaan resursseja näiden nimenomaisten asioiden hoitamiseen, vaikka muut ongelmat vaatisivat kunnassa enemmän toimenpiteitä. Ongelma ei siis ole vain rahoituksellinen, vaan kehittämis-vastuun ja harkintavallan on tosiasiallisesti katsottu siirtyvän alhaalta ylös eli kunnilta valtiolle. Tämä taas tarkoittaa kunnan yleisen toimialan ja itsehallinnon supistumista, johon toki vaikuttavat monet muutkin tekijät kuten esimerkiksi EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö. (Ryynänen 2009, 6, 73–74; ks. myös Harjula & Prättälä 2004, 6.) Kunta-valtio-suhteen näkökulmasta kehitys merkitsee valtion vahvaa roolia tahona, joka pitkälti määrittää hallinnon sisäisen pelin säännöt ja käyttää valtaa suhteessa muihin hallinnon tasoihin (Goldsmith 2002, 109).

Sääntelyn lisääntymisen ohella ongelmallisina piirteinä viime vuosien kehityksessä on pidetty kohdennetun resurssiohjauksen, siihen liittyvän informaatio-ohjauksen ja monitaho-ohjauksen lisääntymistä. Tämä on johtanut ohjauksen sisältämien periaat-teiden keskinäiseen ristiriitaisuuteen ja kokonaisohjauksen puutteisiin. Ohjauskeinojen monipuolistumisen haittapuolena on järjestelmän muotoutuminen varsin hajanaiseksi eri ministeriöiden ja muiden toimijoiden lisätessä ei-normipohjaisia ohjauskeinoja ilman järjestelmän kokonaisuuden tietoista koordinointia. (Normitalkoo...2011; Niiranen 2005, 282; Niiranen ym. 2010; Ryynänen 2009.) Myös eri ohjausmuotojen sekoittuminen toisiinsa tuo ohjaukseen ristiriitoja, jotka lisäävät ohjauksen epäon-nistumisen riskiä. Vaarana on, että ohjauksen kohteen resurssit eivät riitä, koska se ei

134

ACTA

kykene vastaamaan ohjauksen vaatimuksiin. (Oulasvirta ym. 2002, 127–130; Niiranen 2005, 286; ks. myös Stenvall ym. 2009, 58–59.) Mainitunkaltainen ohjauksen ja lainsäädännön yksityiskohtaistuminen sekä eriytyminen eri hallinnonaloille on valtion puoleltakin tunnustettu haaste (Normitalkoo…2011).

Eräs keskeisimmistä ristiriidoista, joka käytännön tason ohjauksessa näkyy, on perustuslain 121 §:n kansalaisten itsehallintoon perustuvan kunnallisen itsehallinnon sekä 6 §:ssä edellytetyn kansalaisten yhdenvertaisuuden välinen. Kunnissa kaivataan suurempaa toimintavapautta, jotta toiminta voitaisiin järjestää mahdollisimman tehokkaasti ja parantaa tuottavuutta. Osin tämä on myös valtion tavoitteena. Sa-manaikaisesti valtio-osapuoli korostaa silti tarvetta turvata kuntalaisten oikeudet yksityiskohtaisemmalla ohjauksella. Kuntien näkökulmasta tällaiset ristiriitatilanteet näyttäytyvät siten, ettei valtio kykene yhtenä osapuolena artikuloimaan tahtotilaansa kunnille tarpeeksi selkeästi. Pahimmillaan tämä johtaa kunta-valtio-suhteen osapuolten väliseen luottamuspulaan ristiriitaisten viestien välittyessä kunnille kunta-valtio-suhteen ongelmina. Luottamuspulaan voivat osaltaan johtaa myös oikeudellistumiskehitys sekä ohjausjärjestelmän yleinen monimutkaistuminen, joka on johtanut myös siihen, etteivät kunnat koe pystyvänsä riittävässä määrin vaikuttamaan itseään koskevien päätösten valmisteluun. (Normitalkoo...2011; Ryynänen 2009; ks. myös Niiranen 2005; Turkkila 2002, 55–56.)

Kunta-valtio-suhteen nykyinen luonne – suhteellisen autonomian omaava vuorovaikutteinen agenttimalli?

Edellä on kuvattu kunta-valtio-suhteen muodonmuutosta ajassa ja keskitytty erityisesti valtion kuntiin kohdistaman ohjauksen ja ohjausjärjestelmän muutoksiin 2000-luvulla. Seuraavassa tehdään joitain päätelmiä kunta-valtio-suhteen nykypäivän luonteesta ja siitä, miltä se teoreettisesti tarkastellen edellä kuvattua kehitystä vasten ilmenee.

Suomalainen kunta-valtio-suhde ja sen ohjausmuodot ovat muuttuneet toimin-taympäristön, kuntien ja valtion roolin sekä muiden kehitystekijöiden johdosta viimeis-ten vuosikymmenten aikana. Esimerkiksi ohjausjärjestelmän kehityksen rakentuminen kuntien ja valtion tiiviimmälle kumppanuudelle 2000-luvulla kertoo kyvystä sopeutua muuttuneeseen toimintaympäristöön, kuten verkostoitumiskehitykseen. Ohjausmeka-nismit ja neuvottelujärjestelmä ovat syntyneet tarpeesta ottaa kunta valtion vahvaksi kumppaniksi ja samalla tämä on mahdollistanut sen, että kunnilla periaatteessa on käytössään laajemmat mahdollisuudet vaikuttaa niitä koskevaan valmisteluun ja päätök-sentekoon. Hyvinvointivaltion muuttunut politiikka aina 1990-luvun lopulta lähtien onkin tarkoittanut muutosta kohti joustavampia kansallisen tason politiikkaprosesseja, joissa mukana on yhä useampia erilaisia toimijoita (Laffi n 2009, 35).

Olisiko tästä johdettavissa, että teoreettisesti tarkasteltuna suomalainen kunta-valtio-suhde nojaa edelleen vahvasti suhteellisen autonomian mallin ja vuorovaiku-tusmallin varaan? Tällaista päätelmää tukisi pintapuolisesti ja lähinnä normiohjauksen näkökulmasta tarkastellen muun muassa se, että kuntien vastuu ja velvollisuussuhteet määrittyvät erilaisissa suhdeverkostoissa sekä se, että kunta-valtio-suhteen neuvottelu-järjestelmää on kehitetty, mikä osaltaan on vahvistanut suhteen osapuolten keskinäistä

135


yhteistyötä. Suhteellisen autonomia-mallin vahvuutta taas kuvastaisi se, että kump-panuuteen perustuvassa kunta-valtio-suhteessa kunnilla on valta ja mahdollisuudet itsenäisen politiikan toteuttamiselle. Valtio toimii pluralistisen hyvinvointiyhteiskunta-ajattelun mukaisesti kuntia kannustaen suuntaamalla taloudellisia panostuksia oikeisiin kohteisiin ja irrottaen paikalliset toimijat ylimääräisestä kontrollista, jolloin voimavaroja vapautuu innovaatioiden ja uusien toimintamallien synnyttämiseen (ks. Möttönen & Niemelä 2005, 47).

Kun kunta-valtio-suhdetta tarkastellaan siinä viime vuosina tapahtuneiden muu-tosten valossa, on havaittavissa, että kumppanuuteen pohjautuva kehitys on saanut rinnalleen yhä vahvempia vastakkaisia suuntia (Ryynänen 2004; Ryynänen 2009, 74; ks. myös Niiranen 2005, 284; Temmes 2008, 77). 2000-luvun kunnallishallinnon voi sanoa jääneen kahden erisuuntaisen muutossuunnan alle: kansainvälistymisen ja eurooppalaistumisen sekä desentralisoinnin ja lokalisoinnin. Oman kansallisen lainsäädäntökehityksemme taas voidaan katsoa vahvistaneen tätä konfl iktia, kun de-regulaatio ja itsehallinnon vahvistamispyrkimykset ovat osin jääneet sääntelyn lisään-tymisen jalkoihin. Kunta-valtio-suhteessa voidaankin nähdä olevan vuorossa jossain määrin tiiviimmän ohjauksen aalto (ks. Niiranen 2005, 283; Kaarakainen 2008). Niin sääntelyn kuin monitaho-ohjauksen lisääntyminen merkitsevät, että kuntien tosiasialliset mahdollisuudet päättää omista asioistaan ovat kaventuneet (Ryynänen 2009, 16, 35). Kehityksen ristiriitaisuutta kuvaa kuitenkin se, että sääntelyn purkua ja desentralisointia on toteutettu samanaikaisesti, kun kuntien velvoitteita koskevan sääntelyn määrälliselle lisääntymiselle ei ole juurikaan esitetty vaihtoehtoisia tapoja. Niinpä selvää ei liene edelleenkään, onko olennaisempaa, että palvelut ovat saatavissa kuin oikeus kunnalliseen itsehallintoon. Vaikka nämä periaatteet eivät välttämättä sulje toisiaan pois, johtaa tämänkaltainen kunta-valtio-suhteen kehitys samanaikaisesti sekä kuntien vapauden lisääntymiseen että kaventumiseen (Ryynänen 2004; 2009).

Edellä esitetyn perusteella näyttääkin siltä, että vaikka kunta-valtio-suhteemme varmasti lähtökohtaisesti perustuu edelleen suhteellisen autonomian malliin, siinä ilmenee vuorovaikutusmallin ohella piirteitä myös agenttimallista. Tällainen tulkinta voidaan tehdä myös tarkastelemalla kuntien tulonmuodostusta: kunnissa, joiden tu-loista valtionosuudet muodostavat jopa yli 90 prosenttia, voidaan autonomiamallin piirteiden katsoa jossain määrin rapautuneen. Vaikka kuntia ei ehkä suoranaisesti nähdä osana valtiokoneistoa, on yksityiskohtaisen sääntelyn ja monimuotoistuvan muun oh-jauksen lisääntymisessä vaaransa. Se saattaa ajan myötä johtaa kehitykseen, jossa kunta on politiikan kontekstissa kohde, objekti tai ei ainakaan yksinomaan itsehallinnollinen subjekti ja valtion kumppani (ks. mm. Ryynänen 2009, 32).

Suhteellisen autonomian omaava vuorovaikutteinen agenttimalli kuvastaakin kunta-valtio-suhteen nykypäivän perusproblematiikkaa eli luonteen moniulotteisuutta. Tarkasteltiinpa suhdetta sitten teoreettisten mallien kautta tai käytännön näkökulmasta, näyttää suhde kehittyneen linjakkaasta liitosta monimuotoisten mekanismien määrittä-mäksi kokonaisuudeksi. Suhteen ääripäitä edustavat agenttikunta ja kumppanikunta ja näissä ääripäissä kunnan ja valtion keskinäiset roolit sekä ohjausmuodot muodostuvat erilaisiksi, aina kulloisenkin agendan mukaan. Tosiasiallisesti kunta-valtio-suhde määrit-tyy myös tapauskohtaisesti ja voi kunkin kunnan kohdalla olla uniikki ja omanlaisensa (ks. Turkkila 2002, 84–85, 21).

136

ACTA

Suhteen monimutkaisuutta lisää erilaisten ohjausmekanismien limittyminen aiempaa vahvemmin: tiukempaa ohjausta tai kumppanuuden vahvistamiseen ja verkostohallinnan perusperiaatteiden varaan rakentuvia ohjausmuotoja hyödynne-tään tapauskohtaisesti eikä selkeitä tai yhtäläisiä käsityksiä siitä, missä asioissa mikin ohjausmuoto palvelisi tarkoitustaan parhaiten – ja suhteessa millaisiin kuntiin, ole helppoa löytää. Esimerkiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa mahdollistavaan lainsäädäntöön sekä neuvottelumekanismien ja vuorovaikutuksen varaan rakentuva ohjaus on uudistuksen edetessä saanut osin väistyä tiukemman normiohjauksen tieltä. Tiukentuvaa ohjausta on pidetty tarkoituksenmukaisena riippuen siitä, minkä kunnan tai toimijan näkökulmasta asiaa on tarkasteltu. Se on nähty välttämättömäksi, jotta uudistus etenisi niissäkin kunnissa, jotka toistaiseksi eivät ole omalla toiminnallaan saavuttaneet uudistuksen tavoitteita. Toisaalta tiukentuvan normiohjauksen on kat-sottu kahlitsevan sellaisia kuntia, jotka ovat uudistuksen kuluessa pyrkineet aitoon strategiseen kehittämiseen (ks. mm. Stenvall ym. 2009).

Ohjatun ja ohjattavan välisiin suhteisiin ja keskinäisiin rooleihin on viime vuosi-kymmeninä ja myös 2000-luvulla kohdistunut varsin ristiriitaisia paineita ja tarpeita. Osin kunta-valtio-suhde nojaa valtiolähtöiseen ajatteluun, vaikka toisaalta ohjausjär-jestelmän toimijoilla voidaan nähdä olevan aitoakin halua kuntien ja valtion välisen kumppanuuden vahvistamiseen (vrt. mm. Ryynänen 2009, 32; Normitalkoo…2011; Kuntapolitiikan…2010). Niin ristiriidat kuin ohjausjärjestelmän monimutkaisuus kuvaavatkin sitä, että nykyinen kunta-valtio-suhde ei sisällä selkeää ja yhdenmukaista käsitystä siitä, millaista kunnan autonomian astetta ylipäätään halutaan tavoitella. Kunta-valtio-suhteessa kun on pohjimmiltaan kyse siitä, minkä verran autonomiaa ja itsehallintoa kunnilla on suhteessa valtioon (Goldsmith 2002, 91).

Lopuksi: kunta-valtio-suhde tulevaisuudessa

Kunta-valtio-suhteen muodonmuutoksessa on pitkälti kyse siitä, miten ohjauksen muodot ja kunta-valtio-suhde ovat sopeutuneet yleiseen yhteiskunnalliseen kehitykseen. Olennainen kysymys on tällöin, onko keskeisillä valtakunnan tason toimijoilla ollut kompetenssia ohjata paikallishallinnon toimijoita syntyneessä uudessa tilanteessa ja kehittää uudenlaisia strategioita toimivan suhteen muodostamiseksi. Paikallishallinnon osalta kyse on siitä, tarjoavatko nämä uudet hallinnan mekanismit riittäviä mahdolli-suuksia vaikuttaa valtakunnan tason politiikkaan.

Suomalainen kunta-valtio-suhde on erityisesti 2000-luvulla kehittynyt linjakkaan ja hajautettuun päätösvaltaan perustuvan politiikan jälkeen monimuotoisten mekanis-mien perustalle rakentuneeksi kokonaisuudeksi. Vaikka suhteen ohjausmekanismeja on kehitetty osittain suhteessa muuttuvaan yhteiskunnalliseen kehitykseen, vaikuttaa siltä, että toimivia strategioita ja mekanismeja, uusia hallinnan tapoja etsitään osin edelleen. Ohjaustapojen uudistaminen ei ole yksinkertaista, sillä julkisen hallinnon toimintaympäristön jatkuva muutos ja uudelleenorganisoituminen vaikeuttaa tähän muuttuvan politiikan kontekstiin parhaiten soveltuvien mekanismien löytämistä.

Julkisella vallalla – valtiolla ja kunnilla yhdessä – on vastuu hyvinvointipalvelujen toteuttamisesta ja koko julkiseen sektoriin kohdistuviin haasteisiin vastaamisesta. Tu-levaisuudessa nämä haasteet eivät ole vähenemässä, pikemminkin päinvastoin. Ne ja

137


meneillään olevat sekä tulossa olevat yhteiskunnalliset muutokset korostavat entisestään tarvetta kunta-valtio-suhteen uudelleentarkastelulle. Esimerkiksi julkisen talouden kestävyyden turvaaminen tulee muuttamaan suuresti kuntatalouden reunaehtoja ja sen johdosta kunta-valtio-suhteen ohjausmekanismien muutos on nähty välttämättömäksi (VM 2010, 142–149). Myös aiemmin sektori- tai toimialakohtaisten kuntaorgani-saatioiden rakentuminen 2010-luvulla enemmän prosessi- ja matriisipohjaisiksi kuin elämänkaarimallin tapaisiksi toimintarakenteiksi tuo kunta-valtio-suhteeseen omat kehittämistarpeensa. Vaikka toimintarakenteiden muutos on paikallistasollakin vasta alussa, asettaa se paineita nykyiselle, pirstaleiselle ja sektoroituneelle palvelujärjestelmän ohjaukselle, jota kuvastaa hallinnallisen fragmentaation heijastuminen esimerkiksi pal-veluiden uudistamisen strategisiin tavoitteisiin, etenemiseen ja kunta-valtio-suhteessa tapahtuvaan ohjaukseen (ks. mm. Niiranen ym. 2010, 36; Koski 2008, 53–54; Stenvall ym. 2009, 110, 118–119; Häggman-Laitila ym. 2003).

Myös meneillään oleva kuntien eriytymiskehitys, paikallishallinnon institutionaa-linen pluralisaatio, merkitsee kuntien ja valtion suhteissa muutoksia, sillä se tarkoittaa enenevässä määrin kuntien eriytyviä intressejä ja tarpeita suhteessa valtioon (ks. Laffi n 2009, 23; Goldsmith 2002, 107). Tämä haastaa keskushallinnon ohjausvallan ja ny-kymuotoisen ohjauksen yleisemminkin. Kuntien toiminnan variaatioiden lisääntyessä ja olosuhde-erojen voimistuessa ohjausmekanismit, jotka perustuvat yhtenäisyyden periaatteeseen, eivät ole enää soveltuvia nykyisen politiikan kontekstiin. Normiohjauk-sen logiikalla toimiva keskitetty ja yhdenmukainen ohjaus on erityisen ongelmallinen suhteessa erilaistuviin kuntiin. Kuntakentän tarpeiden kirjon yhtenäistäminen johtaa turhan tasapäistävään kunta-valtio-suhteeseen tilanteessa, jossa kunnilla on tosiasial-lisesti toisistaan varsin poikkeavat mahdollisuudet selvitä tehtäviensä hoidosta.

Valtio-osapuolen osalta merkittävien yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisu edel-lyttää edelleen riittävän yksityiskohtaista ja velvoittavaa lainsäädäntöä, jolla turvataan yhdenvertaisuus ja perustuslaissa turvatut perusoikeudet (ks. Lehto 2005, 78–79). Jotta uhkana ei kuitenkaan olisi suhteelliseen autonomiamalliin perustuvan kunta-valtio-suhteen hyvien puolien katoaminen tai jopa agenttimallin piirteiden voimal-linen vahvistuminen, on tulevan kunta-valtio-suhteen kehittämisen tähdättävä myös itsehallinnon vahvistamiseen. Tällä on merkityksensä, sillä moninaiset tekijät puoltavat edelleen kuntien laajempaa vapautta päättää siitä, millä tavoin ne tehtävänsä hoitavat (ks. Normitalkoo…2011). Kunnat eivät myöskään ole vain valtion hyvinvointitehtä-vien hoitajia, vaan omaa paikallista hyvinvointipolitiikkaansa itsenäisesti muotoilevia ja siitä päättäviä toimijoita (ks. Niiranen ja Majoinen tässä teoksessa).

Siksi kunta-valtio-suhteen rakentaminen ja täydentäminen jatkossa vahvemmin kumppanuuden ja vuorovaikutuksen periaatteille ansaitsee tarkempaa tarkastelua. Riippumatta siitä, toimisivatko kunnat ja valtio täysin tasavertaisina osapuolina (vrt. Harisalo 2005; Harisalo tässä teoksessa), tarjoaisi vastavuoroisen kumppanuuden ajatus suhteen molemmille osapuolille laajemmat mahdollisuudet intressiensä ja tavoitteidensa toteuttamiseen, mutta myös jaetumpaan vastuuseen sekä tuloksellisempaan ohjaukseen. Tämä tarkoittaisi enemmän sopimista, ei komentamista ja perustuisi toisen osapuolen kunnioittamiseen, ei käskyttämiseen (Lehto 2005, 21, 78–79; Normitalkoo…2011; vrt. Stenvall ym. 2009, 59).

138

ACTA

Kunta-valtio-suhdetta tulisi kehittää myös osapuolten välisen luottamuksen säilyttämiseen tai lisäämiseen tähtäävää, kuntia koskevaa ohjausjärjestelmää selkeyt-tämällä. Vaikka viimeiset hallitukset ovat pyrkineet vahvistamaan kuntapolitiikan kokonaisuuden näkökulmaa ja luoneet rakenteita, jotka ovat osaltaan yhtenäistäneet valtio-osapuolen kuntiin kohdistamaa monitaho-ohjausta, on ohjauksen koordinaation kehittämiselle edelleen tarve (Kuntapolitiikan...2010; Ryynänen 2009, 7, 15–18, 118; ks. myös OECD 2010; Stenvall ym. 2009, 59). Kuntanäkökulman ja itsehallinnon ottaminen huomioon jo osana valmistelua ja pantaessa valtionohjausta täytäntöön ovat tekijöitä, jotka mahdollistavat kunta-valtio-suhteen selkeyttämisen. Luottamuksen vahvistamiseksi olisi tärkeää pyrkiä myös lainsäädäntöä ja muuta ohjausta valmistelta-essa kuntien itsehallintoa ja perusoikeuksien turvaamista koskevat näkökohdat yhteen sovittaviin prosesseihin ja arvioitava myös mahdollisuuksia ohjauksen väljentämiseen. (Normitalkoo...2011; ks. myös Kuntapolitiikan...2010; Niiranen 2005.)

Kunta-valtio-suhteen osapuolen keskinäisen kumppanuuden ja luottamuksen vahvistaminen edellyttäisi myös uudenlaista vuorovaikutusta valtiovarainministeriön, sektoriministeriöiden ja Kuntaliiton välillä (Korpela & Mäkitalo 2008, 159–160). Tämä tarkoittaisi valtion ja kuntien välisen neuvottelujärjestelmän uusia tapoja, joita on etsitty 1970-luvulta alkaen (Ryynänen 2009, 124). Kunta-valtio-suhde perustuu edelleen monin osin epävirallisiin käytäntöihin, mitä ei kummankaan osapuolen osalta voi pitää kestävänä ratkaisuna (Turkkila 2002, 54). Neuvottelujärjestelmän keskeisen osan muodostaa nykyään lakisääteistetty peruspalveluohjelmamenettely. Sitä voidaan pitää merkittävänä askeleena kuntien näkökohtien huomioon ottamiseksi lainsää-dännön ja valtion toimenpiteiden valmistelussa. Sen ongelmaksi on kuitenkin nähty kuntatason suoran yhteyden puuttuminen sekä sen oikeudellisen ja myös poliittisen sitovuuden puute: toiminta on enemmän reagointia ei ennakointia. (Ks. Ryynänen 2009, 126; Kuntapolitiikan…2010.) Peruspalveluohjelmamenettelyn ongelmat on myös valtion näkökulmasta tunnistettu ja pyrkimyksenä on sen edelleen kehittäminen vuonna 2011 alkavalla hallituskaudella (Kuntapolitikan…2010).

Edellyttäisikö vuorovaikutuksen ja kumppanuuden vahvistaminen neuvottelu-järjestelmän rinnalla myös kuntien suorien vaikuttamismahdollisuuksien lisäämistä? Tätä koskeva keskustelu on Suomessa toistaiseksi ollut vähäistä huolimatta vuoro-vaikutteisista yhteistyömalleista saaduista hyvistä kokemuksista. Tällaisissa malleissa valtion ohjaus ei toteutuisi ylhäältä annettuna, vaan pikemminkin valtion ja kuntien yhteistoimintana. Nämä uudet ohjaussuhteen mekanismit vastaisivat niin sanottua myötävaikuttamisfederalismin perusperiaatetta eli sitä, että alemmalla hallinnontasolla tulee olla mahdollisuus vaikuttaa ylemmän tason tahdonmuodostukseen erityisesti asioissa, jotka koskevat alempaa tasoa itseään. (Ryynänen 2009, 6–8; 70–72; Lehto 2005, 78–79.) Tarvetta tälle saattaa osaltaan lisätä meneillään oleva ja edellä mainittu kuntien eriytymiskehitys.

Edellä kuvatut vuorovaikutuksen uudenlaiset tavat ja vahvempi kumppanuus voisivat tuoda kunta-valtio-suhteeseen hyödyllisen ulottuvuuden ja tehdä vaikut-tamisesta legitiimimpää. Ne voisivat osaltaan vahvistaa kunnallista itsehallintoa ajassa, jossa erilaistuneilla kunnilla on – suhteessa valtioon – erilaisia intressejä, ja jossa toimintaympäristön jatkuva muutos ja haasteet edellyttävät toimijoiden välistä uudenlaista yhteistyötä. Ne eivät väistämättä johtaisi noin kolmeensataan erilaiseen

139


toimintapolitiikkaan, vaan julkisen sektorin parempaan yhteiseen ymmärrykseen vastuista, velvollisuuksista ja haasteista. Tämä merkitsisi jaetumpaa näkemystä tarvit-tavista ratkaisukeinoista ja johtaisi siten kunta-valtio-suhteen molempien osapuolten toimintakyvyn vahvistumiseen.


Goldsmith, M. (2002): Central Control over Local Government – A Western European Com-parison. Local Government Studies 28:3, pp. 91–112. London.

Harisalo, R. (2005): Federalismia kunnallishallintoon. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2005, s. 116–125.

Haveri, A. (2000): Kunnallishallinnon uudistukset ja niiden arviointi. Suomen Kuntaliitto. Acta nro 124. Helsinki.

Harjula, H. & Prättälä, K. (2004): Kuntalaki. Tausta ja tulkinnat. Talentum. Helsinki 2004.

Hidén, M. (2001): Kunnat ja valtiosääntö. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2001, s. 152–166.

Häggman-Laitila, A. − Pietilä, A-M. − Haapakorva, A. − Saastamoinen, H-M. (2003): Mo-niammatillinen projektityö perhepalvelujen kehittämisessä. Hallinnon tutkimus 22 (3), s. 212–226. Hallinnon tutkimuksen seura.

Laffi n, M. (2009): Central-Local Relation in an Era of Governance: Towards a New Research Agenda. Local Government Studies 35:1, pp. 21–37. London.

Lehto, M. (2005): Takaisin tulevaisuuteen – valtion ja kuntien yhteinen taival. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Polemia-sarjan julkaisu nro 56. Helsinki.

Kaarakainen, M. (2008): Hajauttaminen valtion ja kuntien välisissä suhteissa 1945–2015. Valtiollisesta järjestelmästä kohti kuntaverkostojen perusterveydenhuoltoa. Akateeminen väi-töskirja. Kuopion yliopiston julkaisuja E. Yhteiskuntatieteet 153.

Korpela, J. & Mäkitalo, R. (2008): Julkishallinto murroksessa. Rohkeutta ja vauhtia muutok-seen. Edita. Helsinki 2008.

Koski, A. (2008): Monikuntaliitokset. Taitavasta toteutuksesta hyviin käytäntöihin. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Kuntapolitiikan linja (2010). Valtiovarainministeriön julkaisuja 43/2010. Helsinki.

Möttönen, S. & Niemelä, J. (2005): Kunta ja Kolmas sektori. Yhteistyön uudet muodot. PS-kustannus. Jyväskylä.

Niiranen, V. (2005): Ohjauksen uudet piirteet. Tuloksellisuuden arviointi kunta-valtio-suhteen ohjausmekanismina. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 4/2005, s. 279–289.

Niiranen, V. − Seppänen-Järvelä, R. − Sinkkonen, M. − Vartiainen, P. (2010): Johtaminen sosiaalialalla. Gaudeamus Helsinki University Press. Helsinki.

Normitalkoo-hankkeen loppuraportti (2011). Valtiovarainministeriön julkaisuja. Helsinki.

OECD (2010). OECD Public Governance Reviews Finland. Working together to sustain success. OECD Publications.

Oulasvirta, L. − Ohtonen, J. − Stenvall, J. (2002): Kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon ohja-us. Tasapainoista ratkaisua etsimässä. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 19. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki.

140

ACTA

Page, E.C. & Goldsmith, M. (1987): Central and Local Relations: A Comparative Analysis of West European States. Sage Publications Ltd. London.

Ryynänen, A. (2004): Kunnat valtion valvonnassa. Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimus-julkaisut nro 44. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Helsinki.

Ryynänen, A. (2009): Eduskunta ja kunnallinen itsehallinto. Eduskunnan tulevaisuusvalio-kunnan julkaisu 3/2009.

Stenvall, J. − Vakkala, H. − Syväjärvi, A. − Leinonen, J. − Juntunen, P. − Oulasvirta, L. − Tii-likainen, L. (2009): Parasta nyt – Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toimeenpanon suun-nitteluvaiheen loppuraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 11/2009. Helsinki.

Stoker, G. (1991): Local Government in Europe: trends and developments. Toim. Batley, R. & Stoker, G. MacMillan. Hampshire.

Temmes, M. (2008): Suomen hallintopolitiikan pitkät aallot ja käännekohdat. Hallinnon tutkimus 3/2008, s. 69–79.

Turkkila, I. (2002): Kunnat valtion asialla. Tapaustutkimus valtiolta kunnille siirtyneistä vas-tuista. Suomen Kuntaliitto. Acta 148. Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2010). Julkinen talous tienhaarassa. Finanssipolitiikan suunta 2010-luvulla. Valtiovarainministeriön julkaisuja 8/2010. Helsinki. (VM 2010).

141


Aimo Ryynänen

Kunnallinen itsehallinto Euroopan unionissa ja Euroopan neuvostossa

Johdanto

Kunnallinen itsehallinto muodostaa perustan eurooppalaiselle demokratialle. Tätä koskevaa keskustelua käydään ja avauksia aihetta koskien tehdään parhaillaan erittäin runsaasti. Keskeinen toimija tässä on Euroopan neuvosto. Sen työtä kunnallisen itse-hallinnon vahvistamiseksi ei voi liiaksi korostaa. Tavoitteena on edelleen antaa sille ny-kyistä keskeisempi merkitys tässä työssä. Euroopan neuvoston kuntia ja alueita edustava kongressi on keskeinen tavoitteellista hyvää, kansanvaltaista kunnallista itsehallintoa määrittävä taho. Tätä koskeva suositusten joukko on laaja. Näillä kannanotoilla on myös suomalaisen kunnallisen itsehallinnon kehittämisessä merkitystä. Demokratiaa ja itsehallintoa koskevat käsitykset ovat jatkuvasti uudistuvia. Siksi maallemme on tärkeää pysyä ainakin tietoisena tästä näkemysten muuttumisesta.

Kunnallinen itsehallinto on eurooppalaisen oikeusvaltion ja demokratian välttä-mätön edellytys. Tämän asian merkityksen ymmärtäjiä ja itsehallinnon puolustajia on nyky-Suomessa valitettavan vähän. Meillä olisi ollut erinomainen tilaisuus päivittää kunnallisen itsehallintomme valtiosääntöinen asema vastaamaan tämän päivän euroop-palaista ajattelua äskettäisessä perustuslain tarkistuksessa. Tämä mahdollisuus jätettiin käyttämättä. On mielenkiintoista, että ei mitenkään havaittu tarvetta demokratian toteuttamisen laajentamiseen. Huomio oli tiukasti tasavallan presidentin, pääministerin ja eduskunnan kolmiyhteydessä. Sen tarkastelulla on oma arvonsa, mutta samalla kään-nettiin selkä paljon lähempänä kansalaisten arkea olevan demokratian kehittämiselle. Perustuslain tasolle ulottuvana tällainen yksityiskohta on vaikkapa äänioikeusikärajan alentaminen. Evankelis-luterilainen kirkko tarjosi 16-vuotiaille syksyllä 2010 oikeu-den vaikuttaa seurakunnassaan, kunnallinen itsehallintomme sen sijaan ei. Esityksiä esimerkiksi opetusministeriön nuorisoyksikön taholta on ollut jo vuosia, selvityksiäkin on runsaasti, ja kansainvälinen kehitys ajaa tässä asiassa ohitsemme. Nyt perustuslain tasolla on sementoitu äänioikeus edelleen vasta 18-vuotiaille. Ennakkoluuloisuus suoran demokratian keinojen käyttämisen vahvistamiseen on toinen esimerkki.

Ei liene liioittelua viitata vaaraan kunnallisen itsehallintomme jälkeen jäämisestä siitä ajattelusta, joka leimaa eurooppalaista käsitystä, erityisesti Euroopan neuvoston kuntia ja alueita edustavan kongressin runsaan suosituskokonaisuuden muodossa. On siis paikallaan avata hiukan tätä. Ensiksikin on syytä tuoda esille se seikka, että Euroopan neuvoston kuntaministerit ovat syksyllä 2009 pitämässään kokouksessa Utrechtissa hy-väksyneet periaatteen siitä, että jäsenvaltiot sitoutuisivat nykyistä paremmin Euroopan neuvoston suosituksiin. Tästä pohjaraportin laati Suomen hallintoja kuntaministeri

142

ACTA

Mari Kiviniemi (The Kiviniemi report: How to enhance the work of the Council of Europe in the fi eld of local and regional democracy?).

Erityisesti eurooppalainen kehitys kohti monitasohallintoa (EU – kansallisvaltio – alueet – kaupungit ja kunnat) johtaa näiden tasojen entistä tiiviimpään vuorovaikutus-suhteeseen. Tämä on ilmaistu suoraan EU:n alueiden komitean vuonna 2009 antamassa valkoisessa kirjassa monitasoisesta hallinnosta. Sen mukaan pienemmillä tai alemmilla hallinnon tasoilla on oltava oikeus ja mahdollisuus vaikuttaa siihen päätöksentekoon, joka ylemmiltä tasoilta niihin kohdistuu. Asiakirjassa annetaan suoraan jäsenvaltioille kehotus perustaa alue- ja paikallisviranomaisten kuulemisjärjestelmä, jotta voidaan helpottaa yhteisön lainsäädännön saattamista osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Sama vaatimus voidaan ulottaa myös muuta lainsäädäntöä koskevaksi. Meillä tällaista kuntien kuulemisjärjestelmää ei ole. Kuntaliiton edunvalvonta ja vuonna 2007 laki-sääteistetty peruspalveluohjelmamenettely (kuntalain 8a §) eivät tätä vaatimusta täytä. Tämä vaatimus ei ole pelkästään EU:n taholta tuleva, vaan myös Euroopan neuvosto on sitä pitänyt esillä suosituksissaan, erityisesti suosituksessa nro 171 (2005). Viimeksi Islantia koskevassa maa-arvioinnissa ja suosituksissa kehotettiin hallitusta luomaan järjestelmä, jossa kunnille annetaan todellinen mahdollisuus tulla kuulluiksi.

Seuraavat tarkastelut on jaettavissa kolmeen keskeiseen pääkysymykseen: 1) eurooppalaisten kunnallista itsehallintoa koskevien mallien vertailuun, 2) kunnallista toimintaa koskevien kehityssuuntien tarkasteluun ja 3) eurooppalaisten toimijoiden (Euroopan unionin ja Euroopan neuvoston) kuntatason toimintaan kohdistuvien vaikutusten tarkasteluun.

Yhteiset eurooppalaiset kunnallisen itsehallinnon periaatteet

Eurooppalaisen hyvän kunnallisen itsehallinnon ja demokratian periaatteet on koottu Euroopan neuvoston vuonna 1985 hyväksymään paikallisen itsehallinnon peruskir-jaan (SopS 66/1991; ks. tarkemmin sitä esittelevät kommentaarit Pöyhönen 1996 ja Ryynänen & Telakivi 2006). Suomi liittyi sen hyväksyjien piiriin lokakuusta 1991 lähtien (1180/1991). Peruskirja on osa oikeusjärjestystämme. Peruskirjan elementit muodostavat kunnallisen itsehallinnon rautaisen ytimen. Peruskirjan hyväksyessään valtiot ovat sitoutuneet noudattamaan myös sen henkeä, ei pelkästään kirjaimellisesti tulkittua minimisisältöä. Peruskirjan allekirjoittamisella jäsenvaltion on katsottava samalla ilmaisseen myös halunsa kehittää maansa kunnallishallintoa eurooppalaisen demokratian parhaiden periaatteiden hengessä (Heuru – Mennola – Ryynänen 2008, 331). Peruskirjaa täydentävät monet suositukset. Peruskirjaa täydentämään on myös vuonna 2009 hyväksytty kansalaisvaikuttamista koskeva lisäpöytäkirja.

Peruskirjasta ja sitä täydentävistä suosituksista on nostettavissa tiivistetysti erityi-sesti seuraavat kunnallisen itsehallinnon toiminnalle välttämättömät edellytykset:

Kunnallisen itsehallinnon periaate on tunnustettava kansallisessa lainsäädän-

nössä ja mahdollisuuksien mukaan perustuslaissa (2 artikla)Kunnilla on oltava oikeus ja kelpoisuus säännellä ja hoitaa lain nojalla huo-

mattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön

143


etujen mukaisesti (3 artikla)Kansanvaltaisuusperiaate (3 artikla)

Kunnan aseman lakiperusteisuus (4 artikla)

Julkisista tehtävistä tulee ensisijaisesti huolehtia kansalaista lähinnä olevien

viranomaisten (4 artikla)Kuntien aluerajoja ei saa muuttaa neuvottelematta ensin asianomaisten

kuntien kanssa (5 artikla)Kuntien on saatava päättää sisäisestä hallintorakenteestaan (6 artikla)

Luottamushenkilöillä on oltava oikeus vapaasti hoitaa tehtävänsä (7 artik-

la)Kuntien valvonta on mahdollista vain siten kuin lainsäädännössä on sallittu

ja sillä on pyrittävä vain laillisuuden varmistamiseen (8 artikla)Kunnilla on oltava velvoitteita vastaavat taloudelliset voimavarat (9 artik-

la)Kunnilla on oltava tehtäviään hoitaessaan oikeus harjoittaa yhteistyötä (10

artikla)Kunnilla tulee olla riittävä oikeussuoja (11 artikla)

Kuntien tehtäväpiiriä ei saa säännellä liian yksityiskohtaisella normistolla

(esimerkiksi Ruotsia koskeva suositus)Kunnilla oltava oikeus vaikuttaa kansallisen tason päätöksentekoon

Pääkaupungilla tulee olla erityisasema.

Euroopan neuvoston kongressin Islannin kunnallishallinnon arvioinnin perusteella antama suositus nro 283 (2010) on hyvä esimerkki siitä, mitä seikkoja tällä hetkellä pidetään olennaisina itsehallinnolle. Suosituksella on siten yleistettävyyttä Islannin lisäksi myös muille Euroopan neuvoston jäsenmaille. Ensiksikin, maan pääkaupungilla tulee lainsäädännössä olla oma erityisasema. Edelleen: lainsäädännön tulee perustua subsidiariteettiperiaatteelle, samoin kuin olla valtion ja kuntien vastuunjaon kannalta selkeä. Kunnilla on myös oltava riittävät keinot puolustautumiseen kansalliselta tasolta annettuja päätöksiä vastaan, jos niillä loukataan kunnallisen itsehallinnon periaatteita vastaan. Liki kaikissa viimeaikaisissa suosituksissa nostetaan esille tarve huolehtia pai-kallisen itsehallinnon peruskirjan 9 artiklan mukaisesti kuntien riittävistä taloudellista voimavaroista suhteessa niiden tehtäviin.

Peruskirjan soveltaminen erilaisiin kunnallishallinnon eurooppalaisiin järjestelmiin

Paikallisen itsehallinnon peruskirjan olemassaolo ei tietenkään todista siitä, että Euroopassa vallitsisi yhtenäinen oikeuskäsitys kunnallisen itsehallinnon sisällöstä. Jo peruskirjan ratifi ointikäytäntö on osoittanut, etteivät kaikki jäsenvaltiot ole olleet varauksetta peruskirjan kannalla.

Euroopan neuvosto ei luo omaa ylikansallista oikeutta. Sillä ei ole mitään omia säännöksiä tai direktiivejä. Se valmistaa tekstejä, jotka tarjotaan kansainvälisoikeudelli-siksi konventioiksi ja jotka ovat avoinna jäsenvaltioiden allekirjoittamista ja ratifi oimista varten. Vasta tämän oman kansallisen lainsäädäntötoimenpiteen kautta ne siirtyvät

144

ACTA

kansalliseen lainsäädäntöön. Tämä näkökohta on aivan olennainen paikallisen itse-hallinnon peruskirjan sisällön ja toteuttamisen kontrollin ymmärtämiseksi. Euroopan neuvoston ja sen jäsenvaltioiden välisiä suhteita voidaan luonnehtia oikeudellisiksi suh-teiksi ”on an equal footing”, joilla on perustansa ennen muuta Eurooppa-oikeudellisessa sopimusjärjestelmässä ja ihmisoikeussopimuksessa (Winkler 2005, 582). Jäsenvaltiot eivät ole Euroopan neuvoston alaisia enempää sopimusoikeudellisesti (kansainvälis-oikeudellisesti) kuin valtapoliittisestikaan.

Peruskirja ei myöskään muodosta pyrkimystä eurooppalaiseen kunnallislakiin tai muutoin yhtenäiseen sääntelyyn Euroopassa Atlantilta Vladivostokiin tai Huip-puvuorilta Sisiliaan (Knemeyer 2003a, 39). Sellainen pyrkimys olisikin utopistinen, kun tunnetaan Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden erilaiset kunnallishallintotraditiot ja -käytännöt. Maissa, kuten Suomi, Ruotsi tai Itävalta kunnat hoitavat suhteellisen vahvan itsehallintonsa muodossa laajaa yhteiskunnallista tehtäväalaa. Isossa-Britanniassa siitä vastaa kreivikunta, siis suurempi poliittinen alue. Ranskassa puolestaan leimallista on edelleen keskushallintojohtoisuus, mistä seuraa kuntien autonomian heikkous erityisesti taloudellisten voimavarojen suhteen.

Myös kansanvaltaa koskevat näkemykset ja käytäntö poikkeavat eri maiden kesken huomattavalla tavalla. Iso-Britannia tarjoaa esimerkin kilpailu- ja enemmistödemokrati-asta, kun puolestaan puhtaana konkordanssidemokratiana (Euroopan unionia mukaan laskematta) voidaan pitää vain Sveitsiä ja Luxemburgia. Niissä konfl iktit pyritään rat-kaisemaan ensisijaisesti neuvotteluprosessien avulla. Pohjoismaita puolestaan voidaan kuvata yhtenäisvaltiollisiksi konsensusdemokratioiksi. Erot ovat havaittavissa monissa konkreettisissa yksityiskohdissa. Esimerkiksi poliittisen johtajuuden vahvistamiseen on Pohjoismaissa suhtauduttu pidättyvästi (ks. esim. Reynaert et al 2009, 331). Varsin yleinen käsitys onkin, että kansallisvaltiolliset perustuslaki- ja lainsäädäntökulttuurit samoin kuin niiden mukaiset kansanvallan tahdonmuodostustavat säilyvät muuttu-mattomina. Kansallisvaltio antaa demokratiaperiaatteelle edelleen perustan, muodon ja tuen.

Kunnallisen itsehallinnon asema on monien maiden kansallisissa perustuslaeissa riittämättömästi tai jopa ei lainkaan säännelty (kuten Isossa-Britanniassa, Irlannissa, Tanskassa, Ranskassa ja Alankomaissa). Jopa käsitys kunnallisesta itsehallinnosta vaih-telee yllättävän suuressa määrin. Mannereurooppalaisessa ajattelussa (sellaisena kuin se esimerkiksi Saksassa ja Itävallassa esiintyy) kunnallisen itsehallinnon piiriin kuuluvat mitä moninaisimmat muodot, joita itsehallinnolla laajimmassa mielessä voidaan tar-koittaa. Jo yksinkertainen käsitteen käännös, jolla Englannissa – Self-Governmentin kotimaassa – asia tunnetaan, tuo jo olennaisen merkityksen muutoksen. Saksalainen itsehallinto – vaikkakin osavaltioissa eri tavoin toteutettuna – ei ole samankaltainen brittiläisen tai amerikkalaisen Self-Governmentin kanssa. Mutta se eroaa myös olen-naisesti ranskalaisista tai sveitsiläisistä muodoista, samoin kuin itsehallintototeutuksista skandinaavisissa maissa. Itsehallinnon muotoilumahdollisuuksia on toisin sanoen runsaasti. Olennaista on periaate autonomisista – desentralisoiduista – yksiköistä poliittisessa, kansalaisvastuulla olevassa järjestysmuodossa. Sen, etteivät nämä yksiköt muodostu valtioksi valtiossa, tasavalloiksi tasavallassa ja hajota liitosta, takaavat valtiol-liset lait, jotka antavat reunaehdot autonomialle. Nämä periaatteet sisältävä paikallisen itsehallinnon peruskirja mahdollistaa erilaiset kunnallisen itsehallinnon, paikallisen

145


autonomian tai itsehallinnan mallit, mutta ei kuitenkaan luo vapautta valtiosta, vaan aina pelkästään vapautta valtiossa (Knemeyer 2003a, 78).

Jotta välttämätön eri maiden erojen huomioonottaminen olisi mahdollista, perustuu peruskirja à la carte -menulle. Jäsenvaltioille mahdollistetaan tätä kautta kullekin soveltuvan itsehallinnon muodon valitseminen. Näin jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon valtiosääntöisen rakenteensa, oikeudellisen traditionsa, kulttuurisen perin-teensä, asutusrakenteensa ja muut vastaavankaltaiset seikat. On nimittäin muistettava, että instituutioita ja säännöksiä koskevat reformit eivät välttämättä tuota samanlaisia tavoiteltuja positiivisia vaikutuksia ja tuloksia kaikissa maissa.

Peruskirjan 12 -artiklan mukaan kukin sopimuspuoli katsoo itsensä velvoitetuksi noudattamaan vähintään kahtakymmentä peruskirjan I osan kappaletta. Tästä valin-nanvapaudesta ja peruskirjan periaatteiden tietystä väljyydestä huolimatta eräät maat eivät ole katsoneet voivansa liittyä peruskirjaan. Iso-Britannia oli tällainen maa, joka vasta 1990-luvun lopulla allekirjoitti ja ratifi oi peruskirjan (24.4.1998). Taustalla maan myöhäisellä sopimukseen liittymisellä tosin olivat enemmänkin maan sisäiset valtapoliit-tiset tekijät. Toinen esimerkki vastaavasta on Sveitsi, joka kansallisten erityispiirteidensä (suoran demokratian ja hajautetun valtiorakenteen) johdosta oli pitkään sopimuksen ulkopuolella. Sveitsi liittyi peruskirjan allekirjoittajiin helmikuussa 2005, liittymisen tultua hyväksytyksi joulukuussa 2004 valaliiton neuvostoissa. Päätöksessä todettiin, että peruskirja on yhteensopiva maan oikeusjärjestyksen ja federalistisen järjestelmän kanssa. Peruskirjalla ei ole vaikutusta tehtävienjakoon liittovaltion, kantonien ja kuntien kesken. Määräykset, jotka olisivat olleet kantoneille ongelmallisia, voitiin peruskirjan soveltamismekanismin avulla sulkea pois Sveitsin osalta. Ranskan parlamentti ratifi oi peruskirjan vasta 30.6.2006, Euroopan neuvoston 43. jäsenvaltiona. Mutta myös Ruotsi ja Tanska olivat Ison-Britannian tavoin aluksi vastahankaisia liittymään sopimukseen. Tällä hetkellä ovat jo 44 valtiota ratifi oineet peruskirjan ja tällä tavoin tunnustaneet kunnallisten alueyhteisöjen poliittisen, hallinnollisen ja taloudellisen itsehallinnon periaatteet. Peruskirja luo perustan subsidiariteettiperiaatteelle, joka myöhemmin sisällytettiin Maastrichtin sopimuksella myös Euroopan unionin toimintaperiaatteeksi (Lambertz & Ramakers 2010, 441).

Paikallisen itsehallinnon peruskirja kuntajärjestelmien yhtenäistäjänä?

Peruskirjan ohella alueiden ja kuntien tiivistynyt keskinäinen vuorovaikutus johtaa arvioimaan kunkin maan paikallisen itsehallinnon tilaa. Tämän vuorovaikutuksen ansiosta Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden päättäjät ja kansalaiset voivat tiedostaa, miten rikas ja monitahoinen demokratiakäsitys ja käytäntö Euroopan maissa on. Kaikki maat ja alueet ovat jatkuvassa muutostilassa. Yhteiskunnalliset muutokset, teknologiset uutuudet ja niiden synnyttämät ongelmat sekä uusi hallintomalli, joka on yhä enemmän eurooppalainen ja alueellinen/paikallinen pelkästään valtakunnallisen sijaan, asettavat haasteita vanhoille instituutioille.

Oikeusvertailevat tutkimukset osoittavat, että koko julkisen hallinnon ja hallinto-oikeuden asema on ankkuroitunut leimallisella tavalla kansallisiin traditioihin, kul-loistenkin valtiovallan valtiosääntörakenteiden ohella (esim. Breuer 2003, 272). Eris-

146

ACTA

täytynyt oman hallintojärjestelmän ja siitä johdettujen hallintotoimintojen tarkastelu johtaa helposti kansalliseen kapea-alaisuuteen. Mahdollisia ulkomaisia olemassa olevia vaihtoehtoja ei oteta lainkaan huomioon.

Kysymykseen siitä, ovatko Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden kunnat siirtymässä kohti suurempaa yhtenäisyyttä, voidaan vastata kahdella erilaisella tavalla. Ensinnäkin on muistettava historiallisen taustan merkitys kunkin maan hallintorakenteelle. Toisena seikkana ei voi sivuuttaa sitä, että monissa valtioissa aluetason merkitys on olennainen verrattuna keskushallintoon. Alueiden aseman ja niiden kansanvaltaisen hallintotavan vahvistamista on esimerkiksi Euroopan neuvosto johdonmukaisesti pyrkinyt edis-tämään. Tätä palvelisi erityisesti pitkään valmisteilla olleen alueellisen demokratian peruskirjan aikaansaaminen. Sen oikeudellisen sitovuuden suhteen kuitenkaan ei kongressissa ole saavutettu välttämätöntä määräenemmistöä, muun ohella Suomen, Ruotsin ja Ison-Britannian vastustuksen johdosta (ks. Lambertz & Ramakers 2010, 442). Mutta ovatko alue- ja paikallishallintojen yhtenäistämistä edesauttavat tekijät voimakkaampia kuin historiallinen perinne? Voidaan puhua yhtäältä konvergenssihy-poteesista, kuntajärjestelmien yhtenäistymisestä, ja toisaalta kontinuiteettihypoteesista, nykyisten erojen säilymisestä tai jopa lisääntymisestä tulevaisuudessakin.

Konvergenssihypoteesia tukee erityisesti lisääntyvä informaationvaihto eurooppa-laisten kuntien kesken (esim. Wollmann & Roth 1999, 204). Jäsenvaltioilla on runsaasti opittavaa toisiltaan. Erityisen merkittävänä on pidettävä Euroopan neuvoston roolia tässä kehityksessä sen seuratessa peruskirjan soveltamista ja antaessa itsehallintoa kos-kevia suosituksia. Tämän työn merkitystä voidaan luonnehtia olennaisen tärkeäksi.

Kontinuiteettihypoteesillakin on perusteensa, erityisesti monien maiden vahva kulttuurinen ja hallintopoliittinen traditio. Kaikilla itsehallinnollisilla alueilla on oma erityinen historiansa, enemmän tai vähemmän yksipuolinen elinkeinorakenteensa ja omintakeinen kytköksensä maan oikeusjärjestelmään; yleistämiselle ei juuri ole sijaa (Roslin 2006, 130). Sen mukaisesti kunnallishallintojärjestelmien yhdenmukaistamista ei juuri olisi odotettavissa (näin esim. Decentralization and local democracy in the world 2008, 165). On vaikea ennustaa, toteutuuko näkemys siitä, että pohjoismainen ja keskieurooppalainen kuntajärjestelmä olisivat tulevaisuuden malleja ja että muut järjestelmät, esimerkiksi eteläeurooppalainen, kehittyisivät niiden suuntaan.

Toistaiseksi ei ole havaittavissa mitään merkittävämpää harmonisointiefektiä Euroopassa peruskirjan itsehallintokriteerien johdosta. Konkreettisen esimerkin tästä tarjoaa muiden ohella Ranska. Ranskan hallintojärjestelmälle on erityisen tyypillistä perustuminen lukuisiin pieniin kuntiin. Tätä perinnettä ei ole horjutettu viime vuosi-kymmenten lukuisissa uudistuksissakaan. Peräti 1 087 kunnassa on vähemmän kuin 50 asukasta ja 4 082 kunnassa vähemmän kuin 100 asukasta. Toisaalta Euroopan neuvosto on johdonmukaisesti suosituksissaan asettanut kuntien yhteistyön kuntaliitosten edelle (ks. esim. kongressin pääsihteeri Andreas Kieferin puhe 29.11.2010: ”Monet valtiot valitsevat kuntien yhteenliittämisvaihtoehdon, saadakseen taloudellisesti toiminta-kykyisiä suurrakenteita. Me Kongressissa olemme vakuuttuneita siitä, että voimien yhdistämisen ei välttämättä tarvitse merkitä suurkaupunkien luomista, joissa pienet kunnat kadottavat itsenäisyytensä ja omavastuisuutensa. Samanvertaisten kuntien keskinäinen yhteistyö tarjoaa aidon vaihtoehdon yhteenliittymisille.”)

147


Peruskirjan merkitystä runsaasti tutkinut Franz-Ludwig Knemeyer on jopa varoittanut sen tulkinnassa siitä, että peruskirja irrotettaisiin liiaksi eurooppalaisesta kontekstistaan ja pakotettaisiin kansallisiin kunnallisoikeuden rakenteisiin (Knemeyer 2003, 218).

Toisaalta voidaan peruskirjan vaikuttavuuden kannalta pitää ongelmallisena eri maiden suurta heterogeenisuutta itsehallintojärjestelmien suhteen. Poliittiset ja demo-kratiaa koskevat käytännöt vaihtelevat suuresti Euroopan neuvoston 47 jäsenvaltiossa heijastellen niiden erilaisia yhteiskunnallisia, taloudellisia, poliittisia, kulttuurisia ja maantieteellisiä olosuhteita (Pratchett & Lowndes 2004, 108). Puuttuu riittävän selkeä yleinen oikeusperusta, joka voitaisiin vahvistaa peruskirjalla. Siksi peruskirja ei voi tarjota riittävän vaikuttavaa suojaa kunnalliselle itsehallinnolle eurooppalaista ylikansallista rajoittavaa säännöstöä vastaan.

Suomalainen kunnallinen itsehallinto eurooppalaisessa vertailussa

Monissa kansainvälisissä vertailuissa pidetään pohjoismaista kunnallista itsehallintoa ainutlaatuisen vahvana. Esimerkiksi Hellmut Wollmann on neljän kunnallishallinnon erityyppisen toteutuksen (Ruotsin, Saksan, Englannin ja Ranskan) vertailussa arvioinut niitä viiden eri tekijän suhteen: alueellisten, poliittisten, toiminnallisten, organisaatio-henkilöstöllisten ja taloudellisten profi ilien perusteella. Tässä luokittelussa Ruotsi nou-see kärkeen, Saksan ja Ranskan seuratessa seuraavina. Englannin kunnallishallinto jää vertailussa viimeiseksi. On tosin huomattava, että Ruotsikaan ei saa korkeinta arviota muussa kuin taloudellista profi ilia koskevassa kriteerissä (ks. Wollmann 2008, 99).

Eittämättä pitää paikkansa, että ruotsalainen – ja sitä lähellä oleva suomalainen – kunnallinen itsehallinto omaa laajan tehtävä- ja vastuualueen. Sen kääntöpuolena on vahva kytkentä keskusvaltion vallankäytöstä riippuvuuteen. Tämä näkyy erityisesti kuntien tehtäväpiirin suuressa lakisääteistetyn osan merkityksessä.

Tältä kannalta katsottuna pohjoismainen kunnallinen itsehallinto ei enää olekaan kovin hyvin eurooppalaista ajattelua vastaava. Tämä on tullut konkreettisella tavalla esil-le Euroopan neuvoston kuntien ja alueiden kongressin suorittamassa monitoroinnissa. Peruskirjan ja sitä tulkitsevan Euroopan neuvoston kongressin näkemys kunnallisesta itsehallinnosta on suomalaisesta näkökulmasta katsottuna mielenkiintoinen. Edellä on jo viitattu siihen, että esimerkiksi yksityiskohtaista kuntien lakisääteisiä velvoittei-ta koskevaa sääntelyä pidetään heikosti yhteensopivana kunnalliselle itsehallinnolle kuuluvan riittävän vapaan harkinnan kanssa. Tämä ilmaistiin selkeästi esimerkiksi Euroopan neuvoston vuonna 2005 toteuttamassa Ruotsia koskevassa maa-arvioinnissa (Recommendation 163 (2005) on local and regional democracy in Sweden). Suomen tilanne on tältä osin varsin yhteneväinen Ruotsin kanssa. Meilläkin erityisesti perus-oikeusuudistuksen jälkeen on lisääntynyt kansalaisten taloudellisia, sivistyksellisiä ja sosiaalisia oikeuksia koskeva yksityiskohtainen sääntely. Sen kääntöpuolena on kuntien vapaan toiminta-alueen yhä kapeammaksi käyvä ala. Mannereurooppalaisessa itsehal-lintoajattelussa ja käytännössä (ks. esim. Mann & Püttner 2007, 1019–1020) tällainen kehitys – kunnallisen itsehallinnon riittävän vapauden kahlitsijana – ei saavuttane kovin suurta ymmärrystä. Erityisesti niin sanotulle saksalais-itävaltalais-sveitsiläiselle

148

ACTA

kunnallisen itsehallinnon toteutukselle olennaisen osan muodostaa vahva perustus-laillinen itsehallinnon suoja. Sääntelyn kasvu ei tosin ole vierasta näidenkään maiden kunnallista toimintaa koskevasti, erityisesti yhdentymiskehityksen johdosta.

Suomalaiselle kuntakeskustelulle tyypillinen palvelutuotantoon huomion kiin-nittäminen (palveludemokratia) jättää sivuun ne elementit, joita eurooppalaisessa ajattelussa ja etenkin paikallisen itsehallinnon peruskirjassa korostetaan (3 artikla): kuntien oman omavastuisesti hoidetun tehtäväpiirin merkityksen, riittävän vapauden ja kansanvaltaisuuden vaatimuksen reaalisen toteutumisen. Paikallisyhteisöjen merkitys on vahvistumassa yhdentymiskehityksenkin seurauksena. Pelkkä palvelujen hoidon vastaanottaminen ja riittävään väestöpohjaan kuuluminen eivät enää riitä (Mäenpää 2007, 231–232). Onko siis suomalainen kunta-ajattelu ja käytäntö vieraantumassa sen juurista ja eurooppalaisesta itsehallintoajattelusta? Sellaisesta on selkeitä merkke-jä, koska vallalla oleva suuntaus maassamme ei riittävän selvästi havaitse esimerkiksi poliittisen johtamisen, itsehallinnon edellyttämän vapaan liikkuma-alan, alueellisen demokratian ja kuntien oikeussuojan vahvistamistarpeita. Näihin seikkoihin on tulossa arvio arvovaltaiselta taholta, kun Euroopan neuvoston kuntia ja alueita edustavan kongressin edustajat suorittavat Suomen kunnallis- ja aluehallinnon monitoroinnin vuoden 2010 lopussa ja vuoden 2011 alkupuolella.

Kehityssuunnat suomalaisesta näkökulmasta

Kunnallisen itsehallinnon yhteiskunnalliseen merkitykseen vaikuttaa myös sen hoidossa olevan tehtäväpiirin laajuus. Miltä tilanne tässä suhteessa näyttää? Euroopan eri maiden kunnallishallintouudistuksista on nähtävissä kaksi keskeistä peruslinjaa. Yhtäältä on vireillä uudistuksia, joilla pyritään vahvistamaan kuntien poliittista ja hallinnollista toimintakykyä. Ne nojaavat tähänastisten alue- ja toimintareformien mukaisten kon-septien jatkamiseen. Perinteiseen tapaan tavoitteena on myös valtiollisten tehtävien siirtäminen kuntien toimijoille (Balancing democracy, identity and effi ciency 2009, 89). Toisena kehityspiirteenä uusliberalistisesta valtioteoriasta ja New Public Manage-ment -johtamiskonsepteista johdettuna on tavoite vähentää valtion (ja samalla myös kuntien) toimintaa pelkästään perusfunktioihin. Julkisten tehtävien hoito pyritään mahdollisimman laajasti siirtämään ei-julkisille orgaaneille. Myös desentralisointi saa tässä ajattelussa uuden (vertikaalin ja erityisesti horisontaalisen) ulottuvuuden. Horison-taalinen tehtävien siirtäminen ei-julkisille toimijoille nähdään desentralisointitoimena tai valtiollisen tehtävienhoidon keskittämisen vastakohtana. Tätä kehitystä ajavina tahoina voidaan pitää Euroopan unionin orgaaneja, yksityissektorin edustajia samoin kuin talousliberaaleja politiikan ja tutkimuksen piirejä. Tieteellisillä foorumeilla ovat yksityisoikeudellinen samoin kuin kansainvälinen ja eurooppalainen talousoikeus olleet jo kauan ensisijaisen huomion kohteina. Globalisaatio ja kansainvälistyminen ovat välttämättömänä pidetyn kehityksen iskusanoja. Se, joka tällaisen kehityksen suhteen rohkenee esittää epäilyjä, on vaarassa saada leiman jälkeenjääneisyydestä tai edistys-kielteisyydestä. Siitä huolimatta tai juuri siksi hallinto-oikeuden ja kunnallisoikeuden ei pidä vaipua tällaisen kehityksen edessä epäkriittiseen välinpitämättömyyteen. Tällä kehityksellä on nimittäin keskeisellä tavalla myös kunnallisen itsehallinnon merkitystä kaventava vaikutus, ennen muuta sen yhteiskunnallisen palvelutoiminnan suhteen.

149


Hallinto-oikeudelliselta ja oikeuspoliittiselta kannalta katsottuna ei nimittäin ole lainkaan yhdentekevää se, kuka tai ketkä hallitsevat palvelutoiminnan ja infrastruk-tuurin toteutusta: poliittinen yhteisö kansanvaltaisine ja oikeus- ja sosiaalivaltiollisine sidonnaisuuksineen vai yksityisoikeudelliset yritykset.

Hyvinvointiyhteiskuntamme julkisesta toiminnasta kaksi kolmasosaa on itsehal-linnollisten kuntien vastuulla. Niiden toimintakyvyn turvaaminen on siten kansalli-nen tehtävä. Se edellyttää paitsi niiden toimintakyvyn, myös niiden kansanvaltaisen toimintamallin varmistamista. Silloin ei voi välttyä kysymykseltä, eikö olennaisempaa kuin kuntakoko ole kysymys siitä, mistä kunnalliset luottamushenkilöt voivat päättää ja mihin heillä on valta? Jos tämä hyväksytään, on edessä kysymys, miten tähän riittävään asioidenhoitovaltaan päästään.

Näin tullaan asian ytimeen, kunnallisen itsehallinnon liikkuma-alaan tehdä omia paikallisyhteisön edellyttämiä päätöksiä. Tällä hetkellä sellaisesta ei juuri enää voi puhua lainsäätäjän yliaktiivisuuden vuoksi. Väite voi tuntua oudolta, sillä eduskunnan vallan ensisijaisuus on niin syvälle ajatteluumme iskostunut. Tämän ajattelun sinetöi myös eduskunta itse perustuslain viime uudistuksessa. Eurooppalaisen kansanvalta-ajattelun perustan muodostaa kuitenkin näkemys kuntien (ja alueiden/regionien) itsehallin-nolle suodusta omasta liikkuma-alasta. Tässä ajattelussa kansanvalta toteutuu paitsi parlamentin, myös tietyn riippumattomuuden omaavan kunnallisen itsehallinnon kautta. Kunnalliselle itsehallinnolle kuuluvaa alaa on lainsäätäjänkin kunnioitettava. Suomessa, Ruotsin tavoin, keskeisten poliittisten toimijoiden näkemyksissä kunnat ovat keskusjohtoisesti tehtyjen päätösten täytäntöönpanijoita, eikä vallankäyttäjillä ole ollut halua kunnallisen itsehallinnon vaikuttavaan suojaamiseen. Kansanvaltaisen valtion rakenne eurooppalaisessa ajattelussa nojaa kuitenkin riittävään (vertikaaliseen) vallan jakamiseen. Ajatuksena on luoda sellaiset rakenteet, joissa kansalaistahto toteu-tuu rinnakkain useamman tason alueellisen yksikön kautta. Perustavaa laatua oleva edellytys sille, että kunnat voivat muodostua vertikaalin vallanjaon rakenneosiksi, on selkeästi muotoiltu ja perustuslaillisesti suojattu kunnallisen itsehallinnon ydin. Itsehallintoperiaate ei saa olla mikään kuminauhaperiaate, joka joustaa kulloistenkin muotivirtausten tai päivänpoliittisten suhdanteiden heiluriliikkeissä.

Vaatimusta on perusteltavissa myös sillä kehityksellä, joka on ollut epäsuotuisaa valtiota kohtaan vallanjaon järjestelmässä. Valtion dominointi muihin yhteiskunnallisiin sektoreihin nähden on jo pitkään ollut historiaa. Pääoma on herkkäliikkeistä, yritykset ja kansalaisyhteiskunnan toimijat ovat muuttuneet entistä riippumattomammiksi.

Suomalaisessa ajattelussa on aina painotettu muodollisen yhdenvertaisuuden toteutumista. Tällä on perusteltu kuntien velvollisuuksien yksityiskohtaista sääntelyä ja niiden puristamista käytännössä valtion etäispäätteiksi. Vähemmälle keskustelulle meillä on jäänyt se, onko tällaiselle perusteita. Eivätkö maan eri osien tarpeet, erilaisuus ja erilaisten keinojen toimivuus erilaistuvissa olosuhteissa ennemminkin perustelisi eri-laisuuden hyväksymistä? Tällainen niin sanottua asymmetrista hallintokarttaa koskeva keskustelu on runsasta ja hyväksyttyä monissa Euroopan maissa, jopa yhtenäisvaltio Ruotsissa.

150

ACTA

Itsehallinnon uudet ylikansalliset rajoitukset – Euroopan unionin keskeiset vaikutukset kuntien toimintaan

Varsin yleinen moite EU:n suuntaan on viime vuosina ollut näkemys sen kuntaso-keudesta. Kuntien asema ja organisaatio, kunnallisen itsehallinnon sisältö ja laajuus samoin kuin julkishallinnon alueellistaminen tai alue- ja maakuntahallinnon järjestä-minen ovat kansallisen valtiosäännön piiriin luettavia oikeudellisen sääntelyn kohteita. Sanottu ei kuitenkaan merkitse sitä, että kunnallinen itsehallinto olisi EU-oikeuden ulkopuolella.

EU ei ole sopimuksissaan tuntenut kunnallisen itsehallinnon suojaa. EU:n val-tiokeskeinen sääntely on merkinnyt sitä, että kuntia suhteessa valtioon on tulkittu ja tutkittu enenevässä määrin objekteina, joiden on hoidettava niille annetut tehtävät. Jäsenvaltiot kantavat EU:ssa yksin vastuun EU:n lainsäädännön voimaansaattamisesta. Monissa maissa alueet ja kunnat kuitenkin kantavat huomattavan osan taakasta, jonka EU:n lainsäädännön täytäntöönpanovelvollisuus synnyttää (esim. EU i lokalpolitiken 2010, 39: n. 60 prosenttia valtuuston käsittelemistä asioista on sellaisia, joihin EU:lla on vaikutusta). Sen vuoksi alueiden ja kuntien osallistuminen jäsenvaltiotasolla EU:n lainsäädännön voimaansaattamiseen ja täytäntöönpanoon tarjoaa alueille ja kunnille merkittävän mahdollisuuden antaa asiantuntemuksensa käytettäväksi, sekä varmistaa, että niiden yksilölliset erityispiirteet otetaan huomioon ja että ne säilyttävät moni-muotoisuutensa ja omaleimaisuutensa. Näin myös varmistuu lainsäädännön tehokas hallinnollinen täytäntöönpano kansalaisia lähellä olevalla tasolla.

Vaikka alueellisten ja paikallisten intressien edustaminen onkin ankkuroitu unionisopimukseen (Alueiden komitean kautta), ja tätä kautta voidaan jäsenvalti-oiden alapuolisille osille katsoa annetun merkittävän toimintamahdollisuuden, ei tästä kuitenkaan seuraa mitään institutionaalista takuuta kunnalliselle itsehallinnolle. Myöskään yleisen yhteisöoikeudellisen demokratiaa koskevan oikeusperiaatteen alle ei kunnallisen itsehallinnon ydin ole asetettavissa. Demokratia on teoriassa ajateltavissa myös ilman kunnallista itsehallintoa.

Yhteisösäännöstön vaikutusta tarkasteltaessa on otettava huomioon se, että kuntien ja alueiden toimivaltuudet vaihtelevat eri maissa. Suomessa, muiden Pohjoismaiden tavoin, kunnilla katsotaan olevan suhteellisen laaja tehtäväpiiri kansalaisten hyvin-voinnin toteuttamisessa. Tästä myös seuraa se, että yhteisösäännöstöllä on kuntien kannalta suurempi merkitys.

Tavoite kunnallisen itsehallinnon suojasta on EU:n ja yhdentymiskehityksenkin näkökulmasta perusteltu. EU:lle nimittäin on kansalaisläheisyyden näkökulmasta katsottuna paikallisen tason aineellinen olemassaolo välttämättömyys.

Siitä, miten paikallistason näkemykset paremmin otettaisiin huomioon EU:n tasolla, on eri yhteyksissä esitetty selkeät mallit. Ensimmäinen on alueiden komitean roolin vahvistaminen. Taustana vaatimukselle on arvio, jonka mukaan muut yhtei-söorgaanit eivät anna sille riittävää merkitystä. Siihen on päästävissä kahdella tavalla: Ensinnäkin antamalla alueiden komitealle toimielimen asema, jolloin se saisi kanne-oikeuden Euroopan yhteisöjen tuomioistuimeen valvoakseen näin läheisyysperiaatteen ja paikallistason oikeuksien toteutumista. Tähän suuntaan mahdollisuuden tarjoaa uusi EU:n perustuslaillinen sopimus (Lissabonin sopimus). Toisaalta sen asemaa

151


vahvistavaan suuntaan vie vaatimus komitean koostumuksen muuttamisesta siten, että jäsenten tulee olla alue- tai paikallisvaaleissa valittuja luottamushenkilöitä tai po-liittisesti vastuussa vaaleilla valituille elimille. Näin sen poliittinen painoarvo kasvaisi. Jo komitean toiminnan alkuvaiheissa on kuitenkin voitu todeta sen työn merkitys poliittisen kulttuurin muuttamiseksi unionitasolla paikallisten ja alueellisten seikkojen paremman huomioonottamisen suuntaan (Blanke 2002, 18).

Kunnallisen ja alueellisen itsehallinnon suojaa koskevien säännösten ottamista perustuslailliseen sopimukseen on esitetty eri yhteyksissä. Tämä tapahtuisi vaivatto-masti liittämällä siihen Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirja ja Euroopan neuvostossa laadittavana oleva alueellisen demokratian peruskirja. Kolmas (ja nyt toteutunut) vaatimus on ollut subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatteen ankkurointi sopimuksiin siten, että sen vaikutus ulottuu myös kunta- ja aluetasolle. Sen mukaan niin sanotulla alimmalla tasolla on ensisijainen oikeus hoitaa tehtävä. Ylempi taso (valtio – EU) voi puuttua tehtävän hoitoon ainoastaan milloin pienempi yhteisö siitä ei yksin kykene selviytymään.

Neljäntenä, pidemmälle katsovana tavoitteena on Manner-Euroopan vahvojen osavaltioiden esillä pitämä vaatimus alueiden komitean muodostamisesta yhteisön lainsäädäntöorgaaniksi omine aloite- ja myötämääräämisoikeuksineen, neuvoston ja parlamentin ohella. Näin alueiden komiteasta tulisi kolmas kamari. Kyseistä vaatimusta esillä pidettäessä on kuitenkin myönnetty, että yhdentymiskehityksen tässä vaiheessa tällaisen konseptin realisoituminen on epätodennäköistä. Keskeinen syy tälle on alu-eiden komiteassa edustettuina olevien alueyhteisöjen suuri heterogeenisuus. On myös pelättävissä, että tätä kautta kilpailu erilaisten alueiden ja kuntien kesken kovenisi. Jo nyt on komiteassa nähtävissä tietynlainen kilpailuasetelma kuntien ja alueiden kesken.

Valkoinen kirja eurooppalaisesta hallintotavasta

Kun Euroopan komission puheenjohtaja Romano Prodi esitteli istuvan komission ohjelman Euroopan parlamentille helmikuussa 2000, hän ilmoitti uuden tavan ohjata Euroopan asioita olevan yksi komission toimikauden neljästä strategisesta tavoitteesta. Komissio hyväksyi 25.7.2001 eurooppalaista hallintotapaa koskevan valkoisen kirjan. Uuden hallintotavan edistäminen on luonnollisesti vain osittain yhteisön toimielinten ja vielä vähemmän yksinomaan komission tehtävä. Se on kaikkien julkishallinnon tasojen, yksityisten yritysten ja kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tehtävä.

Komission käynnistämässä julkisessa konsultoinnissa kannatusta sai erityisesti pyrkimys parantaa alhaalta ylöspäin tapahtuvaa osallistumista EU:n politiikan suunnit-teluun ja täytäntöönpanoon. Kannanotot osoittivat, että poliittisten toimien suunnit-teluun olisi otettava mukaan kansalliset, alueelliset ja paikallisviranomaiset sekä useita eri kansalaisjärjestöjä. Kannanotot osoittivat myös tarpeen tarkistaa alueiden komitean sekä talous- ja sosiaalikomitean asemaa. Niiden olisi voitava osallistua aikaisemmassa vaiheessa komission työhön, alueellisten ja paikallisviranomaisten sekä kansalaisyh-teiskunnan organisaatioiden olisi oltava paremmin edustettuina niissä ja niiden olisi käytävä laajempaa aktiivista vuoropuhelua kansalaisten kanssa myös muulloin kuin erityisten kuulemisten yhteydessä.

152

ACTA

Kuntien (samoin kuin alueiden) puutteellisten institutionaalisten vaikuttamisoi-keuksien johdosta on epävirallinen vaikuttaminen EU:n suuntaan saanut merkittävän aseman. Komission valkoinen kirja osoittaa osaltaan, että tähän tilanteeseen on myös EU:n taholla oltu tyytymättömiä. Valkoisessa kirjassa lausutaan selkeästi tavoite for-maalisen dialogin aikaansaamisesta kuntien järjestöjen kanssa.

Komissio näyttää valkoisella kirjallaan hakevan uutta verkostomalliin perustu-vaa toimintatapaa, joka paljolti korvaisi nykyisen pätevyyteen ja subsidiariteetti- eli läheisyysperiaatteeseen nojautuvan järjestelmän. Suomalaisen kuntaperusteisen hal-lintoja palvelujärjestelmän näkökulmasta komission tarjoama malli ei kuitenkaan ole ongelmaton.

Euroopan rakentuminen alhaalta – kansalaisläheisyyden vaatimus

Kansalaisläheisyyden käsite luotiin eurooppalaiseen politiikkaan julkishallinnon ny-kyisten menettelytapojen puutteiden korjaamiseksi. Kansalaisläheisyyden vaatimuksen taustalla on toive siitä, että kansalaisten elinolosuhteet ja intressit huomioon ottava po-litiikka takaa parhaiten Euroopan unionin toiminnan laadun ja onnistumisen. Alue- ja erityisesti paikallisulottuvuus liittyy kiinteästi kansalaisläheisyyteen. Keskustelu kansa-laisläheisyydestä EU:n tasolla ei kuitenkaan poikkea tarpeesta käydä samaa keskustelua kaikilla hallinnon tasoilla. Demokratian perinteisiä toimintatapoja kyseenalaistetaan kaikilla hallintotasoilla, ei pelkästään unionin tasolla. Mielenkiintoinen näkemys suo-malaisesta näkökulmasta katsottuna onkin, ettei alue- ja paikallisvaltuutettujen osallis-tumista EU:n demokratiaprosessiin voi käsitellä erillään jäsenvaltioiden hallitusten ja alue- ja paikallishallinnon välistä neuvotteluprosessia koskevista kysymyksistä. Tämä kansallisvaltion sisäinen uudistustarve on jäänyt sivuun, vaikka jatkuva kiistely valtion ja kuntien välisistä rahoitusvastuista onkin antanut toisenlaisen kuvan. Tosiasiallista neuvotteluprosessin käymistä koskevat uudistuspyrkimykset – mallinaan esimerkiksi Itävallan perustuslakiin ankkuroitu konsultaatiomekanismi – eivät meillä juuri ole tulleet keskusteluun.

On tietysti selvää, ettei EU:n kansalaisläheisyyden lisääminen voi tarkoittaa sitä, että yhteisön toimielimet puuttuisivat enemmän alue- ja paikallishallinnon kysy-myksiin. Tarkoituksena on huolehtia siitä, että alue- ja paikallistasolla esiin tulevat kansalaisten tavoitteet ja elinolosuhteet otetaan yhteisössä asianmukaisesti huomioon. Tätä tavoitetta ei voida riittävän hyvin saavuttaa EU:n toimielinten nykyisillä toimin-tatavoilla, vaikka niitä onkin uudistettu useaan otteeseen.

Kansalaisläheinen politiikka merkitsee myös sitä, että kansalaiset pystyvät ymmär-tämään päätösten sisällön ja seuraukset ja että alue- ja paikallistasoille jätetään vapaus valita yhteisön päätösten täytäntöönpanomuodot. Läheisyysperiaate edellyttää, että kaikilla – erityisesti alueellisilla ja paikallisilla päätöksentekotasoilla – otetaan käyttöön kuulemismenettelyt, jotta EU:n päätösten alue- ja paikallistason täytäntöönpano-muodot voidaan määritellä tarkasti. EU:n taholta on pidetty tärkeänä, että alue- ja paikallisviranomaisilla on riittävät mahdollisuudet niin osallistumiseen valtakunnalli-seen päätöksentekoon erityisesti aluepolitiikassa ja Eurooppa-asioissa kuin kattavaan vuoropuheluun muiden hallinnon tasojen kanssa (ks. esim. Alueiden ja kuntien Eu-

153


rooppa 2000, 131; Komission tiedonanto Eurooppa 2020). Eduskunnan hallintovaliokunta on lausunnossaan 20/2001 vp todennut seuraa-

vaa:

”Valiokunta korostaa kunnalliseen itsehallintoon perustuvan hyvinvointiyhteiskunnan merkitystä hyvän hallinnon pohjana. Lisäksi valiokunta korostaa valkoisessa kirjassa yksilöityjä hyvän hallinnon periaatteita: avoimuutta, osallistumista, vastuunalaisuutta, tehokkuutta ja oikeudenmukaisuutta. Valiokunnan mielestä suomalaisen demokratian erityispiirteenä on alue- ja paikallishallinnon asiantuntemuksen ottaminen huomioon ja osallistuminen politiikan valmisteluun. Tätä kehittämissuuntaa on syytä tukea Euroopan laajuisestikin.

Valiokunnan mielestä on kannatettavaa, että EU:n komissio on aktiivisesti esiin-tuomassa Euroopan tulevaisuudesta käytävää keskustelua, jonka keskeinen osa on hyvä hallinto.

Valiokunta korostaa suomalaisen kuntien itsehallintoon perustuvan järjestelmän kunnioittamista.”

Pintapuolisesti katsoen lausuntoon ei näyttäisi olevan mitään huomauttamista. Siinä korostetaan itsehallintoa ja kuntien myötävaikuttamisen tärkeyttä. Tarkemmin katsoen ja varsinaiseen valkoiseen kirjaan lausuntoa peilattaessa voi havaita, että valkoisen kirjan keskeiset toimenpide-ehdotukset ovat jääneet joko havaitsematta tai sitten tietoisesti sivuutetuiksi. Viime mainittua – valiokunnalle epäedullista – mahdollisuutta puoltaisi tietysti eduskuntakeskeinen, parlamentarismiin nojaava demokratiakäsityksemme. Sille on vierasta senkaltainen alue- ja paikallistason myötävaikuttaminen, jonka mahdollistamista valkoisessa kirjassa edellytetään myös kansallisvaltioilta itseltään. Hallintovaliokunnan tavoin myös eduskunnan suuri valiokunta (SuVL 1/2002 vp) tarkasteli asiaa pelkästään unionin toiminnan näkökulmasta:

”Valiokunta toteaa, että komission ehdottama alue- ja paikallistason viranomaisten sekä kansalaisyhteiskunnan ja eri etutahojen laaja kuuleminen ja osallistuminen edistää unionin toiminnan oikeutusta. Se myös parantaa politiikan valmistelijoiden käytössä olevaa tietoa eri olosuhteista ja lainsäädännön vaikutuksista. Konsultoinnin on oltava kuitenkin paitsi maantieteellisesti laajaa, myös läpinäkyvää ja koko toden-näköisen intressikirjon kattavaa.”

Tiivis ja säännelty alueyhteisöjen kytkentä eurooppalaiseen mielipiteenmuodostuk-seen ja päätöksentekoon, niin valtionsisäisesti kuin eurooppalaisella tasolla kuuluu luonteenomaisiin tunnusmerkkeihin eurooppalaisessa politiikkaprosessissa. Se eroaa klassisista kansainvälisistä suhteista. Senkaltaiset käsitteet kuin monitasojärjestelmä tai multi-level-governance ovat selkeän päätöksentekokeskuksen puuttumisen johdosta tulleet tilalle ja uusien, ei-hierarkkisten ohjausperiaatteiden muodossa. Ne ovat merk-kinä uusien toimintamahdollisuuksien avaamisesta ja osoittavat samalla ei-valtiollisten, juuri alueellisten tekijöiden kytkemistä eurooppalaisiin politiikanverkostoihin.

154

ACTA

Palveludirektiivi kuntien kannalta

Julkisen sektorin vaikeimpia ongelmia tällä hetkellä on se, miten tuottaa laadukkaita palveluja kansalaisille, vaikka menoja on karsittava. Keskustelussa on avainasemassa paikallishallinto, joka on yksi tärkeimmistä julkisten palvelujen jakelukanavista. Samalla yhteisölainsäädäntö vaikuttaa siihen, miten palvelut tarjotaan.

Eurooppa-oikeudellinen komponentti jäsenvaltioiden julkisen palvelutuotan-non toteutukseen on noussut vahvasti julkisuuteen EU:n palveludirektiivistä käydyn keskustelun myötä. Euroopan parlamentti hyväksyi marraskuussa 2006 jäsenmaiden yhteisen kannan palveludirektiivistä (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla). Tämän jälkeen se on ollut saatettava voi-maan jäsenmaissa, jotta jäsenmaiden palvelumarkkinat saadaan käytännössä avoimiksi ja direktiivin tarjoamat hyödyt voidaan saavuttaa täysimääräisesti. Direktiivi pyrkii palvelujen tarjoamiseen ja harjoittamiseen liittyvän hallinnollisen byrokratian vähen-tämiseen jäsenmaissa, jotta perussopimukseen kirjatut palvelujen vapaa liikkuvuus ja sijoittautumisvapaus voisivat toteutua käytännössä. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi on jäsenvaltioiden yksinkertaistettava hallintoaan ja edistettävä jäsenvaltioiden välistä hallintoyhteistyötä (Bauer & al 2010, 12).

Direktiivi edellyttää, että jäsenmaat käyvät läpi lupa-, ilmoitus- ynnä muut hal-linnolliset menettelynsä ja tarvittaessa yksinkertaistavat tai poistavat ne. Direktiiviä ei sovelleta kaikkiin palveluihin. Se ei koske yleishyödyllisiä palveluja tai verotusta. Sen ulkopuolelle jätettiin myös joukko poliittisesti vaikeita aloja, kuten terveyspalvelut ja sosiaaliperusteiset asumis-, lastenhoito- ja perheiden tukemiseen liittyvät sosiaa-lipalvelut. Niiden suhteen on kuitenkin vireillä pyrkimyksiä yhdenmukaistamiseen EU:n tasolla. Suomessa täytäntöönpano toteutettiin lailla palvelujen tarjoamisesta (1166/2009). Lain tarkoituksena on edistää palvelujen tarjoamisen vapautta. Laki ei koske edellä mainittuja kunnallisia palveluja. Lupaviranomaisen kannalta keskeinen uudistus on palveluntarjoajaa koskeva velvollisuus antaa hakemukseen saapumistodis-tus. Viranomaisen on esitettävä saapumistodistuksessa arvio käsittelyajasta.

Komissio on huhtikuussa 2004 antanut myös vihreän kirjan julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia kos-kevasta yhteisön oikeudesta (30.4.2004, KOM (2004) 327). Sen tavoitteena on käyn-nistää keskustelu siitä, miten julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskevaa yhteisön lainsäädäntöä sovelletaan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuusilmiöön (PPP). Vihreässä kirjassa keskitytään sääntöihin, joita on sovellettava, kun päätetään antaa jokin tehtävä kolmannelle osapuolelle.

Millaisia johtopäätöksiä sitten toteutuneista tai vireillä olevista komission suunni-telmista on tehtävissä? Ehkä merkittävin seikka on se, että ensimmäistä kertaa komissio katsoo olevansa vastuussa yleishyödyllisistä palveluista. Perussopimuksista tätä oikeutta ei varsinaisesti ole ollut johdettavissa. On olemassa vain eurooppalainen toimivalta yleisiä taloudellisen edun mukaisia palveluja koskevasti. Komissio on myös havainnut sen, että kansainvälisen kauppapolitiikan kautta voidaan ikään kuin takaoven kautta saada aikaan yleishyödyllisten palvelujen liberalisointi. Liberalisoinnin laajuus riippuu jäsenvaltioiden poliittisista myönnytyksistä.

155


Kuntien näkökulmasta katsottuna komission suunnitelmat ovat herättäneet mo-nia epäilyjä. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista annettu vihreä kirja antaa viitteen, että komissio haluaa alistaa yhteistyöjärjestelyt (PPP) tulevaisuudessa kilpailuttamismenettelyn alaisiksi. Varsinkin pienemmissä projekteissa tästä olisi seu-rauksena suuri ja suhteeton lisätyö kunnissa, mutta ei erityisempää hyötyä odotettavissa. Byrokratia lisääntyisi veronmaksajien kustannuksella.

Kaavailuja arvioitaessa on tarpeen myös harkita, mitä seuraa, jos kunnilla ei enää ole vapaata valinnan- ja päätöksenteko-oikeutta. Tällainen ongelma on noussut esille Suomen ohella Itävallassa ja Saksassa koskien kilpailuttamisvelvollisuutta kuntien yh-teistoiminnan muodossa tapahtuvassa palvelutuotannossa. Millaiseen yhteiskuntaan komission mielestä siirrytään, jos ei enää ole toimivia kaupunkeja ja kuntia palvelu-toimintojen vähitellen tätä kautta tultua yksityistetyiksi.

Sanotun lisäksi EU:n kaavailut ovat nostaneet esille myös muun tyyppisiä oikeudel-lisia kysymyksiä. Mikä on esimerkiksi kunnan vastuu yleishyödyllisistä palveluista, joista vastaa yksityinen palveluntuottaja? Tällainen vastuu (laadusta) edellyttää lainsäädännön kautta osoitettua velvoitetta. Ilman sitä ei kunnilla tätä velvollisuutta luonnollisesti voi olla. Velvollisuudesta on säädettävä täsmällisesti. Suomen kunnallislainsäädäntö osoittaa tältä osin suhteellisen selkeästi kunnille kuuluvat velvollisuudet.

Euroopan unionin perustuslaillinen sopimus ja kunnallishallinto

Edellä on viitattu subsidiariteettiperiaatteen keskeiseen merkitykseen kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kehitys ei välttämättä kuitenkaan kulje periaatteen merkityk-sen vahvistamisen suuntaan. Eri tasojen mukaan saamiseksi on hallinnan logiikkana hajautettujen verkostojen ja toimijoiden keskitetty poliittinen ohjaus ja sääntely. Edel-lisen komission puheenjohtaja Romano Prodi julisti alueiden komitean täysistunnossa helmikuussa 2000 sekä toimivallan että subsidiariteetin käsitteet vanhentuneiksi. Niiden sijaan olisi puhuttava Euroopan verkostosta, jossa kaikki toimijat yhdessä muotoilevat, toteuttavat ja seuraavat politiikkaa. Myös kuntien roolin katsotaan määrittyvän tule-vaisuudessa yhä selkeämmin erilaisten verkostojen ja kumppanuuksien kautta. Kunta olisi paikallinen kumppani, eikä vahvaa, itsehallinnollista kuntaa enää olisi entiseen tapaan. Tällainen tavoite on jyrkässä ristiriidassa toisen eurooppalaisen toimijan, Eu-roopan neuvoston periaatteiden ja peruskirjojen kanssa.

Jo varhain nähtiin, että vaikka kaikki Euroopan neuvoston jäsenvaltiot ratifi oivat Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan, ei se automaattisesti takaa sitä, että kunnallisen itsehallinnon periaate valtionsisäisesti tulisi voimaan tai jopa nauttisi perustuslainsuojaa. Koska peruskirja on enemmänkin reunaehdot asettava sopimus – verrattavissa Euroopan sosiaaliperuskirjaan – nähtiin tarpeelliseksi jo ennen Euroopan unionin syntyä se, että paikallisen itsehallinnon peruskirja otettaisiin osaksi tulevaa Euroopan perustuslakia tai vastaavaa asiakirjaa. Peruskirjan periaatteita voitaisiin näin pitää osana eurooppalaista oikeusjärjestystä, acquis communautairea. Euroopan neuvoston jo vuonna 1994 laatimassa raportissa katsottiin peruskirjan voivan palvella Euroopan laajuisen demokratian ja instituutioiden uudistamisessa. Tätä perusteltiin

156

ACTA

välttämättömyydellä arvioida uudesta näkökulmasta ja riittävän laajasti demokratiaa ja paikallisia instituutioita.

Edellä on jo todettu, että uusi EU:n perustuslaillinen sopimus sisältää myös kun-nallisen itsehallinnon kannalta merkittäviä kohtia (kuten subsidiariteettiperiaatteen ulottaminen myös alue- ja kuntatasolle). Tätä kautta alueiden komitealle on tullut keskeinen vastuu periaatteen noudattamisen valvonnassa. Alueiden komitealle on myönnetty kanneoikeus koskien niitä säädöksiä, joiden hyväksyminen edellyttää sen kuulemista. Keskeinen on myös sopimuksen säännös, jonka mukaan unioni kunnioit-taa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja perustuslaillisia rakenteita, myös alueellisessa ja paikallisessa itsehallinnossa (I osaston 4 artiklan 2. kappale).

Tässä yhteydessä on paikallaan viittaus myös Euroopan yhteisöjen tuomioistui-men merkitykseen tältä kannalta. Esimerkiksi on perusteltua nostaa seuraava tuore ratkaisu.

Unionin tuomioistuin totesi asiassa komissio vastaan Saksa (C-480/06, tuomio 9.6.2009), joka koski neljän hallinnollisen piirikunnan Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston kanssa tarjouskilpailumenettelyä soveltamatta tekemää sopi-musta jätteistä huolehtimisesta uudessa jätteenpolttolaitoksessa, että direktiivin 92/50/ETY soveltamisalaan ei kuulu sellainen sopimus, joka muodostaa sekä perustan että oikeudelliset puitteet julkisen palvelun suorittamiselle eli jätteiden hyödyntämiseen lämmöntuotannossa käytettävän laitoksen myöhemmälle rakentamiselle ja käyttämi-selle, jos sopimus on tehty ainoastaan julkisten viranomaisten välillä ilman yksityisen tahon osallistumista ja jos siinä ei määrätä jätteidenkäsittelylaitoksen rakentamiseksi ja käyttämiseksi mahdollisesti tarpeellisen julkisen hankintasopimuksen tekemisestä tai estetä sellaisen tekemistä.

Yleishyödyllisten palvelujen tuottamistavasta päättämisen ohella kuntien päätösval-taan kuuluu siten se, että ne voivat sopia tästä muiden julkisten tahojen kanssa. Tämä merkitsee kuntien toimintavapauden vahvistumista. Siten tuomion voi todeta viime kädessä myös vahvistavan kunnallista itsehallintoa EU:n suuntaan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tunnustaessa täten kunnallisen itsehallinnon oikeuden (Kommunal-politik ist Europapolitik 2010, 23–24).

Näiden uuteen perustuslailliseen sopimukseen sisältyvien muutosten käytännöllistä merkitystä on toistaiseksi vaikea arvioida. On katsottu, että status quo asiassa pysyy. Olennaisilta osin kuntien vaikuttaminen unioniin säilyy nykyisellään: pormestareiden ja kunnanjohtajien välittämänä kansallisiin parlamentteihin ja valtion vaikutuskeinoin unioniin. Alueiden komitea on niin kirjavasti koostuva ja kovin erilaisia intressejä edustava, että sen valitukset Euroopan tuomioistuimeen nousisivat vain harvoin asialistalle. Kyse on myös vaivalloisesta menettelystä. Tämän tietävät myös komissio, ministerineuvosto ja parlamentti.

Alueilla ja kunnilla on, kunkin jäsenvaltion perustuslaista ja historiallisesta taus-tasta riippuen, monia erilaisia tapoja vaikuttaa EU:n lainsäädäntöön. Tällaisia ovat esimerkiksi virallinen osallistuminen jäsenvaltion hallituksen neuvostossa esittämien kantojen muotoiluun alueellisten edustuselinten ainakin osittain sitovien päätöslausel-

157


mien avulla, tai tiettyjen alueiden tai paikallisyhteisöjen Brysselissä sijaitsevien edus-tustojen harjoittama lobbaustoiminta. Ainoa vaikutuskeino, joka on kaikkien alueiden ja paikallisyhteisöjen käytettävissä perustuslaillisista taustatekijöistä riippumatta, on kuitenkin alueiden komitea.

Keskeinen perustelu alueiden ja kuntien nykyistä paremmalle mukaan ottami-selle eurooppalaisen tason sääntelyä toteutettaessa on siinä, että alue- ja kuntataso eivät ole pelkästään reagoiva täytäntöönpanotaso, eli eurooppalaisten tavoitteiden ja toimenpiteiden objekteja. Ne ovat samalla myös integraatioprosessin subjekteja ja takuita menestyksekkään eurooppalaisen rakennustyön toteuttamiseksi (ks. näin myös Alueiden komitean raportti CdR 25/2010).

Paikallisen ja alueellisen demokratian kehittäminen EU:n ja Euroopan neuvoston yhteisenä asiana

Demokratiatavoitteiden saavuttamisessa kumpikin eurooppalainen taho – Euroopan neuvosto ja EU – pitävät paikallistasoa tärkeänä toimijana. Euroopan neuvoston mi-nisterikomitean kunnallista toimintaa koskevien suositusten merkitystä arvioitaessa on tietysti muistettava, että ne eivät ole sitovia. Niillä on kuitenkin moraalinen merkitys niiden heijastaessa Euroopan hallitusten kollektiivista suhtautumista niihin kysymyk-siin, joista ne on annettu. Niiden vaikutus jäsenvaltioiden suuntaan on todistettu. Joissain tapauksissa suositukset voivat myös muodostaa soft lawia ja tuottaa suoria vaikutuksia kansainväliseen julkiseen oikeuteen. Luomalla yhtenäisen oikeusalueen peruskirjat ja suositukset muuttavat jäsenvaltiot enemmässä määrin yhtenäisiksi niin kansanvaltaisuuden, sosiaalisuuden kuin kulttuurisuuden suhteen. Näin jäsenvaltioille tulee helpommaksi tehdä yhteistyötä erityisesti herkillä alueilla, kuten terrorismin vastaisen työn, bioetiikan ja ympäristönsuojelun alueilla.

Tämä rinnakkainen toiminta monilla tärkeillä tehtäväalueilla on johtanut keskus-teluun Euroopan neuvoston ja Euroopan unionin välisestä suhteesta. Yleisesti hyväk-sytty näkemys on kuitenkin se, ettei Euroopan neuvosto ole mikään ”odotushuone” Euroopan unioniin pääsemiseksi.

Luxemburgin pääministerin Jean-Claude Junckerin EU:n jäsenvaltioiden johtajien pyynnöstä keväällä 2006 laatimassa raportissa todetaan Euroopan neuvoston ja Eu-roopan unionin olevan saman aatteen, hengen ja pyrkimyksen ilmenemiä. Junckerin raportissa tehdään monia konkreettisia esityksiä yhteistyön suhteen. Raportin mukaan EU:n jäsenvaltioiden hallitusten tulisi välittömästi avata mahdollisuus EU:n liittymiseen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Euroopan neuvoston ja EU:n toisiaan täydentä-västä suhteesta (jota raportissa kuvataan) seuraa Junckerin mukaan johdonmukaisena seuraavana askeleena se, että EU (saatuaan oikeushenkilöllisyyden) liittyy Euroopan neuvoston jäseneksi vuonna 2010. Tälle liittymiselle ei olisi enää mitään estettä sen jo osallistuessa demokratian vahvistamiseen Euroopassa. Liittymällä se osallistuisi yleis-eurooppalaisen oikeusalueen ja yhteisten standardien luomiseen, Euroopan neuvoston opetukseen ja kulttuuriin liittyviin projekteihin sekä rakentamaan Eurooppaa ilman jakavia rajoja.

Tarkasteltavana olevan aiheen kannalta merkittävää on se, että EU:n alueiden komitea ja EN:n kuntia ja alueita edustava kongressi ovat osoittaneet pyrkimyksiä

158

ACTA

toistensa työn täydentämiseen (50 years of local and regional democracy 2007, 65). Tämä on eittämättä myös Euroopan kuntien ja kansalaisten itsehallinnon näkökulmasta toivottava suunta. Sama merkitys on edellä viitatulla ministeri Kiviniemen raportilla, joka sai Euroopan neuvostossa myönteisen vastaanoton.

Yhteenveto

Neljännesvuosisadan jälkeen paikallisen itsehallinnon peruskirjan hyväksymisestä on ehkä unohtunut se, miten tärkeä merkitys tällä asiakirjalla oli demokratian kehittä-misessä Euroopan suuren käänteen jälkeen 1980- ja 90-lukujen taitteessa erityisesti uusissa Itä- ja Keski-Euroopan maissa. Kunnallisen ja alueellisen demokratian tärkeyden tunnustamisen ohella peruskirjan laaja voimaansaattaminen Euroopan maissa aloitti uuden aikakauden kansanvaltaisten järjestelmien kehittämisessä kansalaisläheisyyden ja kansalaisvaikuttamisen suuntaan (Kiefer 2010).

Suomi on Euroopan neuvoston peruskirjojen ja suositusten noudattajana hyvässä maineessa. Suomen sanotaan kunnioittavan esimerkillisesti ja huolellisemmin kuin mikään muu maa sitä, että sen lainsäädäntö on yhdenmukainen Euroopan neuvoston peruskirjan (Council’s Statute) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen kanssa (Benoit-Rohmer & Klebes 2005, 116). Kysymys kuuluu, päteekö tämä myös paikallisen itse-hallinnon peruskirjan periaatteiden ja kansallisen lainsäädäntömme väliseen suhteeseen. Edellä on tässä voitu osoittaa joitakin kritiikille alttiita kohtia.

Paikallisen itsehallinnon peruskirjan artiklat ovat monilta osin suhteellisen väljiä ja erilaisten kansallisten traditioiden mukaisia vaihtoehtoja mahdollistavia. Peruskir-jaa täydentävät lukuisat enemmän kunnallisen toiminnan yksityiskohtiin menevät suositukset. Ne yhdessä muodostavat hyvän eurooppalaisen kunnallisen itsehallinnon periaatteiston, jonka täytäntöönpaneminen edellyttää muodollis-juridista noudatta-mista pidemmälle menemistä, peruskirjan hengen toteuttamista. Niiden perusteella voidaan esittää vaatimus itsehallintoystävällisestä kuntia koskevasta lainsäädännöstä ja valtiollisista toimista.


Alueiden ja kuntien Eurooppa. EU:n laajentumiseen liittyvät strategiat ja näkymät. Alueiden komitea, Bryssel 2000.

Alueiden komitean valkoinen kirja monitasoisesta hallinnosta. Euroopan rakentaminen ja kumppanuus. Kuulemista koskeva raportti. Alueiden komitea. CdR 25/2010.

Balancing democracy, identity and effi ciency. Changes in local and regional structures in Europe. Council of European Municipalities and Regions 2009.

Bauer, H. – Büchner, C. – Brosius-Gersdorf, F. (2010): Die Europäische Dienstleistungsricht-linie. Herausforderung für die Kommunen. Universität Potsdam, KWI Schriften 3.

Benoit-Rohmer, F. & Klebes, H. (2005): Council of Europe law. Towards a pan-European legal area. Council of Europe Publishing, Strasbourg.

Blanke, H.-J. (2002): Der Ausschuss der Regionen. Normative Ausgestaltung, politische Rolle und verwaltungsorganisatorische Infrastruktur. Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen. Occasional Papers Nr. 25. Stuttgart.

159


Breuer, R. (2003): Zur Lage der deutschen Verwaltungsrechtswissenschaften. Die Verwaltung 3, s. 271–291.

Council of Europe. 50 years of local and regional democracy in Europe. Wasselone 2007.

Decentralization and local democracy in the world. First Global Report by United Cities and Local Government, 2008.

EU i lokalpolitiken. En undersökning av dagordningar från kommuner, landsting och regioner. Sveriges Kommuner och Landsting 2010.

Eurooppa 2020. Älykkään, kestävän ja osallistuvan kasvun strategia. Komission tiedonanto KOM (2010) 2020 lopullinen. Bryssel 3.3.2010.

Heuru, K. – Mennola, E. – Ryynänen, A. (2008): Kunta. Kunnallisen itsehallinnon perusteet. Edilex Libri, Helsinki.

Juncker, J-C. (2010): Council of Europe – European union: ”A sole ambition for the European continent”: Report by Jean-Claude Juncker, Prime minister of the Grand Duchy of Luxembourg, to the attention of the Heads of State or Government of the Member States of the Council of Europe. 11.04.2006.

Kiefer, A. (2010): Puhe Itävallan kaupunkiliiton konferenssissa “Stadt macht Europa: Österreichs Städte als aktive Mitgestalter europäischer Politik”. Wien 29.11.2010. http://wcd.coe.int/

Knemeyer, F-L. (2003): Kirja-arvostelu kirjasta: Bert Schaffarzik, Handbuch der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung. Die Öffentliche Verwaltung 5/2003.

Knemeyer, F-L. (toim.) (2003): Kommunale Selbstverwaltung in Ost und West. Nomos Ver-lagsgesellschaft, Baden-Baden 2003. (Knemeyer 2003a)

Kommunalpolitik ist Europapolitik (2010). Städte im Dialog mit Europa. Schriftenreihe des Österreichischen Städtebundes. Wien 2010.

Lambertz, K.-H. & Ramakers, J. (2010): Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates: Einführung und Ausblick. Jahrbuch des Föderalismus 2010, s. 435–447. Euro-päisches Zentrum für Föderalismusforschung Tübingen. Baden-Baden.

Mann, T. & Püttner, G. (2007): Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis 1. Grundlagen und Kommunalverfassung. Springer, Heidelberg.

Mäenpää, O. (2007): Lausunto Sini Sallisen väitöskirjasta. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2007, s. 231–242.

Pratchett, L. & Lowndes, V. (2004): Developing democracy in Europe. An analytical summary of the Council of Europe’s acquis. Council of Europe.

Pöyhönen, A. (1996): Euroopan kunnallissopimus. Kunnallisen itsehallinnon tavoitemalli. Edita, Helsinki.

Reynaert, H. – Steyvers, K. – Delwit, P. – Pilet, J.-B. (toim.) (2009): Local Political Leadership in Europe. Brugge.

Roslin, B. (2006): Euroopan autonomiat muutoksen tuulissa. Valtioneuvoston kanslian jul-kaisusarja 20/2006.

Ryynänen, A. (1997): Paikallinen itsehallinto Euroopan yhdentymiskehityksen varjossa. Mer-merus Oy, Vantaa.

Ryynänen, A. (2003): Euroopan unioni ja itsehallinto. Kansallinen Sivistysliitto, Tampere.

Ryynänen, A. & Telakivi, H. (2006): Eurooppalainen mallikunta. Edilex Libri, Helsinki.

160

ACTA

Strengthening regional and local democracy in the European Union (2004). Volume I ja Volume II. Committee of the Regions. Brussels 2004.

The Kiviniemi report (2009). How to enhance the work of the Council of Europe in the fi eld of local and regional democracy? Council of Europe, CDLR (2009)13. 16.4.2009.

Winkler, G. (2005): Der Europarat und die Verfassungsautonomie seiner Mitgliedstaaten. Springer Wien New York, Horn.

Wollmann, H. (2008): Comparing Local Government Reforms in England, Sweden, France and Germany: Between continuity and change, divergence and convergence. Wüstenrot Stif-tung. Berlin.

Wollmann, H. & Roth, R. (1999): Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. Leske + Budrich, Opladen.

161


Kari Prättälä

Kuntien itsehallinto lainsäädännöllisenä haasteena

Kunnallisen itsehallinto, perustuslaki ja lainsäädännön käytännöt

Kunta on demokraattinen, valtioon nähden suhteellisen itsenäinen alueyhteisö, jolla on itsenäinen talous ja joka huolehtii asukkaiden hyvinvoinnista ja alueensa kestävästä kehityksestä. Kunta voi päättää tehtävistä, joita se ottaa hoidettavakseen, mutta myös valtio voi lailla säätää sille tehtäviä. Tähän tapaan suomalaista kunnallista itsehallintoa voi luonnehtia Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan ja Suomen perustuslain pohjalta.

Suomalainen kuntajärjestelmä on harvinaisen hajautettu. Erityisenä piirteenä on se, että meillä on vain yksi itsehallinnon taso, peruskunnat. Peruskunnat vastaa-vat tehtävistä, jotka muissa maissa kuuluvat joko ylemmille itsehallinnon tasoille tai kokonaan muulle organisaatiolle. Erityisesti kuntien laaja vastuu terveydenhuollosta ja sosiaalitoimesta on poikkeuksellista. (Moisio 2010, 177) Muina merkittävinä pe-ruskunnalle kuuluva tehtävä on koulutus, jossa kunnan vastuu ulottuu peruskoulusta korkeakouluun saakka, sekä maankäyttö ja kaavoitus.

Suomalainen kunnallishallinto on pystynyt selviytymään moninaisista haas-teistaan kansanvälisissä vertailuissa hyvin, mutta tulevaisuus ei näytä yhtä valoisalta. Kunnallishallinnon haasteet johtuvat perimmältään kuntaan kohdistuvista ristiriitai-sista odotuksista. Demokratia ja yhteisöllisyys, tehokas palvelutuotanto ja laadukkaat palvelut sekä houkutteleva ympäristö tieteelle, taiteelle ja elinkeinoelämälle on vaikea saada mahtumaan samaan pakettiin.

Lainsäädäntö on keskeinen väline, jolla valtio ohjaa kuntia. Lainsäädännössä tulisi löytää tasapaino toisaalta valtakunnallisesti asetettavien tavoitteiden ja kuntien itsehal-linnon välillä. Eri aikakausina kunnallishallintoon kohdistuu erilaisia vaatimuksia. Sen vuoksi myös valtakunnallisen ohjauksen ja kunnallisen itsehallinnon tasapainokaan ei ole ratkaistavissa yleisillä säännöillä.

Seuraavassa jätetään vähemmälle sen pohtiminen, mitä vaatimuksia perustuslain 121 §:ssä säädetty kunnallisen itsehallinnon suoja asettaa lainsäädännölle. Kuntien itsehallinnon perustuslain suojan sisältö ja sitä koskeva perustuslakivaliokunnan käytäntö on sen verran tarkkaan kartoitettu, ettei siitä ole yleisellä tasolla juurikaan uutta sanottavaa. Tämän vuoksi tarkastelun kohteena on se, millaisia lainsäädäntö- ja muita valtion toimenpiteitä tarvitaan kuntien itsehallinnon perustan säilyttämiseen ja – monissa tapauksissa – kuntoon saattamiseen. Tällainen tarkastelu on tarpeen myös sen vuoksi, että keväällä aloittavan maan uuden hallituksen ohjelmaan on nousemassa monia kuntien itsehallinnon näkökulmasta tärkeitä asioita.

162

ACTA

Perusoikeuksien turvaaminen ja kunnallinen itsehallinto

Teema ja muunnelmat

Suomen kunnallishallinnon lainsäädännöllisen kehittämisen kaksi näkökulmaa muuta-malta viimeksi kuluneelta vuosikymmeneltä voidaan tiivistää 1) kunnallista itsehallintoa korostavaksi linjaksi ja 2) yhdenvertaisuutta ja sosiaalisia ja sivistyksellisiä perusoikeuksia korostavaksi linjaksi. On hämmästyttävää, kuinka samoina nämä teemat – erilaisina muunnelmina – toistuvat vuosikymmenestä toiseen.

Suomalaista kunnallista itsehallintoa rakennettiin lainsäädännöllä erityisesti osana hyvinvointivaltion kehitystä 1960-luvulta alkaen. Kuntien tehtäväkenttä laajeni teh-täviä lakisääteistämällä1. Tuon hyvinvointivaltion rakentamiskauden suunnittelu- ja ohjausideologian mukaisesti lainsäädäntö määritteli yksityiskohtaisesti myös kunnan hallinto-organisaation johtavien viranhaltijoiden tehtäviä myöten.

1980-luvun lopulla alkanut deregulaatio vapautti myös kuntien hallintoa ja toi-mintaa lainsäädännön kahleista. Vapaakuntakokeilu, norminpurkuhanke ja siirtyminen laskennalliseen valtionosuuteen lisäsivät merkittävästi kuntien itsehallintoa.

Kehitys on tämän jälkeen kulkenut hyvin monisyisesti kohti yksityiskohtaisempaa ohjausta. Erityisesti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten eli niin sanottu TSS-perusoikeuksien säätäminen, ensin hallitusmuodossa vuonna 1995 ja sitten vuoden 2000 perustuslaissa, ovat suunnanneet oikeudellista tarkastelua kunnallisen itsehallin-non perustuslainsuojan ja TSS-perusoikeuksien keskinäiseen punnintaan.

Kuntien laaja vastuu asukkaidensa hyvinvoinnista merkitsee sitä, että pääosa kun-nan henkilöstöstä ja taloudesta on sitoutunut valtion lainsäädännöllä määrittelemiin tehtäviin. Kuntien laaja vastuu muun muassa sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoi-keuksien turvaamisesta on toteutettu kansallisella lainsäädännöllä, jolla määritellään kunnan velvoitteet ja asukkaiden oikeudet yksityiskohtaisesti yhdenvertaisuuden turvaamiseksi. Ne piirteet, jotka 1990-luvun alkupuolella nähtiin vahvuuksiksi, saa-tetaan nähdä nyt heikkouksina: ”Pääsääntöisesti puitetyyppiseen normiohjaukseen ja korvamerkitsemättömään resurssiohjaukseen sekä näitä täydentävään informaatio-ohjaukseen perustuva kansallisen tason ohjaus ei riittävällä tavalla nykyisen kaltaisessa palvelurakenteessa turvaa yhdenvertaisia palveluja.” (STM 2010, 13)

Sääntelyn väljentäminen edellyttää, että luottamus itsehallintoon on kunnossa

Julkisella vallalla – valtiolla ja kunnilla yhdessä – on vastuu siitä, että yhdenvertaisuus ja perustuslaissa turvatut perusoikeudet toteutuvat eivätkä asukkaat joudu ilman hy-väksyttävää perustetta eriarvoiseen asemaan esimerkiksi asuinpaikkansa perusteella.

1 Ks. Ryynänen 1986. Ryynäsen tätä kehitystä kuvaava väitöskirja oli osuvasti nimeltään Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Oikeustieteessä vallitsi hyvinvointivaltiollinen itsehallintonäkemys, joka korosti lainsäätäjän väljää toimivaltaa määritellä itsehallinnon sisältöä. Tätä perusteltiin asettamalla hyvinvointivaltion arvot (yhdenvertaiset palvelut, palvelujen vähimmäistason turvaaminen jne.) itsehallinnon suojan edelle. Ks. myös Mäenpää 1981, 24–25.

163


Lainsäädäntöä ja muuta ohjausta valmisteltaessa kuntien itsehallintoa ja perusoikeuksien turvaamista koskevat näkökohdat on sovitettava yhteen.

Helmikuussa 2011 raporttinsa luovuttaneen normihankkeen yhteydessä on laa-dittu kuntien ohjausjärjestelmän yleiset periaatteet, joiden tarkoituksena on suunnata lainsäädännön ja muun ohjauksen kehittämistä siten, että kunnallinen itsehallinto ja perusoikeudet tulisivat mahdollisimman hyvin yhteensovitetuiksi. Tässä ei lähdetä näitä periaatteita toistamaan. On kuitenkin syytä korostaa normihankkeen sitä nä-kemystä, että kuntien ohjauksen väljentäminen onnistuu vain, jos yleisesti vallitsee luottamus kuntien kykyyn hoitaa niille kuuluvat velvoitteet. (VM 2011, 23) Tämä taas edellyttää sitä, että kunnat pystyvät toiminnallisesti ja taloudellisesti vastaamaan niille kuuluvista tehtävistä. Niillä tulee olla selkeät, vahvat rakenteet, toimiva demokratia ja vahva oma talous.

Kuntarakenne ja palvelurakenne

Kaksoisstrategia

Kunnallishallinnon rakenteiden uudistamisessa on Suomessa kautta vuosikymmenten ollut kaksi toisilleen vastakkaista näkemystä. Toisaalta on katsottu, että pitäisi pyrkiä kuntia yhdistämällä vahvoihin peruskuntiin, jotka kykenevät itse järjestämään keskeiset peruspalvelut ja joilla ovat muutenkin elinvoimaisia ja toimintakykyisiä. Toisaalta on korostettu sitä, että kuntarakenteen uudistamisen sijasta tulisi joko perustaa maakunnal-linen (itse)hallinto muiden Pohjoismaiden tapaan tai huolehtia laajempaa väestöpohjaa vaativista palveluista kuntien yhteistoiminnalla.

Käytännössä suomalaisen kunnallishallinnon rakenteiden kehittämisessä on to-teutettu kahta strategiaa:

1) Peruskunta vastaa lähtökohtaisesti kaikista kunnallishallinnon tehtävistä.

Kuntia kannustetaan yhdistymään vapaaehtoisesti, mutta niin sanottuja pakkoliitoksia ei toteuteta.

2) Tehtävissä, joissa vaaditaan kuntaa laajempi väestöpohja, kunnat voivat hoitaa tehtävän yhteistoiminnassa tai ne velvoitetaan lailla yhteistoimintaan (niin sanotut pakkokuntayhtymät, pelastustoimi, yhteistoiminta-alueet). (Ks. Sandberg 2006, 6–7)

Tämä kaksoisstrategia on mahdollistanut kunnallishallinnon palvelutuotannon sopeut-tamisen muuttuneisiin väestöpohjavaateisiin, mutta se on jarruttanut perusteellisempaa rakenteiden uudistamista. Kuntien yhdistymiset olivat vuosina 1980–2005 harvinaisia. Liikahdusta ei tapahtunut myöskään ylemmänasteisen itsehallinnon kehittämisessä, vaan pysyttiin tiukasti kuntien yhteistoiminnan määrittämissä puitteissa; yhä suurempi osa kunnan tehtävistä siirtyi pois kunnanvaltuuston suoran päätösvallan piiristä kun-tayhtymille ja muille kuntien yhteistoimintaorganisaatioille. Paras-hanke on perustunut pitkälti samalle kaksoisstrategialle.

164

ACTA

Onko kuntarakenteen uudistamisen eväät jo syöty?

Kuntarakenteen uudistaminen perustuu Suomessa kuntien vapaaehtoisuuteen. Valtioneuvoston oikeus päättää kokonaisten kuntien yhdistämisestä vastoin näiden tahtoa on nykyisessäkin kuntajakolaissa (1698/2009) selkeästi kapeampi kuin mihin perustuslaki antaisi mahdollisuuden. Perustuslain 122 §:n 2 momentin mukaan kun-tajaon perusteista säädetään lailla. Edellistä kuntajakolakia (1196/1997) säädettäessä perustuslakivaliokunta totesi, että kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuoja ei tarjoa yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Siten valiokunnalla ei ollut huomautettavaa lain niin sanottuja pakkoliitoksia koskevista kohdista valtiosääntöoi-keudelliselta kannalta. (PeVL 24/1997 vp)2 Se, että Suomessa ei vastoin kuntien tahtoa yhdistetä kokonaisia kuntia, pohjautui aluksi laajaan poliittiseen konsensukseen, joka muodostui 1970-luvun loppupuolella. Laissa valtioneuvostolla säilyi toimivalta pak-koliitoksiin aina 1990-luvun alkupuolelle saakka. (Ks. HE 170/1992)3

Kuntien yhdistäminen oli verkkaista aina siihen saakka kunnes sitä Paras-uudis-tuksen yhteydessä vauhditettiin. Kunnille asetettiin perusterveydenhuollon ja eräiden sosiaalitoimen tehtävien hoitamiseen vähintään noin 20 000 asukkaan väestöpohja-vaatimus, joka edellytti tämän kokoista kuntaa tai yhteistoiminta-aluetta. Kuntien yhdistymisavustuksia lisättiin olennaisesti ja avustukset porrastettiin siten, että avus-tus on sitä suurempi, mitä useampi kunta yksittäisessä kuntaliitoksessa on mukana. Avustus myös oli sitä suurempi, mitä nopeammin kuntaliitos puitelain voimaantultua toteutettiin. Voimassa olevan lain mukaan yhdistymisavustuksia maksetaan viimeisen kerran vuoden 2013 alusta toteutettaviin kuntaliitoksiin. Yhdistymisavustusten lisäksi kuntaliitoksen myötä syntyneelle uudelle kunnalle kompensoidaan kuntaliitoksista aiheutuneet valtionosuuden menetykset täysimääräisesti viiden vuoden ajan. (Sulonen 2010)

Kuntien lukumäärä tulee kymmenen vuoden aikajaksolla, vuoden 2013 alkuun mennessä vähenemään yli sadalla kunnalla.4 Entä tämän jälkeen? Yhdistymisavustusten ja valtionosuusmenetysten kompensaation tulevaisuus on epäselvä.5 Onko ylipäätään mahdollista edetä kuntarakenteiden uudistamisessa samalla kuntalähtöisellä linjalla kuin tähän asti on edetty?

2 Perustuslakivaliokunta ei toista nykyisestä kuntajakolaista antamassaan lausunnossa mainintaa siitä, että yksittäisellä kunnalla ei ole suojaa kuntajaon muutosta vastaan, mutta se toteaa, että säännökset kunnan osan liittämisestä toiseen kuntaan valtuuston vastustuksesta huolimatta vastaavat asiallisesti pitkälti voimassa olevan lain säännöksiä, eivätkä ole ongelmallisia kunnallisen itsehallinnon kannalta. PeVL 33/2009 vp.

3 Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan: ”Valtioneuvostolla on oikeus päättää niin sanotusta kokonaispakkoliitoksesta, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan. Kokonaispakkolii-toksia ei ole tehty vuoden 1975 jälkeen… Esityksessä ehdotetaan, että kokonaispakkoliitoksia ei voitaisi toteuttaa hallinnollisella päätöksellä, mikä lisäisi kuntien alueellisen koskemattomuuden turvaa…”

4 Norjalainen Lars-Erik Borge pitää keskeisinä tekijöinä sille, että Suomessa on onnistuttu vähentämään kuntia vapaaehtoisilla liitoksilla toisin kuin Norjassa, yhdistymisavustusten painottamista siten, että nopeimmat saavat suuremmat avustukset ja sitä, että Norjan pienten kuntien taloudellinen asema on sen verran hyvä, ettei yhdistymisavustukset houkuttele. Moisio 2010, 232–233.

5 FIPO-raportissa esitetään valtionosuuskompensaation lyhentämistä kolmeen vuoteen. Yhdistymis-avustuksia esitetään jatkettavaksi tasoa määrittelemättä. VM 2010, 32.

165


Ylemmän tason itsehallinto ja kuntien yhteistoiminta

Muista Pohjoismaista poiketen Suomeen ei perustettu ylemmän tason kunnallista itsehallintoa, vaikka se on ollut lukuisien selvitysten ja vuosikymmenestä toiseen jat-kuneen yhteiskuntapoliittisen keskustelun kohteena. Kokeiluun perustuva Kainuun maakunta on pitkälti itsehallinnollisen maakunnan kriteerit täyttävä. Verotusoikeutta sillä ei kuitenkaan ole.

Yhteistoimintaan velvoittaminen on ollut myös pääsääntöisenä etenemislinjana sen vuoksi, koska kuntarakenteen uudistaminen ei ole edennyt riittävästi. (Ks. esim. PeVL 22/2006 vp; PeVL 32/2001 vp) Kuntien yhteistoimintaorganisaatioiden merkitys – vaikkakaan ei lukumäärä – on lisääntynyt huomattavasti, kun Paras-uudistuksessa kuntien yhdistymisen vaihtoehdoksi 20 000 asukkaan vähimmäisrajan saavuttamiseksi säädettiin mahdollisuus muodostaa perusterveydenhuollon ja eräiden sosiaalitoimen tehtävien hoitamista varten yhteistoiminta-alue – kuntayhtymä tai niin sanottu isän-täkuntamallin mukainen yhteinen toimielin. Kunnista 253 on päättänyt muodostaa yhteistoiminta-alueen. Yhteistoiminta-alueita on muodostumassa 67. Yhteistoiminta-alueiden alueella asuu 2 786 791 asukasta eli 52 prosenttia Suomen väestöstä.6

Kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta yhteistoimintaorganisaatiot ovat ongel-mallisia. Kuntien yhteistoimintarakenteiden sektoroituneisuus ja monitasoisuus sekä aluejakojen yhteensopimattomuus lisäävät jo sinänsä hallinnon monimutkaisuutta. Ne tuovat hallintoon uuden tason, jonka vastuut jäävät hämäräksi ja jonka ohjaamisessa kunnilla on vaikeuksia.

Paras-puitelaista antamassaan lausunnossa (PeVL 37/2006 vp) perustuslakiva-liokunta tarkasteli laajasti aiempaa lausuntokäytäntöään: ”Perustuslakivaliokunta on pitänyt ongelmallisena kuntien yhteistoimintaelimen tehtävien lisäämistä siinä määrin ja sillä tavalla, että se vaikuttaisi oleellisesti jäsenkuntien hallintoon ja vaarantaisi kun-nallisen itsehallinnon periaatteisiin sisältyvän periaatteen kunnan päätösvallan kuulu-misesta kuntalaisten valitsemille toimielimille.” (PeVL 11/1984 vp; PeVL 65/2002 vp) Valiokunta on kuntien vapaaehtoisesta seutuyhteistyöstä todennut (PeVL 11a/1984 vp), että on hankalaa perustuslain 121 §:ssä turvattuun kunnalliseen itsehallintoon sisältyvän kansanvaltaisuusperiaatteen kannalta, jos kuntien päätösvaltaa ja tehtäviä siirrettäisiin hyvin laajamittaisesti seudulliselle toimielimelle. Valiokunta on katsonut tämän näkökohdan koskevan ja viime kädessä rajoittavan myös kuntien kuntalain mukaista mahdollisuutta siirtää tehtäviään kuntayhtymille (PeVL 65/2002 vp; PeVL 22/2006 vp). Valiokunta totesi samassa lausunnossaan yhteistoiminta-alueista: ”Kysy-mys on rajatuista tehtäväkokonaisuuksista. Sääntely ei perustuslakivaliokunnan aiem-man käytännön valossa ole yhteistoiminta-alueelle siirrettäviksi tarkoitettujen tehtävien osalta ongelmallista kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan näkökulmasta.”

Paineet siirtää kunnan tehtäviä yhteistoimintaorganisaatioille eivät ole vähentyneet. Perustuslaki on tässä suhteessa äärimmäisen joustava. Mutta kestääkö kunnallishallin-non uskottavuus sen, että monissa kunnissa talousarvion menoista vain pieni osa on valtuuston oman päätösvallan piirissä?

6 Perustuslailliset näkökohdat ovat olleet usein esillä säädettäessä kuntien yhteistoimintaan pohjautu-vista palvelurakenteista. Kainuun hallintokokeilu ja monet kuntien yhteistoiminnan pakollisuutta koskevat kysymykset ovat olleet perustuslakivaliokunnan arvioitavina. HE 268/2010.

166

ACTA

Miten eteenpäin?

Kunnallishallinnon rakennetta koskevat uudistukset lähtevät yleensä siitä käsityksestä, että tarvitaan vahvempia rakenteita, jotta kunnat voivat vastata vaatimuksiin, joita laajentuva ja vaikeutuva tehtäväkenttä ja kuntalaiset niille asettavat. Suomessa kunnal-lishallinnon erityiseksi vahvuudeksi on ymmärretty se, että kunta on kokonaisuus, jolla on vastuu keskeisistä hyvinvointipalveluista ja riittävästi voimavaroja myös elinvoiman kehittämiseen. Toisaalta kunnat paikallisina yhteisöinä saattavat menettää merkitystään, jos uusi kunta ei muodosta luontevaa paikallista yhteisöä.

Niillä kaupunkiseuduilla, joilla on lähtökohtaisesti riittävä väestöpohja huolehtia kuntalaisten hyvinvointipalveluista, kunta- ja palvelurakenteiden pohdinnassa on etusijalla seudun vetovoimaan, innovatiivisuuteen ja elinvoimaan liittyvät tekijät. Maaseutualueilla taas tärkeintä on peruspalvelujen turvaaminen.

Kuntien menoista käytetään sosiaali- ja terveyspalveluihin noin puolet ja opetus- ja kulttuuripalveluihin lähes neljännes. Sillä, millä tavoin nämä palvelut tulevaisuudessa hoidetaan, on keskeinen merkitys kuntien tulevaisuuden kannalta. Viimeaikainen keskustelu on koskenut erityisesti kuntien mahdollisuuksia selviytyä sosiaali- ja terve-ydenhuollon tehtävistä. Kritiikki kohdistuu erityisesti Paras-lainsäädännön kuntien yhdistymisen vaihtoehdoksi säätämiin yhteistoiminta-alueisiin, joiden ohjaamisessa kunnilla on monin paikoin vaikeuksia.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen, kehittämisen ja valvonnan peruslin-jauksia valmisteleva työryhmä esitti väliraportissaan linjauksia, jotka tukevat – kuntia sinänsä mainitsematta – sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen järjestämistä jatkossa-kin kuntapohjaisesti. (STM 2010, 33–34)7 Tätä kuntien järjestämisvastuuta on vaikea toteuttaa nykyisellä kuntarakenteella. Jos palvelujärjestelmää pyritään rakentamaan yhtenäiseksi nykyisen kuntarakenteen pohjalta, päädytään mainittuja peruslinjauksia noudattamalla malliin, jossa sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä huolehtivat riit-tävälle väestöpohjalle muodostetut erilliset palvelunjärjestäjät.

Suomalaisen kunnallishallinnon uudistaminen on ajautunut tarpeettoman moni-mutkaisiin malleihin etsiessään kompromissia kaupunkiseutujen ja laajan maaseudun kehittämisen erilaisiin lähestymistapoihin. Keväällä 2010 valmistunut OECD:n maa-arvio Suomen julkisesta hallinnosta toteaa, että vaikka Suomessa tämä monimutkai-suus nähdään kykynä sopia poliittisesti vaikeistakin asioista, se on haaste uudistusten toimeenpanolle ja haluttujen tavoitteiden saavuttamiselle. (OECD 2010, 29)

Maaraportti suosittelee valtion ja kunnallishallinnon selkeän yhteisen vision muodostamista alue- ja paikallishallinnon kehittämisen pohjaksi. Tällainen visio voisi mahdollistaa erilaiset mallit, jossa otettaisiin huomioon alueelliset erot, esimerkiksi aluepohjaiset mallit harvaan asutuilla seuduilla ja kuntaliitoksiin perustuvat mallit tiheämmin asutuilla seuduilla. Edelleen raportissa korostetaan, että yhteiseen tah-totilaan sitoutumista tarvitaan siksi, että yhdensuuntaisten toimien puute vaarantaa

7 Rakennelinjaukset 1–5: Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä on päätettävä demokraattisesti; Sosiaali- ja terveydenhuolto on järjestettävä yhtenä kokonaisuutena; Sosiaali- ja terveydenhuollon on oltava osa muuta yhteiskunnallista päätöksentekoa; Järjestämis- ja rahoitusvastuun on oltava samassa organisaatiossa; Sosiaali- ja terveydenhuolto on järjestettävä nykyistä laajemmilla väestöpohjilla.

167


valtion ja kuntien kyvyn kohdata yhteiskuntakehityksen vaatimukset ja velvoitteet. (OECD 2010, 29)

Suomalaisessa kuntarakennekeskustelussa ollaan kiinnostuneita yleensä kahdesta asiasta: 1) mikä on tavoiteltava kuntien määrä ja 2) tarvitaanko pakkoliitoksia vai edetäänkö vapaaehtoisin liitoksin. Näihin kysymyksiin olisi helpompi löytää ratkaisu, jos olisi riittävä yksimielisyys kunnallishallinnon tulevaisuuden visiosta. Jos valtioneu-vostolle annetaan toimivaltaa yhdistää kuntia ilman, että on näkemystä siitä, millaiseen kuntarakenteeseen pyritään, kuntarakenne saattaa lähteä muodostumaan liian sattu-manvaraisesti: edetään siellä, missä se nähdään poliittisesti mahdolliseksi.

Miten tällainen visio voitaisiin muodostaa ja miten sen toimeenpano tapah-tuisi? Uuden kuntalain valmistelu on käynnistynyt. Kun tarkoituksena on asettaa parlamentaarinen komitea tätä valmistelemaan, olisi tarkoituksenmukaista, että tämä komitea lähestyisi tehtäväänsä riittävän laaja-alaisesti. Komitea voisi rakentaa uuden kuntalain valmistelun pohjaksi selkeän strategisen näkemyksen siitä, miten kunnal-lishallintoa ja sen rakenteita kokonaisuutena kehitetään. Yksinomaan kuntien oman aloitteellisuuden varassa tällainen työ ei etene, vaan se vaatii myös valtakunnallisen kokonaisnäkemyksen.

Työssäkäyntialueisiin tai muihin toiminnallisiin kokonaisuuksiin perustuvat vahvat peruskunnat on luonteva vaihtoehto kaupunkiseuduilla. Vaikka meillä on muutamia rohkaisevia esimerkkejä kaupunkiseutujen kuntaliitosprosessien etenemisestä (Jyväsky-lä, Hämeenlinna, Kouvola, Salo ja viimeksi Oulu), monilla kaupunkiseuduilla tällainen prosessi kunta-aloitteisena näyttää olevan vaikea.

Vaikeampi on löytää vahvan peruskunnan mallin pohjalta ratkaisua laajoille maaseutualueille. OECD:n maaraportin aluepohjainen ratkaisu voisi tarkoittaa jon-kinlaista kahden tason mallia. Se ei ehkä tarkoittaisi kahta itsehallinnollisen kunnan tasoa, vaan kenties sitä, että alueeltaan laajan kunnan sisällä valtaa hajautettaisiin kunnanosan asukkaiden valitsemalle päätöksentekoelimelle. Verotusoikeus olisi vain peruskunnalla, ylemmällä tasolla.

Kuntademokratia

Ne vaikeat päätökset, joita kunnilta lähivuosina odotetaan sekä rakenteiden uudistami-sessa että palveluiden sopeuttamisessa riittämättömiin voimavaroihin, edellyttävät sitä, että valtakunnan politiikassa annetaan vahva tuki kuntien päättäjille. Mutta se edellyttää myös sitä, että sekä lainsäädännön valmistelussa että kuntien kehittämistyössä etsitään avoimesti uusia institutionaalisia puitteita kuntademokratian toteuttamiselle.

Suomalainen kunnallishallinto perustuu vahvaan edustukselliseen demokratiaan. Tämä näkyy muun muassa luottamushenkilöiden ja luottamustoimielinten suurena lukumääränä ja suoran demokratian muotojen kehittymättömyytenä. Luottamus-henkilöhallinnossa korostuvat myös vahva kollektiivisuus ja suhteellisuus. Poliittisen yksilöjohtajuuden ja siihen liittyvän vastuun sääntely on vähäistä. Toisaalta puuttuvaa poliittisen yksilöjohtajuuden puutetta korvaa vahva viranhaltijajohto, jonka vastuu käytännössä ulottuu niillekin alueille, joiden pitäisi olla poliittisen vastuun piirissä.

Suomalaista suurta valtuustoa ja laajaa lautakuntajärjestelmää perustellaan sitäkin edustuksellisuuden turvaamisella. Nykyistä kuntalakia valmisteltaessa lakia valmistellut

168

ACTA

komitea esitti, että valtuuston kokoa voitaisiin pienentää valtuuston omilla päätöksillä. (KM 1993:33, 205–206) Tämä torjuttiin lähinnä sillä perusteella, että pienet puolueet tai muut ryhmittymät eivät ehkä saisi edustustaan valtuustoon – valtuuston koko jäi ennalleen. Kunnanhallitukseen ja muihin luottamustehtäviin voidaan valita muitakin kuin valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Toimielinten puheenjohtajilla ei ole erityistä asemaa puheenjohtajan aseman lisäksi.

Turvaako suomalainen järjestelmä sen, että kuntalaisten valitsemilla edustajilla on valta päättää kunnan asioista vai johtaako se pikemminkin siihen, että valta katoaa kollektiiviin? Joutuuko kunnanjohtaja – joka toimii valtuuston luottamuksen varassa – kantamaan vastuuta sellaisistakin asioista, joista kuntalaisten valitsemien luottamus-henkilöiden kuuluisi kantaa vastuuta?

Suomen Kuntaliiton työryhmän tekemä vertailu (Jos Vantaa olisi Odense) kahdesta samansuuruisesta kaupungista – Tanskan Odensesta ja Suomen Vantaasta – nosti esille monia mahdollisuuksia kehittää suomalaista kunnallishallintoa. Jos Vantaa olisi Oden-se, valtuustossa olisi 29 jäsentä nykyisten 67 sijaan. Hallituksen muodostaisi viiden hengen valiokuntien puheenjohtajista muodostuva päätoiminen hallitus. Lautakunnat muodostuisivat valiokuntamallin mukaan valtuuston jäsenistä. Luottamushenkilöiden määrä putoaisi kolmannekseen nykyisestä ja todennäköisesti valta keskittyisi päätoi-miselle hallitukselle.

Olisiko tällaisen kunnan- tai kaupunginhallitus – joka nykyiseen tapaan voi-taisiin erottaa epäluottamuksen perusteella – nykyisiä luottamushenkilötoimielimiä selkeämmässä vastuussa kunnan kehittämisestä ja päätöstensä vaikutuksista? Olisiko tällainen tehtävänkuva omiaan houkuttelemaan edelleen osaavia ja innostuneita ihmisiä kunnalliseen päätöksentekoon?

Suomessa ensimmäinen kysymys olisi se, veisivätkö poliitikot valtaa pätevältä ammattijohdolta, joka on suomalaisen kunnallishallinnon vahvuus. Eikö pikemmin ole niin, että nykyistä suppeampi luottamushenkilöjoukko, jolla on aikaa ja kykyä paneutua kunnan asioihin ja joka kantaisi nykyistä konkreettisemmin henkilökohtai-sestikin vastuuta kunnan asioista, olisi ammattijohdolle tärkeä tuki vaikeita päätöksiä tehtäessä?

Kuntien talous

Kuntatalouden kehitys on viime vuosina ollut huolestuttava: kuntien velkamäärä on vuoden 2002 lopusta yli kaksinkertaistunut ja oli vuoden 2009 lopussa 10,9 miljardia. Ylijäämä kuntien taseissa ei myöskään anna todellista kuvaa kunnan talouden tilasta. (Ks. Pettävällä pohjalla 2010) Valtiontalouden tarkastusvirasto toteaa, että ”kuntatalou-den tulevista haasteista ei tulla selviämään ilman, että valtion ja kuntien välistä tehtävien jakoa tarkastellaan eräiltä osin uudelleen. Edelleen osalla kunnista mahdollisuudet hoitaa lakisääteiset tehtävänsä väestön ikääntyessä nykyisen rahoitus- ja verojärjestelmän puitteissa ovat heikot. Yhteiskuntarakenteen eriytyessä todennäköisesti tarvittaneen lisää erityisiä järjestelyitä erityisen harvaan asutuilla ja taantuvilla alueilla olevien kuntien lakisääteisten tehtävien järjestämiseksi ja rahoittamiseksi”. (VTV 2010, 118)

Kun yksinomaan sosiaali- ja terveydenhuollon sekä opetuksen ja kulttuurin menot ovat kaksi kolmasosaa kuntien menoista, kunnan menoihin ja niiden kasvuun

169


vaikuttavat kunnan omien toimien ohella huomattavasti lainsäädännön velvoitteet. Julkisella vallalla – valtiolla ja kunnilla – on perustuslain 22 §:n mukaan yhteinen vas-tuu perusoikeuksien turvaamisesta. Näitä perusoikeuksien turvaamistehtäviä kunnalle annettaessa on pidettävä huolta siitä, että kunnilla on taloudelliset ja muut edellytykset näiden tehtävien hoitamiseen (niin sanottu rahoitusperiaate).8 Valtiontalouden tarkas-tusvirasto on kiinnittänyt huomiota keskeiseen valtiontalouden sääntelyn mekanismiin, joka vaikeuttaa rahoitusperiaatteen noudattamista: ”Valtiontalouden kehysmenettelyssä on riski, että eri ministeriöiden säädösvalmistelussa lisätään velvoitteita kunnille, kun vastaavien tehtävien tai palveluiden järjestämistä rajoittaa valtiontalouden kehysten mukainen menosääntö.” (VTV 2010, 113)

Lainsäädännön kehittämisestä – muun muassa kuntalaisten oikeuksista palveluihin ja kunnan velvollisuudesta järjestää niitä – sovitaan merkittäviltä osin hallitusohjelmas-sa. Hallitusohjelmassa ja hallituksen ensimmäisessä kehyspäätöksessä asetetaan katto sille, kuinka paljon valtion menot saavat hallituskauden aikana kasvaa. Tämä kehys koskee myös valtionosuusmenoja, joten välillisesti kehys rajoittaa myös mahdollisuutta lisätä kuntien menoja.

Sen sijaan hallitusohjelmassa ei ole kattoa sille, kuinka paljon kuntien menot saa-vat valtion toimenpiteiden johdosta hallituskauden aikana kokonaisuudessaan kasvaa. Tämän vuoksi on esitetty, että hallitusohjelmassa tulee koota yhteen valtion kuntia koskevat toimenpiteet ja määritellä katto valtion toimenpiteistä kunnille aiheutuville kokonaismenojen lisäyksille. Uusia velvoitteita tai aiempien laajennuksia voitaisiin säätää vain näin määritellyn kehyksen puitteissa. Katon tullessa vastaan olisi vähen-nettävä menoja muita velvoitteita purkamalla tai valtion tulisi sitoutua kustantamaan ylittävät menot. (VM 2011, 30; VM 2010, 18 ja 52)9

On tietysti varauduttava myös siihen, että menojen kasvun sijasta tarvitaan meno-jen leikkauksia. Kun normihanke asetettiin puolitoista vuotta sitten, sen toimeksianto sulki pois mahdollisuuden puuttua normeihin, jotka säätävät kansalaisten oikeuksista palveluihin ja kuntien velvollisuudesta järjestää palveluita. Valmistauduttaessa uuteen hallituskauteen nykyisessä taloustilanteessa tällaista tarkastelua tuskin voidaan enää välttää.10

Kiistanalaisempia ja vaikeammin toteutettavia olisivat ehdotukset kunnille asetet-tavasta menojen kasvun enimmäismäärää koskevista rajoitteista ja etenkin yksittäisten kuntien menojen kasvulle asetettava katto. Tanskassa kuntauudistuksen jälkeen käyt-töönotetun mallin mukaan kuntien verojen korotus yli sovitun tason vähentää valtion-osuuksia samalla määrällä. Vastaavasti valtionosuuksien kokonaismäärää pienennetään, jos kunnat ylittävät talousarvioissaan sovitun menokehyksen. (Ks. Blom-Hansen 2010, 63–94, erit. 87) Malli on saanut kunnat pysymään aiempaa paremmin sovituissa

8 Rahoitusperiaatteesta ei ole nimenomaista säännöstä perustuslaissa. Perustuslakivaliokunta totesi mietinnössään perusoikeusuudistuksesta että ”kunnille perusoikeusuudistuksesta mahdollisesti aiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla. Tehtävistä säädettäessä on myös huolehdittava, että kunnilla on tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistään.” PeVM 25/1994 vp.

9 Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto on asettunut tukemaan tätä menettelyä. VTV 2010, 118. 10 VM 2010, 48: ”Tehdään kattava kartoitus kunnille säädetyistä tehtävistä ja arvioidaan mahdollisuus

niiden vähentämiseen.”

170

ACTA

veronkorotuksissa ja menojen kasvua rajoittavissa raameissa, mutta järjestelmällä on ollut myös monia kielteisiä vaikutuksia. Esimerkiksi verojen alentamiseen on uskaliasta ryhtyä, vaikka siihen olisi mahdollisuuksiakin. (Blom-Hansen 2010, 92–93) Suomessa verokaton tai verojen korotuskiellon saattaa estää myös perustuslaki erityisesti sen jäl-keen kun kunnan verotusoikeus sisällytettiin nimenomaisesti uuteen perustuslakiin. Myöskään hallitusmuodon voimassa ollessa asia ei ollut perustuslakivaltiokunnan arvioitavana. (Ks. Prättälä 1998, 85–87)

Suomessa keskustelu kunnille asetettavasta kehyksestä on toistaiseksi liikkunut hyvin yleisellä tasolla. Valtiontalouden tarkastusvirasto rajoitti omassa kehysmenettelyä koskevassa erilliskertomuksessaan kuntatalouden kehyksen koskemaan valtion kunnille aiheuttamia menoja. (VTV 2010, 118)11

Myös kuntien omat toimet talouden kuntoon saattamiseksi tarvitsevat lainsäädän-nön tukea. Taloussäännösten uudistaminen tulee laajemmin tarkasteluun kuntalain kokonaisuudistuksen yhteydessä, mutta monia uudistuksia voidaan ja on tarpeen toteuttaa jo nykyisen kuntalain muutoksina. Selkeä tarve on kunnan talouden tasapai-noa koskevien säännösten tarkistamiselle. Esimerkiksi valtuuston velvollisuus päättää toimikautensa menokehyksestä ja siihen liittyvistä sitovista toiminnallisista tavoitteista voisi tulla voimaan jo seuraavaa, vuonna 2013 alkavaa valtuustokautta koskien.


Blom-Hansen, J. (2010): Local government in Denmark. Teoksessa Moisio, A. (toim.): Local Public Sector in Transition, A Nordic Perspective, VATT Publications 56, VATT, Helsinki.

Jos Vantaa olisi Odense – Simulointi tuo uudistuksille vaihtoehtoja. Suomen Kuntaliitto. http://www.kunnat.net/k_perussivu.asp?path=1;29;60;498;158321;164371;164373

Moisio, A. (ed.) (2010): Local Public Sector in Transition, A Nordic Perspective, VATT Pub-lications 56, VATT, Helsinki.

Mäenpää, O. (1981): Kunnan hallinto. Vammala.

OECD Public Governance Rewiews. Finland (2010). Working together to sustain success. Assessment and Recommendations. (OECD 2010)

Pettävällä pohjalla (2010). Suomen Kuvalehti 37/2010.

Prättälä, K. (1998): Kunnan verotusoikeuden perustuslainsuojasta. Näkökulmia kunnallishal-lintoon 1990-luvulla. Helsinki.

Ryynänen, A. (1986): Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. Vammala.

Sandberg, S. (2006): Reform med klassiska ingredienser. Finlands Kommuntidning 6/2006, Norden-bilaga.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, kehittämistä ja valvontaa koskevan lainsäädännön uudistaminen. Peruslinjauksia valmistelevan työryhmän väliraportti. Sosiaali- ja terveysminis-teriön selvityksiä 2010:34. (STM 2010)

11 Ks. myös VM 2010, 53: ”Selvitetään laajemmin peruspalveluohjelmamenettelyyn liittyvää kehys-menettelyn tarvetta ja toimivuutta.”

171


Sulonen, A. (2010): Kuntasektorin rakennemuutosten oikeudellisista reunaehdoista. Edilex uutiset 23.9.2010.

Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle. Valtiontalouden kehysmenet-telyn vaikuttavuus fi nanssipolitiikan hallintavälineenä, K 21/2010. (VTV 2010)

Valtiovarainministeriö (2010). Finanssipolitiikan linja – Kuntatalouden vakaus ja kestävyys. Valtiovarainministeriön julkaisuja 42/2010. (VM 2010)

Valtiovarainministeriö (2011). Kuntiin kohdistuvan valtionohjauksen periaatteet. Valtiovarain-ministeriön julkaisuja 13/2011. (VM 2011)

172

ACTA

Ari-Veikko Anttiroiko

Itsehallinto 2.0: tietoja viestintäteknologian vaikutukset kuntien itsehallintoon

Teknologia delokalisaation kiihdyttäjänä

Teknologinen kehitys vaikuttaa syvällisesti yhteiskuntaelämän muuttumiseen. Katsanto-kanta, jonka mukaan teknologinen kehitys vaikuttaa ratkaisevasti yhteiskuntakehityksen suuntaan, tunnetaan teknologisena determinisminä. Se korostaa teknologian suoraa ja vääjäämätöntä ihmis-, yhteisö- ja yhteiskuntaelämää muuttavaa luonnetta. Vaikka tässä näkemyksessä on omaa aikakauttamme ajatellen tärkeä perusviesti, teknologian vaiku-tusta on kuitenkin vaikea ajatella näin suoraviivaisesti. Pikemminkin voidaan ajatella, että teknologian sosiaaliset vaikutukset ovat ainakin jossain määrin yhteiskunnallisten olosuhteiden ehdollistamia ja toisaalta ne muodot, joissa teknologiaa otetaan käyttöön ja hyödynnetään, määräytyvät osittain myös ihmisten arvojen, taitojen ja pyrkimysten pohjalta. Tässä mielessä kuva teknologian vaikutuksista on yleisesti huomattavasti mo-nisyisempi kuin, mitä yksiulotteinen teknologinen determinismi antaisi aiheen olettaa. Teknologian vaikutuksia koskevana lähestymistapana edellä hahmoteltu sosiaalista ulottuvuutta korostava näkökulma liittyy lähinnä sosiaaliseen konstruktionismiin ja vastaaviin teknologian sosiaalisia kytkentöjä ja sosiaalista mukautuvuutta korostaviin lähestymistapoihin. Ne korostavat sitä, miten ihmiset muovaavat ja soveltavat tekno-logioita omien tarkoitusperiensä mukaisesti ja sosiaalisten käyttöyhteyksien edellyttä-mällä tavalla, jolloin teknologia ei suoraan määrää sosiaalisen elämän muutossuuntia. Kyseessä ei ole näin ollen ainakaan puhtaasti kausaalinen suhde tiettyjen teknologioiden ja niiden soveltamisen aikaansaamien sosiaalisten vaikutusten välillä.

Tässä luvussa käsiteltävä kysymys teknologisen muutoksen vaikutuksesta kuntien itsehallintoon näyttäytyy olennaisessa mielessä monimutkaisena teknologian mukautu-misena kuntien itsehallinnon puitteissa toteuttamiin prosesseihin. Sen osalta on syytä korostaa, että vaikka teknologisella kehityksellä on sekä puitteistavia että mahdollistavia vaikutuksia sosiaaliseen elämään kunnallishallinto mukaan lukien, se ei mitenkään suoraan määritä esimerkiksi itsehallinnon laajuutta ja muotoja. Pikemminkin se näyt-täytyy välineellisenä ulottuvuutena niissä prosesseissa, joissa itsehallintokäsitykset ja -käytänteet muotoutuvat.

Kunnallisella itsehallinnolla tarkoitetaan paikallisen väestön oikeutta päättää oma-vastuisesti omista asioistaan. Siihen liittyy käsitteellisesti kaksi tasoa: (a) kansalaisten mahdollisuus demokraattiseen itsehallintoon omassa asuinyhteisössään ja (b) toisaalta itsehallintoyhdyskunnan itsenäisyyden aste suhteessa valtiovaltaan. Samansuuntaisesti itsehallinnon historialliset juuret perustuvat yhtäältä historiallisesti muotoutuneisiin paikallisyhteisöihin ja toisaalta myöhempään kansallisvaltiokehykseen, jolloin sen

173


perusmuoto rakentuu dualistisesti tavallaan kahden itsehallintokäsityksen varaan. Voimme puhua itsehallinnon sisäisestä ja ulkoisesta ulottuvuudesta.

Toimintaympäristön syvälliset muutokset erityisesti 1990-luvulta lähtien ovat muuttaneet jossain määrin niitä ehtoja, joiden varassa itsehallintoa toteutetaan. Vii-meisin megatrendi tässä itsehallinnon ehtojen kehityksessä tiivistyy globalisaatioon, jota on luonnehdittu modernisaation viimeisimmäksi vaiheeksi. Kaikkiin itsehallintoon vaikuttaviin tasoihin – yhteisölliset, kansallisvaltiolliset ja globaalit prosessit – on tullut jatkuvasti muutoksia, joissa tietoja viestintäteknologian kehityksellä on tärkeä rooli. Tässä mielessä teknologialla on ratkaiseva vaikutus delokalisaatioon ja yhteisöjen si-säisen dynamiikan kehitykseen. Delokalisaatioon liittyy myös inhimillisen toiminnan tila- ja paikkasuhteiden muutos (Inkinen & Jauhiainen 2006). Teknologian saralla tämä näkyy erityisesti niin sanotun jokapaikan tietotekniikan vaikutuksen asteittaisena lisääntymisenä työelämässä ja arjessa (Kaasinen et al. 2005).

Tieto- ja viestintäteknologian syvällinen vaikutus yhteiskuntaan näkyy siinä, että koko yhteisö- ja yhteiskuntamuodostumia kuvataan usein teknologiavetoisilla käsit-teillä, joista tietoyhteiskunta lienee eniten käytetty (Vuorensyrjä & Savolainen 2000; Kasvio et al. 2005). Vaikka tietoyhteiskuntaa koskeva keskustelu on jo menettänyt uutuudenviehätyksensä, elämme joka tapauksessa yhteiskunnassa, jossa on olennaista teknovälitteisyyden ja tietointensiivisyyden lisääntyminen tuotanto-, kulutus- ja vuo-rovaikutusprosesseissa. Tällainen informatisaatio vaikuttaa ratkaisevasti toimijoiden välisiin suhteisiin, viestintäkanaviin ja vuorovaikutuksen muotoihin. (Wang 1994; Kluver 2008.) Kuntien itsehallinnon kannalta kyseinen muutos merkitsee tietoproses-sien ja -perustojen radikaalisti uudenlaisia laajentamismahdollisuuksia, jotka uudistavat yhteisöjen ja niiden osana myös kuntien sisäisiä prosesseja ja ulkoisia suhteita. Seuraa-vassa näitä muutoksia tarkastellaan pääasiassa kuntayhdyskuntien sisäisten prosessien ja kuntien toimintaympäristösuhteiden kannalta.

Teknologia muuttaa kuntaorganisaatiota

Moderni tietoja viestintäteknologia alkoi näkyä kunnallishallinnossa asteittain 1960-luvulta lähtien. Kyseessä oli ennen kaikkea hallinnon tietokoneistamisen aikakausi, jota jatkui hiukan vanhakantaisen teknologisen paradigman muodossa aina 1980-luvulle saakka. Vallankumouksellisen muutoksen tässä kuvassa sai aikaan internet, jonka graafi sen käyttöliittymän käyttöönotto vaikutti sen räjähdysmäiseen kasvuun 1990-luvun alussa. Tuossa vaiheessa teknologiseen kehitykseen liittyvistä sosiaalisista puolista puhuttiin usein virtuaalisuuden käsitteellä, johon liittyy virtuaaliyhteisöjen kautta vahva yhteisöllisyyttä uudistava ulottuvuus (Rheingold 1995). Sama kehitys alkoi näkyä pian myös kunta-alan keskustelussa. Tuolloin oli jo selvää, että kuntien toiminta laajenee ajan myötä verkkoon.

Kuriositeettina todettakoon, että Lappalainen (2008) kärjisti virtuaalisuuden vaikutuksen kuntakenttään blogissaan toteamalla, että meillä on kolme kuntamuotoa: kunta, kaupunki ja virtuaalikunta. (Lappalainen 2008.) Vaikka kyseinen ajatus on itse kuntamuotoa ajatellen ymmärrettävästikin ongelmallinen, se herättää kuitenkin ajat-telemaan tämän ”uuden kuntamuodon” merkitystä kunnallishallintoon vaikuttavana todellisuuden tasona. Paradoksaalisesti kuntamuodon erottaminen on menettänyt

174

ACTA

Tieto- ja viestintäteknologian vaikutukset kuntien toimintaan seuraavan kahden vuoden aikanan = kaikki vastaajat

Ei osaa sanoa

Parantaa vaikutusmahdollisuuksiaasioiden valmisteluun

ja päätöksentekoon

Lisää seudullista yhteistyötä

Tehostaa kunnan toimintaa

Lisää asiakkaidentyytyväisyyttä kuntapalveluihin

Siirtää palveluita tietoverkkoihin

Uudistaa toimintatapojaja -prosesseja

Säästää asiakkaidenaikaa ja kustannuksia

Lisää toiminnan avoimuuttaja läpinäkyvyyttä

Helpottaa asiointiaviranomaisten kanssa

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%

4954

4647

3139

3332

3131

2426

1724

3323

2921

21

2002, n = 278

2007, n = 207

merkityksensä miltei kokonaan, sillä kunnan nimittämisellä kaupungiksi ei enää nykylainsäädännön valossa minkäänlaista asiallista merkitystä kunnan oikeudellisen aseman kannalta. Tässä mielessä virtuaalikunta on kuntien toimintaa ja tulevaisuutta ajatellen itse asiassa huomattavasti merkittävämpi kysymys kuin perinteinen kunta-muotoa koskeva kysymys.

Tieto- ja viestintäteknologian vaikutusta itsehallintoon voidaan tarkastella sen kannalta, miten teknologia muuttaa kuntien käytäntöjä. Tämän kysymyksen tiimoilta on tehty joitakin empiirisiä kartoituksiakin. Käytännön tasolla kuntien edustajat olet-tavat lisääntyvän tietotekniikan näkyvän erityisesti sähköisen asioinnin, avoimuuden ja kustannustehokkuuden lisääntymisenä sekä toimintatapojen uudistumisena (Talous-tutkimus Oy 2008). (Ks. kuvio 1.)

Kuvio 1. Arvioita tietoja viestintäteknologian vaikutuksista kuntien toimintaan 2002 ja

2007. (Taloustutkimus Oy 2007)

Itsehallinnon kannalta olennaisia kuntien toimintatapoihin vaikuttavia muutostekijöitä ovat erityisesti avoimuuden lisääntyminen, seutuyhteistyön tiivistyminen sekä asuk-kaiden parantunut mahdollisuus vaikuttaa asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon. Tältä osin teknologian vaikutukset etenevät tosin varsin hitaasti, sillä muutoksen edel-lytyksenä on ennen muuta avoin ja kuntalaisia arvostava hallintokulttuuri. Teknologian kuntaorganisaatiota muuttava vaikutus heijastuu tässä mielessä itsehallintoon pääosin avaamalla kuntien sisäisiä prosesseja ja voimistamalla kunnan ja kuntalaisten välistä vuorovaikutusta.

175


Teknologian ja sen hyödyntämisen kannalta sosiaalinen elämä sisältää sekä pi-däkkeitä ja hidasteita yhtä lailla kuin kehitystä kiihdyttäviäkin tekijöitä. Vahvistavia tekijöitä ovat yleinen pyrkimys seurata teknologista kehitystä ja tehostaa kuntien toimintaa. Tietokoneistumisen alkuaikoina olennainen kysymys oli suurten tietomas-sojen tehokas prosessointi. Kuitenkin internetin myötä näkökulma muuttui nopeasti pyrkimykseksi parantaa palvelujen laatua tuomalla tietoa ja palveluja verkkoon. Yksi merkkipaalu tässä prosessissa saavutettiin vuonna 2004, kun viimeinenkin kunta oli kymmenen vuotta kestäneen prosessin kuluessa saanut omat www-sivunsa. Seuraavat askeleet tällä saralla liittyvät enemmän monikanavaisuuteen, asiointipalvelujen ja vuorovaikutteisuuden parantamiseen sekä kustannusvaikuttavuuden lisäämiseen ja aidon lisäarvon tuottamiseen.

Kuntasektorilla tietoja viestintäteknologian soveltamista hidastavia tekijöitä ovat muun muassa henkilöstövoimavaroihin liittyvät puutteet, taloudellisten resurssien niukkuus, tietoja viestintäteknologian irrallisuus kunnan kokonaissuunnittelusta ja kunnan johtavien viranhaltijoiden heikko sitoutuneisuus. (Ks. kuvio 2). Tällaiset tekijät hidastavat teknologian aiheuttamaa muutosta kuntaorganisaation toiminnassa ja vuorovaikutuksessa.

Kuvio 2. Arvioita kuntien internet-palvelujen kehittämistä hidastavista tekijöistä 2002 ja

2007. (Taloustutkimus Oy 2007)

Kunnan hallintoja palveluorganisaatiota ajatellen itsehallinnon toteuttamisen ydin-prosesseja ovat yhtäältä äänestäminen ja kansalaisvaikuttaminen ja toisaalta valtuusto- ja

Kuntien internet-palveluiden kehittämistä hidastavat seikat seuraavan kahden vuoden aikanan = kaikki vastaajat

Ei osaa sanoa

IT-hankintojen kilpailuttaminenon vaikeaa

Palveluita eimarkkinoida riittävästi

Luottamushenkilöidentuki on vähäistä

Kuntien IT-yhteistyötäon liian vähän

Asiakastarpeita eitunneta riittävästi

Yhteinen verkkopalvelusuunnitelmatai strategia puuttuu

Kunnan virkamiesjohdonsitoutuneisuus on vähäistä

Internetpalvelut eivät ole osatoiminnan kokonaissuunnittelua

Niukat taloudelliset resurssit

Henkilöresurssit vähäiset taiosaamista ei ole tarpeeksi

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100%

777172

6235

3826

3025

2716

18

1316

105

834

15

2002, n = 278

2007, n = 207

176

ACTA

hallitustyöskentely. Vaikka kaikilla näillä osa-alueilla tapahtuu kaiken aikaa kehitystä, teknologian todelliset vaikutukset näkyvät tässä vaiheessa lähinnä vain tiedottamisen ja viestinnän tehostumisena. Joissain kaupungeissa poliitikkojen työskentelyä on pyritty tehostamaan muun muassa kannettavilla tietokoneilla. Myös kuntalaisten, poliitikkojen ja viranhaltijoiden vuorovaikutus on tehostunut huomattavasti tietoverkkojen käytön yleistymisen myötä. Perinteisesti teknologiaa on kuitenkin edellä mainituista hidasteista ja muista realiteeteista johtuen hyödynnetty maltillisesti ilman, että itsehallinnon tai siihen perustuvien prosessien luonteessa olisi tapahtunut sen suurempaa muutosta. Lisäksi on muistettava, että itsehallinnon yleisiin institutionaalisiin ehtoihin – ja itse-hallinnon osalta erityisesti kunnan asemaan valtio- ja EU-rakenteessa – tämän tason muutokset eivät pääsääntöisesti vaikuta.

Itsehallintoa muuttavat prosessit

Tieto- ja viestintäteknologian vaikutus kunnalliseen itsehallintoon voi olla joissain ta-pauksissa suoraa, mutta yleisesti kyseiset vaikutussuhteet ovat välittyneitä eli toteutuvat monimutkaisina prosesseina, joissa teknologia avaa uusia mahdollisuuksia itsehallinnon toteuttamiselle. Kuntien kannalta tällaisia eritasoisina toteutuvia prosesseja voidaan tunnistaa kolme:

1) Globaalit prosessit a. Makrotason muutos (yhteiskuntarakenteiden taso) b. Ydinkysymys: miten globalisaatio ehdollistaa paikallisia olosuhteita

ja välillisesti myös kunnallista itsehallintoa? c. Teknologian rooli: globaalin viestinnän ja vuorovaikutuksen tehos-

taminen2) Hallintaprosessit a. Mesotason muutos (instituutiotaso) b. Ydinkysymys: miten hallintasuhteiden muutos vaikuttaa kuntien

itsehallintoon? c. Teknologian rooli: sähköinen hallinta ja verkostoituminen3) Yhteisölliset prosessit a. Mikrotason muutos (yhteisö- ja toimijataso) b. Ydinkysymys: miten yhteisöllisten prosessien ja sosiaalisen toiminnan

kehitys heijastuu kuntien itsehallintoon? c. Teknologian rooli: yhteisöverkot ja sosiaalinen media

Tämä ilmiökenttä tiivistyy kysymykseen siitä, miten tietoja viestintäteknologian käyttö muuttaa eritasoisia sosiaalisia prosesseja ja miten ne puolestaan heijastuvat kunnalliseen itsehallintoon. Kunnallinen itsehallinto suhteellistuu globalisaation ja EU-integraation edetessä reaalisten dynaamisten vaikutusten kautta. Sen ohella paikallisen hallintaken-tän muutokset merkitsevät tietynlaista itsehallinnon sisäisen logiikan muutosta, jossa perinteinen edustuksellinen itsehallinto saa rinnalleen verkosto-, kumppanuus- ja mark-kinaehtoisia muotoja. Lisäksi kuntien rooli osana EU:n monitasohallintajärjestelmää on tullut yhä tärkeämmäksi erityisesti rakennerahasto- ym. hankkeiden kautta, joiden

177


edellyttämässä verkostoitumisessa ja projektihallinnossa tietoja viestintäteknologialla on tärkeä rooli. Kolmantena osa-alueena on syytä mainita paikallisyhteisöissä tapah-tuvat muutokset, jotka saattavat vaikuttaa jossain määrin kunnallisen itsehallinnon olemukseen erityisesti uusyhteisöllisyyden, omaehtoistumisen, vertaistuen ja oman avun korostumisen myötä. Kaikissa näissä vaikutusprosesseissa teknologialla on tärkeä rooli, koska se luo ihmisten väliselle viestinnälle ja vuorovaikutukselle uusia muotoja. Tätä kolmitasoista prosessikuvausta havainnollistaa seuraava kuvio.

Kuvio 3. Kunnalliseen itsehallintoon vaikuttavia rakennetekijöitä.

Erityisen kiinnostavaa kuntien kannalta on yhteisöjen sisällöstä kumpuava muutos, joka saa käyttövoimansa monista lähteistä. Yksi näistä on teknologian vaikutus tilan ja paikan kokemiseen, mistä kertovat kameravalvonta, webbikameroiden lisääntyvä käyttö, Google Earth ja vastaavat kaupunkitilan kuvalliset esitykset (Koskela 2006). Toinen on sosiaalisen median avaama näkymä kansalaislähtöiseen verkottumiseen ja vertaistukeen (ks. esim. Dutton 2007). Näistä varsinkin jälkimmäisen sisältää ulottu-vuuksia, joilla on yhteys paikallisen itsehallinnon ideaan. Tätä ulottuvuutta käsitellään lähemmin jäljempänä.

Yhteisöllisissä prosesseissa tapahtuvat muutokset ovat yleensä jännitteisiä, koska ne vaikuttavat toimijoiden välisiin suhteisiin. Yksi syvällisimmin vaikuttavia jännitteitä on kansalaisyhteiskunnan omaehtoisen toiminnan suhde viralliseen poliittis-hallinnolliseen järjestelmään. Varsinkin tietoverkkojen kehityksen alkutaipaleella teknologian hyö-dyntäminen kansalaisyhteiskunnan omavastuisuuden ja valtaistumisen lisäämisessä jäi vähäiseksi (Sassi 2000; Ridell 2004). Tämä perustuu pitkälti vallitsevan järjestelmän haluttomuuteen omaksua käytäntöjä, joiden demokraattisuudesta ja mielekkyydestä

Globaali sähköinen

tiedonvälitys

Kunnallisen itsehallinnon

reaalinen muutos

Kuntien sähköiset hallintaprosessit

Tieto- ja viestintä-teknologia

Yhteisöverkot ja sosiaalinen media

Yhteisöllinen omaehtoisuus ja vertaistuki

Tehostuneet tietoja

viestintä-prosessit

Moni-muotoisethallinta-suhteet

Globaalien ehtojen ja suhteiden vaikutus paikallistasolla

178

ACTA

ei ole takeita. Samalla kyse voi olla kuitenkin myös valta-asemien turvaamisesta, koska verkkodemokratialla on taipumus vahvistaa suoran ja osallistuvan demokratian vaati-muksia, jotka vähentävät poliittisen eliitin valtaa kunnallispolitiikassa. Nimenomaan sosiaalinen media on tuomassa tähän keskusteluun uusia aineksia, joka saa käyttövoi-mansa kansalaisyhteiskunnan vahvistuvasta roolista (Anttiroiko 2010a).

Kolme teknologian kehitystrendiä

2000-luvun lopulla eniten keskustelua herättänyt kysymys kuntien suhteesta tietoja viestintäteknologiaan liittyy sosiaaliseen mediaan. Kysymys on kansalaisten omaeh-toisesta toiminnasta ja vuorovaikutuksesta verkossa, joka haastaa kunnat pohtimaan uudella tavalla tietoverkkojen hyödyntämismahdollisuuksia. Toisaalta tämä trendi nostaa uudelleen esiin myös klassiset kysymykset demokraattisuuden ja tasa-arvoisen vaikuttamisen kysymyksistä, päätöstaakan kasvamisesta sekä poliittisen valmistelun ja päätösten laadusta. On selvää, että sosiaalinen media ei ole varsinaisesti valtaamassa tilaa hallinnolta, vaan pikemminkin täydentämässä sitä. Tässä mielessä se voi hyvin-kin muodostaa tärkeän osan uudessa yhteistuotannon rakenteessa, jossa hallinnon roolina on keskittyä koordinointiin ja laadunvarmistukseen muiden yhteisöllisten toimijoiden tarjotessa panoksensa yhteisön hallintaan, kehittämistoimintaan ja pal-velutuotantoon.

Sosiaalinen media ei ole ainoa kansalaisten suhdetta hallintoon muuttava teknolo-ginen trendi. Tämän lisäksi niin sanottu ubiikki eli jokapaikan teknologia (ubiquitous technology) tulee vaikuttamaan omalla tavallaan itsehallinnon ehtoihin vähentämällä aika-, paikka- ja laiteriippuvuutta sosiaalisessa vuorovaikutuksessa ja yhdyskuntien eri-laisissa hallintaprosesseissa. Sen ohella jo pitkään käynnissä ollut avoimeen lähdekoodiin (open source) liittyvä keskustelu on saanut omat vastineensa myös hallinnossa, joka lavenee varsinaisten avoimeen lähdekoodiin perustuvien laite- ja ohjelmistoratkaisuista yleisiin yhteiskunnan avoimuutta koskeviin kysymyksiin. Nämä kaikki trendit, vaikka niillä on lähtökohtaisesti teknologinen tausta, ovat muuttaneet sosiaalista todellisuutta tarjoamalla konkreettisia välineitä sosiaaliseen vuorovaikutukseen ja myös eväitä uuden hallintokulttuurin luomiseen. Näitä trendejä havainnollistaa seuraava kuvio.

Kuvio 4. Teknologisten trendien yhteys itsehallintoon.

Sosiaalinen media

Jokapaikan teknologiat

Avoin lähdekoodi

Itsehallinto 2.0Monikanavaisuus

Toiminnan ja alustojen avoimuus

Yhteis- ja vertais-tuotanto

179


Seuraavassa käydään lyhyesti läpi muutamia sellaisia näihin trendeihin liittyviä piirteitä, joilla on merkitystä kunnallisen itsehallinnon reaaliprosessien kannalta. Kuntaorga-nisaation sijaan käsittelyn kohteena on laajemmin koko kuntayhdyskunta. Käsittelyn painopisteenä ovat sosiaaliseen mediaan liittyvät kysymykset.

Kunta 2.0

Sosiaalisen median ja Web 2.0 trendin alkiot saivat ensimmäiset muotonsa jo 1990-luvun lopulla ja osin huomattavasti aikaisemminkin, mutta varsinaisena uutena tren-dinä ne tunnistettiin vasta 2000-luvun alkupuolella (ks. Web 2.0 trendistä O’Reilly 2005). Olennaista näissä molemmissa on yhdyskuntien hallinnan ja kuntien toiminnan kannalta se, että hallinto hyödyntää yhteiskunta- ja sidosryhmäsuhteissaan avointa ja moniarvoista vuorovaikutteisuutta, yhteisöllisyyttä sekä kansalaisten omaehtoista sisältötuotantoa ja verkostoitumista (Anttiroiko 2010a). Niiden pohjalta muodostettu kunnallishallintoon sovitettu kehittämiskonsepti, Kunta 2.0, edustaa kiinnostavalla tavalla pyrkimystä integroida hallinnon ja yhdyskunnan prosesseja luontevasti toisiinsa niin, että hallinnosta tulee ihmisten omaa hallintoa ja tässä mielessä myös yhteisölli-syyttä ja identiteettejä tukeva elementti.

Kuvio 5. Esimerkkejä Web 2.0 sovelluskentästä. (Anttiroiko 2010a.)

Portaalit

Yahoo, 24eyes, Hotmail, Google, Swearch, GoodTree etc.

Viestintä

Harraste-ja tuottaja-yhteisöt

Valo-kuvat

Tiedon jakelu

Media-yhteisöt

Ystävä-verkostot

Videot ja webbi-kamerat

Musiikki

Wiki

Keskustelu-foorumit

Internet puhelut

Taide ja kulttuuri

Mat-kailu

MySpace, Facebook, hi5, Netlog, Bebo, Friendster, Tagged, PerfSpot, Xanga, Orkut, Refriendz, WAYN, Stylehive, ZEBO, etc.

Windows Live Messenger,Yahoo!, Google Talk, Jabber, AIM, SMS.ac etc.

Skype, Jaxtr

Flickr, Slide.com, Photobucket, Woophy, etc.

WetCanvas, Elfwood, Albino Blacksheep, DeviantArt, DMusic.com, Jaiku etc.

Dizzler,Last.fm, ProjectPlaylist, etc.

YouTube, DailyMotion, LiveVideo etc.

GU Talk, TOTSE, 2channel, etc.

Blogger, Multiply, TypePad, LiveJournal,WordPress, Twitter etc.

Blogit

Mese

Second Life,Habbo, IMVU etc.

Meshopolis, PayPerPost, Auction Mapper etc.

Visible Path, LinkedIn, Spoke, Xing etc.

MyTripz etc.

Elämän-tyyli

Asian-tuntijuus

Markki-nointi

Ystävät

Liike-toiminta

Seurus-telu

EarthCam, Webcam.com etc.

Videofrog, XAT, etc.

Review site, FunAdvice, 7tipson, Menuism, Fark etc.

Chat

Itseilmaisu ja keskustelu

Tiedonhaku jakoonta

Tiedon tuotantoja jakelu

Sisällön yhdistely

Intressi-verkostot

Digg, EveryBlock etc.

Wikipedia, Barewiki, Quotiki, Qwika etc.

Freewebs, Spruz etc.

Omat www-sivut

Haku-koneet

Harras-tukset

Vertais-arviot

WWeb 2.0

180

ACTA

Erityistä Web 2.0:n soveltamisessa hallintoon on osallisuutta vahvistava hallinta-ajattelu. Uusi hallinta-ajattelu merkitsee sektorirajojen ylittämistä, jolloin kansalaisyhteis-kuntaa, järjestökenttää ja yrityselämää voidaan tukea ja hyödyntää mahdollistavan kunnallispolitiikan hengessä. Kunta 2.0 kannustaa kansalaislähtöiseen hallintatapaan, joka arvostaa asukkaita aktiivisina toimijoina hyödyntämällä heidän sosiaalisia verkos-tojaan, avointa tiedonkulkua ja heidän tuottamiaan sisältöjä (vrt. Osimo 2008). Itse sosiaalisen median tai Web 2.0:n ytimessä ovat sosiaalisen verkostoitumisen, sisällön jakamisen ja lyhytviestinnän palvelut, kuten Facebook, MySpace, Twitter, YouTube, Flickr, Wikipedia ja vastaavat, jotka konkretisoivat arkielämän näkökulmasta tämän trendin toiminnallisen ytimen. Itse ilmiönä kyseessä on laaja kokonaisuus, jonka kes-keisiä toiminnallisia ulottuvuuksia on koottu seuraavaan kuvioon.

Hallinnon roolin määrittäminen uudessa yhteisöllisessä verkkoympäristössä on tietysti melkoinen haaste ja vaatii onnistuakseen hallintokulttuurin muutosta. Yksi olennainen muutos liittyy tietoon. Tiedosta tulee yhä vähemmän manipuloinnin ja vallankäytön väline, kun se on jaettua ja Web 2.0 on nimenomaan konsepti, jonka lähtökohtana on tiedon ja sisältöjen mahdollisimman avoin jakaminen (vrt. Crovitz 2008). Samalla tavalla kuin tuotannossa on nousemassa uusi yhteisinnovoinnin ja -tuotannon paradigma, myös hallinnossa tulisi määrätietoisesti rakentaa kansalaisten osallistumista ja vaikuttamista tukevaa hallintoa. Julkisen hallinnon avoimuus merkitsee yhteisöllisten tietoprosessien tasa-arvoistumista.

Hallintaparadigman muutoksen tulee heijastua tietysti myös päätöksentekoon ja sen pelisääntöihin. Yksi uusi avaus tähän suuntaan on wikisuunnittelu ja wikidemokra-tia, joissa Web 2.0 -välineitä ja erityisesti wiki-sovelluksia käytetään päätösprosessien apuna (ks. San Josen wikisuunnittelusta Bruensteiner 2009). Tämä on osa-alue, jolla on suoria yhteyksiä itsehallinnon luonteen asteittaiseen muutokseen. Samalla esiin nousee kysymys siitä, millaiseksi edustuksellisen demokratian suhde muihin demokratiamuo-toihin – erityisesti osallistuvaan ja suoraan demokratiaan – muodostuu. Juuri tällä saralla demokratia 2.0 (blogit, wiki-suunnittelu, lyhytviestintä jne.) voivat tarjota lisäarvoa kunnallisen itsehallinnon reaalisiin poliittisiin prosesseihin. (Anttiroiko 2010b.)

Toinen osa-alue, jonka saralla sosiaalisen median vaikutus tulee näkymään mer-kittävästi on kuntarahoitteiset palvelut. Tässä yhteydessä voidaan ottaa esimerkiksi kuntien palvelutuotannon kannalta tärkeä toimiala, terveystoimi. Kansainvälisinä esimerkkeinä Terveys 2.0 sovelluksista ja -palveluista mainittakoon brittiläinen Patient Opinion (www.patientopinion.org.uk), joka tarjoaa foorumin vertaistiedolle ja kokoaa tietoa käyttäjien terveydenhuollon palvelujen kokemuksista, PatientsLikeMe (www.patientslikeme.com/), joka on vakavia sairauksia kohdanneiden ihmisten vertaisavun ja asiantuntijatiedon sivusto sekä Greypath (http://greypath.com/), joka palvelee se-niorikansalaisten sosiaalista verkostoitumista.

Suomessa tämän trendin muotoja on näkynyt jo vuosia muun muassa kaupalli-sissa terveysportaaleissa (esim. http://www.terveyskeskus.fi / ja http://www.terve.fi /) ja teemaportaaleissa (esim. http://www.perhe.fi / ja http://www.vauva.fi /), mutta kenttä on sittemmin laajentunut lukuisiin kaupallisiin ja yhteisöllisiin Web 2.0 -tyyppisiin sivustoihin. Trendiä kuvaa hyvin Terveyskeskus.net (http://terveyskeskus.net/), joka on kipupotilaiden keskinäinen vertaistukiryhmä verkossa. Sen toiminta kanavoituu erityisesti yhteisön keskustelufoorumiin, jossa osallistujat keskustelevat eri hoitomuo-

181


doista ja antavat toisilleen vertaistukea. Toinen monipuolinen Web 2.0 -tyypin sivusto on hoitonetti.fi -palvelu (http://www.hoitonetti.fi /), johon on rakennettu sosiaaliselle medialle tyypillistä vuorovaikutteisuutta yhdessä vertaistuen ja asiantuntijatiedon kanssa. On tilanteita, joissa esimerkiksi kankea terveydenhuoltojärjestelmä ei kykene antamaan nopeasti tietoa tai toimimaan riittävän ihmisystävällisesti, jolloin kansain-väliset tai kansalliset sosiaalisen median sivustot ovat monelle tärkeä tiedonsaannin ja vuorovaikutuksen väylä. Tällaiset kansalaisten omaehtoisen verkostoitumisen ja sisällönjakamisen vaikutukset tulevat ajan myötä heijastumaan myös kuntien toimin-taan. Erityisen tärkeää on yhtäältä miettiä tapoja hyödyntää sosiaalista mediaa kuntien toiminnassa ja toisaalta määritellä kunnan suhdetta sosiaaliseen mediaan.

Avoimen lähdekoodin kunta

Avoimen lähdekoodin ohjelmistojen (open source software, OSS) hyödyntäminen on lisääntymässä asteittain julkisella sektorilla niin Euroopassa kuin muuallakin (Berry 2007; Koch 2007). Monessa kaupungissa on pyrkimyksiä luoda avoin kaupunki tai avoimen lähdekoodin kaupunki, mistä esimerkkejä ovat jo vuonna 2003 päätöksen Linux-käyttöjärjestelmään siirtymisestä tehnyt Münchenin kaupunki ja alan tutki-muksen keskittymäksi pyrkivät Karlstad Ruotsista ja Liverpool Iso-Britanniasta. Mai-nittakoon, että Vancouverissa valtuutettu Andrea Reimer teki kaupungille sittemmin valtuuston toukokuussa 2009 hyväksymän aloitteen Avoin tieto, avoimet standardit ja avoin lähdekoodi, jonka pyrkimyksenä on hallinnon avoimuuden ja avoimeen lähdekoodiin perustuvien ratkaisujen lisääminen Vancouverin kaupungissa (Revay 2009). Tämäntapaiset ilmiöt kertovat jotain siitä hiljaisesta vallankumouksesta, joka hallinnossa näyttää olevan käynnissä. Toisaalta käytännössä riippuvuus ohjelmistotalois-ta, järjestelmien integroinnin ongelmat ja henkilöstöresurssien ja osaamisen puutteet kaupunkien tietohallinnossa merkitsevät sitä, että siirtyminen avoimeen lähdekoodiin perustuvaan tietojärjestelmään tulee olemaan hidasta.

Avoimen lähdekoodin taustalla vaikuttaa sekä eräänlainen ilmaisperiaate (vapaat ohjelmistot) että avoimuus (avoin lähdekoodi). Vapaisiin ja avoimen lähdekoodin ohjelmiin viitataan usein termillä FLOSS (Free/Libre Open Source Software), joka on saanut suomenkielisen asun VALO (vapaat ja avoimen lähdekoodin ohjelmat). Vaikka suuntaus on syntynyt tietotekniikan piirissä, sillä on huomattavasti laajempia heijastusvaikutuksia. Ideana on, että kun ohjelmat toimitetaan lähdekoodin kanssa, ohjelmia voi muutella ja korjailla. Esimerkiksi Linux-käyttöjärjestelmän kehittäminen perustui tähän ideaan. Yhteiskunnallisena kysymyksenä tämä liike on nostanut erityi-sesti kysymyksen siitä, kuinka suljettuja tuotteet ja järjestelmät saavat olla ja toisaalta kuinka pitkälle yksityinen omistusoikeus voidaan viedä ilman, että se alkaa haitata ihmisten elämää ja hajottaa yhteisöllisyyden perustoja.

Kuntakonseptina avoimen lähdekoodin kunta on avoin, demokraattinen, luova ja innovatiivinen. Aikamme haasteista selviytyäkseen kuntien itsehallinnon tarjoama mahdollisuus omaehtoisuuteen ei ole niinkään toimintavapautta suhteessa valtioval-taan tai EU-byrokratiaan, vaan vapautta vahvistaa paikallista kansalaisyhteiskuntaa, lisätä paikallisia sidoksia ja hyödyntää paikallista luovuutta osana laajentuvaa globaalia vuorovaikutuskenttää. Kunnan pitäisi olla mahdollisimman pitkälle kuntalaisten omaa

182

ACTA

hallintoa. Tästä syystä moninaisuudesta ja vuorovaikutuksesta ammentavan kunnan avain menestykseen on eräänlainen sosiaalinen, avoin lähdekoodi.

Ubiikki kunta

Kolmantena tässä yhteydessä esiin nostettava trendi liittyy ubiikin teknologian eli jokapaikan teknologian tai sulautetun tietotekniikan kehittymiseen, joka perustuu käyttäjän ehdoilla toimivaan ja ympäristöönsä sulautettuun teknologiaan. Kyse on uudesta teknologiaperheestä, jossa sen nykyisessä kehitysvaiheessa ehkä keskeisin piirre on sulautuneisuuden sijaan sen etäkontrolli-ulottuvuus, jonka mahdollistavat langattomuus, mobiilit teknologiat, radiotaajuinen etätunnistaminen ja sensoritekno-logiat. Ubiikin teknologian muodostamaan ilmiökenttään voidaan viitata myös muilla käsitteillä (kansainvälisessä keskustelussa esim. ambient technology, calm technology ja pervasive computing).

U-kaupunkihankkeet alkoivat lisääntyä eri muodoissaan 1990-luvulla. Ensim-mäinen aalto muodostui laajakaistayhteyksiä ja langattomia verkkoja rakentavista kaupungeista (wireless city), joista hyvä esimerkki on Oulun kaupungin panOulu-verkko, jonka avulla käyttäjät voivat surffata internetissä langattomasti ja maksutto-masti muun muassa keskustassa ja Raksilan urheilualueella, kirjastoissa, asukastuvilla ja jopa linja-autoissa. Uuden ulottuvuuden tähän kehitykseen toi mobiiliteknologia ja eri päätelaitteilla käytettävät mobiilit palvelut (mobile city). Tälläkin saralla Oulu on Suomen edelläkävijä. Muita mobiileja palveluja kehittäneitä kaupunkeja ovat muun muassa Tampere ja Helsinki. Tavallaan kolmatta kehitystasoa edustavat radiotaajuiseen etätunnistukseen, sensoreihin ynnä muihin teknologioihin perustuviin kontrolli- ja seurantalaitteisiin sekä rakennuksiin ja infrastruktuuriin sulautettuun informaatio-teknologiaan perustuvat varsinaiset u-kaupungit (u-city tai ubiquitous city), josta kansainvälisenä esimerkkinä on usein käytetty eteläkorealaisten New Songdo City -suurhanketta pääkaupunki Soulin kupeessa. Suomessa tähän ideaan liittyviä piirteitä on varsinkin Helsingin Arabianrannan kehittämispyrkimyksissä. Varsinaisia u-kaupunkeja ei toiminnallisina kokonaisuuksina ole vielä olemassa. (Ks. Kaasinen et al. 2005; Licalzi O’Connell 2005; ITU 2005; Anttiroiko 2005; 2009)

Varsinkin eteläkorealaisten hellimän ubiikin kaupungin visiossa asukkaille tarjo-taan korkealaatuisen elämisen edellytykset turvallisuuden, hyvinvoinnin, viihteen ja muiden elämän osa-alueiden kannalta (vrt. Hwang 2005). Kuntien hallinnan kannalta u-yhteisöhankkeet korostavat erityisesti ajasta ja paikasta riippumatonta viestintää, monikanavaisuutta ja etäkontrollointia, mikä on tietysti varsin teknologiaorientoi-tunut näkökulma kaupunkielämään. U-palvelut tunnistavat ja paikantavat käyttäjän eri paikoissa ja tuovat hänen ulottuvilleen yhä tarkempaa tietoa esimerkiksi tiloista, tuotteista, palveluista tai paikalla olevista henkilöistä. Kehittyessään ubiikki hallinto kykenee yhdistelemään tehokkaasti käyttäjiä, palveluja ja käyttöympäristöjä koskevaa tietoa, mikä luo kokonaan uuden näkökulman palvelujärjestelmään. (Karhula 2008)

Ubiikkisuuden vaikutuksia kunnallisiin prosesseihin on tutkittu vähän. Joka ta-pauksessa ubiikkisuus tulee muuttamaan kuntien toimintaympäristöä ja ajan myötä varsinkin kuntien viestintää ja palvelujen jakelua. Itsehallinnon osalta kiinnostavia mahdollisuuksia sisältyy niin sanottuun ubiikkiin demokratiaan eli u-demokratiaan,

183


jossa ubiikin teknologian mahdollisuuksia – erityisesti mobiilisuutta ja langattomuutta – käytetään demokraattisten prosessien apuna (esim. mobiili äänestäminen ja monika-navaisesti toteutetut suunnitteluprosessit). Se avaa yhden näkymän siihen, mihin suun-taan demokraattisten prosessien teknologia-avusteinen fasilitointi voi kehittyä. Näiden uusien välineiden tarjoamat mahdollisuudet tulevat tietysti hyödynnetyiksi vasta, kun hallinnan ja politiikan alueella ollaan valmiita omaksumaan aidosti kansalaislähtöisiä periaatteita ja toimintamalleja. (Anttiroiko 2010b) Samalla on muistettava jokapaikan teknologiaan liitetyt monet varaukset, joista ehkä tärkein on ihmisten tietosuojaan, itsemääräämisoikeuteen ja vapauteen liittyvä problematiikka. Nimittäin äärimmilleen vietynä jokapaikan teknologiat mahdollistavat kaikkialle lonkeronsa ulottavan tie-donkeruun, jolloin se voikin tulla yllättäen vastaan esimerkiksi lainoja ja vakuutuksia haettaessa, työpaikoilla, liikenteessä, sosiaali- ja terveyspalveluissa ja järjestyksen ja turvallisuuden valvonnassa (Karhula 2008). Tästä syystä ubiikkia yhteiskuntaa ja sen periaatteita koskeva keskustelu on tärkeää, jotta jokapaikan teknologioita voitaisiin hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla luovuttamatta liian suurta osaa ihmisten identiteettitiedoista kaupallisten tai poliittisten toimijoiden vapaaseen käyttöön.

Itsehallinto 2.0

Jotkut ovat nähneet, että teknologialla voi olla merkittävä yhteisöjä ja hallintoa muuttava rooli. Gartner Researchin analyytikko Andrea Di Maio on todennut tämän kysymyksen tiimoilta, että “the current global fi nancial turmoil bolsters the case for government adoption of social networks as technology-budget cuts make tapping into societal resources, such as voluntary groups, philanthropists, associations and social network groups essential to complement weaker government action in some critical areas.'' (Domain-b.com 2008) Ajatus on, että jos hallinto heikkenee jatkuvien leikkausten ja niukkenevien resurssien puristuksissa, tilalle tulee uusia toimijoita, jotka alkavat hoitaa osaa julkisen hallinnon tehtävistä. Tämä lisää fragmentoitumista, mikä puolestaan edellyttää sosiaaliselta medialta parempaa integroitumista julkisiin palveluihin ja hallintaprosesseihin.

Samalla tässä prosessissa myös näkökulma teknologioiden hyväksikäyttöön ja soveltamiseen saattaa asteittain muuttua, kuten on jo tapahtunutkin tarkasteltaessa asiaa www:n alkuvaiheen julkaisuorientoituneen käytön ja Web 2.0:n tiedonjakamis- ja verkostoitumisorientoituneen käytön osalta. Yksi heijastuma kuntien tietotekniik-kaan on uusien säästö- ja tehostamismahdollisuuksien avautuminen kevyempien ja vuorovaikutteisempien tietotekniikkaratkaisujen avulla. Kunnissa saatetaan siirtyä esimerkiksi avoimen lähdekoodinohjelmistojen käyttöönottoon, julkisten ja yhtei-söllisten verkkoresurssien hyödyntämiseen eli verkon yli tapahtuvaan ulkoistamiseen (ns. cloud computing), massaosallisuuteen tai joukkoulkoistamiseen (crowdsourcing) sekä käyttäjä- ja yhteisöresurssoinnin ja -innovoinnin suuntaan (vrt. WebWire 2010). Tässä skenaariossa yhdessä verkon älykkyyden lisääntymisen kanssa on aineksia Web 3.0:n synnylle erityisenä verkon hyödyntämisparadigmana. Viitaniemi (2008) kirjoittaa asiasta näin: ”Mitä tulee Web 2.0 -sivujen jälkeen? Astumme muutaman vuoden sisällä Web 3.0 -verkkomaailman aikaan, jota leimaa virtuaalisuus, semanttisuus, luonnollisen puheen käyttöliittymä ja kasvava tekoälyn ilmeneminen osana verkkoa.”

184

ACTA

Itsehallinnon idea voi hyvinkin kehittyä sosiaalisen median ja avoimen lähdekoodin ideoiden viitoittamaan suuntaan. Itsehallintoa ei tulevaisuudessa välttämättä määritä niinkään kunnan suhde valtioon kuin kansalaisten mahdollisuus osallistua avoimeen päätöksentekoon ja yhteisöä konkreettisella tavalla muuttavaan suunnitteluun ja sosiaaliseen toimintaan. Leadbeater (2007) puhuu erityisestä sosiaalisen verkoston lähestymistavasta, joka rakentuu osallistumisen ja yhteistyön varaan. Sosiaalista mediaa käyttävä verkosto tai yhteisö rohkaisee osallistumaan tarjoamalla käyttäjille välineitä, joilla he voivat antaa panoksensa yhteisönsä kehittämiseen. Tällaisia ovat vaikkapa omien verkkosivujen ylläpitäminen, nettipäiväkirjojen kirjoittaminen, videoiden ja valokuvien jakaminen, kirja-arvioiden tekeminen, vanhojen tavaroiden myynti ver-kossa, ensyklopedioihin kirjoittaminen ja osallistuminen virtuaaliyhteisöjen elämään. Samalla kun kyse on ikään kuin tee se itse -maailmasta, siinä toimimisen sosiaalisen rungon muodostaa verkosto, jonka puitteissa ihmiset voivat jakaa aineistoja, tehdä yhteistyötä, esittää mielipiteitään, toimittaa sisältöjä ja tietysti myös verkostoitua. Mitä enemmän verkko mahdollistaa osallistumista, sitä enemmän me tarvitsemme yhteistyötä ymmärtääksemme alati laajenevaa verkkomaailmaa. Jos tämä prosessi organisoidaan oikein, kunta kykenee synnyttämään yhteisöllistä älyä, kyvykkyyttä ja innovaatioita ja muuttaa sitä kautta sekä itsehallinnon ideaa että sen käytäntöjä. (Anttiroiko 2010b)


Anttiroiko, A-V. (2005): Towards Ubiquitous Government: The Case of Finland. e-Service Journal, 4(1), pp. 65–99.

Anttiroiko, A-V. (2009): Urban u-community: a new dimension of urban regional development. International Journal of Innovation and Regional Development, 1(4), pp. 464–483.

Anttiroiko, A-V. (2010a): Innovation in Democratic E-Governance: Benefi tting from Web 2.0 Applications in the Public Sector. In Reddick, C. G. (ed.): Citizens and E-Government. Evaluating Policy and Management, pp. 110–130. Hershey & New York: Information Science Reference.

Anttiroiko, A-V. (2010b): Luova kaupunkikehittäminen. Kaupunkikonseptit innovatiivisen kaupunkikehittämisen apuna. Sente-julkaisu 32/2010. Tampere: Tampereen yliopisto. Alu-eellisen kehittämisen tutkimusyksikkö.

Berry, D. (2007): Open Source in Government. In Anttiroiko, A-V. & Mälkiä, M. (eds.): Encyclopedia of Digital Government, 1287–1290. Hershey: Idea Group Reference.

Bruensteiner, M. (2009): San Jose experiments with “Wikiplanning”. Metblogs, San Jose, August 11th, 2009. Retrieved November 2, 2009, from http://sanjose.metblogs.com/2009/08/11/san-jose-experiments-with-wikiplanning/

Crovitz, L.G. (2008): From Wikinomics to Government 2.0. The Wall Street Journal. Opinion: Information Age. May 12, 2008. Retrieved June 28, 2009, from http://online.wsj.com/article/SB121055303906183983.html?mod=todays_columnists

Domain-b.com (2008). Citizen social networks may replace some government functions: Gartner. Domain-b.com, 23 October 2008. Retrieved November 29, 2008, from http://www.domain-b.com/infotech/itnews/20081023_citizen_social_networks.html

Dutton, W. H. (2007): e-Democracy: Reconfi guring Participation in Governance and Public

185


Policy. Journal of Korean Association for Regional Information Society, 10 (1), pp. 11–26.

Hwang, S-Y. (2005): KOREA: Korea embarking on 'u-city' project. Central government aims to network nation with the latest IT infrastructure. The Korea Herald, Tuesday, No-vember 22, 2005. Retrieved August 22, 2006, from http://www.asiamedia.ucla.edu/article.asp?parentid=34170

Inkinen, T. & Jauhiainen, J. S. (toim.) (2006): Tietoyhteiskunnan maantiede. Helsinki: Gau-deamus.

ITU (2005). Ubiquitous Network Societies: The Case of Radio Frequency Identifi cation. Background Paper. ITU Workshop on Ubiquitous Network Societies. ITU New Initiatives Programme – 6–8 April 2005. Document: UNS/04, April 2005. Retrieved August 25, 2006, from http://www.itu.int/osg/spu/ni/ubiquitous/Papers/RFID%20background%20paper.pdf

Kaasinen, E. − Rentto, K. − Norros, L. (2005): Ihmisen ja jokapaikan tietotekniikan vuoro-vaikutus. Teoksessa Kasvio, A. − Inkinen, T. − Liikala, H. (toim.): Tietoyhteiskunta. Myytit ja todellisuus, s. 347–366. Tampere: Tampere University Press.

Karhula, P. (2008): Ubiikki ulottuu kaikkialle. Parlamenttikirjasto. 30. huhtikuuta 2008. http://parlamenttikirjasto.blogspot.com/2008/04/ubiikki-ulottuu-kaikkialle.html (käytetty 16.8.2010)

Kasvio, A. − Inkinen, T. − Liikala, H. (toim.) (2005): Tietoyhteiskunta. Myytit ja todellisuus. Tampere: Tampere University Press.

Koch, S. (2007): Implications of FLOSS for Public Organizations. In Anttiroiko, A-V. &Mäl-kiä, M. (eds.): Encyclopedia of Digital Government, pp. 1011–1018. Hershey: Idea Group Reference.

Koskela, H. (2006): Teknokatseet: teknologisoituva kaupunkitila, oheneva territoriaalisuus ja virtuaalipaikat. Teoksessa Inkinen, T. & Jauhiainen, J.S. (toim.): Tietoyhteiskunnan maantiede, s. 175–190. Helsinki: Gaudeamus.

Kluver, R. (2008): Globalization, Informatization, and Intercultural Communication, Retrieved 20 February 2008, from http://www.acjournal.org/holdings/vol3/Iss3/spec1/kluver.htm

Lappalainen, P. (2008): Virtuaalikunta etenee. AAMULEHTIblogit, 16. syyskuu 2008. http://aamulehdenblogit.ning.com/profi les/blogs/2119722:BlogPost:7687

Leadbeater, C. (2007): Remixing cities: strategy for the city 2.0. Chicago: CEOs for Cities. Retrived July 11, 2009, from http://www.ceosforcities.org/fi les/RemixingCities.pdf

Licalzi O'Connell, P. (2005): Korea's High-Tech Utopia, Where Everything Is Observed. The New York Times, Technology. October 5, 2005. Retrieved August 22, 2006, from http://www.nytimes.com/2005/10/05/technology/techspecial/05oconnell.html?ex=1286164800&en=4a368c49e8f30bd2&ei=5088

O’Reilly, T. (2005): What Is Web 2.0. Design Patterns and Business Models for the Next Gene-ration of Software. 30.9.2005. http://www.oreillynet.com/pub/a/oreilly/tim/news/2005/09/30/what-is-web-20.html (käytetty 22.2.2009)

Osimo, D. (2008): Web 2.0 in Government: Why and How? JRC Scientifi c and Technical reports, Seville, Spain. EUR 23358 EN – 2008. European Commission.

Revay, V. (2009): Vancouver Embraces an Open-Source City. Techvibes, May 18, 2009. Retrived July 11, 2009, from http://www.techvibes.com/blog/vancouver-embraces-an-open-source-city

186

ACTA

Rheingold, H. (1995): The Virtual Community. Finding Connection in a Computerized World. (Surfi ng the Internet). London: Minerva.

Ridell, S. (2004): ICTs and the Communicative Conditions for Democracy: A Local Experiment with Web-Mediated Civic Publicness. In Mälkiä, M. – Anttiroiko, A.-V. – Savolainen, R. (eds.): eTransformation in Governance: New Directions in Government and Politics. Hershey: Idea Group Publishing.

Sassi, S. (2000): Verkko kansalaisyhteiskunnan käytössä. Tutkimus internetistä ja uusista poli-tiikan muodoista. Helsingin yliopisto, Viestinnän laitos. Helsinki, Yliopistopaino.

Taloustutkimus Oy (2008). Julkishallinnon verkkopalvelut 2008. Seurantatutkimusraportti. Joulukuu 2008. Helsinki: Valtiovarainministeriö. Taloustutkimus Oy. http://www.vm.fi /vm/fi /04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/Julkishallinnon_verkkopalvelut_2008_ra-portti.pdf (käytetty 24.7.2010)

Taloustutkimus Oy (2007). Kuntien verkkopalvelut 2007. Toukokuu 2007. Kuntaliitto. PPT-esitys, http://www.kunnat.net/binary.asp?path=1;29;355;394;62317;123207&fi eld=FileAttachment&version=3 (käytetty 3.8.2010)

Viitaniemi, V. (2008): Olemme aivan uudenlaisen verkkomaailman kynnyksellä. Kauppa-lehti 11.2.2008, Debatti, s. 12. Verkkosivu, http://www.kauppalehti.fi /5/i/talous/uutiset/avoinarkisto/index.jsp?xid=2723244&date=2008/02/11&request_ahaa_info=true (käytetty 23.8.2010)

Vuorensyrjä, M. & Savolainen, R. (toim.) (2000): Tieto ja tietoyhteiskunta. Helsinki: Gau-deamus.

Wang, G. (1994): Treading different paths: informatization in Asian nations. Norwood, NJ: Ablex.

WebWire (2010). Gartner Says a More Radical Approach to Cost Reduction Is Needed in Government, WebWire, August 11, 2010. Retrieved August 23, 2010, from http://www.webwire.com/ViewPressRel.asp?aId=121274

187


Stefan Sjöblom

Elinvoimainen kunta kaksikielisyyden näkökulmasta

Johdanto

Kunnallisen itsehallinnon merkitys kieliryhmien aseman kannalta on historiallisesti katsoen ollut suuri. Edellytyksiä käyttää kansalliskieliä ohjaa julkinen sektori, jossa viranomaiset huolehtivat kielellisten oikeuksien toteutumisesta. Kielellisen jaotuksen perusyksikkö on kunta. Näin ollen kielellisten oikeuksien toteutuminen on ollut vah-vasti sidoksissa yhtenäiskuntamalliin. Malli on ollut edellytys itsehallinnon perusarvojen toteutumiselle myös kielellisestä näkökulmasta.

1990-luvun jälkeen kuntien reaalinen itsehallinto on kaventunut ja muutospaineet ovat jatkuvasti kasvaneet. Kunnallista itsehallintoa koskevat laajemmat muutokset – sekä itsehallinnon kaventaminen että sen laajentaminen – heijastuvat kuitenkin välittömästi myös kieliryhmien asemaan. Samalla pienetkin muutokset kuntien toi-mintaympäristössä, hallintorakenteissa ja ohjausjärjestelmissä saattavat vaikuttaa laajasti kieliryhmien paikallisiin oloihin. Kyse ei ole pelkästään välittömistä vaikutuksista, vaan myös uudistuksia seuraavista toimintatavallisista muutoksista kuntaympäristössä sekä kunnan organisaatiossa.

Kuntien – erityisesti kaksikielisten kuntien – väliset erot ovat suuret. Erot eivät noudata vakiintuneita kokosidonnaisia, kielellisiä tai alueellisia ulottuvuuksia. Kuntien edellytykset vastata muutospaineisiin vaihtelevat hyvin paljon. Täten käynnissä olevan uudistuspolitiikan seurauksena syntyvän uuden itsehallinnon vaikutukset kieliryhmien asemaan voivat olla äärimmäisen monitahoisia. Siksi on perusteltua kysyä, mitkä ovat keskeisimmät elinvoimaisen kunnan tunnusmerkit kielellisestä näkökulmasta. Lähtö-kohdan tarkastelulle muodostaa nykytilanne. Aluksi kiteytetään kaksikielisten kuntien erityispiirteet suhteessa koko kuntakenttään. Artikkelin loppuosassa tarkastellaan elinvoimaisen kunnan kielellistä ulottuvuutta käynnissä olevien uudistuspyrkimysten valossa.

Kunnallisen itsehallinnon kielelliseen ulottuvuuteen vaikuttavat tekijät

McRae (1997, 363) määrittelee neljä tekijäkokonaisuutta, joilla vertailevasta näkö-kulmasta on ollut keskeinen merkitys kieliryhmien aseman kansalliselle muotoutumi-selle: historialliset, institutionaaliset, rakenteelliset sekä asenteelliset tekijät. Suomen oloissa kaikilla ulottuvuuksilla on historiallisesti tarkasteltuina ollut merkittävä rooli kieliristiriitojen sääntelyssä, mutta ne ovat edelleenkin keskeisiä kielellisten oikeuksien

188

ACTA

käytännön toteutumisen kannalta. Hieman sovellettuna McRaen jaottelu on toimiva lähtökohta myös kunnallisen itsehallinnon kielellisen merkityksen tarkastelulle. Laajem-massa mielessä tekijäkokonaisuudet nimittäin kuvastavat kunnallisessa itsehallinnossa tapahtuneita muutoksia ja antavat siten mahdollisuuden arvioida yhtenäiskuntamallin sekä vaihtoehtoisten perusmallien mahdollisuuksia kielellisestä näkökulmasta.

Historialliset ja institutionaaliset tekijät

Kielipolitiikalla tarkoitetaan valtion suhdetta kieliin ja eri kieliä puhuviin väestöryh-miin. Suomen kielipolitiikan keskeisin kysymys on 1800-luvulta lähtien ollut suomen ja ruotsin kielten virallinen asema sekä kyseisten kieliryhmien väliset voimasuhteet. Historiallisesti katsottuna tätä nimitetään usein kielikysymykseksi (Zetterberg 1987). Autonomian aikana ruotsin kieli säilyi hallintokielenä, mutta suomen kielen asema vahvistui vähitellen erityisesti 1860-luvulta alkaen itsenäistymiseen asti. Suomen kieli otettiin vähitellen käyttöön kaikilla julkisen elämän alueilla. Kun kunnallishallinto erotettiin kirkollisesta seurakuntien hallinnosta vuonna 1865, suomea alettiin käyttää hallintokielenä suomenkielisillä alueilla. Siirtyminen suomen kieleen sujui maaseudulla kaksikielisiä pitäjiä lukuun ottamatta kitkatta, mutta kaupungeista esimerkiksi Hel-singissä ja Turussa kaksikielisyys omaksuttiin vasta 1900-luvun alussa.

Vuonna 1866 perustettu kansakoululaitos oli merkittävä erityisesti siinä, että se edisti yleissivistystä ja lisäsi kansallista tietoisuutta sekä suomenkielisen että ruotsinkie-lisen väestön keskuudessa. Suomi sai virallisen kielen aseman ja tuli yhdenvertaiseksi ruotsin kielen kanssa vuoden 1902 kieliasetuksella eli asetuksella suomen- ja ruotsinkie-len käyttämisestä Suomenmaan tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa (18/1902). Merkittävimmin kielikysymyksen kokonaisvaltaiseen ratkaisemiseen myötävaikutti kuitenkin vuoden 1906 eduskuntauudistus. Se avasi tien sille, että eduskunnan vakiin-nutettua asemansa ylimpänä valtioelimenä Suomi saattoi itse ratkaista myös kieliky-symyksensä parlamentaarisessa järjestyksessä. Täysvaltaiseksi kulttuurikieleksi suomi muotoutui 1910-luvulle tultaessa (Klinge 1996). Nykyinen kahden kansalliskielen malli perustuu vuoden 1919 hallitusmuodon 14 pykälään. Se oli luonteeltaan kompromissi, jolla torjuttiin pyrkimykset saattaa ruotsin kieli vähemmistöasemaan. Kielipolitiikka pysyi kuitenkin pitkää kiistanalaisena. Tilanne vakiintui eräänlaiseksi tasapainotilaksi vasta sotien jälkeen (Allardt & Starck, 1981;Kielilakikomitea 2000).

Nykyisen perustuslain 17 §:n mukaan suomi ja ruotsi ovat Suomen kansallis-kielet. Jokaisella on oikeus käyttää tuomioistuimessa ja muussa viranomaisessa asias saan omaa kieltään, sekä saada toimituskirjansa tällä kielellä. Lisäksi julkisen vallan on huolehdittava maan suomen- ja ruotsinkielisen väestön sivistyksellisistä ja yhteiskunnallisista tarpeista samanlaisten perusteiden mukaan. Kielisäädökset ovat siis symmetrisiä. Todellisen kielivähemmistön asema ja oikeudet ovat samoja alueen enemmistökielestä riippumatta. Perustuslain lisäksi kielellisistä oikeuksista säädetään kielilaissa (403/2003) sekä sektorikohtaisessa lainsäädännössä. Hallintouudistuksissa kielellisiä oikeuksia pyritään turvaamaan muun muassa toimeenpanosäädösten avulla. Kielilaissa kielelliset oikeudet määräytyvät osittain henkilöperiaatteen ja osittain alue-periaatteen perusteella. Hallinnon perusyksikkö on kunta, jotka väestön ilmoittamien kielitilastojen perusteella ovat joko ruotsin-, suomen- tai kaksikielisiä. Kunta on kak-

189


sikielinen, mikäli kielivähemmistön koko on vähintään 3 000 henkeä tai 8 prosenttia kunnan väkiluvusta, tai jos valtioneuvosto jonkin kunnan valtuuston esityksestä päättää julistaa kunnan kaksikieliseksi. Kunta ei muutu yksikieliseksi ellei vähemmistön osuus laske alle kuuteen prosenttiin väestöstä. Kaksikielisissä kunnissa enemmistön kielenä voi olla suomi tai ruotsi. Yksikielisissä kunnissa palvelut on tarjottava kunnan kielellä, kaksikielisissä kunnissa molemmilla kunnan kielillä. Valtiolla on velvollisuus palvella kansalaisiaan molemmilla kansalliskielillä.

Kunnallisen itsehallinnon ja yhtenäiskuntamallin merkitys on siis kielellisten oike-uksien käytännön toteutumisen kannalta ollut suuri. Sen kautta toteutuu niin sanottu alueellisen joustavuuden periaate, jonka perustan muodostaa jako yksi- ja kaksikielisiin kuntiin (McRae 1997, 378). Kansainvälisessä vertailussa tämä on Suomen keskeisin institutionaalinen ominaispiirre, ja se poikkeaa esimerkiksi Sveitsissä ja Belgiassa so-vellettavasta pääosin kielellisesti yhtenäisiin alueisiin perustuvasta mallista.

Rakenteelliset tekijät

Yhteiskunnan kielioloja heijastavia keskeisimpiä rakenteellisia tekijöitä voidaan lähestyä väestö-, kunta- sekä palvelurakenteiden näkökulmasta. Itsenäisyyden aikana väestö-rakenteelliset muutokset ovat olleet suuria. Ruotsinkieliset paikalliset vähemmistöt ovat jatkuvasti pienentyneet sekä lukumääräisesti että suhteellisesti. Ruotsinkielisten suhteellisen väestön osuus oli maamme itsenäisyyden alkuaikoina 11 prosenttia ja nykyisin 5,4 prosenttia. Suurin osa hieman yli 290 000 suomenruotsalaisesta asuu Uudenmaan, Turunmaan ja Pohjanmaan rannikkoseudulla. Noin neljä prosenttia suomenruotsalaisista asuu näiden alueiden ulkopuolella. Kaiken kaikkiaan noin 37 000 suomenkielistä asuu kunnissa, joissa enemmistön kielenä on ruotsi ja vastaavasti 140 000 ruotsinkielistä kunnissa, joissa enemmistön kieli on suomi.

Etelä-Suomen suomenkielinen väestö on jatkuvasti kasvanut sisämaasta etelään suuntautuneen muuttoliikkeen seurauksena. Aina 1970-luvulle asti ruotsinkielisten määrä väheni voimakkaasti muun muassa Turun ja Porin läänissä Ruotsiin suuntautu-neen muuttoliikkeen sekä ulkosaariston tyhjenemisen vuoksi. Vuosituhannen vaihteessa ruotsinkielisen väestön osuus oli kuitenkin vähentynyt etenkin Uudellamaalla. Kaikkein suurimmat muutokset kielellisessä jakaumassa ovat tapahtuneet Keski-Uudenmaan kunnissa. Kunnista, joissa aikaisemmin on ollut ruotsinkielinen enemmistö, tulee vähitellen kaksikielisiä tai kokonaan suomenkielisiä. Kaksikielisissä kunnissa suomen-kielisen väestön prosentuaalinen osuus kasvaa ja ruotsinkielisen väestön osuus pienenee (Kielilakikomitea 2000).

190

ACTA

Taulukko 1. Kunnat kieliryhmittäin eräillä rakenteellisilla tunnusluvuilla vuoden 2009 kun-

tajaon mukaan.

Kaksikielinen Kaksikielinen Yksikielinen YksikielinenTunnusluku kunta (ruotsi) kunta (suomi) kunta (ruotsi) kunta (suomi)

Väestön lkm 9 620 77 090 2 280 12 370

Väestönmuutos, ennuste v. 2040 (%) 14 20 26 –0,3

Taajama-aste (%) 63 81 37 62

0–14-vuotiaiden osuus (%) 17 17 17 17

Eläkeläisten osuus (%) 25 22 24 28

Huoltosuhde, 65 vuotta täyttäneet sataa 15–64-vuotiasta kohden 32 25 33 33

Huoltosuhteen ennuste muutos vuoteen 2040 (%) 23 26 27 32

Työttömyysaste (%) 4,6 6,1 2,3 9,9

Palveluelinkeinojen osuus (%) 60 69 70 59

Työpaikkaomavaraisuus (%) 82 91 67 85

N 15 19 19 295

Viime vuosikymmenten keskeisin muutos on kuitenkin kaksikielisten perheiden li-sääntyminen. Ruotsin kieleen panostetaan aikaisempaa enemmän, mikä on puolestaan johtanut siihen, että ruotsinkielisten koulujen oppilaiden lukumäärä saattaa olla 10 prosenttia korkeampi kuin rekisteröityjen ruotsinkielisten lasten lukumäärä. Vuonna 1970 ruotsinkielisistä lapsista vain ainoastaan neljäsosalla oli kaksikielinen tausta. Vuonna 2005 vastaava osuus oli lähes kaksi kolmasosaa (Finnäs 2010, 37). Kieli-ryhmien välinen raja muuttuu entistä häilyvämmäksi. Demografi sesti tarkasteltuna ruotsinkielisen väestöryhmän tilanne on kuitenkin pääosin hyvä. Sekä syntyvyys että elinajanodote ovat suomenkieliseen väestöön verrattuna korkeampia. Mainitunkaltai-set kehityspiirteet johtavat kuitenkin siihen, että erot sekä sukupolvien että alueiden välillä ovat hyvin suuret.

Kuntarakenteen osalta kaksikielisten kuntien ryhmä on heterogeeninen. Niihin sisältyy paitsi pieniä saaristokuntia ja haja-asutusalueita myös taajamia sekä koko pää-kaupunkiseutua. Lisäksi koko Suomen kuntakentällä viime vuosikymmeninä jatkunut erilaistuminen on koskenut myös kaksikielisiä alueita. Vuonna 2007 Manner-Suomessa oli 43 kaksikielistä kuntaa. Vuoteen 2010 mennessä toteutuneiden uudistusten jälkeen kaksikielisiä kuntia on 31. Niistä 18:lla on suomenkielinen ja 13:lla ruotsinkielinen enemmistö. Ennen liitoksia molempia oli yhtä paljon. Kunnat, joiden enemmistökieli on ruotsi, ovat suhteellisen pieniä ja maaseutuvaltaisia. Tältä osin nykyisen uudistus-politiikan peruslähtökohdat – suurempi kuntakoko ja laajemmat yhteistoiminta-alueet – ovat ongelmallisia. Kyse on viime kädessä edellytyksistä säilyttää ruotsinkielistä vaikutusvaltaa tulevaisuuden kunta- ja palvelurakenteessa. Tämän vuoksi kaksikieli-set kunnat ovat suhtautuneet kuntarakenteellisiin uudistuspyrkimyksiin varovaisesti.

191


Pääpaino on ollut yhteistoimintaa ja toimintatapoja koskevassa uudistustyössä (Berg & al. 2010).

Taulukko 2. Kaksikielisten kuntien vuoden 2008 taloudellinen tilanne kunnan kieliosuuden

mukaan vuoden 2009 kuntajaolla.

Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten KaikkiTunnusluku osuus <30 % osuus 30–70 % osuus >70 % kunnat

Veroaste (%) 18,5 19,2 19,2 18,5

Vuosikate (€/as) 554 257 174 363

Käyttötalouden ylijäämä (€/as) 1 533 237 895 716

Sosiaali- ja terveyspalvelujen käyttömenot (€/as) 2 905 2 964 3 026 2 896

Ikäihmisten palvelut laitos-hoidon käyttömenot(€/as) 129 193 239 138

Lasten päivähoidon käyttö-menot (€/0–6-v.) 451 393 313 398

Peruskoulutuksen käyttömenot (€/as) 729 867 850 730

N 11 15 17 348

Muilta rakenteellisilta ominaisuuksiltaan kaksikieliset kunnat eivät kuitenkaan mer-kittävästi poikkea muusta kuntakentästä. Usealla mittarilla, kuten esimerkiksi työlli-syyden tai huoltosuhteen kohdalla, tilanne on jopa keskimääräistä parempi. Kuntien taloudellisten lähtökohtien osalta kaksikielisyys, varsinkin yhdistettynä negatiiviseen väestönmuutokseen ja eräisiin muihin rakenteellisiin tekijöihin, johtaa korkeampiin keskimääräisiin palvelukustannuksiin etenkin koulutus- sekä ikäihmisten palveluissa (Taulukko 2). Kuntien edellytykset selvitä tehtävistään ovat kuitenkin ennen muuta sidoksissa talouden tasapainovaatimukseen, eli tulojen on riitettävä käyttömenojen ja investointien kattamiseen. 2000-luvun talouskehitystä koskevat tarkastelut ovat osoit-taneet, että kuntataloudelliselta tasapainoltaan vahvat kunnat ovat pysyneet vahvoina ja vastaavasti heikot heikkoina (Meklin 2010;Vakkuri & al. 2010, 132), samalla kun taloudellisesti vahvat kunnat uudistavat palvelurakenteitaan muita aktiivisemmin. Kaksikielisten kuntien osalta tilanne on osittain toinen. Niissä ei voida osoittaa yhtä selkeää jakautumista vahvoihin ja heikkoihin kuntiin. Lisäksi taloudellisesti heikot kaksikieliset kunnat ovat pääosin käynnissä olevan uudistusprosessin piirissä.

Kaksikielisten kuntien palvelurakenteessa ja palvelujen organisoinnissa ei yleisellä tasolla ole merkittäviä poikkeamia valtakunnallisesta tilanteesta (Berg & al. 2010). Tässäkin suhteessa alueelliset sekä kuntien väliset erot ovat kuitenkin hyvin suuret. Puolet kunnista tuottaa sosiaali- ja terveyspalvelunsa itse. Sektoripohjainen organisointi on edelleen ylivoimaisesti yleisin hallinnollinen perusratkaisu. Yhteistyötä tekevissä kunnissa vastuukuntamalli on yhtymäkuntamallia suositumpi. Viime vuosina tilaaja-tuottaja-toimintatapa, elämänkaarimallit, ostopalvelut, palvelusetelit ja kuntarajoja ylittävät palvelut ovat täydentäneet perinteistä kunta- tai yhteistoimintapohjaista pal-

192

ACTA

velutuotantoa. Näiltä osin on nähtävissä mielenkiintoisia alueellisia eroja kaksikielisten kuntien välillä. Pohjanmaan kunnat ovat olleet huomattavasti muita aktiivisempia edellä mainittujen keinojen soveltamisessa. Voidaan ajatella, että käytössä olevat vaih-toehtoiset palvelujen tuotantotavat ainakin osittain heijastavat kunnissa jo olemassa olevaa kehittämispotentiaalia. Jää nähtäväksi, onko näillä kunnilla perinteisempään organisointiin nojaavia kuntia paremmat edellytykset sopeutua uusiin haasteisiin.

Kaiken kaikkiaan kaksikielisten kuntien väliset rakenteelliset erot ovat hyvin suu-ria kaikilla ulottuvuuksilla. Kieliryhmien väliset määrälliset voimasuhteet heijastavat näitä eroja vain rajallisesti. Suomen kaksikieliset alueet ovat heterogeenisiä tavalla, jota on hyvin vaikeaa tilastollisesti kuvata (Finnäs 2010, 35). Ne muodostavat mosaiikin, jonka sisäiset erot eivät noudata perinteisiä kokosidonnaisia, alueellisia tai kielellisiä rajoja (Berg & al. 2010; Sjöblom 2011). Täten hyötyjä on vaikea saavuttaa kaavamaisia rakenteellisia ratkaisuja soveltamalla.

Poliittinen osallistuminen ja asennoituminen

Ruotsinkielisen väestön poliittinen osallistuminen on perinteisesti ollut suomenkie-liseen väestöön verrattuna aktiivisempaa ja helpommin ennakoitavaa. Äänestyseroilla on osittain normeihin liittyvä tausta. Varsinkin nuoret ruotsinkieliset ovat sisäistäneet äänestysvelvollisuusargumentin suomenkielisiä paremmin. Tähän on osittain luon-nollisia syitä. Julkisen päätöksenteon vaikutukset vähemmistöön ovat selkeämmin hahmotettavissa, samalla kun vähemmistön etuja ajavan oman puolueen suhteellisen vahva asema kaksikielisillä alueilla helpottaa poliittisen sosialisaation onnistumista (Borg 1996). Äänestyskäyttäytymistä koskevat tutkimustulokset ovat osoittaneet, että ruotsinkieliset äänestävät suomenkielisiä vilkkaammin kaikissa ikäluokissa. Kyselytut-kimusten perusteella erot ovat noin 10 prosenttia (Sundberg & al. 2005). Erot ovat erityisen suuret nuorten ikäryhmissä (Sundberg 2005, 9). Myös alueelliset eroavaisuu-det, erityisesti maaseudun ja Etelä-Suomen kaupunkikeskusten välillä ovat merkittävät. Maaseudulla äänestetään huomattavasti aktiivisemmin, erityisesti tämä koskee Pohjan-maata suhteessa muihin kaksikielisiin alueisiin. Ajan myötä kieliryhmien väliset erot ovat kuitenkin hieman tasoittuneet, samalla kun RKP:n määräävä asema on jossain määrin heikentynyt. Valtuustokauden 2005 alussa ruotsinkielisiä luottamushenkilöitä oli 69 kunnassa (16,6 %). Vuonna 2005 RKP:llä oli yksinkertainen enemmistö 22 kunnassa, vuonna 2010 enää 14 kunnassa (Berg & al. 2010). Vähennys johtuu pienten kuntien liitosten lisäksi myös jossain määrin puolueen heikentyneestä kannatuksesta. RKP ei ole onnistunut houkuttelemaan äänestäjiä kaksikielisistä perheistä samassa määrin kuin koulut ovat houkutelleet oppilaita kaksikielisistä kodeista.

Myös muilla poliittista aktiivisuutta mittaavilla ulottuvuuksilla on voitu todeta samankaltaisia kieliryhmien välisiä eroja kuin äänestysaktiivisuuden kohdalla. Ruotsin-kieliset toimivat selkeästi aktiivisemmin myös suorien vaikuttamismuotojen puitteissa. Ero kieliryhmien välillä on tältäkin osin 10 prosentin tasolla (Sjöblom 2003; Sundberg & al. 2005). Samansuuntaisia eroja on kollektiivisen vaikuttamisen kohdalla. Kun kyselyjen mukaan noin 30 prosenttia suomenruotsalaisista ovat yhdessä muiden kanssa toimineet jonkun tärkeän poliittisen kysymyksen puolesta, vastaava osuus suomenkie-listen keskuudessa on vajaat 20 prosenttia (Sundberg & al. 2005, 41). Tähän vaikuttaa

193


myös suomenruotsalaisten perinteisesti korkea järjestöaktiivisuus. Vaikka järjestötiheys ja järjestöaktiivisuus ovat kiistanalaisia sosiaalisen pääoman mittareita (Putnam 2000; Rothstein 2003; Helander 2006), erot kieliryhmien välillä ovat merkittäviä tavalla, joka heijastuu vahvempana keskinäisenä luottamuksena, kuten myös luottamuksena päätöksentekojärjestelmää kohtaan.

Merkittävin viime vuosikymmeninä tapahtunut kuntatason osallistumista koskeva muutos on demokratian osa-alueiden lähentyminen, mikä ilmenee osallistumismuo-tojen välisten yhteyksien vahvistumisena. Tämä koskee erityisesti suoraa vaikuttamista suhteessa äänestämiseen ja luottamustehtävien hoitoon. Myös yhdistysaktiivisuuden ja suoran vaikuttamisen väliset yhteydet ovat ajan myötä vahvistuneet. Edustuksellinen ja osallistuva demokratia toimivat yhä vähenevässä määrin erillisinä suureina (Sjöblom 2006). Osallistumisessa ja osallisuudessa piilee kaksikielisillä alueilla merkittävä voi-mavara huolimatta siitä, että siihen liittyy myös huolestuttavaa polarisaatiota hyvä- ja huono-osaisuuden välillä.

Suhtautuminen kuntaan ja kunnallisiin palveluihin

Suhtautumisesta kunnalliseen päätöksentekoon voidaan todeta, että yleisessä kun-nallispoliittisessa kiinnostuneisuudessa ei ole merkittäviä eroja kieliryhmien välillä. Sen sijaan ruotsinkieliset samaistuvat kotikuntaansa, kuten myös muihin paikallisiin kokonaisuuksiin, selvästi suomenkielisiä vahvemmin (Helander & Pekola-Sjöblom 2006). Toisiin Pohjoismaihin verrattuna suomalaisten kuntasamaistuminen on osoit-tautunut kuitenkin selvästi alhaisemmaksi. Ruotsinkielisen väestön samaistumisaste on kuitenkin pohjoismaisella tasolla. Ruotsinkielisillä on myös suomenkielistä väestöä luottavaisempi suhtautuminen oman kuntansa päätöksentekoon. Näin ollen oman kuntalaispätevyytensä hyväksi kokevat samaistuvat paikallisiin aluekokonaisuuksiin selkeästi muita vahvemmin. Kaiken kaikkiaan yhteydet kuntalaisuutta kuvaavien ulottuvuuksien välillä ovat vahvat, mikä heijastuu suhteellisen selkeinä eroina kieli-ryhmien välillä.

Taulukko 3. Kaksikielisten kuntien asukkaiden suhtautuminen kuntaan ja kunnallisiin palve-

luihin vuonna 2008. Tarkastelu kunnan kieliosuuden mukaan vuoden 2009 kuntajaolla (n =

20).

Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten Ruotsinkielisten osuus <30 % osuus 30–70 % osuus >70 % Kaikki

Kuntasamaistuminen (paljon samaistuvien %-osuus) 47 47 56 50

Kunnassa hyvä asua ja elää (samaa mieltä olevat, %) 44 42 55 47

Palvelutyytyväisyys (indeksin arvo asteikolla 1–5) 3,49 3,54 3,70 3,59

Palvelujen saavutettavuus (indeksin arvo asteikolla 1–3) 2,11 2,13 2,22 2,16

194

ACTA

Kuntalaisten palveluarvioita koskevat tulokset osoittavat puolestaan, että ruotsinkieliset pitävät kunnallisia palveluja sekä paremmin hoidettuina että paremmin saavutettavina kuin suomenkieliset (taulukko 3). On kuitenkin merkittäviä kunta- ja toimintokohtaisia eroja (Pekola-Sjöblom 2006; Berg & al. 2010). Sosiaali- ja terveystoimessa – erityisesti ikäihmisten palveluissa – erot ovat sivistystointa suuremmat. Ikäihmisten palveluiden sekä lasten päivähoidon osalta myös suomenkieliset ovat keskimääräistä tyytyväisem-piä ruotsinkielisissä enemmistökunnissa. Sama ei kuitenkaan päde sivistyspalveluissa. Näiden kohdalla sekä suomen- että ruotsinkieliset ovat tyytymättömämpiä vähem-mistö- kuin enemmistöasemassa. Riittävän palvelutarjonnan ylläpitäminen pienelle vähemmistölle on haasteellista etenkin toisen asteen koulutuksessa. Vastaavanlaisia haasteita liittyy ikäihmisten palveluihin. Tällöin ongelmat liittyvät erityisesti palvelu-ketjujen rajallisiin organisointimahdollisuuksiin.

Samalla suomen- ja ruotsinkielisen palvelujen todellisessa saatavuudessa on kuiten-kin merkittäviä eroja kuntien välillä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen teettämien kyselytutkimusten mukaan pienet kaksikieliset kunnat tarjoavat pääasiassa paremmin suomen- ja ruotsinkielistä palvelua kuin suuret kaksikieliset kunnat. Toiseksi palvelui-den saatavuuteen vaikuttaa kielellisen vähemmistön osuus väestöstä. Kunnissa, joissa vähemmistön osuus on yli 25 prosenttia palveluita useimmiten tarjolla melko hyvin molemmilla kielillä (Stakes 2008).

Kaiken kaikkiaan tutkimustulokset viittaavat siihen, että kuntalaisuutta kuvaavat riippuvuussuhteet ovat entistä monitahoisemmat. Yksilön kannalta kunnan merkitys ja kuntasamaistuminen perustuu, aikaisemman yhteisöllisyyden ja tunnesiteiden sijaan, entistä korostuneemmin kuntalaisten hyväosaisuuteen ja kunnan menestystekijöiden yhteisvaikutukseen. Tästä osoituksena on myös kunnan taloustilanteen entistä vahvempi merkitys kuntasamaistumiseen vaikuttavana tekijänä (Pekola-Sjöblom − Helander − Sjöblom 2006, 321).

Yhtenäiskuntamallin haasteet kielellisestä näkökulmasta

Yhtenäiskuntamallin elinvoimaisuuden kannalta yllä kuvatut kehityspiirteet ovat monitahoiset ja osin haasteelliset. Malliin nojaava lainsäädäntö lähtee siitä, että kun-tien on järjestettävä yhdenvertaiset palvelut kuntalaisille koko maassa siten, että myös kielelliset oikeudet toteutuvat. Näin ollen yhtenäiskuntamallin merkitys on kielelli-sestä näkökulmasta ollut suuri. Kuntien kielelliseen jaotukseen nojaavan alueellisen joustavuusperiaatteen kautta kielivähemmistön asemaa on pystytty turvaamaan yhden kuntamallin puitteissa.

195


Taulukko 4. Kunnallisen itsehallinnon kielelliseen merkitykseen vaikuttavien tekijöiden muu-

tokset suhteessa yhtenäiskuntamalliin.

Yhtenäis- Useaan kuntamalliin kuntamalli pohjautuvat ratkaisut

Institutionaaliset tekijät

• Kielellisten oikeuksien toteutuminen

Rakenteelliset tekijät

• Väestörakenne

• Taloudellinen rakenne

• Palvelurakenne

Osallistuminen

• Edustuksellinen päätöksenteko

• Suora osallistuminen

Asennoituminen kuntaan

• Kuntasamaistuminen

• Suhtautuminen kunnallisiin palveluihin

Poliittinen ja hallinnollinen rakenne luo perustan kieliryhmien toimintamahdolli-suuksille. Vaikka kansalliskielten asema on monessa mielessä vahvistunut taannoisten lakiuudistusten myötä, lainsäädäntö on samalla joustava, erityisesti sovellettavissa hal-lintoratkaisuissa. Lainsäädännöllinen joustavuus yhdistettynä viime vuosien nopeaan muutostahtiin johtaa siihen, että hallinnollisilla uudistuksilla voi olla kielivähemmistön kannalta kauaskantoisia ja usein huomaamattomia vaikutuksia.

Samaan suuntaan vaikuttavat kuntakentässä tapahtuneet suuret rakenteelliset muutokset. Monella ulottuvuudella kehityksen käytännön seuraukset ovat merkin-neet asteittaista erkaantumista yhtenäiskuntamallista Taulukon 4 osoittamalla tavalla. Kaksikielisillä alueilla on tapahtunut jatkuvaa eriytymistä. Kuntien väliset erot ovat suuret. Ne eivät noudata vakiintuneita kokosidonnaisia, kielellisiä tai alueellisia ulot-tuvuuksia. Varsinkin väestömuutoksiin ja taloudelliseen kehitykseen liittyy ongelmia, joita on hyvin vaikea hallita kaavamaisilla rakenteellisilla muutoksilla. Pääkaupunki-seutu muodostaa selkeästi oman kokonaisuutensa myös kielellisestä näkökulmasta. Muillakin kaksikielisillä alueilla palvelurakenne on moninaistunut siinä määrin, että ainakin osittain voidaan puhua erilaisista organisointi- ja päätöksentekokulttuureista. Pohjanmaan kaksikieliset kunnat ovat muita aktiivisemmin soveltaneet vaihtoehtoisia ja täydentäviä palvelujen organisointitapoja suhteellisen laajalla säteellä. Etelä-Suomen kunnissa vaihtoehtoiset tuotantotavat painottuvat selkeämmin markkinasuuntautu-neisiin ratkaisuihin.

Kunnat voivat lainsäädännön puitteissa itse päättää palvelujen organisoinnista, johtamisjärjestelmistä sekä sovellettavista toimintamalleista. Tältä osin kunnilla on jo nykytilanteessa huomattavaa tosiallista itsehallintoa. Tulevaisuuden itsehallinnon perus-mallista riippumatta kuntien ratkaisut tulevat entisestään eriytymään. Voidaan kysyä,

196

ACTA

missä määrin tällainen kehitys puhuu kielellisten erillisratkaisujen puolesta. Yksinomaan kielellisiin näkökohtiin perustuvat erillisratkaisut ovat vaikeasti toteutettavissa. Sen sijaan yhtenäiskuntamallin vahvuuksia tulisi jatkossakin, muun muassa kielilainsää-däntöä vahvistamalla, voida hyödyntää siten, että kielivähemmistön palvelut voidaan turvata. Tämä on keskeistä senkin takia, että kielivähemmistöjen asema tulevaisuuden kunnissa tulee entistä enemmän riippumaan kuntien sisäisistä toimintatavoista.

Kunnallisen itsehallinnon kielellinen merkitys heijastuu vahvasti myös kuntalaisten asenteissa. Se ilmenee myös kaikilla ruotsinkielisen väestöryhmän yhteiskunnallista aktiivisuutta kuvaavilla mittareilla. Erityisesti samaistuminen kotikuntaan ja muihin paikallisiin kokonaisuuksiin on vahvaa. Yhtenäiskuntamallin ohella, kielellisestä näkö-kulmasta korostuu näin ollen itsehallinnon paikallisuus ja yhteisöllisyys. Lähidemokra-tiaan ja kunnanosahallintoon pohjautuvissa ratkaisuissa piilee tulevaisuuden kannalta voimavara, mutta se edellyttää tähänastista syvällisempää keskustelua lähipalvelujen paikallisesta organisoinnista sekä lähidemokratian reunaehdoista.


Allardt, E. & Starck, C. (1981): Språkgränser och samhällsstruktur. Finlandssvenskarna ur ett samhälleligt perspektiv. Almqvist & Wiksell Förlag AB. Stockholm.

Berg, K. – Meriluoto, J. – Sandberg, S. – Sjöblom, S. (2010): Försiktighet och förändring på egna villkor. Kommun- och servicestrukturreformens konsekvenser första skede i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna. Publikationer av projektet om förvaltningslösningars språkliga konsekvenser (SpråKon). Utvärderingsprogrammet ARTTU: Undersökningar nr 11. Yliopis-topaino. Helsingfors.

Borg, S. (1996): Velvollisuus vaikuttaa. Tutkimus suomalaisten äänestysosallistumisen perusteista ja eduskuntavaalien äänestysprosentin laskusta. Acta Universitatis Tamperensis, ser A vol. 491. Tampereen yliopisto. Tampere.

Finnäs, F. (2010): Finlandssvenskarna 2009. En statistisk rapport. Svenska Finlands Folkting. Helsingfors.

Helander, V. (2006): Yhdistyskiinnittyminen sosiaalisen pääoman näkökulmasta. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S.: Kuntalainen – Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Helander, V. & Pekola-Sjöblom, M. (2006): Alueelliset kokonaisuudet samaistumiskohteina. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S.: Kuntalainen – Kansalainen. Tut-kimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Kielilakikomitea (2000). Kansalliskielten historiallinen, kulttuurinen ja sosiologinen tausta. Työryhmämuistio.

Klinge, M. (1996): Finlands historia 3. Kejsartiden. Schildts. Helsingfors.

McRae, K. D. (1999): Confl ict and compromise in multilingual societies. Vol. 3, Finland. Finnish Academy of Science and Letters: Wilfrid Laurier University Press, cop. Helsinki .

Meklin, P. (2010): Parasta Artun mitalla. Kuntien lähtötilanteen ja kehittämispotentiaalin arviointia. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

197


Pekola-Sjöblom, M. (2006): Kuntalaiset ja palvelut. Teoksessa: Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S.: Kuntalainen – Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S. (2006): Kuntalaisuus ja kansalaisuus. Teok-sessa: Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S.: Kuntalainen – Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Putnam, R. D. (2000): Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon & Schuster. New York.

Rothstein, B. & Stolle, D. (2003): Social Capital in Scandinavia. Scandinavian Political Stu-dies. Vol 21. No 1.

Stakes (2008). Omakieliset sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut kaksikielisissä kunnissa. Raportteja 4/2008. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. Helsinki.

Sundberg, J. (2005): Finlandssvensk väljarbeteende – en tillbakablick. Teoksessa Bengtsson, Å. & Grönlund, K. (red.): Den fi nlandssvenska väljaren. Institutet för fi nlandssvensk sam-hällsforskning. Åbo.

Sundberg, J. – Wilhelmsson, N. – Bengtsson, Å. (2005): Svenskt och fi nskt väljarbeteende. Teoksessa Bengtsson, Å. & Grönlund, K. (red.): Den fi nlandssvenska väljaren. Institutet för fi nlandssvensk samhällsforskning. Åbo.

Sjöblom, S. (2006): Kuntalaiset vaikuttajina. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S.: Kuntalainen – Kansalainen. Tutkimus kuntalaisten asenteista ja osallistumisesta 1996–2004. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 56. ACTA Nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Sjöblom, S. (2011): Finland: The Limits of the Unitary Decentralized Model. Teoksessa Loughlin, J. – Hendriks, F. – Lidström, A. (eds.): The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press Inc. New York.

Vakkuri, J. & al. (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 3. Acta nro 218. Tampereen Yliopisto & Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Zetterberg, S. (1987): Suomen historian pikkujättiläinen. WSOY. Helsinki.

198

ACTA

Kristina Wikberg

Suomenruotsalaisuus vuonna 2030

Suomessa on vuoden 2011 alussa 49 ruotsin- ja kaksikielistä kuntaa, joissa asuu noin 1,5 miljoonaa asukasta. Ruotsinkielisiä on 290 000 koko maassa. Kunnat muodos-tavat elintärkeän ympäristön väestölle. Ruotsinkieliset ovat viime aikoina kokeneet elinympäristönsä muuttuneen, joten kulttuurin ja kielen ylläpitämiseksi on löydettävä uusia keinoja.

Tämä oli yksi syy siihen, että ajatus suomenruotsalaisesta tulevaisuusprojektista syntyi. Päätimme tehdä neljä tulevaisuusskenaariota, joiden tehtävänä olisi antaa viitteitä siitä, miltä kansainvälistyvä maailma, Suomi ja suomenruotsalaisuus voisivat näyttää vuonna 2030. Niiden pohjalta syntyi myös suomenruotsalainen visio vuodelle 2030 ja käytännön suositukset siitä, miten visio toteutetaan.

Hanke esitellään kirjassa Det svenska i Finland 2030, joka on julkaistu yhteistyössä hankkeen osapuolten kanssa.1 Kuntaliiton lisäksi Ajatushautomo Magma, Svenska kulturfonden ja konsulttiyritys Synocus olivat aktiivisesti mukana projektia tekemässä. Avoimeen kyselyyn vastasi runsaat 300 henkilöä ja useat osallistuivat laajaan syvähaas-tatteluun. Skenaariotyöskentelyyn osallistui lukuisa määrä henkilöitä, jotka edustivat laajalti useita paikkakuntia ja taustoja.

Visio vuodelle 2030

Vision luominen suomenruotsalaiselle väestölle oli erittäin haasteellista. Visiohan on toivottu ja myönteinen tulevaisuudenkuva. Skenaariot näyttävät mahdollisia tulevai-suudenkuvia, jotka eivät aina niin toivottuja. Määrittelimme vision lisäksi myös ne askeleet, joita on otettava, jotta pääsisimme toivottuun tavoitetilaan.

Visio 2030 sisällön perusajatus on luonnollisesti ruotsinkielisen kulttuurin ja identiteetin elinvoimaisuus.

Visiossa ruotsin kieli on luonnollinen osa suomalaista elämänmenoa, jota se ri-kastuttaa niin poliittisesti, kulttuurisesti, taloudellisesti kuin sosiaalisestikin.

Ruotsin kieli on suomalaista yhteiskuntaa tukeva kieli, joka lisää maamme vetovoi-maa kansainvälisessä kilpailussa työmarkkinana, opiskelupaikkana ja matkailukohteena. Painotimme meidän kaikkien suomalaisten avoimuutta ja osallistumista.

Ruotsinkielinen väestö tarvitsee myös turvallisuutta omassa elinympäristössään.

1 Det svenska i Finland 2030. Ett scenarieprojekt om svenskans framtid utgående från förändringen i vår omvärld. Tankesmedja Magma och Finlands Kommunförbund tillsammans med Svenska Kulturfonden och Synocus. Magma-studie 1/2010.

199


Korostimme turvallisuutta vauvasta vaariin: vuonna 2030 kaikille suomenruotsalai-sillekin on tarjolla toimivat peruspalvelut, joihin jokaisella on oikeus syntyessään, eläessään ja kuolleessaan.

Tämän tekevät mahdolliseksi ruotsinkieliset palveluratkaisut yli kunta- ja hal-lintorajojen. Julkisella sektorilla olisi edelleen vastuu ruotsinkielisestä päivähoidosta, ruotsinkielisistä kouluyksiköistä ja kielellisesti toimivasta kouluympäristöstä, joka tarjoaa korkealaatuista opetusta ja turvaa ruotsinkielisen identiteetin. Visiossa osallis-tumme itse turvallisemman ympäristön luomiseen ja kannamme vastuun itsestämme luomalla uusia ruotsinkielisiä ratkaisuja Suomeen.

Painotimme myös, että suomenruotsalaisten pitäisi olla edelläkävijöitä ja uus-ajattelijoita. Totesimme, että vuonna 2030 suomenruotsalaiset ovat uudistusten suunnannäyttäjiä ja valmiita kriittisesti arvioimaan uudelleen vakiintuneita ratkaisuja. Suomenruotsalaista yhteenkuuluvuuden tunnetta ja identiteettiä ylläpidetään ja vah-vistetaan nettiryhmissä ja sosiaalisissa yhteisöissä.

Suomen monikulttuurisuus koettiin voimavaraksi, jossa ruotsin kieli miellettiin hyödyksi sekä yhteiskunnan että yksilön kannalta. Tämä tapahtuisi etenkin vahvis-tuneen pohjoismaisen yhteistyön ansiosta talouden, kulttuurin ja politiikan alueilla. Suomi panostaisi valtakunnallisesti hyvään kielitaitoon vahvistaakseen maan kansain-välistä kilpailukykyä. Monet lapset saisivat jo päivähoidossa tutustua muihin kuin omaan kieleensä.

Kielitukeen ja kielellisiin virikkeisiin panostamisen ansiosta suomen- ja moni-kieliset perheet voisivat valita – ja valitsevatkin – usein ruotsinkielisen kielikylpypäi-väkodin ja sen jälkeen kielikylpykoulun tai ruotsinkielisen koulun. Vision mukaan työperäinen maahanmuutto on lisääntynyt tuntuvasti väestön ikääntymisen vuoksi. Osa maahanmuuttajista kotoutuu ruotsin kielellä, mikä mahdollistaa pääsyn myös pohjoismaisille työmarkkinoille.

Lopuksi visiossa todetaan, että ruotsinkielisyyden elinvoimaisuus Suomessa on vahvuus, mikä voisi toimia myös kansainvälisenä mallina eri kieliryhmien integroi-miselle yhteiskunnassa.

Laadittaessa visiota monimuotoiselle suomenruotsalaiselle väestönosalle on muis-tettava, että vision perimmäinen tarkoitus on kuvata tavoitetilaa. Se on tässä tapauksessa tulevaisuus, jossa voi elää ja toimia ruotsinkielellä Suomessa. Joku voi sanoa, että tämä visiohan on olemassa jo tänään tai että me elämme jo tässä maailmassa. Niin asia ei kuitenkaan ole monen suomenruotsalaisen mielestä, yhä suurempi osa tuntee tänään kielensä ja kulttuurinsa uhatuksi. On myös ilmiselvää, että tuleva kuntarakenne tulee olemaan keskeinen ja olennainen kulmakivi vision toteutumiselle ja maamme kaksikielisyydelle.

Neljä tulevaisuuden skenaariota

On tärkeää, että niin kieli- kuin kulttuurivähemmistöt saisivat välineitä itse kartoittaa toimintaympäristönsä muutokset ja pyrkiä ennakoimaan omaa tulevaisuuttaan. On syytä tunnistaa riskit ja ainakin yrittää muuttaa uhat mahdollisuuksiksi. Me suomen-ruotsalaiset, jotka osallistuimme tähän projektiin, saimme tähän oivan mahdollisuuden. Neljä skenaariota ja niiden keskeisiä teemoja rakennettiin mielenkiintoisella tekniikalla,

200

ACTA

jossa oli lukuisa määrä tulevaisuutta kuvaavia kortteja, joita työryhmät saivat äänestää ja kommentoida.

Teknologinen edistys, navigaattori

Ensimmäisenä tulevaisuudenkuvana vallalla on teknologinen edistys. Sen pääteemaa voisi kuvata lauseella: teknologiaoptimismi jättää jälkensä. Skenaarion keskeinen viesti on, että teknologia luo kasvua ja hyvinvointia yhteiskuntaan. Maailmalla tapahtuvat muutokset luovat uusia mahdollisuuksia. Syntyy uusia kaupunkiympäristöjä, joissa on uudenlaisia sosiaalisia rakenteita.

Tässä tulevaisuudenkuvassa kansalaiset ovat innovoivia ja aktiivisia, ja he hyödyn-tävät teknisiä mahdollisuuksia ja uusia verkostoja.

Teknologiavetoinen kasvu on nopeaa. Suomi ja muut Pohjoismaat ovat uranuur-tajia teknologiakehityksessä. Energian saatavuus ja ympäristövaikutukset aiheuttavat tosin teknologialle suuria haasteita.

Sekä paikalliset että maailmanlaajuiset asiat koetaan tärkeäksi. Suomalaisten matkustaminen on lisääntynyt sen johdosta, että hinnat ovat halvenneet. Suomalaiset matkustavat paljon alhaisten lippuhintojen ansiosta. Pohjoismaiden merkitystä vahvis-tavat samankaltaiset koulutusjärjestelmät ja näkemykset arvoista ja hyvinvointiyhteis-kunnasta. Yhteistyö lisääntyy koko Itämeren alueella. EU on jakautumassa alueisiin.

Perusturvan tulee olla taattu teknisen kehityksen rinnalla. Uutta tekniikkaa hyö-dynnetään muun muassa ruotsinkielisessä terveysportaalissa sekä monimuotoisessa viestinnässä usealla eri kielellä.

Ruotsin kieli on kansallinen ja kansainvälinen kilpailuetu. Opetus on dynaamista, tehokasta ja vetovoimaista. Painopiste siirtyy ongelmanratkaisuun. Uutta tekniikkaa integroidaan tehokkaasti opetukseen, minkä ansiosta yhteydet ulkomaille syvenevät. Tämä tukee ruotsinkielistä koulutusta. Oppilaitosten määrä kylläkin vähenee, mutta uusia kohtauspaikkoja luodaan verkossa.

Suomenruotsalaisuus vahvistuu samoin siteet Ruotsin suuntaan. Sosiaalisen verkoston merkitys kasvaa, mikä tukee osaltaan myös suomenruotsalaista väestöä ja identiteettiä.

Ympäristötietoisuuden voimistuminen, ekomosaiikki

Toisen skenaarion pääteemaa voisi kuvata lauseella: ympäristötietoisuus saa yliotteen. Leimallista ovat ympäristö sekä maailmanlaajuinen turvallisuus ja rauha. YK:n ja EU:n roolit yksimielisyyden, rauhan ja ympäristöystävällisten ratkaisujen luojina vahvistuu. Yksilöllisyyttä, vapautta ja suvaitsevaisuutta korostetaan.

Kasvu on ympäristövetoista. Uuden teknologian tutkimus yliopistoissa ja ammat-tikorkeakouluissa on vahvaa. Bensiinikäyttöiset autot kielletään ja ympäristöystävällistä joukkoliikennettä kehitetään. Lähimatkailun – muun muassa saaristomatkailun – merkitys kasvaa, samoin lähiruoan ja ympäristöystävällisen ruoan.

Venäjän merkitys kasvaa EU:n, ympäristön ja liikenteen kannalta, esimerkiksi pikajunayhteydet Suomesta Kiinaan ja Thaimaahan kulkevat Venäjän kautta. Suomi tekee yhteistyötä myös muiden Pohjoismaiden ja Itämeren alueen maiden kanssa

201


alueen ympäristöasioissa. Kolmatta sektoria kehitetään ja hoidetaan yli kielirajojen. Paikallisuudella on uusi

kanava uusien viestimien, kuten lukulaitteiden kautta. Asumme monikulttuurisessa, verrattain hyvin toimivassa yhteiskunnassa. Kielellä

on funktionaalinen merkitys. Suomenruotsalaisilla on oikeus syntyä, elää ja kuolla ruotsin kielellä. Yhteistyötä tehdään yli kielirajojen.

Koulutusta muokataan vastaamaan paremmin ympäristöhaasteiden uusiin vaati-muksiin. Syntyy täysin uusia ammatteja.

Ruotsinkielinen Suomi on aktiivinen osallistuja vaihtoehtoisten energiamuotojen kehittämisessä. Tuulivoima, aurinkoenergia ja bioenergia ovat näkyviä, vaikka uudet, vaihtoehtoiset energiamuodot eivät kuitenkaan täysin korvaa ydinvoimaa. Paikallisia ympäristöystävällisiä ratkaisuja ja malleja kehitetään, esimerkiksi Vaasan energiaklus-teria.

Monikulttuurisuuden vaikutus lisääntyy, noutopöytä

Tulevaisuudenkuvana ovat monikulttuurisuuden kasvavat vaikeudet. Globaalissa ky-lässä individualistiset nomadit hakevat henkilökohtaista nautintoa ja poimivat parhaat vaihtoehdot. Maailma koostuu suurista tasavahvoista keskittymistä. Globalisaatio lisää liikkuvuutta.

Tuotanto on siirtynyt BRIC-maihin (Brasilia, Venäjä, Intia ja Kiina), ja talouden painopiste on siirtynyt länsimaista Aasiaan. Suomi yrittää selviytyä globaalissa kilpai-lussa muun muassa harjoittamalla aktiivista innovaatiopolitiikkaa esimerkiksi puhtaan teknologian, uusien energiamuotojen, puhtaan veden ja matalaenergiaratkaisujen alueella.

Suomi on yhä enemmän riippuvainen kansainvälisestä yhteisöstä ja pyrkii houkut-telemaan maahan asiantuntijoita. Ihmisvirtoja siirtyy moneen eri suuntaan. Suomi tekee yhteistyötä Itämeren alueen maiden ja Venäjän kanssa puhtaamman lähiympäristön puolesta. Pohjoismaista yhteistyötä vahvistetaan ja pohjoismaiset hyvinvointivaltiot toimivat globaalina mallina.

Ruotsinkieli joutuu yhä ahtaammalle monikulttuurisessa yhteiskunnassa ja suo-menruotsalaiset marginalisoituvat. Ruotsi on vähemmistökieli, muut kieliryhmät ovat kasvaneet. Maahanmuuttajia ja monikulttuurisuutta kohtaan on ilmennyt vastarintaa ja vastavoimia. Suomi panostaa koulutukseen ja kansainvälisyyteen samaan aikaan, kun suomenruotsalaisilta säätiöiltä ja rahastoilta vaaditaan yhä enemmän tukea, jotta suomenruotsalainen koulutus säilyttäisi vetovoimansa kilpailussa.

Suomenruotsalaiset sopeutuvat toisaalta helposti monikulttuurisuuteen. Uuden median ansiosta tarjolla on yhä enemmän kulttuuria, informaatiota ja viihdettä monella eri kielellä, myös ruotsiksi. Suomenruotsalaiset hakeutuvat aktiivisesti maailmalle ja pitävät yhteyttä kotimaahan sähköisten verkostojen välityksellä.

Skenaarion keskeinen viesti on, että yksilö valitsee houkuttelevimmilta vaikuttavat vaihtoehdot kulttuurin, koulutuksen, viestimien ja työelämän noutopöydältä. Myös vähemmistöjen on oltava vetovoimaisia näkyäkseen ja saadakseen äänensä kuuluville. Kaikki eivät kuitenkaan voi saada parhaita paloja noutopöydästä.

202

ACTA

Suojeluvaisto on vallalla, reservaatti

Tässä skenaariossa tulevaisuudenkuvana on protektionismi ja eristäytyminen. Auto-ritäärinen kehitys maailmassa luo epävarmuutta myös Suomeen. Demokratian asema heikkenee. Kansainvälinen yhteistyö toimii yhä heikommin. Epävarmuustekijät sekä sisäiset ja ulkoiset uhat Venäjällä ja Baltiassa aiheuttavat pakolaisvirtoja. Eurooppaa koettelevat uskonnolliset ristiriidat.

Pitkäksi venyneen talouskriisin aikana protektionismi on vallannut alaa vapaa-kaupalta, mikä vaikeuttaa Suomen asemaa. Ranskan ja Saksan kaltaiset suuret maat voivat tukea teollisuuttaan, mutta Suomella ei ole sitä mahdollisuutta. Pysähtyneisyyden seurauksena eurosta on luovuttu ja EU:n asema on heikentynyt.

Suomi yrittää pärjätä karussa maailmassa ja samalla ylläpitää hyviä suhteita Ve-näjään. Naton merkitys on kasvanut.

Pohjoismaisen hyvinvoinnin perusta on romahtanut, ja on lähes mahdotonta ylläpitää nykyisiä palveluita ja yhteiskuntarakennetta, mikä koskee myös suomenruot-salaisia. Vapaaehtoisjärjestöille siirtyy yhä enemmän vastuuta.

Suomenruotsalaiset ovat yhä enemmän marginaalissa. Tekniikka pehmentää kie-lirajoja, mutta samalla kielen merkitys heikkenee ja ruotsin kieli koetaan turhaksi.

Suomenruotsalaiset säätiöt ja rahastot tukevat ruotsinkielisiä kouluja tiukassa tilanteessa, vaikka monet kaksikieliset laittavat lapsensa suomenkielisiin kouluihin. Ruotsinkielinen koulutus on kallista ja se kyseenalaistetaan.

Resurssipulan vuoksi suomenruotsalaisuus kuihtuu ja osa suomenruotsalaisista assimiloituu suomenkieliseen enemmistöön. Ilmasto on polarisoitunut ja suvaitsevainen ajattelu on kadonnut. Suomenruotsalaisuus ja ruotsinkieli Suomessa ovat kuolemassa sukupuuttoon ja saaristo autioituu. Toimintaympäristö muuttuu yhä uhkaavammaksi, yksittäiset maat eristäytyvät. Ihmiset näkevät ruotsinkielen yksityisasianaan, sitä pu-hutaan vaan kotona, kun muut eivät kuuntele.

Slutligen vill jag rekommendera scenariemetoden för alla som funderar på framtiden. Att få vara med i process där man bygger scenarier är båda intressant och utmanande. Man lär sig mycket av de andra deltagarna och det är till stor fördel ifall olika per-sonligheter kan delta. Man lär sig också att bli uppmärksam på svaga signaler och i bästa fall kunna förutse vad dessa kan föra med sig. Att göra scenarier är ändå inte att förutspå framtiden; då vi gjorde våra framtidsbilder viste vi inte att askmolnet över Island skulle medföra ett nästan fullständigt fl ygförbud i hela Europa eller att den ekonomiska stabiliteten i EU skulle vara hotad på grund av stöden till Grekland och Irland. Ändå tycker jag att vi på sätt och viss nog berörde fenomen som var mycket nära dessa händelser. Min dröm är att en gång igen, kanske om 10 år, få göra om samma framtidsresa. Då kunde jag kanske också – med facit i handen – kunna titta tillbaka i tiden.

203


Jussi-Pekka Alanen

Metropolialueen itsehallinto on kokonaisuuden hallintaa

Prologi

Tämä kirjoitus osui valmistumisvaiheessaan poikkeuksellisen päätöksentekoprosessin kierteeseen. Samana päivänä 31.1.2011, kun tekstin piti valmistua, Helsingin ja Vantaan kaupunginvaltuustot käsittelivät kaupunkien yhdistymisselvityksen käynnistämistä. Helsinki hyväksyi, mutta Vantaa odotetusti hylkäsi esityksen ja hanke raukesi. Helsin-gillä oli taktisena takaporttina myös seutuhallinnon selvittäminen. Poliittisesti tilanne on koko seudulla vielä täysin avoin. Yhteinen kanta laajemminkin näyttää olevan, että prosessin on jotenkin jatkuttava, mutta miten? Kevään hallitusohjelmassa ratkaisun suunnasta on joka tapauksessa päätettävä.

Lisäpainetta tälle toi viime hetkillä ympäristöministeriön 10.2.2011 julkaisema raportti Valtiovallan rooli 2010-luvun asuntomarkkinoilla. Siinä korostetaan, että koh-tuuhintaisten asumismahdollisuuksien vähyys Helsingin seudulla on muodostumassa seudun ja sitä kautta koko Suomen talouden kasvun ja kansainvälisen kilpailukyvyn suurimmaksi esteeksi. Ongelma kärjistyy erityisesti pieni- ja keskipalkkaisella palvelu-sektorilla. Helsingin seudun asuntomarkkinoita on tarkasteltava yhtenä kokonaisuu-tena. Asia on ollut jo pitkään esillä, mutta tuloksia odotetaan.

Vaihtoehtojen vähetessä esiin nousee väistämättä metropolimalli, joka kattaa koko Helsingin metropolialueen ja omaa selkeän sisällön ja päätöksentekojärjestelmän. Se on tämän kirjoituksen pääaihe. Lyödessäni pisteen tähän juttuun eletään päivää 10.2.2011. Tilanne jatkuu avoimena ja sekavana, kuten se on ollut vuosikymmeniä. Vaikein miljoonakaupungin ongelma on kykenemättömyys tehdä yhteisiä päätöksiä. Nettisivuilta huomaa, kuinka uusvanhoja heittoja vilisee ilmassa ilman logiikkaa. Toivottavasti jossain muhivat viisaat ajatukset rauhassa niiden päissä, joiden on pian kannettava vastuu kestävistä ratkaisuista. Torikokouksissa ne eivät synny.

Kun tämä kirjoitus julkaistaan, ollaan lähellä H-hetkeä. Silloin tiedetään jo missä mennään ja mitä on odotettavissa. Rohkenen silti esittää arvioni ja näkemykseni siitä, miten metropoliuudistus parantaisi nykytilannetta ja mitä siltä voisi odottaa tulevai-suudessa. Olen ollut mukana prosessissa vuodesta 1964 lähtien kirjurina, osallisena, päättäjänä, seuraajana ja selvittäjänä. Ainoa asia mistä olen huolissani on, ettei ratkaisua synny lainkaan tai että se on taas pelkkä näennäisratkaisu. Niistä kokemuksia on jo riittävästi. Helsinki on hieno metropoli. Se tarvitsee arvoisensa puitteet. Edellytykset ovat hyvät. Tunnustaudun optimistiksi.

204

ACTA

Helsinki–Vantaa ratkaisu metropolitulpan avaajana?

Esirippu on laskenut, uusi näytös voi alkaa

Tammikuun viimeinen päivä 2011 voi jäädä metropolipolitiikan historiaan käänne-kohtana. Vantaan kaupunginvaltuuston päätös (45–22) hylätä Helsingin ja Vantaan virallisen yhdistymisselvityksen käynnistäminen ei merkitse seudun yhteistyön loppua. Päätös saattoi päinvastoin avata ne umpisolmut, jotka ovat pitkään olleet esteenä jopa mielipiteenvaihdolle todellisten kestävien ratkaisujen tekemisestä. Tähän viittaa myös Helsingin kaupunginvaltuuston yhdistymisselvitykselle myönteinen päätös (69–13), johon viime hetkellä tehtiin lisäys, että myös seutuhallinto voi olla osa selvitystä. Kun Vantaan kielteistä kannanottoa osattiin ennakkoon odottaa, sillä varmistettiin takaportti neuvotteluyhteyksien jatkumiselle. Tämä oli myös monen helsinkiläisen päätöksen-tekijän myönteisen kannan edellytys. Metropolialue on kokonaisuus. Osittaisratkaisu olisi lykännyt sen hallintaan saannin taas epämääräiseen tulevaisuuteen. Vaihtoehdot vähenivät, mutta lopputulos ei vielä kirkastunut.

Ratkaisuna tämä ei ollut yllätys. Kirjoitin asiasta syksyllä 2009 Metropoli-kirjassani seuraavasti: "Helsingin 4.2.2009 tekemä esitys käynnistää selvitys pääkaupunkiseudun kuntien (mukana myös Espoo) yhdistymisestä ei naapureita lämmittänyt. Veto olikin tarkoitettu tasoittamaan kenttää vastaisten toimien varalle. Jo 23.3.2009 Helsingin kaupunginhallitus päätti yksimielisesti esittää Vantaan kaupungille kuntaliitoksen sel-vittämistä. Vantaan valtuuston vasta valittu nuori puheenjohtaja Antti Lindtman osasi hänkin taktikoinnin. Heti helmikuun esityksen jälkeen hän ensi sanoikseen tyrmäsi yhdistymiskaavailut. Taustalla lienee ollut pelko, että tällä sinetöidään pääkaupun-kiseudun kahtiajakautuminen. Seutuhallinto nosti sen sijaan Vantaalla taas päätään. Ilmassa on selvästi uuden ajattelun alkua, vaikka ehdotuksia riittääkin vielä moneen lähtöön." Kesäkuun alussa Vantaa päätti käynnistää kaksitasoisen seutukuntahallin-non selvityksen ja yhdessä Helsingin kanssa Helsinki–Vantaa yhdistymisselvityksen. Samaan aikaan Espoo päätti teettää professori Antti Hautamäen johdolla kansainvälistä kilpailukykyä koskevan tutkimuksen. Lisäksi Tampereen yliopiston Yhdyskuntatietei-den laitoksen tutkimustyhmä, yliopistonlehtori Jenni Airaksisen johdolla, sai valtiolta toimeksiannon tutkia kansainvälisiä metropolimalleja, Helsingin seudun ratkaisujen tueksi. Totesin tältä osin kirjassani, että "Merkittävää näissä hankkeissa on, että niissä kaupungit ovat itse toimijoina... Kun aloitteet ovat tulleet kaupungeilta itseltään, myös vastuu on omilla harteilla."

Mitään kokonaisnäkemystä nämä selvitykset ja tutkimukset eivät tuoneet, paljon tietoa sen sijaan kyllä saatiin. Valitettavasti esille ottamani taktikoinnin pelko osui oi-keaan kaikkien osalta. Vakavaa sisältöä omaavissa kannanotoissa ei juurikaan edistytty, mutta aikaa saatiin kulumaan. Nyt ollaan lähes samassa tilanteessa kuin pari vuotta sitten, sillä erolla, että liitosehdotukset on tässä vaiheessa kuopattu ja kärsivällisyys alkaa loppua. Se sentään tunnustetaan, että kevään hallitusohjelman merkitys metro-polialueen suunnan määrittelyssä kasvaa. Jos omatoiminen valmistelu ja kannanotto eivät toimi eivätkä hartiat kestä vastuuta, ratkaisut siirtyvät muiden tehtäviksi.

205


Lisää löylyä liitospuheisiin vaatii Jussi Pajunen

Helsingin kaupunginjohtaja, ylipormestari Jussi Pajunen ei tilanteesta häiriintynyt. Hän nosti heti päätösviikolla kissan pöydälle. Helsingin sanomien paksu otsikko julisti "Lisää löylyä liitospuheisiin, Pajunen vaatii Helsingin seudun kuntaliitosselvitykselle jatkoa." Hän asetti tähän samalla retorisen vastakysymyksen, "keskustelu siitä, mitä seutuhallinto oikeastaan tarkoittaa, on ollut varsin suppeaa." Kansanedustaja Eero Heinäluoma, joka kyllä äänesti Helsingin valtuustossa jatkoselvityksen puolesta, totesi aamun mediassa suoraan: "Metropolihallinto pitää ottaa seuraavan hallituksen hallitusohjelmaan."

Helsingissä ei ole osoitettu seutu- tai metropolihallintoa kohtaan erityistä virallista kiinnostusta, eikä paljon seudullakaan. Kehyskuntien merkitys hankalana lisukkeena on herkästi sivuutettu. Näissä 10 kunnassa asuu vajaa neljännes metropolialueen väestöstä eli saman verran kuin Suur-Tampereen väkimäärä. Kehyskunnat ovat tällä hetkellä suhteellisesti nopeimmin kasvava osa Helsingin seutua. Niihin kohdistuvat myös mo-net yhdyskuntarakennetta, asumista ja ympäristöä koskevat seudun haasteet. Keravan eläkkeelle jäänyt kaupunginjohtaja Rolf Paqvalin kuvasi tilannetta Keski-Uudenmaan kuntien näkökulmasta Uudenmaan liiton seminaarissa 24.1.2011 toteamalla, että "millään kunnista ei ole erikseen merkitystä, mutta yhdessä niillä on suuri vaikutus ja vastuu metropolialueesta. Kunnat ovat ottaneet metropolikehityksen hyödyt – työpai-kat ja asukkaat, mutta välttäneet itsehallinnollaan haitat. Uusia organisaatioratkaisuja pelätään." Helsingin taholta on moitittu muita kuntia itsekkyydestä, mutta vuorovai-kutus on tainnut olla puolin ja toisin väkinäistä. Kehyskunnilta odotetaan lisää vastuun kantoa ja emo-kaupungilta oman edun nimissä kohtuullista empatiaa. Espoo ja Vantaa eivät suinkaan ole tämän keskustelun ulottumattomissa.

Pitäisikö kuntaliitokset hetkeksi rauhoittaa?

Kuntaliitokset ovat olleet Helsingin agendalla yli neljäkymmentä vuotta. Tärkeä vaihe suunnan määrittelyssä oli kansliapäällikkö Arno Hannuksen johdolla toimineen kunnal-lisen yhteistoiminnan järjestysmuotokomitean ja sen Helsinki jaoston työ 1960-luvun lopulla. Komitea (jaosto) esitti ennakkoluulotonta ja pitkälle ajateltua seutukuntahal-lintomallia, jonka vaihtoehtoihin sisältyi niin suora verotus kuin välittömät vaalit ja jonka yhteistoiminta-alue kattoi silloisen seutukaava-alueen eli 12 kuntaa. Tehtäväalue oli samansuuntainen kuin metropolikaavailuissa. Helsinki ei hyväksynyt seutukunta-mallia vaan vaati pääkaupunkiseudun kuntien yhdistämistä. Tuolloin sille olisi vielä saattanut olla periaatteelliset mahdollisuudet. Espoo ja Vantaa (Helsingin mlk.) kan-nattivat seutukuntaa ja vastustivat jyrkästi kuntien yhdistämistä. Kun yhteistä linjaa ei löytynyt, kompromissina syntyi 1970 pääkaupunkiseudun vapaaehtoinen yhteistyö (YTT/YTV), jonka henkeen on sitten vannottu vielä 2000-luvullakin. Kuntaliitoksen peikon etäännyttyä myös Espoo ja Vantaa sanoutuivat irti seutukuntahallinnosta. Yhtäläisyydet tähän päivään ovat hämmästyttävät. Onko mitään opittu?

Huono-osaisuudella on selvästi alueellinen ulottuvuus. Muuhun maahan verrat-tuna seudulla on enemmän pitkäaikaistyöttömiä, toimeentulotukea pitkään saavia, nuoria päihde- ja mielenterveysongelmaisia, syrjäytymisvaarassa olevia maahanmuut-

206

ACTA

tajia ja asunnottomia. Havainto on tuttu muistakin suurkaupungeista (Selonteko 2010). Helsingin ongelmana taas seudun yhteistyössä on pysyvästi ollut, että nämä syrjäytyvät ihmiset kasautuvat seudulla keskuskuntaan. Helsinki kokee olevansa sijais-kärsijä. Segregaatio on vakava, monisyinen sosiaalipoliittinen fakta, joka vaatii yhteen sovitettuja toimenpiteitä ja vastuunkantoa koko seudulta. Syrjäytyminen sinänsä ei ole syy mihinkään, vaan seuraus jostakin, jota yksi kuntaliitos ei ratkaise. Sellaisena se on yksi kärkihanke myös metropolihallinnossa.

Seutuhallintoa ja metropolia koskevan poliittisen keskustelun suppeus ja sekavuus on oikea havainto. Kun kaikki katsovat maailmaa oman tynnyrinsä aukosta, näkökul-ma jää suppeaksi. Hyvä esimerkki tästä on eri käsitteiden, kuten Helsingin seudun ja Pääkaupunkiseudun jatkuva tahallinen tai tahaton sekoittaminen. Edelleen eri päätök-sentekomalleista ja niiden toimintatavoista on päättäjilläkin hämmästyttävän hämärä kuva, mikä ilmeni hyvin tammikuun liitos-valtuustoissa käydyistä keskusteluista. Vain selkeys ja jämäkkyys johtavat tuloksiin.

Äiti-kaupunki ja metropoli-perhe

Koko keskustelun ydin löytyy tuosta kreikankielisestä metro'polis (äiti/emo-kaupunki) sanasta. Se on poikinut perheriidat Helsingin seudun vallanjaosta.

Metropoli itsessään ei ole hallintoa. Se on avoimen kaupunkikokonaisuuden ja sen asukkaiden toimintaverkostojen hallintaa. Sitä yhdistävät ne ihmiset, jotka asu-vat, työskentelevät ja liikkuvat metropolin alueella. Käytännössä se vastaa nykyisen Helsingin seudun 14 kunnan rajausta, joka tarpeen mukaan tarkentuu. Asiallisesti kysymys on koko ajan ollut samasta äiti-kaupunki Helsingistä – pääkaupungista, joka vielä 1946 mahtui kokonaan rajojensa sisälle. Kasvun myötä se on tulvan tavoin laajentunut yli rajojensa. Loppua ei ole näkyvissä. Miljoonakaupunkina metropoli on muotoutumassa monien keskusten alueeksi, joka rakentuu osa-alueista, ala-keskuksista ja toimintatasoista.

Kokonaisuuden hallinta merkitsee tahtoa ja ymmärrystä ottaa vastuuta sellaisten yhteisten asioiden järjestämisestä, joilla on painava yleinen merkitys alueen tulevaisuu-delle ja ihmisten hyvinvoinnille. Metropoli on strateginen toimija, joka luo edellytykset yhteisesti päätettyjen (säädettyjen) asioiden käytännön hoitamiselle. Metropoli ei puutu kuntien itsehallintoon sille erikseen säädettyjä tai yhdessä sovittuja tehtäviä lukuun ottamatta. Metropoli ei vaadi kuntaliitoksia, mutta se ei myöskään ole este, jos kunnat haluavat näin toimia, kunhan kokonaisuus pysyy hallinnassa.

Juridisesti ja hallinnollisesti metropolia ei ole olemassa. Kuitenkin 1,35 miljoonaa ihmistä, neljäsosa maamme väestöstä tai vertailuna melko tarkkaan Viron väestö, asuu Helsingin seudun yhtenäisellä asuin- ja työpaikka-alueella, joka toiminnallisesti on si-sältöään hakeva selkeä metropoli. Toista vastaavaa aluetta tai vertailukohtaa ei Suomessa ole. Ratkaisut voidaan tehdä räätälöityinä juuri Helsingin aluetta ja tarpeita varten, sen erityisyys huomioon ottaen. Hanke on sopeutettava kotimaiseen lainsäädäntöön ja hallintoon, mutta ratkaisuna se saa olla uniikki (vrt. Kainuun malli). Kansainvä-lisestä vertailusta voi hakea oppia, mutta valmista mallia ei sieltä löydy. Tästä kertoo hyvin Airaksisen ym. valtiovarain- ja ympäristöministeriöille tekemä vertailuselvitys metropolihallinnon toteutusmalleista.

207


Metropoli vai seutuhallinto – valta, vastuu ja vaikuttaminen?

Mikä sitten on seutuhallinnon ja metropolin ero? Osittain se on nimityskysymys. Viime päivien keskusteluissakin on puhuttu suorilla vaaleilla valittavasta seutuhal-linnosta synonyyminä metropolille, joka käsitteenä on uusi ilmiö. Näiden välillä on kuitenkin myös merkittäviä periaatteellisia eroja. Kuten edellä on todettu, metropoli on kokonaisuuden hallintaa. Se tarkoittaa, että tarkastelu tapahtuu koko alueen ja sen väestön lähtökohdista, jotka peilautuvat osatekijöihin. Seutuhallinnon perusta taas on sen jäsenkuntien tarpeiden ja toiveiden kokoamisessa ja näiden pohjalle rakentuvan yhteisen tahdon muodostamisessa. Sen yleisenä ongelmana on osaoptimointi eli suo-mennettuna edunvalvonnan ja itsekkyyden korostuminen. Siinä ei välttämättä haeta parasta tulosta, vaan vähiten huonoa kaikille sopivaa ratkaisua. Kysymys on kootusta tai hajautetusta motiivista ja vastuusta. Sen tärkein haaste on kyky tehdä yhteisiä päätöksiä. Metropolissa kokonaisuus jakautuu osatekijöihin, kun seutuhallinto taas muodostuu osatekijöiden kokoamisesta. Nimillä leikittely on toissijaista, reaalinen sisältö ratkaisee. Helsingin seudun erityisyys maan ja kuntarakenteen sisällä puoltaa metropolinimitystä, niin kilpailu- kuin imagotekijänä.

Valta ja vastuu ovat hankalia kumppaneita. Kunnallispäättäjän on vaikea toimia vastoin paikallisilta äänestäjiltä saamaansa valtuutusta. Silti hänen on kyettävä käsit-telemään myös laajemmalle ulottuvia vaikeita päätöksiä. Tästä syntyy kunnallisen demokratian ikuinen paradoksi: jotakin olisi pakko tehdä, kunhan vaan mitään ei tapahtuisi (Alanen; 2009). Päättäjän on kyettävä selittämään, miksi hän on toiminut niin kuin on katsonut olevan pakko toimia, vaikka se on ollut ristiriidassa hänen lähtöasenteidensa kanssa. Kuulijalle sen ymmärtäminen voi olla hyvinkin vaikeaa. Päätöksenteko on demokratiassakin rakennettava sen tehtävän ja toimintaympäristön pohjalle, missä päätökset syntyvät ja mitä ne koskevat. Itsensä ja aatteensa myymisestä ei tässä ole kysymys, vaan asioiden sopeuttamisesta kulloiseenkin todellisuuteen. Tämän avaaminen valitsijoille on suuri haaste. Tilanteen tuntevat niin eduskuntaan valitut kunnallispäättäjät kuin EU-parlamentin jäsenet.

Sama tilanne tulee väistämättä vastaan myös metropolin päätöksenteossa. Sen piirissä asuu pian puolitoista miljoonaa ihmistä erilaisissa, mutta samalla myös yhdistä-vissä olosuhteissa. He muodostavat metropolialueen kokonaisuuden ja heillä on oltava myös mahdollisuus vaikuttaa sen sisältöön. Tämä edellyttää suoria vaaleja. Ne antavat kohteelleen nimen ja osoitteen sekä vastuun. Tässäkin on haasteensa. Hallintotieteen tohtori Jenni Airaksinen toteaa Hallintolehdessä, että "hyvällä metropolirakenteella voidaan uudistaa hallintokulttuuria ja vahvistaa asukkaiden itsehallintoa. Erilaiset kunnalliset hallintokulttuurit ovat paikallisesti määrittyneinä oman kulttuurinsa kautta, eikä niitä voida alueellisesti hyödyntää. Mikäli metropolihallinnossa nojataan vain olemassa oleviin hallinnon rakenteisiin, syntyy kokonaisuudesta helposti sirpalebyro-kratiaa, missä kukaan ei tiedä mistä keskustellaan, eivätkä organisaatiot ole toisilleen vastuussa. Myös valtuutetut tulevat tukemaan omaa kaupunkiaan."

Seutuhallinto on toisen asteen demokratiaa. Jos seutuhallinto toteutettaisiin suorien vaalien pohjalta, kuten on pohdittu useammassakin seutuselvityksessä, ero metropoliin pienenisi tältä osin. Kohteen koko ja toiminnan luonne sekä yhteiskunta-rakenne sanelevat kuitenkin lopulta metropolin edellytykset. Tältä pohjalta Helsingin

208

ACTA

seutu on Suomen ainoa metropolitason keskus ja pysyy sellaisena. Helsingin metropolin kilpailijat löytyvät Itämeren piiristä ja muualta maailmalta,

ei kotimaasta. Helsingin seudun menestyminen metropolien välisessä kilpailussa on valtakunnan kokonaisetua tukevaa ja täten koko Suomen etu, todetaan hallituksen syksyn 2010 metropoliselonteossa eduskunnalle. Valtion metropolipolitiikan lähtö-kohtana on Helsingin seudun erityisyys verrattaessa sitä Suomen muihin kaupun-kiseutuihin. Samassa selonteossa todetaan, että metropolipolitiikan suuntaamiseksi on tärkeä tunnistaa Helsingin seudun erityisyyteen liittyviä ominaisuuksia. Seudun talouden merkitys perustuu laaja-alaiseen kilpailukykyyn ja alueen osaamisen jatkuvaan uudistumiseen. Samalla korostetaan myös ilmastopolitiikkaa, yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmien kestävää kehittämistä, raideliikenneinvestointeja, energia-politiikkaa, maahanmuuttoa ja sosiaalista eheyttä. Kaikki ovat metropolikehityksen perusaineksia. (Selonteko 2010)

Lähidemokratia metropolissa

Metropoli-, seutu- ja liitosvaihtoehtojen vertailussa samoin kuin byrokratia-arvioissa lähidemokratian toimivuudella ja kansalaisvaikuttamisella on ollut jokseenkin vähäinen rooli. Kuitenkin esimerkiksi Helsingin ja Vantaan valtuustojen liitoskokouksissa lähi-demokratia nousi puheenvuoroissa ja osin kannanotoissakin jopa yhdeksi kärkiasiaksi. Ongelmana käydyssä keskustelussa tosin on, että metropolihallinto, kuntaliitokset, suorat vaalit ja lähidemokratia eriytetään. Irrallisina niillä on vain sisäänpäin kääntynyt itseisarvo.

Olen vuosikymmenien aikana ollut mukana lukuisissa yrityksissä rakentaa toimivaa lähidemokratiaa, mutta ne ovat kaatuneet kerta toisensa jälkeen joko byrokratiaan, erimielisyyksiin, vähättelyyn tai vallanhaluun. Olen tästä tullut johtopäätökseen, että Suomessa lähidemokratiaa ja osallistumista ei pidä rakentaa byrokratian ja hallinnon osiksi. Vaikuttaminen ja vuorovaikutus tapahtuvat parhaiten vapaan kansalaistoimin-nan ja sitä tukevan julkisen hallinnon ja median toteuttamana. Se edellyttää joitain muodollisuuksia kansalaisten järjestäytymisessä ja velvoitteita viranomaisten ja päätök-sentekijöiden toiminnassa, jotta tiedonkulku, reagointi, kuulluksi tuleminen ja kannan-ottojen asiallinen käsittely voidaan varmistaa. Sosiaalinen media on tuonut siihen uusia ulottuvuuksia. Toiminnan perusta on kansalaisten oma aktiivisuus ja sen tukeminen. Lähidemokratia ei ole anarkiaa, vaan vaikuttamista. Silläkin on pelisääntönsä.

Meillä viitataan usein muiden maiden kokemuksiin. Esimerkkinä pidetään ruotsa-laisia, jotka ovat aina olleet kurinalaisia kansalaisia. Heidän oletetaan ottavan vakavasti sen, mitä heiltä odotetaan. Suomalaisessa kulttuurissa into laskee, jos asialta loppuu puhti tai käytössä ei ole puhdasta rahaa. Meidän palvelujärjestelmiemme talousraken-ne ei mahdollista budjettien pilkkomista ja vastuun jakoa kuin suppeissa puitteissa. Monien arvostettujen yhdyskuntarakentamisen asiantuntijoidenkin esittämät ajatukset 20 000–50 000 asukkaan alakaupunkien verkostosta, jolla on omaa päätösvaltaa, kuu-lostaa periaatteessa hyvältä, mutta sen istuttaminen meidän kypsään järjestelmäämme olisi erittäin vaativaa ja epävarmaa. Sellaisen edessä ilmeisesti oltaisiin, jos toteutettaisiin pääkaupunkiseudun neljän kaupungin suuri liitos miljoonakaupungiksi. Se vaatisi myös koko palvelujärjestelmän uudistamista. En usko näissä olosuhteissa tuohon malliin.

209


Lähidemokratia on kuitenkin niin tärkeä peruskivi metropolihallinnossa, että sen sisältö on otettava metropolin jatkoselvityksissä tarkoin huomioon. Myös kuntalain uudistamisessa se nousee esiin.

Metropoli – mikä se on ja mistä se muodostuu?

Metropolin synty ja kasvu

Nykyinen Helsinki syntyi Aleksanteri I:n ja Napoleonin lehtolapsena vuoden 1807 Tilsitin kokouksen Ruotsin painostamiseen tähtäävien kannanottojen pohjalta. Alek-santeri I teki siitä 1812 uuden Suuriruhtinaskunnan pääkaupungin. Carl Ludwig Engelin johdolla siitä rakennettiin residenssikaupunki ja se sai arvoisensa puitteet. Turun palo siirsi yliopiston Helsinkiin. Satama ja rautatiet toivat sille vetovoimaa. Aleksanteri II:n aika teki siitä koko kansakunnan pääkaupungin. Yrittäjyys, innovaatio ja luovuus löysivät sieltä sijansa. Alkoi kaupungin nopea kasvu urbaaniksi keskukseksi ja väestökeskittymäksi sekä vähitellen globaaliksi metropoliksi. Positiivinen kehitys jatkuu edelleen.

Vuonna 1945 Helsingin maapinta-ala oli 30 km2, mutta väkiluku lähes 300 000. Rajat kiristivät. Vuoden 1946 alusta toteutuneessa suuressa kuntaliitoksessa tämä stadina tunnettu kantakaupunki viisinkertaistui maa-alaltaan ja väestömäärä kasvoi 50 000 asukkaalla. Urbaani rakenne ja nuo 350 000 ihmistä mahtuivat vielä koko-naan laajentuneen kaupungin rajojen sisälle (nykyinen Helsinki ilman Vuosaarta ja Lounais-Sipoota). Ympäristö oli maaseutua pikku taajamineen. Tästä alkaa metropolin 0-vuosi.

Sen jälkeen 14 kunnan Helsingin seudun (metropolialueen) väkimäärä on kas-vanut 880 000 asukkaalla kolminkertaiseksi ja on nyt 1,35 miljoonaa. Tuo kehitys on tapahtunut yhden sukupolven aikana ilman koordinoitua yhteistyötä ja suunnittelua tahi yhteisiä maankäytön ja kaavoituksen tavoitteita. Kauniista kaupungista tuli samalla kertaa yhdyskuntarakenteeltaan yksi Euroopan hajaantuneimmista miljoonakaupun-geista. Kaikki tämä heijastuu myös palvelurakenteisiin, ympäristöön ja liikkumiseen.

Nyt metropolialue muodostuu kolmesta osa-alueesta, jotka jakautuvat vielä fyysisesti osiin.

Helsingissä, metropolin sydämessä, asuu 43 prosenttia koko metropolialueen

väestöstä (585 000)muulla urbaanilla pääkaupunkiseudulla Espoossa, Kauniaisissa ja Vantaalla

34 prosenttia (455 000) 10 kehyskunnan alueella 23 prosenttia (304 000); alue jakautuu Keski-

Uudenmaan KUUMA-kuntiin (Järvenpää, Kerava, Mäntsälä, Nurmijärvi, Pornainen ja Tuusula; 175 000) ja keskenään irrallisiin Neloskuntiin (Hy-vinkää, Kirkkonummi, Sipoo ja Vihti; 129 000)

Samalla kun tiedostetaan, että metropoli on kokonaisuus, on nähtävä, että se jakautuu hyvinkin erilaisiin osiin. Varsinaisella perinteisellä kantakaupunkialueella, stadissa, asuu nyt noin 175 000 ihmistä (1950 > 300 000) eli tuskin joka kahdeksas seudun

210

ACTA

asukas (13 prosenttia). Vaikka keskustaan rakennetaan satamien tilalle runsaasti uusia asuntoja, ei se riitä olennaisesti nostamaan tuota osuutta. Asumispinta-ala/henkilö on kolminkertaistunut liitoksen ajoilta. Painopisteet ovat muuttuneet. Pääosa Hel-singinkin asukkaista asuu esikaupungeissa tai lähiöissä, kuten naapurikunnissakin. Seudun raideliikenne laajenee seuraavan parin vuosikymmenen aikana merkittävästi ja keskusverkosto saa uusia muotoja. Metropolialueen väkiluku lisääntyy taas 250 000 ihmisellä. Vieraskielisen väestön määrä kasvaa nykyisestä 100 000 henkilöstä 250 000 henkilöön vuoteen 2030 mennessä, jolloin sen osuus koko väestöstä on 15 prosenttia. Kaikki tämä koskee koko seutua. Pitäisikö siihen varautua yhdessä?

Metropoli ei tee seudusta yhtenäistä, mutta se hioo särmiä ja kirkastaa ikkunoita. Seudun eri osia on syytä kannustaa korostamaan erityispiirteitään ja toimimaan niiden hyväksi. Kilpailu metropolin sisällä on kehittävää, mutta ei niin, että se tapahtuu tois-ten kustannuksella. Kysymys on hieman samasta kuin koululuokassa: sille emme voi mitään, että joku saa parempia numeroita kuin joku toinen, mutta koulukiusaamista emme siedä. Ja kyllä heikompaa oppilasta pitää myös auttaa.

Metropolialueen rajaus

Käytössä oleva seudun 14 kunnan aluejako perustuu sisäasiainministeriön 2003 aset-taman Helsingin seudun yhteistyön kehittämistä koskevan selvitystyön toimeksian-toon ja ehdotuksiin (Alanen; SM 13/2004). Niiden pohjana on ollut alueen sisäinen sukkulointi ja siitä muodostuva yhtenäinen työpaikka- ja asumisalue sekä sen sujuva toiminta. Myös metropolin tehtävien painotuksella on ollut merkitystä. Seudun kunnat ja valtiovalta ovat omaksuneet tämän rajauksen.

Suomessa keskustelua metropolista on käyty varsinaisesti vasta tällä vuosituhannel-la. Sytykkeen sille antoi OECD:n vuonna 2002 julkaisema ajatuksiltaan myönteinen Helsingin metropolialuetta koskeva katsaus. Tuo selvitys lähti laajasta metropolikäsit-teestä, jossa verkostot ja vuorovaikutus ovat etusijalla. Nimetty metropoli käsitti neljä (nyt kolme) eteläistä maakuntaa: yhdistetyn Uudenmaan, Hämeen ja Päijät-Hämeen. Niissä on noin 1,8 miljoonaa asukasta, joista 75 prosenttia asuu Helsingin seudulla. Tiivistetyn kuvan tällaisesta verkostometropolista saa esimerkiksi Antti Virenin (exYTV) nettikirjoituksesta Metropolit ja kaupunkiseudut (2007). Monet muutkin tutkijat ovat asiaa käsitelleet.

Tarvitsemmeko me todella institutionalisoitua laajaa metropoliseutua tässä har-vaan asutussa pienten kaupunkiseutujen maassa? Eikö metropolikäsite voitaisi rajata kuvaamaan Suomen ainoaa todellista metropolialuetta, Helsingin seutua ja korosta-maan sen erityisyyttä muiden keskustemme joukossa. Verkostoitumisen ja suurten konsensushenkisten linjapäätösten perinne on suomalaisen yhteiskunnan erikoispiirre ja merkittävä rakenteellinen tekijä meille tyypillisten nopeiden yhteiskunnallisten muutosten takana, todetaan juuri julkistetussa Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksessa Vetävä Helsinki. Samassa kirjassa Helsingin innovaatioguru Eero Holstila toteaa haastattelulausuntona, että "Meidän yksi vahvuus ainakin on ollut Leo van der Bergin nimittämä metropolialueen organisaatiokyky. Eli miten yli sektori- ja hallin-torajojen voidaan olla yhteistyössä. Sitten meillä on yliopistojen ja yritysten välinen yhteistyö, joka on kilpailukyvyn kannalta ihan avainasemassa. Se on meillä maailman

211


paras tai sanotaan ainakin Euroopan paras." Näitä korostetaan myös Antti Hautamäen ym. tutkimuksessa. Tällainen vuorovaikutus tarvitsee laajan, motivoidun, innovatiivisen ja koulutetun toimintaympäristön, jolla on yhdenmukaiset tavoitteet, ilman fyysisiä rajoja. Sitä voidaan kutsua metropoliverkostoksi, mutta metropoli se ei ole.

Helsingin toimiva metropoli on tällaisen verkostoitumisen tärkeä tukijalka ja kumppani. Onnistumisen edellytys on, että hallitaan myös oma kokonaisuus ja pys-tytään sen puitteissa tekemään yhteisiä päätöksiä. Kivijalkaa ei rakenneta virtuaaliselle pohjalle.

Metropolia tarvitaan – riittääkö tahto?

Visiot ja varaukset

Yritän tästä eteen päin koota edellä kuvattuja tekijöitä loogiseksi kokonaisuudeksi ja rakentaa niistä yhtenäisen polun. Aloitan kuitenkin vielä Helsingin seudun visiosta, jonka 14 kunnan yhteistyökokous hyväksyi 5.11.2009: "Helsingin seutu on kehittyvä tieteen, taiteen, luovuuden ja oppimiskyvyn sekä hyvien palvelujen voimaan perustuva maailmanluokan liiketoiminta- ja innovaatiokeskus, jonka menestys koituu asukkaiden hyvinvoinnin ja koko Suomen hyväksi. Metropolialuetta kehitetään yhtenäisesti toi-mivana alueena, jossa on luonnonläheinen ympäristö ja hyvä asua, oppia, työskennellä sekä yrittää. Seudun eheä yhdyskuntarakenne on hyviin joukkoliikenneyhteyksiin pe-rustuva, toiminnoiltaan monipuolinen, ekotehokas ja vähähiilinen. Tiiviin ydinalueen ympärillä on omailmeisten keskusten verkosto."

Visio on sisällöltään kehitykseen kannustava, jossa kaikki saavat jotakin. Sen al-kuosa on otettu suoraan kymmenkunta vuotta sitten ylipormestari Eva-Riitta Siitosen johdolla kokoontuneen Helsinki-klubi II:n Helsingin seudun visiosta. Klubi koostui elinkeinoelämän, tieteen, median, kulttuurielämän ja julkisen hallinnon vaikuttajista eli edusti juuri sellaista sektorit ylittävää verkostoa, josta edellä oli puhe. Esipuheessaan klubi tarjoaa ehdotuksensa virikkeeksi päätöksentekijöiden käyttöön.

Aikanaan se päätyikin päättäjien pöydälle, kun ensin keksittiin areena, joka pystyi päätöksiä tekemään. Klubi viestitti raportissaan myös, että "Helsingin seutu voi jatkossa menestyä vain aiempaa huomattavasti tiiviimmän seudullisen yhteistyön turvin". Tähän pääkaupunkiseudun kaupunkien johto oli saanut turvallisen lisäyksen, että "olemassa olevien yhteistyöorganisaatioiden lisäksi ei tarvita uusia organisaatioita vaan aitoon kumppanuuteen rakentuvaa verkostoyhteistyötä, jossa elinkeinoelämällä on keskeinen rooli." Varmistin pantiin päälle: Kunhan vaan mitään ei tapahtuisi. Metropolista ja yhteisestä päätöksenteosta ei tuolloin puhuttu.

Metropolin haasteet ja tavoitteet

Merkittävä alku metropoli kehitykselle oli Vanhasen/Kiviniemen hallitusten ohjelma. Siinä todetaan: "Pääkaupunkiseudun erityiskysymyksiä varten käynnistetään metro-polipolitiikka, jolla ratkaistaan alueen maankäytön, asumisen ja liikenteen ongelmia, edistetään elinkeinopolitiikan ja kansainvälistymisen toteutusta sekä ehkäistään syrjäytymistä. Monikulttuurisuutta ja kaksikielisyyttä edistetään. Valtion ja pääkau-

212

ACTA

punkiseudun kuntien kesken vahvistetaan ja laajennetaan aiesopimuskäytäntöä sekä valtion eri hallinnonalojen kumppanuuteen perustuvaa yhteistyötä." Urheilukielellä sanottuna: Pää on avattu; tästä on hyvä jatkaa.

Valtioneuvoston syksyn 2010 selonteossa eduskunnalle metropolin haasteet ja mahdollisuudet on kerrottu selkeästi. Aktiiviset ja ketterät kaupunkiseudut toimivat globaalitaloudessa vetureina ja luovat hyvinvointia vaikutusalueelleen. Helsingin seutu voi korvata pienuutensa metropolina osaamistasolla, tasapainoisuudella, organisointi-kyvyllä ja käytännönläheisellä toimintakulttuurilla. Vaatimuksena on kuitenkin hyvä seudun yhteistyö ja päätöksenteko. Metropolialueen merkitys on suuri koko maan ilmastopolitiikan kannalta, mikä asettaa vaatimuksia kestävän yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmien kehittämiselle. Kärkeen on nostettu maa- ja kaavoituspolitiikka sekä asuminen. Maahanmuutto on Helsingin seudun erityishaaste niin hyvässä kuin pahassa.

Asumista ei saa unohtaa

Kallis ja keskimääräistä ahtaampi asuminen on ollut Helsingin seudun kesto-ongelma, jossa yhteistyö ei ole toiminut ja tavoitteet ovat karanneet. Ikääntyminen ja osaavan työ-voiman saannin turvaaminen kärjistävät tilannetta. Totesin jo 2004 selvityksessäni, että asuminen on seudun kehityksen pahin pullonkaula (Alanen; SM 13/2004). Kilpailua erityisesti palvelualojen osaavasta työvoimasta haittaavat Helsingin osin kaksinkertaiset asumisen kustannukset kakkoskeskuksiin verrattuna. Kysymys on todellisesta uhasta. Asuntoministeri Jan Vapaavuori on pyrkinyt vaikuttamaan kehitykseen muun muassa aiesopimusmenettelyllä. Ensin törmättiin lamaan, mutta jatkosta voidaan osoittaa sormella varsinkin kehyskuntia. Vuokra-asuntopula ei tällä helpota. Nyt odotetaan jälleen uusia toimenpiteitä, joita pohjustaa aiemmin jo todettu ympäristöministeriön asumisraportti Valtiovallan rooli 2010-luvulla. Myös uudessa Helsingin tietokeskuksen tutkimuksessa Vetävä Helsinki asumisen kalleus ja yksipuolisuus kirjataan kansainvä-listen osaajien saamisessa seudun suurimmaksi haasteeksi.

Metropolin rakennuspuut

Näistä painavista, koko seutua koskevista yhteisistä lähtökohdista metropoli rakentuu. Niistä saadaan Huoneen taulu metropolin toiminnan lähtökohdista, jonka sisältönä on:

1. saada metropolialueen muodostama kokonaisuus hallintaan2. määritellä metropolin toiminnan sisältö ja tehtävät, jotka muodostuvat niistä

koko aluetta ja sen väestöä sekä toimintoja yhdistävistä ja kattavista tekijöistä, joilla on kokonaisuuden hallinnan ja keskinäisen yhdenvertaisuuden kannalta merkittävä painoarvo

3. tunnustaa, että tärkein onnistumisen edellytys on kyky tehdä yhteisiä sitovia päätöksiä, joita myös käytännössä noudatetaan

4. luoda selkeästi määritelty alue, jonka rajoja voidaan olosuhteiden muuttuessa tarkistaa

213


5. lähteä siitä, että ratkaisujen tekemiseen ja toteuttamiseen tarvitaan valtion mukanaoloa ja erityislainsäädäntöä

6. tiedostaa, että ilman poliittista tahtoa ei ratkaisuja synny tai ne joudutaan tekemään ohi kuntien päättäjien ja että

7. kevään hallitusohjelma on ratkaiseva tekijä.

Strateginen toimija, päättäjä ja seuraaja; metropoli ei ole toimenpanoyksikkö

Metropolin tehtävien tarkka määrittely on vaikeaa, kun metropolia ei vielä ole. Ra-kenteet näyttävät kuitenkin kiteytyneen saman suuntaisiksi, joten niiden pohjalta on mahdollista hahmottaa perusmalli.

Periaatteellinen lähtökohta on, että metropolista ei tehdä uutta toimeenpanevaa hallintotasoa, toisin kuin esimerkiksi Tukholman seudulla, jossa sillä on pitkät perinteet. Siellä maakäräjien (landsting) vastuulla ovat mm. laajat terveydenhoidon ja julkisen liikenteen alueet. Meilläkin olisi YTV:stä voitu aikanaan luoda samantyyppinen or-ganisaatio, mutta valinta oli toinen. Laajat osa-alueet on järjestetty uudelle pohjalle, joka kiteytyi lopullisesti, kun YTV lopetettiin 2010. Suurina toimijoina ovat nyt muun muassa Helsingin seudun liikenne, Helsingin seudun ympäristöpalvelut ja Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiri. Nämä ja monet opetus- sekä sosiaali- ja terveyssektorin sekä eräiden muidenkin palvelualojen ylikunnalliset yhteisöt ovat vakiinnuttaneet toimintatapansa niin, ettei niitä ole syytä sekoittaa metropolihallinnon organisointiin. Samalta pellolta ne kuitenkin ruohonsa syövät.

Metropolista on perusteltua rakentaa suunnittelusta, koordinoinnista ja kehittämi-sestä sekä aivan erityisesti seudullisesta päätöksenteosta vastaava elin, jonka hallinnosta ja tehtävistä säädetään lailla.

Luettelo näistä metropolin toiminnan painoarvoltaan merkittävistä tehtävistä, joista vallitsee pitkälti yhtäläinen käsitys, näyttää seuraavalta:

metropolitason kansainvälisen kilpailukyvyn edellytysten tukeminen

alue-, yhdyskunta- ja väestörakenteen tasapainoisesta kehityksestä huoleh-

timinenliikenne- ja väyläratkaisut sekä joukkoliikenteen kokoaminen yhdessä valtion

kanssamaankäytön, maapolitiikan, kaavoituksen ja asumisen toimintatavoitteet ja

-strategiat (MAL); aiesopimusmenettely valtion suuntaanympäristötavoitteet ja -strategiat sekä niiden seuranta; vesi, ilma, jätteet,

luontoasuntotarjonnan rakenne ja työvoiman saatavuuden edellyttämän asunto-

tarjonnan turvaaminen; aiesopimusmenettely, valtio mukanamaahanmuuton alueelliset strategiat ja vastuut; kotouttaminen; valtio

mukanasyrjäytymisen ja eriytymisen estäminen (segregaatio); yhdenvertaisuus ja

yhteiskuntarauhasisäisen verokilpailun torjuminen >< verotusoikeus/-tasaus

214

ACTA

metropoli voi olla myös alueen palveluja suoriteyhteisöjen toiminnassa

koordinoiva forum, jos näin erikseen sovitaan.

Metropolin toimintataso on strateginen, kokoava ja yhdistävä. Sillä ei puututa kuntien toimeenpanovaltaan toteuttaa itsehallintonsa pohjalta parhaaksi katsomiaan laadullisia ja toiminnallisia ratkaisuja, jotka ovat tasapainossa asetettujen kokonaistavoitteiden kanssa. Näin asioiden pitäisi olla jo nyt. Tervettä kilpailua ja innovaatiota tämä ei rajoita.

Metropolista säädetään lailla

Laki metropolihallinnosta

Metropolin hallintakin tarvitsee hallintoa, ja hallinto taas säädöksiä, joilla metropolin toiminta järjestetään. Vaikka kunnallislainsäädännön uudistaminen on juuri lähtenyt liikkeelle, metropoli tarvitsee toteutuessaan oman lain metropolihallinnosta. Sen lähtökohtana on, että

Metropoli ei ole itsetarkoitus, mutta nimenä se korostaa, paitsi alueen glo-

baalia luonnetta ja merkitystä, myös Helsingin alueen erityisyyttä Suomen ainoana miljoonakaupunkina. Nimi ei vaikuta säädösten, vaan imagon sisältöön.Metropolihallintoon sovelletaan kunnallishallinnon yleisiä säädöksiä, sikäli

kun metropolilaissa ei ole toisin säädetty.Metropolin päätöksenteko on kokoavaa, yhteisistä lähtökohdista tapahtuvaa.

Siksi sen tulee perustua alueen asukkailta saatuun suoraan valtuutukseen ja toimivaan vuorovaikutukseen.

Metropolilainsäädännössä säädetään, ettäMetropolilla tulee olla toiminnallisesti yhtenäinen laissa rajattu alueensa;

siihen voidaan kytkeä vuorovaikutus- ja verkostosuhteita, jotka eivät pää-sääntöisesti vaadi säännöksiä.Metropolin päätöksentekoelimenä on valtuusto, joka valitaan suorilla vaa-

leilla. Muusta hallinnon järjestämisestä päätetään erikseen lain pohjalta.Metropolivaltuuston päätösten on oltava vaikutuksiltaan jäsenkuntia sitovia,

minkä tueksi niihin liittyvät toimivat sanktiot.Metropolin toimialaan kuuluvat sille määrätyt (strategiset) seudulliset

suunnittelu-, kehittämis- ja koordinointitehtävät sekä näihin liittyvät toi-mintasuunnitelmat (ks. edellä) samoin kuin niistä päättäminen ja niiden toimeenpanon seuraaminen. Metropoli on osapuolena ja toimijana metro-polialueen ja valtioneuvoston sopimus- ja yhteistyöhankkeissa.Metropolilla on sen omat tehtävät kattava verotusoikeus. Tästä samoin kuin

alueen sisäisiä tuloeroja koskevasta verotulojen tasauksesta on tehtävä erilliset selvitykset. Poliittiset kannat näistä ajatuksista selviävät hallitusohjelmaan

215


otettavien metropolihallintoa ja sen toteuttamista koskevien kannanottojen ja niitä seuraavan jatkovalmistelun yhteydessä.

Yhdyskuntarakenteen hajautuminen ja maankäytön sekä kaavoituksen yhteistyö

Helsingin seudun kesto-ongelmana on yhdyskuntarakenteen hajautuminen ja siitä seuraavat asumista, ympäristöä, palvelurakennetta ja liikkumista koskevat ongelmat. Pääkaupunkiseudun ja kehyskuntien välillä ei ole konkreettisia suunnitelmia, miten yhdyskuntarakennetta eheytetään. Maakuntakaavassa tästä on suuntaviivoja, mutta ratkaisumallit puuttuvat. Jotain apua voi olla tuoreesta raportista, joka koskee valtion roolia 2010 luvun asuntomarkkinoilla. Sekin kattaa lähinnä vain asumisen haasteet, eikä niitäkään voida toteuttaa ilman päätöksentekokykyä.

Vuoden 2008 alusta voimaan tullut pääkaupunkiseudun yhteinen yleiskaava on lähtökohdiltaan hyvä, mutta toteutumisessa se upposi seudun vapaaehtoisen yhteistyön perinteiseen hetteikköön. Ilman pakkoa ei mitään tapahdu tai ainakin se vie pitkän ajan. Toinen tekijä on, että pääkaupunkiseutuun rajattuna se jättää kehyskunnat taas irralleen.

Maankäytön ja kaavoituksen yhteistyössä näkyvät samat seutuepäluulot kuin muuallakin, vaikka kaavoitus, asuminen ja ympäristöasiat ovat metropoliyhteistyön ydintä. Silti juuri maankäytössä yleiset ja yksityiset ristiriidat korostuvat. Tähän on päätynyt myös Kaksiportaisen seutuhallintoselvityksen maankäyttöryhmän työ. Sen raportissa seutuhallinnon eduiksi todetaan:

maankäyttö, asuminen ja liikenne käsitellään yhdessä

voidaan rationalisoida nykyinen sekava valmistelu- ja päätöksentekojärjes-

telmävoidaan luoda koko alueen asukkaiden, elinkeinoelämän sekä kilpailukyvyn

kannalta parempi yhdyskuntarakennehallitaan tehokkaammin hajarakentamisen ohjausta

edunvalvonta tehostuu

seudullisesti tasapuolisempi asuntotuotanto; ja

haitoiksi todetaan, ettäpaikallinen asiantuntemus jää hyödyntämättä

kunnan näkökulmasta nykyisen yleiskaavatasoisen suunnitelman hyväksy-

minen hidastuuasukasnäkökulma ja lähidemokratia heikkenee

onko 14 kuntaa tarkoituksenmukainen alue?

Metropolikaava

Esitin Metropoli-kirjassani, että metropolihallinnon toteutuessa myös kaavajärjestelmä ja hierarkia voitaisiin ottaa uuteen käsittelyyn. Toimintoja yhdistämällä ja painottamalla kaavajärjestelmästä olisi mahdollista rakentaa kaksitasoinen, joka voi toiminnallisesti

216

ACTA

jakautua osiin. Kaavahierarkiasta vähenisi yksi taso. Käsittely nopeutuisi ja valitusajat lyhenisivät. Ehdotus, josta on käyty jonkin verran keskustelua, on saanut osakseen asiantuntijatason ymmärtämystä. Käytän pelkistettynä pohjana kirjani mallia eräiltä osin täydennettynä:

Metropolialueelle laaditaan metropolikaava, joka korvaisi näiltä osin maa-

kuntakaavan. Siihen yhdistettäisiin pääkaupunkiseudulle säädetyn yhteisen yleiskaavan (yleiskaavojen) samoin kuin kehyskuntien yleiskaavojen strate-giset osat.Kuntatasolla (osa)yleiskaavojen ja asemakaavojen laatiminen jatkuisi ennal-

laan "toteutuskaavoina" sisältöä ja menettelytapoja yhteen sovittaen sekä tarkastelutasoa ohentaen. Tarkoituksenmukaisuus ratkaisisi rajanvedon. Muodollisesti käsitteet yhdistettäisiin, mutta kaavoitusvälineinä ne jäisivät joustavaan käyttöön.Metropolikaava olisi itsenäinen kaava, jolle siirtyisivät maakuntakaavan

oikeusvaikutukset kokonaan, ehkä joiltain osin täydennettyinä kohteen muuttuessa. Yleiskaavataso jäisi hierarkkisena ja juridisena välineenä pois, mutta joustavana työvälineenä se säilyisi.Metropolikaava olisi suhteessa maakuntakaavaan itsenäinen ja erillinen,

mutta maakuntakaavalle sijoitettuna se olisi kuin suuri puzzlen pala. Yhdessä niistä syntyisi maakunnan kokonaiskuva. "Metropolisuunnitelman" sekä muiden sektorisuunnitelmien valmistelupro-

sessit tehdään rinnakkain niin, että yhteensovittaminen tapahtuu luontevasti. Muodollinen erillisyys kuitenkin säilyisi.Lähtökohtaisesti nykyisen resursoinnin pitäisi riittää. Tehtävät eivät vakiin-

nuttuaan lisäänny. Organisointi edellyttää uudistumista.

Ratkaisu vaatii maankäyttö- ja rakennuslain sekä mahdollisesti kuntalain ja joiden-kin muiden säännösten muuttamista. Tätä varten tarvitaan vielä erityisselvitys, jossa käydään läpi toimintojen raja-alueet, vaikutukset ja toteutusjärjestelmä. Esitetyillä ajatuksilla saattaisi olla käyttöä muuallakin, mutta metropolialueen pilottiselvitys olisi syytä pitää erillisenä. Tässäkin on toivottavasti kysymys hallitusohjelma kirjauksesta, mutta ilmeisesti kaavoituksen ja asumisen yhteyteen. Asiallisesti se liittyy metropoli-hallintoon.

Summa summarum

Vaihtoehdot ovat vähentyneet, mutta poistuneet ne eivät ole. Kuntaliitoksella on edelleen Helsingissä kannatusta, seutuhallinto/metropolilla on ymmärtäjiä Vantaalla ja muuallakin, kehyskunnista löytyy maakuntavaihtoehdon tukijoita, Espoo on pää-kaupunkiseudun verkostoyhteistyön takana. Rajanveto on osin kuntakohtaista ja osin poliittista, mutta veteen piirrettyä. Johtajuus hankkeelta puuttuu. Kattavissa selvityksis-sä korostetaan alueen kokonaisuutta ja toimivan yhteistyön sekä päätöksentekokyvyn välttämättömyyttä. Huonoin vaihtoehto olisi ratkaisu, jolla huolet lakaistaan maton

217


alle ja elämä jatkuu entisellään. Onko seudulla tähän varaa? Suomella ei ole.

Oma vapaa johtopäätökseni on: toteutetaan metropoli ja kootaan Uudenmaan, Kanta-Hämeen ja Päijät-Hämeen maakunnat toimivaksi kokonaisuudeksi sekä tehostetaan kuntatason kansalaisvaikuttamista. Se olisi askel eteenpäin.

Optimistin oivallus!

Helsingin asemakaava-arkkitehtina yli 30 vuotta ollut (1917–1948) Birger Brunila ennusti eläkevuosinaan Helsingin seudun kehityksen miljoonakaupungiksi ja raidever-koston synnyn vuosituhannen vaihteeseen mennessä. Hän oli luonteeltaan optimisti: "Pikkukaupunkimentaliteetti, jota aikaisempina vuosikymmeninä joskus oli voinut havaita tehtäessä kaupungin tulevaisuuden kannalta tärkeitä ratkaisuja, oli väistynyt määrätietoisen kaukonäköisyyden tieltä".


Airaksinen, J. − Tolkki, H. − Haveri, A. (2010): Metropolinhallinta. Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa. Tampereen yliopiston yhteiskuntakuntatieteiden laitos 2010.

Alanen, J-P. (2004): Ihmisten arki ei tunne hallinnon rajoja – yhteistyöllä Helsingin seutu menestykseen. Sisäasiainministeriön selvitystyö Helsingin seudun yhteistyön kehittämiseksi. Hallinto 13/2004.

Alanen, J-P. (2007): Rajat kuntoon, veturi vauhtiin. Keravan ja Tuusulan osaliitosselvitys.

Alanen, J-P. (2009): HELSINKI Kansakunnan pääkaupunki – ihmisten metropoli. Kunnal-lisalan kehittämissäätiö. Kaks 2009. Helsinki.

Hankonen, J. (1994): Lähiöt ja tehokkuuden yhteiskunta. Otatieto Oy.

Hautamäki, A. (2010): Metropolin hyvinvointi 12.10.2010: Metropolialueen kansainvälinen kilpailukyky tutkimus. Espoo.

Helsinki–Vantaa-selvitys (2010): Seurantaryhmän loppuraportti 21.12.2010.

Joutsiniemi, A. (2010): Monopoli – Metropoli – Metapoli – Kohti tulevaa kaupunkikehitystä. Rakennustieto. (>Becomin Metapolis – A Confi gurational Approach)

Kaksiportaisen seutuhallinnon selvitys, Loppuraportti 21.12.2010, työryhmäraportit.

Kepsu, K. – Vaattovaara, M. – Bernelius, V. – Itälahti, M. (2011): Vetävä Helsinki. Helsingin kaupungin tietokeskuksen tutkimuksia 2011.

Snellman, L. (1980): Pääkaupunkiseudun yhteistyö. YTV 1980.

Ståhl, J.: Vaikea on yhteistyön taival – Virkamiesnäkökulma Keravan, Tuusulan ja Järvenpään maankäytöllisen yhteistyön kehityksestä. Helsingin yliopisto. Pro gradu. Maantieteen osasto.

Vaattovaara, M. (2010): Kehyskuntien rooli metropolialueella.

Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle metropolipolitiikasta. 5.11.2010.

Valtiovallan rooli 2010-luvun asuntomarkkinoilla. Ympäristöministeriön raportti, 8/2011.

218

ACTA

219


IIIKANSALAISDEMOKRATIA

ITSEHALLINNON PERUSKIVENÄ

220

ACTA

Vuokko Niiranen

Keskiössä kuntalainen – demokratia itsehallinnon kivijalkana

Mitä tahansa haluttua asiantilaa voi olla helppo ylläpitää, mutta alussa on vaikea havaita asiantilassa olevaa, alkavaa epäonnistumista. Pidemmälle edennyt epäon-nistuminen on jo helppo havaita mutta sitä on vaikea korjata. (sovelt. Machiavelli 1969, 20; alkup. 1519)

Johdanto

Demokratiaa sanotaan usein kunnallisen itsehallinnon kivijalaksi. Onko itsehallinnon tilanteessa näkyvissä jotain, joka kertoo siitä, että kivijalka saattaa painua vinoon, ra-pautua tai jopa sortua? Kunnallisen itsehallinnon riskit saattavat toteutua esimerkiksi äänestysprosenttien laskuna ja kuntalaisten kiinnostumattomuutena. Voiko kunnallinen itsehallinto hiipua huomaamatta? Päädytäänkö Suomessa tilanteeseen, jossa demokra-tian perusta nimenomaan kuntalaisen näkökulmasta heikkenee ja sitä heikennetään joko tietoisilla ratkaisuilla tai tahtomattaan, ajelehtimalla?

Demokratiaan kuuluu, että asioista tai ilmiöistä on erilasia tulkintoja tai niistä puhutaan eri sanoilla, tai eri asioita kuvataan samoilla sanoilla. Demokratiaa on sitä, että ihmiset ratkaisevat yhteisiä asioita yhdessä. Vaihtoehtona on totalitarismi. Rakenteet eivät ratkaise ihmisten kykyä toteuttaa omia haaveitaan, mutta rakenteita tarvitaan, jotta ihmiset eivät olisi yhteisöstään irrallisia.

Kunnallinen itsehallinto tarkoittaa sekä kunta-valtio-suhdetta että kuntalaisten itsehallintoa sekä kuntalaisten osallisuutta. Kuntalaisen osallisuus on laajempi käsite kuin pelkkä osallistuminen tai osallistumisen mahdollisuudet. Osallisuus ja osallistu-minen edellyttävät periaatteellista ja käytännöllistä mahdollisuutta kuulua yhteisöön, mahdollisuutta tulla kuulluksi sekä tietoisuutta tästä mahdollisuudesta. Lisäksi kunta-lainen tarvitsee taitoa, kykyä ja halua kertoa omat näkemyksensä. Hän tarvitsee myös tietoa ja kokemusta siitä, että omat mielipiteet ovat arvokkaita ja että niitä kuunnellaan kunnassa (Niiranen 1999). Ongelmia aiheuttaa toisinaan se, että kuntalaisilla on hei-kot mahdollisuudet osallistua, osallistumisen kanavia ei ole tai kuntalaiset eivät usko osallistumisen merkitykseen.

Käsittelen tässä kunnallista itsehallintoa erityisesti kunnan asukkaan eli kuntakan-salaisen näkökulmasta. Tarkastelen aihetta ensin lyhyesti demokratiateorioiden näkökul-masta ja pohdin sitten kunnallista itsehallintoa erityisesti kuntalaisten itsehallintona ja osallisuuteen kasvamisen mahdollisuutena. Kuvaan myös kunnan luottamushenkilön ja kuntalaisen välisen suhteen ongelmakohtia. Lopuksi käsittelen kuntalaisen osallisuuden kokemusten ja osallisuuteen kasvamisen kannalta keskeisiä teemoja.

221


Kuntalainen ja kunnan itsehallinto

Mitä tarkoittaa kuntalainen itsehallinnon keskiössä? Miksi kuntalaisen näkökulmaan tulisi kiinnittää huomiota? Eikö riitä, että äänioikeutetut kuntalaiset voivat kertoa kuntavaaleissa näkemyksensä ja että heillä on kuntalain mukainen oikeus kuntalais-aloitteen tekemiseen. Kuntalainen voi lisäksi aina olla aktiivinen ja kertoa mielipiteensä poliittiselle päättäjälle, soittaa kunnan työntekijälle tai osallistua kunnan verkkosivuilla mahdollisesti käytävään keskusteluun. On helppo vedota esimerkiksi kuntavaalien äänestysprosentteihin ja todeta sen perusteella, että kunnan asiat eivät kiinnosta kun-talaista. Kuntalaisuus on kuitenkin paljon muutakin kuin äänestämistä. Voidaan myös kysyä, ovatko kunnan asukkaiden käytössä olevat erilaiset osallistumisen muodot juuri niitä, joita 2010-luvun kuntalaiset haluavat käyttää. Saattaa olla, että kuntalaiset eivät enää koekaan tarjolla olevia osallistumisen kanavia tai oman näkökulman esilletuomisen muotoja omakseen. Miksi osallistun, jos en voi vaikuttaa? Miksi kertoisin mielipiteeni jos sitä ei kuunnella eikä sillä ole merkitystä?

Kunnallishallinto on asukkaiden hyvinvoinnin ja kunnan talouden tasapainot-taja. Kunnan perustehtävä on edistää sekä kuntalaisten hyvinvointia että sosiaalisesti, taloudellisesti, kulttuurisesti ja ympäristöllisesti kestävää kehitystä alueellaan. Kunta ja kunnallinen itsehallinto voidaan nähdä kolmesta, toisiaan tarvitsevasta ja tukevasta, ei siis toisilleen vastakkaisesta näkökulmasta: 1) kunta asukkaidensa demokraattisena yhteisönä, 2) kunta hyvinvointipalveluja tuottavana, rajattuna alueena ja 3) kunta laajempana paikallisen ja alueellisen elinvoimaisuuden ja eheyden ylläpitäjänä.

Kunnallishallinnon uusia ajankohtaisia ilmiöitä ovat 2010-luvulla monimuotoiset, hybridimäiset toimintatavat ja verkostomaiset toiminta- ja palvelurakenteet. Tällöin voi kysyä, onko valtuustolla mahdollisuus päätöksiä tehdessään arvioida, miten pää-tökset vaikuttavat esimerkiksi kuntalaisten hyvinvointia koskeviin asioihin ja millaisten mekanismien kautta kuntalaiset ja palvelun käyttäjät aidosti voivat tulla kuulluksi. Verkostoissa valta helposti piiloutuu. Valtuutettu voi tahtomattaankin välttyä juuri siltä tiedolta, jota päätöksenteossa edellytettäisiin (Jalonen 2010). Monimuotoistuvien organisaatioiden ja verkostojen yhteydessä voidaan myös kysyä, kuka ja missä käyttää esimerkiksi kunnan sosiaali- ja terveyspolitiikkaa koskevaa valtaa.

Demokratiateorioiden näkökulma

Demokratiateorioita voi tulkita päätöksentekijän näkökulmasta tai siitä näkökul-masta, millainen sija kuntalaiselle teorioissa annetaan. Demokratiaa voidaan jaotella laajemmin esimerkiksi seuraavasti (Heywood 1998): 1) Ideologinen demokratia sisältää yksittäisen ihmisen mahdollisuuden vapaaseen mielipiteenmuodostukseen. Siihen sisältyy myös ihmisten reaalinen mahdollisuus saada sellaista informaatiota, jota vapaan mielipiteen muodostus edellyttää. 2) Sosiaalinen demokratia merkitsee ihmisten välistä tasa-arvoisuutta ja taloudellista demokratiaa. Sen mukaan esimerkiksi taloudellisen demokratian toteutuminen on edellytys poliittiselle demokratialle. 3) Poliittinen demokratia puolestaan on usein nähty myös demokratian yleiskäsitteenä, jolloin se määrittää muita demokratian ulottuvuuksia ja piirteitä. Siinä ihmisten välisiä suhteita säädellään poliittisen päätöksentekoprosessin kautta. Esimerkiksi kunnassa

222

ACTA

tämä näkyy kunnan tehtävinä, funktioina: palvelufunktio, yhteisöllinen funktio ja poliittinen funktio. Usein lähtökohtana on parlamentaarinen monipuoluedemokratia, kuten vaikkapa kunnallinen demokratia. (Setälä 2003)

Eri demokratiateorioiden tulkinnat, elitistinen demokratia, pluralistinen demo-kratia ja osallistuva demokratia antavat kuntalaiselle erilaisen sijan ja toimintamah-dollisuudet. Jo yksin suomenkielen politiikka-sana sisältää kaksi eri asiaa; politics eli poliittinen toiminta ja policy eli toimintapolitiikka.

Demokratiatulkintojen jaotteluna voi olla klassisemmin eliittiteoriat eli hallitus-muoto, jonka kautta eliitit saavat poliittisen päätösvallan kilpailemalla kansalaisten äänistä, ja osallistumisteoriat eli hallitusmuoto, joka toteutuu siinä määrin kuin kansalaiset osallistuvat poliittiseen päätöksentekoprosessiin (kansan tahto -mallit). Vuorovaikutusmalli taas on hallitusmuoto, joka toteutuu siinä määrin, kuin eliitin ja kansalaisten eli massan kesken syntyy vuorovaikutusta poliittisessa päätöksenteossa (Setälä 2003).

Osallistuva demokratia näkee demokratian yhtenä tavoitteena ja tuloksena sen, että kansalainen kasvaa ihmisenä. Deliberatiivisessa, neuvottelevassa demokratiassa tärkeää on myös lopputulos, keskustelu, sitoutuminen, julkinen harkinta ja osallisuus. Poliittiset järjestelmät ovat pitkään olleet väline, jonka avulla kanavoidaan kansalaisten osallistumista. Vastademokratia monine muotoineen haastaa perinteiset edustuksellisen ja osin suorankin osallistumisen muodot. Vastademokratia tarkoittaa demokratian rinnalle nousevia – ei siis demokratialle vastakkaisia – uusia osallistumisen muotoja (Rosavallon 2008). Usein etenkin julkisessa keskustelussa kysytään lisäksi demokratian uskottavuutta, katudemokratiaa ja virtuaalisen osallistumisen merkitystä.

Kuntalaisten hyvinvointi, osallistuminen ja vaikuttaminen sekä kunnan perusteh-tävien hoitaminen ja yhteisten voimavarojen käyttäminen edellyttävät sekä demokratian eri tasojen että kunnan johtamisen ja palvelujen tasojen keskinäistä vuorovaikutusta. (Kuvio 1.)

Elitistisetdemokratiateoriat Toiminta, johtaminen ja kehittäminen

Johtaminen,kuntalaisten osallistuminen,asiakasrajapinnan työ

Osallistuvan demokratian teoriat

Päätöksenteko, hallinta ja hallinto

Pluralistisetdemokratiateoriat

Kuvio 1. Demokratiateoriat ja toiminnan eri tasot (Kettunen ym. 2008).

223


Osallistumisteoriasta riippuu, mikä sija kuntalaisten osallistumiselle annetaan. Edus-tuksellinen demokratia (eliittiteoriat) painottaa osallistumisen edustuksellisuutta. Sen sijaan pluralistiset ja osallistuvan demokratian teoriat antavat yksittäiselle ihmiselle myös selvästi oman äänen itseään lähellä olevissa asioissa ja silloin, kun osallistumista tarvitaan. Osallisuus ja oman äänen kuuluminen korostuvat konkreettisesti esimerkiksi keskustelevassa demokratiassa (deliberatiivinen demokratia) ja käyttäjädemokratiassa (asiakkaiden osallistuminen ja työpaikkademokratia). (Lowndes 1995; Herne & Setälä 2005)

Kunnallinen itsehallinto ja kuntalaisten itsehallinto

”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.” (Perustuslaki (596/2007), 121§ 1 mom)

Perustuslaissa määritellään muun muassa kansalaisten perusoikeudet sekä kuntien ja kuntayhtymien itsehallinnollinen asema. Siinä kuvataan yksi demokratian eli kansan-vallan periaate.

Kunnallisessa itsehallinnossa voi erottaa kaksi toisiinsa liittyvää, mutta erilaista näkökulmaa: kuntanäkökulma ja kuntalaisnäkökulma (Niiranen 2002). Kuntanäkö-kulmassa huomio kohdistetaan ensisijaisesti kunta-valtio-suhteeseen ja sen ehtoihin. Tällöin kiinnostuksen ja keskustelun kohteena ovat ennen kaikkea sitovamman valtionohjauksen mekanismit, kuten lainsäädäntö ja sen kehitys, samoin kuntien jär-jestämien lakisääteisten palveluiden ja toiminnan rahoitusta koskevat vastuusuhteet ja valtion kunnille maksamien valtionosuuksien perusteet. Kysymys on siis vallanjaosta ja vastuusta kuntien ja valtion kesken. Kuntalaisnäkökulma puolestaan tarkoittaa kun-talaisen kokemusta kunnan jäsenyydestä. Siihen sisältyvät muun muassa kunnallisen demokratian muodot ja edellytykset. Näitä ovat esimerkiksi osallistumisen kanavat muun muassa verkkodemokratia, erilaiset käyttäjäroolit, asukas- ja asiakasneuvostot, mielipiteen kuuleminen sekä kuntalaisten edustuksellinen ja suora osallistuminen. Näi-den lisäksi kunnalliselta luottamushenkilöltä edellytetään kykyä kuunnella kuntalaisten mielipiteitä ja kokemuksia sekä viisautta tehdä ratkaisuja, jotka ovat kuntalaisten mie-lestä oikeudenmukaisia, vaikka eivät aina olisikaan kuntalaisten mielen mukaisia.

Käytännössä kuntalaisnäkökulma on kuitenkin tarkoittanut demokraattisen jär-jestelmän muotoja, kuten äänestämistä, verotukseen perustuvaa rahoitusjärjestelmää sekä varsin usein palvelujen käyttämistä eli asiakkuutta. Kunnan demokraattinen järjestelmä sisältää sekä edustuksellisen demokratian (kunnanvaltuuston jäsenten valinnan äänestyksellä) että kuntalain asukkaille turvaaman, varsin monimuotoisen suoran osallistumisen. Kuntarakenteet ja kuntalaisten kokemukset kunnan jäsenyydestä ovat muutoksessa. Silti yhä tärkeämpää kunnallisessa päätöksenteossa on muistaa ja tunnistaa se, että asukkaiden kokemus kuntalaisnäkökulmasta sisältää myös laajemmin yhteiskunnan eheyden kannalta arvokkaita tekijöitä. Kunnan jäsenyys, kokemukset kuntayhteisöön kuulumisesta ja omista vaikuttamisen mahdollisuuksista itselleen tärkeissä asioissa ja palveluissa synnyttävät osallisuuden kokemuksia.

Hallintomenettelyn julkisuus on osa kunnallista demokratiaa. Demokratiaan kuuluu, että kansalaisilla on mahdollisuus tietää, mitä kunnan hallinnossa tapahtuu

224

ACTA

ja mihin päätökset perustuvat. Tämä on turvattu monella tavalla. Perustuslaki takaa kansalaisille oikeuden hyvään hallintoon (21§). Kunnallinen tiedottaminen edellyttää, että asukkaille kerrotaan paitsi kunnan päätöksistä, myös kunnallisessa päätöksente-ossa vireillä olevista ratkaisuista ja niiden oletetuista seurausvaihtoehdoista (Kuntalaki 519/2007, 29§). Asiakirjojen julkisuus ja kokousten julkisuus (valtuuston kokoukset, päätösten sisällöt, organisaatioiden verkkotiedottaminen) on teknisesti yhä helpompaa, mutta toisinaan käytännössä yhä monimutkaisempaa. Yhden osan avoimuutta muo-dostavat kunnan toimijoiden viestintäsuunnittelu, viestinnän valmiudet, tahto ja taito. Pidetäänkö tärkeänä että kuntalainen esimerkiksi löytää helposti kunnan verkkosivuilta päätösten liitteinä olevia julkisia asiakirjoja esimerkiksi valtuuston kokouksessaan hyväksymän kunnan tarkastuslautakunnan arviointikertomuksen.

Kunnan perustehtävä ja luottamushenkilö kuntalaisten edustajana

”Kunnan tulee pyrkiä edistämään kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan” (KuntaL 519/2007, 1§ 3 mom)

Kuntalaisten hyvinvointi on laaja käsite. Joskus kuntaa pidetään kuitenkin vain palvelu-jen tuottajana tai eräänlaisena palvelutehtaana. Tämä näkökulma kapeuttaa kunnallisen itsehallinnon ja samalla kuntalain ensimmäisen pykälän mukaista ajattelua. Kunnat eivät ole vain valtion antamien hyvinvointitehtävien toteuttajia, vaan mitä suurimmassa määrin myös omaa hyvinvointipolitiikkaansa itsenäisesti muotoilevia ja siitä päättäviä toimijoita. Vastuu kansalaisten hyvinvointia edistävistä palveluista jakaantuu pääosin valtion ja kuntien kesken. Käytännössä kunnat kuitenkin huolehtivat useista valtion lainsäädännöllä määrittämistä tehtävistä ja konkreettisista palveluista.

Luottamushenkilö toimii sekä kuntalaisten edustajana että päätöksentekijänä. Kunnallisen luottamushenkilön yksiselitteisenä tehtävänä on edistää kaikessa toimin-nassaan ja päätöksenteossaan kunnan ja sen asukkaiden parasta (KuntaL 32§). Kun-nan luottamushenkilön rooli eroaa selvästi aktiivisen, osallistumaan ja vaikuttamaan pyrkivän kuntalaisen roolista. Tämä merkitsee sitä, että luottamushenkilö kohtelee päätöksenteossaan kaikkia kunnan asukkaita tasapuolisesti ja oikeudenmukaisesti sekä ottaa huomioon kunnan kokonaisuuden, ei vain omia sidos- ja viiteryhmiään. Näitä voivat olla esimerkiksi oman ikäiset kuntalaiset tai oman ammattiryhmän edustajat. Edellä oleva voidaan kiteyttää myös niin, että luottamushenkilöllä on oltava kyky tehdä päätöksiä, joita kuntalaiset pitävät oikeutettuina, sekä kyky perustella tekemänsä ratkaisut, silloinkin kun ne eivät ole tai voi olla kaikkien kuntalaisten mielen tai tah-don mukaisia. Velvoite on kieltämättä haastava, etenkin kun otetaan huomioon, että kunnan poliittinen päätöksenteko on luonteeltaan enemmän arvojen kohdentamista eli allokointia kuin rationaalista, tarkasti esimerkiksi tutkimustietoon perustuvia va-lintoja. Poliittiselta päätöksenteolta odotetaan viisautta ja taitavuutta erityisesti silloin, kun kyse on vaikeista, toisilleen vastakkaisista asioista tai sellaisista ratkaisuista, joiden seurausvaikutuksia on vaikea tai jopa mahdoton ennakoida (Rapeli 2010).

Kuntalaisten itsehallinnon ja osallistumisen kannalta erityisen vaativa on kunnan strategiaprosessin toteuttaminen sekä tuloksellisesti että demokratian menettelytapo-

225


jen mukaisesti. Prosessia ohjaavat esimerkiksi kunnan johdon strategisen johtamisen tapa, poliittisen ja toiminnallisen johdon vuorovaikutus ja kuntalaisten osallistumisen kulttuuri (Rannisto 2005).

Luottamushenkilöihin kohdistuu voimakkaita talouden tasapainottamisen pai-neita, erityisesti silloin, kun he päättävät toiminnan ja hallinnon uudistuksista. Uusien toimintamallien käyttöönotto on kunnissa, kuntayhtymissä ja palveluorganisaatioissa yhä ajankohtaisempaa. Sotaraudan (2009, 63) mukaan innovatiivisuus edellyttää kun-nissa systemaattista tiedon luomisen, tuottamisen ja käyttämisen prosessia. Olennaista on kyky tunnista hyvin monenlaisten kuntalaisten tai eri kuntalaisryhmien tarpeet ja tehdä ne näkyväksi.

Kuntalaisen osallistuminen ja osallisuus – mistä osallisuus syntyy ja mitä ovat osallisuuden edellytykset

”Valtuuston on pidettävä huoli siitä, että kunnan asukkailla ja palvelun käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan” (KuntaL 356/1995, 27§ 1 mom)

Kuntalaisten osallisuutta tukevat useat kansalliset ja kansainväliset periaatteet ja so-pimukset. Sisällön ja muodon osallistumiselle antavat monet normit, ohjeistot sekä kunnallisiin palveluihin liittyvät toimintakäytännöt ja ammatilliset periaatteet, toi-mintaohjelmat ja poikkihallinnolliset politiikkaohjelmat. Esimerkkeinä voi mainita kansainväliset ihmisoikeussopimukset, kansainvälisten järjestöjen (YK, WHO, OECD) toiminnalliset linjaukset, Euroopan unionin subsidiariteettiperiaatteen laajan tulkin-nan sekä marginalisoitumisen vastaiset ohjelmat ja Euroopan Neuvoston Paikallisen itsehallinnon asiakirjan. Kansallisen tason ohjelmista ja suosituksista osallistumista ja osallisuutta painottavat konkreettisesti muun muassa Kansalaisvaikuttamisen poli-tiikkaohjelma (2007) tai Valtioneuvoston periaatepäätöstä demokratian edistämisestä Suomessa (4.2.2010).

Myös Suomen perustuslaki tukee kansalaisten osallisuutta ja yhteisöön kuulumi-sen peruslähtökohtia: ”Julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätök-sentekoon”. (Perustuslaki 596/20007, 14§ 3 mom).

Kuntalaisten oma vaatimustaso ja kiinnostus osallistumiseen vaikuttaa myös kuntalaisuuden toteutumiseen. Vaikka kunnallisten palveluiden toimintakäytännöt ja ammatilliset periaatteet esimerkiksi edellyttävät palveluita käyttävän asiakkaan oman mielipiteen arvostamista ja kuulemista, saattaa toisinaan käydä niin, että asiakkuus kaventaakin kansalaisuutta.

Asiakkaiden osallistumisen ja vaikuttamisen aloja ja näiden kompastuskiviä voi arvioida kahdesta näkökulmasta: 1) Toimintana eli asiakaslähtöisyyden tai asiakas-suuntautumisen, asiakkaan vaikuttamismahdollisuuksien sekä asiakkaan osallistumi-sen näkökulmasta (Dahlberg & Vedung 2001). 2) Sitä voi arvioida edellä kuvattuina osallisuuden edellytyksinä, jolloin kysymyksessä ovat kuntalaisen tieto, taito, tahto, halu ja kyky (Niiranen 1999 ja 2002).

Mikä estää jo nyt kuntalaista osallistumasta? Ainakin kuntalain (519/2007)

226

ACTA

mukaan kunnan asukkaan osallistumisen ja vaikuttamisen mahdollisuuksia on jo nyt monia (27 §, 2 mom): Kunnassa voidaan

valita palvelun käyttäjiä kunnan toimielimiin

järjestää kunnan osa-alueiden hallintoa

tiedottaa kunnan asioista ja järjestää kunnan asukkaiden kuulemistilaisuuk-

sia selvittää asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa

kunnassa voidaan tukea asukkaiden oma-aloitteista toimintaa

tarvittaessa järjestää neuvoa antava kunnallinen kansanäänestys (30 §).

Kuntalaisten itsehallinnon kannalta avainkysymys on lähitulevaisuudessa se, millaiseen osallisuuteen nuoret aikuiset, nuoret ja lapset kasvavat. Lapsen ja nuoren kohdalla osallisuuteen kasvaminen edellyttää paljon muutakin kuin osallistumisen kanavat tai – populaaristi – alhaisen äänestysiän. Osallisuus on ennen muuta olotila, tunne ja kokemus. Se on kokemus siitä, että omalla mielipiteellä on merkitystä, että siitä kannattaa kertoa. Peruskoulu voi parhaimmillaan antaa mainion alustan osallisuuden kokemuksille ja osallistumisen taidoille. Se voi oppimisen yhteisönä tukea lapsia ja nuoria myös demokratian kannalta tärkeään mediakriittiseen ajatteluun ja kykyyn tunnistaa erilaisia näkemyksiä ja erilaisia mielipiteitä siitä, mikä on yhteisölle hyväksi. Kuntalaki ei tee eroa eri ikäryhmien osallistumisen mahdollisuuksille eikä rajoita osallistumista vain äänestysikäisille.

Kompastuskivien ohittaminen

Mitä sanoja käytetään kun puhutaan kunnallisesta demokratiasta ja kuntalaisten itsehallinnosta kunnallisen itsehallinnon kulmakivenä? Sanat luovat aina mielikuvia asiasta, josta puhutaan, ja sanojen avulla määritellään, kuka on asiantuntija esimerkiksi kuntalaisten mielipiteitä ja tarpeita koskevissa asioissa. Lisäksi käytettävät sanat ja niihin liittyvät käsitykset tuottavat valtarakentaneita (Mälkiä 1998). Jos kunnallisesta päätöksenteosta käytetään käsitettä poliittinen peli, voidaan kysyä, minne kuntalaiset asemoidaan. Kuka on pelaaja, kuka sivustakatsoja? Jos puhutaan likaisesta pelistä, haluaisivatko kuntalaiset edes olla mukana siinä.

Deliberatiivisen eli neuvottelevan, keskustelevan demokratian lähtöajatus on siinä, että annetaan tilaa avoimelle keskustelulle ja pyritään löytämään sitä kautta mahdollisimman monia tyydyttävä ratkaisu tai yhteisymmärrys päätettävästä asiasta. Deliberatiivisen mallin mukainen ajattelu on yhtäältä vastine tiukan edustukselliselle demokratialle, toisaalta sen voi ajatella myös täydentävän ja rikastuttavan edustuksel-lista demokratiaa (Herne & Setälä 2005; Held 1987). Kuntalaisten laajan ja avoimen osallistumisen mahdollisuuksia voidaan rakentaa esimerkiksi internetin ja kunnan verkkosivujen kautta. Toimivien osallistumismahdollisuuksien tarjoaminen voi par-haimmillaan lisätä kuntalaisten kiinnostusta kunnallista päätöksentekoa kohtaan ja palauttaa heidän luottamustaan sekä demokratiaan että poliittisiin instituutioihin. Samalla on muistettava, että jonkin asian esittäminen verkossa ei vielä ole demokra-tiaa, eivätkä kaikki kuntalaiset edes halua osallistua kunnan internet-sivujen kautta

227


(Niiranen 2006). Kuntien toimintarakenteiden uudistuksissa on vaarana se, että kun keskitytään

ajankohtaisiin asioihin kuten talouden ongelmiin tai palvelurakenteiden uudistamiseen, saatetaan unohtaa suunnitelmallinen demokratian ylläpitäminen ja kehittäminen. Kuntalaisten osallistumisen tukeminen, monialainen tiedon välittäminen tai aivan uusien osallistumismuotojen kehittäminen saattavat helposti jäädä esimerkiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa rakenteellisten ratkaisujen jalkoihin? Useat samanaikaiset reformit saattavat tukahduttaa toisiaan. Pahimmillaan uudistusten kulmakivet muuttu-vat demokratian kompastuskiviksi Kompastuskivien välttämiseksi voi siis kysyä, kenen demokratiasta puhutaan, millaisesta näkökulmasta demokratiaa ja sen tilaa määritellään – ja millaisesta näkökulmasta tai millaisilla demokratiakäsityksillä sitä tutkitaan.

Edustuksellinen demokratia on tässäkin avainasemassa. Kyse on kunnan luot-tamushenkilöiden omista toimintatavoista ja siitä, kuinka he mieltävät asemansa kuntalaisten edustajana. Antavatko luottamushenkilöt tilaa kuntalaisten näkemyksille muuallakin kuin äänestystilanteissa. Jos halutaan säilyttää kunnallisen demokratian kulmakiviä, on uusille vuorovaikutuksen muodoille annettava tilaa ja foorumeita (Manninen 2010, 437–438).

Kuntalaisten osallisuuden ja osallistumisen osalta voi kysyä, onko kuntalaisten osallistumisessa innovatiivisuutta? Kuntademokratian osalta voi esittää neljä keskeistä kysymystä, jotka haastavat sekä kunta-alan uudistuksen toteuttajat että sen tutkijat:

1. Tunnistetaanko ja kehitetäänkö aidosti uusia demokratian muotoja? Uudet muodot asettuvat luontevasti esimerkiksi deliberatiivisen sekä suoran osallis-tumisen alueille. Saattaa myös olla, että klassista demokratiaa täydentävät ja nuorten helposti omaksumat uudenlaiset osallistumisen muodot ja vastade-mokratian piirteet ovatkin niitä, jotka nousevat aikaisempaa voimallisemmin esille.

2. Modernisoidaanko luottamushenkilöiden toimintakäytäntöjä niin, että ne vastaavat ajantasaisesti kuntien uusia toimintarakenteita ja että niillä on kuntalaisten tuki?

3. Annetaanko nuorille aikaa, sijaa ja tilaa kunnallisessa demokratiassa, jolla tuetaan nuorten osallisuuteen kasvamista ja osallisuuteen oppimista?

4. Kehitetäänkö kunnan toiminnallisen ja poliittisen johdon välistä suhdetta niin, että se mahdollistaa tiedolla johtamisen ja aidon vuoropuhelun?

”On muistettava, ettei mikään yritys ole yhtä vaikeasti käynnistyvä, yhtä varoen suoritettava ja tuloksiltaan yhtä epävarma kuin uuden hallintojärjestelmän voimaan-saattaminen. Uudistaja saa vastaansa kaikki ne, joille vanha järjestelmä oli edullinen, ja nekin, jotka katsovat hyötyvänsä uudesta järjestelmästä, kannattavat häntä melko laimeasti. Puoltajien penseys johtuu osaksi siitä, että he pelkäävät vastustajiaan, joilla on tukenaan vanhat lait, osaksi siitä että ihmiset ovat epäluuloisia eivätkä luota täysin uudistuksiin ennen kuin pitkällisen kokemuksen jälkeen.”

(Niccolo Machiavelli: Ruhtinas, 1969,20; alkup. v.1532)

228

ACTA


Dahlberg, M. & Vedung, E. (2001): Demokrati och brukarutvärdering. Studentlitteratur, Lund.

Held, D. (1987): Models of Democracy. Polity Press, Oxford.

Herne, K. & Setälä, M. (2005): Deliberatiivisen demokratian ihanteet ja kokeilut. Politiikka 43:3, s. 175–188.

Heywood, A. (1998): Political Ideologies. An Introduction. Macmillan, London.

Jalonen, H. (2010): Informaation välttäminen kunnallisessa päätöksenteossa. Kunnallistieteel-linen aikakauskirja 38:1, s. 38–67.

Kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelman loppuraportti (2007): Oikeusministeriön toiminta ja hallinto 20. Oikeusministeriö, Helsinki.

Kettunen, P. − Niiranen, V. − Vuori, J. (2008): The Local Government Reform and the Trans-formation of Democracy: The role of citizens in the age of e-government and consumerism. 14 pages. European Group of Public Administration. Annual Conference, 3rd – 6th September 2008 – Rotterdam, Holland. (10 p.) http://www.egpa2008.com (luettu 12.9.2010)

Lowndes, V. (1995): Citizenship and Urban Politics. In Judge, D. − Stocker, G. − Wollman, H. (eds.): Theories of Urban Politics. Sage, London, pp. 160–180.

Machiavelli, N. (1969, alkup. v.1532): Ruhtinas (Il Principe). Vallankäytön käsikirja kautta vuosisatojen. WSOY, Porvoo.

Manninen, A. (2010): Palveluja vai byrokratiaa? Suomen kunnallishallinto sotien jälkeen. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Edita, Helsinki.

Mälkiä, M. (1998): Kieli, vuorovaikutus ja valta tietoyhteiskunnassa. Hallinnon tutkimus 17:3, s. 15–48.

Niiranen, S. (2006): Agora vai kulissi? Kansalaisvaikuttamisen ja verkkodemokratian rooli tietoyhteiskuntaohjelmien toteuttamisessa. Politiikan tutkimuksen laitos, Tampereen yliopisto. Tampere.

Niiranen, V. (1999): Municipal democracy and citizens' participation: citizens' views on municipal decision-making and possibilities to affect local social policies. In Rouban L. (ed.): Citizens and the New Governance. Beyond New Public Management. International Institute of Administrative Sciences Monographs 10. IOS Press, Amsterdam, pp. 55–67.

Niiranen, V. (2002): Asiakkaan osallistuminen tukee kansalaisuutta sosiaalityössäkin. Julkai-sussa Juhila, K. – Forsberg, H. – Roivainen, I. (toim.): Marginaalit ja sosiaalityö. SoPhi 65. Jyväskylä, s. 63–80.

Rannisto, P-H. (2005): Kunnan strateginen johtaminen. Acta Universitatis Tamperensis 1072. University Press, Tampere.

Rapeli, L. (2010): Tietääkö kansa? Kansalaisten politiikkatietämys teoreettisessa ja empiirisessä tarkastelussa. Annales Universitatis Turkuensis. Sarja C, Osa 295. Turun yliopisto. Turku.

Rosavallon, P. (2008): Vastademokratia. Politiikka epäluulon aikakaudella. Vastapaino, Tam-pere

Setälä, M. (2003): Demokratian arvo. Teoriat, käytännöt ja mahdollisuudet. Gaudeamus, Helsinki.

229


Sotarauta, M. (2009): Strateginen innovaatiojohtaminen kunnassa. Julkaisussa Haveri, A. – Majoinen, K. – Jäntti, A. (toim.): Haastava kuntajohtaminen. Suomen Kuntaliitto, Helsinki, s. 56–70.

Valtioneuvoston periaatepäätöstä demokratian edistämisestä Suomessa 4.2.2010.

230

ACTA

Marianne Pekola-Sjöblom

Kuntalaisten mielipiteet ja kuntalaisuus elävän itsehallinnon tason määrittäjänä ja vahvistajana

Johdanto

Kunnallinen demokratia on kunnallisen ysi itsehallinnon ja samalla kunnan elinvoi-maisuuden peruskivistä. Yhden määritelmän mukaan kunnallinen demokratia toteutuu siinä määrin kuin kuntalaiset osallistuvat vaikuttavalla tavalla kunnan päätöksentekoon (Helander & Ståhlberg 1973, 59; Ståhlberg 1974; Ståhlberg 1998, 158). On perusteltua kysyä, voidaanko vahvan kuntalaisuuden avulla perustella kunnan olemassaoloa tai vas-taavasti voidaanko kunnan olemassaolon edellytysten katsovan täyttyvän kuntalaisten heikon kuntakiinnittyneisyyden kunnissa?

Kansalaisten voidaan sanoa muodostavan kunnallisessa itsehallintomallissa niin alku- kuin loppupisteen Kansalaisuus nykyisessä hyvinvointiyhteiskunnassa sisältää ajatuksen, että kansalaiset esiintyvät eri rooleissa suhteessa kunnallisiin ja muihin julkisiin instituutioihin ja toimintoihin. Käytännössä lähes jokainen kansalainen edus-taa useampaa roolia. Kansalaiset voivat olla äänestäjiä, veronmaksajia, työntekijöitä, luottamushenkilöitä, asiakkaita tai käyttäjiä. Erilaisten kuvausten käytön taustalla on yhteiskunnan yhä kasvava erilaisuus. (Montin 2002, 133)

Äänestäjänä kansalainen ottaa kantaa julkisen sektorin laajuuteen ja suuntaan liittyviin kysymyksiin äänestämällä sitä puoluetta, jonka ohjelma ja ideologia vastaa omia käsityksiä. Veronmaksajana kansalaisilla katsotaan olevan omat näkemyksensä verovaroin rahoitetuista yhteiskunnan panostuksista esimerkiksi verotuksen suuruu-desta palvelujen järjestämisen laajuuteen. Asiakkaan ja käyttäjän rooleissa kansalaiset arvioivat kokemuksiaan julkisesti rahoitetuista ja järjestetyistä palveluista; palvelujen hoidon hyvyydestä, tärkeydestä ja/tai saavutettavuudesta. (Vrt. esim. Pekola-Sjöblom 2002, 39)

Kuntalaisten edellytyksiä erilaiseen osallistumiseen ja vaikuttamiseen on haluttu turvata ja edistää lainsäädännöllä. Kuntalain (365/1995) mukaan kuntalaisilla on oi-keus saada tietoa kunnan tarjoamista palveluista sekä mahdollisuus vuorovaikutteiseen toimintaan. Kuntalain 27 §:ssä todetaan, että valtuuston on pidettävä huolta siitä, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on edellytykset osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan, ja luetellaan tapoja, joilla sitä voidaan erityisesti edistää.

231


Taulukko 1. Esimerkkejä kuntalaisuuden eri ulottuvuuksista kuntalaisten erilaisina rooleina.

Kuntalaisuuden ulottuvuus Kuntalaisen rooli

Suhtautuminen kunnallisiin palveluihin palvelujen rahoittaja ja/tai käyttäjä; veronmaksaja, käyttäjä, asiakas

Luottamus kunnan päätöksentekoon kunnallisen päätöksenteon arvioitsija; veronmaksaja, äänestäjä

Samaistuminen kotikuntaan kunnan jäsen; veronmaksaja, äänestäjä

Suora osallistuminen ja vaikuttaminen (järjestö)vaikuttaja; veronmaksaja, äänestäjä, palvelujen käyttäjä

Äänestäminen kuntavaaleissa (sekä neuvoa- äänestäjäantavissa kansanäänestyksissä, mielipide-tiedusteluissa tms.)

Osallistuminen kunnallisiin luottamustehtäviin luottamushenkilö

Osallistuminen kunnallisten palvelujen kunnallinen työntekijäsuunnitteluun / organisointiin / tarjoamiseen kuntalaisille

Kuntalaisten suoran vaikuttamisen voidaan todeta riippuvan osin kunnan luottamu-selinten ja viranhaltijoiden halusta tällaiseen vuorovaikutukseen (Heuru − Mennola − Ryynänen 2001, 49). Toimiessaan lain edellyttämällä tavalla kunnan voidaan katsoa vahvistavan sekä kuntalaisten kuntakiinnittyneisyyttä että omaa kuntalaislähtöisyyt-tään.

Kukin kunta, poliittiset päättäjät yhdessä kunnallisten viranhaltijoiden kanssa, päättää ensinnäkin, missä määrin erilaisia vaikuttamiskanavia kunta kuntalaisille tarjoaa ja toiseksi, miten erilaisten vaikuttamiskanavien tuomaan kuntalaisnäkökulmaan ja palautteeseen kunnassa reagoidaan.

Kunnan kuntalaislähtöisyys

suuri pieni

Kuntalaisten kuntakiinnittyneisyys/ suuri + + + –”kuntalaisuuden voimakkuus pieni – + – –

Kuvio 1. Kuntalaisten kuntalaisuuden ja kunnan kuntalaislähtöisyyden ristiintaulukointi voi-

makkuuden mukaan.

Vahvaan kunnalliseen demokratiaan ja samalla elävään itsehallintoon tarvitaan paitsi kuntalaisten vahvaa kuntakiinnittyneisyyttä, kuntalaisuutta, myös kunnasta lähtevää vahvaa kuntalaislähtöisyyttä. Tästä seuraa, että vaikka kuntalaisten kuntakiinnittynei-syys olisi suurta, mutta kunnan toteuttama kuntalaislähtöisyys ei ole vahvaa, tilanne ei ole kunnallisen itsehallinnon kannalta optimaalinen. Sitä se ei ole myöskään, jos kunnan kuntalaislähtöisyys on suurta, mutta kuntalaisten kuntakiinnittyneisyys jää vähäiseksi.

232

ACTA

Kuntalaisten kuntakiinnittyneisyyttä, kuntalaisuutta, ja sen astetta tai voimakkuut-ta mitataan pääosin kuntalaiskyselyistä saatavien erilaisten indikaattoreiden avulla (vrt. Pekola-Sjöblom − Helander − Sjöblom 2006; Pekola-Sjöblom 2011; ks myös esim. Johansson 2007; Demokratiaindikaattorit Suomessa). Näihin kuntalaisuuden pääulot-tuvuuksiin, indikaattoreihin, luetaan kuntalaisten luottamus kunnan päätöksentekoon, arviot kunnallisten palvelujen hoidosta (palvelutyytyväisyys), arviot osallistumisen vaikuttavuudesta sekä samaistuminen kotikuntaan. Lisäksi kuntalaisten kuntakuvaa voidaan mitata ja kokonaiskuvaa täydentää muun muassa mielipiteillä, jotka koskevat kunnan pärjäämistä kuntien välisessä kuvitteellisessa hyvä asua ja elää -kilpailussa sekä oman kunnan liittämistä toisen tai toisten kuntien kanssa kuntaliitoksella.

Tässä artikkelissa kuvataan muutamia kuntalaisuuden pääulottuvuuksien käsitteitä ja niiden tutkimuksellisia taustoja. Tarkasteluun on valittu mukaan ne ulottuvuudet, joiden nähdään selvimmin piirtävän ja mittaavan nimenomaan kuntalaisen kunta-kuvaa. Tällaisina ulottuvuuksina pidetään luottamusta, palvelutyytyväisyyttä sekä kuntasamaistumista.

Toiseksi selvitetään viimeisimmän tutkimustiedon perusteella kuntalaisuuden voimakkuutta valituilla ulottuvuuksilla sekä sitä, missä määrin kyseisillä ulottuvuuksilla mahdollisesti ilmenevät vaihtelut selittyvät yhtäältä yksilöominaisuuksista ja toisaalta kunnan rakenneominaisuuksista lähtien.

Artikkelin loppuosassa pohditaan kuntalaisten kuntamielipiteiden ja niiden kautta piirtyvän kuntalaisuuden merkitystä kunnan toiminnassa ja mahdollisissa kuntaraken-teellisiin muutoksiin liittyvissä pohdinnoissa ja päätöksenteossa. Missä määrin kun-nissa esiintyy vahvaa ja missä määrin heikkoa kuntalaisuutta? Voidaanko kuntalaisten mielipiteitä ja kuntalaisuutta käyttää kunnallisen itsehallinnon tason osamäärittäjinä? Voidaanko vahvan kuntalaisuuden avulla perustella kunnan olemassaoloa tai vastaavasti voidaanko kunnan olemassaolon edellytysten katsovan täyttyvän kuntalaisten heikon kuntakiinnittyneisyyden kunnissa?

Kuvaukset keskeisistä kuntalaisten kuntakuvaa määrittävistä kuntalaisuuden ulottuvuuksista

Vieraantuneisuus, kiinnittyneisyys ja luottamus kunnan päätöksentekoon

Vieraantuneisuus

Kansalaisten suhtautumista politiikkaan ja poliitikkoihin kuvattaessa on käytössä monia erilaisia käsitteitä. Muun muassa ruotsalainen tutkija Tommy Möller (1998; 2000) on pohtinut laajemmin ko. käsitteitä, ja listannut muun muassa sellaiset ter-mit kuin politiikanvastaisuus (politikerförakt), vieraantuneisuus (alienation, känsla av främlingsskap) ja epäluottamus (misstro). Mainituista termeistä epäluottamus on neutraalein ja kuvaa skeptisyyttä, luottamuksen puutetta.

Politiikan tutkijoiden yhtenä perinteisenä terminä on poliittinen vieraantuneisuus. Möllerin (2000, 21) mukaan sillä on selitetty ihmisten erilaista passiivisuutta, ja se on esiintynyt eräänlaisena kokoavana käsitteenä sellaisissa tapauksissa, joissa kansalaiset

233


esimerkiksi kääntävät selkänsä poliittisille instituutioille, jättävät äänestämättä ja osal-listumatta poliittiseen toimintaan ja ilmoittavat suhtautuvansa välinpitämättömästi politiikkaan.

Suomalainen tutkija Olavi Borg (1986, 29) katsoo, että poliittinen vieraantunei-suus voi merkitä esimerkiksi kontaktien määrän vähenemistä, laadun heikkenemistä tai organisaatioetäisyyden kasvua päättäjien ja kansalaisten välillä.

Poliittisessa vieraantuneisuudessa ilmenevät erilaiset sisällöt ja vivahteet näkyvät erilaisina ulottuvuuksina ja typologioina, jotka riippuvat usein eri tavoin erilaisista taustatekijöistä. Jonkinlaisena perusdikotomiana pidetään voimattomuutta ja poliit-tista tyytymättömyyttä. Suomalaisessa kansallisen tason tutkimuksessa on löydetty seuraavat kolme ulottuvuutta; kansalaispätevyys, poliittisen järjestelmän toimivuus ja politiikkakriittisyys. (Pesonen − Sänkiaho − Borg 1993, 149–150)

Kuntalaisten poliittinen kiinnittyminen

Kunnallisen valtuustodemokratian nykytilaa sekä kunnallishallinnon poliittista legiti-miteettiä kuvailevassa ja selittävässä Sami Borgin tutkimuksessa (1998) on tarkastelun lähtökohtana edustuksellisen demokratian keskeisyys kunnallisen kansanvallan ydin-järjestelynä. Tutkimuksessa tarkastellaan kuntalaisten poliittista kiinnittymistä kahden tekijän; puolue- ja pätevyyskiinnittyneisyyden pohjalta. Pätevyyskiinnittyneisyyden ulottuvuus koostuu tutkimuksessa kuntalaisten tietämyksestä politiikasta, kunnallispo-liittisesta kiinnostuksesta sekä sisäisestä kuntalaispätevyydestä (koostuu kolmesta omia vaikutusmahdollisuuksia, kunnallispoliittisten kysymysten ymmärrystä sekä omasta sananvallasta päätöksiin kartoittavasta väittämästä muodostetusta summamuuttujas-ta). Puoluekiinnittyneisyyden ulottuvuuteen on puolestaan sisällytetty kuntalaisten suhtautuminen kunnallispoliitikkoihin ja kunnallisvaalien tuloksen merkitykseen, ulkoinen kuntalaispätevyys (kahdesta puolueasenteita kuvaavasta väittämästä muo-dostettu summamuuttuja) sekä myös kuntalaisten tyytyväisyys kunnassa kehiteltäviksi toivottuihin tehtäväalueisiin.

Borg katsoo edellä mainittujen kahden tekijän pohjalta tekemänsä kuntalaisten poliittisen kiinnittymisen ryhmittelyn (luokittelu politiikan vihaajiin, aktiivikriitikoi-hin, puolueosallistujiin sekä ulkopuolisiin) yhdeksi tavaksi osoittaa kunnallishallinnon ja kuntalaisten välisen suhteen monimuotoisuutta ja vaihtelua. Borg toteaa kuitenkin myös, että kunnallishallinnon poliittinen legitimiteetti määrittyy edellä kuvattujen tekijöiden lisäksi osittain myös siitä millaisiksi kuntalaiset itse kokevat omat vaikutus-mahdollisuutensa kunnallisessa demokratiassa. (Borg 1996, 97, 105)

Kuntalaisten (poliittisista) kiinnittyneisyyttä (tai vastakohtaisesti vieraantunei-suutta) kuntaansa on KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelman kuntalaistutkimuksissa tarkasteltu muun muassa kansalaispätevyyttä, poliittisen järjestelmän toimivuutta tai politiikkakriittisyyttä mittaavilla asenteilla (vrt. Pekola-Sjöblom 1998, 133–136; 2002, 126–146; 2006, 160–188).

Luottamus

Samantyyppisten kysymysten avulla, tai myös pelkistetymmin, voidaan mitata

234

ACTA

epäluottamus-termin vastakkaista ilmiötä eli luottamusta. Yhteiskunnallisen luotta-muksen voidaan katsoa kohdistuvan yhtäältä toisiin ihmisiin ja toisaalta instituutioihin (Seligman 2000, 46–48; Kotkavirta 2000, 59)

Institutionaalisella luottamuksella viitataan tavallisesti mahdollisimman lähellä valtion ydintehtäviä olevien yhteiskunnallisten laitosten saamaan tukeen väestöltä. Yhteiskunnallisella luottamuksella on todettu olevan tärkeä merkitys poliittisessa, taloudellisessa ja sosiaalisessa elämässä. Yhteiskunnallista luottamusta pidetään myös sosiaalisen pääoman pääkomponenttina ja käytetään yleensä sen pääindikaattorina (Freitag 2003; Delhey ja Newton 2003; vrt. myös Komu & Hellsten 2010, 5)

Harisalon ja Stenvallin tutkimuksessa Luottamus ja epäluottamus kunnallishallin-non päätöksenteossa (2002) selvitetään laadullisen tutkimuksen keinoin muun muassa luottamuksen ja epäluottamuksen ilmenemistä kunnanhallituksen päätöksenteossa kunnanhallituksen jäsenten ja kunnanjohtajien näkökulmista.

Luottamusta on usein mitattu suoran kysymyksen tai väittämän avulla kuten, missä määrin tunnette luottamusta esimerkiksi poliittisiin puolueisiin, poliitikkoihin, oikeusjärjestelmään, maan parlamenttiin. Tällaisia luottamusta mittaavia kysymyksiä sisältyy erityisesti säännöllisesti toistettavissa gallup-kyselyissä sekä esimerkiksi World Values Surveys ja European Values Surveys -kyselytutkimuksissa. Artikkelissa Down and Down We Go: Political Trust in Sweden (Holmberg 1999, 103–122) listataan muutamia esimerkkejä eri Euroopan maissa käytetyistä kysymysmuotoiluista poliitik-koihin kohdistuvan luottamuksen mittaamiseksi.

Kuntalaisten luottamusta kunnan päätöksentekoon tarkasteleva artikkeli sisältyy myös Paras-arviointitutkimusohjelman Kuntalaiskysely 2008 -raporttiin (Pekola-Sjöblom 2011).

Artikkelissa luottamusta tarkastellaan vieraantuneisuutta tai epäluottamusta ku-vaavien termien vastakohtana, ja se koostuu seitsemästä, kuntalaisten suhtautumista kuntansa päätöksentekoon ja poliitikkoihin koskevasta väittämästä muodostetusta summamuuttujasta. Tarkastelu on tehty samantyyppisesti kuin aiemmissa vastaavissa kuntalaisten suhtautumista kunnan päätöksentekoon selvittävissä tutkimuksissa. (Pekola-Sjöblom 1998 ja 2002)

Kuntalaistutkimuksen 2008 mukaan kuntalaiset ovat yleensä ottaen ennemmin epäluottavaisia tai kriittisiä kuin luottavaisia kuntansa päätöksentekoon. Vuoden 2008 kyselyyn vastanneista kaiken kaikkiaan runsaat puolet, 52 prosenttia suhtautuu ennemmin kriittisesti kuin luottavaisesti ja 37 prosenttia ennemmin luottavaisesti kuntansa päätöksentekoon. (Pekola-Sjöblom 2011) Tämä vastaa aiempien vastaavien tutkimusten tuloksia ja vahvistaa olettamusta, että kuntalaisten kriittisyys päätöksen-tekoon on muodostunut lähes pysyväksi ilmiöksi.

Kunnalliseen päätöksentekoon kohdistuvaan luottamukseen vaikuttaa ennen kaik-kea ikä, mutta myös esimerkiksi äidinkieli ja perhemuoto. Luottavaisimmin kunnan päätöksentekoon suhtautuvat 70–80-vuotiaat ja äidinkieleltään ruotsinkieliset. Kriitti-simpiä ovat puolestaan 40–49-vuotiaat sekä alaikäisten lasten yksinhuoltajat. (emt.)

Kuntalaisten luottamusta kuntatasolla tarkasteltaessa havaitaan, että luottamus kunnan päätöksentekoon on suurinta maaseutumaisissa ja alle 2 000 asukkaan kunnissa. Luottamustasolla esiintyvät vaihtelut ovat tutkimuksen mukaan yhteydessä erityisesti kunnan työttömyysasteeseen, taajama-asteeseen, tuloveroprosenttiin sekä valtuuston

235


poliittisiin voimasuhteisiin, erityisesti SDP:n osuuteen. Tulokset antavat osviittaa sii-tä, että kuntalaisten luottamus on muita suurempaa taloudellisesti hyvin pärjäävissä kunnissa. Kuntalaisten tuntema luottamus kunnan päätöksentekoon ei kuitenkaan ole suoraan yhteydessä esimerkiksi kuntakokoon: erityisesti 2 000–50 000 asukkaan kuntia edustavien kokoluokkien sisällä kuntien väliset äärierot ovat erittäin suuria. (emt.)

Kuntalaisten palveluarviot

Kiinnostus kuntalaisten ja käyttäjien palvelumielipiteiden kartoitukseen on kasvanut selvästi parin viimeisen vuosikymmenen aikana. Syinä ovat ainakin kuntien jatkuvasti tiukkenevat taloudelliset toimintaraamit sekä valtion kuntiin kohdistumat lisääntyvät palveluvelvoitteet, jotka pakottavat kunnat tarkistamaan ja tehostamaan palvelutoi-mintaansa. Myös kuntalaisten vaatimustaso ja vaade saada verorahoille vastiketta, on jatkuvasti kasvanut ja oletetaan jatkavan kasvuaan myös tulevaisuudessa. (vrt. esim. Pekola-Sjöblom 2006, 190)

Kunnallisten palvelujen mielipiteiden kartoitusta perustellaan paitsi yksilön hy-vinvoinnin näkökulmalla myös sillä näkemyksellä, että kunnallisia palveluja koskevat päätökset ovat kuntalaisten valitsemien luottamushenkilöiden tekemiä poliittisia päätöksiä. Hyvin toimivan poliittisen prosessin pitäisi johtaa siihen, että kuntalaiset ovat tyytyväisiä tai vähintäänkin hyväksyvät taloudellisten olosuhteiden mukaiset palveluja koskevat poliittiset päätökset. (Johansson − Nilsson − Strömberg 2001; ks. myös Pekola-Sjöblom 2002, 39) Näin ollen kuntalaisten palveluarvioiden tarkastelu tarjoaa konkreettisen tavan päästä kiinni poliittisen legitimaation kysymyksiin hallinnon tuotoksia arvioimalla (vrt. Borg 1996, 17). Näin ollen se sopii osaltaan kuntalaisten kuntakiinnittyneisyyden tai niin sanotun. kuntalaisuuden voimakkuuden mittaami-sen yhdeksi elementiksi aiemmin kuvatun kuntakiinnittymisen (tai luottamuksen tai vastakohtaisesti vieraantumisen) rinnalla.

Kansalaisten palvelumielipiteitä kartoittavat paitsi erilaiset järjestöt ja tutkimus-laitokset, myös kasvavassa määrin myös kunnat. Kuntien mielipidekartoitukset ovat tyypillisesti asiakastyytyväisyyskartoituksia, mutta myös yleisemmät ja laajempi-alaiset kuntalaismielipiteiden selvitykset ovat yleistyneet.

Osana KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmaa vuosina 1996, 2000 ja 2004 toteu-tetut laajat kuntalaiskyselyt sisälsivät lukuisten yksittäisten sosiaali-, terveys-, koulutus-, sivistys- ja teknisten palvelujen hoitoa koskevat kysymyspatteristot. Niiden perusteella muodostettiin kuntalaisten yleistä palvelutyytyväisyyttä mittaavat summamuuttujat, indeksit, joiden avulla oli mahdollista selvittää palvelutyytyväisyyden kehitystä tut-kimusohjelmassa mukana olevissa kunnissa vuosina 1996–2004 sekä yleisellä että kuntatasolla. (Sandberg 1998; Pekola-Sjöblom 2002 ja 2006)

Vastaavantyyppinen kuntalaisten palvelutyytyväisyyden tarkastelu sisältyy myös Paras-arviointitutkimusohjelman vuoden 2008 kuntalaiskyselyyn perustuvaan kun-talaistutkimukseen. Aikaisempien tutkimusten mukaisesti kuntalaiset ovat kaiken kaikkiaan tyytyväisiä kuntien järjestämiin palveluihin, tyytyväisten osuus on noin 80 prosenttia. Yksittäisten palvelujen kohdalla palveluja käyttäneiden arviot palveluista ovat perinteiseen tapaan pääsääntöisesti parempia kuin niiden, joilla ei ole omakohtaista viimeaikaista käyttökokemusta. (Pekola-Sjöblom 2011)

236

ACTA

Yleisen palvelutyytyväisyyden vaihteluita eniten selittäviä yksilöominaisuuksia ovat ikä ja ammattiasema, mutta myös koulutustaso ja työnantajasektori vaikuttavat melko suuressa määrin kuntalaisten palvelutyytyväisyyteen. Kunnallisiin palveluihin tyytyväisimpiä ovat erityisesti 70–80-vuotiaat, eläkeläiset ja alhaisen koulutustason omaavat kuntalaiset, ja vastaavasti vähiten tyytyväisiä ovat alle kolmikymppiset, työt-tömät, lomautetut ja opiskelijat. (Pekola-Sjöblom 2011)

Kuntatasoisista tekijöistä kuntalaisten yleiseen palvelutyytyväisyyteen vuonna 2008 merkittävimmin vaikuttavia tekijöitä on ollut työttömyysaste, taajama-aste sekä maa-talouden osuus. Kuntalaisten palvelutyytyväisyys on sitä suurempaa, mitä vähemmän kunnassa on työttömyyttä, mitä enemmän harjoitetaan maataloutta ja mitä pienempi kunnan taajama-aste on. Yleinen palvelutyytyväisyys on suurinta maaseutumaisissa sekä pienimmissä, alle 2 000 asukkaan kunnissa ja vähäisintä suurimmissa yli 50 000 asukkaan kaupungeissa. (Pekola-Sjöblom 2011)

Kuntalaisten kuntasamaistuminen

Kysymys kansalaisten identiteetistä on ollut eräs yhteiskunnallisessa keskustelussa jo pitkään esillä olleita kysymyksiä. Uudentyyppisen keskusteluvoiman se sai kun-taliitoskeskustelujen voimistuttua ja erityisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksen käynnistyttyä 2000-luvun puolivälissä. Tällöin mielenkiinnon kohteena ovat erityisesti eri tasoilla toimivat poliittis-hallinnolliset alueelliset yhteisöt. Kuten muun muassa Helander (2006, 90) toteaa, että erilaiset alueelliset kokonaisuudet muodostavat niihin kytkeytyvien tai niiden kanssa päällekkäisten hallinnollisten yksikköjen vahvistamia kokonaisuuksia, jotka toimivat niissä asuvien ihmisten viiteryhminä.

Erisuuruisissa alueellisissa kokonaisuuksissa samaistumisen lähtökohdat vaihtelevat ymmärrettävästi suuresti. Kun pienimmissä alueellisissa kokonaisuuksissa; kunnan osissa, naapurustoissa tai pienissä kunnissa asukkaat voivat tuntea henkilökohtaisesti toisensa, kun taas suuremmissa alueellisissa yksiköissä samaistuminen voi perustua lähinnä vain viiteryhmäpohjaiseen yhteenkuuluvuuden tunteeseen eli lähinnä tietoi-suuteen siitä, että vuorovaikutus pohjautuu yhteisiin arvoihin tai yksiköiden tarjoamien palvelujen saamiseen. (Helander 2006, 90)

Siitä, miksi kansalaiset samaistuvat alueellisiin poliittis-hallinnollisiin kokonai-suuksiin, on esitetty neljä teoreettista näkökulmaa (Rose & Ståhlberg 2000, 260–263). Näitä ovat geneettinen, sosiaali-psykologinen, kontekstuaalinen ja rationaalinen argumentti.

Samaistumiseen liittyvällä geneettisellä argumentilla viitataan erilaisten yksikköjen, kuten kuntien historialliseen hyväksyttävyyteen. Sosiaali-psykologisella argumentilla korostetaan samaistumisen perustuvan siihen, kuinka pitkään asianomainen on asunut kyseisen yksikön, esimerkiksi kunnan, alueella. Kontekstuaalisessa perustelussa paino-tetaan edellisen tapaan psykologista kiinnittymistä kyseessä olevaan yksikköön niin, että mitä paremmin paikallisyksikkö vastaa yksilön henkilökohtaista arvomaailmaa, sitä vahvemmaksi samaistuminen voi tulla. Neljäs perustelu on rationaalinen, ja sen mukaan kansalaisen kannalta optimaalinen samaistumiskohde on sellainen yksikkö, joka kykenee tuottamaan mahdollisimman pitkälti kansalaisten odottamia palveluja.

Erilaisiin alueellisiin kokonaisuuksiin kohdistuvaa samaistumista, yhteenkuuluvai-

237


suutta on kartoitettu mm. osana KuntaSuomi 2004 -tutkimusohjelmaa vuosina 1996, 2000 ja 2004 toteutetuissa laajoissa kuntalaiskyselyissä (Ståhlberg 1998; Helander 2002; Helander & Pekola-Sjöblom 2006). Lisäksi vastaavantyyppinen tarkastelu-ulottuvuus sisältyy myös Paras-arviointitutkimusohjelman vuoden 2008 kuntalaiskyselyyn pe-rustuvaan kuntalaistutkimukseen (Pekola-Sjöblom 2011). Kussakin edellä mainitussa tarkastelussa kartoitetaan kuntalaisten kokemaa yhteenkuuluvuutta asuinalueeseen, kunnanosaan, kotikuntaan, seutuun, maakuntaan, lääniin, Suomeen, Pohjolaan, EU:hun ja Eurooppaan. Kunnan ja seudun kohdalla käytetyt termit eivät kuitenkaan ole yhteneväiset kaikkina tarkasteluvuosina.

Kuntalaisten samaistumista on kartoitettu muissakin Pohjoismaissa tehdyissä tutkimuksissa, mutta ei kuitenkaan kysymysmuotoilultaan identtisinä. (vrt. esim. Rose & Ståhlberg 2000; Kjaer 2003)

Vuoden 2008 kuntalaiskyselyn tulosten mukaan runsaat puolet (51 prosenttia) kuntalaisista samaistuu kotikuntaansa melko tai erittäin paljon ja alle viidennes (17 prosenttia) melko tai erittäin vähän. Kuntasamaistuminen on vahvistunut aiemmista vuosista. Niin kutsuttuja paikallissamaistujia eli niitä, jotka samaistuvat joko kuntaan tai kunnanosaan, on peräti kaksi kolmesta kuntalaisesta. Kuntasamaistumisen voimak-kuuteen vaikuttavia yksilöominaisuuksia ovat ennen kaikkea kotitalouden nettotulot, ammattiasema sekä asuinaika nykyisessä kunnassa; eniten kotikuntaan samaistuvat korkean tulotason omaavat, johtavassa olevat ja pitkään nykyisessä kotikunnassa asuneet kuntalaiset. (Pekola-Sjöblom 2011)

Kotikuntasamaistumisella on kuntatasolla yhteyttä kunnan taloustilanteeseen, työpaikkarakenteeseen ja valtuuston poliittisiin voimasuhteisiin; kuntasamaistuminen on muita voimakkaampaa hyvän taloustilanteen omaavassa, vähäisen työttömyyden kunnassa. Samaistuminen on sitä voimakkaampaa, mitä vähemmän kunnassa on ja-lostusalan työpaikkoja ja mitä vähemmän sosiaalidemokraateilla on valtuustopaikkoja. Kuntasamaistuminen ei suoranaisesti korreloi kuntakoon kanssa, siitäkään huolimatta, että kuntasamaistuminen on voimakkainta yhtäältä pienimmissä alle 2 000 asukkaan ja toisaalta suurimmissa yli 50 000 asukkaan kunnissa. Kuntasamaistuminen on hieman muita suurempaa kaupunkimaisissa kaupunkiseutukunnissa. (Pekola-Sjöblom 2011)

Kuntalaisten mielipiteistä rakentuva kuntakuva

Edellä on kuvattu kuntalaisten mielipiteitä kunnastaan kolmesta näkökulmasta: kunnan päätöksentekoon luottamuksen, palvelutyytyväisyyden sekä kuntasamaistumisen ulot-tuvuuksista käsin. Viimeisimmät tutkimustulokset tukevat aiempia vastaavia havaintoja, joiden mukaisesti kuntalaiset samaistuvat kotikuntaansa vähintään kohtuullisella tasolla, ovat kaiken kaikkiaan tyytyväisiä kunnallisiin palveluihin, mutta kuitenkin suhtautuvat ennemminkin kriittisesti kuin luottavaisesti kunnan päätöksentekoon.

Kuntalaisten kunta-arviot vaihtelevat niin yksilöominaisuuksien kuin kuntara-kenteellisten tekijöiden mukaan, osin voimakkaastikin. Arvioihin vaikuttavat yksilö-tasolla muun muassa ikä, ammattiasema, koulutus, kotitalouden nettotulot, osin myös esimerkiksi äidinkieli ja kunnassa asuinaika. Kuntatasolla vaikuttavia tekijöitä ovat muun muassa elinkeinorakenne ja työllisyysaste sekä kunnan taloudellinen tilanne. Luottamusta ja palvelutyytyväisyyttä kuvaavilla ulottuvuuksilla kuntalaisten arviot

238

ACTA

ovat positiivisimpia kaikkein pienimmissä kunnissa ja heikoimpia suurimmissa kau-pungeissa. Kuntasamaistuminen on voimakkainta suurimmissa kaupungeissa, mutta keskimääräistä suurempaa myös kaikkein pienimmissä kunnissa. Samalla kuitenkin myös kuntaryhmien sisäiset erot ovat suuria, minkä takia kuntakoko ei sinällään selitä merkitsevästi eri ulottuvuuksilla esiintyviä mielipidevaihteluita.

Mielenkiintoista ja merkille pantavaa on edellä kuvattujen kuntalaisuuden ulot-tuvuuksien väliset yhteydet. Tulokset ovat osoittaneet, että kyseisten ulottuvuuksien välillä on sekä yksilö- että kuntatasolla tarkasteltuna poikkeuksetta erittäin merkitsevää positiivista tilastollista yhteyttä, toisin sanoen kunnan päätöksentekoon luottavaiset ovat pääsääntöisesti tyytyväisiä kunnallisiin palveluihin sekä tuntevat vahvaa yhteen-kuuluvaisuutta omaan kuntaansa. On vaikeata tunnistaa näiden ulottuvuuksien välisten yhteyksien syy-seuraussuhteita, mutta joka tapauksessa näyttäisi siltä, että käsitykset kunnallisen palvelujärjestelmän tuotoksista vaikuttavat kuntalaisten kunta-asenteisiin laajemminkin.

Tässä artikkelissa tarkasteltujen mielipideulottuvuuksien lisäksi aihepiirin tutki-muksissa on voitu havaita kuntalaisten asenteissa merkitseviä yhteyksiä myös muun muassa arvioihin osallistumis- ja vaikuttamistapojen vaikuttavuudesta suhteessa kuntaan, asennoitumisessa omaan kuntaan hyvänä paikkana asua ja elää, mielipitei-siin kunnan talouden hoidosta sekä suhtautumisesta oman kunnan kuntaliitoksesta muihin kuntiin.

Nämä havainnot vahvistavat sitä, että hyvä tuottaa hyvää, toisin sanoen erilaisten mielipideulottuvuuksien kautta piirtyvä vahva kuntalaisuus osaltaan vahvistaa kunnan niin sanottua hyvää kehää. Toisaalta samojen mielipideulottuvuuksien kautta piirtyvä kuntalaisuus voi näyttäytyä myös vähemmän voimakkaana, jopa heikkona, ja heikko kuntalaisuus voi johtaa tai ainakin edesauttaa kunnan ajautumista niin sanotulle. huonolle kehälle.

Kuntalaisten mielipide-erot ovat sekä eri kuntaryhmien kuin myös yksittäisten kuntien välillä paikoin silmiinpistävän suuria. Eroja on nähtävissä myös ajallisissa tarkasteluissa. Erot selittyvät osittain kuntalaisten yksilöominaisuuksista, osittain kunnan rakenteellisista tekijöistä, mutta kunnan oman toimintapolitiikan mahdollisia vaikutuksia ei ole myöskään syytä väheksyä. Mielipiteitä eniten jakavia ja siten myös kuntia eniten erottelevia kuntalaisuuden ulottuvuuksia vuoden 2008 tutkimuksen mukaan ovat luottamus kunnan päätöksentekoon sekä usko osallistumistapojen vai-kuttavuuteen. (Pekola-Sjöblom 2011) Kuntien välisiä suuria vaihteluita kuntalaisten asennoitumisessa muun muassa kunnan päätöksentekoon ja palvelujen hoitoon on havaittavissa myös esimerkiksi Norjassa toteutetussa vastaavantyyppisessä tutkimuksessa (Baldersheim & Rose 2011).

Norjalaiset tutkijat Baldersheim ja Rose kuvaavat kuntalaisiin, päättäjiin ja hal-lintoon sekä niiden välisiin vaikutussuhteisiin perustuvaa kokonaisuutta demokratian kiertokuluksi ja katsovat, että elävän paikallisdemokratian edellytyksenä on kuntalaisten hyvä edustus, hyvä ohjaus ja hyvä tehtäväratkaisu. Toisin sanoen, elävä paikallisde-mokratia edellyttää ensinnäkin, että kuntalaiset ovat hyvin edustettuina niin, että luottamushenkilöt tuntevat kuntalaisten mielipiteet, intressit ja tarpeet ja asettavat ne päätöksentekonsa pohjaksi. Toisena edellytyksenä on kunnan hyvä ohjaus, mikä sisältää muun muassa, että luottamushenkilöt pystyvät tekemään välttämättömiä päätöksiä

239


ja ohjaamaan hallintoa siinä mitassa, että poliittiset päätökset voidaan toimeenpanna tehokkaasti hyvän hallintotavan ja käytettävissä olevien resurssien puitteissa. Jotta paikallinen ohjaus ja hallinto voi antaa perustan hyvälle tehtäväratkaisulle, edellyttää se puolestaan muun muassa, että kuntalaisten tarpeet ja intressit otetaan huomioon kunnan hoitamissa palveluissa ja kunnan toteuttamissa sääntelypäätöksissä. (Balder-sheim & Rose 2011)

Suomalaisissa kuntalaistutkimuksissa on voitu havaita polarisaatiota yksilötason asennoitumisen eroissa, mutta myös taantuvien ja menestyvien alueiden välisen kuilun vahvistunutta heijastumista kuntalaisten asenteissa. Tämä kertoo osin kuntia ja alu-eita koskettavista laajemmista ongelmista ja haasteista, jotka näyttäisivät suhteellisen helposti peilautuvan myös kuntalaisten asenteisiin.

Sitäkin tärkeämmäksi nousee kuntalaislähtöisyyden kehittäminen ja vahvistaminen kunnissa. Kunnan tulisi toiminnallaan kaikin mahdollisin keinoin pyrkiä hidastamaan ja pysäyttämään kuntalaisten asenne-erojen kasvaminen kunnan sisällä ja suhteessa toisiin kuntiin. Tietoisella ja systemaattisella toiminnallaan kunnat voivat saada kun-talaiset myös itse vahvistamaan kuntalaisuuttaan ja sitä kautta yhteisöllisyyttä, mikä kaikki heijastuu kunnan elinvoimaisuuteen kunnallisen demokratian ja kuntalaisten itsehallinnon voimistumisena.


Baldersheim, H. & Lawrence E. R. (2011): Hvordan fungerer lokaldemokratiet? Kartlegging av innbyggernees og folkevalgtes erfaringer og oppfattninger. En sammenfattende rapport basert på 82 kommuner. KS och Kommunal- og regionaldepartementet. http://www.ks.no/tema/Samfunn-og-demokrati/Demokrati/okaldemokratiundersokelsen-2010/.

Bohman, J. & William, R. (1999): Deliberative Democracy, Essays on Reason and Politics. The MIT Press. Cambride, Massachusetts.

Borg, O. (1986): Poliittisen vieraantumisen kokonaisvaltaisesta selittämisestä. Teoksessa Nou-siainen Jaakko & Wiberg Matti (toim.): Kansalaiset ja politiikka 1980-luvun Suomessa. Turun yliopiston julkaisusarja C osa 57. Turku.

Borg, S. (1996): Puolueet ja edustuksellinen kunnallisdemokratia. Tutkimus poliittisesta edustautumisesta ja legitimiteetistä. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteen laitos. Julkaisusarja 1/1998. Tampere.

Delhey, J. & Newton, K. (2003): Who trusts? The origins of social trust in seven societies. European Societies 2003; 5:2, pp. 93–137.

Freitag, M. (2003): Social capital in (dis)similar democracies. The development of generalized trust in Japan and Switzerland. Comparative Political Research 2006; 45, pp.123–152.

Harisalo, R. & Stenvall, J. (2002): Luottamus ja epäluottamus kunnanhallituksen päätöksen-teossa. Acta nro 151. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Helander, V. & Ståhlberg, K. (1973): Kunnallinen demokratia: Tutkimusprojektin teoreetti-set ja metodiset lähtökohdat. Turun yliopiston valtio-opin laitos. Tutkimuksia. Sarja C, nro 23/1973. Turku.

Heuru, K. – Mennola, E. – Ryynänen, A. (2001): Kunnallinen itsehallinto. Kunnallisoikeuden perusteet. Kauppakaari. Lakimiesliiton kustannus. Helsinki.

240

ACTA

Holmberg, S. (1999): Down and Down We Go: Political Trust in Sweden. Teoksessa Norris, P. (toim.): Critical Citizens. Global Support for Democratic Government. Oxford University Press.

Komu, M. & Hellsten, K. (2010): Luottamus ihmisiin ja luottamus instituutioihin Euroopassa. Nettityöpapereita 12/2010. Kelan tutkimusosasto. Helsinki. www.kela.fi /tutkimus.

Kotkavirta, J. (2000): Luottamus instituutioihin ja yksilöllinen hyvinvointi. Teoksessa Ilmonen, K. (toim.): Sosiaalinen pääoma ja luottamus. Minerva, SoPhi 42, s. 55–68. Jyväskylä.

Montin, S. (2002): Moderna kommuner. Liber.

Möller, T. (2000): Politikens meningslöshet. Om misstro, cynism och utanförskap. Liber.

Pekola-Sjöblom, M. (1998): Kuntalaisten vieraantuneisuus kunnallisesta päätöksenteosta. Teoksessa Mäki-Lohiluoma, K-P. − Pekola-Sjöblom, M. – Ståhlberg, K. (1998): Kuntalaisten valta ja valinnat. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 13. Acta nro 97. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Pekola-Sjöblom, M. (2002): Kuntalainen kunnallisen päätöksenteon arvioitsijana. Teoksessa Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S. (2002): Kuntalaisen monet roolit. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 37. Acta nro 147. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Pekola-Sjöblom, M. – Helander, V. – Sjöblom, S. (2006): Kuntalainen – kansalainen. Kunta-Suomi 2004 -tutkimuksia nro 56. Acta nro 182. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Pekola-Sjöblom, M. (2011): Kuntalaiset muuttuvissa kunnissa. Kuntalaisten kunta-asenteet ja osallistuminen 2008. Paras-ARTTU -tutkimuksia. Acta-sarja.

Pesonen, P. – Sänkiaho, R. – Borg, S. (1993): Vaalikansan äänivalta. WSOY. Juva.

Rose, L. E. & Ståhlberg, K. (2000): Municipal Identifi cation and Democratic Citizenship: A Finnish-NOrwegian comparision. Teoksessa Karvonen, L. & Ståhlberg, K. (toim.): Festschrift for Dag Anckra on his 60th Birthday on February 12, 2000. Åbo Academi University Press. Åbo.

Sandberg, S. (1998): Mitä mieltä kuntalaiset ovat kunnallisista palveluista? Teoksessa Mäki-Lohiluoma, K-P. – Pekola-Sjöblom, M. – Ståhlberg, K. (toim.): Kuntalaisten valta ja valinnat. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 13. Acta nro 97. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Seligman, A. (2000): Luottamuksen ongelma. Teoksessa Ilmonen, K. (toim.): Sosiaalinen pääoma ja luottamus. Minerva, SoPhi 42, s. 39–54. Jyväskylä.

Ståhlberg, K. (1974): Makt och kommunal demokrati. Meddelanden från Statsvetenskapliga fakulteten vid Åbo Akademi. Serie B:30. Åbo.

Ståhlberg, K. (1998a): Moniulotteinen kansalaisuus. Teoksessa Mäki-Lohiluoma, K.-P. – Pekola-Sjöblom, M. – Ståhlberg, K.: Kuntalaisten valta ja valinnat. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 13. Acta nro 97. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Ståhlberg, K. (1998b): Samaistuminen kuntaan. Teoksessa Mäki-Lohiluoma, K.-P. – Pekola-Sjöblom, M. – Ståhlberg, K.: Kuntalaisten valta ja valinnat. KuntaSuomi 2004 -tutkimuksia nro 13. Acta nro 97. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

241


Anna-Katriina Salmikangas

Aitoa itsehallintoa Kajaanin Nakertaja-Hetteenmäessä?

Johdanto

Uusi Kunta 2017 -vision yhtenä elementtinä on kuntalaisten vahva osallisuus, johon aito itsehallinto perustuu. Käsittelen artikkelissani kansalaisyhteiskunnan yhden toi-mijan, kyläyhdistyksen, näkökulmasta, mitä aito itsehallinto voisi olla osallisuuden kannalta. Tutkimani Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen organisoima toiminta on monipuolistunut yhdessäolotoiminnasta hanketoiminnan kautta palvelujen tuotta-miseen. Toiminta on noussut paikallisesta näkökulmasta vastaamaan alueen tarpeisiin. Kuvaan, miten koordinointi ja synergia kunnallishallinnon ja kolmannen sektorin kesken on syntynyt sekä millaisia haasteita osallisuuden toteutumisessa kohdataan. Lopuksi pohdin aidon osallisuuden edellytyksiä.

Yhdessäolotoiminnan muuttuminen hanke- ja palvelutoiminnaksi on vaatinut kyläyhdistyksen sopeuttamaan toimintaansa muiden (mm. kunnallishallinnon) mää-rittämiin työtapoihin, rutiineihin ja normeihin. Tätä sopeutumista tarkastelen niin sanotun uuden institutionalismin lähtökohdista (mm. March & Olsen 1989;1998), joissa selvitetään, mikä on soveliaan poliittisen toiminnan logiikka. Sen mukaan toimijoita ohjaa kollektiivinen näkemys siitä, mikä on sosiaalisesti hyväksyttyä toi-mintaa erilaisissa sääntörakennelmissa. Kollektiiviset näkemykset ja jaetut merkitykset vaikuttavat vahvasti toimijoiden uudelleenmäärittelyyn ja siihen, minkä ne kokevat rationaaliseksi toiminnaksi. Määritettäessä, mikä on soveliasta toimintaa, käsillä olevaa tilannetta verrataan muihin samankaltaisiin tapauksiin. Sovelias toimintamalli omak-sutaan, kun riittävä yhteys aikaisempaan kokemukseen löydetään. Erityisesti huomion kiinnittäminen sopeutumiseen ja oppimiseen muutoksen liikkeellepanevana voimana on yksi uuden institutionalismin piirre (March & Olsen 1989, 23–26, 32). Kunta-laisten osallisuudessa on kyse sekä kuntalaisten että kunnallishallinnon oppimisesta ja sopeutumisesta uusiin toimintamuotoihin.

Tutkimusalue ja tutkimusaineisto

Tarkasteluni kohteena oleva Nakertaja-Hetteenmäen alue alkoi muodostua Kajaani Oy:n tehtaan ympärille 1900-luvun alkupuolella. Asukkaat kehittivät kyläänsä yhteis-voimin. Esimerkiksi sähköt hankittiin yhdessä perustetun osuuskunnan avulla. Kolmen kunnan alueella sijainnut kylä on vuodesta 1977 ollut osa Kajaanin kaupunkia. Alueen vahva työläisluonne on muuttunut Hetteenmäen alueen rakentamisen aiheuttaman väestönkasvun myötä (Salmikangas 2004, 24–25).

242

ACTA

Tehtaan vaikutus poistui lopullisesti vuonna 2008, jolloin Kajaani Oy:n seuraaja UPM Kymmene lopetti toimintansa Tihisenniemessä. Nykyisin asukkaita on noin 2 300. Alueella toimii peruskoulu, kaksi päiväkotia, kauppa, asiamiesposti, seura-kuntakeskus ja Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistys1, joka järjestää muun muassa vanhusaputoimintaa alueen asukkaille sekä ylläpitää lasten iltapäiväkerhoa, kylätaloa ja nuorisotoimintaa. Kirjastoauto vierailee alueen koululla kahdesti viikossa. Muut kunnalliset palvelut ovat Kajaanin keskustassa runsaan kahden kilometrin päässä.

Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen toiminnasta on erotettavissa neljä vaihet-ta, joissa kuvaan kyläyhdistyksen osallisuuden muutosta ja suhdetta kunnallishallintoon. Perinteisen kylätoiminnan vaihe ajoittuu vuosiin 1982–1988, jonka jälkeen asukkaiden aloitteesta toteutettiin liikunnasta alkunsa saanut yhteissuunnitteluprosessi. Kolmannen vaiheen muodostaa yhdistyksen toiminnan kehittyminen hanketoiminnaksi. Neljän-nessä vaiheessa siirrytään entistä enemmän palvelujen tuottamiseen.

Artikkelin aineistona ovat alueen historiaa käsittelevät dokumentit, kylätoiminnan ja yhteissuunnittelun aikana laaditut raportit, kylätoimikunnan ja Kajaanin kaupungin yhteissuunnittelua käsittelevät pöytäkirjat, toimintasuunnitelmat ja -kertomukset, lehtileikkeet ja kaupungin hallinnon päätökset. Lisäksi haastattelin avainhenkilöitä. Keräämääni aineistoa olen päivittänyt vuosittain.

Kansalaistoiminnan ja julkisen hallinnon välisen suhteen määrittämiseksi kokosin väitöskirjani aineistoa viranhaltioiden, luottamushenkilöiden ja asukkaiden edustajilta. Viranhaltijaryhmän muodosti kaupungin silloinen johtoryhmä. Luottamushenkilö-ryhmä koostui Kajaanin kaupunginvaltuuston vuosien 1995–96 kehittämisohjelman Vaikuttaminen ja viestintä -ryhmästä sekä kaupunginhallituksesta. Asukasryhmän muodostivat Nakertaja-Hetteenmäen kylätoimikunta, urheiluseura, vanhempainyh-distys ja koulu.

Kajaanin kaupungin johtoryhmän jäsenet, luottamushenkilötyöryhmä ja Naker-taja-Hetteenmäen asukasryhmän edustajat pohtivat onnistuneita ja epäonnistuneita yhteistyökokemuksia. Viranhaltijoita edustava johtoryhmä refl ektoi kuntalaisten osallistumista kirjoittamalla kuvauksen onnistuneesta ja epäonnistuneesta yhteistyöko-kemuksesta, joka oli tapahtunut ajallisesti mahdollisimman lähellä kirjoitusajankohtaa. Luottamushenkilöiden yhteistyökokemukset kerättiin 21.5.1996 valtuustotyöryhmän tutustumismatkalla Jyväskylään. Kokemusten yhteiskäsittelyssä keskityttiin suoraan tekijöihin, jotka vaikuttivat yhteistyön onnistumiseen tai epäonnistumiseen ilman yk-sittäisten henkilökohtaisten kokemusten kuvaamista. Myös asukkaat tuottivat aineistoa kokemuksistaan viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden kanssa.

Osallistuminen ja kunnallinen itsehallinto

Kunnallinen itsehallinto perustuu edustukselliseen demokratiaan, jota säädellään muun muassa lailla. Vuonna 1995 voimaan tulleessa kuntalaissa (365/1995) nähdään kuntalaisten suora osallistuminen ja vaikuttaminen tärkeäksi, kun taas aiemmissa

1 Nakertajan kylätoimikunta perustettiin vuonna 1982. Hetteenmäen alueen rakentamisen myötä yhdistyksen nimi muuttui Nakertaja-Hetteenmäen kylätoimikunnaksi. Kylätoimikunta rekisteröitiin vuonna 1997.

243


kunnallislaeissa kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet ovat kytkeytyneet ensi sijassa puoluelaitoksen kautta tapahtuvaan edustukseen kunnan toimielimissä (ks. Ryynä-nen 1994, 32). Kuntalaissa kuntalaisten osallistumista koskevat säädökset on koottu omaan lukuunsa, jossa yksi pykälä (36 §) koskee osallistumis- ja vaikuttamismahdol-lisuuksia.

Osallistumisen ja vaikuttamisen merkitystä on perusteltu muun muassa edus-tuksellisen järjestelmän vähentyneellä kiinnostavuudella, mikä on näkynyt alhaisena äänestysaktiivisuutena. Kajaanissa osallistuminen kunnallisvaaleihin on pudonnut 30 vuodessa reilut 25 prosenttia. Kunnallisvaalien äänestysprosentti on kolmen viimeisten vaalien aikana pysytellyt 50 prosentin tuntumassa. Kajaanilaisten äänestysaktiivisuuden muuttuminen noudattelee koko maan trendiä, mutta äänestysprosentti on selvästi alhai-sempi kuin koko maan vastaava (Tilastokeskus 2009). Luvut osoittavat, että luottamus edustukselliseen demokratiaan ei ole suuri. Lisäksi osallistuminen poliittisten puolu-eiden ja yhdistysten toimintaan on vähentynyt merkittävästi (Siisiäinen & Kankainen 2009, 122). Siten tilaa uudenlaiselle osallistumiselle ja vaikuttamiselle on.

Suomalaiset pitävät alhaisesta äänestysaktiivisuudesta huolimatta kunnallista itsehallintoa ja demokratiaa perusarvoina. Mielipiteet eivät ole suuresti muuttuneet 1990- ja 2000-luvuilla (Kansalaismielipide ja kunnat 2009, 45). Näkemys heijastelee sitä, että kunnallista itsehallintoa ja demokratiaa parempaa vaihtoehtoa ei nähdä olevan. Kuitenkin kuntalaiset olivat kaikkein tyytymättömimpiä asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksiin (Kansalaismielipide ja kunnat 2009, 35). Tämä ei ole ihme, koska kansalaisten osallistumisesta ja vaikuttamisesta on kyllä keskusteltu paljon, mutta keskustelut eivät ole johtaneet merkittäviin käytännön uudistuksiin. Tämä on näkynyt muun muassa useissa osallistumista koskevissa mietinnöissä ja lukuisina kehittämishankkeina. (Salmikangas 2004, 77)

Kunnanvaltuusto vastaa kuntalain mukaan kunnan asukkaiden ja palvelujen käyt-täjien edellytyksistä osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan eli suorasta demokratiasta. Suoran demokratian laajuus ja muodot jäävät pitkälti valtuuston itsensä päätettäväksi. Asukkailla on mahdollisuus osallistua lähiympäristöään koskevaan päätöksentekoon ja palvelujen järjestämiseen muun muassa kunnanosahallinnon, asukasdemokratian tai käyttäjädemokratian kautta. Kovin innokkaasti kunnanosahallintoa ei kuitenkaan ole toteutettu. Kuntalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen muodot ja voimakkuus riippuvat poliittisesta ja hallinnollisesta kulttuurista, kunnan toiminnan avoimuudesta, valtuuston aloitteellisuudesta ja ennen kaikkea kuntalaisten omasta aktiivisuudesta.

Osallistumisen käsitteeseen on liitetty osallisuus muun muassa sisäasiainministe-riön ja Suomen Kuntaliiton toteuttaman osallisuushankkeen yhteydessä. Kuntalaisten osallisuus toteutuu mahdollisuutena vaikuttaa itseään koskeviin asioihin. Osallisuus voi olla tiedon välittämistä, päätöksentekoa, yhteistyötä kunnan tehtävien hoita-misessa tai itsenäisesti tuotettuja hyvinvointipalveluja. Osallisuuden yksiselitteinen määritteleminen ei ole helppoa. Keskeistä tämän käsitteen haltuun ottamisessa on se, että osalliset eli esimerkiksi kuntalaiset ovat kyseessä olevassa hankkeessa toiminnan subjekteja. Toiminnan subjektina olemisella tarkoitan sitä, että yksilö pystyy vaikutta-maan ja osallistumaan itseään koskeviin asioihin ja olemaan samalla myös vastuullinen tekemisistään. Tällöin osallisuuden kokemus on tilannesidonnaista osallistumisen lopputuloksesta huolimatta. Osallisuus on erotettava osallistamisesta, joka asettaa

244

ACTA

kuntalaiset kohteen asemaan (ks. Lappalainen 2010, 3).Osallisuuden tosiasiallinen määritelmä riippuu määrittelijästä ja hänen koke-

muksestaan samoin kuin siitä ajasta ja paikasta, missä määritelmä laaditaan. Mutta osallistumiseen ja sitä kautta onnistuneeseen osallistumiseen ja vaikuttamiseen tarvitaan julkisen hallinnon luomia toimintapuitteita. Näiden puitteiden luomista ei säädellä vastaavalla tavalla kuin edustuksellista demokratiaa. On syytä kysyä, miten löydetään sellaiset toimintatavat, joissa kuntalaiset voisivat kokea aitoa osallisuutta.

Tieto-osallisuutta kirjein ja valituksin

Nakertajaan vuonna 1982 perustetun kylätoimikunnan tehtävänä oli toimia yhteis-ten asioiden käsittelyfoorumina. Kylätoimikunnan toiminnan alkuvaiheessa vuosina 1982–1989 julkisen hallinnon ja kansalaistoiminnan suhde oli muotoutunut laki-sääteisten osallistumisoikeuksien mukaisesti päätöksentekoketjun alkuja loppuvai-heisiin. Yhteistoimintaa toteutettiin lähinnä reagoimalla kaupungin viranhaltijoiden käsittelemiin asioihin kirjeillä ja valituksilla voimassa olleen kunnallislain (953/1976) mukaisesti. Esimerkiksi maaliskuussa 1987 pidetyssä toimikunnan kokouksessa käsi-teltiin kirjelmien lähettämistä Kainuun Sanomille ja Kajaanin kaupunginhallitukselle seuraavista asioista: lehdenjako, monitoimitalo, Pennipolku, puron perkaus, kyläkirjasto ja lämpövoimala. (Nakertajan kylätoimikunnan pöytäkirja 25.3.1987).

Saman vuoden toimintakertomukseen kirjattiin edellä mainitusta kokouksesta:”Tämä kokous teki ennätyksen kirjeiden laatimiseen eri hallintopiireihin. Kai-

nuun Sanomain hallinnolle lähetettyyn lehdenjakajakirjelmään saimme osaaottavan kirjelmän, missä ilmeni tämänhetkinen kielteinen kanta kolmannen jakajan osalta. Kiitoksena tuotiin esille asiaan puuttuminen kylän taholta. Hallitukselle lähetettyyn Nakertajan monitoimitalon hanketta koskeva asia käsitellään kuntasuunnitelman 1988–1992 yhteydessä. Hanke ei siis paljon kääntynyt eduksemme. Turvallisuusasia Pennipolun saattamiseksi lopulliseen kuntoonsa. Lupasi Hallitus asian korjautuvan vuonna 1989. Poikkipuron perkauksesta lähetetty anomus toteutui töineen jo samana toimintavuonna. Kirjastoa sekä lämpövoimalaa koskevat kirjelmät tavoittivat kaupun-gin Hallituksen.” (Nakertajan kylätoimikunnan toimintakertomus vuodelta 1987.)

Kaupunginhallintoa informoitiin tarpeista ja ongelmista, minkä jälkeen odotettiin kaupungin ratkaisevan ongelman ja toteuttavan ratkaisun. Toimintaa kuvaa seuraava lainaus: ”Sehän on ollu tämmöstä kirjelmöintiä, on kirjelmöity ja kuunneltu, onko tapahtunu mittää, jos ei oo tapahtunu, lähetetään toinen kirje ja niin poispäin. Ja sitten aikanaan mahdollisesti jopa soitettu perään, ett mikä siinä on.” (Hlö12.)

Edellä kuvattu vaihe edustaa Ryynäsen (2001) esittämää täyskaskomentaliteetin periaatetta. Toimintaa ohjaavat keskeiset säännöt olivat hyvinvointivaltion periaatteet ja kunnallista toimintaa säätelevät lait. Kaupunkiorganisaation kanssa tehtävä yhteistyö oli tyypiltään tiedon antamista tai vastaanottamista. Yhdistyksen toiminta oli alisteista suhteessa julkiseen hallintoon (ks. Möttönen & Niemelä 2005,10).

Perinteistä kylätoimintaa ohjasivat vapaaehtoistyön periaatteet. Toiminta oli yhdessäolotoimintaa, jossa toki näkyi kuntasuunnittelun vaikutus viranhaltijoiden

2 Hlö1 = Nakertaja-Hetteenmäen asukas

245


vierailuina ja yhteydenpitona lähinnä kirjein kuntaan. Kylätoimikunta toteutti osal-listumistoimikunnan mietinnössä (Osallistumistoimikunnan mietintö 1981, 83–84) esitettyjä tieto-osallisuuden muotoja suunnittelu-, päätös- ja toimintaosallisuuden sijasta. Sekä kylätoimikunta että kunnallishallinto omasivat samanlaisen käsityksen soveliaan toiminnan logiikasta.

Yhteissuunnittelun aika

Liikunnan yhteissuunnittelu käynnistyi Nakertaja-Hetteenmäessä alun perin alueen viihtyvyyden ja yhteenkuuluvuuden kohentamiseksi. Taustalla olivat myös alueen heikot palvelut (ks. Kajaanin päätaajaman keskukset ja palvelut perusselvitys 1981). Kyläyhdistys teki vuonna 1990 liikunnan yhteissuunnittelusta aloitteen tuolloin Kainuun Maakuntaliitossa toteutetun Kainuun liikunnan mallimaakunta -projektin kanssa Kajaanin kaupungille, joka perusti yhteissuunnitteluryhmän. Yhteissuunnit-telu laajeni pian liikunnasta kattamaan koko asuinalueen toiminnan3. Syksyllä 1992 yhteissuunnittelun tuloksena syntyi kehittämissuunnitelma (Kainuun Liitto 1992), jonka ehdotuksista oli kymmenessä vuodessa toteutunut lähes kaikki muut paitsi koulun integroitu laajentaminen eli koulu monipalvelukeskuksena -hanke4. (V-M. Karppinen, henkilökohtainen tiedonanto 4.6.2001.)

Yhteissuunnittelun aikana asukkaiden vapaaehtoinen talkootyö sai aikaisempaa suuremman roolin ja se laittoi asukkaat pohtimaan uudelleen sitä, mitkä ovat asuk-kaiden, viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden tehtävät.

”Minusta mainio esimerkki talkootoiminnasta ja talkootoiminnan ja liikunnan yh-distämisestä on se, että kun alotettiin tämmöset keskiviikkokävelyt eli keskiviikkoisin kyläläiset kokoontuneet tiettyyn paikkaan, josta lähettiin aina kävelee. Niin, kun sitten alueella määrärahojen niukkuuden johdosta puistot jää hoitamatta, niin sen sijaan, että me oiskin kävelty ja kuntoiltu sillä tavalla, niin suunnattiin se energia sitten puistojen kunnostamiseen. Eli viitenä keskiviikkona me raivattiin ja tehtiin kaikenlaisia puistokunnostustöitä. … [talkootyö] antaa ihmiselle ihan erilaisia mahdollisuuksia tutustua alueeseen alueena, tutustua ihmisiin ihmisinä ja saada siitä vielä sitten tämmöstä fyysistä ja psyykkistä nautintoa ja kuntoa. Niin ehdottomasti yhteissuunnitteluun kuuluu talkoot, se on ihan keskeisiä asioita. Henkinen pääoma on se, millä asiat viedään eteenpäin, ne ei ole rahasta, niitä ei voi rahalla mitata, ei missään tapauksessa.” (Hlö15.)

”Kyllä me käsiteltiinkin monta kertaa sitä, että jos yhteiskunta ei hoida jotain tiettyjä asioita, niin otetaan esimerkiksi just tää puisto, niin olemmeko me viemässä joltakin työpaikkaa, kun muistetaan se, että esimerkiksi tässä puistoasiassa siihen ei kertakaik-

3 Lisätietoja yhteissuunnittelun toteutumisesta löytyy teoksesta Nakertamisesta hanketoimintaan. Tapaustutkimus Nakertaja-Hetteenmäen asuinalueen kehittämistoiminnasta ja liikunnan osuudesta yhteissuunnittelussa (Salmikangas 2004).

4 Nakertajan Koulu monipalvelukeskuksena -hanke oli kyläyhdistyksen suurponnistus yhdessä koulun kanssa. Koulurakennuksen laajennuksen yhteyteen olisi rakennettu alueen puuttuvat palvelut.

5 Hlö1 = Nakertaja-Hetteenmäen asukas

246

ACTA

kiaan olis saatu työpaikkoja. Ett pitäiskö meidän antaa ne puistot siitä huolimatta mennä pilalle sen takia, ett me ei tehdä talkootyötä. Eli näitä aika syvälle käyviä keskusteluja käytiin nimenomaan näissä asioissa ja päädyttiin siihen, tiedän, että ihan kaikki meidän tuota suunnitteluryhmän jäsenistä ei ollut samaa mieltä tässä asiassa.” (Hlö1.)

Asukkaat alkoivat kunnostaa puistoa, joka kuului kaupungin viranhaltijoiden tehtäviin. Kylätoimikunnan kautta asukkaat eivät pelkästään osallistuneet tiedon antamiseen tai vastaanottamiseen, konsultointiin ja päätöksentekoon, vaan myös toteuttivat hankkei-taan, kuten puistojen kunnostusta ja koulupihan uudistusta yhdessä vanhempainyh-distyksen ja kyläyhdistyksen kanssa. Tämä osoittaa siirtymistä aktiiviseen osallisuuteen ja tietyllä tavalla paluuta 1940-luvulla vallinneeseen yhteistoimintaan, jolla muun muassa sähköt hankittiin kylälle. Uusi toiminta asetti haasteen kunnallishallinnolle. Osallistajina toimivat aloitteen tehneet kyläläiset.

Yhteissuunnittelun myötä toiminnan säännöt tulivat monimutkaisemmiksi kuin ennen. Virallisen lainsäädännön lisäksi pyrittiin noudattamaan yhteissuunnittelun sään-töjä, joiden pitävyyttä testattiin muun muassa Nakertajan kirjaston lakkauttamisproses-sissa. Nakertajan kirjaston lakkautus, jota ei käsitelty yhteissuunnittelun periaatteiden mukaisesti yhteissuunnitteluryhmissä, tuli vuonna 1991 yllätyksenä asukkaille. Asiaa käsiteltiin jopa Oulun lääninoikeudessa, jolle lähettämässään vastineessa (10.1.1992) Kajaanin kaupunginhallitus totesi yhteissuunnittelusta muun muassa seuraavaa:

”…todettakoon, että kaupunginhallitus on nimennyt kaupungin edustajat kyseiseen yhteissuunnittelukokeilua varten asetettuun yhteissuunnitteluryhmään. Mitä tällainen suunnitteluryhmä käsittelee, on asia, josta ei ole olemassa mitään sitovia päätöksiä, joten minkään konkreettisen asian ehdottomaan käsittelyjärjestykseen ei asian käsit-teleminen yhteissuunnittelutyöryhmässä kuulu.” (Kajaanin kaupunginhallituksen vastine lääninoikeudelle 10.1.1992)

Kirjaston lakkautus aiheutti särön yhteistyölle (Salmikangas 2004, 147–152). Yh-teissuunnittelu oli vielä niin uusi toimintatapa kunnallishallinnolle, ettei sitä ollut omaksuttu soveliaaksi toimintamalliksi.

Kyläyhdistys sai uusia yhteistyökumppaneita, joilla ei ollut kunnallishallinnon tiukkaa sääntörakennelmaa ohjaamassa toimintaa. Uusilla yhteistyökumppaneilla oli yhteiset näkemykset ja jaetut merkitykset siitä, minkä he kokivat rationaaliseksi. Oulun yliopiston Kajaanin kehittämiskeskuksesta6 tuli keskeinen yhteistyökumppa-ni kummikylätoiminnan7 aloittamisen myötä. Tämä yhteistyö tuotti koulutusta ja taloudellisia resursseja kummikylätoimintaan. Myös valtion työllistämispalveluista tuli tärkeä kumppani, jonka avulla yhdistys työllisti kylätyöntekijöitä toteuttamaan kyläyhdistyksen suunnitelmia. Tämä oli merkittävä tukitoimi kylän työttömille.

6 Nykyinen Kajaanin yliopistokeskuksen Lönnrot-instituutti7 Kummikylätoiminta syntyi Kylät ja yhteisö -hankkeen tuloksena. Nakertaja-Hetteenmäen kyläyh-

distys kehitti hankkeen avulla yhteistyötä kahden maaseutukylän kanssa.

247


Yhteissuunnittelusta tuli kyläyhdistyksen toiminnan uusi väline. Tavoitteena oli löytää asukkaiden, viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden keskeisestä yhteistyöstä ratkaisuja ongelmiin käyttämällä kunkin ryhmän asiantuntemusta vuoropuhelussa yhteisen kielen avulla ja päästä yhteisymmärrykseen. Yhteissuunnittelun myötä sove-liaaksi toiminnaksi tulivat kirjeiden ja valitusten sijaan suorat yhteydet viranhaltijoihin ja luottamushenkilöihin.

Suorien yhteyksien luominen hallintoon osoittaa Della Portan (2000, 240–241) mukaan yhteiskunnallisten liikkeiden (kolmannen sektorin) pyrkimystä ottaa takaisin kollektiivisten identiteettien muodostamisen ja uusien poliittisten aloitteiden tekemis-tehtävän. Vuoden 1992 kunnallisvaaleissa kylätoimikunnan puheenjohtaja valittiin kaupunginvaltuuston jäseneksi poliittisiin puolueisiin sitoutumattoman vaaliliiton edustajana, mikä mahdollisti suorat yhteydet kunnallishallintoon.

Yhteissuunnitteluraportin valmistuttua vastaavanlaista kokonaissuunnitelmaa ei enää tehty. Kaupungin lakkauttaessa vuonna 1991 hallinnonuudistuksen seurauksena ylimääräisiä työryhmiä, lakkautettiin virallisesti yhteissuunnittelutyöryhmäkin. Yhteis-suunnittelua yritettiin laajentaa vuonna 1995 koko kaupunkiin, mutta sitä koskeva valtuustoaloite kaatui valtuustossa kannatukseen puutteeseen.

Eri toimijatahojen asennoituminen yhteissuunnitteluun

Koulu monipalvelukeskuksena -hankkeen kaatumisesta ja kirjaston lakkauttamisesta saadut kokemukset mietityttivät kylätoimikuntaa. Kannattaako yhteissuunnittelua jatkaa? Seuraavaksi tarkastelen millaisia näkemyksiä viranhaltijoilla, luottamushenki-löillä ja asukkailla oli yhteissuunnittelusta vuonna 1995.

”Kajaanissa asukkaiden osallistuminen koetaan joillakin tahoilla uhkana. Suhtautu-minen on kuitenkin yleensä myönteistä. Yhteissuunnittelualoite, jossa asukkaat olisi otettu tasavertaiseksi kumppaniksi päätöksenteon alueille, tyrmättiin valtuustossa maaliskuussa 1995.” (Pklh8.)

”Poliitikot torjuvat todellista vaikutusmahdollisuuksien laajentumista, koska suora vaikutus kaventaa poliitikkojen roolia” (Pkvh9).

”Innokkuus ei näytä kylläkään riittävän tämmöisen toiminnan aktivoimiseen ja näin tällainen on vähäistä asukkaiden passiivisuudesta johtuen. Tämä sama koskee myös yhteis-suunnittelua.” (Phvh.)

Osallistumiselle ja vaikuttamiselle ei haluttu uusia byrokraattisia rakenteita, mikä näkyi vuonna 1991 Kajaanin kaupungin organisaatiouudistuksessa erilaisten työryh-

8 Pklh = Lainaus luottamushenkilöiden asenteista yhteissuunnittelua kohtaan kerätystä aineistosta, joka kerättiin kirjallisesti Kajaanin kaupunginvaltuuston kehittämisohjelman yhteydessä yhteensä 18 luottamushenkilöltä vuonna 1995.

9 Pkvh = Lainaus viranhaltijoiden asenteista yhteissuunnittelua kohtaan kerätystä aineistosta, joka kerättiin kirjallisesti Kajaanin kaupungin johtoryhmältä (5 henkilöä) ja suunnittelupäälliköltä vuonna 1995.

248

ACTA

mien ja lautakuntien vähentämisenä muun muassa Nakertaja-Hetteenmäen yhteis-suunnittelutyöryhmä lakkautettiin. Samalla osoitettiin, että poliittisten puolueiden luottamushenkilöt halusivat säilyttää monopoliasemansa kaupunginhallinnossa. Tässä näkyi Pohjoismaissa vallitseva korporatisoituminen, jolloin puolue- ja järjestökentäl-lä on vahva valta ja osallistuminen edellyttää yleensä puoluepoliittisesti delegoitua valtuutusta (Rättilä 2001, 198–199). Puoluepoliittisesti sitoutumatonta toimintaa karsastettiin. Viranhaltijat ja luottamushenkilöt halusivat päättää siitä, miten osal-listutaan ja vaikutetaan. Asukkaiden suoraa osallistumista ja vaikuttamista ei pidetty soveliaana toimintana.

”Nakertaja-Hetteenmäen yhteissuunnitteluprosessia ja sen kokemuksia ei ole sovel-lettu eteenpäin. Se kertoo ehkä viranhaltijoiden asenteista. Vielä eletään niin hyvin, ettei vapaaehtoisia voimavaroja tarvitse hyvin paljon hakea virallisorganisaation ulkopuolelta.” (Pklh.)

1990-luvun puolivälissä Kajaanissa kunnallistalouden tilanne ei vielä ollut niin tiukka, että kollektiivinen näkemys olisi ohjannut uudenlaisiin toimintamuotoihin kuten kun-talaisten talkoisiin, kolmannen sektorin palvelutuotantoon tai yhteissuunnitteluun.

”Asukkaita kuunnellaan, mutta ei olla tuuliviirejä. Moni asia ja tyytymättömyys selviää, kun puhutaan ja oiotaan väärinkäsityksiä. 'Me luottamushenkilöt ja vi-ranhaltijat olemme kuitenkin enemmän yhtä kuin verrattuna asukkaisiin' yleensä luottamushenkilöt ja virkamiehet ovat 'työkavereita' keskenään, välitöntä vuorovai-kutusta.” (Pkhl.)

”Kuntalaiset vaikuttavat palvelujen suunnitteluun asiakaskyselyjen avulla ja maan-käytön suunnitteluun tavanomaisin kuulemis- ja lausuntotavoin” (Pkvh).

Edellä esittämissäni lainauksissa näkyy myös se, että konsensukseen perustuva suun-nittelukäsitys oli vallitseva viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden toiminnassa. Poliittisiin puolueisiin kuulumattomat asukkaat koettiin jossain määrin kilpailijoiksi ainakin, jos he edustivat luottamushenkilöille vastakkaista kantaa. Tämä osoittaa puolueiden vaikeuksia kommunikoida uudentyyppisten yhteiskuntaliikkeiden kanssa (Della Porta 2000, 234). Suomessa ilmeni 2000-luvun vaihteessa vielä vähän kunta-laisten ja virkamiesten välillä muun muassa della Portan kuvaamaa Italiassa syntynyttä kumppanuutta (Rättilä 2001, 201). Tähän oli syynä julkisen hallinnon kiinteä yhteys edustukselliseen demokratiaan ja puolueiden vahva asema. Kuntalaiset nähtiin New Public Management -ajattelun mukaisesti asiakkaiksi, jotka eivät ole subjekteja, vaikka heillä palvelujen käyttäjinä on palvelujen laadun arvioinnin oikeus.

Konsensusnäkemyksen mukaisesti asukkaiden ei tarvitsisi astua kunnallishallin-toon. Tämä näkyi myös kyläyhdistyksen aktiivin kommentista hänen muistellessaan alkuvaiheen toimintaa seuraavasti:

”silloin (yhteissuunnittelun alkuvaiheessa) oli sellaista intoa ja halua ja törmättiin mitä ihmeellisempiin asenteellisiin kysymyksiin sillon 90-luvun alussa. Muistan ikäni sen

249


kaupungin päällikön sanoman, että kylätoiminta pitäisi lakkauttaa, kun se häiritsee virkamiesten töitä.” (Hlö1)

Asukasosallistumista ja etenkin yhteissuunnittelua kohtaan oli kriittisyyttä, mutta samalla oli olemassa myös asukasosallistumisen lisäämisen ituja. Eri osapuolet olivat tyytymättömiä tilanteeseen ja etsivät omia roolejaan. Tämä murrosvaihe on mahdollis-tanut yhteissuunnittelun tapaisen osallisuuden jatkumisen, jolloin muutokset tekivät mahdollisuusrakenteen otolliseksi. Yksi näistä muutoksista oli Suomen liittyminen EU:hun vuonna 1995.

Yhteissuunnittelusta hanketoimintaan

Kokonaisvaltainen yhteissuunnittelu pilkkoutui hanketoiminnaksi, jota edisti Suomen liittyminen Euroopan Unioniin vuonna 1995. Tämä näkyi Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen toiminnassa 1990-luvun loppupuolella isojen hankkeiden paloitteluna pienemmiksi osakokonaisuuksiksi ja rahoituksen hakemisena monesta eri paikasta. Pienemmät osakokonaisuudet olivat vastareaktio 1990-luvun alkupuolella suunnitel-tuun, mutta kuitenkin toteutumatta jääneeseen koulun integroituun rakentamishank-keeseen, johon oli kytketty lähes kaikki mahdolliset alueen puuttuvat tai kehittämistä vaativat palvelut. Näin jälkikäteen ajatellen se oli kunnallishallinnon sektorit ylittävänä hankkeena edellä aikaansa. Hanke ei ollut silloisen kunnallishallinnon työtapoihin ja normeihin soveliasta toimintaa.

Hanketoiminta edellytti yhteistyötä, mikä lisäsi asiantuntijayhteistyötahojen lukumäärää ja näin myös yhteistoimintaverkostoa (ks. Möttönen & Niemelä 2005, 56). Nakertaja-Hetteenmäen kansalaistoiminta ja julkinen hallinto kohtasivat toisensa myös hankkeiden kautta, jolloin Kajaanin kaupunki on yksi yhteistyökumppaneista. Sen merkitys on suuri myös välillisenä tukijana.

Kyläyhdistys toteutti hankkeitaan osittain talkootyöllä ja osittain etsimällä re-sursseja uusien yhteistyökumppaneiden eli partnereiden avulla. Esimerkkinä uusista yhteistyökumppaneista olivat Raha-automaattiyhdistys, Kainuun TE-keskus ja Kai-nuun ympäristökeskus EU-tukiohjelmien ohella. Kyläyhdistyksen vastuu projektien päätöksenteosta ja toteuttamisesta kasvoi. Vuonna 1998 kaikki rahat alkoivat kiertää kyläyhdistyksen tilien kautta. Tämän johdosta kyläyhdistyksen liikevaihto kasvoi vuodesta 1992 vuoteen 2002 noin 3 500 eurosta 750 000 euroon (Salmikangas 2004, 199). Seuraavaksi kuvaan hanketoiminnan kehittymistä kyläyhdistyksen kierrätystoi-minnan avulla.

Kierrätys esimerkkinä hanketoiminnasta

Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen laajin hankekokonaisuus, kierrätystoiminta, alkoi vuonna 1993. Aluksi kierrätystoiminta hoidettiin työllistettyjen kylätyöntekijöi-den ja yhdyskuntapalvelua suorittavien työntekijöiden voimin kylätalossa Vanahiksessa Nakertaja-Hetteenmäessä.

Kierrätys koettiin hyvin onnistuneeksi toimintamuodoksi, ja syksyllä 1995 silloi-nen kylätoimikunta alkoi ideoida Nakertajan Vanahiksella toimivan kierrätyskeskuksen

250

ACTA

laajentamista Kajaanin keskustaan. Idea laajeni kierrätyskeskuksesta pajatoiminnan sisältäväksi monitoimikeskukseksi. Pajatoimintaa ideoitiin helmikuussa 1996 koko-uksessa Kajaanin Työttömien yhdistys ry:n, Kajaanin Seudun Luonto ry:n, Kainuun keksijät ry:n, Kainuu Nuotta ry:n, Kriminaalihuoltoyhdistyksen ja Kainulan kansa-laisopiston kanssa.

Seuraavana syksynä perustettiin mukana olevien yhdistysten yhteistyöelin Kainuun Verstas ry. Samaan aikaan Kainulan kansalaisopisto ideoi samantyyppistä hanketta. Rahoittajan suosituksesta keväällä 1997 molemmat hankkeet yhdistettiin yhdeksi hankkeeksi10, joka sai ESR-rahoituksen. Muina rahoittajina olivat Kainuun TE-keskus, Kajaanin työvoimatoimisto, Kajaanin kaupunki ja Kajaanin seurakunta. (Ks. Saastamoinen 1999, 3–4.)

Veturi-projekti päättyi marraskuussa 1999 ja projektissa aloitettu kierrätyskes-kustoiminta jatkui Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen toimintana Sähkö- ja elektroniikkaromun (SER11) kierrätysprojektilla, jonka tavoitteena oli luoda Kai-nuuseen EU-direktiivien mukainen SE12-laitteiden kierrätysjärjestelmä. Tämän toi-minnan aloittamiseksi yhdistys sai tilapäisrahoitusta Kajaanin kaupungilta (Kajaanin kaupunginhallituksen päätös 28.6.2000). Kierrätys vakiinnutti asemansa yhdistyksen toiminnassa. Se työllisti vuonna 2001 noin 15 henkilöä yhdistelmätuella ja yhden hen-kilön valtion ja kaupungin tuella sekä omalla rahoituksella. (Nakertaja-Hetteenmäen toimintasuunnitelma 2001).

Tuolloin tiedossa oli sähkö- ja elektroniikkaromun käsittelyä koskevan lainsää-dännön voimaantulo, mikä kannusti jatkamaan kierrätystoimintaa uudella hankkeella, johon kyläyhdistys sai Kainuun ympäristökeskukselta (Päätös 4.5.2001) avustuksen ympäristönsuojelun edistämiseen. Uusi hanke oli nimeltään Sähkö- ja elektroniik-karomun (SER) kierrätyksen kehittäminen Kajaanissa ja Kainuussa. SER-projektin tuloksena kyläyhdistys solmi vuoden 2002 lopulla yhteistyösopimuksen Kainuun jäteyhtymä Eko-Kympin kanssa. Kainuun sähkö- ja elektroniikkaromusta 85 prosenttia vuonna 2010 kiertää Nakertaja-Hetteenmäen kierrätyksen kautta (Mauri Saastamoinen henkilökohtainen tiedonanto 7.10.2010).

Kierrätystoiminnan aloittaminen ja laajentaminen on esimerkki kyläyhdistyksen ympäristöönsä kohdistamasta koettelevasta strategiasta, jonka avulla ollaan valmiita ottamaan huomioon toimintaympäristöstä tulevia impulsseja (ks. Engeström 1993, 127–131). Toisaalta se osoittaa hankkeiden ketjuttamisen tarvetta toiminnan talous-resurssien turvaamiseksi. Tässä esimerkissä Kajaanin kaupunginhallituksen myöntämä käyttöpääoma osoittaa kaupungin luottamusta kyläyhdistyksen toimintaa kohtaan, ja samalla se on myös kyläyhdistyksen asiantuntijuuden tunnustamista kierrätysasioissa. Näin verkostomainen toiminta on rakentamassa sosiaalista pääomaa.

Hanketoiminnassa onnistuminen muutti kunnallishallinnon suhtautumista ky-läyhdistyksen johtamaan toimintaan, mistä todettiin seuraavaa:

10 Veturi-hanke11 SER = sähkö- ja elektroniikkaromu12 SE = sähkö- ja elektroniikka

251


”Uskottavuus syntyi tekemisen kautta, sellaisten oikeitten konkreettisten asioiden pys-tyyn nostamisen kautta. Niitähän koko ajan tuli niitä asioita, jotka alko toimimaan, jotka oli hyviä. Totta kai ihmiset alko jossain vaiheessa miettimään ’hitto vieköön, nuohan saa noita asioita koko ajan toimimaan’. Eihän ne ookaan mitä sattuu. Kyl-lähän se vuosia vei, että mä oo niin kuin miettiny sillain, että kun aloitettiin 90, jossain siinä 95 ensimmäisen vuoden kohalla meitä alettiin ensimmäisen kerran niin kunnolla noteerata. Ehkä tuolla vuonna 2000 sitten tuli semmonen, että oli pyyhitty ne epäilykset aika lailla.” (Hlö1)

Kierrätyksen laajentuminen Kajaanin keskustaan asema-alueelle on osoitus siitä, kuin-ka eri osapuolet pystyvät ylittämään rajoja ja löytämään yhteisen kaikkia palvelevan kohteen. Kierrätys on myös esimerkki hankkeesta, joka vaati erikoistietoon perustuvaa asiantuntemusta kokemustiedon sijaan. Samalla se on esimerkki yleishyödyllisestä toiminnasta, jolla yhdistys pyrkii työllistämään pitkäaikaistyöttömiä ja vajaakuntoisia, joille työtä ei ole helposti tarjolla.

Kierrätys on vain yksi osakokonaisuus kyläyhdistyksen vuosina 1997–2010 toteuttamista tai parhaillaan toteutettavista 28 hankkeesta. Esimerkiksi vuodesta 2006 alkaen on toteutettu luovia ryhmiä syrjäytyneiden tai syrjäytymisvaarassa ole-vien nuorten erikoiskoulutuksena, sosiaalisen yritystoiminnan kehittämishankkeita, nuorten yhteistoimintaa kylillä ja vaikeasti työllistyvien työllistämishanke. (Mauri Saastamoinen henkilökohtainen tiedonanto 7.10.2010). Hanketoiminta tulee olemaan osa kyläyhdistyksen toimintaa tulevaisuudessakin, koska siinä yhdistyksellä on vankka ammattitaito, ja se on yksi keino rahoittaa kyläyhdistyksen toimintaa.

Kohti palvelutoimintaa

Yhdistyksen hanketoiminta oli runsainta vuosina 2006–2007, jolloin ”hankkeista monet oli sellaisia, kuten sosiaalisen yrityksen hankkeet, jotka tähtäsivät palvelutoi-minnan kehittämiseen. Vaikka ne tuotti tappiota ... Se, mitä me niistä saatiin, oli tää tietotaito palvelutuotannon tuottamisesta eli miten me tuotteistetaan kukin tuote ja mitä se niin kuin vaatii ja mitä meiltä vaaditaan, että ollaan tällaisia palveluntuottajia. Se oli se hankkeista saatava hyöty. Nyt meidän pitäisi vaan konkretisoida yhä enempi tää juttu.” (Hlö1)

”Me ollaan osittain siirrytty siihen palvelutoimintaan. Nyt ollaan vuodessa 2010 eli oikeastaan viimeisten kahden vuoden aikana ihan selkeesti haettu toimintoja, palveluja, joista me saadaan ihan oikeesti tuloa. Joka mahdollistaisi työntekijöiden pitempiaikaisen palkkauksen.” (Hlö2)

Kyläyhdistyksen toiminta on muuttunut vapaaehtoistoiminnasta ammattimaiseksi projektien ja palvelujen toteuttamiseksi, kuten esimerkki kierrätystoiminnasta osoittaa. Kolmannen sektorin tuottama toiminta ei pyöri ilman rahaa, ja tiukka kunnallistalous vaatii uudenlaisia palvelutuotantotapoja.

252

ACTA

”Julkishallinnon talous on tiukentunut. Siellä ihan oikeasti joudutaan hakemaan ratkasuja ja löytää tehokkaampia palvelumalleja. Vielä jossain määrin elää, se vir-heellinen käsitys, että kolmas sektori on vielä yhtä kuin vapaaehtoistoiminta myös palvelutuotannossa. Siihen on jouduttu aika paljon käyttämään panoksia tuomalla esille, että kyllähän kolmannessa sektorissa on vapaaehtoistoimijoita, mutta se toimii silloin kun ne on sellaisia pätkätapahtumia tai tämän tyyppisiä, mutta silloin kun mennään viisi päivää viikossa läpi vuoden säännöllistä palvelutuotantoa, niin se ei ole vapaaehtoistoimintaa, niin se on ihan ammattimaista työtä. Ja silloin ruvetaan pu-humaan palveluntuottamisen malleista ja silloin puhutaan myös rahasta.” (Hlö1)

Lainauksessa näkyy yhdistyksen muuttunut rooli yhdessäolo-organisaatiosta ja edunval-vojasta palvelujen tuottajaksi, joka tarvitsee jatkuvasti resursseja. Esimerkiksi Kajaanin kaupunki tarjosi omistamansa Rehjan saaren ja Haukilammen vieraspaikan ylläpitoa Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistykselle.

”Se liittyi siihen toimintaan, kun kaupunki alkoi ulkoistaa kaikki sellaiset toimet, jotka eivät olleet lakisääteisiä. Vuonna 2006 tulivat (Rehjan saari ja Haukilampi) ja meille tarjottiin paljon muutakin. Mutta ei meillä resurssit riittäneet esimerkiksi kalasatamaan. Silloin me mietittiin ja suunniteltiin, että vois olla hyvä semmonen toi-minta, sellainen yritystoiminnan alku ja tehtiin sopimus kaupungin kanssa. Rehjahan on kaupungin omistama saari. Haukilampi on kaupunginhallituksen vieraspaikka. Meillä on sellainen sopimus, että me vuokrattiin ne kolmeksi vuodeksi. Me maksetaan vuokraa, jos me saahaan siitä tuottoa. Me hoidetaan kaupungin vierastilaisuudet siellä ja vuokrataan ulkopuolisille.” (Hlö2)

Rehjan saaren ja Haukilammen kämpän ylläpidosta kyläyhdistys luopui vuonna 2010 taloudellisesti kannattamattomana.

”Palvelujen tuottamista meille tarjotaan yhä enempi meille, mitä kannattaa miettiä tarkemmin, että mitä pystytään hoitamaan. On siellä taustalla tietenkin se, että kaupungin pitäisi antaa enempi resurssia siihen toimintaan, pitäisi päästä puhtaasti tällaiseen palvelusopimukseen.” (Hlö2)

Kuntien talousresurssit eivät välttämättä riitä ostopalveluihinkaan. Nakertajan alueella ei ole kaupungin järjestämää nuorisotoimintaa niin kuin useilla muilla alueilla, mutta resursseja ei ole palvelusopimuksen tekemiseen. ”Mutta se (nuorisotoiminnan) järjes-täminen palvelutoimintana ei saanut ollenkaan kannatusta…rahasta se on kiinni. Mä tiedän, että ensi vuoden (2011) budjettiin nuorisotoimea supistetaan yhä edelleen. Siitä lähteen 2–3 ohjaajavirkaa pois. Tämmösessä tilanteessa on aika teoreettinen on ehdotus saada yksi työntekijä lisää tänne Nakertajaan.” (Hlö2) Kyläyhdistys joutui miettimään muita tapoja nuorisotoiminnan järjestämiseen.

”Tänä syksynä (2010) on hyvä tilanne taas, löytyi henkilö, joka oppisopimuksella opiskelee nuoriso- ja vapaa-ajanohjaajaksi. Ja tehtiin hänen kanssa tietysti oppi-sopimuksen loppuun asti 2,5 vuoden työsopimus. 2,5 vuotta, jos hän suorittaa sen

253


loppuun, pystytään aika hyvin hoitamaan sitä hommaa (nuorisotoimintaa). Se on yhden henkilön hoteissa se homma. Pystyy vähän pitkäjänteisemmin sitä pyörittämään. Kaikki ne varat tulee meidän omasta piikistä. Ostetaan pelejä, järjestetään reissuja tai muuta.” (Hlö2)

Julkisista työvoimapalveluista annettu uudistus tuli voimaan 10.5.2010, jonka mu-kaan Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) määrittelee Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen tapaisten toimijoiden yleishyödyllisyyden. Kainuun ELY-keskus teki päätöksen, että mikään Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistyksen toiminnasta ei ole liiketoimintaa. Tällöin yhdistykselle voidaan maksaa enemmän kuin 200 000 euroa julkista tukea kolmen vuoden aikana (de minimis -tuki). Tämä päätös oli erittäin merkityksellinen kyläyhdistykselle. Se osoittaa myös toiminnan haavoittuvaisuuden. Jos hankerahat loppuvat, vähenee toiminta huomattavasti. Mistä löytyy silloin toiminnan korvaaja?

”Kyläyhdistyksen toiminta ei ole liiketoimintaa, kaikki se toiminta, mikä meillä on, kyläaputoiminta, iltapäiväkerhotoiminta, nuorten toiminta ja tämä tilan (kylä-talon) vuokraustoiminta. Ne on kaikki sellaista, että se katsotaan yleishyödylliseksi toiminnaksi. Se ei vääristä kilpailua tällä alueella, eikä sitä voi sitä kautta määritellä liiketoiminnaksi. Sitten kierrätystoiminta myös samalla keinoin... Se mihin perustui se päätös, … että vastaavaa toimintaa, purkutoimintaa ei tee kukaan muu tällä alueella. Siinä ei siis ole kilpailua itse asiassa. … Ja ELY-keskus katsoi SE-laitteiden vastaanoton osalta, että se ei ole kilpailua vääristävää toimintaa, eikä se ole liiketoi-mintaa. Ja se kriteeri siellä taustalla oli se, että me palkataan pitkäaikaistyöttömiä ja vajaakuntoisia, vajaakuntoisia esimerkiksi, joita kukaan muu tässä kaupungissa ei palkkaa kuin meidän yhdistys.” (Hlö2)

Palveluja kyläläisille

Kyläyhdistyksen toiminta projekteina tarkoittaa sitä, että kyläyhdistys yrittää sopeuttaa tavoitteensa muun muassa Euroopan Unionin kehittämisohjelmien tavoitteisiin ja toteuttaa toiminnallaan niitä. Tämä tarkoittaa yhdistyksen aiempaa suurempaa sitoutu-mista hankkeisiin kuin perinteisessä työskentelyssä. Kyseessä on Siisiäisen (1996) esit-tämä pakotettu vapaaehtoisuus. Samalla voidaan miettiä sitä toteuttaako kyläyhdistys todella niitä asioita, joita jäsenet haluavat ja mikä on rahoittajatahojen ohjaava vaikutus kyläyhdistyksen toimintaan? Esimerkiksi yhden rahoittajatahon eli Euroopan Unionin tavoitteiden voidaan katsoa perustuvan laajempaan yhteiskunnalliseen tarpeeseen, jolloin yhdistys rahoitusta saadessaan voi osoittaa olevansa toteuttamassa merkittävää yhteiskunnallista tehtävää täydentämällä julkisen hallinnon hyvinvointipalveluja. Ra-hoittajatahot ovat lisänneet paikallisen tason toimijoiden yhteistyötä (ks. Möttönen & Niemelä 2005, 56). Yhdistys on alkanut järjestää voimallisen hanketoiminnan jälkeen entistä enemmän toimintaa kyläläisille.

”On sitten alettu kerätä lisää tän talon ympärille toimintaa, että meillä viime syksynä pyöri ja erityisesti keväällä oli tanssikurssia, hilipatimuskaria, kuorolaulantaa ja siellä

254

ACTA

oli pari ulkopuolista muutakin vetämässä. On pyritty tämän ympärille saamaan lisää toimintaa, … että saatais tää talo toimimaan sillä tavalla, että se palvelisi kyläläisiä mahdollisimman hyvin ja sillä tavalla kuin kylätalon pitääkin palvella.” (Hlö2)

Kyläyhdistyksen toiminta keskittyy Nakertajan vanhaan Vanahikseksi nimettyyn koulurakennukseen, jonka kyläyhdistys osti toimitilakseen Kajaanin kaupungilta 100 markalla vuonna 1999. Vanahis toimii kyläläisten kokoontumispaikkana, jossa tavataan perhekahvilassa, iltapäiväkerhossa, kuntosalilla, nuorisotiloissa tai erilaisten liikuntamuotojen parissa. Kylän ikinuoret ovat aktiivisesti toiminnassa mukana myös talkoolaisina, joiden toimintaa kyläyhdistys tukee taloudellisesti. Lisäksi kyläyhdistys on auttanut alueen viemäriosuuskunnan perustamisessa. Kyläyhdistyksen toimintaa on vanhusaputyö, jossa alueen asukkaille tarjotaan muun muassa edullista siivous- ja lumityöapua.

Palvelujen tuottamisen ohella kyläyhdistys toimii myös perinteisenä edunvalvo-jana ja asukkaiden vaikuttamisen väylänä, mikä näkyy asukkaiden yhteydenottoina kyläyhdistykseen. Kyläläiset ovat omaksuneet kyläyhdistyksen soveliaaksi vaikuttamisen toimintamalliksi.

”Sieltä tulee aina välillä viestiä, mitä ne haluaisivat ja mihin ovat olleet tyytyväisiä. Se on oikeastaan pysynyt aika paljon perinteisenä yhdistystoiminnan vaikuttamiskei-nona, että meihin otetaan yhteyttä, että miten me voisimme viedä kaupungille päin viestiä, jos kadut on huonossa kunnossa tai puistot huonossa kunnossa tai haluttais lisää kuljetuksia.” (Hlö2)

Aidon osallisuuden ainekset

Tarkastelemani alueen osallisuus on ollut vähäisintä perinteisen kylätoiminnan aikana, jolloin hyvinvointivaltion kunta tuotti palveluita ja osallisuutta harrastettiin kirjeitse. Yhteissuunnittelun myötä osallisuus on syventynyt viranhaltijoiden ja luottamushen-kilöiden epäluuloista huolimatta yhteiseen suunnitteluun ja vastuulliseen palvelutoi-mintaan. Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistys on kohdannut ristiriitaisia tilanteita, joihin ajan ja kokemuksen myötä on pyritty löytämään soveliaita toimintatapoja. Kyky osallisuuteen on täytynyt todistaa. Kyläyhdistys on osoittanut luotettavuutensa yhteistyökumppanina ja hankeosaajana. Luottamuksen syntyminen vapaaehtoistoimin-nasta syntyneelle palvelutuotannolle vei reilun kymmenen vuotta. Uuden soveliaan toimintamallin omaksuminen vaatii useita myönteisiä kokemuksia (ks. March & Olsen 1989, 23–26).

Kyläyhdistys ei kokenut perinteistä poliittisten puolueiden kautta vaikuttamista riittäväksi. Lisäksi yhteissuunnittelusta saadut kokemukset, kuten kirjaston lakkau-tus loivat kyläyhdistykselle halun suoraan osallistumiseen. Hanketoiminnan kautta kyläyhdistys on luonut verkostoa, jossa on muodostunut muun muassa vakiintuneet institutionalisoidut suhteet kunnallishallintoon. Kyläyhdistyksen puheenjohtajan ja toiminnanjohtajan tehtävät ovat muotoutuneet suhdetoimintaan ja kyläläisten toi-veiden kanavoimiseen. Systemaattinen lobbaus edellyttää läsnäoloa vallan lähteillä ja vaikutusmahdollisuuksien toteutumista, mikä edellyttää ammattimaisuutta ja poliittista

255


tietotaitoa niin sanotun yhdistysmanagerialismin hallintaa (associational management ks. Siisiäinen & Kankainen 2009, 122).

Kyläyhdistys tuottaa alueensa asukkaille palveluja, joista yksi tärkeimmistä on vanhusapu. Lisäksi kyläyhdistys on viimeisimmissä hankkeissaan ja toiminnassaan paneutunut erityisesti työmarkkinoilta syrjäytyneiden ja työttömien kuntouttavaan työtoimintaan muun muassa kierrätyskeskuksensa kautta. Yhdistys tekee sellaista työtä, jota muut eivät hoida. Tämän tyyppisten yhteiskunnallisesti merkittäviä tehtävien hoitavien yhdistysten kannalta olisi tärkeää määritellä niiden oikeudellinen asema yhdistysten ja yritysten viidakossa. Erityisesti näiden yhdistysten vertaaminen voittoa tavoitteleviin yrityksiin on epäoikeudenmukaista. Lisäksi on otettava huomioon alue-poliittinen tilanne yhdistysten yleishyödyllisyyttä määriteltäessä. Tästä syystä työ- ja elinkeinoministeriössä parhaillaan pohdittavana oleva yhteiskunnallisen yrityksen määritelmä, jossa liikevoiton tavoittelun sijasta mahdollinen tuotto sijoitetaan itse yritykseen tai sen lähiympäristöön, on tärkeä.

Kajaanin asukkaista oli vuonna 2008 eläkkeensaajia 27 prosenttia (Tilastokeskus 2008). Bruttokansantuote asukasta kohti Kainuussa (83,7) on selvästi alle koko Suomen bruttokansantuotteen (115,8 EU27=100) (Tilastokeskus 2009). Työttömyysaste oli toukokuussa 2010 Kainuussa 14,8 prosenttia, kun koko maan vastaava oli sitä huo-mattavasti pienempi eli 8 prosenttia (Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristö keskus 2010; Eurostat 2010). Nämä luvut asettavat haasteita kaikille maakunnan toimijoille ja myös muille vastaavassa tilanteessa oleville maakunnille ja kunnille.

Heikon kunnallistalouden yhdeksi ratkaisuvaihtoehdoksi on esitetty New Public Management -tyyppisiä ratkaisuja. Tällöin kolmas sektori ottaisi vastuulleen aiempaa suuremman osan palvelujen tuottamisesta, kuten Nakertaja-Hetteenmäessä on tapah-tunut. Palvelujen tuottamista hankaloittaa resurssien puute, johon esimerkkitapaukses-sani on löydetty luovasti ratkaisuja hankkeiden avulla. Hanketoiminnan haasteena on tuottaa kestävää toimintaa, jota ei ylläpidetä jatkuvasti haettavilla projektirahoituksilla. Toisaalta kuntatalouden resurssit eivät välttämättä riitä palvelusopimuksiinkaan. Tämä on myös erittäin tärkeä aluepoliittinen näkökohta erilaistuvassa Suomessa. Kuntien taloudellisen itsehallinnon rajat tulevat osaltaan määrittämään jääkö osallisuudelle ja vaikuttamiselle tilaa. EU:n laajentuminen vähentää väistämättä Suomeen tulevan han-kerahoituksen osuutta. Kolmannen sektorin yhdistykset ovat haastavassa tilanteessa:

”se tarkoittaa, että hetkeksikään ei voi jäädä paikoilleen ja toinen mikä tekee raskaaksi on, että täytyy koko ajan olla kehityksen askeleen edessä, että tietää mitä on tulossa, mitä uusia lakeja on tulossa, mitä uusia säädöksiä on tulossa, mihin tää maailma yleensäkin on menossa ja pysymme mukana menossa. Ei voi jäädä jaloilleen tai pai-koilleen hetkeksikään.” (Hlö2)

Osallisuuden syveneminen palvelujen tuotannoksi edellyttää ammattimaista toimintaa, vaikka yhdessäolotoimintaa talkoilla järjestettäisiinkin. Ammattimainen toiminta vaatii resursseja ja niiden riittävä saaminen sitoo ja suuntaa yhdistyksen toimintaa. Voidaan kysyä, onko muiden tahojen määräämien sääntöjen muokkaama osallisuus aitoa (ks. Siisiäinen 2010,11). Tiiviin hankekauden jälkeen kyläyhdistys on nyt keskittynyt luomaan kyläläisille entistä enemmän toimintaa kylätalon ympärille. Kaikki asukas- ja

256

ACTA

kyläyhdistykset eivät pysty kantamaan yhtä suurta vastuuta esimerkiksi palvelutoi-minnasta kuin Nakertaja-Hetteenmäen kyläyhdistys. Pitää olla erilaisia osallisuus- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Esimerkiksi kylien ja kaupunginosien toiminnan paikalli-sen koordinoinnin keskeiseksi työkaluksi on Kajaanin kaupungissa kehitetty Kajaanin maaseutuohjelmasta Kajaanin kylä- ja kaupunginosaohjelma13.

”Se mikä on mielenkiintoista, jokainen kylä ja kaupunginosa saa joka vuosi tuoda esille 1–3 asiaa. Ne valihtee ja priorisoi, mitä ne esittää ja tällä hetkellä varmaan yli 90 prosenttia asioista on toteutunut. Olennaistahan siinä on se, että siellä istuu kaikki eri rahoittajat. Siellä on ELY-keskus, maakunta, kuntayhtymä, kaupungin, ympäristökeskuksen, tiehallinnon jne edustajat. Useimmat niistä asioista voidaan suoraan siinä pöydän äärellä sopia, että me hoidetaan tämä. Ei tarvii tehdä sen byrokraattisemmaksi.” (Hlö1)

Kajaanin kaupunginhallitus hyväksyi kokouksessaan 26.1.2010 ohjelman ja sisällyttää vuoden 2011 ja vuosien 2012–2013 taloussuunnitelmiin ohjelmaan kuuluvia keskei-siä kylien ja kaupunginosien kehittämisen tavoitteita ja toimenpiteitä ”talousraamin mahdollistamissa puitteissa”. Ohjelma lähetettiin toimialoille ja muille toimijoille huomioon otettavaksi niiden valmistellessa vuosittain talousarvioehdotuksiaan ja budjettejaan. Ohjelman aluerajaus laajennettiin koskemaan kaikkia Leader-ohjelman mukaisia Kajaanin kaupungin maaseutumaisia kyliä ja kaupunginosia, joihin kuului 65 prosenttia kaupungin väestöstä vuonna 2008. (Kajaanin kylä- ja kaupunginosa-ohjelma 2009–2013).

Toimintatapa vähentää byrokraattisuutta, kun kylien ja kaupunginosien asioita voidaan käsitellä yhden pöydän ääressä. Ohjelman seurantaryhmään kuuluvat eri rahoitustahojen edustajat. Julkisyhteisöt eivät toimi enää erillään, vaan ohjelman toteutuksessa näkyy toimijakentän laajuus ja monipuolisuus (ks. Möttönen & Nie-melä 2005, 89). Asuinalueiden ongelmia pyritään ratkomaan yhden pöydän ääressä eri rahoittajatahojen kanssa, mikä helpottaa kuntalaisten osallistumista ja edistää osallisuutta. Vastaavanlaista kuntalaisten osallistumisen ja vaikuttamisen lisäämistä tehdään muuallakin esimerkiksi Oulussa, jossa Osallisuuden ja vaikuttamisen strategia ja toimenpideohjelma 2015 tähtää eri toimijoiden verkostoitumiseen alueellisissa yh-teistyöryhmissä sekä kuntalaisten osallisuuden ja vaikuttamisen sisällyttämisen laadun arviointiin (Oulussa jokainen kuuluu). Vastaavien yhteistyömuotojen soveltaminen olosuhteet huomioon ottaen koko Suomessa olisi suotavaa.

Aidon osallisuuden edistäminen edellyttää oppimista, joka vaatii aikaa, paikallisia sovellutuksia ja selkeitä yhdessä sovittuja periaatteita, joita ovat luottamus, valta ja vastuu. Osallisuus ei synny itsestään ja sitä täytyy vaalia. Tämä asettaa haasteita sekä asukkaille, luottamushenkilöille, viranhaltijoille sekä muille sidosryhmille. Uusien luottamushenkilöiden sekä muiden uusien osallisuuteen ja vaikuttamiseen osallistu-vien toimijoiden perehdyttäminen on tärkeää, jotta toiminta ei jää vanhojen tapojen kangistamaksi, vaan on mahdollisuus uudistua ja löytää innovatiivisia ratkaisuja (ks. Lappalainen 2010, 4–5). Edellä mainittuja asioita ja erityisesti osallisuuden vaatimaa

13 Ohjelma toteutettiin Kajaanin maaseutuohjelman nimellä vuosina 2004–2008.

257


luotettavuutta myös testataan koko ajan. Strategiat, ohjelmat ja muut suunnitelmat sekä niiden toteutus on otettava vakavasti. Kajaanin kaupunginhallituksen jäsen totesi strategioista ja suunnitelmista seuraavaa:

”Mutta vielä strategioista, kuntasektorin ongelma on siinä, että toiminta- ja talous-arvio tehdään muutamaksi vuodeksi eteenpäin, mutta kuitenkin joka vuosi rukataan ja käytännössähän me eletään vuoden periodilla. Ja semmonen todellinen sitoumus pitkäjänteiseen työhön niin kun se on heikkoa, koska se talous ohjaa paljon, niin se tehdään tämmösen vuoden periodilla ja se joka vuosi katotaan, vaikka olisi talous-suunnitelman muutamaksi vuodeksi eteenpäin, mutta joka vuosi niitä muutetaan.”

”Toki siellä on paljon hyvää saatu aikaan, mutta tällä vaalikaudella niin monia asioita mennyt rajusti korpeen, se on niin ku syöny sitä uskottavuutta. Minullekin moni on sanonut, että mitä merkitystä on sillä ohjelmalla, kun ei näitä kunnioiteta, kun muutama ihminen vaihtuu niin. Vaikka ne on kuinka hyväksytty valtuustossa, niin me eletään neljän vuoden periodissa valtuustossa. Vaalikausi ratkaisee, kun tulee uudet ihmiset, niin se ratkaisee, ne voi sanoa ihan mitä haluaa.”

On syytä pohtia, voiko luottamusta nauttivaa aitoa tai elävää itsehallintoa rakentaa määräaikaisen hanke- ja projektirahoituksen tai vaalikauden kestävän osallistumisstrate-gian varaan, vai pitäisikö kansalaisten osallisuusaktiivisuutta tukea pysyvillä ratkaisuilla. Tämä haastaa myös sekä kunnallis- että valtionhallinnon yhdessä kansalaisyhteiskunnan toimijoiden kanssa etsimään sellaisia soveliaita toimintamalleja, jotka mahdollistavat niin osallisuuden kuin vaikuttamisen sekä palvelujen kestävän tuottamisen yhteistyössä eri toimijoiden kanssa.


Della Porta, D. (2000): Edustuksellisten demokratioiden uudet haasteet. Suomentaja T. Rättilä. Politiikka 42:4, s. 234–248.

Engeström, Y. (1993): Moniammatillisten tiimien toiminnan analysointi. Teok¬sessa Simoila, R. − Harlamov, A. − Launis, K. − Engeström, Y. – Saarelma, O. − Kokkinen-Jussila, M. (toim.): Mallit, kontaktit, tiimit ja verkot: Välineitä terveyskeskustyön analysointiin. Stakes raportteja 80, s. 123–152.

Eurostat (2010). Unemployment rate, monthly average, by sex and age groups (%) saatavilla www-muodossa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTAbleAction.do?dvsc=11 <9.12.2010

Kainuun Liitto (1992). Yhteissuunnittelu. Nakertaja-Hetteenmäen yhteissuun-nittelukokeilu. Suunnitteluvaihe 1990–1992. Kainuun Liitto. Julkaisu B:8.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (2010). Kainuun työllisyyskatsaus huhtikuu 2010.

Kainuun ympäristökeskuksen päätös 4.5.2001.

Kajaanin kaupungin kaupunginhallituksen pöytäkirja 28.6.2000.

Kajaanin kaupungin vastine Oulun lääninoikeudelle 10.1.1992.

258

ACTA

Kajaanin kaupunginhallituksen päätös 28.6.2000.

Kajaanin kylä- ja kaupunginosaohjelma 2009–2013 (2009). Kajaanin kaupunki. Moniste.

Kajaanin päätaajaman keskukset ja palvelut perusselvitys (1981). Kainuun seutukaavaliitto. Kajaani.

Lappalainen, P. (2010): Kansalaistoiminta ja kansalaisyhteiskunta. Pääkirjoitus. Kansalaisyh-teiskunta 1:1, s.1–7.

March, J. G. & Olsen, J. P. (1989): Rediscovering Institutions. Free Press. New York.

March, J. G. & Olsen, J. P. (1998): The Institutional Dynamics of International Political Orders. International Organization 52:4, s. 943–969.

Möttönen, S. & Niemelä, J. (2005): Kunta ja kolmas sektori: yhteistyön uudet muodot. PS-kustannus. Jyväskylä.

Nakertaja-Hetteenmäen toimintasuunnitelma 2001.

Nakertajan kylätoimikunnan pöytäkirja 25.3.1987.

Nakertajan kylätoimikunnan toimintakertomus vuodelta 1987.

Osallistumistoimikunnan mietintö (1981). Komiteanmietintö 1981:54. Valtion painatuskes-kus. Helsinki.

Oulussa jokainen kuuluu. Osallisuuden ja vaikuttamisen strategia ja toimenpideohjelma 2015. Oulun kaupunki. Saatavilla www-muodossa: >http://www.ouka.fi /lahidemokratia/pdf/Oulus-saJokainenKuuluu_uusi.pdf.< 10.1.2011.

Ryynänen, A. (2001): Kunnallista itsehallintoa koskeva uusi ajattelu. Saatavilla www-muodossa: >http://www. Intemin.fi /suom/osallisuus/ryynanen.html< 25.11.2001.

Rättilä, T. (2001): Kansalaistuva politiikka? Huomioita kuntalaisaktiivisuudesta poliittisena toimijuutena. Politiikka 43:3, s. 190–207.

Saastamoinen, M. (1999): Mistä kaikki alkoi? Veturi-projektin loppuraportti. Moniste.

Salmikangas, A-K. (2004): Nakertamisesta hanketoimintaan. Tapaustutkimus Nakertaja-Hetteenmäen asuinalueen kehittämistoiminnasta ja liikunnan osuudesta yhteissuunnittelussa. Jyväskylän yliopisto. Studies in sport, physical education and health 95.

Siisiäinen, M. (1996): Yhteiskunnalliset liikkeet, yhdistykset ja hyvinvointivaltio. Teoksessa Matthies, A-L. – Kotakari, U. – Nylund, M. (toim.): Välittävät verkostot. Jyväskylä. Vasta-paino, s. 33–48.

Siisiäinen, M. & Kankainen, T. (2005): Järjestötoiminnan kehitys ja tulevaisuuden näkymät Suomessa. Teoksessa Suomalaiset osallistujina. Katsaus suomalaisen kansalaisvaikuttamisen tilaan ja tutkimukseen. Oikeusministeriön julkaisuja 5, s. 90–137.

Siisiäinen, M. (2010): Osallistumisen ongelma. Kansalaisyhteiskunta 1:1, s.8–40.

Tilastokeskus (2009). Kunnallisvaalit 1976–2008. Äänestystiedot.

Tilastokeskus (2008). Tilasto Suomen eläkkeensaajista kunnittain 2008.

Haastattelut

Hlö1 = Nakertaja-Hetteenmäen asukas, haastateltu vuosina 1992, 1998, 2001, 2010

Hlö2 = kyläyhdistyksen toiminnanjohtaja, haastateltu vuosina 2008, 2010

259


José Valanta

Kuntayhteistyö omistajuuden ja demokratian näkökulmasta – itsehallinnosta itsetarkoitus?

Huoli kunnallisen itsehallinnon tilasta ei ole ilmiönä uusi, vaan sen toteutumisesta – tai ennemminkin sen toteutumattomuudesta – on kannettu huolta vuosikymmeniä. Demokraattisen ja suvereenin valtion tunnuspiirteisiin kuuluukin riippumattoman oikeuslaitoksen ja vapaan lehdistön rinnalla keskeisesti kansalaisten itsehallintoa toteut-tavat, yleisillä ja yhtäläisillä vaaleilla valittavan edustuksellisen demokratian instituutiot: kansallinen parlamentti sekä kunnallinen valtuusto paikallistasolla.

Paikallisen itsehallinnon tasapainoisen toteutumisen kannalta huolen kantami-nen on paikallaan. Vaikka demokratian kaventumista koskevien huolten aiheet ovat vaihdelleet ajassa, on niiden pääviesti ollut sama: pelko kansanvaltaisen ohjauksen kapenemisesta ja laillisten demokratiakoneistojen ulkopuolelta tapahtuvan ohjauk-sen lisääntymisestä. Joko niin, että valtaa ovat käyttäneet poliittista kannatustaan mittaamattomat intressitahot, harvalukuinen poliittisesti valittu eliitti tai kokonaan poliittisen ohjauksen ulottumattomissa olevat tai vaikeasti hallittavat yhteistyöverkostot tai -organisaatiot.

Tämä puheenvuoro keskittyy muutamin ajatuksin pohdiskelemaan nimenomaan itsehallinnon haasteita verkostomaisen toiminnan, lähinnä moniomistajaisen yhteistoi-minnan ja kuntademokratian näkökulmasta. Lisäksi lopussa on muutamia pohdintoja kuntarakennemuutosten ja demokratian välisestä suhteesta.

Maallikkohallinnon ideaali toimii – paperilla

Paikallisyhteisöjen vallankäyttö on ollut myös politiikan tutkimuksen kiinnostuksen kestokohteita. Varhaisemman elitistisen valtateorian (esim. Schumpeter) mukaan de-mokratia ei tarkoittanut, että kansa todellisuudessa hallitsisi, vaan ennemmin sitä, että kansalla oli vain mahdollisuus määräajoin hyväksyä tai hylätä valtaapitävät. Sittemmin 1960-luvun yhdysvaltalaisessa pluralistisissa valtatutkimuksissa (erityisesti C.Wright Mills ja Robert A. Dahl) keskityttiin paikallispoliittisten eliittien määrittelyyn ja tunnistamiseen. Dahlinkaan mukaan valta ei ole varsinaisesti kansalla, mutta se ei ole myöskään minkään yksittäisen eliitin omaisuutta. Hänen mukaansa valta on erilaisilla eliitin ryhmillä, mutta kansalla on mahdollisuus vallankäyttöön vaikuttamalla näihin ryhmiin.

Päättäjäeliittejä tunnistavissa tutkimuksissa itsehallinnon uhkaajaksi nähtiin erityisesti sellaisen poliittisen elimen muodostuminen, jossa sekoittuvat yksityinen ja yleinen etu. Tällöin paikallispolitiikan kentistä muodostuisi pahimmillaan lähinnä kulisseja yksityisten intressien edistämiselle.

260

ACTA

Suomenkin kuntakentässä demokratian on toisinaan koettu kapenevan edustuk-sellisten tehtävien kasautuessa harvalukuiselle paikallisvaikuttajien joukolle. Lopputu-loksena voi pahimmillaan olla poliittisen eliitin muodostuminen. Tällaisessa tilanteessa toimijat jakautuvat paikallistason sisäpiiriläisiin ja ulkokehän kiertäjiin. Ilmiötä voisi paikallistasollakin kutsua politiikan professionalisoitumiseksi

Politiikan professionalisoituminen tulee kuitenkin erottaa professioiden poli-tisoitumisesta eli eri ammattikuntien pyrkimyksistä ohjata päätöksentekoa oman ammattikuntansa intressien suuntaisesti. Käytännössä tämä ilmiö on suomalaisessa kuntakentässä tutuin lähinnä yhteisomisteisissa kunnallisissa asiantuntija- ja kehittä-misorganisaatioissa, joissa työskentelee korkeasti koulutettua henkilöstöä, esimerkiksi kuntayhtymissä, liikelaitoskuntayhtymissä ja osakeyhtiöissä.

Tällaisissa organisaatioissa kunnallisen maallikkohallinnon ideaaliin pohjautuvan ohjaustehtävän toteuttaminen ja hallinnonalan ammattilaisten toiminnan johtaminen on osoittautunut kohtuullisen vaikeaksi tehtäväksi. Itsehallinnon kannalta asetelman haasteellisuutta lisää tunnetulla tavalla se, että ylikunnallisten toimijoiden demokraat-tisesta ohjauksesta vastaavat toimielimet ovat välillisesti valittuja, jolloin mekanismi laimentaa ei vain poliittisen ohjauksen demokraattista luonnetta vaan myös yksittäisen kunnan mahdollisuuksia ohjata yhteisomistustaan suhteessa tuottajaorganisaatioon.

Lisääntyvä yhteistyö itsehallintoa nakertamassa

Se, että yhä isompi osa kuntapalveluista tuotetaan suoran poliittisen ohjauksen ulko-puolella, luo näkemykseni mukaan merkittävän paineen arvioida ja määritellä uudelleen kunnallisen itsehallinnon hiljaista muutosta vahvasta palveluiden tuottajakoneistosta enemmän paikallisidentiteettiyhteisöksi. Tämä on ollut luonteenomainen kehityssuunta erityisesti pienemmissä kunnissa, joista moni toteuttaa jopa 80 prosenttia verovaroin rahoitetuista toiminnoistaan yhtä kuntaa suuremmassa yhteisössä.

Osaltaan kuvattu suuntaus kertoo tietysti yhteistyön laajuudesta, kuntien välisestä syvästä luottamuksesta sekä yhteistoiminnasta saaduista hyvistä kokemuksista. Osaltaan se kertoo siitä, ettei erityisesti pienemmillä kunnilla ole juurikaan muita vaihtoehtoja palveluiden järjestämiseksi. Monen pienkunnan oma tuotanto-organisaatio on kutis-tunut lähes olemattomiin ja kunta keskittyy vain ydintehtäviinsä. Päijät-Hämeessä esimerkiksi Hämeenkosken, Padasjoen ja Kärkölän kunnat tuottavat talousarvion bruttomenoja tarkastellen jopa yli 80 prosenttia palveluistaan yhdessä muiden kunti-en kanssa. Kuvaavaa on, että mainituista kunnista suurimman, noin 5 000 asukkaan Kärkölän, koko palveluksessa oleva henkilöstö mahtuisi keskikokoiseen linja-autoon, sillä kunta on jo muutaman vuoden ajan hankkinut myös esimerkiksi sivistystoimen palvelunsa naapurikunnaltaan Hollolalta.

Kielteisenä piirteenä laajassa yhteistoiminnassa niin meillä kuin muuallakin on ollut se, että uusia yhteisiä organisointimuotoja on syntynyt enemmän kuin niiden alta on pystytty purkamaan vanhoja rakenteita pois. Tämän seurauksena on syntynyt hajanainen organisointipohja, monimutkainen sopimusjärjestelmä sekä ontuva omista-japoliittinen komentoketju, jossa on tunnuspiirteitä vanhasta lastenleikistä rikkinäinen puhelin. Omistajan sanoma omistetulle voi muuntua matkalla muotoon, joka on sekä

261


tunnistamaton että ponneton. Myös kuntalaiset kokevat järjestelmän etäiseksi ja vai-keasti hahmotettavaksi, sillä palveluketjut muodostuvat näissä tilanteissa väistämättä katkonaisiksi ja kokonaisvastuu asiakkaasta helposti hämärtyy, jos palveluita hankitaan kovin monesta eri suunnasta.

Kuntaidentiteetti kuntamuutoksissa

Suurin tai ainakin näkyvin huoli kunnallisesta demokratiasta tuntuu liittyvän tilan-teisiin, joissa kuntademokratian kuntaliitostilanteissa koetaan olevan uhattuna. Niin meillä Päijät-Hämeessäkin. Kun kuntaliitosharjoituksemme päätettiin äänestää nurin syyskuussa 2010, oli yhtenä keskeisenä huolena nimenomaan pelko siitä, että paikalli-nen identiteetti häviäisi liitoksen myötä. Tämä siitä huolimatta, että paikallisidentiteetin edistämiseksi oli luvattu rakentaa maamme oloissa poikkeuksellisen radikaali ja aitoja vallan välineitä (rahaohjaus ja päätösvalta kaavakysymyksissä) sisältävä kunnanosade-mokratian muoto.

Palveluiden turvaamisen ja niiden demokraattisen ohjauksen välinen suhde osoit-tautui meille aivan liian suureksi kertaloikaksi. Toinen uudistuksista oli pakko saada aikaiseksi, mutta toista ei oltu valmiita menettämään. Mutta vaikka Päijät-Hämeen kuntaliitoshanke raukesikin tällä kertaa, on täällä vähin erin saavutettu tilanteita, joissa palveluyhteistyön lisääminen ilman rakenteita, omistajuutta ja toimintatapoja uudistavaa muutosta ei johda enää kovin merkittävään toiminnalliseen tai tuotannol-liseen lisäarvoon.

Siksi Päijät-Hämeessäkin keskusteluissa nousi vahvasti esille aluekunnan malli, jossa keskeisimmät suuret palvelut olisi koottu yhteen suuren toimijan eli aluekunnan hoidettaviksi. Näin jälkikäteen arvioituna se olisi saattanut olla sellainen malli, jossa tavoitteena ollut poikkeuksellisen laaja ja lähes koko maakunnan kattava kuntaliitos olisi kenties voinut nähdä päivänvalon. Tässä mallissa paikallistasolle entisiin kuntiin olisi jäänyt lähinnä identiteettiä, tapahtumia, kulttuuria ja liikuntaa sekä rajallisia alueellisia palveluita koskevien toimintojen järjestämiseen liittyvä päätösvalta ja ohjaus. Toisaal-ta voi aivan yhtä oikeutetusti jälkikäteen arvioida, että jos poliittinen sitoutuminen hankkeeseen olisi ollut voimakkaampaa tai taloudellinen tilanne liitosta tavoitelleilla kunnilla nyt vallinnutta tilannetta huonompi, olisi liitos ollut toteutettavissa myös perinteisin järjestelyin.

Siksi niin meillä kuin muuallakin erilaisten kuntauudistusten tavoitteena tulisi olla palvelutuotannon rationalisointien ja päällekkäisyyksien purkamisen lisäksi tähdätä poliittisen ohjauksen vahvistamiseen. Sitä vastoin suuren demokratian toimijoiden (valtuusto, hallitus ja lautakunnat) rinnalle olisi mielekästä – ainakin liitostilanteis-sa – pyrkiä muodostamaan alueidentiteettiä tukevia ja pientä demokratiaa edistäviä alueellisia toimielimiä tai kokouskäytäntöjä. Niiden avulla olisi mahdollista ylläpitää yhteenkuuluvuutta, vahvistaa pitäjähenkeä, päättää ainakin rajallisista määristä kun-nallisia palveluita sekä näin vahvistaa uuden, suuremman kunnan toimintaa. Pienen demokratian toimielinten ja toimivallan vuosittainen hinta on marginaalinen suhteessa sen kautta saavutettaviin etuihin asioiden hyväksyttävyyden ja läheisyyden kannalta.

262

ACTA

Ota ja omista

Kunnan palvelutuotannossa keskeistä on sen toiminnan hyvä hallinta. Toiminnan omistaminen ei sitä vastoin ole sille suoranainen edellytys. Kuntien toimiessa tänä päivänä laajamittaisessa keskinäisessä palveluyhteistyössä sekä sopimusten varaan ra-kentuvissa palveluhankintasuhteissa ei pelkän oman toiminnan johtaminen enää riitä, vaan tarvitaan kykyä johtaa koko laajaksi paisunutta yhteistyöverkostoa. Se puolestaan asettaa melkoisia vaateita sekä viranhaltija- että luottamushenkilöjohdolle ja heidän osaamiselleen.

Lahden seudulla kuntien omistajapoliittista asemaa suhteessa yhteisesti omista-miinsa tuotanto-organisaatioihin pyrittiin vahvistamaan jo Paras-hankkeen yhteydessä. Keinoiksi nähtiin yhteisen tahtotilan luominen erityisesti yhteisissä omistajapoliittisissa linjauksissa, yhteisten konserniohjeiden laadinnassa sekä yhteisten ohjaustoimielinten muodostamisessa.

Omistajapoliittisten linjausten avulla pyrittiin määrittämään se, mitä omistetaan sekä luokittelemaan omistukset niiden strategisen painoarvon ja toiminnan luonteen (kunnan ydintehtävä – lisäarvopalvelu) mukaan.

Lisäksi konserniohjauksen näkökulmasta pyrittiin selkeyttämään sitä, miten kun-takonsernia ohjataan. Määrittelyn kohteena oli myös se, miten kunnan päätösvaltaa käytetään tytäryhteisöissä, miten ja millä aikavälillä valvontaohjeiden anto tapahtuu ja miten vastuuja raportointisuhteet tulee järjestää eri toimijoille (esim. kunnan toimielimille, viranhaltijoille ja tytäryhteisöille).

Rakenteelliset muutokset kuntaorganisaatiossa tarkoittavat myös sitä, että kuntien rooli omistajana tulee muuttumaan voimakkaasti. Luottamushenkilöiden ja johtavien viranhaltijoiden mahdollisuudet ja keinot vaikuttaa toiminnan sisältöön ovat muut-tuneet, mikä aiheuttaa uudenlaisia haasteita kuntien johtamiselle. Kun päätöksenteko siirtyy yhä enemmän emokunnasta erilaisille kuntien välisille yhteiselimille ja erillisille juridisesti itsenäisille organisaatioille, on omistajaohjaukseen kiinnitettävä entistä enemmän huomiota – siitä riippumatta syntyykö laajempia kuntaliitoksia vai ei. Tätä asetelmaa korostaa erityisesti edellä kuvattu maallikkopäättäjien kokema vaikeus ohjata yhteisomisteisia organisaatioita poliittisesti.

Kunnan omistajaohjauksen ja ohjausjärjestelmien perimmäinen tehtävä on var-mistaa, että kunnan perustehtävä, erilaisten palveluiden tuottaminen kuntalaisille, vastaa määrällisesti ja laadullisesti kuntalaisten tarpeita. Siksi on tärkeää, että kunnat pyrkisivät hahmottamaan itselleen sen, miten eri yhteistyömuodot vaikuttavat kun-tien omistajaohjaukseen ja miten omistajaohjaus olisi mahdollista järjestää niin, että emokunnan etu toteutuu ja että sen vaikuttamismahdollisuudet ovat mahdollisim-man vahvat. Olennaisia asioita omistajaohjauksen suunnitelmassa ovat muun muassa tuotto-odotusten määrittelemisen ja riskienhallinnan huomioon ottaminen. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota toimintamenetelmien selkeyttämiseen sekä ajantasaisen ja määrävälein toistuvan tiedottamisen varmistamiseen ja sen sisällön oikeellisuuden valvontaan. Muussa tapauksessa moniomistajainen tuotanto-organisaatio voi hyvistä toimintaperiaatteista huolimatta toimia jopa omistajiaan vastaan.

263


Kohti muuttuvaa kunnallista itsehallintokäsitettä?

Kunnallisen itsehallinnon osalta pienet ja suuret kunnat poikkeavat suuresti toisistaan. Suuremmat kaupunkikunnat voivat jatkossakin varsin kohtuullisesti hoitaa oman pal-velutuotantonsa, saada osaavaa henkilöstöä sekä valvoa asiantuntevasti omistustensa perään. Pienemmät kunnat ovat käytännössä katsoen täysin riippuvaisia sekä toisis-taan että verkostomaisista palvelutuotanto-organisoinneista, eikä niillä ole todellista kykyä ohjata yhteisomistuksiaan tai hankkia tai hallita esimerkiksi laajoja tietoteknisiä kokonaisuuksia. Siitä huolimatta niiden rakenne on organisoitu aiemmin vallinneen maailman mukaisesti.

Pienten kuntien osalta voisikin aiheellisesti kysyä, onko nykymuotoinen kun-nallinen itsehallinto tullut niiden osalta tiensä päähän? Tulisiko niistä oikeasti muo-dostaa puhtaasti identiteettiyksiköitä, jollaiseksi niiden toiminta on jo vuosien aikana muuttunut eikä pyrkiä vastoin niiden omaa kantokykyä pitämään yllä paikka paikoin keinotekoiselta tuntuvaa asetelmaa? Olisiko jo kertaalleen hylätty aluekuntamalli syytä ottaa vakavasti uuteen pohdintaan ja käydä rakentamaan maahamme kokonaan uudenlaista itsehallintokäsitettä.

264

ACTA

Jaakko Pitkänen

Ruohonjuuridemokratian toimivuus: kansalaisen kokemuksia

Johdanto

Tässä artikkelissa käsitellään kansalaisen kokemuksia kunnan toiminnassa sekä seu-dullisessa ja maakunnallisessa yhteistyössä. Viitekehyksen kuvaukseen sopii hyvin kansalaiskollegani toteamus: ”Viedäänkö meitä kuntalaisia kuin kuoriämpäriä?” Kun puhutaan kunnallisesta itsehallinnosta, olen havainnut, että keskustelun keskiössä on valtion ja kunnan välinen suhde. Tämän keskustelun rinnalle on nostettava kunnan ja kuntalaisen sekä valtion ja kansalaisen välinen problematiikka.

Tarkastelun kohteina ovat Pirkkalan kunta, Tampereen kaupunkiseutu ja Pirkan-maan maakunta. Käsittelen kahta prosessia kansalaisvaikuttamisen kannalta:

1 Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskus2 Pirkanmaan keskuspuhdistamo

Nämä prosessit ovat merkittäviä kunnallisen itsehallinnon tarkastelussa, koska niiden ulottuvuus ei jää kuntatasolle. Molemmissa prosesseissa – tapauksissa – on keskeisesti mukana seutuyhteistyö ja maakunnallinen ulottuvuus. Myös valtionhallinnon ote näkyy näissä prosesseissa.

Valtionhallintoa edellä mainituissa tapauksissa edustavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELY) ja aluehallintovirastot (AVI), joilla on keskeinen rooli tapah-tumien kulussa. Näissä prosesseissa kansalainen on kontaktissa kunnalliseen ja kuntien muodostamien liittojen hallintoon sekä valtionhallintoon alueellisella tasolla.

Kansalaisen aktivoituminen

Kansalainen aktivoitui vuoden 2006 lopulla, kun kyläyhteisön kylkeen Pirkkalassa oli tulossa kaivos. Lappilainen kullankaivaja oli tehnyt pienimuotoisen muutaman hehtaarin kaivosvaltauksen jo 1990-luvun alkupuolella noin 30 kesämökkiläisen naa-puriin paikallisen maanviljelijän maille. Lähiasukkaat seurasivat kullankaivajan puuhia vuosikaudet, kunnes Pirkkalan kuntaan tuli silloiselta kauppa- ja teollisuusministe-riöltä (nykyinen työ- ja elinkeinoministeriö) ilmoitus, jossa kysyttiin, onko kunnalla maankäyttösuunnitelmia kyseiselle alueelle. Ministeriö oli saanut edellä mainitulta henkilöltä kaivospiirihakemuksen valtausalueelle.

Kun Pirkkalan kunta ei nähnyt mitään estettä kaivoksen perustamiselle, alkoi asukkaiden, kansalaisten taistelu oikeuksiensa puolesta. Ensimmäisenä piti ottaa

265


lakikirjat esiin, erityisesti kaivoslaki, jonka uusiminen oli ministeriössä työn alla. Sen jälkeen piti luoda mahdollisimman laajat kontaktiverkot joka suuntaan: kunnan virka-miehiin ja luottamushenkilöihin, Geologian tutkimuskeskukseen (GTK), ministeriön virkamiehiin ja kansanedustajiin sekä julkiseen sanaan. Tärkeintä oli kuitenkin luoda sisäinen kansalaisten verkosto. Kaikkinainen organisoituminen pienyhteisössä oli uutta ja haparoivaa. Ainoa yhteisöllisyyden side oli paikalliset yksityistiekunnat. Nyt tilanne muuttui. Tiekuntien rutiinikokouksista tuli kansalaisvaikuttamisen areenoita.

Tässä artikkelissa prosessien ja kansalaisvaikuttamisen kuvaukset ja tehdyt tulkin-nat perustuvat kirjoittajan kokemuksiin, julkisen toiminnan asiakirjoihin, prosessien yhteydessä tehtyihin haastatteluihin ja kirjoituksiin julkisessa sanassa.

Prosessien kuvaus

Vuosina 2006–2007 aktivoituivat Pirkanmaan maakuntaliitossa hankkeet suuresta logistiikkakeskuksesta ja Tampereen kaupungin liikelaitoksen Tampereen Veden vetämänä Pirkanmaan keskuspuhdistamosta. Nähtiin, että Pirkanmaa tarvitsi oman logistiikkakeskuksensa niin sanotun sisämaan sataman. Pirkanmaalla oli myös kartoi-tettu suuren yhteisen jätevedenpuhdistamon rakentamista, johon oli lähdössä mukaan 14 kuntaa ja kunnallinen Pirkanmaan Jätehuolto Oy.

Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskus

Kun Pirkanmaalla heräsi ajatus maakunnallisen logistiikkakeskuksen rakentamisesta, oli Suomessa jo toteutumassa useita vastaavia hankkeita. Helsingin Vuosaaren sataman myötä tavaravirtojen hallitsemiseksi pohjoiseen suuntautuvan pääradan tuntumaan ja liikenteellisiin solmukohtiin suunniteltiin logistisia keskuksia. Tällaisia paikkakuntia olivat muun muassa Kerava ja Lahti/Hollola. Pääkaupunkiseudulla oli suurilla kaupana-lan keskusliikkeillä omat logistiikkakeskuksensa. Myös Turun seudulla aktivoiduttiin niin kuin kaikilla suurilla satamapaikkakunnilla, joihin tuotiin meritse suuria määriä rahtikuljetuksia.

Pirkanmaalla katsottiin, että on maakunnan ja erityisesti talouselämän etu, kun seudulla on suuri keskus tavaravirtojen hallitsemiseksi. Tästä johtuen Pirkanmaan liitto käynnisti selvitystyön, jossa kartoitettiin kysymykseen tulevat paikkakunnat konsultti-toimiston avustuksella. Mahdollisia sijoituspaikkoja löytyikin useita: Kangasala, Lem-päälä, Nokia, Ylöjärvi sekä Pirkkala, josta löytyi kaksi paikkaa. Sijoituspaikan valintaan vaikuttivat hyvät liikenneyhteydet, kuten rautatiet, maantiet ja lentokenttä.

Selvitystyön lopputuloksena parhaaksi sijoituspaikaksi valikoitui Pirkkalassa Toivi-on kylä, joka oli pääradan vieressä, moottoriteiden kainalossa sekä lähellä lentokenttää. Pirkanmaan liiton myötävaikutuksella laadittiin aluevaraussuunnitelma 130 hehtaarin alueelle ja Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskusta ruvettiin sovittamaan maakuntakaa-vaan. Käynnistettiin kaavoitusprosessi vuonna 2008.

Paikallisen pienyhteisön Toivion kylän asukkaat huolestuivat, koska logistiik-kakeskuksesta oli tulossa suuri uhka heidän hyvinvoinnilleen. Julkinen sana uutisoi hankkeen etenemisestä ja asukkaat kirjoittivat huolestuneina mielipiteitään hankkeesta. Pelottavimmalta tuntui hiljaisuus ja epätietoisuus siitä, miten päätöksenteko eteni ja

266

ACTA

mikä oli Pirkkalan kunnan rooli maakuntakaavoituksessa. Erikoiselta tuntui kunnan-johtajan rooli maakuntahallituksen puheenjohtajana: logistiikkakeskus oli saatava Pirkkalan kunnan alueelle.

Samaan aikaan vuonna 2008 nousivat keskusteluun myös muut maakunnalliset liikennesuunnitelmat kuten Tampereen läntinen oikorata ja järjestelyratapihan siirto sekä maantiesuunnitelmat ja Tampere-Pirkkalan lentokentän kehittämistoimet. Kaikki edellä mainittujen suunnitelmien sijoituspaikat olivat Lempäälän ja Pirkkalan raja-alueella. Logistiikkakeskuksen kaavoitustyö kytkettiin muihin liikennesuunnitelmiin. Puhuttiin 2. vaihemaakuntakaavasta, liikenne ja logistiikka.

Pirkanmaan keskuspuhdistamo

Pirkanmaan keskuspuhdistamohanke oli elänyt suunnittelupöydällä jo useamman vuoden ajan. Hanke nimettiin Pirkanmaan keskuspuhdistamoksi, koska suuri osa maakunnan kunnista lähti hankkeeseen mukaan. Ajan henkihän oli, että suurissa asutuskeskuksissa otettiin käyttöön niin sanottuja kalliopuhdistamoita. Näin oli jo tapahtunut muun muassa Helsingin Viikissä ja Turun Kakolassa, joihin rakennettuja jätevedenpuhdistamoita hankevastaava Tampereen Vesi käytti referensseinä.

Suurella kalliopuhdistamolla katsottiin olevan monia etuja verrattuna pienempiin puhdistamoihin. Tällaisia etuja olivat muun muassa teknologian mukanaan tuomat hyödyt puhdistusprosessiin, ammatti-ihmisten parempi saatavuus ja poikkeamatilantei-den parempi hallinta. Puhdistamolle soveltuvia sijoituspaikkoja löytyi Nokialta kolme ja Pirkkalasta kaksi, joista toinen oli aivan Tampereen rajalla. Lopullisessa valinnassa kallioalueen laajuus ja geologiset ominaisuudet ratkaisivat sijoituspaikan.

Ympäristövaikutusten arviointi (YVA) aloitettiin vuonna 2007 siten, että vaihto-ehtoina olivat kahden nykypuhdistamon saneeraus, Pirkkala lentokenttä pohjoinen ja Nokia Koukkujärvi. Ympäristövaikutusten arvioinnin jälkeen, kun mukaan otettiin taloudelliset laskelmat, valikoitui vuonna 2009 parhaaksi sijoituspaikaksi Pirkkala.

Vuonna 2008 Pirkanmaan liitto aloitti maakuntakaavoituksen: oli tehtävä maan-käyttövaraus suunnitelluille sijoitusalueille Nokialla ja Pirkkalassa. Nyt etenivät käsi kädessä sekä YVA-prosessi että kaavoitusprosessi, 3. vaihemaakuntakaava. Syntyi eri-koinen tilanne, kun maakuntakaavoitus aloitettiin, vaikka sijoituspaikkavaihtoehtoja oli siinä vaiheessa vielä kaksi. Toinen erikoisuus oli se, että uuden suurpuhdistamon hintalapun Tampereen Vesi oli ilmoittanut pelkästään yhtenä könttäsummana, 356 miljoonaa euroa.

Nokialaiset huolestuivat heti, kun selvisi, että suurpuhdistamo uhkasi heidän vesi-alueidensa puhtautta. Pirkkalassa aktivoituminen tapahtui YVA-prosessin käynnistyessä. Hyvin nopeasti selvisi, että Tampere halusi purkaa jätevetensä pienen naapurikuntansa puolelle. Nokialla tilanne oli helpompi, kun heillä oli oma puhdistamo, jolla voi puo-lustautua. Pirkkalan tilanne oli ongelmallisempi, koska pirkkalalaisten jätevedet oli puhdistettu jo useamman vuoden ajan Tampereella.

Näytti siltä, että pieni Pirkkala oli alakynnessä varsinkin, kun sinne rakennettu puhdistamo olisi halvempi kuin Nokialle rakennettu. Nyt oli tehtävä nopeita strategisia valintoja. Asukkaat Pirkkalassa liittoutuivat nokialaisten kanssa. Samalla aktiivikunta-laiset tekivät omat vertailulaskelmansa ja ryhtyivät yhteistyöhön muiden hankekun-

267


tien kanssa. Kun Tampereen Vesikin lopulta sai tehdyksi omat vertailulaskelmansa alihankkijana toimivan konsulttitoimiston myötävaikutuksella, selvisi, että nykyisten puhdistamoiden saneeraus oli kaikilla paikkakunnilla taloudellisesti kannattavaa: kokonaissäästö noin 200 miljoonaa euroa.

Kansalaisvaikuttaminen

Molemmissa edellä kuvatuissa prosesseissa kansalaiset aktivoituivat motiivista toimia yhteisön hyväksi. Toiminnan perusedellytys oli paikallinen asiantuntemus ja sen perussolu oli pienyhteisö. Toiminta organisoitui verkostojen kautta, ja toimintatapa oli avoimuus. Kansalaisvaikuttaminen tapahtui demokratia- ja luottamusprosessin viitekehyksessä.

Kuvio. Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskus ja Pirkanmaan keskuspuhdistamo

Kansalaisvaikuttaminen ja Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskus

Kun kansalainen yritti saada otetta Tampere-Pirkkalan logistiikkakeskuksesta, ei ensimmäisenä tullut mieleen ministeriö ja valtionhallinto, vaikka liikenneministeriö käväisikin ajatuksessa. Pienyhteisö kuten Toivion kylä tarrautui oman kuntansa Pirk-kalan päättäjiin. Logistiikkahanke koettiin erityisesti seutukunnan hankkeena siitäkin huolimatta, että Pirkanmaan liitto liputti hanketta valtakunnallisesti tärkeänä. Harva kuntalainen uskoi puhetta globalisaatiosta, jolloin 100–200 kilometrin päässä satamista

KOHTAAMINEN / TÖRMÄYS SYNERGIA / KONFLIKTI

-------------- DEMOKRATIA- JA LUOTTAMUSPROSESSI --------------

KUNTA– kunnallinen toiminta

– alihankinta / markkinat

KANSALAINEN– tietopankki– verkostot

VALTIO YHTEISKUNTA – lainsäädäntö – yhteinen hyvä – keskushallinto – yhteiset arvot

268

ACTA

oleva Tampere voisi olla keskeinen globaali toimija.Kansalaiselle logistiikkahankkeen suurellisuus näyttäytyi suurissa puheissa ja

alihankkijana toimivan konsulttitoimiston Sito Oy:n selvityksissä. Kun selvityksiin ei uskottu, epävarmuus ja huoli kasvoivat. Haettiin tietoa ja turvaa sieltä, mistä sitä helpoiten löytyi eli naapureista, toisista kansalaisista ja muualla toteutumassa olevien logistiikkakeskusten asiantuntijoilta. Pidettiin hyvänä, että poliittiset päättäjät olivat tuttuja, mutta siltikään heihin ei luotettu. Koettiin, että päätöksiä tehtiin kabineteissa. Avoimuus ja vuoropuhelu olivat hukassa.

Nähtiin, että konsulttitoimistot edustivat markkinavoimia, jotka tulivat kärkky-mään maakunnallisia hankkeita. ”Koira heiluttaa häntää ruokkivan käden mukaan, joten objektiivisuus on toiminnasta kaukana” totesi yksi kylän asukas maakuntaliiton alihankkijana toimivasta konsultista. Konsulttien laatimiin selvityksiin perehtyminen osoitti nopeasti, ettei kyseinen henkilö aivan väärässä ollut. Vaikka mielikuvien luo-minen tuntui olevan tärkeämpää kuin tosiasiat, asukkaat kokivat, että päättäjät olivat näköetäisyydellä, melkein käden ulottuvilla.

Kansalainen on aina tiettyyn pisteeseen asti kunnioittanut organisoitua toimintaa, instituutioita. Toivion omakotiyhdistys ry toimi vaikuttamisverkoston solmukohtana. Kansalaiset keräsivät ja jakoivat tietoa, hakeutuivat yhteistyöhön kunnallisten ja kun-tayhtymien toimijoiden sekä julkisen sanan kanssa, verkostoituivat. Tiedotettiin maa-kuntaliitolle ja erityisesti maakuntahallitukselle, jonka nähtiin toimivan yllättävänkin nopeana päätöksentekijänä. Tämä ei ollut välttämättä positiivinen asia, kun päätöksiä nähtiin lyötävän lukkoon ilman julkista keskustelua. Näytti siltä, että henkilöillä, jotka istuivat maakuntahallituksessa tai -valtuustossa, ei ollut tarpeeksi resursseja perehtyä käsiteltäviin asioihin: luotettiin, että yhteinen hyvä toteutuu, kun yhdyttiin esittelevän virkamiehen tai puheenjohtajana toimivan poliitikon hyvin valmistettuihin esityksiin. Olihan valmistelussa mukana valtionhallinnon edustajia kuten ministeriö, valtion omistamia osakeyhtiöitä kuten VR-konserni, markkinataloutta edustavia yhteisöjä kuten kauppakamari ja niin edelleen.

Paikallinen asiantuntemus ei välittynyt päätöksentekijöille. Näytti siltä, että esteenä oli vallankäyttäjä, joka ei ottanut tietoa vastaan. Kansalainen huomasi, että julkisuuden paine oli käytännössä ainoa keino, jolla voisi olla vaikuttavuutta. Maakunnallinen ja paikallinen lehdistö sekä Yleisradio valjastettiin asialle. Viestin perillemenoa vahvistet-tiin tietopankilla, jota välitettiin tiedotusvälineille. Vuonna 2009 maakuntakaavoitusta viivytettiin ja jäätiin odottamaan muita maakunnallisia liikenneratkaisuja.

Logistiikkahanke siirrettiin vuonna 2009 Tredea Oy:lle, joka on Tampereen kau-punkiseudun elinkeinoja kehitysyhtiö. Tredeaan hankittiin henkilöresurssit, joilla oli edellytykset hallita logistisiin ratkaisuihin liittyvä suunnittelu. Tredean uutiskirje 27.1.2010 kertoo: ”Pirkanmaan Logistiikkakeskus -hankkeen keskeisenä tavoitteena on konkreettisen logistiikkakeskuksen perustaminen Tampereen kaupunkiseudulle sekä alueellisen logistiikkayhteistyön käynnistäminen ja edistäminen.”

Ote Pirkanmaan Logistiikkakeskus -hankkeen yleisesittelystä; Tredea 29.6.2010: “Maakunnan kehittämisrahalla tehtävän kaksivuotisen Pirkanmaan logistiikkakeskus-hankkeen tavoitteena on selvittää ja suunnitella alueellisen logistiikkaintegraattorin toimintaa. Hankkeen visio, logistiikan uusi aikakausi Pirkanmaalla, rakentuu kolmen tukijalan varaan: vihreä kaupunkilogistiikka, vihreät yhdistetyt kuljetusväylät sekä

269


älykäs verkostologistiikka.”Maakunnan logistiikkakeskuksen suunnittelu etenee osana Pirkanmaan 2. vaihe-

maakuntakaavaa, jonka luonnos valmistui marraskuussa 2010. Merkittävät logistiset kaavapäätökset tehdään integroidusti osana laajempaa liikennesuunnittelua. Yhtä suurta logistiikkakeskusta ei enää suosita. Pirkkalassa Toivion kylässä sijaitsevasta lo-gistiikkakeskuksesta ei puhuta enää varsinaisessa maakuntakaavassa, mutta mainitaan edelleen kaavaluonnoksen yhteydessä julkaistussa taustaselvityksessä, joka on laadittu huhtikuussa 2010. Pelkkä kansalaisen innostuminen osallistumiseen ja vaikuttamiseen ei riitä. Tarvitaan vahvaa motivaatiota ja sitoutumista vuosia kestävälle työlle yhteisön hyväksi.

Kansalaisvaikuttaminen ja Pirkanmaan keskuspuhdistamo

Kansalaistoiminta koskien Pirkanmaan keskuspuhdistamoa aktivoitui ympäristövai-kutusten arvioinnin (YVA) myötä vuonna 2007. YVA-ohjelman oli laatinut hankevas-taavan Tampereen Veden alihankkijana toimiva konsulttitoimisto Pöyry Environment Oy. Suuren jätevedenpuhdistamon oli tarkoitus puhdistaa mitoitusvuonna 2040 seutukunnan 460 000 asukkaan ja tietyiltä osin teollisuuslaitosten jätevedet. Pirkkalan vaihtoehto sijoituspaikaksi oli Pirkkalankylän reuna-alueella lähellä Tampere-Pirkkalan lentokenttää. Puhdistetun jäteveden purkutunnelia suunniteltiin Nokianvirran suulle ja Kuloveteen Nokialle. Erityisesti purkutunnelin sijainti aiheutti huolta Nokialla.

Puhdistamattomat jätevedet oli tarkoitus siirtää tunnelia pitkin nykyisiltä puhdis-tamoilta Tampereelta Pirkkalaan. Muiden hankkeessa mukana olevien kuntien jätevedet oli tarkoitus kytkeä liki 200 kilometrin paineviemäriverkostolla järjestelmään. Tähän tarkoitukseen tarvittiin kymmeniä pumppuasemia.

Kansalaiset pitivät hanketta jo liikkeellelähtövaiheessa käsittämättömänä. Miksi yleensäkään jätevesiä pitää siirrellä tällaisia matkoja pitkin maakuntaa? Oli itsestään selvää, että hanke tulee maksamaan paljon ja ympäristöriskit ovat valtavat. Lopullisesti ympäristövaikutukset selvisivät vuoden 2009 alussa, kun silloinen Pirkanmaan ympä-ristökeskus (nyk. ELY) antoi lopullisen lausuntonsa hankkeesta.

Koko YVA-prosessin ajan eteni oikeusprosessi hallinto-oikeudessa ja Korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tampereen Vesi valitti kahden nykyisen puhdistamonsa ympäris-töluvista, joita Länsi-Suomen ympäristölupavirasto (nykyinen Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto, AVI) edellytti noudatettavan. Todettakoon, että oikeusprosessi KHO:ssa päättyi vuoden 2010 lopulla.

Kansalaiset olivat ensin kuulolla ja toimivat yksinään kuten kaikissa vastaavissa tilanteissa, kunnes hälyttävät ja huolta aiheuttavat signaalit voimistuivat. Ensimmäiset askeleet verkostoitumista kohti otettiin yksityistiekuntien kokouksissa sekä Pirkka-lankylän kyläyhdistys ry:n kokouksissa, joissa eri aloja edustavat kunnan asukkaat kohtasivat. Päätettiin lähteä mukaan oikeudelliseen prosessiin, jossa Tampereen Vesi valitti nykypuhdistamoidensa ympäristöluvista vedoten tulevan keskuspuhdistamon tekniseen ylivertaisuuteen ja muiden kuntien sitoutumiseen keskuspuhdistamohank-keeseen. Samoin kansalaiset kytkeytyivät mukaan YVA-prosessiin mielipiteenantajana. Tämä tarkoitti, että kierrettiin asukkaiden luona ovelta ovelle tiedottamassa ja kerää-mässä allekirjoituksia mielipiteeseen, jolla torjuttiin suurpuhdistamon tuloa. Yleisin

270

ACTA

kommentti voimakkaan kannustuksen ohella oli, että ”pannaan nyt nimi, mutta ei tästä mitään hyötyä ole – jossain tämä on jo päätetty”.

Töitä, siis vapaa-ajan harrastuksena, tuntui riittävän aktiivikansalaisille, kuten insinööreille, biologeille, juristeille sekä viestinnän ja hallinnon ammattilaisille. Erityi-sen tärkeäksi muodostuivat aiemmat kontaktit kaivoshankkeen yhteydessä Geologian tutkimuskeskukseen ja Teknilliseen korkeakouluun (nykyinen Aalto-yliopisto) Espoon Otaniemessä. Vahvistui käsitys, että maaperän geokemia ei suosinut Pirkkalassa suuria maaperän myllerryksiä eikä varsinkaan valtavia kallion louhimisia. Kaivovesien arsee-nipitoisuudet tiedettiin. Nyt haluttiin ehdoton varmuus siitä, millainen terveysriski arseenipitoisen maaperän käsittely on. GTK jakoi tietoa meille aktiivikansalaisille ja aktiivikansalaiset jakoivat sitä kunnallisille päättäjille, erityisesti Pirkkalassa.

Nokialaiset aktiivit, jotka olivat huolissaan vesistön tilasta ja jotka olivat koke-neet juomavetensä saastumisen vesikriisissä, järjestivät vesiseminaareja. Verkosto ja tiedonvälityskanavat toimivat Nokian ja Pirkkalan välillä, josta seurasi, että kaikki se tieto, mikä oli käytettävissä, liikkui puolin ja toisin. Vesiseminaari, jossa oli mukana muun muassa Tampereen Veden toimitusjohtaja, Länsi-Suomen ympäristölupavi-raston ympäristöneuvos, tekniikan tohtori vesialan asiantuntijana ja Pirkanmaan luonnonsuojelupiirin ympäristöasiantuntija, oli monella tavalla mielenkiintoinen ja käänteentekevä. Seminaarin tärkein anti oli ehdottomasti kontaktien luominen joh-taviin vesialan toimijoihin.

Tämän jälkeen paneuduttiin yhteisen tietopankin luomiseen ja aktiiviseen vies-tittämiseen. Pohdittiin rekisteröidyn yhdistyksen perustamista, mutta tästä ajatuksesta luovuttiin, koska ketään mukana olevaa ei haluttu sitoa tiukkaan yhteiseen päätök-sentekoon. Toimintavapautta ja nopeaa reagointia pidettiin tärkeänä voimavarana. Luottamus ja sitoutuminen olivat yhteinen side. Toiminnan koordinointi edellytti säännöllistä kuukausittaista kokoontumista nokialaisten ja pirkkalalaisten kesken. Tärkeimmällä hetkellä kokoukseen saatiin mukaan Pirkkalan kunnan ylintä poliittista johtoa. Laadittiin tiedotteita ja kirjoituksia julkiseen sanaan sekä erityisesti – hakeu-duttiin vuoropuheluun kaikkien hankkeessa mukana olevien kuntien kanssa. Kan-salaisarvion mukaan kaikki tämä epävirallinen organisoituminen oli merkityksellistä puhdistamohankkeen etenemisen kannalta.

Vuoden 2009 lopulla Tampereen kaupunki ilmoitti, että geologian kannalta on kalliopuhdistamolle löytynyt uusi paikka läheltä nykyistä pääpuhdistamoa Tampereen kaupungin alueelta. Toinen ratkaiseva tekijä Tampereen kaupungin päätökselle uudesta puhdistamopaikasta oli se, että useat kunnat jättäytyivät hankkeesta taloudellisista syistä. Nykyisten puhdistamoiden saneeraus oli ylivoimaisen edullista.

Tärkeä kansalaisen havainto, joka koskee toimintatapamuutosta julkisessa hal-linnossa, on suhtautuminen terveysriskien hallintaan. Arseeniin ympäristömyrkkynä suhtaudutaan tämän prosessin myötä vastuuntuntoisesti. Pirkkalan kunta on aloitta-nut yhteishankkeen GTK:n kanssa arseeniriskien selvittämiseksi alueellaan ja niissä hankkeissa Tampereen seudulla, jotka edellyttävät ympäristövaikutusten arviointia, ELY-keskuksen lausunnoissa on ollut maininta arseeniriskien selvittämisestä.

Yksi näytös Pirkanmaan keskuspuhdistamohankkeessa päättyi joulukuussa 2010, kun KHO päätti hyväksyä Tampereen Veden nykypuhdistamoiden ympäristölupavali-tukset. Kansalaiset olivat jättäneet KHO:lle vastineensa Tampereen Veden valituksiin.

271


Viimeksi KHO pyysi vastaselitystä syyskuussa 2010 Tampereen Veden antamaan selitykseen. Käytännössä KHO:n päätös tarkoittaa, että nykypuhdistamoita ei tarvitse saneerata ja seudullisen puhdistamon suunnittelu etenee. Seudullisen puhdistamohank-keen toteutusprosessissa harha-askelineen on palanut kuitenkin rahaa, aikaa ja kaiken järjen mukaan aimo annos uskottavuutta seudullisessa yhteistyössä.

Yhteenveto

Molempien edellä kuvattujen prosessien tärkein havainto on pienyhteisöjen verkos-toituminen ja aktiivinen hakeutuminen yhteistyöhön kunnallisten päättäjien kanssa. Kotikunta Pirkkalan poliittisiin päättäjiin kontaktit olivat mutkattomia. Palautteen perusteella näyttää siltä, että suuri osa Pirkkalan kunnan valtuutetuista piti kuntalaisten jakamaa tietoa tärkeänä. Tietynlainen luottamusside löytyi.

Kansalaisvaikuttamista vauhditti julkisuuden luoma paine. Vaikuttamisverkostot ulottuivat koko Pirkanmaan alueelle, erityisesti Pirkanmaan keskuspuhdistamohank-keen kohdalla. Tiedottamisessa pidettiin tärkeänä, että joka sana on totta niin kuin kansalainen sen ymmärtää. Uskottavuus kansalaistoimintaan kasvoi, kun argumentit pitivät.

Toinen tärkeä havainto on päätöksentekoon liittyvä prosessi. Kansalaisen näkö-kulmasta on erittäin turhauttavaa, kun hänelle todetaan, että ”olet myöhässä asiasi kanssa”. Järjestelmät, kuten laadun- ja tiedonhallinta sekä nykyteknologia kuten sähköinen viestintä ja avoimuus, auttavat. Samalla tavalla kuin kansalainen voi kunta luoda tietopankkeja ja aktivoida tiedottamistaan. Kysymys on toimintakulttuurista ja asenteesta – muutoksen hallinnasta ja johtamisesta.

Päätöksentekoprosessi, jossa kansalainen kokee, että hänet on tahallaan tai ta-hattomasti ja peruuttamattomasti ohitettu, on turhauttava. Erityisen turhauttavaksi kansalainen voi kokea kunnan korkean virkamiehen kommentin ”teidän työnne on vain haitannut asiallista mielipiteenmuodostusta”. Näyttää siltä, että kantojen liian aikainen lukkoon lyöminen on myrkkyä nykydemokratialle ja luottamuksen syntymiselle.

Kolmas tärkeä havainto on toiminnan avoimuus. Samaan aikaan kun Pirkkalan kunta ja muut Pirkanmaan kunnat edellä mainittujen prosessien aikana avautuivat kansalaiselle, samaa ei voinut sanoa samassa merkityksessä Tampereen kaupungista. Tampereen kaupunki ei reagoinut ruohonjuurihenkilön sille lähettämiin asiakirjoihin. Vaikka kysymys oli seudullisista hankkeista, tietoa oli vaikea saada yhtä lailla suullisena kuin kirjallisena mieltä askarruttaviin kysymyksiin. Puhdistamohankkeen kohdalla kansalaiset suorastaan tyrkyttivät tietoa ja yhteistyön kättä Tampereen kaupungin poliittisille päättäjille ja virkamiehille. Vaikuttaa siltä, että suuri kaupunki priorisoi tekemisiään omilla kriteereillään.

Avoimuus on ennen kaikkea johtamiseen ja toimintakulttuuriin liittyvä ominai-suus. Yhteisiä pelisääntöjä kunnallispolitiikassa ja seudullisessa yhteistyössä voidaan ra-kentaa vain avoimuuden ja siitä seuraavan keskinäisen luottamuksen varaan. Luottamus ei synny julistuksista, vaan yhteisestä tekemisestä. Toimintakulttuurin muuttaminen on pitkä ja vaikea prosessi. On myös selvää, että poliittisten päättäjien valmennus vaatii resursseja. Johtaminen, muutoksen hallinta ja nykyaikaan liittyvä monimutkaisuus edellyttävät ennennäkemättömiä taitoja.

272

ACTA

Johtopäätöksenä voidaan todeta, että julkinen toiminta, jolla on kasvot, edustaa nykydemokratiaa. Pienyhteisöt ja kansalaiset ovat monissa asioissa asiantuntijoita, jolloin paikallinen kunnassa tapahtuva päätöksenteko toimii kaikista näkökulmista katsottuna rationaalisesti. Asiat ja yhteinen hyvä yhteiseen arvomaailmaan perustuen ratkaisevat, onko päätöksenteko yhteiskunnallisessa toiminnassa mielekästä kyläyh-teisössä, kunnassa, seutukunnassa, maakunnassa vai valtion tasolla. Toisin sanoen kuntien itsehallinto on helppo nähdä kuntalaisen mahdollisuudeksi tehdä valintoja paikallisesti omassa kunnassaan.

273


IVJOHTAMINEN,

TALOUS JA HALLINTO ITSEHALLINNON MAHDOLLISTAJINA

274

ACTA

Jari Stenvall & Maarit Sihvonen

Kunnallinen itsehallinto ja johtaminen – reformien valossa ja varjossa

Johdanto

Useiden julkisen hallinnon kehittämisen yhteydessä esitettyjen näkemysten mukaan julkisen hallinnon toiminnalliset ongelmat ratkeavat paremmalla johtamisella. Esimer-kiksi OECD:n Suomen julkista hallintoa arvioivan maaraportin mukaan suomalainen hallintokulttuuri on liian konsensushenkistä, josta johtuen johtamiselle ei ole ollut riittävästi tilaa. Suomalaisen yhteiskunnan haasteisiin vastaaminen vaatisi kuitenkin voimakasta johtamista. (OECD Public Governance Reviews 2010.) Vastaavasti vuonna 2010 valtiovarainministeriön hallintopolitiikan linjauksissa johtaminen nousee keski-öön julkisen sektorin muutosten ja uudistamisen kannalta (Hallinto hyvinvoinnin ja talouden tasapainottajana 2010).

On perusteltua ajatella, että yhteiskunnassa tapahtuvat muutokset ja hallinnon reformit pakottavat julkisen hallinnon mukaan kuntatasolla tapahtuvan johtamisen uudistumaan. Haveri, Majoinen ja Jäntti (2009) ovatkin kuntien johtamista arvioi-dessaan todenneen ongelmien olevan aiempaa moniarvoisempia, monimutkaisempia ja päätöksentekotilanteet haastavampia. Hämäläinen, Prättälä ja Ryynänen (2009, 23) päätyvät kuntajohtamista koskevassa selvityksessään siihen, että verkostojen johtamises-ta tulee yhä tärkeämpää. Lisäksi poliittisen johdon sekä viranhaltijajohdon yhteistyön merkitys korostuu. Myös johtajan persoona ja esimerkki tulevat olemaan tärkeitä.

Kuntien johtamisen arviointi ja kehittäminen eivät ole uusia asioita, vaikka 1990-luvulta alkaen niin sanottu uusi julkinen johtaminen ja tätä seurannut governance-ajattelu ovatkin painottaneet johtamisen tärkeyttä. Kuntien johtamisjärjestelmiä on esimerkiksi uudistettu lainsäädännön keinoin noin kahdeksankymmentä vuotta (ks. Leinonen 2010). Nykyinen kuntalaki määrittelee, että poliittisten toimielinten ohella kunnissa tulee olla kunnan johtaja. Lainsäädännön mukaan johtaminen on lähinnä rakenne, ei toiminta. Käytännössä kuntalaki antaakin mahdollisuuden toteuttaa kuntien johtamista lukuisilla erilaisilla tavoilla.

Tässä yhteydessä tarkastelemme sitä, miltä kunnissa tapahtuva johtaminen näyttää reformeiden valossa ja varjossa. Pyrimme ratkaisemaan kysymystä, mikä on oleellista johtamisessa kunnallisen itsehallinnon kannalta. Kunnalliseen itsehallintoon liittyen on keskusteltu paljon varsinkin pormestarimallista ja sen eri sovellutuksista (esim. Prättälä ym. 2009). Merkittäviä kunnalliseen itsehallintoon tapahtuvia muutoksia on tapahtunut kuntien välisten yhteistyöjärjestelyjen yhteydessä. Tähän velvoittaa muun muassa Paras-puitelaki (esim. Stenvall ym. 2009).

275


Johtaminen ja itsehallinto

Kuntajohtaminen on ollut viime vuosina syynissä monin tavoin. Esimerkiksi Kunnal-lisalan kehittämissäätiön toimeksiannosta on arvioitu kuntajohtamisen tilaa ja nostettu esiin sen ongelmia. Vertailukohteina ovat olleet vuodet 2005 ja 2009 (Kankkunen − Matikainen − Utti 2009). Selvityksen mukaan toimiva työnjako poliittisen ohjauksen ja virkamiesjohdon välillä on vähentynyt. Kunnan johtaminen on sisäänpäin kääntynyttä. Se, miten asiat tehdään, koetaan tärkeämmäksi kuin se, mitä toiminnalla saadaan aikaan. Seuraava esimerkki ehkä havainnollistaa tilannetta, jonka kaltaisista syistä kuntajohtamiseen kohdistuu toisinaan turhautumista ja voimakasta arvostelua:

Kuntakonsernin hallitus teki linjanvetoja, jonka mukaan yksi tytäryhteisö lakkaute-taan ja muutos tapahtuu reilun vuoden kuluessa. Konsernin johtaja ilmoitti asiasta tytäryhteisön johtajalle tekstiviestillä linjanvetoja tehneen kokouksen jälkeen. Etukäteen konserni oli esitellyt isossa seminaarissa kuusi eri organisaatiovaihtoeh-toa, miten sosiaali- ja terveyspalvelut hoidetaan tulevaisuudessa. Vaihtoehtoina oli muun muassa yksityisen ja julkisen omistama yhtiö, kuntayhtymä ja isäntäkunta-malli. Kyseisessä seminaarissa ei keskusteltu aikataulusta mitään. Kun tytäryhteisön johtaja on kysynyt perusteita organisaatiomallin muutokselle, niitä ei ole tullut. Ei myöskään vastausta siihen, mitkä ovat konsernin pitkän aikavälin, esimerkiksi 10 vuoden suunnitelmat, sosiaali- ja terveyspalveluille. Ainoa vastaus oli, että konserni on tytäryhteisön suunnitelmien varassa. Suunnitelmien puuttumisesta huolimatta konserni aikoo muuttaa organisaatiomallia, eikä edes perustele tämän muutoksen tarpeellisuutta. Tytäryhteisön henkilöstöltä ei ole kysytty näkemyk-siä asiaan eikä otettu mukaan suunnitteluun. Myös tiedottaminen on ontunut pahasti. Myöskään mitään selvitystä asiasta ei ole tehty luottamushenkilöiden päätöksenteon tueksi.

Johtaminen on monisisältöinen käsite. Se voi viitata niin esimiestyöhön kuin johta-mistehtävien osa-alueisiin, kuten strategiseen johtamiseen, kehittämiseen, resurssien hallintaan, laadun johtamiseen, prosessien johtamiseen, osaamisen johtamiseen, työ-yhteisöjen johtamiseen, innovaatioiden johtamiseen, verkostojen johtamiseen, muu-toksen johtamiseen, suorituskyvyn johtamiseen tai viestinnän johtamiseen (erilaisista johtamisen määritelmistä esimerkiksi Stenvall & Virtanen 2010). Näistä tärkeimpinä kunnan johto pitää resurssien johtamista, työyhteisön johtamista ja muutosjohtamista (Stenvall – Koskela − Virtanen 2010). Monisisältöisyydestä johtuen on ymmärrettävää, että kuntajohtamiseen kohdistuu eri tavoin arvostelua, sillä minkään organisaation toiminta ei voi olla kaikilta osin kunnossa. Esimerkiksi huomion kiinnittäminen prosessiin enemmän kuin tuloksiin lienee tyypillistä julkiselle sektorille poliittisen kontekstin vuoksi.

Johtamista on mahdollista lähestyä niin, että se sisältää useita erilaisia tasoja (ks. Virtanen & Stenvall 2010). Tällöin se voi viitata niin poliittiseen johtamiseen, konsernin ja ylimmän johdon toimintaan, kuntien hallinnon alojen ja yksiköiden toimintaan kuin eri tasoilla tapahtuvaan esimiestoimintaan. Tavallisimmin kunnallisen itsehallinnon osalta keskeiseksi on nostettu poliittinen johtaminen ja kuntien ylätasolla

276

ACTA

tapahtuva johtaminen. Näin kunnallisen itsehallinnon tarkastelu on usein kiinnittynyt kuntien ylimmän johdon ja luottamushenkilöiden väliseen johtamiseen.

Johtamisessa on mahdollista erottaa toisistaan niin järjestelmien kuin yksilötason johtaminen. Järjestelmätason johtaminen sisältää kuntien toiminnallisiin kokonaisuuk-siin liittyviä johtamisjärjestelmiä, joita ovat esimerkiksi ohjausjärjestelmät, laatujärjes-telmät, strategiset järjestelmät ja budjetointi (ks. esimerkiksi Määttä 2010). Yksilötason johtaminen viittaa eri toimijoiden johtamiseen liittyvään käyttäytymiseen.

On selvää, että sekä järjestelmiin että yksilöihin kiinnittyvä johtaminen vaikut-tavat kunnallisen itsehallinnon toimivuuteen. Järjestelmien kautta kunnat luovat toi-mintakykyä ja ne vaikuttavat eri toimijoiden – kuten ylimmän johdon ja poliittisten päätöksentekijöiden – rooleihin ja tehtäviin. Eri kunnissa on toisistaan poikkeavia johtamisjärjestelmiä ja voidaankin olettaa, että kunnallista itsehallintoa on mahdollista toteuttaa usealla eri tavalla. Käytännössä kuntien itsehallinto ja väljä lainsäädäntö on mahdollistanut erilaisten johtamisjärjestelmien kehittämisen, mutta vain harvoin joh-tamisjärjestelmien kehittämisen yhteydessä on pohdittu sitä, minkälainen johtamisjär-jestelmä mahdollistaa parhaiten kunnallisen itsehallinnon toteutumisen. Yksilötasonkin johtamisominaisuudet ovat keskeisiä kunnallisen itsehallinnon kannalta. Jos yksilöillä on esimerkiksi poliittiseen ymmärrykseen tai kuntayhteisön johtajuuteen liittyviä tai-toja (ks. Majoinen & Haveri 2009), tämä heijastuu itsehallinnon vahvistamiseen. Silti yksilötason johtamistakaan on harvoin mietitty siitä näkökulmasta, mitä kunnallisen itsehallinnon edistäminen todella siltä edellyttäisi.

Kunnat ovat erilaisia. Niiden koko, asema ja tilanne vaihtelevat. Suuret kaupungit vaativat erilaista johtamista ja johtamisjärjestelmiä kuin keskisuuret kaupungit, pienet kaupungit tai pienet kunnat. Kunnat kohtaavat vaihtelevasti sisäisestä ja ulkoisesta toimintaympäristöstä johtuvia tilanteita riippuen esimerkiksi maantieteellisestä si-jainnista tai elinkeinorakenteesta. Kuntien itsehallinnon yhteydessä ei olekaan juuri pohdittu kysymystä siitä, onko johtaminen kehittynyt riittävästi vastaamaan erilaisiin toimintaympäristöstä kumpuaviin haasteisiin. Lähtökohtana on pikemminkin erilai-suuden vähentäminen yksikkökokoja suurentamalla, jotta tällä tavoin voitaisiin myös harmonisoida liian kirjavaksi koettua johtamista.

Kun tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon toimivuutta, on kysyttävä, kenen kannalta se toimii. Yksi näkökulma on lähestyä kuntien johtamista valtion tavoittei-den kautta. Tällöin kuntien johtamista kohtaan voidaan olla esimerkiksi kriittisiä, jos lainsäädännön tai tietohallinnon eteenpäinviennissä on ongelmia. Kunnan johtamisen roolina on implementointi ja kunnallinen itsehallinto tarkoittaa lähinnä mahdollisuutta sovittaa valtion tavoitteet paikallisiin olosuhteisiin. Kriittiseksi kysymykseksi nousee myös diversiteetti eli se, missä määrin hyväksytään erilaisuutta.

Toisen suuntaista, lähtökohdiltaan toisentyyppistä tarkastelutapaa edustaa pai-kallisyhteisöllisyyden näkökulma. Tämän mukaisesti kunta pyrkii päätöksissään ja muissa järjestelyissään ratkaisuihin, jotka parhaiten edistävät koko yhteisön elinvoimaa ja kuntalaisten hyvinvointia (Haveri − Majoinen − Jäntti 2009, 35). Paikallisuutta korostavassa yhteisöjohtamisessa voi olla kysymys kyvystä mobilisoida paikallisia re-sursseja – esimerkiksi kuntalaisia – tai taidosta luoda ja tulkita paikallisyhteisön etuja ja intressejä ja huolehtia niiden toteutuksesta (Stenvall −Majoinen − Harisalo 2009). Eri tutkimuksissa (esim. Agranoff 2007) on osoitettu, että julkiseen toimintaan liittyvät

277


verkostot ovat vahvasti paikallisia. Parhaimmillaan kunnallinen itsehallinto mahdol-listaa paikallisia toimijoita tehokkaasti mobilisoivan verkostojohtamisen – paikallisen governance-mallin.

Kysymys, kenen johtama itsehallinto, kiteytyy monesti lisäksi valtakysymyksiin. Esimerkiksi paikallistasolla poliittiset päätöksentekijät, johtavat virkamiehet tai keski-johto saattavat ajatella kunnallisen itsehallinnon toimivan johtamisen näkökulmasta, kun heillä on autonomiaa päättää asioista. Jos valta houkuttelee ja siihen kohdistuu yh-teisön jäsenten tunneside (ks. Harisalon artikkeli tässä kirjassa), sitä tukevaa johtamista tulisi itsehallinnon näkökulmasta olla yhteisöä edustavilla johtajilla. Poliittisten johta-jien tulisi siis osata johtaa ja käyttää valtaa yhteisössä itsehallinnon näkökulmasta.

Sisällöllinen näkökulma kunnallisen itsehallinnon mahdollistamaan johtami-seen on, mihin se on suhteutettava. Leinonen (2010, 148) on osoittanut erilaisia virstanpylväitä kunnanjohtamisjärjestelmän kehittämisessä, joita samalla voidaan pitää muodollisina kriteereinä kuntajohtamisessa. Tavoitteina ovat olleet tehokas kun-nallishallinto, vahva demokratia, tasapaino poliittisen ja virkamiesjohtamisen välillä sekä poliittisuuden, vaihtoehtoisuuden, läpinäkyvyyden ja avoimuuden edistäminen. Johtamista voidaan siis arvioida suhteessa näihin tavoitteisiin.

Kysymys johtamisen toimivuudesta olisi mahdollista kiinnittää johtamistoimin-toihin, kuten juuri strategioiden, resurssien, työyhteisöjen ja muutoksen johtamiseen sekä niissä onnistumiseen (ks. Stenvall & Virtanen 2010). Hyvin usein kuntajohta-mista arvioidaankin resurssien johtamisessa ja muutoksen johtamisessa onnistumisen kannalta. Nämä näkökulmat ovatkin nousseet yhä tärkeämmiksi kuntajohtamisen kriteereiksi, kun taloudellinen tiukkuus on kasvanut ja kuntatasolla on pyritty toteut-tamaan lukuisia erilaisia muutoshankkeita.

Itsehallinnon mahdollistamaa johtamista voitaisiin myös lähestyä vertailukohtien kautta. Olisi mahdollista pohtia vaikkapa sitä, onnistuuko muutosten toteutuminen paremmin kunnallisen itsehallinnon mahdollistamassa toimintaympäristössä vai ylhääl-tä johdetussa keskushallintojohtoisessa toimintaympäristössä. Jos verrataan vaikkapa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (esim. Stenvall ym. 2009) onnistuneisuutta valtion aluehallintouudistuksen (Henkilöstökysely 2010) toteutukseen, näyttäisi henkilöstön käsitysten mukaan ensiksi mainittu onnistuneen huomattavasti paremmin. Johtamisen näkökulmasta kunnallinen itsehallinto näyttäisi aikaansaaneen muun muassa valtion aluehallintoa paremmin johtamisen vastuunottoa ja kykyä ratkoa työyhteisöjen kannalta ongelmia. Kunnallisen itsehallinnon johtamisen kritiikin yhteydessä olisi siis kysyttävä, toimisiko jokin muu johtaminen paremmin vai onko kysymys ylipäänsä johtamiseen tai julkiseen johtamiseen liittyvistä ongelmista.

Kunnallista itsehallintoa olisi lähestyttävissä kustannustietoisuudenkin näkökul-masta. Tarkastelukulmana ovat kuntien johtamisen aiheuttamat kustannukset. Jotta kunnissa kyetään saamaan asioita aikaan, se vaatii monesti kuntien sisällä useassa portaassa tehtyä valmistelua ja asioiden käsittelyä. Asioita tarkastellaan paitsi virkamies-tasolla myös eri poliittisissa elimissä, kuten lautakunnissa, hallituksessa ja valtuustossa. Samankaltaista asioiden valmistelua tehdään mahdollisesti eri kunnissa, mikä aiheuttaa kustannuksia. Tämä moniportainen ja päällekkäinen asioiden käsittely ja valmistelu kiteytyykin toisinaan näkemykseen, että ”kunnallisella demokratialla ja itsehallinnon mahdollistamalla johtamisella” on hintansa.

278

ACTA

Kaiken kaikkiaan johtaminen kunnalliseen itsehallintoon liittyvässä toimintaym-päristössä on moniulotteista. Ruotsalainen tutkija P. O. Norell (2010) onkin erottanut kuusi erilaista ulottuvuutta kunnallisessa johtamisessa. Näistä näkökulmista olisi siis kootusti lähestyttävissä kunnallisen itsehallinnon johtamista.

Areena

Byrokratia

Koti

Ammattilaistoiminta

Yritys

Verkosto.

Areena viittaa kunnalliseen päätöksentekoon, jossa asioiden käsittelyyn osallistuvat niin poliittiset päätöksentekijät kuin virkamiehet. Päätöksenteko on areenana julkinen kuntalaisille. Byrokratia kytkeytyy siihen, että toiminnan tulisi olla hallinnollisesti tar-koituksenmukaista ja tehokasta. Koti tarkoittaa kykyä luoda yhteisöllisyyttä kuntaan niin kuntalaisten kuin henkilöstön keskuudessa. Ammattilaistoimintana kuntien pal-veluiden tuottaminen tulisi olla professionaalisesti korkeatasoista. Kunnan johtamisen yrittäjämäinen lähtökohta tarkoittaa kyky innovoida ja sopeutua muutoksiin. Verkosto johtamisen kriteerinä sisältää erilaisten yhteistyösuhteiden hallinnan.

Edellä esitetystä pohdinnasta on tehtävissä tulkinta, että kuntien johtamista on lähestytty liian kapea-alaisesti ja tarkastelu on perustunut liian harvoin itsehallinnon näkökulmaan. Usein johtamisen kritiikki perustuu vain siihen, että jokin yksittäinen johtamisalue koetaan ongelmalliseksi. Esimerkiksi opetussektorin tai terveydenhuol-lon toimijat saattavat kritisoida kunnallista itsehallintoa ammatillisen johtamisen näkökulmasta. Jos silti otetaan huomioon Norellin esittämä kokonaisuus, kunnallisen itsehallinnon mahdollistamaa johtajuutta, tulisi lähestyä ehkä enemmänkin siitä näkö-kulmasta, miten sen yhteydessä on onnistuttu yhteen sovittamaan erilaisia näkökulmia ja ulottuvuuksia yhteen.

Pormestarimalli

Pormestarimalli on yksi merkittävämpiä viime vuosina kuntien sisäiseen johtamiseen vaikuttavista uudistuksista. Sen yhtenä lähtökohtana on ollut se, että poliittista johta-juutta vahvistamalla voidaan edistää kunnallista itsehallintoa. Pormestarimalli on vai-kuttanut paitsi luottamushenkilöiden ja kuntalaisten välisiin, poliittisten toimielinten keskinäisiin kuin virkamiesten ja poliittisten päätöksentekijöiden välisiin suhteisiin. Pormestariuteen olennaisesti vaikuttavia tekijöitä ovat ainakin paikallishallinnon vas-tuiden ja velvollisuuksien rakentuminen, pormestarin yksilölliset ominaisuudet sekä paikalliset poliittiset voimasuhteet (Elcock & Fenwick 2007, 237). Konkreettisesti pormestarimallia on toteutettu Tampereella ja Pirkkalassa. Näiden lisäksi on kuntia, joissa on päätoimisia tai osa-aikaisia luottamushenkilöitä.

Tampereen pormestarimallissa kaupunginvaltuusto valitsee keskuudestaan yhden pormestarin sekä neljä apulaispormestaria, jotka toimivat valtuustokauden ajan päätoi-misina luottamushenkilöinä. Merkittävänä periaatteellisena linjauksena voidaan pitää

279


sitä, että tamperelaisten pormestareiden tulee olla valtuutettuja. Tampereen mallissa pormestarin asema kaupungin hallinnossa on vahva. Pormestari toimii kaupungin-hallituksen puheenjohtajana ja samalla myös kaupungin johtajana, eikä pormestarin rinnalla ole virkamiesjohtajaa. Vahvan aseman vastapainona pormestarin on nautit-tava valtuuston luottamusta, sillä valtuusto voi erottaa pormestarin yksinkertaisella enemmistöllä. (ks. Hämäläinen − Prättälä − Ryynänen 2009, 79 ja 80.) Pirkkalassa on valitsemistapa sama kuin Tampereella. Apulaispormestarin sijasta Pirkkalassa on kaksi osa-aikaista kuntaneuvosta. Lisäksi pormestarilla on vastinparina virkamieshallintoa edustava kansliapäällikkö.

Yksi pormestari-mallin tavoitteista on ollut antaa politiikalle kasvot (Hakari 2009). Pormestari-malli onkin kasvattanut näkyvyyttä ja lisännyt yhteydenpitoa kuntalaisiin nähden ja tässä mielessä vahvistanut kunnallista itsehallintoa yhteisöllisen johtamisen näkökulmasta. Eräällä tavalla johtavista poliittista päätöksentekijöistä on tullut ”ämy-reitä”. Ongelmaksi on osin toisaalta saattanut tulla se, että kuntalaisilla on saattanut olla ylimitoitettuja odotuksia poliittisten päätöksentekijöiden valintamahdollisuuksista (Stenvall & Airaksinen 2009). Lisäksi pormestareiden valintatapa on aikaansaanut ongelmia. Tämän keskustelun ytimessä on pohdinta siitä, tulisiko pormestareiden olla kuntalaisten suoraan valitsemia eurooppalaisen mallin mukaisesti (Denters & Rose 2005). Niin Tampereen kuin Pirkkalan mallissa pormestariehdokkaat ovat esillä kuntalaisille ohjelmineen kunnallisvaaleissa, vaikka varsinaista suoraa pormestarivaa-lia ei olekaan. Se, missä määrin vaalitulosta on kunnioitettava, nousi esille varsinkin Pirkkalassa, jossa valtuusto päätyi erottamaan vuoden ajanjakson jälkeen vaaleissa eniten saaneen pormestarin epäluottamukseen vedoten. Kuntalaisille tilanne saattoi näyttäytyä politiikan uskottavuutta heikentävänä tilanteena.

Kriittistä keskustelua on käyty siitä, mitä päätoimiset johtajat ylipäänsä merkitsevät kuntien johtamisen kannalta. Tätä ilmentää esimerkiksi Tampereen toimintamallin arvioinnin yhteydessä kerätyssä aineistoissa esitetty lainaus:

”Mut tähänhän kytkeytyy selvästi semmonen mekanismi kun nää valitaan vaaleilla, ne haluaa miellyttää, ne haluaa kuunnella, niillä on siihen enemmän tarvetta kun oli virkamieskaupunginjohtajalla siihen kuntalaisen kuulemiseen.”

Toistaiseksi näyttäisi siltä, ettei pormestarimalli ole tarkoittanut esimerkiksi heikenty-nyttä muutosjohtamisen kykyä. Esimerkiksi Tampereen kaupungin osalta ei ole selvästi osoitettavissa, että pormestarimallin takia kaupunki ei olisi kyennyt toteuttamaan muita kaupunkeja vähemmän taloudellisen taantuman edellyttämiä säästöjä. Pormestari-malli näyttäisi vaativan toimiakseen kuitenkin eräänlaista ohjelmallista poliittista johtajuutta. Päätoimiset luottamushenkilöt tarvitsevat tuekseen eräänlaista valtuuston enemmistön hyväksymän ohjelmaa, jota he toteuttavat. Tämä luo kuntiin eräänlaista hallitus–oppositio-asetelmaa. Samalla niin sanottuja kaikkia poliittisia osapuolia huomioiva konsensuspohjainen poliittinen johtaminen saattaa vähentyä. Lisäksi asetelma muuttaa muun muassa puolueiden ja puolueryhmien toimintaa.

Pormestari-malli ei ole merkinnyt erityistä uhkaa hallinnolliselle tai professionaali-selle kuntajohtamiselle. Kuitenkin se merkitsee, että johtamisesta tulee yhä selkeämmin virkamiesten ja poliittisten päätöstekijöiden yhteistyöhön perustuvaa toimintaa. Onkin

280

ACTA

ymmärrettävää työnjaon olleen alkuvaiheessa osin epäselkeä. Esimerkiksi Tampereen mallissa se, mitä tarkoittaa apulaispormestareiden tehtävä johtaa asioiden valmistelua lautakuntatasolla, on paikoitellen sisällöllisesti ollut tulkinnanvaraista (Stenvall & Airaksinen 2009).

Kuntien johtamisjärjestelmiä on kehitetty voimakkaasti aina 1990-luvun puo-lesta välistä lähtien. Kuntiin on tullut niin strategista johtamista, tulosjohtamista, governance-tyyppistä verkostojohtamista kuin sopimusohjausta ja siihen liittyvää tilaaja–tuottaja-mallia. Pormestarimalli on tarjonnut yhden ratkaisumallin, jonka kautta on voitu huolehtia poliittisen johtamisen ja tätä kautta itsehallintoon kiinteästi liittyvän elementin kiinnittymisestä päätöksentekoon. Esimerkiksi Tampereen malliin sisältyy tilaaja–tuottaja-mallin soveltaminen, mistä johtuen apulaispormestarit toimivat tilaajalautakuntien puheenjohtajina.

Tampereen kaupungin toimintamalliin liittyvä keskustelu osoittaa myös sen, että poliittisen ja virkamiesjohtamisen välisestä suhteesta sekä laajemmin kunnallisesta itsehallinnosta tarvitaan jatkuvaa keskustelua johtamisjärjestelmiä uudistettaessa. Jos esimerkiksi erotetaan toisistaan uuden julkisen johtamisajattelun mukaisesti tilaami-nen ja tuottaminen palveluiden johtamisesta, voidaan kysyä tarvitaanko luottamus-henkilöitä tuotannon johtokunnissa vai riittääkö poliittisen johtamisen areenoiksi tilaajalautakuntatyö ja konsernijohtamiseen liittyvä toiminta (Stenvall & Airaksinen 2009). Samoin tulisi miettiä, mitä esimerkiksi verkostot, asiakaslähtöisyys tai pyrkimys innovatiivisuuteen merkitsevät kuntajohtamisen ja siihen kytkeytyvän kunnallisen päätöksenteon kannalta.

Yhteenveto ja johtopäätökset

Tässä kirjoituksessa selkein johtopäätös on seuraava: kuntien johtamista on lähestytty liian kapea-alaisesti ja tarkastelu on perustunut liian harvoin itsehallinnon näkökul-maan.

Jopa kuntien tiukka taloudellinen tilanne ja kuntiin kohdistuvat reformit ovat aikaansaaneet johtamisen arvioinnin uudenlaista kapea-alaistumista ja itsehallinnon näkökulman varjoon jäämistä. Usein johtamisen kriteerinä on vain esimerkiksi ollut se, miten kunnat ovat selviytyneet niihin kohdistuneista taloudellisista haasteista tai kyenneet selviytymään sisäisistä uudistuksista ja toimintaympäristön paineista. Muu-tosjohtaminen on korostunut, kun valtion taholta on tullut ja tulee kuntiin velvoitteita uudistaa toimintojaan muun muassa Paras-lainsäädännön turvin. Resurssijohtaminen on painottunut taloudellisen niukkuuden takia (ks. Stenvall − Koskela − Virtanen 2011). Muutoksista tässä artikkelissa käsitelty pormestari-malli on sikäli poikkeus, että sen yhteydessä on käsitelty myös monia kunnallisen itsehallinnon kannalta keskeisiä johtamiseen liittyviä kysymyksiä.

Lainsäädäntö näkee kunnallisen itsehallinnon johtamisen rakenteiden valossa. Kiistatta lainsäädäntöönkään ei sisälly näkökulmaa kuntien johtamisen moninaisuu-desta. Laissa sanotaan, mitä poliittisia toimielimiä kunnissa pitää olla sekä määrää, että kunnassa tulee olla johtaja, joka voi olla joko viranhaltijajohtaja tai poliittisesti valittu pormestari. Lainsäädäntö myös mahdollistaa erilaisia rakenteita, kuten vahvan kunnan, kuntayhtymän, isäntäkuntamallin, liikelaitoksen tai liikelaitoskuntayhtymän.

281


Kuntien yhteistoiminta on luonut yhä monimutkaisempia rakenteita, joissa kunnallisen itsehallinnon johtaminen on moniulotteista. Johtamisesta on tullut verkostojen johta-mista ja johtamista toteutetaan muun muassa sopimusten avulla. Johtamisympäristönä kuntien toiminta on kompleksiivinen.

Erityisesti ongelmallisena on nähtävissä tilanne, jonka mukaisesti kuntien joh-tamista ei ole uudistettu kunnallisesta itsehallinnon ideaan perustuvana toimintana. Viitaten tähän teokseen sisältyvään Risto Harisalon artikkeliin ”on vain kuntien joh-tamisen kehittämistä – ei kunnallisen itsehallinnon ideaan perustuvaa johtamista”.

Edellä olevasta näkökulmasta johtamisen käytäntöä ja teoriaa voitaisiin kehittää ammatillisen lähestymistavan ohella painottaen kansalaisyhteiskuntaa, kuntia kulttuu-risena ilmiönä, elinvoimaisuutta paikallisissa ja monimutkaisessa toimintaympäristössä sekä toimintaa verkottuneissa ja teknologiavaikutteisissa olosuhteissa. Nämä lähtökoh-dat voisivat luoda jäsennettyjä tavoitteita johtamisen sisältöalueille, kuten resurssijoh-tamiseen, strategiseen johtamiseen, verkostojohtamiseen ja muutosjohtamiseen.


ALKU-hankkeen siirtymäkauden henkilöstökyselyn tulokset (2010). Valtiovarainministeriö.http://www.vm.fi /vm/fi /04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/ALKU-hankkeen_siir-tymkauden_hlstkyselyn_2010_tulokset.pdf

Denters, B. & Rose, L.E. (2005): Comparing Local Governance. Trends and Developments. Palgrave Mcmillan. Basingstoke.

Elcock, H. & Fenwick, J. (2007): Comparing elected Mayors. International Journal of Public Sector Management. Vol 20, No 3, pp. 226–238.

Hakari, K. (2009): Tampereen toimintamallin uudistus – vastaus tulevaisuuden haasteisiin. Teoksessa Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti, A. (2009) (toim.): Haastava kuntajohtaminen. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Hallinto hyvinvoinnin ja talouden tasapainottajana (2010). Hallintopolitiikan suuntaviivat vuoteen 2020. Valtiovarainministeriön julkaisuja 40/2010. Helsinki

Haveri, A. − Majoinen, K − Jäntti. A (2009): Haastava kuntajohtaminen: moniarvoisuus, monimutkaisuus ja hallinta. Teoksessa Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti. A. (toim.): Haastava kuntajohtaminen. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Heinämäki, L. (2010): Katsaus yhteistoiminta-alueiden palveluihin 2010. Terveyden ja hy-vinvoinnin laitos 28/2010. http://www.thl.fi /thl-client/pdfs/7fdad3e9-a9a3-4960-ac32-15-bfa610f361.

Hämäläinen, K. − Prättälä, K. − Ryynänen, A. (2009): Kunnan johtaminen. Demokratia, työnjako ja vastuu. Kuntajohtamisen kehittämishankkeen loppuraportti. Valtiovarainminis-teriö 20/2009.

Kankkunen, K. − Matikainen, E. − Utti, J. (2009): Tutkimus kuntien johtamisen nykytilasta 2009. Tiivistetty raportti 135 sivun raportista. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Aspectum Public.

Koskela, A. (2010): Terveydenhuoltolaki. Yhteinen sisältölaki perusterveydenhuollolle ja eri-koissairaanhoidolle. Sosiaali- ja terveysministeriö. Monisteet 2.11.2010.

282

ACTA

Leinonen, J. (2010): Kunnan johtamisjärjestelmän kehittämisen aallokossa - kunnan poliit-tisen johtajuuden vahvistamistarpeet kunnanjohtajan näkökulmasta. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 2/2010.

Leppilampi A. (2004): Yhteistoiminnallinen johtaminen. Avain organisaation menestymiseen ja henkilöstön jaksamiseen. Teoksessa Jaatinen, R. − Kaikkonen, P. − Lehtovaara, J. (2004) (toim.): Opettajuudesta ja kielikasvatuksesta. Puheenvuoroja sillanrakentajille. Tampereen yliopisto, TAJU.

Määttä, J. (2010):Hybridiorganisaatioiden ja niiden konsernijohtamisen muotoutuminen. Kuntaliitto Acta-sarja 211. Helsinki.

OECD Public Governance Reviews (2010). Finland. Working together to sustain Sucess. ttp://www.vm.fi /vm/fi /03_tiedotteet_ja_puheet/01_tiedotteet/20100531OECDSu/oecd_re-port_summary_310510.pdf

Norell, P.O (2010): Ideal typical administrative cultures and dilemmas of the local leader. Paper has been presented at the study group Ethics and Integrity of Governance, 32nd European Group of Public Administration, Annual Conference, Toulouse, France 8-10 September 2010.

Stenvall, J. − Koskela, S. − Virtanen, P. (2011): Julkisen johtamisen sisältöalueet – johtaminen eri hierarkiatasoilla. Käsikirjoitus.

Stenvall, J. − Vakkala, H. − Syväjärvi, A. − Leinonen, J. − Juntunen, P. − Oulasvirta, L. − Tii-likainen, A. (2009): Parasta nyt. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen suunnitteluvaiheen loppuarviointi. Valtiovarainministeriö 11/2009. Helsinki

Stenvall, J. & Virtanen, P. (2007): Johtaminen muutoksessa. Edita Oy, Helsinki.

Stenvall, J. & Airaksinen, J. (2009): Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palve-luinnovaatiot. Helsinki. Suomen Kuntaliitto.

Vakkuri, J. − Kallio, O. − Tammi, J. − Meklin. P − Helin, H. (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa. Kuntaliiton Acta-sarja 218. Helsinki.

Virtanen, P. & Stenvall, J. (2010): Julkinen johtaminen. Tietosanoma. Tallinna.

283


Pentti Meklin & Jarmo Vakkuri

Kuntien itsehallinnon taloudellinen perusta

Johdanto

Kunnallista itsehallintoa voidaan tarkastella useista näkökulmista. Tämän artikkelin tavoitteena on jäsentää kunnallista itsehallintoa talouden näkökulmasta. Tarkastelussa keskeiset käsitteet ovat itsehallinto ja talous. Artikkeli analysoi itsehallintoa kunnan ”kykynä” selviytyä tehtävistään. Tässä viitekehyksessä itsehallinto tarkoittaa kunnan mahdollisuutta päättää taloudestaan, toisin sanoen tuloista ja menoista sekä varoista ja veloista, mutta samalla myös vastuuta tehtyjen päätöksien seurauksista. Itsehallin-toa koskeva taloudellinen tarkastelu on yksi näkökulma muiden joukossa. Kyse ei ole vain rahasta, rahataloudesta, sillä tulot ja menot kytkeytyvät kiinteästi reaalitalouteen, hyvinvointipalveluihin. Artikkelin talousnäkökulma kiinnittää kuntia koskevan kehit-tämiskeskustelun kahteen tärkeään ongelmaan: kysymykseen siitä, miten kansalaisten hyvinvointi- ja muut palvelut voidaan turvata niukoilla voimavaroilla sekä siitä, miten kuntien taloudelliset suhteet muihin järjestelmän toimijoihin (valtio, kolmas sektori, yritykset, kansalaisyhteiskunta) on järkevä organisoida tulevina vuosina.

Täysin itsehallinnollinen kunta voisi päättää, mitä tehtäviä se tekisi ja mitä ehkä jättäisi tekemättä. Reaalielämässä kuntien itsehallinnolla on reunaehtoja, niin myös taloudellisessa merkityksessä. Osaksi ne ovat normatiivisia, osaksi tosiasiallisia. Kun-nat ovat osa julkistaloutta, joka hoitaa kokonaisuutena julkisen hallinnon tehtäviä. Tähän liittyy joukko tärkeitä teoreettisia ja käytännöllisiä kunnallista itsehallintoa taloudellisessa mielessä rajoittavia ja täsmentäviä tekijöitä. Julkistalouden teoreettinen tutkimus pohtii muun muassa kysymyksiä siitä, mitä on yleensä järkevä organisoida paikallisesti tai itsehallinnollisesti, missä ovat palvelujen keskittämisen skaalaedut ja ulkoisvaikutukset sekä miksi tarvitaan keskushallintoa (Tresch 2002; Bailey 2004). Tällöin tarkastellaan esimerkiksi valtion ja kuntien välisten taloudellisten suhteiden organisointia ja kustannusten jaon periaatteita. Verrattuna moniin kansainvälisiin esimerkkeihin tällainen keskustelu on erityisen relevanttia juuri suomalaisessa ympä-ristössä. Tämä pohdinta konkretisoituu eri maissa omaksutuissa hallintojärjestelmissä (esim. OECD 2010).

Itsehallintoa, mahdollisuutta päättää omista asioista, rajoittavat toisaalta käytän-nön näkökulmat. Kunnalla voi olla juridisesti laaja itsehallinto, mutta taloudellisesta näkökulmasta sen toteuttaminen vaatii voimavaroja. Voidaan pohtia, onko hyvän taloudellisen aseman kunnilla laajempi itsehallinto kuin huonon taloudellisen aseman kunnilla. Mitä tapahtuu, kun niukkojen voimavarojen ongelma käy kunnalle ylitse-pääsemättömäksi? Kun kunnan rahat loppuvat, niin loppuuko myös tosiasiallinen

284

ACTA

itsehallinto?Artikkeli refl ektoi ajankohtaiskeskustelua kunta- ja palvelurakenteen uudista-

misesta, kuntien tuottavuuden parantamisesta sekä valtion ja kuntien taloudellisista suhteista. Aineistona artikkeli hyödyntää kuntatutkimuksen kirjallisuutta, hallinnollista dokumentaatiota sekä ajankohtaiskeskustelun aineistoa. Artikkelin tavoitteena on täsmentää itsehallinnon sisältöä taloudellisesta näkökulmasta rakentamalla teoreettista sisältöä seuraaviin kysymyksiin:

1. mitä kunta voi itsehallintonsa puitteissa päättää ja mistä vastata taloudes-saan,

2. mitkä tekijät asettavat rajoituksia kunnan taloudelliselle itsehallinnolle.

Artikkelin alussa jäsennetään kuntaa taloudellisena toimijana, minkä jälkeen tarkas-tellaan taloudellisen itsehallinnon teoreettista sisältöä. Analyysissa korostuvat sekä taloudellisen itsehallinnon teoreettis-normatiiviset näkökulmat että sen konkreettiset yhteydet suomalaisen kuntakentän kehitykseen. Artikkelin lopussa esitämme kokoavia päätelmiä taloudellisen itsehallinnon periaatteesta kuntaympäristössä.

Kunta taloudellisena toimijana

Mistä puhutaan, kun puhutaan kuntien taloudesta?

Arkiajattelussa talous on yllättävän jäsentymätön käsite ja siihen sisällytetään erilaisia asioita (ks. esim. Meklin 2010b). Talouskäsitteen epämääräinen käyttö suorastaan häiritsee kuntien tilannetta ja myös itsehallintoa koskevaa keskustelua (Vakkuri 2009). Talous samastetaan usein rahaan. Taloudessa, niin myös kuntien taloudessa, on kuitenkin kaksi ulottuvuutta: reaalitalous ja rahatalous. Arkikeskustelussa käytetään useimmiten termejä toiminta ja talous. Näiden yhteyden jäsentäminen on välttämätöntä taloudellisen itsehallinnon ymmärtämisessä. Koskeeko kuntien itsehallinto samalla tavalla kolikon kumpaakin puolta: rahataloutta ja reaalitaloutta?

Reaalitalous muodostuu kunnan palvelujen tuottamisesta. Se on toimintaa, jota esimerkiksi terveyskeskukset, vanhainkodit ja koulut tekevät: kunta hankkii tuotan-nontekijöitä ja valmistaa suoritteita, palveluja kuntalaisille. Kansantalouden ongelmat ovat useimmiten lähtöisin reaalitaloudesta. Kansantalouden kasvu on reaalitalouden kasvua, samoin tuottavuuden parantuminen toteutuu reaalitaloudessa. Reaalitalouden tapahtumat heijastuvat rahatalouteen: kysyntä saattaa supistua, minkä seurauksena tuotanto supistuu ja syntyy työttömyyttä, mikä heijastuu edelleen rahatalouteen. Reaalitalouden aisaparina puhutaan rahataloudesta. Rahan perustehtävä on toimia reaalitalouden vaihdon välineenä. Kun kunta hankkii työvoimaa ja muita tuotannon-tekijöitä, se maksaa korvauksen rahalla. Rahan toinen tehtävä on toimia reaalitalouden arvon mittana. Rahan avulla määritetään muun muassa henkilöstön työpanoksesta suoritettava korvaus. Kuntien toiminnassa raha on kuitenkin sikäli puutteellinen instru-mentti, että kaikkia kunnan järjestämiä ja tuottamia palveluja ei vaihdeta rahalla täyttä korvausta vastaan, vaan rahoitus kootaan pääosin veroina ja valtionosuuksina. Raha on joka tapauksessa tärkeä arvon mitta, koska se määrittää kunnan toiminnalle yhden

285


yhtenäisen nimittäjän. Voimavarojen ongelmat ilmenevät usein euromääräisinä. Kuntatalouden nykyiset ja tulevat paineet syntyvät reaalitalouden puolella. Palve-

lutarpeiden kasvu luo tarvetta lisärahoitukselle eli tulojen kasvattamiseen ja/tai meno-jen kasvun hillintään. Menojen kasvun hillinnässä on kyse kustannustehokkuuden ja vaikuttavuuden parantamisesta sekä kuntien palvelutehtävän sisällön rajoittamisesta. Taloudellisen itsehallinnon kannalta onkin kysyttävä, millä talouden osa-alueella (raha- ja reaalitalous) kunnan on yleensä mahdollista toimia itsehallinnon periaatteella tai rajoittavatko talouden reunaehdot kunnan itsehallintoa erityisesti jommallakummalla osa-alueella.

Useiden talouden oppikirjojen mukaan ikuinen talouden perusongelma on niuk-kuus eli tarpeita (palvelutarpeita) on koko ajan enemmän kuin niiden tuottamiseen on käytettävissä voimavaroja. Tarpeet pyrkivät kasvamaan voimavaroja nopeammin (esim. Robbins 1945, 24–45). Niukkuus on pohjimmiltaan reaalitalouden ongelma. Niukkuudesta seuraa taloudenpidossa kaksi asiaa. Hyvinvoinnin taloustieteen oppien mukaan ensiksikin rajalliset voimavarat on allokoitava (kohdennettava) sinne missä ne tuottavat eniten hyvinvointia, ja toiseksi jokaisen kunnallisen palveluyksikön pitäisi käyttää nämä voimavarat mahdollisimman tuloksellisesti eli kustannustehokkaasti ja vaikuttavasti.

Jatkuva niukkuus ei ole kunnille vieras asia. Niin pitkän aikavälin strategioissa kuin vuosittaisissa talousarvioissa kunnat joutuvat miettimään järkeviä allokaatiorat-kaisuja kohdentaessaan rahoitusta toimialoille ja eri tehtäville. Kunnat joutuvat myös ratkaisemaan, mikä on tuloksekkain tapa järjestää palvelu.

Kunta organisaationa ja paikallistaloutena

Talouden näkökulmasta kunnalla voidaan erottaa kaksi roolia (ks. Meklin 2010a). Kunta on ensiksikin verorahoituksella kuntalaisille palveluja järjestävä organisaatio. Kunta organisaationa tarkoittaa sitä juridista yksikköä, jolla on oma, demokratiaan perustuva päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmä ja joka järjestää pääosin verovaroilla rahoitettuja palveluja kuntalaisille. Kunnan henkilökunta on työssä tässä organisaati-ossa, kuntaorganisaatiolle laaditaan vuosittain kunnan toimintaa ohjaava budjetti ja vuoden lopussa tilinpäätöksessä raportoidaan menneestä toiminnasta.

Kuntapalvelujen rahoitus tapahtuu pääosin kuntalaisten maksamilla veroilla ja maksuilla sekä valtionosuuksilla. Kuntalaiset toisin sanoen kollektiivisesti rahoittavat pääosan palvelujensa tuottamisesta. Kuntaorganisaatio on tämän vuoksi tavallaan välikäsi palvelujen järjestämisessä. Kuntalaisilla on oikeus odottaa hyvää vastiketta verovaroilleen eli palveluja, jotka edistävät hyvinvointia mahdollisimman hyvin. Tämä tarkoittaa sitä, että kunnan on toimittava tuloksellisesti, järjestettävä palvelut kustannustehokkaasti (taloudellisesti) eli mahdollisimman alhaisin kustannuksin ja vai-kutuksiltaan hyvätasoisina. Tehokas toiminta lisää palvelujen tuottamaa hyvinvointia, tehottomasti toimiva kunta voi tuottaa kuntalaiselle riittämättömästi ja huonolaatuisia palveluja.

Toiseksi kunta voidaan nähdä paikallistaloutena. Kunnalla on rajat, joiden sisällä ihmiset elävät ja yritykset toimivat. Kunta organisaationa vaikuttaa ratkaise-vasti paikallistalouteen. Se ohjaa maankäyttöä, rakentaa infrastruktuuria ja harjoittaa

286

ACTA

elinkeinopolitiikkaa. Kunnan tehtävää paikallistaloudessa voidaan kutsua kunnan kehittämistehtäväksi. Siinä kunta luo edellytyksiä asukkailleen ja kunnassa toimiville yrityksille. Kunta voi myös itse osallistua jossain määrin alueensa elinkeinotoiminnan harjoittamiseen (rajoista ja mahdollisuuksista ks. Sallinen 2007).

Kunta organisaationa ja kunta paikallistaloutena ovat vahvasti yhteydessä toisiinsa: kun paikallistaloudessa menee hyvin, kunta saa verotuloja, joilla se voi järjestää hyviä palveluja kuntalaisille – ja päinvastoin. Tämä näyttäytyy esimerkiksi kunta- ja palvelura-kenneuudistuksessa, jonka keskeisenä tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 9.2.2007/169, 1.2 §). Elinvoimainen kuntarakenne edellyttää riittävän vahvaa kuntaorganisaatiota sekä paikallistaloutta.

Kunta julkistalouden osana

Fiskaalinen federalismi -tehtävien jako hallinnon tasojen välillä

Kunnat ovat osa julkistaloutta. Fiskaalinen federalismi tarkastelee julkistalouden tehtä-vien ja niistä aiheutuvien tulojen ja menojen jakautumista eri hallinnon tasojen kesken (tiivis esittely esim. Parviainen 1996). Julkistalouden tehtävinä erotetaan Musgraven (Musgrave 1959; Musgrave ja Musgrave 1980) oppien mukaan allokaatio-, tulonjako- ja stabilisaatiotehtävä. Allokaatiotehtävä käsittelee julkisten palvelujen kohdentamista kansalaisille, tulonjakotehtävän tarkoituksena on etsiä oikeudenmukaista tulonjakoa ja stabilisaatiotehtävällä pyritään vakaaseen talouskehitykseen kansantaloudessa. Pohditta-vana on muun muassa kaksi kysymystä: 1. miten tehtävät jaetaan hallinnon eri tasojen, keskushallinnon, väliportaanhallinnon ja paikallishallinnon kesken ja 2. millainen autonomia eri tasoilla on. Fiskaalisen federalismin oppien mukaan tehtävän hoitaminen pitää asettaa sille tasolle, joka pystyy hoitamaan tehtävän tehokkaimmin.

Fiskaalisen federalismin oppien mukaan stabilisaatiotehtävä kuuluisi luontevim-min valtion keskushallinnolle, jolla on parhaat päätös- ja toimeenpanomekanismit vaikuttaa koko kansantalouden vakaaseen kehitykseen. Myös tulonjakotehtävän hoitaminen, oikeudenmukaisesta verotuksesta sekä hyvinvointia tukevista palveluista ja niiden maksullisuuden periaatteista päättäminen kuuluu keskushallinnolle, mutta hallinnollinen toteuttaminen voi kuulua väliportaalle ja paikallishallinnolle. Voimava-rojen allokointitehtävässä oleellista on se, mikä taso parhaiten kykenee kohdentamaan voimavarat tarkoitustaan toteuttavien palvelujen järjestämiseksi. Allokaatiotehtävässä jokaisella tasolla on oma tehtävänsä, jossa paikallishallinnon rooli korostuu. Perusteena on kansalaisten preferenssien moninaisuus ja paikallisuus. Keskushallinnon mahdolli-suus ymmärtää paikallisia ongelmia ja tarpeita voi usein olla rajallinen.

Fiskaalisen federalismin opit konkretisoituvat Suomessa valtion ja kuntien välisten tehtävien sekä rahoitusvastuun jakautumisessa. Useimmissa Euroopan maissa, Pohjois-maita lukuun ottamatta, paikallistason asioita hoitavat kuntien lisäksi aluehallinto tai valtion paikallishallinnon viranomaiset, (joille keskushallinto voi määrittää tehtäviä ja osoittaa rahoitusta). Suomessa Pohjoismaiden mallin mukaan itsehallinnolliset kunnat hoitavat pääosan paikallishallinnon tehtävistä, erityisesti hyvinvointipalvelujen järjes-tämisen. Pohjoismaiden välillä on toki monenlaisia painotuseroja.

287


Koko julkishallinnon näkökulmasta talouden peruskysymys on, miten tehtävät ja rahoitusvastuu jaetaan valtion ja itsehallinnollisten kuntien kesken. Kuntien taloudel-lisen itsehallinnon näkökulmasta tämä asettaa pääosan juridisista reunaehdoista.

Kunta organisaationa – päätehtävänä palvelujen järjestäminen

Itsehallinnollinen kunta on toimeksiantotalous: se tarjoaa kuntalaisten toimeksiannosta ja kuntalaisten rahoituksella palveluja kuntalaisille. Kunta järjestää sosiaali-, terveys-, opetus-, kulttuuri- sekä yhdyskuntapalveluja kuntalaisille pääosin kuntalaisten itsensä maksamilla veroilla.

Toimeksiantotalouden jatkuvuuden takaava edellytys on kunnan pitkän aikavälin tasapaino. Julkistalouden tasapaino-ongelma on kärjistynyt monissa euromaissa vuonna 2008 alkaneen taantuman jälkeen. Myös Suomen julkistalouden tasapainon hallinnassa on ongelmia. Valtiovarainministeriön laatimien raporttien mukaan (Valtiovarainmi-nisteriö 2010a; 2010b; 2010c; 2010e) julkistalouden kestävyysvaje kasvaa nykyisillä rakenteilla tulevaisuudessa huolestuttavasti. Kunnat ovat keskeinen julkistalouden toimija, minkä vuoksi tasapainottamispaineet kohdistuvat kuntiin (Kuntaliitto 2010, 3–10).

Talouden tasapainovaatimus on yksi keskeinen reunaehto myös kuntien talo-udelliselle itsehallinnolle. Tämän mukaan tulojen on riitettävä pitkällä aikavälillä sekä käyttömenojen että investointien maksamiseen. Investointien rahoittamiseen lainarahalla on luonnollisia perusteluja. Lähes kaikilla menoilla on välitön kytkentä reaalitalouteen, kuntien palvelujen järjestämiseen. Menojen leikkaaminen tai lisääminen aiheuttaa muutoksia kuntien palvelujen järjestämisessä.

Tulojen ja menojen tasapaino vaikuttaa yksinkertaiselta asialta. Todellinen tasa-paino on itse asiassa varsin monitulkintainen ilmiö. Tasapainoa voidaan tarkastella useasta näkökulmasta, esimerkiksi emokunnan ja kuntakonsernin tasapainona tai kirjanpidollisena ja todellisena tasapainona (esim. Meklin − Oulasvirta − Kärki 2005; Sinervo 2009). Talouden tasapainon kunta voi saavuttaa monin tavoin, esimerkiksi heikentämällä palvelutasoa tai vastaavasti järjestämällä palvelut tuloksellisemmin eli kustannustehokkaammin ja vaikuttavammin. Näin ollen kunnan tarjoama palveluta-so voi olla alhainen, mutta kunta jatkaa toimintaansa. Sen sijaan kunta ei voi jatkaa itsenäisenä toimintaansa kovin pitkään, jos sen tulot ja menot eivät ole tasapainossa. Tasapainossa pysyäkseen kuntien on pyrittävä eri keinoin joko lisäämään tuloja tai hillitsemään menojen kasvua. Toisaalta kunta voi investoida ja rahoittaa nykyistä pal-velutasoa tulevien sukupolvien kustannuksella. Talouden tasapainoa on syytä tarkastella siis myös sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden ongelmana.

Kuntaorganisaation tasapainon ja kuntalaisten verorahoilla järjestettyjen palvelujen suhde on siis monimutkainen: kunnan tulot ja menot saattavat olla tasapainossa, mutta kuntalaiset saavat heikkotasoisia palveluja, tai päinvastoin tasapainon kanssa taisteleva kunta saattaa tuottaa erinomaiset palvelut kuntalaisille. Kunta voi toisin sanoen pärjätä hyvin, mutta kuntalaiset huonosti tai päinvastoin.

288

ACTA

Itsehallinto kunnan tuloja menotaloudessa ja varallisuuden hoidossa

Mitä itsehallinto tarkoittaa kunnan menotaloudessa?

Kuntien ja kuntayhtymien menot jakautuivat vuoden 2010 talousarviossa seuraavas-ti:

Taulukko. Kuntien ja kuntayhtyminen tulot ja menot 2010.

Menolajeittain % menoista Toimialoittain % menoista

Palkat 38 Sosiaali- ja terveystoimi 51

Sosiaalivakuutusmaksut 11 Opetus- ja kulttuuritoimi 24

Materiaalin ostot 10 Muut tehtävät 20

Palvelujen ostot 20 Rahoitustoiminta ja muut meno 5

Avustukset 5

Lainanotto 4

Investoinnit 10

Muut menot 7

Yhteensä 100 100

(Huom! Tilastossa käytetty menokäsite sisältää muun muassa lainanoton)

Millainen on kuntien tosiasiallinen mahdollisuus hallita menoja? Mahdollisuutta voidaan tarkastella kolmella kysymyksellä:

mitä tehtäviä kunta toteuttaa

millä palvelutasolla

millä toimintatavalla.

Vastauksilla kysymyksiin hahmottuu käsitys kunnan itsehallinnosta ja sen juridisista ja tosiasiallisista reunaehdoista.

Kunnan tehtävät on säädetty lailla. Suurimman osan kuntien tehtävistä valtio on määrännyt erityislainsäädöllä kuntien hoidettavaksi. Yleisen toimivaltansa puitteissa kunnat voivat ottaa hoitaakseen erilaisia tehtäviä (esim. Sallinen 2007). Menojen normatiivinen reunaehto on siis, että keskeiset kuntien järjestämät hyvinvointipal-velut perustuvat lakiin, joten lakisääteisten menojen osuus kuntien toiminnassa on merkittävän suuri. Kunnan itsehallinto, mahdollisuus vaikuttaa palvelujen järjestä-mistehtävään, on siis melko vähäinen. Tosiasiallisen itsehallinnollisen liikkumavaran suhteen kunnat ovat eri asemassa. Huonossa taloudellisessa asemassa olevat kunnat pystyvät järjestämään vain sen, minkä lainsäädäntö edellyttää eli kunnan itsehallinto on pieni. Hyvässä taloudellisessa asemassa olevat kunnat taas voivat järjestää tai tukea muitakin kuin lakisääteisiä toimintoja eli niillä on itsehallintoa lakisääteisten tehtävien harkinnassa.

Toinen asia on kunnan tarjoama palvelutaso. Esimerkiksi Paras-uudistusta oh-

289


jaavan puitelain ”tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava...”. (Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 9.2.2007/169, 1 §). Tosiasia on, että kuntien samalla tehtävänimikkeellä järjestämät palvelut vaihtelevat monipuolisuudessaan, saavutetta-vuudessaan ja laatutasossaan. Esimerkkejä palvelun monipuolisuudesta on monenlaisia esimerkiksi koulupalveluissa. Jo peruskoulu voi olla opetusaineiltaan suppea tai laaja ja opetuksen sisältö voi vaihdella. Kunta voi todellisuudessa vaikuttaa jonkin verran palvelun monipuolisuuteen, kunhan se ylittää minimitason. Tosiasia on, että myös palvelujen saavutettavuudessa kuntien välillä on suuria eroja. Kunnat voivat järjestää palvelut saavutettavuudeltaan eri tavoin kuitenkin niin, että lainsäädännön vaatimus toteutuu. Kuntien järjestämien palvelujen laatutaso vaihtelee käytännössä minimi-tasosta ylöspäin.

Kolmas menopuolen itsehallintoon vaikuttava tekijä on se tapa, jolla kunnat hoitavat tehtäviä. Lainsäädännössä (esim. Kuntalaki 17.3.1995/365, 2.3 §) ei enää muutamaa poikkeusta lukuunottamatta määrätä, miten kunnan on järjestettävä pal-velut. Kunnat voivat tehdä palvelut itse, yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa tai ostaa palvelut kuntaorganisaation ulkopuolelta. Tämä tarjoaa kunnille runsaasti tosiasiallista itsehallintoa.

Periaatteelliset linjavaihtoehdot kuntien palvelujen järjestämiselle on kuntien oma tuotanto tai ostopalvelut. Kunnat voivat toteuttaa palvelutuotannon omassa hierarkias-saan tai hyödyntää markkinasuuntautuneita toimintatapoja (lähemmin Rajala − Tammi − Meklin 2008; Määttä 2010). Hierarkkinen toimintatapa perustuu kuntahierarkian määräysvaltaan ja resurssiohjaukseen. Markkinasuuntautuneet toimintatavat tarkoitta-vat palvelutuotannon järjestämistä markkinaperiaatteiden mukaan. Tyypillisimmillään toimintatapa tarkoittaa kunnan toimintaa aidoilla, olemassa olevilla markkinoilla. Kunta on ostaja/tilaaja ja myyjä/tuottaja on kuntaorganisaation ulkopuolinen yritys tai kolmannen sektorin toimija. Kunnat ovat viime vuosina ulkoistaneet palveluja eli siirtäneet aikaisemmin itse hoitamansa palvelutuotannon kuntaorganisaation ulko-puolelle (vrt. Komulainen 2010). Kunnat ovat viime vuosina ryhtyneet rakentamaan myös näennäismarkkinoita, mikä tarkoittaa markkinapiirteiden ottamista kunnan aikaisemmin hierarkkisesti toteuttamaan toimintaan. Näennäismarkkinoita edustavat kunnan sisäiset tilaaja-tuottaja-mallit ja palvelusetelit. Oleellista niissä on toimijoiden roolien eriyttäminen. Puhtaimmillaan erillään ovat tilaajan, rahoittajan, tuottajan, omistajan ja palvelun käyttäjän roolit.

Edellä kuvattujen vaihtoehtojen lisäksi kunnat voivat järjestää johtamisjärjes-telmänsä ja toimintamallinsa kuntalain sallimissa puitteissa. Kunnat voivat rakentaa palvelut esimerkiksi elämänvaihe/elämänkaariperiaatteen mukaan ja järjestää palve-lut prosessiorganisaatioksi tai perinteisen funktionaalisesti. Kunnat voivat rakentaa kuntakonsernia ja perustaa tytäryhteisöjä kuten osakeyhtiöitä. Lainsäädäntö asettaa tässä muutamia reunaehtoja. Esimerkiksi kunnalla on oltava kuntalain määräämät toimielimet ja kunnan ulkopuolelle palveluja tuottavat kuntien liikelaitokset on tulevaisuudessa todennäköisesti organisoitava osakeyhtiömuotoon (ks. valtiovarain-ministeriö 2010d).

Vaikka kuntien on hoidettava erityislainsäädännössä määrätyt tehtävät, on kun-nilla siis suuri vapaus päättää tavoista, joilla se lain määräämän toiminnan toteuttaa.

290

ACTA

Oleellinen kysymys toimintavaihtoehtojen kannalta on se, missä määrin kunta voi toimintatavoillaan vaikuttaa menoihinsa, hillitä niiden kasvua, mutta samalla varmistaa lainsäädännön määrittämät, riittävän tasoiset palvelut.

Kasvavan palvelutarpeen ja menopaineiden vaikutuksesta on julkistaloudessa alettu korostaa entistä enemmän tuloksellisuuden tavoittelua palvelujen järjestämisessä. Maan hallitus päätti politiikkariihessään 24.2.2009, että kunnille ja kuntayhtymille asetetaan tuottavuuden parantamista koskevat valtakunnalliset tavoitteet ja kuntien ja kuntayhtymien on laadittava suunnitelma tuottavuuden parantamista koskevista toimenpiteistä. Kaksikymmentä suurinta kuntaa velvoitettiin laatimaan palveluidensa kehittämiseksi tuottavuusohjelmat, joiden toteutumista seurataan kuntien ja valtion yhteistyönä.

Edellä sanottu kuvaa käsitystä, että kunnat voivat parantaa toimintansa tulok-sellisuutta. Kun tehtävät ja palvelutason minimi on säädetty laissa, tuloksellisuuden parantamisodotukset kohdistuvat siihen tapaan, jolla kunnan palveluja järjestävät. Edellä esiteltyjen toimintatapavaihtoehtojen lisäksi tärkeä keino meneillään olevassa Paras-uudistuksessa on suuruuden ekonomian hyötyjen tavoittelu (Vakkuri et al. 2010). Paras-uudistusta koskevassa puitelaissa kunta- ja palvelurakenteen uudistuksen keinoja ovat kuntaliitokset ja yhteistoiminta-alueiden perustaminen. Lienee selvää, että nämä ensivaiheen keinot eivät itsessään vielä tuo hyötyjä, vaan tarjoavat kehittämispoten-tiaalia, joka aikaisemmin mainituilla toimintamalleilla ja johtamisjärjestelmillä on otettava käyttöön. Kun kuntien toiminta- ja taloustilastojen luvut viittaavat kuntien välisiin eroihin toiminnan kustannustehokkuudessa, kertoo tämä siitä, että kunnat tekevät erilaisia ratkaisuja taloudellisen itsehallinnon sisällä (Tilastokeskus 2010). (Kustannustehokkuuserojen selvittämiseksi kuntien talous- ja toimintatilaston lukuja on tulkittava huolellisesti. Erojen selvittämiseksi on poistettava olosuhdetekijöistä johtuvat erot.)

Itsehallinto kuntien tulotaloudessa

Talousnäkökulmasta itsehallintoon kuuluu mahdollisuus vaikuttaa rahoitukseen – tuloihin. Itsehallinnon voi olettaa olevan suurempi, jos mahdollisuudet vaikuttaa tuloihin ovat suuremmat. Itsehallintoa ei määritä tulojen määrä sinällään: jos tulot on sidottu tiettyjen menojen maksamiseen kunnan päätösvallan ulkopuolelta, on kunnan itsehallinto tässä tapauksessa suppea.

Kunnat saavat tulonsa veroista, valtionosuuksista, maksu- ja myyntituloista sekä rahoitustuloista. Veroja ja valtionosuuksia kutsutaan yhdessä verorahoitukseksi. Kuntien ja kuntayhtymien ulkoiset tulot vuonna 2010 jakautuivat seuraavasti (Tilastokeskus 2010; tässä tulokäsite sisältää muun muassa lainanoton)

Verotulot 46 prosenttia

Käyttötalouden valtionosuudet 19 prosenttia

Toimintatuotot 26 prosenttia

Lainanotto 5 prosenttia

Muut tuotot 4 prosenttia.

291


Suurin tuloryhmä ovat kuntien verotulot, joita ovat kunnallisverot, kiinteistöverot ja osuus yhteisöveron tuotosta. Kunnallisverotulojen määrä riippuu kahdesta asiasta: veroprosenteista ja verotettavien tulojen yhteismäärästä. Vähennysten takia vaiku-tusta on myös asukkaiden tulotasolla. Kunnan kiinteistöverotulojen määrä riippuu veroprosenteista ja verotettavien kiinteistöjen arvoista ja määrästä. Kunnan välittömät lyhyen aikavälin mahdollisuudet kasvattaa kunnallis- tai kiinteistöverotuloja rajoittuvat veroprosenttien korottamiseen.

Ovatko kuntien tosiasialliset mahdollisuudet veroprosenttien korottamiseen sa-manlaiset? Tuloveroprosenteilla ei lainsäädännössä ole säädetty ylärajaa, mutta erilaisten kiinteistöjen veroprosenteille on. Tosiasialliseen korottamismahdollisuuteen vaikuttaa oleellisesti kunnan veroprosenttien kulloinenkin taso. Jos kunnan veroprosentit ovat yleiseen veroprosenttien tasoon nähden alhaisia, voisi olettaa, että kunnalla on muita kuntia suuremmat mahdollisuudet lisätä tulojaan veroprosentteja korottamalla. Tästä näkökulmasta itsehallinto on sitä suurempi, mitä alhaisemmat kunnan veroprosentit ovat. Voidaan myös ajatella, että korkean veroprosentin kunta on jo käyttänyt suuren osan itsehallintoaan, kun taas alhaisen veroprosentin kunnilla mahdollisuus vaikuttaa oman rahoituspohjan kehitykseen on vielä olemassa.

Valtion merkitys kunnan verotulojen määrittäjänä on suuri. Valtiolla on tapana yksipuolisesti päättää kunnallisveroista tehtävistä vähennyksistä. Käytännössä tilanne voi olla sellainen, että kasvavat vähennykset syövät lähes kokonaan kunnan veropro-senttien korottamisesta syntyvän hyödyn.

Kunnat saavat osuuden koko maan yhteisöveron tuotosta. Valtio päättää yhteisö-veron jako-osuuksista valtion, kuntien ja seurakuntien kesken. Yksittäisellä kunnalla ei juurikaan ole mahdollisuutta vaikuttaa lyhyellä aikavälillä saamansa yhteisöveron määrään. Pitkällä aikavälillä kunnat voivat pyrkiä vaikuttamaan verotuloihinsa hankki-malla hyvätuloisia asukkaita ja yrityksiä. Todellinen vaikutus kuntien tuloihin riippuu siitä, onko kunta verotulotasausrajan ylä- vai alapuolella.

Valtio päättää myös kokonaisuudessaan kuntien veropohjasta. Ajankohtaiset kun-tatalouden paineet ja myös tasapainoisen kunta-valtio-suhteen etsintä ovat heijastuneet ehdotuksina veropohjan periaatteellisista muutoksista. Kunnilta on tullut ehdotuksia kuntien veropohjan laajentamiseen muun muassa siten, että osa ympäristö-, ajoneuvo-, polttoaine- ja liikenneveron sekä pääomaveron tuotosta osoitettaisiin kunnille.

Toiseksi suurin ryhmä kuntien tuloissa ovat valtionosuudet. Valtio osallistuu valtionosuuksien muodossa kuntien järjestämisvastuulle osoitettujen julkishallinnon tehtävien rahoittamiseen. Valtionosuuksien tarkoituksena on myös tasata kuntien välisiä taloudellisia eroja. Kunnan lyhyen aikavälin vaikutusmahdollisuuksien kannal-ta merkittävä seikka on se, että valtionosuudet ovat nykyisin pääosin laskennallisia. Kunnan mahdollisuudet vaikuttaa suurimpaan osaan valtionosuuksien määrästä ovat olemattomat.

Erityisen huomion kunnallisen itsehallinnon kannalta ansaitsee verotulotasaus, joka osaltaan tukee kunnallista itsehallintoa, mutta tosiasiassa myös pienentää itse-hallinnon kautta syntyvien kuntien omaehtoisten ponnistusten mielekkyyttä. Vero-tulotasauksen avulla jokaiselle kunnalle varmistetaan verorahoitusta 91,86 prosenttia kuntien keskimääräisistä asukaskohtaisista verotuloista. Jos kunnan verotulot jäävät tuon prosentin alle, kunta saa erotuksen tasauslisänä, jolloin sen verotulot nousevat

292

ACTA

mainittuun tasoon. Jos taas kunnan verotulot ylittävät tuon rajan, kunta joutuu maksa-maan tasausvähennystä 37 prosenttia tasausrajan ylittävältä osalta, jolloin kunnalle jää omaan käyttöön verotulojen tästä osuudesta 63 prosenttia. Tasauksella on merkitystä kunnan itsehallintonsa puitteissa tekemiin ratkaisuihin. Esimerkiksi tasausrajan alapuo-lella oleva kunta panostaa hyvien veronmaksajien ja yritysten hankintaan aktiivisella asuntoja elinkeinopolitiikalla, jonka seurauksena sen verotulot (euroa/asukas) kasvavat. Verotulojen kasvu pienentää kunnan saamaa tasausta, jolloin kunnan verorahoitus (verotulot ja valtionosuudet) säilyy entisellään. Kunnalle voi huonoimmassa tapa-uksessa tulla asuntoja elinkeinopoliittisesta panostuksesta lisäkustannuksia. Jos sen sijaan kunta on tasausrajan yläpuolella, saa se aktiivisen asuntoja elinkeinopolitiikan seurauksena syntyneen verotulojensa lisäyksestä edellä mainitun 63 prosentin osuuden. Tästä näkökulmasta nähdään, miten valtionosuusjärjestelmä voi luoda kannustimia myös passiiviseen omaehtoiseen tulonmuodostukseen. Se ei siis välttämättä kannusta kuntia aktiivisesti käyttämään taloudellista itsehallintoaan.

Verotulojen ja valtionosuuksien lisäksi kunnat saavat maksu- ja myyntituloja sekä rahoitustuloja. Maksutuloista suurinta osaa säätelee kuntien asiakasmaksulainsäädäntö (Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 3.8.1992/734 ja Asetus sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 9.10.1992/912), joissa on asetettu palvelujen mak-sujen ylärajat. Myyntituloja kunnilla voi olla esimerkiksi vesilaitoksilta ja energiayhti-öiltä: näistäkin tuloista huomattava osa tulee kuntalaisilta, jotka maksavat palvelusta tai tavarasta. Joillakin kunnilla on hyvät mahdollisuudet hankkia liiketoiminnallaan tuloja, jotka näkyvät myös merkittävinä ylijääminä. Myyntihinnoissakin on olemassa tosiasialliset ylärajat, joten tulojen lisäämisen rajat tulevat vastaan. Ylärajoilla olevat kunnat ovat tästä näkökulmasta taloudellisen itsehallintonsa reuna-alueilla.

Kaiken kaikkiaan kuntien itsehallinto tulojen suhteen on vähäinen ainakin lyhyellä aikavälillä. Verotulot kasvavat yleisen talouskasvun seurauksena, mutta yksittäisten kuntien mahdollisuudet vaikuttaa talouskasvuun ovat vähäiset. Merkittävin osa kun-tien tulojen lisäyspotentiaalista on valtion käsissä. Valtio voi korottaa kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta tai laajentaa veropohjaa. Valtio voi myös päättää valtionosuusjär-jestelmästä. Kunnan käsissä oleva tulojen kasvupotentiaali, ainakin lyhyellä aikavälillä, rajoittuu siis lähinnä veroprosenttien tai maksujen korottamiseen. Veroprosenttien korotuspotentiaali riippuu oleellisesti jo käytössä olevista veroprosenteista.

Itsehallinto kuntien varojen ja velkojen hallinnassa

Tulojen ja menojen lisäksi kuntien talouteen kuuluvat varat ja velat. Kirjanpidon osoittamilla rahamääräisillä varoilla on reaalitalouden vastike; velat osoittavat, kuinka paljon tuosta varallisuudesta on rahoitettu vieraalla pääomalla. Kunnan varallisuuden suhteen ei ole tiukkoja juridisia reunaehtoja, vaan reunaehdot ovat pääosin tosiasiallisia. Kunta voi hankkia erilaista varallisuutta erityisesti palvelutuotantoaan varten, mutta se voi myös yksityistää omistamaansa varallisuutta esimerkiksi ulkoistamisen yhteydessä. Kunnilla on myös mahdollisuus käyttää yritysten ja sijoittajien kanssa erilaisia kump-panuusmalleja (Public-Private-Partnership, lyh. PPP), joissa esimerkiksi käyttöomai-suuden rakentaa ja omistaa kunnan ulkopuolinen pääomasijoittaja ja kunta vähitellen hankkii käyttöomaisuuteen omistusoikeuden. Kunta voi myös luopua varallisuuseristä

293


ja käyttää kunnan ulkopuolisten tarjoamia palveluja. Kunnan ottamalle lainamäärälle ei ole juridista ylärajaa. Tosiasiallisen ylärajan

asettaa lainanhoitokyky ja lainan mielekkyys. Laina merkitsee maksuvelvoitteiden siirtämistä tuleville sukupolville, joille vastikkeena tosin siirtyy toimivaa palvelustruk-tuuria. Lainarahoituksella on myös erilainen merkitys kasvavissa ja väestöltään supistu-vissa kunnissa. Suuren lainamäärän korot tuovat paineita veroprosentteihin ja jossain vaiheessa myös luotonantajat alkavat epäillä kunnan lainanhoitokykyä. Käytännössä kuntien lainamäärät vaihtelevat.

Mitä on kuntien taloudellinen itsehallinto? – kokoava tarkastelu

Kunnan taloudellinen itsehallinto on määritelty tässä artikkelissa kunnan mahdolli-suudeksi vaikuttaa omaan talouskehitykseensä päättämällä tuloistaan ja menoistaan sekä varallisuudestaan ja veloistaan. Mahdollisuuden kääntöpuolena on näihin liittyvä vastuu. Kunnan talouden tasapaino on itse asiassa tärkeä näkökulma kunnan itsehal-linnon tarkastelussa. Tasapaino tarkoittaa yksinkertaisesti sitä, että kunnan tulojen ja menojen on oltava pitkällä aikavälillä hallittavissa olevassa tasapainossa.

Tulot ja menot talouden tasapainon elementteinä ovat siis sidoksissa toisiinsa. Tulot määrittävät vahvasti myös kuntien menotalouden itsehallintoa. Kun kunnan tulorahoitus loppuu, itsehallintokin taloudellisessa merkityksessä loppuu. Kuntien tulopuolen itsehallinto on lyhyellä aikavälillä melko pieni. Kunta voi tulopuolella periaatteessa vaikuttaa kunnallis- ja kiinteistöverojen prosentteihin sekä myynti- ja maksutuloihin. Tosiasiallinen itsehallinto riippuu veroprosenttien ja taksojen tasosta tiettynä ajan hetkenä: korkeat veroprosentit ja taksat vähentävät taloudellista itsehal-lintoa, vastaavasti alhaiset antavat mahdollisuuden hyödyntää itsehallintoa. Meno-puolella kunnan tehtävistä suuri osa on säädetty laeilla, mutta kunta voi itse valita sen tavan, jolla toimintansa järjestää. Samoin kunta voi päättää minimitason ylittävästä palvelutasosta.

Itsehallinnon taloudellisen näkökulman tarkastelu herättää myös muita kysy-myksiä. Ensiksikin mikä on kunnan taloudellisen itsehallinnon suhde valtioon ja laajemmin yhteiskuntaan ja sen kehitykseen? Yhteiskunnan taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta erityisen merkityksellistä on se, miten julkisen palvelun järjestelmä ko-konaisuudessaan toimii suhteessa kansalaiseen. Julkisen talouden tehtävistä, (tulonjaon tasaaminen, vakauttaminen ja voimavarojen allokaatiotehtävät) vakauttamistehtävä ja tulonjaon tasaaminen kuuluvat maan keskushallinnolle. Näissä julkinen paikallistalous on lähinnä toteuttajan osassa. Julkisen sektorin voimavarojen allokointitehtävässä myös päälinjat määrittää valtion keskushallinto, mutta paikallishallinnolla on merkittävä rooli voimavarojen edelleenallokoinnissa ja käyttämisessä. Julkispalvelujen järjestä-misen rationaliteetti pohjautuu siis usein tapauskohtaiseen harkintaan. Perusteena voivat toimia esimerkiksi palvelujen alueelliset ja maantieteelliset ulkoisvaikutukset, tarve hajauttaa palvelujen rahoittamiseen liittyvää riskiä tai paikallisten preferenssien tuntemus. Nämä lähtökohdat voivat perustella sekä paikallisen toiminnan tai kes-kitetymmän palvelutuotannon ohjauksen tehokkuusrationaliteettia. Ajankohtainen

294

ACTA

keskustelu kuntien ja valtion taloussuhteista ja tehtäväjaosta heijastaa tätä teoreettista asetelmaa. Toisaalta, tulevien vuosien keskustelussa painottunee myös laajemmin julkishallinnon ja kansalaisen välinen rajapinta. Ajatus kunnan taloudellisesta itsehal-linnosta ei toki liity vain kunnan ja valtion suhteeseen, vaan entistä enemmän myös kunnan ja kuntalaisen (kansalaisen) suhteeseen. Mikä on kansalaisen omavastuu ja millainen taloudellinen tulkinta tälle annetaan? Kysymys ei ole enää välttämättä vain siitä 1980-luvulta alkaneesta pohdinnasta, miten hyvän vastikkeen kuntalainen saa maksamilleen veroeuroille, vaan myös siitä, millaisen määrän veroeuroja yksittäinen kansalainen on valmis maksamaan. Kun maksajien suhteellinen määrä pienenee, voi-daan olettaa että tämä keskustelu nousee aivan erityiseen rooliin kuntien taloudellisen itsehallinnon tarkastelussa.

Toiseksi, mielenkiintoinen kysymys on, mitä kunnat tekisivät, jos ne ilman valtion asettamia velvoitteita todella saisivat päättää siitä, mitä ja millaisia palveluja kuntalaisille järjestävät ja miten rahat keräisivät. Tätä kunnat usein haikailevat. Lainsäädäntö lähtee siitä, että kuntien on järjestettävä yhdenvertaiset palvelut kuntalaisille koko maassa. Tosiasia on, että palvelutaso vaihtelee kuntien välillä, mutta kunnat periaatteessa jär-jestävät ainakin minimitason palvelut. Käytännössä tulee vastaan esimerkkejä, joissa kunnan palvelut eivät saavuta minimitasoa. Periaatteellinen kysymys on, voisivatko kunnat todellisuudessa jättää esimerkiksi peruskoulun tai perusterveydenhuollon järjes-tämättä. Tämä helpottaisi kunnan talouden tasapainoa, ja se myös mahdollistaisi sen, että kunnat voisivat suunnata voimavaransa erityisiin palveluihin. Mitä tämä kaiken kaikkiaan tarkoittaisi? Jos kunta ei järjestäisi esimerkiksi perusopetusta, kuntaan tuskin asettuisi asumaan perheitä, joissa on peruskouluikäisiä lapsia. Naapurikunnatkaan eivät ehkä olisi halukkaita järjestämään peruskoulua naapurikunnan lapsille varsinkin, jos naapurikunnassa olisi kenties alhainen veroprosentti ja heikkotasoiset palvelut. Tämä vahvistaisi ainakin periaatteessa kuntien keskinäisen kilpailun asetelmaa.

Kuntien velvollisuutena on kyllä järjestää joukko palveluja, jotka eivät ole perus-palveluja suurelle väkimäärälle. Esimerkkinä tästä olkoon vain talteenotettujen, kun-nan alueellaan irrallaan tavattujen ja talteenotettujen koirien ja kissojen sekä muiden vastaavien pienikokoisten seura- ja harrastuseläinten tilapäisen hoidon järjestäminen (Eläinsuojelulaki 4.4.1996/247, 15). Vaikka eräät kunnat ilmoittavat kilpailevansa palveluilla ja tarjoavansa ainakin kohtuullisen palvelutason, on todennäköistä, että kunnat jättäisivät osan lakisääteisistä palveluista toteuttamatta, mutta tuskin keskeisiä peruspalveluita. Totaalisessa itsehallinnossa tarjotun palvelun ja säädöksissä vaaditun palvelun välillä voisi siis olla eroja.


Bailey, S. J. (2004): Strategic public fi nance. Palgrave Macmillan, Basingstoke.

Komulainen, M. (2010): Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilmenemismuodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisten palvelujen tuottamismuotona. Acta-väitöskirjasarja 222. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Kuntien ja kuntayhtyminen tulot ja menot 2010. Osoite: http://www.kunnat.net/k_peruslis-tasivu.asp?path=1;29;374;36984;11320;30820;31181: luettu 4.12.2010

295


Meklin, P. (2010a) (toim.): Parasta Artun mitalla? Arviointia Paras-uudistuksen lähtötilanteesta ja kehittämispotentiaalista kunnissa. Paras-ARTTU -tutkimusohjelman kokoomaraportti. Paras-ARTTU -ohjelman tutkimuksia nro 5. Acta plus -julkaisu. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Meklin, P. (2010b): Kuntapäättäjien ei pidä ajatella vain rahaa... ARTTUinfo 3/2010. Osoite: http://www.kunnat.net/k_perussivu.asp?path=1;29;60;108920;158214;165355;165356. Luettu 4.12.2010

Meklin, P. − Oulasvirta, L. − Kärki, L.-M. (2005): Laskentainformaatio ja kuntien talouden tasapainon tulkinta. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 3/2005, s. 172–187.

Musgrave, R.A. (1959): The theory of Public Finance. McGraw-Hill Book Company, Auck-land.

Musgrave, R. A. & Musgrave, P. B. (1980): Public Finance in Theory and Practice. McGraw-Hill Book Company, Auckland.

Määttä, J. (2010): Hybridiorganisaatioiden ja niiden konsernijohtamisen muotoutuminen. Tutkimus Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun hierarkkisten ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen ja niiden konsernijohtamisen muutoksesta 1993–2006. Acta-väitöskirja 221. Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

OECD (2010). Public Governance Reviews. FINLAND. Working together to sustain success. Assessment and rercommendations.

Parviainen, S. (1996): Optimaalinen työnjako fi skaalisessa federalismissa. VATT-keskustelu-aloitteita 123. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki.

Rajala, T. − Tammi, J. − Meklin, P. (2008): Kilpailutuksen näkyvät ja näkymättömät kustan-nukset. Kunnallisalan kehittamissäätiön Kunnat ja kilpailu -sarjan julkaisu nro 11, Helsinki.

Robbins, L. (1945): An Essay on the Nature and Signifi cance of Economic Science. 2nd edition, revised and extended. Macmillan and co. Limited, London.

Sallinen, S. (2007): Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. Acta Universitatis Tamperensis 1212. Tampere University Press, Tampere.

Sinervo, L-M.- (2009): Monitulkintaisuus ja kuntatalouden tasapaino. Teoksessa Vakkuri, J. (toim.): Paras mahdollinen julkishallinto? Tehokkuuden monet tulkinnat, s. 152–171. Gau-deamus, Helsinki.

Suomen Kuntaliitto (2010). Kuntapalvelujen pelastusohjelma 2010–2013. Kuntaliitto 10.2.2010, Helsinki.

Tilastokeskus (2010). Kuntien ja kuntayhtymien talous ja toiminta. Osoite: http://www.stat.fi /til/ktt/index.html

Tresch, R. W. (2002): Public fi nance: a normative theory. 2. ed. Academic Press, cop., Ams-terdam.

Vakkuri, J. (2009): Kunnat ja tulevaisuuden talousajattelu, Kunnallistieteellinen aikakauskirja, Vol. 37, No. 4, s. 373–376.

Vakkuri, J. − Kallio, O. − Tammi, J. − Meklin, P. − Helin, H. (2010): Matkalla kohti suuruu-den ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 5. Acta nro 218. Tampereen yliopisto & Suomen Kuntaliitto, Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2010a). Finanssipolitiikan linja – Kuntatalouden vakaus ja kestävyys. Valtiovarainministeriön julkaisuja 42/2010 Kunnat, Helsinki.

296

ACTA

Valtiovarainministeriö (2010b). Julkinen talous tienhaarassa. Finanssipolitiikan suunta. Val-tionvarainministeriön julkaisuja 8/2010 Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset, Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2010c). Peruspalveluohjelma 2011–2014. Valtiovarainministeriön julkaisuja 21a/2010. Kunnat, Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2010d). Kunnan toiminta kilpailutilanteessa markkinoilla ja toiminnan yhtiöittäminen. Valtiovarainministeriön julkaisuja 33/2010. Kunnat, Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2010e). Julkisen talouden valinnat 2010-luvulle. Valtiovarainministeriön julkaisuja 49/2010. Taloudelliset ja talouspoliittiset katsaukset, Helsinki.

297


Antti Syväjärvi ja Harri Ihalainen

Tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa – valinnat ja strategisuus keskiössä

Johdanto

Lähtökohtaisesti kuntien toiminnan pitäisi rakentua paikallisesta näkökulmasta ja vas-tata paikallisiin tarpeisiin. Kuntien itsehallinnon ja paikallisuuden voidaan ikään kuin katsoa edellyttävän, että kunta on valistunut tekemissään valinnoissa varsin erilaisten uudistusten yhteydessä. Tässä artikkelissa itsehallinto ymmärretään paikallisen toimi-jan (kunnan) oikeutena ja velvollisuutena huolehtia omasta tahdonmuodostuksestaan itseään koskevissa kysymyksissä (mm. Ryynänen 2006; Harisalo ym. 2007). Kunta on itsehallinnollisena toimijana haastavien tilanteiden äärellä. Kuntien itsehallinto tuottaa erilaisuutta kuntiin, mutta toisaalta itsehallintoa arvostetaan yhä keskeisenä demokraattisen paikallishallinnon voimavarana. Kuitenkin julkisen sektorin uudet toimintamuodot, kuten sähköinen hallinto ja julkinen tietohallinto sekä julkisten keskinäinen ja julkis-yksityinen yhteistyö, koettelevat kuntien itsehallintoa sekä mah-dollisuutta paikallisuuteen.

Uudistusten ja muutosten kokonaisuudessa, ja yhä enenevässä määrin tiedon yhteiskunnissa, on perusteltua tarkastella kuntien tietohallintoa osana kunnallista itsehallintoa. Kun käsitellään tietohallintoa hallinnon ja julkisen toimijan viitekehyk-sestä, niin keskiössä ovat tiedon, johtamisen, tietotoimijoiden ja -toimijasuhteiden, toimintaprosessien sekä informaatioteknologian muodostama strateginen toimintako-konaisuus (vrt. Huotari & Savolainen 2003; Syväjärvi & Stenvall 2010). Kuntakenttä toimintaympäristönä ja osana suomalaista julkishallintoa kohtaa yhä enenevässä määrin julkisen tietohallinnon haasteita. Kunnallinen itsehallinto on eräällä tapaa renessanssin eli uudelleen syntymisen vaiheessa, mutta siihen liittyvä tietohallinto on vastaavassa sekä konstruktion eli rakentumisen vaiheessa. Tämä artikkeli keskittyy erityisesti julkisen tietohallinnon monivivahteiseen käsittelyyn, joka suhteutetaan kuntien itsehallinnon haasteisiin.

Tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa kytkeytyy osaksi kuntien paikallisuutta tai paikattomuutta kuntien tietohallinnollisten ratkaisujen kautta. Kuntien on kyettä-vä vastaamaan jatkuvasti paitsi paikallisiin, niin myös alueellisiin ja valtakunnallisiin julkisen tietohallinnon menettelytapoihin. Lähtökohta on haasteellinen, koska monet tietohallintoon, ja myös sähköiseen hallintoon, liittyvät julkihallinnolliset hankkeet ovat kohdanneet vaikeuksia ja jopa epäonnistuneet suhteessa niille asetettuihin tavoitteisiin (mm. Newman 2001; Jurvansuu ym. 2004; Homburg 2008). Ongelmina ovat olleet muun muassa julkisen hallinnan ylikorostunut uudistamisote, muutoskyky, hyvin-vointi- ja palveluosaamisen liittyvät suuret tietoteknologiset lupaukset sekä lopulta

298

ACTA

utopistisuus ja retoriikka paremmasta hallinnosta tiedon ja sähköisyyden avulla (Moon 2002). Lisäksi julkinen tietohallinto hakee myös edelleen muotoaan ja merkitystään kuntatoimijoiden keskuudessa ja julkisen tietohallinnon strateginen osaaminen ja ke-hittyneisyys ovat varsin kirjavia. Kunnallisen itsehallinnon paikka ja paikattomuus ovat kaiken kaikkiaan hyvin vahvasti läsnä julkisen tietohallinnon strategisissa valinnoissa ja hallintasuhteiden kompleksisuudessa.

Kuntien tietohallinto, ja laajemmin julkinen tietohallinto, on varsin hyvä esi-merkki kuntien itsehallinnon, hallinta-ajattelun, toimijasuhteiden ja kuntatoiminnan uudistamiseen. Tietohallinto on merkitykseltään kasvava kokonaisuus suomalaisille kunnille. Sen asema on tunnistettu, mutta ei aina tunnustettu, ja siinä aidosti korostuvat itsehallinnollisen kunnat valinnat ja strateginen toimintakyky. Tietohallinto ilmentyy ikään kuin tapauskohtaisena toiminta-alueena ja se voidaan asemoida kuntatutkijoiden keskusteluun uudenlaisesta hallinta-ajattelusta ja kehittyneestä tiedon hallinnasta (vrt. Haveri & Anttiroiko 2009; Syväjärvi & Kaurahalme 2010). Tällöin kysymys on siitä, miten kuntien tietohallinnossa rakentuvat yhteistyö-, kumppanuus- ja verkostosuhteet toimintamalleina. Lisäksi on pohdittava julkisen tietohallinnon strategioiden merki-tystä ja niiden suhdetta kuntien itsehallinnolle. Kaiken kaikkiaan tietohallinnosta voi muodostua tekijä uudistusten ja muutosten aikaansaamiseksi kunnissa, kun taas täysin päinvastaiset vaikutukset ovat helposti mahdollisia. Esimerkiksi Milesin ja Snowin (1978) esittämät, organisaatioihin asemoituvat strategiavalinnat voivat tietohallinnon yhteydessä kohdata kunnallisen itsehallinnon ristipainetta, joka ilmentyy edelläkävi-jyytenä, analysointina, puolustautumisena ja reagointina.

Suomalaiset kunnat ovat tietohallinnollisten ratkaisujensa kanssa hyvin erilaisten haasteiden ja valintojen äärellä. Julkisen tietohallinnon strategiavalinnat heijastelevat paikallisuutta ja paikattomuutta osoittaen samalla sitä, kuinka tietohallinto voi il-mentyä ja ilmentää eri tavoin kunnallista itsehallintoa. Strategisuuden korostuessa on ilmeistä, että sähköisistä toimintatavoista (vrt. Snellen 2007) ja tietohallinnosta tulee jatkuvasti yhä keskeisempiä osatekijöitä julkishallinnon perustoimintaan. Samalla ne ovat valintojen ja päätöksenteon kompleksisia kohteita niin kuntien viranhaltijoille kuin luottamushenkilöille. Erilaiset tietohallinnon tarpeet, kuten osaaminen, tuot-tavuus, vertaistuki, muutos ja strategisuus, yksinkertaisesti määrittelevät paikkaa ja paikattomuutta kuntien itsehallinnon puitteissa. Tietohallinto on kunnille toiminta-alue, jossa korostuvat verkosto-, sidosryhmä- ja toimijasuhteet moninaisina hallinta-suhteina. Nämä edellyttävät itsehallinnon piiriin kuuluvia ratkaisuja liittyen kunnan sisäiseen (inhouse), kuntien väliseen, kunnan ja yksityisen väliseen, kunnan ja valtion väliseen sekä lopulta esimerkiksi kunnan ja kuntalaisen väliseen vuorovaikutukseen. Tietohallinnon yhteydessä perusteellisen analyysin kohteeksi tulevat julkisen tieto-hallinnon sisällöt ja kehittyneisyys, verkostomaisten suhteiden hyödyt ja arvot sekä kokonaisuuden toimintamallit ja strateginen hallinta (esim. Heeks 2006; Agranoff 2007; Rudder 2008).

Artikkelissa avataan kuntien tietohallinnon vaihtoehtoisia toimintamalleja sekä kuntien strategisia tietohallinnon toimintaotteita. Ensimmäisessä osiossa esitetään hallinta-ajattelun perusvalinnat vaihtoehtoisina tietohallinnon päätoimintamalleina. Valinnat pyritään esittämään positiivisina mahdollisuuksina uudistuville, itsehal-linnollisille kunnille. Toisessa osiossa selvitetään kuntien tietohallinnon strategisia

299


toimintaotteita, esitetään kuntien tietohallinnon strategiatypologiaa ja sisältöjä kun-tien tietohallinnon toteutukseksi. Osiot käsittelevät tietohallinnon verkostomaisia hallintasuhteita ja kumppanuuksia vaihtelevina toimintamalleina. Toisaalta strategi-suuden kautta käsitellään tietohallinnon itsenäistä toteutusta, palvelukeskustyyppisiä osatoimintoratkaisuja tai muita kombinaatioita. Käsitteellis-teoreettisen artikkelin tehtävänä on selvittää kuntien tietohallinnon valintoja ja strategisuutta sekä sitä, miten uudistuvien kuntien tietohallinto asemoituu osana itsehallintoa.

Kuntien päätoimintamallit tietohallinnossa

Informaatiohallinnon ja -yhteiskunnan aikakaudella tietoa on systemaattisemmin yritetty ottaa julkisten ja yksityisen organisaatioiden haltuun aina 1960-luvulta lähtien (Syväjärvi & Stenvall 2010). Tiedon louhinnan, statistiikan, tietojenkäsittelytieteen, oikeusinformatiikan ja myös hallinnon ja johtamisen tutkimukset ovat olleet rakenta-massa tietohallinnon ja tiedon hallinnan monitieteistä kokonaisuutta (Rochet 2004; Watson 2005). Merkittävän panostuksen edellä mainittuun kehitykseen ovat antaneet sähköisen hallinnon sisällöt, joita voidaan pitää merkittävinä uudistuvan julkisen hallinnon kannalta (mm. Bekkers 2003; Saxena 2005). Organisaatiot joutuvat käsit-telemään valtavia määriä tietoa, jolloin todennäköisesti ne toimijat (kuten kunnat) ovat onnistujia, joilla on kyvykkyyttä: tunnistaa tietotarpeensa, jakaa ja jalostaa tietoa, hyödyntää tietoa sekä informaatioteknologiaa. Suomalaiset kunnat itsehallinnollisina paikallistoimijoina haastetaan perehtymään ja järjestämään tietohallintonsa.

Tietohallinto ei kuitenkaan ole yksiselitteinen käsite kunnille, vaikka siitä käy-dään akateemista keskustelua. Kovin yleispäteviä käsitteitä on vaikea esittää, koska tietohallinnolla on monitieteinen tausta. Tietohallinnon määrittelyt tulevat paljolti hallintoja johtamistieteellisestä, oikeustieteellisestä, informaatioteknologisesta ja informaatiotieteellisestä kokonaisuudesta. Huotari ja Savolainen (2003) toteavat, että tietohallinnon käsittelyn yhteydessä onkin tärkeää osoittaa, mitä käsitteellä tarkoitetaan. Tässä tietohallintoa osana kuntien itsehallintoa koskevassa artikkelissa tietohallinto viittaa tiedon, tietovarantojen, johtamisen, tietotoimijoiden, toimintaprosessien ja informaatioteknologian hallintaan (Krone ym. 2009; Ihalainen 2010). Valittua nä-kökulmaa voidaan pitää lähinnä hallintoja johtamistieteellisenä.

Tietohallinnolla on moniulotteista merkitystä mihin tahansa organisaatioon esimerkiksi tieto-, tietovirtojen- tai tiedonkulun hallinnassa (Laudon & Laudon 2003; Bäcklund 2007). Kuntien itsehallinnon yhdeksi keskeiseksi haasteeksi, ja jopa kriisiksi, on lähes poikkeuksetta muodostunut kuntien kyky rakentaa, ylläpitää ja uudistaa tietohallintoaan. Nyt kunnan ja laajemmin ubiikin tietoyhteiskunnan muu-toksissa julkishallinnollista toimintaa ovat osaltaan ohjaamassa julkisen tietohallinnon muodostamat vaateet. Itsehallinnon yhteydessä kysymys on hyvin pitkälti kuntien tietohallinnollisten päätoimintamallien ymmärtämisestä ja räätälöinnistä kuntien itsehallinnon mahdollistamalla tavalla, mutta lisäksi myös strategisen tietohallinnon osaamisesta. Itsehallintonsa puitteissa kunnat ovat ikään kuin kyseenalaistettu tieto-hallintotoimijoina ja Suomessa esimerkiksi valtio on ollut viime aikoina kohtuullisen aktiivinen julkisen tietohallinnon kehittämisessä. Valtio onkin jatkanut esimerkiksi Arjen tietoyhteiskuntaohjelmaa käynnistämällä sähköisen asioinnin ja demokratian

300

ACTA

ohjelman (SADe) ja organisoimalla julkisten tietojärjestelmien määrittelyä, hankintaa ja ylläpitoa.

Kuntien päätoimintamalleja ja osittain itsehallinnollisia tietohallintoratkaisuja ohjaava lainsäädäntö on myös terävöitymässä. Toistaiseksi tietohallintoa on ohjannut paljolti tiedon turvatusta ja suojatusta käsittelystä, sähköisestä hallinnosta ja ICT-oikeudesta kumpuavat erilaiset ja eritasoiset soft-law -tyyppiset tapaoikeudelliset normit (vrt. Voutilainen 2009). Lisäksi julkisen tietohallinnon ohjausta ollaan keskittämässä valtiovarainministeriöön. Tämä muodostaa haasteen kunta-valtio-toimijasuhteelle ja kunnalliselle itsehallinnolle. Julkishallinnon uudistusten ja muutosten yhteydessä Suomessa ovat vähitellen rakentumassa kokonaisarkkitehtuurit julkisen tietohallinnon toimintamallien perustaksi. Julkiseen tietohallintoon kuuluvat periaatteessa kaikki tie-toon ja sen turvalliseen hallintaan, käsittelyyn, välittämiseen ja esittämiseen liitettävät hallinnollis-oikeudellis-tekniset järjestelyt. Julkista tietohallintoa pyritään tulevaisuu-dessa ohjaamaan neljästä arkkitehtuurista koostuvalla kokonaisarkkitehtuurimallilla. Arkkitehtuurin komponentit ovat teknologia-, tieto-, tietojärjestelmä- ja toiminta-arkkitehtuuri. Kokonaisarkkitehtuurilla, ja valtiojohtoisesti, pyritään yhtenäistämään organisaatioiden toiminnan kehittämistä ja tietoja viestintäteknologian hyödyntämistä (Boh & Yellin 2006). Kuntien itsehallinnolle kokonaisarkkitehtuuri on kuitenkin var-sin haasteellinen. Arkkitehtuurin tulisi toimia strategisen johtamisen välineenä, mutta siitä puuttuu selvänä ja sisäänkirjattuna elementtinä kuntien tietohallinnon kaipaama hallintoja johtamisarkkitehtuuri.

Tietohallinto on osa kunnallista itsehallintoa, mutta se hakee muotoaan uudis-tuvissa kunnissa ja yhteistyön käytänteissä. Kuntien tietohallinnossa oma tuotanto ja uusi julkinen hallinta, kuntayhteistyö ja -kumppanuushallinta sekä yksityinen hallinta ovat todennäköisimmät ja pääasiallisimmat toimintamallit (mm. Rudder 2008; Ha-veri & Anttiroiko 2009). Näin keskeiseksi itsehallintoakin koskevaksi kysymykseksi nousevat: miten kunta tietohallintonsa asemoi ja kuinka tietohallinnon johtaminen ja siihen liittyvät hallintasuhteet, järjestetään? Kunta voi hoitaa yhä ajankohtaisem-man tietohallinnon joko yksin ja itsenäisesti tai liittoutumalla ja kumppanuuksilla toisen (julkisen tai yksityisen) toimijan kanssa. Omanlainen mahdollisuus on myös siinä, että yksityinen toimija ottaa kuntien tietohallinnon tuottaakseen. Kuntien olisi lähtökohtaisesti hyvä olla tietoisia erilaisten valintojen kirjosta ja tietysti strategisesti viisaista räätälöidessään tietohallintoa oman itsehallintonsa puitteissa. Jokaisessa kun-tien tietohallinnon päätoimintamallissa, eli julkisessa, julkis-yksityisessä ja yksityisessä hallinnassa on mahdollisuutensa ja heikkoutensa sekä lataus kuntien itsehallinnon keskusteluun, joista seuraavassa kokoavasti.

Kunnan oma, eli julkisen toimijan itsensä järjestämä, tietohallinto edustaa julkiseen valtaan ja hallintaan perustuvaa toimintaotetta, jossa kunta on ikään kuin omavarainen päätöksentekijä ja toimija tietohallinnossaan. Palvelutuotanto ja tieto-hallinnon (ja suppeammin sähköisen hallinnon) järjestelyt ovat kuntaorganisaation sisällä ja fokusoituneena hyvin yksilöllisiin kuntatarpeisiin. Tällöin kunta itse ikään kuin omavaraisesti tiedostaa tarpeensa ja tietohallinto on responssiherkkä tietohal-linnollisille vaateille. Heeksin (2006) mukaan tämä mahdollistaa organisaation omat suorat vaikutusmahdollisuudet sähköistyvän hallinnon valintoina ja päätöksinä. Nämä ovatkin usein tietohallinnon toimintojen sopivuuden ja istuvuuden takeina. Muita

301


mahdollisuuksia ovat nopeampi kehitystyö uudistuville ja muuttuville tarpeille sekä talousorientoituneen tietohallinnon ansaintalogiikan selkeys ja kustannustietoisuus. Tietohallinnollisina puutteina ovat tiedon jakamisen esteet, tietoresurssin yhdistämis- ja oppimisvaikeudet sekä päällekkäisyydet toiminnassa. Tietohallinto on tällöin hajau-tunut kokonaisuus ja sen strateginen suunnittelu voi olla haasteellista. Suomessa on rakenteilla julkisen tietohallinnon yhtenäisyyttä ja standardointia tukevia hallinnollis-oikeudellisia ratkaisuja, joka todennäköisesti tulevat ohjaamaan kuntia irti omista tuotannollisista tietohallintoratkaisuista ja siten kohti kumppanuuden tai yhteistyön toimintamalleja. Toisaalta kuntakenttä on itsehallinnollinen ja varsin kirjava, jolloin kuntien oma tietohallinnon räätälöinti korostuu.

Toisen päätoimintamallin kuntien tietohallinnolle muodostaa liittoutumisen ja kumppanuuden logiikka. Vuorovaikutus, toimijoiden keskinäiset suhteet ovat ohjaavia periaatteita, jolloin sopimukset ja yhteistyömäiset päätöksenteot ja toimintaratkaisut korostuvat. Kyseessä on enemmän keskitetty tietohallinnon ohjaus, jossa mahdolli-suudet ja uhat rakentuvat pitkälti kuntien tietohallinnon verkostomaisille hyödyille ja haitoille. Agranoff (2007) on osoittanut julkishallinnon yhteydessä, kuinka tiedon infrastruktuurien kehittäminen, teknologian hyödyntäminen, monenkeskisen kapasi-teetin lisääminen sekä yhteisen menetelmäosaamisen panostaminen ovat merkittäviä onnistuneen yhteistyön ja verkostotoiminnan perusteita. Keskitetympi tietohallinto voi olla haaste kuntien itsehallinnolle, mutta verkostoitumisen ja keskittämisen mah-dollisuudet ovat ilmeiset. Liittoutuminen ja kumppanuus tietohallinnossa kannustavat ylittämään perinteisiä kuntatoiminnan rajoja, jolloin kumppanuuksia ja sopimuksia myös tietohallinnon kentässä haetaan sekä julkisen että yksityisen toimijan välillä. Mahdollisuudet keskitetyssä tietohallinnossa liittyvät lähinnä suuruuden ekonomiaan, monikertaisuuden vähentämiseen ja tietohallinnon resurssien allokointiin. Julkisella sektorilla kumppanuudessa on toisaalta kyse vaikeuksista, jotka voivat liittyä tavoit-teiden ja arvojen yhteensovittamiseen, tietohallinnon standardeihin, tilaamiseen ja tuottamiseen, rakenteisiin ja johtamisjärjestelmiin. Esimerkiksi Goldsmith ja Eggers (2004) sekä Hodge ym. (2010) ovat käyneet kriittistä keskustelua kumppanuuden sekä verkoston edellyttämistä vaateista, hallinnon yhteenliittymisistä ja kolmannen osapuolen hallinnosta.

Kolmas päätoimintamalli kuntien tietohallinnolle rakentuu yksityisen hallinnan keskustelulle, joka on paljolti syntynyt muun muassa julkisen toiminnan ja yhteiskun-taja politiikkatutkimuksen tutkimuksen kautta (Rudder 2008). Yksityinen hallinta on eräänlainen muunnos julkis-yksityisestä hallinnasta. Kyse on kuitenkin siitä, että yksityinen toimija ottaa hoitaakseen julkista toimintaa. Tämä usein tapahtuu suositus-ten, standardien, toimintamallien ja myös parhaiden käytäntöjen kautta, joita erilaiset ekspertti- ja asiantuntijafoorumit määrittelevät ryhminä sekä päätöksentekijöinä ikään kuin julkisen puolesta. Esimerkiksi tilaaja-tuottajamallit voivat eri toimintasektoreilla menneet hyvin paljon tuottajan tai toimittajan ehdoilla, jolloin todentuu yksityisen hallinnan logiikka eli käytännössä yksityiset ryhmät tai organisaatiot ovat sotkeutuneet julkiseen valintaan ja päätöksentekoon. Kuntien tietohallinto voi asemoitua uudistu-vana ja kehittyvänä kokonaisuutena myös yksityisen hallinnan piiriin, kun esimer-kiksi julkisen tietohallinnon kokonaisarkkitehtuurissa teknologia, tietojärjestelmä- ja toiminta-arkkitehtuurit ovat vahvan liiketoiminnallisen ja yksityisen arkkitehtuurin

302

ACTA

ohjauksessa (Perko 2008; Syväjärvi & Kaurahalme 2010).Rudderin (2008) mukaan julkisen, julkis-yksityisen ja yksityisen hallinnan

keskustelussa korostuvat konseptit ja kieli, jotka valitsemme kuvaamaan julkisen toiminnan todellisuutta. Innovaatioiden ja muutosten yhteydessä on aikoja sitten todettu, kuinka arjen todellisuudessa toisen kieli ja valinnat voivat muodostua toisen osapuolen rajoituksiksi (Ball ym. 1989). Voidaan siis perustellusti pohtia julkisen tietohallinnon yhteydessä, missä määrin yksityisen hallinnan variaatio voi esimerkiksi itse määräämiensä standardien tai tietohallinnon toimintamallien kautta ohjata ja toimia kuin julkinen. Yksityisessä hallinnassa mahdollisuus näyttäisi olevan siinä, että kunta itsehallinnollisena tietohallinnon käsittelijänä voi oppia niistä onnistumisista ja epäonnistumisista, joita yksityisen hallinnasta on saatu. Sudenkuoppa vastaavasti piilee siinä, että kunta kritiikittömästi ja kenties strategiaköyhästi luopuu julkisen toimijan tietohallintovastuusta tai että liiketoiminnallista ja yksityistä tietohallintoa ilman julkisen toiminnan analyysia sovelletaan sellaisenaan yksityisestä julkiseen. Lopulta yksityinen hallinta toden totta edustaa hallinnan variaatiota, jolloin esimerkiksi kun-tien itsehallinnon näkökulmasta ei ole yhdentekevää sekään että julkista tietohallintoa, sen malleja ja ohjausta, Suomessa kohdennetaan valtiovarainministeriöön. Samalla on kuitenkin syytä muistaa, että kysymys julkisessa tietohallinnossa on muustakin kuin kuntien itsehallinnosta. Kokonaisuus kaiken kaikkiaan synnyttää vaatteita uudistuvien kuntien ja niiden paikallisuuden ja paikattomuuden selvittämiseen.

Kuntien tietohallinnolliselle tai sitä sivuavalle tutkimukselle esitetään varsin erilaisia vaateita. Esimerkiksi Toivanen (2006) on esitellyt tulevaisuuden tutkimus- ja tietotarpeita ja nostaa esille muun muassa uudet innovaatiot kuntien sisäisessä toi-minnassa, palvelurakenteessa ja -prosesseissa sekä tarpeen tietohallinnon ja sähköisten asiointipalveluiden taloudellisuuden, laadun ja asiakastyytyväisyyden arviointiin. Bakry (2004) tarkastelee sähköistä hallintoa strategian, teknologian, organisaation, ihmisten ja ympäristön ulottuvuuksien avulla, jotka tukevat organisaation arvoketjua. Edelleen on esitetty, kuinka organisatorisen informaatioteknologian ja teknologian ihmislähtöi-sessä suunnittelussa olisi tärkeää ottaa samanaikaisesti huomioon sekä teknologisia että sosiaalis-organisatorisia ulottuvuuksia (Syväjärvi ym. 2005; Saxena 2005). Ihalainen (2010) puolestaan kaipaa julkisen tietohallinnon strategisempaa ja muutoskykyisempää otetta. Näillä kaikilla esimerkin omaisilla näkökulmilla on perusteltu merkityksensä, mutta itsehallinnon kannalta keskeisintä sisältöä ovat hallinta-ajattelun mukaiset kysymykset (mm. Hodge 2010) eli tässä yhteydessä kuntien tietohallinnon päätoimin-tamallien mukaiset hallintasuhteet sekä yhtälailla kuntien strategisen tietohallinnon sisältöjen (ja johtamisen) avaaminen.

Kuntien päätoimintamallit tietohallinnossa ovat tässä esitetty lähinnä mahdol-lisuuksien ja hallintasuhteiden kautta. Tietohallinnollisen tutkimuksen perusviesti onkin varsin kokonaisvaltainen. Esimerkiksi toimenpiteet kunnallisen tietohallinnon kehittämiseksi liittyvät kuntakentässä keskeisesti tietoon, tietotoimijoihin, toiminta-prosesseihin, tietotekniikkaan tai vaikkapa toiminnallisten palvelurakenteiden uudel-leenarviointiin ja voimavarojen koordinointiin. Kunnilla on itsenäinen ja yhtenäinen, mutta samalla moninainen tarve organisoida tietohallintoaan kunnallisen itsehallinnon puitteissa. Tietohallinnolla pyritään parantamaan kuntalaisten asiointimahdollisuuksia sekä osaltaan palveluntuotannon taloudellisuutta, kun kuntalaiset odotuksineen ja

303


toisaalta talous asettavat kuntia suurten tietohallinnollistenkin uudistusten ristipainee-seen. Tietohallinto vaatii lopulta sellaista toimintaotetta, että kunnan tietohallinnon valinnat ovat lopulta kuntalaisia huomioon ottavia, laadukkaita ja kustannustehokkai-ta. Vaatimus kehittää tietohallintoa osana kuntien strategista suunnittelua, näyttäisi yhä edelleen korostuvan kuntien eri tehtävissä. Perustellusti julkisten ja yksityisten organisaatioiden hallinnossa tarvitaan tietohallintostrategiaa erityisesti oman suun-nan asettamiseksi, tarjottavien palvelutoimintojen suuntaamiseksi, voimavarojen keskittämiseksi ja muun muassa eräänlaisen julkishallinnollisen tai julkis-yksityisen johdonmukaisuuden tuottamiseksi.

Kuntien strategisen tietohallinnon sisältö ja toimintaotteet

Tietohallinnon ja organisaatiotoiminnan strategisen kiinnittämisen mallista on keskus-teltu viimeiset 20 vuotta saavuttamatta kovinkaan suuria tuloksia. Yhä etsitään toimivaa toimintamallia ja teoriaa sille, joka auttaisi esimerkiksi ymmärtämään paremmin ny-kyisiä teknologisia tietojärjestelmiä (Rocheleau 2005), tukisi teknologisen muutoksen hallintaa (Tidd ym. 2005), tukisi yleensä organisatorisen muutoksen hallintaa (Spector 2009) tai helpottaisi tiedon hallinnan hyödyntämistä organisaatioiden tietotoimivuu-dessa (vrt. Laamanen 2005; Krone ym. 2009). Valinnat ja ratkaisut tietohallinnon kentässä ovat olleet teknologiavetoisia ja hallintoa sähköisesti välineellistäviä. Kuitenkin tietohallinnon kentässä on melko paljon näyttöä siitä, kuinka organisaatioiden arjessa esimerkiksi uuden sukupolven tietohallintojohtajan vastuu on selkeästi siirtymässä tek-nologisen infrastruktuurin vastuista kohti hallinnan ja strategian vastuita. Uudistusten ja muutosten keskellä ja osana kuntien toimintaa ja itsehallintoa, onkin perusteltua todentaa strategisen tietohallinnon tilaa ja toimintaotteita.

Hyvältä strategiselta tietohallinnolta voidaan odottaa vähintään samaa mitä hyvältä hallinnolta. Suomalaisten kuntien tietohallinnon kohtaamat teemat ovat luonteeltaan hallinnollis-organisatorisia, oikeudellis-juridisia, tietoteknis-informaatioteknologisia ja tiedollis-informaatiollisia. Hyvä strateginen tietohallinto koostuukin tällöin hyvin erilaisista, mutta toisiaan täydentävistä näkökulmista. Näin kuntaorganisaatioissa strate-ginen tietohallinto voidaan perustellusti kuvata itse tiedon, tietovarantojen, johtamisen ja toimintaprosessien sekä lopulta informaatioteknologian ja järjestelmien hallinnan kokonaisuutena. Tietohallintoa voidaan tarkastella esimerkiksi sen asemoinnin, roo-lin, teknologian, muutoksen, johtamisen, prosessien ja organisaatiotoiminnan sekä tietohallinnon välisen yhteistyön näkökulmista. Tänä päivänä kunnissa tietohallinto yhdistetään yleisesti vielä teknologisiin ja tukitoiminnallisiin kysymyksiin organi-saatioissa. Jäsentymättömään tietohallintoon ja sähköiseen hallintoon liittyy myös myyttejä (mm. Peterson 2004; Homburg 2008), jotka kohdistuvat muun muassa informaatioteknologian automaattiseen tai ihmeelliseen ratkaisuvoimaan organisaation ongelmien yhteydessä (Jurvansuu ym. 2004). Pelkän informaatioteknologian painot-tamista voidaankin kuntien strategisen tietohallinnon yhteydessä kyseenalaistaa, koska tietohallinnolla on monia merkityksiä. Monimerkityksinen tietohallinto ei siten ole ongelmaton kuntien itsehallinnolle.

304

ACTA

Kuntien strategiseen tietohallintoon kuuluu tässä yhteydessä myös kuntaorgani-saation palveluprosessien ja informaatioteknologian yhdistävää hallintaa sekä sähköistä asiointia (Toivanen 2006). Sähköisyyden sekä tietoja viestintäteknologian vaikutuksia voidaan tarkastella kunnissa mikro- ja makrotason perspektiiveistä, koska sähköisyys samanaikaisesti rakentaa sekä monitasoisia inhimillisiä toimintoja että laajempia yh-teiskunnallisia käytänteitä. Julkishallinto on pärjännyt varsin hyvin kansainvälisessä vertailussa ja Suomessa tietoja viestintäteknologialla on pyritty vahvistamaan julkis-ten palveluiden tuotantoa. Kuitenkin tutkimusvertailut osoittavat (mm. Hyyryläinen 2004), että Suomessa on paljon kehitettävää sähköisessä, alati uudistuvassa julkisessa hallinnossa. Edellä mainittua valmiutta on kuvattu lukuisin indeksein, joista on selvästi havaittavissa puutteita tietohallintotematiikkaan linkittyvissä sisällöissä ja palveluissa. Niiden sijaan infrastruktuuri ja informaation lukuja kirjoitustaito ovat vertailujen mukaan hyvässä kunnossa (UN-Survey 2008). Kriittisten väitteiden painoarvoa lisää aikaisemmin mainittujen sähköisen hallinnon ja julkisen tietohallinnon järjestelmä- ja teknologiavetoisuus.

Mitä kunnalle strateginen tietohallinto edustaa ja millainen on tietohallinnon tila? Organisaation toiminnassa ja sen arvoketjussa tietohallinto voidaan suhteuttaa erilaisiin strategisiin lähtökohtiin sekä muun muassa tuki-, perus- ja ydintoimintoihin. Tieto-hallinnossa itsessään on havaittavissa useita ulottuvuuksia kuten tieto, tietovarannot, hallinto, johtaminen, toimintaprosessit, informaatioteknologia ja tiedon oikeudelliset reunaehdot, joissa kaikissa hyvä tietohallinto yhdistyy kunnan toimintaan. Tänä päivänä itsehallinnollisissa kunnissa on kuitenkin useita eri näkemyksiä tietohallinnosta ja sen määrittelyistä. Tietohallinto hyvin usein vielä liitetään informaatioteknologiseen (ICT) tai aikaisemman koulukunnan ATK-keskustoiminnalliseen lähestymistapaan. Toista äärilaitaa edustavat organisaatiot, joissa sähköisyys (tai ICT) ja laajemmin tietohallinto ovat organisaation strategisen toiminnan ytimessä. Tietohallintoa on siten perusteltua tarkastella sekä kunnan ja sen tietohallinnon strategisena toimintana että toisaalta tietohallinnon toiminnallisten ulottuvuuksien sidoksina strategisuuteen.

Lähtökohtana on tilanne, jossa tietohallinto on jossain muodoissa organisaatiossa olemassa joko tunnistettuna tai ei-tunnistettuna. Nyt kuntien strategisen tietohal-linnon analyysissä hyödynnetään Milesin ja Snown (1978) sekä Ihalaisen (2010) lähestymistapaa, joissa esitetään typologiaa strategisille valinnoille, osaajille ja näiden elementtien keskeisyydelle organisaatioiden toiminnassa. Näin typologian mukaan tietohallinto voidaan hahmottaa reagointina, puolustautumisena, analysointina tai edelläkävijyytenä, joka organisaation toiminnassa ilmentyy oheis- ja tukitoimintana, osatoimintana, ydintoimintana sekä muutos- ja innovaatiotoimintana. Esimerkiksi Sitran käynnistämässä kuntien tietohallintoon asemoituvassa KPK-ICT -hankkeessa painotetaan ratkaisujen suunnittelemista ihmis- ja prosessilähtöisesti, jotta saataisiin aikaan nykyistä nopeammat, laadukkaammat ja läpinäkyvämmät palvelut kuntien tuottavuuden kohentamiseksi. Lisäksi painotetaan palveluprosessien kehittämistä asiakas- ja itsepalvelutoiminnoiksi, joita voidaan nimittää sähköisiksi palveluiksi. Esimerkki osoittaa, kuinka kansallisesti on pyritty kiinnittämään huomiota julkisen tietohallinnon kokonaisvaltaisempaan toimintaotteeseen. Vastaavasti KuntaIT-kyselyn perusteella kuntien tietohallinnon ammattimaisemman johtamisen kehittämiselle on todettu olevan tarvetta (Valtiovarainministeriö 2009). Lopulta esimerkiksi palvelun

305


tilaajan näkökulmasta lisääntyvä osaamisen tarve kohdistuu enenevissä määrin muun muassa kokonaisarkkitehtuurin ymmärtämiseen ja tyydyttäviin palvelutasovaatimuksiin (Schindler ym. 2010).

Toivanen (2006) mainitsee tutkimuksessaan, että kuntien ei ole taloudellisesti kannattavaa rekrytoida asiantuntijoita omiin organisaatioihin vaan arvioitava myös muita vaihtoehtoja. Tietohallinnon palvelukeskusmalli on peräisin yritysmaailmasta 1980-luvulta, jonka mukaan tuotetaan palveluita yhdestä tai useammasta toimipai-kasta organisaatiolle. Tällä mallilla on myös yhteys julkis-yksityisen kumppanuuteen liittyvässä hallinnan keskustelussa, jossa usein on todettu erilaisten kumppanuusyk-sikköjen synty (vrt. Hodge 2010). Mutta edelleen tietohallintoa voidaan arvioida myös, ja nyt esitettyä täydentäen, prosessien, laadun, standardien ja kehittyneisyyden näkökulmista (Grembergen ym. 2004; Laamanen 2005). Tietohallinnon strategisuutta ja sen asemoitumista kunnan toimintaan voidaan näin ollen tarkastella neljästä eri toimintaotteesta, joita ovat oheis- ja tukitoiminta, osatoiminta, ydintoiminta sekä muutos ja innovaatio. Esitämme toimintaotteet, jonka jälkeen summaamme niiden suhdetta kuntien itsehallintoon.

1) Oheis- ja tukitoiminta otteena

Tietohallinnon käsitteellinen ymmärrys on hajanaista organisaatiossa ja usein se kiin-nittyy teknologiseen välttämättömyyteen ja kustannuksiin. Tietohallinnon toimintoja on useita ja monet niistä ovat päällekkäisiä. Tietohallinnon vastuujako ja toimijoiden hallinta on epäsymmetristä. Tietohallinnon tehtävät ovat usein ongelmaratkaisukes-keisiä ja toiminnan suunnitelmallisuus on puutteellista organisaation ja tietohallinnon välillä, jolloin strateginen toimintaote on reagoivaa ja tilanteen mukaan rakentuvaa. Näin ollen tietohallinto tuottaa usein varsin suppeita ICT-ratkaisuja ja -toteutuksia itsehallinnollisen kunnan käytännön tarpeisiin, joissa kunta on ikään kuin ajautunut määrittelemään toiminnalliset tarvevaatimukset ad hoc -pohjalta ja ilman strategista tai arkkitehtuurimaista toimintoa.

Tietohallinnan toimintakentän on tyypillisesti ennalta määritellyt ja toimialoit-tain rajannut kuntaorganisaation johto. Tietohallinnon tehtäväkenttä on rajoittunut lähinnä teknologisiin vastuisiin, jonka vuoksi osaamisresurssien tarvemäärittely on kohtuullisen helppoa. Tietohallinnon osaaminen kohdistuu teknologisiin premisseihin ja odotukset teknologian mahdollistavaan voimaan ovat suuret (mm. Syväjärvi ym. 2005). Organisaation toiminnallisten muutosten ennakointi, joihin esimerkiksi liittyy teknologisia tarpeita ja muutoksia, on jälkipainotteista. Tämä usein johtaa siihen, että teknologian (esim. tietojärjestelmien) toteutus on sekä riskialtista että kallista.

2) Osatoiminta otteena

Tietohallinnon käsitteellinen ymmärrys ja asema kuntaorganisaatiossa ovat yhden-mukaisia, mutta niissä usein vielä painottuu sähköiseen hallintoon ja teknologisiin näkökulmiin kiinnittyvä tarvelähtöisyys (mm. Bekkers 2003). Tietohallinnon teh-tävät ovat usein kehittämis- ja suunnittelutehtäviä, mutta näiden kokonaisvastuu on organisaation erikseen määrätyllä johdolla. Toiminta on melko suunnitelmallista ja

306

ACTA

talousperusteista pohjautuen keskitetyille toimivaltuuksille ja kustannustehokkuudelle, jolloin strateginen toimintaote on puolustavaa ja kontrolloivaa ilman merkittäviä tie-tohallinnollisia avauksia. Edelleen tietohallinnolle tulee useasta suunnasta spontaaneja ja ennakoimattomia tehtäviä, jotka murtavat strategista toiminta-ajatusta.

Tietohallinnolta odotetaan organisaation talouden ja toiminnanohjauksen suun-nitteluprosesseissa enemmän suunnitelmallisuutta ja taloudellisuutta omassa toimin-nassaan. Tietohallinnolta vaaditaan syvällisempää ja pelkän teknologisesti painottuneen osaamisen ylittävää toimintaosaamista. Tietohallinnon talous- ja toiminnalliset vastuut ovat kohtuullisen selkeästi määriteltyjä. Sen tuottamat toiminnot ja palvelut hyödyttävät koko itsehallinnollista kuntaorganisaatiota, mutta niiden vastuut ovat usein organisaa-tion johdolla mihin tietohallinnon strategisuus ei välttämättä integroidu.

3) Ydintoiminta otteena

Organisaation johto tunnustaa ja määrittelee tietohallinnon yhdeksi strategiseksi ydin-toimijaksi ja voimavaraksi. Tiehallinto yhdistyy kunnan strategia- ja suunnittelupro-sessiin, jossa sen vastuut ja velvoitteet on tarkasti kuvattu yhdessä kuntaorganisaation johdon kanssa. Tietohallinto rakentuu ja keskittyy toiminta- ja tarvelähtöiseen palvelu-toimintaan, jossa sen kytkentäpinnat liittyvät organisaation suunnitelmallisille tasoille. Ydintoiminnon mukainen strateginen toimintaote on analyyttinen eli samanaikaisesti tietohallintoa ylläpitävää sekä maltillisiin muutoksiin kykenevää.

Tietohallinnon strategisuus on sinänsä korkea ja kiinteä osa kuntatoimintaa, mutta on ilmeistä, ettei tietohallinto vielä ole itsehallinnollisen kunnan strategisessa ytimessä dynaamisena ja uudistajan omaisena toimijana. Tietohallinto organisaation ydintoi-minnassa tarkoittaa kuitenkin, että se on strategisessa rakenteessa erottamattomana osana (mm. Peterson 2004). Kuntaorganisaation kehittämistoiminta ja tietohallinto ovat tiiviissä yhteistyössä, joissa vastuut ovat selkeästi määriteltyjä. Tietohallinnon osaamiseen liittyy edellä mainittujen (ICT-teknologia-, toiminta- ja taloussuunnittelu) lisäksi strategiasuunnittelu- ja johtaminen, liiketoiminta- ja sopimuksellisuusosaamis-ta. Tietohallinnolla on vaikutus kunnan strategiaan ja sen prosesseihin niin kunnan sisäisissä kuin ulkoisissa valinnoissa.

4) Muutos ja innovaatio otteena

Keskeisin ero edelliseen ydintoimintoon on siinä, että tietohallinto edustaa muutosvoi-maa, innovaatio-osaamista ja jopa luovaa toimintaa kuntaorganisaatiossa. Johto antaa tietohallinnolle muutostoimijan roolin ja mandaatin, jolloin tietohallinto hakee ja osoittaa uusia näkemyksiä, avauksia ja mahdollisuuksia. Tietohallinto suunnittelee ja toteuttaa sille annetut muutostehtävät, jotka voivat usein olla usein merkittäviä, kuten muun muassa rakenteiden ja palvelutoimintojen uudelleenjärjestelyjä. Tietohallinnon strateginen toimintaote osoittaa edelläkävijän ja joustavan suunnannäyttäjän asemaa, jossa ovat läsnä halu ja uskallus kokeilla sekä ottaa riskejä.

Tietohallinnon rooli organisaation muutostilanteessa kytkeytyy muutostarpeen arviointiin, teknologisiin tarpeisiin, kokonaiskuvan ylläpitämiseen, suorittamiseen, hallintaan ja muutososaamiseen. Tietohallinto on organisaation muutosveturina

307


ja kunta voi antaa sille mandaatin kehittää, suorittaa ja arvioida suunnitelmallisia uudistuksia. Tällöin tietohallinnon osaaminen ja vaikuttavuus kohdistuvat kunnan tarpeista lähteville muutoksille. Kyse on strategisesti kehittyneistä ja esimerkiksi pe-rusteellisemmin julkisen sähköisen hallinnon kattavista valinnoista (Grönlund 2007; Henman 2010).

Kuvio. Tietohallinnon strategiset toimintaotteet itsehallinnollisessa kunnassa.

Edellä esitetyt toimintaotteet ja typologiat ovat perusteina, kun summaavasti arvioidaan kuntaorganisaation tietohallinnon strategista asemointia ja sen moninaista merkitystä kunnan itsehallinnolle tai paikalle ja paikattomuudelle. Mitä kehittyneemmäksi toi-mintaotteeksi strategiatypologia sen luokittelee (vrt. ydintoiminta sekä muutos ja inno-vaatio), sitä merkittävämpi ja toisaalta kypsempi on kuntaorganisaation tietohallinnon asema. Vahva strateginen toimintaote on selvemmin kiinni itsehallinnollisen kunnan valinnoissa ja siltä osin palvelee paremmin julkishallinnollisen toimijan strategisia tavoitteita (Snellen 2007). On ilmeistä, että kehittynyt strateginen toimintaote kuvaa tietohallinnon keskeistä ja dynaamista roolia kunnassa. Varsinkin muutos ja innovaatio kuvastavat vahvaa itsehallinnollista toimintaotetta.

Sen sijaan vaatimattomammat strategiset toimintaotteet (vrt. oheis- ja tukitoi-minta sekä osatoiminta) heijastavat kunnallisen tietohallinnon asemaa, jossa sekä strategisuus että ylipäätänsä tietohallinnon tehtävät ovat häilyviä ja hajanaisia. Tällöin tietohallinto voi horjuttaa itsehallinnollisen kunnan toimintaa. Ratkaisut tietohallin-nossa ovat traditionaalisen ja teknologiavetoisen sähköisen hallinnon tukitoimintoja (Toivanen 2006), jolloin tietohallinnon osaamaton tai välinpitämätön hoitaminen ei aina palvele itsehallinnollista kuntaa paikallisessa ja yhä enemmän paikattomassakin kuntatodellisuudessa. Erityisesti oheis- ja tukitoiminta otteena voi olla osatekijä heikolle kunnalliselle itsehallinnolle.

Organisaation

strategiset

päämäärät

Muutos ja innovaatio otteena

Ydintoiminta otteena

Osatoiminta otteena

Oheis- ja tukitoiminta otteena

308

ACTA

Johtopäätökset

Tietohallinto on haaste kunnalliselle itsehallinnolle. Esimerkiksi kokonaisarkkitehtuu-rin mukaiset painotukset ovat vaativia (Boh & Yellin 2006), koska ne osittain tulevat kunnallisen itsehallinnon alueelle. Itsehallinto ymmärretään kunnan oikeutena ja velvollisuutena paikallisena toimijana huolehtia omasta tahdonmuodostuksestaan sitä itseään koskevissa kysymyksissä. Tämä korostuu paikallisen toimijan tehdessä toimin-tamallivalintojaan ja järjestäessään tietohallinnon toimijasuhteitaan. Mutta oleellista ei ole pelkästään se, millaisiin päätoimintamalleihin itsehallinnollinen kunta tietohal-lintossa päätyy, vaan keskeistä on myös strategisuus tietohallinnon kanssa. Kunnissa tarvitaan julkisen tietohallinnon kehittyneempää päätoimintamalleihin ja strategisiin toimintaotteisiin liittyvää analyysiä, jotta tietohallinnosta ylipäätänsä voi muodostua osatekijä suomalaisten kuntien toimintaan ja kehitykseen. Tietohallinnon strategisuus ei edusta itsehallinnosta luopumista tai sen heikentämistä, vaan pikemminkin se osoittaa, kuinka paikallinen toimija kykenee tekemään valintoja kunnan ja kuntalaisten hyväksi. Sen sijaan valistumaton tietohallinto voi olla ongelma itsehallinnolle, kun se ei kykene paikallisena tai paikattomana edistämään kuntien toimintaa.

Motiivit tietohallinnon ja ylipäätänsä julkisten sähköisten asiointipalveluiden kehittämiseen ovat moninaiset ja tavoittelevat parempaa hallintoa (vrt. Saxena 2005). Tietohallinnon toiminnan kehittäminen on toistaiseksi ollut hajanaista ja puutteellista, eikä se ei ole kovin merkittävästi vahvistanut asemaansa kuntien strategisessa suun-nittelussa. Epävakautta tietohallintoon aiheuttavat kunnan sisäiset, kuntien väliset, kunnan ja valtion välinen, kunnan ja yksityisen toimijan välinen sekä lopulta kunnan ja kuntalaisen välinen toiminta. Tietohallinnon moninaiset toimija- ja hallintasuhteet tuottavat samanaikaisesti sekä paikallisen että paikattomuuden epäsymmetriaa. Strate-gisesta keskiöstä ulkona oleva tai matalan kehittyneisyyden tietohallinto ei välttämättä pysty vastaamaan kunnallisen itsehallinnon haasteeseen. Tietohallinnon dissonanssi rakentuu itsehallinnon periaatteen mukaisesti eli kuntien toiminnan pitäisi nousta paikallisesta näkökulmasta ja vastata paikallisiin tarpeisiin, mutta samaan aikaan kehittyneiden paikallisten valintojen olisi kyettävä ottamaan huomioon laajemmat julkisen tietohallinnon standardit ja toimintamallit. Kuntien itsehallinto näyttäisi edellyttävän kehittyneempää tietohallinnon hallintoja johtamisarkkitehtuuria (vrt. Syväjärvi & Kaurahalme 2010).

Tietohallinto merkitsee kunnille muutoksellista, kompleksista ja vaikeita päätöksiä sisältävää kokonaisuutta, johon liittyy varsin erilaisia odotuksia ja mahdollisuuksia. Moon (2002) ja Haveri (2008) todentavat, kuinka paikallishallinnon päätöksentekoti-lanteissa pyrkimykset ja todelliset tapahtumat voivat usein olla kaukana toisistaan. Tämä pätee myös tietohallinnossa. Toimintaotteiden tarkastelu ja typologia osoittavat, että mitä strategisemmin tietohallinto on ymmärretty, sen perusteellisemmat tai todellisem-mat itsehallinnon hoitamisen edellytykset kunnalla näyttäisivät olevan tietohallinnon teemoissa. Tämä todentuu huolimatta siitä, millaisen tietohallinnon toteuttamisen päätoimintamallin kunta oman itsehallintonsa puitteissa valitsee. Esimerkiksi matalan typologian eli oheis- ja tukitoiminnon mukaisessa otteessa on mahdollista, että kunnan ulkopuoliset toimijat osittain ohjaavat kunnan tietohallinnollisia pyrkimyksiä. Tällöin kunta ikään kuin antaa tietohallinnollisen takaportin oman toimintansa murtamiselle,

309


jolloin itsehallinnon toteutuminen vaarantuu. Edelläkävijän, eli ydintoiminnon tai muutoksen ja innovaation mukaisissa toimintaotteissa, strategiset valinnat vahvistavat kuntaa itsehallinnollisena toimijana. Tietohallinnolliset valinnat perustuvat kunnan itsensä määrittämiin lähtökohtiin ja todellisiin tarpeisiin.

Julkisen tietohallinnon menettelyt ovat viime vuosina olleet paikattomuutta korostavia. Esimerkiksi julkisen tietohallinnon toimija ohjausvallan keskittyminen valtiovarainministeriöön ja toisaalta vaateet koko julkisen tietohallinnon yhteentoimi-vuudesta tukevat paikattomuutta. Edelleen on todennäköistä, että tietohallinnon hallin-tasuhteiden ja toisaalta paikallistoiminnan jäsentymättömyys tukevat paikattomuutta. Lisäksi näyttäisi siltä, että pelkästään yksittäisistä itsehallinnollista tietohallintotarpeista lähtevästä toiminnasta ei kovinkaan helposti tule riittävän merkittävää. Tässä yhteydessä on kuitenkin hyvä muistaa erilaisuuden kirjo, joka itsehallinnon kautta on ominaista kunnille (mm. Harisalo ym. 2007). Erilaisuus todentuu tietohallinnon kanssa, jolloin sen päätoimintamallit parhaimmillaan räätälöityvät itsehallinnollisen kunnan tarpei-den mukaan. Mutta mikäli tietohallinnon kehitystyötä tehdään pääosin hallinnon perinteisissä rajoissa ja ylikorostuneen paikallisesti niin on vaarana, että tietohallinnon ja sähköisten asiointipalveluiden kehityshankkeet jäävät irrallisiksi ja vaikutuksiltaan vaatimattomiksi. Kunta tarvitsee paitsi kypsää strategisen tietohallinnon toimintaotetta tai arkkitehtuuria, myös aktiivista itsehallinnollista otetta tietohallintoon.

Kunnat ovat tietohallinnossaan kohtaamassa voimakasta uudistumista, jonka yhteydessä paikallisuus ja paikattomuus käyvät jatkuvaa kädenvääntöä. Yhtä ainoaa onnistunutta tapaa hoitaa kuntien tietohallintoa ei liene olemassa, koska kunnat ovat päätehtävistään huolimatta varsin erilaisia tietotoimijoina ja tietotarpeineen. Edelly-tykset tietohallinnon valintoihin ja strategisuuteen vaihtelevat lähes vastaavalla tavalla. Lopulta tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa johtaa pohtimaan paikallisuuden ja paikattomuuden mukaista tietohallintoa, jossa keskeisiä ovat itsehallinnollisen kun-nan tekemät tietohallintovalinnat ja -strategia sekä tietysti tietohallinnolle annettavat arvot, sisällöt ja merkitykset. Edellä mainittu kokonaisuus määrittelee tietohallinnon ja itsehallinnon suhdetta, jolloin kunnan tekemät valinnat ja toimintatavat vaikutta-vat monella tapaa itsehallinnollisen kunnan toimintaan. On syytä asemoida julkisen tietohallinnon päätoimintamalleihin liittyvät valinnat ja niiden strategisuus osaksi kunnallisen itsehallinnon keskustelua.


Agranoff, R. (2007): Managing Within Networks. Adding Value to Public Organizations. Georgetown University Press. Washington DC. USA.

Bakry, H.S. (2004): Development of e-Government: A STOPE View. International Journal of Network Management, 14, pp. 339–350.

Ball, T. − Farr, J. − Hanson, R. L. (1989): Introduction. Teoksessa Ball, T. et al. (ed.): Political Innovation and Conceptual Change. New York: Cambridge University Press.

Bekkers, V. (2003): e-Government and the Emergence of Virtual Organisations in the Public Sector. Information Polity, 8(3–4), pp. 89–102.

Boh, W.F. & Yellin, D. (2006): Using Enterprise Architecture Standards in Managing Infor-mation Technology. Journal of Management Information Systems, 23 (3), pp. 163–207.

310

ACTA

Bäcklund, P. (2007): Tietämisen politiikka – kokemuksellinen tieto kunnan hallinnassa. Hel-singin kaupungin tietokeskus. Akateeminen väitöskirja. Yliopistopaino, Helsinki.

Goldsmith, S. & Eggers, W. D. (2004): Governing by Network. The New Shape of the Public Sector. Brooking Institution Press. USA.

Grembergen, W. − Haes, S. − Guldentops, E. (2004): Structures, Processes and Relational Mechanisms for IT Governance. Teoksessa Grembergen, W. V. (ed.): Strategies for Information Technology Governance. Idea Group Inc. USA.

Grönlund, Å. (2007): Electonic Government. Teoksessa Anttiroiko, A-V. & Mälkiä, M. (ed.): Encyclopedia of Digital Government. Idea Group Publishing. USA.

Harisalo, R. − Aarrevaara, T. − Stenvall, J. − Virtanen, P. (2007): Julkinen toiminta – julkinen politiikka. Tampere University Press. Tampere.

Haveri, A. (2008): Evaluation of Change in Local Governance. The Rhetorical Wall and the Politics of Images. Evaluation, 14(2), pp. 141–155.

Haveri, A. & Anttiroiko, A-V. (2009): Kuntajohtaminen: haasteena paikallisten kilpailu- ja yhteistyösuhteiden hallinta. Teoksessa Karppi, I. & Sinervo, L-M. (toim.): Governance: Uuden hallintatavan jäsentyminen. Juvenes Print. Tampere.

Heeks, R. (2006): Implementing and Managing eGovernment. Sage Publications, UK.

Hodge, G. A. − Greve, C. − Boardman, A. (eds.) (2010): International Handbook of Public Private Partnership. Edward Elgar Publishing. UK.

Henman, P. (2010): Governing Electronically – e-Government and the Reconfi guration of Public Administration, Policy and Power. Palgrave Macmillan, USA.

Homburg, V. (2008): Understanding e-Government – Information Systems in Public Admi-nistration. Taylor & Francis Group, Routledge. USA.

Huotari, M. & Savolainen, R. (2003): Tietohallintoa vai tietojohtamista? Tutkimusalan iden-titeettiä etsimässä. Informaatiotutkimus, 22 (1), s. 15–24.

Hyyryläinen, E. (2004): Electronic government in Finland. Teoksessa Eifert, M. & Püschel, J. (toim.): National electronic government: Comparing governance structures in multi-layer administrations. Routledge. UK.

Ihalainen, H. (2010): Tietohallinto osana julkishallinnon sähköistyvää muutosta. Acta Uni-versitatis Lapponiensis 181. Lapland University Press. Rovaniemi.

Jurvansuu, H. − Stenvall, J. − Syväjärvi, A. (2004): Informaatioteknologia ja työyhteisön toimintatapa terveydenhuollossa – TEL LAPPI hankkeen arviointi. Tykes Raportteja 33, Työministeriö. Helsinki.

Krone, O. − Syväjärvi, A. − Stenvall, J. (2009): Knowledge Integration for Enterprise Resources Planning Application Design. Knowledge and Process Management, 16 (1), pp. 1–12.

Laamanen, K. (2005): Johda suorituskykyä tiedon avulla – ilmiöstä tulkintaan. Suomen laa-tukeskus. Helsinki.

Laudon, K. C. & Laudon, J. P. (2003): Management Information Systems. Eight edition. Prentice Hall. USA.

Miles, R.E. & Snow, C.C. (1978): Organizational Strategy, Structure and Process. New York: McGraw-Hill Book Co. USA.

Moon, M.J. (2002): The evolution of e-Government among municipalities: rhetoric or reality? Public Administration Review, 62 (4), pp. 424–433.

311


Newman, J. (2001): Modernising Governance. New Labour, Policy and Society. SAGE Pub-lications. UK.

Perko, J. (2008): IT Governance and Enterprise Architecture as Prerequisites for Assimilation of Selforientated Architecture. An Empirical Study of Large Finnish Companies. Publication 788. Tampereen teknillinen yliopisto. Tampere.

Peterson, R. R. (2004): Integration Strategies and Tactics for Information Technology Gover-nance. Teoksessa Grembergen, W. V. (ed.): Strategies for Information Technology Governance. Idea Group Inc. USA.

Rochet, C. (2004): Rethinking the Management of Information in the Strategic Monitoring of Public Policies by Agencies. Industrial Management & Data Systems, 104 (3), pp. 201–208.

Rocheleau, B. (2005): Public Management Information Systems. Idea Group Inc. Hershey PA. USA.

Rudder, K. (2008): Private Governance as Public Policy: A Paradigmatic Shift. The Journal of Politics, 70 (4), pp. 899–913.

Ryynänen, A. (2006): Kunnan luottamushenkilö. Edustaja, päättäjä, poliitikko. Sisäasianmi-nisteriö 22. Helsinki.

Saxena, K.B.C. (2005): Towards Excellence in e-Government. International Journal of Public Sector Management, 18 (6), pp. 498–513.

Schindler, H.B. − Botterman, M. − Fisher, R. (2010): Study on ”eGovernment Scenarios for 2020 and the Preparation of the 2015 Action Plan”. Final Report (D5). EU.

Snellen, I. (2007): e-Government: A Challenge for Public Management. Teoksessa Ferlie, E. − Lynn, L.E. −Pollitt, C. (ed.): The Oxford handbook of public management. Oxford University Press. USA.

Syväjärvi, A. & Kaurahalme, O-P. (2010): Sosiaalinen media osana kuntien avoimuutta, demokratiaa ja kehittynyttä tiedon hallintaa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja, 4/10, s. 341–363.

Syväjärvi, A. & Stenvall, J. (ed.) (2010): Data Mining in Public and Private Sectors: Organi-zational and Governmental Applications. Information Science Publishing, USA.

Syväjärvi, A. − Stenvall, J. − Harisalo, R. − Jurvansuu, H. (2005): The Impact of Information Technology on Human Capacity, Interprofessional Practice and Management. Problems and Perspectives in Management, 1/4, pp. 82–95.

Tidd, J. − Bessant, J. − Pavitt, K. (2005): Managing Innovation. Integrating Technological, Market and Organizational Change. Third edition. John Wiley & Sons. USA.

Toivanen, M. (2006): Sähköisten asiointipalvelujen kehittäminen kunnissa. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto, Tampere.

UN-Survey (2008). UN e-Government Syrvey – From e-Government to Connected Gover-nance. United Nations, New York. USA.

Valtiovarainministeriö (2010). KuntaIT-kysely 2009 Tulokset. Valtiovarainministeriö. Hel-sinki.

Voutilainen, T. (2009): ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa. ICT oikeudelliset periaatteet ja sähköinen hallintomenettely. Edita. Helsinki.

Watson, R.T. (2005): Data Management: Databases & Organizations. Fifth Edition. San Francisco: Wiley, USA.

312

ACTA

Päivi Laajala & Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma

Neuvottelu- ja ohjausmenettely kunta-valtio-suhteessa

Miten neuvottelumenettely kunta-valtio-suhteessa toteutuu?

Valtiovarainministeriön tehtävänä on kuntalain mukaan seurata yleisesti kuntien toimintaa ja taloutta sekä huolehtia, että kuntien itsehallinto otetaan huomioon kun-tia koskevan lainsäädännön valmistelussa. Kuntalaissa säädetään valtion ja kuntien neuvottelumenettelystä eli peruspalveluohjelmamenettelystä sekä kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnasta.

Neuvottelukunnan tehtävänä on käsitellä kuntia koskevaa lainsäädäntöä, periaat-teellisesti tärkeitä ja laajakantoisia kunnallishallinnon ja -talouden asioita ja valtion- ja kunnallistalouden yhteensovittamista. Esimerkiksi kaikki kuntia koskevat hallituksen esitykset käsitellään neuvottelukunnassa. Neuvottelukunnan tehtävänä on kuntalain mukaan valmistella peruspalveluohjelman kuntatalouden kehysarvio ja huolehtia siitä, että peruspalveluohjelma otetaan huomioon kuntia koskevan lainsäädännön ja päätösten valmistelussa. Neuvottelukunnan kokoonpanosta, jaostoista ja tehtävistä säädetään asetuksella, jonka mukaan valtioneuvosto nimeää puolet jäsenistä ja Suomen Kuntaliitto puolet. Kuntaliitolla on mahdollisuus neuvottelukunnassa vaikuttaa kuntia koskeviin asioihin ja tulla asioiden valmisteluvaiheissa kuulluksi.

Kun neuvottelukunta käsittelee kuntien tehtäviin ja velvoitteisiin liittyviä uusia hallituksen esityksiä, kiinnitetään erityistä huomiota muun muassa siihen, onko asiasta säädettävä lailla vai voidaanko haluttuun tavoitteeseen päästä muilla keinoin. Jos laki on välttämätön, tarkistetaan, että se annetaan perustuslain edellyttämällä tavalla.

Neuvottelukunnan toiminnassa on erityisesti kiinnitetty huomiota siihen, onko esityksen vaikutusarvioinnissa otettu huomioon vaikutukset kuntien talouteen, hal-lintoon ja toimintaan. Jos kysymys on kunnille annettavasta uudesta tehtävästä tai tehtävän laajennuksesta tai tehtävän siirrosta valtio-kunta-suhteessa, tarkistetaan, onko asia otettu huomioon peruspalveluohjelmassa ja että kustannusvaikutukset on otettu huomioon peruspalvelujen valtionosuutta koskevissa neuvotteluissa ja valtionosuuden mitoituksessa.

Peruspalveluohjelman laadinnasta vastaa hallituksen kulloinkin kokoama perus-palveluohjelman ministeriryhmä. Ministeriryhmästä ei säädetä laissa. Nykyisen minis-teriryhmän puheenjohtaja on valtiovarainministeri ja varapuheenjohtaja hallintoja kuntaministeri. Muut ministerijäsenet on koottu siten, että kaikki hallituksessa mukana olevat puolueet ovat edustettuina ryhmässä. Ministeriryhmän asiantuntijajäseniä ovat Suomen Kuntaliiton hallituksen puheenjohtaja ja toimitusjohtaja.

313


Peruspalveluohjelma osana neuvottelu- ja ohjausmenettelyä ja valtion talousarvion valmistelua – mikä peruspalveluohjelma on?

Peruspalveluohjelma valmistellaan poikkihallinnollisesti. Valmistelusta vastaa kuntalain mukaan valtiovarainministeriö, joka laatii peruspalveluohjelman yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön, opetus- ja kulttuuriministeriön ja tarvittaessa muiden ministeriöi-den kanssa siltä osin, kuin näiden muiden ministeriöiden toimialalla tapahtuu kuntien tehtäviin tai rahoitukseen liittyviä muutoksia. Suomen Kuntaliitto nimeää pysyvät asiantuntijat valmisteluun. Peruspalveluohjelma on osa kuntalakiin perustuvaa valtion ja kuntien neuvottelumenettelyä ja valtion talousarvion valmistelua. Peruspalveluoh-jelma säädettiin kuntalakiin vuonna 2008 (8a §) ja sen myötä vahvistettiin kuntien tehtävien ja rahoituksen tasapainoa ja ennakoitavuutta. Ohjelman avulla on kehitetty ministeriöiden välistä yhteistyötä sekä valtion ja kuntien yhteistyötä.

Peruspalveluohjelmassa arvioidaan kuntien toimintaympäristön ja palveluiden kysynnän muutokset, kuntatalouden kehys, kuntien tehtävien muutokset sekä toi-menpiteet kuntien tulojen ja menojen tasapainottamiseksi. Kuntatalouden kehyksellä tarkoitetaan kuntien tuloja ja menoja kokonaisuudessaan sekä kuntatalouden kehitystä osana julkista taloutta. Tulojen ja menojen tasapainottamista arvioidaan talousarvio-vuosittain ja kehyskaudella, joka on neljä vuotta. Kuntataloutta tarkastellaan myös kuntaryhmissä eli erikokoisissa kunnissa ja maan eri osissa.

Peruspalveluohjelmassa tarkastellaan kuntien lakisääteisten tehtävien rahoitus-tarvetta, kehittämistä ja tuottavuuden lisäämistä ja ohjelma kattaa kuntataloutta koskevat lakisääteiset palvelut. Peruspalveluohjelmassa tarkastellaan myös kuntien toimintatapoja, tehokkuutta sekä tarvetta sellaisiin rakenteellisiin uudistuksiin, joilla taloudellisuutta ja tehokkuutta voidaan lisätä. Peruspalveluohjelman keskeiset johto-päätökset sisällytetään valtioneuvoston tekemään kehyspäätökseen.

Peruspalveluohjelmamenettely on osa valtion talousarvion valmistelua, käytännös-sä osa kehysmenettelyä, josta säädetään valtion talousarviosta annetussa asetuksessa. Valtioneuvoston kehyspäätös on ministeriöitä sitova talousarvioesityksen valmiste-luohje, joten peruspalveluohjelmalla on osana kehysmenettelyä sama sitova vaikutus. Kehyspäätöksessä on tarkistettu vuosittain hallinnonalakohtaista määrärahajakoa. Kehyksistä päätetään neljäksi vuodeksi eteenpäin. Kehyspäätöksen perusteella minis-teriöt ovat laatineet omat talousarvioehdotuksensa perusteluineen ja toimittaneet sen valtiovarainministeriölle.

Miksi neuvottelu- ja ohjausmenettelyä kunta-valtio-suhteessa tarvitaan?

Peruspalvelumenettelyssä ministeriöt ja Suomen Kuntaliitto laativat yhteisen tilannear-vion. Menettelyssä käsitellään tehtävien hoidosta johtuva kustannuskehitys talousar-viovuonna sekä kehyskaudella. Poikkihallinnollisen menettelyn kautta saadaan selville valtion toimenpiteiden kokonaisvaikutukset, eikä valtion toimenpiteiden vaikutus tule arvioitavaksi vain hallinnonalakohtaisesti. Menettelyn kautta saadaan selkeämpi kuva koko julkisen talouden tilasta ja sen vaikutuksesta kuntatalouteen talousarviovuonna

314

ACTA

ja kehyskaudella. Kunnille menettely tuottaa tietoa kuntatalouden kehityksestä, jota kunnat voivat käyttää hyödykseen talousarvioiden ja toiminta- ja taloussuunnitelmien laadinnassa. Lisäksi kunnat hyödyntävät ohjelman tietoja kansantalouden ja julkisen talouden kehitysnäkymistä.

Peruspalvelumenettely antaa kokonaisvaltaisen ja systemaattisen kuvan kuntien mahdollisuuksista järjestää peruspalveluja. Ohjelmassa otetaan huomioon kunnallisten tehtävien ja kuntien voimavarojen riittävä suhde eli rahoitusperiaate.

Lakisääteisen peruspalveluohjelman laadinta osana valtiontalouden kehysmenet-telyä on lisännyt ohjelman uskottavuutta ja sen sitovuutta. Ohjelmaa valmistelevan ministeriryhmän työskentely on lisännyt eri ministeriöiden valmiuksia palveluiden ja niiden rahoituksen kokonaistarkasteluun. Peruspalveluohjelmamenettely on lisännyt ministeriöiden välistä yhteistyötä niiden valmistellessa peruspalveluvelvoitteita ja muutoksia palveluiden rahoitukseen.

Peruspalveluohjelman ja STM:n sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisohjel-man (KASTE) työnjako on selvä. Peruspalveluohjelma osana valtiontalouden ke-hysmenettelyä on kuntatalouteen painottuva, kun taas sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisohjelman tarkoituksena on keskittyä hallitusohjelman mukaisten sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden täsmentämiseen ja toteuttamiseen. Kehittämisohjelma ottaa huomioon peruspalveluohjelmassa kuntataloudelle asetetut taloudelliset reu-naehdot. OKM:n koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa asetetaan yleisiä määrällisiä tavoitteita, jotka toteutetaan valtiontalouden kehysten ja peruspal-veluohjelman rajoissa.

Peruspalveluohjelman kuntatalouslinjauksista ei voida valtion ja kuntien välisissä neuvottelu- ja yhteistyömenettelyssä valtiosääntöoikeudellisista syistä tehdä valtiota ja kuntia oikeudellisesti sitovia sopimuksia. Lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle ja eduskunta päättää valtion talousarviosta, joten valtioneuvosto ei voi tehdä Suomen Kuntaliiton kanssa sopimuksia eduskunnan lainsäädäntö- ja budjettivaltaan kuuluvista asioista. Toisaalta Kuntaliitolla ei ole toimivaltaa tehdä itsehallintoa nauttivien kuntien puolesta niitä oikeudellisesti sitovia sopimuksia.

Mitä nykyisen neuvottelu- ja ohjausjärjestelmän lisäksi kunta-valtio-suhteessa tulisi vielä tehdä?

Neuvottelujärjestelmä on Kuntaliiton ja ministeriöiden välillä laaja. Liitto osallistuu työryhmien kautta ministeriön sektorikohtaiseen valmisteluun. Neuvottelujärjestelmän ongelmat kohdentuvat horisontaalisen, yhteensovittavan valmistelun piiriin. Periaat-teessa yhteensovittaminen ja yhteensopeutuminen tulisi tapahtua virkamiesvalmistelun osalta kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa. Käytännössä liian usein sen rooli jää sektorikohtaisen valmistelun jalkoihin. Ministeriöt eivät tuo kaikkia valmistelun alaisia kysymyksiä neuvottelukunnan käsittelyyn. Usein näyttää siltä, että mitä vaikeammasta asiasta on kuntasektorin näkökulmasta kysymys, sitä helpommin ministeriöt siirtävät asian käsittelyn suoraan ministerityöryhmiin.

Ongelmaa korostaa neuvottelujärjestelmän hajanaisuus. Valtionvarainministeriön rooli ei edelleenkään ole riittävän vahva horisontaalisen koordinoinnin saavuttamiseksi. Järjestelmän kehittäminen edellyttäisi yhtäältä ministeriöiden välistä horisontaalista

315


koordinaatiota ja toisaalta valtiontaloutta vastaavaa kuntatalouden kehysmenettelyä, joka sitoisi myös ministeriöt tiiviimmin käytettävissä oleviin resursseihin.

Neuvottelujärjestelmän kehittämisen este on se, että ministeriöiden kesken ei vallitse täysin yksiselitteistä näkemystä Kuntaliiton ja muiden ministeriöiden roolista, tehtävistä ja asemasta neuvottelujärjestelmässä.

Valtiovarainministeriö asetti 4.3.2010 työryhmän selvittämään linjauksia, jotka ovat tarpeen kuntatalouden vakauden ja kestävyyden sekä julkisen talouden rakenteel-lisen ylijäämän turvaamiseksi. Työryhmään kuului edustajia valtiovarainministeriöstä ja Suomen Kuntaliitosta. Raporttiin sisältyy joitakin Suomen Kuntaliiton eriäviä käsityksiä. Työryhmän raportissa on tarkasteltu kuntasektorin tuottavuutta, kuntien tulopohjaa ja rahoitusjärjestelmää, ohjausta kunta-valtio-suhteessa sekä kunnan sisäistä ohjausta. Raportti on julkaistu ministeriön sivuilla, julkaisu 42/2010, ”Finanssipoli-tiikan linja – Kuntatalouden vakaus ja kestävyys”.

Raportissa todetaan, että palveluiden rahoituksen kannalta ongelma on, että päätettäessä hallitusohjelmaan sisällytettävistä kuntiin kohdistuvista velvoitteista eri sektoreilla toimenpiteiden kokonaisvaikutusta kuntien talouteen ja sen kestävyyteen ei juurikaan selvitetä. Tällainen poikkihallinnollinen tarkastelu sisältyy vasta hallituksen ensimmäisen kehyspäätöksen yhteydessä valmisteltavaan peruspalveluohjelmaan ja valtion talousarvioesitykseen sisältyvään peruspalvelubudjettiin. Tarkastelu peruspalve-luohjelmamenettelyssä on pitkälti toteava, koska menettelyssä ei käytännössä puututa hallitusohjelmassa päätettyihin valtiontalouden kehyksiin sovitettuihin toimenpiteisiin, jotka liittyvät kuntien tehtäviin ja velvoitteisiin. Tältä osin peruspalveluohjelman taloudelliset ohjausvaikutukset ovat rajoitetut.

Tämän vuoksi raportissa ehdotetaan, että hallitusohjelmaan otetaan valtion menosääntöä vastaava maininta siitä, että valtion toimenpiteistä aiheutuvat kuntien kustannusten lisäykset yhteenlaskettuina eivät saa ylittää hallitusohjelmassa sovittua enimmäismäärää. Jos menettely otettaisiin käyttöön, hallitusohjelmaan sisältyviä halli-tuksen esityksiä annettaessa seurattaisiin kuntia koskevan menosäännön toteutumista. Menokaton ylittyessä hallitus pidättäytyisi hallitusohjelmaan sisältyvien esitysten antamisesta. Kuntien menosäännön pitävyyttä valvottaisiin peruspalveluohjelmame-nettelyssä.

Jos menosääntöä ei katsota voitavan ottaa hallitusohjelmaan, hallitusohjelmassa tulisi sopia joka tapauksessa pelisäännöistä, joiden mukaan hallitusohjelmasta voidaan poiketa, kun kuntien taloustilanne tai muut syyt siihen antavat aihetta.

Raportin mukaan kunnan taloussuunnitelmasta tulisi muodostaa kunnallisvaali-kauden mittainen kokonaisuus. Kuntayhtymille esitetään jäsenkuntien asettamaa rahoi-tuskehystä. Kuntalain uudistamisen yhteydessä esitetään uudistettavaksi muun muassa kunnan talouden tasapainottamista koskevat säännökset sekä selvitettäväksi erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevien kuntien talouden arviointikriteerit.

316

ACTA

Jarmo Asikainen

Strateginen päätöksentekokyky jatoimeenpanokyky itsehallinnon toteut-tajana erilaisissa toimintaympäristöissä

Strategiatyö itsehallinnon vahvistajana

Suomessa paikallishallinto muodostuu kunnista, joiden toiminta pohjautuu asukkai-den itsehallintoon. Kuntalain mukaan kunnan tavoitteena on edistää asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan.

Perustehtävän hoitamisen edellytyksenä on oma todellinen valta, taloudelliset ja henkiset resurssit sekä yhdyskunnan elinvoima. Kunnan organisaation toiminnalta vaaditaan taitavaa poliittista ja ammatillista johtamista, tehokasta organisaatiota ja osaavaa henkilöstöä.

Elinvoiman ylläpito ja luominen on muuttuvassa maailmassa noussut keskeiseksi. Hyvinvointi ja elinvoima ovat toisistaan riippuvaisia. Kehittyvä elinvoima luo hyvin-vointia ja elinvoiman keskeinen alue työ ja työpaikat tuo verotuloja hyvinvoinnin edistämistä varten.

Haverin mukaan itsehallinto on asukkaiden kyky tehdä paikallisia valintoja (Haveri & Airaksinen 2011). Paikallisten valintojen tekeminen ennalta harkitusti, systemaattisesti ja pitkäjännitteisesti sekä muuttuvissa tilanteissa nopeasti reagoiden edellyttää strategista johtamista. Siten strategiatyö on johtamisen väline ja menetelmä, minkä avulla asiat hahmotetaan ideoista käytäntöön.

Strategiatyöskentely auttaa näkemään haasteita ja mahdollisuuksia, helpottaa vaikeiden valintojen tekemistä ja ennen muuta toimeenpanossa sitouttaa osallistujat. Strategiaprosessin avulla toimijat voivat yhdessä löytää uusia asioita ja näkökulmia sekä vahvistaa keskinäistä ymmärrystä ja asioiden sisäistämistä.

Strategiatyöskentelyllä voidaan oma toiminta palauttaa perustehtävän tarkasteluun; miksi olemme olemassa ja mikä on toiminnassamme olennaista. Perustehtävän muis-tutus on olennainen, koska muutoksissa tarvitaan vahva yhteinen tahto ja selkeä visio tulevaisuuteen. Viime kädessä tahto mitataan, kun tavoitteita sovelletaan ja viedään organisaation päivittäiseen työhön.

Strategisen työskentelyn vakiinnuttaminen edellyttää toimeenpanosta palautetta, siitä oppimista ja työskentelyn systematisointia. Strategiatyön jatkuvuus varmistaa valtuustokauden linjaukset ja vuosittaisen strategian arvioinnin, täsmentämisen sekä liittämisen talousarvioon, muihin vuositason ohjelmiin ja vielä asiantuntijoiden hen-kilökohtaisiin tavoitteisiin.

317


Strategiatyön portaat

Kunnan strategian laatiminen tai tarkistaminen edellyttää systemaattista työn vai-heistamista. Ensimmäinen porras on toimintaympäristön huomioon ottaminen sekä siihen sopeutuvan ja sitä muuttavan strategian tekeminen. Tapahtuneen kehityksen ymmärrys, nykytilan näkeminen ja tulevaisuuden ennakointi antaa perustan realistisille tavoitteille. Realistisuus ei sulje pois kunnianhimoisia tavoitteita, jotka eivät synny pelkästään normaalitoiminnalla. Itsehallinnon uskottavuuden näkökulmasta kunnan luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden on pystyttävä asettamaan kunta oikealla tavalla ja oikeaan paikkaan toimintaympäristön karttapohjalle.

Toinen porras on poliittisen johdon selkeä rooli ja päätöksentekokyky, joka var-mistaa sekä strategisten tavoitteiden sopimisen että niihin sitoutumisen. Strategia on tahdon ja sen mukaisten tavoitteiden kirkastamista. Onnistuneet strategiset tavoitteet ovat valintoja lukuisten hyvien ja tarpeellisten asioiden joukosta. Olennaista on, että valitut toimenpiteet eivät ole ristiriitaisia toisiinsa nähden, vaan vahvistavat toisiaan toteutuksessa. Poliittisen toiminnan haasteellisuuteen liittyy, että on monenlaisia pai-neita tehdä ristiriitaisia linjauksia ja kyseenalaistaa jo sovittuja asioita toimeenpanopää-töksissä. Tavoitteiden mukainen toteuttaminen vaatii päätöksentekoa, joka konkretisoi valintojen mukaiset tavoitteet toisiaan vahvistaviksi toimenpiteiksi. Itsehallinnollisen kunnan uskottavuuden näkökulmasta kunnan poliittisen johdon on kyettävä tekemään mahdollisimman hyviä strategisia valintoja ja niiden mukaisia päätöksiä eli on oltava päätöksentekokykyä.

Kolmas porras on ammatillisen johdon osaaminen ja kyky suunnata organisaa-tion strategian toimeenpanoa ja sen vaatimaa muutostyötä. Strategisen johtamisen valmiudet ammatillisessa organisaatiossa edellyttää muutosjohtamiskulttuuria ja osaavaa johtoa. Strategian kokonaisuuden hallinta ja seuranta ovat ylimmän johdon vastuulla. Strategia toteutetaan toimialoilla ja viime kädessä kuntalaisia ja asiakkaita palveltaessa ja elinkeinotoiminnan edellytyksiä varmistettaessa. Siten olennaista on osaajien organisointi ja vastuuttaminen keskeisiin tehtäviin. Itsehallinnollisen kunnan uskottavuuden näkökulmasta kunnan ammatillisen johdon on osattava organisoida oikeat osaajat oikeisiin tehtäviin sekä yhdistää kunnan toiminnat verkostoihin eli on oltava toimeenpanokykyä.

Neljäs porras on strategian toimeenpanon liittäminen yhdyskunnan elinvoiman ja kuntalaisten hyvinvoinnin tukemiseen. Kuntalain mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kunnan onnistuminen yh-dyskunnan fyysisen infrastruktuurin ylläpidossa, elinvoiman edistämisessä ja hyvinvoin-tipalvelujen toteuttamisessa luovat mahdollisuuksia ja tukevat yhdyskunnan ja yksilön hyvinvointia. Itsehallinnollisen kunnan uskottavuuden näkökulmasta toimenpiteiden on luotava edellytyksiä yhdyskunnan ja kuntalaisen hyvälle elämälle.

Erilaistuviin toimintaympäristöihin soveltuva strategia on onnistuneen strategisen johtamisen lähtökohta

Suomen alueet ovat aiempaa enemmän erilaistuneet ja siten paikallisyhteisöt toimivat hyvin erilaisissa toimintaympäristöissä. Kunta niin kuin muutkin organisaatiot ovat

318

ACTA

osa toimintaympäristöään. Sen antamien puitteiden ja ehtojen rajoissa pitää ja voidaan toimia. Kontingenssinäkemyksen mukaan organisaatioiden on otettava huomioon ja sopeuduttava toimintaympäristöön, joka taas vaikuttaa sisäiseen ja ulkoiseen vuorovai-kutukseen. Resurssiriippuvuusnäkökulman mukaan organisaatiot nähdään resurssien hankinnassa riippuvaiseksi toimintaympäristöstään; organisaation säilymisessä tärkeintä on kyky hankkia ja ylläpitää resursseja.

Realistinen arviointi omista vahvuuksista ja heikkouksista on suunnittelun perusta. Oman organisaation tilan arvion peilaaminen toimintaympäristön mahdollisuuksiin ja uhkiin on toteutuskelpoisen strategian lähtökohta. Toimintaympäristön kehitys-suunnan riittävän oikea arvio muuttuvassa ja monimutkaisessa maailmassa linkittää mahdollisuudet ja uhat todellisuuteen. Riittämätön toimintaympäristön arvio voi aiheuttaa sekä epärealistisia pelkoja että myös epätodellisia toiveita. Keskeisin kysymys on, mihin asioihin ja muutoksiin oma organisaatio voi vaikuttaa yksin sekä yhteistyössä ja verkostoissa kumppanuuksien avulla.

Toimintaympäristö voidaan nähdä monesta näkökulmasta ja monella tasolla. Tässä kirjoituksessa toimiympäristön kerrostumat nähdään kunnan näkökulmasta, jolloin eri tasot ovat globaalista omaan organisaatioon. Näiden tasojen merkitys ja vaikutus riippuu missä osassa Suomea, mikä alueen yhdyskunta- ja elinkeinorakenne,

Kuvio 1. Toimintaympäristön muutospaineiden monikerroksellisuus.

Toimintaympäristö ja sen muutospaineiden monikerroksellisuus (kuvio 1) kuvaa tietyllä jäsennyksellä erilaisia ja erivoimaisia tekijöitä, jotka vaikuttavat kuntaorganisaation toi-mintamahdollisuuksiin. Globaalitalouden muutokset heiluttavat, ei pelkästään Suomea,

Muutospaineiden monikerroksellisuus

Suomi ja globaalit megatrendit

2020 luvun kunnallishallinnonkehykset (Suomen elinvoima, kansantalous,

julkinen talous, kunnan tehtävät/rahoitus)

Paikallinen toimintaympäristö osanaglobaalia maailmaa (yritykset, työvoima, alueen

elinvoima, kilpailukyky, vetovoima)

Moninainen kuntayhteisö(hyvinvointi, osallistuminen, yhteisön elinvoima,

yhdyskuntarakenne, monikulttuurisuus)

Kuntaorganisaatio(edustuksellinen demokratia, johtaminen,organisaatio, palvelut, talous ja henkilöstö)

319


vaan koko Eurooppaa. Maailmantalouden epävarmuudet ja viimeaikojen euroalueen valtioiden talouden ongelmat vaikuttavat Suomeen. Euroopan talousmuutokset vai-kuttavat Suomen kansantalouteen ja sitä kautta jollakin voimalla ja aikavälillä myös julkiseen talouteen. Suomen valtionkin vaikutusvalta näihin muutoksiin on pieni.

Julkisen talouden tilanne on osaltaan raamittamassa 2020-luvun kunnallishal-linnon ja kuntatalouden toimintamahdollisuuksia. Julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kurominen näkyy hyvin todennäköisesti tulevan 2011–2015 hallituskauden ohjelmalinjauksissa. Samanaikaisesti käynnistynyt kuntalain kokonaisuudistus mää-rittelee juridiset ja hallinnolliset ehdot kunnille. Hyvin todennäköisesti joudutaan tekemään paikallisen itsehallinnon uudelleen määrittely (Majoinen 2011).

Siinä yhteydessä nousee esille kysymyksiä, kuten määritelläänkö kaikille kunnille yhtenäinen järjestämisvastuu vai määritelläänkö eri kunnille erilainen valta ja vastuu. Jos kunnan perustehtävä muuttuu, samalla muuttuu myös sen strateginen asema ja vastuu. Alueiden eriytyminen jatkuu ja sen myötä kuntien toimintaympäristö erilaistuu. Strategian avulla mahdollisuuksia hyödynnetään omien vahvuuksien kautta.

Kunnallishallinnon rakenteen muutos on jo ollut käynnissä muutaman vuoden ajan. Kuntien erilaistuminen on jo johtanut erilaisiin toimintamalleihin eri osissa maa-ta. Kainuun maakunta hoitaa kuntien puolesta suurimman osan palveluista, samoin toimitaan myös useilla yhteistoiminta-alueilla. Näissä toimintamalleissa peruskuntien tehtävät ovat vähentyneet ja rooli on muuttunut selvästi. Kaupunkiseutujen kuntalii-toksissa on koottu useita kuntia työssäkäyntialueen pohjalta uudeksi kunnaksi. Näissä entiset peruskunnat ovat tulleet kaupungin osa-alueiksi. Nämä muutokset osoittavat, mihin suuntaan suomalainen paikallishallinnon rakenne kehittyy 2020-luvulla.

Kunnan menestyminen on entistä riippuvaisempi paikallisesta toimintaympäris-töstä, maakunnasta, seudusta ja työssäkäyntialueesta. Paikallinen toimintaympäristö on kunnan strategisen suunnittelun ja johtamisen kannalta olennainen mahdollisuuksien kenttä. Kunnan taloudellinen menestyminen on riippuvainen paikallistalouden elin-voimasta ja kilpailukyvystä. Kaupunkiseuduilla kuntalaisten yhteisö on todellisuudessa työssäkäynnin, opiskelun, asioinnin, kaupan, asumisen ja harrastusten toiminnallinen kokonaisuus. Mitä laajempia asukkaiden rajat ylittävät toiminnot ovat, sitä suuremmin kunnat ovat riippuvaisia toisistaan huolimatta hallinnollisesta kuntarajasta. Menes-tyksen edellytykset luodaan yhdyskuntarakenteen toimivuudella ja elinkeinoelämän kehittämisellä sekä asumisen mahdollisuuksilla.

Maaseutumaisilla alueilla kuntien välisen vähäisemmän riippuvuuden ja yhteisen työssäkäyntialueen puuttumisen vuoksi voimavarojen yhdistäminen ei onnistu helposti. Kuntien yhteistoiminta antaa kuitenkin mahdollisuuksia muiden kuin lähipalvelujen järjestämisessä. Harvaan asutun maaseudun kunnissa elinvoima on paikallistalouden toimivuuden tukemista ja kunnan konkreettisia elinkeinopolitiikkatekoja. Kehittämisen pienet resurssit rajoittavat paljolti mahdollisuuksia vaikuttaa elinvoiman kehittämi-seen. Toisaalta kunnan suora ja verkostojen kautta kanavoituva vaikutus elinvoiman edistämiseen on suuri.

Itsehallinnollisen kunnan päävastuu on kuntayhteisön hyvinvoinnin edistäminen. Paikallisten valintojen onnistuneisuus pitkällä aikavälillä arvioidaan sillä, miten kunta kehittyy elinvoimaisena ja toimintakykyisenä. Globalisoitumisen, muuttoliikkeen, väestörakennekehityksen ja arvojen muutoksen myötä kuntayhteisö moninaistuu.

320

ACTA

Hyvinvoinnin lisääntymisen toisena puolena on pahoinvoinnin kasvu. Pahoinvoinnin ennaltaehkäisemisessä kunnan rooli merkittävä ja koordinoivana yhteistyökumppanina ratkaiseva, kun etsitään tasapainoa yksilön, yhteisön ja kuntaorganisaation vastuuja-olle. Kuntalainen ei ole vain asiakas, vaan kuntayhteisön vaikuttava jäsen. Yhteisön hyvinvoinnin edistämisessä on nähtävä kuntalaisen monet roolit, jotka poikkeavat markkinoilla toimivan yritysten maksavista asiakkaista (Möttönen 2010).

Yhdyskuntarakenteen suunnittelu on vahvasti strategista vaikuttamista kuntalaisen elämän edellytyksiin. Maankäyttöratkaisuilla ja kaavoituksella sekä asumisalueiden ja liikenteen suunnittelulla luodaan pitkäaikainen perusta asumisen, palvelujen ja yritysalueiden toimivuudelle. Tämän perustan toimiva yhdistäminen palvelujen ke-hittämiseen tuo mukanaan hyvinvoinnin ja elinvoiman edellytyksiä.

Kunta on asukkaiden itsehallintoa, jonka päätösvaltaa käyttää asukkaiden valit-sema valtuusto. Toiminnan järjestäminen tapahtuu kuntaorganisaation avulla ja sen tuloksellisuuden keskeisin kriteeri on johtamisen toimivuus ja vaikuttavuus.

Johtamisen ja organisaation on sopeuduttava toimintaympäristön vaateisiin ja samalla aktiivisesti hyödyntää sen antamat mahdollisuudet omien vahvuuksien avul-la. Globaalin maailman tuleminen lähelle ja kuntayhdyskunnan moninaistuminen edellyttävät strategiselta johtamiselta kokonaisuuden ymmärtämistä ja tulevaisuuden vaikuttavien olennaisten tekijöiden näkemistä.

Nykyinen kunnan poliittinen johtaminen ja sitä tukeva organisaatio on jäsentynyt edelleenkin operaatiotason ja ammatillisen työn näkökulmasta määrällisesti laajana sektorilautakuntaorganisaationa. Kuntayhdyskunnan moninaisuus ja toimintaym-päristön nopeat muutokset edellyttävät strategisen tason kokonaisuuden hallintaa. Hyvinvoinnin edistäminen ja pahoinvoinnin ennalta ehkäisy vaativat monentasoisia toimenpiteitä ja eri ammatillisten sektoreiden asiantuntijoiden työtä. Siten poliittisen johtamisella on oltava vastuu useiden toisiinsa vaikuttavien palvelujen ja toimintojen linjauksista eikä vain yhden sektorin yksittäisistä päätöksistä.

Uudenlaiset poliittisen johtamisen organisaatiomallit, kuten elämänkaarijäsennys ja prosessikokonaisuushahmotus, vahvistavat huomattavasti poliittisen johtamisen päätöksentekokyvyn ja strategisiin haasteisiin vastaamisen edellytyksiä. Kun poliit-tinen valta vielä kootaan valtuustokeskeiseksi ilman sektorilautakuntia esimerkiksi valtuuston valiokuntamallilla, vahvistetaan johtamisen edellytyksiä ja myös vaaleilla on kokonaisuudessaan suora vaikutus poliittiseen edustamiseen.

Samoin kuin poliittinen organisaatio myös kunnan ammatillinen organisaatio edellyttää siirtymistä sektorimaisesta mallista kokonaisvaltaista kunta- ja asiakaslähtöistä johtamista tukemaan. Ylimmän ammatillisen johdon tasolla kuntalaisen elämänkaaren ja toiminnan prosessikokonaisuuksien mukaan rakennettu johtamisjärjestelmä edistää palvelujen, infrastruktuurin ja elinvoimatehtävien synergiahyötyjen saavuttamista. Samoin ammatillisen johdon toimeenpanokyvyn vahvistaminen edellyttää sektorit ylittävää johtamista, jotta voidaan nykyistä tuloksellisemmin organisoida henkilöstö-voimavaroja, hallita taloutta ja ylläpitää kumppanuusverkostoja.

Kunnan organisaation kokonaisjäsennyksen myötä voidaan nykyistä paremmin hahmottaa ja rakentaa "kentän" tuotannon palveluja toimintaprosessit kuntalais-, asiakas- ja kumppanuuslähtöiseksi. Näin viime kädessä saadaan itsehallinnollisen kunnan strategia elämään kuntayhteisössä ja kuntalaisia palveltaessa.

321



Haveri, A. & Airaksinen, J. (2011): Itsehallinto asukkaiden paikalliseen itsehallintoon perus-tuvana hallintana. Teoksessa Haveri, A. − Stenvall, J. − Majoinen, K. – Pekola-Sjöblom, M. (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Suomen Kuntaliitto 2011.

Majoinen, K. (2011): Kunnan perustehtävän uudelleen määrittelyn välttämättömyys. Teoksessa Haveri, A. − Stenvall, J. – Majoinen, K. − Pekola-Sjöblom, M. (toim.): Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Suomen Kuntaliitto 2011.

Möttönen, S. (2010): Kuntalaisen muuttuvat roolit. Uusi Kunta 2017 julkaisut 1/2010. http://www.kunnat.net/fi /palvelualueet/uusikunta2017/materiaalipankki/Documents/Kun-talaisen%20muuttuvat%20roolit.pdf

322

ACTA

323


VKUNNAN TEHTÄVÄT

JA ROOLI

324

ACTA

Kaija Majoinen

Kun kaikki muuttuu – kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämättömyys

Johdanto

Kunnan roolia suomalaisessa yhteiskunnassa pidetään usein itsestäänselvyytenä. Olem-me tottuneet siihen, että kunnat huolehtivat arkielämämme kannalta tärkeistä perus-palveluista asiantuntevasti ja tehokkaasti. Vaikka sosiaali-, terveys- ja sivistyspalveluja voidaan pitää kuntien ruisleipänä, kunnilla on myös hyvin tärkeä tehtävä asumisen, liikenteen sujuvuuden, maankäytön sekä viihtyisän ympäristön mahdollistamisessa. Tärkeää on lisäksi muistaa, että kunnat tarjoavat kansalaisille tehokkaan kanavan osallistumiseen ja paikallisten asioiden ajamiseen.

Kunnan perustehtävän ydin määritellään kuntalaissa. Vuonna 1995 voimaan tulleen kuntalain (365/95) mukaan kunta pyrkii edistämään kuntalaisten hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Taustalla on ajatus siitä, että kunnan on joko yksin tai yhteistyössä muiden kuntien kanssa huolehdittava sen järjestämisvastuulle annetuista palvelutehtävistä. Kunnat eivät kuitenkaan ole vain valtion antamien hyvinvointi-tehtävien toteuttajia, kuten Niiranen on artikkelissaan todennut, vaan ne ovat omaa paikallista hyvinvointipolitiikkaansa itsenäisesti muotoilevia ja siitä päättäviä toimi-joita. Kestävä kehitys voidaan ymmärtää laajasti, jolloin sillä tarkoitetaan sosiaalisesti, kulttuurisesti, taloudellisesti, sivistyksellisesti ja ympäristöllisesti kestävää kehitystä.

Kunnat erilaistuvat ja kuntakenttä muodostuu mosaiikkimaiseksi. Yleiset muu-tostrendit sekä toimintaympäristön moninaiset muutokset vaikuttavat kunnan rooliin ja perustehtävän painotuksiin. Kunnan perustehtävän määritys tulee ajankohtaiseksi uutta kuntalakia valmisteltaessa. Jo kuntalain uudistustarpeita selvittänyt työryhmä on todennut, että lain valmistelun alkuvaiheessa on linjattava, onko kunnallishallin-non rakenteita kehitettävä yhden mallin vai erilaisten mallien pohjalta (VM 2011). Tämä on uutta, koska meillä on ollut tähän saakka perusperiaatteena niin sanottu yhtenäiskunta-ajattelu ja siihen pohjautuva tehtävämäärittely. Tämän seurauksena suomalaisten kuntien tehtävät ovat samat, olipa kunnan koko suuri tai pieni tai sijait-sipa se missä päin Suomea tahansa.

Tarkastelen tässä artikkelissa kunnan perustehtävään kohdistuvia paineita ja muutoksia. Aineistonani ovat Suomen Kuntaliiton käynnistämän Uusi Kunta 2017 -ohjelmaan liittyneiden Fokus Group -haastattelujen analyysit. Kysyn, mitä sisältöjä eri toimijat nostavat kunnan perustehtävän ytimeen. Mitkä sisällöt painottuvat eri-laisissa toimintaympäristöissä toimivissa kunnissa? Lopuksi hahmotan kuvaa niistä haasteellisista rajoista, jotka nousevat keskiöön määriteltäessä kunnan perustehtävää uutta kuntalakia valmisteltaessa.

325


Perustehtävä toimintaympäristön muuttuessa

Kunta ei toimi tyhjiössä, vaan se on entistä riippuvaisempi ympäristöstään. Nyky-ajan kunta toimii monissa alueellisissa, kansallisissa ja kansainvälisissä verkostoissa. Globaali kiertyy lokaaliin ja yksilöt ja yhteisöt limittyvät laajoihin vuorovaikutuksen verkostoihin. Keskeiseksi muodostuu paikallisen ja globaalin välinen vuorovaikutus (Hyyryläinen 2010).

Toimintaympäristön muuttuessa kuntien perustehtävän tulkinta vaatii keskustelua ja valppaana oloa. Kunta, kuten muut instituutiot ovat menettämässä auktoriteetti-asemaansa. Uuden sukupolven edustajien niin sanottu kuluttajakansalaisten tulo työ-elämään ja päättäjiksi tulee muuttamaan kunnan johtamista ja toimintatapoja, mutta myös odotuksia kuntapalveluja kohtaan (Halava & Pantzar 2011).

Kunnan olemassaolo riippuu viime kädessä siitä, kuinka hyvin se pystyy vastaa-maan todellisiin haasteisiin ja tarpeisiin sekä saamaan toiminnalleen kuntalaisten ja eri sidosryhmien luottamuksen. Kuntaan julkisena toimijana liittyy responsiivisuuden eli vastaavuuden vaatimus. Täydellinen responsiivisuus ei ole kuitenkaan mahdollista, kos-ka kuntalaismielipiteiden lisäksi on otettava huomioon esimerkiksi talouden reunaehdot ja yhdenvertaisuuden vaatimukset. Näin ollen puhutaan riittävän responsiivisuuden vaatimuksesta (Borg 1998).

Perustehtävä ja sen määrittelyprosessi ovat johtajuuden ydintä myös kunnissa. Riittävän responsiivisuuden näkökulmasta hyvään johtajuuteen kuuluu vaatimus kuunnella kuntalaisten ja eri sidosryhmien mielipiteitä sekä olla vuorovaikutuksessa heidän kanssaan. Samanaikaisesti on määriteltävä rajat sille, mikä on mahdollista toteuttaa, mikä ei.

Perustehtävän kirkastaminen vaatii dialogisuutta, joka prosessina on luonteel-taan enemmän kysymistä kuin vastauksia. (Hyyppä 2000). Tätä kysyvää ja etsivää dialogisuutta tarvitaan lisää myös kunnan ja valtion toimijoiden välillä kuntien roolin kirkastamiseksi kansallisesti. Uusi Kunta 2017 -kuulemisvaiheen yhteydessä tehty avoin nettikysely (Fountain Park 2010) nosti juuri vuorovaikutukseen liittyvät asiat yhdeksi tärkeimmistä kuntajohtamiseen ja -demokratiaan liittyvistä kehittämiskysymyksistä.

Olipa organisaatio mikä tahansa, riskinä on harhautuminen perustehtävästä. Normatiivisen, virallisissa dokumenteissa määritellyn perustehtävän ohella on tut-kimuskirjallisuudessa määritelty eksistentiaalinen ja fenomenaalinen perustehtävä (Hyyppä 2000). Näistä eksistentiaalinen perustehtävä on se, jota yhteisön jäsenet uskovat toteuttavansa. Esimerkkinä voisi mainita vaikkapa oman profession intressejä yksinomaan toteuttava työskentely. Tällöin ollaan tekemässä oman työorientaation perusteella hyvää työtä, mutta sektoriaalisessa putkiajattelussa kuntalaisen elämänko-konaisuus ja hyvinvoinnin edistäminen jäävät taka-alalle. Fenomenaalinen puolestaan viittaa perustehtävään, jota yhteisö ulkopuolisen silmin näyttää toteuttavan. Tästä esimerkkinä voi mainita vaikkapa kunnan, jonka ainoa tavoite on itsenäisyys, vaikka talouden tilanne ja kuntalaisten palvelujen turvaaminen eivät sitä enää mahdollista. Ulkopuoliset näkevät kunnan olevan vailla itsehallintoa, mutta kunta itsessään pitää kiinni itsehallinnostaan.

Perustehtävän hämärtyminen voi vahvistaa näennäistyöskentelyä. Tällöin orga-nisaatio voi alkaa toimia ikään kuin siellä tehtäisiin työtä perustehtävän suunnassa,

326

ACTA

vaikka tosiasiassa organisaatio vieraantuu entistä kauemmaksi perustehtävänsä ytimestä. Kuntaesimerkkiä käyttäen liian riippuvuuden rakentaminen julkisista palveluista voi olla merkki pikemminkin perustehtävästä etääntymisestä kuin perustehtävän suorit-tamisesta. Koska kunnan tehtävänä on edistää hyvinvointia, on kysyttävä, pitäisikö tämän tarkoittaa ennen kaikkea sitä, että kunta pyrkii kaikin mahdollisin keinoin voimaannuttamaan kuntalaisia. Näin kunta vahvistaa kuntalaisen vastuuta omasta hyvinvoinnistaan ja lähiyhteisöstään

Perustehtävään liittyy paradoksaalisuus, joka ilmenee perustehtävän kannalta käänteisenä toimintana. Tehtävämäärittely, funktionaalisen ja dysfunktionaalisen rajan hallinta on erityisen kompleksista varsinkin toimintaympäristön monimutkaistuessa (Hyyppä 2000). Tutkijat ovat puhuneet hyvinvointiyhteiskunnan dysfunktioista, jotka ilmenevät monenlaisen pahoinvoinnin ilmentyminä kuten syrjäytymisenä, masennuk-sena, turvattomuutena ja alkoholiongelmina. Tulevaisuuden tutkijat puhuvat kesyistä ja ilkeistä ongelmista. Kesyjä ongelmia voidaan ratkoa rationaalisella otteella, mutta ilkeitä ongelmia on piiritettävä useasta eri suunnasta, mikä tekee rationaalisen etenemisen mahdottomaksi (Rittel & Webber 1973; Sotarauta 1996). Viime aikojen kirjoituksissa on kuntien todettu kohtaavan, ei vain ilkeitä, vaan tosi ilkeitä ongelmia.

Lisähaasteen kuntien perustehtävän määrittelyyn tuo se, että kunnat toimivat alueellisesti hyvin erilaisissa toimintaympäristöissä, joista nousee moninaisia strategisia haasteita. Alueellisen kehityksen, muuttoliikkeen ja väestön ikärakenteen kehityksestä johtuva huoltosuhteen muutoksen vuoksi kunnan edellytykset selviytyä tehtävistään näyttävät eriytyvän entisestään. Kunnallisalan kehittämissäätiön julkaisussa Suomen aluerakenteen viimeaikainen ja tuleva kehitys (Hätälä & Rusanen 2010) ennakoidaan, että väestö ja talouden kasvu keskittyvät muutamalle menestyvälle kaupunkiseudulle. Samansuuntaiseen johtopäätökseen päädyttiin myös Suomen Kuntaliiton julkaisemassa suurten kaupunkien tulevaisuutta ennakoineessa tutkimuksessa (von Bruun & Kirvelä 2009). Monien paineiden ohella tuloksissa korostettiin palvelujen turvaamisen ja talou-den vaikeaa yhtälöä. Käytännössä kaikki panelistit pitivät tilannetta kestämättömänä ja vaativat palvelujen priorisointia.

Metropolialueen kunnat toimivat Suomen kilpailukyvyn vahvistamisen kehitys-alustana (Tolkki − Airaksinen − Haveri 2010). Tasapainoinen kuntakehitys merkitsee täällä monia tärkeitä painotuksia perustehtävään: toimivaa maankäyttöä, asumista ja liikenneyhteyksiä, kansainvälistä kilpailukykyä vahvistavaa elinkeinopolitiikkaa sekä huomion kiinnittämistä monikulttuurisuuteen ja sosiaaliseen eheyteen. Kuntien riip-puvuus toisistaan on kasvanut näiden asioiden hoidossa sekä työssäkäynti- ja asiointi-alueiden laajetessa niin metropolialueella kuin muilla kasvavilla kaupunkiseuduilla.

Osalle maaseudun kunnista on tyypillistä pitkät välimatkat, ikääntyvä väestö ja vinoutuva huoltosuhde. Väestön ikääntymisen myötä kasvavat hoivamenot heiken-tävät mahdollisuuksia rahoittaa muita palveluja. Kunnan taloudellinen liikkumavara menee lakisääteisten palvelujen tuottamiseen ja kunta ei pysty tarjoamaan riittävästi palveluja. Monet ei-lakisääteiset, ihmisten kannalta tärkeät tehtävät jäävät julkiselta sektorilta hoitamatta. Näillä alueilla järjestöjen merkitystä ihmisten aktiivisuuden, osallistumisen, kanssakäymisen, sosiaalisen elämän ja yhteisöllisyyden ylläpitäjänä korostetaan enemmän kuin palvelutuottajaroolia. Kolmannella sektorilla tai naapuri-

327


apuna tehtävällä vapaaehtoistyöllä on tärkeä merkitys, vaikka sen varaan ei voida laskea jatkuvaa avuntarvetta (Pihlaja 2010).

Artikkelin aineisto

Artikkelin aineisto on koottu viiden eri Focus Group -ryhmän haastattelusta, jotka toteutettiin kevättalvella 2010 osana Uusi Kunta 2017 -kehittämistyötä. Näitä ryhmiä olivat luottamushenkilöjohdosta, kunnan- ja kaupunginjohtajista, kehitysjohtajista sekä valtakunnan tason kehittäjistä ja talouselämän vaikuttajista muodostetut ryhmät. Kuhunkin ryhmään kuului 5-8 henkilöä. Ryhmän jäseniä valittaessa otettiin huomioon erilaisissa toimintaympäristöissä toimivat kunnat sekä ryhmän jäsenten ikäjakauman ja sukupuolen edustavuus.

Haastattelut tehtiin Kuntatalolla talvella 2010. Kaikki haastattelut nauhoitettiin ja näin saatu aineisto litteroitiin. Lisäksi haastattelutilanteessa tehtiin muistiinpanot helpottamaan aineiston analysointia. Näin muodostui mielenkiintoinen ja syvällinen aineisto sisällönanalyysillä tehtävälle tutkimusartikkelille. Aineistoa käytettiin myös suunniteltaessa kuntajohtamisen kehittämiseen suuntautuvaa verkostohanketta (Uu-den sukupolven organisaatio ja johtaminen eli USO-hanke). Tämä hanke käynnistyi syksyllä 2010 Kuntaliiton, AudiaPro Oy:n ja 31 kunnan yhteistyöhankkeena. Sitä rahoittaa myös Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra.

Focus Group -menetelmä osoitti soveltuvuutensa Uusi Kunta 2017 -ohjelmaan liittyvän aineiston hankintaan. Kun kuhunkin ryhmään kuuluvilla oli yhteinen ni-mittäjä (esimerkiksi virka-asema), pääsivät ryhmän jäsenet varsin pian syvälliseen ja analysoivaan keskusteluun esitetyistä teemoista. Menetelmä näyttää soveltuvan hyvin tuotekehittelyyn sekä myös tilanteisiin, kun suuntaudutaan uudelle alueelle (mene-telmästä lisää esimerkiksi Barbour & Kitzinger 1999).

Eriytyvä kuntakehitys

Focus Group -ryhmähaastattelujen kautta piirtyvä kuntien tulevaisuuden toiminta-kenttä on aiempaa moninaisempi ja jännitteisempi. Kehitysjohtajat kuvasivat alueiden erilaistumisen jatkuvan edelleen hyvin selvänä. Erityisesti metropolialueella ja kasvavilla kaupunkiseuduilla kansainvälisen kilpailukyvyn turvaaminen on keskeinen muutoksen ajuri. Näillä alueilla ryhmän jäsenet näkivät luonnollisena kehityksen jatkumona sen, että kunnat muodostuvat työssäkäyntialueista. Näin vahva peruskunta oli visiona kau-punkiseutujen tulevaisuudelle. Sitä vastoin pitkien etäisyyksien kunnissa kuntaliitoksen ei nähty olevan ratkaisu palvelujen turvaamiseen tai talouden tasapainottamiseen. Ryhmän jäsenet peräänkuuluttivatkin joustavaa kuntalakia, jossa ratkaisuja ei etsitä yhdestä kuntamallista.

Kunnan- ja kaupunginjohtajien ryhmähaastattelussa nousivat erityisesti esiin ne kohtuuttomat vaatimukset, joita kunta nyky-yhteiskunnassa kohtaa. Nämä lisävaateet nousevat niin hyvinvointiyhteiskunnan dysfunktioista eli pahoinvoinnin voimistumi-sesta, kuin myös kuntiin kohdistuvista kohtuuttomista turvallisuusodotuksista. ”Jos eskarilaiset kävelevät päiväkodilta 300 metriä kirkkoon, niin niillä pitää kaikilla olla

328

ACTA

huomioliivit ja muuta, mutta kun ne samat tenavat ovat vanhempiensa kanssa illalla liikenteessä, niin ei niillä mitään huomioliivejä ole.” Kuntajohtajat arvioivat, että tar-vitaan kokonaismuutosta ajattelu- ja toimintatavoissa, pelkät rakenteelliset muutokset eivät riitä. Kun valtio eri ohjausmuotoja käyttäen puuttuu kuntien toimintaan ja kun otetaan huomioon kuntien tehtävien ylikuorma, ryhmän jäsenet kysyivät, mitä meillä on itse asiassa jäljellä kunnallisesta itsehallinnosta.

Kuntien luottamushenkilöjohto näki kuntien eriytymiskehityksen vaikuttavan vahvasti koko kuntakentän tulevaisuuteen. Suomen riippuvuudet kansainvälisistä toimijoista lisääntyvät, monikulttuurisuus kasvaa ja erityisesti Pietarin metropolialueen vahvistuminen heijastuu koko Suomeen, ei vain itäiseen osaan maatamme. Sosiaalisen ja taloudellisen polarisaation todettiin lisääntyvän. Esiintyy erilaisia arvokärjistymiä, kuten ”tää kulutusyhteiskunta ei oo enää mun juttu”. Näin työn lisäksi muut elämänalueet merkitsevät uudelle sukupolvelle aiempaa enemmän. Myös luottamushenkilöjohdolta tuli tiukka EI kuntien uusille tehtäville.

Valtakunnan tason kehittäjät eri ministeriöistä ja Kuntaliittokonsernin tytär-yhtiöstä kantoivat huolta siitä, miten alueiden erilaistuessa voidaan tarjota riittävän yhdenvertaiset palvelut kaikille suomalaisille asuinpaikasta riippumatta. ”Jos ajattelee vaikkapa koulutuspalveluja, niin on päivänselvää, että meillä on liian paljon pieniä kuntia. Jos jossakin kunnassa syntyy vuodessa alle 15 lasta, niin se ei edes pysty pe-rusopetusta enää järjestämään puhumattakaan lukiokoulutuksesta tai ammatillisesta koulutuksesta.” Keskittymiskehityksen edessä kunnat ovat voimattomia ja polarisaatio näyttää jatkuvan, kun ”nuoriso hakeutuu sinne missä on pörinää ja missä ollaan kaukana sukulaisista.” Työ-Suomen ja loma-Suomen myötä kysymys kaksois- ja monikunta-laisuudesta nousee entistä ajankohtaisemmaksi. Ryhmäläiset arvioivat, että valtiolle tulee entisestään lisää tapoja ohjata erilaisia kuntia. Nämä moninaiset ohjausmuodot ovat alkaneet kehittyä jo Paras-hankkeen yhteydessä, kun on otettu käyttöön muuan muassa taloudellisesti vaikeassa asemassa olevien kuntien selvitysmenettely sekä kau-punkiseutujen suunnitteluvelvoite.

Talouselämän vaikuttajat tunnistivat myös kuntien erilaisuuden. He kaipasivat tämän erilaisuuden huomioonottamista niin hallinnossa kuin johtamisessa. Vielä nyt kuntia katsottiin tarkasteltavan liikaa keskivertoajattelun mukaisesti.

Erilaiset kunnat – entä tehtävät?

Haastatteluissa mukana olleet asiantuntijat olivat pitkälti yksimielisiä siitä, että tule-vaisuudessa ei pärjätä enää yhdellä kuntamallilla. Kehitysjohtajat korostivat tarvetta kuntien omaehtoisuuden, vapauden ja väljyyden lisäämiseen. He olivat valmiita eri-laisiin kokeiluihin. Kaivattiin uutta vapaakuntakokeilua 1980- ja 1990-luvun malliin kuitenkin sillä erotuksella, että nyt kokeilun kohteena olisivat erilaisilla alueilla toimivat vapaakunnat.

Kuntajohtajat näkivät kuntien erilaiset rakenteet ja toimintatavat jo nyt tosi-asiana. Siksi kuntatyyppien tulisi määräytyä tehtävien mukaan. Toisaalta he näkivät tarpeelliseksi sen, että itsehallinnolle asetetaan selkeät rajat esimerkiksi tietohallinnossa. Tämän he näkivät välttämättömäksi, jotta tietojensiirto ja sähköiset palvelut kehittyvät

329


hyvinvoinnin ja elinvoiman kehitysalustaksi. Keskustelu erilaisten kuntamallien mukaan määräytyvistä tehtävistä jäi varsin

pinnalliseksi. Kasvukeskuksien kuntien osalta korostettiin kuntien merkitystä kehi-tysalustana, jolloin yhteistyö koulutus- ja kehittäjäorganisaatioiden kanssa nousee keskeiseksi. Samalla todettiin, että kumppanuudet korostuvat sijaitsipa kunta missä tahansa. Peräänkuulutettiin myös sitä, että kuntaorganisaatioajattelusta on siirryttävä entistä enemmän kuntayhteisöajatteluun, jolloin kuntalaiset ja eri sidosryhmät nou-sevat tarkastelun keskiöön.

Kuntien erilaistuvan toimintaympäristön vaikutus kuntien perustehtävään nousi erityisesti kehitysjohtajien keskustelussa vahvasti esiin. Haasteellisena nähtiin ennen kaikkea pitkien etäisyyksien kuntien tilanne. Kysymys ei niinkään ole vain palvelujen saatavuuden ja saavutettavuuden varmistamisesta, vaan laajemmin arjesta selviyty-misestä. ”Meidän pitää pystyä ratkaisemaan se arjen toimeentulo. Miten ne tulevat siellä arjessa toimeen ja jos mä meen meidän sivukylään mummon luo, joka asuu kuntakeskuksesta 120 km:n päässä, niin hän kysyy, että mistä mä voin ensi viikolla ostaa ruuan, kun toi kyläkauppa lopettaa. Kuka mulle auraa tiet, kun tällä kylällä ei oo enää ketään, joka lumiauralla sitten ajais teitä, kuka mulle tuo polttopuita.” Samoin keskeisenä asiana nostettiin esiin arjen turvallisuuden varmistaminen kunnan, valtion ja kolmannen sektorin toimijoiden kumppanuuden avulla. Tarvitaankin Toimivan ja turvallisen arjen -kumppanuussopimusta niin valtakunnan tasolla kuin paikallisesti.

”Meidän pitää pystyä arjen turvallisuus takaamaan. Nythän on tilanne, että tuota kolmea asiaa ei kannata meidän sivukylällä tehä. Ensimmäinen asia: ei kannata saaha infarktia, koska 1½ tuntia voi kestää ambulanssi, se on sama tilata itse suoraan ruumisauto. Toinen asia: ei kannata sytyttää tulipaloa, koska paloauto ei kerkiä sitä paloa sammuttamaan, se voi tulla, mutta ei se kyllä palon sammuttamiseen ehdi ja kolmas asia: siellä ei kannata ruveta tappelemaan, koska poliisi ei ehdi sinne tappe-luun paikalle.”

Hyvinvointiyhteiskunnan dysfunktiot ja kunnan perustehtävän rajat

Yksi eniten keskustelua ryhmissä herättäneistä aiheista oli kysymys yhteiskunnassa ilmenevästä pahoinvoinnista. Varsinkin kuntajohtajat, jotka kunnassaan vastaavat toiminnan ja talouden tasapainosta ja kunnan johtamisen kokonaisuudesta, esittivät huolensa pahoinvoinnista aiheutuvien kustannusten jatkuvasta kasvusta ja siitä, että me joudutaan juoksemaan perässä noiden pahoinvoivan yhteiskunnan seurausten perässä.. Samoilla linjoilla olivat myös kuntien kehitysjohtajat todetessaan, että on etsittävä ratkaisuja aivan toisesta näkökulmasta, koska panostukset palveluihin eivät näytä vähentävän pahoinvointia.

”Jos katsoo sitten tilastoja 70-luvulta tähän päivään, niin yhä niin kun väkeväm-min nämä pahoinvointiyhteiskunnan seuraukset ovat ruvennu hallitsemaan tätä kuntakentän menopuolta. Kaikki on lähes kaksinkertaistunut, lasten huostaanotot, avioerot, erityisopetukseen siirtyjien määrä, alkoholikuolemat, siis se lista on loputon

330

ACTA

ja massiivinen määrä, mitä niin kun hallitsee sosiaali- ja terveys- ja myös koulupuolen menoerä.” (Kuntajohtajat)

”Tää taloudellinen hyvinvointi, jota kuitenkin Suomessa on paljon ja on mahdol-lisuuksia ihmisillä ja se on kuitenkin kääntynyt tällaseks pahoinvoinniksi ja siihen, että niihin mahdollisuuksiin ei edes tartuta.” (Kuntajohtajat).

Haastatteluja analysoitaessa ei voinut välttyä ajatukselta, että tarvitaan kuntauudistusta laajempaa uudistusta. Ratkaisua ei voida etsiä vain palvelutuotannon uusista muodoista tai kuntiin kohdistuvista rakenneratkaisuista. On pikemminkin kysyttävä, mikä on kunnan perustehtävä ylipäätänsä suomalaisessa yhteiskunnassa.

”Se hyvinvointivaltio on tänään enemmän mitä se oli eilen ja huomenna taas enemmän ja enemmän, siis tällanen lumipalloilmiö, että koko ajan me niin kun taistellaan sen puolesta, että pitäis saada se sisäänpäin enemmän. Kyllä me nyt joudutaan siitä joitakin kerroksia varmasti takasin päin ottamaan ja kysymään se peruskysymys, että mikä on ylipäätänsä niin kun kuntien perustehtävä tässä ruljanssissa.” (kehitysjohtajat).

Aineiston perusteella tärkeimmäksi uudelleenmääriteltäväksi rajaksi näyttää muodostu-van yhteiskunnan ja yksilön välinen raja. Useassa ryhmässä todettiin, että ihmiset ovat hyvin tietoisia omista oikeuksistaan, ei niinkään velvollisuuksistaan. Peräänkuulutettiin asennemuutosta, arvokeskusteluja ja jos ei muu auta, jopa yksilöiden velvollisuuksien määrittelyä normeilla, koska he ulkoistavat oman vastuunsa julkisyhteisöille.

”Missä kulkee se yksilön oman vastuun ja yhteiskunnan vastuun raja. Että se on minusta se kysymys, jota varmastikin joudutaan tulevaisuudessa pakon edestä pohti-maan.” (Kehitysjohtajat)

”Mä toivon, että käytäs semmosta arvokeskustelua, että mitkä tulonsiirrot ja palvelut on arvokkaita ja mitkä pitää säilyttää. Mitkä on se semmonen turvaverkko ja mikä on sitä höttöä.” (Talouselämän ryhmä)

”Se on ihan karsee niin kun oikeudellinen rakennelma, siis se, että viime kädessä lapsella on oikeus päästä julkisen vallan hoiviin ja viime kädessä vanhemmalla on oikeus viedä lapsensa julkisen vallan hoiviin. Siitähän siinä on kysymys niin kun viime kädessä.” (Talouselämän vaikuttajat).

”Vissiin pittää kirjoittaa auki, että mistä kaikesta sä vastaat lasten hoidossa kotona ja kasvatuksesta, sekin alkaa olla nykyisin niin kun ulkoistettu.” (Kuntajohtajat).

Kuntayhteisön ja profession välinen rajapinta

Toinen keskeinen rajapinta kunnan perustehtävän uudelleen määrittelyssä näytti ai-neiston perusteella piirtyvän kuntayhteisön kokonaisuuden ja toisaalta ammatillisesta orientaatiosta nousevan professiovallan välille. Tämä rajapinta muodostuu ensinnä

331


ammattityön ja vapaaehtoistyön välille (Pihlaja 2010). Toiseksi rajapinta muodostuu sektorikohtaisen valtionohjauksen ja kuntayhteisön todellisuudesta nousevan hyvin-vointipolitiikan välille.

Kuntien kehitysjohtajat omassa ryhmäkeskustelussaan toivat esille vahvan toiveensa ”päästä eroon sektorisuharoinnista eli oman sektorin etujen ajamisesta”. Heidän mu-kaansa kunnan perustehtävä ei voi olla kuin palapeli, johon jokainen sektori pistää oman palansa, vaan sen tulee määräytyä kuntayhteisön kuntalaisten tarpeita vastaaviksi.

Sektoriaalisen toimintatavan vähentämistä perusteltiin myös sillä, että kunnan on entistä enemmän lähdettävä toiminnassaan kokonaisvaltaisesta kuntalais- ja asiakas-näkökulmasta. Tämä todettiin välttämättömäksi, jotta kunta säilyttää olemassaolonsa oikeutuksen myös tulevaisuudessa. Kuntalaislähtöinen toimintamalli tuo mukanaan elämänkaariajattelun vahvistumisen kunnassa.

”Kun nuorille mikään, siis se on yks toimija muiden joukossa, mutta tämmönen niin kun edustuksellinen poliittinen vaikuttaminen niin se alkaa suoraan sanoen olla vähän vanhanaikaiselta haiskahtavaa ja siitä kunnasta.” (Kehitysjohtajat)

”Pienemmät valtuustot, jotka sitten seuraa näitä tärkeitä asioita, siis kuntalaisten hyvinvointia tai niitä siirtymiä, mennäänkö kohti hyvää oppimista ja vahvistuuko osaaminen ja onko turvallinen ja virikkeellinen vanhuus meidän kunnassa.” (Kun-tajohtajat)

Hallinnoinnista kehittämiseen

Kunta historiallisilta juuriltaan on yhteisten asioiden hoitamista. Tämä tehtävä on vuosien myötä vahvistunut erilaisiksi hallinnollisiksi toimiksi, joiden hoitamista kun-talaki, hallintolaki ja monet muut säädökset määrittelevät. Vaikka hyvä hallinto on edelleen tärkeä osa kunnan toimintaa, ryhmien keskustelussa nousi esiin myös huoli siitä, että hallinnointi vie kaiken ajan ja resurssit.

”Nythän me hallinnoidaan, mutta milloin me päästään kehittämään”, totesivat kehitysjohtajat keskustelussaan.

Nykyisissä tiukan talouden kuntaorganisaatioissa kehittämisen resurssit voivat jäädä liian vähäisiksi. Toni K. Laine (2010) osoitti Pirkanmaan kuntia käsittelevässä pro gradu -tutkimuksessaan, että kuntaorganisaatioita ja siellä työskentelevää kuntajohtoa kuormittavat liikaa päivittäiset rutiinit. Tässä tilanteessa strategiselle kehittämiselle jää liian vähän aikaa ja tilaa. Jos kunta joutuu jatkuvasti säästävän anoreksiaorganisaation tilaan, on vaarana, että toimintaympäristön uhkaavat muutokset jäävät huomaamatta. Tämä puolestaan voi heikentää entisestään kunnan asemaa ja reagointikykyä seuraavan taloudellisen taantumasyklin saapuessa. Kunnan hallintakyvyn parantaminen edellyttää Laineen mukaan johtamisjärjestelmän kehittämistä ja luottamushenkilöiden osaamisen vahvistamista.

Kehittämisen perustehtävässä tärkeään fokukseen tulee kunnan elinvoiman vahvistamiseen liittyvät toimenpiteet. Tässäkin johtajuuden tärkeäksi tehtäväksi tulee

332

ACTA

rajafunktio eli on löydettävä rajat siihen, mikä kuuluu kunnan perustehtävään, mikä puolestaan yrityksille itselleen. ”Kunnan tehtävä on luoda edellytyksiä yritystoiminnalle, mutta ei mennä sinne yritystoiminnan sisälle”, totesivat haastatellut kehitysjohtajat.

”Puhutaan vielä tästä kuntien roolista ja mitä tehtäviä jää kunnille, niin musta tää niin kun kuntien vetovoimaisuuden kehittäminen tällasena asuinympäristönä ja elinkeinoympäristönä niin tuota ynpättäis.” (Luottamushenkilöt)

Yhteenveto

Ryhmäkeskustelut osoittivat kunnan perustehtävän uudelleenmäärittelyn välttämät-tömyyden. Kun kuntaorganisaatiot sulautuvat osiksi hybridisiä palveluverkostoja ja kehittämiskumppanuuksia, korostuu kehittäminen ja hyvinvointia mahdollistava rooli kunnan perustehtävässä. Jos kehittäminen jää taka-alalle, riskinä on näivettyminen ja negatiiviseen kehityskierteeseen joutuminen.

Kun kaikkien toimijoiden roolit muuttuvat, myöskään kunta ei ole enää itse-tarkoitus. Kunnan on ansaittava olemassaolonsa oikeutus kuntalaisilta ja pystyttävä vastaamaan todellisiin tarpeisiin. Muuttuvassa tilanteessa myös kuntalaisuus ja kunta-laisten velvollisuudet on uudelleenarvioitava. Monipaikkaisuus korostaa muun muassa kaksoiskuntalaisuuden hyväksymistä.

Edessä on perustavanlaatuinen kuntauudistus. Kysymys ei kuitenkaan tällöin ole vain rakenteiden, prosessien ja toimintatapojen kehittämisestä. Tärkeimmät uudistuk-sen rajapinnat muodostuvat kuntayhteisön ja kuntalaisen sekä kuntayhteisön ja sekto-riaalisen ajattelun välille. Näiden rajapintojen ja tehtävävastuiden uudelleenmäärittely on välttämätöntä, mutta samalla haasteellinen tehtävä Uusi Kunta 2017 -prosessissa.

Suomalainen kuntajärjestelmä voi näin uudistua, kuten Hyyryläinen (2010) on todennut, tärkeäksi glokaaleja solmiutumisia edistäväksi toimintajärjestelmäksi. Kunnat eivät ole suomalaisen yhteiskunnan kuluerä, vaan ne edistävät merkittävästi suomalaisen yhteiskunnan kestävää kilpailukykyä myös tulevaisuudessa.


Barbour, R. & Kitzinger, J. (1999): Developing Focus Group Research. Politics, Theory and Practice. Sage Publications.

Borg, S. (1998): Puolueet ja edustuksellinen kunnallisdemokratia. Tutkimus poliittisesta edus-tautumisesta ja legitimiteetistä. Tampereen yliopisto. Kunnallistieteiden laitos. Julkaisusarja 1/1998.

Halava, I. & Pantzar, M. (2011): Kuluttajakansalaiset tulevat! Miksi työn johtaminen muut-tuu?

Hyyppä, H. (2000): Tehtävä mielessä. Teoksessa Hyyppä, H. & Miettinen, A. (toim.): Johtajuus ja organisaatiodynamiikka. Metanoia Instituutti.

Hyyryläinen, T. (2010): Glokaali maaseutukaupunki Suomen kuntatulevaisuutena. Alustus Kuntajohtajapäivillä 12.8.2010.

333


Hätälä, J. & Rusanen, J. (2010): Suomen aluerakenteen viimeaikainen ja tuleva kehitys. Kun-nallisalan kehittämissäätiö.

Laine, T. K. (2010): Hallintakyvyn rakenteet. Kunnan organisaatiorakenne ja johtamisjär-jestelmän toimintakyky ammattijohdon näkökulmasta. Kunnallispolitiikan pro gradu -työ. Tampereen yliopisto.

Pihlaja, R. (2010): Kolmas sektori maaseutukunnissa. Ruralia Instituutti.

Rittel, H. & Webber, M. (1973): Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy Sciences, Vol 4.

Sotarauta, M. (1996): Kohti epäselvyyden hallintaa. Pehmeä strategia 2000-luvun alun suun-nittelun lähtökohtana. Jyväskylä.

Tolkki, H. – Airaksinen, J. − Haveri, A. (2010): Metropolihallinta. Neljä mallia maailmalta ja niiden sovellettavuus Suomessa. Ympäristöministeriö. Helsinki.

Valtiovarainministeriö (2011). Selvitys kuntalain uudistustarpeista. Valtiovaraisministeriön julkaisuja 10/2011.

334

ACTA

Anni Jäntti

Kunnallinen itsehallinto tienhaarassa – uusi paikallinen yhteisö vai ontot kunnat?

Johdanto

Tässä artikkelissa tarkastelen tapaustutkimuksen keinoin kunnan päätösvallan ja teh-tävien vähenemisen vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon. Kainuun hallintokokeilu tarjoaa mahdollisuuden tutkia tätä empiirisesti. Maakunnan kahdeksan kuntaa on vuonna 2005 siirtänyt maakunta-kuntayhtymän hoidettavaksi sosiaali- ja terveyspal-velut sekä toisen asteen koulutuksen.

Kunnan tehtäväkenttä on Kainuun hallintokokeilussa kaventunut Suomen oloissa erittäin merkittävästi. Vastaavanlaisia kunnan rooliin ja kunnalliseen itsehallintoon vaikuttavia yhteistyöjärjestelyjä on käynnistynyt kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä myös muualla Suomessa, joskin niissä muutokset ovat vasta alkuvaiheessa. Tä-mäntyyppinen muutos kuitenkin koskettaa suurinta osaa Suomen kunnista.

Artikkelini rakentuu kunnallisen itsehallinnon tulevaisuuden suuntaviivojen hahmottamiseen. Teoreettisesti artikkeli pohjautuu kunnan onttoutumisen käsitteen ympärille. Onttoutuvatko kunnat, kun niiden tehtäväkenttä kapenee merkittävästi vai muodostuuko kunnasta muutoksen myötä uusi paikallinen yhteisö?

Artikkelini empiirisen aineiston muodostavat kainuulaisille kunnanhallitusten jäsenille ja kunnanjohtajille tekemäni haastattelut1. Haastattelujen tarkoituksena on ollut selvittää kuntajohdon näkemyksiä päätösvallan ja tehtävien vähenemisen vaiku-tuksista kunnan rooliin.

Kunnallinen itsehallinto Suomessa

Suomalaisen kunnallisen itsehallinnon voidaan virallisesti katsoa alkaneen 6.2.1865, jolloin annettiin Suomen ensimmäinen kunnallisasetus. Sillä erotettiin kuntien hallinto seurakuntien hallinnosta ja perustettiin maalaiskunnat, joille annettiin laaja itsehallinto. Vaikka kunnallislakeja onkin uudistettu useita kertoja suomalaisen kunnallishallinnon historian aikana, vuoden 1865 asetuksen periaatteet ovat pysyneet jokseenkin muuttu-mattomina. Keisarillisen majesteetin armollinen asetus kunnallishallituksesta2 maalla sisälsi määräykset muun muassa kunnan päätöksenteon järjestämisestä ja sille asetetuista tehtävistä. Myös kunnan jäsenyydestä, verotuksesta ja taloudenpidosta säädettiin tässä Suomen ensimmäisessä kunnallisasetuksessa.

1 Haastatteluaineisto on kerätty kunnan roolin muutosta käsittelevää väitöskirjatutkimustani ja Kainuun hallintokokeilun vaikutusten arviointia varten.

2 Kunnallishallituksella tarkoitetaan asetuksessa kunnan hallintoa.

335


Esimerkiksi kunnan toimielimistä ja niiden tehtävistä säädetyt periaatteet ovat varsin yhteneväiset niiden periaatteiden kanssa, joihin myös tämän artikkelin kirjoi-tushetkellä voimassa oleva vuoden 1995 kuntalaki perustuu. Kunnallisasetuksen 4 §:ssä säädetään:

”Kunta maalla käyttää päättämis-oikeuttansa kuntakokouksessa tahi walitsemain kunnan waltuusmiesten kautta. Toimeenpaneminen ja hallinto annetaan kunnallis-lautakunnalle tahi muille erinäisiä toimeenpanemisen hankkeita warten ajatelluille toimituskunnille tahi miehille --.”

Kunnan tehtäväkenttä määriteltiin ensimmäisessä suomalaisia kuntia koskevassa kun-nallisasetuksessa laajaksi. Se kattoi nykykunnillekin keskeiset koulutuksen, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä infrastruktuurin rakentamiseen ja ylläpitämiseen liittyvät teh-tävät. Asetuksen 6 §:ssä määrätään kuntakokouksen päätettäväksi myös muun muassa ”toimista petoeläinten hävittämiseksi” ja ”mitä tulipalon ja kulovalkean estämiseksi ja häätämiseksi woipi sopia”.

Paikallisen itsehallinnon pohjana on ollut muinaisgermaaninen ja -pohjoismainen käsitys, jonka mukaan vapailla miehillä oli oikeus ja velvollisuus kokoontua päättä-mään yhteisistä asioista ja ettei heitä koskevia päätöksiä voitu tehdä ilman heidän hyväksyntäänsä. Itsehallinnon ajatus perustuukin siis siihen, että kansa nähdään vallan lähteenä. (Soikkanen 1966, 9.) Suomen perustuslain 121 § noudattelee tätä vanhaa periaatetta: ”Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asuk-kaiden itsehallintoon.”

Itsehallintoa voidaan pitää paikallishallinnon arvona, historiallisen kehityksen myötä muotoutuneena hallintotapana tai jopa fi losofi ana. Euroopan neuvoston pai-kallisen itsehallinnon peruskirjan 3 artiklassa paikallinen itsehallinto on määritelty paikallisviranomaisten oikeutena ja kelpoisuutena säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Itsehallinnon määritelmää voidaan lähestyä useista eri näkökulmista. Usein esille nostettu aspekti on talousnäkökulma: itsehallinto on sitä suurempi, mitä enemmän yhteisöllä on rahaa käytettävissään. Oikeustieteellinen näkökulma sen sijaan korostaa kuntien asemaa oikeusjärjestyksessä sekä säädösten kunnille jättämää oikeudellista liikkumavaraa: itsehallinto on vapautta toimia ilman yksityiskohtaisesti ohjaavia sää-döksiä. Politiikan tutkijan näkökulma voi taas kiinnittyä poliittisten instituutioiden häiriövapaan ja tehokkaan toiminnan oleelliseen merkitykseen itsehallinnon toteutu-misessa ottaen huomioon sen, että kunnan itsehallinnossa on kysymys nimenomaan asukkaiden itsehallinnosta. (Ks. Johdanto)

Ottaen huomioon nämä monet erilaiset merkityssisällöt, joita itsehallinnolle an-netaan, on selvää, että kokonaiskuvan saamiseksi eri näkökulmien kytkeminen toisiinsa on välttämätöntä. Tämän julkaisun johdannossa on todettu osuvasti:

”Paljostakaan rahasta ei ole juuri apua itsehallinnolle, jos joku muu säätää yksityis-kohtaisesti sen käytöstä. Vastaavasti vapaus tehdä asioita oman mielen mukaan ilman oikeudellista sääntelyä on rajoitettu ilman taloudellisia ja muita resursseja, joilla asioita kyetään toteuttamaan. Kuntien itsehallinnon voisikin väljästi määrittää kuntalaisten

336

ACTA

kyvyksi toteuttaa paikallisia valintoja. Vahvimmillaan tämä edellyttää sekä poliittisten instituutioiden toimintaa, taloudellisia resursseja että vapautta sääntelyltä.”

Kunnallista itsehallintoa tulisikin tarkastella näiden monien osatekijöiden muodos-tamana kokonaisuutena. Aito itsehallinto muodostuu paikallisen valinnan, riittävien resurssien ja toimintavapauden saumattomasta kokonaisuudesta. Mikäli jokin näistä osatekijöistä puuttuu, itsehallinto on vain osittaista. Kuntia koskevan lainsäädännön tehtävänä on luoda kunnille edellytykset hoitaa niille kuuluvat tehtävät: demokratian edistäminen, kestävä kehitys ja paikallistason kilpailukyky (Ryynänen 2009).

Suomalainen kunta muutoksessa

Suomalainen kunnallishallintojärjestelmä on ainutlaatuinen. Kuntien tehtäväkenttä ja vastuu palvelujen järjestämisestä ovat erittäin laajat. Kaikilla kunnilla 800 asukkaan Suomenniemestä 560 000 asukkaan Helsinkiin on samat tehtävät, vastuut ja oikeudet. Kunnallishallintojärjestelmä Suomessa on kuitenkin käymässä läpi muutosta, joka väistämättä vaikuttaa myös kunnan rooliin. Globaalien kehitystrendien, kuten väes-tö- ja ikärakenteen muutoksen sekä kaupungistumisen seurausten vuoksi vaadittavien uudistusten myötä yksi suomalaisen kuntajärjestelmän perusprinsiipeistä, tehtävien universaalisuus on katoamassa. Kaikilla kunnilla ei enää ole samoja tehtäviä ja vel-vollisuuksia, kun palvelujen järjestämiselle on kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä asetettu väestöpohjavaatimuksia, joita suurin osa Suomen kunnista ei ilman rakenteellisia muutoksia täytä.

Kunta- ja palvelurakenneuudistusta koskevan lain (169/2007) mukaan perus-terveydenhuollon ja siihen kiinteästi liittyviä sosiaalitoimen tehtäviä järjestävän or-ganisaation väestöpohjan tulee olla vähintään noin 20 000 asukasta. Tämä järjestävä organisaatio voi olla joko kunta tai yhteistoiminta-alue. Niiden kuntien, joiden asukas-luku on alle 20 0003, tulee saavuttaa vaadittu väestöpohja joko tekemällä kuntaliitos tai muodostamalla yhteistoiminta-alue, joka organisoidaan kuntayhtymän muotoon tai siten, että yksi kunta (isäntäkunta) huolehtii tehtävistä muiden yhteistoiminta-alueeseen kuuluvien kuntien puolesta.

Kunnallishallinnossa ollaan siirtymässä ja on jo osin siirrytty deregulaatiosta rere-gulaatioon ja desentralisaatiosta resentralisaatioon4 tiettyjen olennaisesti kunnan roolia määrittäneiden tehtävien, kuten sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta. Reregulaatio eli uudelleensääntely merkitsee kunnallisen itsehallinnon kaventumista: valtiovalta ohjaa kuntien toimintaa erilaisin laein, asetuksin ja suosituksin, mikä tarkoittaa paikallisen valinnan vähentymistä. Resentralisaatio eli uudelleenkeskittäminen tarkoittaa kuntien tehtävien kokoamista suuremmille alueille, suurempiin organisaatioihin, mikä osaltaan myös näkyy paikallisen valinnan ja sitä kautta kunnallisen itsehallinnon vähenemisenä. Sääntely ja keskittäminen vaikuttavat laajasti suomalaisten kuntien toimintaan. Suurin

3 Vuonna 2009 Suomessa oli 277 alle 20000 asukkaan kuntaa, mikä on 83 prosenttia kaikista kun-nista.

4 Esim. Harjajärvi - Pirkola - Wahlbeck (2006, 65) kirjoittavat resentralisaatiosta mielenterveyspal-velujen osalta.

337


osa Suomen kunnista ei nimittäin enää jatkossa voi järjestää itse niitä tehtäviä, jotka pitkään ovat olleet kunnan kannalta monella tapaa hyvin keskeisiä, ja joihin kunnissa on käytetty merkittävä määrä niin taloudellisia kuin henkisiä resursseja.

Reregulaation ja resentralisaation myötä tapahtuvasta tehtävien ja vastuiden siirrosta johtuen suomalaisen kunnan rooli on muuttumassa olennaisesti perinteisestä hyvinvointipalveluihin perustuvasta kunnasta. Hyvinvointivaltion kehityksessä kunnat ovat Suomessa olleet aivan olennaisessa asemassa. Kuten Tommila (1984, 587) toteaa, ”kaupunkikuntien tehtävät, joihin vanhastaan on kuulunut asukkaiden turvallisuuden takaaminen, ovat kulkeneet kohti hyvinvointikaupunkia”. Vaikka hyvinvointikaupunki tai -kunta käsitteenä on pitänyt sisällään lukuisan määrän erilaisia tehtäviä järjestys- ja palotoimesta vaivaistenhoitoon ja jätehuollosta rakentamiseen kulttuuri- ja vapaa-ajan toimintoja unohtamatta, viimeisten vuosikymmenten aikana kunnan toiminnan kes-kiöön ja jopa tärkeimmäksi tehtäväksi ovat nousseet sosiaali- ja terveyspalvelut, usein muiden toimintojen kustannuksella. Tätä on osaltaan edistänyt vuonna 1976 voimaan tullut kuntalaki, joka perustui hyvinvointiyhteiskunnan rakentamiselle. Luonnollinen selitys sosiaali- ja terveystoimen vahvalle asemalle suomalaisten kuntien ydintoimintona on myös niiden taloudellinen merkittävyys: tämä toimiala yksistään kattaa yli puolet kuntien kokonaismenoista. Sosiaali- ja terveystoimea koskevan uudelleensääntelyn seurauksena suurin osa Suomen kunnista on luovuttamassa nämä tehtävät kuntien yhteistyöorganisaatioille. Kunta voi edelleen toimia hyvinvointikuntana, mutta sen sisältö tulee uudelleenmääriteltäväksi. Jos sosiaali- ja terveystoimen tehtävät ovat toi-sen, vaikkakin kuntien yhteisen, organisaation vastuulla, kunnan roolina on toteuttaa tehtäväänsä muuten.

Tämänkaltaista muutosta voidaan pitää tietyssä mielessä kriisinä, joka pakottaa myös kunnat uudistumaan ja pohtimaan rooliaan uudelleen. Kuitenkin muutos on myös mahdollisuus. Ne kunnat, jotka pystyvät löytämään muutoksen tarjoamat mahdollisuudet ja käyttämään ne hyödykseen, ovat vahvoilla. Se, selviytyykö kunta uudistuksesta itsenäisenä, riippuu paitsi ulkoisista tekijöistä myös pitkälti kunnan uudistumiskyvystä. Voidakseen uskottavasti pysyä itsenäisenä organisaationa kunnan on löydettävä itselleen uusi rooli. Kunnan johto on merkittävässä asemassa rooli-muutoksen toimeenpanossa, mutta muutos vaatii onnistuakseen myös kuntalaisten hyväksynnän.

Teoreettiset lähtökohdat

Kunnan tehtävien ja päätösvallan vähenemisen vaikutuksia kunnalliseen itsehallintoon voidaan teoreettisesti tarkastella kunnan onttoutumisen käsitteen kautta: onttoutuuko kunta, kun merkittävä osa sen perinteisistä ydintehtävistä siirretään toisen organisaation järjestettäväksi?

Onttoutumisen käsitettä on käytetty puhuttaessa valtion onttoutumisesta (hol-lowing out of the state), jolloin sillä tarkoitetaan valtion tehtävien vähentymistä, kun niitä siirretään yhtäältä EU-tasolle, toisaalta kunnille (Rhodes 1994, 138–139; 1996, 661). Tässä artikkelissa sovellan käsitettä kuitenkin käytettäväksi kunnan onttoutu-misen näkökulmasta (hollowing out of the municipality).

Tarkennuksena todettakoon, että kuten Rhodesin artikkelissa myöskään tässä

338

ACTA

artikkelissa tarkoitus ei ole esittää, että onttojen kuntien kausi olisi niiden tehtäväken-tän kapenemisen myötä käynnistynyt. Ennemminkin tarkoituksena on osoittaa niitä tekijöitä, jotka voivat johtaa kuntien onttoutumiseen ja toisaalta niitä tekijöitä, joilla voidaan estää kunnan onttoutuminen ja sen sijaan luoda uusi paikallinen yhteisö.

Case Kainuun hallintokokeilu

Kainuussa on vuodesta 2005 alkaen toteutettu Kainuun hallintokokeilua. Kainuun hallintokokeilualueen kunnat ovat siirtäneet merkittävän osan tehtävistään ja päätös-vallastaan (budjetissa noin 60 prosenttia kunnan tuloista) maakunta-kuntayhtymälle. Kokeilua toteutetaan vuosina 2005–20125, ja sen tarkoituksena on hankkia kokemuksia maakunnallisen itsehallinnon vahvistamisen vaikutuksista muun muassa kunnallisten palvelujen järjestämiseen ja kunnallishallintoon6.

Kainuussa maakunta käyttää siis päätösvaltaa aiemmin kunnille kuuluneiden sosi-aali- ja terveystoimen sekä toisen asteen koulutuksen (lukio- ja ammatillinen koulutus) osalta. Kunnat rahoittavat maakunta-kuntayhtymän toimintaa maksamalla maakun-nalle noin 60 prosenttia tuloistaan, siis saamistaan valtionosuuksista sekä kunnallisen itsehallinnon ja verotusoikeuden nojalla keräämistään veroista. Kuntien lakisääteisiksi tehtäviksi Kainuussa ovat jääneet muun muassa varhaiskasvatus, peruskoulu ja kirjasto, kaavoitus ja ympäristöön liittyvät asiat. Lisäksi kunnat järjestävät vaihtelevassa määrin vapaaehtoisesti muun muassa kulttuuri- ja liikuntatoimintaa.

Kainuu on ensimmäinen alue Suomessa, jossa vastuuta keskeisistä kuntapalve-luista on siirretty näin laajassa mittakaavassa kunnan ulkopuoliselle organisaatiolle. Muualla Suomessa vastaavantyyppisiä, joskin tehtäväalueeltaan kapeampia ratkaisuja on tehty vasta vuoden 2009 alusta alkaen, ja osassa kuntia ratkaisuja ei vielä ole tehty lainkaan.

Suurin osa suomalaisista kunnista kuitenkin muodostaa tulevaisuudessa kuntien välisen yhteistyöorganisaation, joka hoitaa merkittävän osan kunnan tehtävistä. Myös näissä kunnissa joudutaan pohtimaan kunnan uutta roolia. Kainuuta ja Kainuun kuntia voidaan tässä suhteessa pitää edelläkävijöinä, joiden kokemukset tulevat kertautumaan yhteistoiminta-alueilla.

Kunnan tehtävien vähenemisen vaikutukset kunnan rooliin ja kunnalliseen itsehallintoon

Kainuun hallintokokeilun käynnistämisen yhteydessä ja kokeilun aikana julkisessa keskustelussa ovat toistuneet epäilykset siitä, tarvitaanko kuntia tällaisessa mallissa laisinkaan. Sosiaali- ja terveystoimi kytkeytyy suomalaisessa ajattelussa niin vahvasti

5 Kokeilu jatkuu vuosina 2013–2016.6 Kainuun hallintokokeilun ulkopuolista arviointitutkimusta toteuttava tutkimusryhmä tarkastelee

kokeilun vaikutuksia yleensä (Airaksinen – Jäntti - Haveri (2005), Airaksinen – Haveri - Pyykkö-nen - Väisänen (2008) ja Jäntti – Airaksinen - Haveri (2010)). Arvioinnissa ei kuitenkaan pystytä kaikenkattavasti paneutumaan yksittäisiin, merkittäviin teemoihin, joten ne edellyttävät erillistut-kimusta.

339


hyvinvointivaltion ytimeen ja sitä kautta myös kuntien toimintaan, että sen siirtämi-nen kokonaan pois kuntien vastuulta näyttäytyy joidenkin silmissä niin merkittävänä muutoksena, että se vie kunnalta sen olemassaolon perustan. Toisin sanoen kunnan nähdään onttoutuvan, kun se luovuttaa tehtäviään pois. Esimerkiksi Länsi-Suomen läänin maaherra Rauno Saari epäili Kainuun hallintokokeilua jo ennen sen alkamista vuonna 2003 Ylöjärven Uutisille antamassaan haastattelussa, jossa hän ihmetteli paikal-lishallinnon tarkoitusta, jos kuntien tehtävät annetaan uudelle väliportaan hallinnolle. Saaren mukaan ”kunnallishallinto on niin tärkeä asia, ettei sitä saa uhrata väliportaalle”. (Ylöjärven Uutiset Kuntalehden 11.12.2003 mukaan.)

Tällaiset näkemykset heijastavat kuntakäsityksen kontekstisidonnaisuutta. Suo-messa kunnan keskeisenä tehtävänä ovat olleet sosiaali- ja terveyspalvelut. Yleisempien, kunnan perusolemusta avaavien, määritelmien näkökulmasta kunnan tehtäväkenttä on kuitenkin epäolennainen. Esimerkiksi Marshall (1965) on tiivistänyt kunnan yleis-määritelmän kolmeen keskeiseen piirteeseen seuraavasti: Kunta toimii maantieteellisesti rajatulla alueella jonkin valtion sisällä, kunnassa pidetään vaalit ja kunnalla on tietty määrä itsemääräämisoikeutta sisältäen verotusoikeuden.

Kunnalle voidaan siis määritellä tietyt sellaiset perustavanlaatuiset piirteet, jotka ovat yhteisesti ja yleisesti hyväksyttyjä kaikkialla. Nämä perusmääritykset mahdollistavat sen, että pystymme pääpiirteissään ymmärtämään, mitä tarkoitetaan, kun puhutaan kunnasta. Kuntakäsitys kuitenkin muovautuu jatkuvasti ajassa ja paikassa ja on siten kontekstisidonnainen ja sosiaalisesti konstruoitu. Se, mitä ymmärrämme kunnalla ja kunnallisella itsehallinnolla 2010-luvun Suomessa, eroaa merkittävästi 1800-luvun suomalaisesta kuntakäsityksestä tai vaikkapa 2010-luvun ranskalaisesta kunnasta.

Paitsi keskusteluun kunnan roolista, kunnallishallinnon uhraamiseen liittyvät kommentit kytkeytyvät myös keskusteluun kuntien strategisista vaihtoehdoista ja ratkaisuista niille asetettujen tehtävien hoitamiseksi. Osa näkee kuntaliitokset parem-pana vaihtoehtona kuin kuntien välisen yhteistyön, koska silloin valta pysyy kunnassa, kuntainstituutiolla eikä karkaa kauemmas. Kunnan roolin voidaan siten nähdä myös pysyvän muuttumattomana.

Se, mikä näissä puheenvuoroissa jää usein huomiotta on, että kuntaliitos ei tuota tarvittavia ratkaisuja kaikilla alueilla. Monissa kunnissa, esimerkiksi suurilla kaupunkiseuduilla, jotka muodostavat selkeän työssäkäyntialueen ja toiminnallisen kokonaisuuden, kuntaliitokset hyvin toteutettuina ovat hyvä ja tarpeellinen, jopa välttämätön ratkaisu useiden tavoitteiden saavuttamiseksi. Kuitenkaan ne eivät tuota samoja hyötyjä esimerkiksi harvaanasutulla maaseudulla, jossa ongelmat ja siten niiden ratkaisemiseksi tarvittavat keinot ovat erilaiset.

Kuntaliitos- ja yhteistyökeskustelussa asettuvat vastakkain myös erilaiset valta- ja itsehallintokäsitykset. Kuntaliitoksia puolustetaan sen vuoksi, että päätösvalta kaikista kunnan tehtävistä7 säilyy kunnassa. Kun kunta hoitaa kaikki tehtävät, myös sen talou-dellinen painoarvo on budjetin koon kautta suuri. Kunnan oikeutta päättää rahojen käytöstä kaikkien toimintojen osalta pidetään tärkeänä itsehallinnon mittarina, vaikka suuressa osassa tehtäviä kunnan todellinen liikkumavara onkin varsin pieni. Yhteistyö-

7 Tässä tarkoitetaan sellaisia tehtäviä, joita ei lainsäädännöllä ole määrätty hoidettavaksi kuntien yhteistyöllä.

340

ACTA

kunnissa sen sijaan korostuvat enemmän kunnan demokratia- ja yhteisöllisyysarvot. Yhteistyöllä hoidetaan ne tehtävät, joiden hoitamiseen kunta yksinään on liian pieni ja joiden yhteen kokoamisella pyritään paremmin turvaamaan palvelujen saatavuus ja laatu. Muista tehtävistä huolehtii edelleen paikallishallinnon perusyksikkönä kunta, joka on jäljellejääneissä tehtävissä suvereeni toimija. Kunnat toteuttavat asukkaiden itsehallintoa kuntalaisia lähellä olevissa tehtävissä.

Itsehallinnon kannalta edellisessä on kiinnostavaa kansalaisten perusoikeuksien ja kunnallisen itsehallinnon välisestä ristiriidasta johtuva tilanne, joka johtaa kunnallisen itsehallinnon toissijaisuuteen niissä tilanteissa, joissa kansalaisten perusoikeuksien toteutuminen muuten vaarantuisi. Vaikka kunnalla muodollisesti olisikin päätösvalta kaikista kunnan tehtävistä, kunnan päätösvaltaa on useissa tapauksissa rajoitettu. Lainsäädännöllä, asetuksilla ja suosituksilla ohjataan esimerkiksi terveyspalveluja varsin tiukasti, jotta perusoikeudet toteutuisivat eri puolilla maata erilaisissa kunnissa. Näin ollen kunnan liikkumavara esimerkiksi juuri terveyspalveluja koskevassa päätöksen-teossa on varsin pieni. Kunnallinen itsehallinto ei siis täysimittaisesti toteudu, vaikka päätösvalta ja taloudelliset resurssit kunnalla periaatteessa olisivatkin.

Kuntien välisellä yhteistyöllä hoidettavien palvelujen osalta päätösvalta siirtyy kauemmaksi kunnasta. Kunnallinen itsehallinto erityisesti kunnan asukkaiden itsehal-lintona ymmärrettynä kapenee. Kuitenkin kunnan asukkaiden itsehallinto toteutuu niissä tehtävissä, jotka edelleen ovat kunnan vastuulla. Kuntaliitoksissa päätöksenteko puolestaan etääntyy, kun yhdistyvien kuntien luottamustoimielinten tilalle tulevat uuden kunnan luottamustoimielimet. Tämä johtaa luottamushenkilöiden määrän vähenemiseen ja osaltaan kunnan läheisyys- ja demokratiatehtävien heikkenemiseen. Molemmat tapaukset eroistaan huolimatta johtavat kunnan asukkaiden itsehallinnon kapenemiseen.

Mikäli itsehallinto ymmärretään nimenomaan asukkaiden itsehallintona, itse-hallinnon heikkeneminen tilanteissa, joissa yhteistyö on välttämätöntä, voidaan estää luomalla kansanvaltainen päätöksenteko myös yhteistyöorganisaatioon. Esimerkkinä tällaisesta järjestelystä Suomessa on Kainuun hallintokokeilu, jossa kokeilualueen asukkaat valitsevat suorilla vaaleilla maakuntavaltuuston käyttämään asukkaiden puolesta ylintä päätösvaltaa maakunnalle kuuluvissa tehtävissä. Hallintokokeilualu-een asukkaiden itsehallinto toteutuu siis sekä kunta- että maakuntatasolla erotuksena muualla Suomessa toteutettaviin yhteistyöjärjestelyihin, joissa päätösvaltaa käyttävät kuntien valitsemat kunnan edustajat. Kuntien yhteistyöhön yleisesti liittyvä asukkaiden itsehallinnon väheneminen voidaan siis välttää kaksitasoisen itsehallinnon luomisella. Tällöin on selvää, että kunnan rooli pienenee, jos sitä tarkastellaan budjetin kautta. Myös kunnallinen itsehallinto tietyssä mielessä kapenee, mutta asukkaiden itsehal-linto kokonaisuutena säilyy ennallaan tai, niin kuin Kainuun tapauksessa, se jopa lisääntyy8.

8 Kainuun hallintokokeilussa kuntalaisten osallistumisen institutionaaliset mahdollisuudet ovat laajentuneet, kun kokeilualueen asukkaat valitsevat suoralla vaalilla luottamushenkilöt päättämään myös erikoissairaanhoidosta, erityishuollosta ja aluekehityksestä (ks. tarkemmin Jäntti ym. 2010, 156–157).

341


Kuntaliitostapauksissa asukkaiden itsehallinnon heikkeneminen voidaan estää uudenlaisia demokratiamalleja kehittämällä. Mikäli asukkaiden itsehallinto halutaan nykyistä laajemmin turvata myös kuntaliitoksissa, aluetoimielimille on annettava riit-tävästi valtaa ja toimintaedellytykset paikallisen valinnan toteuttamiseksi. Toistaiseksi näin ei Suomessa tehdyissä kuntaliitoksissa ole tapahtunut. Mielenkiintoisia uusia avauksia kunnanosademokratian ja kuntalaisten itsehallinnon vahvistamiseksi esittävät Halme ja Kuukasjärvi (2010, 47 ja 50) Päijät-Hämeen kuntarakenteen uudistamista käsittelevässä teoksessaan, jossa he muun muassa esittävät aluelautakuntien ja paikal-lisedustajistojen valintaa suorilla vaaleilla.9

Eurooppalaisissa maissa tehtävien ja päätösvallan jakaminen useammalle kuin yhdelle itsehallinnolliselle tasolle on varsin yleistä (ks. esim. Loughlin 2007, 393). Keskustelu on kytkeytynyt niin sanottuun monitasohallinnan käsitteeseen (Marks 1992). Suomi onkin yksi niistä vähemmistössä olevista Euroopan maista, joissa valtion-hallinnon alapuolella on vain yksi itsehallintotaso. Muita yhden paikallisen itsehallin-totason EU-maita ovat Bulgaria, Kypros, Liettua, Luxemburg, Malta, Slovenia ja Viro. Tyypillistä Euroopan maissa onkin, että keskushallintotason lisäksi on vähintään kaksi alue- ja paikallishallintotasoa. Joissakin maissa kuten Ranskassa, Puolassa ja Espanjassa näitä tasoja on jopa kolme. (Jäntti – Airaksinen − Haveri 2010, 204; ks. tarkemmin myös Hoorens ym. 2008, 250–252.) Esimerkiksi Tanskassa, jossa toteutettiin mittava kuntaliitosreformi vuonna 2007, on myös vahva kansanvaltainen aluehallinto. Tehtä-väjako, rahoitus ja päätöksenteko kunta- ja aluetason välillä on Tanskassa suhteellisen samanlainen kuin Kainuun mallissa. Yleisenä trendinä Euroopan maissa on, että kuntaliitoksiin tähtäävistä uudistuksista huolimatta valtion ja kuntatason välillä oleva aluetaso säilyy ja jopa vahvistaa merkitystään. Itsehallintoon perustuvaa aluehallintoa on viime aikoina myös luotu sellaisiin maihin, joissa sitä ei aiemmin ole ollut. Tanskan lisäksi tällaisia maita ovat esimerkiksi Iso-Britannia (1998) ja Tsekki (2000). Toisaalta aluetasoa on myös vahvistettu esimerkiksi Saksassa, Espanjassa ja Italiassa, joissa alue-tason itsehallinnolla on pitkät perinteet. (Jäntti ym. 2010, 205; ks. tarkemmin myös Hoorens ym. 2008, 52–53.)

Suomessa, jossa kuntataso on perinteisesti, syntymästään asti ollut varsin vahva, ja kuntien tehtävien laajentamisen myötä sen merkitystä on jatkuvasti vahvistettu, Kainuun malli monitasohallintana on poikkeuksellinen. Edellä esitetyt näkemykset kuntatason uhraamisesta väliportaan hallinnolle liittynevätkin pitkälti historiaan. Kä-sitykset kunnasta ovat muovautuneet vuosikymmenten jopa -satojen saatossa, joten on selvää, että ne vaativat aikaa myös muuttuakseen. Pelkkä aika ei kuitenkaan riitä, vaan pohjaksi tarvitaan selvä, yhteisesti hyväksytty idea siitä, mikä uusi käsitys kunnasta on. Tämä edellyttää laajaa keskustelua niin koordinatiivisella tasolla paikallisesti ja kan-sallisesti kuin myös kommunikatiivista keskustelua päättäjien ja kuntalaisten välillä. Kokemuksia keskustelun käynnistämisen pohjaksi uudenlaisen kunnan ja kunnallisen itsehallinnon ideasta tarjoaa Kainuun hallintokokeilu.

9 Kansanvaltaisen päätöksenteon lisääminen edustuksellisen demokratian keinojen avulla on yksi askel itsehallinnon lujittamisessa. Lisäksi tarvitaan kuitenkin myös muunlaisia demokratian fooru-meja. Esimerkkejä tällaisista ovat osallistuva budjetointi ja kansalaispaneelit. Ks. tarkemmin esim. Metropolin hyvinvointi (2010).

342

ACTA

Haastatteluaineistosta keskeiseksi tulokseksi nousee se, että kunnan tehtävien ja päätösvallan väheneminen on todella vaikuttanut tai sen tulisi vaikuttaa kunnan roo-liin ja käsitykseen kunnasta. Sosiaali- ja terveyspalveluja on kunnissa pidetty erittäin keskeisenä tehtävänä. Nyt, kun kunnan budjetista 60 prosenttia menee maakunnalle näiden tehtävien hoitoon, kunnan rooli on pohdittava uudelleen.

”Kyllähän se on tietysti on muuttunu, koska tuota sanottaan sote-puoli kokonaan siirty ja se oli niin suuri toimiala, -- että kyllähän se on muuttuna täysin.”

”Sehän osittain näkkyy jo heti sillä tavalla, tavallaan jos kunnan palaveluista kuuskyt prosenttia siirrettään toisille, niin kyllähän peruskuntien ois pitäny jo sillä tavalla pystyä näkemään siitä, että se muuttaa vähän peruskunnan roolia.”

Kunnan perustehtävä, kuntalaisista huolehtiminen, sinällään on säilynyt ennallaan. Se pitää sisällään elinvoiman, demokratian ja yhteisöllisyyden edistämisen, jotka kunnalle paikallishallinnon perusyksikkönä luontevasti kuuluvat.

”Niiltä osin, mitä nyt on kunnassa, niin se toimintahan on aika lailla entisenlainen ja entisensisältöinen.”

”Oon aika jyrkästi sitä mieltä, että meidän kunnan pitäs voimakkaasti keskittyä elinkeinopolitiikan sarkaan, työllisyyden hoitoon ja tämmösiin asioihin, koska sieltä se perusta luodaan.”

”Niin kauan kuin on edellytykset toimia, niin minusta se ei ole huono asia, että se päätöksenteko on mahdollisimman lähellä niitä asukkaita.”

”Kyllähän se tietynlainen turva niille ihmisille on, jotka siinä lähipiirissä assuu, että ne voi jottain tahhoo lähestyä siinä lähialueella.”

Osassa kuntia itsehallinnon uudelleenkanavoiminen on pystytty hyödyntämään paremmin kuin toisissa. Budjetin pienenemistä ja sosiaali- ja terveyspalvelujen luo-vuttamista toiselle organisaatiolle ei koeta vallanmenetyksenä, vaan muutos nähdään mahdollisuutena, joka antaa tilaisuuden keskittyä muihin kunnan tehtäviin, erityisesti elinvoiman ylläpitämiseen ja luomiseen.

”-- täällä on enemmän tilaa huolehtia nyt niistä asioista, joita pidetään tärkeinä. Totta kai nämä ns. hyvinvointivaltion peruspalvelut ovat tärkeitä, mutta sitten koko tämä muu kenttä, eli että kunnassa on elinvoimaa.”

”Ennen kaikkea nyt kunnan rooli on voimistunut elinkeinopolitiikan hoitamisessa, koska se, miten tämä rakennelma pidetään pystyssä, niin sehän on ihan elinkeino-politiikan ja yrittäjyyden varassa. Sieltä se raha syntyy ja se kunnan rooli on näin voimistunut siellä.”

Osassa kuntia muutoksia toiminnan painopisteissä ei ainakaan toistaiseksi ole pystytty tekemään. Tämä näkyy takertumisena menneeseen. Pohjalla on edelleen näkemys

343


kunnasta, jonka tärkein tehtävä on sosiaali- ja terveyspalveluista huolehtiminen, vaikka se ei enää kunnan tehtävä olekaan. Irtipäästäminen on vaikeaa ja estää siten resurssien kohdentamisen muihin kunnan toimintoihin. Budjetin pienenemisen myötä osassa kuntia nähdään, että valtaa ja itsehallintoa on menetetty. Tällaisissa kunnissa kunta saatetaan nähdä keinotekoiseksi ja tarpeettomaksi toimijaksi, joka on olemassa vain olemassaolonsa vuoksi.

”-- vähän niin kun liikaa oikeestaan pyöritään niiden asioiden ympärillä vielä kunnassa, vaikka ne ei välttämätä ei kunnalle kuulu mitenkään, että sielä monet keskustellee niistä. --. Ja sitten ihan niin kun semmonen just tällä elinkeinopuolen ne kehittämiset -- niin ne tahtoo jäähä --.”

”-- sitten tavallaan jossakin määrin se itsemääräämisoikeus on sillä lailla kaventunu ja siirtyny maakunnalle nimenommaan näitten rahojen myötä.”

”Kyllä se vähän se kunnan rooli niin alakkaa olla semmonen, siinä on kyllä semmosta jonkulaista keinotekosuutta jossaen mielessä, että oekeestaan vähän niin kun aeheuttaa vaan semmosta, että -- kynsin hampaen pidetään siitä kunnan semmosesta jostaen olemassaolosta kiinni.”

”Kuntahan lähestyy sitä ns. imagokunta-rakennetta, eli kunta on olemassa vain ollakseen kunta, ollakseen sen niminen paikkakunta ja sen nimen puitteissa sitten eletään sitä jokapäiväistä arkea. Eli unohdetaan se, että kunnan tehtävä on huolehtia kansalaisistaan ja yrittää tehdä kaikkensa kansalaistensa parhaaksi.”

Merkillepantavaa on se, että vaikka näkemykset kunnan roolista ja tehtävistä ovat varsin yhteneväisiä läpi aineiston, haastateltavien käsityksissä on monenlaisia eroavaisuuksia. Eroavaisuudet kielivät paikallisten olosuhteiden, historian ja ideoiden vaikutuksista kuntakäsitykseen siihen, miten kunta ja kunnallinen itsehallinto ymmärretään.

Yksi haastatteluaineiston keskeinen viesti on se, että kuntakäsityksen uudel-leenmäärittely on tarpeen. Kansalaisten itsehallinnon säilyttämiseksi ja kuntien eri-laisuudesta johtuen tarvitaan uudenlaisia tapoja jäsentää paikallishallintoa. Kuntien välinen yhteistyö tulee jatkumaan samoin kuin kuntaliitosten toteuttaminen, usein nämä tapahtuvat vieläpä päällekkäin. Yhteisenä haasteena erilaisia strategisia valintoja toteuttaville kunnille on kuitenkin itsehallinnon turvaaminen.

”Joskus tuntuu, että joku kappelikuntamalli ois hyvä, jottain säilys identiteettiä ja samalla ainakin hyvinvointi-, ympäristöpalaveluista vastais peruskunta ja sitten yhessä näitä vaikkeimpia asioita hoijettas.”

”-- pitää osata nähdä kunta jatkossa erilaisena palvelutuotantoyksikkönä kuin perin-teinen kuntamalli. Ja tämä sama problematiikka tulee valtaosassa Suomen kuntia vastaan tai se jo on käsissä parastaikaa.”

”Ne -- hahmottavat sen vain tämmöisinä tiettyinä palveluina pelkästään. He eivät näe, että tämä on tämmöinen suurempi kokonaisuus.”

344

ACTA

”Ihan oikeasti se, että se kunta on muutakin ja se toiminta on muutakin, kuin joku palikka, joka on siirretty toiseen hallintoon. Eihän tässä hallinto ratkaise, vaan tässä ratkaisevat muut asiat.”

Välttämätöntä uuden kuntakäsityksen muodostamisessa on, saako se kuntalaisten tuen. Kuntainstituution tulee ansaita legitimiteettinsä kuntalaisilta, joiden itsehallintoon sen toiminta perustuu.

”Sitten yhtenä haasteena on kunnilla se, että miten ne pystyvät vastaamaan tulevai-suuteen. Löytävätkö ne omat roolinsa ja löytäväkö ne itsellensä sellaista toimintatilaa, jonka kansalaiset kokevat mielekkääksi?”

Onttoutuva kunta vai uusi paikallinen yhteisö?

Tässä artikkelissa on tarkasteltu kunnan päätösvallan ja tehtävien vähenemisen vai-kutuksia kunnan rooliin yhden tapausesimerkin, Kainuun hallintokokeilun, kautta. Tutkimuksen lähtökohtana ovat olleet arvelut kunnan onttoutumisesta sen tehtävien vähentyessä.

Artikkelin tarkoituksena on auttaa ymmärtämään sitä logiikkaa, joka voi joko johtaa kunnan onttoutumiseen tai uudenlaisen kuntakäsityksen ja uuden kunnallisen itsehallinnon rakentumiseen. Suomalaiselle kunnalle keskeisiä tehtäviä on monin paikoin siirretty kunnallisen itsehallinnon ulottumattomiin. Muutostilanne voidaan nähdä jonkinlaisena kunnallisen itsehallinnon kriisinä, mutta se tarjoaa myös mah-dollisuuksia kunnan roolin uudelleenmäärittelylle.

Jos ja kun yleisenä linjauksena on, että suurin osa suomalaisista kunnista on liian pieniä hoitamaan perinteisesti kuntien ydintehtäviin kuuluneita sosiaali- ja terveyspalve-luja, on selvää, että kunnan roolissa on tapahduttava muutoksia. Muutoin on vaarana, että kunta onttoutuu ja menettää merkityksensä paikallishallinnon perusyksikkönä. Ontto kunta ei ansaitse asukkaidensa legitimiteettiä, joka on välttämätön kunnan olemassaolon oikeutuksen kannalta.

Välttääkseen onttoutumisen ja ollakseen legitiimi toimija kunnan on keksittävä itsensä uudestaan. Uuden paikallisen yhteisön luomiseksi ja itsehallinnon vahvistami-seksi kunnan tulee hyväksyä muutos ja suunnata resurssinsa niihin tehtäviin, jotka sille edelleen kuuluvat. Kunnan ja kunnallisen itsehallinnon uuden sisällön syntyminen voi tapahtua vain aidosti purkamalla totutut käsitykset ja luomalla kunta uudelleen sen perusperiaatteiden pohjalta: kunnan rekonstruktio voi siis tapahtua vain dekonst-ruktion kautta. Tällaisen uuden kuntakäsityksen keskiössä ovat kunnan asukkaiden itsehallinto ja paikallisen valinnan mahdollisuuksien turvaaminen kuntayhteisön hyvinvoinnin edistämiseksi.

Uuden kunnallisen itsehallinnon ja kuntakäsityksen luomisessa on otettava huo-mioon kuntien eriytymiskehitys. Kuntien olosuhteet, resurssit ja haasteet poikkeavat merkittävästi toisistaan. (Ks. esim. Jäntti & Majoinen 2008, 16; Haveri – Majoinen − Jäntti 2009, 31–32; Jäntti & Nyholm 2010, 10–14.) Helsinki tarvitsee toisenlaisia ratkaisuja kuin vaikkapa Suomussalmi. Se, mikä säilyy kuitenkin yhteisenä kaikille kun-nille eroavaisuuksista huolimatta, on kunnan perustehtävä – kuntalaisista huolehtimi-

345


nen. Tähän kuuluvat paikallisyhteisön elinvoiman ylläpitäminen, demokratiakanavana toimiminen ja yhteisöllisyyden edistäminen. Kunnallisen itsehallinnon, siis kunnan asukkaiden itsehallinnon edistäminen arvona sinänsä kuuluu kaikille kunnille.

Institutionaalisella tasolla, erityisesti lainsäädännössä on turvattava kunnille mahdollisuus toteuttaa perustehtäväänsä. Eriytymistilanteessa tämä tarkoittaa väljän, mahdollistavan ja eri olosuhteet huomioon ottavan lain säätämistä. Mikäli kunnan perustehtäväksi edelleen nähdään kuntalaisista huolehtiminen, kunnan merkitys paikallishallinnon perusyksikkönä tunnustetaan ja kunnallista itsehallintoa pidetään arvokkaana, lainsäädännössä tulee luoda edellytykset kuntien toiminnalle niiden eri-laisista olosuhteista riippumatta.

Itsehallinto ei kuitenkaan synny eikä kukoista ulkopuolisilla toimenpiteillä. Insti-tutionaaliset puitteet luovat vain sen kehikon, jonka sisällä kunta asukkaidensa itsehal-lintoa toteuttaa. Kunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että sen asukkaiden itsehallinto toteutuu kuntatasolla niissä puitteissa, jotka kunnalle on annettu. Institutionaaliset puitteet ja paikallinen uudistumiskyky yhdessä luovat edellytykset kunnan onttoutu-misen ehkäisemiselle ja uuden paikallisen yhteisön ja kuntakäsityksen syntymiselle.


Airaksinen, J. − Haveri, A. − Pyykkönen, H. − Väisänen, P. (2008): Sinisistä ajatuksista moniin totuuksiin. Kainuun hallintokokeilun arviointi. Toinen väliraportti. Valtiovarainministeriön julkaisuja 41/2008. Valtiovarainministeriö. Helsinki.

Airaksinen, J. − Jäntti, A. − Haveri, A. (2005): Siniset ajatukset – sanoista tekoihin. Kainuun hallintokokeilun arviointi. Ensimmäinen väliraportti. Sisäasiainministeriön julkaisuja 37/2005. Sisäasiainministeriö. Helsinki.

Alanen, O. − Hautamäki, A. − Kaskinen, T. − Kuittinen, O. − Laitio, T. − Mokka, R. − Neu-vonen, A. − Oksanen, K. − Onnela, S. − Rissanen, M. − Vassinen, S. − Viljanen, (2010): Metropolin hyvinvointi. Demos Helsinki & Jyväskylän yliopisto. Helsinki.

Halme & Kuukasjärvi (2010): Uusi kunta vai kuntaliitos – kuntalaisen itsehallinto. Kunnal-lisalan kehittämissäätiön Polemia-sarjan julkaisu nro 76. KAKS. Helsinki.

Harjajärvi, M. − Pirkola, S. − Wahlbeck, K. (2006): Aikuisten mielenterveyspalvelut muutok-sessa. Acta nro 187. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti, A. (2009): Haastava kuntajohtaminen: moniarvoisuus, monimutkaisuus ja hallinta. Teoksessa Haveri, A. − Majoinen, K. − Jäntti, A. (toim.) (2009): Haastava kuntajohtaminen. Suomen Kuntaliitto. Helsinki

Hoorens, D. − Chatrie, I. − Cohen, P. − Grau, S. − Hermenier, H. − Teichmann, D. − Munoz, A. (2008): Sub-national Governments in the European Union. Organisation, responsibilities and fi nance. Dexia Edition.

Jäntti, A. − Airaksinen, J. − Haveri, A. (2010): Siniset ajatukset – vapaasta pudotuksesta hallittuun sopeuttamiseen. Kainuun hallintokokeilun vaikutukset. Valtiovarainministeriön julkaisuja 20/2010. Valtiovarainministeriö. Helsinki.

Jäntti, A. & Majoinen, K. (2008): Kuntajohtaminen 2015 – suunta, sisältö ja välineet. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

346

ACTA

Jäntti, A. & Nyholm, I. (2010): Reorganisation and the challenges of management in Finnish local governments. EGPA 2010 -konferenssipaperi.

Loughlin, J. (2007): Reconfi guring the State: Trends in Territorial Governance in European States. Regional and Federal Studies. Vol 17, No. 4, pp. 385–403.

Marks, G. (1992): Structural Policy in the European Community. Teoksessa Sbragia, A. (toim.): Europolitics: Institutions and Policy Making in the “New” European Community. Washington: Brookings.

Marshall, A.H. (1965): Local Government in the Modern World. University Of London Press, London.

Rhodes, R.A.W. (1994): The Hollowing Out Of The State: The Changing Nature Of The Public Service In Britain. Political Quarterly. Vol. 65 Issue 2, pp. 138–151.

Ryynänen, A. (2009): Eduskunta ja kunnallinen itsehallinto. Eduskunnan tulevaisuusvalio-kunnan julkaisu 3/2009.

Soikkanen, H. (1966): Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehal-linnon historia. Maalaiskuntien liitto. Helsinki.

Tommila, P. (1984): Suomen kaupunkilaitoksen kehityslinjat. Teoksessa Tommila, P. (toim.) (1984): Suomen kaupunkilaitoksen historia 3. Itsenäisyyden aika. Suomen Kaupunkiliitto. Helsinki.

347


Sini Sallinen

Kunnan vapaaehtoiset tehtävät kunnallisen itsehallinnon toteuttajina

Artikkelin tavoitteet

Kuntien tehtäviä koskeva ajankohtainen keskustelu on kohdistunut pääasiassa valtion ja kuntien väliseen tehtävienjakoon ja siihen, miten kunnat saisivat toteutettua kaikki niille lainsäädännössä asetetut velvoitteet. Kuntien huonon taloustilanteen vuoksi on esitetty, että valtion ja kuntien tehtävien jakoa on arvioitava uudelleen ja että joitakin kuntien tehtäviä on siirrettävä valtiolle. Yhdenvertaisuusperiaatteen myötä esitetään myös kannanottoja siitä, että kuntien tehtäviä ja niihin liittyvää ohjeistusta lainsäädän-nössä tulisi lisätä, jotta kansalaiset saisivat tasavertaista palvelua kautta maan.

Tässä artikkelissa kunnan tehtäväkentän kokonaisuutta tarkastellaan kunnan vapaaehtoisten tehtävien näkökulmasta. Artikkelin tavoitteena on tarkastella kunnan vapaaehtoisten tehtävien merkitystä kunnalliselle itsehallinnolle. Tätä kautta esitetään kunnan tehtäviin kohdistuvaan keskusteluun näkökantoja siitä, minkälaisia tehtäviä ei voi siirtää kunnilta valtiolle sekä siitä, voiko kaikkia kunnan tehtäviä säännellä ja ohjata lainsäädännössä. Lisäksi artikkelissa tarkastellaan sitä, minkälainen liikkumavara kunnilla on vapaaehtoisten tehtävien toteuttamisessa ja mitä liikkumavaran muutokset merkitsevät kunnalliselle itsehallinnolle.

Kunnan vapaaehtoisten tehtävien historiallinen ja juridinen perusta

Ensimmäisen kerran vapaaehtoiset tehtävät tunnustettiin kunnille vuoden 1976 kun-nallislaissa (953/1976), jossa kunnan tehtäviksi määriteltiin itsehallintoon kuuluvat ja laissa erikseen säädetyt tehtävät (5 §). Vuoden 1976 kunnallislakia valmistellessa vanhanaikaisena ja puutteellisena pidettiin aikaisempaa kunnan tehtävien sääntelyä, jossa kunnan tehtäviksi oli määritelty yhteiset talous-, järjestys- ja muut asiat (KM 1964: A 2, 44)1.

Kunnan tehtävien sääntelyssä alettiin tavoitella 1970-luvulta lähtien joustavuutta

1 Kunnallislaki (642/1948) 4 §. Keisarillisen Majesteetin Armollisen Asetuksen kunnallishallituksesta maalla (4/1865) 1 §:ssä ja Keisarillisen Majesteetin Armollisen Asetuksen kunnallishallituksesta kaupungissa (40/1873) 1 §:ssä tehtävät määriteltiin yhteisiksi talous- ja järjestysasioiksi. Tämä määritelmä säilyi Keisarillisen Majesteetin Armollisessa asetuksessa maalaiskuntain kunnallishal-linnossa (21/1989) sekä vuoden 1917 maalaiskuntain (108/1917) ja kaupunkien (108/1917) kunnallislaeissa.

348

ACTA

ja yleisyyttä. Kunnan tehtäviä ei haluttu enää yksityiskohtaisesti etukäteen luetella2. Tällaisella sääntelyllä on pyritty siihen, että kunta voisi mukauttaa helpommin teh-täviään ja toimintaansa muuttuviin olosuhteisiin ja tarpeisiin ja että tehtävät voisivat olla erilaisia eri kunnissa. (Ks. Sallinen 2007, 11–16)

Ajatus kunnan tehtävien joustavuudesta ja yleisyydestä perustuu ideologiaan kunnan omista tehtävistä. Tämä ideologia on vanhempi kuin se, kuinka kauan nämä tehtävät on lainsäädännössä tunnustettu kunnille. Kunnan omat tehtävät perustuvat 1800-luvun vaihteeseen ja erityisesti ranskalaiseen pouvoir municipal -oppiin ja sak-salaisen Vapaaherra Vom Steinin esittämiin ajatuksiin. Näissä molemmissa esitettiin ajatus kunnan roolista toisaalta kunnan omien tehtävien hoitajana ja toisaalta valtion tehtävien hoitajana. Kunnille perättiin oikeuksia omaan toimintapiiriin ja tehtäviin sekä asukkaiden omaan hallintoon, joihin valtio ei saanut puuttua. Ajatukset levisivät saksalaisten ja ruotsalaisten tieteilijöiden edesauttamina Suomeen 1800-luvun lopulla. Hermanson esitti ensimmäisenä Suomessa vastaavanlaisia ajatuksiaan, joita Ståhlberg, Willgren ja Kekkonen myöhemmin täydensivät omilla ajatuksillaan. Lopullisesti kunnan tehtäviä koskevan opin ja jaottelun sai Suomeen vakiinnutettua Kuuskoski 1950-luvun taitteen jälkeen3.

Alun perin kunnan tehtävien jaottelu perustui kunnan ja valtion organisaatioiden erottelulle ja kunnan kahdelle eri roolille. Yhtäältä kunta nähtiin valtionhallinnon toi-meenpanijana hoitaessaan valtion sille antamia tehtäviä. Toisaalta kunta nähtiin omana organisaationaan hoitaessaan omia, kansalaisista lähtöisin olevia tehtäviä. Kunnan kaksinaisrooli perustui valtion ja kunnan vastakkaisasetteluun ja siihen, että kuntien valta on valtiosta johdettua. Tällaisesta vastakkainasettelusta irtauduttiin 1900-luvun puolessa välissä, mutta kunnan tehtävien jaottelu vakiintui entisestään. Kunnan omien tehtävien kautta painottui kunnan itsehallinto ja itsenäisyys valtiosta.

Kuuskosken esittämä kunnan tehtävien jaottelu vapaaehtoisiin ja lakisääteisiin tehtäviin ei enää perustunut kunnan ja valtion vastakkainasetteluun, sillä jaottelua yhtäältä kunnan ja toisaalta valtion tehtäviin ei nähty enää ajankohtaisena. Kunnan tehtävien jaottelua alettiin perustella kunnallislain ja erityislakien erilaisuudella siinä, miten niissä säänneltiin kyseiseen tehtävään liittyvästä toiminnasta ja menettelystä. Erityislait sisälsivät yksityiskohtaisempia määräyksiä muun muassa tehtävien toteut-tamisesta, organisoinnista ja valtion valvonnasta. Kuntalain mukaan kunta sai hoitaa omia tehtäviä huomattavasti vapaammin ilman valtion ohjeistusta ja valtion puuttu-mista. (Sallinen 2007, 78–89)

Vapaaehtoiset tehtävät yhtenä kunnallisen itsehallinnon elementtinä ovat koros-tuneet vuoden 1976 kunnallislain jälkeen. Voimassa olevan kuntalain (365/1995) 2 §:ssä säädetään kunnan tehtävistä seuraavalla tavalla: Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla

2 Tosin yhteisiä talous-, järjestys- ja muita asioita ei tulkittu tiukasti, sillä kunnille tunnustettiin oi-keus myös muihin toimenpiteisiin kunnallisen itsehallinnon ylläpitämiseksi Ståhlberg 1913, 266; Willgren 1925, 206–207; Merikoski 1976, 205. Vuoden 1948 kunnallislakia valmistelumateriaalin mukaan kunnan tehtäviin on katsottu kuuluvan yhteiskunnallinen huolto, yhteishyvän edistämistä tarkoittavat tehtävät ja vapaaehtoinen sivistystoiminta LKTV 53/1947 vp; LVK 1941:6.

3 Ks. tarkemmin Sallinen 2007, 57–89. Kyseisiltä sivuilta selviää tarkemmin lähdeviitteineen kunnan tehtäviä koskevan opin kehitys, siihen liittyvät erilaiset käsitykset Saksassa, Ruotsissa ja Suomessa sekä opin vakiintuminen Suomessa.

349


itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Tällä ilmaisulla haluttiin korostaa entisestään jokaisen kunnan omaa itsehallintoa, erilaisuutta ja harkintavaltaa (KM 1993:33, 329; HE 192/1994 vp, 74). Kunnan tehtävät jaetaan laissa vapaaehtoisiin tehtäviin ja lakisääteisiin tehtäviin. Kunnan vapaaehtoisia tehtäviä, jotka kunta voi omilla päätöksillään ottaa hoidettavakseen, on kutsuttu myös yleiseksi toimialaksi. Toisen kunnan tehtävien ryhmän muodostavat lakisääteiset tehtävät, jotka kunnan on hoidettava eduskunnan säätämien lakien mukaisesti.

Vapaaehtoiset tehtävät kunnallisen itsehallinnon toteuttajana

Toisin kuin voimassa olevassa kuntalaissa, voimassa olevassa perustuslaissa ei ole suoraan tunnustettu kunnille oikeutta vapaaehtoisiin tehtäviin.

PL 121 §:Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.

Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.

Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.

Perustuslain säännöksen tavoitteena oli sisältää edeltäjäänsä täsmällisemmät säännökset kunnallisen itsehallinnon keskeisimmistä ominaispiirteistä. Vapaaehtoiset tehtävät tunnustettiin perustuslain valmistelutöissä itsehallinnon ominaispiirteeksi, mutta niitä ei otettu näkyviin perustuslakiin. (HE 1/1998 vp, 176) Tämä herätti ihmettelyä, sillä vapaaehtoisten tehtävien sääntelyä perustuslain tasolla oli esitetty aikaisemmin jo kahdesti vuosina 1973 ja 1983 (KM 1973:60, 130; KM 1983:3, 113–114). Tässä yhteydessä on myös todettava, että perustuslakivaliokunnan lausunnoissa itsehallin-non ominaispiirteiksi on todettu ensisijaisesti oikeus omiin kuntalaisten valitsemiin hallintoelimiin ja verotusoikeus. Kunnan tehtäviin liittyen on katsottu, että valtio voi antaa kunnalle tehtäviä vain säätämällä niistä laeilla. (PeVL 4/1975 vp; PeVL 29/1992 vp; PeVL 9/1994 vp; PeVL 10/1996 vp; PeVL 31/1996 vp.)

Perustuslain tasoisen sääntelyn puuttumisen sekä perustuslakivaliokunnan lausun-tojen perusteella voidaan kyseenalaistaa vapaaehtoisten tehtävien merkitys kunnallisen itsehallinnon kriteerinä. Toisaalta voidaan esittää kysymys, kuuluvatko vapaaehtoiset tehtävät jo niin itsestään selvyytenä kunnallisen itsehallintomme ideaan, ettei niitä tarvitse mainita itsehallinnon kriteerinä tai säännellä perustuslain tasolla. Yleiseksi tulkinnaksi on muodostunut se, että perustuslain tasoisen tehtävien lailla säätämisen vaatimukseen on katsottu sisältyvän kunnan oikeus omilla päätöksillä ottamiinsa tehtäviin.

Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3 ja 4 artiklat liittyvät kunnan vapaaehtoisiin tehtäviin. Peruskirjan 3.1 artiklan mukaan: ”Itsehallinto tar-koittaa kuntien oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa

350

ACTA

osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti.” Peruskirjan selitysosassa täsmennetään, että on mahdotonta etukäteen määritellä, mitkä ovat paikallisille viranomaisille kuuluvia julkisia asioita, sillä ne vaihtelevat suuresti valtioiden välillä. Selitysosan mukaan omalla vastuulla tarkoitetaan sitä, että paikalli-sia viranomaisia ei tulisi nähdä vain korkeampien viranomaisten alaisina. Paikallisten viranomaisten toimintaa ei tulisi rajata vain sellaisiin asioihin, joilla ei ole laajempaa merkitystä, koska tällöin paikallisille viranomaisille jäisi vain marginaalinen rooli. (Explanatory report, ETS no. 122.)

Peruskirjan 4.2 artiklan mukaan: ”Paikallisviranomaisilla tulee olla lain nojalla harkintavalta aloiteoikeuden käyttämiseen kaikissa sellaisissa kysymyksissä, joita ei ole suljettu niiden toimivallan ulkopuolelle tai annettu muulle viranomaiselle.” Peruskirjaan liittyvässä selitysosassa täsmennetään, että paikallisen viranomaisen vastuut määrätään lainsäädännöllä, mutta muut toimintamahdollisuudet ja tarpeet tulevat julkisilta yksi-köiltä itseltään. Nämä toiminnot ovat yhteydessä paikallisuuteen ja useimmiten niitä ei ole poissuljettu yleiseltä toimialalta, mikä on mahdollista useimmissa jäsenmaissa. Selitysosan mukaan olisi tärkeää, että paikallisilla yksiköillä olisi oikeus edistää asuk-kaiden hyvinvointia. (Explanatory report, ETS no. 122.)

Euroopan neuvoston peruskirja ei suoraan edellytä, että kunnalliseen itsehallintoon kuuluvat vapaaehtoiset tehtävät. On kuitenkin helppo yhtyä tulkintaan, jonka mukaan näillä artikloilla on merkitystä kunnan vapaaehtoisten tehtävien olemassaololle (Hyltoft 1989, 50). Peruskirjassa itsehallinto tarkoittaa oikeutta hoitaa julkisia asioita omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Omalla vastuullaan voidaan tulkita siten, että kuntia ei pidä rajoittaa toimimaan vain ylempien viranomaisten agentteina (Pöyhönen 1996, 34). Historiaan pohjautuen tämä tarkoittaa sitä, että kunnalla tulee olla myös omia tehtäviä, jolloin se toimii omana organisaationaan. Tällä peruskirjan kohdalla on tarkoitus osoittaa, että paikallisilla viranomaisilla tulisi olla niin laaja vastuiden joukko kuin paikallisella tasolla voidaan hoitaa.

Suomen lainsäädännössä kunnan toiminnan perustehtävästä säännellään kuntalain 1.3 §:ssä, jonka mukaan kunnan tulee pyrkiä edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Lain valmistelutöissä korostettiin, että tämän pykälän tarkoitus on osoittaa, että kunnalla on vastuu alueensa ympäristöstä, yhdyskuntake-hityksestä sekä asumisolojen ja elinkeinotoiminnan edellytysten järjestämisestä (HE 192/1994 vp; KM 1993:33, 330). Tämä on konkreettisempi kuvaus kunnan toimin-nasta kuin peruskirjan 3 artiklassa esitetty määritelmä. Yhteistä näille on kuitenkin se, että molemmat liittyvät kuntalaisten etujen ja paikallisten tarpeiden kokonaisvaltaiseen edistämiseen.

Vallitsevan kunnallisen itsehallintokäsitykseni mukaan Suomessa ei voi olla olemas-sa kunnallista itsehallintoa ilman kunnan oikeutta omilla päätöksillä itselleen ottamiin vapaaehtoisiin tehtäviin. Euroopan neuvoston peruskirjan 4 artiklalla, kuntalain 1,3 §:n perustehtävän määrittelyllä sekä historiallisella kehityksellä on suuri merkitys tämän käsityksen muodostumiseen.

Kunnilla tulee olla mahdollisimman laaja mahdollisuus hoitaa paikallisia tarpeita ja asioita kuntalaisten hyväksi. Kuntien kaikkia tehtäviä paikallisten ja asukkaiden tarpeiden edistämiseksi ei voida yksityiskohtaisesti etukäteen ennakoida ja lainsää-dännöllä asettaa, vaan kunnilla tulee olla mahdollisuus toimia kulloinkin esiintyvien

351


tarpeiden ja olosuhteiden mukaisesti. Kuntalaissa asetettu perustehtävä ei voi hoitua pelkästään lakisääteisten tehtävien kautta. Valtakunnallisella lainsäädännöllä ei voida etukäteen määrittää kaikkea kuntalaisten hyvinvointiin ja alueelliseen kehittämiseen liittyvää toimintaa. Lainsäädäntö on liian hidas ja jäykkä, jotta se pysyisi ajan tasalla paikallisista tarpeista ja olosuhteista. Kunnalla tulee olla mahdollisuus toimia nopeas-tikin muuttuvissa olosuhteissa. (Sallinen 2007, 185) Kunnilla tulee olla mahdollisuus paikallisten tarpeiden muovaamiin toimenpiteisiin. Olennaista ei ole se, kutsutaanko tätä mahdollisuutta vapaaehtoisiksi tehtäviksi, itsehallinnollisiksi tehtäviksi vai yleiseksi toimialaksi. Olennaista on se, että kunnilla on mahdollisuus toimia vallitsevien olojen ja tarpeiden edellyttämällä tavalla.

Vapaaehtoisten tehtävien olemassaolon oikeutus löytyy myös koko kunnallisen it-sehallinnon ideasta, joka on perustuslain mukainen asukkaiden itsehallinto. Kansanval-taisuus korostaa vapaaehtoisia tehtäviä. Kunta on nähtävä toimeenpano-organisaationa, joka toteuttaa paikallisista tarpeista syntyviä tehtäviä ja kuntalaisten tekemiä päätöksiä. Kansanvaltaisuus edellyttää, että kuntalaiset voivat itse päättää myös niistä tehtävis-tä, joita kunta hoitaa. Asukkaiden itsehallinnon ideaan ei kuulu se, että kuntalaiset laittaisivat vain täytäntöön lailla säädettyjä tehtäviä. Jos hylättäisiin kokonaan ajatus kunnan vapaaehtoisista tehtävistä tai kunnan tehtäväkentän yleisyydestä, tarkoittaisi se sitä, että vain valtiolla olisi mahdollisuus päättää lakeja säätämällä kunnan tehtävistä. Kunnista olisivat tässä tapauksessa vain valtion paikallisorganisaatioita.

Tätä kautta vapaaehtoiset tehtävät korostavat entisestään kansalaisten itsehallinnon ulottuvuutta (kunta-kuntalainen -ulottuvuus). Aikaisemmin vapaaehtoisten tehtävien olemassa olon kautta on korostettu kunnan itsehallintoa suhteessa valtioon (kunta-valtio -ulottuvuus), sillä näiden tehtävien avulla haluttiin erottaa kunnan organisaatio valtion organisaatiosta ja mahdollistaa kunnan itsenäisyys valtiosta. Tätä ei ole syytä enää korostaa.

Kunnan oikeudellinen liikkumavara vapaaehtoisten tehtävien toteuttamisessa

Liikkumavaraa rajoittavat oikeudelliset reunaehdot

Liikkumavara kunnan vapaaehtoisten tehtävien kohdalla tarkoittaa sitä, minkälaisia tehtäviä kunta voi ottaa hoitaakseen ja miten kunta voi näitä tehtäviä hoitaa. Kyse on siis pohjimmiltaan kunnan vapaudesta ja riippumattomuudesta näiden tehtävien hoitamisessa.

Kunnan vapaaehtoisten tehtävien kokonaisuuden voidaan sanoa olleen laajempi ennen hyvinvointivaltion rakentamisen aikakautta. Hyvinvointivaltion rakentamisen vuosikymmeninä useat kunnan tehtävät lakisääteistettiin antamalla kunnille tarkempia ohjeita näiden tehtävien hoitamiseksi. Ennen lakisääteistämistä kunnat olivat hoitaneet näitä tehtäviä vapaaehtoisuuteen perustuen niin kuin parhaaksi näkivät.

Kunnan itselleen ottamia vapaaehtoisia tehtäviä ovat voineet olla kulttuuriin ja liikuntaan liittyvät avustukset kuntalaisille ja järjestöille, ystävyyskuntatoiminta ja kansainvälinen toiminta, virkistystoiminta, puistojen, retkeilyalueiden, uimaloiden ja urheilukenttien ylläpitäminen, julkinen liikenne, energia ja lämmön jakelu, matkailuun

352

ACTA

liittyvät toimenpiteet sekä asunto-olojen ja alueen elinkeinotoiminnan edistäminen. (Rytkölä 1954; Merikoski 1976, 206; Harjula & Prättälä 2004, 122–129)

Kunnan tehtävien sääntelylle sekä kunnallisasetuksissa, kunnallislaeissa että kun-talaissa on ollut ominaista väljä, yleislausekkeen omainen sääntely (LKTV 53/1947 vp; KM 1973:60, 22; HE 140/1975 II vp; HE 192/1994 vp.). Tällä tarkoitetaan sitä, että kuntia koskevassa lainsäädännössä ei etukäteen luetella kunnille kuuluvia tehtäväko-konaisuuksia ja että kunnan tehtävien määrittely on tarpeeksi väljä. Yleislausekkeen-omaisen sääntelyn tarkoituksena on ollut kunnan tehtäväpiirin joustavuus. Tavoitteena on ollut, että kunnat voisivat hoitaa myös olosuhteiden ja tarpeiden mukaisia tehtäviä, jotka voivat olla erilaisia eri aikakausina. (KM 1964: A 2, 12; KM 1973:60, 24) Jous-tavuutta tavoittelevalla yleisellä sääntelyllä on haluttu mahdollistaa kuntien riittävä liikkumavara tehtävien suhteen. (KM 1993:33, 190 ja 329; HE 192/1994 vp.)

Kunnan tehtävien yleisestä ja joustavasta sääntelystä johtuen ei ole ollut tarkkoja lainsäädännöllisiä normeja vapaaehtoisten tehtävien sisällöstä, vaan oikeudellisen liikkumavaran arviointi on ollut väljän tehtäväpykälän varassa. Oikeudellista rajan-vetoa hyväksyttävistä vapaaehtoisista tehtävistä on tehty kunnallisvalitusten kautta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. 1950-luvulta lähtien korkein hallinto-oikeus on tehnyt ratkaisuja siitä, kuuluuko jokin asia kunnan vapaaehtoisiin tehtävin. Arvioinnissa keskeisintä oli se, palveleeko kunnan toiminta yhteisiä, yleishyödyllisiä ja paikallisia tarpeita. Lisäksi kunta ei ole voinut pelkästään taloudellisen voiton tavoittelemiseksi ottaa jotakin tehtävää hoitaakseen. Kunnalta odotettiin myös kuntalaisten ja yritysten yhdenvertaista kohtelua, mutta yksittäisiin yritykseen kohdistuvat tukitoimenpiteet olivat hyväksyttäviä, jos näillä lisättiin kunnan alueen työpaikkoja. (Sallinen 2007, 123–164)

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut eri vuosikymmeninä ovat kohdistuneet erilaisten tehtävien hyväksyttävyyden arviointiin. 1960- ja 1970-luvuilla suuri osa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista liittyi yksittäiseen kuntalaiseen kohdistu-vien taloudellisten avustusten, ystävyyskuntatoiminnan ja kansainvälisen toiminnan hyväksyttävyyden arviointiin. Elinkeinotoiminnan edistämiseen ja yritysten tukemiseen liittyvät oikeustapaukset lisääntyivät 1970- ja 1980-luvuilla. 1990- ja 2000-luvuilla kunnallisvalitukset kunnan vapaaehtoisista tehtävistä ovat vähentyneet merkittävästi. Valituksen kohteena ovat kuitenkin edelleen lähinnä se, miten kunta voi edistää alu-eensa elinkeinotoimintaa ja tukea alueensa yrityksiä.

Nykyisin oikeudellisen liikkumavaran arvioinnin keskiössä on kuntalain 2 §:n yleissäännös kunnan tehtävistä. Kuntalain sääntelyn tavoitteena oli sitä edeltävän kunnallislain 1976 jatkumona tehtävien yleinen ja joustava sääntely. Voimassa olevan lainsäädännön mukaan kunnan vapaaehtoisia tehtäviä voivat olla kaikki ne tehtävät, joiden tavoitteena on kuntalain 1.3 §:n mukaisesti asukkaidensa hyvinvoinnin ja kestävän kehityksen edistäminen. Sisällöllisesti suurta oikeudellista muutosta ei ole tapahtunut vapaaehtoisten tehtävien kohdalla. Aikaisemmat vaatimukset tehtävien yhteisyydestä ja yhteisöllisyydestä toteutuvat myös kuntalaissa asetetun kunnan pe-rustehtävän tulkinnassa.

Kuntalain kunnan tehtäviä ja kunnan perustehtävää koskevien pykälien tulkinnan mukaan kunnan liikkumavaraa vapaaehtoisissa tehtävissä rajoittavat seuraavat oikeu-delliset periaatteet: 1) Asukkaiden hyvinvoinnin edistämisen perusteella kunta voi ottaa

353


hoitaakseen tehtäviä asukkaiden hyvinvoinnin edistämiseksi, 2) kestävän kehityksen mukaan kunta voi ottaa hoitaakseen tehtäviä kestävän kehityksen edistämiseksi huo-mioon ottaen taloudellisen, sosiaalisen ja ekologisen ulottuvuuden, 3) taloudellisen riskin minimoimisen mukaan kunnan on harjoitettava toimintaa niin, että turvataan taloudellinen jatkuvuus ja vältetään suuria taloudellisia riskejä (Sallinen 2007, 171–189, 360–364), 4) paikallisuuden mukaan kunnan toiminnan on kohdistuttava kunnan alueella asuviin kuntalaisiin, 5) voittoa tavoittelevan kiellon periaatteen mukaan kunta ei saa ottaa tehtävää hoitaakseen pelkästään taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Yritysriskin ottaminen ei kuulu siten kunnille. (Sallinen 2007, 189–197)

Suomen oikeusjärjestelmästä löytyy muitakin säädöksiä, jotka rajoittavat kunnan vapaaehtoisia tehtäviä. Kunnan on kaikessa toiminnassaan kunnioitettava perustuslain (731/1999) mukaisia oikeuksia, erityisesti vapaaehtoisissa tehtävissä on otettava huomi-oon vapausoikeudet, tasa-arvoisuusoikeudet sekä elinkeinovapaus. Yhdenvertaisuuslaki ja hallintolaki korostavat yhdenvertaista ja johdonmukaista toimintaa ja kuntalaisten kohtelua (Sallinen 2007, 220–232 ja 305–315).

Hallintolain (434/2003) 6 §:n perusteella kunnan on toiminnassaan otettava huomioon yhdenvertaisuuden lisäksi myös muut hallinto-oikeudelliset periaatteet. Suhteellisuusperiaatteen mukaan kunnan toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Objektiviteettiperiaatteen mukaan kunnan toiminta ei saa perustua epäasiallisiin perusteisiin, esimerkiksi tuttavien suosintaan tai henkilö-kohtaisen ja kuntaorganisaation taloudellisen edun tavoitteluun. Luottamuksensuo-janperiaatteen mukaan kunta ei saa tehdä taannehtivia päätöksiä tai toimenpiteitä. (Sallinen 2007, 244–245, 315–321)

Oikeudellisen liikkumavaran muutokset erityisesti elinkeinoelämän edistämisessä

Tässä luvussa tarkastelen erikseen elinkeinoelämän edistämiseen liittyvän liikkumavaran muutoksia. Näen tämän tarpeelliseksi, koska elinkeinoelämän edistämisen oikeudelliset rajat puhuttavat edelleen ja koska juuri tähän kuntien vapaaehtoiseen tehtävään liittyy merkittäviä oikeudellisia muutoksia. Elinkeinoelämän kehittämisen näkökulmasta oikeudellinen liikkumavara tarkoittaa sitä, miten ja minkälaisin toimenpitein kunta voi kehittää alueensa elinkeinoelämää. Elinkeinoelämän kehittämisen toimenpiteissä kunnan on otettava huomioon kaikki edellä kerrotut oikeudelliset reunaehdot, joiden lisäksi elinkeinoelämän kehittämistä on arvioitava myös Euroopan Unionin oikeuden kautta.

Aluksi on todettava, että kuntalaissa asetettu kunnan perustehtävä (1,3 §) antaa entistä paremmat mahdollisuudet kunnalle harjoittaa alueensa elinkeinoelämän kehittä-mistä. Kunnan liikkumavara ei ole tässä suhteessa kaventunut vaan jopa lisääntynyt.

Eta-alueeseen liittymisen ja myöhemmin Euroopan yhteisöön liittymisen myötä Suomessa tulivat sovellettaviksi myös Euroopan tasoiset säännökset. Kunnan elinkei-notoiminnan kehittämisessä on erityisesti otettava huomioon EU:n syrjintäkielto, hankintasäännökset ja valtiontukisäännökset.

EU:n syrjintäkielto (Lissabonin sopimus 9 artikla) korostaa osaltaan yhdenvertaista kohtelua, mutta se on tiiviissä yhteydessä myös yhtenäismarkkinoihin ja yrittäjien

354

ACTA

sijoittautumisoikeuteen. Kunnat eivät saa siten toteuttaa sellaisia elinkeinoelämän kehittämisen toimenpiteitä, jotka syrjäyttäisivät eri EU:n jäsenvaltioiden kansalai-suuksia edustavat yrittäjät. Kunta ei voi toiminnassaan suosia vain paikallisia yrittäjiä. (Sallinen 2007, 309–312). Lisäksi EU:n (Euroopan parlamentin ja neuvoston direk-tiivit 2004/18/EY ja 2004/17/EY) ja kotimaisten hankintasäännösten (laki julkisista hankinnoista 348/2007) kautta ei ole enää hyväksyttävää, että kunta ostaa suoraan paikalliselta yritykseltä tavaroita tai palveluksia harjoittaen näin samalla alueensa elin-keinoelämän kehittämistä ja tukemista. (Sallinen 2007, 245–263, 321–360)

Erityisesti elinkeinoelämän kehittämistä ja sen toimenpiteitä rajoittavat EU:n valtiontukisäännökset. Perussäännökset löytyvät Lissabonin sopimuksen artikloista 107−109, mutta niitä on täydennetty useilla komission asetuksilla ja tiedonannoilla4. Näiden säännösten tavoitteena on osaltaan edistää EU:n yhtenäismarkkinoita ja jä-senvaltioiden välistä kilpailua sekä poistaa kilpailun esteitä. Perimmäisenä tarkoituk-sena on estää sellaiset yksittäisiin yrityksiin kohdistuvat toimenpiteet, jotka antavat perusteettomia ja valikoivia etuja jollekin yritykselle, jolloin estetään tai hidastetaan markkinavoimien toimintaa. Säännökset rajoittavat sitä, minkälaisia yrityksiin suoraan kohdistuvia tukitoimenpiteitä ja muita toimenpiteitä kunnat voivat tehdä. Valtion-tukisäännökset rajoittavat kuntien toimintaa ja menettelytapoja etenkin kiinteistöjen ja rakennusten myynnissä, vuokraamisessa, yrityksille myönnettävissä tukitoimissa ja maksuhelpotuksissa (EYVL C 209, 10.7.1997; EUVL V 155/10, 20.6.2008). (Sallinen 2007, 263–303)5

Aikaisemmin, ennen EU-jäsenyyttä, kunnan elinkeinotoiminnan edistämiseen täh-tääviltä toimenpiteiltä vaadittiin korkeimmassa hallinto-oikeudessa yleishyödyllisyyttä ja elinkeinoelämän kehittämiseen tähtäävissä toimenpiteissä erityisesti kunnan alueen työttömyyden vähentämistä. EU:n säännösten, erityisesti valtiontuki- ja hankintasään-nösten, kautta kunnan elinkeinoelämän kehittämistä rajoittavat oikeudelliset rajoitukset ovat lisääntyneet merkittävästi ja kunnan liikkumavara keinojen ja toimenpiteiden suhteen on huomattavasti kaventunut. (Sallinen 2007, 389–390 ja 394–395) Voimassa olevan EU-lainsäädännön mukaan työttömyyden vähentämiseen liittyvillä perusteluilla ei ole merkitystä toimenpiteen hyväksyttävyyden arvioinnissa. EU:n säännökset sanele-vat yksityiskohtaisemmin kuin ennen kunnan toimintaa elinkeinoelämän kehittämisen suhteen. Toimenpiteiden hyväksyttävyyttä arvioidaan muiden yrittäjien näkökulmasta. Kunta ei saa suosia alueellaan jo toimivia yrittäjiä tai suomalaisia yrittäjiä. Kunta ei saa myöskään suosia tai antaa minkäänlaista taloudellista etua yhdelle yrittäjälle ja vaikeuttaa näin muiden yrittäjien toimintaa alueellaan. Suoraan yrityksiin kohdistuvat toimenpiteet eivät ole enää hyväksyttäviä. Aikaisemmin kunnilla oli mahdollisuus tukea alueensa yrityksiä monin eri tavoin. EU:n säännökset ovat siten merkittävästi rajoittaneet kuntien liikkumavaraa elinkeinoelämän kehittämisen suhteen.

Kunnan vapaaehtoisten tehtävien kohdalla oikeudellisen liikkumavaran kaventu-minen ei johdu valtion sääntelyn lisääntymisestä vaan EU-sääntelyn lisääntymisestä. Johtuipa liikkumavaran kaventuminen mistä tahansa, johtopäätöksenä on, että oikeu-

4 Esim. Komission asetus (EY) n:o 1998/2006 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen. EYVL 28.12.2006 L 379/5.

5 Ks. esim. Suomalaisesta oikeuskäytännöstä, KHO 2009:89 ja KHO 2008:81.

355


dellisen liikkumavaran kaventuminen on kaventanut myös kunnallista itsehallintoa. EU jäsenyyden myötä ei ole näkyvissä, että oikeudellinen liikkumavara elinkeinoelämän kehittämiseen liittyvien keinojen ja toimenpiteiden kohdalla lisääntyisi.

Kuvio 1. Kunnan vapaaehtoisia tehtäviä rajoittava oikeudellinen kehikko (Sallinen 2007,

390).

Vapaaehtoiset tehtävät paikallisten tarpeiden ilmentymänä tulevaisuudessa?

Kunnan vapaaehtoisiin tehtäviin on kohdistunut lainsäädännöllisiä muutoksia, joilla on vaikutuksia kunnalliselle itsehallinnolle. Ensimmäisenä muutoksena voidaan mainita hyvinvointivaltion rakentaminen, joka tapahtui säätämällä kunnille lisää lakisääteisiä velvollisuuksia. Kuntien lakisääteisten tehtävien osuus kasvoi merkittävästi, mikä mer-kitsi sitä, että aiemmin vapaaehtoiset tehtävät olivat nyt lakisääteisiä velvollisuuksia. Kuntien vapaaehtoisten tehtävien ala kaventui merkittävästi, sillä kunta pystyi hoita-maan yhä harvempia tehtäviä oma-aloitteisuutensa ja omien päätöstensä mukaisesti. Tämä kavensi siten myös kuntien liikkumavaraa ja kunnallista itsehallintoa.

Toinen merkittävä muutos vapaaehtoisten tehtävien alaan on ollut se, että kuntien taloudelliset resurssit ovat niukat ja suurin osa varoista on osoitettava lakisääteisiin tehtäviin lainsäädännön asettamien velvollisuuksien täyttämiseksi. Taloudellinen niukkuus on kaventanut kuntien mahdollisuutta toteuttaa paikallisia tarpeita vapaa-ehtoisten tehtävien muodossa. Myös tämä on kaventanut kuntien liikkumavaraa ja kunnallista itsehallintoa. Kolmas muutos on ollut se, että oikeudellinen liikkumavara vapaaehtoisten tehtävien toteuttamisessa ja hoitamisessa on kaventunut huomattavasti. EU:n lainsäädännöstä johtuen kuntien mahdollisuudet vastata alueensa paikallisiin elinkeinoelämän tarpeisiin on rajoittunut merkittävästi.

Muutokset ovat siten rajoittaneet ja kaventaneet kuntien liikkumavaraa vapaa-ehtoisten tehtävien suhteen sekä myös tehneet näiden tehtävien hoitamisen vaikeaksi tiukan taloudellisen tilanteen vuoksi. Perimmäinen ajatus kunnan vapaaehtoista teh-

EU:n ja Suomenkilpailunrajoitussäännökset EU:n valtiontukisäännökset EU:n ja Suomen

hankintasäännökset

EU:n syrjintäkielto

Yhdenvertaisuuslaki

Perustuslaki

Kuntalaki 1.3 § Hallintolaki

Kuntalaki 2 §

356

ACTA

tävistä on karannut kauas. Vapaaehtoisten tehtävien merkityksen ei voida kuitenkaan katsoa kadonneen.

Suurin vaikutus tähän on Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjalla6. Vapaaehtoiset tehtävät ovat edelleen merkittävä kriteeri kunnalliselle itsehallinnolle. Lainsäädännössä (kuntalaissa) vapaaehtoisten tehtävien tai vastaavan mahdollisuuden tunnustaminen kunnille on ensiarvoisen tärkeää kunnallisen itsehallinnon kannalta. Tämä jää kuitenkin vain teoreettiseksi mahdollisuudeksi, jos siihen käytännössä ei ole taloudellisia resursseja. Jos halutaan painottaa kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia alueensa asioihin, paikallisten tarpeiden synnyttämien tehtävien hoitamista, edistää kuntalaisten luottamusta kuntaorganisaation toimintaa ja kunnan mahdollisuutta edistää alueensa elinvoimaa, on taattava myös taloudelliset resurssit. Tämä on otettava huomioon kunnan rahoitusjärjestelmän kehittämisessä.

Vapaaehtoisten tehtävien tarkastelu tuo kunnan tehtäviä koskevaan keskusteluun näkökulman, jonka mukaan kaikkia kunnan tehtäviä ei voi siirtää valtion hoidettavaksi. Vain asukkaita lähinnä oleva hallinnollinen taso voi toteuttaa paikallisista tarpeista kumpuavia tehtäviä. Valtakunnallinen taso on liian kaukainen ja jäykkä taso paikallisten tarpeiden huomioon ottamisessa. Tämä on tärkeää myös suunniteltaessa, minkälaisia tehtäviä voidaan siirtää kunnilta valtion hoidettavaksi.

Kunnilta valtiolle siirrettävien tehtävien tarkastelussa on hyvä muistaa kunnallisen itsehallinnon perusidea ja kuntien mahdollisuus itselleen ottamiin vapaaehtoisiin tehtä-viin. Kunta voi vapaaehtoisuuteensa vedoten täydentää omia lakisääteisiä tehtäviään, jos näkee sen tarpeelliseksi. Sen sijaan kunta ei voi ottaa hoitaakseen sellaista tehtävää, joka on lainsäädännöllä osoitettu yksinomaan valtion viranomaisten hoidettavaksi. Valtiolle osoitetut tehtävät siten luonnollisesti kaventavat kuntien tehtävien kokonaisuutta ja mahdollisuutta toimia paikallisten tarpeiden mukaisesti. Paikallisiin tarpeisiin liittyvää tehtävää ei ole tarkoituksenmukaista siirtää kokonaan valtiolle.

Kunnan tehtävien lakisääteistämisen tavoitteena on yhdenmukaistaa kuntien toiminta ja saavuttaa yhdenvertaiset palvelut kansalaisille kautta maan. Onko yhden-mukaistaminen kuitenkaan tarpeellista kaikessa kuntien toiminnassa? Kunnat ovat erilaisia olosuhteiltaan ja kuntien on voitava toimia juuri omien paikallisten olosuh-teidensa ja tarpeidensa mukaisesti. Kunnan toiminnan on voitava myös mukautua ja sopeutua kunnan muuttuviin olosuhteisiin. Liian sidotussa toiminnassa tämä ei onnistu ja tällainen näkökohta usein unohtuu tämän hetken keskusteluissa. Lisäksi säädettä-essä kunnille lisää lakisääteisiä tehtäviä, kaventuu kunnan vapaaehtoisten tehtävien kokonaisuus. Toisin sanoen kunnilta kaventuu mahdollisuus ja oikeus omaehtoisesti toimia kuntalaistensa ja alueensa hyväksi, mikä on vastoin kunnallisen itsehallinnon ideaa. Paikallisten tarpeiden tyydyttämiseen kohdistuvat tehtävät edellyttävät yhteistä poliittista päätöksentekoa ja paikallisten olosuhteiden tuntemusta.

Kuntia koskevassa lainsäädännöllisessä kehitystyössä on asetettu puitelain mukai-

6 Puolassa ja Unkarissa on peruskirjan perusteella kunnille tunnustettu omien päätösten mukaiset vapaaehtoiset tehtävät. Näiden tehtävien perusteella kunnat erotetaan muista alueellisista itsehallin-nollisista toimijoista, jotka voivat hoitaa vain niille lainsäädännöllä asetettuja tehtäviä ja velvoitteita. Local and regional democracy in Poland 2002, 4 ja 9; Balázs 1992, 7 ja 12–13; Szabó 1992, 61; Horváth 1992, 45.

357


sesti tavoitteeksi elinvoimainen kunta. Voimassa olevan kuntalain mukaisesti kunnan odotetaan toimivan asukkaiden ja kestävän kehityksen edistämiseksi. Niin pitkään kuin kunta on sidottu maantieteelliseen alueeseen, kunnan toimintaan sisältyy myös alueensa elinvoiman edistäminen.

Elinvoimaisen kunnan -käsite pohjautuu kunta- ja palvelurakenneuudistukseen. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) tavoitteeksi määri-teltiin elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne (1 §). Laissa tai lain valmistelutöissä ei ole tarkemmin määritelty elinvoima-käsitettä. Oikeudellisesti elinvoiman tai elinvoimaisen kunnan käsitettä ei ole määritelty.

Kuntaliitto on linjannut, että kunnan elinvoiman peruskiviä ovat terve talous ja kannattava yritystoiminta. (Suomen Kuntaliitto 2007) Kuntaliitto on myös täsmentä-nyt kunnan elinvoimaisuuden ja toimintakyvyn kriteereiksi demokratian ja johtami-sen, elinkeinot ja työllisyyden, talouden ja henkilöstön, yhdyskunnan ja ympäristön sekä palvelut ja asiakkaat. Elinvoimaisuuden mittarit jakautuvat julkiseen talouteen, yritystoimintaan, työllisyyteen, väestöön, osaamiseen, sosiaaliseen koheesioon sekä ympäristöön (Lamminmäki 2007, 47). Osatekijöiden ja mittareiden täsmentäminen on käynnissä.

Elinvoiman tai elinvoimaisen kunnan käsitteet eivät ole vielä täsmentyneet, mut-ta lähtökohtaisesti ne on katsottava laajoiksi käsitteiksi. Näiden käsitteiden sisältöä voidaan lähestyä monesta eri näkökulmasta, jotka voivat mielestäni olla esimerkiksi taloudellinen, toiminnallinen, alueellinen ja ympäristöllinen sekä innovatiivisuuden ja uudistumisen näkökulma7. Kunnan toiminnassa elinvoima on viriiliyttä tuottaa hyvinvointia kuntayhteisölle ja kuntalaisille kestävällä ja jatkuvalla tavalla. Kunnan elin-keinoelämän edistämiseen tähtäävässä toiminnassa korostuu elinvoiman taloudellinen ulottuvuus, joka täsmentyy kunnan alueen elinkeinoiksi, yrityksiksi ja työpaikoiksi. Elinvoimaisen kunnan käsitteeseen voidaan helposti mieltää kuuluvaksi kunnan elin-keinoelämän kehittämisen.

Elinkeinoelämän kehittämisen tavoitteena on saada kunnan alueelle uusia yrityksiä ja saada jo olemassa olevat yritykset säilymään alueella luomalla hyvät edellytykset yri-tysten toimimiselle kunnan alueella. Kehittämistoiminnan perimmäinen tarkoitus on lisätä kunnan taloudellisia resursseja kunnan palvelutuotantoon. Resurssit ohjautuvat kunnille ansio-, yhteisö- ja kiinteistöveroina. Työpaikkojen määrä ja laatu, työllisyys-aste sekä kuntalaisten ansiotaso heijastuvat suoraan kuntatalouteen. (Lamminmäki 2007, 27)

Vaikka vapaaehtoisten tehtävien ala on kaventunut ja liikkumavara on kaventunut, ei kunnan toiminta elinkeinoelämän edistämiseksi ole menettänyt merkitystään. EU:n Lissabonin strategia tavoitteinaan taloudellinen kasvu, työllisyys ja vakaus korostavat entisestään myös kunnan harjoittaman elinkeinoelämän kehittämisen merkitystä. Lainsäädännöllisten muutosten vuoksi ainoastaan kunnan keinot ja työkalut alueensa elinkeinoelämän edistämiseksi ovat kaventuneet. Kuntien rooli elinkeinoelämän edis-

7 Esimerkiksi elinvoiman toiminnallinen näkökulma voi edellyttää, että kunta toimii aidossa ja kut-suvassa vuorovaikutteisessa verkostotoiminnassa kunnan alueen muiden toimijoiden, yritysten ja kolmannen sektorin kanssa. Uudistumisen näkökulma edellyttää kunnan toiminnalta toiminnan jatkuvaa arviointia ja toimintojen kehittämistä.

358

ACTA

tämiseksi ei ole enää yritysten tukeminen. Kunnan rooliksi on muodostunut elinkei-noelämän toimintaedellytysten luoja, kumppanuusverkostojen kokoaja, alueellisten kehittämistavoitteiden määrittelijä (Ks. Lamminmäki 2007, 36). Kunnan tehtävänä on kokonaisvaltainen kehittäminen yli sektorirajojen, jopa yli kuntarajojen, erilaisten alueen sidosryhmien kanssa.

Varsinkin elinkeinoelämän edustajat ovat esittäneet, että kuntien roolin pitäisi tulevaisuudessa olla markkinoiden mahdollistaja, jolla itsellään on vähän tehtäviä ja palvelutuotantoa. Näiden näkemysten mukaan kunnan pitäisi avata palvelut markki-noille, jolloin yksityinen sektori toteuttaisi suurimman osan palveluista. Näin kunta edistäisi alueensa elinkeinotoimintaa ja lisäisi työpaikkoja. On totta, että elinkeino-toiminnan kehittyminen edellyttää markkinoiden kehittymistä ja että kunta voi ke-hittää markkinoita palveluja tuotteistamalla ja hankkimalla palveluita ostopalveluina alueensa yrityksiltä. Kuntien mahdollisuus päättää palveluiden järjestämistapa on yksi merkittävä tekijä markkinoiden kehittämisessä. Kunnilla on oikeus päättää järjestääkö ne palvelunsa itse, yhdessä muiden kuntien kanssa vai hankkiiko palvelut ostopalve-luina yksityisiltä yrittäjiltä. Kunnallisen itsehallinnon idea kuitenkin edellyttää, että kunnalla säilyy kokonaisvastuu paikallisista tarpeista ja asukkaiden hyvinvoinnista, joten kunta ei voi hankkia kaikkia palveluita ja tehtäviä yksityiseltä sektorilta, eikä se ole lainsäädännön puitteissakaan mahdollista. Toki kunnan palvelurakenteiden ja palveluiden uudistaminen voi vaikuttaa ainakin välillisesti kunnan alueen yritys- ja elinkeinotoimintaan. Kunta ei voi kuitenkaan siirtää kaikkea palvelutoimintaansa markkinoille edistääkseen näin alueensa elinvoimaa.


Balázs, I. (1992): Public Administration in Hungary. The present situation of central public administration and local governments in Hungary. Teoksessa Public Administration in Hun-gary. Collection of Studies published by the Institute in 1992 in English and French language. Hungarian Institute of Public Administration. Budapest.

Harjula, H. & Prättälä, K. (2004): Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. 5. uudistettu painos. Helsinki.

Horváth, T. M. (1992): The Reformed Hungarian Self-government. Teoksessa Public Admi-nistration in Hungary. Collection Studies published by the Institute in 1992 in English and French language. Hungarian Institute of Public Administration. Budapest.

Hyltoft, C. (1989): Die Arbeit des Europarats-Ausschusses für lokale Strukturen. Teoksessa Knemeyer, F-L. (hrsg.): Die Europäische Charta der kommunalen Selbsverwaltung. Kommu-nalrecht – Kommunalverwaltung, Band 1. Nomos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden.

Lamminmäki, L. (2007): Elinvoimainen kunta kasvun ja työllisyyden edistäjänä. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Local and Regional Democracy in Poland (2002). Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities of Europe. CG (9) 21, Part II. 9. Session. Explanatory memorandum. Rapporteurs: Kathryn Smith and Miljenko Doric. Strasbourg.

Merikoski, V. (1976): Suomen julkisoikeus pääpiirteittäin I. 6. muuttumaton painos. Suo-malaisen Lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja N:O 80. Suomalainen Lakimiesyhdistys. Helsinki.

359


Pöyhönen, A. (1996): Euroopan kunnallissopimus. Kunnallisen itsehallinnon tavoitemalli. Oy Edita Ab. Helsinki.

Rytkölä, O. (1954): Kunnallinen asuntopolitiikka. Yhteiskunnallisen korkeakoulun julkaisuja nro 6. Porvoo.

Sallinen, S. (2007): Kunnan itselleen ottamat tehtävät ja niiden oikeudelliset reunaehdot. Acta Universitatis Tamperensis 1212. Tampere.

Ståhlberg, K. J. (1913): Suomen hallinto-oikeus, yleinen osa. Kustannusosakeyhtiö Otava. Helsinki.

Suomen Kuntaliitto (2007). Elinvoimainen kunta kasvun ja työllisyyden edistäjänä. Kuntaliiton elinkeinopolitiikan linjaukset 2007+.

Szabó, G. (1992): The Forms of decentralization in a unitary state with special regard to the role and functions of local government. Teoksessa Public Administration in Hungary. Collection of Studies published by the institute I 1992 in English and French language. Hungarian Institute of Public Administration. Budapest 1992.

Willgren, K. (1925): Förvaltningsrättens allmänna läror. Söderström & C:o Förlagsaktiebolag. Mercators Tryckeri Aktiebolag. Helsingfors 1925.

360

ACTA

Juhani Lehto

Asukkaiden hyvinvointipalveluoikeudet itsehallinnoiduissa kunnissa

Sosiaali-, terveys- ja perusopetuspalveluita koskevassa julkisessa keskustelussa on viime vuosikymmeninä toistuvasti syntynyt asetelma, jossa kuntien nimissä näytetään vastus-tettavan valtion taholla luonnosteltuja hyvinvointipalveluoikeuksien tarkennuksia ja laajennuksia tai jopa esitettävän olemassa olevien oikeuksien rajoittamista. Esimerkkejä on vaikkapa lasten päivähoidon subjektiivisista oikeuksista vanhuspalvelujen laatusuo-situksiin ja henkilöstömitoitusvaatimuksiin sekä opettajien lomautusuhkiin asti.

Onko jokin vialla valtion ja kuntien välisessä suhteessa, kun kunnallinen itsehal-linto ja kansalaisten oikeudet hyvinvointipalveluihin näyttävät joutuvat keskenään ristiriitaan? Oikeuksien lakiperustan luonnehdinnan jälkeen tarkastelen tätä ristiriitaa oikeuksien ja niitä turvaavien instituutioiden lähivuosikymmenien kehityshistorian näkökulmasta.

Perustuslaki, itsehallinto ja hyvinvointipalveluoikeudet

Perustuslain mukaan julkisen vallan velvollisuus on turvata kansalaisten perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen.1 Julkisen vallan käsite yhdistää valtion ja kunnat yhteisvastuullisiksi oikeuksien toteutumisesta. Osapuolista kuitenkin vain valtio voi säätää oikeuksien toteuttamista koskevia lakeja.

Perustuslailliset kansalaisvapaudet, kuten sananvapaus, kokoontumisvapaus, liikkumisvapaus, uskonnonvapaus ja yhdenvertaisuus ilman syrjintää on säädetty tavalla, jossa niiden velvoittavuus myös kunnille on kiistaton. Samalla tavoin myös perustuslailliset poliittiset oikeudet, kuten yhdistymisvapaus sekä vaalikelpoisuus ja äänioikeus koskevat kiistattomasti myös kuntia. Asukkaiden oikeutta kunnalliseen itsehallintoon voidaan pitää erityisenä poliittisena oikeutena.

Perustuslain kansalaisoikeuksista kuntien kannalta ongelmallisiksi ja jopa kiistan-alaiseksi ovat muodostuneet hyvinvointipalveluihin liittyvät sosiaaliset oikeudet.

Hyvinvointipalveluoikeuksia on perustuslaissa säädetty kolmella eri tavalla. Ensimmäisellä tavalla on säädetty oikeus perusopetukseen. Se on perustuslaillinen subjektiivinen oikeus – kohtuullisen selkeästi määriteltyä palvelua koskeva yksiselit-teinen oikeus.2 Toisella tavalla on säädetty oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.3 Epäselväksi on kuitenkin jätetty, missä tilanteessa olevia ja mitä

1 Perustuslain 22 §: ”Julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumi-nen.”

2 Perustuslain 16 § 1. momentti: ”Jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen.”3 Perustuslain 19 § 1. momentti: ”Jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän

edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon.”

361


palveluja tämä oikeus huolenpitoon tarkoittaa (esim. Pajukoski 2010). Kolmas – ja laajimmin hyvinvointipalveluja koskeva tapa on määritellä palvelujen turvaaminen julkisen vallan velvollisuudeksi.4

Hyvinvointipalveluja koskevien sosiaalisten oikeuksien säädöspohjan erot vielä moninaistuvat, kun perustuslain määrittämiä oikeuksia konkretisoidaan tavallisessa lainsäädännössä. Tälläkin tasolla on ainakin kolme erilaista säätämistapaa.

Ensimmäisessä ryhmässä oikeudet säädetään tavanomaisen lain subjektiivisiksi oikeuksiksi. Perusopetusta koskevan oikeuden lisäksi tällä tavalla on säädetty pienten lasten vanhempien oikeus lapsensa päivähoitoon5, vaikeavammaisen henkilön oikeus tiettyihin vammaispalveluihin6 sekä asukkaiden oikeus vakuutuskorvaukseen yksi-tyisten sairaanhoitopalvelujen käytöstä7, vaikka se jää usein mainitsematta sosiaali- ja terveydenhuollon subjektiivisia oikeuksia koskevassa keskustelussa.

Toiseen ryhmään kuuluu oikeus kiireiseen sairaanhoitoon. Se on säädetty niin vahvaksi sekä terveydenhuollon ammattilaisten että kunnallisen perus- ja erikoissai-raanhoidon velvoitteeksi, että sitä on alettu pitää lähes subjektiivisena oikeutena8. Ammatinharjoittaja – on hän sitten kunnan tai yksityisen yrityksen palveluksessa tai vaikkapa vapaa-ajallaan – on aina velvollinen antamaan kiireellistä apua.

Kolmannen ryhmän muodostavat kiireetön sairaanhoito, ehkäisevä terveyden-huolto ja useimmat sosiaalihuollon palvelut, jotka muodostuvat oikeudeksemme kunnille annettujen velvoitteiden muodossa. Velvoitteiden muotoilu on vaihdellut. 1970-luvulta peräisin olevassa laissa velvoitettiin kunta vain järjestämään kyseessä oleva palvelu.9 1980-luvulta peräisin oleva laki velvoitti kunnan huolehtimaan, että tarjolla on kunnassa olevaa tarvetta vastaavat palvelut.10 1990-luvulta peräisin oleva laki sitoo

4 Muut sivistysoikeudet perustuslain 16 § 2. momentissa: ”Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä.” Sosiaali- ja terveyspalveluoikeudet perustuslain 19 § 3. momentissa: ”Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveys-palvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Julkisen vallan on myös tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu.”

5 Lasten päivähoitolain 11a §:n mukaan ”kunnan on huolehdittava siitä, että lapsen vanhemmat tai muut huoltajat voivat saada lapselle kunnan järjestämän … päivähoitopaikan” tai jos eivät valitse kunnan järjestämää päivähoitopaikkaa, ”on lapsen muulla tavalla tapahtuvan hoidon järjestämiseksi oikeus lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain mukaiseen tukeen”

6 Vammaispalvelulain 8 §:n mukaan: ”Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuul-liset kuljetuspalvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, päivätoimintaa, henkilökohtaista apua sekä palveluasuminen, jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista”.

7 Sairausvakuutuslain 2 §:n mukaan: ”Vakuutetulla on oikeus saada tässä laissa erikseen säädetyn omavastuuosuuden ylittävältä osalta korvausta tarpeellisista sairaanhoidon kustannuksista sekä raskauden ja synnytyksen aiheuttamista tarpeellisista kustannuksista”.

8 Laki terveydenhuollon ammattihenkilöstöstä 15 § 3. momentti: ”Terveydenhuollon ammattihenkilön tulee aina antaa kiireellisen hoidon tarpeessa olevalle apua”. Erikoissairaanhoitolain 31 §: ”Kiireellisen sairaanhoidon tarpeessa olevalle henkilölle on annettava hänen sairaudentilansa edellyttämä hoito välittömästi.”

9 Kansanterveyslain 14 §:n mukaan kunnan tehtävä on: ”järjestää kunnan asukkaiden sairaanhoito, johon luetaan lääkärin suorittama tutkimus ja hänen antamansa tai valvomansa hoito ja lääkinnäl-linen kuntoutus”

10 Päihdehuoltolain 3 §: ”Kunnan on huolehdittava siitä, että päihdehuolto järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaiseksi kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää.”

362

ACTA

velvoitteen yksilön tarpeeseen.11 Velvoitteen kytkeminen asukkaiden keskuudessa ole-vaan tai yksilön tarpeeseen ei kuitenkaan muuttanut sitä, että muotoilut eivät luoneet asukkaalle subjektiivista oikeutta siinä merkityksessä, että hän voisi haastaa kunnan oikeuteen vastaamaan kyseisen velvollisuuden laiminlyönnistä itseään kohtaan. Samaa oikeuteen haastamisen välttävää linjaa on jatkettu myös 2000-luvulla esimerkiksi terveydenhuollon hoitotakuusäädöksissä.

Hyvinvointipalveluoikeudet – eräänlaisia omistusoikeuksia

Erikssonin (1990) mukaan jonkin palvelun saamisen määrittäminen aidoksi sosiaali-seksi oikeudeksi (subjektiiviseksi oikeudeksi) tarkoittaa, että kansalainen voi vaatia sitä asianomaiselta viranomaiselta. Jos viranomainen ei myönnä kyseistä oikeutta, kyseisellä kansalaisella on mahdollisuus pakottaa viranomainen sen myöntämiseen valittamalla asiasta ylempään oikeusinstanssiin. Jotta tämä mahdollistuisi, oikeuksien on oltava selkeitä, eli kansalaisen on voitava tietää, mihin konkreettiseen palveluun hän on oikeutettu. Selkeää on myös oltava, missä tilanteissa ja millä kriteereillä viranomaisen on kyseinen palvelu myönnettävä. Tässä suhteessa erityisesti kunnan velvollisuuksiksi säädetyt palveluoikeudet ovat joka suhteessa varsin epämääräisiä.

Eriksson (emt) esittää myös harkitsemisen arvoisen näkökulman, kun hän toteaa palvelujen saantia koskevien sosiaalisten oikeuksien olevan luonteeltaan pienomistuk-seen kohdistuvan yksityisen omistusoikeuden kaltaisia. Pienomistus turvaa yksityiselle kansalaiselle fyysisen olemassaolon edellytyksiä ja luo hänelle tietyn vapauspiirin suh-teessa julkisiin viranomaisiin (valtioon ja kuntiin). Sosiaalisten oikeuksien voi nähdä antavan kansalaiselle vähimmäistakeet siitä, että hän voi elää tyydyttävissä oloissa ja suojattuna viranomaisten mielivallalta. Niiden tehtävänä on siis viime kädessä taata kansalaisten turvallisuutta ja vapautta antamalla hänelle oikeudet hyödyntää halua-mallaan tavalla pientä osaa yhteiskunnan kokonaisvarallisuudesta.

Yksityisen omistusoikeuden tapaan myös sosiaaliset oikeudet voivat synnyttää ristiriitoja yksilön oikeuksien ja kollektiivisten intressien välillä. Määrärahojen riittä-mättömyytenä ilmenevä kollektiivinen intressi käyttää yhteistä varallisuutta johonkin muuhun kuin kyseessä olevan yksilön palveluoikeuden myöntämiseen ei periaatteel-lisella tasolla poikkea suuresti esimerkiksi yksityisen maanomistajan ja kunnan kollek-tiivisen kaavoitusintressin välisestä ristiriidasta. Eriksson (emt) ehdottaa pohdittavaksi, löytyisikö yksityisen omistusoikeuden ja kollektiivisen intressin välisten ristiriitojen käsittelystä ideoita sosiaalisten oikeuksien vahvistamiseen.

Eivätkö julkisen vallan velvollisuudet ole sitovia?

Kun osa hyvinvointipalveluoikeuksista on säädetty subjektiivisiksi oikeuksiksi, mutta suuri osa vain kunnan velvollisuuksiksi, on syntynyt eräänlainen palveluoikeuksien hierarkia. Sanotaan, että jälkimmäisiin yksilöllä on oikeus vain kunnan varaamien

11 Erikoissairaanhoitolain 3 §:n mukaan: ”Kunnan…on huolehdittava siitä, että henkilö saa…tarpeel-lisen erikoissairaanhoidon”

363


määrärahojen rajoissa, kun taas ensimmäisiin kunnalla on velvollisuus varata kaikissa tilanteissa riittävä määräraha (esim. STM 2005). Voi kuitenkin kysyä, miksi kunnalla olisi oikeus olla varaamatta määrärahaa lakisääteisten velvollisuuksiensa toimeenpa-noon? Kun perustuslain yleissäännös asettaa vastuun perusoikeuksien toteuttamisesta julkisen vallan kokonaisuudelle, niin voi yhtä hyvin kysyä, miksi valtiolla olisi oikeus jättää kuntia tilanteeseen, jossa ne eivät kykene selviämään tällaisista velvoitteista?

On myös syytä kysyä, millä perusteilla joitakin palveluja koskevat oikeudet on säädetty vahvemmalla tavalla kuin toiset. Tällaista vertailua ei esimerkiksi lakiesitysten perusteluissa tai ministerien kannanotoissa ole esitetty. Miksi esimerkiksi pienen lap-sen vanhempien oikeus lapsen päivähoitoon on vahvempi kuin vanhuksen tai tämän hoivan rasittaman omaisen oikeus tarvittavaan hoivaan ja hoitoon? Tai miksi akuutin sairaanhoidon oikeus aina ohittaa kroonisen sairauden välttämättömän hoidon?

On selvää, ettei valtiollakaan ole määrättömiin resursseja sosiaalisten oikeuksien turvaamiseen. Suomi 1990-luvun alkupuolen lamassa ja Kreikka vuonna 2010 kertovat tästä jotakin. Löytyisikö ratkaisumalleja yksityisen omistusoikeuden ja kollektiivisen intressin välisten konfl iktien käsittelystä?

Valtion ja kuntien yhteisvastuun toimivuus

Keskeinen edellytys toimivalle palveluoikeuksien turvalle on joka tapauksessa se, mi-ten oikeuksien toteutumisesta perustuslain mukaan vastuussa olevien julkisen vallan instituutioiden yhteistyö toimii. Tämän yhteistyösuhteen rakentamisesta hyvinvoin-tipalveluoikeuksien turvaamiseen liittyen on Suomessa jo pitkä kokemus.

Suomalainen kuntiin desentralisoitu julkinen hyvinvointipalvelujärjestelmä juon-taa juurensa jo Venäjän vallan ajalta, 1800-luvun puolivälistä (Soikkanen 1966), jolloin esimerkiksi perusopetus ja ehkäisyyn painottunut terveydenhoito määritettiin kuntien tehtäviksi. Kunta-valtio-suhde oli toki tuolloin erilainen, koska valtio merkitsi Venäjän tsaarin johtamaa hallintoa, joka oli delegoinut osan valtuuksiaan ja velvollisuuksiaan autonomisen Suomen keskushallinnolle. Tuolloinen desentralisaatio voidaan ymmärtää keinona heikentää Venäjän tsaarin vaikutusvaltaa Suomessa. Jo tuolloin syntyi ajatus, että kunnissa tunnetaan paremmin kansalaisten tarpeet ja niiden tyydyttämismahdol-lisuudet kuin valtionhallinnossa. Se oli helppo uskoa, kun Helsingin valtio oli heikko, tsaarin valtio kaukana ja sekä fyysiset että tietoliikenneyhteydet hitaat.

Itsenäisyyden aikana ja erityisesti hyvinvointipalvelujen nopeimman laajenemisen aikana 1960- ja 1970-luvuilla palvelujärjestelmän valtiojohtoisuus korostui. Silti ajatus kuntien tärkeästä roolista hyvinvointipalveluoikeuksien toteutumisen kannalta säilyi. Tuolloin rakennettiin keskitetty palvelujen suunnittelujärjestelmä ja korvamerkittyjen kuntien valtionosuuksien järjestelmä – ja niiden koettiin riittävän kansalaisten laaje-nevien hyvinvointipalveluoikeuksien turvaamiseen, ilman subjektiivisten oikeuksien säätämistä. Malli kehitettiin kansanterveyslailla säädetyn perusterveydenhuollon toi-meenpanoa varten ja laajennettiin myöhemmin muuhun sosiaali- ja terveydenhuol-toon.

Kansanterveyslain alkuvaiheen suunnittelu- ja valtionosuusjärjestelmä oli raken-nettu kunnallisen palvelujärjestelmän nopean laajentamisen perspektiivillä (esim. Aer 1975). Kunnat tai kansanterveystyön kuntainliitot luonnostelivat kansanterveystyön

364

ACTA

suunnitelmat, joiden keskeinen, konkreettinen osuus koski henkilöstön ja muiden resurssien lisäämistä. Suunnitelmat piti alistaa valtion keskusvirastojen hyväksyttäväksi. Hyväksytyn suunnitelman mukaan kunta sai korvamerkittyä valtionavustusta, parhaim-millaan jopa 70 prosenttia ja keskimäärin lähes 50 prosenttia kokonaismenoista.

Kansanterveyslain suunnittelumekanismia on arvosteltu yhtäältä kunnan itse-hallintoa kutistavaksi ja toisaalta kuntia liialliseen menojen lisäämisen houkuttele-vaksi (Kokko & Lehto 1993). Hyvinvointipalveluoikeuksien näkökulmasta voidaan kuitenkin sanoa, että se houkutteli kunnan tuomaan esiin kuntalaisten legitiimejä tyydyttämättömiä palvelutarpeita argumenttina valtionavun lisäämiseen. Samalla se velvoitti valtion keskusviraston asettamaan eri kuntien esittämät erilaiset tarpeet tärke-ysjärjestykseen, koska kaikkia kuntien suunnitelmia ei voinut ainakaan kerralla ottaa valtionavustuksella rahoitettavaksi. Tästä näkökulmasta suunnittelumekanismi pani julkisen vallan kaksi osapuolta neuvottelemaan hyvinvointipalveluoikeuksien sisällöstä ja laajentamisesta ja loi kunnalle suhteellisen vahvan kannusteen toimia asukkaidensa palveluoikeuksien puolestapuhujana.

Kuntaan kohdistuva kannuste hyvinvointipalvelujen ja sitä myötä asukkaiden sosiaalisten oikeuksien laajentamiseen oli syytä rakentaa kansanterveyslaissa ja myö-hemmin sosiaalipalveluiden osalta varsin vahvaksi. Muuten monet kunnat eivät to-dennäköisesti olisi lähteneet haluttuun nopeaan palvelujen laajentamiseen. On turha idealisoida kunnallisten päättäjien kykyä ja motiivia tunnistaa asukkaiden hyvinvoin-tipalvelutarpeet ja niitä vastaavat optimaaliset palvelujen tuottamistavat. On kuitenkin ilmeistä, että kansanterveyslain alkuperäisen mallin mukainen kunta-valtio-suhde loi sekä kunnissa että valtion keskusvirastoissa oleville palveluoikeuksien laajentamisen advokaateille edellytykset nostaa palveluoikeuksien toteuttaminen kuntien ja valtion välisten neuvottelujen asialistan keskiöön. Mekanismi siis tuki kunnan ja valtion yhteisvastuun toteutumista kansalaisten hyvinvointipalveluoikeuksien suhteen. (vrt. esim. Aer 1975; Kröger 1997)

Vuonna 1984 sosiaali- ja terveydenhuollon eri sektorien valtionosuus- ja suunnit-telujärjestelmät koottiin yhdeksi kokonaisuudeksi niin kutsutulla Valtava-uudistuksella. Pohjana oli edelleen Kansanterveyslain myötä rakennettu perusmalli. Jo käsiteltävien palvelujen moninaisuus johti siihen, että neuvotteluissa ei käsitelty palveluita yhtä yksityiskohtaisella tasolla kuin aiemmin (Hiltunen 1989; Kokko & Lehto 1993). Tämä oli omiaan johtamaan siihen, että advokaattien ja monien asiantuntijoiden mielestä ei esimerkiksi lasten päivähoidon ja vaikeavammaisten oikeuksia kyetty riittävän hyvin turvaamaan suunnittelumekanismin kautta. Siksi vaadittiin ja saatiin subjektiiviset oikeudet sisältävät lait. Oliko siis jo tällöin – vuosina 1986–1990 – valtion ja kuntien yhteisvastuun neuvottelumekanismi muuttunut liian heikoksi julkisen vallan velvol-lisuuksina säädettyjen sosiaalisten oikeuksien toteutumiselle?

Yhteisvastuun mekanismi puretaan – mitä tilalle?

1980-luvun loppupuolella alkoi valtion poliittis-hallinnollisessa eliitissä saada valtaa käsitys, jonka mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelu- ja valtionosuusjär-jestelmä tekee kunnille liian houkuttelevaksi palveluiden laajentamisen ja menojen lisäämiseen. Se houkutin, jolla vastentahtoisetkin kuntapäättäjät oli saatu laajentamaan

365


palvelujen tarjontaa, kuvattiin nyt tuhlailun suosimisena. Kuntien edustajien näkö-kulmasta valtionhallinto itse yksityiskohtiin asti ulottuvilla ohjekirjeillään ja muilla normeillaan velvoitti kunnat joustamattomiin, kuntien erilaisiin olosuhteisiin sopimat-tomiin ja menoja lisääviin ratkaisuihin. Nämä perusajatukset esitettiin muun muassa valtionvarainministeriön ex-valtiosihteeri Teemu Hiltusen selvityshenkilöraportissa (1989) ja pääministeri Esko Ahon (1991) johtaman valmistelutyöryhmän raportissa, joilla pohjustettiin vuonna 1993 voimaan tullutta suunnittelu- ja ohjausjärjestelmän muutosta.

Vuoden 1993 alussa, keskellä syvintä lamaa, voimaan tullut sosiaali- ja tervey-denhuollon valtionosuus- ja valtionohjausuudistus poisti valtion kunnille antaman rahoituksen yhteyden kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen tilaan. Valtionosuudet annettiin nyt kunnan väestön ominaisuuksiin liittyvien laskennallisten kriteerien pohjalta. Kunta ei saanut markkaakaan (myöhemmin euroakaan) enempää valtion-avustusta, vaikka se kuinka olisi tehnyt näkyväksi palveluoikeuksien toteutumisen tilaa ja siinä olevia puutteita. Eikä valtion tarvinnut enää ottaa kantaa ja asettaa tär-keysjärjestykseen kuntien esittämiä palveluoikeuksien toteutumisen aukkoja. Lisäksi laman jälkihoitona valtion osuus kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon menoista su-pistui aiemmasta lähes 50 prosentista alimmillaan noin 25 prosenttiin. Kun samalla aiemman järjestelmän mukaisten kuntien ja valtion välisten neuvottelujen keskeiset valmistelu- ja koordinaatioinstituutiot Sosiaalihallitus ja Lääkintöhallitus lakkautet-tiin ja muutettiin tiedontuotantoon keskittyväksi Stakesiksi12, oli valtion ja kuntien hyvinvointipalveluoikeuksia koskevan yhteisvastuun neuvottelumekanismi purettu (vrt. Kokko & Lehto 1993; Lehto 2003).

Neuvottelujärjestelmän tilalle on valtionhallinnossa rakennettu informaatio-ohjausta (Uusitalo 1999), laatusuositusohjausta (STM 2011), kehittämisohjelma- ja projektiohjausta (vrt. esim. Huttunen 2002) ja kuntien palvelujen valtiollista seurantaa ja valvontaa (vrt. esim. SM 2004). Näissä korvaavissa mekanismeissa on kohtuulli-sen paljon kysymys palvelujen saatavuudesta ja siinä olevista ongelmista, palvelujen laadusta ja palvelujen kehittämisestä. Nekin siis käsittelevät kansalaisten palveluoi-keuksien kannalta keskeisiä asioita. Kunnan ja valtion positiot suhteessa kansalaisten palveluoikeuksiin ovat kuitenkin muuttuneet. Valtiolliset instituutiot voivat aiempaa vapaammin tuoda esiin palveluoikeuksien toteutumisen puutteita, koska puutteiden osoittaminen ei sinänsä edellytä valtion rahoitusvastuun kasvattamista. Kunnat taas asetetaan palveluoikeuksien toteutumisen arvioinnissa lähes syytettyjen tai ainakin valvonnan kohteena olevien penkkiin. Syytetyn asemassahan ei kannata tunnistaa saati sitten julkistaa omia puutteitaan, vaan on tapana pyrkiä siirtämään syyllisyyttä toisen osapuolen niskaan. Kuntia kyllä houkutellaan valtion kehittämisprojektirahoituksella yksittäisten asioiden kehittämismahdollisuuksien selvittämiseen, mutta palveluoike-uksien kokonaisuuden parantamiseen tai projektikautta pitempiaikaisiin muutoksiin ei ole taloudellisia houkuttimia. Taloudellinen kannuste houkuttelee parhaimmillaan palvelutuotannon tehostamisella saatavaan säästöön ja pahimmillaan säästöön palve-luoikeuksien toteutumista supistamalla.

12 Vuonna 1993 perustettu Stakes integroitiin vuoden 2009 alussa osaksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitosta (THL)

366

ACTA

Tämän artikkelin näkökulmasta keskeisimmältä muutokselta näyttää, että toi-mijoiden keskinäissuhde on muuttunut pikemminkin erillisyyttä kuin yhteisvastuuta korostavaan suuntaan. Uudessa mekanismissa on vaikea tunnistaa palveluoikeuksiin liittyvää yhteisvastuuta koskevaa neuvottelua tai sen tuloksena syntyvää kompromissia tai mitään niitä korvaavaa prosessia.

Paras-hanke kuntien ja valtion yhteisvastuun kehittämisen perspektiivistä

Meneillään oleva kunta- ja palvelurakenteiden uudistamisprosessi (Paras-hanke) ku-vataan usein vain kuntatasoa koskevansa muutosyrityksenä. Kun muutoksen tarpeen perusteluissa kuitenkin keskeisessä asemassa on vanhenevan väestön hyvinvointipal-veluiden rahoitusta ja tuottamista koskevat huolet, on tässäkin hankkeessa kysymys myös hyvinvointipalveluoikeuksia koskevasta yhteisvastuusta.

Valtion eliitin taholta argumentaatio on osittain sama kuin ennen vuoden 1993 valtionosuusuudistusta. Olemassa oleva kunnallinen järjestelmä esitetään edelleen tehottomasti hyvinvointipalveluihin käytössä olevia voimavaroja käyttävänä. Nyt keskeinen syy ei ole valtionosuusjärjestelmä vaan organisaatioiden liian pieni koko (Valtioneuvoston selonteko 2009). 1990-luvun alun retoriikkaan verrattuna huomatta-vasti keskeisemmän sijan saa kritiikki siitä, että eri kuntien asukkaiden yhdenvertaisuus hyvinvointipalveluoikeuksien suhteen ei toteudu. Kunta- ja palvelurakenneuudistusta sanotaan tarvittavan myös, jotta oikeudet eivät vaihtelisi sen mukaan, missä kunnassa asuu ( emt.). Kaiken kaikkiaan ongelmat ja ratkaisut nähdään löytyvän kuntatasolta, ei kunta-valtio-suhteessa.

Kuntien edustajien retoriikassakin on tiettyä jatkuvuutta vuoden 1993 valti-onosuusuudistuksen valmistelusta. Yhdeksi ongelmaksi nähdään edelleen valtion liian yksityiskohtainen hyvinvointipalvelujen ohjaus. Kun ohjausta lievennettiin jo 1990-luvun alussa, niin nyt kritiikki kohdistuu useammin siihen tapaan, jolla valtio asettaa kunnille liian sitovia velvoitteita asukkaiden hyvinvointipalveluoikeuksien toteuttamisesta. Kuntien saaminen mukaan valtion eliitin ajamaan organisaatiokoon kasvattamiseen on edellyttänyt valtion merkittävää hankerahoitusta, koska ajatuksella on kunnissa myös runsaasti vastustusta. (Kuntaliitto 2011)

Toistaiseksi näyttää siltä, että valtion pyrkimys kunnallisen organisaatiokoon kasvattamiseen toteutuu merkittävästi. Kuntaliitoksien kautta kuntien määrä on jo vä-hentynyt noin 20 prosenttia ja erilaisia terveys- tai sosiaali- ja terveyspalvelujen aiempaa isompia kuntien yhteisorganisaatioita on muodostunut runsaasti. Tätä ei kuitenkaan ole pidetty riittävänä ja uusien yhteisorganisaatioiden toimivuutta epäillään monilla tahoilla sekä valtiossa että kunnissa. (Valtioneuvoston selonteko 2009)

Organisaatiokoon kasvamisen vaikutuksista on vasta vähän tutkimustietoa. Eräissä tutkimuksissa on arvioitu isompaan organisaatiokokoon siirtymisen tuottavan kunnallistalouteen vakautta ja jopa säästöjä. Toisaalta kuntaliitoksista on saatu myös päinvastaisia tuloksia, ainakin liitosta seuraavina ensimmäisinä vuosina (Vakkuri ym. 2010).

Olivatpa taloudelliset vaikutukset mitkä vain, niistä ei voi päätellä vaikutuksia asukkaiden hyvinvointipalveluoikeuksien toteutumiseen. Näitä vaikutuksia on lisäksi

367


vielä vaikeampaa todentaa (vrt. Kaarakainen ym. 2010). Muodostuvan uuden kuntien ja valtion yhteisvastuun mekanismin osalta on syytä kysyä vaikutuksia sekä kunnalliseen itsehallintoon että valtion kuntasuhteeseen.

Jo 1850-luvulta alkaen on luotettu siihen, että kunnissa kyetään valtiota parem-min tunnistamaan asukkaiden palvelutarpeet ja kehittämään paikallisiin olosuhteisiin soveltuvat tavat niiden tyydyttämiseen. Kunnallinen itsehallinto on tässä keskeinen elementti. Monet Paras-prosessin aikana kehitetyt kuntien palvelutuotantoon kes-kittyvät yhteistyöorganisaatiot (Kokko ym. 2009), terveydenhuollon rahoitukseen ja ohjaukseen ehdotetut valtakunnalliset tai alueelliset rahastot (Pekurinen ym 2010; Aronkytö ym 2010) ja palvelutuotannon markkinoistamisehdotukset (Lillrank 2010) sivuuttavat itsehallinnon ja paikallisen demokratian merkityksen ratkaisujensa tai ehdotustensa perusteluissa. Joiltakin osin asukkaiden itsehallintoa edustavaa kunnal-lista demokratiaa pidetään jopa haittana, jota jopa julkilausutusti halutaan esityksellä työntää taka-alalle (emt).

Paras-prosessissa ei ole myöskään kovin eritellysti käsitelty valtion ja kuntien keskinäissuhteen muuttumista kunnallisten organisaatioiden koon kasvaessa ja muo-don muuttuessa. Joka tapauksessa voi päätellä, että toiveena on ainakin myönteinen valtiontaloudellinen vaikutus – eli hyvinvointipalvelujen valtion rahoituksen kasvu olisi muutosten ansiosta hitaampaa. Sen sijaan valtion lisääntyvästä sitoutumisesta yhteisvastuuseen kuntien kanssa hyvinvointipalveluoikeuksien toteuttamiseksi on vähän merkkejä.

Syntyykö paine lakisääteisen velvoitteen täsmentämiseen?

Paras-prosessi voi toki periaatteessa vielä johtaa myös uusien, suurempien kuntien itsehallinnon sellaiseen kehitykseen, joka vahvistaa niiden luotettavuutta hyvinvoin-tipalveluoikeuksien turvaamisen vaalijoina. Prosessi voi myös johtaa näitä oikeuksia turvaavan kuntien ja valtion yhteisvastuun muodostumiseen. Valitettavasti en näe tästä kovin paljon merkkejä tai kehityspolkujen alkuja.

Vahvemmin Paras-retoriikassa näkyy ajatus kunnallisesta organisaatiosta palvelujen massatuotantoon soveltuvana palveluyrityksenä, joka siirtää laajenevan osan palvelu-tuotannosta alihankkijoiden tehtäväksi. Sekä valtion että markkinakilpailun ajatellaan piiskaavan kuntayrityksiä kasvavaan tehokkuuteen. Mutta miten tällainen kuntayritys ja tällainen valtio saadaan kannustettua turvaamaan hyvinvointipalveluoikeuksia – yhteistyössä? Eräissä suhteissa kunnat ja valtio tällaisessa kehityksessä lähentyisivät sosiaalivakuutuslaitoksia. Sosiaalivakuutuslaitokset saadaan maksamaan kansalaisten etuudet säätämällä niistä yksiselitteisellä lailla. Palveluoikeuksien osalta näin onkin säädetty kansalaisen oikeus sairausvakuutuskorvaukseen yksityisen sairaanhoidon käytöstä. Se voisikin olla parempi esimerkki kuin pelätty lasten päivähoito-oikeuden kaltainen oikeuksien täsmentäminen. Oletan, että tämän mallin suuntaan etenemiseen voi syntyä lisäpainetta nykyisellä kunta-valtio-järjestelmän muutossuunnalla. Vanhusten palveluoikeuksien turvaamisen osalta tällainen ajatus on jo nousussa ja kansalaisten sosiaaliturvamielipiteitä kartoittavien tutkimusten mukaan laajemmillekin oikeuksien täsmentämiselle löytyy kannatuspohjaa (Muuri 2010)

368

ACTA


Aer, J. (toim.) (1975): Kansanterveystyön käsikirja. Tammi. Helsinki.

Pääministeri Esko Ahon johtaman valtionosuusuudistuksen valmisteluryhmän muistio (1991). Valtioneuvoston kanslia. Helsinki.

Aronkytö, T. − Hallipelto, A. − Kangasharju, A. (2010): Terveydenhuollon uusi rahoitus- ja ohjausjärjestelmä. Sitra. Helsinki.

Eriksson, L. D. (1990): Miten sosiaaliset oikeudet voidaan toteuttaa oikeudenmukaisesti ja tasapuolisesti? Teoksessa Lehto, J. & Hänninen, S. (1990): Näkökulmia huono-osaisuuteen 1. Sosiaalihallituksen julkaisuja 16/1990. Helsinki.

Hiltunen, T. (1989): Selvitysmies Teemu Hiltusen ehdotus valtionapujärjestelmän uudistami-sesta. Valtioneuvoston kanslia. Helsinki.

Huttunen, J. (2002): Kansallinen projekti terveydenhuollon tulevaisuuden turvaamiseksi – työryhmän muistio. STM. Helsinki.

Kaarakainen, M. − Niiranen, V. − Kinnunen, J. (toim.) (2010): Rakenteet muuttuvat – mihin suuntaan? Acta 219, Kuntaliitto. Helsinki.

Kokko, S. − Heinämäki, L. − Tynkkynen, L.-K. − Haverinen, R. − Kaskisaari, M. − Pekuri-nen, M. − Tammelin, M. (2009): Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen toteutuminen. THL. Helsinki.

Kokko, S. & Lehto, J. (1993): Mihin suuntaan sosiaali- ja terveydenhuolto? Valtionosuusuu-distuksen avaamat vaihtoehdot ja uhat rahoituskriisin aikakaudella. STAKES, Raportteja 96. Helsinki.

Kröger, T. (2009): Hyvinvointikunnan aika. Kunta hyvinvointivaltion sosiaalipalvelujen ra-kentajana. Acta Universitatis Tamperensis 561. Tampere.

Lehto, J. & Lehto, V.-P. (1971): Terve, kansa – kansanterveyshuolto Suomessa 1971. Kansan sivistystyön liiton kirjeopisto. Helsinki.

Lehto, J. (2003): Terveydenhuoltopolitiikkaa uusilla säännöillä. Sosiaalilääketieteellinen aika-kauslehti 2003 (40): 4: s. 237–244.

Lillrank, P. (2010): Puheenvuoro Ylen radiokeskustelussa 25.10.2010.

Muuri, A. (2010): Väestön mielipiteet sosiaalipalveluista. Teoksessa Vaarama, M. − Moisio, P. − Karvonen, S. (toim.): Suomalaisten hyvinvointi 2010. THL. Helsinki.

Pajukoski, M. (2010): Pääseekö asiakas oikeuksiinsa? Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Hel-sinki.

Pekurinen, M. − Erhola, M. − Häkkinen, U. − Jonsson, P. − Keskimäki, I. − Kokko, S. − Kärk-käinen, J. − Widström, E. − Vuorenkoski, L. (2010): Sosiaali- ja terveydenhuollon monikana-vaisen rahoituksen edut, haitat ja kehitystarpeet. THL. Helsinki.

Saari, J. (2010): Hyvinvointivaltion rakenne. Teoksessa Saari, J. (2010): Tulevaisuuden voittajat. Hyvinvointivaltion mahdollisuudet Suomessa. Eduskunnan Tulevaisuusvaliokunnan julkaisu 5/2010. Eduskunta. Helsinki.

Sisäasiainministeriö (2004). Lääninhallitusten keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta. Helsinki. (SM 2004)

Soikkanen, H. (1966): Kunnallinen itsehallinto kansanvallan perusta. Maalaiskuntien itsehal-linnon historia. Helsinki.

369


Sosiaali- ja terveysministeriö (2011). Laatusuosituksia osoitteessa www.stm.fi /julkaisut. Luettu 29.1.2011. (STM 2011)

Sosiaali- ja terveysministeriö (2005). Sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteiset palvelut. Sosi-aali- ja terveysministeriön esitteitä 2005:7. Helsinki. (STM 2005)

Suomen Kuntaliitto (2011): Kuntaliiton linjaukset PARAS-puitelain valmistelussa 2009. www.kunnat.net luettu 29.1.2011.

Uusitalo, H. (toim.) (1999): Stakes sosiaali- ja terveysalan informaatio-ohjaajana. Stakes. Helsinki.

Vakkuri, J. − Kallio, O. − Tammi, J. − Meklin, P. − Helin, H. (toim.) (2010): Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Acta 218, Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Valtioneuvoston selonteko palvelurakenneuudistuksesta (2009). Valtiovarainministeriö. Hel-sinki.

370

ACTA

Jouni Välijärvi

Osaamisen kunta

Koulutus on keskeinen osa kunnan toimialaa. Perusopetuslain (1998) velvoittamana kunnan tulee huolehtia opetuksen järjestämisestä kaikkien oppivelvollisuusikäisten osalta. Kunnat vastaavat pääosin myös lukio-opetuksen tarjonnasta, vaikka laki ei tähän velvoitakaan. Ammatillisessa koulutuksessa kuntien koulutusvastuu kanavoituu pääosin kuntayhtymien rahoitusvelvoitteiksi.

Vuonna 2008 peruskoululaisista 99,0 prosenttia ja lukiolaisista 95,7 prosenttia opiskeli kunnallisissa oppilaitoksissa (Kumpulainen 2009). Peruskoulun ja lukion kustannukset muodostavat merkittävän osan kuntien taloudesta. Vuonna 2009 ope-tus- ja kulttuuritoimen kustannukset muodostivat 21,7 prosenttia kuntien menoista (Tilastokeskus 2010a), mistä perusopetuksen ja lukion osuus oli yhteensä noin 2/3.

Tarkastelen tässä artikkelissa sitä, millaisen pohjan perus- ja lukiokoulutus ovat rakentaneet suomalaiselle osaamiselle ja hyvinvoinnille sekä millaista uudistumista koulutuksessa tarvitaan osaavan Suomen tulevaisuuden turvaamiseksi. Koulutuksen vaikutukset näkyvät vasta pitkällä aikavälillä ja ulottuvat vuosikymmenien päähän tulevaisuuteen. Siksi vastuu tulevaisuuden hyvinvoinnista lankeaa kunnissakin erityisen kouluasioista huolehtiville.

Hyviin tuloksiin kohtuullisin kustannuksin

Kansainvälisten vertailujen valossa suomalainen perusosaaminen on maailman huippua. Lisäksi nuorten osaaminen jakautuu sekä yksilöiden että erilaisten osaryhmien kesken tasaisesti. Koulujen (kuntien) välinen vaihtelu osaamisessa on maailman pienimpiä ja myös alueiden väliset erot ovat kansainvälisessä katsannossa poikkeuksellisen pieniä. Erityisen hyvin suomalainen koulu onnistuu heikoimmin menestyvien oppilaiden tukemisessa: Suomessa heidän osaamisensa on vähintään 2–3 vuotta edellä vastaavia oppilasryhmiä muissa maissa. Koulutuksen tasa-arvon näkökulmasta tilanteemme on siis hyvä (Döbern ym. 2004; Linnakylä & Välijärvi 2005; Linnakylä & Malin 2008;OECD 2007; 2010a; 2010b; Sulkunen ym. 2010). Merkille pantavaa on myös se, että suomalaisen perusopetuksen kustannukset edustavat vain kansainvälistä keski-tasoa. (OECD 2010c). Suhteessa tuloksiin koulutukseen osoitetut varat siis käytetään tehokkaasti.

Myös toisen asteen ja korkeakoulutuksen osalta koulutustarjonta on runsasta ja kattaa kohtuullisen tasaisesti koko maan. Ongelmia aiheuttaa kuitenkin koulutustar-jonnan ja-kysynnän kohtaamattomuus useilla aloilla. Tämä on omiaan pitkittämään nuorten sijoittumista perusasteen jälkeisiin opintoihin etenkin korkea-asteelle.

371


Näihin päiviin saakka työllistyminen on ohjannut vain melko vähän nuorten koulutusvalintoja. Tilanne näyttää kuitenkin olevan muuttumassa. Viime vuosina nuoret ovat suunnanneet kasvavassa määrin ammatillisille koulutusaloille, jotka lupaavat nopeaa valmistumista ja tarjoavat hyviä työllisyysnäkymiä. Samaan aikaan akateemi-siin opintoihin suuntaava lukiokoulutus on menettämässä suosiotaan (Tilastokeskus 2010b). Uhkana on monissa kunnissa lukion sulkeminen, ja sen myötä koulutustar-jonnan alueellisen tasa-arvon heikentyminen (Juva ym. 2009).

Kuntalaisten koulu

Suomalaisen hyvinvoinnin historiassa koulutus nousee toistuvasti keskeisimmäksi keinoksi parempaan tulevaisuuteen. Toisin kuin esimerkiksi Englannissa, jossa eri-tyisesti työväenluokan arvomaailmaa on leimannut vahva koulutuskielteisyys (Young 1971), Suomessa kaikki väestöryhmät ovat jakaneet myönteisen asenteen koulutuk-seen (Simola 2005). Tämä aikakausi myös osoittaa paikallisen demokratian voiman koulutusrakenteiden uudistajana.

Lasten ja nuorten koulutuksen järjestäminen on ollut olennainen osa kuntien itsehallintoa ja niiden yhteiskuntavastuuta. Kyse ei kuitenkaan ole vain koulutuksen hallinnoinnista. Vastuu nousevan sukupolven osaamisesta on ollut osa paikallista identiteettiä ja sen sosiaalisen koheesion ydintä. Monet paikalliset kouluhistoriat todistavat tätä.

Kouluhistoriat kuvastavat myös niitä ristiriitoja, joita yhteisöllisen vastuun kan-taminen on herättänyt. Esimerkiksi 1900-luvun taitteen maatalousyhteiskunnassa pelättiin laajalti kansakoulun riistävän työvoiman, nopeuttavan muuttoa kaupun-keihin ja aiheuttavan kasvavaa epäjärjestystä kansalaisten kyetessä itse hankkimaan tietoa maailmasta. Lukutaidon tuli rajoittua vain Raamatun oppien omaksumiseen. Kirjoitustaitoa kavahdettiin, koska se mahdollisti muiden ajatteluun ja mielipiteisiin vaikuttamisen. (Halila 1949; Syväoja 2004.)

Parhaimmillaan paikalliset kouluhistoriat kuitenkin nostavat esiin kaukokatseisia paikkakuntiensa visionaareja ja aitoja vastuunkantajia. Tuon ajan visionäärit näkivät maailman muuttuvan ja ymmärsivät sen, mikä on välttämätöntä tehdä lasten paremman tulevaisuuden turvaamiseksi. Mikä lyhyellä tähtäimellä oli uhka yhteiskunnalliselle jär-jestykselle, oli pitkällä tähtäimellä välttämätöntä lasten oikeudenmukaiselle kohtelulle, hyvinvoinnin kasvulle ja tasa-arvon vahvistumiselle. Paikalliset koulujen perustamista ja niiden rakentamista koskevat väenkokoukset juurruttivat koulutuksen syvälle suo-malaiseen demokratia-ihanteeseen. (Halila 1949;Isosaari 1973; Rinne 1984.)

Demokraattisesti uudistuva koulutus

Vuosikymmenien saatossa paikallinen vastuu koulutuksesta on osoittanut vahvuuten-sa yhteiskunnallisena uudistusvoimana. Suomessa koulutuksen arvostus ja usko sen hyvinvointia edistävään vaikutukseen on ollut poikkeuksellisen vahvaa. Koulutus on nähty korostetusti kaikille kuntalaisille kuuluvana oikeutena (Syväoja 2004). Tasa-arvoinen oikeus koulutukseen on haluttu varmistaa muun muassa maksuttomuudella ja moninaisilla sosiaalisilla tukijärjestelmillä. Usko koulutukseen taannut myös sen,

372

ACTA

että opettajan ammatin arvostus ja sen suosio nuorten ammatillisena valintana on säilynyt korkeana. Samaan aikaan monissa muissa maissa opettaja status on nopeasti rapistunut ja suosio nuorison keskuudessa romahtanut.

Paikallisyhteisöistä nouseva muutospaine on ollut olennainen osa koulutuksen uudistumista Suomessa. Sotien jälkeisenä aikana sivistyksen leviäminen kaikkialle maahan kasvoi kuntalaisten tahdosta taata lapsilleen mahdollisuudet korkeimpiin opintoihin myös maaseudulla. Tämä ilmeni aluksi keskikoulujen perustamisaaltona maalaiskuntiin 50- ja 60-luvuilla. Vastaavalla tavalla lukio paisui 60- ja 70-luvuilla paikallisen koulutustahdon pakottamana valtiovallan sitkeistä rajoituspyrkimyksistä huolimatta. (Kiuasmaa 1982; Juva ym, 2009).

Lopulta kansalaisten vahva koulutustahto pakotti poliittiset päättäjät synnyttä-mään peruskoulun. Sen ideologia nojaa tasa-arvoisten oppimisen mahdollisuuksien tarjoamiseen kaikille asuinpaikkaan tai sosiaalisiin olosuhteisiin katsomatta. Ihmisiä ei pidä luokitella koulutuskelpoisiin ja ei-kelpoisiin, vaan jokaiselle on tarjottava mah-dollisuus kouluttautumiseen elämän kaikissa vaiheissa. Lasten varhainen luokittelu eri koulutusurille heijastelee pikemminkin vanhempien sosiaalista asemaa, paikallista elinkeinorakennetta ja alueiden taloudellista erilaistumista kuin todellisia edellytyksiä oppia. Esimerkiksi laajaa kansainvälistä huomiota saavuttaneen PISA-tutkimuksen tulokset osoittavat suomalaisen mallin toimivuuden ja tehokkuuden nuorten osaa-mispotentiaalin hyödyntäjän. (Peruskoulun opetussuunnitelmakomitean… 1970; Linnakylä & Välijärvi 2005; Lehtisalo 2009; Linnakylä ym. 2011.)

Totutut tavat huolehtia lasten ja nuorten osaamisesta ovat kuitenkin murroksessa. Vaikka tulokset ovat hyviä, Suomi ei voi pysyttäytyä erillään globaalista kehityksestä. Tasa-arvoa vahvimmin ilmentänyt pyrkimys tuoda koulutus lähelle lapsen ja nuoren asuinpaikkaa on väistymässä taloudellisten perustelujen ja tehokkuusvaatimusten tieltä. Keskittämistä perustellaan myös sillä, että se sallii yksilöllisemmät koulutusvalinnat sekä takaa tasokkaamman ja tasalaatuisemman opetuksen. Tutkimukset eivät kuitenkaan tue oletusta, että yksikkökoon kasvattaminen edistäisi pedagogiikan laatua. Koulutuksen maantieteellinen kytkös höltyy myös teknologian kehityksen seurauksena.

Nykyinen kehityssuunta kuitenkin herättää perusteltua kritiikkiä ja aggressii-visiakin reaktioita vanhemmissa. Keskeisenä uhkana kouluverkon harvenemisessa yksikkökokojen kasvamisessa on se, että kytkös paikallisyhteisöihin heikkenee ja koulu-tuksesta tulee pelkästään asiakkuuteen perustuva palvelu. Jokaisen lapsen perustarpeista huolehtimisen ja kasvattamisen eetos uhkaa kadota ja korvautua asiakkaiden erilaisten vaatimusten, vaikutusvallan ja kommunikointitapojen ohjaamaksi palvelutuotannoksi. Voidaan perustellusti kysyä esimerkiksi sitä, missä määrin lisääntyvät oppilaskuljetukset palvelevat oppilaan pedagogisia tarpeita ja hänen hyvinvoinnistaan huolehtimista, tai missä määrin niiden pitkän aikavälin kustannukset tunnetaan. (Korpinen 2010.)

Elinvoimainen kunta huolehtii tasapuolisesti kaikkien asukkaittensa oppimis-tarpeista. Tällöin tulee ottaa huomioon se, että tarpeet ja hyvinvoinnin edellytykset vaihtelevat suuresti ikäkaudesta riippuen. Miten luodaan sellainen koulutustarjonta, jossa jokainen kuntalainen voi halujensa ja kykyjensä mukaan hankkia tarpeitaan pal-velevaa koulutusta? Millaisia tukipalveluja ja sektorirajat ylittävää yhteistyötä tarvitaan, jotta oppiminen ja kasvaminen edistyvät häiriöttöminä prosesseina varhaislapsuudesta aikuisuuteen ja aina eläkeikään saakka. Osaamisen kunta on yhteisö, joka tukee osaa-

373


mista eri muodoissa, vaihtelevissa ympäristöissä ja ihmisen kaikissa elämänvaiheissa.

Paikallinen koulutusvastuu suomalaisen menestymisen kivijalkana

Nykyisessä korkean osaamisen Suomessa vahva paikallinen sivistystahto on kilpailuky-vyn kivijalka. Kunnallinen itsehallinto on ollut tehokas keino kanavoida tämä voimavara konkreettisiksi koulutusratkaisuiksi. Koulutuksen alueella kunnallinen itsehallinto on merkinnyt ennen kaikkea velvoitetta huolehtia koulunpidon perusedellytyksistä. Esimerkiksi opettajat ovat olleet kuntien eivätkä valtion työntekijöitä. Kuntien teh-tävänä on ollut myös soveliaiden tilojen osoittaminen kouluille. Peruskoulu-uudistus vakiinnutti opetussuunnitelmien laadinnan kuntien tehtäväksi, joskin kansalliset raamit olivat melko tiukat. Ennen peruskoulua kunnat saattoivat säädellä melko vapaasti erityisesti kansakoulun oppimäärää. Kuntien velvoitteet koulujen taloudesta huolehtimiseen kasvoivat olennaisesti 1990-luvulla, jolloin yksityiskohtaiseen lain-säädäntöön perustuvat tarveharkintainen tukijärjestelmä korvautui laskennallisilla valtionosuuksilla. Samaan aikaan myös kuntien ja koulujen opetussuunnitelmallinen ohjaus lieveni huomattavasti. Uudistukset noudattelivat, joskin lievempinä, muun muassa Englannissa ja muualla Länsi-Euroopassa toteutuneita linjoja. Samalla alettiin korostaa paikallisten toimijoiden kuten koulujen tulosvastuuta. (Sarjala 1981; Head 2008; Lehtisalo 2009; ks. myös Harisalo ym. 2007.)

Valtakunnallisen koulutuspolitiikan näkökulmasta kunnan rooli on ollut myös välineellinen. Koulutuksellisen tasa-arvon tavoitteita on jalkautettu paikalliselle ta-solle käyttäen hyväksi kuntien vahvaa itsehallintoa. Silloinkin, kun kuntapäättäjien suhtautuminen esimerkiksi koulutuksen laajentamispyrkimyksiin on ollut nuivaa, valtakunnan tason konsensukselle rakentuvat ratkaisut on kyetty toteuttamaan koros-tamalla kansalaisten yhdenvertaisuutta ja tukemalla kuntia taloudellisesti uudistusten toimeenpanossa. Keinoina on käytetty sekä keppiä että porkkanaa. Lainsäädäntö on yleensä toiminut vahvana kuntien velvoittajana, kun taas valikoiva taloudellinen tuki ja paikalliset ja koulukohtaiset kehittämishankkeet ovat toimineet uudistuksia eteenpäin vievinä porkkanoina. (Sarjala 2008; Lehtisalo 2009.) Viimeisimpiä esimerkkejä tästä ovat peruskoulun laatukriteerien jalkauttaminen ja lukioiden innostaminen kehittä-mään ohjauskäytäntöjään (Opetusministeriö 2009).

Suomalaisen koulutuspolitiikan vahvuuksia on ollut tasapainoinen työnjako pai-kallisten ja valtakunnallisten pyrkimysten välillä. Valtakunnallinen kouluhallinto oli 1990-luvulle saakka sangen vahvaa, mutta samalla myös paikalliselle aloitteisuudelle on jäänyt kohtuullisen runsaasti tilaa erityisesti pedagogisten ratkaisujen kehittämisessä. Kansallinen opetussuunnitelma on luonut raamit opetukselle koko maassa, mutta kun-nan edellytetään laativan varsinaisen opetussuunnitelman (Perusopetuslaki 1998).

Historiallisesti tarkasteltuna kuntien tarveharkintainen taloudellinen tuki koulu-tuksen järjestämiseksi on olennaisesti tasoittanut kuntien ja eri alueiden välisiä eroja niiden edellytyksissä tarjota tasokasta opetusta kaikille lapsille ja nuorille. Tultaessa 1990-luvulle kuntien opetustoimen tiukka ohjailu alettiin kuitenkin kokea koulujen toimintaa ja sen dynaamista uudistamista kahlitsevaksi. Taloudellinen ja opetussuunni-telmallinen ohjaus väheni. Tarkastaja-instituutiosta ja oppikirjojen ennakkotarkastuk-

374

ACTA

sesta luovuttiin. Esitetyistä peloista huolimatta kuntien ja koulujen välinen vaihtelu on pysynyt kohtuullisena ja oppimistulosten taso on ollut nousujohteinen viime aikoihin saakka. Tämä on osaltaan viestinyt kuntien valmiudesta huolehtia koulutuksellisista velvoitteistaan (Sarjala 1981, 2008; Rinne 2001; Hirvi 1996; Kupari & Välijärvi 2005; Ropo & Välijärvi 2010.) Toisaalta viimeisimmät tulokset (Sulkunen ym. 2010) herät-tävät kysymyksiä siitä, ovatko aiempien vuosien mittavat investoinnit perusopetukseen nyt kulutettu loppuun ja vuosia jatkuneet säästövelvoitteet kääntymässä heikkeneviksi oppimistuloksiksi.

Koko ikäluokan koulutustarpeista huolehtiminen

Kansainvälisessä vertailussa suomalainen perusopetus onnistuu erinomaisesti velvoit-teessaan huolehtia koko ikäluokasta. Sen sijaan koulutuksellinen tasa-arvo ei enää toteudu yhtä hyvin, kun tarkastellaan nuorten siirtymistä peruskoulun jälkeisiin jatko-opintoihin. Kuntien väliset erot niiden kyvyssä huolehtia nuorten siirtymisestä toisen asteen opintoihin vaihtelevat suuresti. Esimerkiksi lukioon siirtyvien osuus on korkeimmillaan yli 80 prosenttia ikäluokasta, kun se jää eräissä kunnissa runsaaseen 20 prosenttiin (Volanen ym. 2011).

Ammatillinen tutkinto toisella tai korkea-asteella nähdään nykyisin välttämättö-mänä, jotta nuori voisi sijoittua pysyvästi työmarkkinoille. Tästä huolimatta edelleen noin 10–15 prosenttia nuorista etsii paikkaansa työmarkkinoilla pelkän peruskoulun tuottaman osaamisen varassa. Valtaosa näistä nuorista on poikia. Vaille peruskoulun jälkeistä tutkintoa jäävien osuutta ei ole viime vuosina juuri kyetty alentamaan monista erillisohjelmista huolimatta. (Mäkinen ym. 2006; OECD 2010.) Kuntien valmiudet ja menettelytavat tunnistaa ja aktiivisin interventioin tukea heikoimmin menestyvien nuorten koulutusuria näyttävät vaihtelevan suuresti.

Nykyisin osaamisen rakentumista tarkastellaan elinikäisenä prosessina (European lifelong… 2010). Kuntien koulutusvastuuta painottavassa suomalaisessa perinteessä tämä ajattelutapa ei ole uutta. Ajattelu on ilmennyt muun muassa aikuiskoulutuksen, erityisesti vapaan sivistystyön, merkityksen painottamisena. Vapaamuotoinen aikuis-koulutus on omalta osaltaan ilmentänyt suomalaisten koulutustahtoa ja tarjonnut mah-dollisuuksia niille, joiden osallistuminen muuhun koulutukseen on ollut hankalaa.

Tulevaisuudessa tätä perinnettä jatkavat erilaiset informaalit ja nonformaalit op-pimisen muodot kasvattavat merkitystään. Ne mahdollistavat kansalaisille perinteistä koulua joustavamman osallistumisen. Kuntien rooli uusien oppimisen mahdollisuuk-sien ja ympäristöjen tarjoajana ja kehittäjänä on ratkaisevan tärkeä. Esimerkiksi kirjas-toverkoston kehittäminen ja uusien virtuaalisten oppimisen ympäristöjen saattaminen kaikkien kuntalaisten ulottuville korostuvat osaamisen ajantasaistamisessa sekä elämän laadun ja hyvinvoinnin edistämisessä. Tämä myös häivyttää rajaa suljettujen oppilaitos-ten ja yhteisössä tarjolla olevien muiden oppimisen ympäristöjen välillä. Ero koulussa ja sen ulkopuolella tapahtuvan oppimisen välillä hämärtyy monin tavoin erityisesti teknologian mahdollistaessa opiskelun yhä enemmän paikasta ja ajasta riippumatta.

375


Osaamisen laatu ja koko väestön kouluttaminen

Työmarkkinat muuttuvat yhä tietointensiivisemmiksi. Korkea osaaminen ja sen jatkuva kehittyminen ovat kansainvälisen kilpailukyvyn edellytys. Pelkän peruskoulutuksen pohjalle rakentuvien ammattien osuus pienenee koko ajan. Vähäistä osaamista edel-lyttävä työ siirtyy muihin maihin. Uusia ammatteja syntyy ja häviää yhä kiihtyvällä vauhdilla. (Suikkanen & Viinamäki 1993; Mäkinen ym. 2006.) Siksi menestyksemme rakentuu yhä voimallisemmin koko väestön korkealle koulutustasolle.

Elinikäinen oppiminen, tarve uudistaa osaamistaan jatkuvasti tai vaade oppia koko-naan uusi ammatti, ovat jo nyt todellisuutta valtaosalle kansalaisia. Yksilön kilpailukyky työmarkkinoilla määräytyy valmiuksista hyödyntää uutta tietoa. Motivaatio ja halu uuden oppimiseen ovat keskeisiä työssään menestyvän valmiuksia. Tässä todellisuudessa kunnan vastuu ulottuu yhä painokkaammin kansalaisen koko elinkaaren kattavaksi. Ei enää riitä, että lapsille, nuorille ja aikuisille tarjotaan tasavertaiset mahdollisuudet päästä koulutukseen ja hyödyntää erilaisia oppimisen vaihtoehtoja. Entistä tärkeämmäksi nousee myös velvoite seurata ja tukea ohjauksen keinoin yksilöllisten koulutusurien edistymistä ja koulutustavoitteiden saavuttamista. Erityisesti siirtymät nykymuotoisten kouluasteiden välillä vaativat entistä enemmän huomiota. (Suikkanen & Viinamäki 1993; Lehikoinen ym. 2002; Jauhiainen & Rinne 2006.)

Tämä tulevaisuuskuva tarkoittaa huomion kiinnittämistä ainakin kolmeen seikkaan. Ensiksi, on varmistettava perusopetuksen laatu. Paikallisella tason toimet vaikuttavat ratkaisevasti siihen, millaisiksi opiskelun ja opettamisen olosuhteet ja hou-kuttelevuus muodostuvat. Millaiset voimavarat ja muut edellytykset kouluilla on huo-lehtia koko ikäluokan opetuksesta. Miten tuetaan erityisesti niitä, joilla on vaikeuksia oppimisessaan jo koulu-uran alkuvaiheissa? Myös opettajien mahdollisuudet kehittää osaamistaan osana työtään ja heille avautuvat urakehityksen näkymät muodostuvat yhä tärkeämmäksi opetustyön laadun edellytykseksi ja alan houkuttelevuuden turvaajaksi. (ks. Opetus- ja kulttuuriministeriö 2010.)

Toiseksi, osaamisen kunta tarkoittaa tulevaisuudessa entistä painokkaammin jokaisen kuntalaisen osaamisesta huolehtimista. Nuorilla tämä tarkoittaa toimivaa seuranta, ohjaus ja tukijärjestelmää, joka tarvittaessa puuttuu aktiivisesti ja huolehtii jokaisen nuoren kouluttautumisesta vähintään toisen asteen ammatilliseen tutkin-toon. Tarvitaan muun muassa tietojärjestelmiä, jotka kertovat ajantasaisesti nuoren koulutusuran edistymisestä ja hälyttävät karikoiden ilmetessä. Erityisen tärkeää on laajentaa kuntatason vastuuta niin, ettei ohjauksellinen tuntuma nuoren elämään pääty peruskouluun. Ohjauksellinen vastuu tulisi ulottaa kaikkia kuntia koskevana elinkaarimallin mukaisesti varhaiskasvatuksesta siihen saakka, kun nuori on suoriutunut vähintään ammatillisista opinnoistaan. (Haapasalo ym. 2010; ks. myös Linnakangas & Suikkanen 2004.)

Kolmanneksi, tarve huolehtia aikuisväestön koulutustarpeista ja luoda heille ta-loudelliset, tekniset ja pedagogiset edellytykset tehokkaalle osaamisensa päivittämiselle ja uudistamiselle korostuvat entisestään.

Osaamisen kunnan rakentaminen edellyttää myös käytössä olevien opetuksellis-ten voimavarojen entistä tehokkaampaa hyödyntämistä. Tarvitaan lisää joustavuutta oppilaitosten välisten raja-aitojen ylittämiseen. Opintoja on voitava yhdistellä eri op-

376

ACTA

pilaitoksista. Tiukkarajaisten opetussuunnitelmien sijaan tarvitaan malleja yksilöiden ja yritysten tarpeita palvelevien koulutuksellisesti mielekkäiden opintokokonaisuuksien rakentamiseksi. Myös opettajilta alansa korkeatasoisina ammattilaisina odotetaan ny-kyistä enemmän joustoa esimerkiksi eri ikäisten kanssa työskentelyyn.

Yhteiskunnallinen muutos on nostanut myös kasvatukselliset, sosiaaliset ja ter-veydelliset kysymykset entistä keskeisemmin osaksi opetustyön arkea. Näistä huoleh-timinen edellyttää avointa ja tiivistä yhteistyötä kunnan eri hallintosektorien kesken. Koulun ydintehtävä on opetuksessa ja oppimisen tukemisessa. Yhä useammin tässä onnistuminen kuitenkin edellyttää ensin muista lasten ja nuorten kasvun ja kehityksen tarpeista huolehtimista. Kasvatustehtävässään koulu tarvitsee tuekseen erityisosaamis-ta, jota esimerkiksi on kunnan muilla hallintosektoreilla. Motivaation, oppimiselle myönteisten asenteiden ja itseluottamuksen kehittämisessä nykyinen peruskoulu ei onnistu yhtä hyvin kuin tiedollisella alueella. (Kupari & Välijärvi 2005; Haapasalo 2010; OKM 2010; Sulkunen ym. 2005.)

Yhteistyö korostaa myös uudenlaista johtajuutta osaamisen kokonaisvaltaiseen edistymiseen pyrittäessä. Johtamisessa korostuu tällöin muun muassa kyky arvioida op-pijoiden tarpeita kokonaisvaltaisesti, taito kehittää oppilaitosta yhteisönä sekä valmiudet rakentaa yhteistyöverkostoja kunnan eri hallintokuntien välille sekä laajemmin koko ympäröivään yhteisöön. Kunnalta tämä edellyttää muun muassa panostuksia koulujen johtamiseen. (Guba & Lincoln 1989; ks. myös Stenvall & Virtanen 2010.)

Opettajien vahva professionaalisuus muodostaa haasteen opetustyön uudistumisel-le. Tarvitaan avautumista yhä laajempaan vuorovaikutukseen muiden asiantuntijoiden ja ympäröivän yhteisön kanssa. Kansainvälisesti tarkastellen suomalaisen opettajan ammatillinen professio on poikkeuksellisen vahva. (Piesanen 2010; Kupari & Välijärvi 2005; OECD 2007). Tämä on osaltaan ylläpitänyt ammatin haluttavuutta, korkeaa ammattitaitoa perinteisin tiedollisin kriteerein arvioituna sekä vahvaa eettistä sitou-tumista tärkeiksi koettuihin oppimisen tavoitteisiin. Toisaalta opettajan profession vahvuus saattaa hidastaa muutokseen sopeutumista, yksilökorosteisen ammatillisen identiteetin laajentamista yhteisöllisyyden suuntaan ja tasavertaiseen yhteistyöhön avau-tumista muiden alojen asiantuntijoiden kanssa. Käytännössä tämä saattaa ilmetä muun muassa vaikeuksina kohdata nuorten muuttuvia odotuksia, tarpeita ja käyttäytymistä, uudistua pedagogisissa käytänteissä ja kyvyssä omaksua esimerkiksi teknologian tuomia mahdollisuuksia sekä joustamattomuutena sopeuttaa palkkausta ja muita työehtoja yhteiskunnan muuttuneiden tarpeiden mukaisesti (vrt. Niemi 2010).

Tulevien kuntalaisten kasvattaminen ja oppilaiden osallistaminen

Demokratian toimivuuden tärkeä edellytys on aktiivinen kuntalainen. Kasvatettaessa demokratian suomat oikeudet tuntevia ja niitä halukkaasti käyttäviä kuntalaisia on koulun merkitys keskeinen. Nuorten suhtautuminen yhteiskuntaan ja sen instituuti-oihin sekä halukkuus olla itse mukana päättämässä yhteisistä asioista kiteytyy melko pysyväksi asenne ja käyttäytymisrakenteeksi jo peruskoulun aikana. Koulun tarjoamat päätöksenteon mallit ja nuoren kokema osallisuus päätösten syntymiseen ohjaa hänen suhtautumistaan demokratian prosesseihin koko loppuiäksi.

377


Kansainvälisessä vertailussa suomalaisen koulun valmius tukea nuorten kasvua aktiiviseen kansalaisuuteen näyttäytyy ristiriitaisena. Yläkouluikäiset nuoret tuntevat ja tietävät demokratian keskeiset instituutiot ja niiden toimintatavat hyvin. Heidän tietonsa näistä asioista ovat maailman huippua. He myös tunnistavat muiden maiden nuoria paremmin, miten päätökset syntyvät ja kuinka asioihin vaikutetaan paikallisissa yhteisöissä ja kansallisella tasolla.

Suomalaisnuorten tehokkaasti omaksuma tieto ei kuitenkaan muunnu toimin-naksi. Motivaatio olla osallisina päätettäessä yhteisistä asioista ja kiinnostuksena muun muassa. poliittiseen vaikuttamiseen on vertailumaiden alhaisimpia. Suomalaisnuoret myös kokevat koulun muita harvemmin paikkana, joka tarjoaa mahdollisuuksia ja innostaa yhdessä pohtimaan ja päättämään opiskeluun ja koulutyön järjestämiseen liittyvistä asioista. Kuva suomalaisesta koulusta ole muuttunut, kun vertailukohtana ovat 10 vuotta aiemmin saadut tulokset. (Suutarinen 2002; Suoninen ym. 2010)

Osaamisen kunta tarkoittaa tulevaisuudessa osaavia ja osallistuvia kuntalaisia. Osaamisen potentiaali, joka kunnan asukkaissa on, luo mahdollisuudet kunnan me-nestymiselle. Kunnassa olevien yritysten ja kunnan hallinnon tehtävänä on luoda tälle potentiaalille parhaat mahdolliset edellytykset muuttua tekemiseksi, tuotannoksi ja viime kädessä yhteiseksi hyvinvoinniksi. Kriittinen kysymys on se, miten yksittäiset ihmiset innostetaan ja saadaan täysipainoisesti osallisiksi tähän sosiaaliseen vuorovaiku-tukseen, jossa osaaminen realisoituu yritteliäisyydeksi, tuotannoksi ja hyvinvoinniksi. Pelkkä tieto ei enää riitä, vaan kilpailukykyisen tuotannon edellytys on aloitteisuus, kehittynyt yhteistyö ja yksilön mielekkääksi kokema osallisuus tuotantoprosessien eri vaiheisiin. Mielekkyyden ja osallisuuden kokemukset säätelevät yhä enemmän myös koulun toiminnan tuloksellisuutta, kun innostavia oppimisen mahdollisuuksia on tarjolla yhä enemmän koulun ulkopuolella.

Tehokas ja tavoitteinen oppiminen edellyttää myös tulevaisuudessa systemaattista ja suunnitelmallista koulutusta. 60-luvulla markkinoitu kouluton yhteiskunta (Illich 1972) on siksi utopia, joka tuskin ainakaan lähitulevaisuudessa korvaa koulua osaavan yhteiskunnan rakentajana. Osaamisen kunta kuitenkin rakentuu yhä korostetummin oppilaitosten ja ympäröivän yhteisön vuorovaikutukselle. Koulu tulee nähdä myös paikkana harjoitella demokraattiselle yhteisölle ominaisia toimintamuotoja. Koulu tarvitsee nykyistä kehittyneempiä päätöksenteon rakenteita, joiden myötä oppilaat voivat harjaantua yhteiseen päätöksentekoon ja sitoutua myös päätösten toimeenpa-noon. Koulun toimintamallien uskottavuus ja luottamus nuorten asiantuntemukseen on avainkysymys osallisuuden ja mielekkyyden kokemusten synnyttämiseksi.

Paikallisen yhteisöllisyyden vahvistaminen edellyttää myös lisää huokoisuutta koulujen, yritysten ja muiden lähiyhteisön toimijoiden välille. Työ nousee yhä keskei-semmäksi oppimisen ympäristöksi. Työpaikkojen tarjoamia oppimisen mahdollisuuksia tulee kehittää paremmin pedagogisia päämääriä palveleviksi myös muussa kuin amma-tillisessa koulutuksessa (ks. Lehikoinen ym. 2002). Esimerkiksi lukion kehittymisessä työelämäyhteydet ovat lähes hyödyntämätön voimavara. Se, mitä lukiossa on totuttu kutsumaan yleissivistykseksi, on tänä päivänä monessa yrityksessä hyvin konkreettista matemaattista, kielellistä, yhteiskunnallista, teknologista ynnä muuta osaamista, jonka tarve ja hyöty ilmenee päivittäisessä työssä.

378

ACTA

Koulutus ja nuorten syrjäytyminen

Koulutuksen merkitys yhteiskunnallisessa syrjäytymisessä on keskeinen. Yhtäältä kou-lutuksen puuttuminen aiheuttaa nuoren syrjäytymistä. Tällöin se usein on vahvasti yhteydessä muihin syrjäytymistä vauhdittaviin tekijöihin, kuten alhaiseen oppimisen motivaatioon, sosiaalisen ympäristön vähäiseen tukeen ja tulevaisuusperspektiivin puutteeseen.

Toisaalta koulutus voi olla keskeinen väline ehkäistä tai pysäyttää syrjäytymisen prosessi. Lähtökohdat kouluttautumiselle ovat tällöin kuitenkin usein heikot. Kun tie-dollinen ja asenteellinen perusta opiskelulle pettää, pienikin epäonnistuminen voi johtaa opintojen keskeytymiseen. Tämä heikentää entisestään luottamusta omiin oppimisen mahdollisuuksiin sekä edellytyksiä hankkia koulutusta. Koulutuksen hankkiminen ja myönteiset kokemukset siitä nuoruusiässä ovat olennaisen tärkeitä syrjäytymisen ehkäisyssä. Koulutus voidaan tulkita investoinniksi, jonka sosiaalinen ja taloudellinen tuotto on korkea suhteutettuna niihin kustannuksiin, joita syrjäytymisen seuraamusten hoito myöhemmin elämässä aiheutuu. (Suikkanen 1993; Juva ym. 2009)

Pyrittäessä ehkäisemään syrjäytymistä koulutuksen avulla, on nykyistä koulu-tusjärjestelmää syytä tarkastella kriittisesti. Koulutuksen ulkopuolelle jääminen tai opintojen keskeytyminen on usein ennakoitavissa jo peruskoulussa. Heikko menestys peruskoulussa kasautuu tyypillisesti samoille oppilaille eri aineissa ja usean vuoden ajan. Tämän seurauksena itseluottamus ja motivaatio jatko-opintoihin katoaa jo paljon ennen peruskoulun päättymistä. Koulu altistaa oppimisessaan heikosti menestyviä nuoria koulukielteisyydelle ja sitä kautta syrjäytymiselle.

Oppimisen kielteisen kehän murtamiseksi tarvitaan uusia pedagogisia ja ohja-uksellisia keinoja. Oppilasarvioinnilla on tärkeä rooli tunnistettaessa ja haluttaessa tukea sellaisia nuoren vahvuuksia, joiden varaan myönteistä tulevaisuutta voi raken-tua. Tärkeää on myös joustavoittaa peruskoulun tuntijakoa ja rakennetta siten, että erityisesti perusopetuksen viimeisten vuosien opinnot voidaan suunnitella nuoren kehitystarpeet paremmin huomioiviksi. Tarvitaan muun muassa työssä oppimisen ja muiden toiminnallisten elementtien vahvistamista peruskoulun toimintakulttuurissa. Tulisi myös harkita perusopintojen keston joustavoittamista siten, että yksilötasolla vaihtelu voi olla esimerkiksi 8–10 vuoden välillä. Siirtyminen toiselle asteelle voisi olla liukuva, jolloin tiukka raja eri koulumuotojen välillä pehmenisi. Tämä kuitenkin edellyttää ohjausjärjestelmää, joka tukee nimenomaan nuoren häiriötöntä koulutus-uraa ja luontevaa peruskoulusta toiselle asteelle. (Linnakangas & Suikkanen 2004; Juva ym. 2009)

Nykyisin tähän siirtymään haetaan ratkaisuja tilapäisesti rahoitetuilla erillisoh-jelmilla. Niiden pysyvät tulokset ovat osoittautuneet melko vaatimattomiksi. Nämä ohjelmat tulisi integroida kiinteäksi osaksi koulujärjestelmää ja opetuksen asiantunti-joiden vastuulle. Näin todennäköisesti päästäisiin tuloksiltaan nykyistä tehokkaampiin ja taloudellisempiin ratkaisuihin nuorten tulevaisuuden oppimisen turvaamisessa.

379


Kuntalaisen oikeus asiantuntevaan hallintoon

Kuntalaisten osaaminen ja sen kehittäminen on tulevaisuudessa entistä keskeisempi kilpailutekijä kuntien kamppaillessa yrityksistä ja uusista asukkaista. Mikäli kunnalta puuttuu tässä tarvittava koulutuksellinen ja hallinnollinen asiantuntemus, uhkana on kasvava kuntalaisten välinen eriarvoisuus ja kunnan houkuttelevuuden rapautu-minen.

Laadukkaasta koulutustarjonnasta huolehtiminen on vaativa kunnallinen pal-velutehtävä. Se edellyttää, että koulutusasioita johdetaan kunnassa tavoitteellisesti, taloudellisesti ja riittävän laaja-alaiseen asiantuntemukseen pohjautuen. Kuntalaisilla tulee olla oikeus asiantunteviin palveluihin myös koulutuksen hallintoa, suunnitte-lua ja ohjauspalvelua koskevissa asioissa. Mikäli koulutustarpeiden tunnistaminen ja niihin vastaaminen jää pelkästään kuntalaisen itsensä harteille, vaarana on kasvava eriarvoistuminen. Kunnan koulutuspalvelujen kehittämisessä tarvitaan myös entistä visionäärisempää ja vaikuttavampaa johtamista.

Nykyisin monissa kunnissa opetustoimen hallinto hoidetaan sivutoimisesti esimerkiksi rehtorin tehtävien ohella. Käytännössä vain välttämättömät lakisääteiset hallintotehtävät hoidetaan. Kunnan osaamisen tulevaisuutta kokonaisvaltaisesti ja eri väestöryhmien tarpeet huomioon ottava kehittämistyö jää vaille huomiota. Osaamista korostavassa yhteiskunnassa tämä uhkaa lisätä koulutuksen yhteiskunnallista syrjäyty-mistä lisääviä vaikutuksia. Osaamisen kunnassa jokaisella tulee olla oikeus asiantunte-vaan kouluhallintoon ja kouluttautumisen ohjaukseen. (Juva ym. 2009)

Osaamisen kunta – osaavat ihmiset

Mielikuvat tulevaisuuden yhteiskunnasta ja työelämästä sen osana korostavat jatkuvan oppimisen merkitystä. Erityisesti teknologian nähdään laajentavan ratkaisevasti lasten ja nuorten oppimisen mahdollisuuksia perinteisen koulun seinien ulkopuolelle. Koulun ja muun yhteiskunnan rajapinnat hämärtyvät. Toisaalta tutkimukset osoittavat koulun perinteiden vahvuuden ja hitaan mukautumisen esimerkiksi uusien oppimisen mahdol-lisuuksien hyödyntämiseen. Koulu on paljon muutakin kuin uuden tiedon oppimisen paikka. Se on myös vahva sosiaalinen yhteisö, jonka ihmissuhteet koetaan tärkeinä.

Ihmisen työ on nykyisin yhä useammin jatkuvaa uuden oppimista. Tämä ilmenee muun muassa erilaisten pedagogisten tehtävien lisääntymisenä nykyaikaisissa yrityksissä. Oppiminen on muodostunut menestymisen ehdoksi sekä yksilöille että organisaatioille. Työn ja oppimisen rajat hämärtyvät myös siinä mielessä, että työympäristöjä hyödyn-netään kasvavassa määrin perinteisen kouluopetuksen tukena.

Tutkimuskirjallisuudessa oppiva organisaatio on pitkään ollut laajan mielen-kiinnon kohteena. Euroopan unionin toimintaperiaatteissa puolestaan korostuu alueiden yhteistyö ja myös niiden keskinäinen oppiminen esimerkiksi benchmarking-menetelmiä hyödyntäen. Myös kunta voidaan mieltää oppivana organisaationa tai alueena. Lähtökohtana ovat kunnan itselleen asettamat arvot ja visiot, joiden suunnassa tulevaisuutta rakennetaan. Kunnassa jo työskentelevien koulutuksen asiantuntemusta voidaan varmasti hyödyntää nykyistä huomattavasti laajemmin oman Oppiva kunta -vision rakentamisessa ja sen käytännön toteutuksessa. Tulevaisuudessa joka tapa-

380

ACTA

uksessa kunnan koulutuspalveluja on entistä mielekkäämpää suunnitella palveluna periaatteessa kaikille kuntalaisille kuin nykyisen tiukasti eri koulumuotoihin niihin sidotun opettajien asiantuntijuuden pohjalle rakentaen. Viime kädessä kuntalaiset itse päättävät, miten he näitä palveluja hyödyntävät. (ks. Sydänmaanlakka 2001; Stenvall & Virtanen 2010)

Koulutus osaamisen kunnassa

Osaamisen kunnassa koulutus muodostaa henkisen dynamon, joka tuottaa uutta energiaa kaikkiin kunnan ja kuntalaisten toimintoihin. Sen ydintehtävänä säilyy lasten ja nuorten osaamistarpeista huolehtiminen. Yksilöllisten tarpeiden huomi-oiminen korostuu entisestään. Samaan aikaan on kannettava huolta tasa-arvoisten elämisen edellytysten turvaamisesta kaikille, etenkin niille, joiden omat voimavarat ovat vähäiset. Mutta samaan aikaan koulutus on myös dynamo, joka luo edellytyksiä kunnan omalle organisaatiolle suoriutua tehtävistään ja etsiä uusia keinoja toimintojen kehittämiseen.

Osaamisen kunnassa systemaattinen koulutustehtävät laajenevat kattamaan koko väestön. Ikään sidottu koulumuotojen erottelu hämärtyy. Eri ikäiset voivat oppia yhdessä. Tämä edellyttää koulutuksen ammattilaisten toimenkuvien uudistamista. Opettajan asiantuntemusta on voitava hyödyntää kaikkien kuntalaisten oppimistarpei-den tyydyttämiseen. Korkeasti koulutetut opettajat muodostavat eräänlaisen yhteisön sivistysjoukkueen, jota erilaiset asiantuntijuudet täydentävät. Kunnan velvoite on taata tälle joukkueelle riittävän hyvät toimintaedellytykset.

Osaamisen kunnassa koulutuksen yhteiskunnallinen merkitys korostuu. Syrjäy-tymisen ehkäisyssä ja nuorten myönteisen elämänuran vahvistamisessa koulu yhdessä sosiaali- ja nuorisotoimen kanssa muodostaa ratkaisun avaimen. Tarvitaan selkeää yhteistä näkemystä, mihin pyritään ja valmiutta toimia yhdessä näiden pyrkimysten toteuttamiseksi käytännössä. Osa yhteiskunnallista tehtävää on myös teknologian nykyistä kattavampi ja pedagogisesti vaikuttavampi integrointi koulutukseen. Tekno-logian perustaidot ovat lukutaitoon verrattava osa yleissivistystä, joka kuuluu kaikille ja josta vastuu on yhteinen.

Osaamisen kunnassa oppilaitokset säilyvät oppimisen ja sosiaalisen kohtaamisen paikkoina. Niiden odotetaan kehittyvän ennen kaikkea oppimisen yhteisöinä ja mo-nipuolisina oppimisympäristöinä, joissa uudet oppimisen muodot monipuolistavat ja uudistavat toimintakulttuuria. Formaalin ja informaalin oppimisen rajat hämärtyvät. Muodollisia tutkintoja voi koota joustavasti erilaisia suoritteita yhdistelemällä. Koulun toimintakulttuurissa päivittäinen kanssakäyminen yritysten, muiden työpaikkojen, vanhempien, kunnan muiden alojen asiantuntijoiden ja julkisuuden kanssa on ta-vanomaista.

381



Döbern, H. − Klieme, E. − Stroka, W. (toim.) (2004): Conditions of school performance in seven countries. Münster. Waxman.

European lifelong guidance policy network (ELGPN) (2010). Lifelong Guidance policies: work in progress. ELGPN & University of Jyväskylä. Saarijärvi.

Guba, E. G. & Lincoln, Y. S. (1989): Fourth generation evaluation. Newbury Park, CA: SAGE Publications.

Haapasalo, I. − Välima, R. − Kannas, L. (2010): How Comprehensive School Students Perceive their Psychosocial School Environment. Scandinavian Journal of Educational Research 54, 2, pp. 133–150.

Harisalo, R. − Aarrevaara, T. − Stenvall, J. − Virtanen, P. (2007): Julkinen toiminta – julkinen politiikka. Tampereen yliopistopaino. Tampere.

Halila, A. (1949): Suomen kansakoululaitoksen historia I. Kansanopetus ennen kansakoulua ja kansakoululaitoksen synty. WSOY. Turku.

Head, B. W. (2008): Three lenses of evidence-based policy. The Australian Journal of Public Administration 67 (1), pp. 1–11.

Hirvi, V. (1996): Koulutuksen rytminvaihdos. 1990-luvun koulutuspolitiikka Suomessa. Otava. Helsinki.

Illich, I. (1972): Kouluttomaan yhteiskuntaan. Otava. Helsinki.

Isosaari, J. (1973): Suomen koululaitoksen rakenne ja kehitys. Otava. Keuruu.

Jauhiainen, A. & Rinne, R. A. (2006): The Meaning of Lifelong Learning, Aging Generations and Knowledge Society. In Rinne, R. – Heikkinen, A. – Salo, P. (eds.): Adult Education – Li-berty, Fraternity, Equality. Nordic Views on Lifelong Learning. Research in educational sciences 28. Finnish Educational Research Association, pp. 105–124. Turku.

Juva, S. – Kangasvieri, A. – Välijärvi, J. (2009): Kuntaperustaisen koulutusjärjestelmän kehit-täminen. Suomen Kuntaliitto. Helsinki.

Kiuasmaa, K. (1982): Oppikoulu 1880–1980. Oppikoulu ja sen opettajat koulujärjestyksestä peruskouluun. Pohjoinen. Oulu

Korpinen, E. (toim.) (2010): Eläköön kyläkoulu. PS-Kustannus. Jyväskylä.

Kumpulainen, T. (toim.) (2009): Koulutuksen määrälliset indikaattorit 2009. Opetushallitus. Helsinki.

Kupari, P. & Välijärvi, J. (toim.) (2005): Osaaminen kestävällä pohjalla. PISA 2003 Suomessa. Jyväskylän yliopisto. Koulutuksen tutkimuslaitos. Jyväskylä.

Lehikoinen, A. – Saarniaho, R. – Suikkanen, A. (2002): Oppimisella osallisuutta – vastauksia työn murrokseen. Sitran raportteja 29. Sitra. Helsinki.

Lehtisalo, L. (2009): Uuteen sivistysajatteluun. Opus Liberum. Helsinki.

Linnakangas, R. & Suikkanen, A. (2004): Varhainen puuttuminen. Mahdollisuus nuorten syrjäytymisen ehkäisemisessä. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja. Helsinki.

Linnakylä, P. & Malin, A. (2008): Finnish students' school engagement profi les in the light of PISA 2003. Scandinavian Journal of Educational Research 52, 6, pp. 583–602.

382

ACTA

Linnakylä, P. & Välijärvi, J. (2005): Arvon mekin ansaitsemme. Kansainvälinen arviointi suomalaisen koulun kehittämiseksi. PS-kustannus. Opetus 2000. Jyväskylä.

Linnakylä, P. – Välijärvi, J. – Arffman, I. (2011): Finnish basic education: when equity and excellence meet. Teoksessa Van den Branden, K. – Van Avermaet, P. – Van Houtte, M: Equity and excellence in education. London, Routledge, pp. 190–214.

Mäkinen, J. – Olkinuora, E. – Rinne, R. – Suikkanen, A. (toim.) (2006): Elinkautisesta työstä elinikäiseen oppimiseen. PS-Kustannus. Jyväskylä.

Niemi, H. (2010): Suomalainen opettajankoulutus uusien haasteiden edessä. Teoksessa Kal-lioniemi, A. – Toom, A. – Ubani, M. – Linnasaari, H. (toim.): Akateeminen luokanopettaja-koulutus: 30 vuotta teoriaa, käytäntöä ja maistereita. Kasvatusalan tutkimuksia 52. Suomen kasvatustieteellinen seura, s. 27–50. Jyväskylä.

OECD (2007). PISA 2006. Science Competencies for Tomorrow’s World. Volume 1 – Ana-lysis.

OECD. 2010a. PISA 2009 Results: What Students Know and Can Do. Student performance in reading, mathematics and science. Volume I. Paris: OECD

OECD (2010b). PISA 2009 Results: What Makes a School Successful? Resources, policies and practices. Volume IV.

OECD (2010c). Education at a glance 2010. Paris: OECD.

Opetusministeriö (2009). Perusopetuksen laatukriteerit. Opetusministeriön julkaisuja 2009:19. Helsinki.

Opetus- ja kulttuuriministeriö (2010). Perusopetus 2020 – yleiset valtakunnalliset tavoitteet ja tuntijako. Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2010:1. Yliopis-topaino. Helsinki. (OKM 2010)

Piesanen, E. & Välijärvi, J. (2010): Teacher Education Curricula in the EU. Final Report. Brussels: European Commission. Directorate-General for Education and Culture. http://ktl.jyu.fi /img/portal/17545/TEC_FINAL_REPORT_12th_Apr2010_WEB.pdf?cs=1271922032. Viitattu 31.1.2011.

Peruskoulun opetussuunnitelmakomitean mietintö 1 (1970). Opetussuunnitelman perusteet. Opetusministeriö. Helsinki.

Rinne. R. (1984): Suomen oppivelvollisuuskoulun opetussuunnitelmien muutokset vuosina 1916–1970. Diss. Turun yliopiston julkaisuja C-osa 44.

Rinne, R. (2001): Koulutuspolitiikan käänne ja nuorten syrjäytyminen. Teoksessa A. Jauhiai-nen, A. – Rinne, R. – Tähtinen, J. (toim.): Koulutuspolitiikka Suomessa ja ylikansalliset mallit. Turku: Suomen kasvatustieteellinen seura, Kasvatusalan tutkimuksia 1, s. 91–138. Turku.

Ropo, E. & Välijärvi, J. (2010): School based curriculum development in Finland. In E. Law, E. & Nieveen, N. (eds.): Schools as Curriculum Agencies. Rotterdam: Sense Publishers, pp. 197–215.

Sarjala, J. (1981): Suomalainen koulutuspolitiikka. WSOY. Helsinki.

Sarjala, J. (2008): Järki hyvä herätetty. Koulu politiikan pyörteissä. Kirjapaja. Helsinki.

Simola, H. (2005): The Finnish miracle of PISA: historical and sociological remarks on teaching and teacher education. Comparative Education, 41(4), pp. 455–470.

Stenvall, J. & Virtanen, P. (2010): Julkinen johtaminen. Tietosanoma. Helsinki.

383


Suikkanen, A. & Viinamäki, L. (1993): Jatkuvan opiskelun välttämättömyys? Tutkimus aikuisena opiskelun tilanteista epävakaistuvilla työmarkkinoilla.Työpoliittinen tutkimus 42. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki.

Sulkunen, S. – Välijärvi, J. – Arffman, I. – Harju-Luukkainen, H. – Kupari, P. – Nissinen, K. – Puhakka, E. – Reinikainen, P. (2010): PISA 2009 Ensituloksia. Opetus- ja kulttuurimi-nisteriön julkaisuja 21. Helsinki.

Suoninen, A. – Kupari, P. – Törmäkangas, K. (2010): Nuorten yhteiskunnalliset tiedot, osallistuminen ja asenteet. Kansainvälisen ICCS 2009 -tutkimuksen ensituloksia. Jyväskylän yliopisto. Koulutuksen tutkimuslaitos.

Suutarinen, S. (2002): Tietävillä nuorilla syrjäytyneiden asenteet. Suomalaisten nuorten yhteiskunnallinen ajattelu ja toiminta kansainvälisessä vertailussa. Teoksessa Brunell, V. & Törmäkangas, K. (toim.): Tulevaisuuden yhteiskunnan rakentajat. Jyväskylän yliopisto. Kou-lutuksen tutkimuslaitos, s. 11–60.

Sydänmaanlakka, P. (2001): Älykäs organisaatio – Tiedon, osaamisen ja suorituksen johtaminen. Talentum Media Oy. Jyväskylä.

Syväoja, H. (2004): Kansakoulu − suomalaisten kasvattaja. Perussivistystä koko kansalle 1866−1977. PS-kustannus. Jyväskylä.

Tilastokeskus (2010a). Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilasto 2009. Tilastokes-kus. Helsinki.

Tilastokeskus (2010b). Koulutustilastot. Tilastokeskus. Helsinki.

Volanen, M.V. – Jokinen, H. – Välijärvi, J. (2011): Koulunpidosta osaksi elämänpolitiikkaa? Koulutuspalvelujen tila ARTTU-kunnissa 2006. Kuntaliiton julkaisuja. Kuntaliitto. Helsin-ki.

Välijärvi, J. (2000): Kohti avointa opettajuutta. Teoksessa Välijärvi, J. (toim.): Koulu maail-massa – maailma koulussa. Opetushallitus, s. 157–181. Helsinki.

Välijärvi, J. – Kupari, P. – Linnakylä, P. – Reinikainen, P. – Sulkunen, S. – Törnroos, J. – Arff-man, I. (2007): The Finnish Success in PISA – and Some Reasons Behind It 2. Institute for Educational Research, University of Jyväskylä. Jyväskylä.

Young, M. (1971): Knowledge and Control. London: Collier Macmillan.

384

ACTA

Veli-Pekka Nurmi

Turvallisuus kunnallisen itsehallinnon haasteena

Jokaisen henkilökohtainen turvallisuus kuuluu Suomen perustuslaissa säädettyihin yksilön perusoikeuksiin. Turvallisuuden hallinta nousee näin tärkeäksi julkishallin-non tehtäväksi, missä kunnilla on tärkeä rooli ja kunnallinen itsehallinto keskeisellä tavalla raamittaa kuntien roolia. Erilaisiin turvallisuutta vaarantaviin häiriötilanteisiin ja poikkeusoloihin varautumisen painopiste Suomessa on nykyisin siirtynyt erityisesti aseellisen kriisin varalle tehtävästä poikkeusolojen valmiussuunnittelusta normaalio-lojen vakavien arjen häiriötilanteiden suuntaan. Yhteiskunnan kasvanut riippuvuus teknisestä infrastruktuurista on muuttanut merkittävästi turvallisuuden hallinnan perusteita myös kunnissa.

Kuntien etukäteinen varautuminen turvallisuusuhkiin on lakisääteistä toimin-taa, jota toteutetaan kuntien toimintojen ylläpitämiseksi kaikissa tilanteissa. Kuntien kriisinhallinta on puolestaan kriisitilanteen eri vaiheissa tapahtuvaa toimintaa, jonka päätavoitteina on ylläpitää kunnille kuuluvia lakisääteisiä tehtäviä ja viranomaistoi-mintoja sekä turvata kansalaisten hyvinvointi. Kuntien varautumisnäkökulmaa ei juuri ole otettu huomioon paikallishallinnon muutoslinjauksissa. Kuntapalveluiden ulkoistamista ja kilpailuttamista koskevissa tutkimuksissa on pohdittu hyvin vähän näiden toimintojen merkitystä erilaisten häiriö- ja poikkeustilanteiden kannalta, eikä palvelutoiminnan ulkoistamisen suhdetta häiriö- ja poikkeustilanteiden hallintaan ei ole paljoakaan käsitelty kotimaisissa tai kansainvälisessä tieteellisissä tutkimuksissa (Juntunen & al. 2008; Pentti 2003).

Turvallisuuden hallintaa ja varautumista tarkastellaan kunnissa ja myös muualla monesti varsin suppeasta näkökulmasta. Suomen kielen sana turvallisuus on moni-merkityksinen ja siksi vaikea. Riippuu käyttäjän ja kuulijan taustoista, mitä he sanalla tarkoittavat. Toisille turvallisuudesta tulee mieleen vain palokunta ja ehkä myös po-liisi. Usein kuntien riskienhallintasuunnitelmat ja -toimet on määritetty kapeasti vain taloudellisen turvallisuuden näkökulmasta, kun taas toisaalta turvallisuudella voidaan tarkoittaa vain fyysiseen turvallisuuteen vaikuttavia asioita: onnettomuuksia, rikoksia ja sotilaallista turvallisuutta. Tämän yksinkertaiselta kuulostavan asian puutteellinen määrittely johtaa helposti päätöksentekijöiden ja toimijoiden keskuudessa toisten ohipuhumiseen, heikkoon hahmotettavuuteen ja ymmärtämättömyyteen.

Laaja turvallisuuskäsitys tehokkaan varautumisen pohjaksi

Turvallisuutta on syytä tarkastella laajan turvallisuuskäsityksen pohjalta, missä uhka-tekijöiden toteutumisesta voi olla hyvin merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, mutta

385


osa seurauksista, kuten ihmishenkien menetykset ja vakavat vammautumiset ovat itseisarvoisesti vältettäviä. Kokonaisuuden hahmottamiseksi tulee tunnistaa kokonai-suuden erityyppiset osat (kuva 1), ja että turvallisuuden hallinnalla pyritään turvaamaan yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen jatkuvuus. Turvallisuuden hallinnassa pitää varautumisen lisäksi tarkastella toimintaa ja johtamista kriisissä sekä muodostaa näille harjoitellut toimintamenettelyt. Kunnan turvallisuuden hallinnassa ja varautumisessa on toisaalta kyse kuntalaisten turvallisuuden edistämisestä, mutta toisaalta myös kunnan oman toiminnan jatkuvuuden varmistamisesta kriisin hallitsemiseksi.

Kuva 1. Turvallisuuden hallinnan ja varautumisen kokonaisuus.

Kuntien näkökulmasta turvallisuuden hallinnan ja varautumisen selvä painopiste on nykyisin onnettomuuksilta ja rikollisuudelta suojaamisessa. Ei ole kuitenkaan tarkoituksenmukaista jättää sotilaallisilta uhilta suojautumista kokonaan huomiotta varautumistoiminnoissa. Kuntien toiminnoilla on myös oma roolinsa sotilaallisen puolustuskyvyn ylläpitämisessä puolustushallinnon tukena. Näin safety-, security- ja defence-näkökulmat muodostavat yhdessä tasapainoisen kokonaisuuden turvallisuuden hallinnassa.

On myös tärkeää hahmottaa, että onnettomuuksia ehkäistään ja niiden seurauksia loivennetaan hyvin erilaisilla tavoilla kuin rikollisia tekoja tai sotilaallisia uhkia, vaikka niiden seuraukset olisivat yksittäisten kansalaisten näkökulmasta hyvin samanlaisia. Esimerkiksi talon asukkaan ja hänen pelastautumisensa sekä aiheutuneiden vahinkojen määrän kannalta on jokseenkin samantekevää, sytyttääkö joku tulipalon tarkoituksel-lisesti vai syttyykö se teknisen vian seurauksena, vaikka vastuuja syyllisyyskysymysten suhteen näillä on suuri ero.

Varautumisessa suunnittelun kohteena ovat erilaiset normaaliolojen ja poikke-usolojen häiriötilanteet. Häiriötilanteilla tarkoitetaan tapahtumia ja tilanteita, jotka

suojaaminenonnettomuuksilta

suojaaminenrikollisuudelta

SAFETY

SECURITY

386

ACTA

edellyttävät kaupungin johtamisessa tai palvelutuotannossa normaalioloista poikkeavia toimenpiteitä, tehtäviä ja toimivaltuuksia (Tampereen kaupunki 2009). Poikkeusoloja ovat valmiuslaissa määritellyt tilanteet. Kriisijohtamisessa taas perusajatuksena on, että siihen liittyvät toimenpiteet käynnistetään ajoissa, ennakoiden tilanteen mahdollista kehittymistä tai osoittautumista alkutietoja vakavammaksi ja riittävien voimavarojen varaamista heti tilanteen alusta alkaen sekä tarvittaessa johtamisvalmiutta suunnitel-mallisesti tehostaen. Tavoitteena on, että erityistilanteisiin tai merkkeihin tällaisen kehittymisestä reagoidaan jo alusta pitäen mieluummin etupainotteisesti ja riittävän voimakkaasti kuin että tilanne ehtisi kehittyä pidemmälle. (Korhonen 2010)

Elintärkeät toiminnot paljolti kuntien vastuulla

Kunnille turvallisuuden hallinta ja varautuminen ovat tärkeitä niiden itsensä ja oman toimintansa jatkuvuuden varmistamisen takia. Tässä tulee myös ottaa huomioon asian yhteiskunnallinen ulottuvuus: kuntien rooli suomalaisen yhteiskunnan varautumisessa on keskeinen, koska peruspalveluiden ja muiden yhteiskunnan elintärkeiden toiminto-jen järjestäminen on normaalioloissakin merkittäviltä osiltaan juuri kuntien vastuulla. Keskeinen osa niistä yhteiskunnan elintärkeistä toiminnoista, jotka on pidettävä toi-minnassa kaikissa tilanteissa, kuuluu kunnille.

Voidaankin väittää, että kansalaisten näkökulmasta Suomen selviäminen kriiseistä riippuu paljolti siitä, miten juuri kunnat selviytyvät tehtävistään. Tästä taas loogisesti seuraa kysymys, onko niin, että kunnan vastuulla olevien toimintojen ja kuntalaisten turvallisuuden varmistaminen on kunnan perustehtävän ydintä? Jos näin, niin monessa-ko kunnassa asia hahmotetaan tällä tavalla? Vakavien turvallisuusuhkien toteutuminen muodostaa merkittävän uhan kunnan toiminnoille. Kuntien vastuulla olevilla asioilla on puolestaan niin keskeinen merkitys koko yhteiskunnan toimivuudelle, että turval-lisuuden hallinnan onnistuminen muodostaa haasteen kunnalliselle itsehallinnolle.

Valtiolla on kokonaisvastuu yhteiskunnan toimivuudesta ja päälinjausten muodos-tamisesta. Tämä muodostaa selvän jännitteen kuntien ja valtion välille myös elintärkei-den toimintojen turvaamisen näkökulmasta. Turvallisuuden hallinnan kokonaisuudessa on kysymys kuntien eri hallintosektorien välisestä poikkihallinnollisesta toiminnasta, mutta tärkeässä roolissa on myös valtion ja kuntien välinen yhteistoiminta (Juntunen & al. 2008).

Kunnan tehtäviä kriisitilanteessa ovat esimerkiksi seuraavat:

kunnan jokapäiväisten palveluiden tuottaminen ottaen huomioon yhtey-

denpidon ulkopuolisiin palveluntuottajiintoimialojen toimintojen turvaaminen

yhteydenpito viranomaisiin sekä vertikaalisesti että horisontaalisesti eri

hallinnontasoilla ja -aloilla, mukaan lukien yhteistoiminta muiden kuntien, elinkeinoelämän ja kansalaisjärjestöjen kanssatilannetietojen kokoaminen ja välittäminen sekä tilannekuvan muodosta-

minen kunnan alueelta yhteistoiminnassa muiden viranomaisten ja tahojen kanssa

387


ohjeiden antaminen väestölle muuttuvista palveluista

muiden tilanteen edellyttämien ohjeiden antaminen väestölle ja tilanteen

mukainen uutistiedottaminenedellytysten luominen turvallisuustason parantamiselle yhteistyössä muiden

yhteistoimintatahojen kanssakunnan pelastustoimintaan osallistuvien resurssien hälyttämisen ja käytön

ohjeistaminen yhteistyössä alueensa hätäkeskuksen ja pelastuslaitoksen kanssa pelastustoiminnan ja muiden tarvittavien toimintojen tehokkaan suoritta-

misen tukeminen osoittamalla kalusto-, henkilöstö-, ja tilaresursseja pelas-tustoimen ja muiden viranomaisten avuksi. (Korhonen 2010)

Varautuminen ei ole erillistehtävä

Turvallisuuden hallinnalla ja varautumisella ei perinteisesti ole nähty olevan strategisesti tärkeää roolia kunnallisessa päätöksenteossa ja voimavarojen ohjauksessa. Varautumi-nen ja sen osana valmiussuunnittelu on monessa kunnassa nähty vain palopäällikön vastuulla olevaksi erillistehtäväksi ilman strategista koko kuntakonserniin ulottuvaa vaikutusta. Lukuisat kuntien valmiussuunnitelmat heijastavat tätä ajastaan jälkeen jäänyttä käsitystä. Näin toteutettuina suunnitelmien on havaittu olevan hyödynnet-tävyydeltään varsin vaatimattomia käytännön kriisitilanteissa. Oikein toteutettuna kuntien turvallisuuden hallintaan liittyvien toimien voidaan nähdä osaltaan auttavan suoriutumista jokapäiväisestä tehtävistä tunnistamalla ja poistamalla ongelmia ja näin sujuvoittavan käytännön toimintaprosesseja.

Hyviä esimerkkejä kuntien turvallisuuden hallinnan ja varautumisen uudesta otteesta löytyy esimerkiksi Salosta ja Tampereelta. Näissä lähestymistapa ja ratkaisut ovat varsin erilaisia, mikä osaltaan osoittaa, että yhtä oikeaa toimintamallia ei ole löy-dettävissä vaan kunkin kunnan tilanne muodostaa linjausten ja käytännön ratkaisujen yksilöllisen pohjan.

Joissain tilanteissa voi olla tarpeen etukäteen valmistellulla tavalla poiketa ta-vanomaisista päätöksenteko- ja toimivaltamenettelyistä. Hyvä esimerkki tästä on Tampereen kaupunginvaltuuston lokakuussa 2009 hyväksymä häiriötilanteiden ja poikkeusolojen johtosääntö. Tampere on hyödyntänyt uutta pormestarivetoista hallin-tomalliaan luomalla häiriötilanteiden ja poikkeusolojen varalle oman päätöksenteko- ja johtamisrakenteen, mikä on vahvistettu kaupunginvaltuuston hyväksymällä johtosään-nöllä. Se mahdollistaa pormestarille selvästi normaalioloja suuremman ratkaisuvallan kaupungin toimintakyvyn varmistamiseksi ja tilanteen edellyttämän päätöksenteon sujuvuuden varmistamiseksi. Keskeistä toimintamallille on, että häiriötilanteiden aikana ja poikkeusoloissa Tampereen kaupungin toimintaa johtaa selkeästi pormestari ja häiriötilanteiden aikainen kaupungin johtoryhmä hänen puheenjohdollaan. Tämä johtoryhmä muodostuu erikseen nimetyistä kaupungin ylimmistä virkamiehistä. Pormestari voi täydentää ryhmää tarvittavilla asiantuntijoilla.

Häiriötilanteiden aikana ja poikkeusoloissa Tampereen pormestari voi käyttää päätösvaltaa normaaliolojen johtosääntöjen määrittelemästä toimivallasta poiketen peruspalvelujen turvaamiseksi ja häiriötilanteen normalisoimiseksi, silloin kun asia

388

ACTA

koskee toimenpiteiden yhteensovittamista eri toimialueiden välillä, taloudellisten re-surssien tai henkilöstöresurssien suuntaamista, tiedottamista tai muuta häiriötilanteen hoitamiseksi välttämätöntä päätöstä. Erityistoimivallan käyttöön ottamisesta päättää kaupunginhallitus tai kiireellisessä tapauksessa pormestari häiriötilanteiden aikaisessa kaupungin johtoryhmässä. Erityistoimivallan käyttämisen lakkaamisesta päättää kau-punginhallitus. (Tampereen kaupunki 2009)

Nykyinen Salon kaupunki taas syntyi 10 kunnan kuntaliitoksena vuonna 2009. Siellä muodostunut tilanne on hyödynnetty myös kaupungin varautumisen kehittä-misessä ja luotu turvallisuuden hallinnan ja varautumisen toimenpideohjelma (ks. Salon kaupunki 2010). Sen painopisteenä on varmistaa ennakoivilla toimenpiteillä Salon kaupungin toimintakyky erityisesti erilaisissa arjen häiriötilanteissa. Kaupungin luottamushenkilöjohto on kaupunginhallituksen johdolla ollut aktiivisesti mukana toimenpideohjelman laatimisessa. Salon toimenpideohjelma sitoo turvallisuuden hallinnan ja varautumisen kaupungin normaaleihin toimintaprosesseihin kuin myös kuntalain mukaiseen talousarviovalmisteluun ja -raportointiin.

Kuntien varautumisvelvoitteet

Lainsäädännössä kuntien varautuminen on otettu terävästi huomioon. Kuntalain (365/1995) mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät. Valmiuslain (1080/1991) mukaan taas kuntien tulee valmiussuun-nitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poik-keusoloissa. Lainsäädäntö tarjoaa selkeät toimintamekanismit poikkeusoloihin, mutta normaaliolojen häiriötilanteisiin valmiita yleisiä priorisointimekanismeja ei ole. Näitä koskevat perusratkaisut on tehtävä kunnissa. Tämä muodostaa tärkeän osan kunnan varautumista. Kunnan on huolehdittava toiminnastaan ja palveluistaan kaikissa olois-sa. Sujuvan toiminnan varmistamiseksi kuntien on hyvä laatia poikkeusolojen lisäksi jokapäiväisestä eroavat omat toimintamenettelynsä myös vakavien normaaliolojen häiriötilanteiden varalle (ks. esim. Tampereen kaupunki 2009).

Kuntakoon kasvamista ja kuntien lukumäärän vähenemistä voidaan kuntien kriisijohtamisen kannalta pitää myönteisenä. Suuremmalla ja vahvemmalla kunnalla on paremmat mahdollisuudet varautua erityistilanteisiin ja paremmat resurssit sekä muut edellytykset hoitaa erityistilanne ja akuutin vaiheen jälkeiset toimet. (Valtioneu-voston kanslia 2009) Toisaalta erilaisten toimintakulttuurien yhdistäminen ja muut eroavaisuudet lähtötilanteessa asettavat haasteen myös turvallisuuden hallinnalle ja varautumiselle uutta suurempaa kuntaa muodostettaessa.

Palvelurakenteen muutokset johtavat siihen, että yksittäiseltä kunnalta siirtyy palvelutehtäviä kuntien yhteisesti hoidettavaksi tai yleisen yhteiskunnassa tapahtuvan kehityksen seurauksena ne organisoidaan yhtiöksi tai saatetaan siirtää kokonaan yksi-tyisten toiminnanharjoittajien hoidettaviksi. Tästä seuraa, että yksittäisen kunnan suo-rassa määräysvallassa oleva palvelutuotanto vähenee (ks. mm. Valtioneuvosto 2010,8). Palvelurakenteen muuttuminen asettaa kuntien kriisijohtamiselle omat haasteensa. Kunta on mukana useissa laajoissa ja ehkä myös alueeltaan erilaisissa palvelutuotan-toverkoissa. Kehityksen seurauksena yksittäisen kunnan suorat mahdollisuudet hallita

389


erityistilanteita ja niihin varautumista heikkenevät näissä ylikunnallisissa tai yksityisissä palveluissa, koska jokainen palveluntuottaja vastaa omasta varautumisestaan ja oman organisaationsa johtamisesta myös erityistilanteissa. (Sisäasiainministeriö 2009) Yk-sittäinen kunta ei juuri voi vaikuttaa siihen, miten ylikunnallinen toimija varautuu juuri tämän osalla. Yhden kunnan mukanaolo eri palveluissa alueeltaan erilaisissa yhteenliittymissä on myös omiaan vaikeuttamaan järjestelmällistä varautumistyötä ja myös käytännön toimintaa kriisitilanteissa.

Kuntien tärkein yleinen yhteistoimintaelin, Kuntaliitto, on nähnyt varautumisen ja kriisijohtamisen kehittämisen tärkeäksi. Kuntaliiton hallitus näkee, että on tarpeen vahvistaa kuntien varautumista erilaisiin häiriötilanteisiin sekä selvittää, miten kun-tien varautumista ja kriisijohtamisvalmiutta tulisi edelleen kehittää. Liiton hallitus hyväksyi kokouksessaan 1.12.2010 linjaukset kuntien varautumisen kehittämiseksi (Kuntaliitto 2010).

Nykyinen valmiuslaki on jäänyt selvästi ajastaan jälkeen erityisesti kuntapalvelujen organisoinnin ja järjestämisen näkökulmasta. Panostamalla pelkästään peruskunnan varautumiseen ei enää riittävästi kyetä varmistamaan asiaa. Ongelma on tunnistettu ja hallituksen esityksessä eduskunnalle uudeksi valmiuslaiksi (HE 3/2008 vp) varau-tumisvelvollisuus on laajennettu peruskunnista kuntayhtymiin ja muihin kuntien yhteenliittymiin. Tämä on selvä parannus nykyiseen verrattuna, mutta valmiuslain mukaisen varautumisvelvoitteen on tarkoitus vastaisuudessakin kohdistua vain julkisen sektorin toimijoihin. Yhä suuremmassa osassa julkisia palveluja on elinkeinoelämän toimijoilla tärkeä merkitys palvelun käytännön tuottajana, näin esimerkiksi sosiaali- ja terveystoimessa ja useissa kriittisissä tietojärjestelmäpalveluissa.

Nykytilanteessa kuntien varautumisen perusidea tulisikin miettiä uudelleen. Voi-taisiinko jatkossa kuntien turvallisuuden hallinnan ja varautumisen lähtökohtana pitää yksittäisen kunnan sijaan alueellisen palvelutuotannon varmistamista? Panostaminen yksittäisten kuntien valmiussuunnitelmiin ei enää tuota toivotulla tavalla suoriutumis-kykyä häiriötilanteissa. Koska kuntapalvelut nykyisin tuotetaan paljolti alueellisesti, ei varautumista voi tästä luontevasti irrottaa.

Kuntien ja valtion suhde turvallisuuden hallinnassa

Elintärkeiden toimintojen turvaaminen perustuu normaaliolojen aikaisiin järjestelyihin. Toimintojen turvaamisen kokonaisuudessa on kysymys eri hallinnonalojen välisestä poikkihallinnollisesta toiminnasta sekä valtion, kuntien, elinkeinoelämän ja järjestöjen välisestä yhteistoiminnasta. (Valtioneuvosto 2010)

Kuntien odotetaan siten kaikissa turvallisuustilanteissa toimeenpanevan eri hal-linnonalojen päätökset ja ohjeet sekä huolehtivan asukkaidensa hyvinvoinnista ja toi-meentulosta. Kuntien on näin osaltaan huolehdittava turvallisuuden kokonaisuudesta yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Sekä valtioneuvoston strategia-asiakirjojen että säädösten mukaan kuntien tehtävänä on hoitaa vastuullaan olevat toiminnot myös kaikkein vakavimpien kriisien aikana. Tämä edellyttää käytännössä määrätietoista varautumista ja ennakoivaa eri alojen yhteistyötä. Tässä toiminnassa perusteellisesti uudistetun valtion aluehallinnon rooli, mutta myös kuntien alueellisten toimijoiden ja kuntien ylläpitämien pelastuslaitosten rooli, vaatii vielä selkeyttämistä.

390

ACTA

Valtioneuvosto ohjaa käytännössä hyvin aktiivisesti yhteiskunnan varautumista periaatepäätöksenä hyväksytyllä strategia-asiakirjalla, missä määritetään, mitkä ovat elintärkeät toiminnot, kuvataan ajankohtaiset uhkamallit ja niitä konkretisoivat häiriö-tilanteet, määritetään kehittämisen painopisteet lähivuosille ja annetaan kehitystehtävät ministeriöille. Valtionhallinto on myös yhdessä elinkeinoelämän kanssa muodostanut kriteeristön turvallisuuden hallinnan tilan arvioinnin ja kehittämisen helpottamiseksi (ks. Sisäasiainminiteriö 2009).

Valtioneuvosto hyväksyi ensimmäisen Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategian marraskuussa 2003. Sen jälkeen sitä on päivitetty muutaman vuoden välein. Vuosina 2003 ja 2006 laadituissa valtioneuvoston periaatepäätöksissä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisesta määriteltiin elintärkeät toimin-not ja eri hallinnonalojen vastuut niiden turvaamiseksi (kuva 2). Periaatepäätös on juuri päivitetty vastaamaan lähivuosien arvioitua turvallisuusympäristön kehitystä ja suomalaisen yhteiskunnan muutosta. Vuoden 2010 versiossa korostuu kokonaisvaltai-nen ja poikkihallinnollinen näkökulma. (Valtioneuvosto 2003; 2006; 2010)

Kuva 2. Yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaiset päämäärät ja turvattava kokonaisuus.

(Valtioneuvosto 2003; 2006; 2010)

Periaatepäätös muodostaa yhdessä valtioneuvoston eduskunnalle tekemän turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon sekä sisäisen turvallisuuden ohjelman kanssa selkeän pohjan turvallisuuden hallinnalle ja varautumiselle täydentäen kriisi- ja valmiuslain-säädäntöä (kuva 3). Näitä muutaman vuoden välein raskaalla menettelyllä päivitettäviä strategia-asiakirjoja on arvosteltu siitä, että ne ovat vanhentuneita jo syntyessään. Tämä huoli on siinä mielessä aiheetonta, että strategia-asiakirjat ovat suuntaa antavia linjauk-sia, joten tarkoituksena on yhtenäistää yksityiskohtaista suunnittelua. Perusasiat eivät

Kriisi- ja valmius-

lainsäädäntö

Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka

Valtioneuvoston selonteko eduskunnalle

YHTEISKUNNAN TURVALLISUUSTRATEGIAValtioneuvoston periaatepäätös

Sisäisen turvallisuuden ohjelma

Valtioneuvoston periaatepäätös

391


muutu hetkessä. Yksityiskohtien suhteen taas voidaan toteuttaa nopeaa päivityssykliä ja ottaa huomioon ajankohtaisten muutostrendien vaikutus.

Kuva 3. Suomalaisen turvallisuuden hallinnan ja varautumisen peruslinjaukset.

Yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaan ministeriöt johtavat hallinnonalansa va-rautumista ja sisällyttävät periaatepäätöksen edellyttämät toimenpiteet hallinnonalansa toiminnan ja talouden suunnittelu- ja toimeenpanoasiakirjoihin. (Valtioneuvosto 2010) Tämä valtion tehtävänä oleva varautumisen kokonaisohjaus herättää kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta useita kysymyksiä.

Varsin vähän on pohdittu sitä, millaisia edellytyksiä ja reunaehtoja kunnallinen itsehallinto antaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiselle ja sen yleisoh-jaukselle. Joka tapauksessa on selvää, että valtio voi pakottavan lainsäädännön lisäksi ohjata kuntia vain informaatio-ohjauksen keinoin ilman mahdollisuutta käskeä. Toden-näköisesti kuntien ja kuntalaisten käsitys elintärkeistä toiminnoista on yhdensuuntainen valtioneuvoston käsityksen kanssa, mutta määritykset ovat tulleet kunnille annettuina ilman tosiasiallista mahdollisuutta vaikuttaa niihin. Vahvan ministeriöpainotuksen johdosta vaikuttaa selvästi siltä, että yhteiskunnan turvallisuusstrategian valmistelussa on kokonaan unohtunut kuntien peruskivenä oleva itsehallinnollinen näkökulma.

Kansalaistenelinmahdollisuus

Yhteiskunnanturvallisuus

Valtionitsenäisyys

Valtionjohtaminen

392

ACTA

Paikalliselle soveltamiselle tarvitaan tilaa

Valtioneuvoston tuoreessa strategia-asiakirjassa kuvatut uhkamallit ovat:

voimahuollon vakavat häiriöt

tietoliikenteen ja tietojärjestelmien vakavat häiriöt

kuljetuslogistiikan vakavat häiriöt

yhdyskuntatekniikan vakavat häiriöt

elintarvikehuollon vakavat häiriöt

rahoitus- ja maksujärjestelmän vakavat häiriöt

julkisen talouden rahoituksen saatavuuden häiriintyminen

väestön terveyden ja hyvinvoinnin vakavat häiriöt

suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat

terrorismi ja muu yhteiskuntajärjestystä vaarantava rikollisuus

rajaturvallisuuden vakavat häiriöt

poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus

sotilaallisen voiman käyttö. (Valtioneuvosto 2010)

Näiden Yhteiskunnan turvallisuusstrategian mukaisten uhkamallien toteutumisella on suuri vaikutus kuntiin ja vastaavasti kunnilla on tärkeä rooli käytännössä kaikkien strategian mukaisten toimintokokonaisuuksien osalla. Kuitenkaan turvallisuusstrategian valmistelussa ei ole juuri hyödynnetty kunta-alan asiantuntijoita. Koska yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin liittyvien palvelujen järjestämisvastuu on suurelta osaltaan itsehallinnollisten kuntien vastuulla, niin voiko ylipäänsä valtio johtaa ja ohjata kes-kitetysti näiden toimintojen varautumista?

Suomalaisten kuntien olosuhteet ja toimintamahdollisuudet eroavat toisistaan monin tavoin. Ovatko suomalaiset uhkamallit niin universaaleja, että ne sopivat sellaisenaan sovellettaviksi varautumisen pohjana niin Espoossa, Lappajärvellä kuin Sallassakin? Jotta järjestelmä tuottaa toivotun tuloksen vaikeiden tilanteiden ja aikojen suoriutumiskyvyn kehittämisessä, tulee kunnilla olla tosiasiallinen mahdollisuus toteut-taa omaa erityispiirteistään lähtevää paikallista harkintaa painotusten ja voimavarojen ohjauksessa, kun ne suuntaavat toimintaansa käytännössä. Strategian mukaisten val-takunnallisten linjausten toteuttamisessa tulee olla tilaa paikalliselle soveltamiselle.

Kokonaisvaltainen turvallisuuden hallinta ja varautuminen aiheuttaa selvän jän-nitteen kunnalliselle itsehallinnolle sekä valtion ja kuntien välille. Asia on merkittävä, koska kunnilla on niin keskeinen rooli yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaa-misessa. Mikäli rooli olisi vähäinen, jännitteestä ei tarvitsisi välittää. Tärkeää on pohtia sekä kuntien että valtion piirissä, miten kokonaisuutta ohjataan. Oleellista on varmistaa ministeriöille annettujen strategisten tehtävien tarkoituksenmukainen soljuminen itsehallinnollisille kunnille kuitenkaan vaarantamatta kunnallista itsehallintoa.

Julkishallinnon muuttunut tekemisen tapa

Tekemisen tapa on muuttunut valtavasti niin julkishallinnossa kuin elinkeinoelämän yksiköissäkin 1990-luvulta lähtien. Yhä vähemmän kuntien järjestämisvastuulla olevista

393


palveluista tuotetaan kunnan omana työnä ja keskeinen osa järjestetään peruskunnan ulkopuolella kuntayhtymissä, isäntäkuntamallilla toisessa kunnassa, kuntien omista-missa yhtiöissä, yksityisomisteisissa yrityksissä sekä kolmannen sektorin toimijoilla.

Monet uudet kuntahallinnon ja -palveluiden kehityssuunnat, muun muassa kun-taja palvelurakenteiden muutokset sekä kuntien palvelutuotannon muuttuminen on otettava huomioon kuntien varautumiseen ja turvallisuuden hallinnan kokonaisuuteen vaikuttavina tekijöinä.

Peruskuntien ulkopuolella tuotetuilla palveluilla on tärkeä rooli kuntien vastuulla oleville elintärkeille toiminnoille, joten kunnilla on suuri intressi tosiasiallisesti vaikuttaa näin tuotettuihin kuntakonsernin palveluihin ja niiden saatavuuteen myös vaikeina aikoina. Kuitenkaan esimerkiksi lakisääteinen varautumisvelvollisuus ei nykyisellään ulotu näihin toimintoihin.

On selvää, että kuntakonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ohjaus- ja valvonta-keinot poikkeavat merkittävästi kunnan oman organisaation ohjauksessa käytettävissä olevista hallinnollisista ohjauskeinoista. Kunnanvaltuusto ja -hallitus eivät voi antaa peruskunnan ulkopuolisen yhteisön toimielimille oikeudellisesti sitovia määräyksiä. Tällä on suuri merkitys niin varautumisessa kuin myös itse toiminnassa mahdollisen kriisin aikana.

Kunnan viranomaiset voivat päättää siitä, kuinka kunta käyttää omistukseensa tai jäsenyyteensä perustuvaa määräysvaltaansa. Kunnan toimintavapautta rajoittaa se, että osakeyhtiösäädösten mukaisen yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan yksi omistaja ei voi käyttää ohjauskeinojaan siten, että yhtiön päätös tai toimenpide on omiaan tuottamaan yhdelle omistajalle tai muulle etuoikeutettua etua toisten omistajien kustannuksella.

Peruskuntien varautumista johtaa kunnanjohtaja yhdessä kunnanhallituksen kanssa kuntalaissa säädetyllä tavalla, mutta käytännön varautumis- ja toimintavastuun tulee jakautua laajemmalle toimintaympäristön muutosten mukaisesti. Varautumista koskeva lainsäädäntö ei ole pysynyt mukana tekemisen tavan kehittymisessä. Kuntien järjestämisvastuulla olevien palvelujen varautumisvelvoite ei ole ulottunut peruskuntaa pidemmälle, mikä on ongelmallista käytännön suoriutumiskyvyn kannalta. Keskei-simmäksi keinoksi jäävät näin sopimusmenettelyt ja hyvä yhteinen suunnittelu. Nä-kökulma on otettava huomioon palvelujen kilpailutuksissa tarjouspyyntöasiakirjojen laadinnasta lähtien.

Kuntien luottamuselimillä ohittamaton rooli voimavarapäätöksissä

Kunnallisen päätöksenteon ja kuntalaisten itsehallinnon tärkeä piirre on luottamuselin-ten keskeinen rooli päätöksenteossa. Lähtökohtaisesti virkamiehet huolehtivat päätösten valmistelusta ja toimeenpanosta, luottamuselimet taas itse päätöksenteosta. Kuntien varautumisessa luottamuselinten rooli on perinteisesti ollut täysin sivuraiteella. Tilanne ei ole syntynyt sattumalta, vaan tietoisten valintojen tuloksena. Koska luottamuselimillä ei ole nähty roolia kriisitilanteiden operatiivisessa päätöksenteossa, on heidät tietoisesti haluttu pitää sivussa myös varautumisesta. Miten se on mahdollista, koska kuitenkin kaikki merkittävät linja- ja voimavarapäätökset tehdään luottamuselimissä, erityisesti kunnanhallituksissa ja -valtuustoissa?

394

ACTA

Onnistunut toiminta edellyttää kuntien viranhaltijoiden sekä luottamushenkilöi-den ja -elinten roolien selkiyttämistä varautumisessa ja turvallisuuden hallinnassa (kuva 4). Keskeinen ongelma perinteisessä kuntien valmiussuunnittelussa on, että sitä ei ole kytketty valtuustoon asti ulottuvaan kunnan talousarvioprosessiin. Näin varautumista on helposti voitu pitää ylimääräisenä rasitteena. Keskushallinnon tehtävänä on ohjata ja koordinoida toimialojen varautumista kuntakonsernissa. Palvelujen tuottamisen eriytyminen palvelujen järjestämisvastuusta on tuonut turvallisuuden hallintaan ja varautumiseen kolmannen ulottuvuuden.

Kuva 4. Kuntien turvallisuuden hallinnan ja varautumisen ulottuvuudet.

Luottamuselinten roolina on ohjata toimintalinjauksia sekä päätöksillään varmistaa riittävät voimavarat kaupungin keskushallintoon ja toimialoille, myös turvallisuuden hallinnassa ja varautumisessa. Luottamushenkilöiden informointi tapahtuu jatkossa heille vuosittain annettavan selonteon yhteydessä. Kaupungin keskushallinnon tärkeänä roolina on valmistella kaupunkikonsernin turvallisuuden hallinnan ja varautumisen yleiset toimintaedellytykset sekä varmistaa keskushallinnon toiminta kaikissa oloissa. Toimialajohdon tehtävänä on varmistaa toimialansa käytännön toimintakyky osana kaupunkikonsernia. (Salon kaupunki 2010)

Kunnan johtaminen erityistilanteissa, siis normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa, perustuu normaaleihin organisaatioihin ja päätöksentekojärjestelmiin. Mahdollisesti nopeasti syntyviä ja kehittyviä erityistilanteita ja laajempia normaaliolojen häiriötilanteita varten on syytä määritellä kunnan viranhaltijaorganisaation toimivalta organisaatiossa selkeästi, sillä johtavat viranhaltijat ovat keskeisessä roolissa kunnan toimintaan vaikuttavien tilanteiden hallinnassa (Juntunen et al. 2009, 76). Hitaammin

LuottamuselimetVirkamiesjohto

Kun

nan

kesk

usha

llint

oTo

imia

lajo

hto

395


kehittyvissä, pitkäkestoisissa kriiseissä luottamushenkilötoimielinten merkitys korostuu. Luonnollisesti myös niitä on aina syytä informoida tilanteesta ja pitää ne tietoisena tilanteen kehittymisestä. Tarvittaessa esimerkiksi suurissa, taloudellisia päätöksiä edel-lyttävissä tilanteissa päätöksentekoon tarvitaan vähintään kunnanhallituksen päätöksiä (Juntunen & al. 2009; Valtioneuvoston kanslia 2009).

Turvallisuuden hallinnassa ja varautumisessa valtuuston tehtävänä on kunnan ylimpänä päätöksentekoelimenä päättää kunnanhallituksen valmistelemista toiminta-linjoista ja tehdä niihin liittyvät voimavarapäätökset strategian ja talousarvion käsittelyn yhteydessä. Päätösvalmistelun ja taloudenhoidon ohjauksessa sekä täytäntöönpanon valvonnassa kunnanhallituksen rooli on keskeinen, näin myös turvallisuuden hallin-nassa ja varautumisessa. Lauta- ja johtokunnat vastaavat oman alueensa voimavaroihin liittyvästä valmistelusta sekä päätöksenteosta valtuustossa hyväksyttyjen linjaratkaisujen mukaisesti.


Juntunen, P. − Nurmi, V-P. − Stenvall, J. (2008): Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta muuttuvissa hallintoja palvelurakenteissa. Suomen Kuntaliitto, ACTA 208. Helsinki.

Korhonen, J. (2010): Kunnan kriisijohtaminen. Pelastusopisto, A-sarja: 1/2010. Kuopio.

Pentti, V. (2003): Turvallinen yhteisö – turvattu yksilö. Turvallisuutta kasvatuksen ja yhteis-kuntapolitiikan keinoin. Vastapaino, Helsinki.

Puolustusministeriö (2009). Pitkä sähkökatko ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen. Helsinki 2009.

Salon kaupunki (2010). Turvallisuuden hallinnan ja varautumisen toimenpideohjelma. KH § 121, 2.3.2010. Salo 2010.

Sisäasiainministeriö, Puolustusministeriö, Elinkeinoelämän keskusliitto (2009). Kansallinen turvallisuusauditointikriteeristö (KATAKRI). Helsinki 21.11.2009.

Suomen Kuntaliitto (2010). Kuntaliiton linjaukset varautumisen ja pelastustoimen kehittämi-seksi. Kuntaliiton hallitus 1.12.2010, 105§.

Tampereen kaupunki (2009). Tampereen kaupungin häiriötilanteiden ja poikkeusolojen joh-tosääntö. KV 21.10.2009. Tampere.

Valtioneuvoston kanslia (2009). Valtion kriisijohtamismallin toteuttaminen alue- ja paikal-lishallinnossa. Työryhmän loppuraportti. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 15/2009. Helsinki.

Valtioneuvoston periaatepäätös (2003). Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Helsinki, 27.11.2003.

Valtioneuvoston periaatepäätös (2006). Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Helsinki, 23.11.2006.

Valtioneuvoston periaatepäätös (2010). Yhteiskunnan turvallisuusstrategia. Helsinki, 9.12.2010.

Valtioneuvoston kanslia (2010). Varautuminen ja kokonaisturvallisuus. Komiteamietintö 22.12.2010. Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja 21/2010.

396

ACTA

Arto Lepistö

Kuntien hyvinvointivastuu – kohtuuton taakka

Pahoinvointi on lisääntynyt

Kuntien tilanne on muuttunut kestämättömäksi. Kestämättömyyttä voidaan perustella monesta näkökulmasta. Julkisten palvelujen tuottaminen tulee suhteellisesti aina vain kalliimmaksi, mitä enemmän tuottavuus yksityisellä sektorilla kasvaa (Baumolin-tauti). Julkinen sektori kasvaa nopeammin kuin muu talous keskimäärin (Wagnerin laki). Vaikka valtiolla on myös vastuu lainsäädännöllä kunnille annettujen tehtävien ja velvoitteiden tasapainosta suhteessa kansantalouden kestävyyteen, näyttää tämä periaate unohtuneen.

Menokasvu ei siis johdu yksin kuntien omista päätöksistä, vaikka on myös kun-tia, joissa selittämättömien kustannusten osuus on vuodesta toiseen poikkeuksellisen korkea.

Kunnan tehtävänä on kuntalain ensimmäisen pykälän mukaan pyrkiä edistämään kuntalaisten hyvinvointia. Perinteinen kuntien suhtautuminen lähtee usein ajatuksesta, että valtion kunnille hyvinvoinnin edistämisen nimissä sysäämien velvoitteiden laajuus on keskeisin syy kuntien ahdinkoon. Se on tietenkin yksi syy. Harvoin tähän keskus-telun piiriin on otettu kuntalaisia ja korostettu heidän omaa vastuutaan ja rooliaan huolehtia omasta ja läheistensä hyvinvoinnista.

Ensin on syytä todeta, että hyvinvoinnin edistämisessä on saavutettu monia myön-teisiä siirtymiä. Suomalaisten elintason nousu on vaikuttanut merkittävästi ihmisten elinajan odotteeseen. Tänään Suomessa syntyvällä pojalla on tilastollista elinikää jäl-jellä 76,3 vuotta ja tytöllä 83 vuotta. Itsenäisyytemme alkuvuosina vastaavat lukemat ylittivät vain hiukan 50 ikävuoden rajapyykin.

Elintason nousun lisäksi asiaan on todistettavasti vaikuttanut ainakin jonkin verran muun muassa tupakoinnin vastainen terveysvalistus sekä erilaiset kiellot ja rajoitukset. Tästä on näyttönä sepelvaltimokuolleisuuden romahtaminen. Kun 35–64-vuotiaista miehistä vuonna 1953 jokaista 100 000 asukasta kohti sepelvaltimotautiin kuoli 500, oli vastaava luku vuonna 2006 yhteensä 100. Naisten kohdalla vastaavat lukemat olivat 100 vuonna 1952 ja 25 vuonna 2006.

Keuhkosyöpäkuolleisuudessa muutokset ovat miesten kohdalla puolittuneet vuo-desta 1953 yhteensä 50 tapauksesta vuoteen 2004. Naisten tupakoinnin yleistyminen on puolestaan kasvattanut keuhkosyövän lisääntymistä jonkin verran.

Vaikka Suomessa on yhä absoluuttista köyhyyttä (250 000–350 000), huono-osaisia ja syrjäytyneitä, jopa ruokajonoja, suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan pitäisi erilaisten ulkomaisten arvioiden mukaan olla ihannetilassaan. Näin ainakin, jos nykytilannetta verrataan alkuasetelmaan, jossa poliittisella tahdolla rakennettiin

397


monipuolinen keinovalikoima muun muassa poistamaan dickensmäinen kurjuus, luomaan edellytykset sille, että ihminen ei tuhoudu vastoinkäymisten seurauksena sekä turvaamaan yhteiskuntarauhan säilyminen ja väestönkasvu.

Pahoinvoinnin seurausten lasku kuusi miljardia euroa vuodessa

Tilastojen valossa emme kuitenkaan elä hyvinvoinnin kulta-aikaa. Pahoinvointi on sel-västi lisääntynyt viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana. Varovaisestikin arvioiden kuntien käyttömenoista noin 30 prosenttia menee muun muassa lasten huostaanot-tojen, alkoholin kulutuksen kasvun, avioerojen seurausvaikutusten, ylipainoisuuden lisääntymisen, erityisopetukseen siirrettyjen, syrjäytyneiden nuorten ja kaikenlaisen ilkivallan aiheuttamiin kuluihin.

Esimerkiksi Jyväskylän kokoisessa kaupungissa tämä merkitsee noin 134 mil-joonaa euroa 530 miljoonan euron nettomenoista. Kun tämä suhteutetaan Suomen kuntakenttään, puhutaan noin kuudesta miljardista eurosta. Muutos on ollut tosi raju, sillä pahoinvoinnin tunnusluvut ovat vähintäänkin kaksinkertaistuneet. Pahoinvoin-tiyhteiskunnan seurausten hoitamisesta on muodostunut kuntien kasvava ongelma tulojen riittämättömyyden vuoksi.

Erityisopetuksen kasvussa ongelmasta kertoo tieto, jonka mukaan vain neljä pro-senttia opettajista kokee, että oma opetus ei koskaan kärsi työrauhaongelmista. Tämä puolestaan johtuu siitä, että vanhemmat ovat kadottaneet kasvatusotteensa ja kodeissa ei esimerkiksi opeteta käytöstapoja.

Tulevaisuus ei näytä kovin auvoisalta, koska näköpiirissä ei ole kulminaatiopistettä, jonka jälkeen ihmiset havahtuisivat omaehtoisiin elämäntapamuutoksiin. Trendin jat-kuminen näyttää vääjäämättömältä, sillä esimerkiksi 12-vuotiaiden poikien keskuudessa ylipainoisten osuus oli vuonna 1977 noin 7 prosenttia, ja vuonna 2007 jo 25 prosenttia. Tämä lisää diabetesta sairastavien määrää mahdollisesti jatkossakin. Myös riskirajojen jatkuva madaltaminen tuottaa satojatuhansia esisairaita ihmisiä, joiden lääkitykseen halutaan yhteiskunnan rahaa, kun ei uskalleta hillitä terveysmenojen kasvua.

Vuonna 1973 kunnat panostivat liikuntaan nykyrahanarvoon muutettuna 20 euroa/asukas ja vuonna 2009 yhteensä 100 euroa/asukas. Päinvastainen trendi pai-nonhallinnassa, varusmiesten cooper-testissä, palveluksen keskeyttäneiden määrissä ja niin edelleen antavat perustellun aiheen mitätöidä ennalta ehkäisevään työhön panostamisen vaatimuksia.

Edellinen erosukupolvi eli lähes aina yksinhuoltajaäidin kanssa. Siitä seurasi usein lapsen vieraantuminen isästä. Nykyisin suosioon tulleessa vuoroasumisessa yhteys isään säilyy, mikä on psykologian professori Liisa Keltikangas-Järvisen mu-kaan tärkeää. Psykoterapeutti Jorma Myllärniemi puolestaan korostaa, kuinka isättä varttuneilla miehillä on vaikeuksia kasvaa omaan isyyteensä. Hajonneiden perheiden lapset saattavat päätyä huonoon koulumenestykseen, heikompaan terveydentilaan, työttömyyteen, teiniaikaiseen raskauteen tai sortua rikoksen tielle. Tällä logiikalla olisi syytä lainsäädäntötyössä keskittyä avioliittokäsityksen laventamisen sijaan pohtimaan vakavasti, miten esimerkiksi verotuksellisesti voitaisiin kannustaa perinteisiä avioliittoja pysymään kasassa.

398

ACTA

Mitä tekee valtio?

Taloudellisen huoltosuhteen vinoutuminen, rakenteellisen työttömyyden pysyvyys, palvelukysynnän kasvu, pitkä hitaan talouskasvun aika yhdistyneenä pahoinvoinnin seurausten tuomaan menopaineeseen kuihduttavat kunnan mahdollisuudet ratkaista yksin tätä yhtälöä.

Matti Vanhasen II hallituksen ja sittemmin Mari Kiviniemen hallituksen hallitus-ohjelmassa on kaksi hyvinvointiaiheeseen liittyvää politiikkaohjelmaa nimittäin lapset, nuoret ja perheet sekä terveyden edistäminen. Kumpaankin on palkattu päätoimiset projektipäälliköt ja heille kaksi assistenttia, mikä osaltaan kertonee hallituksen otteesta ja roolista tähän hyvinvointikeskusteluun. Valtion tarkoitusta sysätä kuntien vastuulle koko tällaisten tautikohtaisten asioiden hoito, kuvaa hyvin politiikkaohjelmaan kirjattu virke, jonka mukaan selvitetään mahdollisuus sisällyttää kunnan tehtäviin nykyistä velvoittavammin kuntalaisten hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen.

On syntynyt paradoksaalinen tilanne, jossa pahoinvoinnin aiheuttamaa rajua menokasvua väkevöitetään eduskunnan normiohjauksella, sektoriministeriöiden infor-maatio-ohjauksella ja erilaisilla hankerahoituksilla vastuun jäädessä pääosin kunnille. Lisäksi valtionosuusjärjestelmä kannustaa väärällä tavalla: mitä enemmän lasten huos-taanottoja, sairastavuutta, työttömyyttä, sitä enemmän kunta saa valtionosuutta.

Yhtälön koossapitämistä entisestään vaikeuttaa pitkälle erikoistuneiden ammat-tikuntien ja ammattijärjestöjen lobbaus kuntakentältä substanssiministeriöihin vaati-muksella entisestään tiukentaa kuntien normiohjausta. Tässä vilpittömänä ajatuksena on, että kunnat saataisiin ruotuun.

Keskiössä kunta vai kuntalainen?

Kuntien menoleikkauskeskusteluissa vaaditaan peruspalveluiden turvaamista. Tarkoit-taako se sitä, että kuntalaiset voivat jatkaa veronmaksajille kalliiksi käyvää itsetuhoista ja pahoinvointia ympärilleen kylvävää elämäntapaansa? Nykymuodin mukaisella asiakaslähtöisyyden varauksettomalla korostamisella palvelemme itsemme vararik-koon. Kritiikitön, todellisten tarpeiden sijaan halujen mukaan ohjautuva käyttäjä- ja asiakaslähtöisyys ei voi olla johtamisen eikä resursoinnin peruste.

Nykyihmisen ongelmat ovat usein monisyisiä, joiden ratkaisemisen avain on pää-asiassa ihmisellä itsellään. Kykeneekö sektoroitunut ja byrokraattinen massapalvelutuo-tanto purkamaan näitä yksilöllisiä vyyhtejä ja negatiivista noidankehää? Vaikea uskoa, että pystyy, vaan se sallii jatkamisen samaa malliin, sillä esimerkiksi käsistä ryöstäytynyt suomalaisten alkoholin käyttö johtaa muun muassa ylipainoon, verenpaineongelmiin, kakkostyypin diabetekseen, unihäiriöihin, masennukseen ja on pääsyynä lasten rä-jähdysmäisesti lisääntyneisiin huostaanottoihin. Oleellista olisikin nostaa perinteisen kunta-valtio-vastuukeskustelun rinnalle kuntalaisen oman käyttäytymisen merkitys ja vastuu hyvinvoinnin ylläpitämisessä ja kehittämisessä.

399


Kehittämiseen kolmikanta-malli

Suomessa on pitkä ja vahva perinne paikallisesta demokratiasta, joka on osoittanut vaikeinakin aikoina toimivuutensa. Onko nyt tultu tien päähän?

Paras-hankkeen yhteydessä kuvatut kuntien tulevaisuuden haasteet vaativat perus-teellisempaa ja syvällisempää uudistamistyötä kuin vain institutionaalista hienosäätöä tai mosaiikkimaisia hallintorakenteita. Aluksi olisi käynnistettävä se arvokeskustelu, joka kunta- ja palvelurakenneuudistuksen valmistelutyössä olisi jo pitänyt tehdä. Kysymys on ennen muuta siitä, jatkammeko kuntien tehtävien hoitamista seurauspainotteisella tasausstrategialla vai onnistummeko siirtämään painopisteen syystrategiaksi eli estämään ongelmien syntymisen. Tavoitteena tulee olla proaktiivinen hyvinvointiyhteiskunta, joka tukee yksilöiden sellaisia elämäntapavalintoja, joiden kautta he voivat parantaa elämänlaatuaan.

Vientivetoisen elinkeinopohjamme oleellinen volyymin lasku ja vahva todennä-köisyys siitä, että uutta vientikelpoista miljardeja euroja vuodessa tuovaa tuotetta ei kovin nopeasti synny, aiheuttaa myös kunnille verotulojen pysyvän matalamman tason aikaisempiin vuosikymmeniin verrattuna.

Arvokeskustelu tulee käydä eduskuntaa myöten erityisesti kuntien, valtion ja kuntalaisen/asiakkaan roolista, onko hyvinvoinnin edistämisen tavoite se, että ihmi-set pääsevät mahdollisimman helpolla elämässään ja vastuun kantaa yhä useammin kaikissa asioissa kunta vai onko kunnan ensisijainen tehtävä vahvistaa ihmisten kykyä itsenäiseen ja täysipainoiseen elämään, johon valtion asiantuntija-organisaatiot antavat resurssinsa ja osaamisensa täysipainoisesti.

Huolimatta Paras-hankkeen aiheuttamasta sysäyksestä lukumääräisesti katsoen isoon lakkautuvien ja yhdistyvien kuntien joukkoon, uudistusta voi luonnehtia niin sanotuksi viiden prosentin muutokseksi, kun tosiasioita tarkastellaan asukasluvun, ulkoisten kokonaismenojen, verotulojen, lainakannan, vuosikatevaikutuksen tai ker-tyneen alijäämän kautta. On todennäköistä, että jatkossakaan kuntajaon muutokset eivät pelasta kuntia väistämättömältä rahoitusvajeuhkalta ellei saada aikaiseksi myös kattavaa ja radikaalia asennemuutosta, palvelurakenneuudistusta sekä elinkeinopo-liittista sysäystä.

Loppu hienosäädölle, sektorirakenne romuttamolle

Uudistamistyön peruslähtökohtana pitää olla se, että erilaistuvat kunnat tarvitsevat kehittämistyössään erilaisia malleja. Institutionaalisen hienosäädön sijaan radikaalimpi kehittäminen vaatii ainakin luopumista ongelmakeskeisestä hankeähkyisestä sektorira-kenteesta ja -ajattelusta. Tehtävien ja rahoituksen painopiste siirretään yksilön, perheen ja yhteisön vastuuta korostavaan toimintamalliin ja sitä tukevaan johtamisjärjestelmään. Hyvinvointipalvelujen onnistuneisuutta arvioidaan esimerkiksi hyvän oppimisen, elinikäisen terveyden, kestävän kehityksen, työn ja toimeentulon sekä terveen kun-tatalouden kriteereiden. Tähän uudistukseen valtiovaltakin tulee tosissaan mukaan, jolloin varjeltuu suomalaisen hyvinvointivaltion terve ydin, joka on kantanut Suomea maailman kilpailukykyisimpien maiden joukkoon.

400

ACTA

Kuntien tuottavuuden parantamista estävien normien poistaminen tai vähin-täänkin oleellinen supistaminen on vähimmäistoimenpide. Sen lisäksi tulee arvioida ennakkoluulottomasti subjektiivisten oikeuksien tarve sekä kuntien ja valtion välisen työnjaon tarkoituksenmukaisuus ja palvelujen tuottamiselle asetettujen aikarajojen hyödyllisyys. Lainsäätämisen peruste ei voi lähteä jatkuvasti siitä, että jos jotkut kunnat eivät kykene tai halua, niin syyttömätkin otetaan kurinpidon kohteeksi.

Kunnan rooliksi muotoutuu aikaisempaa enemmän vahvistaa kuntalaisten kykyä itsenäisyyteen ja täysipainoiseen elämään sekä olla valmentaja ja huolenkantaja, joka toimillaan edistää ihmisten omatoimisuutta ja elinikäistä toimintakykyä.

Kuntalaisten vastuulle palautetaan muun muassa se, että hän pystyy huolehti-maan itsestään ja ympäristöstään, jolloin palvelutarve vähenee ja onnelliset elinvuodet lisääntyvät. Käytännössä tämä merkitsee esimerkiksi vanhemmuuden palauttamista kunniaan (= rakkaus, kasvatus, sivistäminen ja pelinsääntöjen luominen ja noudatta-minen), vastuuta oman terveyden ylläpidosta (= ravitsemus, liikunta, riittävä uni ja kohtuus), vastuuta ja huolenpitoa lähimmäisestä (= lähimmäisen rakkaus, naapuriapu) sekä huolenpitoa ympäristöstä (= kestävä kehitys).

Yrityselämän on syytä olla huolissaan hyvinvointivaltiomme kilpailukyvystä myös julkisen sektorin osalta ja tulla muullakin tavalla mukaan kuin vain vaatia julkisen palvelun avaamista kilpailulle. Kustannustehokas ja laadukas kunnallinen palvelutar-jonta on yritysten kannalta paikallinen kilpailuetu, johon kannattaa myös rahallisesti panostaa. Tämä on sitä yritysten yhteiskuntavastuuta parhaimmillaan.

Organisaatiososiologian opit osoittavat, että mitä suurempia kollegiaaliset orgaanit ovat, sitä vähemmän ne kykenevät itse käyttämään tosiasiallista valtaa. Toimielinten lukumäärä ja niiden yli kymmeneen nouseva jäsenmäärä rakentuu harhalle, jonka toi-votaan lisäävän äänestysintoa ja politiikkaan mukaantulohalua. Tosiasiallinen motiivi lähtee poliittisten puolueiden toiminnan rahoituksesta, johon löytyy kokonaistalou-dellisempi malli hyväksymällä avoin ja läpinäkyvä budjettirahoitus Tanskan-mallin mukaisesti. Kuntalain 10 §:ää olisi muutettava siten, että kansainvälisessäkin vertailussa suurten valtuustojemme valtuutettujen lukumäärää supistettaisiin radikaalisti, jolloin samalla terve kilpailu vahvistaisi valtuustojen osaamispääomaa sekä mukana olon ja oikean kokoisiin asioihin vaikuttamisen riemua.

401


Virallislähteet

Lait ja asetukset

Ammattikorkeakoululaki 9.5.2003/351

Asetus Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamisesta ja peruskirjan eräi-den määräysten hyväksymisestä annetun lain voimaantulosta 1.10/1991/66 (SopS 66/1991)

Asetus sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 9.10.1992/912

Asetus suomen- ja ruotsinkielen käyttämisestä Suomenmaan tuomioistuimissa ja muissa vi-ranomaisissa 1902/18

Eläinsuojelulaki 4.4.1996/247

Kaupunkien kunnallislaki 27.11.1917/108

Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta kaupungeissa 8.12.1873/40

Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus kunnallishallituksesta maalla 6.2.1865/4

Keisarillisen Majesteetin Armollinen Asetus maalaiskuntain kunnallishallinnosta 15.6.1898/21

Kielilaki 6.6.2003/423

Kiinteistöverolaki 20.7.1992/654

Kunnallislaki 27.8.1948/642

Kunnallislaki 10.12.1976/ 953

Kuntajakolaki 29.12.2009/1698

Kuntalaki 17.3.1995/365

Kuntien valtionosuuslaki 20.12.1996/1147

Laki julkisista hankinnoista 30.3.2007/348

Laki Kainuun hallintokokeilusta 9.5.2003/343

Laki kunnallisen jaotuksen muuttamisesta 19.5.1925/180

Laki kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta 29.12.2009/1704

Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta 9.2.2007/169

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta 29.12.2009/1705

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta 26.7.1993/718

Laki palvelujen tarjoamisesta 22.12.2009/1166

402

ACTA

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 3.8.1992/734

Laki vapaakuntakokeilusta 29.7.1988/718

Maalaiskuntain kunnallislaki 27.11.1917/108

Perusopetuslaki 21.8.1998/628

Suomen Hallitusmuoto 17.7.1919/94

Suomen perustuslaki 11.6.1999/731

Tuloverolaki 30.12.1992/1535

Valmiuslaki 22.7.1991/1080

Hallituksen esitykset ja selonteot

HE 140/1975 II vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle kunnallislaiksi

HE 192/1994 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle kuntalaiksi

HE 1/1998 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi Suomen Hallitusmuodoksi

HE 170/1992 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kunnallislain ja kuntajaosta annetun lain muuttamisesta

HE 155/2006 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta

HE 3/2008 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle uudeksi valmiuslaiksi

HE 1/2010 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi nuorisolain sekä opiskelijavalintarekis-teristä ja ylioppilastutkintorekisteristä annetun lain 5 §:n muuttamisesta

HE 234/2010. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi selvitysmenettelystä yhteistyön edistä-miseksi eräillä kaupunkiseuduilla

HE 268/2010 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta

HE 269/2010 vp. Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi Kainuun hallintokokeilusta annetun lain muuttamisesta

Valtioneuvoston selonteko Eduskunnalle metropolipolitiikasta 15.11.2010

Eduskunnan valiokuntien lausunnot ja mietinnöt

HaVL 20/2001 vp. Valtioneuvoston selvitys komission valkoisesta kirjasta Eurooppalainen hallintotapa.

LVK 1941:6. Lainvalmistelukunnan mietintö kunnallislainsäädännön koonnasta

LKTV 53/1947 vp. Laki- ja talousvaliokunnan mietintö Hallituksen esityksen N:O 125 joh-dosta kunnallislainsäädännön koonnasta

PeVL 4/1975 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi viranhaltijoita koskevista järjestelyistä eräiden kunnallisten laitosten valtion haltuun ottamisen yhteydessä ja hallituksen esityksestä maistraattien, järjestysoikeuksien ja kaupunkien ulosottolaitoksen siirtämistä valtion haltuun

403


PeVL 11/1984 vp. Hallituksen esitys pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa koskevaksi lainsäädännöksi

PeVL 29/1992 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä N:o 288 vuonna 1993 perittäviä sosiaaliturvamaksuja koskevaksi lainsäädännöksi

PeVL 9/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi kunnan toiminnan ja asukkaiden välttämättömien peruspalvelujen turvaamisesta

PeVM 25/1994 vp. Perustuslakivaliokunnan mietintö perusoikeusuudistuksesta

PeVL 10/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi kunnan takauskeskuksesta

PeVL 31/1996 vp. Perustuslakivaliokunnan lausunto Hallituksen esityksestä laiksi kuntalain muuttamisesta

PeVL 24/1997 vp. Hallituksen esitys kuntajakolaiksi

PeVL 32/2001 vp. Hallituksen esitys laiksi pelastustoimen alueiden muodostamisesta

PeVL 65/2002 vp. Hallituksen esitys Kainuun hallintokokeilusta

PeVL 22/2006 vp. Hallituksen esitys laiksi Kainuun hallintokokeilusta annetun lain muut-tamisesta

PeVL 37/2006 vp. Hallituksen esitys laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta sekä laeiksi kuntajakolain muuttamisesta ja varainsiirtoverolain muuttamisesta

PeVL 33/2009 vp. Hallituksen esitys kuntajakolaiksi

SuVL 1/2002 vp. Valtioneuvoston selvitys komission valkoisesta kirjasta Eurooppalainen hallintotapa.

Komiteamietinnöt

KM 1964: A 2. Kunnan toimialakomitean mietintö

KM 1973:60. Kunnallishallintokomitean mietintö

KM 1983:3. Kuntien itsehallintokomitean mietintö

KM 1987:2. Vapaakuntatyöryhmän mietintö

KM 1993:33. Kunnallishallintokomitean mietintö

Euroopan unioni

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/123/EY palveluista sisämarkkinoilla

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julki-sia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta

Komission asetus (EY) n:o 1998/2006 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen.

Komission tiedonanto EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina. EUVL C 155/10, 20.6.2008.

404

ACTA

Lissabonin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan yhteisön perusta-missopimuksen muuttamisesta

Valkoinen kirja: Eurooppalainen hallintotapa. KOM(2001) 428.

Vihreä kirja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja köyttöoikeussopimuksia koskevasta yhteisön oikeudesta. KOM(2004) 327.

Euroopan neuvosto

Explanatory report (European Charter of Local Self-Government), ETS. n. 122

Paikallisen itsehallinnon peruskirja (European Charter of Local Self-Government)

Recommendation 163 (2005) on local and regional democracy in Sweden

Recommendation 171 (2005) on consultation of local authorities: implementation of the European Charter of Local Self-Government

Recommendation 283 (2010) Local democracy in Iceland

405


Lyhenteet

ARTTU Paras-arviointitutkimusohjelmaAVI aluehallintovirastot EK Elinkeinoelämän keskusliittoELY elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ETLA Elinkeinoelämän tutkimuslaitosEU Euroopan unioniEYVL Euroopan yhteisöjen virallinen lehtiHaVL Hallintovaliokunnan lausuntoHE Hallituksen esitys eduskunnalleHM Suomen Hallitusmuoto 17.7.1919/94ICT Information and communications technologyKHO Korkein hallinto-oikeusKM KomiteamietintöKuntaL Kuntalaki 17.3.1995/365LKTV Laki- ja talousvaliokunnan mietintöLVK Lainvalmistelukunnan mietintö NPM New public managementOECD Organisation for Economic Co-operation and DevelopmentOKM Opetus- ja kulttuuriministeriöParas-hanke Valtioneuvoston keväällä 2005 käynnistämä hanke kunta- ja palvelurakenteen uudistamiseksiPeVL Perustuslakivaliokunnan lausuntoPL Suomen perustuslaki 11.6.1999/731PPP Public-Private-PartnershipSitra Suomen itsenäisyyden juhlarahastoSM SisäasiainministeriöStakes Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus (nyk. THL)STM Sosiaali- ja terveysministeriöSuper Suomen lähi- ja perushoitajaliittoSuVL Suuren valiokunnan lausuntoTE-keskus Työ- ja elinkeinokeskusTEM Työ- ja elinkeinoministeriöTHL Terveyden ja hyvinvoinnin laitosTSS-oikeudet Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudetVM Valtiovarainministeriövp valtiopäivätVTV Valtiontalouden tarkastusvirastoWHO World Health Organizationwww world wide webYK Yhdistyneet KansakunnatYVA Ympäristövaikutusten arviointi

406

ACTA

Kirjoittajaesittelyt

Jenni Airaksinen (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kunnallispolitiikan yliopiston-lehtorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Airaksisen ydinosaamisalueita ovat hallintouudistusten arviointi, kuntien välinen yhteistyö ja verkostomaiset toimin-tatavat, metropolialueiden hallintamallit sekä yhteistoiminta-alueorganisaatiot.

Jussi-Pekka Alanen (maaneuvos, varatuomari) on työskennellyt Suomen Kuntaliiton/Kaupunkiliiton toimitusjohtajana vuosina 1984 - 1999 ja sitä ennen mm. asuntohal-lituksen pääjohtajana, Helsingin apulaiskaupunginjohtajana ja sisäasiainministeriön kaavoitus- ja rakennusasiainosaston ylijohtajana. Alasen ydinosaamisalueita ovat yh-teiskuntapolitiikka ja erityisesti kunnallishallinto, asuminen ja murros.

Ari-Veikko Anttiroiko (hallintotieteiden tohtori, yhteiskuntatieteiden lisensiaatti, fi losofi an maisteri, dosentti) työskentelee kunnallispolitiikan yliopistonlehtorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Anttiroikon ydinosaamisalueita ovat kuntateoriat, kuntien globalisaatiostrategiat, alueyhteisöjen teknologiapolitiikka, sähköinen hallinto ja julkisen sektorin innovaatiotoiminta.

Jarmo Asikainen (hallintotieteiden maisteri) työskentelee kehitysjohtajana Audiapro Oy:ssä. Asikaisen ydinosaamisalueita ovat kuntien strategiat, luottamushenkilötyö, rakennemuutokset ja kuntaliitokset.

Risto Harisalo (hallintotieteiden tohtori) työskentelee hallintotieteen professorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Harisalon ydinosaamisalueita ovat in-novatiivisuus ja luottamus organisaatioiden johtamisessa sekä klassinen liberalismi.

Arto Haveri (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kunnallispolitiikan professorina (kuntajohtaminen) Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Haverin ydin-osaamisalueita ovat kuntajohtaminen, kunnallishallinnon muutos ja hallinnon uu-distaminen.

Harri Ihalainen (hallintotieteiden tohtori, fi losofi an maisteri) työskentelee tietohallin-tojohtajana Rovaniemen kaupungin palveluksessa. Ihalaisen ydinosaamisalueita ovat strategisen tietohallinnon johtaminen ja muutoksen hallinta.

Anni Jäntti (hallintotieteiden maisteri) työskentelee tutkijana Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Jäntin ydinosaamisalueita ovat hallinnonuudistukset, paikal-linen itsehallinto ja kuntajohtaminen.

Torsti Kirvelä (valtiotieteiden kandidaatti) työskentelee kehityspäällikkönä Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Kirvelän ydinosaamisalueita ovat skenaariolähtöiset strategiaprosessit.

407


Ari Kolehmainen (hallintotieteiden maisteri) työskentelee toimitusjohtajana FCG Fin-nish Consulting Group OY:ssä. Kolehmaisen ydinosaamisalueita ovat kuntahallinnon kehittäminen sekä johtamisjärjestelmien arviointi ja kehittäminen.

Päivi Laajala (hallintotieteiden maisteri, hallintonotaari, sosionomi) työskentelee osastopäällikkönä valtiovarainministeriön kuntaosastolla. Laajalan ydinosaamisalueita ovat kunnan hallinnon ja taloudenhoidon johtaminen.

Juhani Lehto (valtiotieteen tohtori) työskentelee sosiaali- ja terveyspolitiikan professo-rina Tampereen yliopiston terveystieteiden yksikössä. Lehdon ydinosaamisalueita ovat sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän muutokset ja kansainvälinen vertailu.

Arto Lepistö (yhteiskuntatieteiden maisteri) työskentelee apulaiskaupunginjohtajana Jyväskylän kaupungin sivistyspalveluissa.

Kaija Majoinen (hallintotieteiden tohtori, dosentti) työskentelee kehitysjohtajana Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Majoisen ydinosaamisalue on kuntajohtaminen.

Pentti Meklin (hallintotieteiden maisteri, kauppatieteiden tohtori, dosentti) työsken-telee emeritusprofessorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Meklinin ydinosaamisalueita ovat kuntien talousanalyysit, palvelujen tuloksellisuuden mittaus, palvelujen järjestämistavat, kuntakonsernit ja konsernijohtaminen.

Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee toimitusjoh-tajana Suomen Kuntaliitossa. Mäki-Lohiluoman ydinosaamisalueita ovat hallinto ja johtaminen.

Sakari Möttönen (hallintotieteiden tohtori, dosentti) työskentelee strategiajohtajana Jyväskylän kaupungin palveluksessa. Möttösen ydinosaamisalueita ovat kunnan poliitti-nen ja strateginen johtaminen sekä julkisen sektorin ja kolmannen sektorin suhteet.

Vuokko Niiranen (yhteiskuntatieteiden tohtori) työskentelee professorina (sosiaalihal-lintotiede) Itä-Suomen yliopiston sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksella. Niirasen ydinosaamisalueita ovat julkisen sektorin johtaminen ja ohjausmekanismit, demokra-tian ja osallistumisen kysymykset sekä sosiaalihallinto.

Veli-Pekka Nurmi (tekniikan tohtori, dosentti) työskentelee johtajana oikeusministeri-ön onnettomuustutkintakeskuksessa. Nurmen ydinosaamisalueita ovat turvallisuus- ja energia-asiat, erityisesti kuntien ja kriittisen infrastruktuurin varautumiskysymykset.

Inga Nyholm (hallintotieteiden tohtori) työskentelee neuvottelevana virkamiehenä valtiovarainministeriön kuntaosastolla. Nyholmin ydinosaamisalueita ovat kunta- ja palvelurakenteiden kehittäminen, kuntademokratia ja kuntajohtaminen.

408

ACTA

Marianne Pekola-Sjöblom (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee tutkimuspääl-likkönä Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Pekola-Sjöblomin ydinosaamisalueita ovat kuntatutkimus, demokratia ja kuntalaiset.

Jaakko Pitkänen (fi losofi an maisteri, hallintotieteiden tohtori) on työskennellyt mm. Kesoilin, Nesteen ja Fortumin asiantuntija- ja johtotehtävissä. Pitkäsen ydinosaamis-alueita ovat henkilöstö-, talous- ja tietohallinto sekä laadun- ja muutoksenhallinta.

Kari Prättälä (oikeustieteen lisensiaatti) työskentelee johtavana lakimiehenä Suomen Kuntaliitossa. Prättälän ydinosaamisalueita ovat kuntalainsäädäntö, lainsäädännön kehittäminen, mm. uuden kuntalain sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain valmistelu.

Pasi-Heikki Rannisto (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kehityspäällikkönä Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Ranniston ydinosaamisalueita ovat strateginen johtaminen sekä johtamisen, palveluiden ja prosessien kehittäminen.

Aimo Ryynänen (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kunnallisoikeuden professo-rina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Ryynäsen ydinosaamisalueita ovat kunnallinen itsehallinto, yhdentymiskehityksen vaikutukset kunnalliseen toimintaan, kuntien johtaminen ja oikeusvertailu.

Sini Sallinen (hallintotieteiden tohtori) työskentelee tutkijana Suomen Kuntaliiton kuntakehitys ja tutkimus -yksikössä. Sallisen ydinosaamisalueita ovat kuntalainsää-däntö, kunnallinen itsehallinto sekä Euroopan unionin lainsäädännön vaikutukset kansalliseen lainsäädäntöön, kuntien toimintaan ja kuntien yhteistyöhön.

Anna-Katriina Salmikangas (liikuntatieteiden tohtori) työskentelee liikuntasuunnit-telun yliassistenttina Jyväskylän yliopiston liikuntatieteiden laitoksella. Salmikankaan ydinosaamisalueita ovat liikunnan kansalaistoiminnan paikallisuus, osallistuva liikun-tasuunnittelu ja asukkaiden vaikuttaminen sekä osallisuus asuinalueiden kehittämi-sessä.

Maarit Sihvonen (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kehittämispäällikkönä Kanta-Hämeen sairaanhoitopiirissä. Sihvosen ydinosaamisalueita ovat terveydenhuolto ja johtaminen.

Stefan Sjöblom (valtiotieteiden tohtori) työskentelee kunnallishallinnon professo-rina Helsingin yliopiston Svenska social- och kommunalhögskolanissa. Sjöblomin ydinosaamisalueita ovat hallinnon kehittäminen, ohjausjärjestelmät, demokratia ja osallistuminen.

Jari Stenvall (hallintotieteiden tohtori) työskentelee julkishallinnon professorina La-pin yliopiston yhteiskuntatieteiden tiedekunnassa. Stenvallin ydinosaamisalueita ovat muutosjohtaminen, arviointi, julkinen johtaminen ja kuntatutkimus.

409


Antti Syväjärvi (Doctor of Philosophy, hallintotieteen tohtori, dosentti) työskentelee hallintotieteen professorina Lapin yliopiston yhteiskuntatieteiden tiedekunnassa. Sy-väjärven ydinosaamisalueita ovat HRM, johtamisen psykologia, tietohallinto, tiedon hallinta sekä sähköinen hallinto ja ICT osana julkishallintoa.

Jarmo Vakkuri (hallintotieteiden tohtori) työskentelee kunnallistalouden professorina Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulussa. Vakkurin ydinosaamisalueita ovat kuntien tuottavuus ja tuloksellisuus, taloudellinen päätöksenteko, laskenta-, arvioin-ti- ja johtamismallien hyödyntäminen julkishallinnon uudistamisessa sekä julkisen toiminnan institutionaalinen muutos.

José Valanta (valtiotieteiden lisensiaatti) työskentelee kehitysjohtajana Lahden kau-pungin palveluksessa. Valannan ydinosaamisalueita ovat kunnallinen kehittämisko-konaisuus ja kuntademokratia.

Jouni Välijärvi (kasvatustieteiden tohtori) työskentelee koulutustutkimuksen profes-sorina ja tutkimuslaitoksen johtajana Jyväskylän yliopiston koulutuksen tutkimuslai-toksessa. Välijärven ydinosaamisalueita ovat koulusaavutusten kansainvälinen vertailu, opetussuunnitelmien kehittäminen ja opettajatutkimus.

Kristina Wikberg (oikeustieteen kandidaatti) työskentelee johtajana Suomen Kunta-liiton ruotsinkielisessä sihteeristössä. Wikbergin ydinosaamisalueita ovat ruotsin- ja kaksikielisen kuntakentän asiat sekä pohjoismaiset kuntasimuloinnit.

410

ACTA

Acta-sarjassa vuodesta 2009 lähtien ilmestyneet julkaisutAiemmin ilmestyneet Acta-sarjan julkaisut osoitteessa: http://www.kunnat.net -> Toimialat -> Kuntake-hitys ja tutkimus -> Acta-tutkimusjulkaisut

208 Pekka Juntunen, Veli-Pekka Nurmi, Jari Stenvall: Kuntien varautuminen ja turvallisuuden hallinta muuttuvissa hallintoja palvelurakenteissa. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509267.

209 Risto Nakari, Stefan Sjöblom: Toimiva kunnallinen palveluorganisaatio. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509269.

210 Kari Ahokas: Kasvukunnan johtajana. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509272. 211 Jari Stenvall, Jenni Airaksinen: Manse mallillaan – Tampereen mallin arviointi ja palveluinno-

vaatiot. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509279.212 Santtu von Bruun, Torsti Kirvelä: Suurten kaupunkien tulevaisuus ja tulevaisuuden kaupunki-

politiikka. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509283.213 Anne Korhonen: Yksityisyys ja henkilötietojen suoja kunnallisessa virantäytössä. 2009. Hinta 25

euroa. Tilausnumero 509285.214 Marjukka Weide: Ulkomailla syntyneenä suomalaisessa kunnallispolitiikassa. 2009. Hinta 25

euroa. Tilausnumero 509297.215 Anni Jäntti & Marianne Pekola-Sjöblom (toim.): Kuntademokratian ja -johtamisen tila valtuus-

tokaudella 2005–2008. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509300.216 Ilpo Laitinen: Tietoperustainen johtaminen – Case Helsinki. 2009. Hinta 25 euroa. Tilausnumero

509309.217 Raine Mäntysalo, Lasse Peltonen, Vesa Kanninen, Petteri Niemi, Jonne Hytönen & Miska Sima-

nainen: Keskuskaupungin ja kehyskunnan jännitteiset kytkennät. Viiden kaupunkiseudun yhdys-kuntarakenne ja suunnitteluyhteistyö Paras-hankkeen käynnistysvaiheessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 2. Raportissa tarkastellaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen (Paras-hanke) toteutuksen lähtöasetelmia kaupunkiseuduilla yhdyskuntarakenteen toimivuuden näkökulmasta. Tutkimukseen valituilla kaupunkiseuduilla tarkastelu kohdistuu erityisesti keskuskaupungin ja sen yhden kehyskunnan maankäytön toimintakulttuureihin ja niiden muutoksiin. Kuntien keskinäisiä suhteita peilataan laajempaan kaupunkiseudun kehitykseen. Tutkitut keskuskaupunki-kehyskunta-parit ovat Jyväskylä/Uurainen, Kuopio/Siilinjärvi, Oulu/Haukipudas, Turku/Lieto ja Vaasa/Musta-saari. Kaupunkiseutujen reagointia Paras-hankkeeseen on selvitetty huomioiden niiden lähihistorian suunnitteluyhteistyö, laaditut suunnitelmat, ohjelmat ja strategiat sekä yhdyskuntarakenteen muu-toksen ”kehityspolut”. Onko näköpiirissä, että Paras-hankkeen myötä nämä polut alkavat muuttaa suuntaansa? Entä mitä tämä muutos merkitsisi yhdyskuntarakenteen toimivuudelle? Tutkimuksesta on vastannut Aalto-yliopiston teknillisen korkeakoulun Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja kou-lutuskeskuksen tutkimusryhmä osana Kuntaliiton koordinoimaa Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU).2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509310.

218 Jarmo Vakkuri, Olavi Kallio, Jari Tammi, Pentti Meklin & Heikki Helin: Matkalla kohti suuruuden ekonomiaa? Kunta- ja paikallistalouden lähtökohdat Paras-hankkeessa. Paras-ARTTU-ohjelman tutkimuksia nro 3. Talousajattelun merkitys korostuu julkisen hallinnon toiminnassa. Tämä ilmenee myös Paras-uudistuksessa, jonka tavoitteet nivoutuvat monella tavalla taloudellisen ajattelun ympä-rille. Uudistuksen keskeisenä syynä on se, että useat kunnat eivät pysty järjestämään käytettävissä olevilla voimavaroilla riittäviä palveluja ja toimivia elämisen olosuhteita kuntalaisille ja erilaisille organisaatioille. Tässä tutkimusraportissa, joka on toteutettu osana Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU), analysoidaan ARTTU-ohjelmassa mukana olevien tutkimuskuntien taloutta uudistuksen lähtötilanteessa. Tutkimuksessa kunta nähdään sekä organisaatiotaloutena, joka järjestää ja tuottaa palveluja kuntalaisille että paikallistaloutena, joka vaikuttaa paikallisen yhteisön taloudellisiin ja muihin toimintaedellytyksiin. Tutkimuksessa tarkastellaan myös Paras-uudistuksen keskeistä olet-tamusta, suuruuden ekonomian ajattelutapaa. Mitä kuntakoon kasvattaminen lopulta tarkoittaa? Millaisissa kunnissa mittakaavaedut voidaan parhaiten hyödyntää? Miten kuntakoon kasvattaminen näkyy lopulta kuntaorganisaation toimipisteiden rakenteessa ja palveluverkossa? 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509313.

219 Minna Kaarakainen, Vuokko Niiranen & Juha Kinnunen (toim.): Rakenteet muuttuvat – mihin suuntaan? Sosiaali- ja terveyspalvelut Paras-hankkeessa. Lähtötilanteen kartoitus. Paras-ARTTU-

411


ohjelman tutkimuksia nro 6. Sosiaali- ja terveyspalvelut ovat kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa erityisen kiinnostuksen ja uudistamisvaatimusten kohteena. Julkaisussa tarkastellaan vanhuspalvelu-jen, lapsiperheiden palvelujen sekä perusterveydenhuollon lääkäripalvelujen organisaatiorakenteita ja palvelujen käyttöä sekä kokemuksia palveluiden saatavuudesta ja laadusta Paras-hankkeen alku-vaiheessa 2006 sekä uudistuksen ensimmäisten vuosien aikana 2007–2009. Tutkimuksen kohteena ovat Paras-arviointitutkimusohjelman (ARTTU) 40 kuntaa. Paras-hanketta tarkastellaan myös laajemmin osana kunta-valtio -suhteen ohjausmekanismeja. Sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenteet muuttuvat, mutta mihin suuntaan? Mikä merkitys uudistuksella on palvelujen saatavuuden ja saa-vutettavuuden kannalta? Entä eheytyykö vai pirstaloituuko sosiaali- ja terveyspalvelujen verkosto? Palvelun saatavuuden ja saavutettavuuden ohella keskeisiä uudistuksen alueita ovat palvelujen monipuolisuus ja uusien innovatiivisten palveluratkaisujen kehittäminen. Palveluja lähestytään monipuolisesti organisaatiorakenteiden sekä palvelujen käyttöä kuvaavien indikaattoreiden näkö-kulmasta sekä erilaisten kuntaryhmittelyjen avulla. Raportti sisältää myös kuntakohtaisia tietoja ARTTU-tutkimuskuntien palveluista. Tutkimuksesta on vastannut Itä-Suomen yliopiston Sosiaali- ja terveysjohtamisen laitoksen tutkijaryhmä osana Paras-arviointitutkimusohjelmaa (ARTTU). 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509319.

220 Atte Honkasalo: Hyvinvointipalveluiden tuottavuuden mittaaminen. Väestön ikääntyminen ja samanaikainen työikäisten ikäluokkien pieneneminen aiheuttaa haasteita työvoimavaltaiselle hy-vinvointipalveluiden tuotannolle. Mikäli palvelutuotannon tuottavuutta ei pystytä kasvattamaan, hyvinvointipalveluiden järjestämiseen joudutaan suuntaamaan yhä kasvava osuus kokonaistuo-tannosta. Nykyään tunnustetaankin laajalti, että julkisen palvelutuotannon tuottavuuden jatkuva kasvu on keskeinen edellytys nykymuotoisen hyvinvointivaltion ja palvelutarjonnan säilyttämiselle myös tulevaisuudessa. Tällöin yksiselitteisen informaation saaminen tuottavuuden tasosta ja sen kehityksestä on tärkeä julkisen johtamisen väline. Tämän tutkimuksen tarkoituksena on hyvinvoin-tipalveluiden tuottavuuden mittaamisen ongelmakentän jäsentäminen mahdollisimman yhtenäiseksi kokonaisuudeksi. Tutkimuksessa tarkastellaan tuottavuuden käsitettä, sen osatekijöiden tuotoksen ja panoksen määrittelyn julkiselle sektorille ominaisia ongelmia sekä tuottavuuden mittaamiseen käytettäviä menetelmiä. Lisäksi tutkimusmenetelmiä sovelletaan kahteen tapaustutkimukseen: Tampereen ja Vantaan kaupunkien hyvinvointipalveluiden tuottavuuskehityksien mittaukseen aikavälillä 2002–2007. 2010. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509331.

221 Juhani Määttä: Hybridiorganisaatioiden ja niiden konsernijohtamisen muotoutuminen. Tutkimus Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun hierarkkisten ja markkinasuuntautuneiden toimintatapojen ja niiden konsernijohtamisen muutoksista 1993–2006. Tuotetaanko palvelut omalla organisaatiolla, ostetaanko ne ulkoa vai kehitetäänkö yhteistyöhön ja sopimuksiin perustuvia välimuotoja? Tämä on ollut kenties yleisin kunnallispolitiikan keskustelukysymys viime vuosina. Tässä tutkimuksessa sitä on tarkasteltu kaupunkien johdon kannalta vuosina 1993–2006. Millaisia toimintatapojen valintoja kaupungit ovat tehneet ja miten muotoutunutta kokonaisuutta, hybridiorganisaatiota, hallitaan muotoutuneen konsernijohtamisen avulla? Vaikka toimintatapojen valinta ei ole perustunut kustannuslaskelmiin, vaan lähinnä konsernijohdon näkemyksiin, on niiden taustalla transaktiokus-tannusajatteluun perustuvaa analyysia markkinoiden toimivuuden ja tuotannontekijöiden rajoitusten vaikutuksesta palvelujen järjestämis- ja tuotantokustannuksiin. Niillä voidaan taas tutkimuskirjal-lisuuden mukaan perustella eri toimintatapoja erilaisissa toiminnoissa ja hybridiorganisaatioissa. Strategioihin perustuvasta konsernijohtamisesta ja ns. toimintamalleista on muotoutunut keinoja tuloksellisuuteen perustuvien valintojen ja poliittiseen demokratiaan perustuvan hallinnan tasapai-nottamisessa. 2010 Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509322.

222 Mikko Komulainen: Ulkoistaminen kunnissa. Oikeudellinen tutkimus ulkoistamisen ilmenemis-muodoista ja vaikutuksista sekä ulkoistamisen rajoituksista ja sille asetettavista vaatimuksista yhtenä kunnallisten palvelujen tuottamismuotona 2010. Eri palvelujen tuottamismuodot ovat yleistyneet, ja ne hakevat muotoaan. Kunnat ovat etenkin 2000-luvulle tultaessa ulkoistaneet entistä enemmän palvelujaan, mikä on vahvistanut kuntien roolin muutosta palveluiden tuottajasta niiden järjestäjäksi. Uudentyyppiset toimintatavat ovat tuoneet kunnat myös uusien oikeudellisten kysymysten eteen.Tutkimuksessa tarkastellaan myös, mitä vaatimuksia eri toimintavaoille on asetettava sekä miten ne ilmenevät kunnissa. Tutkimuksen keskipisteenä on, miten eri säännökset ohjaavat ja rajoittavat ulkoistamisia sekä mitä vaatimuksia niille asetetaan. Ulkoistaminen jaotellaan kokonaisulkoistami-siin, osa-alueen ulkoistamisiin ja osittaisulkoistamisiin. Samalla tarkastellaan, mitä ulkoistamisella tarkoitetaan, mitä vaikutuksia ulkoistamisilla on sekä millaisia ongelmia eri muotoihin liittyy. Hinta

412

ACTA

25 euroa. Tilausnumero 509324.223 Jenni Airaksinen, Helena Tolkki & Toni K. Laine: Paras palvelutuotanto – peruskunnasta perus-

kallioon? Kalliolainen tilaaja-tuottaja-sovellus ja kunnan ohjaustunne: Peruspalvelukuntayhtymä Kallion toimintamallin arviointi 2011. Hinta 25 euroa. Tilausnumero 509338.

224 Arto Haveri, Jari Stenvall, Kaija Majoinen & Marianne Pekola-Sjöblom: Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Julkaisu haastaa lukijansa pohtimaan, onko meillä Suomessa varaa rapauttaa kunnallinen itsehallinto. Mikä merkitys itsehallinnollisesti vahvoilla kunnilla voisi olla siinä kamppailussa, jota suomalainen yhteiskunta käy selviytyäkseen tulevaisuuden haasteista? Mitkä ovat kunnalliseen itsehal-lintoon kohdistuvat uhat ja mahdollisuudet toimintaympäristön nopean muuttumisen vuoksi? Teos sisältää yhteensä 30 tieteellistä artikkelia ja käytännön puheenvuoroa kunnallisesta itsehallinnosta niin talouden, politiikan kuin oikeudenkin näkökulmasta. Kirjoittajat ovat eri alojen tutkijoita ja käytännön vaikuttajia. 2011. Hinta 30 euroa. Tilausnumero 509339.