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Este artículo es posible gracias al apoyo de la oficina de Democracia de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional en Colombia (USAID / Colombia). Las opiniones presentadas aquí son de laexclusividad del autor y no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Agencia de los Estados Unidospara el Desarrollo Internacional (USAID).

*Obtuvo su maestría en economía y Ph.D. en sociología de la Universidad de Wisconsin, EE.UU. Tieneamplia experiencia como docente e investigador en las áreas de desarrollo socio-político y económico,desarrollo regional y política social. Adicionalmente ha sido consultor en el PNUD y director del InformeNacional de Desarrollo Humano para Colombia 2003; el SENA, FEDESARROLLO, la Organización Inter-nacional del Trabajo, el Banco Mundial, la Contraloría General de la República de Colombia, el ICFES, elBID y de USAID/ARD Colombia. Es un reconocido analista y columnista de varios medios, incluyendo losperiódicos El Tiempo, El Espectador, El Siglo, Vanguardia Liberal; y revistas Credencial, Cromos, Semana,Cambio 16 y Diners. Desde 1992 es Director del Instituto de Desarrollo Autogestionario, INDESA.

1. El proceso se desarrolló bajo la orientación de la Federación Colombiana de Municipios y el Programa deFortalecimiento de la Democracia Local de ARD Colombia, con el auspicio de la Agencia de los EstadosUnidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

2. Los borradores utilizados para esta síntesis son los siguientes: Borrero M., Armando: “El conflicto arma-do interno; dinámica y consecuencias”; de Roux, Carlos V.: “El campesinado cocalero, las políticas represi-vas y la reconstrucción del tejido social en las zonas de cultivos de uso ilícito”; Fernández D., Eduardo:“Recomendaciones de política fiscal para los municipios de la Otra Colombia”; Gómez B., Hernando:“Desde la Otra Colombia- introducción al conversatorio nacional Políticas públicas municipales y la OtraColombia”; González M., Hernando: (1) “Proposiciones de política pública; planificación y gestión del desa-rrollo municipal”; (2) “La planificación y gestión del desarrollo territorial en los municipios con mayores

INTRODUCCIÓN

Este texto resume las conversacionesque a lo largo de un año se mantuvieroncon cerca de 300 alcaldes, funcionarios ydirigentes locales, así como con analistas yautoridades del orden regional y nacional,en 4 talleres reunidos en el sur del país, 6

el municipio dela “otra colombia”:Papeles, problemas, posibilidades.

Relatoría de un diálogo ciudadanohernando gómez buendía*

talleres temáticos y un encuentro nacionaldonde se examinaron las realidades y posi-bilidades de los municipios de la “Otra Co-lombia”1. El proceso fue acompañado porun grupo de consultores, cuyas notas téc-nicas y relatorías de los varios talleres se to-maron como base de la síntesis2.

El documento se divide en tres seccio-

R E V I S T A O P E R A , V O L Ú M E N 4 N º 4

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nes. La primera (El contexto), presenta unbreve balance del proceso de descentraliza-ción en Colombia, propone una caracteri-zación de los municipios que forman la“Otra Colombia”, y examina el estado dela descentralización en estos municipios, tí-picamente afectados por el conflicto arma-do y los cultivos ilícitos. En la secciónsiguiente (La gestión) se describen el mar-co institucional, los logros y los problemasque afrontan los municipios de la “Otra Co-lombia” en sus cinco principales frentes deacción, a saber: (1) la planeación, (2) lasfinanzas, (3) los servicios públicos domici-liarios, (4) la salud y (5) la educación. Latercera sección (Posibilidades de los peque-ños municipios) propone algunas directri-ces para mejorar el desempeño de losmunicipios de la “Otra Colombia”, agru-pándolas bajo seis grandes ideas-fuerza: (1)diversidad, (2) tres modos de organizarse,(3) identidad, (4) eficiencia, (5) comuni-dad y (6) un nuevo trato nación-región.

1. EL CONTEXTO

1.1. El proceso de descentralización:propósitos y balance

A partir sobre todo de la Segunda Guerra

Mundial, la aceleración del crecimientoeconómico y la modernización social setradujo en una rápida urbanización y enun aumento de las disparidades regiona-les. Así fue surgiendo una estructura te-rritorial tripartita, con un puñado de urbesque concentraban la mayor parte de la ri-queza, un grupo de ciudades intermediascon cierto nivel de desarrollo y una granmayoría de municipios pequeños y atra-sados, con claro predominio de activida-des rurales de muy baja productividad.

Al mismo tiempo, se acentuó la cen-tralización del Estado, vale decir la con-centración casi total de los recaudos y delos gastos de funcionamiento e inversiónen manos del gobierno nacional. La na-ción no sólo desempeñaba las funcionespropias del nivel central sino tambiénaquellas que usualmente corresponden alos gobiernos locales, como el acueductoy el alcantarillado, los caminos vecinales,la dotación de infraestructura urbana, laeducación básica y la salud básica. Nomenos, el centralismo político, que veníade 1886, seguía impidiendo que las co-munidades eligieran a sus alcaldes o go-bernadores, e incluso se había acentuadocon medidas como la nacionalización dela policía a raíz del “Bogotazo”.

dificultades de gobernabilidad”; Instituto de Desarrollo Autogestionario (INDESA): Relatorías de los con-versatorios regionales y temáticos sobre los municipios de la Otra Colombia”; Jaramillo P., Iván: (1) “Forta-lecimiento de las políticas locales del sector salud en el Huila”; (2) “La salud en la Otra Colombia; elcontraste de los estados de salud, la seguridad social y la prestación de servicios en las dos Colombias”;Quijano, Henry: “Esquema de alternativas de política en servicios públicos para el pequeño municipio;Maldonado, Alberto: “Los municipios de la Otra Colombia en la política de descentralización; balance desituación y propuestas”; Sánchez T., Luis D.: Servicios públicos en el marco de la descentralización; proble-mas, iniciativas y recomendaciones”; Sarmiento G., Alfredo: (1) “Conversatorio sobre educación; retos ypropuestas”; (2) “La educación en la Otra Colombia; retos y perspectivas”.

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El esquema centralista entró en crisisdesde los años setenta y por eso para en-tonces los gobiernos empezaron a explorarnuevas opciones para abordar el malestarregional, los “movimientos cívicos” y la cri-sis de los servicios públicos. El presidenteLópez Michelsen (1974-1978) propusouna reforma constitucional por la vía deuna asamblea constituyente que incluíacomo uno de los temas principales el orde-namiento regional; esta reforma, sin em-bargo, no fue aprobada. Bajo el gobiernoTurbay (1978-1982) se planteó la descon-centración de funciones hacia los departa-mentos, pero no se produjeron avancessignificativos; su aporte más importante fuela Misión Bird-Wiesner de finanzas inter-gubernamentales, cuyo informe de 1981sirvió de guía para varias de las reformasque se adelantarían posteriormente.

Fue el presidente Betancur (1982-1986) quien puso en marcha el procesode descentralización, en el marco de una“apertura democrática” que pretendíaabordar los problemas de legitimidad ygobernabilidad. Esta reforma coincidió contendencias mundiales a favor de la descen-tralización y la desregulación, a menudoenmarcadas en la visión neoliberal del Es-tado, y apoyadas por la banca multilateral.Sin embargo, en sus orígenes, la descentra-lización colombiana no puede caracterizarsecomo una estrategia neoliberal por cuantobuscó precisamente fortalecer el Estado enlas regiones más pobres y atrasadas.

Así, la descentralización fue más quetodo una respuesta local a varias crisis que

enfrentaba el país: excesiva centralizacióndel Estado, deficiencias en la prestaciónde los servicios públicos sociales y domi-ciliarios, restricciones a la democracia po-lítica, deficiencias en la capacidad fiscal yde gestión. La descentralización fue tam-bién una bandera de fuerzas políticas quela concebían como una estrategia contrala “expropiación política” de los sectorespopulares, y como un medio para conso-lidar la democracia y abrir oportunidadesa movimientos alternativos.

La descentralización buscó aumentarla legitimidad del Estado en los niveleslocales, mejorando la gobernabilidad yaumentando el poder de las comunidades.El proceso adelantado en Colombia en lasdos últimas décadas podría describirsecomo un éxito político, con resultadosapreciables sobre la provisión y calidad deservicios críticos (educación, salud y aguapotable), la consolidación de ciertos espa-cios económicos regionales, y una mayorparticipación ciudadana, con la elecciónde alcaldes y gobernadores.

Sin embargo, a partir de la Carta del91 y de manera creciente en los últimosaños, se ha venido acentuado la preocupa-ción en torno a las consecuencias del pro-ceso para la estabilidad fiscal y financieradel país. El comportamiento “desajustado”de algunas entidades territoriales, junto conla complicidad del sector financiero, danbastante pie a dicha prevención. El trata-miento generalizado dado por el gobiernonacional a esas dificultades ha dado origen,a su vez, a una serie de medidas de carác-

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ter “fiscalista”, que contradicen la descen-tralización.

Con el tiempo, lo más destacado delproceso, el éxito político como propuestade búsqueda de alternativas consensuadasa los diferentes conflictos y problemas lo-cales y nacionales, parece haber sido puestode lado, para otorgarle un trato preferen-cial al tema económico y en este contextoa la disciplina fiscal y a sus efectos sobrelos agregados macroeconómicos.

Casi diríamos que la descentralizacióndejó de verse como la solución y pasó aser vista como el problema. Y este “desga-no” del nivel central, para llamarlo de al-guna manera, ha resultado en cuandomenos tres vacíos en la gestión del proceso-vacíos que sobre todo afectan a los mu-nicipios más pequeños y con menor capa-cidad institucional-:

a. Carencia de una política pública. Aun-que durante los primeros años del pro-ceso y en desarrollo de la Constituciónde 1991 se hizo un esfuerzo grande porformular y ejecutar políticas de descen-tralización, a menudo adoptadas por elCONPES, en las últimas administracio-nes ha sido evidente la ausencia de ins-trumentos orientadores. Por ejemplo, elcapítulo sobre descentralización en el ac-tual Plan de Desarrollo, “Hacia un Esta-do comunitario”, carece de un diagnósticoadecuado, no establece objetivos claros,prácticamente no contiene instrumentosni metas precisas, y es más un catálogo debuenas intenciones que una guía de ac-

ciones concretas. No tenemos, por tanto,una política pública, esto es, abierta y co-nocida por los actores y por la opinión.También carecemos de estrategias especí-ficas para grupos de municipios, en espe-cial para los más pequeños y con mayoresproblemas de gestión.

b. Falta de mecanismos de articulación en-tre niveles de gobierno. La descentrali-zación no ha contado con un espacio decoordinación donde puedan discutirselas políticas; no existe una cabeza visiblede la descentralización dentro del apara-to nacional, lo que ha facilitado que pre-domine el sesgo fiscalista. El desarrollolocal es resultado de la intervención con-junta de los tres niveles de gobierno, másorganizaciones privadas y no guberna-mentales; sin embargo, en la práctica,cada nivel actúa por su cuenta, con locual se afectan la eficiencia y la transpa-rencia de la acción del Estado.

c. Deficiencias en los sistemas de informa-ción y evaluación. Pese a la importanciapolítica del proceso, a la magnitud delos recursos transferidos y a las normasvigentes sobre sistemas de informacióne instrumentos de control y evaluación,existe muy poca información y menosanálisis sobre los resultados del procesode descentralización.

En conclusión, la lista de actividadesincompletas o no realizadas por el gobier-no nacional en el contexto de la descen-tralización, como la propuesta conceptualconfusa, la falta de dirección, la transfe-

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rencia trunca de responsabilidades, etc.,confirmaría la perspectiva excluyente, bu-rocrática y generalizadora que resume a ladescentralización hoy en día, en Colom-bia, bajo dos expresiones: hecha de “arri-ba hacia abajo” y “fiscalista”.

1.2. Sobre la “Otra Colombia”:características generales

La noción de la “Otra Colombia” no esun concepto acabado. Se usa sin purismoacadémico, como un modo de designarlas regiones marginadas, el país que noes sujeto sino objeto de las decisiones quese toman en el centro, la Colombia queaparece en las noticias, casi siempre enlas malas noticias, pero no tiene voz enlas soluciones, es decir, el mundo que laopinión urbana percibe a medias comoprovincia y a medias como problema. La“Otra Colombia” es, pues, una categoríapolítica y simbólica con asiento territo-rial, no un área geográfica delimitadataxativamente.

Los municipios que sirven de “asien-to territorial” a la “Otra Colombia”, tien-den a presentar ciertos rasgos geográficosy socioeconómicos que a su vez tienden areforzarse mutuamente: se trata de muni-cipios típicamente pequeños en poblacióny extensos en territorio, predominante-mente rurales, pobres, con presencia fre-cuente de minorías étnicas, golpeados porel conflicto armado, con cultivos ilícitos,sin demasiado peso electoral, en procesode expandirse desde las zonas de coloni-

zación hacia regiones de minifundio em-pobrecidas y hasta envolver buen númerode ciudades capitales e intermedias.

Más específicamente, podría decirseque los siguientes rasgos son a la vez bas-tante “típicos” y bastante “distintivos” dela “Otra Colombia”:

a. Existencia de una base socio-económi-ca muy precaria, con predominio deactividades primarias;

b. Deficiente infraestructura de transpor-te, comunicaciones, energía y otros ser-vicios;

c. Prácticas de colonización;d. Débil integración al mercado nacional

y al intrarregional;d. Cultura de frontera agrícola;e. Existencia de resguardos o poblaciones

indígenas concentradas, o en otros ca-sos, de negritudes;

f. Baja densidad demográfica y cascos ur-banos pequeños;

g. Zonas receptoras o generadoras de des-plazados;

h. Zonas de reserva ambiental;i. Alta incidencia de la pobreza de ingre-

so y de necesidades básicas insatisfechas;j. Reducido capital social;k. Formas premodernas de representación

política y social; yl. Relativa “ausencia”, “debilidad” o “pre-

cariedad” del Estado.

Con el ánimo de ahondar en el cono-cimiento empírico de la “Otra Colombia”,en diciembre de 2002 el Programa de For-

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talecimiento de la Democracia Local deUSAID/ARD Colombia, comisionó unaencuesta sobre las características de las ad-ministraciones en 45 municipios afecta-dos por cultivos ilícitos y con presenciade grupos armados, de los departamentosde Cauca, Nariño, Huila, Caquetá y An-tioquia3. De este ejercicio se desprendela siguiente descripción:

• La mayoría de municipios (80%) po-see una superficie entre 200 y 700 kiló-metros cuadrados y cuenta con entre6.000 y 50.000 habitantes, con una me-diana de 16.000 pobladores. Las dosterceras partes poseen menos de 5.000habitantes en la cabecera, cuyo tamañomedio es 2.770 habitantes; el 80% dela población reside en zonas rurales. Ladistancia a la capital de sus respectivosdepartamentos oscila entre 50 y 100 ki-lómetros, con vías en mal estado y condificultades de acceso.

• La economía de estos municipios de-pende básicamente de productos agro-pecuarios de subsistencia, pequeñaminería y ganadería, alternando o ten-diendo a ser remplazados en varios ca-sos por cultivos de coca y amapola.

• Las condiciones sociales son precarias.La incidencia de la pobreza oscila en-tre un 33% y un 80% (30% más eleva-do que el promedio nacional); una

tercera parte de la población vive encondiciones de miseria, y el analfabe-tismo es cercano al promedio nacionalrural (18%).

• La mayoría de los municipios ha sidoobjeto de ataques de la guerrilla, condestrucción de sus sedes administrati-vas, y en la tercera parte ha sido asesi-nado un alcalde o un concejal. Losalcaldes y parte de sus administracio-nes estaban amenazados por la insur-gencia o por paramilitares y algunosdespachaban desde la capital de su de-partamento.

1.3. La descentralizaciónen la “Otra Colombia”

Al igual que los demás municipios, y porsupuesto dentro de su escala, los gobier-nos locales en la “Otra Colombia” debenprestar el servicio (o cumplir funcionesespecíficas de regulación, gestión, costeoy vigilancia) principalmente en materia deeducación, salud, agua potable, sanea-miento básico, cultura, recreación, depor-te, infraestructura vial, dotación urbana yasistencia técnica agropecuaria. Tambiéntienen la responsabilidad de promover laparticipación comunitaria y de asignar losrecursos con prioridad a la población másnecesitada. Por tanto, los municipios pe-queños han recibido una gran responsa-

3. Encuesta denominada Línea de Base, realizada a representantes de las principales organizaciones forma-les existentes, incluidos alcaldes, funcionarios públicos, líderes sociales, de ONG, profesorado y represen-tantes de la Iglesia, entre otros.

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bilidad en cuanto a: (1) la provisión delos servicios domiciliarios y sociales bási-cos; (2) la reducción de la pobreza (pornecesidades básicas insatisfechas); y (3) lademocratización política y administrativaen el plano local.

Por lo demás, según la legislación vi-gente, al gobierno central le correspondearticular los planes nacionales con los delas entidades territoriales, prestarles ase-soría y asistencia técnica, efectuar el se-guimiento y evaluación de sus actividadesy dar publicidad a los resultados para faci-litar el control social. Los departamentosdeben prestar asistencia técnica y admi-nistrativa a los municipios, y evaluar susplanes de desarrollo así como su empleode los recursos del Sistema General deParticipaciones (SGP). Aunque no existeun estudio comparativo, en principio ca-bría suponer que los municipios peque-ños y con mayor debilidad institucionalse benefician especialmente de estos apo-yos de la nación y del departamento.

O en todo caso, desde el comienzodel proceso descentralizador existió la in-tención de apoyar en particular a los mu-nicipios más pequeños. Ya la Ley 12 de1986, que aumentó las transferencias a losgobiernos locales, determinó que la ma-yor parte del incremento se dirigiera a losmunicipios con menos de 100.000 habi-tantes; adicionalmente se destinó un por-centaje de la transferencia a la EscuelaSuperior de Administración Pública(ESAP) para atención prioritaria de mu-nicipios pequeños. Después, al modificarse

el esquema de transferencias en la Consti-tución de 1991 y en la Ley 60 de 1993, semantuvo una parte especial para los mu-nicipios menores de 50.000 habitantes.

Al comenzar la década de los noventael gobierno nacional puso en marcha elPrograma de Desarrollo Institucional delos Municipios (PDI) que tuvo como des-tinatarios a las entidades menores de100.000 habitantes y pretendió prestarapoyo directo a 700 gobiernos locales. LaLey 715 de 2001, al privilegiar un enfo-que sectorial, eliminó las partidas especia-les para los municipios pequeños; sinembargo, mantuvo la autorización parautilizar parte de las transferencias en aten-der gastos de funcionamiento, lo cual,dada la mayor precariedad de sus finan-zas, beneficia más que todo al municipiopequeño.

Tales medidas o programas de apoyoal pequeño municipio no bastan, para quepueda cumplir las tres grandes tareas asig-nadas, menos aún en el caso de la “OtraColombia”.

1.4. El desafío del conflictoarmado y las drogas

En efecto, es en la “Otra Colombia” don-de se concentran o donde tienen expre-sión privilegiada el conflicto armado y loscultivos ilícitos -que son los dos sínto-mas más visibles y más nocivos de la cri-sis que vive el país-. Y sin embargo, laspolíticas territoriales y el régimen de des-centralización han sido y siguen siendo

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diseñados y ejecutados como si no exis-tieran ni el conflicto ni la droga.

O en todo caso, hasta donde la des-centralización haya sido pensada comoestrategia de paz, habría que decir que susresultados distan de ser satisfactorios. Lasmedidas formales orientadas a fortalecerla gobernabilidad democrática se ven frus-tradas por el poder de facto que ejercenlos fusiles, y además, por una serie de fa-llas institucionales entre las cuales hay quemencionar: (a) la legitimidad insuficiente demuchos gobiernos municipales; (b) la res-tringida autonomía local; (c) la falta de apo-yo efectivo y de coordinación entre los nivelesde gobierno; (d) la esporádica y poco efecti-va participación ciudadana; y (e) la casiinexistente rendición de cuentas.

A partir sobre todo de 1992, la exa-cerbación del conflicto armado ha tenidodos efectos nocivos sobre la vida de losmunicipios de la “Otra Colombia”:

• Por una parte la escalada militar refuer-za las tendencias centralizadoras queacompañan a todo Estado en guerra.No hay interés en el nivel central porpromover el debate sobre la cuestiónterritorial, y además el problema fiscal,al cual contribuye el gasto en seguridad,refuerza la tendencia a recortar las trans-ferencias regionales.

• La presencia de organizaciones arma-das inhibe la participación ciudadana,rompe las solidaridades y afecta nega-tivamente la gobernabilidad local. Seentorpece la función del Estado en sus

dos planos: (1) en el plano de la domi-nación, es decir, en la capacidad de es-coger cursos de acción, pues lasautoridades municipales, la sociedadcivil y la comunidad en general se venconstreñidas por los grupos armados;(2) en el plano material, aquel referi-do a la distribución del excedente eco-nómico, pues las organizacionesarmadas realizan exacciones sobre lapoblación y sobre los presupuestosmunicipales.

Por lo demás Colombia, al igual queotros países, ha padecido una severa crisisrural, un deterioro de la economía legal yun aumento de la pobreza durante másde una década. Sin embargo, Colombiaes protagonista de la industria de las dro-gas ilegales porque, además de estas ca-racterísticas, el país tiene un conjunto deventajas competitivas que lo hacen espe-cialmente atractivo para la industria. Talesventajas sobre todo, consisten en las des-trezas ilegales desarrolladas al amparo de laprecariedad de lo público y de la búsque-da individualista de beneficios; y en la exis-tencia de grandes grupos poblacionalesexcluidos del orden social, y censuradospor el orden legal.

El más significativo de esos grupos esel campesinado cocalero. Se trata de unostrescientos mil trabajadores vinculados dedistintas maneras al cultivo y procesamien-to de hoja de coca y de amapola. Su po-breza no se limita a la falta de ingresos,sino que se expresa también como invisi-

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bilidad política, aislamiento de los merca-dos y de los servicios sociales del Estado.

A pesar de que el Consejo Nacionalde Estupefacientes diferencia entre gran-des (más de 10 hectáreas), medianos (3 a10 hectáreas) y pequeños cultivadores(menos de 3 hectáreas), la Ley 30 de 1986no establece diferencias en el tratamientode unos y otros. Esto ha permitido quelos actores armados sustituyan al Estadoen su función de regular las relaciones eco-nómicas y sociales: dejar un amplio sectorde población al margen de la legalidadequivale a dejarlo en manos de los irregu-lares, pues las disputas cotidianas - labo-rales o comerciales - alrededor de loscultivos ilícitos no pueden ser reguladaspor la misma autoridad que las penaliza.

Tras las marchas cocaleras de 1996,donde se constató la gran extensión de loscultivos ilícitos, la ambigüedad de la ac-ción del Estado (fumigación, represión ydesarrollo alternativo) ha minado aún mássu credibilidad. En particular, el carácterinevitablemente indiscriminado de la fu-migación acentúa el sentimiento de enga-ño entre el pequeño campesino cocalerovinculado a programas de desarrollo alter-nativo, alejándolo del Estado, y generan-do a su vez una mayor afinidad con losgrupos armados.

2. LA GESTIÓN

La vida del pequeño municipio consisteesencialmente en administrar o supervi-sar los servicios básicos de educación, sa-

lud, agua y saneamiento, dentro de unplan adoptado de antemano y financiadomediante transferencias o recursos pro-pios. Al resumir, vemos que los diálogosse ocuparon de la planeación local, de lasfinanzas municipales y de aquellos tresservicios estatales. Esta sección reseña losrespectivos diagnósticos.

2.1. Sector planeación

El proceso de planeación establecido porlas leyes 152 de 1994 (Plan de Desarro-llo) y 388 de 1997 (Plan de Ordenamien-to Territorial) es demasiado engorroso paralos municipios de la “Otra Colombia” ypor eso tales instrumentos han contribui-do poco a mejorar las condiciones de vidade sus pobladores. De manera específicase anotan tres deficiencias principales:

a. La uniformidad y rigidez en las dispo-siciones e instrumentos de planifica-ción, que desconocen la diversidadregional y la heterogeneidad cultural,así como la precariedad institucional delpequeño municipio marginado y la au-sencia de efectivos programas de asis-tencia.

b. La falta de rigor técnico en la formula-ción de los planes y la práctica de asig-nar los recursos sin sujeción al plan,incluido el uso de partidas globales queluego se desglosan según las convenien-cias del momento.

c. El pretender que una serie de obras yproyectos dispersos de veras transfor-

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men la cada vez más compleja vidamunicipal.

2.2. Sector finanzas

Una revisión del conjunto de normasadoptadas por el gobierno nacional du-rante el último quinquenio confirma elsesgo hacia las cuestiones fiscales y el pa-pel preponderante del Ministerio de Ha-cienda en estructurar las relaciones entrelos distintos niveles de la administración.Relaciones que han girado usualmente al-rededor de la supuesta pereza fiscal de lasentidades territoriales, el excesivo endeu-damiento de las mismas, el crecimientodesbordado del gasto corriente, el derro-che de recursos y la corrupción al nivellocal.

Las leyes 14 de 1983 y 12 de 1987establecieron las responsabilidades y recur-sos de las entidades territoriales, bajo elcriterio de que los servicios debían pres-tarse donde se pudieran financiar. Nuncase aclaró cómo resolver el problema en losmunicipios con limitada capacidad de fi-nanciamiento. La Constitución del 91 y laLey 60 de 1993 hicieron un gran esfuerzopor resolver el problema de recursos y ladesigualdad en la provisión y acceso a losservicios públicos, aunque la última se ex-cedió en el esfuerzo por controlar el uso delas transferencias por parte del municipio.

Más tarde, el endeudamiento excesivode unas pocas entidades territoriales4 y lasdificultades resultantes para el sector finan-ciero, provocaron una serie de medidas,tales como la Ley 358 de 1997, la Ley 550de 1999 y la Ley 617 de 2000. Aunquepublicitadas como instrumentos para racio-nalizar el gasto de departamentos y muni-cipios, restableciendo su capacidad de pago,no han sido más que una justificación parael rescate del sector financiero, el cual en-contró en las entidades territoriales un ni-cho de alta rentabilidad y bajo riesgo.

La consideración del elemento fiscalen el proceso de descentralización es váli-da. Los ejemplos de Brasil, Argentina y porqué no, Colombia, arrojan una señal dealarma sobre el manejo permisivo de losrecursos públicos. Sin embargo, en el casocolombiano, el tratamiento homogéneo delas entidades territoriales (departamentos ymunicipios), la generalización incorrectaacerca de situaciones como el endeuda-miento municipal, la politización de la ad-ministración y la pereza fiscal territorial, asícomo el desconocimiento de la compleji-dad de las tres grandes tareas que han sidoconfiadas a los municipios, agrava aún mássu difícil situación fiscal y financiera.

Este tratamiento es particularmentecostoso en el caso de los municipios de la“Otra Colombia”, pues la incipiencia delas bases tributarias, la debilidad adminis-

4. Los municipios endeudados de alto riesgo, que explican más del 78% de la deuda, no son más de cinco,entre los que se cuentan Cali, Barranquilla y Montería. Los departamentos son un número semejante, entrelos cuales hay que mencionar Valle, Santander y Nariño.

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trativa y la multiplicidad y costo de losproblemas por resolver, les dificulta elcumplimiento de las normas.

Aun así, y durante un período en elcual las transferencias han crecido, los mu-nicipios de la “Otra Colombia” han aumen-tado el esfuerzo fiscal, en términos percápita. De acuerdo con el análisis compa-rativo de las cifras fiscales de (1) los peque-ños municipios atendidos por el Programade Fortalecimiento de la Democracia Lo-cal de ARD5,(2) otros municipios no-ca-pitales, y (3) los municipios capitales, parael período 1990-2001 (Figura 1):

• Los ingresos tributarios de las entida-des territoriales (departamentos y mu-

nicipios) crecen más rápido que los dela nación.

• El crecimiento del recaudo tributarioen los municipios atendido por el Pro-grama de ARD (388%) supera al de losmunicipios capitales (279%) y al de losno capitales (212%).

• El recaudo por impuesto predial ha cre-cido más en los municipios capitales(280%), que en los no capitales (223%)y en los del Programa ARD (210%).

• Finalmente, la participación de lastransferencias en los ingresos propiosha disminuido en los municipios delPrograma, del 88% al 82%, mientrasha aumentado en los municipios capi-tales de 31 a 41%, así como en los no

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Figura 1

Leyenda: PFLII: Municipios incluidos en el Programa de Fortalecimiento de la Democracia Local;MNC: Municipios no capitales; MC: Municipios capitales

5. En el análisis se utilizaron 168 municipios, de categoría 5 y 6, todos ellos incluidos en el Programa deFortalecimiento de la Democracia Local II.

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capitales, de 65 a 71%.Ahora bien, existe en Colombia el

convencimiento de que en los munici-pios “el excesivo gasto de funcionamien-to consume las transferencias de la nacióny los pocos recursos propios”. Sin embar-go, de acuerdo con el análisis de las ci-fras para el período 1990-2000, los costosde funcionamiento per cápita han per-manecido constantes en los municipiosdel Programa ($20) y han crecido en losmunicipios no capitales (de $18 a $23) yen los capitales (de $36 a $72). Más aún,el gasto de funcionamiento como propor-ción del gasto total se ha reducido en to-dos los municipios.

A pesar de los anteriores resultados,comparativamente bondadosos, debe ano-tarse que los municipios del Programa ylos no capitales financian el gasto de fun-cionamiento con las transferencias corrien-tes. Sólo los municipios capitales puedenhacerlo con recursos propios.

En el período 1990-2000, la inver-sión en los municipios y departamentoscreció como proporción del PIB, de 1.5%a 4.5%. Esto obedece, en gran parte, a unacaída proporcional en el nivel de inver-sión de la nación. Como consecuencia delo anterior, la participación de la inver-sión en el gasto total de los municipios,aumentó en promedio del 40% al 70%.El gasto en educación, salud y agua pota-ble y saneamiento básico, en términos rea-les, per cápita, se multiplicó por diez,durante el período 1990-2000.

No es justo, pues, decir que los mu-

nicipios - y en especial los pequeños mu-nicipios de la “Otra Colombia” - no hanpuesto de su parte, o que no invierten, oque despilfarran los recursos que genero-samente les entrega la nación.

2.3. Sector servicios públicos

El diagnóstico emergente en materia deagua y saneamiento básico puede organi-zarse alrededor de tres ejes, en cada unode los cuales se presenta un punteo querecoge los diálogos necesariamente técni-cos y algo prolijos del caso. Veamos:

2.3.1. Organización y gestión

• La entidad encargada de proveer ser-vicios de agua y saneamiento sueledepender directamente de la adminis-tración municipal, lo cual le resta au-tonomía, impide usar herramientasgerenciales efectivas y aplicar criteriostécnicos para fijar tarifas.

• El nivel de inversión es bajo, y es fre-cuente el desvío de recursos haciacompromisos electorales que no co-rresponden a prioridades técnicas.

• El aporte de la nación no cubre más queun 10 o 15% de las inversiones en elsector.

• No existen organizaciones intermediasque propicien la participación comu-nitaria e incentiven la cultura de pagode los servicios públicos.

• En cuanto a las aguas residuales, no sedefinen metas y objetivos de tratamien-

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to que respondan a las necesidades am-bientales. Hay debilidades en los pro-cesos de selección de tecnología y lastasas retributivas que gravan a las em-presas dificultan su operación.

• Débiles procesos de concertación y ges-tión entre las corporaciones autónomasregionales y los municipios, así comoinhabilidad de los municipios peque-ños para atender los servicios de agua ysaneamiento en la zona rural.

2.3.2. Cobertura y calidad

• En la zona rural se encuentran las co-berturas más bajas de agua y saneamien-to, tanto en infraestructura como encalidad del servicio.

• Existen acueductos regionales fuera deservicio, que requieren rehabilitación.

• Las coberturas de saneamiento se retra-san respecto del abastecimiento de agua,y eso se agrava con la inadecuada dis-posición final de residuos sólidos.

2.3.3. Regulación, tarifas y subsidios

• La legislación no diferencia suficiente-mente entre grandes, medianas y peque-ñas empresas prestadoras del servicio.

• La Ley 715 de 2001 no estimula la am-pliación de cobertura y en efecto difi-culta la administración de los subsidios.

• Las autoridades municipales no cono-cen bien el complejo marco legal e ins-titucional del sector.

• El sistema regulatorio permite trasla-

dar al usuario los costos de la ineficien-cia, a través de las tarifas.

• Cada año, las empresas deben llenarunos 35 reportes para superintenden-cias, contralorías, personerías y muni-cipios, lo cual es excesivo.

• El crédito es escaso y el acceso difícilpara las empresas más pequeñas.

• La inversión en infraestructura está su-jeta al pago de impuestos, lo cual des-estimula la ampliación de cobertura.

• En los pequeños municipios hay un re-zago tarifario grande.

• La Ley de Ordenamiento Territorial nobrinda herramientas para buscar solu-ciones regionales; los municipios traba-jan de manera independiente o aislada.

• Las administraciones municipales nocumplen la obligación legal de desti-nar al menos un 1% de su presupues-to para la protección de las cuencashidrográficas.

2.4. Sector salud

A partir del análisis estadístico de los in-dicadores de morbi-mortalidad y finan-ciamiento de la salud para distintascategorías de municipios -incluyendo losde la “Otra Colombia”- fue posible lle-gar a un diagnóstico más elaborado so-bre este servicio, así:

2.4.1. Municipios y mortalidad-morbilidad

• La mortalidad general es mayor en losgrandes conglomerados urbanos que en

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los pequeños municipios.• La mortalidad materna y perinatal es

más alta en municipios pequeños (qui-zá debido a la mayor incidencia de lapobreza y la ausencia o baja calidad delos servicios de salud).

• La mortalidad por malaria y dengue de-pende mucho de la ubicación geográfi-ca; la mortalidad por malaria es mayoren municipios pequeños.

• Las muertes por EDA (enfermedad dia-rreica aguda) y por IRA (infección res-piratoria aguda), son mayores en losmunicipios pequeños, aunque la con-taminación urbana eleva la incidenciade IRA.

• En los 196 municipios “cocaleros” delpaís vive el 13 % de la población y seproduce el 13% del total de las muer-tes. Sin embargo, los municipios coca-leros aportan un 20% de la mortalidadmaterna, un 17% de la mortalidad pe-rinatal, y un 16% de las muertes porviolencia o accidente.

2.4.2. Municipios y financiación en el

régimen subsidiado de salud

• En lo que atañe al Sistema General deParticipaciones, la distribución territo-rial de los subsidios es claramente pro-gresiva: los municipios grandes reúnenel 41% de la población y reciben el 25%de los subsidios; los medianos recibenuna porción de subsidios igual a la pobla-ción que agrupan (34%); los municipiospequeños, con el 25% de la población,

reciben el 41% de los subsidios.• Sin embargo, no se conoce la distribu-

ción territorial de las otras dos fuentesde financiación del régimen subsidia-do: FOSYGA y rentas cedidas.

• Por lo demás, el régimen subsidiadosólo cubre al 66% de la población connecesidades básicas insatisfechas.

2.4.3. Salud y certificación municipal

• La “certificación”, mediante la cual unmunicipio adquiere mayor autonomíapara administrar sus servicios de salud,beneficia sobre todo a las ciudades ma-yores. Los 18 distritos y municipios másgrandes, con el 41% de la población na-cional, están certificados y administranel 60% de la red de primer nivel. Vie-nen luego 209 municipios intermedios,con un 34% de la población y un 23%de la red descentralizada. Los restantes822 municipios más pequeños, queagrupan el 25% de la población, ape-nas tienen a su cargo el 17% de la redpública descentralizada.

• Pero mientras los municipios grandesganan con la red municipal descentra-lizada, los municipios pequeños ganancon la red departamental no descentra-lizada: ellos reciben el 37% de los sub-sidios y agrupan el 25% de la población,que es precisamente la más pobre.

• En los municipios no certificados viveel 28% de la población colombiana y el36% de los afiliados al régimen subsi-diado. Sin embargo, en estos municipios

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se registra el 34% de las muertes mater-nas, el 31% de las muertes por dengue,el 41% de las muertes por malaria, el43% de las muertes EDA y el 44% de lasmuertes por IRA. De aquí podría infe-rirse que la buena organización de losservicios de salud, distintitiva de losmunicipios certificados, en efecto ayu-da a reducir la mortalidad, aunque otrasvariables -como decir el grado de desa-rrollo económico- por supuesto podríanexplicar esta correlación.

2.5. Sector educación

Un país no hace ciencia y tecnología porser rico, sino para poder serlo. Pero sin edu-car a sus habitantes, las regiones no pue-den hacer uso de ese saber científico ytecnológico. Por eso es, sobre todo en laeducación, que se definen las distancias dedesarrollo entre países o entre regiones deun mismo país. Y en el caso de Colombia:

• Hay diferencias marcadas en el accesoal saber por lugar de residencia. Un to-tal de 750 mil niños y niñas se quedanpor fuera de la escuela básica primaria,pero los residentes en las zonas más apar-tadas tienen las menores posibilidades deacceder al sistema educativo. El sectorrural tiene un atraso de más de 20 añosfrente al promedio del país: los cuatroaños alcanzados por su población hoyson menos que el promedio nacional en1978. Si se sigue al ritmo histórico, serequerirán treinta años para que la zona

rural alcance la educación que Colom-bia tenía en 1999.

• En la escuela básica rural existe un 30%de deserción y 13 de cada cien alum-nos deben repetir el curso. Sólo 16 decada 100 niños y niñas que inician laprimaria logran graduarse de bachille-res. La altísima deserción en 5º grado(¡50 % en 1998!) responde a la falta deoferta escolar; el reto es atender pobla-ciones dispersas en las condiciones dela “Otra Colombia”.

• También se presentan diferencias pornivel de ingreso. Los pobres tienen me-nor posibilidad de enrolarse en el siste-ma educativo en cualquiera de losniveles (y además fueron más golpea-dos por la coyuntura recesiva entre 1997y el año 2000, de modo que muchasfamilias pobres retiraron a sus hijos dela escuela). De los niños entre 5 y 6 añoscuyos hogares pertenecen al 10% máspobre de la población, sólo asisten 64de cada cien a un institución escolar,frente al 96% de los hogares que perte-necen al diez por ciento más rico. Enlas edades de 7 a 11 años, asisten 88 decada cien pobres y 98 % de los de ma-yor ingreso. Del grupo de 12 a 17 años,60% de los primeros, frente a 84% delos últimos. Y en las edades de 18 a 25años, 10% frente a 27%.

• Los jóvenes pobres tienen muy pocasposibilidades de acceder a la educaciónsuperior: de aquéllos en el 20% de fa-milias con menores ingresos, sólo 4%asisten a universidades.

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3. LAS POSIBILIDADES DE LOS

MUNICIPIOS PEQUEÑOS

Sin obstar los vacíos y problemas antedi-chos, los actores y analistas que hicieronparte de las conversaciones aquí reseña-das tienden a compartir una actitud bási-camente optimista acerca del futuro de losmunicipios de la “Otra Colombia”. Haybastantes experiencias concretas que mues-tran cómo, dentro del marco institucionalvigente, es posible obtener buenos resulta-dos, aun por parte de municipios peque-ños y alejados: elevar las condiciones devida de la población, reducir la pobrezapor necesidades básicas insatisfechas, con-solidar instituciones democráticas, e inclu-so impulsar proyectos de desarrolloeconómico local. El éxito depende en pri-mer lugar de la iniciativa del propio muni-cipio, pero también del apoyo concertadode la nación y del departamento, siempreque ambos reconozcan las particularidadesde este conjunto de entes territoriales.

Los participantes en este diálogo ciu-dadano formularon muchas y a veces muydetalladas propuestas para mejorar la situa-ción del pequeño municipio. Aunque ellasson diversas y aún dispersas, podría decirseque las propuestas apuntan hacia seis gran-des “ideas-fuerza”: la de diversidad, la detres modos de organizarse, la de eficiencia,la de identidad, la de comunidad y la deun nuevo trato nación-región. Veamos.

3.1. Diversidad

En el mundo de fronteras disparejas lla-mado la “Otra Colombia” es posible dis-cernir la existencia de tres cosas distintas alas que, sin embargo, llamamos indistin-tamente “un municipio”. Está, primero,el municipio como entidad política, comonúcleo presidido por un alcalde y unosconcejales. Luego está el municipio comoaparato administrativo, encargado y máso menos capaz de proveer bienes y servi-cios colectivos, básicamente como ejecu-tor de políticas centrales. Y está después elmunicipio como comunidad, como untejido social orgánico y solidario.

Los municipios más funcionales oexitosos son aquellos que existen en lastres dimensiones, comenzando por la úl-tima nombrada. Muchos otros, sin em-bargo, se quedan, con más o menoseficacia, en el segundo nivel - son reali-dades por delegación y el resto vienen aser cascarones donde se hacen elegir unospolíticos.

Esta circunstancia subraya la necesi-dad de tratar de manera diferente realida-des que son muy distintas, pues lacategorización actual de los municipios esdemasiado esquemática y demasiado cor-ta en sus implicaciones. Una clasificaciónmás cuidadosa permitiría diferenciar losproblemas de cada tipo de municipio, yacordar medidas que respondan a tales es-pecificidades.

No se trata de establecer regímenesexcepcionales para evitar el cumplimien-

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to de la norma o para establecer un bene-ficio particular. Se trata de darle cabidaen el conjunto de normas y “usos y cos-tumbres” de la administración pública amás de 400 municipios, víctimas de la vio-lencia, la pobreza y el narcotráfico. Dehecho, se trata de construir el tramo res-tante de la descentralización, es decir, ladescentralización diseñada “de abajo ha-cia arriba”.

Por lo anterior, las políticas públicasdeben reconocer mejor la heterogeneidady adelantar la descentralización de modomás flexible, concertado y gradualista:

• Flexible porque las situaciones son dis-pares. Ante todo, no es lo mismo pen-sar en la descentralización paramunicipios donde el Estado en efectoes soberano, que para aquellos dondeuna fuerza armada irregular ejerce elpoder de facto o para aquellos dondevarios ejércitos compiten por controlarel territorio.

• Concertada para sacar provecho y esti-mular de veras la participación ciuda-dana. Una política dirigida a losmunicipios pequeños y de menor desa-rrollo, articulada con las estrategias es-pecíficas para municipios con violenciay presencia de cultivos ilícitos, deberíaser el resultado de un proceso ampliode consulta con todos los actores invo-lucrados.

• Gradualista, para que las competenciastransferidas y el margen de decisiónaumenten a medida que vaya madu-

rando cada municipio. El sistema decertificación en materia de salud y edu-cación ha sido un buen comienzo, perofalta bastante por afinar en cuanto afacultades y deberes financieros y enlo tocante a los demás servicios.

De modo más específico, quizá con-venga pensar en un régimen de excep-ción para los municipios intensamenteexpuestos al conflicto armado. El régi-men incluiría más recursos para invertiren seguridad, en mecanismos alternati-vos de solución de conflictos y en aten-ción a las víctimas de la violencia; así sefinanciarían frentes de seguridad ciuda-dana, sistemas de comunicación y alertatemprana, servicios de policía, programasde prevención de reclutamiento y de aten-ción a desplazados, conciliadores en equi-dad, jueces de paz y comisarios defamilia. El régimen simplificaría la pla-neación y la participación comunitaria,para lo cual podría establecerse un co-mité inspirado en la idea del “comitémunicipal de integración y desarrollo dela comunidad” (Decreto 0646 de 002),como único espacio formal de decisiónciudadana. El régimen, además, evita-ría la captura de rentas por parte de losactores armados al encomendar la eje-cución de ciertos gastos al departamen-to u otra instancia supralocal. Elrégimen es de excepción porque suspen-dería la vigencia de algunas leyes en esosmunicipios; sería temporal, mientras loexijan las circunstancias concretas de cada

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localidad; y sería flexible para adecuarseal cambio en las circunstancias6.

3.2. Tres modos de organizarse

La provisión de bienes colectivos planteaun problema de coordinación que puederesolverse mediante uno de tres mecanis-mos: los precios, la coerción o la coopera-ción, vale decir, el mercado; el Estado o lacomunidad.

En la gestión de los sectores sociales,Colombia pasó del Estado al mercado, dela burocracia a la privatización, de subsi-diar la oferta a subsidiar la demanda. Peroeste tránsito ha estado envuelto por máscalor que luz, por ideologías y no porevidencias.

En vez de dogmas simplones y unifor-mes, necesitamos combinar los tres modosde organización - tres, no dos- según lasventajas que ellos tengan en contextos dis-tintos. Para apretarlo en una fórmula muycorta: la privatización funciona en las gran-des capitales, el Estado proveedor sigue sien-do necesario en las regiones marginadas yla comunidad importa decisivamente en lospueblos pequeños.

Para ilustrar el anterior argumentopueden compararse tres experiencias enmateria de educación: la de Bogotá, don-de se acudió con éxito a actores y a proce-

dimientos más propios del sector priva-do; la de Antioquia, donde la escuela pú-blica siguió siendo necesaria en el sectorrural; y la de Putumayo, donde la comu-nidad juega un papel central.

• En Bogotá durante los noventa, la po-lítica educativa tuvo dos objetivos: co-bertura universal y mejoras de calidad.La falta de cobertura se debía sobre todoa la alta deserción entre preescolar y pri-maria y entre primaria y secundaria; poreso se aplicaron el Programa de Inte-gración Institucional, que agrupa losgrados 0 a 11 en la misma institución(con un solo rector, un plan de estudioy un consejo escolar) y los “colegios porconcesión” o grandes secundarias admi-nistradas por planteles privados de ex-celencia. En cuanto a calidad, sesubrayaron el uso de pruebas de eva-luación, los diagnósticos individualiza-dos por establecimiento, y los acuerdosde mejoría gradual, asistencia técnicay seguimiento.

• Hacia la misma época en Antioquia seusaron dos estrategias de ampliación decobertura: contratar cupos por cofinan-ciación entre el departamento y el mu-nicipio en una relación 70-30, y delegarcompetencias para que el alcalde, sinmodificar la planta de cargos, pudiera

6. Los talleres regionales y temáticos auspiciados por USAID/ARD Colombia también sirvieron para alimen-tar el Informe de Desarrollo Humano del PNUD. Por eso la propuesta del régimen especial se amplía enPNUD, “El conflicto, callejón con salida”, Informe nacional de Desarrollo Humano para Colombia, 2003, pág.333.ss.; allí mismo se identifican 209 municipios a los cuales se aplicaría el régimen especial.

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reorganizar las instituciones y trasladarpersonal docente o administrativo. Esteenfoque fue muy eficiente en las cabe-ceras urbanas, pero no tuvo impacto enla zona rural; allí se acudió entonces alSistema de Aprendizaje Tutorial (SAT),donde el joven campesino asiste dos ve-ces por semana, y en especial a la Escue-la Nueva (invento criollo que permiteduplicar la cobertura sin crecer los cos-tos y donde el niño aprende más que enun aula ordinaria), con la cual la cober-tura bruta aumentó del 40% al 90%.

• En Putumayo hay un gran volumen depoblación flotante y dispersa, cada es-cuela tiene pocos alumnos y son gran-des las distancias que el niño deberecorrer desde su casa. Los docentes seconcentran en el casco urbano y estoagrava la desventaja del niño campesi-no: en Mocoa hay 16 alumnos pormaestro y en el resto del departamen-to hay en promedio más de 40. Comolos ingresos propios son mínimos y ladistribución intermunicipal de trans-ferencias no es equitativa, las comuni-dades tuvieron que tomar la iniciativa.Las escuelas no las construyó el Esta-do sino los padres de familia; el mobi-liario, en un principio simples troncosde madera, se mejoró con el concursode entidades privadas. Apenas ahora elDepartamento está buscando cómofortalecer los internados, proporcionarel transporte y hacer que lleguen lossubsidios educativos.

En términos más generales, podríahablarse de una suerte de “modelo” quesubyace a muchas de las propuestas espe-cíficas que surgieron en los talleres dedi-cados a salud, educación y serviciospúblicos, donde la pintura que emerge encada caso es un sistema mixto y divididoen tres tramos:

• El primero, urbano, donde entidadesprestadoras de salud (EPS), colegios yempresas privadas prestan el serviciobajo regulación y garantía de calidad porparte del Estado.

• El segundo, las regiones de la “Otra Co-lombia”, con población dispersa y po-breza extendida, donde funcionaríanhospitales, colegios y empresas oficia-les de servicios domiciliarios, bajo es-tricta supervisión nacional y veeduríaciudadana.

• El tercero, los municipios muy peque-ños, donde puestos de salud, escuelas yacueductos se construyen y administranpor la comunidad con recursos que elEstado les transfiere en ejercicio de sudeber redistributivo.

3.3. Eficiencia

La gestión de los servicios sociales por par-te del Estado sin duda corre el riesgo deburocratismo y la gestión en pequeñascomunidades corre el riesgo de dispersiónexcesiva. Quizá por eso en los diálogos serepitieron tres ideas rectoras para llevarservicios a la “Otra Colombia”: mejorar

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la planeación; buscar tecnologías baratasy sumar esfuerzos.

3.3.1. Planeación

Fortalecer y renovar la planeación muni-cipal requiere ajustes en la Ley del Plan deDesarrollo (Ley 152 de 1994), de maneraque el “sistema” de planeación en efectofuncione como un sistema, que aumentela participación ciudadana, que se poten-cie el desarrollo endógeno, que se utilicencriterios estratégicos, que se adopten mi-radas de largo plazo, que se articule lo sec-torial con lo territorial, que se robustezcala capacidad institucional, que mejoren lainformación y el seguimiento participati-vo. En esta perspectiva se recomiendanlas siguientes acciones:

• Puesta en marcha de los mecanismosde evaluación previstos en la Ley 715de 2001, con un apoyo especial paralos municipios pequeños.

• Fortalecimiento de los departamentosen su función de evaluar los planes mu-nicipales y el uso de las transferencias.

• Elaboración de un informe comparati-vo y periódico que incentive la buenagestión.

• Aclaración del papel del departamentoy de los medios de concertación entrelas instancias nacionales, regionales y lo-cales de planeación, incluida la atenciónefectiva a las necesidades de capacita-ción y asistencia técnica a los pequeñosmunicipios.

3.3.2. Tecnologías baratas

Acá se trata de escoger aquellos mediostécnicos o sociales que minimizan el cos-to por unidad y así permiten atender po-blaciones dispersas o en condiciones devida muy precarias - como es el caso de la“Otra Colombia”. En consecuencia:

• En el caso de salud, se recomienda daralta prioridad a las medicinas preventi-va y ambiental; a la morbi-mortalidadperinatal, por malaria, dengue, enfer-medad diarreica e infección respirato-ria agudas; a programas de nutriciónescolar; a puestos de salud y a un siste-ma flexible de atención o transportepara enfermedades más sofisticadas.

• En el caso de educación, se recomien-dan programas preescolares tipo el PAFI

(Plan Nacional de Acción en Favor dela Infancia) en coordinación con el ins-

tituto Colombiano de Bienestar Familiar

(ICBF). Se recomienda Escuela Nue-va, incluida la modalidad diseñadapara atender poblaciones desplazadas.Se recomienda el SAT, que reduce loscostos de desplazamiento y combinael estudio con el trabajo. Se recomien-da transporte subsidiado para los ni-ños en cercanías del caso urbano. Ensecundaria se recomienda extender losmétodos multigrado y el empleo demedios de comunicación masiva. Enla educación técnica se recomienda unsistema de formación por competen-cias y un tejido de alianzas entre el

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SENA, el Ministerio de Agricultura ylos gremios o empresas que asegure lautilidad del saber adquirido.

• En el caso de los servicios de energía yagua, se recomienda liquidar los elefan-tes blancos; escoger microtecnologíasapropiadas; garantizar el uso efectivo dela infraestructura; proteger las cuencashídricas; preferir las obras ejecutadas porla comunidad; redoblar la asistencia tec-nológica “dura” y la de gestión por par-te de la Superintendencia de ServiciosPúblicos, el Departamento Nacional dePlaneación y la Comisión Reguladorade Energía; promover el reciclaje; utili-zar medidores baratos; y educar a lagente contra el desperdicio y el no pago.

3.3.3. Sumar esfuerzos

Se trata, como se dice en el argot de lostécnicos, de tener economías a escala sinperder las ventajas de ser pequeño. En estepunto abundaron las fórmulas específicas:

• En materia de salud, se sugiere pensaren hospitales regionales en vez de se-guir construyendo clínicas de poca ocu-pación y mala calidad. Se sugiere dotara los municipios de un sistema integralde información en medio electrónico,que mejore la administración y el con-trol. O se sugiere un programa de in-tercambio y difusión de experienciasexitosas.

• En el campo de la educación, se reco-miendan alianzas con la comunidad de

padres de familia, con la empresa pri-vada, con ONG especializadas, con co-legios “padrinos” y con universidades deprimera línea para ampliar cobertura oelevar calidad (según se dijo al hablarde Putumayo, Antioquia y Bogotá). Ose recomienda la universidad-red de bue-na calidad, en vez de dejar que prolife-ren las universidades-garaje (que ya hoytienen más del 70% de la matrícula).

• En cuanto a los servicios domiciliarios,se piensa en empresas regionales, no sólomunicipales, de agua y de energía. Enbasureros intermunicipales. En alianzasestratégicas donde los prestadores de losvarios servicios aúnen sus procesos afi-nes, tales como facturación, recaudo,lecturas de medición. En mejor coor-dinación entre las autoridades ambien-tales, para hacer frente a los problemasde la deforestación en las fuentes abaste-cedoras. O en una red interinstitucionalpara apoyar las pequeñas empresas y lascooperativas dedicadas a prestar estosservicios en el nivel local.

No menos importante, y en un pla-no general, hubo bastante énfasis sobre lafigura de la asociación de municipios- quedebería ser objeto de estímulos fiscales - ysobre el departamento, cuyo papel de in-tegrador y tutor exige ser fortalecido conurgencia. Más ambiciosa, si se quiere, fuela idea de integrar los movimientos cívi-cos locales en un movimiento o partidopolítico de alcance nacional.

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3.4. Identidad

El objetivo básico de la política territorialno es mantener la unidad nacional o evitarla quiebra fiscal; es propiciar el desarrolloregional. El progreso de un país, sobre todoen tiempos de globalización, no es nada másque el progreso de sus regiones.

Para ello hay que pasar de la idea delmunicipio como ente dependiente de fac-tores externos que con muy grandes difi-cultades administra unos escasos recursos,mayoritariamente transferidos, hacia laconcepción del municipio como sujeto desu propio desarrollo. La planeación sería,entonces, un proceso de movilización so-cial, donde las diversas organizaciones,con liderazgo del alcalde y alrededor deun proyecto político, identifiquen prio-ridades y diseñen estrategias, acciones ypactos colectivos que mejoren sus condi-ciones de vida.

Tal debería ser el alcance de la pla-neación en los municipios y regiones dela “Otra Colombia”. No es el plan-docu-mento muerto sino el rumbo viviente; noes la destinación de unos pocos pesos quehaya en caja (o peor, que no haya en caja),sino el lugar de cada pueblo en el mundo;no son las promesas del alcalde de turnosino la decisión de construir entre todosel futuro.

De aquí que los valores, el capital so-cial, el contenido de la educación y el re-invento de la política hayan sido cuatrotemas recurrentes en este diálogo ciuda-dano, donde se está haciendo mucho y hay

mucho más por hacer. En breve: el papelprincipal de las elites locales es descubriro construir esa comunidad imaginada ode sentido que haga de cada unidad terri-torial un talante, una historia, una voca-ción, un proyecto y negociar el espacio querequiere ese proyecto en el tejido cambian-te de las relaciones inter-territoriales.

3.5. Comunidad

Un municipio exitoso es el que crece deabajo para arriba, de la comunidad hacia elalcalde y del alcalde hacia la buena gestión.Por eso, el mensaje que con mayor ahíncotransmitieron nuestros interlocutores de la“Otra Colombia” bien podría resumirse endos palabras: “somos capaces”.

Apostar a la gente no es una “línea deacción” específica sino una actitud quehabría de inspirar todas las políticas y lagestión de todas las autoridades. En edu-cación y en salud, en servicios públicos yen planeación municipal, en finanzas lo-cales y en materia de droga y de conflicto,los participantes en esta conversación unay otra vez dijeron que sin comunidad nohay éxito posible. Más específicamentesubrayaron cuatro papeles que hoy cum-plen las comunidades locales y que po-drían cumplir mejor si el Estado adoptaralas medidas adecuadas:

3.5.1. Control de la gestión pública

La veeduría cívica en el pequeño munici-pio es bastante estrecha y en general bas-

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tante eficaz. Pero ella puede y debe forta-lecerse, máxime cuando hay el riesgo del“clientelismo armado”, o cuando los en-tes de control nacional o departamentalse rezagan por razones de distancia, sobre-cargo o desidia. También debe extendersela veeduría a los servicios domiciliarios -donde hoy funciona menos bien - en unproceso que, además, sirva para educar enel ahorro, en el reciclaje y en la microme-dición concertada con la comunidad.

3.5.2. Resistencia civil

Existen casos reales de territorios dondela gente organizada fue capaz de contenera los violentos, tales como la Bota Cauca-na, Micoahumado o Mogotes. Se trata demovimientos de resistencia civil, dondecabe distinguir dos variedades:

• Uno es la resistencia abierta, que en-frenta a los actores armados con actosde movilización social y confrontación(marchas masivas para cerrarle el pasoal grupo armado, seguimientos en casode secuestros, exigencia de que aban-donen el territorio...)

• Otra forma, menos confrontadora, seda en los diálogos, la exigencia de ex-plicaciones, el manejo de símbolos depaz y la desobediencia social a las im-posiciones de los grupos ilegales.

La política debe distinguir la situa-ción de las comunidades y estimular, demanera selectiva , las diversas opciones. En

términos generales, la resistencia activa sepuede estimular en comunidades muy in-tegradas, con alto sentido de identidad yculturalmente homogéneas.

3.5.3. Erradicación de cultivos ilícitos

Aunque son un modo de ganarse el pan,muchas comunidades sienten que los cul-tivos ilícitos son una pesada carga social:la violencia que necesariamente acompa-ña a una industria ilegal, la corrupción, laadicción de los jóvenes, el daño ecológicoy el daño “colateral” de las fumigaciones,son consecuencias demasiado traumáticas.Por eso los campesinos están dispuestos asustituir cultivos, aun si esta alternativa noes tan rentable. También por eso la susti-tución ha funcionado mejor donde exis-ten subculturas integradas, y donde elEstado pacta directamente con la comu-nidad un calendario de erradicación vo-luntaria, a cambio de entregar los subsidioso realizar las obras convenidas.

3.5.4. Comunidades indígenas

y afrodescendientes

Las comunidades indígenas han reivindi-cado su fortaleza cultural y su identidadcon el territorio, ante la irrupción demegaproyectos, industrias extractivas,grupos armados y cultivos ilícitos queamenazan su mundo, expulsan su pobla-ción y vulneran su hábitat. Por eso haymucho que aprender de los indígenas, entierras de resguardo, sobre todo, y de al-

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gunas comunidades afrocolombianas.Allí no existe el plan-documento sino elplan de vida, la medicina sin alma sinola salud total, la educación bancaria sinola solidaria, el sálvese quien pueda sinola resistencia ciudadana. Estas comuni-dades merecen y reclaman formas de au-tonomía propias y alejadas, tanto delabuso inmemorial como del paternalis-mo romántico.

Y, sin embargo, así como el secreto deléxito local es “apostarle a la gente”, el peorobstáculo al avance de la “Otra Colombia”es la funesta privatización del aparato esta-tal y los dineros públicos en muchas loca-lidades a manos de familias poderosas,máquinas electorales, contratistas avivatos,señores de la droga y señores de la guerraque se dicen de izquierda o de derecha. Estasmafias le han dado un raponazo a la des-centralización y están pudriendo nuestrademocracia desde las regiones.

Enfrentar esas mafias no es posibledesde la sola comunidad local. Colombiaentera deberá entender que ésta es la prio-ridad nacional y el primer propósito deuna reforma política seria. Entre los te-mas que habría de tocar esa reforma, quie-nes participaron en nuestro diálogosubrayaron:

• El de las regalías. Su propiedad, su trans-ferencia, su ejecución en beneficio delciudadano de la “Otra Colombia”, node políticos y contratistas.

• El del uso y tenencia de la tierra. Tene-mos 35 millones de hectáreas en pastos

y sólo 5 millones en cultivos; los narco-traficantes y los señores de la guerra hancomprado o han ocupado ya más de lamitad de las tierras aptas para el cultivo.

• El del régimen territorial. ¿Para qué eldepartamento?, ¿debe Antioquia tenerel mismo régimen que Guainía?, ¿cómodefinir una “región”, qué papeles ten-dría y cuáles existirían?, ¿vale avanzarhacia el federalismo?

• El del sistema electoral. Partidos nacio-nales, peso del voto urbano, transforma-ción -o no- de lo cívico en político, etc.

3.6. Un nuevo trato nación-región

Visto desde la “Otra Colombia”, el proce-so descentralizador de estos veinte añostiene luces y sombras peculiares. Permitióla democracia local, pero también dejó quealgunas mafias se alzaran con el santo y lalimosna. Permitió que muchos pueblosflorecieran, pero igual permitió que la na-ción se lavara las manos. Esta segundadualidad nació, según dijimos, de conce-bir la descentralización como instrumen-to para dos cosas opuestas: impulsar lademocracia y aliviar el déficit fiscal, subirlas expectativas y disminuir los recursos.

Cuando se siente que el modelo estáa punto de hacer crisis, se impone un nue-vo trato entre el Estado central y las regio-nes; el trato empezaría por aclarar unpropósito y cambiar una actitud:

• El propósito es lograr el desarrollo delas regiones y desde las regiones; sujeto,

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sí, a la restricción de la unidad nacionaly los recursos fiscales: pero las restric-ciones no son el objetivo.

• El cambio de actitud consiste en que lanación pase de enseñar a aprender delas regiones, y las regiones pasan de pe-dir a producir.

A partir de este enfoque gana-gana, ypor supuesto bajo los criterios de diversi-dad, tres modelos de servicio, eficiencia,identidad y comunidad, el nuevo tratoimplicaría nuevos puntos donde la nación“aprieta” y donde “afloja” a las regiones.El trato cubriría tres esferas principales(conflicto armado y droga, finanzas loca-les, organización de los servicios), teñiríael conjunto de políticas territoriales y su-pondría cambios, también, en el nivel cen-tral. Veamos brevemente cada uno de estosítems.

3.6.1. Conflicto armado y droga

La “Otra Colombia” se define en muchopor la especial incidencia que en ella tie-nen el conflicto armado y los cultivos ilí-citos; por tanto, estos dos son asuntoscruciales para una buena relación entre elgobierno central y el pequeño municipio.

1. La primera obligación del Estadoes proteger la vida e integridad del ciuda-dano. Por eso es tan fundamental asegu-rar la presencia de la fuerza pública en losmunicipios pequeños e inmersos en el con-flicto, como se viene haciendo dentro de

la “política de seguridad democrática”: elaumento del pie de fuerza y el patrullajemilitar más activo, el regreso de la policíaa poblaciones apartadas y el programa de“soldados y policías de mi tierra” ya mues-tran resultados positivos; en cambio elcomponente de informantes a sueldo po-dría prestarse a abusos. Más aún, la segu-ridad del pequeño municipio mejoraríabastante si se adoptaran cuatro medidasadicionales:

• El ya comentado régimen especial paramunicipios muy vulnerables, que su-pondría aumento neto de las transfe-rencias a estas entidades con destinoespecífico a vigilancia, prevención deconflictos y atención a víctimas.

• Una concertación activa y eficaz entrelas autoridades nacionales, el departa-mento y el alcalde local en materia deorden público, pues hoy este manejoestá excesivamente centralizado.

• Acompañar la expansión de la fuerzapública con más presencia del poderjudicial y con dedicación prioritaria delmismo a castigar los crímenes atroces.

• Fortalecer también las entidades y acti-vidades de vigilancia y control para eldebido proceso y el respeto a los dere-chos humanos.

2. La eficacia de las políticas antidro-gas depende en gran medida de: (a) con-centrar las acciones represivas sobre loseslabones medios de la cadena de produc-ción-comercialización, más que sobre los

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consumidores o sobre los pequeños culti-vadores; (b) combatir los factores subya-centes al consumo (fragmentación social,desempleo, fallas en el sistema educativo,etc.) además del tratamiento médico y te-rapéutico del consumidor, y (c) abrirleespacios económicos legales al campesinococalero. Los programas deben, pues, re-construir el tejido social en las zonas decultivo y también en aquellas en riesgo devolverse productoras ante el deterioro dela economía campesina. A este efecto sesugieren tres grandes líneas de acción:

• No criminalizar al pequeño campesinococalero.

• Invertir en la generación de capacida-des organizativas y productivas locales.

• Ofrecer incentivos políticos (participa-ción y reconocimiento); económicos(ingresos y alternativas productivas sos-tenibles); y sociales (servicios estatales)a la erradicación voluntaria.

3.6.2. Finanzas locales

No cabe duda de que muchos munici-pios de la “Otra Colombia” pueden ydeben aumentar sus rentas propias. Antetodo en el caso del impuesto predial, quehoy llega a un reducido 2.4 por mil delya subestimado valor catastral. Como enmucho esto se debe a la presión indebidade los grandes propietarios locales, se pro-pone encomendar a la DIAN la liquida-ción y el recaudo del tributo -que porsupuesto seguiría siendo propiedad del

municipio-. Habría también que trabajaren el impuesto de industria y comercio, aladoptar una base de liquidación simplifi-cada para pequeños municipios, facilitar-les el cobro coactivo y dotarlos de unmanual de procedimientos administrati-vos y legales.

Pero atrás quedó que el pequeñomunicipio, en especial el de la “Otra Co-lombia”, ya ha puesto, y bastante, de suparte, así que la nación también debe po-ner de la suya. Verdad que amarrar lastransferencias al sólo monto de los ingre-sos corrientes dificulta el ajuste en el nivelcentral y ayuda a perpetuar las inequida-des e ineficiencias en el gasto regional; perotambién verdad que el grueso del gastosocial se ejecuta mediante transferencias yque el déficit central se debe en mucho afactores distintos del gasto regional (so-brecarga pensional, gasto militar, endeu-damiento imprudente).

Y así, aunque el Acto Legislativo 01del 2001 abrió el debate sobre cómo sa-near el fisco, sus dudosos resultados ame-ritan un nuevo y más cuidadoso examendel asunto. Con la Ley 715 de 2001, elgobierno abrió la posibilidad de reorien-tar las transferencias de financiar la ofertapara subsidiar la demanda. Aquí existe laoportunidad de introducir elementos deeconomía, eficiencia y equidad, en el mar-co de una mayor autonomía local y parti-cipación ciudadana. En todo caso, el éxitodel proceso de “ajuste” de las transferen-cias depende de la confianza mutua de losactores, la credibilidad de las propuestas y

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la transparencia de intenciones, elemen-tos que no han estado presentes en esfuer-zos previos.

3.6.3. Servicios sociales

En todas partes, pero más, si cabe, en la“Otra Colombia”, la nación debe subsi-diar programas y proyectos de alta cober-tura y de impacto claramente distributivo,como son:

• La salud preventiva, ambiental y repro-ductiva; la nutrición materno- infantily el saneamiento básico, en materia desalud;

• En materia de educación, la primariade calidad, el preescolar para estratospopulares, la secundaria universalista,la técnica por competencias, la superiorde excelencia y la investigación cientí-fico-tecnológica.

• En cambio, la nación debe abstenerse deseguir subsidiando a los estratos altos, aburócratas que se hayan apropiado de laagencia estatal o a políticos-contratistasen hospitales, electrificadotas, ARS ouniversidades de baja calidad y alto cos-to unitario.

• La nación también debe encauzar suasistencia y sus convenios de desempe-ño hacia la recuperación de costos (porejemplo, agua no facturada), hacia ladesclientelización (un gerente de elec-trificadora, por ejemplo, cambia en pro-medio, cada 8 meses) y hacia una mayoreficiencia en el servicio.

3.7. Política territorial

En una perspectiva más general y en eldifícil contexto de la “Otra Colombia”, laspolíticas enderezadas al desarrollo localante todo habrían de reducir la violencia,reforzar la autonomía y aprovechar el po-tencial enorme de las comunidades. Sa-tisfechos estos criterios, se aplicarían demodo coherente y convergente los variosinstrumentos de política a saber:

a. Políticas dirigidas a aumentar la presen-cia del Estado, las cuales implican unacombinación de instituciones de controlsocial (presencia de la fuerza pública, dela justicia y de la hacienda pública, enprimer lugar).

b. Políticas de desarrollo económico:construcción y mejoramiento de infra-estructura, y fomento de actividadesproductivas.

c. Políticas de desarrollo social (aumentodel capital social) centradas en fortale-cer el tejido social, educación, salud, se-guridad social, cultura y esparcimiento.

d. Políticas de control de los cultivos ilíci-tos con un componente internacional(apoyo de los consumidores a las ini-ciativas de sustitución, por ejemplo),subsidios a la agricultura, vinculaciónefectiva al mercado nacional, y en ge-neral, fomento de las alternativas via-bles para sustituir la economía ilegal.

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3.8. Los cambios en el centro

En consecuencia con lo anterior, el centrodebe dejar de estorbar a las regiones. De-jar de estorbar significa menos papeleo,menos tardanza en las respuestas y menosintermediarios serruchando. Significa de-jar que en un pueblito existan concejalesad honorem, y no la burocracia que la leyordena y que le cuesta un mínimo de 500millones de pesos cada año. Significa quelas obras locales puedan contratarse conlas comunidades organizadas y con un ré-gimen menos engorroso que el de la Ley80 o de Contratación. Significa cambiarel control sobre los medios por el controlsobre los resultados, pasar de las asigna-ciones rígidas y los manuales prolijos alacuerdo sobre metas vigiladas.

El nuevo pacto llevaría a cambios enla estructura del sector público. Un Minis-terio de Agua y Saneamiento, por ejemplo,para que el rubro tenga doliente, como lotienen salud y educación. O, por ejemplo,una concertación presidente-gobernador-alcalde en asuntos de seguridad ciudadana.O un nuevo modo de coordinación, paraque no sigamos planeando por sectores yviviendo por regiones. O, en fin, un nuevofederalismo, donde las regiones tengan po-der político, no apenas administrativo.

CONCLUSIÓN

La experiencia colombiana y en generallas sociedades en conflicto, muestracómo las comunidades bien integradas

(con identidad, solidarias, de interaccio-nes intensas e institucionalizadas) resis-ten mejor que otras la penetración delos factores de violencia. Estas comuni-dades pueden combatir mejor la corrup-ción y con eso no sólo salvan recursospara el bien común, sino que aumentanla legitimidad del Estado. En suma, unacombinación de medidas de fuerza pre-ventiva y de fortalecimiento de los lazosde las comunidades puede resultar enuna gobernabilidad acrecentada y en unamejor democracia local. El desafío estáen combinar fuerza, desarrollo social,participación popular e inclusión de lasmayorías en la vida institucional paraque la “Otra Colombia”, la Colombia mar-ginada, sea parte y sea arte de la Colombiaque decide.

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documento son los siguientes:

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