La CELAC. 2015. Observatorio PI

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La Comunidad de Estados Latinoameri-canos y Caribeos (CELAC) contina despertando sentimientos encontrados en la regin, particularmente despus de su III Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno llevada a cabo en Costa Rica en 2015. A grandes rasgos podra sea-larse que existen en la regin al menos tres visiones sobre lo que se espera de

esta institucin internacional: la visin anti-imperialista / anti-hegemnica; la visin pragmtica, y la visin de oposi-cin. La visin anti-imperialista se identifica y reconoce en la causa latinoamericana y caribea en el sentido de desprenderse de la influencia y hegemona estadouni-

La CELAC: entre cambios identitarios y una mayor institucionalizacin

Marco Vinicio Mndez Coto

Anlisis Semanal No. 1, 13 febrero de 2015

A n l i s i s

semanal No.1 -13 de febrero 2015

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Anlisis Poltico No. 5, 7 de enero de 2015

dense, pero tambin media una crtica a las polticas neoliberales promovidas des-de el centro, y proclama una causa anti-capitalista. La visin pragmtica es encabezada por aquellos sectores que ven la CELAC co-mo un complemento a la arquitectura hemisfrica y no como una institucin que busque suplantar a la OEA, le reco-nocen como un espacio para converger intereses y cuestiona el individualismo o el multilateralismo restringido que algu-nos actores pretenden en trminos de alianzas o bloques. Finalmente, un sector muy diverso consi-dera que -por razones ideolgicas, polti-cas o burocrticas-, ms instancias incre-mentarn la anarqua de concentracin regional (Castillo, 2014) y reproducirn prcticas poco beneficiosas para sus pueblos, no solamente por el derroche de los recursos, el traslape interinstitucional sino adems por la ausencia de una agenda clara que permita, desde esos criterios, resolver los verdaderos proble-mas de Amrica Latina y el Caribe. Estas visiones encontradas respecto de lo que se desea sobre la regin afectan la construccin de una identidad comn y la legitimidad de los valores sobre los cua-les se busca edificar la institucin. Como todo fenmeno social, la complejidad y diversidad someten a prueba las iniciati-vas multilaterales, que adems se enmar-can en un contexto histrico y de poder

especfico. Cabe preguntarse consecuentemente, cmo afectan los cambios, divergencias y convergencias identitarios, la construc-cin de una institucin internacional?, cul son las caractersticas del equilibrio de poder en el hemisferio? y cules son las posibilidades de institucionalizacin / legalizacin que enfrenta la CELAC? Pa-ra ello a continuacin se ofrecen algunas ideas para introducir la discusin. Cambios identitarios de altas revolu-ciones La regin latinoamericana y caribea cre-cientemente se auto-reconoce por su naturaleza pluri-tnica y multicultural. Ms all de reivindicar la herencia histri-ca mestiza del continente lo que tambin se observa es un creciente reconocimien-to de las distintas formas de mirar y pen-sar el mundo, y en consonancia de las diversas agendas y causas que cada pueblo plantea. En la segunda dcada del siglo XXI estos cambios se pueden caracterizar por sus altas revoluciones, en el sentido de que, cada vez y con mayor velocidad los con-ceptos, ideas, estereotipos e imgenes que se tienen sobre la dinmica regional, cambian, y consistentemente se requie-ren nuevos lentes para interpretar, valo-rar y analizar los posibles escenarios a futuro.


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Como primer ejemplo de los cambios que reflejan esta dinmica se encuentra el eventual establecimiento de relaciones diplomticas entre Estados Unidos y Cu-ba. Cuba ha sido un bastin para la opo-sicin a las polticas estadounidenses en Amrica Latina, mentor ideolgico de los procesos revolucionarios en Sudamrica y pilar en la constitucin y consolidacin de la CELAC (adems mantuvo su Presi-dencia Pro Tempor durante el 2013). La posible restauracin de las relaciones diplomticas entre ambos pases tiene significativos efectos identitarios -de all la importancia brindada al tema durante la III Cumbre de la CELAC-, entre ellos se puede mencionar su posible asistencia a la Cumbre de las Amricas a celebrar-se en Panam durante el 2015. La asis-tencia de Cuba a un espacio de concerta-cin interamericano reflejara una trans-formacin de las relaciones hemisfricas, pues la oposicin cubana a la OEA y sus instancias derivadas reflejaban la visin de franca oposicin al esquema de domi-nacin y hegemona diseado por Esta-dos Unidos. Si bien es cierto resulta especulativo es-perar una reintegracin de La Habana al sistema interamericano, obstaculizada adems por la Carta Democrtica que exige transformaciones del sistema polti-co cubano, lo cierto del caso es que la atencin del encuentro relaja y relativiza la fuerza ideolgica y discursiva de oposi-cin que reflejaba la CELAC (visin anti-

imperialista), adems de dar paso a la idea de que nuevos tiempos pueden im-perar en las relaciones polticas continen-tales (visin pragmtica). Estos cambios afectan la identidad y los discursos de la regin, poniendo la arena interamericana como punto de encuentro en el cual se podran ventilar las pugnas ideolgicas, econmicas y polticas, sien-do a su vez una inyeccin de relevancia para un organismo que en las ltimas dcadas ha ido perdiendo legitimidad. Este cambio en los discursos y las identi-dades tambin puede tornar menos via-ble la construccin de nuevos espacios de concertacin hemisfricos (como CE-LAC), toda vez que los argumentos polti-cos pierdan fuerza frente a la nueva reali-dad continental. Aunado a estas transformaciones de la alta poltica hemisfrica se continan en-contrando resabios de desconfianza en-tre el Caribe (anglfono) y la Amrica Latina. Como seala Kirton (2011) a lo largo de la historia han existido percep-ciones negativas entre ambas regiones, entre sus razones se encuentran la herencia colonial y la significativa influen-cia cultural, poltica y econmica extrarre-gional en el Caribe, su tarda indepen-dencia y la toma de posturas impopulares en el imaginario latinoamericano, como el soporte al Reino Unido durante la Guerra de las Malvinas (hoy en da en el marco de la CELAC ms bien apoyan los dere-chos soberanos e intereses argentinos).





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Esas percepciones negativas influyeron en la tarda incorporacin de las naciones caribeas en la OEA ante el temor de que esto se constituyese en una va para la influencia de actores extrarregionales sobre la agenda interamericana; a su vez, desde el Caribe se tema el arrolla-miento cultural que los lazos continenta-les podran implicar a su dinmica, consi-derando la vulnerabilidad de su escasa poblacin y de su geografa. Si bien es cierto se percibe que esas des-confianzas han sido superadas en el mar-co de los nuevos regionalismos, el papel de Barbados durante la III Cumbre de la CELAC podra revivir esa dinmica, al bloquear la adopcin consensuada de la Declaracin poltica de Beln por estar en desacuerdo con que la misma establezca la CELAC como el mecanismo de dilo-go y concertacin poltica, ante eventua-les roces con CARICOM. Adems de estos procesos que afectan la dinmica identitaria y consecuente-mente las expectativas e intereses res-pecto a la configuracin de la CELAC como institucin internacional, deben agregar los avances en la negociacin de la paz en Colombia y el hecho de que Amrica Latina vive una fase con matices de cooperacin y estabilidad interestatal, principalmente al resolver las pugnas emergentes en el marco institucional, tanto regional (UNASUR y MERCOSUR principalmente) como internacional

(diferendos limtrofes en sede de la Corte Internacional de Justicia). Los balances interamericanos actua-les En el nivel hemisfrico las relaciones internacionales se han caracterizado, desde la revolucin bolivariana, por una constante confrontacin en la bsqueda de un nuevo orden en el nivel continental (ALBA v ALCA) y en el nivel mundial (Unipolarismo-Multipolarismo). Desde el punto de vista del continente americano existen dos tesis sostenidas desde la Universidad Nacional de Costa Rica: la primera de ellas consiste en la bsqueda de una desconexin frente a la dominacin continental que Estados Uni-dos ha ejercido como potencia hegemni-ca, para ello se reflexion sobre la geo-poltica americana caracterizada como dos islas en confrontacin ideolgica, poltica y econmica. A partir del Canal de Panam la Isla del Norte (Amrica Central, Caribe y Norteamrica) domina-da por Estados Unidos; la Isla del Sur (Sudamrica) con procesos revoluciona-rios y populares que propugnan por un desarrollo autnomo y soberano. La segunda tesis consiste en enmarcar las relaciones americanas en un contexto histrico de dominacin y resistencia. El Panamericanismo vs el Latinoamericanis-mo. La primera de ellas refleja el proceso de dominacin ideolgica continental que





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Estados Unidos ha articulado desde su industrializacin a finales del Siglo XIX. En ese marco se constituy una arquitec-tura interamericana que le fuese favora-ble para imponer sus condiciones, tal fue el caso de la Organizacin de Estados Americanos al culminar la segunda gue-rra mundial mediante el Pacto de Bogot. Por el contrario, el Latinoamericanismo expresaba el deseo de unidad y defensa comn latinoamericana auspiciada por el pensamiento del libertador Bolvar as como diversos prceres antiimperialistas de la regin (visin anti-imperialista / anti-hegemnica), lo que se traducira con-temporneamente en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC) como espacio de concertacin y dilogo poltico que excluye a Estados Unidos y Canad. Estas visiones geopolticas e ideolgicas en la regin han fundamentado diversos regmenes de integracin y de defensa, desde el punto de vista econmico el AL-BA, MERCOSUR, Alianza del Pacfico y el ALCA; desde el punto de vista de la seguridad se debate entre los complejos de seguridad regional como la UNASUR o la predominancia de los intereses de la superpotencia americana traducidos en CARSI, Proyecto Mesoamrica y el es-quema de bases militares en el continen-te, delimitando con cierta claridad las es-feras de influencia de los principales lde-res latinoamericanos: Brasil en el Sur y a Mxico en el Norte.

CELAC como institucin internacional Las instituciones internacionales son conjuntos de reglas persistentes y co-nectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y confi-guran expectativas (Keohane, 1986). La CELAC es el resultado de la transforma-cin de mecanismos polticos multilatera-les cuyo sentido ha sido la resolucin de disputas, discusin y creacin de consen-sos en el nivel regional, cuyas experien-cias previas se derivan de los Grupos de Contadora y de Apoyo, posteriormente en el Grupo de Ro, y finalmente su funda-cin en Mxico en el ao 2010. Como institucin internacional posee re-glas implcitas de comportamiento al no existir un tratado constitutivo y basarse ms bien en una serie de declaraciones polticas que demandan pocos compromi-sos. Al poseer reglas implcitas existe capacidad para ensanchar su marco de entendimiento, pues las conductas espe-radas de los actores pueden ser quebran-tadas al ser bajos sus costes en trminos de la reputacin y la confiabilidad, adems de sujetarse a la moralidad inter-nacional imperante. Esas expectativas de comportamiento, al ser implcitas, permi-ten el cuestionamiento de las prcticas y precedentes supuestamente instaurados. Es decir, desde la lgica del instituciona-lismo neoliberal es posible hablar en trminos de mayor o menor institucionali-





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zacin, dependiente ello no solamente de los entendimientos compartidos sino tam-bin de existencia de reglas y normas explcitas que prescriban conductas. De esa manera, un foro poltico como la CE-LAC es una institucin internacional es-casamente institucionalizada, contrario sensu la Organizacin de Estados Ameri-canos, por ejemplo, al poseer una serie de tratados constitutivos, reglas y proce-dimientos formales, es una institucin internacional altamente institucionalizada. Las consecuencias prcticas e interpreta-tivas de la mayor o la menor instituciona-lizacin que se encuentre en una institu-cin internacional indican por una parte las sendas que se pueden transitar para hacer de las conductas ms previsibles, aumentar los compromisos y los costos de su irrespeto, y por otra parte compren-der cmo se cuestionan con mayor liber-tad los valores y fundamentos del meca-nismo en cuestin. As por ejemplo, el quebranto por parte de Nicaragua de la conducta esperada en el marco de reglas implcitas de la III Cumbre de la CELAC es mnimo, pues ms all de vulnerar los principios socia-les en apariencia dominantes, ms bien les cuestiona y abre nuevos portillos que hacen ms laxos los compromisos pre-vios. De all la preocupacin de los Presi-dentes Sols y Correa del establecimiento de un precedente nefasto o del irrespe-to de las prcticas reconocidas como legtimas para el comportamiento dentro

de la Comunidad. Por otra parte, la menor o mayor institu-cionalizacin de un mecanismo implica, consecuentemente, que para moverse del eje inferior (poca) al eje superior (mayor) se deben crear reglas y normas explcitas traducidas en un tratado inter-nacional -como parte del derecho interna-cional pblico-. Un tratado internacional generar una organizacin que podr poseer o no una burocracia tcnica, pol-tica o / y ejecutiva, incluyendo mecanis-mos de resolucin de controversias. De all que todas las instituciones internacio-nales sean diferentes en trminos de su alcance y conductas esperadas de los Estados (ttina, 2001). Ahora bien, cabe preguntarse sobre las posibilidades de institucionalizar a la CE-LAC mediante reglas y normas explcitas, que permitan hacer ms previsibles las conductas de los Estados y reducir la posibilidad de desafiar los valores y prin-cipios sociales en los que se fundamenta. Al iniciar la III Cumbre de la CELAC en Costa Rica el Vicecanciller Alejandro So-lano manifest que se prevea una decla-racin en la que se evita la transicin de un foro de dilogo hacia un organismo internacional, es decir, hacia una mayor institucionalizacin. Esta visin de no crear un nuevo organismo en el caso costarricense ha sido continua, pues des-de la administracin Arias se determin que la CELAC no debe restar protagonis-




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mo a la OEA, y que este no es un espa-cio del cual se deriven consecuencias poltico-ideolgicas (visin pragmtica), rescatando ms bien el principio de com-plementariedad. Aun as es evidente que existen Estados miembros de la Comunidad que s dese-an el establecimiento de reglas y normas explcitas y consecuentemente transfor-mar el foro poltico en un organismo inter-nacional, de all que el tema est en la agenda. Al consultarse al Presidente Co-rrea sobre la posibilidad de desarrollar los dilogos para dotar de un tratado consti-tutivo a la CELAC durante su Presidencia Pro Tempor en 2015 manifest que no pues es un espacio diferente, es un es-pacio de dilogo poltico, pero por ese dilogo podemos ponernos metas, armo-nizar polticas y llegar a consensos mni-mos (Presidencia Repblica de Ecuador, 2015). En esta lgica la dinmica institucional conlleva a los pesos y contrapesos en trminos de la agenda de discusin de cara a la dotacin de la CELAC o no de mayor institucionalizacin desde el punto de vista normativo. Este punto es particu-larmente relevante considerando la re-ciente inauguracin de la sede de la UNASUR en Quito como parte de las nuevas dinmicas de seguridad hemisf-rica, reflexionadas desde la teora de los complejos regionales de seguridad (Frasson y Pieros, 2014). A pesar de lo anterior debe hacerse notar

que la UNASUR no se reconoce como una alianza militar al no expresar su tratado constitutivo la asistencia mutua asegurada en caso de una agresin blica, e indicar en sus prembulo el reconocimiento de la nor-mativa del sistema universal (Naciones Uni-das) as como del sistema hemisfrico (OEA), criterio fundamental para la partici-pacin de Colombia. Reflexin final Como es notable existe una diversidad de perspectivas sobre el papel y el rumbo de la CELAC. Esta diversidad se refiere por una parte a las tres visiones propuestas sobre la integracin regional; a los escenarios de poder en el hemisferio que pueden dar o no viabilidad a la creacin de nuevas reglas, normas e instituciones; y a los intereses de los Estados respecto al papel que tendra la Comunidad en el marco de la arquitectura hemisfrica existente. La regin debe continuar siendo pensada en una dinmica de profundas transforma-ciones y cambios que pueden afectar los discursos y la articulacin de bloques sub-regionales, tanto por los relevos de lideraz-gos mediante procesos democrticos o de la transformacin de referentes histricos e ideolgicos que resten o sumen capacidad argumentativa a determinados actores. Si bien es cierto la Comunidad se encuen-tra en una fase inicial de su institucionaliza-cin, debe reconocerse la creciente discon-formidad social con la diplomacia de cum-bres y el multilateralismo ineficaz que se


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ha denotado en la regin en los ltimos aos, lo que demanda transitar hacia dinmicas cooperativas con mayores controles en el cumplimiento de los acuerdos, compromisos nacionales refle-jados en metas y unidad cuando se traten de socavar los pilares que con tanto es-fuerzo y trabajo se erigen. Referencias bibliogrficas Attin, F. (2001). El sistema poltico glo-

bal. Introduccin a las relaciones internacionales. Madrid: Paids.

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Keohane, R. (1984). Despus de la

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Kirton, M. (2011). La comunidad caribea en el hemisferio: caminos alternati-vos hacia la integracin regional. En: Martnez, M. y Laguardia, J. (eds). El Caribe en el Siglo XXI. Coyunturas, perspectivas y desaf-os. Editorial de Ciencias Sociales: La Habana.

Mndez, M. (2014). La nueva poltica esta-dounidense hacia Cuba: cambio en las polticas interamericanas? Disponible: http://www.revistapaquidermo.com/archives/11245

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