La Città metropolitananella pianificazione e nel governo del

territorio

Politecnico di Torino – II Facoltà di ArchitetturaCorso di Laurea magistrale in

Pianificazione Territoriale, Urbanistica, e Paesaggistico-ambientale

A.A. 2012-2013 – Sessione di settembre

Studente laureando: Roberto FERRARA

Relatore:Prof. Carlo Alberto BARBIERI

La Città metropolitana nella pianificazione e nel governo del territorio Slide 1

Gli obiettivi:• Ricostruire i contesti normativi e la gamma degli strumenti disponibili• Proporre alcune linee guida per la pianificazione metropolitana nel nuovo contesto

Il tema:La Città metropolitana a livello nazionale e nei due contesti di Torino e Genova

La struttura:La tesi è articolata in 3 parti:1 Un’analisi critica del percorso storico della questione

metropolitana in Italia e dell’ente istituzionale della Città metropolitana

2 Il quadro della situazione attuale (Città metropolitana ed altri strumenti sviluppati per il governo del territorio metropolitano)

3 I percorsi dei due casi-studio ed i relativi ragionamenti

Unioni di Comuni

Pianificazione comprensoriale

Pianificazione intercomunale metropolitana

Progetti unitari di annessioni comunali

Pianificazione territoriale di

coordinamento nazionale e regionale

Cosa è cambiato nel frattempo nel governo del territorio metropolitano? Slide 2

Progetto ‘80

Consorzi di Comuni

Unioni di Comuni

Pianificazione comprensoriale

Pianificazione intercomunale metropolitana

Progetti unitari di annessioni comunali

Pianificazione territoriale di

coordinamento nazionale e regionale

Progetto ‘80

Consorzi di Comuni

Cosa è cambiato nel frattempo nel governo del territorio metropolitano? Slide 2

Pianificazione territoriale di

coordinamento provinciale

Conferenze metropolitaneed associazioni di comuni

Pianificazione strategica Agenda

urbana nazionale

Innovazione degli strumenti della pianificazione

locale

Perequazione territoriale

L’evoluzione normativa dell’ente Città metropolitana negli anni ‘90 e 2000 Slide 3

Legge 142/1990 - Il debutto nella riforma delle autonomie localiCogenza della normativa: limiti temporali definiti, eventuale intervento sostitutivo statalePerimetrazione da parte delle Regioni; ruolo consultivo degli altri enti localiLegge 436/1993 - Da ente obbligatorio ad ente facoltativoNessun cambiamento nell’iter proceduraleSlittamento dei tempi

Legge 265/1999 - Nuova procedura istitutiva e nuove caratteristicheProposta di perimetrazione e di definizione delle funzioni da parte di Comuni o ProvinciaNecessaria doppia approvazione regionale e stataleRiforma del Titolo V della Costituzione (2001) - Pari dignità con gli altri enti localiCM non più come provincia atipicaDotazione di potestà statutaria e regolamentare, funzioni, autonomia finanziariaLegge 131/2003 - L’attuazione della riforma costituzionaleIntroduzione del principio di sussidiarietà: ai Comuni le funzioni non altrimenti attribuiteMandato al Governo per individuazione funzioni, risorse e rapporto con gli altri entiLegge 42/2009 - Una disciplina transitoria nella riforma del federalismo fiscalePerimetrazione da parte di Comuni e Province; funzioni già stabiliteRegione con ruolo unicamente consultivo nell’iter procedurale

1990

1995

2000

2005

2010

Perché le Città metropolitane non si sono concretizzate finora? Slide 4

2 ordini di motivazioni

Da parte dello Stato:

Poca coerenza ed incisività nell’azione legislativa:- Dicotomia centralismo-

federalismo- Mancanza di una politica

urbana nazionale- Interesse legato a situazioni

contingenti (es: spending review)

Da parte degli Enti locali:

Reticenza ad adeguare in maniera efficace strumenti e politiche ai cambiamenti in atto:- Scarsa comprensione della

portata innovativa- Volontà politica di non

modificare i rapporti di potere esistenti

Solo 4 città (Genova, Venezia, Bologna, Firenze) su 10 hanno provveduto agli adempimenti di legge ma non è comunque mai seguita l’istituzione dell’ente.

Al contrario molti sono stati gli altri strumenti di governo metropolitano applicati diffusamente nei diversi contesti.

Il rilancio della Città metropolitana: l’evoluzione recente della normativa Slide 5

06/2012 01/2013 06/2013

Il contesto

L’iniziativa legislativa statale

Le risposte operative locali

Crisi economica e finanziaria: necessità di revisionare la spesa pubblica

Governo Monti Governo Letta

Legge 135/2012 Spending review bis

Legge 228/2012

Eventuale prosecuzione volontaria dei lavori

Clima di incertezza

Dichiarazione incostituzionalità legge 135/2012

D.l. 188/2012

Ddl costituzional

eDdl

ordinamentale

Istituzione Conferenze

metropolitane e lavori per l’

elaborazione dello statuto

Limiti e prospettive dell’attuale situazione Slide 6

Limiti

Incertezza sullo scenario futuro e poco tempo a disposizioneDimensione territoriale imposta e non individuata localmente in base a specificità di territorio e governance istituzionaleForte carenza di indirizzi e direttive su forma e contenuti dell’inedita pianificazione metropolitanaInterruzione del percorso di avvicinamento che si era intrapreso localmente attraverso le Conferenze metropolitane

Statuto non più partecipato dai comuni ma redatto dall’organo stesso

Prospettive

Fine del dibattito geografico- funzionale, causa di conflitti e situazioni di stallo Possibilità di concentrare il dibattito sull’aspetto tecnico e politico finora carenteContesto istituzionale già strutturato ed attivo nel campo della pianificazione (Provincia)Natura di ente elettivo di secondo grado Collegamento diretto con i contesti localiPossibilità di differenziazione locale della proposta nazionale attraverso la redazione degli statutiConcomitanza con la nuova stagione di programmazione FSE

Quale forma e quali contenuti per il futuro Piano Territoriale Metropolitano? Slide 7

Alcune proposte:Piano strutturale redatto dalla Città metropolitana; piano operativo e regolamento urbanistico, conformi ad esso, redatti da Comuni o Unioni di Comuni

Piano strategico come strumento ordinario di pianificazione, ma con caratteristiche e ruolo rispetto agli altri strumenti di pianificazione da valutare a seconda del contesto e dell’evoluzione storica del processo di pianificazione strategica

Organizzazione dei piccoli Comuni in Unioni di Comuni per avere più rappresentanza in sede metropolitana e poter svolgere più efficacemente le proprie funzioni (fra cui la redazione dei piani operativi)

Attenzioni specifiche verso l’area metropolitana ma non esclusive (necessità di coordinarne le politiche con le esigenze dell’intero territorio, comprese le aree meno urbanizzate)

Le caratteristiche dei due territori Slide 8

Dimensione: 6 829 kmqPopolazione: 2 254 720 ab.N° comuni compresi: 315Popolazione comune capoluogo: 873.166 ab.

Dimensione: 1 839 kmqPopolazione: 851 922 ab.N° comuni compresi: 67Popolazione comune capoluogo: 581 662 ab.

Posizione geografica vantaggiosa e territorio prevalentemente pianeggianteSviluppo classico a corone concentriche (cinture)Linee di forza dello sviluppo insediativo lungo le principali vie di comunicazione

Posizione macrogeografica vantaggiosa ma massiccia presenza di ostacoli morfologiciSviluppo lineare lungo la costa e le principali vallateDistinzione fra le principali direttrici di sviluppo infrastrutturale (nord-sud) e di sviluppo insediativo (est-ovest)

Il Comune capoluogo non ha subito adeguamenti

Ridimensionamento del Comune capoluogo nel 1926 con l’annessione di 19 Comuni

TORINO GENOVA

L’evoluzione del dibattito e degli strumenti per il governo dell’area metropolitana

Slide 9

L’esperienza comprensoriale

Il dibattito per l’adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana

1960

1970

1980

1990

2000

2010

PTCP e PTC2

Il 1° piano strategico; Conferenza metropolitana; Torino internazionale

Proposta ILRES e studi preliminari per il 2° PRG del Comune di GenovaSchema di piano della Regione Liguria

PTC regionale degli insediamenti produttivi dell’area centrale ligureIl dibattito per l’adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana

PTCP e PTC2020

Il 2° piano strategico PUC del Comune di Genova (livello territoriale di area vasta)

Studi dell’IRES Piemonte

La Conferenza metropolitana in attuazione alla legge 135/2013

Il 3° piano strategico; da Torino internazionale a Torino strategica

Sintesi ed analisi dei due percorsi - Torino Slide 10

- Forte contrapposizione Comune di Torino – Provincia- Grande vivacità nella sperimentazione di soluzioni cooperative deboli (es: piano

strategico, Conferenza metropolitana), sia basate su presenza e leadership del Comune di Torino, sia su rapporti fra altri Comuni dell’area metropolitana

- Insofferenza verso soluzioni rigide e strutturate (es: adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana)

I due ambiti metropolitani prevalenti nel dibattito

Le caratteristiche principali del percorso

Sintesi ed analisi dei due percorsi - Genova Slide 11

- Dibattito metropolitano dal carattere più progettuale che funzionale/gestionale- Scarsa cooperazione volontaria fra Comune capoluogo e Comuni limitrofi ma

volontà condivisa di una soluzione strutturale- Forte predominio del Comune capoluogo sul resto del territorio- Recente intensificazione delle iniziative di cooperazione fra gli altri Comuni

I due ambiti prevalenti

Le caratteristiche principali del dibattito

Linee guida per la pianificazione metropolitana nei due contesti Slide 12

Governo della duplice dimensione: area metropolitana ed intera provincia Piano strategico e strutturale della Provincia con approfondimenti settoriali per l’area metropolitana (es: trasporti, infrastrutture,…)

Pianificazione urbanistico-operativa e di regolazione dell’uso del suolo ai Comuni

Forte collaborazione con il piano strategico attuale per le politiche di settore dell’area metropolitana

Impegno nella limitazione del consumo del suolo grazie all’azione più incisiva rispetto alla provincia

PTCP2020, già avviato verso la nuova prospettiva metropolitana, come punto di partenza Da piano di coordinamento a piano strutturale

Azione suddivisa in aree omogenee per governare le tre principali dinamiche (capoluogo ed area metropolitana ristretta; costa; entroterra)

Costruzione di una rete di cooperazione intercomunale locale ora poco presente e valorizzazione della Conferenza dei sindaci

Necessità di intese strategiche con Savonese ed Oltregiovo