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La Città metropolitananella pianificazione e nel governo del
territorio
Politecnico di Torino – II Facoltà di Architettura
Corso di Laurea magistrale inPianificazione Territoriale, Urbanistica, e Paesaggistico-
ambientale
A.A. 2012-2013 – Sessione di settembre
Studente laureando: Roberto FERRARA
Relatore:Prof. Carlo Alberto BARBIERI
La Città metropolitana nella pianificazione e nel governo del territorio Slide 1
Gli obiettivi:
• Ricostruire i contesti normativi e la gamma degli strumenti disponibili
• Proporre alcune linee guida per la pianificazione metropolitana nel nuovo contesto
Il tema:
La Città metropolitana a livello nazionale e nei due contesti di Torino e Genova
La struttura:
La tesi è articolata in 3 parti:
1 Un’analisi critica del percorso storico della questione metropolitana in Italia e dell’ente istituzionale della Città metropolitana
2 Il quadro della situazione attuale (Città metropolitana ed altri strumenti sviluppati per il governo del territorio metropolitano)
3 I percorsi dei due casi-studio ed i relativi ragionamenti
Unioni di Comuni
Pianificazione comprensoriale
Pianificazione intercomunale metropolitana
Progetti unitari di annessioni comunali
Pianificazione territoriale di
coordinamento nazionale e regionale
Cosa è cambiato nel frattempo nel governo del territorio metropolitano? Slide 2
Progetto ‘80
Consorzi di Comuni
Unioni di Comuni
Pianificazione comprensoriale
Pianificazione intercomunale metropolitana
Progetti unitari di annessioni comunali
Pianificazione territoriale di
coordinamento nazionale e regionale
Progetto ‘80
Consorzi di Comuni
Cosa è cambiato nel frattempo nel governo del territorio metropolitano? Slide 2
Pianificazione territoriale di
coordinamento provinciale
Conferenze metropolitaneed associazioni di comuni
Pianificazione strategica
Agenda urbana
nazionale
Innovazione degli strumenti della pianificazione
locale
Perequazione territoriale
L’evoluzione normativa dell’ente Città metropolitana negli anni ‘90 e 2000 Slide 3
Legge 142/1990 - Il debutto nella riforma delle autonomie localiCogenza della normativa: limiti temporali definiti, eventuale intervento sostitutivo statalePerimetrazione da parte delle Regioni; ruolo consultivo degli altri enti localiLegge 436/1993 - Da ente obbligatorio ad ente facoltativoNessun cambiamento nell’iter proceduraleSlittamento dei tempi
Legge 265/1999 - Nuova procedura istitutiva e nuove caratteristicheProposta di perimetrazione e di definizione delle funzioni da parte di Comuni o ProvinciaNecessaria doppia approvazione regionale e stataleRiforma del Titolo V della Costituzione (2001) - Pari dignità con gli altri enti localiCM non più come provincia atipicaDotazione di potestà statutaria e regolamentare, funzioni, autonomia finanziariaLegge 131/2003 - L’attuazione della riforma costituzionaleIntroduzione del principio di sussidiarietà: ai Comuni le funzioni non altrimenti attribuiteMandato al Governo per individuazione funzioni, risorse e rapporto con gli altri entiLegge 42/2009 - Una disciplina transitoria nella riforma del federalismo fiscalePerimetrazione da parte di Comuni e Province; funzioni già stabiliteRegione con ruolo unicamente consultivo nell’iter procedurale
1990
1995
2000
2005
2010
Perché le Città metropolitane non si sono concretizzate finora? Slide 4
2 ordini di motivazioni
Da parte dello Stato:
Poca coerenza ed incisività nell’azione legislativa:
- Dicotomia centralismo-federalismo
- Mancanza di una politica urbana nazionale
- Interesse legato a situazioni contingenti (es: spending review)
Da parte degli Enti locali:
Reticenza ad adeguare in maniera efficace strumenti e politiche ai cambiamenti in atto:
- Scarsa comprensione della portata innovativa
- Volontà politica di non modificare i rapporti di potere esistenti
Solo 4 città (Genova, Venezia, Bologna, Firenze) su 10 hanno provveduto agli adempimenti di legge ma non è comunque mai seguita l’istituzione dell’ente.
Al contrario molti sono stati gli altri strumenti di governo metropolitano applicati diffusamente nei diversi contesti.
Il rilancio della Città metropolitana: l’evoluzione recente della normativa Slide 5
06/2012 01/2013 06/2013
Il contesto
L’iniziativa legislativa statale
Le risposte operative locali
Crisi economica e finanziaria: necessità di revisionare la spesa pubblica
Governo Monti Governo Letta
Legge 135/2012 Spending review bis
Legge 228/2012
Eventuale prosecuzione volontaria dei lavori
Clima di incertezza
Dichiarazione incostituzionalità legge 135/2012
D.l. 188/2012
Ddl costituzional
eDdl
ordinamentale
Istituzione Conferenze
metropolitane e lavori per l’
elaborazione dello statuto
Limiti e prospettive dell’attuale situazione Slide 6
Limiti
Incertezza sullo scenario futuro e poco tempo a disposizione
Dimensione territoriale imposta e non individuata localmente in base a specificità di territorio e governance istituzionale
Forte carenza di indirizzi e direttive su forma e contenuti dell’inedita pianificazione metropolitana
Interruzione del percorso di avvicinamento che si era intrapreso localmente attraverso le Conferenze metropolitane
Statuto non più partecipato dai comuni ma redatto dall’organo stesso
Prospettive
Fine del dibattito geografico- funzionale, causa di conflitti e situazioni di stallo Possibilità di concentrare il dibattito sull’aspetto tecnico e politico finora carente
Contesto istituzionale già strutturato ed attivo nel campo della pianificazione (Provincia)
Natura di ente elettivo di secondo grado Collegamento diretto con i contesti locali
Possibilità di differenziazione locale della proposta nazionale attraverso la redazione degli statuti
Concomitanza con la nuova stagione di programmazione FSE
Quale forma e quali contenuti per il futuro Piano Territoriale Metropolitano? Slide 7
Alcune proposte:
Piano strutturale redatto dalla Città metropolitana; piano operativo e regolamento urbanistico, conformi ad esso, redatti da Comuni o Unioni di Comuni
Piano strategico come strumento ordinario di pianificazione, ma con caratteristiche e ruolo rispetto agli altri strumenti di pianificazione da valutare a seconda del contesto e dell’evoluzione storica del processo di pianificazione strategica
Organizzazione dei piccoli Comuni in Unioni di Comuni per avere più rappresentanza in sede metropolitana e poter svolgere più efficacemente le proprie funzioni (fra cui la redazione dei piani operativi)
Attenzioni specifiche verso l’area metropolitana ma non esclusive (necessità di coordinarne le politiche con le esigenze dell’intero territorio, comprese le aree meno urbanizzate)
Le caratteristiche dei due territori Slide 8
Dimensione: 6 829 kmqPopolazione: 2 254 720 ab.N° comuni compresi: 315Popolazione comune capoluogo: 873.166 ab.
Dimensione: 1 839 kmqPopolazione: 851 922 ab.N° comuni compresi: 67Popolazione comune capoluogo: 581 662 ab.
Posizione geografica vantaggiosa e territorio prevalentemente pianeggianteSviluppo classico a corone concentriche (cinture)Linee di forza dello sviluppo insediativo lungo le principali vie di comunicazione
Posizione macrogeografica vantaggiosa ma massiccia presenza di ostacoli morfologiciSviluppo lineare lungo la costa e le principali vallateDistinzione fra le principali direttrici di sviluppo infrastrutturale (nord-sud) e di sviluppo insediativo (est-ovest)
Il Comune capoluogo non ha subito adeguamenti
Ridimensionamento del Comune capoluogo nel 1926 con l’annessione di 19 Comuni
TORINO GENOVA
L’evoluzione del dibattito e degli strumenti per il governo dell’area metropolitana
Slide 9
L’esperienza comprensoriale
Il dibattito per l’adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana
1960
1970
1980
1990
2000
2010
PTCP e PTC2
Il 1° piano strategico; Conferenza metropolitana; Torino internazionale
Proposta ILRES e studi preliminari per il 2° PRG del Comune di Genova
Schema di piano della Regione Liguria
PTC regionale degli insediamenti produttivi dell’area centrale ligure
Il dibattito per l’adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana
PTCP e PTC2020
Il 2° piano strategico PUC del Comune di Genova (livello territoriale di area vasta)
Studi dell’IRES Piemonte
La Conferenza metropolitana in attuazione alla legge 135/2013
Il 3° piano strategico; da Torino internazionale a Torino strategica
Sintesi ed analisi dei due percorsi - Torino Slide 10
- Forte contrapposizione Comune di Torino – Provincia- Grande vivacità nella sperimentazione di soluzioni cooperative deboli (es: piano
strategico, Conferenza metropolitana), sia basate su presenza e leadership del Comune di Torino, sia su rapporti fra altri Comuni dell’area metropolitana
- Insofferenza verso soluzioni rigide e strutturate (es: adeguamento alle leggi sulla Città metropolitana)
I due ambiti metropolitani prevalenti nel dibattito
Le caratteristiche principali del percorso
Sintesi ed analisi dei due percorsi - Genova Slide 11
- Dibattito metropolitano dal carattere più progettuale che funzionale/gestionale- Scarsa cooperazione volontaria fra Comune capoluogo e Comuni limitrofi ma
volontà condivisa di una soluzione strutturale- Forte predominio del Comune capoluogo sul resto del territorio- Recente intensificazione delle iniziative di cooperazione fra gli altri Comuni
I due ambiti prevalenti
Le caratteristiche principali del dibattito
Linee guida per la pianificazione metropolitana nei due contesti Slide 12
Governo della duplice dimensione: area metropolitana ed intera provincia Piano strategico e strutturale della Provincia con approfondimenti settoriali per l’area metropolitana (es: trasporti, infrastrutture,…)
Pianificazione urbanistico-operativa e di regolazione dell’uso del suolo ai Comuni
Forte collaborazione con il piano strategico attuale per le politiche di settore dell’area metropolitana
Impegno nella limitazione del consumo del suolo grazie all’azione più incisiva rispetto alla provincia
PTCP2020, già avviato verso la nuova prospettiva metropolitana, come punto di partenza Da piano di coordinamento a piano strutturale
Azione suddivisa in aree omogenee per governare le tre principali dinamiche (capoluogo ed area metropolitana ristretta; costa; entroterra)
Costruzione di una rete di cooperazione intercomunale locale ora poco presente e valorizzazione della Conferenza dei sindaci
Necessità di intese strategiche con Savonese ed Oltregiovo