La Descentralización en El Ecuador

LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADOR

Avatares de un proceso inconcluso

Lautaro Ojeda Segovia

LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADOR

Avatares de un proceso inconcluso

EdicionesAbya-Yala

2000

LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADORAvatares de un proceso inconclusoLautaro Ojeda Segovia

1ra. edicin: Ediciones AbyaYala.Av. 12 de Octubre 14-30 y WilsonCasilla: 17-12-719Telfonos: 506-247 / 562-633 Fax: (593-2) 506-255E-mail: [email protected]

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CEPLAESSarmiento 39-198 y Hugo MoncayoTelfonos: 459-417 / 259-498E-mail: [email protected]

Diagramacin: AbyaYala Editing

ISBN: 9978-04-611-9

Impresin: Sistema DocuTechQuito-Ecuador

Impreso en Quito-Ecuador, 2000

INDICE

Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiPresentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiiiIntroduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xvii

CAPTULO 1Del Estado centralista a uno descentralizado

Inicios de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3poca garciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3Revolucin liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4Revolucin Juliana (9 de julio 1925) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5El boom bananero de los 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Dcada de los 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8El boom del petrleo en el crecimiento del Estado . . . . . . . . . . . . 10Crisis del modelo centralista de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y autonoma 13Reflexiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

CAPTULO 2Elementos conceptuales

Autarqua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Autonoma administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Balcanizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Centralismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Centralizacin y descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24Comunidad autnoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Descentralizacin y autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Desconcentracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Delegacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Estado unitario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28Formas de Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Formas de Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Estado unitario y federal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Reforma del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Modernizacin del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Federalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Participacin social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34Regin, lo regional, la cuestin regional, el regionalismo . . . . . . . 35Regionalismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39Comentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

CAPTULO 3Aspectos normativos

3.1 Legislacin vigente sobre descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . 45 Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto

del Gobierno Central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Reglamento de aplicacin de la Ley Especial del 15% . . . . . . . 46 Constitucin Reformada por la Asamblea Constituyente . . . . 47

3.2 Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente . . . . . . . . . . . 54 Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de la

Repblica. Presentado por el Bloque Legislativo del PRE (Agosto 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Proyecto de Reformas a la Constitucin Poltica de la Repblica. Presentado por el diputado Xavier Neira Menndez (PSC) y otros legisladores (Octubre 1998) . . . . . . . 54

vi / Lautaro Ojeda Segovia

Proyecto de Reforma Constitucional. Presentado por el diputado provincial por el Guayas Ral Gmez Ordeana,PSC (Mayo 1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

3.3 Proyectos de ley relativos a la descentralizacin y autonoma presentados despus de la Asamblea Constituyente . . . . . . . . . . 61

Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas Pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Proyecto de Ley para reformar la Ley Reformatoria de la Ley para la Reforma de las Finanzas Pblicas. Iniciativa de la diputada Susana Gonzlez (Mayo 1999) . . . . . . . . . . . . . 62

Ley de Fortalecimiento Financiero de los Gobiernos Seccionales Autnomos del Rgimen Seccional Dependiente y de otras Entidades Autnomas. Iniciativa del diputado Xavier Neira Menndez (Enero 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

Proyectos de Ley de Juntas Parroquiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos

Indgenas del Ecuador. (Marzo 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 Propuestas de ley de Circunscripciones Territoriales

Afro ecuatorianas (Febrero 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el

Ecuador. Comisin Nacional para la Descentralizacin,las Autonomas y las Circunscripciones Territoriales . . . . . . . 75

Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica Fiscal 77

CAPTULO 4Propuestas y posiciones respecto de la descentralizacin,autonomas, regionalizacin y federalismo

4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (1978-1995) . . . . . . 89 Propuesta de regionalizacin. Junta de Planificacin

y Coordinacin Econmica (JUNAPLA, 1975-1978) . . . . . . . 89 Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara

Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993) . . . . . 91 Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Municipal.

(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen Provincial.

(SENDA, 1993) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

La descentralizacin en el Ecuador / vii

Anteproyecto de Ley de Desarrollo Regional. (SENDA, 1993) 93 Proyecto de Fortalecimiento Municipal. (Banco Ecuatoriano

de Desarrollo, BEDE) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Proyecto de Ley Orgnica de Rgimen Municipal. (Asociacin

de Municipalidades del Ecuador, AME, febrero 1994) . . . . . . 94 Propuesta del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos,

INEC. (Director, Juan Jos Illingworth, 1995) . . . . . . . . . . . . . 95

4.2. Propuestas provenientes de los partidos polticos y de entidades acadmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

Proyecto de Descentralizacin Administrativa y Financiera. (Partido Social Cristiano, noviembre 1994). . . . . 96

Proyecto de Ley de Financiamiento de los Municipios.(Democracia Popular, Ref. No. III-94-13). . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Propuesta de la Universidad Catlica de Guayaquil.(Presentada por el Dr. Csar Coronel Jones). . . . . . . . . . . . . . 98

4.3. Propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones a partir del 22 de marzo de 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Opinin publicada y propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

4.3.1. Propuestas radicales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Regionalizacin o departamentalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Federalismo: Descentralizacin integral y simultnea . . . . . . . 107 Autonomas provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Autonoma provincial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Confederacin de nacionalidades nativas y mestizas . . . . . . . . 114

4.3.2. Propuestas moderadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Autonomas provinciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 Autonomas provinciales a travs de la descentralizacin . . . . 114 Descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 Regionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 Regionalizacin horizontal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Autonomas municipales o posicin municipalista . . . . . . . . . 119 Microrregionalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Microverticalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Profundizacin de la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

viii / Lautaro Ojeda Segovia

4.3.3. Propuestas pragmticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Reforma estatal hacia la descentralizacin . . . . . . . . . . . . . . . . 123 De la descentralizacin a la autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Proceso que combine lo existente con lo posible . . . . . . . . . . . 124 Descentralizacin: que se apliquen las leyes con que el pas

dispone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 Descentralizacin: Fortalecer a los municipios . . . . . . . . . . . . 126 Mancomunidad clave para el desarrollo de las regiones . . . . . 126

CAPTULO 5Proceso y condiciones del debate

5.1. Elementos y condiciones del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

5.2. Condiciones del debate: Participacin, dilogo y concertacin . 136

5.3. Problemas y temores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142Prevalencia de intereses locales por encima de los nacionales . . . 142Regionalismo y terquedad centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143Descentralizacin rgida y autoritaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146Ausencia de sujetos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148La descentralizacin-autonoma como un fin en s misma . . . . . 149

5.4. Temas del debate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150Qu tipo de autonoma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150Qu tipo de descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Autonomas facultativas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153Modelos adecuados a las realidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Destino de las preasignaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Actitud nacional frente a las diferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156Reforzar la situacin financiera de los entes seccionales . . . . . . . . 157Descentralizacin operativa y financiera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

CAPTULO 6PerspectivasVa o no va la descentralizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

6.1. Por qu descentralizar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

La descentralizacin en el Ecuador / ix

El Estado latinoamericano y ecuatoriano es excesivamente centralista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Lo local permite el incremento de la eficiencia, asignacin adecuada de recursos, mejoramiento de la calidad de los servicios y potenciacin de la participacin ciudadana . . . . . 163

En un mundo globalizado, es imperativo fortalecer las economas locales, sin perder de vista el conjunto nacional . . 163

Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin . . . . . . . . . . 164 Minifundizacin municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 Capacidad econmica para asumir responsabilidades y

competencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Quin debe planificar y cmo? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 La descentralizacin desatar, por s misma, procesos de

democratizacin local? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Prdida de confianza en las instituciones, en los dirigentes

y polticos nacionales y locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 Las parroquias rurales como gobierno de base de la

estructura poltico-administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 La descentralizacin debe conjugar la diversidad con la unidad 170 Los procesos de descentralizacin pueden incentivar

conflictos locales y regionales e incluso entrar en competencia con el Estado central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

La participacin ciudadana: un pretexto de manipulacin o un mecanismo de democratizacin? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

6.4. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

Glosario de siglas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

x / Lautaro Ojeda Segovia

RECONOCIMIENTOS

El trabajo que se presenta en este libro ha sido posible con-cluir gracias al apoyo del Centro de Planificacin y Estudios So-ciales, CEPLAES, y en particular de su Director Ejecutivo, Rami-ro Larrea, as como al respaldo oportuno brindado por la Uni-versidad del Pacfico.

Debo resaltar el apoyo de Ivn Balarezo quien, con la asis-tencia de Dayanara Benalczar, con gran paciencia y profesiona-lismo colabor en la puesta al da de la informacin periodsti-ca, en el ordenamiento de la informacin empleada y en la edi-cin del texto completo.

Debo as mismo reconocer las observaciones y criterios rea-lizados a varios captulos por mis hijas Sandy y Paty Ojeda Sal-vador.

A Simn Pachano debo agradecer sus profundas y a vecestajantes opiniones y crticas respecto de varios conceptos y apre-ciaciones personales sobre descentralizacin y autonoma.

Vaya tambin mi reconocimiento a Pablo Cousin y Osval-do Merino por su apoyo en la revisin de algunos captulos.

PRESENTACIN

La discusin respecto a una profunda reforma del Estadotiene ya varios aos de iniciada. Vivimos una etapa marcada porla confrontacin de posiciones respecto a propuestas de moder-nizacin y racionalizacin del sector pblico, junto al fervientedebate respecto al proceso de privatizacin de empresas y servi-cios en manos estatales. Una rpida revisin de lo sucedido has-ta hora permite advertir que se ha avanzado lentamente, sinacuerdos amplios ni un rumbo claro, pero adems, la situacinde inestabilidad e incertidumbre generadas al interior de las ins-tituciones pblicas por los planteamientos en pro y en contra dela privatizacin, han favorecido la profundizacin, cuando no lahan producido directamente, una crisis de institucionalidad sinprecedentes en el pas.

Las posiciones y debates sobre la reforma del Estado toma-ron un matiz adicional a raz de la crisis financiera que se desta-p a finales de 1988. Las propuestas de descentralizacin, auto-noma y, en menor medida las federalistas, recobraron la fuerzaque haban tenido en otros perodos conflictivos de la historiadel pas. Sin embargo, a diferencia de lo sucedido con las pro-puestas hacia la modernizacin del Estado va privatizaciones, enla que se enfrentan posiciones antagnicas y est de por medioel resultado de una consulta popular en la que la tesis de privati-

zacin a ultranza result derrotada en las urnas, en el caso de latransferencia de funciones, responsabilidades y recursos haciaentidades locales existe, en principio, un acuerdo general ( o almenos no se han hecho pblica una posicin contraria). El asun-to se complica cuando se trata de establecer los mecanismos, rit-mos y profundidad que debe tener el proceso. Como LautaroOjeda demuestra a lo largo de este trabajo, las posiciones y opi-niones respecto al tema de descentralizacin autonoma sonmuy variadas y se expresan o toman importancia en una relacindirectamente proporcional a los avatares polticos nacionales, ala cambiante correlacin de fuerzas poltico-regionales y a lasventajas que el uso de estos temas pueda dar a uno u otro sectorentre el electorado. Sin embargo, como seala el autor, existeuna tendencia hacia la racionalizacin de las distintas propues-tas en funcin de dotarlas de una base de viabilidad.

El trabajo es valioso porque sistematiza en pocas pginaspropuestas y opiniones que han madurado y se han definido enun vertiginoso y complicado proceso. Las contribuciones al de-bate, desde la opinin publicada en los medios de comunicacin,principalmente los escritos, ha sido sistematizada en este traba-jo, de tal manera que permite contar con una visin sobre el es-tado de la cuestin sobre autonomas, descentralizacin, regio-nalizacin y federalismo. El autor expone en forma objetiva lasposiciones y propuestas enunciadas por los distintos personajesy estamentos de la sociedad. De hecho, en la medida en que el te-ma ha retomado importancia en las ltimas semanas a travs delas consultas populares en Manab y Sucumbos, y a los pronun-ciamientos de los poderes ejecutivo y legislativo sobre el tema,este estudio adquiere mayor actualidad y utilidad para quienesparticipan en el proceso y tienen la responsabilidad de tomar lasdecisiones, en momentos en que se presentan dos escenarios enel corto plazo: el primero marcado por la consulta nacional apartir de la pregunta presentada por el gobierno, que significaraposteriormente debatir la propuesta de Ley Orgnica de Orga-nismos Autnomos formulada por el CONAM. El segundo es-

cenario consistira en que, toda vez que ya existe la posibilidad dereformar la Constitucin (luego de transcurrido el plazo estable-cido por el denominado candado constitucional), el congresoNacional podra y debera- debatir el tema con una perspectivade reforma estructural del Estado, dotando al proceso de descen-tralizacin autonoma de contenidos sustanciales y amplios.Este ltimo escenario se vuelve ms importante a partir de laaprobacin del contenido de las preguntas para las consultasprovinciales y de los resultados que son conocidos, lo que apor-ta a complicar an ms el panorama nacional.

La gran complejidad del tema, que el autor ha logrado sor-tear satisfactoriamente en este trabajo, radica, sobre todo, en quelas opiniones y propuestas no estn exentas de una perspectivade redefinicin del poder local y central y, por lo tanto, son ex-presiones de intereses concretos cuyos matices se manifiestan enla velocidad con la que se han venido armando y redefiniendo lasdistintas propuestas y posiciones regionales y locales.

Para el Centro de Planificacin y Estudios Sociales, CE-PLAES es motivo de profunda satisfaccin poder entregar al p-blico un trabajo realizado con la rigurosidad cientfica y la expe-riencia adquirida en tantos aos de trabajo en temas relaciona-dos con gobiernos locales, planificacin y desentralizacin quecaracterizan a Lautaro Ojeda Segovia.

Ramiro Larrea FloresDirector de CEPLAES

La descentralizacin en el Ecuador / xv

INTRODUCCIN

Las movilizaciones ocurridas el pasado marzo de 1999 enGuayaquil en torno a los problemas del Banco del Progreso, msall de dejar al descubierto ciertas prcticas corruptas y el podermanipulador y regionalizado de la bancocracia que pusieronsobre el tapete del debate poltico los temas del centralismo, des-centralizacin y, en esta ocasin, los de autonoma, regionaliza-cin e incluso federalismo reeditan una vez ms la necesidadde imaginar alternativas estructurales viables de un nuevo Esta-do ecuatoriano.

Pero las soluciones, fuese cual fuese el modelo de reorgani-zacin que elijamos, no vienen fciles. Al parecer, no tenemosplena conciencia, conocimiento y voluntad para reconocer lascomplejas interacciones existentes entre lo local, provincial, re-gional y nacional; las formas subnacionales de acumulacin delos conflictos estatal, local y regional; las potencialidades y recur-sos productivos existentes en estos niveles; y las capacidades delos organismos que asumiran nuevas responsabilidades.

Sin embargo, frente al agotamiento, inoperancia y descrdi-to del Estado centralista-paternalista, la descentralizacin haaparecido como un mecanismo privilegiado de reforma que per-mitira fortalecer la accin pblica a nivel territorial, transferirpoder poltico, responsabilidades y recursos a los organismos

subnacionales; involucrar y ampliar los espacios de participacindemocrtica; responder eficazmente las demandas y carencias dela poblacin local; brindar servicios en forma equitativa y vigilarla eficacia de los mismos.

Las discrepancias y conflictos aparentes o reales que hansurgido o resurgido en los ltimos tiempos en torno de lanecesidad de reformar al Estado, y al modelo ms adecuado pa-ra hacerlo, conforman hoy todo un abanico de posiciones y pro-puestas que van desde el separatismo, pasando por el integracio-nismo, hasta una nueva versin de centralismo.

Tales divergencias son percibidas contradictoriamente co-mo negativas o positivas, dependiendo del tipo de actores e inte-reses en juego. As, algunos actores las conciben como grandesamenazas que podran afectar los intereses locales, regionales,provinciales y cantonales, por lo que plantean que esos conflic-tos sean resueltos a travs de asambleas o consultas locales o, ensu defecto, por decisiones centrales del poder poltico. Otros, encambio, ven esas diferencias como una expresin profunda y ne-cesaria del ejercicio democrtico, que obliga a que los actores po-lticos y econmicos protagnicos incluyan en su agenda deprioridades la reforma del Estado, en particular lo referente a latransferencia de competencias, atribuciones, responsabilidades yrecursos econmicos a las entidades subnacionales, en formaequitativa, solidaria y eficaz.

Al contrario de quienes consideran que el debate sobre lostemas en cuestin est agotado o es innecesario, el debate que sedesarrolla actualmente, adems de profundizar y precisar el tipoy formas de Estado ms convenientes para el Ecuador, debercentrar su atencin en las instancias, mecanismos y procedi-mientos que se debern iniciar o profundizar para la puesta enprctica de los procesos de descentralizacin-autonoma.

Este trabajo, junto con otros esfuerzos publicados previa-mente por otros autores, se enmarca en la perspectiva citada. Laspginas siguientes buscan contribuir al tema: sintetizando la in-formacin jurdica y los conceptos fundamentales que se em-

xviii / Lautaro Ojeda Segovia

plean en el debate, sistematizando las propuestas institucionalesplanteadas por organismos pblicos y privados; recogiendo yanalizando la opinin publicada sobre estos temas; y, finalmen-te, identificando y sugiriendo temas para enriquecer el debate.

La descentralizacin en el Ecuador / xix

CAPTULO 1

Del Estado centralista a uno descentralizado 1

Uno de los temas recurrentes del debate sobre la descentra-lizacin es el del centralismo, fenmeno al cual se le atribuye, enel extremo, la causalidad principal de buena parte de los proble-mas actuales del pas. Al parecer, la historia ecuatoriana y pro-bablemente latinoamericana no respalda plenamente dichaafirmacin aunque se constata que en el pasado hubo, por cir-cunstancias coyunturales, la necesidad de centralizar determina-das funciones, atribuciones y recursos en el Estado, en la pers-pectiva de racionalizar y priorizar el empleo de recursos y regu-lar el funcionamiento de los componentes bsicos de la econo-ma y de la poltica social. La historia reciente, por contraste, evi-dencia la cara perversa de la concentracin del poder, esto es, lasdeformaciones que genera el centralismo innecesario o excesivoy, por tanto, la necesidad de eliminar tales anomalas y organizarel Estado de manera diferente.

En el proceso de consolidacin del Estado ecuatoriano, hansurgido movimientos descentralizadores e incluso autonmicosque, en determinados perodos, han alcanzado dimensiones im-portantes. El objetivo comnmente perseguido por stos ha sido

1 El desarrollo de este tema cont con la colaboracin de Osvaldo Merino y PabloCousn.

conseguir que se atiendan apremiantes necesidades regionales,provinciales o locales. Algunos movimientos regionalistas hanrebasado incluso objetivos inmediatos de beneficio o reivindica-ciones locales, como son los casos de la Federacin Lojana, quedesencaden un fragor federalista en la Constituyente de 1861 yel gobierno formado en Esmeraldas por el coronel Carlos Con-cha en 1912.

Es posible encontrar asimismo acontecimientos significati-vos como los producidos con la creacin del Banco Central en1925, que pusieron al pas al borde la guerra civil, cuando en for-ma tendenciosa y calumniosa se acus al Gobierno de quererapoderarse por la fuerza del oro de los bancos de Guayaquil pa-ra trasladarlo a Quito.2

Sin duda, Guayaquil es la ciudad en donde de una maneracontinua y definida se han presentando de forma reiterada lasmayores manifestaciones regionalistas. All se ha evidenciado lapresencia de una extrema sensibilidad hacia todas las medidasque presuntamente pudieran contrariar sus intereses, y se haopuesto de manera sistemtica al centralismo de Quito y, en con-secuencia, ha adoptado posiciones federalistas y autonomistas.

Una breve incursin histrica en los conflictos regionalesda cuenta de la actitud oscilatoria de algunas regiones del pas,en la bsqueda de un equilibrio entre las necesarias funcionesesenciales del Gobierno Central y las necesidades de recursoseconmicos y de redistribucin de poder a los gobiernos locales.

Las diversas coyunturas de la historia nacional presentanposiciones y concepciones ideolgicas, polticas y econmicasrelacionadas con revoluciones, personajes que las protagoniza-ron, conflictos interregionales de tipo geogrfico, cultural y po-ltico en torno al poder econmico. Estas etapas y coyunturas ad-quieren sentidos especficos vistos desde los procesos producti-vos, estrechamente vinculados a los temas del centralismo, la

2 / Lautaro Ojeda Segovia

2 Este hecho suscit una verdadera rebelin de los banqueros de Guayaquil, que oca-sion la renuncia de la Junta de Gobierno, en enero de 1926.

descentralizacin y el regionalismo, aspectos que, en forma ilus-trativa, se muestran en este captulo.

Inicios de la Repblica. El cuadro socio-poltico del na-ciente Ecuador, escribe Ayala Mora, reflejaba un agudo fen-meno de dispersin del poder.3 El perodo justamente inmedia-to a la cada del estado colonial y la Independencia, contina,afianz el control local y regional de los grupos de seores de latierra terratenientes presentes en la Sierra y la Costa, quecrecan en rivalidad, dada la notoria divergencia de sus intereses.

La doble desarticulacin econmica y del poder poltico delEcuador incipiente lo sumieron en una poca de repetidos en-frentamientos regionalistas que hizo que ya en fecha tan tem-prana como 1830 al conformarse la Repblica Juan JosFlores, percatado de las rivalidades regionales existentes y antelas condiciones impuestas por los grupos dominantes de Cuen-ca y Guayaquil, elabor el Reglamento de Elecciones, dictado porla Primera Asamblea Constituyente de Riobamba, en la que sedetermin una representacin similar para los departamentos deQuito, Guayaquil y Cuenca.

poca garciana. Una de las caractersticas sobresalientes dela presidencia de Garca Moreno fue el afn por consolidar el Es-tado nacional. Dicho proceso signific la superacin de una eta-pa inicial anrquica, estableciendo un entendimiento entre lossectores de la clase dominante en pugna.

Una de las caractersticas sobresalientes del presidente gua-yaquileo fue su afn por proteger al Estado nacional de la frag-mentacin existente entre los sectores dominantes de las tresprincipales regiones del pas (los departamentos de Guayaquil,Azuay y Quito). En efecto, entre 1860-1875, basado en unaideologa centralista y teocrtica y aplicando un aparato represi-

La descentralizacin en el Ecuador / 3

3 Enrique Ayala Mora, Fundacin de la Repblica: Panorama histrico 1830-1859,en: Enrique Ayala Mora, ed., Nueva historia del Ecuador, vol. 7, poca republicana,Corporacin Editora Nacional-Grijalbo, Quito, 1988:152ss.

vo y eficaz, busc disciplinar a los caudillos locales en bsquedade sentar las bases esenciales para estructurar una unidad nacio-nal y vincularla al mundo europeo.

Entre las acciones integradoras de la Sierra con la Costaemprendidas por Garca Moreno hay que mencionar el impulsode la construccin de ferrocarriles y en particular la carretera queune a Quito y Guayaquil. En el mbito econmico, se destaca sudecidida intervencin en los frentes bancario y de infraestructu-ra, ste ltimo dirigido especialmente a las comunicaciones.Prueba de esta vigorosa intervencin es el incremento de los in-gresos fiscales que pasan de 1451.711 pesos en 1868 a 3064.130en 1873.

La poltica integracionista mantenida por Garca Morenollev a la cohesin econmica y administrativa del pas. El durolder se convirti en el unificador del estado ecuatoriano y en elagente que posibilit la continuidad de la estructura poltica.

Revolucin liberal. El Viejo Luchador, Eloy Alfaro es, sinduda, un defensor del Estado unitario e integrado, objetivo quese expresa en mltiples acciones y cambios llevados adelante du-rante su gobierno.

Destacan especialmente la poltica de separacin del Estadocon la Iglesia Catlica que se concret en la Ley de Patronato(1899) y el impulso a la transformacin de la estructura del r-gimen poltico ampliando los derechos sociales y polticos de losecuatorianos.

Alfaro puso atencin en el aumento de inversiones estatalestendientes a mejorar la capacitacin y preparacin de los recur-sos humanos. En este sentido, sobresale la promulgacin de laLey de Instruccin Pblica. La iniciacin de reformas que liderestaban dirigidas a dotarle al Estado de un mayor control terri-torial y social, consolidando un aparato burocrtico que impusosu influencia sobre las municipalidades, instancias, por excelen-cia, de los poderes locales y regionales.


En el plano econmico-social, llev a cabo un conjunto deacciones dirigidas a vincular dinmicamente las regiones, entrelas que se destaca la construccin del ferrocarril y el inicio delproceso de articulacin de la agroexportacin capitalista costeacon la agricultura y produccin artesanal manufacturera serra-na. Tom medidas para avanzar en el poblamiento y suplir la de-manda de mano de obra de la Costa, garantizando el flujo demo-grfico y laboral Sierra-Costa.

Revolucin Juliana (9 de julio 1925). Ejecutada por la jovenoficialidad del Ejrcito ecuatoriano, estuvo orientada a combatirla hegemona de la bancocracia y las oligarquas de aquellosaos. Esta Revolucin, definida como el primer esfuerzo por de-linear el perfil modernizador de la administracin pblica,4 ensu afn de responder a las exigencias de una sociedad en francaexpansin capitalista, sent las bases de un Estado ms estructu-rado, desde un punto de vista tcnico, administrativo y financie-ro, caracterstica que explica el calificativo de revolucin insti-tucional.

El programa elaborado antes del golpe militar buscaba, en-tre otros objetivos: la centralizacin de las rentas pblicas tantoen su recaudacin como inversin; la formacin de un plan deinversiones de obras pblicas; el fomento de la instruccin pri-maria; la implantacin de leyes que tiendan a dignificar a la razaindgena; la creacin un impuesto progresivo de acuerdo a la ca-pacidad de los contribuyentes.5

En relacin con el Estado logr recuperar la potestad de s-te para administrar los recursos provenientes de los gravmenesa los alcoholes, aguardientes y tabacos, revisar el arancel de adua-nas, tasas portuarias, derechos consulares y ley de timbres; y, fi-


4 CORDES, La ruta de la gobernabilidad, CORDES y Centro de Investigacin y Pro-mocin Iberoamrica-Europa (CIPIE), Quito, 1999:28.

5 Juan Paz y Mio Cepeda, Revolucin Juliana. Nacin, Ejrcito y bancocracia, ABYAYALA, 2000:25.

nalmente, reglamentar los impuestos sobre las herencias, legadosy donaciones.

En definitiva, se trataba de un programa reformista que te-na en mira al Estado como aparato institucional.

Las obras y acciones que realiz la Junta Provisional de Go-bierno derivada de la Revolucin, frente a la bancocracia, comoes obvio imaginar, fueron rechazadas por la banca costea, loque desat en Guayaquil la defensa regionalista y autonmica.

La centralizacin de las rentas buscaba racionalizar la tri-butacin de acuerdo a la capacidad financiera del contribuyen-te. Con similar intencin se crea el impuesto nico anual sobrelos predios rsticos y la obligacin de crear los catastros y las al-cabalas.

En contraste con el modelo de Estado liberal, comentaJuan Paz y Mio:

La Revolucin Juliana y el gobierno de la primera JuntaProvisional articularon un nuevo modelo de Estado-Nacin,basado en tres nuevas orientaciones: en primer lugar, la impo-sicin del inters de la nacin, representado precisamente porel Estado, sobre los intereses privados, lo que signific una cla-ra ruptura de los principios liberales anteriores; en segundo lu-gar, la imposicin de la autoridad poltica, centralista e institu-cional del Estado, como aparato de expresin de lo nacional,sobre los fraccionamientos regionales, sociales, partidistas o degrupo y sobre el juego de fuerzas tradicionales; y, en tercer lu-gar, la institucionalizacin de la cuestin social ecuatoriana,como poltica de Estado, que pas a ser un rasgo nuevo en laconstitucin de la nacin ecuatoriana.6

El esfuerzo racionalizador a la vez que centralizador delaparato estatal emprendido por la Revolucin Juliana, bajo el go-bierno de Isidro Ayora, se concret en la elaboracin y promul-gacin de las leyes: Orgnica de Hacienda, General de Bancos,


6 Idem:72.

Orgnica de Aduanas, de Rgimen Monetario y de Cambios In-ternacionales. Estas leyes permitieron la creacin del Banco Cen-tral, la Contralora General de la Nacin y la Superintendenciade Bancos.

El boom bananero de los 50. Un elemento histrico de cru-cial importancia es, sin duda, el auge en torno a la produccin yexportacin del banano, fenmeno que se expresa en un explci-to esfuerzo de modernizacin del Estado.

En efecto, en esta poca el aparato estatal crece y se diversi-fica significativamente. Uno de los indicadores clave de este cre-cimiento es el aumento del Presupuesto del Estado y de la inver-sin pblica. sta ltima aumenta del 16% en 1950 al 22,5% enapenas cinco aos (1955).

En el empeo modernizador se ubican las reformas em-prendidas por el presidente Galo Plaza respecto de la racionali-zacin y especializacin de la administracin pblica (Proyectode Ley de Carrera Administrativa y del Reglamento aprobadospor el Congreso de 1952); la creacin de organismos de crditoy fomento de la produccin tales como el Instituto de Fomento(1965), la Comisin Nacional de Valores y posteriormente laCorporacin Financiera Nacional.

De igual forma se podra entender el sentido de las polticasestatales proteccionistas y de infraestructura fsica (en especialcarreteras), emprendidas por el Estado, orientadas a la produc-cin agrcola: banano, azcar y secundariamente cacao y caf.

Otra expresin de la intencin de fortalecer al Estado fue lacreacin de la Junta Nacional de Planificacin (JUNAPLA,1954), organismo cuya meta era iniciar un proceso gradual deracionalizacin de la accin estatal mediante la planificacin. Es-te proceso cont con el apoyo del Banco Interamericano de De-sarrollo (BID) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL), quienes conceban al Estado en ese momento co-mo motor e impulsor del desarrollo econmico y social.


La creacin de entidades autnomas constituye otra mani-festacin del proceso centralista que se evidencia particularmen-te en el fortalecimiento del bipolarismo Guayaquil-Quito conevidentes resultados debilitadores de los gobiernos seccionales.

Dcada de los 60. Esta dcada tambin se halla empeadaen un proceso incipiente de modernizacin que se centra en cua-tro aspectos: agrario, industrial, reforma fiscal y reforma admi-nistrativa.

En el mbito agrario, se destaca la Ley de Reforma Agraria(1964) destinada a modernizar el agro e integrar al campesinoa la vida nacional, impulsar la constitucin de empresas agrope-cuarias eficientes, basadas en relaciones salariales y operar unaredistribucin de la propiedad y de los ingresos. La moderniza-cin del agro serrano sera a la postre una de las banderas del de-sarrollismo, sumada a la necesidad de encontrar una salida almodelo agroexportador. Esta alternativa se proyecta inicialmen-te en las propuestas de la CEPAL y luego en el proceso impulsa-do por la Alianza para el Progreso (ALPRO).

En el mbito industrial (caracterizado por la misma CEPALcomo un intento de crecimiento hacia adentro), se buscaba ge-nerar una burguesa moderna que pudiera contrarrestar la in-fluencia de la oligarqua agroexportadora y de la clase terrate-niente en la estructura del Estado. El desarrollo industrial eravisto como el nico mecanismo a travs de cual el Ecuador po-da terminar su situacin de dependencia y el intercambio ine-quitativo impuesto por el mercado internacional, superando suexclusiva condicin de productor de materias primas .7

El Estado, en el afn de impulsar el desarrollo industrial, em-puja un conjunto de reformas a la Ley de Fomento Industrial ex-pedido en 1957, 1962, 1965 y 1967, que se traducen en el incre-mento de las ventajas y beneficios tributarios y de otra clase pa-ra el sector industrial. En esa direccin se crean o transforman


7 CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob.Cit:32, 33.

una serie de instituciones para afrontar las funciones de la nue-va poltica industrial, entre ellas: el CENDES, entidad de promo-cin (1962); la Comisin de Valores Corporacin FinancieraNacional (1964) creada con el objetivo de transferir capitalesal sector industrial; y el Servicio de Capacitacin Profesional SE-CAP (1967). En 1965 se dict la Ley de Normalizacin de Pesasy Medidas y una reforma a la Ley de Aranceles, que actualizan lastarifas arancelarias para brindar una mayor proteccin a las in-dustrias.

La reforma fiscal tena como objetivo fundamental centrali-zar el cobro de los impuestos dispersos hasta ese momento enun gran nmero de entidades regionales y autnomas simpli-ficando el sistema tributario al reemplazar una gran variedad deimpuestos de bajo rendimiento, por unos cuantos de carcternacional. En esa lnea se reform el impuesto progresivo a la ren-ta, con el propsito de facilitar su recaudacin; se cre un im-puesto a las ventas que se aproximaba a un impuesto al valoragregado. Con estos y otros cambios realizados se logr un incre-mento en la carga tributaria desde 15 % del PIB en 1960 a 18,5%en 1970 .8

Con relacin a la reforma administrativa, se plantearon dospropsitos esenciales:

a) Mejorar y modernizar la estructura del sector pblico. Condicha finalidad se reorganiz la estructura ministerial, se crearonnuevos rganos sectoriales y regionales, se cre la Oficina Nacio-nal de Personal y se expidi la Ley de Servicio Civil y Carrera Ad-ministrativa; y, b) consolidar y ampliar el sistema de planificacin,para lo cual se adopt el Plan General de Desarrollo Econmicoy Social 1964-1973. Este Plan gui la poltica de inversiones delGobierno y sus entidades adscritas e influy, en cierta medida,en la orientacin de los empresarios privados hacia objetivosprioritarios.


8 Salgado, G., Del desarrollo al espejismo, Universidad Andina, CEN, Quito, 1995:41.

La finalidad de la intervencin del Estado en estas cuatroreas estratgicas era lograr una transformacin social y econ-mica, a la vez que sentar las bases de un nuevo rgimen social deacumulacin con el objeto de fortalecer el rol del Estado frente alos sectores tradicionales que concentraban el poder, y convertir-se de esta manera en un rgano tcnico capaz de organizar yorientar el manejo de la economa hacia el desarrollo. 9

La puesta en marcha de esta serie de reformas pretenda queel Estado se convirtiera en una pieza clave dentro del proceso decambio de las estructuras tradicionales de la sociedad, condicinbsica para el desarrollo. Pero a pesar de que fue evidente el de-seo del Estado en la dcada de los 60 de emprender un pro-ceso de reformas dirigidas a reorganizar la sociedad, las metas yobjetivos trazados no se cumplieron, entre otras causas, porqueno se cont con el apoyo de los sectores econmicos y gruposdominantes afectados en sus intereses por las reformas antesanotadas.

El boom del petrleo y el crecimiento del Estado. Una nue-va etapa de modernizacin se inicia a finales de la dcada de los70 con el petrleo, produccin que estar acompaada con el in-cremento de la inversin externa.

En efecto los ingresos generados por las exportaciones pe-troleras permitieron, adems de una profundizacin de las pol-ticas de reformas estructurales, la autonoma poltica del Estadorespecto de los grupos dominantes exportadores. El poder eco-nmico alcanzado por el Estado conlleva una redefinicin de larelacin estructural y corporativa con dichos grupos.

Este desplazamiento del poder hacia el Estado le permitiactuar con independencia de los grupos de presin tradicionales;este factor, sumado a la capacidad tcnica acumulada en el Esta-do y en la burocracia, posibilitaron la transicin hacia una socie-dad moderna. De esta manera el Estado asumi vigorosamente


9 CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob. Cit:32.

el rol de eje de la transformacin encaminado hacia un nuevomodelo de acumulacin, cambio que estuvo sustentado en dospilares fundamentales: la industrializacin respaldada por to-dos los recursos del Estado y la reforma agraria.

El liderazgo asumido por Estado como eje fundamental delas transformaciones sociales y econmicas enmarcado en unapoltica desarrollista, demandaba el manejo efectivo de los ingre-sos originados por el petrleo y en particular su propio fortale-cimiento como aparato, en el mbito institucional y tcnico. Es-to implic una ampliacin y diversificacin de la estructura ad-ministrativa del Gobierno, lo que fue posible gracias a los fondosfiscales originados por el petrleo y que se tradujo en la creaciny fortalecimiento de una variedad de dependencias pblicas yprivadas.

La incidencia de los recursos provenientes de la exportacinpetrolera en el crecimiento del Estado se manifest en aspectostales como el aumento de la inversin extranjera directa, que pa-s de 7,4 millones de dlares en 1965 a 50 millones en 1969 y a70 millones en 1970. En el perodo 1967-1972, la inversin ex-tranjera alcanz 370 millones de dlares.

El monto de las asignaciones de las rentas petroleras al Go-bierno Central aument de 852,4 millones de sucres en 1972 a9.031,4 en 1978. Una parte importante del excedente de la rentapetrolera se orienta al fortalecimiento y diversificacin de la in-dustria metalmecnica, de productos secundarios para elabora-cin de artculos elctricos, al ensamblaje de vehculos y a laconstruccin. Y aumentaron las exportaciones: de 190 millonesde dlares en 1970, a 1.200 millones en 1977. Entre agosto de1972 y diciembre de 1978, ms de 60 mil millones de sucres en-traron en las arcas fiscales.

La relacin gasto del Estado (sector pblico consolidado)con el PIB, pas de 24,1% al comenzar la dcada de los 70, a36,1% en 1980. El gasto del sector pblico aument de menos de8.000 millones de sucres en 1970 a ms de 105 mil millones en1980. El resultado fue un aumento del Presupuesto del Estado,


que pas de 5.000 millones sucres en 1970 a 27.000 en 1977. Y de44.542 millones en 1980 a 53.600 millones en 1981.

El Estado inicia su intervencin en sectores estratgicos:energtico (CEPE), elctrico (IETEL), transporte areo y marti-mo (TAME Y FLOPEC). En esta lnea se fortalecen los organis-mos planificadores y de estadsticas nacionales: CONADE, CO-NACYT, INEC, y se crean el Instituto Ecuatoriano de CrditoEducativo (IECE), la Secretara Nacional de Informacin Pbli-ca (SENDIP), el Instituto Nacional de Patrimonio Cultural,(INPC) entre otros organismos pblicos nacionales. Como re-sultado, entre 1972 y 1980 el nmero de trabajadores estatalescreci en ms de 140.000.

La participacin estatal en la economa se profundiza y di-versifica. Hasta 1970, haba 51 empresas estatales; para 1979, sehaban creado 65 empresas ms, especialmente en el mbito in-dustrial y agroindustrial. Entre 1970-1979, las Fuerzas Armadasadquirieron o crearon 15 empresas.

En este perodo tambin se pusieron en vigencia algunosinstrumentos de control ciudadano e institucional, como la Leyde Seguridad Nacional y la Ley de Partidos Polticos.

En sntesis, las cifras y datos consignados ponen en eviden-cia la tendencia centralista desarrollada por el Estado en la dca-da de los 70. Esta tendencia se ver finalmente apoyada con eltriunfo de la Constitucin de 1978, que legitimaba un ampliopapel del Estado en el proceso de desarrollo econmico y socialnacional, y de reafirma la existencia de sectores estratgicos de laeconoma, asignando su manejo al Estado, con lo cual confirma-ba su papel como eje redistribuidor y activador del crecimientoeconmico.

Crisis del modelo centralista de Estado

En contradiccin con el discurso anticentralista del ex pre-sidente Len Febres Cordero, durante su gobierno se contina


con la tendencia centralizadora. A pesar de ello, la crisis econ-mica desatada a partir de 1982 incidi profundamente en la con-cepcin y organizacin del Estado. Estos cambios se evidencia-ron en el inicio de un proceso de reestructuracin jurdica delEstado, el debilitamiento del papel de los organismos secciona-les, en especial a travs de la creacin de las unidades ejecutorasdependientes del Gobierno Central, y en el aumento de ladeuda externa: de 241,5 millones de dlares en 1970 a 4.651 en1980 (3.530 millones sector pblico, 1.125,5 millones sector pri-vado). Durante el quinquenio 1976-1980, la deuda pblica casise duplic cada ao.

No hay que olvidar que la tendencia centralizadora estuvoauspiciada, al menos hasta la dcada de los 60, por agencias in-ternacionales de asistencia crediticia y tcnica. Para fines de ladcada, se comenz a reconocer que la centralizacin no habaalcanzado las metas para las que fue creada, pues la brecha entrericos y pobres aumentaba, los niveles de vida de los grupos msdesfavorecidos declinaban y el nmero de personas en pobrezaabsoluta se dispar.

Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin y autonoma

A comienzos de la dcada de los 70, reaparece el inters pordescentralizar la autoridad para el planeamiento y la administra-cin, por la evidente desilusin de los resultados del centralismoplanificador, incapaz de ofrecer soluciones a los problemas eco-nmicos y sociales locales. En un contexto de modernizacintarda y desordenada, se constata que a medida que las socieda-des se vuelven ms complejas y las actividades del gobierno seexpanden, es ms difcil planificar y administrar efectiva y efi-cientemente y suplir las demandas sociales locales.

A lo sealado se suman otros hechos: la crisis del Estadocentralista; la creciente complejidad de las responsabilidades y


atribuciones del Gobierno Central, causado por el aumento dedemanda de servicios y expansin de actividades y, contradicto-riamente, la prdida paulatina de la capacidad econmica, pol-tica y administrativa del Gobierno Central y, por tanto, mayorpresin y conflictividad con los gobiernos locales. Por otro lado,el aumento desmesurado y desordenado de municipios (mini-fundizacin municipal) provoca una creciente presin de lasmicrooligarquas locales por obtener mayores transferenciasde recursos y genera una demanda de mayor autonoma en espe-cial respecto de las transferencias no condicionadas.

Reflexiones

Del rpido recorrido efectuado por la vida nacional, quedademostrado que los temas descentralizacin, autonomas y regio-nalizacin, en menor medida, no son nuevos en la historia pol-tica y administrativa ecuatoriana. No extraa por lo tanto suconstante reaparicin en la escena poltica, an ms si se tiene encuenta que la legislacin construida en los ltimos aos no en-frenta, en forma estructural ni flexible, estos temas; al contrario,los reduce a combatir el centralismo y a enfocar el debate exclu-sivamente en la descentralizacin administrativa, mientras dejade lado temas peligrosos o conflictivos como la regionaliza-cin, las autonomas y por cierto el federalismo.

Desde la Independencia ecuatoriana han estado presentes elcentralismo y el regionalismo, entendido ste ltimo como elpoder poltico que surge de las regiones para contrarrestar la in-tervencin autoritaria del Gobierno Central.

La tendencia regionalista se ha manifestado de maneraconstante desencadenando conflictos en diversos momentos. Lascausas principales han estado, en su mayora, relacionadas conintereses econmicos, as como con elementos histricos, geo-grficos, culturales y polticos, y tambin con la prdida paulati-na de los subgobiernos de sus espacios de autonoma, ya sea por


absorcin de atribuciones por parte del Gobierno Central, yapor abdicacin o por cesin de responsabilidades al Poder Cen-tral, rompiendo su consolidacin como poder compensador yestructura reproductora de democracia y participacin social. Laconjuncin de estos factores explica, en buena medida, el carc-ter arraigado del sentimiento regionalista en el Ecuador.

Podemos adems concluir entendiendo al centralismo co-mo un proceso histrico social, que si bien en sus inicios facilitla incorporacin del pas a la modernidad a travs de un proce-so de concentracin del poder bipolar, posteriormente, ademsde debilitar a los organismos seccionales, deform la estructurademocrtica y facilit la concentracin de poder de los gruposdominantes, localizados particularmente en las dos ciudadesprincipales, Quito y Guayaquil.


CAPTULO 2

Elementos conceptuales

En la mayora, sino en la totalidad de los eventos en los quese tratan los temas de descentralizacin, autonomas, regionali-zacin y federalismo, el problema conceptual ha estado ausente,en algunos casos por desconocimiento de sus contenidos, y enotros, por la variedad doctrinaria e ideolgica desde los cualespueden abordarse dichos temas.

En estos eventos se ha podido encontrar adems una mar-cada resistencia a debatir los conceptos, bajo pretextos como queno hay que hacer teora, que estamos hartos de ella, o que esmejor ponerse de acuerdo en aspectos prcticos como distri-bucin de los recursos provenientes del centro o de aquellos quese recaudan en los otros niveles de gobierno. Al considerar los te-mas desde esta ptica superficial, no se plantean sus caractersti-cas esenciales y alcances y por lo tanto se dejan de lado impor-tantes aspectos de fondo como, por ejemplo, las obligaciones queel Gobierno Central tiene en relacin con la deuda externa y ladeuda social interna; los servicios que no son de su competencia;y, algo muy importante, la capacidad de asumir obligaciones,responsabilidades y atribuciones por parte de los organismosseccionales.

Todos los aspectos anotados arriba, entre otros, son de fun-damental importancia en el momento de tomar decisiones res-pecto del grado y tipo de descentralizacin -autonoma, de la po-sibilidad de organizar o reconocer regiones configuradas en for-ma horizontal o vertical, o de cambiar la estructura unitaria delpas por una federal. Para una referencia rpida sobre los mode-los de Estado, ver el Cuadro 1.

Hay que reconocer que, salvo las definiciones expresadas enla Constitucin y leyes cuya interpretacin corresponde sola-mente al legislador, las dems pueden tener alcances variadosy limitados. En este sentido vale aclarar que no es posible hacergeneralizaciones de estos conceptos pues el contexto institucio-nal, poltico e ideolgico en que nacen es muy diverso.

Como es fcil de suponer, la literatura especializada revelaposiciones ideolgicamente contrapuestas al configurar concep-tos. Esta situacin puede conducir a falsos o inconsistentes con-sensos ya sea por la profunda dosis de ambigedad conceptual opor el carcter polismico de determinadas definiciones genera-les. Tal es el caso, por ejemplo, del trmino descentralizacin. Alrespecto, Jos Luis Coraggio seala que bajo tal denominacin secobija un espectro de posiciones ideolgicas que va desde el FMI,la nueva derecha, hasta representantes de la nueva izquierda.

Siguiendo con el ejemplo, respecto de la descentralizacin,hay quienes la conciben como un instrumento del Estado paratraspasar la gestin de los servicios estatales a los usuarios loca-les, dentro de una perspectiva desestatizante; otros, la considerancomo la panacea para los problemas de inoperancia y caducidaddel Estado central, capaz de producir por s sola todo un cmu-lo de cambios sociales. Los neoliberales, por su lado, encuentrana la descentralizacin como un mecanismo funcional a sus pro-yectos de privatizacin y de las funciones del Estado. Algunosprogresistas, en cambio, la ven como un instrumento polticode reforma del Estado, por su carcter potencialmente democra-tizador, al posibilitar la transferencia de competencias y recursosdesde un poder central.



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La ambigedad conceptual descrita explica los diversosusos que se hacen del trmino descentralizacin. sta ha sido em-pleada como una respuesta a la insurgencia en Colombia; comoun mecanismo frreo de control popular descentralizado decompetencias y funciones como ocurri en el conocido caso deChile, durante el perodo de la dictadura militar; como una ins-tancia de privatizacin del Estado en los Estados Unidos; comoun escapismo de los compromisos del Estado ante crecientes de-mandas sociales en Mxico, etc.

Precisamente con el propsito de disponer de elementosconceptuales que permitan guiar el debate, as como avizorar lasconsecuencias posibles de las decisiones que se adopten, es nece-sario precisar los conceptos y trminos claves que, en forma rei-terada, se han puesto sobre el tapete en los debates. Con tal obje-tivo se ha procedido a buscar en la bibliografa disponible infor-macin bsica sobre dichos conceptos, procurando tener encuenta diferentes fuentes doctrinarias y autores de diverso origen.

A continuacin se recogen textualmente los conceptos con-siderados claves para el debate. Salvo se indique expresamente,todas las citas pertenecen a la obra y autor citados. En algunoscasos, se aaden breves comentarios u observaciones.

Autarqua. Gustavo Juan De Santis1 dice: Seguramente delas formas de descentralizacin administrativa, la ms difundiday acabada en trminos de considerar los elementos que la defi-nen sea la entidad descentralizada autrquica que se ubica en elprimer grado de descentralizacin propia y que se caracterizapor poseer los siguientes elementos:

Constituye una persona jurdica de carcter pblico (estatal), Realiza fines pblicos (estatales),


1 Gustavo Juan de Santis, La descentralizacin poltica en el Estado federal. La des-centralizacin administrativa en Argentina. Anlisis comparativo, en Anales 1. De-safos y perspectivas de la descentralizacin, Ier. Congreso Interamericano del CLADSobre la Reformas del Estado y de la Administracin Pblica, CLAD, BID, PNUD,AECI, Caracas 1997:94.

Posee una competencia limitada a la norma que le dio origen, Posee una personalidad y patrimonios propios.

Como se advierte contina la caracterstica ms sa-liente est constituida por la capacidad de administrarse a s mis-ma, pero siempre de conformidad a una norma superior que lees impuesta. Ello acarrea una consecuencia de la mayor gravita-cin consistente en la desaparicin de la relacin jerrquica en-tre el ente autrquico y el rgano central, la que pasa a ser susti-tuida por el control administrativo como resultado de que noexiste delegacin de competencias sino distribucin de ellas.Esto es lo que supone tambin la autarqua.

Autonoma. G. Cabanellas:2 Estado y condicin del puebloque goza de entera independencia, sin estar sujeto a otras leyesque a las dictadas por l y para l.

Caracterstica Jurdica de entes integrantes de la Adminis-tracin Pblica de expedir su propia normatividad subordinadaal ordenamiento jurdico estatal.3

Guillermo Ramrez Hernndez:4 Situacin en la cual unaparte dentro de un todo disfruta de una cierta libertad para to-mar aquellas decisiones que no afectan al conjunto. Potestad quedentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regionesu otras entidades de l, para regir intereses peculiares de su vidainterior, mediante normas y rganos de gobierno propios.

Rodrigo Borja:5 Desde el punto de vista etimolgico, se lla-ma autonoma la sociedad o entidad que se rige por su propia


2 Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I, Bibliogrfica Ome-ba, Buenos Aires, 1962:243.

3 Glosario de Trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la FuncinEjecutiva, R.O. 411, 2do. Spto., 31 marzo 1994.

4 Guillermo Ramrez Hernndez, Conceptos sobre descentralizacin, en: Rev. Fe-deralismo y Desarrollo, BANOBRAS, Mxico, octubre-noviembre y diciembre de1997:133-134.

5 Rodrigo Borja, Enciclopedia de la Poltica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,1997:56.

ley, es decir, que no depende de una norma que no sea la suya. Laautonoma sin embargo no es soberana. Los entes autnomosgozan de la facultad de decidir sobre sus asuntos pero estn so-metidos a la soberana estatal.

Federico Castillo Blanco:6 La autonoma local es un prin-cipio general que regula la organizacin del Estado y que, portanto, como principio orientador de la estructura territorial, go-za de eficacia trascendente. No obstante, el alcance del mismo eslimitado, se concreta en el marco y en el conjunto de poderesconstituidos y su ejercicio slo es legtimo en el mbito que le espropio, de tal forma que no cabe invocar la autonoma local pa-ra impedir el legtimo ejercicio por las dems instancias del Es-tado de sus competencias.

Autonoma administrativa. G. Cabanellas:7 Libertad quele concede a una regin, provincia, pueblo o ciudad para dirigir,segn normas y rganos propios, todos los asuntos concernien-tes a su administracin regional, provincial o municipal.

Balcanizacin. En el contexto del debate sobre descentrali-zacin-autonoma, algunos polticos y analistas nacionales hanexpresado, a modo de metfora, su preocupacin por el riesgoque correra el pas de balcanizarse, es decir, de entrar en unavorgine autonomista que conduzca al Estado a una multifrag-mentacin de caractersticas violentas. Anne Mara Bentili dice:8

Es un trmino poltico que significa dividir una entidad conti-nental, subcontinental o regional en unidades polticamente se-paradas y hostiles entre s. El trmino balcanizacin tiene su ori-gen en la fragmentacin en unidades polticas diferenciadas de la


6 Federico Castillo Blanco, Garantas jurdicas de la autonoma local e iberoameri-cana: una reflexin desde el rgimen local espaol, en: Federico Castillo Blanco,coord., Estudios sobre Gobiernos Locales, Unin Iberoamericana de Municipalida-des, Granada, 1998:165.

7 Rodrigo Borja, Ob. Cit:243.8 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Guanfranco Pasquino, Diccionario de Polti-

ca, S.XXI, editores, 10 edicin, Mxico 1997:137.

regin de los Balcanes, y particularmente en las condiciones pre-valecientes en las relaciones entre estos estados durante el pero-do de las guerras balcnicas (1912-1913).

Centralismo. Rodrigo Borja:9 Es la tendencia hacia la cen-tralizacin exagerada, indebida e inconveniente de la autoridaden la organizacin poltica y administrativa del Estado, en don-de impera este sistema todo depende de la voluntad de una au-toridad focal que concentra en sus manos la suma de atribucio-nes polticas y administrativas de la sociedad. Este sistema entre-ga a la autoridad central competencias exclusivas de gobierno yadministracin, en perjuicio de las dems magistraturas pbli-cas. En l prevalece la fuerza centrpeta. Todo nace y muere en unpunto central en el que se genera y del que parte la autoridad.

Alejandro Romn Armendriz:10 Rgimen poltico, admi-nistrativo y financiero en el cual el poder pblico est concentra-do, de hecho o de derecho, en una organizacin unitaria dirigi-da desde la capital de la Repblica, a la que se confa la atencinde las necesidades de todas las regiones, provincias y cantonesdel pas. En Ecuador, el centralismo mal administrado produceregionalismo negativo, menoscabo de los rganos del rgimenseccional y deterioro de la unidad nacional.

Centralizacin y descentralizacin. Fabio Roversi-Mna-co:11 La centralizacin y la descentralizacin en general (y enconsecuencia tambin la centralizacin y la descentralizacinadministrativas) no son instituciones jurdicas unvocas sinofrmulas que contienen principios y tendencias, modos de ser deun aparato poltico administrativo. Son, por lo tanto, directivasde organizacin en sentido amplio, no conceptos inmediata-mente operativos.


9 Rodrigo Borja, Ob. Cit:100.10 Alejandro Romn Armendriz, Poltica: 650 Conceptos al alcance de todos, IEP, IL-

DIS, Guayaquil, 1993:38.11 Norberto Bobbio, Ob. Cit.:471.

Adems, si es cierto que representan dos tipos distintos ycontrapuestos de ordenamientos jurdicos, tambin es cierto quese trata de figuras comparables en su totalidad solamente en teo-ra: en efecto, si por un lado la descentralizacin total conduce adespedazar la propia nocin de estado, tambin es conocido porel otro el carcter utpico de una centralizacin total en el esta-do moderno, caracterizado por una gran cantidad y complejidadde fines y de funciones. Esto significa que todos los reordena-mientos jurdicos positivos estn en parte centralizados y en par-te descentralizados, es decir, considerando la centralizacin y ladescentralizacin como dos valores posibles, que no existe unsistema poltico-administrativo que ste exclusivamente orienta-do hacia la optimizacin del uno o del otro.

Por tanto, como consecuencia de la combinacin de losdos principios, muy difcilmente, an para sectores limitados dela organizacin de un estado, descentralizacin y centralizacinestn en estado puro, sino que aparecen como centralizacin ydescentralizacin imperfectos.

Osvaldo Hurtado:12 El centralismo, entendido como laconcentracin en el gobierno nacional de todas o buena parte delas funciones poltica y administrativa de un Estado as como desus recursos econmicos, en perjuicio de regiones, provincias,ciudades y pueblos, en Amrica Latina ha sido una prctica deantigua data que se remonta a la Colonia. La vigencia, a lo largode cuatro siglos, de esta organizacin poltico-administrativa hi-zo que el centralismo adquiera el carcter de valor cultural entrelos latinoamericanos.

Sealar cuatro razones que abogan para que el problemadel centralismo y la necesidad de la descentralizacin recibanuna mayor atencin de los lderes de opinin latinoamericanos:

La concentracin del poder y de la administracin en elGobierno Central, no permite atender los problemas y las de-mandas de las provincias y de las regiones, a las que el Gobierno


13 Osvaldo Hurtado, Estado, democracia y gobierno, en: Reforma y Modernizacindel Estado, ILPES, CEPAL, NNUU, Santiago de Chile, 1995:295-296.

regatea sus derechos marginndolas en la atencin de sus nece-sidades.

La pobreza y las inequidades sociales que han acompaa-do el desarrollo latinoamericano, tambin se manifiestan en elorden geogrfico.

Ante el deterioro vertiginoso del medio ambiente... co-mienza a plantearse la necesidad de desalentar el desarrollo delas grandes ciudades latinoamericanas y de promover el progre-so de las medianas y pequeas, lo que implica, entre otras medi-das, llevar adelante drsticos procesos de descentralizacin.

Los municipios son las instituciones que ms facilidadesprestan para llevar adelante procesos descentralizadores... Pero ladescentralizacin no se agota en el fortalecimiento de los muni-cipios y en la consecuente multiplicacin de sus atribuciones yrecursos. Este es un primer paso, pero insuficiente. A l debe su-marse la descentralizacin regional, poltica que entraa un altogrado de complejidad y centralizacin de una sociedad.

Tambin es necesario descentralizar la administracin, elpoder y la riqueza de la ciudad principal hacia el interior de ca-da provincia

La organizacin federal de un estado no garantiza la des-centralizacin. Mxico y Argentina, a pesar de tener una organi-zacin federal, son pases mucho ms centralistas que los estadosunitarios de Colombia y Chile.

La divisin de un Estado en regiones autnomas tampocoes suficiente para que la descentralizacin se cumpla. Hace diezaos se agruparon en regiones todas las provincias del Per, ex-perimento que no permiti descentralizar en modo alguno el in-menso poder concentrado en Lima. Este fracaso se atribuye a doscausales: la politizacin extrema en la que cayeron los organis-mos regionales, y su consecuente ineficacia, y a la falta de un sen-tido de pertenencia a la regin por parte de las provincias con lasque se la conform.


Comunidad autnoma. Un grupo humano asentado en unterritorio especfico, aglutinado en torno a su identidad histri-ca concreta, y en el ejercicio de su derecho al autogobierno pre-viamente reconocido en la Constitucin de la nacin de la cualforma parte, puede constituirse en comunidad autnoma, siem-pre dentro del marco de la unidad indisoluble de dicha nacin, ala cual se considera patria comn indivisible.

En Espaa hay varios casos de comunidades autnomas. Enel caso de la Comunidad Autnoma de Andaluca, por ejemplo,el municipio es su entidad territorial bsica; goza de personali-dad jurdica propia y de plena autonoma en el mbito de suscompetencias. La provincia, por su lado, es una entidad local conpersonalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin demunicipios y constituye, tambin, mbito territorial para el de-sarrollo y gestin de las competencias y funciones de la comuni-dad autnoma.

A criterio de expertos internacionales consultados, el Ecua-dor debe plantearse un modelo propio de autonoma que res-ponda a sus caractersticas y necesidades especficas, sin intentartrasplantar experiencias forneas diseadas para otras realidadessociales, polticas y culturales.

Descentralizacin y autonoma. Jos Luis Coraggio13 plan-tea que: En nuestros pases, los significados de la descentraliza-cin y la autonoma no pueden ser similares a los clsicos de lateora liberal de la democracia, dada la enorme heterogeneidadestructural en lo econmico, cultural y tnico. Menos an don-de la cuestin nacional no ha sido cabalmente resuelta y asumela forma de una cuestin regional (como podra ser el caso deBolivia y Ecuador), y donde la ciudadana en ese sentido clsicono ha terminado por constituirse.


13 Jos Luis Coraggio, Poder local, Poder popular? (1987), en: Ciudades sin rumbo.Investigacin urbana y proyecto popular, SIP, CIUDAD, Quito, 1991:147.

Descentralizacin. La descentralizacin del Estado consis-te en la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, res-ponsabilidades y recursos, especialmente financieros, materialesy tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de que son titula-res las entidades de la Funcin Ejecutiva hacia los GobiernosSeccionales Autnomos a efectos de distribuir los recursos y losservicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas cir-cunscripciones territoriales.14

Desconcentracin. La desconcentracin del Estado es elmecanismo mediante el cual los niveles superiores de un ente uorganismo pblico delegan en forma permanente el ejercicio deuna o ms de sus atribuciones as como los recursos necesariospara su cumplimiento, a otros rganos dependientes, provincia-les o no, que forman parte del mismo ente u organismo.15

Delegacin. Es un acto en virtud del cual un rgano admi-nistrativo encarga a otro jerrquicamente subordinado el ejerci-cio de funciones conservando titularidad sobre las mismas.16

Estado. El trmino Estado, en su sentido ms amplio, deno-ta un conjunto de instituciones que poseen los medios para ejer-cer coercin legtima sobre un territorio definido y su poblacin,a la que se denomina sociedad. El Estado monopoliza la elabora-cin de reglas dentro de su territorio por medio de un gobiernoorganizado.

Estado unitario. En el Estado unitario toda la autoridad le-gislativa reside en un rgano legislativo supremo cuya jurisdic-


14 Artculo 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin So-cial.

15 Artculo 3, inc. 2 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participa-cin Social.

16 Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva. Glosario detrminos, R.O. 411 2do. Spto., 31 marzo 1994.

cin abarca a todo el pas; puede haber rganos legislativos loca-les, pero slo con el consentimiento del rgano nacional.

Formas de Estado. Julio Csar Trujillo17. Son el resultadode las relaciones de los elementos del Estado entre s. Asi de ladistribucin del poder surge el estado unitario o el estado fede-ral; de la distribucin del poder en rel

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La Descentralización en El Ecuador