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PAPELES DE TRABAJO

CUADERNOS DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES

Nº 29

LLAA DDIINNÁÁMMIICCAA DDEE LLAASS PPEENNSSIIOONNEESS DDEE IINNCCAAPPAACCIIDDAADD PPEERRMMAANNEENNTTEE

PPAARRAA EELL TTRRAABBAAJJOO EENN EESSPPAAÑÑAA:: AANNÁÁLLIISSIISS EEMMPPÍÍRRIICCOO..

Sila Marcos Alsina

UNIVERSIDAD DE MÁLAGA

La dinámica de las pensiones de incapacidad permanente para el trabajo en España: análisis empírico.

ÍÍNNDDIICCEE

INTRODUCCIÓN. 3 I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARA EL TRABAJO EN ESPAÑA. 9

1.1. Los orígenes de la protección: la cobertura de la invalidez derivada de accidente de trabajo. 10 1.2. Los seguros sociales y la protección de la invalidez derivada de contingencias comunes. 11 1.2.1. La creación del Instituto Nacional de Previsión y la Pensión de Retiro de 1908. 11 1.2.2. El Régimen del Retiro Obrero de 1919. 12 1.2.3. El Subsidio de Vejez de 1939. 15 1.2.4. El Seguro de Vejez e Invalidez (SOVI) de 1947. 16 1.3. Las prestaciones de invalidez del Mutualismo Laboral. 18 1.4. Los pilares de la protección actual de la incapacidad permanente: la Ley de Bases de la Seguridad Social de

1963. 19

1.5. Las reformas relativas a la protección de la incapacidad permanente posteriores a la Ley de Bases de 1963. 21 1.5.1. La Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de 1972. 21 1.5.2. El Real Decreto 1071/1984 y la Ley para la Racionalización de la Estructura y la Acción Protectora de

la Seguridad Social de 1985. 22

1.5.3. Las prestaciones no contributivas de invalidez: la Ley de Integración Social del Minusválido (LISMI) de 1982 y la Ley de Prestaciones no Contributivas de 1990. 24

1.5.4. La Ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995. 24 1.5.5. Las reformas derivadas del Pacto de Toledo: la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema

de Seguridad Social de 1997 y posteriores. 25

II. PROTECCIÓN SOCIAL DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE Y DE LA DISCAPACIDAD EN ESPAÑA. 29 2.1. Principales características de la protección de la discapacidad en el sistema de Seguridad Social español. 29 2.2. La prestación contributiva de incapacidad permanente en el Régimen General. 32 2.2.1. Contingencia y situación protegida. 32 2.2.2. Concepto y grados de incapacidad. 33 2.2.3. Condiciones de acceso al derecho a las prestaciones. 37 2.2.4. Prestaciones contributivas por incapacidad permanente. 39 2.2.5. Contenido y compatibilidad de las prestaciones económicas. 41 2.2.6. Indemnización por lesiones permanentes no invalidantes y normas especiales para las contingencias

profesionales. 46

2.3. Particularidades de la prestación contributiva de incapacidad permanente en los Regímenes Especiales. 47 2.3.1. Régimen Especial Agrario. 48 2.3.2. Régimen Especial de los Trabajadores del Mar. 49 2.3.3. Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos. 49 2.3.4. Régimen Especial de los Empleados de Hogar. 50 2.3.5. Régimen Especial de la Minería del Carbón. 50 2.4. La financiación de las prestaciones contributivas de incapacidad permanente. 51 2.5. Gestión de las prestaciones contributivas de incapacidad permanente. 52 2.6. Evaluación y calificación de la incapacidad permanente: de la incapacidad temporal a los Equipos de

Valoración de Incapacidades. 55

2.7. La pensión no contributiva de invalidez. 59 2.8. Las prestaciones para compensar los costes extras derivados de la discapacidad. 60 2.8.1. El Subsidio de Movilidad y Compensación por Gastos de Transporte (SMGT). 60

1


2.8.2. La prestación por hijo a cargo. 61 2.9. Medidas relativas al empleo de las personas con discapacidad en España. 62 2.9.1. El sistema de cuota. 62 2.9.2. El empleo protegido: los Centros Especiales de Empleo. 63 2.9.3. El empleo subsidiado: los contratos específicos para minusválidos. 63 III. ANÁLISIS EMPÍRICO DE LAS PENSIONES DE INCAPACIDAD PERMANENTE EN ESPAÑA. 65 3.1. El gasto en prestaciones económicas para las personas con discapacidad. 66 3.2. Evolución del gasto en la pensión de incapacidad permanente de 1980 a 2001. 71 3.2.1. Evolución del número de beneficiarios de las pensiones de incapacidad permanente de 1980 a 2001. 74 3.2.2. Evolución de la pensión media de incapacidad permanente de 1980 a 2001. 76 3.3. Distribución de las pensiones de incapacidad permanente entre los regímenes de la seguridad social. 80 3.4. Análisis y factores explicativos de la evolución de la tasa de incapacidad. 89 3.5. Análisis y factores explicativos de las tasas de entrada a las pensiones de incapacidad permanente en las

Comunidades Autónomas. 95

3.6. Reformas propuestas. 101 IV. BIBLIOGRAFÍA. 103

2


IINNTTRROODDUUCCCCIIÓÓNN..

Cuando un individuo es incapaz o tiene reducida su capacidad de trabajar, los costes sociales y

privados derivados de dicha incapacidad no sólo son los relativos a la mera reducción en la

productividad, sino que el bienestar de la sociedad se ve también disminuido al observar o conocer

las consecuencias económicas de la minusvalía de otro componente de la sociedad. Estos efectos

externos se denominan costes colectivos de compasión y son el origen de la creación de los

programas privados y colectivos de solidaridad. La incapacidad permanente para el trabajo fue,

junto con la vejez, una de las primeras contingencias protegidas por los programas públicos de

protección social, y en la actualidad se asume que la protección de la incapacidad permanente para

el trabajo debe constituir una de las parcelas de la protección social.

El que, como veremos a continuación, la incapacidad permanente para el trabajo no sea una

contingencia perfectamente observable y los problemas que derivan de este hecho particular, junto

con el crecimiento progresivo del gasto en las prestaciones que cubren esta contingencia ha

despertado el interés en los últimos años de numerosos investigadores que en otros países han

centrado sus trabajos este ámbito.

Las cuestiones relativas a la protección de la incapacidad para el trabajo son complejas y gran

parte de esta complejidad surge de la definición y delimitación técnica del concepto de incapacidad

para el trabajo. Mientras que en otros programas la causa origen de la protección se puede definir

clara y objetivamente, por ejemplo, en la prestaciones de jubilación el cumplimiento de una

determinada edad, en las de supervivencia la muerte del trabajador asegurado y en las de desempleo

3


la pérdida del empleo, en la incapacidad para el trabajo no existe un hecho objetivo del que se

pueda colegir directamente la necesidad de protección.

En 1980 la Organización Mundial de la Salud definió la incapacidad como “cualquier restricción

o pérdida (consecuencia de una enfermedad o lesión) de la capacidad de realizar una actividad de

Esquema 1. Etiología de la incapacidad para el trabajo.

Fuente: Aarts, L. y De Jong,, P. (1999) y elaboración propia.

INCAPACIDAD PARA TRABAJAR ENLA PROFESIÓN HABITUAL

INCAPACIDAD PARA TRABAJAR

Rehabilitación profesional

Requerimientos profesión habitual

PATOLOGÍA

LIMITACIONES FUNCIONALES

Perspectivas de recuperación

Correcciónmediante tratamiento médico, prótesis, etc.

ENFERMEDAD CRÓNICA O LESIÓN









PATOLOGÍA











INCAPACIDAD PARA TRABAJARINCAPACIDAD PARA TRABAJAR

Rehabilitación profesionalRehabilitación profesional

Requerimientos profesión habitualRequerimientos profesión habitual

PATOLOGÍA





PATOLOGÍAPATOLOGÍA

LIMITACIONES FUNCIONALESLIMITACIONES FUNCIONALES

Perspectivas de recuperaciónPerspectivas de recuperación



ENFERMEDAD CRÓNICA O LESIÓNENFERMEDAD CRÓNICA O LESIÓN

4


forma normal o dentro de los parámetros considerados normales”1. La incapacidad para el trabajo

como contingencia protegible por los programas de Seguridad Social se define en la actualidad en la

mayoría de los países occidentales como la pérdida o reducción de la capacidad de trabajar o de

ganancia consecuencia de una limitación física o mental.

En la definición de incapacidad para el trabajo los problemas de salud están causalmente unidos a

la reducción o pérdida de la capacidad, la presencia de una enfermedad o lesión es condición

necesaria, pero, sin embargo, no es condición suficiente. El esquema 1 muestra la secuencia causal

que determina la contingencia de incapacidad para el trabajo en la mayoría de los sistemas de

Seguridad Social actuales.

Se debe demostrar, en primer lugar, que el individuo sufre una patología que limita su capacidad

funcional y, en segundo lugar, que la limitación en la capacidad funcional afecta a la capacidad de

trabajar del individuo. La calificación y determinación de la incapacidad para el trabajo está sujeta a

múltiples valoraciones subjetivas, tanto del individuo que la sufre, como de la sociedad en la que

vive, que debe verificar y comprobar su existencia.

Por tanto, la incapacidad para el trabajo no es una contingencia perfectamente observable ya que

no existe un hecho objetivo del que se pueda colegir directamente la necesidad de protección. Y su

cobertura se enfrenta a los problemas derivados de la información asimétrica: el asegurado conoce

sus verdaderas limitaciones funcionales mientras que el asegurador en muchos casos no las puede

conocer. El asegurado puede exagerar e incluso fingir sus limitaciones funcionales para acceder así

al pago del seguro.

En principio, el riesgo de incapacidad para el trabajo podría ser cubierto en el mercado privado de

seguros con el aseguramiento voluntario por los individuos a través de la interacción de los sujetos

aversos al riesgo y las compañías privadas de seguro2. Los individuos aversos al riesgo estarían

dispuestos a pagar una prima que excediese su pérdida esperada en una cuantía igual al valor

monetario del incremento de utilidad que obtuvieran de la certeza que les proporcionaría estar

asegurados. Por el lado de la oferta, las compañías privadas únicamente ofrecerían el seguro si la

prima fuese lo suficientemente grande como para cubrir como mínimo tanto la pérdida esperada de

cada individuo como los costes de transacción (costes de administración y gestión del seguro

principalmente). Como se puede derivar de lo anterior, un individuo averso al riesgo y una 1 O.M.S. (1980): “International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps”. 2 Véase Barr, N. (1998): “The Economics of Welfare State”.

5


compañía de seguros llegarían a un acuerdo siempre que los costes de transacción del asegurador

(T) fuesen inferiores al valor monetario que el asegurado le diese a la certeza (V). El incremento de

bienestar social que se obtendría con la firma del contrato de seguro sería igual a V-T.

Sin embargo, la provisión voluntaria de un seguro privado de incapacidad para el trabajo sería

imposible, fundamentalmente por los problemas derivados de la existencia de información

asimétrica y, en todo caso, desaconsejable desde el punto de vista de consideraciones relativas a la

maximización del bienestar social3. Entre las razones que aconsejan la intervención del Sector

Público obligando a todos los individuos a asegurarse cabe destacar la posibilidad de considerar el

seguro de incapacidad como un bien preferente, los efectos externos que provocarían los individuos

miopes o poco previsores, y la presencia de selección adversa. Entre las razones que aconsejan que

además sea el propio Sector Público el que gestione el seguro, podemos destacar el que la

incapacidad permanente para el trabajo pueda constituir un riesgo social, el que la cobertura privada

de esta contingencia puede dar lugar a inequidades e injusticias sociales, y el hecho de que el riesgo

moral podría actuar como un factor de exclusión.

En cuanto a las características que debe presentar el programa público de protección de la

incapacidad permanente para el trabajo para que sea óptimo para el bienestar social, desde un punto

de vista teórico varios trabajos demuestran que, bajo determinados supuestos4, es óptimo para el

bienestar social la implantación de un programa específico de prestaciones de incapacidad

permanente cuya cuantía, además, debe ser superior a las prestaciones sociales alternativas

(asistencia social, jubilación anticipada, desempleo,…)5. De otro lado, aunque la selección de los

beneficiarios del programa de prestaciones de incapacidad reporte costes (fundamentalmente los de

3 Para el análisis de las razones que aconsejan la provisión obligatoria y pública del seguro de incapacidad permanente

para el trabajo véase Aarts, L. y de Jong, P. (1999): “Disability Insurance in a Multi-Pillar Framework” y Andrews, E.

S. (1998): “Disability Insurance: Programs and Practice”.

4 Ante la presencia de riesgo moral, inexistencia de costes de evaluación o solicitud y siempre que el mecanismo de

evaluación de la incapacidad sea tal que la probabilidad de ser calificado de incapacitado sea creciente con el verdadero

grado de incapacidad del individuo.

5 Véase Akerlof, G. A. (1978): “The Economics of Tagging as Applied to the Optimal Income Tax, Welfare Programs,

and Manpower Planning” y Diamond, P. A. y Sheshinski, E. (1995): “Economic aspects of optimal disability

benefits”.

6


la valoración de la incapacidad), la evaluación del estado de salud observable como una medida

imperfecta de la capacidad para trabajar es el mecanismo óptimo para clasificar a los beneficiarios6.

El objetivo de este trabajo es analizar el caso particular de la protección que desde un punto de

vista público se ha otorgado en España a los incapacitados para el trabajo tanto en el pasado como

en la actualidad.

En primer lugar, y con el objetivo de proporcionar los elementos necesarios para comprender el

actual esquema de prestaciones de incapacidad permanente, se lleva a cabo el estudio de los

orígenes y de la evolución de las prestaciones que en España, desde comienzos del siglo XX, se han

ido desarrollando con el propósito de compensar a los individuos cuya capacidad laboral se ha

reducido como consecuencia de una enfermedad o accidente.

En segundo lugar, se ofrece una panorámica de las prestaciones económicas que la Seguridad

Social pone en la actualidad a disposición de los individuos que sufren una discapacidad. Gran parte

del epígrafe se dedica al análisis de las pensiones de incapacidad permanente, de los requisitos de

acceso, cuantía, gestión y financiación de las mismas.

El trabajo finaliza con el análisis empírico del gasto en pensiones de incapacidad permanente en

España. Así, se ofrece tanto una perspectiva de la importancia relativa que estas pensiones tienen y

han tenido en nuestro país en relación con otras prestaciones económicas de la Seguridad Social,

como un análisis de la evolución del gasto en estas pensiones y de los factores que han

condicionado dicha evolución. Para concluir se utiliza la técnica econométrica para determinar si en

nuestro país, como se puede intuir a partir del análisis descriptivo y como consecuencia de la

presencia de riesgo moral, factores distintos al estado de salud de la población han afectado a la tasa

de entrada a las pensiones de incapacidad permanente en los últimos años, y por tanto al gasto en

estas prestaciones.

6 Waidmann, T., Bound, J. y Nichols, A. (2002): “Disability benefits as social insurance: tradeoffs between screening

strigency and benefit generosity in optimal program design”.

7


II.. EEVVOOLLUUCCIIÓÓNN HHIISSTTÓÓRRIICCAA DDEE LLAA PPRROOTTEECCCCIIÓÓNN SSOOCCIIAALL DDEE LLAA IINNCCAAPPAACCIIDDAADD

PPEERRMMAANNEENNTTEE PPAARRAA EELL TTRRAABBAAJJOO EENN EESSPPAAÑÑAA..

Puesto que el sistema actual de prestaciones de incapacidad permanente en España es el resultado

de la evolución y de las reformas de los sistemas anteriores de protección social de la incapacidad

para el trabajo, nos parece necesario comenzar el análisis del caso español con el estudio de los

orígenes y evolución de las prestaciones que en España desde comienzos del siglo XX se han ido

desarrollando.

Este primer epígrafe comienza con el estudio de lo que se puede considerar la primera

intervención pública en el ámbito de la protección de la incapacidad permanente para el trabajo que

se produjo en 1900 en la esfera de los accidentes de trabajo. A continuación se realiza un repaso de

los seguros sociales que desde 1908 hasta 1947 cubrieron la vejez, puesto que durante todos estos

años la cobertura de la invalidez se encuentra estrechamente unida a la de la vejez, aunque

prestando siempre especial atención a los factores relativos y específicos de la protección de la

invalidez. Además, se dedica un apartado especial a la cobertura que de esta contingencia se realizó

por el Mutualismo Laboral y que alcanzó en estos años en España una importancia superior quizás a

la de los propios seguros sociales públicos.

Por último se analiza la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 que estableció los pilares

esenciales del sistema actual de prestaciones contributivas de incapacidad permanente así como las

reformas que se han realizado después, incluida la implantación de la pensión no contributiva de

invalidez en 1990 y aquellas reformas que encuentran su origen en el Pacto de Toledo.

9


1.1. LOS ORÍGENES DE LA PROTECCIÓN: LA COBERTURA DE LA INVALIDEZ

DERIVADA DE ACCIDENTE DE TRABAJO.

En la mayoría de los países occidentales la cobertura de la invalidez permanente se inicia a

finales del siglo XIX y está ligada a las respuestas que se van dando a las consecuencias sociales

que provoca la Revolución Industrial. En un primer momento la protección no tiene un carácter

unitario, sino de cobertura por riesgos. De todos los infortunios padecidos por la clase obrera en los

primeros tiempos de la Revolución Industrial, son los accidentes de trabajo los que más repercusión

tienen en la sensibilidad social de la época por su inmediata relación con el manejo de nuevas

máquinas que son fuente de enriquecimiento de sus propietarios.

En España, la Ley de 30 de enero de 1900, Ley de Accidentes de Trabajo, impulsada por Eduardo

Dato, protegió por primera vez la incapacidad permanente. La importancia de esta Ley ha sido

significativa ya que aún en la actualidad algunos de sus preceptos tienen vigencia material7.

La Ley de accidentes de Trabajo de 1900 hizo responsable al patrono de la situación de

incapacidad para el trabajo de sus obreros obligándosele al pago de indemnizaciones a aquellos

obreros que quedasen incapacitados por un accidente de trabajo. Las indemnizaciones consistían en

cantidades a tanto alzado en función del salario y del tipo de incapacidad, que podía ser temporal,

permanente absoluta (para todo trabajo o para la profesión habitual) o permanente parcial. Además

se contemplaba la posibilidad de establecer un recargo cuando en la empresa no se hubieran

respetado las medidas de seguridad previstas por la Ley. Sin embargo, el aseguramiento del patrono

era voluntario8 lo que suponía la desprotección del obrero en caso de insolvencia del mismo.

La Ley de 10 de enero de 1922 incrementó las prestaciones y las hizo extensivas a otros

supuestos, en particular a aquellos en los que el accidente de trabajo hubiera tenido lugar por la

imprudencia profesional del propio trabajador.

Durante la II República se introdujeron importantes y positivas novedades en la cobertura de la

incapacidad permanente por accidente de trabajo fundamentalmente a través de la Ley de Bases de

4 de julio de 19329. Las principales innovaciones consistieron en la obligatoriedad del

aseguramiento empresarial y en la generalización de las indemnizaciones en forma de renta

7 Un ejemplo de ello es la definición de accidente de trabajo dada en el art. 1 de dicha Ley que se ha mantenido hasta

nuestros días. 8 Salvo desde 1919 para los accidentes de trabajo en el mar. 9 Dicha Ley fue modificada por la Ley de 13 de agosto de 1932 y refundida por Orden de 8 de octubre de 1932.

10


(pensiones) en lugar de en forma de capital. La cuantía de las prestaciones se estableció en

porcentajes del salario y se implantó el principio de automaticidad en las prestaciones en virtud del

que el obrero se encontraba protegido aún en el caso de que el patrono hubiese incumplido la

obligación aseguradora10.

Otras novedades fueron la entrega de indemnizaciones suplementarias cuando el incapacitado

necesitase la ayuda de otra persona, así como la posibilidad de revisión de las incapacidades por

agravación o mejoría. Este sistema, como veremos, se mantuvo en lo fundamental posteriormente.

1.2. LOS SEGUROS SOCIALES Y LA PROTECCIÓN DE LA INVALIDEZ DERIVADA

DE CONTINGENCIAS COMUNES.

1.2.1. La creación del Instituto Nacional de Previsión y la Pensión de Retiro de 1908.

Se puede afirmar que el primer paso que se dio en España para la protección de contingencias no

profesionales fue la Ley de 27 de febrero de 1908 que además de crear el Instituto Nacional de

Previsión implantó un régimen de libertad subsidiada de pensiones de retiro.

El sistema de pensiones de retiro consistía en la contratación voluntaria con el Instituto Nacional

de Previsión de una renta vitalicia, mediante la apertura de una libreta de pensión de retiro

individual en la que se acumulaban las aportaciones realizadas por los trabajadores que no podían

superar a las necesarias para producir una pensión anual de 1500 pesetas ni ser inferiores a 50

céntimos. Con el objetivo de estimular y favorecer la práctica de las pensiones de retiro, en las

libretas también se ingresaban anualmente bonificaciones que nunca podían superar las 12 pesetas

anuales para un mismo individuo procedentes del Fondo General de Bonificaciones integrado

fundamentalmente por una subvención anual que el Estado realizaba al Instituto Nacional de

Previsión.

La financiación necesaria para el pago de las pensiones se obtenía de las cuotas de los asociados,

de la subvención anual del Estado, de los intereses obtenidos por la inversión de los fondos

acumulados (limitada a la adquisición de inmuebles, préstamos hipotecarios y efectos públicos y

valores mercantiles cotizados en Bolsa y de reconocida garantía), y de cualquier otra donación que

hiciesen en su favor Diputaciones, Ayuntamientos, Corporaciones o particulares.

10 Los empresarios podían concertar la póliza con la Caja Nacional de Accidentes del INP, con una mutualidad patronal

o con una compañía de seguros.

11


El régimen financiero era el de capitalización y se basaba en las reglas propias de la técnica del

seguro calculándose las rentas vitalicias en función de tablas de mortalidad y un tipo de interés del

tres y medio por ciento. Además de las reservas matemáticas correspondientes, el 3% de las cuotas

se destinaba a constituir unas reservas especiales a efectos de cambios en las tablas de mortalidad o

del interés de las inversiones.

En este sistema voluntario de pensiones de retiro la única mención especial en relación con la

invalidez se recoge en el artículo 75 de los Estatutos del Instituto Nacional de Previsión11. Mediante

dicho artículo se permitía a aquellos asociados a los que les sobreviniese una incapacidad absoluta

para el trabajo adelantar al momento en que les ocurriese la incapacidad la conversión en renta

vitalicia inmediata de la diferida que tuviesen contratada, siempre y cuando la pensión resultante,

calculada en función de la edad en el momento de la incapacitación y de las imposiciones

realizadas, fuese mayor o igual a 60 pesetas anuales. En caso contrario el incapacitado debía esperar

a cobrar la pensión a cuando esta alcanzase dicha cantidad mínima anual, si bien el aplazamiento

del cobro de pensión por no alcanzar la cantidad mínima anual era uno de los supuestos bajo los que

se concedía una bonificación preferente a la libreta de retiro del incapacitado correspondiente12.

Habría que destacar que no se contemplaba definición alguna ni enumeración de la

documentación necesaria que acreditase la incapacidad absoluta para el trabajo.

1.2.2. El Régimen del Retiro Obrero de 1919.

La implantación del régimen de intensificación de Retiros Obreros aprobada por Real Decreto de

10 de marzo de 1919, y desarrollado por el reglamento aprobado mediante Real Decreto de 21 de

enero de 1921, supuso una novedad fundamental en la protección de la vejez al obligar a la

afiliación al seguro por sus patronos a todos los trabajadores asalariados de edad comprendida entre

los 16 y los 65 años con un haber anual no superior a las 4.000 pesetas. Con respecto a la invalidez,

estableció un sistema transitorio de aseguramiento voluntario de la invalidez permanente.

La obligación de cotizar recayó en los patronos quienes debían satisfacer una cuota de 36 pesetas

anuales por cada uno de sus trabajadores dejándose a los trabajadores asalariados la opción

voluntaria de realizar aportaciones personales. Además de las cuotas patronales, el seguro se

11 Real Decreto 24-12-1908. 12 Art. 93 de los Estatutos del Instituto Nacional de Previsión.

12


financiaba por la contribución del Estado con una cuota de 12 pesetas anuales por cada trabajador

asalariado.

La población asalariada se dividió en dos grupos en función de la edad que tuviesen en la fecha

de la entrada en vigor del nuevo régimen para los que las normas del seguro eran distintas: los

menores de 45 años, y aquellos que habiendo cumplido los 45 años fuesen menores de 65 años

(edad de retiro).

Para los menores de 45 años se estableció un sistema de capitalización individual en el que se

acumulaban cada año a nombre de cada asegurado la parte de las cuotas patronales y del Estado

necesarias para constituir, dada la edad del asegurado cuando comenzó el seguro, las tablas de

mortalidad y considerando un tipo de interés del tres y medio por ciento, una renta vitalicia a partir

de cumplir los 65 años que diese derecho a una pensión de 365 pesetas anuales (fija para todos los

asegurados de este primer grupo). La parte sobrante de las cuotas patronales se destinaba a un fondo

nacional regulador de la cuota media. Los asalariados tenían la posibilidad de incrementar la

pensión inicial fija de 365 pesetas mediante aportaciones personales o aportaciones patronales extra

voluntarias que se bonificaban por el Estado. Como veremos, los integrantes de este primer grupo,

es decir los menores de 45 años en 1919, quedaban totalmente desprotegidos en caso de quedar

inválidos si no era como consecuencia de un accidente de trabajo y no habían realizado

aportaciones personales voluntarias.

Para los que ya hubiesen cumplido los 45 años pero fuesen menores de 65 años se establecieron

libretas de capitalización individuales que se nutrían, además de las cuotas patronales y estatales de

36 pesetas y 12 pesetas anuales por asalariado respectivamente, del fondo transitorio de

bonificación extraordinaria que se constituyó con el objetivo de acrecentar el importe de las libretas

de capitalización de este segundo grupo de trabajadores. Los recursos de este fondo provenían

fundamentalmente del recargo sobre los derechos de transmisión de herencias entre parientes a

partir del quinto grado y extraños, de la participación en las herencias vacantes que correspondía al

Instituto Nacional de Previsión, y de las aportaciones voluntarias al mismo de otros agentes.

Además, las libretas de capitalización podían incrementar su importe por donaciones y por las

aportaciones patronales y personales voluntarias que suponían un ingreso extra por la bonificación

estatal que conllevaban. Cuando los individuos de este segundo grupo cumplían los 65 años podían

acceder a una pensión si el capital acumulado en su libreta era suficiente para poder constituir una

13


pensión vitalicia de 180 pesetas anuales o de un importe superior. En caso contrario, el capital

acumulado se entregaba a la institución o familiar que se quedase a cargo del anciano.

Si alguno de los integrantes de este segundo grupo se invalidaba antes de cumplir la edad de

retiro, el artículo 38 del Real Decreto de 21 de enero de 1921 le facultaba para elegir entre hacer

suyo el capital acumulado en su libreta de capitalización, o convertirlo en una renta vitalicia

siempre que la pensión resultante fuese al menos de 180 pesetas anuales. Esta posibilidad no supuso

novedad alguna con respecto al sistema anterior dado que ya quedaba recogida en la ley de 1908 de

implantación de las pensiones de retiro voluntarias.

El verdadero avance en relación con la protección de los inválidos fue el establecimiento de un

régimen transitorio de protección a los inválidos, basado en las imposiciones personales voluntarias

de los afiliados, y la anunciación por primera vez de la voluntad de implantar un seguro de

invalidez13. En la exposición de motivos del Real Decreto de 21 de enero de 1921 el derecho a la

pensión de invalidez se concibe junto con las bonificaciones como un estímulo a los trabajadores

para que voluntariamente contribuyesen a mejorar sus pensiones. Todos los afiliados al régimen de

retiro, tanto del primer como del segundo grupo, que hubiesen realizado durante al menos 12 meses

consecutivos aportaciones personales voluntarias de una cuantía no inferior a la necesaria para

convertir en capital reservado el capital cedido, tenían derecho a una pensión inmediata de invalidez

de cuantía fija de 365 pesetas anuales (igual que la pensión inicial de retiro) en el caso de que

quedaran inválidos. La financiación de esta pensión se realizaba con el saldo de la cuenta individual

del afiliado más la cantidad necesaria del fondo especial de invalidez para que se pudiera constituir

la renta vitalicia de 365 pesetas anuales.

El concepto de invalidez utilizado para la concesión de esta pensión es un concepto basado en el

criterio fisiológico y con una lista cerrada de lesiones14.

13 Art. 78 del Real Decreto de 21 de enero de 1921: “Hasta tanto que organice el Instituto Nacional de Previsión un

régimen de seguro de invalidez complementario del de retiros, se establecerá un régimen transitorio de protección a los

inválidos…” 14 Art. 78. 2.ª R.D. 21 enero de 1921: “Serán casos de invalidez…:

a) La pérdida total, o en sus partes esenciales, de las dos extremidades superiores, de las dos inferiores o de una

extremidad superior y otra inferior, conceptuándose, para este fin, como partes esenciales la mano y el pie.

b) La lesión funcional del aparato locomotor que pueda reputarse, en su consecuencia, análoga a la mutilación de las

extremidades, y en las mismas condiciones indicadas en el apartado a).

c) La pérdida de los dos ojos entendida como anulación del órgano o pérdida total de la fuerza visual.

14


1.2.3. El Subsidio de Vejez de 1939.

La Ley de 1 de septiembre de 1939 desarrollada por la Orden de 2 de febrero de 1940 sustituyó al

régimen del retiro obrero por un régimen de subsidios de vejez. Las modificaciones fundamentales

que este nuevo sistema introducía con respecto al anterior en la cobertura de la vejez fueron la

sustitución del anterior sistema de capitalización por un sistema de reparto reforzado con reservas,

la exigencia de periodo de carencia para acceder a la pensión, la desaparición de la cuota estatal y la

fijación de las cuotas patronales como proporcionales a los salarios. El avance en la cobertura de la

invalidez se manifestó en la protección bajo el régimen obligatorio de subsidios de vejez de la

incapacidad permanente y total para la profesión a partir de los 60 años de edad.

La cobertura obligatoria de la vejez siguió restringida a los trabajadores por cuenta ajena de edad

entre 16 y 65 años cuyas retribuciones anuales no superaran un límite fijado en 6.000 pesetas

anuales.

La financiación del nuevo sistema se realizaba a través de las cuotas de los patronos iguales al 3

por 100 de la retribución de cada obrero, de los fondos y reservas afectos al anterior régimen

obligatorio obrero una vez descontadas las aportaciones personales voluntarias, la cantidad que el

Estado destinase en sus presupuestos (sin que se fijase una cantidad mínima), el recargo sobre las

herencias entre parientes a partir del quinto grado y entre extraños afecto al régimen del retiro

obrero, una proporción de las multas por infracciones de las Leyes de seguros sociales, cualesquiera

otros recursos del Instituto Nacional de Previsión no afectos a determinados usos específicos, los

intereses de los fondos y cualesquiera otras donaciones, subvenciones o legados con destino al

subsidio de vejez.

Para poder percibir el subsidio de vejez fijado en 90 pesetas mensuales los afiliados debían de

haber completado un periodo de carencia igual a 1.800 días de cotización previa y haber cumplido

los 65 años.

d) La pérdida de un ojo, con disminución importante de la fuerza visual en el otro.

e) La enajenación mental incurable.

f) Las lesiones orgánicas o funcionales del cerebro y de los aparatos circulatorio y respiratorio, ocasionadas por

acción mecánica o tóxica, o por cualquiera otra causa que se reputen incurables.

g) Las enfermedades de los aparatos digestivo y urinario producidas por lesiones que se reputen incurables y que

determinen un trastorno funcional tan grave que incapacite al sujeto para la vida del trabajo.

15


Con respecto a la cobertura de la invalidez, este nuevo sistema estableció por primera vez el

derecho al cobro de una pensión a los afiliados al régimen obligatorio de cobertura de la vejez que

sufrieran una incapacidad permanente y total para el trabajo por causas distintas de accidente de

trabajo. Sin embargo, el concepto de invalidez protegida era muy reducido ya que únicamente

tenían acceso a una pensión cuya cuantía era igual a la del subsidio de vejez (1.080 pesetas anuales)

aquellos afiliados que sufriesen una incapacidad permanente y total para el ejercicio de su profesión

que fuesen mayores de 60 años y que cumpliesen el mismo periodo de carencia impuesto para el

cobro del subsidio de vejez (1.800 días de trabajo y cotización). La protección efectiva por tanto de

los inválidos dentro del sistema obligatorio se limitaba al derecho a adelantar el cobro del subsidio

de vejez siempre que se fuera mayor de 60 años.

El artículo 15 de la Orden 2 de febrero de 1940 exigía a los inválidos mayores de 60 años

solicitantes del subsidio que presentaran “pruebas documentales de su invalidez, con certificación

médica de no constituir incapacidad comprendida en las Leyes de Accidentes del Trabajo”, además

de que “El Instituto Nacional de Previsión podrá disponer el reconocimiento del solicitante por sus

servicios médicos para comprobar su invalidez”. El concepto de invalidez utilizado es el mismo

que en el sistema anterior, basado en la misma lista cerrada de lesiones.

1.2.4. El Seguro de Vejez e Invalidez (SOVI) de 1947.

El Seguro de Vejez e Invalidez implantado por Decreto de 18 de abril de 1947 y desarrollado por

Orden de 18 de junio de 194715 no introdujo cambios sustantivos en la protección de la vejez salvo

la integración del Subsidio de Vejez en el nuevo Seguro de Vejez e Invalidez y la manifestación de

la intención de pasar gradualmente del sistema de reparto simple vigente a un sistema más técnico

de base actuarial. Ni siquiera modificó la cuantía fija del subsidio de vejez. Sin embargo, el Seguro

de Vejez e Invalidez de 1947 supuso la implantación por primera vez en España de la cobertura

específica para el riesgo de invalidez cuando no procediese de accidente de trabajo o enfermedad

profesional.

El fin principal de esta nueva reforma se manifestó en la exposición de motivos del Decreto de 18

de abril de 1947 como el de “perfeccionar el sistema ampliando su ámbito protector hasta llegar a

un régimen definitivo que responda a un completo amparo de las situaciones adversas que impiden

15 Publicados en BOE de 5 de mayo de 1947 y BOE de 20 de junio de 1947, respectivamente.

16


al trabajador, al tener que cesar definitivamente en su actividad laboral, obtener el jornal que es su

único medio de subsistencia…y atender y cubrir el riesgo de invalidez”.

Asimismo la implantación del Régimen de invalidez se consideró el elemento de cierre de un

ciclo protector iniciado con la creación del Seguro de Enfermedad por Ley de 14 de diciembre de

1942, y con el establecimiento del Seguro de Enfermedades Profesionales por Decreto de 10 de

enero de 1947, lo que se manifiesta en la supuesta intención de que este nuevo régimen cubra “no

solo el riesgo de la prematura pérdida con carácter permanente de la capacidad del obrero para el

trabajo, sino también la invalidez temporal que exceda en su duración de los periodos cubiertos

por el seguro de enfermedad”.

Sin embargo, según algunos autores entre los que se encuentra Cruz Roche16, el seguro de

invalidez formó parte de una serie de medidas de importancia para los seguros sociales que se

suceden durante todo este periodo, pero cuyo contenido y eficacia práctica serán de muy diversa

significación y, en todos los casos, mucho menor que la que teóricamente parece intuirse por las

declaraciones políticas de esos años y por los propios preámbulos de las normas que las instauran.

El nuevo seguro protegió la invalidez para la profesión habitual derivada de causas distintas a las

contingencias profesionales indemnizables y modificó el concepto de invalidez utilizado hasta

entonces, basándola, no en una mera merma de la capacidad fisiológica, sino en una reducción de la

capacidad de ganancia. Para poder tener acceso a una pensión por invalidez, que se estableció en

una cuantía fija para todos los individuos de 1.080 pesetas anuales (igual al subsidio de vejez), se

debía sufrir una invalidez absoluta y permanente para todo trabajo de la profesión habitual que

impidiese ganar al trabajador en un trabajo adecuado a sus fuerzas, su capacidad, su instrucción y a

la profesión ejercida, al menos un tercio de lo que ganase habitualmente un asalariado de la misma

categoría sano física y mentalmente, de instrucción análoga y en la misma localidad. La invalidez se

debía acreditar con un certificado del médico del Seguro de Enfermedad o, si no estuviese

asegurado el individuo, del médico que le atendiese, especificando la incapacidad padecida y

calificando la posibilidad funcional del trabajador de dedicarse a otras actividades laborales.

La concesión de la pensión, además, se restringió a aquellos trabajadores que, cumpliendo la

definición de invalidez, tuviesen cumplidos los 50 años, edad que se rebajaba a los 30 años en casos

excepcionalmente graves y enumerados por la ley17: pérdida total o funcional, o pérdida de

16 Cruz Roche, I. (1984): “Análisis económico de la Seguridad Social española: 1972-1982”. 17 Art. 8 del Decreto de 18 de abril de 1947.

17


movimiento análogo a la mutilación, de las dos extremidades inferiores o superiores, pérdida total

de la visión y enajenación mental incurable.

Por último, se exigía como requisito indispensable para la concesión de la pensión de invalidez

haberse afiliado al régimen general de subsidios de vejez al menos con cinco años de antelación a la

fecha en que fuese declarada la incapacidad y presentar cotizaciones efectuadas a su favor

correspondientes como mínimo a mil ochocientos días de trabajo.

La percepción de la pensión por invalidez se consideró compatible con la obtención de ingresos

del trabajo siempre que estos no fueran iguales o superiores a un tercio de los que hubiese

disfrutado ejerciendo su profesión habitual.

En definitiva, el seguro obligatorio de invalidez se estructuró en la práctica como un apéndice del

seguro de vejez ya que se financiaba con los mismos fondos, su campo de aplicación y la cuantía de

la pensión eran los mismos, y los requisitos de afiliación y cotización previa también eran idénticos.

1.3. LAS PRESTACIONES DE INVALIDEZ DEL MUTUALISMO LABORAL.

En 1900 se constituyeron las primeras Mutuas en España fundadas por asociaciones de

empresarios y orientadas a la realización de operaciones de seguro limitadas a “repartir entre los

asociados el equivalente de los riesgos sufridos por una parte de ellos, sin participación directa ni

indirecta en los beneficios18”.

En los años posteriores a la guerra civil, al amparo de la Ley de Reglamentaciones de Trabajo de

16 de octubre de 1942 fueron apareciendo distintos Montepíos y Mutualidades que recibieron el

impulso definitivo con la creación en 1946 del Servicio de Mutualidades y Montepíos Laborales. La

Orden de 10 de septiembre de 1954 aprobó el Reglamento General del Mutualismo Laboral.

El Mutualismo Laboral apareció como un sistema complementario de carácter profesional, sin

embargo terminó institucionalizándose como una Seguridad Social paralela a la gestionada por el

Instituto Nacional de Previsión, existiendo a partir de este momento una duplicación de cuotas, de

prestaciones, de funciones y de gestión, con el consiguiente despilfarro de recursos.

Las mutualidades se financiaban mediante las cuotas pagadas por empresarios y trabajadores en

porcentajes diversos según las industrias junto con los intereses de los capitales constituidos para

18 Orden de 10 de noviembre de 1900.

18


garantizar el pago de las pensiones. El sistema financiero actuarial de las Mutualidades Laborales

era mixto entre el reparto simple, para las prestaciones cuyo pago se realizaba de una sola vez, y la

capitalización, para las prestaciones que suponían el pago de pensiones.

En relación con la protección de la incapacidad, el Mutualismo Laboral inicialmente sólo protegía

la invalidez permanente y absoluta para todo trabajo no derivada de accidente de trabajo o

enfermedad profesional con una pensión de invalidez cuya cuantía se determinaba como un

porcentaje, diferente según la Mutualidad, del salario (frente a las cuantías fijas del SOVI) y a la

que tenían derecho aquellos mutualistas que cumplieran un número mínimo de días de cotización

previa al hecho causante dependiente del tiempo transcurrido entre la fecha inicial de cotización y la

de la invalidez19.

Más tarde, la Orden de 20 de octubre de 1956 además de incrementar las prestaciones de

invalidez, de forma que en ningún caso podían resultar inferiores al 80 por 100 del salario

regulador, estableció la pensión de invalidez por incapacidad total y permanente para la profesión

habitual siempre que la invalidez se produjese después de que el mutualista hubiese cumplido los

cincuenta años. La pensión por invalidez total para la profesión habitual era incompatible con el

trabajo y su cuantía se calculaba en función del porcentaje establecido para la jubilación a la edad

de sesenta años aplicado al salario del mutualista.

1.4. LOS PILARES DE LA PROTECCIÓN ACTUAL DE LA INCAPACIDAD

PERMANENTE: LA LEY DE BASES DE LA SEGURIDAD SOCIAL DE 1963.

La cobertura de las distintas contingencias a través de diferentes seguros sociales y la existencia

del sistema paralelo de protección del mutualismo laboral desembocaron en España en un panorama

complejo en lo que a la protección social se refería. En este contexto, con la Ley de Bases de la

19 El Art. 35 de la Orden de 10 de septiembre de 1954 establece que “El número de días exigible dependerá del tiempo

transcurrido entre la fecha inicial de cotización en el Sector Laboral al que pertenezca el mutualista y la del hecho

causante de la prestación en la siguiente forma:

a) Si el tiempo transcurrido no excediera de un año, ciento ochenta días.

b) Si no excediera de mil cuatrocientos días, la mitad de los días transcurridos.

c) Si excediera de mil cuatrocientos días, setecientos días.”

19


Seguridad Social20, cuyo Texto Articulado primero se aprobó en abril de 196621, se intentó operar el

tránsito de un conjunto de Seguros Sociales a un Sistema de Seguridad Social.

Según el profesor Gómez Sala22 entre los principios que presidían dicha ley se pueden destacar

tres: en primer lugar, la tendencia a la unidad, en segundo término, la transformación del régimen

financiero, que se estructura mediante el sistema de reparto, y finalmente, la modificación del

sistema de cotización, fijando las bases tarifadas por categorías profesionales e iniciando la

aplicación de los principios de gestión unificada.

En cuanto a la protección de la incapacidad permanente, la Ley de Bases de la Seguridad Social

estableció los cimientos y las principales características del sistema actual de protección de la

incapacidad permanente para el trabajo en el nivel contributivo. La cobertura de la incapacidad

permanente se configuró unitaria uniendo contingencias profesionales y comunes por primera vez

mediante la generalización del esquema de la legislación de accidentes de trabajo23.

La protección de la invalidez permanente se configuró en torno a un conjunto de prestaciones

económicas financiadas con cargo a las cotizaciones generales realizadas por empresarios y

trabajadores, cuya cuantía dependía del grado de incapacidad y del salario anterior del individuo, y

cuya concesión se basaba en la calificación de la invalidez por las Comisiones Técnicas

Calificadoras y en requisitos previos de cotización si derivaba de enfermedad no profesional: 1.800

días de cotización efectiva en los diez años previos a la aparición de la incapacidad, que se reducían

a la exigencia de estar de alta o situación asimilada si la invalidez derivaba de accidente, ya fuese de

trabajo o no, o enfermedad profesional.

Se establecieron cuatro grados de invalidez: incapacidad permanente parcial para la profesión

habitual, incapacidad permanente total para la profesión habitual, incapacidad permanente absoluta

para todo trabajo y gran invalidez. El grado de incapacidad a partir del que se protegió la invalidez

derivada de contingencias comunes se fijó en un porcentaje mínimo de reducción de la capacidad de

ganancia del 66% (incapacidad permanente parcial). 20 Ley 193/1963, de 28 de diciembre. 21 Decreto 907/1966, de 21 de abril. 22 Gómez Sala, J. S. (1989): “Pensiones públicas, ahorro y oferta de trabajo. Análisis del caso español”. 23 La protección unitaria de la invalidez fuese cual fuese la naturaleza de su causa queda recogida en el Texto Articulado

primero de la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963 en el art. 132.4: “La invalidez, permanente o provisional,

habrá de derivarse de la situación de incapacidad laboral transitoria debida a enfermedad, común o profesional, o a

accidente, sea o no de trabajo…”

20


En la protección dada a la incapacidad permanente total para la profesión habitual derivada de

accidente o enfermedad no profesional, la Ley de Bases de 1963 supuso una regresión con respecto

al sistema anterior ya que la incapacidad permanente total sólo daba derecho a una pensión vitalicia

igual al 55 por 100 de la base reguladora (que se calculaba en función de las bases de cotización de

los dos últimos años) a aquellos que la padeciesen y fueran mayores de 45 años24. Al resto de los

inválidos totales se les remitía a unos procesos de rehabilitación fisiológica y profesional,

inexistentes en la práctica por falta de infraestructura, acompañados de la percepción de un subsidio

de espera mientras que el trabajador era llamado a los procesos de readaptación y rehabilitación, y

de un subsidio de asistencia durante dichos tratamientos o procesos igual al 55 por 100 de la base de

cotización. Al finalizar el supuesto proceso y tras el nuevo examen de la capacidad del individuo los

inválidos totales tenían derecho a percibir una cantidad a tanto alzado igual a 40 mensualidades de

su base de cotización.

La incapacidad permanente absoluta para todo trabajo y la gran invalidez daban derecho a una

pensión vitalicia bastante generosa ya que se calculaba aplicando al salario real del trabajador un

porcentaje igual al 100% y al 150% respectivamente.

1.5. LAS REFORMAS RELATIVAS A LA PROTECCIÓN DE LA INCAPACIDAD

PERMANENTE POSTERIORES A LA LEY DE BASES DE 1963.

1.5.1. La Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de 1972.

Durante los últimos años de los sesenta los recursos financieros de la Seguridad Social

provenientes casi exclusivamente de las cotizaciones, que de otro lado estaban estrechamente

vinculadas al salario mínimo, se comenzaron a mostrar insuficientes para cubrir una demanda cada

vez mayor de prestaciones sociales, la ampliación de la cobertura y la elevación de las pensiones.

En 1972, a través de la Ley de Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora del

Régimen General de la Seguridad Social25 se emprendió una reforma cuyos propósitos se resumían

en su exposición de motivos en tres: sanear financieramente la Seguridad Social mediante

determinación de las cotizaciones sobre bases más realistas y justas, mejorar las prestaciones

24 El límite inferior de edad de 45 años desaparecía cuando se trataba de contingencias profesionales. 25 Ley 24/1972, de 21 de junio.

21


económicas y, por último, subsanar ciertas lagunas en algunas contingencias y para determinados

beneficiarios.

Además de modificar las bases de cotización acercándolas al salario realmente percibido por el

trabajador, establecer la revisión periódica de todas las pensiones y otras novedades, la Ley de

Financiación y Perfeccionamiento de la Acción Protectora de 1972 introdujo algunas

modificaciones específicas a la protección de la invalidez permanente implantada por la Ley de

Bases.

Las principales innovaciones afectaron a la protección de la invalidez permanente total: se

protegió también la invalidez permanente total de los menores de 45 años con una pensión vitalicia,

a la vez que se implantó por primera vez la incapacidad permanente total cualificada al fijar un

incremento especial de la pensión de incapacidad permanente total para aquellos supuestos en los

que la incidencia de los factores económico-sociales y de la edad (mayor de 55 años) impidiese al

beneficiario encontrar un nuevo trabajo.

Además, se rebajó al 33% el porcentaje de reducción de la capacidad de trabajo exigible para la

incapacidad permanente parcial por contingencias comunes y se estableció la posibilidad de otorgar

prestaciones asistenciales de carácter económico o sanitario a los antiguos inválidos totales que no

causaron derecho a pensión.

Por último, la Ley preveía la periódica revalorización de las cuantías de las pensiones

reconocidas por invalidez permanente a fin de que no perdiesen su poder adquisitivo.

1.5.2. El Real Decreto 1071/1984 y la Ley para la Racionalización de la Estructura y la Acción

Protectora de la Seguridad Social de 1985.

En los primeros años de la década de los setenta se fueron introduciendo en el programa de

pensiones públicas una sucesión de medidas de carácter redistributivo y asistencial que tendían a

confundir la verdadera naturaleza de un sistema de protección que se había configurado en la Ley

de Bases de 1963 como profesional y contributivo. Esto supuso que el sistema español adoleciera

de todos los inconvenientes que presentan los sistemas mixtos e hizo necesaria una racionalización

del mismo a través de una serie de reformas que se iniciaron en la década de los ochenta.

En lo referente a la protección de la incapacidad permanente, las reformas relativas a las

prestaciones de incapacidad permanente en el ámbito contributivo llevadas a cabo durante la década

22


de los ochenta, y se podría decir que hasta la actualidad, se centraron en restringir el acceso a las

mismas y reforzar el carácter contributivo a través de medidas como el endurecimiento de los

requisitos de cotización mínima o ampliación del número de años considerados en el cálculo de la

base reguladora.

En esta línea, el Real Decreto 1071/1984 modificó el cálculo de la base reguladora para las

pensiones de invalidez absoluta y gran invalidez derivadas de contingencias comunes, que hasta ese

momento había tenido el mismo trato, más generoso, que las pensiones derivadas de accidente de

trabajo, igualándolo al sistema de cálculo empleado para el resto de las pensiones de invalidez

derivadas de contingencias comunes. A partir de esta ley la cuantía de las pensiones de invalidez

absoluta y gran invalidez se calculan según las bases de cotización del trabajador de los dos años

anteriores en lugar de según el salario real del año anterior.

Un año más tarde, mediante la Ley para la Racionalización de la Estructura y la Acción

Protectora de la Seguridad Social de 198526 se llevó a cabo una reforma de una importancia

considerable cuyo objetivo fundamental fue el reforzamiento del carácter profesional, contributivo y

proporcional de las pensiones de invalidez y de jubilación. Con este fin se instrumentaron dos

medidas: la modificación del periodo mínimo de cotización exigible para tener derecho a la pensión

de invalidez, y la ampliación del número de años considerados para el cálculo de la base reguladora.

Para las pensiones de invalidez permanente derivadas de enfermedad común el periodo mínimo

de cotización exigible pasó de los cinco años establecidos en la legislación anterior a un período

variable en función de la edad en el momento de producirse la invalidez con un máximo de 15 años.

En cuanto a la base reguladora de las pensiones de invalidez permanente derivadas de

contingencias comunes, su cálculo se amplió a las bases de cotización de los ocho años

inmediatamente anteriores a la aparición de la invalidez, en lugar de las bases de cotización de los

dos últimos años empleados en la anterior legislación y que había propiciado, como veremos en el

último epígrafe, la compra de pensiones por determinados asegurados.

Además de coadyuvar a la estabilidad económica del sistema al reconducir, en parte, la necesaria

correlación entre cotizaciones y prestaciones, la norma implantó otras medidas dirigidas a

perfeccionar la acción protectora como la flexibilización del requisito del alta estableciendo la

posibilidad de causar derecho a pensiones de invalidez permanente absoluta y gran invalidez

26 Ley 26/1985, de 31 de julio.

23


derivadas de contingencias comunes desde situaciones de no alta; o el establecimiento, por primera

vez, de la revalorización automática de las pensiones al comienzo de cada año en función del índice

de precios al consumo previsto para cada año.

1.5.3. Las prestaciones no contributivas de invalidez: la Ley de Integración Social del

Minusválido (LISMI) de 1982 y la Ley de Prestaciones no Contributivas de 1990.

En 1982 la Ley de Integración Social del Minusválido puso en marcha un sistema de prestaciones

sociales y económicas e inició un ciclo en el que la actuación pública en materia de discapacidad se

ha centrado en el desarrollo de un sistema de protección económica universal y basado en

prestaciones de derecho.

Sin embargo, fue a finales de 1990 cuando se produjo un cambio verdaderamente sustantivo en la

configuración de la protección por invalidez al aprobarse la Ley de Prestaciones No Contributivas27,

desarrollada en materia de pensiones no contributivas por el Real Decreto 357/1991 de 15 marzo.

Mediante la nueva legislación, y como desarrollo del principio rector contenido en al artículo 41 de

la Constitución28, se estableció un nivel no contributivo de prestaciones económicas en el sistema

de Seguridad Social con lo que se extendió el derecho a las pensiones de invalidez de todos los

ciudadanos con un grado de minusvalía del 65% o superior, aún cuando no hubiesen cotizado nunca

o no el tiempo suficiente para alcanzar prestaciones del nivel contributivo. Se trató de la

universalización de la pensión de invalidez, lo que aseguró a los ciudadanos en estado de necesidad

unas prestaciones mínimas.

1.5.4. La Ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995.

A pesar de que en 1994 se había aprobado el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad

Social29 en el que se incorporaban todas las modificaciones habidas hasta ese momento a la Ley de

Bases de 1963, fue, apenas un año más tarde, la Ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos 27 Ley 20/1990, de 20 de diciembre. 28Art. 41: Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que

garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de

desempleo.

La asistencia y prestaciones complementarias serán libres. 29 Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.

24


Generales del Estado para 199530 la que introdujo modificaciones importantes en determinados

preceptos de la nueva Ley General, entre otros, en algunos aspectos de la invalidez permanente.

Con respecto a las prestaciones contributivas de invalidez permanente, las novedades que esta

Ley introdujo fueron relativas a la concesión y reconocimiento de las pensiones de invalidez. En

primer lugar, unificó los procedimientos de declaración y reconocimiento de la invalidez

permanente en el Instituto Nacional de la Seguridad Social atribuyéndole a dicha entidad gestora

todas las competencias para tramitarlos y resolverlos, hasta entonces distribuidas entre diversos

organismos (INSS, INSALUD e IMSERSO principalmente). Consecuencia de esta nueva normativa

fue la constitución de los Equipos de Valoración de Incapacidades en las Direcciones Provinciales

del INSS31. Además, la Ley estableció la obligatoriedad de que todas las resoluciones que se

dictasen, ya fuese declarando o revisando la situación de invalidez permanente existente, hiciesen

constar expresamente el plazo a partir del que se pudiese instar la revisión por agravación o mejoría

del estado invalidante, siempre y cuando no se superasen los 65 años.

Por último, la creación por esta Ley de la nueva prestación de incapacidad temporal resultante de

la fusión de la incapacidad laboral transitoria y la invalidez provisional tuvo la consiguiente

repercusión en las pensiones de invalidez. A partir de esta nueva normativa se considera también

como invalidez permanente la situación de incapacidad que subsiste tras la extinción de la

incapacidad temporal por el transcurso del plazo máximo establecido.

1.5.5. Las reformas derivadas del Pacto de Toledo: la Ley de Consolidación y Racionalización

del Sistema de Seguridad Social de 1997 y posteriores.

El pleno del Congreso de los Diputados en su sesión del día 6 de abril de 1995 aprobó sin

modificaciones el texto aprobado por la Comisión de Presupuestos sobre la base del informe

emitido por la Ponencia constituida en su seno para el análisis de los problemas estructurales del

sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberían acometerse (Pacto de

Toledo). Tras el diálogo social emprendido en 1996 nació el Acuerdo sobre Consolidación y

Racionalización del Sistema de Seguridad Social firmado por el Gobierno y las organizaciones

sindicales. El resultado de este Acuerdo se tradujo en la aprobación en 1997 de la Ley de 30 Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. 31 El Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, desarrolló la Ley 42/1994 en este aspecto y en otros en materia de

incapacidades del sistema de Seguridad Social.

25


Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social32 que implantó importantes

medidas como la separación de las fuentes de financiación según el carácter de las obligaciones, la

constitución de reservas o mayor proporcionalidad en el cálculo de las pensiones de jubilación.

En materia de invalidez esta Ley introdujo varias reformas. Quizás la más importante es la

orientada a establecer una mayor seguridad jurídica en la determinación de las pensiones de

invalidez fijando las bases para que en el futuro la incapacidad permanente se clasifique en función

del porcentaje de reducción de la capacidad de trabajo del interesado valorado de acuerdo con la

lista de enfermedades que se apruebe. A tal fin se prevé la elaboración de una lista de enfermedades

y de su valoración a los efectos de la reducción de la capacidad de trabajo y, correlativamente, de la

presumible pérdida de la capacidad de ganancia. Además, esta Ley establece que el concepto de

profesión habitual ha de entenderse como profesión que ejercía el interesado o del grupo profesional

en que aquella estaba encuadrada33.

La Ley de Racionalización y Consolidación de 1997 también supuso nuevas denominaciones:

cambió el nombre de invalidez por el de incapacidad, de forma que todas las referencias que se

contienen en la Ley General de la Seguridad Social y en las normas de desarrollo a la invalidez

permanente se entenderán efectuadas a la incapacidad permanente; y a partir de esta Ley las

pensiones de incapacidad permanente cuando sus beneficiarios cumplan la edad de 65 años pasan a

denominarse pensiones de jubilación, sin que ello implique modificación alguna de las condiciones

de la prestación que se viniese percibiendo.

Por último, restringió el acceso a las prestaciones de incapacidad permanente a los individuos que

no hubiesen alcanzado la edad de jubilación a no ser que no puedan acceder a una pensión de

jubilación, implantando el no reconocimiento del derecho a las prestaciones de incapacidad

permanente, cualquiera que sea la contingencia que las origine, cuando el beneficiario tenga

cumplida la edad ordinaria de jubilación y reúna todos los requisitos para acceder a la pensión de

jubilación en el sistema de la Seguridad Social.

32 Ley 24/1997, de 15 de julio. 33 El art. 8 de la Ley 24/1997 de 15 de julio dio nueva redacción al art. 137 de la Ley General de la Seguridad Social,

pero lo dispuesto en dicho art. será de aplicación a partir de la fecha en que entren en vigor las disposiciones

reglamentarias que preveía y que hasta la fecha no han sido dictadas. En consecuencia, la lista de enfermedades, la

valoración de las mismas, la determinación de los grados de incapacidad, el régimen de incompatibilidades de estos y el

concepto de profesión habitual, se mantienen en sus propios términos, al conservar su vigencia el art. 137 original de la

Ley General de la Seguridad Social.

26


En el marco de las Recomendaciones del Pacto de Toledo y del Acuerdo Social de octubre de

1996, y dentro del objetivo de consolidación del sistema de la Seguridad Social, el 9 de abril de

2001 se suscribió el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social34. Del

conjunto de medidas que contiene el Acuerdo (relativas al Fondo de Reserva, a la separación de

fuentes de financiación, a la convergencia de Regímenes Especiales o a la flexibilización de la edad

de jubilación), destacan por su incidencia en las prestaciones de incapacidad permanente:

- Acceso a la pensión con 65 o más años.

Se contempla la posibilidad de acceder a las pensiones de incapacidad permanente, aunque el

trabajador tenga 65 o más años y reúna las condiciones de acceso para una pensión de jubilación,

cuando la causa originaria de la incapacidad derive de contingencias profesionales.

- Convergencia de Regímenes Especiales.

Se incluirá dentro de la acción protectora del Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta

Propia o Autónomos, del Régimen Especial Agrario (cuenta propia) y del Régimen Especial de los

Trabajadores del Mar la incapacidad permanente total cualificada cuando el trabajador tenga más de

55 años y no ejerza actividad, ni sea titular de un establecimiento mercantil o industrial. De igual

modo, la acción protectora dispensada por el Régimen Especial de Trabajadores por Cuenta Propia

o Autónomos incluirá la cobertura de los riesgos profesionales, estableciéndose asimismo las

correspondientes cotizaciones.

En julio de 2002 se aprobó la Ley de Medidas para el establecimiento de un sistema de jubilación

gradual y flexible35 que introduce las modificaciones legales necesarias para implantar algunas de

las medidas contempladas en el Acuerdo de abril de 2001, fundamentalmente las relativas al

sistema de jubilación. Sin embargo, esta Ley también incluye algunas modificaciones que afectan

específicamente a la incapacidad permanente. En concreto, amplía la posibilidad de acceder a una

prestación de incapacidad permanente a los interesados mayores de 65 años que puedan acceder a la

prestación de jubilación siempre la incapacidad permanente derive de contingencias profesionales36,

y fija el cálculo para establecer la cuantía de la pensión de incapacidad permanente en los casos en

los que el trabajador acceda a la misma con 65 o más años por no reunir los requisitos necesarios

para tener derecho a una pensión contributiva de jubilación como el equivalente al resultado de 34 Los firmantes del Acuerdo fueron el Gobierno, CCOO, CEOE y CEPYME. 35 Ley 35/2002, de 12 de julio. 36 Art. 8, Ley 35/2002.

27


aplicar a la correspondiente base reguladora el porcentaje que corresponda al periodo mínimo de

cotización que esté establecido en cada momento para el acceso a la pensión de jubilación37.

37 Art. 9, Ley 35/2002.

28


IIII.. PPRROOTTEECCCCIIÓÓNN SSOOCCIIAALL DDEE LLAA IINNCCAAPPAACCIIDDAADD PPEERRMMAANNEENNTTEE YY DDEE LLAA

DDIISSCCAAPPAACCIIDDAADD EENN EESSPPAAÑÑAA..

2.1. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE LA PROTECCIÓN DE LA

DISCAPACIDAD EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL ESPAÑOL.

En la actualidad, como queda recogido en el cuadro 1, el sistema de Seguridad Social español

ofrece prestaciones a las personas que sufren una discapacidad tanto en su nivel contributivo, a

través de las prestaciones de incapacidad permanente, como en su nivel no contributivo, mediante

las pensiones no contributivas de invalidez.

En el nivel contributivo, cuando un trabajador que se encuentra en alta o situación asimilada

queda temporalmente imposibilitado para trabajar debido a una enfermedad o accidente puede

acceder a un subsidio de incapacidad temporal siempre que haya cotizado al menos 180 días en los

5 años previos, si la causa es una enfermedad común, y sin tener que cumplir requisito contributivo

alguno, si se trata de enfermedad profesional o accidente ya sea de trabajo o no. La prestación

económica de incapacidad temporal consiste en un porcentaje de la base reguladora y, como

veremos, tiene una duración máxima de 12 meses más una prórroga excepcional de 6 meses.

Además, si la incapacidad persiste y es previsiblemente definitiva, los trabajadores afiliados

pueden acceder a una prestación de incapacidad permanente sujeta al cumplimiento de requisitos

previos de cotización siempre que proceda de enfermedad común y cuya cuantía está estrechamente

relacionada con el salario anterior del individuo. Estas prestaciones atienden a los trabajadores que

29


por enfermedad o accidente ven reducida, o incluso anulada, de forma previsiblemente definitiva su

capacidad laboral. Protegen al trabajador de la contingencia de perder total o parcialmente su

capacidad de generar rentas del trabajo.

Prestación contributiva. PRESTACIÓN DE INCAPACIDAD

TEMPORAL

Compensar la pérdida de rentas del trabajo por la pérdida temporal de la capacidad de trabajar.

Prestación no contributiva y sometida a prueba de

medios.

SUBSIDIO DE MOVILIDAD Y

COMPENSACIÓN PARA GASTOS DE

TRANSPORTE

Prestación contributiva. PENSIÓN DE

INCAPACIDAD PERMANENTE

Compensar la desaparición o merma de las rentas del

trabajo consecuencia de la pérdida presumiblemente definitiva de la capacidad

laboral.

Prestación de cuantía fija no sometida a prueba de

medios. PRESTACIONES

FAMILIARES POR HIJO A CARGO

Compensar costes extras derivados de la discapacidad.

Prestación categórica no contributiva y sometida a

prueba de medios. PENSIÓN NO

CONTRIBUTIVA DE INVALIDEZ

Garantizar un nivel mínimo de renta a los ciudadanos

con una minusvalía igual o superior al 65% que no

puedan acceder a las prestaciones contributivas y

carezcan de recursos suficientes.

CARÁCTER PRESTACIÓN OBJETIVO Cuadro 1. Prestaciones para los discapacitados en España.

Fuente: Elaboración propia.

Sin embargo, si el ciudadano residente en España no cumple con los requisitos de cotización

previa exigidos en el contributivo podrá acceder a una pensión de invalidez en el nivel no

contributivo siempre que no disponga de recursos suficientes y padezca una minusvalía valorada en

el 65% o más. En el nivel no contributivo se protege, mediante pensiones de cuantía fija, a aquellos

individuos que carecen de recursos suficientes y que padecen una minusvalía o enfermedad crónica

que anula o modifica su capacidad física, psíquica o sensorial en general, sin hacer referencia a la

capacidad laboral del individuo.

30


En cuanto a las prestaciones destinadas a compensar a los discapacitados por los costes extras que

derivan de su discapacidad, tanto la pensión contributiva como la no contributiva incluyen un

suplemento del 50% para aquellos beneficiarios que necesiten de la ayuda de otra persona para

realizar los actos más esenciales de la vida. Además aquellos discapacitados que debido a su

minusvalía no puedan utilizar los medios colectivos de transporte públicos y no dispongan de unos

ingresos superiores a un determinado límite pueden disfrutar de un subsidio destinado a

compensarlos por sus dificultades para movilizarse. Por último, los padres que tengan hijos con una

minusvalía superior al 33% también recibirán una ayuda económica independientemente del nivel

de ingresos de que disfruten.

La gestión de las prestaciones es pública aunque son diferentes los organismos que la llevan a

cabo en el nivel contributivo y en el no contributivo. El Instituto Nacional de la Seguridad Social,

que gestiona prácticamente la totalidad de las prestaciones contributivas con la excepción de las de

desempleo y las que correspondan al Instituto Social de la Marina, es el que desarrolla las tareas de

gestión y administración de las prestaciones contributivas de incapacidad permanente, mientras que

las mismas tareas en el nivel no contributivo son ejecutadas por los organismos de las Comunidades

Autónomas a los que se les hayan conferido las correspondientes funciones del IMSERSO.

Las fuentes de financiación también son distintas, las prestaciones de incapacidad permanente se

financian con las cotizaciones realizadas por trabajadores y empresarios y las pensiones no

contributivas de invalidez se financian con cargo a las aportaciones del Estado al Presupuesto de la

Seguridad Social38.

En los siguientes epígrafes se analizarán las prestaciones contributivas y no contributivas de

invalidez así como las prestaciones para costes extras, aunque centrándonos fundamentalmente en

el análisis de las principales características de las prestaciones contributivas de incapacidad

permanente. Por último se hace un breve repaso a las principales medidas relativas al empleo de las

personas discapacitadas que existen en España.

38 La separación de las fuentes de financiación de las prestaciones de acuerdo a su naturaleza era una de las

recomendaciones establecidas en el Pacto de Toledo aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados el 6 de abril

de 1995 y se plasmó mediante la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social, Ley

24/1997 de 15 de julio.

31


2.2. LA PRESTACIÓN CONTRIBUTIVA DE INCAPACIDAD PERMANENTE EN EL

RÉGIMEN GENERAL.

2.2.1. Contingencia y situación protegida.

Por contingencia se puede entender el riesgo cuya materialización provoca el estado de necesidad

protegible mediante la prestación de Seguridad Social correspondiente. En el caso de la incapacidad

permanente el riesgo asegurado es la posibilidad de que, debido a una patología o a un trauma,

derivado de enfermedad común o profesional o de accidente, sea o no de trabajo, el afectado pierda

de una forma presumiblemente definitiva su capacidad laboral y por tanto las rentas salariales,

profesionales o mercantiles consiguientes.

La Ley General de la Seguridad Social en sus artículos 114 a 119 delimita las contingencias

protegibles mencionadas. Dicha Ley define el accidente de trabajo como toda lesión corporal que el

trabajador sufra con ocasión o por consecuencia del trabajo que ejecute por cuenta ajena; la

enfermedad profesional como la contraída a consecuencia del trabajo ejecutado por cuenta ajena

en las actividades que se especifiquen en el cuadro que se apruebe por las disposiciones de

aplicación y desarrollo de la Ley General de la Seguridad Social39, que esté provocada por la

acción de los elementos o sustancias que en dicho cuadro se indiquen para cada EP; la enfermedad

común como las alteraciones de la salud que no tengan la condición de AT ni de EP; y por último,

define el accidente no laboral como el que no tenga carácter de accidente de trabajo.

En cuanto a la situación protegida, el ordenamiento jurídico español considera como fundamento

de la incapacidad la disminución de la capacidad laboral. Para un sector de la doctrina, el individuo

inválido tiene la capacidad laboral parcial o totalmente disminuida con carácter presumiblemente

definitivo, sin que pueda decirse que su salud se encuentra ya alterada, pese a que en toda

incapacidad permanente siempre ha habido un previo estado de alteración de la salud, por efímero

que haya podido ser40.

39Aprobado por Real Decreto 1995/1978 de 12 de mayo.

40 Vid. Alarcón Caracuel, M. R. y González Ortega, S. (1991): Compendio de Seguridad Social.

32


Se trata en definitiva de un individuo que, tras haber sido curado, ha quedado inválido. Por

consiguiente, según el profesor Almansa Pastor41, se pueden señalar como características de la

incapacidad permanente que:

- Ha de ser patológica, no fisiológica, razón por la que de ella se excluye, y a la vez se distingue,

la vejez y la minoría de edad.

- Se refiere a una incapacidad sobrevenida, en cuanto a contingencia propia del trabajador que

desarrolla o ha desarrollado una actividad laboral.

- Normalmente hace referencia a incapacidades superiores a la temporal.

Desde el punto de vista de la dualidad de modalidades de protección en el sistema español de

Seguridad Social, la modalidad contributiva va asociada a las situaciones de incapacidad en relación

con un trabajo o actividad, mientras que la modalidad no contributiva atiende a las situaciones de

minusvalía o enfermedad crónica, que provocan una disminución en general en las capacidades de

una persona.

2.2.2. Concepto y grados de incapacidad.

A efectos de su protección dentro del Sistema de Seguridad Social español la definición de la

incapacidad permanente difiere según se trate de la modalidad contributiva o de la modalidad no

contributiva. Mientras que en la modalidad no contributiva, en consonancia con su objetivo

principal que no es el de suplir la pérdida de rentas salariales sino el de atender a las necesidades

económicas básicas de las personas que carezcan de protección por vía contributiva, la invalidez se

define en función del grado de disminución de las capacidades físicas, psíquicas o sensoriales. Sin

embargo, y dado su carácter profesional, en la modalidad contributiva el concepto de incapacidad

permanente no tiene únicamente en cuenta la alteración continuada de la salud, sino que considera

también, y fundamentalmente, su incidencia en la realización de la actividad profesional del

individuo que la padece.

El apartado 1 del art. 136 de la LGSS define la incapacidad permanente en la modalidad

contributiva como “la situación del trabajador que, después de haber estado sometido al

tratamiento prescrito y de haber sido dado de alta médicamente, presenta reducciones anatómicas

o funcionales graves, susceptibles de determinación objetiva y previsiblemente definitivas, que 41 Almansa Pastor, J. M. (1991): Derecho de la Seguridad Social.

33


disminuyan o anulen su capacidad laboral. No obstará a tal calificación la posibilidad de

recuperación de la capacidad laboral del inválido, si dicha posibilidad se estima médicamente

como incierta o a largo plazo.

No obstante lo establecido en el párrafo anterior, no será necesaria el alta médica para la

valoración de la incapacidad permanente en los casos en que concurran secuelas definitivas.

También tendrá la consideración de incapacidad permanente, en el grado que se califique, la

situación de incapacidad que subsista después de extinguida la incapacidad temporal por el

transcurso del plazo máximo de duración señalado para la misma en el apartado a) del número 1

del artículo 12842, salvo en el supuesto previsto en el segundo párrafo del número 2 del artículo

131 bis43, en el cual no se accederá a la situación de incapacidad permanente hasta tanto no se

proceda a la correspondiente calificación ”.

De esta definición se pueden extraer algunos aspectos básicos que deben cumplirse para que la

incapacidad se considere protegible en la modalidad contributiva. En primer lugar, en contraste con

la incapacidad temporal en la que el carácter transitorio y susceptible de curación es determinante,

la incapacidad permanente requiere una estabilidad en las secuelas, que permanezcan una vez haya

sido superado el tratamiento médico tendente a la curación o recuperación, que se consideren

definitivas aún cuando no se haya finalizado el tratamiento médico, o, en todo caso, que

permanezcan después de 30 meses desde el inicio de la incapacidad temporal. Dichas secuelas

deben preverse como definitivas, lo que incluye la posibilidad de recuperación si esta se estima

médicamente incierta o a largo plazo.

En segundo lugar, el trabajador debe presentar reducciones anatómicas o funcionales graves

susceptibles de determinación objetiva44, lo que parece excluir como causa las situaciones

subjetivas cuya comprobación no sea posible tales como trastornos, molestias o dolores sin

sintomatología objetivable médicamente. Sin embargo, en algunas situaciones subjetivas como

angustias, tensiones, emociones o padecimientos mentales la dificultad de la prueba es tal que la

42 12 meses más una posible prórroga de otros 6 meses si se estima que puede producirse la curación en ese plazo. 43 Prórroga de efectos de la incapacidad temporal hasta un máximo de 30 meses desde el inicio de la misma en espera

de calificación como inválido permanente. 44 Entre las que se incluyen las enfermedades psíquicas constatables.

34


jurisprudencia tiende a favorecer al trabajador estimando que deben ser merecedoras de protección

por sus efectos invalidantes45.

En tercer lugar, y cuestión clave para la declaración de la incapacidad permanente en la

modalidad contributiva, las lesiones deben producir una disminución de la capacidad laboral. No se

protege la alteración de la salud con efectos definitivos en las facultades físicas y psíquicas del

individuo, sino que se trata de compensar la pérdida de la capacidad laboral, y por tanto de ingresos,

consecuencia de tal alteración definitiva en las facultades del trabajador. Lo que determina la

calificación de la incapacidad en el nivel contributivo es la repercusión de las secuelas en el

ejercicio profesional. En este sentido, la lesión en sí misma no es determinante, sino que se atiende

exclusivamente a la capacidad residual efectiva e individualizada que las lesiones que se presenten

suponen para el trabajo, ya que los efectos que una misma lesión pueda tener para el trabajo pueden

ser muy diferentes según el tipo de profesión.

En relación a los grados de incapacidad permanente, como ya hemos comentado, una de las

novedades que la Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social de 1997

contemplaba en su exposición de motivos era el “establecimiento de una mayor seguridad jurídica

en la determinación de las pensiones de invalidez. A tal fin se prevé la elaboración de una lista de

enfermedades, y de su valoración a los efectos de la reducción en la capacidad de trabajo y,

correlativamente, de la presumible pérdida de la capacidad de ganancia, que será aprobada por el

Gobierno previo informe del Consejo General del Instituto Nacional de la Seguridad Social”. El

artículo 8 de dicha Ley daba nueva redacción al artículo 137 del Texto Refundido de la Ley General

de la Seguridad Social, postergando sin embargo su aplicación hasta la fecha en que entren en vigor

las disposiciones reglamentarias que desarrollen la lista de enfermedades, la valoración de las

mismas, a efectos de la reducción de la capacidad de trabajo, y la determinación de los distintos

grados de incapacidad, así como el régimen de incompatibilidades de los mismos.

Aunque en el artículo 8 de la Ley de Consolidación y Racionalización de 1997 se establecía un

plazo de un año, aún no se han dictado dichas disposiciones reglamentarias, y se debe seguir

actuando de acuerdo con las definiciones del artículo 137 del Texto Refundido de la Ley General de

la Seguridad Social vigentes hasta ahora. Los grados de incapacidad están estrechamente vinculados

45 Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de junio de 1975 y del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad

Valenciana de 3 de mayo de 1991.

35


con la incidencia que para la profesión habitual o para todo trabajo tienen las lesiones o dolencias

que determinan la incapacidad, y son:

- Incapacidad permanente parcial para la profesión habitual.

- Incapacidad permanente total para la profesión habitual.

- Incapacidad permanente absoluta para todo trabajo.

- Gran invalidez.

Según el apartado 3 del artículo 137 de la LGSS “se entenderá por incapacidad permanente

parcial para la profesión habitual la que, sin alcanzar el grado de total, ocasione al trabajador una

disminución no inferior al 33 por 100 en su rendimiento normal para dicha profesión, sin impedirle

la realización de las tareas fundamentales de la misma”. Será incapacidad permanente parcial, por

tanto, cuando se hayan reducido al menos en un tercio, no las facultades físicas o psíquicas

generales, sino las capacidades para obtener el rendimiento normal en la profesión habitual, sin que

se vean afectadas las capacidades para realizar las tareas fundamentales o básicas de tal profesión.

La incapacidad permanente total para la profesión habitual es, según el apartado 4 del artículo

137 de la LGSS, “la que inhabilite al trabajador para la realización de todas o de las

fundamentales tareas de dicha profesión, siempre que pueda dedicarse a otra distinta”. De este

concepto se pueden deducir dos elementos: debe de verse afectada la capacidad para realizar las

tareas esenciales de la profesión habitual, y el trabajador debe conservar una capacidad laboral real

tal que pueda dedicarse a otras profesiones distintas de la habitual. Lo que define este grado de

incapacidad es, por tanto, la posibilidad de que el trabajador pueda seguir generando rentas

salariales por otra profesión distinta de la habitual, y no otras circunstancias de orden personal o

socioeconómico como la edad o la posibilidad de recolocación. Aunque estas circunstancias si

pueden suponer una mejoría en la cuantía de las prestaciones, como ya analizaremos, no implican

un grado diferente. Es decir, la incapacidad permanente total cualificada no es un grado superior,

sino una prestación superior.

Se considerará incapacidad permanente absoluta para todo trabajo según el apartado 5 del artículo

137 de la LGSS “la que inhabilite por completo al trabajador para toda profesión u oficio”. Sin

embargo, para comprender el concepto de incapacidad permanente absoluta para todo trabajo se

debe tener en cuenta, junto con esta definición, el artículo 141 de la LGSS que establece que las

36


pensiones por incapacidad permanente absoluta “no impedirán el ejercicio de aquellas actividades,

sean o no lucrativas, compatibles con el estado del inválido y que no representen un cambio en su

capacidad de trabajo a efectos de revisión”. El Tribunal Supremo46 ha interpretado que existirá

incapacidad permanente absoluta cuando el trabajador no pueda soportar el esfuerzo que supone la

disciplina de cualquier trabajo o bien no sea capaz de realizar un quehacer asalariado con un

mínimo de profesionalidad, rendimiento y eficacia.

La gran invalidez se define por el artículo 137 de la LGSS como “la situación del trabajador

afecto de incapacidad permanente y que, por consecuencia de pérdidas anatómicas o funcionales,

necesite la asistencia de otra persona para los actos más esenciales de la vida, tales como vestirse,

desplazarse, comer o análogos”. Hasta la Ley 13/1982, de 7 de junio, el padecimiento de

incapacidad permanente absoluta era presupuesto para la existencia de la gran invalidez, sin

embargo, dicha Ley estableció que la gran invalidez no implica necesariamente la incapacidad

permanente absoluta para toda profesión. La gran invalidez es una condición personal que en teoría

puede darse en cualquier grado de incapacidad ya que lo que determina la gran invalidez es la

dependencia del incapacitado de la ayuda de una tercera persona para realizar los actos más

esenciales de la vida.

2.2.3. Condiciones de acceso al derecho a las prestaciones.

Los requisitos que se deben cumplir para poder ser beneficiario de las prestaciones de

incapacidad permanente se enumeran en el artículo 138 del Texto Refundido de la Ley General de

la Seguridad Social:

- Se exige el requisito general de estar afiliado y en alta o situación asimilada al alta. Sin

embargo, la Ley 26/1985, de 31 de julio, eliminó este requisito para poder causar pensiones de

incapacidad permanente en caso de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez derivadas de

contingencias comunes, siempre que se tuviera cubierto el periodo mínimo de cotización para estos

casos (15 años de los que 3 deben estar incluidos en los últimos 10 años).

- Se requiere no tener cumplida la edad ordinaria de jubilación (65 años) en la fecha del hecho

causante de la incapacidad permanente, a no ser que no se reúnan los requisitos necesarios para

46 Sentencias del Tribunal Supremo de 14-4-86 y 21-1-88.

37


poder acceder a la pensión de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, o que, reuniéndolos,

la incapacidad derive de contingencia profesional47.

- Es condición imprescindible para tener derecho al reconocimiento de la prestación el que el

interesado sea declarado por los órganos competentes (Dirección Provincial del INSS o del ISM) en

situación de incapacidad permanente en alguno de los grados definidos legalmente.

- Cuando la incapacidad permanente deriva de una enfermedad común es necesario reunir un

periodo de cotización mínimo previo al hecho causante. Como regla general no se exige periodo

previo de cotización cuando la incapacidad permanente derive de accidente, sea o no laboral, o de

enfermedad profesional48. El periodo de cotización previo exigible es distinto según los grados de

incapacidad permanente y la edad del interesado:

a) Incapacidad permanente parcial derivada de enfermedad común49.

Si el trabajador es menor de 21 años en la fecha de la baja por enfermedad, se exigirá acreditar un

tiempo de cotización igual a la mitad del tiempo transcurrido desde la fecha en que cumplió los 16

años y la fecha del inicio de la incapacidad temporal. Se computarán como días cotizados todo el

periodo, agotado o no, de la incapacidad temporal (18 meses)50.

En otro caso, el periodo mínimo de cotización exigible será de 1.800 días (carencia genérica), que

deberán estar comprendidos en los diez años inmediatamente anteriores a la fecha en que se haya

extinguido la incapacidad temporal de la que se derive la incapacidad permanente (carencia

específica).

b) Incapacidad permanente total, absoluta o gran invalidez derivadas de enfermedad común.

47 Recientemente, y como ya comentamos en el epígrafe anterior, la Ley 35/2002 ha ampliado el acceso a las

prestaciones de incapacidad permanente a los mayores de 65 años que cumplan los requisitos para acceder a la pensión

de jubilación pero cuya incapacidad derive de accidente de trabajo o enfermedad profesional. 48 Con la excepción, como ya hemos visto, de los casos de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez derivados

de accidente no laboral en los que el interesado no se encuentre en alta o situación asimilada en el momento del hecho

causante. En este caso se deberán acreditar 15 años de cotización previa de los que 3 deben estar dentro de los últimos

10 años. 49 Art. 138.2 LGSS y art. 3, Decreto 394/1974, de 31 de enero. 50 Art. 3, Decreto 394/1974, de 31 de enero.

38


Si el trabajador tiene menos de 26 años de edad en el momento de acaecer la incapacidad se le

exigirá haber cotizado a la Seguridad Social como mínimo la mitad del tiempo transcurrido entre la

fecha en que cumplió los 16 años y la del hecho causante de la prestación (carencia genérica).

Si el trabajador tiene cumplidos los 26 años de edad, deberá haber cotizado un cuarto del tiempo

transcurrido entre la fecha en que cumplió los 20 años y la del hecho causante, con un mínimo de 5

años de cotización (carencia genérica). A efectos prácticos, cuando el trabajador esté en una edad

comprendida entre los 26 y los 40 años deberá acreditar haber cotizado a la Seguridad Social al

menos durante 5 años. La quinta parte del periodo exigible deberá estar comprendida en los 10 años

inmediatamente anteriores al hecho causante (carencia específica).

En ambos casos se computarán como días efectivamente cotizados el periodo máximo de

duración de la incapacidad temporal (incluida su prórroga) para los trabajadores que encontrándose

en situación de incapacidad temporal no hayan llegado a agotar dicho periodo máximo51.

2.2.4. Prestaciones contributivas por incapacidad permanente.

El reconocimiento de beneficiario de prestaciones por incapacidad permanente en alguno de los

grados legalmente establecidos supone, además del derecho a una prestación económica, el acceso a

una serie de servicios y prestaciones adicionales que tienen que ver, por una parte, con la condición

de pensionista (en caso de que se tenga derecho a una pensión), y, por otra, con la de incapacitado.

Al igual que el resto de los pensionistas contributivos de la Seguridad Social, el perceptor de una

pensión de incapacidad permanente en cualquiera de sus grados tiene derecho a:

- Ser titular del derecho a la asistencia sanitaria de la Seguridad Social52.

- Dispensación gratuita de prestaciones farmacéuticas53.

- Acceder a los servicios sociales del IMSERSO o los servicios correspondientes de las

Comunidades Autónomas que tengan transferida la competencia, tales como residencias, hogares,

51 Art. 4.4, Real Decreto 1799/1985, de 2 de octubre, modificado por la disposición adicional séptima del Real Decreto

4/1998, de 9 de enero. 52 Art. 100.1.b), Texto Refundido LGSS 1974. 53 Art. 107, Texto Refundido LGSS 1974.

39


viajes, termalismo, etc.; aunque en algunos casos este derecho está condicionado al cumplimiento

de cierta edad54.

Por otra parte, la condición de incapacitado permanente puede suponer, según los casos, el acceso

a los siguientes beneficios:

- Suministro y renovación de las prótesis quirúrgicas fijas y las ortopédicas, permanentes o

temporales, y los vehículos para aquellos inválidos cuya incapacidad así lo aconseje55.

- Prestaciones recuperadoras que incluyen tratamiento sanitario adecuado (especialmente

rehabilitación funcional), orientación profesional y formación profesional por readaptación al

trabajo habitual anterior o por reeducación para nuevo oficio o profesión56. Para ello podrá acceder

a los servicios prestados por el IMSERSO, o por los organismos de las Comunidades Autónomas a

los que se les haya transferido las funciones, a través de los Centros de Recuperación de

minusválidos físicos (alojamiento, manutención, rehabilitación y formación cultural y profesional),

Centros de atención a minusválidos físicos (alojamiento y manutención, atenciones médico-

sanitaria, psicológica y social, terapias ocupacionales, adaptación de ayudas técnicas), Centros de

atención a minusválidos psíquicos (alojamiento y manutención, atención social, psicológica y

médica, y rehabilitación personal y social), y de los Centros Ocupacionales (terapia ocupacional de

labores no productivas, servicios de ajuste personal y social). La Entidad Gestora competente para

declarar la existencia de una incapacidad permanente es la que reconoce la procedencia de

prestaciones recuperadoras.

54 Por ejemplo, para acceder a las residencias es preciso tener 60 años de edad, y para el programa de viajes 65 años. 55 Art. 108, Texto Refundido LGSS 1974 y Orden Ministerial de 18-1-96, de desarrollo del Real Decreto 63/1995, de 20

de enero, para la regulación de la prestación ortoprotésica. 56 Las prestaciones recuperadoras están reguladas por los arts. 153.3 y 154 de la LGSS. Incluyen una prestación

económica que se reconoce a los trabajadores sometidos a tratamientos de recuperación profesional que impliquen baja

en el trabajo y la consiguiente pérdida del salario, siempre que no tengan derecho a percibir el subsidio por incapacidad

temporal, y a los preceptores de prestaciones de incapacidad permanente parcial o total con posibilidad razonable de

recuperación. Esta prestación económica puede ser única o complementaria de otras prestaciones que los beneficiarios

puedan tener reconocidas. La cuantía de este subsidio es del 75% de la base reguladora que hubiera servido para

determinar la cuantía de la prestación por incapacidad temporal en la fecha en que se inicie la recuperación en el caso de

trabajadores sin derecho al cobro de la prestación de incapacidad temporal. En el caso de pensionistas de incapacidad

permanente parcial o total la cuantía del subsidio es igual al 75% y al 20% respectivamente de la base reguladora. La

percepción de este subsidio es incompatible con la percepción de un salario.

40


- Prestaciones del régimen unificado de ayudas públicas a personas con minusvalía: ayudas

individuales por rehabilitación, asistencia especializada, ayudas complementarias (transporte,

comedor, residencia), o ayudas para actividades de promoción y recuperación profesional. Todas

estas ayudas son tramitadas por las direcciones provinciales del IMSERSO o los servicios

correspondientes de las Comunidades Autónomas que tengan transferida la competencia.

2.2.5. Contenido y compatibilidad de las prestaciones económicas.

En el nivel contributivo la protección dispensada por las prestaciones económicas es diferente

para los distintos grados de incapacidad, generalmente cuanto mayor es el grado de incapacidad

calificado mayor es la prestación económica.

Prestación económica de incapacidad permanente parcial.

La prestación consiste en una cantidad a tanto alzado equivalente a 24 mensualidades de la base

reguladora que haya servido para determinar la prestación económica de incapacidad temporal de la

que se derive la incapacidad permanente, es decir, la que haya correspondido en función de la

contingencia causante de la incapacidad temporal, sea contingencia común o contingencia

profesional.

Esta indemnización es plenamente compatible con el mantenimiento del trabajo que se viniera

desarrollando y, por supuesto, también es compatible con el ejercicio de cualquier otra profesión u

oficio, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia.

Prestación económica de incapacidad permanente total.

La prestación consiste en una pensión vitalicia que puede ser excepcionalmente sustituida por una

indemnización a tanto alzado cuando el beneficiario fuese menor de 60 años. Las disposiciones

reglamentarias57 establecen que la pensión vitalicia será del 55 por 100 de la base reguladora.

El cálculo de la base reguladora es diferente según que la contingencia causante sea una

enfermedad común, un accidente no laboral, o un accidente de trabajo o enfermedad profesional.

a) Base reguladora en caso de enfermedad común58: 57 Art. 12.2, Decreto 3158/1966, de 23 de diciembre y artículo 15.2, Orden Ministerial de 15-4-69. 58 Art. 140, LGSS.

41


La base reguladora será el cociente que resulte de dividir por 112 las bases de cotización por

contingencias comunes del interesado de los 8 años (96 meses) inmediatamente anteriores al hecho

causante (fecha del dictamen del Equipo de Valoración de Incapacidades). Las bases

correspondientes a los últimos 24 meses se computarán por su valor nominal y las restantes bases se

actualizarán mes a mes de acuerdo con el IPC hasta el mes inmediato anterior a aquel en el que se

inicie el periodo de bases no actualizables.

112

24

1

96

25

25∑ ∑= =

+

= j j jjj I

IBCCBCC

BR

Siendo:

BR : Base reguladora.

jBCC : Base de cotización por contingencias comunes del mes j-ésimo anterior al del hecho

causante.

jI : Índice General de Precios al Consumo del mes j-ésimo anterior al del hecho causante.

Cuando se exija acreditar un periodo de cotización inferior a 96 meses (todos aquellos casos en

los que el trabajador tenga menos de 52 años el día del hecho causante), se computarán las bases

correspondientes al periodo exigible, actualizándose las anteriores a los últimos 24 meses y la suma

de todas ellas se dividirá por el número de meses a que dichas bases se refiera multiplicado por

1,1666 (de esta forma el divisor reflejará la existencia de 2 pagas extraordinarias por cada 12

mensualidades).

b) Base reguladora en caso de accidente no laboral59.

La base reguladora será el cociente que resulte de dividir por 28 la suma de las bases de

cotización por contingencias comunes del interesado durante un periodo ininterrumpido de 24

meses naturales, elegidos por el beneficiario dentro de los 7 años inmediatamente anteriores a la

fecha en que se cause derecho a la pensión.

En aquellos casos en que el trabajador accidentado (al que en situación de alta no se le pide

periodo alguno de cotización previa) acredite un breve periodo de cotización, la base reguladora se 59 Artículo 15, Orden Ministerial de 15-4-69.

42


determinará de acuerdo con la fórmula más favorable entre la contemplada en el párrafo anterior y

la correspondiente a dividir por 28 la suma de los importes correspondientes a la base mínima de

cotización de trabajadores mayores de 18 años de los 24 meses inmediatamente anteriores a aquél

en que se cause la prestación.

c) Base reguladora en casos de accidente de trabajo o enfermedad profesional.

Para el cálculo de la base reguladora en este caso se sigue aplicando la fórmula de los salarios

reales percibidos en el año anterior del Reglamento de Accidentes de Trabajo de 195660 con el

objetivo de adecuar el importe de la prestación al salario realmente percibido por el trabajador. La

fórmula sería la siguiente:

( )12

365* OtrosPRBPESDBR ++++=

Siendo:

BR : Base reguladora.

SD : Sueldo diario por jornada normal de trabajo en la fecha del accidente.

PE : Importe total anual de pagas extraordinarias o gratificaciones.

B : Beneficios o participación en los ingresos percibidos por el trabajador en el año anterior al

accidente.

PR : Suma total de los pluses y retribuciones complementarias percibidos dividido por el número

de días efectivamente trabajados en al empresa en que se accidentó y multiplicado por 273.

Otros : Casa-habitación y alimentación.

d) Incapacidad permanente total cualificada.

La Ley General de la Seguridad Social establece61 que cuando por su edad, falta de preparación

general o especializada y circunstancias sociales y laborales del lugar de residencia, se presuma la

dificultad de obtener empleo en actividad distinta de la habitual anterior, cabe la posibilidad de

incrementar (previa solicitud del interesado) el porcentaje general de la pensión de incapacidad

60 Decreto 22-6-56. 61 Art. 139.2, LGSS.

43


permanente total del 55 por 100 de la base reguladora añadiendo un 20 por 100 de la base

reguladora, con lo que la cuantía alcanza el 75 por 100 de dicha base.

La edad a partir de la que se puede reconocer el derecho a este incremento es de 55 años62,

independientemente de la edad del interesado en el momento del hecho causante.

Es importante recordar que la incapacidad permanente total cualificada no constituye un grado

diferente de incapacidad, sino únicamente una cuantía diferente de la prestación por incapacidad

permanente total en función de diversas circunstancias socioeconómicas.

Indemnización a tanto alzado sustitutiva de la pensión.

Si el beneficiario es menor de 60 años excepcionalmente la pensión puede ser sustituida por una

indemnización a tanto alzado63. Los requisitos son que se presuma que las lesiones determinantes de

la incapacidad permanente no sean susceptibles de modificación que pueda dar lugar a una revisión

de la incapacidad declarada, que se acredite por el beneficiario que se encuentra realizando trabajos

por cuenta propia o ajena, o que el importe de la indemnización se invertirá en la preparación o

desarrollo de las nuevas fuentes de ingresos como trabajador autónomo, y que la declaración de

incapacidad no se haya efectuado como consecuencia del transcurso de la prórroga de efectos de la

incapacidad temporal.

La cuantía de la indemnización será equivalente al importe de 84 mensualidades de la pensión,

siempre que el beneficiario tuviese menos de 54 años de edad en el momento de formular la

petición. En el caso de que el beneficiario fuese mayor de esta edad, la cuantía de la indemnización

se determinará de acuerdo con su edad en el momento de la solicitud, restándose 12 meses por cada

año que tenga cumplido a partir de los 54 años.

En caso de incapacidad permanente total la pensión vitalicia correspondiente es compatible con el

salario que pueda percibir el trabajador en la misma empresa o en otra distinta64. Sin embargo, la

percepción de pensiones por incapacidad permanente total y el ejercicio de actividades lucrativas

con carácter habitual es susceptible de incompatibilidad cuando exista similitud o coincidencia entre

la actividad base de la declaración de incapacidad y la que se trata de compatibilizar. En

62 Art. 6.2, Decreto 1646/1972, de 23 de junio. 63 Art. 139.2, LGSS. 64 Art. 141.1, LGSS.

44


determinados supuestos la pensión de incapacidad permanente es incluso compatible con la

percepción de la prestación por desempleo.

Prestación económica de incapacidad permanente absoluta.

La prestación económica correspondiente a la incapacidad permanente absoluta consiste en una

pensión vitalicia equivalente al 100 por 100 de la base reguladora65.

La determinación de la base reguladora sigue las mismas reglas señaladas para la incapacidad

permanente total en los supuestos de enfermedad común, accidente no laboral en situación de alta y

contingencias profesionales.

Cuando se accede a la pensión de incapacidad permanente absoluta desde la situación de no alta

la base reguladora se calcula según las reglas examinadas para los supuestos de enfermedad común

en el grado de incapacidad permanente total.

La percepción de una pensión por incapacidad permanente absoluta es compatible con el ejercicio

de aquellas actividades, sean o no lucrativas, compatibles con el estado del inválido y que no

representen un cambio en su capacidad de trabajo a efectos de revisión66.

Prestación económica de gran invalidez.

La calificación de la incapacidad permanente en el grado de gran invalidez supone el derecho a la

pensión vitalicia67 en las mismas condiciones que para el grado de incapacidad permanente absoluta

(100 por 100 de la base reguladora), incrementándose su cuantía en un 50 por 100 destinado a que

el inválido pueda remunerar a la persona que le atienda.

Se podrá autorizar, a solicitud del interesado o de sus representantes, la sustitución del referido

incremento por su alojamiento y cuidado, en régimen de internado, en una institución asistencial

pública del sistema de la Seguridad Social, financiada con cargo a sus presupuestos.

En cuanto a la incompatibilidad entre la percepción de una pensión de gran invalidez y el trabajo

por cuenta ajena o por cuenta propia, se aplican las mismas reglas que para la incapacidad

permanente absoluta.

65 Art. 139.3, LGSS y art. 17, Orden Ministerial de 15-4-69. 66 Art. 141.2, LGSS. 67 Art. 139.4, LGSS.

45


2.2.6. Indemnización por lesiones permanentes no invalidantes y normas especiales para las

contingencias profesionales.

Cuando el trabajador sufra como consecuencia de un accidente de trabajo o una enfermedad

profesional una lesión, mutilación o deformidad de carácter definitivo que, sin llegar a constituir

una incapacidad permanente, supongan una disminución o alteración de su integridad física y tal

lesión, mutilación o deformidad aparezca recogida en el baremo establecido a tal efecto68 tendrá

derecho a una prestación por lesiones permanentes no invalidantes. Dicha prestación consiste en

una indemnización a tanto alzado que se concede de una sola vez y cuya cuantía viene fijada por

baremo.

De otro lado, cuando la contingencia causante de la incapacidad permanente es de carácter

profesional, es decir, un accidente de trabajo o una enfermedad profesional, se establecen una serie

de particularidades, orientadas en su mayoría a facilitar el acceso a la prestación de incapacidad

permanente69, que merecen ser destacadas:

- No es necesario acreditar ningún periodo de cotización previo para tener derecho a la

prestación.

- Aunque su empresario hubiese incumplido sus obligaciones, a efectos de las prestaciones

derivadas de accidente de trabajo o enfermedad profesional los trabajadores se consideran en

situación de alta de pleno derecho.

- Como ya hemos visto, las pensiones de incapacidad permanente total, absoluta y gran invalidez

cuando proceden de contingencias profesionales resultan más generosas ya que se calculan sobre el

salario real del trabajador en el año anterior y no sobre las bases de cotización de los últimos ocho

años como ocurre cuando la incapacidad deriva de contingencias comunes.

- Las prestaciones económicas que tengan su causa en una contingencia profesional se

incrementan, según la gravedad de la falta, de un 30 a un 50 por 100 cuando la lesión se produzca

por máquinas, artefactos o en instalaciones, centros o lugares de trabajo que carezcan de

dispositivos de precaución reglamentarios, los tengan inutilizados o en malas condiciones, o cuando

no se hayan observado las medidas generales o particulares de seguridad e higiene en el trabajo, o

las elementales de salubridad o las de adecuación personal a cada trabajo, habida cuenta de las

68 El baremo en vigor es el establecido en la Orden 16-1-91. 69 Normativa básica aplicable: arts. 124-126, 150 y 152 LGSS.

46


características y de la edad, sexo y demás condiciones del trabajador. La responsabilidad del pago

del recargo recae directamente sobre el empresario infractor y no puede ser objeto de seguro alguno.

- Las prestaciones de incapacidad permanente derivadas de accidente de trabajo o enfermedad

profesional son compatibles con la percepción de una indemnización a tanto alzado por baremo si

las lesiones, mutilaciones o deformidades que den lugar al reconocimiento de dicha indemnización

son totalmente independientes de las que hayan sido tomadas en cuenta para declarar la incapacidad

y el grado de la misma.

2.3. PARTICULARIDADES DE LA PRESTACIÓN CONTRIBUTIVA DE

INCAPACIDAD PERMANENTE EN LOS REGÍMENES ESPECIALES.

El Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 se limita a regular ciertos

aspectos de los Regímenes Especiales, en su Disposición adicional octava enumera las normas de

dicho Texto Refundido aplicables a los Regímenes Especiales. En particular, en materia de

incapacidad permanente son aplicables a todos Regímenes Especiales:

- El artículo 138, relativo a los beneficiarios de las prestaciones de invalidez permanente, excepto

los párrafos que hacen referencia a la incapacidad permanente parcial. Es decir, en todos los

Regímenes Especiales para acceder a una prestación de incapacidad permanente se exigen los

mismos requisitos incluidos los mismos periodos de cotización previa que en el Régimen General.

- El artículo 140, relativo al cálculo de la base reguladora de incapacidad permanente derivada de

contingencias comunes, excepto su párrafo 4 relativo a la integración de lagunas de cotización, que

sólo es de aplicación al Régimen Especial de la Minería del Carbón y a los trabajadores por cuenta

ajena de los Regímenes Especiales Agrario y de Trabajadores del Mar.

- El artículo 143, relativo a la calificación y revisión de la incapacidad permanente.

- Una vez entre en vigor la nueva redacción del artículo 137 dada por la Ley de Consolidación y

Racionalización de 1997 y pendiente de desarrollo reglamentario en la actualidad, los apartados 2 y

3 de dicho artículo referentes a la calificación de la incapacidad permanente en sus distintos grados

en función de la reducción de la capacidad de trabajo mediante una lista de enfermedades y la

valoración de las mismas.

Las normativas específicas de cada Régimen Especial, con excepción de algunas particularidades,

hacen remisión a lo regulado para el Régimen General en lo que respecta a la extensión, forma,

47


términos y condiciones de otorgamiento de las prestaciones de incapacidad. A continuación

destacamos aquellas particularidades de aplicación en cada Régimen Especial.

2.3.1. Régimen Especial Agrario70.

En cuanto a las condiciones de acceso a las prestaciones de incapacidad permanente en el

Régimen Especial Agrario, éstas son las mismas que en el Régimen General con algunas

excepciones relativas a aspectos formales particulares de este Régimen relativos a la formalización

del alta, inclusión de situaciones asimiladas al alta adicionales a las existentes en el Régimen

General, o cómputo del periodo mínimo de cotización. Además, los trabajadores que sean

responsables directos del pago de las cuotas (trabajadores por cuenta propia de este Régimen

Especial) deben estar al corriente de dicho pago.

Para los trabajadores por cuenta ajena del Régimen Especial Agrario el contenido de las

prestaciones es el mismo que para los trabajadores del Régimen General. Sin embargo, para los

trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario no existe la integración de lagunas en

el cálculo de la base reguladora y los mayores de 55 años beneficiarios de incapacidad permanente

total no tienen derecho al incremento del 20 por 100 de la base reguladora.

En lo relativo a las contingencias profesionales, además de algunas matizaciones con respecto a

los conceptos de accidente de trabajo y enfermedad profesional para los trabajadores por cuenta

propia del Régimen Especial Agrario, las prestaciones económicas de éstos derivadas de

contingencias profesionales no se calculan sobre los salarios reales, sino sobre la base de cotización

vigente en la fecha de calificación de la incapacidad. Además, las prestaciones por accidente de

trabajo y enfermedad profesional se pueden otorgar a personas que sin estar comprendidas en el

campo de aplicación del Régimen Especial Agrario estuviesen de hecho prestando servicio como

trabajadores por cuenta ajena en labores agropecuarias al producirse dichas contingencias.

70 Normativa básica aplicable: Decreto 2123/1971, de 23 de julio y Decreto 3772/1972, de 23 de diciembre.

48


2.3.2. Régimen Especial de los Trabajadores del Mar71.

Las condiciones de acceso a las prestaciones de incapacidad permanente en el Régimen Especial

de los Trabajadores del Mar son fundamentalmente las mismas que en el Régimen General con

algunas excepciones relativas a aspectos formales particulares de este Régimen como los relativos

al alcance de la acción protectora o situaciones asimiladas al alta. Los trabajadores por cuenta

propia de este Régimen deberán hallarse al corriente del pago de las cuotas.

El contenido de las prestaciones es el mismo que en el Régimen General con la excepción de que

los coeficientes reductores establecidos en este Régimen Especial son aplicables a efectos de

alcanzar la edad correspondiente tanto para la sustitución de la pensión de incapacidad permanente

total por una indemnización a tanto alzado, como para la posibilidad de obtener el incremento del

20 por 100 por incapacidad permanente cualificada. Además, los trabajadores por cuenta propia de

este Régimen Especial no tendrán derecho a dicho incremento del 20 por 100, ni a la integración de

lagunas en la determinación de la base reguladora de las prestaciones, y las prestaciones que les

correspondan derivadas de contingencias profesionales se calculan sobre la base de cotización

individual efectivamente realizada y no sobre salarios reales.

En este Régimen Especial el reconocimiento y la gestión de las prestaciones son realizadas por el

Instituto Social de la Marina y no por el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

2.3.3. Régimen Especial de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos72.

Las condiciones de acceso a las prestaciones de incapacidad permanente para los trabajadores del

Régimen Especial de Autónomos son las mismas que las establecidas en el Régimen General con

algunas excepciones relativas a situaciones asimiladas al alta adicionales a las establecidas en el

Régimen General, acreditación del periodo mínimo de cotización y la condición de que los

trabajadores autónomos estén al corriente en el pago de las cuotas.

En cuanto al contenido de las prestaciones, la prestación de incapacidad permanente en este

Régimen Especial sólo se reconoce en los grados de total, absoluta y gran invalidez. No existe la

integración de lagunas de cotización para el cálculo de la base reguladora y los trabajadores

71 Normativa básica aplicable: Decreto 2864/1974, de 30 de agosto, Decreto 1867/1970, de 9 de julio, Decreto

2309/1970, de 23 de julio, y Orden de 22-11-74. 72 Normativa básica aplicable: Decreto 2530/1970, de 20 de agosto y Orden de 24-9-70.

49


integrados en este Régimen no se les reconoce el derecho al incremento del 20 por 100 de la

pensión de incapacidad permanente total (incapacidad permanente cualificada).

Por último, en el Régimen Especial de los Trabajadores Autónomos no están específicamente

protegidas las contingencias de Accidente de Trabajo y Enfermedad Profesional por lo que no se

hace distinción entre el carácter común o profesional de los riesgos, otorgándose las prestaciones

como si se tratara de accidente no laboral o enfermedad común, respectivamente.

2.3.4. Régimen Especial de los Empleados de Hogar73.

Los trabajadores del Régimen Especial de los Empleados de Hogar deben cumplir las mismas

condiciones que los trabajadores incluidos en el Régimen General para acceder a una prestación de

incapacidad permanente con alguna particularidades referentes a los efectos de las altas y de las

bajas y con el requisito adicional exigible a los trabajadores que, incluidos en este Régimen

Especial, sean responsables directos de la cotización, de estar al día en el pago de las cuotas.

El contenido de las prestaciones es el mismo que en el Régimen General con la excepción de que

no se aplica la integración de lagunas para el cálculo de la base reguladora.

En cuanto al carácter de las contingencias, en este Régimen Especial no existe distinción entre el

carácter común o profesional y se conceden las prestaciones, en caso de accidente, como si fuera no

laboral y, en caso de enfermedad, como si se tratara de enfermedad común.

2.3.5. Régimen Especial de la Minería del Carbón74.

Es el Régimen Especial que más particularidades muestra en las prestaciones de incapacidad

permanente con respecto al Régimen General. Fundamentalmente cabe destacar dos.

En primer lugar, para los pensionistas de incapacidad permanente total se tiene en cuenta su edad

incrementada con las bonificaciones que resulten de la aplicación de los coeficientes reductores de

la edad de jubilación, tanto a efectos de la sustitución excepcional de la pensión vitalicia por una

indemnización a tanto alzado, como del incremento del 20 por 100 de la base reguladora de la

pensión.

73 Normativa básica aplicable: Decreto 2346/1969, de 25 de septiembre. 74 Normativa básica aplicable: Decreto 298/1973, de 8 de febrero, y Orden de 3-4-74.

50


En segundo lugar, los pensionistas por incapacidad permanente en los grados de absoluta o gran

invalidez de este Régimen Especial cumplida la edad de 65 años, o la que resulte de la aplicación de

los coeficientes reductores de la edad, tienen derecho a que su pensión de incapacidad permanente

pase a tener la misma cuantía, siempre que resulte superior, que la pensión de jubilación que

hubiera podido corresponderles. El importe de dicha pensión es calculado en función de la base

reguladora correspondiente a las bases de cotización normalizadas de la categoría profesional del

inválido, y del porcentaje que correspondería para el cálculo de la pensión de jubilación

computándose como cotizado el periodo que el beneficiario haya sido pensionista de incapacidad

permanente.

2.4. LA FINANCIACIÓN DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS DE

INCAPACIDAD PERMANENTE.

Las prestaciones de incapacidad, al igual que el resto de prestaciones contributivas de la

Seguridad Social75, son financiadas básicamente con las cuotas o cotizaciones obligatorias

realizadas por trabajadores y empresarios a través del régimen financiero de reparto.

Los trabajadores y empresarios están obligados a cotizar mensualmente a la Seguridad Social un

porcentaje (tipo de cotización) de los salarios (medidos a través de las bases de cotización). Existen

dos tipos de cuotas a abonar a la Seguridad Social: las cotizaciones por contingencias comunes a

cargo del trabajador y del empresario, y las cotizaciones por accidente de trabajo y enfermedad

profesional cuyo pago únicamente corresponde al empresario76.

Mediante la cuota correspondiente a contingencias comunes se cubren las contingencias de

incapacidad temporal, maternidad y riesgo durante el embarazo, jubilación, muerte y supervivencia,

e incapacidad permanente siempre que deriven de contingencias comunes. El tipo de cotización de

contingencias comunes se fija anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, y para el

200377 es igual al 28.3% de la base de cotización por contingencias comunes, del que el 23.6%

corresponde al empresario y el 4.7% al trabajador.

75 Art. 86.2, LGSS. 76 Además, junto con las cuotas de la Seguridad Social se liquidan las aportaciones de empresarios y trabajadores al

desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional. 77 Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2003.

51


Las cotizaciones por accidente de trabajo y enfermedad profesional se realizan con sujeción a

primas diferentes según la actividad de la empresa y el riesgo profesional que comporta y cubren las

contingencias profesionales, entre las que se encuentra, obviamente, la incapacidad permanente por

contingencia profesional.

Sin embargo, los empresarios tienen la posibilidad de autogestionarse las contingencias

profesionales mediante las Mutuas de Accidente de Trabajo y Enfermedad Profesional (MATEP)78.

En caso de que el empresario decida asegurar las contingencias profesionales a través de las

MATEP abonará las cuotas correspondientes a dichas Mutuas. En cuanto a la incapacidad

permanente, las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional únicamente pueden

cubrir la incapacidad permanente derivada de accidente de trabajo.

2.5. GESTIÓN DE LAS PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS DE INCAPACIDAD

PERMANENTE.

De igual forma que para el resto de prestaciones contributivas, en España la gestión y

administración de las prestaciones por incapacidad permanente se efectúa, bajo la dirección y tutela

del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por el Instituto Nacional de la Seguridad Social

(INSS), con carácter general, y por el Instituto Social de la Marina, en el ámbito del Régimen

Especial de Trabajadores del Mar. Además, las Mutuas de Accidentes de Trabajo pueden colaborar

en la gestión de las prestaciones de incapacidad permanente derivadas de accidente de trabajo.

Corresponde al INSS, y al ISM respecto de los trabajadores del mar, el reconocimiento y control

del derecho a las prestaciones de incapacidad permanente y el pago de las mismas79.

El INSS y el ISM desarrollan su actividad en régimen descentralizado a través de las

correspondientes Direcciones Provinciales, cuyo titular tiene la facultad de reconocer el derecho a la

prestación que corresponda en cada caso.

78 Las competencias de las MATEP se recogen en el apartado 2 del artículo 68 de la LGSS. Además de colaborar en la

gestión de las contingencias profesionales, las MATEP tienen como competencias la colaboración en la gestión de la

incapacidad temporal por contingencias comunes y la realización de actividades de prevención y recuperación de

riesgos laborales. 79 En el caso en el que la prestación de incapacidad permanente derive de accidente de trabajo si el empresario tuviese

asegurada dicha contingencia con una MATEP corresponderá a esta el pago de la misma.

52


El procedimiento para el reconocimiento del derecho a las prestaciones por incapacidad

permanente experimentó un cambio profundo a través de la Ley de Medidas Fiscales,

Administrativas y de Orden Social de 199480 que concentró todas las fases del procedimiento para

la calificación y reconocimiento del derecho a las prestaciones en el Instituto Nacional de la

Seguridad Social (antes de dicha Ley eran compartidas entre el INSS, el INSALUD y el

IMSERSO). En materia de incapacidad permanente, cualquiera que sea la Entidad gestora o

colaboradora que cubra la contingencia de que se trate, corresponde al INSS81 (a través de sus

Direcciones Provinciales):

a) Evaluar, calificar y revisar la incapacidad y reconocer el derecho a las prestaciones

económicas contributivas de la Seguridad Social por incapacidad permanente, en sus distintos

grados, así como determinar las contingencias causantes de la misma.

b) Verificar la existencia de lesiones, mutilaciones y deformidades de carácter definitivo, no

invalidantes, causadas por accidente de trabajo o enfermedad profesional y reconocer el derecho a

las indemnizaciones correspondientes.

c) Determinar, en su caso, la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades de la Seguridad

Social o empresa colaboradora responsable de las prestaciones que resulten procedentes en materia

de incapacidades laborales y lesiones permanentes no invalidantes.

d) Declarar la responsabilidad empresarial que proceda por falta de alta, cotización o medidas

de seguridad e higiene en el trabajo, y determinar el porcentaje en que, en su caso, hayan de

incrementarse las prestaciones económicas.

e) Declarar la extinción de la prórroga de los efectos económicos de la situación de

incapacidad temporal, en el momento en que recaiga la correspondiente resolución por la que se

reconozca o deniegue el derecho a la prestación de incapacidad permanente.

f) Cuantas otras funciones y competencias le estén atribuidas por la legislación vigente en

materias análogas a las enumeradas en los apartados anteriores, en cuanto Entidad Gestora de la

Seguridad Social, y para las prestaciones cuya gestión tiene encomendada.

80 Ley 42/1994, de 30 de diciembre. 81 Art. 1, Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio que desarrolló la Ley 42/1994 en los aspectos relativos a la unificación

de competencias, establecimiento de los órganos que califican la incapacidad permanente (EVIs) y fijó las reglas de

procedimiento al respecto.

53


En cada Dirección Provincial del INSS hay constituido al menos un Equipo de Valoración de

Incapacidades82 que desarrolla tareas fundamentales en relación con la calificación de la

incapacidad permanente y cuya composición y funciones se analizan en el siguiente epígrafe.

El procedimiento para evaluar la incapacidad en orden al reconocimiento del derecho a las

prestaciones económicas por incapacidad permanente puede iniciarse por tres vías diferentes:

iniciación de oficio por el INSS (generalmente por finalización del plazo máximo fijado y extinción

de la situación de incapacidad temporal), solicitud del propio trabajador o de su representante legal,

o solicitud de las entidades colaboradoras de la Seguridad Social (Mutuas de Accidentes de Trabajo

y Enfermedades Profesionales y empresas colaboradoras).

Una vez iniciado el procedimiento se han de reunir una serie de documentos e informes que

acrediten la información sobre el interesado necesaria sobre la que se fundamentará la resolución

relativa al derecho o no a una prestación de incapacidad permanente. Estos documentos e informes

son:

a) Historial clínico y alta médica de asistencia sanitaria (si la hubiese) aportado por el Servicio

Público de Salud competente, o por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades

Profesionales o empresa colaboradora si el afiliado tuviese cubierta la incapacidad temporal por

estas entidades.

b) Dictamen-propuesta del Equipo de Valoración de Incapacidades.

c) Informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en las solicitudes de declaración de

responsabilidad empresarial por falta de medidas de prevención de riesgos laborales.

Una vez instruido el procedimiento tiene lugar un plazo de diez días durante el que el interesado

puede efectuar alegaciones y presentar los documentos que estime conveniente.

En función de los documentos e informes anteriores y tras el trámite de audiencia, si lo hubiere,

se elabora una propuesta de resolución en la que se determina si el interesado tiene o no derecho a

la prestación de incapacidad permanente que corresponda. Finalmente atañe al Director provincial

del INSS, o del ISM en su caso, firmar dicha propuesta y dictar resolución por la que se deniegue o

82 Estos Equipos de Valoración de Incapacidades se crearon por el ya mencionado Real Decreto 1300/1995 y

sustituyeron a las Unidades de Valoración Médica de Incapacidades y a las Comisiones de Evaluación de

Incapacidades.

54


reconozca el derecho a la prestación correspondiente y, en su caso, se determine la responsabilidad

empresarial por falta de prevención de riesgos laborales.

El interesado puede recurrir la resolución ante la Jurisdicción Social previa reclamación ante la

Dirección provincial del INSS o del ISM.

Si se reconoce derecho a una prestación económica por incapacidad permanente, el pago de la

prestación corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad o al ISM si deriva de contingencias

comunes; si la incapacidad permanente derivase de enfermedad profesional el pago corresponde al

INSS como sucesor del extinguido Fondo Compensador del Seguro de Accidentes de Trabajo y

Enfermedades Profesionales; y, por último, si la contingencia determinante de la incapacidad

permanente es accidente de trabajo, el pago se realiza por el INSS o por la MATEP que, en su caso,

tuviese a cargo la protección de la incapacidad permanente debida a dicha contingencia. Si la

responsable del pago fuese la Mutua y la prestación tuviese la forma de pensión vitalicia el pago no

se realiza directamente por la MATEP sino que ésta debe ingresar de una sola vez el capital coste de

renta que la Tesorería General de la Seguridad Social determine y es el INSS el que procede

periódicamente al pago de la pensión.

2.6. EVALUACIÓN Y CALIFICACIÓN DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE: DE LA

INCAPACIDAD TEMPORAL A LOS EQUIPOS DE VALORACIÓN DE

INCAPACIDADES.

Cuando un trabajador se encuentre impedido para el trabajo y requiera de asistencia sanitaria

deberá, el primer día que se encuentre en dicha situación, acudir al Servicio Público de Salud para

que el médico que le corresponda elabore la declaración de baja médica en base al reconocimiento

médico que haya realizado. Al cuarto día de baja médica del trabajador, séptimo día si se trata de

contingencias profesionales, el correspondiente facultativo del Servicio Público de Salud deberá

confirmar la baja.

El facultativo deberá examinar al trabajador cada 7 días si continúa de baja y elaborar el

correspondiente parte de confirmación que será enviado a la Entidad gestora correspondiente (INSS

o ISM) y que deberá contener el diagnóstico, la descripción de la limitación en la capacidad

funcional del trabajador que motiva la continuación en la situación de incapacidad temporal y la

duración probable del proceso patológico.

55


Además, el tercer parte de confirmación y los sucesivos partes deberán acompañarse cada cuatro

semanas de un informe médico complementario en el que se recojan las dolencias padecidas, el

tratamiento prescrito, la evolución de las dolencias y su incidencia sobre la capacidad funcional, así

como la duración probable del proceso. Todos estos partes y los informes complementarios se

deben remitir a la Entidad gestora correspondiente (INSS o ISM).

En el caso de que la contingencia sea profesional y la empresa en la que se encuentre el

trabajador haya concertado la cobertura de tales contingencias con una Mutua de accidente de

Trabajo y Enfermedad Profesional serán los servicios médicos de la Mutua los que realicen los

informes y no es necesario que los remitan a la Entidad gestora.

La situación de incapacidad temporal del trabajador tiene una duración máxima de 12 meses que

se pueden prorrogar durante 6 meses más cuando se presuma que durante ellos el trabajador va a ser

dado de alta por curación. Una vez alcanzados los 12 meses, para que pueda prorrogarse el percibo

de la prestación será necesario que el parte de confirmación de la baja vaya acompañado de un

informe médico en el que se describan las dolencias padecidas por el interesado y las limitaciones

de su capacidad funcional, así como la presunción de que, dentro del período subsiguiente de 6

meses, aquél puede ser dado de alta por curación.

Agotado el período máximo de duración de 18 meses, la Inspección del Servicio Público de

Salud formulará la correspondiente alta médica por curación o por agotamiento de la incapacidad

temporal, debiendo justificarse este último caso en virtud de las secuelas o reducciones anatómicas

o funcionales graves del trabajador, de las cuales se deduzca razonablemente la posible existencia

de una situación constitutiva de incapacidad permanente, o por la necesidad de que aquél continúe

con el tratamiento médico prescrito.

Cuando la incapacidad temporal se extinga por agotamiento del plazo máximo de duración de 18

meses, el Instituto Nacional de la Seguridad Social examinará necesariamente, en el plazo máximo

de 3 meses, el estado del incapacitado a efectos de su calificación, en el grado que corresponda,

como inválido permanente.

Cuando, continuando la necesidad de tratamiento médico, la situación clínica del interesado

hiciera aconsejable demorar la calificación, ésta puede retrasarse por el INSS el período necesario

que, en ningún caso, puede rebasar los 30 meses siguientes a la fecha de iniciación de la

incapacidad temporal. En este caso, los efectos de la situación de incapacidad temporal se prorrogan

hasta el momento de la calificación de la incapacidad permanente por el Equipo de Valoración de

56


Incapacidades, en cuya fecha se iniciará, si corresponde, el pago de las prestaciones económicas de

incapacidad permanente.

Como ya hemos mencionado, el Real Decreto 1300/1995 estableció la creación de un Equipo de

Valoración de Incapacidades en cada Dirección Provincial del INSS. Dichos Equipos, además de

efectuar el seguimiento de los programas de control de las prestaciones económicas de incapacidad

temporal y de prestar asistencia técnica y asesoramiento en los procedimientos contenciosos en los

que sea parte el INSS, tienen como función examinar la situación de incapacidad del trabajador y

formular al Director provincial del INSS los dictámenes-propuesta, preceptivos y no vinculantes,

sobre los que principalmente se fundamentará la resolución.

Los Equipos de Valoración de Incapacidades están compuestos por un Presidente y cuatro

Vocales:

- El Presidente es el Subdirector provincial de Incapacidad Permanente del INSS o el funcionario

que designe el Director general de dicho Instituto.

- Los Vocales, nombrados por el Director general del INSS, serán los siguientes:

1º. Un Médico Inspector, propuesto por el director provincial del INSS o, en su caso, por el

órgano competente de la Comunidad Autónoma.

En el ámbito de aplicación del Régimen Especial de Trabajadores del Mar formará parte también

del EVI un Médico Inspector propuesto por el Instituto Social de la Marina.

2º. Un Facultativo Médico, perteneciente al personal del INSS.

3º. Un Inspector de Trabajo y Seguridad Social, propuesto por la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social.

4º. Un funcionario titular de un puesto de trabajo de la Unidad encargada del trámite de las

prestaciones de incapacidad permanente de la correspondiente Dirección Provincial del INSS, quien

ejercerá las funciones de Secretario.

A estos cuatro vocales podrán sumarse otros dos vocales designados por el correspondiente

Director provincial del INSS en determinados casos:

- Cuando del expediente se deduzcan indicios razonables de recuperación del trabajador, un

experto en recuperación y rehabilitación, propuesto por el órgano competente de la Comunidad

Autónoma respectiva que haya asumido las funciones del IMSERSO.

57


- Cuando existan indicios de incumplimiento de las medidas de seguridad e higiene en el trabajo,

un experto en seguridad e higiene en el trabajo, propuesto por el órgano competente del Estado o de

la respectiva Comunidad Autónoma.

El Dictamen-propuesta del EVI.

La resolución relativa a la concesión o no de la prestación de incapacidad permanente

correspondiente a un determinado afiliado se fundamenta principalmente en el dictamen-propuesta

que el Equipo de Valoración de Incapacidades realiza.

El dictamen-propuesta se basa en tres informes:

- el informe médico consolidado en forma de síntesis,

- el informe de los antecedentes profesionales, y

- los informes de alta y cotización, que condicionan el acceso al derecho.

El informe médico de síntesis, aportado por el facultativo médico del EVI, recoge el historial

médico del Servicio Público de Salud, los informes de otros facultativos que haya aportado el

interesado y el resultado de las pruebas médicas complementarias que se hayan realizado en el caso

de que los documentos anteriores se consideren insuficientes para la elaboración del informe.

El informe de los antecedentes profesionales se elabora por los servicios de la Dirección

Provincial del INSS y permite conocer la profesión desempeñada en el momento en que se efectúa

la evaluación y la formación y aptitudes del interesado que determinan la capacidad residual, una

vez conocidas las limitaciones anatómicas o funcionales que padezca el afiliado.

Una vez examinado el informe médico de síntesis y el informe de antecedentes profesionales el

Equipo de Valoración de Incapacidades emite el dictamen-propuesta sobre:

- Anulación o disminución de la capacidad para el trabajo, calificación en sus distintos grados y

contingencia determinante.

- El plazo a partir del cual se podrá instar la revisión del grado de incapacidad permanente por

agravación o mejoría.

- Procedencia o no de la revisión por previsible mejoría de la situación del trabajador.

- Disminución o alteración de la integridad física del trabajador por existencia de lesiones

permanentes no invalidantes, causadas por accidente de trabajo o enfermedad profesional.

58


- Porcentaje del incremento de la prestación y posibilidad de recuperación del trabajador, en caso

de haberse apreciado falta de prevención de riesgos laborales.

2.7. LA PENSIÓN NO CONTRIBUTIVA DE INVALIDEZ.

Aquellos individuos en situación de invalidez que no hayan cotizado o lo hayan hecho de forma

insuficiente para obtener una prestación contributiva de incapacidad permanente y estén en una

situación de necesidad económica pueden acceder a una pensión no contributiva de invalidez83. La

modalidad no contributiva atiende a las situaciones de minusvalía o enfermedad crónica, que

provocan una disminución en general en las capacidades de una persona.

Los requisitos exigidos para poder ser beneficiario de una pensión no contributiva de invalidez

son84:

a) Ser ciudadano español o nacional de otro país pero con residencia legal en España.

b) Carecer de ingresos suficientes. Existe carencia cuando las rentas o ingresos de que se

disponga, en cómputo anual para 2003, sean inferiores a 3.762,78 € anuales.

c) Tener dieciocho o más años y menos de sesenta y cinco.

d) Residir en territorio español y haberlo hecho durante un período de cinco años, de los cuales

dos han de ser consecutivos e inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud.

e) Grado de minusvalía/discapacidad igual o superior al 65%.

La pensión no contributiva de invalidez comprende una prestación económica, asistencia médico-

farmacéutica gratuita y servicios sociales complementarios.

La prestación económica consiste en una pensión de cuantía fija establecida en los Presupuestos

Generales del Estado y revalorizada con el índice de precios al consumo anualmente. En el 2003 la

pensión íntegra de invalidez es de 3.762,78 € anuales. Dicha cuantía puede reducirse si el

beneficiario posee determinadas rentas personales. Además, aquellos pensionistas cuyo grado de

minusvalía sea igual o superior al 75% y acrediten la necesidad del concurso de otra persona para

realizar los actos esenciales de la vida percibirán un complemento del 50%.

83La Ley 20/1990, de 20 de diciembre, aprobó la implantación de un nivel no contributivo de prestaciones económicas

entre las que se encontraba la pensión de invalidez 84 Artículo 144, LGSS.

59


Estas prestaciones se financian con cargo al presupuesto del Estado, mediante transferencias de

crédito al de la Seguridad Social, y la gestión y reconocimiento del derecho a percibir una pensión

no contributiva de invalidez se realiza por las Comunidades Autónomas que tienen transferidas las

funciones y servicios del Instituto de Migraciones y Servicios Sociales (IMSERSO). La calificación

del grado de minusvalía se realiza por los Equipos de Valoración y Orientación de los organismos

de las Comunidades Autónomas que tienen transferidos las funciones y servicios del IMSERSO.

Para determinar el grado de minusvalía dichos Equipos deben utilizar la Guía de Valoración de las

situaciones de minusvalía85 que se basa en un baremo.

2.8. LAS PRESTACIONES PARA COMPENSAR LOS COSTES EXTRAS DERIVADOS

DE LA DISCAPACIDAD.

Dado que tanto la pensión contributiva de incapacidad permanente como la pensión no

contributiva de invalidez contemplan un suplemento igual al 50% de la prestación en el caso de que

el beneficiario necesite de la ayuda de otra persona para realizar los actos más esenciales de la vida,

en España los costes extras derivados de la discapacidad se consideran integrados en las pensiones y

únicamente existen dos prestaciones que se podrían considerar de compensación de costes extras

derivados de la discapacidad: el subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte y la

prestación económica por hijo a cargo.

2.8.1. El Subsidio de Movilidad y Compensación por Gastos de Transporte (SMGT).

La Ley de Integración Social de los Minusválidos86 estableció un sistema especial de

prestaciones económicas entre las que figuraba el Subsidio de Movilidad y Compensación por

Gastos de Transporte y que es la única de las establecidas en dicha Ley que sigue vigente. Es una

prestación económica destinada a atender los gastos originados a aquellos discapacitados que

tengan graves dificultades para utilizar transportes colectivos. Los requisitos para poder percibirla

son:

a) No estar comprendido en el campo de aplicación del sistema de la Seguridad Social por no

desarrollar actividad laboral. 85 Aprobada por Real Decreto 1971/1999. 86 Ley 13/1982, de 7 de abril.

60


b) No ser beneficiario o no tener derecho, por edad o por cualesquiera otras circunstancias a

prestación o ayuda de análoga naturaleza y finalidad y, en su caso, de igual o superior cuantía

otorgada por otro organismo público.

c) No superar el nivel de recursos económicos personales y/o familiares del 70% en cómputo

anual del salario mínimo interprofesional vigente en cada momento. En el supuesto de que el

beneficiario tenga personas a su cargo o dependa de una unidad familiar dicho importe se

incrementará en un 10%, por cada miembro distinto del beneficiario hasta el tope máximo del 100%

del citado salario.

d) Tener tres o más años

e) Grado de minusvalía/discapacidad igual o superior al 33%.

f) Grave dificultad para utilizar transportes colectivos.

g) No encontrarse imposibilitado para desplazarse fuera de casa.

h) Si está interno en centro, salir al menos diez fines de semana al año.

En el 2003 la cuantía de este subsidio es de 501.36€. Esta ayuda se gestiona por los organismos

de las Comunidades Autónomas que desarrollen las funciones transferidas del IMSERSO.

2.8.2. La prestación por hijo a cargo.

La prestación por hijo a cargo consiste en una asignación económica que se reconoce por cada

hijo a cargo del beneficiario, menor de 18 años o mayor afectado de una minusvalía en grado igual

o superior al 65%, cualquiera que sea su filiación. Esta prestación existe tanto en el nivel

contributivo como en el no contributivo y los efectos económicos en ambos niveles en el caso de

hijo minusválido son iguales.

Aunque para la percepción de esta prestación por hijo a cargo no minusválido se requiere no

superar un determinado límite de ingresos establecido, en los casos de hijos minusválidos,

cualquiera que sea su edad, no afecta el nivel de ingresos para el reconocimiento del derecho.

La cuantía de la prestación en el caso de hijos minusválidos depende de la edad del hijo y del

grado de la minusvalía que padezca. En el 2003 la prestación económica por hijo menor de 18 años

que esté afectado por una minusvalía en grado igual o superior al 33% es de 581,64 euros anuales

por hijo (48,47 euros mensuales), por hijo con 18 o más años afectado por una minusvalía en grado

61


igual o superior al 65% es de 3.129,48 euros anuales por hijo (260,79 euros mensuales), por hijo

con 18 o más años afectado por una minusvalía en grado igual o superior al 75% y que, como

consecuencia de pérdidas anatómicas o funcionales, necesite el concurso de otra persona para

realizar los actos vitales más elementales como vestirse, desplazarse, comer o análogos es de

4.694,28 euros anuales por hijo (391,19 euros mensuales).

2.9. MEDIDAS RELATIVAS AL EMPLEO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD

EN ESPAÑA.

En España las políticas de integración y promoción del empleo de los discapacitados se basan,

además de en el sistema de cuotas, en programas especiales de empleo tales como el empleo

subsidiado y el empleo protegido. El empleo con apoyo que consiste en posibilitar a personas

discapacitadas que no han tenido tradicionalmente posibilidad de acceso al mercado laboral

mediante la provisión de los apoyos necesarios fuera y dentro del lugar de trabajo apenas ha sido

desarrollado hasta la fecha en nuestro país como así pone de manifiesto el estudio realizado por el

profesor Verdugo87.

2.9.1. El sistema de cuota.

En España las empresas que ocupen a más de 50 trabajadores fijos están obligadas a emplear a un

número de trabajadores minusválidos no inferior al 2% de la plantilla. Sin embargo, el Real Decreto

27/2000, de 14 de enero, establece medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de

la cuota de reserva, las empresas de más de 50 trabajadores podrán optar por cumplir la cuota de

reserva en los términos señalados por la LISMI o bien, en casos excepcionales y ateniéndose a unos

determinados requisitos y condiciones, por el cumplimiento de alguna de las siguientes medidas

alternativas:

- adquisición de productos elaborados por Centros Especiales de Empleo o por discapacitados

constituidos como trabajadores autónomos, en una determinada proporción al número de empleos

de minusválidos no cubiertos por la empresa;

- contratación de bienes y servicios de Centros Especiales de Empleo y minusválidos constituidos

como trabajadores autónomos, en la misma proporción que para el caso anterior; y, finalmente,

87 Verdugo, M. A., Jordán de Urríes, F. B. y Bellver, F. (1998): “Situación actual del Empleo con Apoyo en España”,

62


- donaciones en metálico a fundaciones y asociaciones de utilidad pública que tengan como

objetivo, entre otros, el fomento de la integración laboral de las personas con discapacidad.

Las Administraciones Públicas también están sujetas a la misma obligación de cuota de reserva

del 2%.

2.9.2. El empleo protegido: los Centros Especiales de Empleo.

Son empresas normalizadas que operan en el mercado y que cumplen la función social de contar

en su plantilla con un porcentaje de al menos un 70% de personas con discapacidad. Además tienen

la finalidad de asegurar un empleo remunerado y las prestaciones de servicios de ajuste personal y

social que requieran sus trabajadores minusválidos. Los Centros Especiales de Empleo pueden ser

creados tanto por organismos públicos y entidades privadas (asociaciones, fundaciones, etc.) como

por las empresas.

Deben servir de "pasarela" hacia el empleo ordinario, no ser un fin en sí mismo. Para ello siguen

las directrices de equipos de profesionales que se ocupan de supervisar los métodos de trabajo para

que éstos se ajusten a las capacidades de los trabajadores, y se desarrollen las aptitudes necesarias

para poder acceder en el fututo a puestos de trabajo en empresas ordinarias.

Los Centros Especiales de Empleo disfrutan de un generoso régimen de subvenciones tales como

la financiación parcial de proyectos de creación y ampliación de la plantilla de los centros (hasta

12.020.24€ por cada puesto de trabajo creado con carácter estable), ayudas para el mantenimiento

de puestos de trabajo (bonificación del 100% de las cuotas empresariales a la Seguridad Social,

subvención del coste salarial del puesto de trabajo del 50% del salario mínimo interprofesional en

trabajos a jornada completa y subvención para readaptación de puesto de trabajo y eliminación de

barreras arquitectónicas de hasta 1.800€) y subvención de una sola vez para equilibrar y sanear

financieramente a aquellos Centros Especiales de Empleo que acrediten viabilidad económica,

técnica y financiera cuando su situación financiera ponga en peligro su subsistencia y por tanto el

mantenimiento de los puestos de trabajo.

2.9.3. El empleo subsidiado: los contratos específicos para minusválidos.

El contrato indefinido para trabajadores minusválidos es una medida de discriminación positiva

hacia aquellos que tienen disminuida su capacidad funcional y como tal los incentivos que ofrece

63


este tipo de contrato son mayores que en otros tipos de contratos incentivados. En particular, este

contrato es válido para los trabajadores declarados minusválidos que estén inscritos en las oficinas

del INEM, su duración es indefinida y la jornada de trabajo desde el año 2000 puede ser parcial o

completa.

Los incentivos y beneficios fiscales de este tipo de contrato suponen para el empresario una

subvención de 3.906,58€ por cada contrato celebrado a jornada completa, que se reduce

proporcionalmente cuando el contrato se celebra a jornada parcial, y una bonificación de las cuotas

empresariales de la Seguridad Social del 70% por cada trabajador contratado menor de 45 años y

del 90% por cada trabajador contratado mayor de 45 años durante toda la duración del contrato.

Además las empresas pueden solicitar subvenciones para adaptación de puestos de trabajo por un

total no superior a 901.52€. El empresario puede también deducir de la cuota íntegra del impuesto

sobre sociedades 4.808.10€ por cada persona en que haya incrementado ese ejercicio el promedio

de trabajadores minusválidos contratados por tiempo indefinido y jornada completa.

El contrato temporal de fomento de empleo para minusválidos se basa en la contratación

temporal por las empresas a trabajadores minusválidos ya sea a jornada completa o parcial siempre

que la duración del contrato se encuentre entre 12 meses y 3 años. Los empresarios que realicen este

tipo de contratos podrán beneficiarse de la reducción del 75% de la cuota empresarial a la Seguridad

Social por contingencias comunes durante la vigencia del contrato.

Además existen contratos en prácticas y para la formación de trabajadores minusválidos que

también reportan mayores beneficios a los empresarios que los contratos de este tipo destinados a

personas no minusválidas.

64


IIIIII.. AANNÁÁLLIISSIISS EEMMPPÍÍRRIICCOO DDEE LLAASS PPEENNSSIIOONNEESS DDEE IINNCCAAPPAACCIIDDAADD PPEERRMMAANNEENNTTEE EENN

EESSPPAAÑÑAA..

Tras haber realizado en los dos epígrafes anteriores un estudio teórico de la protección de la

incapacidad permanente en España, en este epígrafe se analizan desde un punto de vista empírico

las pensiones de incapacidad permanente en nuestro país.

En primer lugar se ofrece una panorámica de la importancia de estas pensiones en relación al

resto de prestaciones económicas existentes para las personas que sufren alguna discapacidad. La

panorámica se ofrece tanto desde el punto de vista del número de beneficiarios como desde el punto

de vista del gasto.

En segundo lugar se analiza el gasto de las pensiones de incapacidad permanente en relación al

total de las prestaciones económicas de la Seguridad Social y al resto de pensiones contributivas

para determinar así cuál es el peso relativo de las pensiones de incapacidad permanente en el ámbito

de las prestaciones económicas de la Seguridad Social. Además, se estudia la evolución en las

últimas dos décadas del gasto en pensiones de incapacidad permanente y de sus dos componentes:

el censo de pensionistas y la pensión media.

En tercer lugar se examina cuál ha sido la distribución de las pensiones de incapacidad

permanente entre los distintos Regímenes de la Seguridad Social en los últimos veinte años.

A continuación se realiza una estimación con la tasa de entrada a las pensiones de incapacidad

permanente a nivel nacional como variable dependiente para tratar de aclarar si la evolución de ésta

65


ha estado desde 1985 de alguna forma influida por factores ajenos al estado sanitario de la

población.

Por último, con datos de panel correspondientes a las 17 Comunidades Autónomas españolas y al

periodo 1993-2001 se trata de determinar el efecto que factores diferentes al estado de salud de la

población tienen en la tasa de entrada y si existen factores, inobservables para nosotros, propios de

cada CCAA que afecten a su tasa de entrada.

3.1. EL GASTO EN PRESTACIONES ECONÓMICAS PARA LAS PERSONAS CON

DISCAPACIDAD.

En España las personas que padezcan alguna discapacidad pueden percibir diferentes

prestaciones económicas de la Seguridad Social dependiendo de la gravedad y de las consecuencias

de su discapacidad así como de si cumplen determinados requisitos contributivos y de los recursos

económicos que dispongan.

En función de si es imprescindible el cumplimiento de determinados requisitos de afiliación y

cotización previa o no, las prestaciones económicas para los discapacitados se pueden clasificar en

contributivas y no contributivas.

En segundo lugar, las prestaciones económicas que la Seguridad Social ofrece a los

discapacitados se pueden clasificar según el carácter de la necesidad que pretendan cubrir en

prestaciones económicas para la atención de necesidades esenciales, cuando estén destinadas a

cubrir los gastos cotidianos, y prestaciones económicas para la atención de necesidades específicas

cuando estén destinadas a compensar un coste extra derivado de la discapacidad.

En el nivel contributivo únicamente existen prestaciones económicas para los discapacitados

destinadas a cubrir necesidades esenciales, las pensiones de incapacidad permanente si la

discapacidad afecta a la capacidad de trabajo del asegurado, y la prestación familiar por hijo a cargo

minusválido88. Sin embargo cabe recordar que existe un grado de incapacidad, la gran invalidez,

88 En realidad, la prestación por hijo a cargo minusválido se puede considerar tanto una prestación para cubrir las

necesidades esenciales del hijo minusválido como una prestación destinada a cubrir costes específicos de la

discapacidad, ya que es una ayuda a los padres que como consecuencia de tener un hijo minusválido soportan unos

mayores costes.

66


que da derecho al beneficiario a un suplemento del 50% si éste necesita de la ayuda de otra persona

para realizar las actividades esenciales de la vida.

En el nivel no contributivo, como veremos a continuación, cabe distinguir entre prestaciones a

extinguir y prestaciones en vigor. Desde 1990 aquellos individuos con un grado de minusvalía

superior al 65% y que no posean recursos suficientes (3762,78€ en el 2003), pueden acceder a una

pensión no contributiva de invalidez. Además, los individuos que tengan a cargo a un hijo menor de

18 años con una minusvalía superior al 33% o mayor de 18 años con una minusvalía mayor del

65% tienen derecho a una prestación familiar por hijo a cargo minusválido independientemente de

su nivel de ingresos. En la actualidad no existe diferencia alguna entre la prestación familiar por

hijo a cargo minusválido contributiva y no contributiva ya que es de la misma cuantía, se exigen los

mismos requisitos y se financian ambas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

Dentro del nivel no contributivo y de las prestaciones destinadas a cubrir las necesidades

esenciales cabe destacar dos prestaciones a extinguir: el subsidio de garantía de ingresos mínimos y

la pensión asistencial de enfermedad.

El subsidio de garantía de ingresos mínimos es una de las prestaciones creadas por la LISMI en

1982 con el propósito de proporcionar unos ingresos mínimos a aquellos individuos con un grado

de minusvalía superior al 65% y con unos recursos inferiores al 70% del salario mínimo

interprofesional. La Ley 26/1990 de Prestaciones no Contributivas suprimió esta prestación

económica de forma que desde ese momento el colectivo de perceptores de esta prestación es un

colectivo cerrado, a extinguir. El último año en que se reconoció el derecho a esta prestación fue en

1991 y procedían de los expedientes en trámite de 1990.

La pensión asistencial de enfermedad (junto con la pensión asistencial de vejez) está regulada por

la Ley de 21 de junio de 1960 y por el Real Decreto Ley 2620/1981 de 24 de junio y consiste en una

ayuda económica individual y periódica a favor de enfermos o inválidos incapacitados para el

trabajo y que carezcan de recursos suficientes. Desde 1992 se han suprimido las pensiones

asistenciales y únicamente se mantiene el derecho a continuar en el percibo de las mismas a quienes

con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto Ley 5/1992 ya tuvieran reconocido ese

derecho. Por tanto el colectivo de los beneficiarios también es un colectivo a extinguir desde 1992.

En cuanto a las prestaciones destinadas a cubrir gastos específicos de la discapacidad, éstas

únicamente existen, como ya hemos mencionado, en el nivel no contributivo y son el subsidio de

movilidad y compensación de gastos de transporte y el subsidio de ayuda a tercera persona. Ambas

67


Cuadro 2. Beneficiarios e importe de las prestaciones económicas para las personas con discapacidad, 1991-2001.

Número de Beneficiarios

NECESIDADES ESENCIALES NECESIDADES ESPECÍFICAS

Contributivas No Contributivas No Contributivas

P. I. Pmnte P. Invalidez SGIM P. A.

Enferm.

P. F. Hijo minusv.

SMGT SATP 1991 1.602.543 3.836 257.798 173.734 - 39.122 93.718 1992 1.628.659 41.256 233.371 181.161 - 33.445 76.631 1993 1.654.591 93.480 203.089 170.990 155.561 26.637 60.115 1994 1.667.951 129.871 177.856 145.973 137.205 21.775 48.477 1995 1.677.379 162.456 155.522 126.256 149.293 17.276 38.747 1996 1.694.440 189.549 136.709 107.716 159.526 14.417 31.427 1997 811.485 210.174 119.705 84.717 168.915 12.400 25.631 1998 800.644 228.412 105.452 71.550 178.172 10.653 20.879 1999 796.426 238.352 91.968 59.601 185.821 9.026 17.074 2000 790.304 244.802 80.711 50.581 192.634 7.729 13.966 2001 788.153 207.620 71.664 44.179 - 6.920 11.700 Importe (miles de €)

NECESIDADES ESENCIALES NECESIDADES ESPECÍFICAS

Contributivas No Contributivas No Contributivas

P. I. Pmnte P. Invalidez SGIM P. A.

Enferm.

P. F. Hijo minusv.

SMGT SATP 1991 6.849.260 5.542 489.045 344.845 - 13.196 74.130 1992 7.587.970 126.403 541.995 380.083 - 13.794 72.192 1993 8.289.874 311.053 447.423 358.744 163.722 11.325 54.593 1994 8.837.871 405.324 384.440 306.257 206.976 9.280 42.507 1995 9.496.989 511.274 334.423 264.890 247.130 7.768 34.106 1996 10.184.937 609.716 292.470 225.992 295.091 6.484 27.316 1997 10.648.053 685.329 256.890 177.740 325.695 5.614 22.284 1998 5.591.588 751.387 226.193 150.115 362.080 4.941 18.229 1999 5.762.714 797.527 198.204 125.045 393.637 4.290 14.872 2000 6.180.274 891.702 173.875 106.121 438.925 3.785 12.185 2001 6.412.757 777.401 153.108 92.689 - 3.519 10.016

Fuente: Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social, Informe Estadístico del INSS, IMSERSO y elaboración propia.

tienen su origen en la LISMI de 1982, sin embargo, el subsidio de ayuda de tercera persona es una

prestación a extinguir ya que desde la Ley 26/1990 no se reconoce el derecho a esta prestación a

nuevos beneficiarios (hay que destacar que la pensión no contributiva de invalidez incrementa en un

68


50% su cuantía si el beneficiario además de sufrir un grado de minusvalía superior al 75% necesita

de la ayuda de otra persona para los actos más esenciales de la vida).

En el cuadro 2 se muestra el número de beneficiarios y el importe de cada una de las prestaciones

económicas destinadas a los discapacitados desde 1991 a 2001. De este cuadro y de los gráficos 1,

2, 3 y 4 se deduce la importancia relativa de cada una de las prestaciones tanto en lo que al número

de beneficiarios se refiere como en lo que al gasto total se refiere. En los gráficos 3 y 4 relativos al

peso relativo del número de beneficiarios de cada prestación no se ha incluido el subsidio para la

ayuda de tercera persona porque para poder percibir éste hay que estar percibiendo el subsidio de

garantía de ingresos mínimos y estaríamos computando a algunos beneficiarios dos veces.

Gráfico 1. Distribución porcentual del gasto en prestaciones económicas para los discapacitados. Año

1993.

Pensiones I. Permanente

Pensiones Invalidez

SMGT

P. Asistencial enferm.

SGIM

P. fam. Hijo minusválido SATP

Fuente: Elaboración propia

Gráfico 2. Distribución porcentual del gasto en prestaciones económicas para los discapacitados. Año

2000.

Pensiones I. Permanente

SATPP. fam. Hijo minusválido

SGIM

P. Asistencial enferm.

SMGT

Pensiones Invalidez


69


Gráfico 3. Distribución porcentual de los beneficiarios de prestaciones económicas para los discapacitados. Año 1993.

P. I. PmnteP. Invalidez

P. A. Enferm.

SGIM

P. F. Hijo minusv.SMGT


Gráfico 4. Distribución porcentual de los beneficiarios de prestaciones económicas para los discapacitados. Año

2000.

P. I. Pmnte

P. Invalidez

P. A. Enferm.

SGIM

P. F. Hijo minusv.SMGT


Tanto en el cuadro 2 como en los gráficos 1, 2, 3 y 4 se observa que las pensiones de incapacidad

permanente son las prestaciones destinadas a los discapacitados que más importancia relativa

tienen: en 1993 representaban el 85% del total del gasto en prestaciones para los discapacitados y el

72% del total de beneficiarios de alguna prestación económica para los discapacitados. En el 2000

su peso relativo tanto en el gasto como en beneficiarios decae con respecto a 1993 como

consecuencia de la conversión en 1997, como analizaremos posteriormente de las pensiones de

incapacidad permanente de los mayores de 65 años en pensiones de jubilación, sin embargo

representa el 80% del gasto y el 57% de los beneficiarios. El que su importancia relativa en número

de beneficiarios sea inferior que su peso relativo en el gasto refleja que la pensión media de

incapacidad permanente tiene una cuantía superior que el resto de las prestaciones.

Además de los datos ofrecidos se puede observar el progresivo descenso en el gasto de las

prestaciones a extinguir, subsidio de garantía de ingresos mínimos, subsidio de ayuda a tercera

persona y pensión asistencial de enfermedad, como consecuencia tanto de la disminución de

70


beneficiarios como de que estas prestaciones no se revalorizan desde 1992. El efecto contrario es el

que se observa en la pensión no contributiva de invalidez que pasa de representar un 3% del gasto

en prestaciones económicas para discapacitados en 1993 a un 11% en el año 2000, y de un 4% del

total de los beneficiarios a un 18%.

También se puede observar una caída en los beneficiarios del subsidio de movilidad y

compensación de gastos de transporte a pesar de que esta prestación sigue vigente, y un incremento

del peso relativo de las prestaciones por hijo a cargo minusválido que sufrieron un fuerte impulso

con la Ley 26/1990 de Prestaciones no Contributivas que estableció el carácter universal de esta

prestación.

3.2. EVOLUCIÓN DEL GASTO EN LA PENSIÓN DE INCAPACIDAD PERMANENTE DE

1980 A 2001.

I. Permanente

Jubilación

P. no contributivasI. TemporalP. Viudedad Otras

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Gráfico 5. Composición del gasto total en prestaciones económicas de la Seguridad Social, 1980-2001.

P. I. Permanente P. Jubilación P. no contributivas I. Temporal P. Viudedad Otras

Fuente: Elaboración propia.

En lo que al total del gasto en prestaciones económicas de la Seguridad Social se refiere, las

pensiones de incapacidad permanente han sido hasta 1997 la segunda fuente de gasto, únicamente

superadas por las pensiones de jubilación como se puede observar en el gráfico 5. De 1980 a 1997

el pago de esta pensión ha representado en torno al 25% del gasto total en prestaciones económicas

de la Seguridad Social, superándose esta cifra en los años que van de 1983 a 1988. La caída del

peso relativo de las pensiones de incapacidad permanente a partir de 1997 se debe, como ya

analizaremos más adelante, a la conversión de las pensiones de incapacidad permanente de los

71


perceptores mayores de 65 años en pensiones de jubilación de conformidad con lo establecido en la

Ley de Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad Social89.

Cuadro 3. Distribución porcentual del importe del gasto total en pensiones contributivas por clases de pensión, 1980-2001.

(%)

I. Permanente Jubilación Viudedad Orfandad F. Familiar

1980 26,25 53,97 17,22 2,20 0,36 1981 26,98 53,58 16,86 2,19 0,38 1982 29,57 51,61 16,31 2,14 0,38 1983 30,11 51,34 16,15 2,04 0,36 1984 30,79 51,11 15,80 1,96 0,35 1985 30,09 51,85 15,83 1,89 0,34 1986 29,42 52,53 15,86 1,85 0,33 1987 29,09 52,82 15,99 1,79 0,32 1988 28,49 53,10 16,35 1,73 0,32 1989 27,74 53,10 17,19 1,66 0,31 1990 27,44 52,94 17,70 1,61 0,31 1991 26,98 53,00 18,15 1,56 0,31 1992 26,74 52,87 18,58 1,51 0,30 1993 26,28 53,23 18,71 1,48 0,30 1994 25,85 53,76 18,67 1,38 0,34 1995 25,53 54,29 18,53 1,33 0,33 1996 25,23 54,69 18,47 1,29 0,32 1997 25,03 55,01 18,38 1,25 0,32 1998 12,48 67,54 18,35 1,30 0,32 1999 12,30 67,58 18,42 1,39 0,31 2000 12,10 67,51 18,62 1,46 0,31 2001 12,01 67,56 18,68 1,44 0,30 Fuente: Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social, varios años, y elaboración propia.

Con respecto al resto de pensiones contributivas de la Seguridad Social, las pensiones de

incapacidad permanente han supuesto más del 25% del gasto total en pensiones contributivas de la

Seguridad Social, precedidas de nuevo únicamente por las pensiones de jubilación. En años como

89 Ley 24/1997, de 15 de julio.

72


1983, 1984 y 1985 esta cifra ha sido ampliamente superada al alcanzar las pensiones de incapacidad

permanente un peso relativo en el gasto total en pensiones contributivas superior al 30%, véase el

cuadro 3.

Cuadro 4. Distribución de los beneficiarios de pensiones contributivas por

clase de pensión, 1980-2001.

(%)

I. Permanente Jubilación Viudedad Orfandad F. Familiar

1980 23,29 49,80 23,34 3,13 0,43

1981 23,91 48,89 23,63 3,13 0,43

1982 25,12 47,69 23,67 3,08 0,43

1983 26,33 46,70 23,55 3,00 0,43

1984 27,02 46,10 23,53 2,93 0,43

1985 27,04 45,77 23,88 2,88 0,42

1986 26,88 45,72 24,13 2,84 0,42

1987 26,57 45,87 24,36 2,78 0,42

1988 26,23 45,94 24,67 2,74 0,42

1989 25,83 45,96 25,09 2,70 0,43

1990 25,56 45,98 25,39 2,65 0,43

1991 25,24 46,10 25,63 2,60 0,43

1992 25,02 46,22 25,78 2,56 0,42

1993 24,44 46,41 26,05 2,48 0,62

1994 24,16 46,73 26,07 2,44 0,61

1995 23,83 47,07 26,10 2,40 0,61

1996 23,46 47,05 26,02 2,86 0,61

1997 11,02 59,38 26,07 2,90 0,63

1998 10,71 59,40 26,17 3,11 0,61

1999 10,53 59,18 26,35 3,35 0,59

2000 10,33 59,18 26,52 3,40 0,57

2001 10,21 59,24 26,68 3,30 0,56

Fuente: Informe Estadístico del INSS, varios años, y elaboración propia.

73


Además, como se puede observar en el cuadro 4, de 1980 a 1997 del total de beneficiarios de

alguna pensión contributiva de la Seguridad Social entre el 23 y el 27% lo eran de una pensión de

incapacidad permanente.

Para obtener algunas conclusiones acerca de cuáles han sido los factores que han determinado la

evolución del gasto en estas pensiones los últimos veinte años analizaremos de forma independiente

la evolución de sus dos componentes: el número de beneficiarios y la pensión media de incapacidad

permanente.

3.2.1. Evolución del número de beneficiarios de las pensiones de incapacidad permanente de

1980 a 2001.

Como se puede observar en el cuadro 5, en la evolución de la población pensionista de

incapacidad permanente se pueden diferenciar claramente tres etapas: desde 1980 a 1984, de 1984 a

1997 y de 1997 a 2001.

Hasta 1984 las tasas de crecimiento de la población pensionista son muy elevadas aproximándose

al 10%. A partir de mediados de 1984 dichas tasas se atenúan como resultado fundamentalmente del

efecto de dos medidas normativas que redujeron notablemente el número de nuevas altas: de un

lado, el Real Decreto 1071/1984 disminuyó la generosidad de las pensiones de incapacidad

permanente en los grados de absoluta y gran invalidez derivadas de contingencias comunes al

modificar su cálculo, basándolas no en los salarios reales como se había hecho hasta entonces, sino

en las bases de cotización de los dos últimos años al igual que las pensiones de incapacidad

permanente total derivadas de contingencias comunes; de otro lado, la Ley para la Racionalización

de la Estructura y la Acción Protectora de la Seguridad Social de 198590 amplió los requisitos de

cotización previa de los 5 años exigidos hasta entonces a un periodo variable en función de la edad

del solicitante al producirse el hecho causante e incrementó la proporcionalidad en el cálculo de la

pensión inicial de incapacidad permanente al aumentar las bases de cotización computadas para la

base reguladora de las pensiones de incapacidad derivadas de contingencias comunes de las bases

de cotización de los últimos 2 años a las bases de cotización de los últimos 8 años.

90 Ley 26/1985, de 31 de julio.

74


Cuadro 5. Evolución del número, de las altas y de las bajas de las pensiones de incapacidad permanente, 1980-2001.

(unidades y

%)

Pensiones en vigor

Tasa interanual

Altas iniciales

Tasa interanual

Bajas definitivas

Tasa interanual

1980 1.024.413 - 107.973 - 49.797 - 1981 1.106.402 8,00 125.706 16,42 48.964 -1,67 1982 1.215.367 9,85 155.310 23,55 47.359 -3,28 1983 1.331.710 9,57 166.122 6,96 51.399 8,53 1984 1.419.934 6,62 143.335 -13,72 52.184 1,53 1985 1.459.383 2,78 99.677 -30,46 65.956 26,39 1986 1.490.439 2,13 93.352 -6,35 67.227 1,93 1987 1.516.942 1,78 84.108 -9,90 62.466 -7,08 1988 1.542.341 1,67 85.542 1,70 63.692 1,96 1989 1.558.368 1,04 77.481 -9,42 61.374 -3,64 1990 1.581.441 1,48 86.235 11,30 63.226 3,02 1991 1.602.543 1,33 87.027 0,92 65.783 4,04 1992 1.628.659 1,63 93.644 7,60 67.506 2,62 1993 1.654.591 1,59 97.004 3,59 70.881 5,00 1994 1.667.951 0,81 88.694 -8,57 75.391 6,36 1995 1.677.379 0,57 86.708 -2,24 77.295 2,53 1996 1.694.440 1,02 91.962 6,06 74.842 -3,17 1997 811.485 -52,11 100.912 9,73 74.471 -0,50 1998 800.644 -1,34 86.406 -14,37 28.336 -61,95 1999 796.426 -0,53 82.510 -4,51 27.792 -1,92 2000 790.304 -0,77 78.257 -5,15 26.623 -4,21 2001 788.153 -0,27 80.929 3,41 25.379 -4,67

Fuente: Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social, varios años y elaboración propia.

En 1993 la incorporación de la MUNPAL tuvo un efecto sobre la tasa de crecimiento de la

población pensionista de incapacidad permanente del 0.6% ya que de no haberse producido dicha

incorporación esta tasa hubiese sido del 1% y no del 1.59% como terminó siendo.

En 1994 la Ley de acompañamiento a la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 199591,

además de unificar el procedimiento de calificación y concesión de las prestaciones de incapacidad

91 Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

75


permanente en un único organismo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social, modificó las

prestaciones de incapacidad temporal al suprimir la Invalidez Provisional y sustituir la Invalidez

Laboral Transitoria por una única prestación, la incapacidad temporal92. Esta modificación afectó al

crecimiento de las nuevas altas en 1996 y 1997 ya que obligó a la revisión de muchos de los casos

de Invalidez Provisional y a la calificación de una gran parte de los mismos como de incapacitados

permanentes.

La fuerte reducción de la población pensionista de incapacidad permanente en 1997 que se cifra

en una caída del 52% del total del número de beneficiarios con respecto al año anterior es

consecuencia de la conversión de las pensiones de incapacidad de los mayores de 65 años en

pensiones de jubilación a partir de este año.

Una vez efectuado el cambio de denominación de las pensiones de forma que a partir de 1997

únicamente permanecen como perceptores de pensiones de incapacidad permanente los menores de

65 años y los de pensiones de invalidez del SOVI, se ha producido hasta el 2001 una suave

disminución paulatina de la población perceptora de pensiones de incapacidad permanente

provocada tanto por una caída de las nuevas altas como por el elevado número de perceptores que

cada año cumplen 65 años y pasan a considerarse jubilados.

Por último, cabe destacar la brusca caída que experimentó el número de bajas definitivas en 1998

con respecto al de años anteriores (dicha caída fue próxima al 62% como se puede observar en el

cuadro 5) que es consecuencia fundamentalmente del menor tamaño del colectivo de incapacitados

y de la inferior edad media (desde 1997 todos los beneficiarios, a excepción del pequeño colectivo

del SOVI, son menores de 65 años) que implica una probabilidad de muerte más baja.

3.2.2. Evolución de la pensión media de incapacidad permanente de 1980 a 2001.

Las causas que determinan básicamente la evolución de la cuantía de la pensión media de

incapacidad permanente durante este periodo, como analizaremos a continuación, se pueden fijar

en las siguientes: la revalorización anual que se aplica a las pensiones según el incremento en el 92 El plazo máximo de percepción de la Incapacidad Laboral Transitoria era de 12 meses o 18 meses si hubiese

prórroga. Una vez agotado este plazo, si el trabajador seguía precisando asistencia sanitaria y seguía imposibilitado para

reanudar su trabajo, y siempre que se supusiese por parte de los órganos competentes que la invalidez no iba a tener

carácter definitivo, el trabajador pasaba a la situación de Invalidez Provisional por un periodo máximo de 6 años a

contar desde el inicio de la Incapacidad Laboral Transitoria.

76


Índice de Precios al Consumo (revalorización que es automática desde la Ley para la

Racionalización de la Estructura y la Acción Protectora de la Seguridad Social de 1985), los

cambios normativos que afectan al importe de la pensión, y el efecto sustitución que se produce

fundamentalmente como consecuencia de la gradual renovación del censo de pensionistas, puesto

que los que causan baja lo hacen con pensiones de menor cuantía que las pensiones

correspondientes a las nuevas altas.

Las cifras contenidas en el cuadro 6, correspondientes a las tasas de crecimiento de la pensión

media tanto en términos nominales como en términos reales, muestran un crecimiento de la pensión

media de incapacidad permanente en términos nominales particularmente elevado en la primera

mitad de la década de los ochenta seguida de una desaceleración en la segunda mitad de dicha

década que se ha traducido en una tasa media del 8.9%, tendencia que continúa durante la década de

los noventa cuyo ritmo medio de variación ha sido del 7.3% en el primer lustro y del 6.1% en el

segundo lustro.

Cuadro 6. Tasas nominales y reales de incremento medio anual por quinquenio de la pensión media de incapacidad permanente, 1980-2001.

(%) Nominal Real

1980-1985 13,7 1,8

1985-1990 8,9 2,3

1990-1995 7,3 2,3

1995-2000 6,1 3,3

1996 6,2 1,7

1997 10,1 7,9

1998 4,5 3,1

1999 3,3 1,4

2000 3,6 2,4

2001 6,4 3,6

Fuente: Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social, varios años, y elaboración propia.

Si se observan las tasas de crecimiento en términos reales se puede concluir que la evolución de

la pensión media en términos nominales ha venido determinada particularmente hasta 1997 por el

ritmo experimentado por las revalorizaciones consecuencia de las variaciones de la inflación.

77


En este sentido, aunque la pensión media de incapacidad permanente ha crecido en términos

reales desde 1980, dicho crecimiento ha sido mucho más moderado que el experimentado en

términos nominales como se puede observar en el cuadro 6.

Cuadro 7. Evolución del importe de las pensión media de las altas iniciales y de las bajas definitivas y efecto sustitución en la pensión de incapacidad

permanente, 1980-2001. (pesetas hasta 2001, € en 2001 y %)

P. Media Altas Iniciales

P. Media Bajas Iniciales Efecto Sustitución

1980 18.052 14.119 27,86 1981 22.090 18.127 21,86 1982 26.218 22.415 16,97 1983 29.682 26.593 11,62 1984 34.279 29.357 16,77 1985 36.659 30.944 18,47 1986 37.973 34.327 10,62 1987 41.787 37.040 12,82 1988 46.637 39.634 17,67 1989 51.766 43.282 19,60 1990 57.102 47.320 20,67 1991 62.388 52.125 19,69 1992 69.638 56.113 24,10 1993 74.765 60.559 23,46 1994 75.819 63.667 19,09 1995 80.228 67.046 19,66 1996 85.270 70.978 20,14 1997 88.359 73.727 19,85 1998 90.200 81.900 10,13 1999 94.400 86.000 9,77 2000 99.300 90.500 9,72 2001 631,30 584,83 7,95

Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales del MTAS, varios años, y elaboración propia.

Del crecimiento en términos reales cabe destacar el experimentado por la pensión media de

incapacidad permanente en 1997 igual al 7.9%, dicho incremento se debe esencialmente a la salida,

por la conversión de sus pensiones en pensiones de jubilación, de los pensionistas de incapacidad

permanente que en 1997 eran mayores de 65 años y que ostentaban las pensiones con cuantías más

bajas. Este hecho se hace también evidente por el acusado incremento de la pensión media de las

bajas definitivas en 1998 (véase cuadro 7) que se debe a que ninguna de las bajas definitivas a partir

78


de 1997 las causan pensionistas mayores de 65 años y por tanto con pensiones más bajas que la

media.

El aumento real del 3.6% de la pensión media en el año 2001 viene determinada además por la

revalorización de las pensiones mínimas acordada entre el gobierno y los sindicatos en el año 2000.

El efecto sustitución, como se muestra en el cuadro 7, en el caso concreto de la pensión media de

incapacidad permanente ha supuesto desde cifras superiores al 20% en los primeros años de las

décadas de los ochenta y de los noventa a cifras del 10% en los últimos años. Como ya hemos

comentado, la caída del efecto sustitución se debe a una subida de la pensión media de las bajas

definitivas a partir de 1997 como consecuencia de la desaparición de los pensionistas mayores de 65

años.

Cuadro 8. Distribución porcentual de las nuevas altas de pensiones de incapacidad permanente por grados, 1987-2001.

(%)

I. P. Total I. P. Absoluta G. Invalidez

1987 60,41 38,43 1,15 1988 60,02 38,49 1,49 1989 58,41 40,06 1,53 1990 58,05 40,31 1,64 1991 56,20 41,68 2,12 1992 56,98 41,00 2,02 1993 58,88 39,19 1,94 1994 60,59 37,45 1,95 1995 61,88 36,29 1,83 1996 62,09 36,21 1,71 1997 62,62 35,75 1,63 1998 62,21 36,09 1,70 1999 62,00 36,13 1,87 2000 60,78 37,21 2,01 2001 60,25 37,64 2,12

Fuente: Anuario de Estadísticas Laborales del MTAS, varios años, y elaboración propia.

Por último, se ha de tener en cuenta que la cuantía de las pensiones de incapacidad permanente

depende directamente del grado otorgado. De esta forma, otra variable relevante en la evolución de

la pensión media de incapacidad permanente es la evolución de la distribución por grados de las

79


nuevas altas. Las cifras contenidas en el cuadro 8 muestran que la distribución por grados de las

nuevas altas se ha mantenido bastante estable a lo largo de los últimos años.

3.3. DISTRIBUCIÓN DE LAS PENSIONES DE INCAPACIDAD PERMANENTE ENTRE

LOS REGÍMENES DE LA SEGURIDAD SOCIAL.

Las particularidades normativas propias de los Regímenes Especiales en lo que a las pensiones de

incapacidad permanente se refiere se analizaron en el epígrafe anterior, sin embargo, nos parece útil

recordar las más destacables y las que más influencia pueden tener en la distribución de las

pensiones de incapacidad permanente entre los distintos Regímenes de la Seguridad Social antes de

analizar su incidencia.

En primer lugar, y salvo algunas particularidades de carácter formal, las condiciones de acceso a

las pensiones de incapacidad permanente son las mismas en todos los Regímenes: se exigen los

mismos periodos de cotización previa y la calificación y revisión de la incapacidad se realiza

siguiendo el mismo procedimiento por el mismo organismo (el INSS califica la incapacidad en

función del dictamen del EVI), salvo para los afiliados al Régimen Especial de los Trabajadores del

Mar, en cuyo caso es el Instituto Social de la Marina el responsable de calificar la incapacidad

aunque siguiendo el mismo procedimiento que el utilizado para el resto de Regímenes. En este

punto cabe destacar que en los Regímenes Especiales de Trabajadores Autónomos y de Empleados

de Hogar no se distingue entre contingencias comunes y contingencias profesionales tratándose

todas como si fueran comunes.

En cuanto al contenido de la pensión de incapacidad permanente, los trabajadores del Régimen

Especial de Autónomos y los trabajadores por cuenta propia de los Regímenes Especiales Agrario y

del Mar no tienen derecho al incremento del 20% de la base reguladora correspondiente a la

incapacidad permanente total cualificada. Además, para los trabajadores por cuenta propia de estos

dos últimos Regímenes Especiales las pensiones derivadas de contingencias profesionales no se

calculan sobre el salario real, sino sobre la base de cotización efectivamente realizada.

Si se examina la distribución de pensiones de incapacidad permanente en vigor por regímenes, se

puede observar que en algunos Regímenes Especiales la proporción de pensiones que ostentan con

respecto al total de pensiones de incapacidad permanente es superior a la que cabría esperar dado su

tamaño relativo medido como el porcentaje del total de afiliados que están afiliados a dicho

Régimen.

80


Cuadro 9. Distribución porcentual del número de afiliados y de las pensiones de incapacidad permanente en vigor por Regímenes, 1980-2001.

(%)

Régimen General R. E. Minería del Carbón R. E. Agrario R. E. Empleados de

Hogar

R. E. Trabajadores Autónomos

R. E. Trabajadores del

Mar

Acc. de Trabajo y Enf.

Profesionales SOVI

% total afiliados

% total pens

% total afiliado

s

% total pens

% total afiliado

s

% total pens

% total afiliados

% total pens

% total afiliados

% total pens

% total afiliado

s

% total pens % total pens % total

pens

1980 65,57 31,12 0,48 1,72 15,11 32,83 3,28 2,50 14,25 6,39 1,31 1,29 10,74 13,41 1981 64,53 32,00 0,48 1,57 15,16 32,64 3,43 2,97 15,08 6,82 1,33 1,27 10,09 12,64 1982 63,41 33,52 0,49 1,45 15,22 32,43 3,61 3,38 15,94 7,06 1,33 1,29 9,24 11,63 1983 62,22 35,32 0,49 1,34 15,31 31,86 3,70 3,72 16,95 7,22 1,32 1,28 8,56 10,70 1984 62,12 36,94 0,48 1,25 14,74 31,35 3,39 3,99 17,91 7,31 1,36 1,31 8,09 9,75 1985 61,75 37,78 0,48 1,16 15,65 31,25 2,92 4,26 17,92 7,39 1,29 1,32 7,84 9,01 1986 62,48 38,33 0,42 1,09 14,62 31,25 2,51 4,41 18,70 7,55 1,27 1,33 7,66 8,39 1987 63,97 38,88 0,36 1,01 13,76 31,11 2,22 4,56 18,46 7,71 1,22 1,35 7,53 7,86 1988 65,48 39,41 0,40 0,96 12,92 30,94 1,92 4,70 18,06 7,85 1,20 1,37 7,46 7,30 1989 67,43 39,84 0,37 0,92 11,98 30,81 1,65 4,83 17,46 7,97 1,11 1,38 7,46 6,80 1990 68,78 40,23 0,35 0,88 11,11 30,64 1,47 4,98 17,26 8,13 1,03 1,37 7,50 6,28 1991 69,79 40,55 0,32 0,84 10,29 30,46 1,37 5,12 17,24 8,34 0,99 1,37 7,53 5,78 1992 69,78 41,06 0,28 0,81 10,06 30,11 1,39 5,22 17,55 8,59 0,94 1,35 7,57 5,29 1993 69,41 41,85 0,27 0,77 9,97 29,49 1,31 5,26 18,14 8,82 0,89 1,34 7,64 4,84 1994 69,49 42,34 0,25 0,74 9,67 29,02 1,22 5,29 18,54 9,19 0,84 1,32 7,67 4,43 1995 69,81 42,98 0,23 0,72 9,41 28,54 1,17 5,30 18,67 9,41 0,71 1,31 7,68 4,06 1996 70,25 43,87 0,21 0,69 9,21 27,94 1,14 5,29 18,56 9,54 0,63 1,29 7,67 3,71 1997 70,93 51,64 0,20 0,79 8,94 17,10 1,10 3,09 18,20 8,95 0,63 1,34 9,95 7,14 1998 71,83 53,00 0,16 0,77 8,53 16,17 1,05 2,88 17,84 9,18 0,59 1,32 10,07 6,63 1999 72,72 54,13 0,14 0,75 8,06 15,37 1,04 2,69 17,49 9,47 0,55 1,29 10,24 6,06 2000 73,73 55,14 0,12 0,74 7,57 14,58 1,00 2,52 17,05 9,73 0,53 1,28 10,48 5,54

2001 74,48 56,19 0,11 0,71 7,21 13,82 1,00 2,33 16,71 9,95 0,50 1,26 10,70 5,03

Fuente: Elaboración propia a partir de datos obtenidos del Anexo al Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad social, varios años.

En concreto, y como muestra el cuadro 9, hasta 1997 del total de pensiones de incapacidad

permanente en vigor aproximadamente el 30% pertenecían a trabajadores afiliados al Régimen

Especial Agrario, mientras que los trabajadores afiliados a este Régimen Especial algunos años

apenas superan el 10% del total de trabajadores afiliados al Sistema de la Seguridad Social. Una

situación parecida es la que se presenta en el Régimen Especial de Empleados de Hogar, ya que

mientras que del total de las pensiones de incapacidad permanente en vigor aproximadamente el 5%

estaba en manos de afiliados a este Régimen Especial, los trabajadores afiliados a este Régimen

representan entre el 1% y el 2% del total de los trabajadores afiliados al Sistema.

81


En el Régimen General la situación es opuesta a la de los Regímenes Especiales (con la

excepción del RETA) ya que del total de pensionistas de incapacidad permanente, hasta 1997 entre

el 30% y el 40% de los pensionistas pertenecían al Régimen General, mientras que los trabajadores

afiliados al Régimen General llegan a representar el 70% del total de trabajadores afiliados al

Sistema.

Cuadro 10. Tasa de entrada a las pensiones de incapacidad permanente por Regímenes, 1980-2001.

(nuevas altas por mil afiliados)

Régimen General

R. E. Minería del Carbón

R. E. Agrario

R. E. Empleados de

Hogar

R. E. Trabajadores Autónomos

R. E. Trabajadores

del Mar

A. Trabajo y Enferm Profes

Total Sistema

1980 6,81 20,38 16,22 14,14 8,08 - 1,74 10,37 1981 8,33 22,12 23,57 22,00 8,38 - 1,08 12,15 1982 11,81 32,24 30,31 25,78 8,48 - 0,58 15,12 1983 13,81 31,17 28,66 25,22 8,08 - 0,62 16,06 1984 12,33 29,22 23,91 25,30 6,63 - 0,59 13,96 1985 7,70 15,87 16,72 23,88 4,71 - 0,40 9,39 1986 6,54 20,08 16,97 18,07 4,60 15,56 0,40 8,56 1987 5,63 17,69 14,72 19,12 4,30 13,51 0,37 7,45 1988 5,28 17,72 15,08 21,35 4,36 13,83 0,42 7,26 1989 4,43 16,27 13,90 22,19 3,81 11,65 0,42 6,30 1990 4,56 23,20 16,23 28,31 4,42 11,60 0,53 6,85 1991 4,41 22,28 17,44 31,73 5,05 11,36 0,52 6,88 1992 5,32 26,35 17,38 29,92 5,67 12,10 0,58 7,64 1993 5,40 23,67 15,00 27,15 5,85 12,37 0,63 7,47 1994 5,30 21,30 14,43 26,51 6,68 12,62 0,51 7,31 1995 5,47 20,41 13,62 23,98 5,61 13,70 0,46 7,04 1996 6,10 19,85 13,51 22,02 5,25 14,86 0,44 7,33 1997 6,63 16,56 13,90 21,51 5,84 11,31 0,45 7,80 1998 5,30 12,07 11,88 15,79 4,89 10,74 0,41 6,36 1999 4,72 13,32 10,79 12,52 4,69 10,47 0,42 5,75 2000 4,22 10,93 9,61 10,77 4,42 10,29 0,42 5,20 2001 4,25 10,60 9,43 9,47 4,42 10,77 0,43 5,17

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad Social, varios años.

La distribución relativa de las pensiones de incapacidad permanente entre Regímenes sufre

algunas alteraciones tras la conversión de las pensiones de los mayores de 65 años en pensiones de

jubilación. La caída en la participación relativa del Régimen Especial Agrario y del Régimen

Especial de Empleados de Hogar pone de manifiesto la gran proporción de pensionistas de

incapacidad permanente de estos Regímenes que en 1997 eran mayores de 65 años. Los

incrementos en el Régimen General, que pasa de representar el 43.87% del total de los pensionistas

82


en 1996 al 51.64% en 1997, y en Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional (que pasa de un

7.65% a un 9.95%), indica que el peso relativo de los pensionistas mayores de 65 años en 1997 era

menor en estos dos Regímenes que en el resto.

El tamaño relativo de la población pensionista por Regímenes es fundamentalmente el resultado

de las nuevas altas producidas en años anteriores ya que la salida de las pensiones de incapacidad

permanente por causa distinta a la defunción del pensionista ha sido prácticamente nula.

En el cuadro 10 se muestran las tasas de entrada por Regímenes que se han calculado dividiendo

las nuevas altas de pensiones de incapacidad permanente que se han producido cada año en cada

Régimen entre el número de afiliados a dicho Régimen. En este cuadro se pueden observar las

grandes diferencias existentes entre las tasas de entrada de los distintos Regímenes así como la

notable reducción de las tasas de entrada a las pensiones de incapacidad permanente desde 1980 a

2001.

Gráfico 6. Tasas de entrada por Regímenes, 1980-2001.

0

5

10

15

20

25

30

35

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Régimen General R. E. Minería del CarbónR. E. Agrario R. E. Empleados de HogarR. E. Trabajadores Autónomos R. E. Trabajadores del MarAccidentes Trabajo y Enf. Profesionales

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Económico-Financiero de los Presupuestos de la Seguridad

Social, varios años

Cabe destacar que, con la única excepción del Régimen Especial de los Trabajadores Autónomos,

el resto de Regímenes Especiales muestran tasas de entrada significativamente elevadas con

83


respecto a las tasas de entrada del Régimen General y presentan, como se puede observar en el

gráfico 6 un comportamiento contracíclico bastante más acusado.

La elevada tasa de entrada del Régimen Especial de los Empleados de Hogar llega algún año a

superar el 30 por mil de los trabajadores afiliados con una magnitud seis veces superior a la del

Régimen General para el mismo año. La tasa de entrada del Régimen Especial Agrario también

llega algún año a cifras cercanas al 30 por mil.

Con respecto a la disminución de la tasa de entrada, ésta se ha situado en el año 2001 en el 5.17

por mil para la totalidad del Sistema aunque aún permanecen ciertamente elevadas las tasas de

entrada de los Regímenes Especiales que, con la excepción del Régimen Especial de Trabajadores

Autónomos, rondan el 10 por mil de los trabajadores afiliados.

En el caso de la tasa de entrada a las pensiones de incapacidad permanente derivadas de

contingencias profesionales, ésta se ha mantenido mucho más estable a lo largo de los años y ha

sido siempre muy inferior, rondando el 0.5 por mil del total de los trabajadores afiliados al sistema.

Además cabe destacar que la incidencia de las altas de pensiones de incapacidad permanente en

edades avanzadas (y por tanto próximas a la jubilación) es mucho mayor en los Regímenes

Especiales. Como se puede observar en los gráficos 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15, en el año 2001

en los Regímenes Especiales de Empleados de Hogar, Agrario y de Trabajadores Autónomos más

de la mitad de las altas de pensiones de incapacidad permanente se causan a partir de los 55 años.

Mientras que para la totalidad del Sistema la edad media de las altas de incapacidad permanente es

de 50.4 años, las edades medias de entrada más altas corresponden a los Regímenes Especiales de

Empleados Hogar, con una edad media de las nuevas altas de 55.7 años, Agrario con 53.4 años y

Trabajadores Autónomos con 53.4 años.

Como conclusión de lo analizado en este epígrafe, las altas tasas de entrada de los Regímenes

Especiales tales como el Régimen Especial Agrario o el Régimen Especial de Empleados de Hogar,

y teniendo en cuenta que en principio no parecen existir razones que lleven a pensar que estas tasas

más elevadas se deban a que las actividades laborales de los trabajadores afiliados a estos

Regímenes sean más peligrosas o físicamente dañinas que las ocupaciones de los trabajadores

afiliados al Régimen General, o a que las condiciones psicofísicas de los trabajadores afiliados a

estos Regímenes sean particularmente inferiores a las del ciudadano medio, junto con que el acceso

a las pensiones de incapacidad permanente se produce en estos Regímenes en edades mucho más

próximas a la jubilación que en el Régimen General, nos induce a pensar que se ha producido, y se

84


sigue produciendo aunque con menor intensidad, una distribución del Régimen General a

Regímenes Especiales como el Agrario o el de Empleados de Hogar en la forma de la financiación

de la jubilación anticipada de los trabajadores afiliados a estos Regímenes a través del uso para este

fin de las pensiones de incapacidad permanente.

Gráfico 7. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. Total Sistema. Año 2001

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Menoresde 25 años

De 25 a29 años

De 30 a34 años

De 35 a39 años

De 40 a44 años

De 45 a49 años

De 50 a54 años

De 55 a59 años

De 60 a64 años

De 65 ymás años


Social 2003

Gráfico 8. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. Régimen General. Año 2001.

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Menoresde 25 años

De 25 a 29años

De 30 a 34años

De 35 a 39años

De 40 a 44años

De 45 a 49años

De 50 a 54años

De 55 a 59años

De 60 a 64años

De 65 ymás años


Social 2003

85


Gráfico 9. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Agrario cuenta ajena. Año 2001

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Menoresde 25 años

De 25 a29 años

De 30 a34 años

De 35 a39 años

De 40 a44 años

De 45 a49 años

De 50 a54 años

De 55 a59 años

De 60 a64 años

De 65 ymás años


Social 2003

Gráfico 10. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Agrario cuenta propia. Año 2001

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Menoresde 25 años

De 25 a 29años

De 30 a 34años

De 35 a 39años

De 40 a 44años

De 45 a 49años

De 50 a 54años

De 55 a 59años

De 60 a 64años

De 65 ymás años


Social 2003

86


Gráfico 11. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Empleados Hogar. Año 2001

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Menoresde 25 años

De 25 a 29años

De 30 a 34años

De 35 a 39años

De 40 a 44años

De 45 a 49años

De 50 a 54años

De 55 a 59años

De 60 a 64años

De 65 ymás años


Social 2003

Gráfico 12. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Trabajadores Autónomos. Año 2001

0%5%

10%15%

20%25%

30%35%

40%

Menoresde 25 años

De 25 a29 años

De 30 a34 años

De 35 a39 años

De 40 a44 años

De 45 a49 años

De 50 a54 años

De 55 a59 años

De 60 a64 años

De 65 ymás años


Social 2003

87


Gráfico 13. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Trabajadores del Mar. Año 2001

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%

Menoresde 25años

De 25 a29 años

De 30 a34 años

De 35 a39 años

De 40 a44 años

De 45 a49 años

De 50 a54 años

De 55 a59 años

De 60 a64 años

De 65 ymás años


Social 2003

Gráfico 14. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. R. E. Minería del Carbón. Año 2001

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Menoresde 25 años

De 25 a29 años

De 30 a34 años

De 35 a39 años

De 40 a44 años

De 45 a49 años

De 50 a54 años

De 55 a59 años

De 60 a64 años

De 65 ymás años


Social 2003

88


Gráfico 15. Distribución porcentual por edades de las altas de I. Permanente. A. T. y E. Profesionales. Año 2001

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Menoresde 25 años

De 25 a 29años

De 30 a 34años

De 35 a 39años

De 40 a 44años

De 45 a 49años

De 50 a 54años

De 55 a 59años

De 60 a 64años

De 65 ymás años


Social 2003

3.4. ANÁLISIS Y FACTORES EXPLICATIVOS DE LA EVOLUCIÓN DE LA TASA DE

INCAPACIDAD.

Aunque la incapacidad para el trabajo podría considerarse en principio como una condición

determinada exclusivamente por factores relativos al estado médico de los individuos, sin embargo,

depende de una amplia variedad de factores sociológicos y económicos. La decisión de los

individuos de solicitar una pensión de incapacidad permanente para abandonar el mercado laboral

no sólo depende de su verdadero estado de salud. Si nos basamos en el modelo neoclásico de la

teoría de la elección trabajo-ocio, dado que las pensiones de incapacidad permanente financian el no

trabajar, es decir, financian el ocio, cabe esperar que los individuos reduzcan su oferta laboral

cuanto más generosas sean las prestaciones de incapacidad permanente con respecto a sus rentas

laborales. Además, la imposibilidad de determinar exacta y objetivamente el verdadero grado de

incapacidad por los equipos del programa de pensiones incrementa la probabilidad de que

individuos que en realidad no deberían percibir una pensión de incapacidad permanente la perciban,

y por tanto incrementa las posibilidades de acceder a una pensión de incapacidad de individuos que

no la padecen o al menos no en el grado establecido.

La forma en la que la generosidad de los programas de pensiones de incapacidad permanente

influye en la toma de decisiones de los individuos acerca de su oferta laboral ha sido ampliamente

analizada en países como Estados Unidos o Canadá. Berkowitz, M. y Johnson, W. G. (1974)

89


concluyen, utilizando datos procedentes de la Encuesta sobre Discapacidad de Estados Unidos de

1966, que las pensiones de incapacidad permanente afectan a la participación laboral de los

hombres cuyas limitaciones no son totales. Quinn, J. F. (1977) llega a la conclusión de que la

interacción entre un peor estado de salud y la generosidad de las pensiones de incapacidad es

importante ya que la posibilidad de acceder a una pensión de incapacidad permanente afecta

principalmente a la participación laboral de aquellos individuos con un peor estado de salud. Fenn,

P. T., y Vlachonikolis, I. G. (1986), utilizando datos procedentes del Reino Unido, muestran que

las variables financieras (la generosidad de las pensiones de incapacidad permanente) parecen

afectar a las decisiones de participación laboral de los individuos en dicho país. Leonard, J. S.

(1979) concluye que aproximadamente la mitad de la caída en la participación laboral del sector

específico de los varones entre 45 y 54 años se explica por el crecimiento de las pensiones de

incapacidad permanente. Gruber, J. (2000) utilizando datos de Canadá estima que la elasticidad de

la no participación laboral con respecto a las pensiones de incapacidad permanente se encuentra

entre 0.28 y 0.36.

Por último, en el trabajo realizado por Halpern, J. y Hausman, J. A. (1986) se estima que la

elasticidad de las solicitudes de pensiones de incapacidad permanente con respecto a la generosidad

del programa de prestaciones de incapacidad permanente es aproximadamente 0.9.

Así pues, parece que se ha demostrado en otros países que la posibilidad de acceder a una

pensión de incapacidad permanente hace que individuos que de no existir dicho programa estarían

trabajando abandonen la actividad laboral y además parece que los incentivos a solicitar una

pensión de incapacidad permanente son mayores cuanto mayor es la generosidad de las prestaciones

en relación a sus ingresos laborales. Cuanto más exacto sea el mecanismo de evaluación utilizado

para calificar el grado de incapacidad para el trabajo de los solicitantes un menor porcentaje de los

mismos con una verdadera incapacidad baja accederán a una pensión de incapacidad.

En España, como se puede observar en el gráfico 16, la tasa de entrada a las pensiones de

incapacidad permanente creció desmesuradamente en los primeros años de la década de los ochenta

(dicho crecimiento desmesurado había comenzado ya en la segunda mitad de la década de los

setenta). El exagerado aumento de las altas de pensiones de incapacidad permanente durante estos

años se puede imputar más que a un mayor grado de siniestralidad laboral o a un peor estado

sanitario de la población, a la utilización de las pensiones de incapacidad permanente como una

forma de jubilación anticipada. Las ventajas que las pensiones de invalidez tenían con respecto a las

90


de jubilación consistían básicamente en que la base reguladora para el cálculo de las pensiones de

invalidez absoluta y gran invalidez fuese cual fuese la contingencia originaria se calculaba en

función del salario real y no de las bases de cotización, se exigía un menor periodo de carencia, y,

por último, no se exigía edad mínima para acceder a la pensión. Las ventajas de las pensiones de

incapacidad junto con las consecuencias de la grave crisis económica, las dificultades técnicas

existentes para el diagnóstico objetivo de la incapacidad y los planteamientos de complacencia

hicieron crecer excesivamente las nuevas altas.

Gráfico 16. Tasas de entrada y de solicitud de pensiones de incapacidad permanente 1980-2001.

0,0%

0,2%

0,4%

0,6%

0,8%

1,0%

1,2%

1,4%

1,6%

1,8%

2,0%

1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Tasa entrada pensiones I. Permanente % Afiliados solicitan pensión de I. Permanente


Social, varios años.

Como ya hemos analizado, la reformas llevadas a cabo posteriormente, fundamentalmente la de

1984 que redujo la generosidad de las pensiones de incapacidad permanente absoluta y gran

invalidez, la llevada a cabo por la Ley para la Racionalización de la Estructura y la Acción

Protectora de la Seguridad Social de 1985 que incrementó los requisitos contributivos y mejoró la

proporcionalidad de las prestaciones al ampliar el cálculo de la base reguladora a las bases de

cotización de los últimos 8 años, junto con un mayor control del fraude parecen haber debilitado el

crecimiento de las altas de incapacidad en los últimos años.

91


Lo que se pretende en este epígrafe es tratar de determinar si en España la evolución de la tasa de

entrada a las pensiones de incapacidad permanente tras la reforma de 1985 está depurada de efectos

ajenos al propio estado sanitario de la población afiliada y en alta de la Seguridad Social o, si por el

contrario, siguen influyendo en la tasa de incapacidad elementos relativos a la generosidad del

programa o al estado del mercado laboral.

Con este objetivo se estiman los efectos que durante el periodo comprendido entre 1985 y 2001

han tenido sobre la tasa de entrada a las pensiones de incapacidad permanente un indicador del

estado sanitario de la población ocupada, la generosidad de las pensiones de incapacidad

permanente y la tasa de paro93.

La tasa de entrada a las pensiones de incapacidad permanente, TEt, se ha calculado dividiendo el

número de altas iniciales de pensiones de incapacidad permanente cada año entre el número de

trabajadores afiliados y en alta de la Seguridad Social. Los datos tanto de las altas iniciales como

del número de trabajadores afiliados se han obtenido del Anuario de Estadísticas Laborales del

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

En lo que respecta al indicador del estado sanitario se podría utilizar la estancia media

hospitalaria en hospitales públicos por habitante entre 16 y 64 años que se puede obtener de la

Encuesta de Morbilidad Hospitalaria del Instituto Nacional de Estadística. Sin embargo, éste no es

un buen indicador del verdadero estado sanitario de la población ya que, aunque a la luz del

incremento de la esperanza de vida que ha sido de más de tres años éste ha mejorado, sin embargo,

las estancias hospitalarias no han descendido como consecuencia de que se ha incrementado la

oferta sanitaria. En concreto, los avances en el campo de la medicina han originado la aparición de

algunas intervenciones quirúrgicas que no se llevaban a cabo hace unos años, o no con la frecuencia

con la que se realizan en la actualidad, tales como intervenciones quirúrgicas en el área de

traumatología (implantes de caderas, prótesis de rodilla y otras), trasplantes de órganos, cirugía

oncológica y otras intervenciones que incrementan el número de estancias en centros hospitalarios y

que lejos de empeorar el estado sanitario de la población en edad de trabajar lo han mejorado.

93 La razón por la que no se ha incluido una variable que recoja el efecto de la siniestralidad laboral es porque los datos

de que disponemos provenientes del Anuario de Estadísticas Laborales muestran un comportamiento de la siniestralidad

que algunos años parece alejado de la realidad y su inclusión en el modelo además de no aportar información

significativa sesga algunos resultados.

92


Debido a la inexistencia de otro indicador sanitario de la población trabajadora más adecuado, y

ya que es innegable que las condiciones psicofísicas se deterioran progresivamente con la edad,

hemos utilizado la proporción que los trabajadores ocupados de más de 55 años representan sobre el

total de la población ocupada, OCt. Los datos para obtener este ratio se han obtenido de la Encuesta

de Población Activa del Instituto Nacional de Estadística.

Como indicador de la generosidad de las pensiones de incapacidad permanente, GEt, se ha

utilizado el ratio pensión media mensual de las altas iniciales para cada año entre la ganancia media

mensual de los trabajadores ese año. La pensión media de las nuevas altas de incapacidad

permanente es la que proporciona el Anuario de Estadísticas Laborales del Ministerio de Trabajo y

Asuntos Sociales, mientras que la ganancia media utilizada es la ganancia media por trabajador y

mes, pagos totales94, de la Encuesta de Salarios en la Industria y los Servicios, y su sucesora, el

Índice de Costes Laborales, del INE.

La tasa de paro, PAt, es la tasa de paro que proporciona el Instituto Nacional de Estadística a

través de la Encuesta de Población Activa.

La ecuación a estimar es:

17,...,11312110 =++++= −−− tuPAGEOCTE ttttt ββββ

La razón por la que nos parece necesario retardar las variables explicativas un año es porque,

aunque no es necesario agotar el periodo máximo de incapacidad temporal (igual a 12 meses

prorrogables otros 6 si existen perspectivas objetivas de curación en esos 6 meses) para ser

evaluado por el Equipo de Valoración de Incapacidades y acceder a la pensión de incapacidad, en la

práctica se suelen agotar al menos los 12 meses primeros de baja. De esta forma, las variables

explicativas afectarían a la tasa de entrada con un año de retraso.

94 Los pagos totales se obtienen en función de los pagos ordinarios y extraordinarios en jornada parcial y completa de

empleados y obreros.

93


Para la estimación se ha utilizado el método de Mínimos Cuadrados Ordinarios obteniendo el

siguiente resultado:

- 2.34 - 0.012C

3.64 0.016PA t - 1

= 0.7776 N. obs = 17 Durbin-Watson= 1.71 F=1 .657

2.15 0.019GE t - 1

4.62 0.066OC t - 1

t - StudenCoeficientVariables

Tabla 1.Resultados Estimación. Variable dependiente: ntrada a las pensiones de incapacidad, - 2001

2 R

La estimación revela que las variables explicativas además de ser significativas (el paro y la

participación de los mayores de 55 años en el total de ocupados son significativas al 1% mientras

que la generosidad lo es al 5%) muestran el signo esperado. En primer lugar, la tasa de entrada está

positivamente relacionada con la proporción de trabajadores ocupados mayores de 55 años con

respecto a la población ocupada total del año anterior. Concretamente, la elasticidad media de la

tasa de incapacidad con respecto a la proporción en el año anterior de trabajadores mayores de 55

años sobre el total de ocupados es igual a 1.19.

En segundo lugar, la tasa de entrada también está positivamente relacionada con la generosidad

de la pensión inicial de incapacidad permanente del periodo anterior siendo la elasticidad de la tasa

de entrada con respecto a la generosidad igual a 1.09.

Por último, la tasa de incapacidad está positivamente relacionada con la tasa de paro del año

anterior y la elasticidad es igual a 0.45.

Así pues, los resultados obtenidos de la estimación realizada con datos agregados a nivel nacional

demuestran que aún después de la reforma de 1985 las pensiones de incapacidad permanente siguen

afectadas por factores independientes del estado sanitario de la población y relativos al atractivo del

94


programa y a las condiciones del mercado laboral. Se podría concluir por tanto que las pensiones de

incapacidad permanente se han seguido utilizando después de 1985 en España para aliviar

situaciones de necesidad distintas a la de verdadera incapacidad permanente para el trabajo de los

individuos.

3.5. ANÁLISIS Y FACTORES EXPLICATIVOS DE LAS TASAS DE ENTRADA A LAS

PENSIONES DE INCAPACIDAD PERMANENTE EN LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS.

Si se analizan las tasas de entrada a las pensiones de incapacidad permanente por CCAA se

encuentran grandes diferencias en dichas tasas de entrada entre las 17 Comunidades Autónomas

españolas. En el cuadro 11 se muestran las cifras relativas a las tasas de entrada por CCAA

calculadas como el cociente de las altas iniciales de pensiones de incapacidad permanente por

CCAA y año entre el número de trabajadores afiliados y en alta por CCAA y año desde 1993 a

2001. El número de años a estudiar se ha tenido que reducir debido a que no existen con

anterioridad a esta fecha datos sobre las altas iniciales de pensiones de incapacidad permanente

desagregados por CCAA.

Como se puede observar en el cuadro 11, las diferencias en las tasas de entrada entre CCAA para

un mismo año son notables ya que las tasas de incapacidad de las CCAA con mayores tasas

duplican e incluso algunos años triplican las de las CCAA con menores tasas de incidencia.

España es un país con una desigualdad manifiesta de los niveles de renta entre CCAA y la

Seguridad Social ha sido tradicionalmente uno de los instrumentos más utilizados para transferir

renta95. En este epígrafe trataremos de verificar si existen otros factores distintos de las diferencias

en el estado sanitario de la población de las CCAA que afectan a las tasas de entrada de las CCAA

de 1993 a 2001. En concreto, trataremos de determinar si además de la proporción que los ocupados

de más de 55 años representan del total de ocupados en cada CCAA y año, utilizado también en la

estimación nacional como un indicador del estado sanitario de la población ocupada, la tasa de paro

en cada CCAA y la proporción de afiliados al Régimen General con respecto al total de afiliados en

cada CCAA explican las diferencias en las tasas de entrada por CCAA.

95 Vid. Monasterio, C. y Suárez, J. (1992); Molina, A. y Jaén, M. (1994); Bandrés, E. y Cuenca, A. (1998); y Sánchez

Maldonado, J. y Gómez Sala, J. S. (2000b).

95


Cuadro 11. Tasa de entrada a la pensión de incapacidad permanente por CCAA, 1993-2001.

1993 1994 1995 1996 1997

Canarias 5,14 Madrid 4,27 Madrid 3,83 Madrid 4,09 Madrid 3,89 Madrid 5,32 Canarias 4,90 Canarias 5,10 La Rioja 4,82 Navarra 4,73 C. Valenciana 6,42 Navarra 5,34 Aragón 5,16 C. la Mancha 4,90 Aragón 5,58 Cataluña 6,96 Cataluña 6,39 C. la Mancha 5,48 Baleares 5,46 Canarias 5,69 C. la Mancha 7,12 C. Valenciana 6,53 C. León 5,93 Canarias 5,48 La Rioja 6,18 Navarra 7,86 C. la Mancha 6,64 Cataluña 6,04 C. León 6,14 C. León 6,42 Nacional 7,90 Aragón 6,71 Navarra 6,18 Aragón 6,59 Extremadura 6,60 Aragón 7,95 P. Vasco 6,94 La Rioja 6,21 Navarra 6,63 P. Vasco 7,07 Cantabria 8,61 Extremadura 7,02 Baleares 6,40 Nacional 7,35 Cataluña 7,59 C. León 8,84 Nacional 7,34 Extremadura 6,46 P. Vasco 7,47 Cantabria 7,59 P. Vasco 8,89 C. León 7,35 Nacional 7,05 Extremadura 7,53 Nacional 7,80 Extremadura 9,02 Baleares 7,41 C. Valenciana 7,29 Cataluña 7,59 C. la Mancha 8,02 Galicia 9,19 La Rioja 7,63 Cantabria 7,89 C. Valenciana 7,99 Galicia 8,63 Baleares 9,44 Cantabria 8,02 P. Vasco 8,15 Cantabria 8,65 C. Valenciana 8,65 Andalucía 9,94 Galicia 9,37 Galicia 9,62 Galicia 9,08 Baleares 10,12 Murcia 10,67 Murcia 10,25 Andalucía 10,15 Murcia 9,43 Asturias 11,31 La Rioja 10,94 Andalucía 11,02 Murcia 10,97 Andalucía 10,01 Murcia 11,55 Asturias 14,87 Asturias 12,49 Asturias 12,17 Asturias 11,75 Andalucía 11,63

Cuadro 11. Tasa de entrada a la pensión de incapacidad permanente por CCAA, 1993-

2001. (cont.)

(tanto por mil afiliados)

1998 1999 2000 2001

Madrid 3,11 Madrid 2,78 Madrid 2,72 Madrid 2,70

Canarias 4,69 Canarias 4,25 Canarias 4,03 Canarias 4,24

La Rioja 5,26 Navarra 4,44 Navarra 4,18 Navarra 4,49

C. León 5,27 La Rioja 4,63 P. Vasco 4,42 Aragón 4,53

Navarra 5,32 Aragón 4,75 Aragón 4,66 P. Vasco 4,57

Aragón 5,41 Extremadura 5,09 C. León 4,70 C. León 4,67

Extremadura 5,56 C. Valenciana 5,14 Cataluña 4,73 Cataluña 4,72

P. Vasco 5,80 C. León 5,20 La Rioja 4,77 La Rioja 4,88

Cataluña 6,30 P. Vasco 5,32 Extremadura 4,82 Nacional 5,17

Nacional 6,36 Cataluña 5,37 Nacional 5,20 C. Valenciana 5,28

C. Valenciana 6,41 C. la Mancha 5,71 C. Valenciana 5,31 C. la Mancha 5,33

Cantabria 6,41 Nacional 5,75 C. la Mancha 5,45 Extremadura 5,36

Baleares 6,53 Baleares 5,95 Murcia 5,65 Cantabria 5,79

C. la Mancha 6,71 Murcia 6,51 Cantabria 6,28 Murcia 5,89

Murcia 7,31 Cantabria 7,10 Baleares 6,73 Baleares 6,09

Galicia 8,36 Galicia 8,33 Andalucía 6,96 Andalucía 7,04

Andalucía 9,38 Andalucía 8,85 Galicia 8,02 Galicia 7,59

Asturias 9,69 Asturias 9,19 Asturias 9,21 Asturias 8,65

96


No se va a incluir la generosidad de las pensiones por CCAA como variable explicativa porque

no existen datos disponibles de la pensión media de las altas iniciales por CCAA.

La proporción de afiliados y en alta al Régimen General con respecto al total de trabajadores

afiliados y en alta en cada CCAA se incluye para verificar si efectivamente se produce una

redistribución entre el Régimen General y los Regímenes Especiales, es decir, si mayor proporción

de trabajadores afiliados al Régimen General implican una menor tasa de entrada.

Al igual que en la estimación con datos agregados para la totalidad del territorio nacional

creemos conveniente introducir en el modelo las variables explicativas retardadas un periodo

porque, como ya explicamos en la estimación nacional, desde que comienza el proceso hasta que se

accede a una pensión de incapacidad permanente suele transcurrir como mínimo el periodo de

percepción máxima de la incapacidad temporal, esto es, 12 meses, y a veces también se agotan los 6

meses de prórroga.

Por tanto, la variable dependiente de la estimación es las tasa de entrada en las 17 CCAA, TEjt, y

las variables explicativas son: la proporción de ocupados mayores de 55 años sobre el total de

ocupados en cada CCAA, OCjt-1, la tasa de paro de cada CCAA, PAjt-1, y la proporción de afiliados

y en alta al Régimen General con respecto al total de afiliados en cada CCAA, REjt-1.

Queremos especificar un modelo econométrico que considere conjuntamente los efectos relativos

a cada CCAA y los efectos temporales, por lo que utilizamos el denominado modelo de

componentes de error o modelo de efectos aleatorios. La especificación econométrica de nuestro

modelo es:

.9,...,1;17,...,11312110 ==+++++= −−− tjuREPAOCTA jtjjtjtjtjt εββββ

con u ~N(0,σj2

u ) y ~N(0,σjtε 2ε )

Donde recoge los efectos específicos de las CCAA y es un término de perturbación genérico

que recoge a la vez perturbaciones propias de la CCAA y temporales. En nuestro análisis u se

ju jtε

j

97


puede interpretar como el conjunto de factores inobservables no incluidos en la regresión que son

específicos de cada CCAA.

El método más adecuado para la estimación teniendo en cuenta la estructura de la perturbación

aleatoria96 es el método de Mínimos Cuadrados Generalizados, aunque este estimador únicamente

gozará de buenas propiedades si los efectos específicos de las CCAA en la perturbación aleatoria no

están correlacionados con los regresores del modelo. En caso de que los efectos específicos de las

CCAA en la perturbación aleatoria estuviesen correlacionados con los regresores sería más

adecuado para la estimación el modelo que considera efectos fijos en lugar del que considera

efectos aleatorios97. Por tanto, para poder decantarnos por una u otra especificación es necesario

verificar la existencia de correlación entre los efectos específicos y los regresores.

Para contrastar la correlación entre los errores específicos de las CCAA y los regresores del

modelo utilizamos el Test de Hausman98. Por los resultados obtenidos del test de Hausman99 no

podemos rechazar la hipótesis nula de que los efectos específicos de las CCAA no están

correlacionados con los regresores del modelo y por tanto confirmamos que la especificación más

apropiada es la de efectos aleatorios.

La estimación realizada por el método de Mínimos Cuadrados Generalizados nos ofrece los

siguientes resultados:

96 Se ha verificado que la estructura de la perturbación aleatoria tiene la forma especificada en el modelo a través del

contraste del multiplicador de Lagrange para el modelo de efectos aleatorios diseñado por Breusch y Pagan (Breusch, T.

S. y Pagan, A. R. (1980): “The Lagrange Multiplier Test and its Applications to Model Specification in

Econometrics”). La hipótesis nula de este contraste es que la varianza de es cero. El estadístico obtenido es Chi2=

242.08 por lo que se rechaza la hipótesis nula, se verifica que la estructura es la especificada y por tanto existe evidencia

a favor del modelo de efectos aleatorios.

ju

97 Vid. Arellano, M. y Bover, O. (1990): “La econometría de datos de panel”. 98 Hausman, J. A. (1978): “Specification Tests in Econometrics”. 99 Chi2=2.36

98


1.26 0.0055 C

Coeficientes

- 0.0081 0.0108 0.0436

- 1.57 RE jt - 1

σ 2 u =0.0016 Wald chi2= 124.8 σ 2 ε =0.0010 N. obs. =153 ρ =0.6957

3.53 PA jt - 1 5.19 OC jt - 1

t - Student Variables explicativas

Tabla 2. Resultados de la estimación del modelo de efectos aleatorios. Variable dependiente: tasa de entrada

por CCAA, 1993 - 2001.

Los resultados obtenidos muestran que las variables explicativas son significativas (el paro y la

participación en la población ocupada de los mayores son significativos al 1% y el peso relativo del

Régimen General lo es al 10%) y que presentan el signo esperado a priori. La participación en la

población ocupada de los mayores de 55 años del año anterior está positivamente relacionada con la

tasa de entrada a las pensiones de incapacidad permanente y la elasticidad de la tasa de entrada con

respecto a esta variable es igual a 0.7217., es decir, que por cada incremento en la participación del

año anterior de los mayores de 55 años en la población ocupada de un 1% cabe esperar un

incremento de la tasa de entrada de un 0.7217%.

La tasa de entrada también está positivamente relacionada con la tasa de paro del periodo anterior

y dada la elasticidad de la tasa de entrada con respecto a la tasa de paro del año anterior, ante un

incremento de la tasa de paro de un 1% cabe esperar un incremento de la tasa de entrada de un

0.2923%.

Por último, la tasa de entrada está negativamente relacionada con el peso en el año anterior del

Régimen General en el total de afiliados y en alta, de forma que dada la elasticidad de la tasa de

entrada con respecto al peso relativo del Régimen General el año anterior ante un incremento del

peso relativo del Régimen General en el año anterior del 1% cabe esperar un descenso de la tasa de

entrada de un 0.8268%.

Además, según los resultados obtenidos para ρ100, aproximadamente el 70% de la variabilidad de

la tasa de entrada no explicada por los regresores se debe a los efectos específicos de las CCAA. En

100 22

2

εσσσ

ρ+

=u

u .

99


la siguiente tabla se muestra la estimación de dichos efectos específicos que pueden interpretarse

como el conjunto de factores propios de cada CCAA que, no estando correlacionados ni con la

participación de los ocupados mayores de 55 años en el total de la población ocupada, ni con la tasa

de paro ni con el peso relativo del Régimen General, no se han incluido en la estimación:

Tabla 3. Efectos específicos de las CCAA. CCAA Efecto específico

Andalucía 0.0008887

Aragón -0.0009284

Asturias 0.0035052

Baleares 0.0015232

Canarias -0.0010204

Cantabria 0.0007677

C. Mancha -0.0009212

C León -0.0018174

Cataluña 0.003304

C. Valenciana 0.0001379

Extremadura -0.0027899

Galicia -0.0006369

Madrid -0.0017103

Murcia 0.0016648

Navarra 0.0003851

P. Vasco 0.0005599

La Rioja 0.0000615

Los factores específicos de cada CCAA como podemos observar no tienen ni la misma magnitud

ni el mismo signo. Un signo positivo refleja que esa CCAA tiene una tasa de entrada superior

debido a una característica propia inobservable que no se ha incluido en la estimación y que hace

que su tasa de entrada sea superior, si el signo es negativo implica que la característica propia de la

CCAA no incluida hace que la tasa de entrada sea inferior

Cabe la posibilidad de interpretar el efecto específico de cada CCAA como el relativo a la

actuación de los Equipos de Valoración de Incapacidades en cada CCAA que, como hemos visto,

actúan con discrecionalidad al no tener que ceñirse a un baremo o a un determinado test, lo que

hace que el elemento subjetivo en la calificación cobre especial relevancia en muchos casos, sobre

todo en aquellos en los que objetivamente es más difícil determinar el grado de incapacidad para el

100


trabajo (por ejemplo dolores o enfermedades mentales). En cada Dirección Provincial del INSS está

constituido al menos un EVI existiendo alguna Dirección Provincial del INSS como ocurre en

Madrid en la que existe más de un EVI por el tamaño de la población, así que para las CCAA con

más de una provincia estaríamos suponiendo que los Equipos de Valoración actúan con una

“generosidad” similar. Dándole esta interpretación, en CCAA como Madrid, Galicia, Castilla la

Mancha, Castilla León, Canarias, Extremadura y Aragón la actitud “poco generosa” de los EVIs

ante casos dudosos llevaría a que sus tasas de entrada fuesen inferiores. Al contrario sucedería en

CCAA como Andalucía o Murcia y en las restantes CCAA.

3.6. REFORMAS PROPUESTAS.

Por todo lo visto hasta ahora, nos parece que las prestaciones de incapacidad permanente en

España deberían reformarse en al menos dos aspectos fundamentales:

En primer lugar, el método utilizado en la actualidad para evaluar y calificar la incapacidad

permanente para el trabajo debería ser sustituido por un método más objetivo y preciso, ya sea de

tipo baremo o de tipo capacidad funcional, como los utilizados en otros países de la UE. Dicho

método debería garantizar a todos los trabajadores españoles la igualdad de acceso a las pensiones

de incapacidad permanente independientemente de la provincia en la que residan, y por tanto, del

Equipo de Valoración de Incapacidades que le evalúe. Además, se debería de avanzar en la

precisión de la evaluación de la incapacidad, de forma que se redujesen lo errores de inclusión y se

dificultase el acceso a las pensiones de aquellos individuos que las utilizan para salir del mercado

laboral anticipadamente o como alternativa al desempleo, como sucede en España.

En segundo lugar, en España se ha de llevar a cabo la segunda fase de reformas del programa de

prestaciones de incapacidad permanente que ya se ha iniciado en la mayoría de países de la UE, y

consistente en reducir la dependencia de las pensiones de incapacidad permanente de aquellos

individuos que sufren alguna discapacidad pero que aún pueden realizar algún trabajo. En este

sentido, se podría actuar siguiendo el ejemplo de países como Dinamarca, Suecia o Luxemburgo

previniendo la concesión de las pensiones a través de un sólido programa de rehabilitación

profesional (prácticamente inexistente en España en la actualidad), y de medidas de fomento del

empleo de los discapacitados (empleos subsidiados, empleo con apoyo, etc.), o bien en la línea del

Reino Unido actuando ex-post, facilitando e incentivando la vuelta al trabajo de los ya beneficiarios

de una pensión de incapacidad permanente con medidas tales como prestaciones de transición,

101


ayudas económicas permanentes a aquellos que abandonen la pensión de incapacidad permanente

por un puesto de trabajo, o posibilidad de compatibilizar trabajo y pensión durante un periodo de

prueba. Por la efectividad que hasta este momento parecen haber tenido las reformas llevadas a

cabo en otros países de la UE, y que ya comentamos, en este trabajo nos decantamos a favor de las

medidas que actúan previniendo la concesión de una pensión de incapacidad permanente y nos

parece necesario que se desarrolle en España un sistema de rehabilitación profesional eficiente

acompañado de medidas que faciliten la inserción laboral de los discapacitados. Además de reducir

el gasto en pensiones de incapacidad permanente sin reducir la seguridad económica de los

discapacitados, este tipo de medidas mejorarían la calidad de vida de aquellos que sufren una

discapacidad al permitírseles ser independientes desde un punto de vista económico.

102


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LA DINÁMICA DE LAS PENSIONES DE INCAPACIDAD …cuadernos.uma.es/pdfs/papeles44.pdf · La dinámica de las pensiones de incapacidad permanente para el trabajo en España: análisis