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LA GARANTÍA INSTITUCIONAL COMO CONDICIÓN NECESARIA PARA CONSOLIDAR LOS ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
"Con fundamento en los artículos 21 y 27 de la Ley Federal del Derecho de Autor y como titular de los derechos moral y patrimonial de la obra titulada “LA GARANTÍA INSTITUCIONAL COMO CONDICIÓN NECESARIA PARA CONSOLIDAR LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS”, otorgo de manera gratuita y permanente al Instituto Tecnológico Autónomo de México y a la Biblioteca Raúl Bailléres Jr., autorización para que fijen la obra en cualquier medio, incluido el electrónico, y la divulguen entre sus usuarios, profesores, estudiantes o terceras personas, sin que pueda percibir por tal divulgación una contraprestación"
ANA MARÍA ZORRILLA NORIEGA
________________________________ FECHA
________________________________ FIRMA
A mi papá, por sus inagotables enseñanzas y su admirable ejemplo.
A mi mamá, por ser lo más hermoso de mi existencia.
A Manuel, por su pensamiento increíble y su intensidad única.
A Martha Alicia, por su voz firme, dulce y tranquilizadora.
A Pedro, por ser la luz en los mejores días y en las peores noches.
A Virgilio, por ser mi primer jefe, director de tesis y mentor.
A mis amigos, por darle sabor a todos los momentos.
A mis profesores, por introducirme al asombroso mundo del derecho.
Al ITAM, por enseñarme tener una visión crítica e integral.
A México, por el que trabajaré apasionadamente.
ABREVIATURAS
BANXICO: Banco de México. CNDH: Comisión Nacional de los Derechos Humanos. COFIPE: Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. IFAI: Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos. IFE: Instituto Federal Electoral. INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía. UNAM: Universidad Nacional Autónoma de México. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN. ............................................................................ 1
CAPÍTULO I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: DIVISIÓN DE PODERES Y COMPLEJIDAD ESTATAL. .............. 7 1. Marco teórico de la división de poderes. .................................... 7 A. Concepción clásica. ............................................................. 7 B. Finalidad y funciones básicas. .............................................. 9 C. Condiciones necesarias para su eficaz ejercicio. ................. 10 a. Legalidad e imparcialidad. ............................................. 10 b. Mecanismos de pesos y contrapesos. .............................. 11 c. Mecanismos de coordinación y colaboración. ................. 13 D. Consideraciones finales. .................................................... 14 2. La teoría clásica de la división de poderes frente a la
complejidad estatal. ................................................................. 15 A. Comentarios iniciales. ........................................................ 15 B. Elementos teóricos de la complejidad estatal. ..................... 17 C. Elementos empíricos de la complejidad estatal. .................. 18 a. Cambios en el modelo económico: globalización y
desarrollo de mercados. .................................................. 18 b. Modificaciones en los equilibrios políticos. .................... 20 c. Sociedad abierta e informada. ......................................... 22 D. Efectos de la complejidad estatal: surgimiento de los
órganos constitucionales autónomos................................... 23 a. Comentarios iniciales. .................................................... 23 b. Razones de especialización y eficiencia.......................... 25 c. Razones de eficacia y legitimidad estatal. ....................... 26 E. Consideraciones finales. ..................................................... 27 CAPÍTULO II. LA TEORÍA DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN EN EL CASO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. ................... 29 1. Doctrina jurídica de la garantía institucional. ........................... 29 A. Formulación inicial. ........................................................... 29 B. Definición y finalidades. .................................................... 31 C. Núcleo esencial y elementos accidentales. .......................... 33 D. Garantía de existencia y garantía institucional. ................... 35
E. Destinatarios. ..................................................................... 36 F. Tareas del legislador. .......................................................... 37 G. Control del respeto de la garantía institucional. .................. 38 H. Importante distinción: derechos fundamentales y garantías
institucionales.................................................................... 38 I. Consideraciones finales. ...................................................... 41 2. Garantía institucional de los órganos constitucionales
autónomos. ............................................................................. 42 A. Órganos constitucionales autónomos como componentes
esenciales del sistema constitucional. ................................ 42 B. Objeto de la protección: autonomía constitucional plena. ... 43 C. Aspecto formal................................................................... 44 D. Aspecto económico. ........................................................... 45 E. Protección efectiva. ............................................................ 46 F. Consideraciones finales. ..................................................... 47 CAPÍTULO III. DIVISIÓN DE PODERES Y ENTIDADES AUTÓNOMAS EN MÉXICO. ........................................................ 49 1. División de poderes. ............................................................... 49 A. Principio de división de poderes en la Constitución. ........... 49 B. Interpretación judicial. ....................................................... 50 C. Consideraciones finales. ..................................................... 52 2. Entidades autónomas. .............................................................. 53 A. Marco constitucional y jurídico en México. ....................... 53 a. Comentarios iniciales. .................................................... 53 b. Rasgos característicos de los órganos constitucionales
autónomos...................................................................... 54 c. Banco de México............................................................ 56 i. Configuración constitucional. ..................................... 56 ii. Origen y desarrollo. .................................................. 56 iii. Motivos de creación. ................................................ 57 d. Instituto Federal Electoral. ............................................ 59 i. Configuración constitucional. ..................................... 59 ii. Origen y desarrollo. .................................................. 61 iii. Motivos de creación. ................................................ 64 e. Comisión Nacional de los Derechos Humanos. ............... 66 i. Configuración constitucional. ..................................... 66 ii. Origen y desarrollo. .................................................. 67
iii. Motivos de creación. .................................................. 68
f. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. .................. 69
i. Configuración constitucional. ....................................... 69
ii. Origen y desarrollo. .................................................... 70
iii. Motivos de creación. .................................................. 71
g. Debate sobre otros órganos. ............................................. 72
i. Otras formas de autonomía a nivel constitucional. ....... 73
ii. Autonomía en otros niveles normativos. ..................... 74
B. Marco comparado. ................................................................ 80
C. Consideraciones finales. ....................................................... 82
CAPÍTULO IV. LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LOS
ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN
MÉXICO. ............................................................................................ 85
1. Doctrina jurídica de la garantía institucional en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación. ................................................... 85
A. Garantía institucional de los órganos constitucionales
autónomos. ........................................................................... 85
B. Garantía institucional de los partidos políticos. .................... 87
C. Garantía institucional de los poderes judiciales locales. ...... 88
D. Garantía institucional de la autonomía universitaria. ........... 89
E. ¿Garantía institucional de la familia? ................................... 90
F. Consideraciones finales. ........................................................ 94
2. Efectividad de la garantía institucional de los órganos
constitucionales autónomos. ...................................................... 94
A. Medios de control constitucional. ........................................ 94
B. Mecanismos previstos en el artículo 105 constitucional. ..... 96
a. Controversia constitucional. ............................................. 96
i. Definición. .................................................................... 96
ii. Propósito. ..................................................................... 98
iii. Legitimación. ............................................................ 100
iv. Interés. ...................................................................... 107
v. Participación de los órganos constitucionales
autónomos y defensa de su garantía institucional. .... 109
b. Acción de inconstitucionalidad. ..................................... 112
i. Definición. .................................................................. 112
ii. Propósito. ................................................................... 113
iii. Legitimación. ............................................................ 113
iv. Interés. ................................................................... 115 v. Participación de los órganos constitucionales
autónomos y defensa de su garantía institucional. ... 116 C. Juicio de amparo como medio de defensa para entidades
públicas. .......................................................................... 117 D. Consideraciones finales. .................................................. 119 CAPÍTULO V. ESTUDIO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2007 Y PROPUESTA. ........................... 121 1. Controversia constitucional 11/2007...................................... 122 A. Cronología de hechos....................................................... 122 B. Precedente inmediato anterior. ......................................... 123 C. Fondo del asunto. ............................................................. 125 D. Demanda, admisión y recurso de reclamación. ................. 130 a. Argumentación del Instituto Federal Electoral. ............. 130 b. Argumentación del Ministro instructor. ........................ 134 c. Argumentación de la Cámara de Diputados. ................. 135 d. Análisis. ....................................................................... 137 E. Respuesta de la Corte. ...................................................... 139 a. Argumentación en contra de la admisión. ..................... 139 i. Decisión de la mayoría. ............................................ 139 ii. Voto concurrente. .................................................... 141 b. Argumentación a favor de la admisión. ........................ 142 i. Postura de la minoría. ............................................... 142 c. Análisis. ....................................................................... 144 F. Propuesta. ......................................................................... 147 G. Consideraciones finales. .................................................. 151 CONCLUSIONES......................................................................... 153 ANEXO 1: LISTADO VIGENTE DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. .................................................................................... 159 ANEXO 2: ELABORACIÓN DEL MAPA “ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN AMÉRICA LATINA”.................................... 167 FUENTES DE INFORMACIÓN. .................................................. 171
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INTRODUCCIÓN
La dinámica de la sociedad ha provocado que la organización del Estado se vuelva más compleja. Los órganos y actores han aumentado y, adicionalmente, se han diversificado las funciones que éstos deben cumplir, con la finalidad de satisfacer las exigencias y solucionar los problemas que caracterizan nuestra época.
El advenimiento de nuevas funciones condujo a la creación de los órganos constitucionales autónomos,1 que llevan a cabo tareas estratégicas y tienen un carácter atípico, toda vez que no están adscritos a alguno de los tres poderes tradicionales, sino que se sitúan en su misma posición. Esta transformación en la estructura estatal ha vuelto necesario un ejercicio de reinterpretación de la versión tripartita clásica de la división de poderes.
Indudablemente, la determinación de las actividades que deben asignarse a los órganos constitucionales autónomos y de las que deben protegerse mediante las otras formas de autonomía que nuestro ordenamiento jurídico prevé, es una labor de diseño institucional que requiere profundos estudios teóricos y específicas aproximaciones a la realidad nacional.
Una premisa fundamental para la presente investigación es que los órganos constitucionales autónomos han sido diseñados para lograr el ejercicio eficiente de tareas que son elementales para el funcionamiento del Estado. De hecho, se advierte que su ausencia implicaría severas afectaciones para el aparato estatal y sus relaciones con la sociedad.
No podríamos entender al México actual sin un órgano autónomo que organice las elecciones o sin una institución a la que pueda acudir cualquier ciudadano para defender sus derechos humanos. Asimismo, sería imposible lograr estabilidad macroeconómica sin una entidad independiente encargada de la política monetaria y, sin la generación de datos confiables e imparciales, sería muy difícil la evaluación de políticas públicas.
1 A estos entes se les denomina de distintas maneras, tanto en doctrina como en las normas. En la tesis se utilizará el nombre “órganos constitucionales autónomos”. Se entenderá que son “órganos” porque son componentes del Estado (que sería el “organismo”). Se especificará que son “constitucionales” porque la Constitución es el instrumento normativo en el que se configuran. Se agregará el término “autónomos” porque son independientes de los tres poderes clásicos.
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Ahora bien, la presencia de conflictos entre los integrantes del Estado es inevitable, ya sea que éstos pertenezcan a la estructura clásica o hayan sido recientemente creados. Si consideramos que los órganos constitucionales autónomos son instituciones dotadas de capacidad para organizarse a través de criterios propios y de independencia para impedir injerencias indebidas de otras entidades, resulta razonable inferir que existe una alta probabilidad de que se susciten polémicas derivadas de su ámbito de actuación.
En México, los órganos que pertenecen a dicho conjunto no cuentan con la posibilidad de defenderse cuando experimentan situaciones de conflictividad con otros componentes del Estado. A pesar de que sus atribuciones y rasgos elementales están configurados a nivel constitucional, no se les ha conferido la facultad para iniciar el procedimiento que podría permitirles reaccionar ante posibles invasiones competenciales.
La controversia constitucional es la vía mediante la que las entidades públicas pueden solicitar el control de los actos que perciban como transgresores de sus competencias. Sin embargo, los órganos constitucionales autónomos no están expresamente autorizados para promover esa herramienta y tampoco se les ha legitimado mediante una interpretación extensiva de la norma constitucional.
Esta situación genera consecuencias negativas, dado que se impide la resolución de cuestiones sumamente relevantes para el funcionamiento eficaz del sistema constitucional y de la administración pública. Es claro que en el entramado institucional deben estar asignadas las funciones que, específicamente, cada ente público debe cumplir; no obstante, es igualmente necesario que se fomente la solución de los conflictos que surjan con motivo del ejercicio de las mencionadas atribuciones.
Lo anterior refleja, además, una incongruencia en el sistema constitucional, pues las referidas entidades, teniendo a su cargo funciones muy delicadas y estando configuradas en la carta magna, no pueden participar activamente en el mecanismo de control constitucional previsto para dirimir conflictos competenciales entre los integrantes del Estado.
Darnos cuenta de este preocupante problema de estructura institucional nos condujo a inferir que la creación de estos órganos produce la necesidad de estudiar no únicamente su origen y justificación, sino también su impacto en la reestructuración del sistema de control constitucional.
Con base en los argumentos esgrimidos anteriormente, de todos los tópicos relacionados con este grupo de órganos que pueden propiciar interesantes polémicas, hemos optado por estudiar el relativo a su necesidad
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de defensa jurisdiccional frente a normas y actos que tiendan a afectar su ámbito de actuación.
Para abordar este problema, acudiremos a la noción jurídica de la garantía institucional, según la cual existe una protección constitucional respecto a las características que son cardinales en una institución que está prevista en la norma fundamental y que es indispensable para el Estado.
Dicha garantía representa la salvaguarda de una posición institucional determinada. En el caso de los órganos constitucionales autónomos, lo que específicamente se trata de tutelar es la autonomía constitucional plena, es decir, la condición de que no se encuentran orgánicamente adscritos o jerárquicamente subordinados a algún otro ente estatal.
Para lograr que efectivamente se ejerza un control del respeto de la garantía institucional, las entidades protegidas deben estar facultadas para controvertir los ataques a su marco competencial, vengan de donde vengan. Esto implica que, si se pretende que el perímetro de actuación de los órganos constitucionales autónomos se garantice en realidad, es indispensable que se les faculte para defenderse.
Este asunto es más relevante de lo que podría parecer en una primera lectura, pues únicamente en el caso de que la garantía institucional de estos órganos sea efectivamente defendible, se lograría dar el paso necesario para ratificar su autonomía. De lo contrario, aunque estas entidades se encuentren separadas formal y hasta funcionalmente de los demás integrantes del Estado, carecerán de la fuerza para hacer valer el poder del que se supone gozan desde el momento en que fueron concebidos.
Siguiendo esta línea teórica, proponemos que si bien la creación de los órganos constitucionales autónomos representó un gran avance para la estructura estatal, esto no es suficiente para alcanzar su consolidación real. Para lograrlo, es imperioso que la Constitución se modernice en materia de instrumentos de control constitucional, permitiendo que estas entidades puedan instar el mismo procedimiento que tienen a su alcance aquellos entes con los que mantienen una relación de coordinación.
En el ámbito abstracto, a través del presente trabajo, ofrecemos respuestas a las siguientes interrogantes: ¿Cómo debe reinterpretarse la teoría clásica de la división de poderes frente a la complejidad que caracteriza al Estado actual? ¿En qué consiste la teoría de la garantía institucional? Y ¿cómo puede aplicarse a los órganos constitucionales autónomos?
En el plano concreto y relacionado con el sistema constitucional mexicano, resolvemos los siguientes cuestionamientos: ¿En qué consiste el
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principio constitucional de división de poderes? ¿Cuáles son actualmente los órganos constitucionales autónomos y por qué se les ha dotado de ese estatus jurídico? ¿Cómo ha sido interpretada la doctrina jurídica de la garantía institucional? ¿Se ha reconocido que los órganos en estudio cuentan con dicha garantía? Y, finalmente, ¿los órganos constitucionales autónomos se encuentran efectivamente protegidos por esa forma de tutela?
Para atender a las cuestiones anteriores, el trabajo se divide en cinco capítulos y cada uno de ellos aborda dos asuntos, estrechamente relacionados entre sí. Mientras que en los primeros dos se exponen las consideraciones sobre el ámbito abstracto, en los siguientes dos se analiza el plano concreto. El último se dedica al estudio de un caso ejemplificativo y al planteamiento de una propuesta de solución.
En el primer capítulo, titulado “Consideraciones introductorias: división de poderes y complejidad estatal”, se profundiza en el tema de la teoría clásica de la división de poderes y en su necesaria reinterpretación frente a la organización actual del sector público.
Para lo anterior, se explican los rasgos básicos de la mencionada teoría, así como su finalidad, su función y las condiciones que son necesarias para su eficaz ejercicio. Posteriormente, se examinan los elementos teóricos y empíricos que caracterizan la complejidad del Estado actual y, de manera particular, se trata uno de sus principales resultados: la creación de los órganos constitucionales autónomos.
Mediante la exposición de estas consideraciones, mostramos al lector que es preciso que la teoría de la división de poderes se reinterprete y adapte a las nuevas estructuras estatales, que son altamente complejas e incluyen órganos constitucionales autónomos.
En el segundo capítulo, titulado “La teoría de la garantía institucional y su aplicación en el caso de los órganos constitucionales autónomos”, se indaga en qué consiste dicha teoría y de qué manera se relaciona con las entidades públicas que son objeto de este trabajo.
Para lograrlo, tomando en cuenta la formulación inicial y el desarrollo de la doctrina jurídica de la garantía institucional, se establecen su definición, su finalidad y sus elementos principales. Una vez esclarecido lo anterior, se plantea porqué es posible la aplicación de esta teoría a los órganos constitucionales autónomos, cuál es el objeto que se protege y qué aspectos comprende. De manera especial, se sugiere cuál es la vía por la cual esa garantía puede hacerse efectiva.
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Es así como deseamos comunicar la pertinencia que esta figura jurídica tiene para salvaguardar contenidos constitucionales que son de gran relevancia, así como su perfecta aplicabilidad a los órganos constitucionales autónomos.
En el tercer capítulo, titulado “División de poderes y entidades autónomas en México”, se analiza el tratamiento constitucional, legal y jurisprudencial que se ha dado en relación con ambos temas.
Para conseguir tal objetivo, en primera instancia se expone cómo se contempla el principio de división de poderes en la carta magna y en la interpretación judicial. En segunda instancia, se abunda en el fenómeno de los órganos constitucionales autónomos, tanto en el marco mexicano como en el comparado.
En relación con nuestro país, se estudian diversos aspectos de los que actualmente existen y se aborda el debate en torno al otorgamiento de autonomía en otros grados normativos. En el marco comparado, se presenta un mapa ejemplificativo de dichas entidades en América Latina y se enuncian, someramente, los principales modelos regulatorios a nivel mundial.
Hemos considerado que la inclusión de este capítulo es relevante para efectos de comprender adecuadamente cómo se ha tratado en México el dilema respecto a la construcción de estructuras distintas a las contempladas de manera clásica por la división de poderes. Esta cuestión es necesaria para que el lector valore la pertinencia de nuestra propuesta.
En el cuarto capítulo, titulado “La garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos en México”, se averigua la forma en que la doctrina jurídica de la garantía institucional ha sido reconocida y utilizada en México, con el fin de dilucidar si se ha previsto para los órganos constitucionales autónomos y si éstos pueden hacerla valer.
Para cumplir tal finalidad, se acude a las principales determinaciones que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha realizado en torno a esta figura jurídica. Después, para averiguar si la garantía institucional reconocida para los órganos constitucionales autónomos es efectivamente defendible, se evalúa cuál sería la vía procesal idónea para que dichos órganos impugnen una presunta violación a esa garantía y si están facultados para hacerlo.
Es en esta parte de la tesis donde el lector puede hallar el análisis del problema de estructura institucional y congruencia constitucional que nos preocupa y respecto del cual esbozamos una posible solución. Entonces, este punto del trabajo redondea la argumentación vertida en los apartados anteriores.
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En el quinto y último capítulo, titulado “Estudio de la controversia constitucional 11/2007 y propuesta”, se razona en torno a este asunto particular, iniciado por el Instituto Federal Electoral contra la Cámara de Diputados y el Presidente de la República. Este ejercicio se realiza con la intención de ejemplificar todo lo dicho en los capítulos precedentes y de ilustrar la gran vigencia y relevancia que tiene para el funcionamiento del Estado mexicano.
Lo ocurrido en relación con la controversia constitucional 11/2007 es una muestra de los efectos negativos que la falta de legitimación activa para los órganos constitucionales autónomos ocasiona en realidad. Después de describir y analizar este asunto de manera sistemática, se explica en qué consiste nuestra propuesta de reforma y se hace alusión a las iniciativas que en ese sentido ya se han presentado.
Esperamos que este capítulo final sea para el lector la bisagra que esclarezca completamente la magnitud del tema tratado debido a que, si bien comenzó leyendo consideraciones genéricas y desarrolladas en el mundo de las ideas, finalizó examinando un caso que tuvo lugar en el mundo real y enterándose de las soluciones que al respecto se han propuesto.
Por último, resulta conveniente aclarar que las consideraciones vertidas en la presente investigación únicamente se refieren a las entidades públicas que forman parte del conjunto de órganos constitucionales autónomos. Abundar en la defensa de la garantía institucional de otros entes que gozan de cierto grado de autonomía, pero que no pertenecen al mencionado grupo, excedería los límites de nuestro trabajo.
Asimismo, vale la pena precisar que no se toma postura alguna en relación con la decisión de otorgar o no autonomía constitucional plena a ciertos órganos, sino que se indaga si las entidades a las que se les ha conferido dicha condición efectivamente tienen garantizada una protección a su esfera competencial.
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CAPÍTULO I. CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS: DIVISIÓN DE PODERES Y COMPLEJIDAD ESTATAL
El propósito de este capítulo es estudiar la teoría clásica de la división de poderes y su evolución frente al fenómeno del aumento de la complejidad estatal.
Para comenzar, se establecen los rasgos básicos de la concepción tradicional de la separación de poderes. Adicionalmente, se analizan su finalidad, su función y las condiciones que son necesarias para su eficaz ejercicio.
Una vez que se ha profundizado en este tema, se examinan los elementos teóricos y empíricos que componen la complejidad de la estructura del Estado actual y, de manera específica, se trata uno de sus principales resultados: el surgimiento de los órganos constitucionales autónomos.
En este sentido, se propone que la teoría clásica de la división de poderes debe adecuarse a las características del Estado moderno, el cual es complejo en diversos aspectos e incluye órganos que gozan de autonomía constitucional y que no se adscriben a alguno de los tres poderes tradicionales.
1. Marco teórico de la división de poderes.
A. Concepción clásica.
El principio de división de poderes marcó el nacimiento del Estado constitucional, ya que se trata de un mecanismo fundamental para proteger las libertades individuales que lo caracterizan. En otros términos, si los poderes no se encuentran divididos, las libertades peligran y, sin éstas, no es posible hablar de la existencia de un Estado constitucional en términos modernos,1 tal como se demostrará a continuación.
La Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia de 1776 es el primer documento en el que se contempló la división de poderes. Asimismo,
1 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, División de Poderes y Régimen Presidencial en México, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 3.
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se incluyó en la Declaración de Independencia de los Estados Unidos de América, del mismo año, y en la Constitución estadounidense de 1787.2
Posteriormente, este principio fue plasmado con gran ímpetu en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, estableciendo que toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada ni la separación de poderes establecida, no tiene Constitución.3
Tanto la experiencia francesa como la americana reflejan que, además del reconocimiento de los derechos fundamentales, la división de poderes constituye un elemento básico para consolidar el Estado constitucional. Debido a su gran relevancia, resulta interesante indagar cómo se sentó la base para su desarrollo teórico.
Uno de los primeros en aproximarse a la división de poderes fue John Locke,4 en el siglo XVII. En el Ensayo sobre el gobierno civil, considerando que el género humano tiende a aferrarse al poder, afirma que sería una tentación demasiado grande delegar la función de ejecutar las leyes a las mismas personas que tienen encomendada la tarea de realizarlas.5
Es muy interesante que Locke, observando una actitud humana que sigue siendo evidente en nuestros días (la tendencia que tenemos a aferrarnos al poder), haya advertido la gravedad de depositar ambas funciones (realizar y ejecutar normas) en los mismos individuos.
En el siglo XVIII, Charles-Louis de Secondat6 (Barón de Montesquieu) retoma la propuesta de Locke y formula su propia teoría de la división de poderes. En su obra Del espíritu de las leyes, afirma que la clave para lograr libertad política radica en la división de poderes, porque cuando los poderes Legislativo y Ejecutivo se reúnen en la misma persona o cuerpo, no puede
2 En esta Constitución, se establecía que el Poder Legislativo estaría confiado a un Congreso, el Poder Ejecutivo al Presidente y el Poder Judicial al Tribunal Supremo. 3 Vid. artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. 4 Filósofo, investigador, médico y académico de la universidad de Oxford. Gran parte de su trabajo se caracteriza por su oposición al autoritarismo. Fue un luchador de los derechos del hombre: abogaba que cada persona es dueña de sí misma y tiene libertades que nadie puede afectar. Nació en 1632 y murió en 1704. 5 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, op. cit., p. 5. 6 Fue uno de los grandes filósofos durante la Ilustración. Sus planteamientos han tenido gran impacto en la ciencia política liberal y en diversas constituciones alrededor del mundo. Nació en 1689 y murió en 1755.
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haber libertad. Asimismo, agrega, ésta no es posible si el Poder Judicial no se encuentra separado de los otros dos.7
Según Montesquieu, “[la] experiencia eterna nos ha enseñado que todo hombre investido de autoridad abusa de ella […] para que no se abuse del poder, es necesario que la naturaleza misma de las cosas le ponga límites.”8 Por este motivo, el pensador francés propone que para lograr que el poder frene al poder, es preciso instaurar un gobierno en el que los actores estatales se combinen, se regulen y se moderen.
Con el tiempo, las ideas de Locke y Montesquieu adquirieron una traducción institucional concreta y la división de poderes se convirtió en una exigencia mínima e indispensable para el funcionamiento de los Estados constitucionales modernos.9
B. Finalidad y funciones básicas.
En la obra Teoría General del Estado,10 Georg Jellinek11 afirma que el derecho público cuenta con “garantías políticas”, que se refieren a las relaciones reales de poder entre los factores políticos organizados. Enfáticamente, apunta que la garantía política de más importancia en la organización del Estado es la división de poderes, ya que exclusivamente mediante su existencia puede alcanzarse una limitación efectiva y ordenada del poder político.12
7 Cfr. De Secondat, Charles-Louis, Del Espíritu de las leyes, Argentina, La Editorial Virtual, edición original: 1748, edición electrónica: 2010, libro XI: “De las leyes que forman la libertad política en sus relaciones con la Constitución”, capítulo cuarto. Disponible en: http://www.laeditorialvirtual.com.ar/Pages2/Montesquieu/EspirituLeyes_06.html#L11. Fecha de consulta: 8 de agosto de 2011. 8 Idem. 9 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, op. cit., p. 12. 10 En este libro, Jellinek retoma datos históricos y aspectos teóricos, con el objetivo de enfrentarlos a la crisis real de nuestras instituciones. En este interesante ejercicio, plantea que la validez del derecho necesita ser garantizada de algún modo; es decir, que es preciso que haya instrumentos que ocasionen que las normas jurídicas (que son exigencias abstractas) se transformen en acciones concretas. Indica que en el derecho público hay garantías sociales, políticas y jurídicas. 11 Filósofo del derecho y profesor de la Universidad de Heidelberg. Sus principales temas de interés eran los derechos humanos, civiles y de las minorías. Nació en 1851 y murió en 1911. 12 Cfr. Jellinek, Georg, Teoría general del estado, trad. Fernando de los Ríos, México, Fondo de Cultura Económica, 2000, p. 677.
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Coincidimos con el autor, si bien limitar el poder político efectiva y ordenadamente no es tarea sencilla, lo cierto es que se trata de un elemento indispensable para la organización del sector público. Ésta es, precisamente, la finalidad básica de la división de poderes.
Ahora bien, ¿qué efectos debe generar su instrumentación? Manuel García-Pelayo13 responde que este principio tiene “la función de contribuir a la racionalidad del Estado democrático introduciendo factores de diferenciación y articulación en el ejercicio del poder político por las fuerzas sociales y de obligar a los grupos políticamente dominantes a adaptar el contenido de su voluntad a un sistema de formas y de competencias.”14
Efectivamente, la división de poderes articula el funcionamiento del aparato estatal, ya que, a partir de ella, se generan criterios normativos tendentes a evitar la concentración del poder político en los diversos niveles gubernamentales. Hoy día, es un ingrediente básico para lograr que la maquinaria del Estado se organice adecuadamente.
C. Condiciones necesarias para su eficaz ejercicio.
a. Legalidad e imparcialidad.
Miguel Carbonell15 y Pedro Salazar16 relacionan la división de poderes con dos principios característicos del Estado constitucional: legalidad e imparcialidad. El primero consiste en la distinción y la subordinación de las funciones ejecutiva y judicial a la legislativa; el segundo radica en la separación e independencia del órgano judicial, tanto del ejecutivo como del legislativo.17
13 Licenciado en Derecho por la Universidad Central de Madrid. Realizó posgrados en Austria y Alemania. Participó en la guerra civil española en el ejército de la República y fue el primer presidente del Tribunal Constitucional español. Nació en 1909 y murió en 1991. 14 García-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, segunda edición, España, Alianza Editorial, 1991, p. 61. 15 Licenciado en Derecho por la UNAM y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 16 Licenciado en Derecho por el ITAM y Doctor en Filosofía Política por la Universidad de Turín. Es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 17 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, op. cit., p. 13.
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Consideramos que, además de ser principios que se desprenden de la separación de poderes, la legalidad y la imparcialidad también son condiciones necesarias para que pueda ejercerse eficazmente. Es posible afirmar que si estos principios no se practican en realidad, entonces la división de poderes se quedaría únicamente en el terreno de las ideas.
Ahora bien, mientras que la legalidad confirma la supremacía de la ley, la imparcialidad garantiza su aplicación efectiva. Atinadamente, Carbonell y Salazar señalan que el término “poder” adquiere un significado distinto en cada uno de los dos principios: en el de legalidad se refiere a las funciones del Estado y en el de imparcialidad a los órganos que las ejercen.18
Esta distinción es relevante porque la división de poderes trae consigo implicaciones tanto para los órganos del Estado, como para las funciones que a éstos se atribuyen. En cuanto a los órganos, implica que las mismas personas no pueden desempeñar cargos en más de uno de ellos; en relación con las funciones, impide que un órgano interfiera en el desempeño de las atribuciones de los otros, o bien, que ejerza las que otro órgano tiene asignadas.19
Ambas implicaciones se reflejan en diversas disposiciones constitucionales. Por ejemplo, para cumplir con el imperativo que indica que los mismos individuos no pueden formar parte de más de un órgano, se establecen incompatibilidades para que el acceso a cierto cargo requiera la renuncia a otro que pertenezca a un poder distinto. En cuanto a la separación de funciones, cuando un órgano tiene constitucionalmente asignada una tarea, se encuentra obligado a ejercerla e inhabilitado para delegarla o trasmitirla.20
Ahora bien, el sistema normativo que se genera a partir del principio de división de poderes comprende diversos mecanismos, tanto para los órganos como para las funciones que éstos deben ejercer. Enseguida se analizan los más importantes.
b. Mecanismos de pesos y contrapesos.
Un sistema de pesos y contrapesos21 es un conjunto de mecanismos en los cuales cada poder actúa como agente controlador de los demás. Tanto este esquema como el federalismo son elementos indispensables para consolidar el 18 Cfr. idem. 19 Cfr. ibidem, pp. 14 y 15. 20 Cfr. ibidem, pp. 15 y 16. 21 También conocido mediante la famosa expresión checks and balances.
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principio de división de poderes, pues ambos responden a la necesidad de construir un gobierno que se controle a sí mismo.
Suele afirmarse que la Constitución estadounidense ejemplifica claramente cómo se diseña un sistema de pesos y contrapesos.22 Desde el momento constituyente, los autores de esta norma fundamental estatuyeron la no superioridad de un poder sobre otro. Asimismo, planearon una estructura compuesta por normas que fortalecen el equilibrio entre poderes y por otras que aportan factores de diferenciación23 entre ellos.24
En el cuadro 1, pueden apreciarse algunas de las normas de control y rendición de cuentas que caracterizan un sistema constitucional de pesos y contrapesos entre los poderes.
22 Está contenido en los artículos I al III de la Constitución de los Estados Unidos de América. Disponible en: http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.html. Fecha de consulta: 9 de agosto de 2011. 23 Por ejemplo, las que establecen distintas formas para elegir a los miembros de uno u otro órgano. 24 Cfr. McClellan, James, Liberty, Order, and Justice: An Introduction to the Constitutional Principles of American Government, tercera edición, Estados Unidos, Liberty Fund, 2000, capítulo B. Disponible en: http://oll.libertyfund.org/title/679/68477. Fecha de consulta: 9 de agosto de 2011.
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Cuadro 1: Mecanismos de pesos y contrapesos entre los poderes.25 Para instrumentar un sistema como el que se ha descrito, es
indispensable que también existan los mecanismos de coordinación y colaboración que a continuación se abordarán.
c. Mecanismos de coordinación y colaboración.
El propósito de dividir el poder no significa una separación radical. Es por esta razón que la división de poderes no solamente se traduce en limitaciones a los órganos y a las funciones, sino que también se manifiesta mediante mecanismos de coordinación y colaboración.
25 Elaboración propia a partir de: http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_frontpage&Itemid=149; http://www.socialstudieshelp.com/Lesson_13_Notes.htm; y http://www.archives.gov/exhibits/charters/constitution_transcript.htm. Se ha diseñado a partir del caso estadounidense.
Poder Legislativo CONGRESO
Formado por: Cámara de representantes y Senado.
Cada una de estas cámaras puede vetarse
mutuamente.
El Congreso aprueba las nominaciones presidenciales y controla el presupuesto.
Puede pasar leyes por encima del veto presidencial, enjuiciar y/o remover al personal que depende del Ejecutivo.
El Presidente puede vetar la legislación en el Congreso.
Poder EjecutivoPRESIDENTE
Formado por: oficina ejecutiva, departamentos del gabinete y ejecutivos
y agencias independientes del
gobierno.
Poder JudicialCORTES
Formado por: Suprema Corte, cortes de
apelaciones y cortes distritales.
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En este sentido, Héctor Fix-Zamudio26 apunta que -dada la notoria interdependencia que existe entre los poderes- se han desarrollado diversas teorías que postulan que lo que debe darse entre ellos no es una rígida separación, sino una relación de coordinación.27
Resulta sencillo comprender esta situación si la aterrizamos a lo que ocurre en realidad. Pensemos, por ejemplo, en el Poder Judicial, que no puede tomar las decisiones que le competen sin el conocimiento de las razones de dieron lugar a la promulgación de una ley. Similarmente, el Poder Ejecutivo no puede operar sin una adecuada asignación de recursos públicos y, a su vez, el Poder Legislativo no puede otorgar estos recursos atinadamente si no conoce la racionalidad bajo la que opera el Ejecutivo.
Los ejemplos anteriores permiten observar que para alcanzar una actuación eficaz por parte del Estado, no solamente deben cubrirse las condiciones de control y limitación entre los poderes, sino que los elementos de coordinación y de colaboración también deben reflejarse en la parte orgánica de la Constitución.
D. Consideraciones finales.
Es razonable concluir que para lograr que la división de poderes genere los beneficios que se tuvieron en mente cuando fue concebida, el diseño del orden normativo debe contemplar varios elementos.
En algunos aspectos, deben existir normas relativas a la no interferencia entre los órganos, que establezcan una separación rígida entre ellos. Asimismo, algunos preceptos deben estatuir mecanismos de control y rendición de cuentas en el ejercicio de las funciones. Finalmente, otras disposiciones deben crearse con la intención de propiciar participación y auxilio entre los integrantes del Estado.
26 Licenciado y Doctor en Derecho por la UNAM. Investigador emérito del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 27 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, “Algunas reflexiones sobre el principio de la división de poderes en la Constitución mexicana”, en Memoria del III Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1987, pp. 597 y ss., apud Pedroza de la Llave Susana Thalía, “Los órganos constitucionales autónomos en México”, en Estado de Derecho y Transición Jurídica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 174.
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2. La teoría clásica de la división de poderes frente a la complejidad estatal.
A. Comentarios iniciales.
Debido a los múltiples cambios económicos, políticos y sociales que se han experimentado, el Estado ha evolucionado a pasos agigantados. Es preciso que la teoría de la división de poderes se reinterprete y, de esta manera, pueda adaptarse a las nuevas estructuras estatales.
Valentín Thury28 critica que, aunque se ha tratado de adecuar a las nuevas realidades, la mencionada teoría ha quedado anclada en una formulación de tipo dogmático que no logra dar cuenta de los cambios ocurridos.29
En el mismo sentido, García-Pelayo critica que con el paso del tiempo la doctrina iniciada por Montesquieu ha sufrido un proceso de “dogmatización” y ha derivado en una fórmula que ignora la existencia de otros poderes y las transformaciones en el funcionamiento del sistema estatal.30
Consecuentemente, el autor se pregunta si el modelo clásico y dogmatizado de división de poderes es compatible con las circunstancias actuales y en qué medida está obligado a sufrir un proceso de adaptación. Para responder a estas cuestiones, contrasta la doctrina tradicional de la división de poderes con las características del Estado moderno.31
En primer lugar, la teoría clásica responde a una racionalidad axiológica unilateralmente orientada en la que el máximo valor es la libertad, a la cual se trata de garantizar mediante la limitación de la acción del Estado.32 En la actualidad, la libertad sigue siendo un valor de primer rango, pero se entiende que solamente puede hacerse valer si se articulan ciertas condiciones, como la seguridad económica, la estabilidad política, la protección de los derechos
28 Licenciado en Derecho por la Universidad Católica Argentina, Maestro en Comunicación por la Universidad de Texas y Doctor en Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid. Coordina el Programa en Desarrollo, Innovación y Sociedad de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. 29 Cfr. Thury Cornejo, Valentín, Juez y división de poderes hoy, Argentina, Ed. Ciudad Argentina (Buenos Aires-Madrid), 2002, pp. 19 y 20. 30 Cfr. García-Pelayo, Manuel, op. cit., p. 57. 31 Cfr. ibidem, pp. 57 y ss. 32 Cfr. ibidem, p. 57.
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humanos o la transparencia del ejercicio público en una sociedad abierta. Estas condiciones deben cumplirse mediante la acción de los integrantes del Estado.
En segundo lugar, el modelo tradicional de división de poderes responde a una racionalidad organizativa en la que cada tarea debe estar a cargo del órgano que sea el más apropiado para ella. Actualmente, esta unidad entre institución y función ha sido superada por un sistema más complejo en el que un mismo órgano cumple distintas funciones y una misma función es realizada por diferentes órganos.33
En tercer y último lugar, la división de poderes en su versión clásica responde a una fundamentación sociológica en la que cada poder está ligado a una realidad social autónoma.34 Sin embargo, esto dejó de ser vigente, ya que la realidad sociológica actual es enteramente diferente a la de los siglos anteriores.35
Han aparecido “nuevos poderes”,36 como partidos políticos y otras organizaciones, entre los que suelen desarrollarse relaciones de influencia recíproca. Estos nuevos agentes, además, desempeñan un importante papel frente al decisor jurídicamente competente, toda vez que intervienen tanto en el contenido como en la ejecución de sus decisiones.
Lo que ha sido comentado de manera preliminar refleja la necesidad de reinterpretar la división de poderes, tomando en consideración los cambios que se han experimentado. Para comprender qué elementos deben incluirse en este ejercicio de reinterpretación, es necesario estudiar los elementos teóricos y empíricos de la complejidad que actualmente caracteriza al Estado.
33 Cfr. ibidem, pp. 57 y 58. 34 El Ejecutivo se sustentaba sobre la institución monárquica, el Legislativo sobre los estamentos de la nobleza y del tercer estado, y el Judicial era investido por el estamento de toga. 35 Cfr. García-Pelayo, Manuel, op. cit., pp. 58-60. 36 Estos “nuevos poderes” son el tema central de numerosas discusiones y publicaciones. Al respecto, vid. Casar, María Amparo, “Poderes fácticos”, en Nexos, México, núm. 376, abril de 2009; Esteinou Madrid, Javier, “El poder mediático y su lucha contra la democracia electoral en 2009 en México”, en Sociológica, México, año 25, núm. 72, enero-abril de 2010; y Ackerman, John M., “Hacia una nueva República” en Proceso, sección de análisis, México, 9 de mayo de 2011.
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B. Elementos teóricos de la complejidad estatal.
Si observamos lo que ocurre durante un día en la vida pública, sin titubear podemos afirmar que la organización estatal es más compleja que anteriormente. ¿Qué significa esta expresión? Cuando algo es complejo, está compuesto de subsistemas interrelacionados entre sí y, generalmente, éstos a su vez comprenden sus propios subsistemas. Asimismo, se asevera que algo es complejo cuando existe una pluralidad de posibilidades compatibles con su estructura.
El estudio de la complejidad del Estado moderno debe involucrar el análisis de los nuevos órdenes sociales, en los cuales han cambiado las dimensiones y componentes de los subsistemas culturales, políticos, económicos y jurídicos. En este sentido, Soledad Loaeza37 anota que la transición del Estado debe analizarse no sólo como un problema institucional, sino también como un proceso de reorganización de las relaciones entre el Estado y la sociedad.38
Por su parte, García-Pelayo realiza un amplio y minucioso estudio sobre el crecimiento de la complejidad en el sistema político moderno.39 Su análisis refleja que si nos referimos a la estructura del Estado, la complejidad tiene que ver con los siguientes elementos:
Los órganos. Las funciones. Los instrumentos de acción. Las relaciones. En primer lugar, los órganos tradicionales de derecho público han
aumentado cuantitativamente y, además, han surgido otros con nuevas estructuras y formas de organización. Asimismo, dentro del sistema estatal se han originado fenómenos que alteran el funcionamiento tradicional y favorecen la flexibilización de los límites entre el Estado y su entorno.
En segundo lugar, se ha desarrollado un proceso de transformación en las funciones. Para ejemplificar este asunto, podemos recordar cuando el 37 Licenciada en Relaciones Internacionales por el Colegio de México y Doctora en Ciencias Políticas por el Instituto de Estudios Políticos de París. 38 Cfr. Loaeza, Soledad, “Metamorfosis del Estado: del jacobinismo centralizador a la fragmentación democrática” en Los grandes problemas de México: instituciones y procesos políticos, vol. 14, México, Colegio de México, 2010, p. 27. 39 Cfr. García-Pelayo, Manuel, op. cit., pp. 171 y ss. En los siguientes párrafos, se realiza un análisis basado en las consideraciones de las que parte este autor para realizar su estudio.
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Estado asumió las labores de la procura existencial, es decir, la satisfacción de las necesidades básicas de los integrantes de la sociedad.
En aquel momento, las funciones públicas comenzaron a abarcar el apoyo logístico del crecimiento económico, la regulación de la economía nacional, la gestión de prestaciones sociales, la promoción de la investigación y la difusión de cultura, entre otras cuestiones. A su vez, estas nuevas tareas son complejas, tanto en su planeación como en su realización.
En tercer lugar, los instrumentos de acción clásicos (ley y acción administrativa) han aumentado, generándose nuevas especies de normas. Asimismo, el empleo de la tecnología en la gestión pública ha ocasionado que se modernicen los métodos administrativos.
En cuarto y último lugar, es de señalarse que los fenómenos descritos en los párrafos precedentes han sido acompañados por un proceso de diversificación de las relaciones, tanto interinstitucionales como con entes externos al Estado.
Como resultado de la situación que hemos descrito, se tiene un sistema estatal sumamente complejo, caracterizado por múltiples relaciones entre nuevos órganos, funciones e instrumentos de acción.
Esta estructura se ha construido con el propósito de satisfacer las demandas de nuestro tiempo provenientes tanto de actores que antes no tenían espacio en el proceso de toma de decisiones (como la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales), como de instituciones de gobierno que ahora tienen mayor peso (como las autoridades locales). A continuación, se estudian algunos elementos empíricos -de carácter económico, político y social- que han propiciado que aumente la complejidad en la organización del sector público.
C. Elementos empíricos de la complejidad estatal.
a. Cambios en el modelo económico: globalización y desarrollo de mercados.
En los últimos años, se ha experimentado un proceso evolutivo importante en cuanto al modelo económico que los gobiernos adoptan. Esta relevante decisión determina el tipo de servicios que el Estado debe proveer, el tamaño de su aparato burocrático, su relación con la sociedad y los actores
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(dentro y fuera de la administración pública) que deben ayudar a conseguir los objetivos trazados.40
En esta evolución, es trascendental el fenómeno de globalización o integración económica y cultural que se ha desarrollado desde finales del siglo pasado hasta nuestros días. Actualmente, los países se interrelacionan mediante el flujo de bienes y servicios y la competencia, en lugar de ser local, es global.
Consideramos que los planteamientos de Amartya Sen41 en este tema son sumamente enriquecedores. De acuerdo con este pensador, las interrelaciones globales han desempeñado un papel primordial en el progreso de muchas sociedades, puesto que han fomentado intercambios, viajes, migración, difusión cultural y diseminación del conocimiento.42
A pesar de que la economía interconectada ha generado prosperidad en ciertos países (por ejemplo, en el sudeste asiático), graves problemas de pobreza y desigualdad siguen dominando algunas otras regiones (especialmente, África y Latinoamérica).
Lo anterior indica que, desafortunadamente, los beneficios de la globalización no se han repartido equitativamente. Consecuentemente, el reto de los Estados modernos radica en lograr que sus pueblos accedan al nivel de producción e ingreso que han alcanzado los países más desarrollados del planeta.
Según Sen, los gobiernos que han estado inmersos en el proceso de globalización han perdido presencia y fortaleza, debido a la confluencia de una multiplicidad de factores que han generado desequilibrios en el ámbito interno de los países.43 40 Cfr. Alberro, Irina, “Impacto de la economía política en la administración pública: liberalismo económico y democracia” en Los grandes problemas de México: políticas públicas, vol. 13, México, Colegio de México, 2010, pp. 100-101. 41 Nació en Bengala Oriental, India, en 1933. En 1998, ganó el Premio Nobel de Economía. Sus libros han sido traducidos en más de 30 idiomas. Entre sus múltiples aportaciones a las ciencias sociales, se encuentran algunas mediciones de pobreza, tratados sobre la hambruna en el mundo, teorías sobre elección social y reflexiones acerca de la libertad y las oportunidades de los más pobres. 42 Cfr. Sen, Amartya, “How to judge globalism”, en The American Prospect, Estados Unidos de América, núm. 13, enero de 2002. Las reflexiones planteadas en los siguientes párrafos se basan en el pensamiento de este autor. Disponible en: http://prospect.org/cs/articles?article=how_to_judge_globalism. Fecha de consulta: 28 de julio de 2011. 43 Cfr. idem.
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Entre estas nuevas circunstancias puede mencionarse que las empresas que ahora deben regularse son multinacionales, que las amenazas del crimen son globales, que la migración se desarrolla en un contexto más amplio y que los problemas ambientales de una región pueden afectar a todo el mundo.
La presencia de estos factores permite inferir que, para atender a los nuevos problemas, los Estados deben desarrollar herramientas y mecanismos más complejos. En la actualidad, las organizaciones públicas deben enfrentar tanto situaciones ocurridas en el exterior, como desbalances originados a nivel doméstico.
En este sentido, Sen enfatiza que existe una urgente necesidad de reformar los arreglos institucionales, con el propósito de derrotar los errores que -por omisión o comisión- han causado que los más pobres del planeta tengan tan pocas oportunidades.44
b. Modificaciones en los equilibrios políticos.
En el ámbito de la negociación política, particularmente en los poderes Ejecutivo y Legislativo, se originan procesos que influyen en la formación de nuevas normas o en la modificación de las existentes. La discusión del presupuesto público suele desarrollarse entre los mencionados poderes y constituye un excelente ejemplo para analizar la complejidad en el campo de la negociación que ha sido referida.
De acuerdo con Ian Lienert,45 las características principales que delimitan el poder que tiene un órgano para imponer sus intereses en la discusión presupuestal son las siguientes:46
Variables políticas. Limitaciones constitucionales y legales del Ejecutivo. Restricciones en la injerencia del Legislativo. Factores específicos de cada país. En relación con las variables políticas, es claro que las distintas normas
electorales generan diferencias en el número y en la fortaleza de los partidos
44 Cfr. idem. 45 Economista que fue Jefe del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional. 46 Cfr. Lienert, Ian, Who Controls the Budget: The Legislature or the Executive, International Monetary Fund Working Paper, Estados Unidos de América, Fiscal Affairs Deparment, junio de 2005, pp. 9-17. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2005/wp05115.pdf. Fecha de consulta: 29 de julio de 2011.
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políticos. Por ejemplo, si se tiene un sistema que permite la presencia de muchos partidos con poder de veto, se corre el riesgo de que las negociaciones se detengan o incluyan prioridades distintas a las planteadas por el Ejecutivo.47
Por otra parte, el Ejecutivo puede enfrentarse a diversas limitaciones constitucionales y legales para definir las partidas presupuestales. Puede tratarse, por ejemplo, de un cambio de legislatura, en el cual los nuevos diputados impongan ciertas condiciones y, con ello, modifiquen sustancialmente las propuestas de la presidencia. Asimismo, pueden fijarse cantidades mínimas que tienen que destinarse a ciertos rubros.48
En cuanto a las restricciones que el Legislativo puede experimentar en la injerencia presupuestal, vale la pena notar la repercusión directa que tienen las coaliciones y los acuerdos partidarios que se logren. Además, es relevante la cuestión ideológica: si un partido distinto al que está en el Ejecutivo tiene mayoría en una legislatura, pero su ideología es cercana a la detentada por el partido en el poder, entonces será más fácil construir acuerdos; en el caso contrario, la negociación será más difícil.49
Finalmente, en cada país existen factores específicos que limitan la negociación entre los actores políticos.50 En el caso mexicano, por ejemplo, la restricción constitucional a la reelección de los diputados es una variable que influye en la creación de comités presupuestales y, por lo tanto, en la especialización y la creación de acuerdos que trasciendan la duración del periodo legislativo.
El equilibrio entre los actores políticos repercute directamente en las prioridades que determinan las acciones del Estado y, por ende, la ejecución del presupuesto. Esto es de suma importancia porque, indudablemente, dichas prioridades influyen en decisiones que son fundamentales, como los grupos que se atenderán, la burocracia que se empleará y los órganos públicos que se involucrarán para responder a las nuevas demandas.
Hasta ahora se han abarcado cambios económicos y políticos que, frecuentemente, causan la creación y modificación de los órganos y las funciones del Estado. No obstante, existe un caso adicional que vale la pena revisar, a saber: la transformación que se ha generado en la sociedad.
47 Cfr. ibidem, pp. 9-11. 48 Cfr. ibidem, pp. 11-14. 49 Cfr. ibidem, pp. 14 y 15. 50 Cfr. ibidem, pp. 16 y 17.
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c. Sociedad abierta e informada.
Durante las últimas décadas, se han generado ideas innovadoras que han revolucionado los paradigmas y las expectativas que se tienen acerca de cuestiones como corrupción, eficiencia y eficacia del Estado.51 Los protagonistas de esta revolución son los ciudadanos, quienes -mediante diversas formas de organización- exigen al gobierno un nuevo comportamiento.
Gracias a esta acción ciudadana, se han creado mayores controles para los funcionarios públicos, mismos que se han enriquecido debido a la tecnología que hoy existe en materia de comunicación. Las páginas de internet (como Twitter, Facebook o Youtube), la mensajería instantánea y los medios masivos de comunicación han vuelto más sencillo tanto el acceso como el manejo de la información.
Todos los actores sociales están más vigilados que antes y, debido a esta circunstancia, se ha reducido la posibilidad de algún ocultamiento. Este fenómeno ha incidido, concretamente, en la forma mediante la cual el Estado maneja la información, obligándole a instrumentar prácticas de transparencia, rendición de cuentas y respuesta inmediata a los cuestionamientos y escrutinios formulados en torno a sus acciones, estilos y políticas.
En este contexto, se han dado diversas transformaciones, que pueden clasificarse en tres grupos: institucionales, jurídicas y administrativas. Las institucionales consisten en la creación de entidades públicas que han reorientado incentivos y modificado lineamientos. Particularmente, estas modificaciones han tenido lugar en el ámbito de la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos y en la toma de decisiones.52
51 En el caso mexicano, estas modificaciones han sido producto de importantes transformaciones político-administrativas, tales como la alternancia político-electoral, el fortalecimiento de la división de poderes, la descentralización administrativa y el incremento de la participación de México en el entorno internacional. (Cfr. Tapia Álvarez, Mónica, “Organizaciones de la Sociedad Civil y Políticas Públicas” en Los grandes problemas de México: políticas públicas, vol. 13, México, Colegio de México, 2010, p. 412). 52 Cfr. Dussauge Laguna, Mauricio I., “Combate a la corrupción y rendición de cuentas: avances, limitaciones, pendientes y retrocesos” en Los grandes problemas de México: políticas públicas, vol. 13, México, Colegio de México, 2010, pp. 209-252.
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Por su parte, los cambios jurídicos implican la creación de normas que atribuyen funciones a los nuevos órganos y vinculan a los sujetos controlados. Un ejemplo claro son las leyes en materia de rendición de cuentas.53
Finalmente, las transformaciones administrativas se refieren a la utilización de nuevas herramientas tecnológicas y a la simplificación de los procesos. Esto puede resultar beneficioso, pues es razonable suponer que a menor contacto de un funcionario potencialmente corrupto con un ciudadano, se reduce también el riesgo de cometer actos ilícitos.54
Actualmente, ya son muchos los ciudadanos que desean hacer visibles sus demandas. Las exigencias de nuestro tiempo son más complejas que antes y radican en una burocracia útil, compuesta por servidores públicos que actúen eficientemente y colaboren en el bienestar de la sociedad.
Creemos que la vinculación de la sociedad con el gobierno es un tema apasionante y que, a largo plazo, podría implicar la legitimación de las acciones públicas y el correcto funcionamiento del sistema democrático. No obstante, el costo que conlleva es que el Estado se vuelve más complejo, pues su estructura debe adaptarse a las nuevas circunstancias.
D. Efectos de la complejidad estatal: surgimiento de los órganos constitucionales autónomos.
a. Comentarios iniciales.
Tomando en cuenta que la división de poderes es indispensable para la organización del Estado y que ésta ha experimentado vertiginosos y complejos cambios, es razonable aseverar que dicha teoría necesariamente debe adecuarse para tomar en consideración la diversificación de órganos, funciones, instrumentos de acción y relaciones que se ha generado.
El advenimiento de funciones emergentes ocasionó que la estructura del sector público sufriera una trasformación importante.55 En este proceso se crearon los órganos constitucionales autónomos, que son instancias públicas de carácter atípico, toda vez que no dependen de alguno de los tres poderes tradicionales, sino que se sitúan en su misma posición institucional. Además,
53 Cfr. idem. 54 Cfr. idem. 55 Cfr. Fernández Ruiz, Jorge, Derecho administrativo y administración pública, México, UNAM-Porrúa, 2008, p. 54.
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son responsables de llevar a cabo tareas estratégicas para el Estado y la sociedad.56
Vale la pena advertir que la creación de dichos órganos no debe implicar un crecimiento injustificado del aparato burocrático estatal; más bien, el tamaño de la estructura de los poderes clásicos debe reducirse en favor de estas nuevas entidades.57 En pocas palabras, únicamente debe tratarse de una redistribución de las funciones públicas.
César Astudillo58 y Lorenzo Córdova59 apuntan que “paralelamente al avance de nuestra transición política, se ha desarrollado una auténtica metamorfosis institucional que ha desembocado en la construcción de renovadas instituciones que tienen entre sus características principales una autonomía para organizarse a través de criterios propios y una independencia para impedir cualquier injerencia indebida de los órganos de poder.”60
Vale la pena cuestionarnos qué relación debe darse entre esta “metamorfosis institucional”, manifestada mediante la autonomía constitucional concedida a ciertos órganos, y los mecanismos que comprende el principio de división de poderes.
Podemos hallar una respuesta contundente en los comentarios de John Ackerman,61 quien expresa que “la creencia, casi religiosa, en la división tripartita del poder entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial es una obsesión falsa. En el mundo existen actualmente cerca de 300 órganos autónomos de
56 En este apartado, únicamente se analiza el surgimiento de los órganos constitucionales autónomos de manera general. En el capítulo III, se abunda en su definición, regulación y diferenciación respecto de otras entidades autónomas. 57 Esto es posible porque muchos de los órganos constitucionales autónomos tienen a su cargo funciones que, anteriormente, estaban asignadas a alguno de los poderes federales tradicionales. 58 Licenciado en Derecho por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de España y Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 59 Licenciado en Derecho por la UNAM y Doctor de Investigación en Teoría Política por la Universidad de Turín. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 60 Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, Los árbitros de las elecciones estatales. Una radiografía de su arquitectura institucional (Vol. 557 de la Serie Doctrina Jurídica), México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2010, p. 38. 61 Doctor en Sociología política por la Universidad de California. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y Presidente Adjunto de la Asociación Internacional de Derecho Administrativo.
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Estado, cuya misión fundamental es ajustar el sistema de pesos y contrapesos de esa división […].”62
A nuestro parecer, lo anterior es enteramente cierto. Estas entidades han sido diseñadas para lograr que el sistema de pesos y contrapesos se ajuste a las nuevas circunstancias y para generar un nuevo equilibrio en los mecanismos de coordinación y colaboración.
Jellinek confirma esta idea, al apuntar que la creación de órganos particulares para realizar funciones especiales del Estado tiene como fin asegurar, mediante la división de poderes, el mantenimiento de la organización del derecho público.63
Ahora bien, cualquier grado de autonomía que se otorgue a cierta entidad estatal debe justificarse. La autonomía constitucional plena,64 con mayor razón, debe tratarse de forma cuidadosa. En ese tenor, a continuación se exponen los principales motivos que justifican la creación de los órganos constitucionales autónomos.
b. Razones de especialización y eficiencia.
Como se ha comentado en párrafos precedentes, el aumento de la complejidad estatal ha generado la diversificación y especialización de las funciones del Estado. Esto, a su vez, ha ocasionado la necesidad de crear instituciones técnicas que se dediquen de manera exclusiva a algunas de las nuevas tareas.
Debido a su naturaleza especial, estas labores no deben ser ejercidas por alguno de los tres poderes clásicos. Independientemente de que cada país desarrolla su propio criterio, varios coinciden en ciertas funciones cuyo ejercicio requiere autonomía, como las del banco central, el órgano electoral o la entidad protectora de los derechos humanos, entre otras.
Aunado a lo anterior, es relevante notar que las atribuciones asignadas a estas instituciones implican decisiones que precisan un alto nivel de
62 Entrevista de fecha 1 de abril de 2011, realizada por Juan Carlos Gómez Martínez a John Ackerman. Disponible en: http://elmundodelabogado.com/2011/john-ackerman%E2%80%9Cen-2012-los-partidos-politicos-se-van-a-dar-con-todo%E2%80%9D/. Fecha de consulta: 10 de junio de 2011. 63 Cfr. Jellinek, Georg, op. cit., p. 678-679. 64 Es la que se otorga a los órganos constitucionales autónomos. Este tema se aborda de manera minuciosa en los capítulos II y III.
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especialización y, por ende, deben tomarse por expertos cualificados en la materia. Esto es más importante de lo que podría parecer en una primera lectura, ya que el nivel de confiabilidad de los órganos frente a la ciudadanía depende, en gran medida, del profesionalismo de sus titulares.65
Tomando en cuenta lo anterior, Pedro Salazar y Luis Salgado66 proponen que el principal argumento para otorgar a los órganos constitucionales autónomos un tratamiento especial consiste en la naturaleza específica de la función que cada uno de ellos tiene a su cargo.67
Consideramos atinado tal comentario, ya que la autonomía constitucional plena debe ser una excepción únicamente factible para órganos que deben desempeñar tareas trascendentales que, por su naturaleza específica, presentan una necesidad de independencia debidamente justificada.
c. Razones de eficacia y legitimidad estatal.
Además de que se necesitan órganos autónomos que ejerzan eficientemente una función específica, existe una justificación de índole político para su creación. Estas entidades son indispensables para lograr eficacia estatal, pues generan armonía y ejercen control en el sistema constitucional.
Al respecto, Jaime Fernando Cárdenas Gracia68 indica que estos órganos son entidades de equilibrio constitucional y político, toda vez que sus criterios de actuación no pasan por los intereses del momento.69 En efecto, se busca que sean un instrumento de control y que limiten las distorsiones que producen los factores reales de poder.
Algunos sostienen que es posible asegurar esta función de control mediante el esquema clásico de división de poderes, ya que podría realizarse 65 Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 40. 66 Asistente de investigación en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 67 Cfr. Salazar, Pedro y Salgado, Luis, “Órganos constitucionales autónomos. Una propuesta de reforma”, en Procesos Constituyentes Contemporáneos en América Latina. Tendencias y Perspectivas, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 595. 68 Doctor en Derecho por la UNAM y por la Universidad Complutense de Madrid. Es Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. De 1996 a 2003, fue consejero electoral del Instituto Federal Electoral. 69 Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, Una Constitución para la democracia. Propuestas para un nuevo orden constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, pp. 52, 53, y 254.
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por el Poder Judicial. Este argumento pierde fuerza si consideramos que no todas las funciones de control que se requieren son jurisdiccionales.
Algunos ejemplos de funciones de control que no son jurisdiccionales son las del banco central, las relacionadas con los medios de comunicación, las relativas a la protección no jurisdiccional de los derechos humanos, las incluidas en la organización de las elecciones y las de los órganos que administran la información del país.
Por otro lado, la creación de los órganos constitucionales autónomos constituye una pieza clave en la legitimidad del Estado constitucional moderno. Cada vez es más evidente la necesidad de instituciones confiables que garanticen la adecuada y transparente gestión pública.70
Su presencia es, además, determinante para combatir situaciones problemáticas de la actualidad. Si están correctamente diseñados, pueden evitar problemas de ingobernabilidad, disfuncionalidad y corrupción.71
En suma, tanto por razones de eficacia como de legitimidad estatal, se justifica la existencia de órganos públicos que no pertenezcan a alguno de los tres poderes tradicionales.
E. Consideraciones finales.
Bajo el concepto de complejidad que se ha manejado, es razonable aseverar que el modelo clásico de división de poderes era complejo en su momento, ya que diversificaba los órganos, funciones e instrumentos del poder, que hasta entonces había residido únicamente en el monarca.
Sin embargo, en un Estado y una sociedad acentuadamente complejos, la estructura tripartita clásica se ha vuelto insuficiente para distribuir el poder adecuadamente y debe entenderse como parte de un esquema más amplio y complejo. En palabras de García-Pelayo, lo anterior ha ocasionado “la relativización de su importancia”.72
Desde nuestra perspectiva, no debe considerarse que el sistema clásico de división de poderes ha perdido su importancia, puesto que aún tiene sentido como mecanismo de repartición y limitación de las funciones 70 Cfr. Lorenzana Rojas, Fernando, “Los órganos autónomos y su defensa jurisdiccional”, en Segundo Congreso Nacional de Organismos Públicos Autónomos: Autonomía, Profesionalización, Control y Transparencia, México, Comisión de Derechos Humanos de Distrito Federal, 2007, pp. 193 y 194. 71 Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., pp. 1-6. 72 García-Pelayo, Manuel, op. cit., p. 60.
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estatales. Consecuentemente, sigue siendo útil y vigente en cuanto a su propósito fundamental, que es evitar la inútil concentración del poder.
En efecto, precisamente porque la división de poderes es un principio de derecho público que sigue siendo fundamental, debe ajustarse la forma en la cual se interpreta y aplica a la realidad. En el presente trabajo, tal como ya se ha adelantado, se propone que un ingrediente básico en esta tarea de reinterpretación de la teoría clásica es la inclusión de los órganos constitucionales autónomos en su campo de aplicación; ello, en los términos que se detallan más adelante.
En el siguiente capítulo, se presenta un estudio de los mencionados órganos, desde la perspectiva de la doctrina jurídica de la garantía institucional. Mediante este razonamiento, se propone que estas entidades públicas deben poder participar activamente en los procedimientos constitucionales que, originalmente, fueron diseñados con la idea de solucionar los conflictos competenciales que se suscitaran, exclusivamente, entre los poderes clásicos.
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CAPÍTULO II. LA TEORÍA DE LA GARANTÍA INSTITUCIONAL Y SU APLICACIÓN EN EL CASO DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
El propósito de este capítulo es estudiar en qué consiste la teoría de la garantía institucional e indagar cuál es su aplicación en el ámbito de los órganos constitucionales autónomos.
Para lograrlo, en primer lugar se analizan los principales aspectos de la doctrina jurídica de la garantía institucional. Así, tomando en consideración tanto su formulación inicial como su desarrollo, se plantea en qué consiste y cuáles son sus principales finalidades. Adicionalmente, se reflexiona en torno a dos conceptos de suma relevancia para la determinación de la garantía en comento: el núcleo esencial y los elementos accidentales.
Posteriormente, la garantía institucional se distingue de la llamada “garantía de existencia”; y se estudia quiénes son sus destinatarios, qué tareas deben desempeñar y cómo debe llevarse a cabo el control de este cumplimiento. Se aclara, además, la distinción conceptual entre los derechos fundamentales y las garantías institucionales.
En segundo lugar, se estudia la aplicación de la mencionada doctrina en el caso de los órganos constitucionales autónomos y -después de examinar por qué es posible tal aplicación- se determina cuál es el objeto que se tutela. De manera especial, se abordan los aspectos formal y económico de la garantía institucional de dichos órganos y se sugiere una vía para hacerla efectiva.
1. Doctrina jurídica de la garantía institucional.
A. Formulación inicial.
Durante gran parte del siglo XX, en la doctrina alemana se examinó la posibilidad de garantizar cierta protección a las instituciones frente a la capacidad de configuración del legislador ordinario.1 Fue Carl Schmitt2 quien
1 De aquí en adelante, el “legislador ordinario” será referido solamente como el “legislador”. En caso de tratarse del “legislador constitucional”, así será especificado. 2 Abogado alemán, especialista en derecho constitucional y en ciencia política. Una de sus ideas más relevantes consiste en que la verdadera política se basa en la distinción entre amigo
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sentó las bases para el desarrollo de lo que actualmente se conoce como la doctrina jurídica de la garantía institucional. Su pretensión era buscar una salvaguarda eficaz para aquellas entidades a las que el orden constitucional reconocía el atributo de la autonomía.3
Según Schmitt, cuando la autonomía de una institución es reconocida en la Constitución, se genera una garantía legal-constitucional que propicia que este atributo quede protegido por el orden constitucional.4 Consecuentemente, no puede eliminarse la entidad autónoma y resultan inconstitucionales las leyes que disminuyan o nieguen su ámbito de actuación.
Es relevante notar que la garantía institucional ideada por el doctrinario alemán presupone la existencia de una institución que, a nivel constitucional, está debidamente organizada y definida en sus principales rasgos. Generalmente, la Constitución asigna al legislador la tarea de regularla de manera más acabada.5
Lo anterior refleja que Schmitt coincide con aquellos juristas que conciben la Constitución como una norma de actuación, a partir de la cual puede limitarse la acción por parte del órgano legislativo. José María Baño León6 sostiene, atinadamente, que “es difícilmente cuestionable que en la tesis de Schmitt esté el germen de la nueva doctrina constitucionalista sobre el valor de la Constitución como norma […].”7
Se dice que Schmitt creó esta figura debido a que detectó que en la Constitución de Weimar, a pesar de que se regulaban sistemáticamente las libertades públicas y las determinaciones organizativas básicas del Estado, no
y enemigo. Entre sus estudios más influyentes, está un análisis minucioso de la Constitución de Weimar. Nació en 1888 y murió en 1985. 3 Cfr. Astudillo, César, “Auditoría Superior de la Federación. Contenido, alcances, garantías y fortalecimiento de su autonomía constitucional”, en La Autonomía Constitucional de la Auditoría Superior de la Federación, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2009, p. 71. 4 Cfr. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución, Madrid, Alianza Editorial, 1992, pp. 197 y 198. 5 Cfr. Astudillo, César, op. cit., p. 72. 6 Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de Valencia. Su principal tema de interés es el derecho constitucional español. 7 Baño León, José María, “La distinción entre derecho fundamental y garantía institucional en la constitución española”, en Revista española de Derecho Constitucional, España, año 8, núm. 24, septiembre-diciembre de 1988, pp. 167 y 168.
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se establecían medidas que aseguraran la eficacia de los contenidos constitucionales frente a las disposiciones legislativas.8
Concretamente, la norma fundamental de Weimar otorgaba autonomía a ciertas instituciones,9 mas no incluía técnica alguna para proteger este atributo frente a los posibles excesos del legislador.
Si bien Schmitt enfocó sus planteamientos principalmente a la autonomía de los municipios, también consideró que podían aplicarse a otras instituciones, tales como la prohibición de tribunales de excepción, el matrimonio como base de la vida familiar, el descanso dominical, y la libertad de ciencia y de enseñanza.10 Por su parte, otros autores alemanes aplicaron la misma figura jurídica al régimen de la función pública y a la universidad alemana.11
En suma, la garantía institucional permite que ciertas entidades constitucionales sean protegidas. Si la tutela es eficaz, entonces se reduce el margen de acción del legislador y se torna imposible la desfiguración de la institución.
Como ya se adelantó, el pensamiento de Schmitt ha sido desarrollado por otros juristas e, incluso, algunos tribunales constitucionales han utilizado la noción de la garantía institucional en sus decisiones. En vista de ello, a continuación se examina detenidamente su definición y sus finalidades básicas.
B. Definición y finalidades.
En España, la garantía institucional dejó de ser un asunto tratado exclusivamente en foros doctrinales y fue reconocida como una realidad presente en la Constitución. Varios elementos básicos de su definición fueron trazados en la resolución del 28 de julio de 1981, mediante la cual el Tribunal Constitucional, refiriéndose a la autonomía local, expresó lo que a continuación se transcribe:
8 Cfr. Antela Garrido, Ricardo, “Constitución y garantías institucionales: Contribución para el desarrollo de una línea de investigación” en Cuadernos Unimetanos, Venezuela (Universidad Metropolitana, Vicerrectorado Académico, Decanato de Postgrado e Investigaciones), núm. 11, septiembre de 2007, p. 194. 9 Por ejemplo, en su artículo 127 reconocía la “autonomía municipal”. 10 Cfr. Antela Garrido, Ricardo, op. cit., p. 196. 11 Cfr. ibidem, p. 194.
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El orden jurídico-político establecido por la Constitución asegura la existencia de determinadas instituciones, a las que se considera como componentes esenciales y cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo en ellas un núcleo o reducto indispensable por el legislador. Las instituciones garantizadas son elementos arquitecturales indispensables del orden constitucional y las normaciones que las protegen son, sin duda, normaciones organizativas, pero a diferencia de lo que sucede con las instituciones supremas del Estado, cuya regulación orgánica se hace en el propio texto constitucional, en éstas la configuración institucional concreta se defiere al legislador ordinario, al que no se fija más límite que el del reducto indisponible o núcleo esencial de la institución que la Constitución garantiza. Por definición, en consecuencia, la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar […].12 A partir del análisis realizado al fragmento recién transcrito, es posible
inferir los siguientes rasgos definitorios de la garantía institucional: Es una figura jurídica aplicable a instituciones que la Constitución
reconoce y que son indispensables para asegurar los principios que la misma consagra.
El hecho de que las instituciones estén previstas a nivel constitucional garantiza su existencia; lo que corresponde a la garantía institucional es, adicionalmente, asegurarles un espacio indisponible para el legislador.
A diferencia de las instituciones cuya regulación orgánica se encuentra en el propio texto constitucional, la ordenación concreta de aquellas que son protegidas por la garantía institucional suele remitirse al legislador.
La garantía institucional no impide que el legislador regule la entidad tutelada, ni que tenga posibilidad de modificar su estructura organizativa o ámbito competencial. Su única pretensión es proteger el “núcleo esencial”, integrado por elementos imprescindibles para la conservación de la institución.
12 Sentencia 32/1981 del Tribunal Constitucional Pleno. Disponible en: http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1981-0032. Fecha de consulta: 12 de julio de 2011.
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De lo anterior se colige que la garantía institucional surte efectos, únicamente, frente a medidas legislativas que impliquen su anulación, supresión o una transformación de efectos equivalentes. En este sentido, la desnaturalización de la institución sólo puede concretarse mediante una reforma constitucional.13
Los elementos que han sido enunciados permiten observar que el fin esencial de la garantía institucional es proteger aquellos atributos que son cardinales en una institución que, a su vez, es indispensable para el Estado constitucional.
En este sentido, Luciano Parejo,14 en su obra Garantía institucional y autonomías locales,15 indica que la finalidad de la garantía en comento es otorgar una específica protección constitucional a características típicas de la institución, debido a que éstas han pasado a ser identificativas y esenciales de la misma.16
Según Parejo, dentro del orden normativo, las garantías institucionales “son un contrapeso constitucional a la primariamente libre capacidad de configuración social del legislador ordinario, materiales obligatorios del edificio estatal y cauces reguladores de su evolución […].”17
Lo anterior permite inferir que la existencia de garantías institucionales para ciertos contenidos constitucionales propicia una relación armónica y coherente entre la Constitución y la legislación secundaria.
C. Núcleo esencial y elementos accidentales.
En el derecho comparado se ha generado el criterio de que el nivel de garantía institucional que goza una entidad está dado por sus rasgos esenciales.18 Esto quiere decir que lo que la garantía institucional protege es
13 Cfr. Nogueira, Humberto, Teoría Dogmática de los Derechos Fundamentales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 119. 14 Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de La Laguna. Acogió en España la doctrina jurídica de la garantía institucional. Es especialista en diversas cuestiones sobre la administración local. 15 Considerando la presencia de una garantía institucional de la autonomía local, en este libro, Parejo realiza una lectura de las normas constitucionales españolas. 16 Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, Garantía institucional y autonomías locales, España, Instituto de Estudios de Administración Local, 1981, p. 23. 17 Idem. 18 Cfr. Nogueira, Humberto, op. cit., p. 120.
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exclusivamente el “núcleo esencial”19 de la entidad, es decir, el conjunto de elementos que le dan identidad.
Consecuentemente, queda a disposición del legislador la zona exterior, compuesta por los “elementos accidentales”, cuya alteración o desaparición no pone en riesgo la persistencia de la institución.20
Un aspecto delicado y controversial del análisis de la garantía institucional es, indiscutiblemente, la determinación del núcleo esencial y de los elementos accidentales de la entidad protegida. Sobre esta cuestión, varios estudiosos han formulado interesantes propuestas:
a) En primer lugar, César Astudillo plantea que para inferir los elementos sin los cuales la institución deja de existir o se transforma en algo diferente, hay que tomar en cuenta su evolución histórica, su regulación positiva y los elementos accidentales que la condicionan.21 Para evaluar estos aspectos, apunta Astudillo, se debe considerar que la entidad tutelada presenta una característica de prescriptividad22 “que hace que su concepto y contenido se encuentren meridianamente reconocidos por la conciencia colectiva.”23 Esto significa que ella es relevante para la sociedad y que la Constitución no tiene la función de fortalecerla, sino simplemente de conservarla.24 b) En segundo lugar, Parejo observa que si la determinación del núcleo se lleva a cabo de manera abstracta, es difícil poder advertir la razonabilidad o no de la intervención legislativa. Esto resulta más sencillo si se realiza un análisis casuístico, que permita examinar el diseño institucional a la luz de actos o hechos concretos.25 Vale la pena agregar que el núcleo esencial no es inamovible, sino que se determina exclusivamente para cierto momento.26 Entonces, en el
19 También se le llama “ámbito indisponible”, “esfera nuclear” o “mínimo exigible”. 20 Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., p. 40. 21 Cfr. Astudillo, César, op. cit., p. 74. 22 Según José Esteve Pardo, esta característica es una condición necesaria para la existencia de una garantía institucional. Si la entidad existe pero no ha calado en la conciencia colectiva con rasgos generalmente aceptados, entonces no sería posible articular en torno a ella una garantía institucional. (Cfr. Esteve Pardo, José, op. cit., pp. 127). 23 Astudillo, César, op. cit., p. 72. 24 Cfr. ibidem, pp. 72-74. 25 Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., p. 44. 26 Cfr. ibidem, p. 50.
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futuro podría considerarse como un elemento accesorio algo que hoy es calificado como parte del núcleo esencial, y viceversa. c) En tercer lugar, Humberto Nogueira27 propone que el núcleo esencial debe determinarse mediante procedimientos de argumentación jurídica, en los cuales se tengan presentes el complejo organizacional y el ámbito competencial necesarios para que la institución ejerza las funciones que constitucionalmente se le atribuyen.28 Es conveniente realizar este ejercicio mediante un método de tipo cualitativo, que permita determinar la imagen característica de la institución, integrada por sus rasgos identificativos en determinado momento.29 En caso de que el legislador afecte radicalmente esta imagen, su acción deviene inconstitucional. Relacionando las tres propuestas, es posible formular una conclusión
integradora. La determinación del núcleo esencial y de los elementos accesorios de una institución protegida por la garantía institucional es una ardua tarea, consistente en detectar qué elementos son esenciales para identificarla en un determinado momento.
Para lograrlo, pueden seguirse diversos métodos. En todos ellos conviene tener presente que la institución significa mucho para el Estado constitucional y que es reconocida por la conciencia colectiva; que si se estudian las circunstancias concretas de cada caso posiblemente se alcance un mejor resultado; y que las características que deben protegerse se vinculan con determinada organización y esfera competencial.
D. Garantía de existencia y garantía institucional.
Se dice que cuando la Constitución crea determinada institución, también asegura su supervivencia por considerarla esencial para el Estado. Todas las entidades que están reconocidas en la norma fundamental tienen esta protección, que es una “garantía de existencia”.
Ahora bien, la garantía institucional denota una protección superior y adicional a la de existencia. Si la Constitución -además de reconocer que la
27 Abogado chileno. Licenciado en Ciencias del Desarrollo y Doctor en Derecho Constitucional por la Universidad de Lovaina, en Bélgica. 28 Cfr. Nogueira, Humberto, op. cit., p. 120. 29 Cfr. ibidem, pp. 120 y 121.
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institución existe- le otorga autonomía, entonces consolida un núcleo esencial que no podrá disminuirse.30
Entonces, la garantía institucional constituye una tutela adicional a la que se asegura de por sí a todas las instituciones previstas en la norma suprema. Mediante esta segunda garantía, se busca impedir que la autonomía conferida constitucionalmente se afecte a tal extremo que se pierda la posibilidad de que la institución accione eficazmente.
Al respecto, consideramos que el hecho de que la garantía institucional represente una protección adicional dentro del orden constitucional -que por sí mismo se encuentra tutelado- implica que las entidades tuteladas se consideran imprescindibles para la arquitectura estatal y que, por este motivo, se les otorga un tratamiento especial.
E. Destinatarios.
Como ya se comentó, la garantía institucional se dirige a preservar las características que hacen que una entidad sea reconocible. Por este motivo, se trata de una cuestión principalmente oponible a quien se encarga del desarrollo postconstitucional de la institución, es decir, al legislador.
Independientemente de lo anterior, se ha propuesto que también es exigible a los “que en determinado momento pudieran tener facultades de disposición sobre su radio de acción.”31 Asimismo, se ha señalado que la garantía institucional es exigible frente a cualquier tipo de acto normativo.32
Entonces, el respeto de la garantía institucional puede exigirse a todos los poderes u órganos que, en ciertas circunstancias y mediante determinados instrumentos, pueden disponer del núcleo esencial de la institución.
Lo que de ninguna manera se debe perder de vista es que las únicas modificaciones que dicha garantía impide -a cualquiera de sus destinatarios- son las que implican que la institución se anule, destruya o desfigure.33
30 Cfr. Esteve Pardo, José, op. cit., p. 127. 31 Astudillo, César, op. cit., p. 75. 32 Cfr. Nogueira, Humberto, op. cit., p. 119. 33 Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, op. cit., p. 40.
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F. Tareas del legislador.
Indudablemente, en el texto constitucional no puede regularse a cabalidad el contenido, la extensión y los límites de la autonomía que reconoce. Por esta razón, es imprescindible la intervención del legislador.34 Al respecto, es pertinente preguntarnos ¿cuál es el grado de intervención que se permite al legislador frente a las instituciones que gozan de esa tutela especial?
Para responder a esta cuestión, Klaus Stern35 sugiere que al legislador constitucional le corresponde un ejercicio de “limitación”, consistente en crear la institución y estipular la extensión de su esfera de autonomía, a través del ensanchamiento o la restricción de sus facultades. Por otro lado, el legislador secundario debe realizar un ejercicio de “delimitación”, consistente en dar forma jurídica a la institución garantizada y modelar las formas de ejercicio de sus atribuciones.36
Es elemental enfatizar que la garantía institucional no solamente implica limitaciones para el legislador. También lo impulsa a otorgar a la entidad garantizada las atribuciones o facultades necesarias para alcanzar las metas que la Constitución le ha asignado.37
Existen varios ejemplos de acciones legislativas mediante las cuales se protege la efectividad de los mandatos constitucionales. Uno de ellos es reconocer autonomía presupuestal a la entidad protegida, para garantizar que cuente con los recursos necesarios para hacer frente a su plan de trabajo. Otro es concederle autonomía de tipo reglamentario, con el propósito de brindarle una herramienta normativa para atender a sus necesidades específicas.38
34 Cfr. Astudillo, César, op. cit., p. 72. 35 Abogado y economista alemán. Doctor en Derecho por la Universidad de Múnich. 36 Cfr. Stern, Klaus, Derecho del Estado de la República Federal de Alemania, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1987, nota 59, p. 708, apud Astudillo, César, op. cit., pp. 76 y 77. 37 A este aspecto de la garantía institucional se le ha denominado “vertiente positiva”. Vale la pena aclarar que la “vertiente negativa” tiene que ver con lo que hemos comentado: el margen de disponibilidad del legislador se encuentra acotado, toda vez que no se le permite desvirtuar el núcleo esencial de la institución protegida. 38 Cfr. Astudillo, César, op. cit., pp. 77 y 78.
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G. Control del respeto de la garantía institucional.
Como ya se expuso anteriormente, el órgano legislativo no es el único destinatario de la garantía institucional, pero sí es el principal. Dentro de los límites permitidos por la Constitución, este órgano podrá regular cualquier elemento accesorio de la institución. En caso de que formule normas que la definan o redefinan en sus rasgos básicos,39 cabría la posibilidad de cuestionar la constitucionalidad de la ley.40
Ahora bien, ¿a quién compete el control del órgano legislativo (y demás destinatarios) en el respeto de la garantía institucional? Indiscutiblemente, esta labor corresponde al órgano que, en cada Estado, se encargue de hacer efectiva la supremacía constitucional.41
Una de las decisiones jurisdiccionales en las que se ha ejercido esta tarea de control es la ya mencionada sentencia del 28 de julio de 1981, emitida por el Tribunal Constitucional de España. Mediante esta resolución, se declararon inconstitucionales algunos artículos de una ley catalana que sustraían ciertas competencias otorgadas a las provincias en el texto constitucional.
Es claro lo que ocurrió en aquella ocasión: el órgano de control constitucional del Estado español evaluó si el órgano legislativo había respetado o no la garantía institucional de la autonomía local. Concluyó que los contenidos constitucionalmente garantizados sí habían sido afectados por algunas disposiciones de la legislación secundaria y, por este motivo, declaró su inconstitucionalidad.
H. Importante distinción: derechos fundamentales y garantías institucionales.
Para decidir qué mecanismo de defensa constitucional es el adecuado para hacer efectiva la garantía institucional, resulta oportuno indicar que los derechos fundamentales de las personas y las garantías institucionales que tutelan los atributos esenciales de algunas entidades públicas son conceptos jurídicos enteramente distintos. En su momento, Schmitt expresó lo siguiente: 39 Al respecto, Esteve Pardo advierte el peligro de la “erosión desfiguradora”, generada por la incidencia de un conjunto de leyes que, de manera aislada, no atentan abiertamente contra la institución. 40 Cfr. Esteve Pardo, José, op. cit., pp. 127 y 128. 41 Cfr. Nogueira, Humberto, op. cit., p. 120.
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[…] la garantía institucional es, por su esencia, limitada. Existe sólo dentro del Estado y se basa, no en la idea de una esfera de libertad ilimitada en principio [como los derechos fundamentales] sino que afecta una institución jurídicamente reconocida, que, como tal, es siempre una cosa circunscrita y delimitada, al servicio de ciertas tareas y ciertos fines, aun cuando las tareas no estén especializadas en particular y sea admisible una cierta universalidad del círculo de actuación.42
Al respecto, Baño León sostiene que ni el origen dogmático de la
garantía institucional, ni la actual configuración de los derechos fundamentales, conducen a oponer ambos conceptos como si fueran comparables.43 Como punto de partida para argumentar su posición, asevera que no se trata de categorías homogéneas.44
Compartimos la afirmación de Baño León. A pesar de que tanto el derecho fundamental como la garantía institucional implican una especie de protección por parte de la norma constitucional, de ninguna manera se ubican en el mismo plano.
Según Luigi Ferrajoli,45 los derechos fundamentales son los derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos dotados del estatus de personas, de ciudadanos o de personas con capacidad de obrar.46 Indiscutiblemente, esta categoría jurídica nada tiene que ver con la de garantía institucional que se ha venido trabajando.
¿Por qué carece de sentido la contraposición conceptual entre derecho fundamental y garantía institucional? Por un lado, el concepto de derecho
42 Schmitt, Carl, op. cit., p. 175. 43 El autor explica que el frecuente error de contraponer estos dos conceptos puede atribuirse a dos factores. El primero es la perspectiva de los derechos fundamentales que se reduce exclusivamente a la clásica versión de los derechos como libertades defensivas, es decir, como ámbitos exentos de la acción estatal, respecto de los cuales se ponen a disposición del particular medios de reacción. El segundo es el olvido del origen de la teoría de la garantía institucional y su específico significado en la formulación de Schmitt. 44 Cfr. Baño León, José María, op. cit., p. 156. 45 Doctor en Derecho por la Universidad de Roma y Doctor honoris causa de varias otras universidades. 46 Ésta es una definición teórica, ya que prescinde de la circunstancia de que tales derechos se encuentran formulados en normas positivas. Ferrajoli aclara que si fuera una definición dogmática, entonces estaría formulada con referencia a las normas de un ordenamiento jurídico concreto. (Cfr. Ferrajoli, Luigi, Derechos y garantías. La ley del más débil, cuarta edición, España, Editorial Trotta, 2004, p. 37).
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fundamental no tiene un significado unitario, pues mediante él no se describe una sola categoría técnica-jurídica, sino que se agrupan varias de ellas. En cambio, la noción de garantía institucional tiene un significado técnico-jurídico preciso, a saber: “garantía constitucional de una organización o institución”.47
Lo anterior refleja que no se trata de figuras jurídicas cuya estructura sea semejante y permita contraponerlas como si fueran equivalentes o se tratara de especies del mismo género.48 Independientemente de esta aclaración, vale la pena indagar en qué se relacionan.
Recordemos que los derechos fundamentales no solamente abarcan derechos subjetivos, sino que también garantizan ámbitos de actuación para la persona y aseguran la continuidad de determinadas organizaciones. Por lo tanto, el reconocimiento de algunos derechos fundamentales es inseparable de la garantía institucional de ciertas entidades públicas.
Esto es claro si analizamos, por ejemplo, el derecho a la libertad personal. Éste no sólo se garantiza otorgando al individuo un poder de reacción frente a eventuales intromisiones del poder público y ordenando a éste que se abstenga de realizar dichas actividades. Ésa es la esencia del derecho, pero de poco serviría sin las garantías institucionales que aseguran la eficacia en el cumplimiento de las funciones estatales que se involucran en su tutela.49
Baño León sostiene que, si bien la idea de garantía institucional no puede contrastarse con la de derecho fundamental, sí puede oponerse a la de derecho subjetivo. En sus palabras, “[m]ientras que el derecho subjetivo atribuye un poder al individuo para su ejercicio y defensa, la garantía institucional implica la protección de una determinada organización […] en el respeto de sus rasgos esenciales, tal como se configuran históricamente (dinámicamente).”50
A nuestro juicio, el ejercicio de contraposición conceptual entre garantía institucional y derecho subjetivo tampoco tiene sentido. A pesar de la semejanza que Baño León resalta, consideramos que se sitúan en planos enteramente distintos: mientras que mediante la garantía institucional se
47 Baño León, José María, op. cit., p. 156. 48 Sería posible efectuar esta clase de comparación, por ejemplo, en cuanto a la distinción entre las generaciones de derechos humanos que actualmente se reconocen. 49 Cfr. Baño León, José María, op. cit., p. 160. 50 Ibidem, pp. 170 y 171.
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pretende proteger los rasgos identificativos de una institución constitucional, el derecho subjetivo -según Luigi Ferrajoli- es cualquier expectativa de prestaciones (positiva) o de no sufrir lesiones (negativa) adscrita a un sujeto por una norma jurídica.51
Debido a todo lo anterior, es razonable sostener que los derechos fundamentales (así como los derechos subjetivos que abarcan) y las garantías institucionales no constituyen regímenes jurídicos que pueden compararse como si fueran homogéneos. Siendo categorías enteramente diferentes, en ocasiones se complementan y, en todo caso, son indispensables para el funcionamiento del sistema constitucional.
I. Consideraciones finales.
A lo largo de este apartado se han trazado las principales líneas de la doctrina jurídica de la garantía institucional, concebida y desarrollada con el propósito de asegurar cierta protección a diversas instituciones u organizaciones52 que se reconocen en la Constitución.
También ha quedado claro que la garantía institucional no impide que el órgano legislativo ejerza su función de regulación. La única limitación que implica es respecto de los rasgos cardinales -y constitucionalmente reconocidos- de la entidad protegida. De esta manera, se propicia que la legislación secundaria sea coherente con los elementos básicos que la Constitución prevé para determinadas instituciones.
Asimismo, se ha aseverado que es competencia del tribunal constitucional controlar que la garantía en comento efectivamente se respete. Si consideramos que ésta es exigible frente a cualquier tipo de acto normativo, es posible concluir que el control no debe limitarse únicamente a actos provenientes del órgano legislativo.
Para ejercer esa función de control, el tribunal constitucional debe ser competente para conocer de todos las controversias competenciales que
51 Cfr. Ferrajoli, Luigi, op. cit., p. 37. 52 Es útil conocer la distinción entre ambos conceptos. Por un lado, según Douglas North, las instituciones son las limitaciones diseñadas por los seres humanos que dan forma a la interacción humana, establecen el marco de competencia y proporcionan las vías para el desarrollo social e individual. Pueden ser creadas mediante distintos actos de voluntad o ser producto del desarrollo evolutivo. Por otro lado, según Jaime Cárdenas Gracia, las organizaciones son entidades que tienen un propósito y que han sido creadas para aprovechar las oportunidades del marco institucional. (Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., pp. 12 y 13).
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puedan implicar la anulación, destrucción o desfiguración institucional que se pretende evitar.
Si tomamos en cuenta que las instituciones protegidas por la garantía institucional son entidades autónomas definidas en sus características principales a nivel constitucional, podemos encontrar un ejemplo perfecto en los órganos constitucionales autónomos. Por esta razón, enseguida se analiza la relación entre estos órganos y la teoría de la garantía institucional.
2. Garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos.
A. Órganos constitucionales autónomos como componentes esenciales del sistema constitucional.
Es interesante cuestionarnos si la autonomía que la Constitución establece en favor de los órganos constitucionales autónomos pertenece a la zona de disponibilidad del legislador, o si se encuentra al margen de él. Para lograrlo, hay que evaluar si dichos órganos gozan de una garantía institucional o no. Enseguida, se propone una razón de gran importancia para dar una respuesta afirmativa a esta interrogante.
Como ya se adelantó, con el propósito de proteger instituciones que son esenciales e imprescindibles para el funcionamiento estatal, mediante la garantía institucional se busca evitar que el legislador desfigure, vacíe o suprima alguno de los elementos que integran su núcleo esencial.
Esto ha sido corroborado por el Tribunal Constitucional de Perú, al determinar que mediante la garantía institucional “la doctrina y la jurisprudencia comparadas aluden a la constitucionalización de ciertas instituciones que se consideran componentes esenciales del ordenamiento jurídico”.53
En el mismo sentido, la Corte Constitucional de Colombia ha establecido que la garantía institucional genera un ámbito de protección para determinadas instituciones que son fundamentales para la organización político-administrativa del Estado.54
53 Sentencia del 4 de mayo de 2004 del Tribunal Constitucional de Perú. Disponible en: http://www.tc.gob.pe/tc_jurisprudencia_ant.php. Fecha de consulta: 12 de julio de 2011. 54 Cfr. Sentencia n°405/1996 de la Corte Constitucional de Colombia. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1996/T-405-96.htm. Fecha de consulta: 12 de julio de 2011.
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Vale la pena recordar que los órganos constitucionales autónomos han sido diseñados para lograr el ejercicio eficiente de tareas que son indispensables para el funcionamiento del Estado. Consecuentemente, sin su presencia se vería afectado el sistema constitucional en su conjunto.
Así, es necesario concluir que las normas constitucionales que configuran estas entidades públicas traen consigo una garantía institucional que protege sus rasgos identificativos frente a la regulación secundaria y otros actos normativos que pudiesen afectarles.
B. Objeto de la protección: autonomía constitucional plena.
Como ya se adelantó en el capítulo pasado, los órganos constitucionales autónomos son instancias públicas atípicas, debido a que no pertenecen a alguno de los tres poderes tradicionales y a que con ellos mantienen una relación de coordinación. Varios autores coinciden al establecer que a estas entidades se les ha conferido autonomía constitucional plena, es decir, sin condicionamientos. En palabras de César Astudillo:
La autonomía plena, […] es la que se confiere a aquella institución del Estado que se presenta como un elemento necesario del ordenamiento constitucional, al considerarse como pieza indefectible del Estado, todo lo cual propicia que tenga una estructura dictada desde la misma Constitución, que goce de una posición de paridad respecto a los otros órganos constitucionales, y que participe con el conjunto de poderes públicos en la dirección política del Estado. Toda institución que cumpla con estas expectativas alcanza la categoría de órgano constitucional autónomo.55 Como ya se explicó, la garantía institucional representa la salvaguarda
de una posición institucional determinada. En el caso de los órganos constitucionales autónomos, la posición tutelada es, precisamente, la autonomía constitucional plena.56
Resulta sencillo afirmar que todas las instituciones dotadas de autonomía constitucional plena están protegidas por una garantía institucional. Sin embargo, el asunto se torna más complejo al momento de
55 Astudillo, César, op. cit., p. 50. 56 Vale la pena señalar que existen otros órganos estatales a los cuales se confiere una autonomía constitucional que no es plena y que suele estratificarse en vertientes.
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definir cuáles son los elementos integrantes de su núcleo esencial y, por ende, garantizados.
Para responder a esta cuestión, conviene considerar que la autonomía constitucional plena suele desdoblarse en un conjunto de manifestaciones a las que se denomina “vertientes”.57 Debido a que éstas son ámbitos de independencia que no se pueden desconocer ni disminuir, operan como límites a la actuación del legislador y ayudan a determinar el núcleo esencial del órgano protegido.
Ahora bien, la determinación del significado, contenido y alcances de las vertientes debe ser producto de la interpretación jurídica y el análisis doctrinal.58 Sin embargo, aún no se ha generado un acuerdo al respecto.59
Lo anterior permite inferir que, cuando el tribunal constitucional conozca de un conflicto competencial en el cual esté involucrado un órgano constitucional autónomo, tendrá la importante tarea de definir los límites de las vertientes en las que su autonomía constitucional plena se estratifica.
C. Aspecto formal.
La aseveración de que los órganos constitucionales autónomos están protegidos por una garantía institucional significa, en pocas palabras, que su configuración esencial ha sido determinada constitucionalmente y que no podrá modificarse por el legislador.
Según la distinción de Stern entre la limitación normativa que le corresponde al legislador constitucional y la delimitación que le compete al legislador secundario, es razonable sostener que el segundo de ellos deberá regular varios aspectos de la institución, pero no podrá redefinir las normas constitucionales que reconocen sus rasgos identificativos.
Entonces, quien formula la ley debe respetar las vertientes de autonomía que se reconocen y garantizan en la Constitución. Además, teniendo cuidado de no extralimitarse en su labor, debe dictar normas que propicien que el órgano cumpla sus fines eficientemente.60
57 Por esta razón, suele sostenerse que los órganos constitucionales autónomos tienen autonomía funcional, presupuestal, reglamentaria, técnica, organizativa y otras. (Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., pp. 54 y 55). 58 Cfr. Astudillo, César, op. cit., p. 63. 59 Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 55. 60 Cfr. Astudillo, César, op. cit., p. 77.
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En conclusión, el legislador debe asegurar y dotar de efectividad la esfera competencial de los órganos constitucionales autónomos, estipulada y tutelada por la norma fundamental.61 En esta materia, la legislación secundaria es sumamente relevante, ya que las normas constitucionales que debe pormenorizar son indispensables para el Estado y la sociedad actuales.
D. Aspecto económico.
Como ya se mencionó, los órganos constitucionales autónomos se encuentran al margen de la estructura orgánica de los poderes tradicionales. Esto significa que no están adscritos a alguno de ellos.
Esta independencia orgánica no solamente se manifiesta mediante la ausencia de controles burocráticos externos, sino que también se refleja en la existencia de cierta autonomía financiera o garantía económica a favor del órgano constitucional autónomo. Si fuera de otra manera, la independencia orgánica podría vulnerarse mediante la “asfixia en el suministro de los recursos económicos”.62
Por esta razón, se ha propuesto que una parte sustancial de la garantía institucional de estos órganos es, precisamente, la obligación que tiene el legislador de otorgarles los recursos económicos necesarios para el ejercicio de sus funciones.63
Consideramos que esta postura atiende a una argumentación lógica adecuada, ya que la garantía institucional no solamente reside en asegurar un espacio competencial reconocido a nivel constitucional, sino que también consiste en garantizar que el órgano cuente con las herramientas suficientes para poder desempeñar sus tareas a cabalidad.
Este aspecto de la garantía institucional se vincula con la vertiente denominada “autonomía presupuestal”, la cual significa conferir al órgano la capacidad para determinar, por sí misma, los montos económicos necesarios para cumplir anualmente las atribuciones que le corresponden.64 Tal autonomía está dirigida, indudablemente, a asegurar su independencia orgánica.
61 Cfr. Carbonell, Miguel, Elementos de derecho constitucional, México, Fontamara, 2006, p. 105., apud Salazar, Pedro y Salgado, Luis, op. cit., p. 592. 62 Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, op. cit., p. 56. 63 Cfr. ibidem, pp. 56 y 57. 64 Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 56.
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De acuerdo con María del Pilar Hernández,65 la autonomía presupuestal66 puede manifestarse de manera total, parcial o nula. Es total si el órgano proyecta, aprueba y ejerce su presupuesto. Es parcial si la entidad aprueba su presupuesto, pero carece de facultades para mantenerlo ante las decisiones del Ejecutivo o del Legislativo. Es nula si el proyecto de presupuesto puede alterarse por otro ente público.67
E. Protección efectiva.
Ha quedado claro que la autonomía constitucional plena está protegida por una garantía institucional, debido a que se trata de un atributo imprescindible e identificativo de órganos que, a su vez, son indispensables para el funcionamiento del sistema constitucional.
Si la autonomía de cierta entidad pública está constitucionalmente garantizada, entonces resulta necesario conferirle atribuciones suficientes para poder controvertir ataques a su marco institucional, vengan de donde vengan.68
Lo anterior quiere decir que si se pretende que el perímetro de actuación de los órganos constitucionales autónomos se garantice efectivamente, es imperioso que se les dote de legitimación para interponer los medios de defensa previstos en la Constitución para resolver conflictos competenciales entre los integrantes del Estado. Solamente de esta manera podrá llevarse a cabo un control real del respeto de su garantía institucional.
La participación de los órganos constitucionales autónomos en las controversias competenciales ha sido un tema muy discutido en las últimas décadas. Según Jaime Cárdenas Gracia, el reconocimiento de tales órganos en la doctrina jurídica y el derecho extranjero ha ido evolucionando, principalmente a la luz de los conflictos competenciales entre ellos mismos o
65 Doctora en Derecho. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y del Sistema Nacional de Investigadores. 66 En lugar de llamarla “autonomía presupuestal”, la autora la denomina “autonomía financiera”. Coincidimos con César Astudillo y Lorenzo Córdova, quienes aseveran que la “autonomía financiera” más bien se relaciona con el ámbito administrativo. (Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 56). 67 Cfr. Hernández, María del Pilar, “Autonomía de los órganos electorales”, en Reforma Judicial. Revista Mexicana de Justicia, México, núm. 1, enero-junio de 2003, pp. 84 y 85. 68 Cfr. García Morillo, Joaquín, La configuración constitucional de la autonomía local, España, Marcial Pons, 1998, p. 26, apud Astudillo, César, op. cit., p. 78.
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entre ellos y los poderes tradicionales. Debido a este proceso de transformación, aún no hay un tratamiento sistemático al respecto.69
Vale la pena recordar que no sólo el legislador puede transgredir la garantía institucional de los órganos en estudio. Ésta es exigible frente a cualquier tipo de acto normativo y oponible a cualquier entidad que, en determinada circunstancia, pueda disponer de su margen de acción.
Es necesario, entonces, que los órganos constitucionales autónomos estén legitimados para reaccionar frente a los actos de todos los entes que pudiesen transgredir su autonomía. Para ello, es preciso que los conflictos competenciales que resuelve el tribunal constitucional contemplen la posibilidad de que los mencionados órganos inicien el procedimiento.
Lo anterior resulta aún más lógico si tomamos en consideración que los órganos constitucionales autónomos se encuentran en una situación de paridad con los poderes públicos federales. Si entre unos y los otros existe una relación de coordinación, es razonable aseverar que tanto unos como los otros deben poder reaccionar ante una posible invasión competencial.
Es así como se puede lograr que los órganos en comento, cuando consideren que su espacio de independencia ha sido afectado, obtengan una respuesta al respecto por parte del tribunal que vela por la efectividad del sistema constitucional.
F. Consideraciones finales.
Tomando en consideración los argumentos que han sido desarrollados en este capítulo, es razonable concluir que la noción jurídica de la garantía institucional es perfectamente aplicable a los órganos constitucionales autónomos.
Específicamente, lo que la garantía institucional de estos órganos protege es la autonomía constitucional plena, es decir, la condición de que éstos no se encuentran orgánicamente adscritos o jerárquicamente subordinados a algún otro órgano o poder.
El hecho de que su esfera de atribuciones constitucionales constituya una garantía institucional implica que tal esfera no está a disposición del legislador. Además de que no la podrá afectar, tendrá que asegurarla a través de su regulación.
69 Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., p. 245.
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Para dotar de efectividad al ámbito de actuación que la Constitución reconoce a los órganos constitucionales autónomos, el legislador debe otorgarles suficientes recursos económicos para que puedan cumplir sus funciones eficientemente. El presupuesto es, por lo tanto, un elemento básico de su garantía institucional.
Finalmente, se concluye que para lograr que efectivamente se ejerza un control del respeto de la garantía institucional, las entidades protegidas deben estar legitimadas para controvertir los actos que consideren invasivos de su marco institucional. En el caso que nos ocupa, es indispensable que los órganos constitucionales autónomos puedan acudir al tribunal constitucional en la búsqueda de una respuesta frente a un conflicto competencial.
La problemática que, hasta este momento, ha sido descrita desde una perspectiva teórica será explorada de manera concreta en relación con el caso mexicano. En el siguiente capítulo, se indaga cómo se ha interpretado la división de poderes y qué papel desempeñan actualmente los órganos constitucionales autónomos en la maquinaria estatal mexicana.
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CAPÍTULO III. DIVISIÓN DE PODERES Y ENTIDADES AUTÓNOMAS EN MÉXICO
La finalidad de este capítulo es estudiar el principio constitucional de división de poderes y la situación actual que tienen los órganos constitucionales autónomos en nuestro país.
Entonces, así como en el primer capítulo ambos asuntos fueron abordados desde una perspectiva teórica y general, en este apartado se analizan concretamente en el caso mexicano. Para lograrlo, en primera instancia se expone cómo se contempla el principio de división de poderes en la Constitución e interpretación judicial mexicanas. Posteriormente, se examina el fenómeno de los órganos constitucionales autónomos, tanto en el marco mexicano como en el comparado.
En relación con el ámbito mexicano, se estudian los rasgos distintivos de los mencionados órganos, así como diversos aspectos de los que actualmente existen, a saber: configuración constitucional, origen, desarrollo y motivos de creación. Asimismo, se trata el debate que existe en torno al otorgamiento de diversas formas de autonomía.
En el marco comparado, con la finalidad de vislumbrar la tendencia en lo que a órganos constitucionales autónomos se refiere, se describe ejemplificativamente la situación de dichas entidades en América Latina y se enuncian los principales modelos regulatorios que se han identificado a nivel mundial.
1. División de poderes.
A. Principio de división de poderes en la Constitución.
En el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,1 está contemplado el principio de división de poderes en los siguientes términos:
1 En adelante, será referida como “Constitución”, “carta magna”, “norma suprema” o “norma fundamental”.
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El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar.2 Esta disposición determina claramente la división del “Supremo Poder
de la Federación” en tres órganos distintos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Poder Legislativo se deposita en el Congreso de la Unión, que se divide en dos cámaras: una de 500 diputados y otra de 128 senadores. El Poder Ejecutivo recae en un solo individuo, denominado Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. El Poder Judicial está compuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Electoral, los tribunales colegiados y unitarios de circuito, los juzgados de distrito y el Consejo de la Judicatura Federal.3
B. Interpretación judicial.
Mediante jurisprudencia, el Poder Judicial ha aportado elementos acerca del principio de división de poderes que resultan sumamente útiles para comprender a mayor profundidad lo dispuesto por la norma constitucional que ha sido citada.
En la tesis registrada con el número 237686, el Pleno determinó que la organización política basada en la división de los poderes es la esencia de nuestro sistema de gobierno. Aclaró, además, que tal separación no es absoluta, ni constituye un sistema rígido e inflexible.4
De hecho, la división de poderes admite numerosas excepciones, mediante las cuales se permite que los poderes clásicos ejerzan funciones que, por regla general, no les conciernen. Sin embargo, ello no significa que los poderes puedan, espontáneamente, arrogarse facultades que corresponden a
2 Desde su aprobación en 1917, este precepto solamente ha sido reformado en dos ocasiones: el 12 agosto de 1938 (siendo presidente Lázaro Cárdenas) y el 28 de marzo de 1951 (siendo presidente Miguel Alemán Valdés). 3 Artículos 50, 80 y 94 de la Constitución (respectivamente). 4 Cfr. tesis aislada, localizable en el Semanario Judicial de la Federación, séptima época, tomos 151-156, tercera parte, p. 117.
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otro poder, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir a uno de los poderes competencias que incumben a otro.5 Lo anterior queda claro si observamos el siguiente fragmento:
Para que sea válido, desde el punto de vista constitucional, que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones propias de otro poder, es necesario, en primer lugar, que así lo consigne expresamente la Carta Magna o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas, y, en segundo lugar, que la función se ejerza únicamente en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia, puesto que es de explorado derecho que las reglas de excepción son de aplicación estricta.6 Esto significa que para que un poder pueda ejercer una atribución que
originalmente no le corresponde, es necesario que se presente por lo menos una de estas circunstancias: que la excepción esté expresamente autorizada en la Constitución, o bien, que el ejercicio de la función resulte indispensable para hacer efectiva una que sí se le ha asignado.
Por otro lado, en relación con los mecanismos de colaboración y coordinación que estudiamos en el capítulo I, en la tesis P.CLVIII/2000, el Pleno estableció que los poderes no tienen que actuar siempre y necesariamente separados. Al contrario, del examen de las atribuciones que cada uno tiene señaladas, es posible apreciar que en varios casos se da una concurrencia7 de poderes.8
De lo anterior se colige que, en ocasiones, la división de poderes requiere que los órganos públicos actúen de forma conjunta, sin que por este motivo exista una violación a las normas competenciales que la Constitución estatuye. Simplemente, se trata del ejercicio concurrente de las facultades que cada poder tiene asignadas.
5 Cfr. idem. 6 Idem. 7 Las facultades u obligaciones concurrentes deben estar señaladas en la Constitución. Esto ocurre, por ejemplo, en la designación de los ministros de la SCJN, en la cual participan el Poder Legislativo (a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación) y el Presidente de la República (que presenta la terna). 8 Cfr. tesis P.CLVIII/2000, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, p. 33.
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Por otra parte, existen criterios jurisprudenciales que proyectan la división de poderes a las entidades federativas.9 Esto permite observar que se trata de un principio que debe imperar en todos los niveles de la estructura estatal mexicana, sin ignorar los ajustes concretos que cada uno de ellos requiera debido a sus características particulares.
Finalmente, en relación con la necesaria adaptación de este principio a la realidad, resulta enriquecedora la tesis P./J. 13/2008, que apunta que se ha dejado de concebir la organización estatal derivada de los tres poderes tradicionales y que “ahora se considera como una distribución de funciones o competencias para hacer más eficaz el desarrollo de las actividades encomendadas al Estado”.10
Lo anterior evidencia que la concepción clásica de la división de poderes ha evolucionado en México. En efecto, en lugar de la estricta separación entre los poderes tradicionales, lo que ahora se busca es lograr una óptima repartición de competencias que ocasione el cumplimiento eficaz de las funciones públicas.
C. Consideraciones finales.
Al relacionar los criterios que han sido referidos, es posible corroborar que la división de poderes es un elemento característico e imprescindible del gobierno mexicano, pues articula su estructura y funcionamiento en todos los niveles que lo componen.
Si consideramos que actualmente lo que se busca asegurar mediante la división de poderes no es solamente una adecuada distribución de competencias, sino también la eficacia estatal, entonces es razonable asumir que la creación y la existencia de los órganos constitucionales autónomos desempeñan un papel primordial en la consecución de dicho fin.
9 Un ejemplo de estos criterios es el que se plantea en la tesis P./J. 23/2001, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XIII, p. 509. En esta tesis, se estableció que el primer párrafo del artículo 47 de la Constitución Política del Estado de Tabasco vigente en aquel momento (marzo de 2001) violaba los artículos 49 y 116 de la Constitución federal, ya que debía imperar el principio de división de poderes, según el cual “la función legislativa está asignada, de manera esencial al Poder Legislativo, el cual, por definición, es un órgano de carácter colegiado, encontrándose prohibido por la carta magna, tanto en el orden local, como en el federal, que dicho poder se deposite en una sola persona.” 10 Tesis P./J. 13/2008, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Pleno, tomo XXVII, p. 1870.
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Entonces, dada la importancia de dichos órganos para consolidar la eficacia estatal, resulta óptimo que participen de los mecanismos constitucionales que se diseñen para la división de poderes. A continuación, se profundiza en el estudio de estas entidades dentro del sistema constitucional mexicano.
2. Entidades autónomas.
A. Marco constitucional y jurídico en México.
a. Comentarios iniciales.
Ha quedado claro que el modelo constitucional que distribuye las funciones públicas exclusivamente entre tres poderes ya no es suficiente. En México, esto se manifestó cuando el órgano reformador fue creando órganos constitucionales autónomos para desempeñar determinadas tareas: el IFE en 1990 (con un reforzamiento significativo en 1996), BANXICO en 1993, la CNDH en 1999 y el INEGI en 2006.
Ahora, si bien los órganos constitucionales autónomos no pertenecen a alguno de los poderes tradicionales, lo cierto es que tienen asignadas atribuciones sumamente relevantes. Como más adelante se estudiará, las reformas constitucionales que los crearon estuvieron motivadas por la necesidad de apartar de la órbita de los poderes clásicos el ejercicio de ciertas actividades que, por su naturaleza, necesitaban encomendarse a instituciones de carácter técnico.
Los órganos en comento se encuentran al margen de la división de poderes que estatuye el artículo 49 constitucional. Con el propósito de conceder una base jurídica sólida a estas entidades, se ha propuesto reformar esta disposición para incluirlos.11
Desde nuestra perspectiva, la aprobación de una reforma en este tenor no otorgaría mayor legitimidad o validez a los referidos órganos, pero sí ocasionaría que el texto constitucional tuviera más orden y coherencia. Asimismo, se confirmaría que éstos son componentes indispensables del Estado mexicano y quedaría claro que mantienen una relación de
11 Una iniciativa en este sentido fue presentada por la fracción parlamentaria del Partido Acción Nacional en la Cámara de Senadores. Vid. en Gaceta parlamentaria, LVIII Legislatura, México, año V, núm. 965, 22 de marzo de 2002.
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coordinación con los poderes tradicionales. A continuación, se profundiza en sus características.
b. Rasgos característicos de los órganos constitucionales autónomos.
Después de revisar lo que plantean diversos estudiosos de la materia,12 es posible sintetizar que son órganos constitucionales autónomos aquéllos que presentan las siguientes características:
1. Están configurados inmediatamente por la carta magna. Esto significa que el texto constitucional no sólo prevé su existencia, sino que también establece su composición, los métodos de designación de sus integrantes, su estatus institucional y sus competencias principales. Estas bases constitucionales deben desarrollarse en los instrumentos legales correspondientes.
2. Se ubican fuera de la estructura de los poderes tradicionales. Esto quiere decir que no se encuentran adscritos orgánicamente a alguno de ellos.
3. Como consecuencia directa de la característica anterior, tienen una relación de coordinación con los poderes tradicionales. En otros términos, debido a que estos órganos no están incluidos en alguno de los poderes, entonces se encuentran en su misma posición institucional. Vale la pena aclarar que, aunque no existe una relación de subordinación, los actos de los órganos en comento sí pueden controlarse o revisarse.13
4. Llevan a cabo funciones fundamentales dentro del Estado mexicano y son indispensables para su configuración. Consecuentemente, si desaparecieran se vería afectado el sistema constitucional en su conjunto.
5. Participan en la dirección política del Estado. En otras palabras, inciden en la formación de la voluntad estatal, tanto en los procesos de toma de decisiones como en la solución de conflictos.
6. Fueron creados para ejercer funciones que son técnicas, altamente especializadas y que deben llevarse a cabo de manera independiente.
12 Para realizar esta síntesis, se han tomado en cuenta las características que proponen Miguel Carbonell, Pedro Salazar, Jorge Carpizo, César Astudillo y Jaime Cárdenas Gracia. 13 Por ejemplo, los actos del IFE pueden ser revisados por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y eso no significa que dicho órgano jurisdiccional lo sustituya en el ejercicio de las funciones que debe cumplir autónomamente.
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Por este motivo, gozan de autonomía técnica, funcional y presupuestaria.
7. Dada la enorme importancia de las actividades que deben realizar estos órganos, es necesario que sus titulares y funcionarios sean sujetos del régimen de responsabilidades de los servidores públicos. Asimismo, al igual que las demás instancias públicas, deben someterse a los principios de transparencia y rendición de cuentas.
La SCJN ha sentado jurisprudencia que coincide con lo que se ha comentado; en efecto, en la tesis P./J.20/2007, el Pleno determinó que las características esenciales de los órganos constitucionales autónomos son las siguientes:14
Deben estar establecidos directamente por la Constitución mexicana. Deben mantener relaciones de coordinación con los otros órganos
públicos. Deben contar con autonomía e independencia funcional y financiera. Deben atender funciones primarias u originarias del Estado que
requieren ser atendidas en beneficio de la sociedad. En la misma tesis, se señaló que la teoría tradicional de la división de
poderes ha evolucionado, pues estos órganos han surgido bajo una idea de equilibrio basada en los controles de poder, haciendo más eficaz el desarrollo de las actividades estatales. Por otro lado, también se indicó que la creación de tales entidades no altera ni destruye la mencionada teoría, pues -siendo autónomas e independientes- se encuentran a la par de los demás órganos.15
Quizá hubiera sido mejor establecer únicamente que el surgimiento de estos órganos implica una evolución de la teoría tradicional de la división de poderes. La afirmación adicional de que dicho evento no la altera ni destruye representa una contradicción, ya que no es posible que algo evolucione y, al mismo tiempo, permanezca inalterado. Independientemente de esta crítica, la aportación de la Corte fue decisiva.
Una vez que han sido enunciados los rasgos distintivos que comparten todos los órganos constitucionales autónomos, es pertinente analizar más detalladamente a las entidades que actualmente integran este conjunto.
14 Cfr. tesis P./J.20/2007, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXV, p. 1647. 15 Cfr. idem.
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c. Banco de México.
i. Configuración constitucional.
Del artículo 28 constitucional pueden extraerse los siguientes rasgos configurativos del banco central del Estado mexicano:
Configuración de autonomía
“El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración.” (Sexto párrafo del artículo 28 constitucional).
Funciones centrales
Su objetivo prioritario es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.
Mediante el banco central, el Estado ejerce sus funciones en las áreas estratégicas de acuñación de monedas y emisión de billetes.
Debe regular los cambios, la intermediación y los servicios financieros.
Estructura básica
Con la aprobación de la Cámara de Senadores o, en su caso, de la Comisión Permanente del Congreso, el Presidente de la República designa las personas que deben conducir el banco central. Éstas desempeñan su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento propicien la autonomía del órgano.
Las personas encargadas de la conducción del banco central solamente podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Asimismo, podrán ser sujetos de juicio político.
ii. Origen y desarrollo.
En Europa, desde el siglo XIX surgió el debate acerca de la necesidad de contar con un monopolio estatal para la emisión de billetes y la acuñación de monedas. En el marco de la revolución mexicana, cuando existía una multiplicidad de monedas de acuerdo a los diversos liderazgos regionales, esta discusión estuvo presente entre los líderes revolucionarios. Venustiano
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Carranza, por ejemplo, consideró que la referida emisión debía ser un privilegio exclusivo de la Nación.16
El planteamiento de que nuestro país contara con un banco central se presentó desde 1917. Sin embargo, en aquella ocasión únicamente se estableció que el banco emisor de la moneda debía ser controlado por el gobierno federal, dejando a la legislación secundaria la determinación de la naturaleza y el alcance de dicha atribución.17
Siguiendo el mandato constitucional, se creó BANXICO en 192518 y su primera ley orgánica, que sufrió modificaciones importantes en 1936, 1938 y 1941. En este último año, nuestro banco central ya tenía funciones en la regulación de la moneda, el crédito y los cambios. Se erigía, además, como apoyo financiero para el gobierno.
En 1985, BANXICO fue convertido en un órgano público descentralizado, sectorizado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Según Francisco Borja Martínez,19 esta modificación disminuyó la independencia con la que el banco central podía actuar, debido a las limitaciones en relación con la composición de su órgano de gobierno y los montos de financiamiento que estaba autorizado a otorgar.20
El régimen normativo de BANXICO se mantuvo así hasta la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación de 20 de agosto de 1993, fecha en la cual se elevó al rango de órgano constitucional autónomo.
iii. Motivos de creación.
Desde sus inicios, las funciones de BANXICO se han enfocado en la estabilización del poder adquisitivo de la moneda mediante el control de los 16 Cfr. Borja Martínez, Francisco, “Reforma constitucional para dotar de autonomía al Banco de México”, en Cuadernos Constitucionales México Centroamérica, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, núm. 9, 1994, pp. 25-27. 17 Cfr. “Iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Poder Ejecutivo federal el 18 de mayo de 1993, en la Cámara de Diputados.” Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 25 de julio de 2011. 18 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 31 de agosto de 1925. 19 Abogado por la UNAM. Ha sido catedrático de diversas universidades (entre ellas el Instituto Tecnológico Autónomo de México). Es especialista en el sistema financiero mexicano. 20 Cfr. Borja Martínez, Francisco, op. cit., pág. 28.
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tipos de cambio, las reservas internacionales y el dinero circulante en la economía nacional. Es por ello que, a lo largo de todas las reformas a la normatividad del banco central, se ha tomado en cuenta el riesgo de que los intereses políticos influyan en sus acciones, afectando el entorno macroeconómico del país.21
Específicamente, mediante la reforma constitucional de 1993 se confirió al banco central autonomía para establecer medidas tendentes a estabilizar la moneda y se reconoció su papel como regulador en este ámbito. Además, se modificaron los criterios para elegir a los funcionarios y se estableció un sistema de cambios escalonados, con la finalidad de garantizar independencia en la toma de decisiones.
A nuestro parecer, si la estabilidad de los precios no estuviera amenazada, entonces la autonomía del banco central podría percibirse como una cuestión opcional. Sin embargo, ésta se vuelve indispensable cuando consideramos que, en realidad, existen amenazas capaces de desequilibrar las variables monetarias, las cuales pueden generarse tanto por ciertas acciones políticas como por ejercicios de especulación privados.
El razonamiento precedente permite dilucidar que un banco central con objetivos claros y un marco jurídico que le permita tomar sus decisiones adecuadamente, ocasiona que la política monetaria sea más predecible y facilita el comportamiento de los participantes en la economía. Consecuentemente, el hecho de que BANXICO sea un órgano constitucional autónomo favorece un ambiente de certidumbre que, a su vez, propicia el desarrollo económico.
21 Vid. la exposición de motivos de la “Iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Ejecutivo federal el martes 18 de mayo de 1993 en la Cámara de Diputados” (disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal, fecha de consulta: 27 de julio de 2011); y Turrent y Díaz, Eduardo, “Las tres etapas de la autonomía del banco central en México”, en Análisis económico, vol. XX, México, núm. 43, primer cuatrimestre de 2005 (disponible en: http://www.analisiseconomico.com.mx/pdf/4303.pdf, fecha de consulta: 21 de julio de 2011).
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d. Instituto Federal Electoral.
i. Configuración constitucional.
El artículo 41 de la carta magna establece las bases para las elecciones mediante las cuales deberá realizarse la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo. En esta disposición constitucional, se determinan los siguientes elementos constitutivos del IFE:
Configuración de autonomía
“La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.” (Primer párrafo de la base V del artículo 41 constitucional).
Funciones centrales
Es la autoridad en materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento, y profesional en su desempeño. En el ejercicio de su función, los principios rectores deben ser certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.
Además de las actividades que la ley establezca, tiene a su cargo las relativas a la capacitación y educación cívica, la geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, el padrón y lista de electores, la impresión de materiales electorales, y la preparación de la jornada electoral. También realiza los cómputos, la declaración de validez y el otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, así como el cómputo de la elección de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Por otra parte, se encarga de la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión.
Mediante convenio con las autoridades competentes de las entidades federativas que así lo soliciten, puede asumir la organización de los procesos electorales locales.
Es la autoridad única para la administración del tiempo en radio y televisión que corresponda al Estado, destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales. Para fines electorales en las entidades federativas, también administra los tiempos asignados al Estado.
Mediante procedimientos expeditos, sanciona las infracciones
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cometidas en materia de radio y televisión, pudiendo emitir una orden de cancelación inmediata de las transmisiones que determine violatorias.
Estructura básica
En la integración del Instituto, participan el Poder Legislativo federal, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos.
Cuenta con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral.
El órgano superior de dirección es el Consejo General y se integra por un Consejero Presidente y ocho consejeros electorales. Concurren, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo. El Consejero Presidente dura seis años en su cargo y puede ser reelecto una sola vez. Los consejeros electorales duran nueve años en su puesto, se renuevan en forma escalonada y no pueden reelegirse.
Después de una amplia consulta a la sociedad y a propuesta de los grupos parlamentarios, los consejeros se eligen por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Por su parte, el Secretario Ejecutivo es nombrado con el voto de las dos terceras partes del Consejo General, a propuesta del Consejero Presidente.
Dentro de los dos años siguientes a su retiro, quienes hayan fungido como consejeros o Secretario Ejecutivo no pueden ocupar cargos en los poderes públicos en cuya elección hayan participado.
Los consejeros no pueden tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del Consejo General y de los no remunerados que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia.
Los consejeros del Poder Legislativo son propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las cámaras. Hay un consejero por cada grupo parlamentario, no obstante su reconocimiento en ambas cámaras.
La Contraloría General del Instituto se encarga de la fiscalización de todos sus ingresos y egresos, y goza de autonomía técnica y de gestión. Está adscrita a la presidencia del Consejo General. A propuesta de instituciones públicas de educación superior, su titular es designado con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Dura seis años en su cargo y puede ser reelecto una sola vez.
La fiscalización de las finanzas de los partidos políticos nacionales
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está a cargo de un órgano técnico del Consejo General, dotado de autonomía de gestión. Éste, en el cumplimiento de sus atribuciones, no está limitado por los secretos bancario, fiduciario y fiscal. A propuesta del Consejero Presidente, su titular se designa por el voto de las dos terceras partes del propio Consejo.
ii. Origen y desarrollo.
En 1977, ante el problema de la falta de inclusión del pluralismo político, se aprobó una reforma electoral para lograr el ensanchamiento de las posibilidades de la representación política. Se esperaba que, mediante su instrumentación, pudieran captarse los intereses minoritarios.22
A través de esta reforma, entre otras cosas, se incorporó el mecanismo de representación proporcional para elegir una parte de los diputados que en ese momento integraban la Cámara, se flexibilizó la posibilidad de que las agrupaciones ciudadanas obtuvieran registro como partidos políticos, y se permitió que los partidos nacionales pudieran participar en las elecciones estatales y municipales.23
Siguiendo la misma lógica de apertura, en la reforma electoral de 1986 se duplicó el número de diputados elegidos mediante el principio de representación proporcional. Asimismo, se instauró -dentro del Poder Ejecutivo- el Tribunal de lo Contencioso Electoral, ante el cual era posible impugnar las resoluciones de la Comisión Federal Electoral, que dependía directamente de la Secretaría de Gobernación y estaba encargada de organizar los comicios.24
Como es posible observar, las dos reformas electorales que han sido referidas tuvieron como prioridad la generación de condiciones de apertura en el régimen político. Sin embargo, fue hasta las controvertidas elecciones de 1988 cuando se prestó atención al tema de la función electoral en sí, es decir, a “la necesidad de contar con instituciones profesionales especializadas y con una alta calificación técnica encargadas de realizar y de calificar con total certeza y objetividad los procesos electorales.”25
22 Cfr. Becerra, Ricardo et al., La mecánica del cambio político en México. Elecciones, partidos y reformas, México, Cal y Arena, 2000, pp. 103 y ss. 23 Cfr. idem. 24 Cfr. Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 7. 25 Ibidem, p. 8.
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¿Cuál era la situación institucional en aquel momento? Mientras que al Poder Ejecutivo le correspondía la organización de los comicios federales, al Congreso estaba asignada la labor de calificarlos, a través de instancias llamadas “colegios electorales”. La sombra sobre los resultados de 1988 ocasionó el colapso de esta estructura.
Como consecuencia de lo anterior, en 1990 se creó un nuevo órgano electoral, relativamente independiente y responsable de organizar las elecciones federales. A pesar de que fue dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, no se le otorgó autonomía significativa del Poder Ejecutivo y del partido en el poder, pues el Secretario de Gobernación quedó como su presidente y se aseguró al gobierno la mayoría de lugares en el Consejo General.26 El texto del artículo 41 de la carta magna fue reformado para indicar lo siguiente:
La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley. Esta función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios […] será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones […]. Entonces, si bien el texto afirmaba que las decisiones del IFE serían
autónomas, lo cierto es que no era clara la implicación que esto tendría. La propia carta magna establecía que la función de organizar las elecciones recaía aún en los poderes Legislativo y Ejecutivo, a pesar de que la ejecución específica de dicha atribución se efectuaría orgánicamente a través de una nueva estructura con sustento constitucional.
En 1994, se vivió el levantamiento zapatista y algunas otras crisis sociales que dieron lugar a una reforma constitucional que trasformó el carácter y la autonomía del IFE.27 A través de ella, se modificó la estructura del Consejo General. Aunque el Secretario de Gobernación mantuvo su lugar como presidente, se estableció la figura del “Consejero Ciudadano”, otorgando a la Cámara de Diputados la facultad de nombrar, por la mayoría calificada de dos terceras partes, a seis de los once consejeros. 26 Cfr. Ackerman, John. M, Organismos autónomos y democracia. El caso de México, México, Siglo XXI editores (en coedición con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM), 2007, pp. 53 y 54. 27 Cfr. ibidem, p. 49.
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La redacción del artículo 41 de la norma suprema fue modificada en el siguiente sentido: “[l]a organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración concurren los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley.”
John Ackerman señala que, así como había ocurrido con las reformas anteriores, el estímulo de la reforma de 1996 fue un malestar social generalizado y una demanda popular por la democracia. En esta ocasión, se trató de la presión social causada por la crisis económica de 1994 y1995, los conflictos postelectorales en algunos comicios estatales y la continuación del conflicto zapatista.28
Se trató de una reforma constitucional en materia electoral que constituyó un gran avance en diversos aspectos, entre los que se encuentran cambios significativos para la estructura del órgano federal electoral.29 De hecho, fue determinante para su consolidación como órgano constitucional autónomo.
En ese momento, el derecho de voto fue reservado exclusivamente para los integrantes del Consejo General que no representaban intereses partidistas, es decir, para el Consejero Presidente y otros ocho consejeros. Los nueve serían elegidos por el voto de dos terceras partes de la Cámara de Diputados.
Asimismo, se excluyó enteramente al Poder Ejecutivo, pues el Secretario de Gobernación dejó de formar parte y de presidir el órgano superior de dirección. A partir de aquella reforma, concurrieron a la integración del órgano colegiado, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos nacionales y el Secretario Ejecutivo.
De lo anterior podemos observar que, mediante esta reestructuración, se concretó la independencia del IFE de los poderes Legislativo y Ejecutivo, pues la presencia del primero se limitó a tener representantes sólo con voz y la del segundo desapareció por completo. Esto condujo a que culminara el proceso de ciudadanización del IFE que había sido comenzado en 1994.
28 Cfr. idem. 29 Cfr. Becerra, Ricardo et al., La reforma electoral de 1996, México, Fondo de Cultura Económica, 1997, pp. 9 y ss.
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Uno de los rasgos más significativos de la reforma de 1996 fue el de haber desarrollado en la carta magna un modelo de financiamiento público para las organizaciones políticas. En este tema, al IFE se le otorgó la facultad constitucional no solamente de entregarlo, sino también de calcularlo. Con el fin de pormenorizar esta atribución, en el artículo 49 del COFIPE se estatuyó que el Consejo General sería el responsable de determinar los factores en los que se basaría dicho cálculo.30
Si bien se mantuvieron los rasgos esenciales de la reforma de 1996, en la de 2007 las atribuciones de los órganos electorales aumentaron sustancialmente. Al IFE, se le asignó la función de vigilar el cumplimiento del nuevo modelo de comunicación político-electoral y se le confirieron herramientas sancionadoras más completas. Asimismo, se creó la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos y la Contraloría General del Instituto.
En cuanto a la estructura del Consejo General, se introdujeron algunas modificaciones. A partir de ese momento, la elección de los consejeros debe darse previa realización de una amplia consulta a la sociedad; por otro lado, el Consejero Presidente dura en su cargo seis años (y no siete) y puede ser reelegido una sola vez, mientras que los consejeros electorales duran nueve años (y no siete), se renuevan de manera escalonada y no pueden ser reelegidos.31
iii. Motivos de creación.
En México, especialmente después de la controversial elección presidencial de 1988, no era claro que los procesos electorales estuvieran cumpliendo la función que Karl Popper32 atribuye como característica distintiva a las democracias, es decir, la de ser regímenes en los cuales los ciudadanos pueden renovar pacíficamente a sus gobernantes.33 Se consideró
30 En el capítulo V, se profundizará en el estudio de esta atribución. 31 Para mayor información, acudir a La nueva reforma electoral de México, México, Instituto Federal Electoral, 2008. 32 Nació en 1902 y murió en 1994. Fue uno de los grandes filósofos de la ciencia del siglo XX; sin embargo, también fue un gran estudioso de la política y la sociedad. 33 Cfr. Popper, Karl R., The Open Society and its Enemies, traducción italiana, vol. II, Roma, Armando editore, 1996, pp. 199 y ss., apud Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 5.
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entonces que los comicios requerían ser reconstruidos, tanto en sus instituciones como en sus procedimientos.
Ante tal escenario, el gobierno decidió crear una institución nueva y desvinculada de los tres poderes clásicos para atender a la necesidad de contar con elecciones transparentes, confiables y apegadas a la legalidad.
La función electoral es una actividad primordial del Estado y, aunque desde la Constitución de 1824 se han establecido órganos representativos de tipo electivo en México, esta función no obtuvo reconocimiento como una tarea estatal específica hasta la reforma de 1990. Este avance ocurrió como consecuencia de una de las principales exigencias del proceso de democratización: “que cada ciudadano tuviera un voto y que dicho sufragio se contara efectivamente.”34
La especificación de esta función trajo consigo la creación del IFE y de los órganos electorales locales. Según César Astudillo y Lorenzo Córdova, esta instauración era impostergable por dos razones fundamentales: una política y otra técnica. La primera es que, mediante su instauración, se buscaba generar un “efecto demostración” que influyera en el diseño de las instituciones y los procedimientos electorales en todas las entidades de la República, para resolver la falta de confianza que se tenía frente a los comicios.35
La segunda razón es que para el ejercicio de la función electoral se necesita un alto nivel de calidad técnica, que no puede desarrollarse por cualquier órgano público. Es decir, la complejidad que supone realizar un proceso comicial es tal, que debe ser ejecutada por estructuras altamente calificadas.36
En suma, la delicada función electoral requiere tanto de instituciones y procedimientos que generen legitimidad, como de un conjunto de recursos preparados técnicamente para la realización de tareas especializadas que, necesariamente, deben llevarse a cabo con objetividad. Es así como resulta conveniente asignarla a un órgano con autonomía constitucional plena.
34 Astudillo, César y Córdova, Lorenzo, op. cit., p. 2. 35 Cfr. ibidem, p. 5. 36 Cfr. idem.
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e. Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
i. Configuración constitucional.
En el apartado B del artículo 102 de la norma fundamental, se trazan los siguientes rasgos básicos de la CNDH:
Configuración de autonomía
El Congreso de la Unión y las legislaturas locales deben establecer órganos de protección de los derechos humanos, así como garantizar su autonomía.
“El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios.” (Cuarto párrafo del apartado B del artículo 102 constitucional).
Funciones centrales
Los órganos de protección de los derechos humanos deben conocer de quejas contra actos u omisiones de naturaleza administrativa, provenientes de cualquier autoridad o servidor público (con excepción de los del Poder Judicial de la Federación) que -posiblemente- violen estos derechos.
Asimismo, deben formular recomendaciones públicas y no vinculatorias, denuncias y quejas.* No son competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales.
La CNDH debe conocer de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los órganos equivalentes a nivel local.
Asimismo, puede investigar hechos que posiblemente constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pida el Ejecutivo federal, alguna de las cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas.
Anualmente, el Presidente de la CNDH debe presentar un informe de actividades a los Poderes de la Unión.
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Estructura básica
La CNDH tiene un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros, que son elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, de la Comisión Permanente. Anualmente, los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo son sustituidos, salvo en el caso de que sean propuestos y ratificados para un segundo periodo.
El Presidente de la Comisión, quien lo es también del Consejo Consultivo, es elegido en los mismos términos que los consejeros. Dura en su cargo cinco años, puede ser reelecto una sola vez y únicamente puede ser removido de sus funciones en los términos del título cuarto de la Constitución, referente a la responsabilidad de los servidores públicos y la patrimonial del Estado.
La selección del Presidente de la Comisión, de los integrantes del Consejo Consultivo y de los titulares de los órganos de protección de los derechos humanos de las entidades federativas, debe ajustarse a un procedimiento de consulta pública transparente.
* Las autoridades o servidores públicos responsables están obligados a responder a estos órganos. Cuando las recomendaciones emitidas no son aceptadas o cumplidas, los responsables deben fundar, motivar y hacer pública su negativa. Además, la Cámara de Senadores (o, en sus recesos, la Comisión Permanente) y las legislaturas locales pueden llamarlos para que comparezcan y expliquen el motivo de su falta de aceptación o cumplimiento.
ii. Origen y desarrollo.
A partir de la convulsa década de los sesenta en cuanto a movimientos sociales, poco a poco se volvió una necesidad imperiosa que el Estado contara con un órgano que respondiera directamente a las exigencias de la ciudadanía en materia de derechos humanos.
Durante las décadas siguientes, se registraron importantes avances al respecto. A nivel federal, con la finalidad de defender los derechos de los individuos, surgió en 1975 la Procuraduría Federal del Consumidor. A nivel local, en el estado de Nuevo León, se creó en 1979 la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos.37 Más tarde, en 1985, se instauró la Defensoría de los Derechos Universitarios, que dependía de la UNAM.38
37 Por instrucciones del entonces Gobernador de Nuevo León, Pedro G. Zorrilla Martínez. 38 Disponible en: http://www.cndh.org.mx/node/17. Fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011.
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En 1990, se creó la CNDH como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación. En aquel momento, el presidente de la Comisión era nombrado por el Poder Ejecutivo federal y asistido por un consejo integrado por miembros de la sociedad civil.39
Tiempo después, en 1992, se reformó el artículo 102 constitucional y se agregó el apartado B, en el cual -hasta la fecha- se regulan la CNDH y los órganos equivalentes a nivel local.40 Es así como se creó el sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos.
Fue hasta 1999 cuando el referido apartado se reformó para elevar a la CNDH a la posición institucional de órgano constitucional autónomo. Se decidió, además, que la selección del Consejo Consultivo y del Presidente de la Comisión corresponde al voto de las dos terceras partes de la Cámara de Senadores.41
iii. Motivos de creación.
Las circunstancias políticas y sociales en las que la CNDH fue creada ocasionaron cuestionamientos intensos y opiniones divergentes en relación con los motivos de su creación. Mientras que algunos creían que había sido instituida por una auténtica necesidad de defensa de los derechos humanos, otros sostenían que era porque el gobierno necesitaba legitimarse después de las controvertidas elecciones de 1988, y algunos otros consideraban que lo que en realidad se buscaba era elevar la imagen internacional que México tenía.42
Independientemente de las motivaciones, el impacto que tuvo la instauración de la CNDH fue trascendental, pues permitió la defensa de los derechos humanos en un entorno delicado y caracterizado por violaciones cometidas por los poderes públicos.43 Precisamente por esta función de
39 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de junio de 1990. 40 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 28 de enero de 1992. 41 Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 13 de septiembre de 1999. 42 Cfr. Martínez Bullé Goyri, Víctor M, “La reforma del artículo 102, apartado ‘B’, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos” en Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, núm. 1, julio-diciembre de 1999, pp. 282 y 283. 43 Cfr. ibidem, p. 284; y Salazar, Pedro y Salgado, Luis, op. cit., pp. 595 y 596.
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mediar entre los individuos y el Estado, era indispensable que la actuación de la CNDH fuera totalmente independiente de los poderes tradicionales.
El ombudsman se convirtió en el defensor de los particulares frente a la autoridad gubernamental. Esta labor, indudablemente, sólo puede ejercerse de manera correcta si la CNDH no está jerárquicamente subordinada a algún otro órgano o poder público.
Como ya lo observamos al estudiar su configuración constitucional, las recomendaciones públicas son las herramientas más importantes con las que se dotó a la CNDH para cumplir su labor. Si tomamos en cuenta que éstas no son vinculantes y que deben caracterizarse por una impecable solidez jurídica, es posible advertir la gran relevancia de que no existan condicionamientos externos que alteren su elaboración.
Desde nuestra perspectiva, la decisión de crear a la CNDH ha sido sumamente beneficiosa para la sociedad mexicana, pues ha promovido que, poco a poco, se encuentren espacios vinculantes en la comunidad y se sensibilice la visión que se tiene sobre la defensa de los derechos humanos. Estamos convencidos, además, de que estos beneficios no se hubieran obtenido sin la decisión de otorgar autonomía constitucional plena a la Comisión.
f. Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
i. Configuración constitucional.
El apartado B del artículo 26 de la norma suprema determina que -en los términos que establezca la ley- los datos del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica serán considerados oficiales y de uso obligatorio. Refiriéndose al INEGI, establece los elementos esenciales que se precisan a continuación:
Configuración de autonomía
“La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios […].” (Segundo párrafo del apartado B del artículo 26 constitucional).
Funciones centrales
Debe regular la captación, procesamiento y publicación de la información generada por el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.
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Estructura básica
Tiene una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros. Uno de ellos funge como presidente de ésta y del propio órgano. Son designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso.
Tanto la actuación de los miembros de la Junta de Gobierno, como la duración y escalonamiento de su encargo, deben atender los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia.
Los miembros de la Junta de Gobierno sólo pueden ser removidos por causa grave y no pueden tener algún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia. Están sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de la Constitución, referente a la responsabilidad de los servidores públicos y la patrimonial del Estado.
ii. Origen y desarrollo.
Al tomar decisiones que son relevantes para el país, es necesario contar con la presencia de datos veraces y objetivos, ya que éste es un elemento fundamental para evaluar la situación de la cual se parte para instrumentar una política pública y -aún más importante- para determinar la meta a la que se desea llegar.
Vale la pena comentar que la generación de información para la toma de decisiones públicas no es una preocupación reciente en México, pues desde 1882 se instauró una dirección que estaba encargada de integrar y publicar las estadísticas oficiales.44
En virtud de la expedición de la Ley Federal de Estadística de 1940, la generación de datos oficiales se volvió una responsabilidad pública. Más adelante, en 1980, fue publicada la Ley de Información Estadística y Geográfica, que prescribió el establecimiento de normas homogéneas como un requisito necesario para el procesamiento de la información y, además, estipuló un proceso de verificación de datos para mejorar su calidad.
44 Cfr. “Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 73 y se adicionan dos párrafos al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferirle autonomía al INEGI, presentada por el Diputado Manuel Espino Barrientos, del grupo parlamentario del PAN el 22 de octubre de 2002 en la Cámara de Diputados”. Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011.
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En 1983 se creó el INEGI como un órgano desconcentrado de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto.45 Si bien fueron varias las propuestas que desde 2001 se presentaron en el Congreso de la Unión para conferir al INEGI un marco independiente de actuación, fue hasta 2006 cuando se le otorgó autonomía constitucional plena.
iii. Motivos de creación.
Las preocupaciones que esgrimían los legisladores que proponían autonomía para el INEGI se enfocaban en la importancia de hacer frente a los requerimientos de información provenientes tanto de las instituciones públicas como de las privadas,46 de manera imparcial y con amplia difusión en todo el país.47
Partiendo de la premisa de que la información es un recurso valioso, puede inferirse que entre más costoso sea tener acceso a datos precisos acerca de ciertas variables, las decisiones que se tomen estarán basadas en mayores imprecisiones.48 Entonces, es fundamental que los datos generados por el INEGI sean confiables, lo que puede lograrse si éste adquiere buena reputación y, persistentemente, emite resultados de alta calidad.
Vale la pena enfatizar que la influencia de la información estadística es determinante para diversos asuntos públicos, entre los que podemos mencionar la definición de los distritos electorales, el cálculo de las
45 Disponible en: http://www.inegi.org.mx/inegi/acercade/default.aspx. Fecha de consulta: 21 de septiembre de 2011. 46 Cfr. “Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgarle la figura jurídica de órgano autónomo al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, presentada por la Diputada Beatriz Paredes Rangel, del grupo parlamentario del PRI el 2 de julio de 2003 en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.” Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011. 47 Cfr. “Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 73 y se adicionan dos párrafos al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferirle autonomía al INEGI, presentada por el Diputado Manuel Espino Barrientos, del grupo parlamentario del PAN el 22 de octubre de 2002 en la Cámara de Diputados.” Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 22 de septiembre de 2011. 48 Este tema es abordado especialmente en la “economía de la información”, cuyo trabajo pionero es Stigler, George, “The Economics of Information” en The Journal of Political Economy, The University of Chicago Press, vol. 69, núm. 3, junio de 1961, pp. 213-225.
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participaciones fiscales de las entidades federativas y la formación de expectativas económicas a través del gasto público.
A nuestro parecer, la existencia de un órgano autónomo encargado de sistematizar y producir la información para el Estado presenta varias ventajas. A corto plazo, se consolida un sistema imparcial que ayuda a elevar la calidad de los debates públicos y, a largo plazo, promueve la formación de una opinión pública informada, que deja de lado juicios que no encuentran sustento en la realidad.
g. Debate sobre otros órganos.
Actualmente, estamos inmersos en una corriente que busca crear órganos constitucionales autónomos49 y conceder autonomía a algunas instituciones que ya existen.50 En este contexto, resulta relevante diferenciar los órganos constitucionales autónomos de otros entes autónomos que, a pesar de estar contemplados en nuestro ordenamiento jurídico, no se ubican en dicho conjunto.
49 En noviembre de 2000, la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado propuso crear varios órganos autónomos: uno que se encargara de coordinar las políticas públicas del gobierno federal relativas a la equidad de género, un consejo de educación superior y un registro nacional de organizaciones civiles constituidas como instituciones de interés público. (Cfr. Pedroza de la Llave Susana Thalía, op. cit., pp. 198 y 199). En abril de 2001, el Senador Oscar Cantón Zetina presentó una iniciativa de reforma para crear un nuevo órgano constitucional autónomo: la Comisión Nacional de Derechos Ambientales. (Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 28 de julio de 2011). 50 Se ha propuesto dotar de autonomía constitucional plena a la Auditoría Superior de la Federación, al Instituto Mexicano del Seguro Social, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, y al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. (Cfr. Pedroza de la Llave Susana Thalía, op. cit. pp. 193, 198 y 199). Además, el 20 de septiembre de 2011 -al participar en la VIII Semana Nacional de Transparencia- José Woldenberg propuso que el IFAI fuera convertido en órgano constitucional autónomo. (Video disponible en: http://www.youtube.com/watch?v=wTt3pvP7c-E&feature=youtu.be. Fecha de consulta: 23 de septiembre de 2011).
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i. Otras formas de autonomía a nivel constitucional.
Al analizar el texto de la carta magna, puede apreciarse que el vocablo “autonomía” es empleado para reconocer este atributo a entes, instituciones u órganos de la más diversa naturaleza.
Según Pedro Salazar y Luis Salgado, “la noción de autonomía contenida en la Constitución adquiere diferentes significados en función de la instancia con la que se asocia y de la manera, directa o derivada, con la que se otorga.”51 En este apartado, se abordan las distintas formas de autonomía que la norma fundamental reconoce y se observa que, como señalan los mencionados autores, este atributo puede implicar diversas cuestiones.
Además de órganos constitucionales autónomos, existen los llamados “órganos auxiliares” u “órganos de relevancia constitucional”. Estos últimos comparten algunas características con los primeros. Regularmente, la particularidad que no tienen es la no inclusión en la estructura orgánica de alguno de los poderes tradicionales.
Debido a lo anterior, se dice que esta clase de entes, en lugar de gozar de la autonomía plena (sin condicionamientos) requerida para ser órganos constitucionales autónomos, gozan de una autonomía parcial (con limitaciones) y ostentan una posición intermedia entre los órganos constitucionales autónomos y los poderes clásicos federales.52
Ejemplos de estos órganos son el IFAI (adscrito al Poder Ejecutivo federal); la entidad de fiscalización superior de la Federación (dependiente de la Cámara de Diputados); el Consejo de la Judicatura Federal y el Tribunal Electoral (ambos se encuentran dentro de la estructura orgánica del Poder Judicial de la Federación).53 A pesar de que gozan de un ámbito competencial propio y definido, se ubican dentro de uno de los poderes tradicionales.
Por otra parte, el principio de autonomía cumple una importante función en la educación y en la organización de los pueblos indígenas.54 En la educación, es una de las principales cualidades de las instituciones de educación superior y de las universidades. A los pueblos indígenas se les confiere un derecho de autodeterminación.
51 Salazar, Pedro y Salgado, Luis, op. cit., p. 595. 52 Cfr. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro, op. cit., pp. 57 y 58; y Astudillo, César, op. cit., p. 52. 53 Artículos 6 (fracción IV), 79, 100 y 99 de la Constitución, respectivamente. 54 Artículos 3 (fracción VII) y 2 de la Constitución, respectivamente.
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Asimismo, en el orden federal, el vocablo “autonomía” se utiliza para caracterizar a los tribunales agrarios y a los tribunales de lo contencioso administrativo.55 Además, este concepto se emplea para reproducir instituciones de naturaleza jurisdiccional y administrativa en las entidades federativas y el Distrito Federal.56
Se utiliza también para conferir ámbitos independientes de actuación a órganos que funcionan al interior de instituciones que en sí mismas son autónomas, como la Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos y la Contraloría General, ambas, del IFE.57
En cierto grado y para determinados efectos, la Constitución confiere autonomía a todas las entidades públicas que han sido mencionadas en este apartado. Sin embargo, vale la pena recordar que los órganos constitucionales autónomos son exclusivamente aquellos que reúnen las características que fueron planteadas con anterioridad.
Ha sido posible vislumbrar que existe una tendencia a otorgar autonomía a diversos entes, instituciones u órganos previstos en la Constitución. Esta opción es atractiva porque, evidentemente, la mayor garantía para la autonomía se produce cuando ésta es reconocida por la ley fundamental.58
Por otra parte, existen formas de autonomía que se reconocen en otros niveles normativos y, para efectos de nuestra investigación, resulta interesante diferenciarlas de la que se otorga a los órganos en comento. Enseguida, se presenta un breve estudio al respecto.
ii. Autonomía en otros niveles normativos.
Además de la Constitución, una ley o un decreto también pueden conferir autonomía, la cual puede presentarse en distintos grados,
55 Artículos 27 (fracción XIX) y 73 (fracción XXIX-H) de la Constitución, respectivamente. 56 Como los tribunales electorales y de lo contencioso administrativo, así como las entidades de fiscalización superior y las autoridades electorales, regulados en los artículos 116 y 122 constitucionales. 57 Ambos órganos están regulados en el artículo 41 (fracción V) de la Constitución. 58 Además, de esta manera se asegura que la esfera jurídica de la entidad autónoma quede a disposición del poder constituyente y no del legislador ordinario. Es relevante tomar en cuenta que actualmente, debido a la integración de las cámaras, es difícil obtener la mayoría calificada que se necesita para la aprobación de una reforma constitucional, así como lograr la aprobación de los congresos locales.
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ocasionando que algunos órganos sean más autónomos que otros. Esta posibilidad existe debido a que se ha previsto una amplia gama de opciones de diseño administrativo mediante las cuales el legislador puede conferir tal atributo.
Vale la pena enfatizar que, a diferencia de la autonomía constitucional plena, la que se confiere en otros niveles normativos se refiere a funciones que continúan ubicándose en la esfera del Poder Ejecutivo. El Congreso de la Unión no ha considerado que dichas atribuciones deban trascender el marco normativo y convertirse en una prioridad estatal reflejada en un órgano constitucional autónomo.
José Roldán Xopa59 elabora un estudio esclarecedor sobre las formas de organización administrativa en México, en el cual analiza las clasificaciones que han formulado varios autores,60 considerando como base la división entre la administración centralizada y la paraestatal, que es el criterio establecido constitucional y legalmente en la actualidad.61 En el presente apartado, tomamos como guía los planteamientos del profesor y los relacionamos con algunas disposiciones normativas.
Centralización administrativa.
La centralización administrativa es una forma de organización o diseño de relaciones intraorgánicas basada en la jerarquía.62 Básicamente, se integra por el Presidente de la República y sus dependencias, es decir, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo federal.63 También se compone por los llamados “órganos intermedios”, como las comisiones intersecretariales o los gabinetes.64
59 Licenciado en Derecho por la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Maestro en Derecho Económico por la Universidad Autónoma Metropolitana y Doctor en Derecho por la UNAM. Es académico de tiempo completo en el ITAM, donde fue Jefe del Departamento Académico de Derecho, Director de la Maestría en Derecho Administrativo y de la Regulación, entre otros cargos. 60 Gabino Fraga, Andrés Serra Rojas, Miguel Acosta Romero y Rafael Isidoro Martínez Morales. 61 Cfr. Roldán Xopa, José, Derecho Administrativo, Colección: Textos jurídicos universitarios, México, Oxford, 2008, p. 215 y ss. 62 Cfr. ibidem, p. 217. 63 Artículos 1 y 2 de la Ley de la Administración Pública Federal. 64 Cfr. Roldán Xopa, José, op. cit., p. 223.
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Entidades paraestatales.
Por otro lado, la administración paraestatal está integrada por entidades que, por regla general, están dotadas de personalidad jurídica y patrimonio propios. Esto implica que gozan de cierta autonomía orgánica,65 es decir, de determinada capacidad para actuar independientemente cuando ejercitan las atribuciones que se les han asignado.66
En la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se regula su organización, funcionamiento y control. Estas entidades ejercen funciones de interés para el Estado o de derecho público y se clasifican en tres grupos principales:67
a) Órganos descentralizados. b) Empresas de participación social mayoritaria. c) Fideicomisos públicos. Los órganos descentralizados cuentan con personalidad jurídica y
patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. Pueden crearse por ley o por decreto, ya sea emitido por el Congreso de la Unión o por el Poder Ejecutivo federal.68 Su finalidad es la realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; la prestación de un servicio público o social; o la obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social.69
En el ámbito de los órganos descentralizados, vale la pena tomar en cuenta el tema de la sectorización. En el artículo 48 de la Ley de la Administración Pública Federal se señala que, a fin de que el Poder Ejecutivo pueda intervenir en la operación de estas entidades, el Presidente de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el objeto y la esfera competencial de cada uno de ellas.
Esta intervención del Ejecutivo se realiza mediante la dependencia que sea coordinadora del sector, a la cual corresponde conocer la operación, evaluar los resultados, coordinar la programación y presupuestación, y
65 En efecto, según el artículo 11 de Ley Federal de las Entidades Paraestatales, dichas entidades gozan de autonomía de gestión para la consecución de sus objetivos y, para tal efecto, cuentan con una administración eficiente y ágil. 66 Cfr. Roldán Xopa, José, op. cit., pp. 231 y 248. 67 Cfr. ibidem, pp. 248-250. 68 Artículo 45 de la Ley de la Administración Pública Federal. 69 Artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
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participar en los órganos de gobierno de las entidades agrupadas en el sector a su cargo.70
Habiendo señalado lo anterior, es posible comprender que los órganos descentralizados no sectorizados -además de tener personalidad jurídica y patrimonio propios- están exentos de la intervención que implica la sectorización, lo que indudablemente se traduce en un mayor grado de autonomía. No obstante, como ya se enfatizó, pertenecen a la esfera del Poder Ejecutivo.
Las empresas de participación estatal mayoritaria, de acuerdo con el artículo 46 de la Ley de la Administración Pública Federal, son las siguientes:
I. Las sociedades nacionales de crédito, constituidas en los términos de su legislación específica.
II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito y las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en las cuales se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos: Que el gobierno federal o una o más entidades paraestatales
(conjunta o separadamente) aporten o sean propietarios de más del 50% del capital social.
Que en la constitución de su capital figuren títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritas por el gobierno federal.
Que al gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno; de designar al presidente o director general; o de vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.
Asimismo, se asimilan a estas empresas aquellas sociedades y asociaciones civiles cuya mayoría de asociados sean dependencias o entidades de la administración pública federal, o bien, servidores públicos federales que participen en razón de sus cargos.
Los fideicomisos públicos, según el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, son los que el gobierno federal o alguna entidad paraestatal constituyen, con el objetivo de apoyar al Ejecutivo federal en tareas que impulsen áreas prioritarias del desarrollo.
70 Para más detalle, vid. los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de la Administración Pública, así como 8 y 10 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.
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Vale la pena recordar que el fideicomiso es un acto jurídico por virtud del cual el fideicomitente destina o afecta bienes o recursos a un fin, cuya gestión encarga a un fiduciario.71 Así, cuando el fideicomiso es constituido por el gobierno federal, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público funge como fideicomitente único de la administración pública centralizada.72
Relación de entidades paraestatales.
Del artículo 12 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se desprende que es obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público publicar anualmente, en el Diario Oficial de la Federación, la relación de las entidades paraestatales que forman parte de la administración pública federal.
Este documento se titula Relación de entidades paraestatales de la administración pública federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento y, en su versión última, fue publicado el 11 de agosto de 2011. Se trata de un instrumento sumamente útil para comprender la estructura del sector público mexicano y, por este motivo, hemos decidido organizar su contenido y presentarlo como anexo 1 de este trabajo.
En primera instancia, contiene la agrupación de los órganos descentralizados que están sectorizados, así como la especificación de los que no presentan esta circunstancia. Abarca, además, el listado de empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos públicos existentes.
Desconcentración administrativa.
Por su parte, la desconcentración es una forma de administración que presenta rasgos diversos tanto a la estructura centralizada como a la paraestatal.73 El artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal estatuye lo siguiente:
Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver
71 El beneficiario es el fideicomisario, que no siempre está presente. 72 Cfr. Roldán Xopa, José, op. cit., p. 261. 73 Cfr. ibidem, p. 230.
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sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables. De lo anterior se colige que los órganos desconcentrados pertenecen a la
administración centralizada; esto implica que no solamente se encuentran en la esfera del Poder Ejecutivo, sino que también están jerárquicamente subordinados al titular del ramo. Sin embargo, a pesar de que formalmente presentan tal nivel de subordinación, algunos de ellos gozan de distintos grados de autonomía operativa para ejercer sus facultades.
Se trata de entidades que -por regla general- carecen de personalidad jurídica y que deben crearse, modificarse o extinguirse por un instrumento de derecho público. No obstante, el profesor Roldán Xopa señala la existencia de órganos que son peculiares, pues por un lado son calificados por la ley como desconcentrados pero, por otro, sí están dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, como si fueran descentralizados. En esta circunstancia inusual se encuentran el Instituto Politécnico Nacional, el Instituto Nacional de Bellas Artes y el Instituto Nacional de Antropología e Historia.74
Nueva tendencia: órganos reguladores.
Finalmente, vale la pena hacer alusión a los órganos reguladores, cuyo surgimiento ha respondido a un proceso de transformación en la concepción acerca de la política pública y la gestión de los asuntos estatales, caracterizado por una relación novedosa entre los agentes regulados y la administración.75
Como resultado de lo anterior, se ha generado una tendencia a otorgar ámbitos autónomos de actuación a diversas entidades estatales, porque se sostiene que éstas funcionan de una mejor forma si están expuestas al menor grado de injerencia de la política que sea posible y cuentan con un espacio de libertad que les permita tomar sus decisiones en el ámbito de la técnica.76
Este fenómeno presenta una gran similitud con lo que hemos comentado acerca de la decisión de otorgar autonomía constitucional plena a ciertas entidades: el factor determinante para conferirla, o no, es la naturaleza especial de la función que debe cumplirse. En este caso, debido a lo delicada e importante que es la regulación, hoy día se reconoce que es preciso dotar de independencia a las entidades que de ella se encargan. 74 Cfr. ibidem, pp. 230 y 231. 75 Cfr. ibidem, p. 233. 76 Cfr. idem.
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Por este motivo, ha surgido una nueva forma de desconcentración, en la cual los órganos que ostentan ese título ya no están tan claramente subordinados al titular de la dependencia. Además, esta tendencia puede vislumbrarse en la creación de órganos descentralizados y en los órganos constitucionales autónomos.77
Lo que hemos estudiado en este apartado nos permite observar que existen varios grados y modalidades en los cuales puede otorgarse autonomía a cierto órgano. Ante esta amplia gama de opciones normativas, quienes diseñan y reforman las instituciones deben tomar en cuenta las circunstancias reales y decidir lo que pueda generar la mayor eficacia en el desempeño de cada entidad.
B. Marco comparado.
Diversos estudios revelan que los órganos constitucionales autónomos inicialmente fueron concebidos y desarrollados en Europa.78 En la actualidad, el constitucionalismo latinoamericano también experimenta una tendencia a establecer, bajo diversas denominaciones, autoridades autónomas en sus constituciones.
Sin embargo, todavía no hay un consenso respecto de qué grado de autonomía se les debe otorgar, tanto en su integración como en su estructura. Tampoco existe un acuerdo acerca de cuáles y cuántos deben existir, ni se ha precisado homogéneamente qué características deben tener.
Siguiendo la metodología de investigación que se describe en el anexo 2 del trabajo, se indagaron ejemplos de instituciones públicas que actualmente gozan de autonomía constitucional en América Latina. A partir de este ejercicio, se elaboró el mapa que a continuación se presenta. Esta medida es útil para vislumbrar, someramente, cuál es la tendencia latinoamericana en el tema de nuestro interés.
77 Cfr. idem. 78 Cfr. Pedroza de la Llave Susana Thalía, op. cit., p. 175.
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Mapa 1. Órganos autónomos en América Latina.
Fuente: Elaboración propia a partir del mapa obtenido en http://www.presentationmagazine.com/, con información de la “base de datos de información política de América”. Disponible en: http://pdba.georgetown.edu/. Fechas de consulta: 5, 6, 7 y 8 de septiembre de 2011.
Costa Rica
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
República Dominicana
Chile
Argentina
Paraguay
Uruguay
Perú
Ecuador
Colombia
Panamá
c
Encargados de auditorías o contraloríasFiscales/ procuradores generales o ministerios públicosDefensores del pueblo o de derechos humanosBancos centrales Instituciones electorales
Órganos con algún grado de autonomía
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No sólo en América Latina, sino en todo el mundo, los órganos constitucionales autónomos son una realidad. Han sido identificados tres modelos para regular esta clase de instancias públicas:79
En el modelo integrador, se considera que estos órganos forman parte de un poder estatal. Éste es el caso de las constituciones de Ecuador, Venezuela y Taiwán.
En el modelo enunciativo, estas entidades se reconocen en un aparatado específico del texto constitucional, pero no como un cuarto poder. Ejemplos de países que siguen este esquema son Colombia y Sudáfrica.
Existe un tercer modelo, en el que estos órganos son regulados dispersamente en la norma fundamental. Como ha sido posible observar en el presente capítulo, éste es el caso de la Constitución mexicana. Para la inclusión de los órganos constitucionales autónomos en el texto de la carta magna, se tomaron como base, más que su naturaleza estructural, los fines para los que fueron creados.
C. Consideraciones finales.
Mediante este capítulo, se han trazado las principales aristas de cómo se ha desarrollado en México el dilema respecto a la construcción de estructuras distintas a las contempladas de manera clásica por la división de poderes.
Ha sido de vital importancia acudir a los criterios jurisprudenciales emitidos por la SCJN. Gracias a ello, ha quedado claro que en México ahora se busca que, mediante la división de poderes, las funciones estatales se distribuyan en tal forma que se alcance la mayor eficacia posible.
Para conseguir tal propósito, algunas funciones públicas trascendentales han sido asignadas a órganos constitucionales dotados de autonomía plena, que no pertenecen a alguno de los poderes clásicos y que se ubican en su misma posición institucional, manteniendo una relación de coordinación con ellos.
Aunque lo anterior parece sencillo, lo que no resulta evidente es determinar qué funciones deben asignarse a los órganos constitucionales autónomos y cuáles sólo deben protegerse mediante otras formas de 79 Cfr. Entrevista de fecha 1 de abril de 2011, realizada por Juan Carlos Gómez Martínez a John Ackerman. Disponible en: http://elmundodelabogado.com/2011/john-ackerman%E2%80%9Cen-2012-los-partidos-politicos-se-van-a-dar-con-todo%E2%80%9D/. Fecha de consulta: 10 de junio de 2011.
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autonomía. Se trata de una labor que requiere profundos estudios teóricos y aproximaciones específicas a la realidad.
Desde nuestra perspectiva, para construir un criterio relativamente objetivo que sirva de base para determinar qué tan necesaria es determinada función, puede resultar útil recordar que México es una república representativa, democrática y federal y que, por ende, serán fundamentales aquellas funciones sin las cuales se pondría en peligro la representatividad, la democracia o el federalismo mexicanos.
Abarcar la complejidad de esta decisión excedería los límites de este trabajo, por lo que no pretendemos tomar una postura en relación con la decisión de otorgar o no autonomía constitucional plena a ciertos órganos, sino que lo que buscamos es indagar si las entidades a las que se les ha conferido dicha condición efectivamente tienen garantizada una protección a su esfera competencial.
Para responder a esta cuestión, en el siguiente capítulo se estudia cómo se traduce en México la garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos y se averigua si éstos cuentan con las herramientas necesarias para protegerla.
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CAPÍTULO IV. LA GARANTÍA INSTITUCIONAL DE LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS EN
MÉXICO
El propósito de este capítulo es indagar la forma en que la doctrina jurídica de la garantía institucional ha sido reconocida e interpretada en México, para posteriormente definir si los órganos constitucionales autónomos efectivamente están protegidos por ella.
Antes de entrar de lleno al estudio que nos concierne, conviene recordar que, mediante la teoría jurídica de la garantía institucional, se propone que si la autonomía de un órgano indispensable para el Estado es reconocida en la norma fundamental, entonces dicho atributo queda tutelado frente a posibles invasiones.
Ahora bien, para lograr la finalidad del capítulo, en primera instancia se estudian las principales determinaciones que la Corte ha realizado en torno a la garantía institucional, toda vez que mediante este análisis resulta posible concluir qué instituciones mexicanas gozan de esa salvaguarda constitucional.
En segunda instancia, se indaga si la garantía institucional reconocida por la Corte para los órganos constitucionales autónomos es en realidad defendible. Para alcanzar esta meta, se averigua si éstos están facultados para impugnar una presunta violación a esa garantía y, en su caso, cuál sería la vía procesal idónea para hacerlo.
1. Doctrina jurídica de la garantía institucional en la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
A. Garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos.
Debido a los pronunciamientos del alto tribunal, la teoría de la garantía institucional ha cobrado sentido en México. En relación con los órganos constitucionales autónomos, ya es criterio jurisprudencial que la Constitución no solamente garantiza su existencia, sino también su principal atributo: la independencia frente a los poderes tradicionales.
En efecto, en la jurisprudencia P./J. 20/2007, derivada de la controversia constitucional 31/2006,1 el Pleno de la SCJN determinó que los órganos
1 Entablada por el Tribunal Electoral del Distrito Federal contra la Asamblea, el Jefe de Gobierno, el Secretario de Gobierno, la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, y la
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constitucionales autónomos “se establecieron en los textos constitucionales, dotándolos de garantías de actuación e independencia en su estructura orgánica para que alcancen los fines para los que fueron creados, es decir, para que ejerzan una función propia del Estado que por su especialización e importancia social requería autonomía de los clásicos poderes del Estado.”2
De lo anterior puede observarse que, debido a que actualmente estos entes son imprescindibles y a que sus funciones precisan ejercerse de manera independiente, la Corte ha reconocido que su autonomía constitucional plena está protegida por una garantía institucional. Como ya se comentó, dicha autonomía permite que los órganos en comento mantengan una posición de paridad con los poderes clásicos.
Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 69/20083 (relacionada con la independencia de los institutos electorales locales), el alto tribunal profundizó sobre la relación entre estos órganos y los poderes clásicos, en los términos que se especifican a continuación:
[…] si bien guardan autonomía e independencia de los poderes primarios (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) forman parte del Estado, al realizar en coordinación con ellos, funciones primarias u originarias del propio Estado, que requieren ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad, por lo que es evidente que deben mantener con los otros órganos del Estado, relaciones de coordinación.4 De lo anterior, se corrobora que el hecho de que los órganos
constitucionales autónomos no pertenezcan a alguno de los poderes tradicionales, no implica que se ubiquen en una posición institucional inferior a estos últimos, sino que se encuentran en una situación equivalente que Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos perteneciente a la referida Consejería Jurídica, todos, del Distrito Federal. 2 Tesis P./J.20/2007, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXV, p. 1647. 3 Promovida por el partido político Convergencia, demandando la invalidez de los artículos 120 (fracción VIII), 123 (fracciones XXXIX y XXXIX Bis), y 129 (primer párrafo) del Código Electoral para el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, contenidos en el decreto publicado en la gaceta oficial de la entidad el 1 de febrero de 2008. 4 “Sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 69/2008, promovida por el partido político nacional Convergencia, en contra del Congreso y del Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz”, en Diario Oficial de la Federación de miércoles 12 de noviembre de 2008, p. 6.
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genera relaciones de coordinación entre unos y otros.
En esa ocasión, la Corte también estipuló que son muestras de garantías
institucionales de los órganos constitucionales autónomos aquellas normas
que aseguran que los funcionarios no sean afectados -o destituidos- por
cuestiones políticas o como represalia de sus actuaciones.5 Entonces, para
respetar la garantía institucional de estos órganos, deben crearse normas
dirigidas a salvaguardar su ámbito autónomo de actuación.
B. Garantía institucional de los partidos políticos.
En fechas recientes, el Pleno de la SCJN consideró a los partidos
políticos como organizaciones tuteladas por la garantía institucional. Al
respecto, al resolver la acción de inconstitucionalidad 85/2009,6 se pronunció
en los siguientes términos:
Los artículos 41, base I, párrafo tercero y 116, fracción IV, inciso f), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén las garantías
institucionales de auto-organización y auto-determinación de los partidos
políticos, en virtud de las cuales las autoridades sólo pueden intervenir en la
vida interna de dichos institutos en los términos establecidos por el propio
Ordenamiento Fundamental y las leyes, así como el principio de equidad en la
contienda, conforme al cual se garantiza que las condiciones materiales y
jurídicas en la contienda electoral no favorezcan a alguno de los participantes
[…].7
Cabe mencionar que las garantías institucionales reconocidas en la tesis
recién transcrita funcionaron como punto de partida para decidir que ciertas
disposiciones electorales de Baja California no transgreden lo establecido por
la Constitución.
5 Cfr. ibidem, p. 22. Algunos ejemplos de estas normas son la designación para un número
determinado de años, la intangibilidad del salario, y el hecho de que la destitución sólo pueda
realizarse por causas graves y expresamente previstas en la ley. 6 Iniciada por el partido político Convergencia, demandando la invalidez del decreto núm.
293, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Baja California de 30 de octubre de
2009, mediante el cual se reforman los artículos 216, 221 y 238 de la Ley de Instituciones y
Procedimientos Electorales del Estado de Baja California. 7 Tesis P./J. 58/2010, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, Pleno, tomo XXXI, p. 1567.
88
De lo anterior se hace patente que, al tomar esa decisión, el alto tribunal
puso en práctica la función de la garantía institucional planteada por Schmitt,
a la cual se hizo referencia en el capítulo II; es decir, fungió como parámetro
en el ejercicio del control constitucional, lo que significa que, si una ley
transgrede las garantías institucionales previstas constitucionalmente,
entonces debe declarársele inconstitucional.
Es relevante observar que en la ejecutoria de la que derivó la tesis en
estudio se aclara que “la garantía institucional de que gozan los partidos
políticos […] es indisponible, pero no ilimitada; esto es, ningún órgano o
autoridad del Estado mexicano puede suprimirlas o desconocerlas
(indisponibilidad); empero, su ejercicio no puede llevarse a cabo sin límite
alguno (no ilimitación).”8
Lo anterior pone de manifiesto que el Pleno tomó en cuenta que la tutela de garantía institucional únicamente abarca el núcleo esencial de la institución. Los elementos accesorios no solamente son disponibles para el órgano legislativo, sino que deben ser regulados para dotar de efectividad a los mandatos constitucionales.
C. Garantía institucional de los poderes judiciales locales.
En cuanto a la autonomía de los poderes judiciales locales, la Primera Sala de la SCJN, al resolver la controversia constitucional 93/2007,
9
determinó lo siguiente: […] los tribunales contenciosos administrativos estatales […] carecen de competencia para conocer de la legalidad de las resoluciones de los poderes judiciales locales dictadas en los procedimientos administrativos de responsabilidad de los […] servidores públicos, ya que al hacerlo invadirían la esfera de competencia otorgada legal y constitucionalmente a los poderes judiciales de las entidades y, por tanto, vulnerarían las garantías institucionales de autonomía e independencia judicial contenidas en los artículos 17, 116 y 133 constitucionales, con la consecuente transgresión al principio de división de poderes.
10
8 “Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 85/2009,
promovida por Partido Político Convergencia”, en Diario Oficial de la Federación de martes
23 de marzo de 2010, p. 88. 9 Entablada por el Poder Judicial del Estado de Yucatán contra el Poder Ejecutivo y el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambos, de Yucatán. 10
Tesis 1a. LXXX/2009, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
novena época, tomo XXIX, p. 852.
89
A partir de lo anterior, podemos inferir una cuestión trascendental: las
garantías institucionales existentes en el sistema constitucional mexicano
funcionan como base para delimitar los ámbitos competenciales de los
órganos que pueden afectar la institución tutelada.
Efectivamente, en la sentencia se estatuye que “el Tribunal Superior de
Justicia del Estado de Yucatán tiene asignadas atribuciones especializadas que
constituyen un régimen constitucional de garantía institucional, esto es, en
cuanto institución no puede ser vaciada ni interferida en las atribuciones que
el Poder Reformador de la Constitución le ha conferido.”11
Al respecto, vale la pena hacer notar que, debido a la delicada labor que
los poderes judiciales locales deben cumplir, se decidió que la autonomía e
independencia son indispensables para su adecuado funcionamiento. Esto
coincide con lo que varios años atrás estableció el Tribunal Constitucional
español y que fue referido en el capítulo II: el objeto de protección de la
garantía institucional es el núcleo esencial de la entidad, integrado por
elementos imprescindibles para su preservación.
D. Garantía institucional de la autonomía universitaria.
Al resolver el amparo en revisión 1195/92,12
en el tema de la autonomía
universitaria, el Pleno determinó lo siguiente:
En estas condiciones, la autonomía universitaria en el rango constitucional se
vino a configurar como una auténtica garantía institucional, es decir, una
protección constitucional de las características esenciales de dichas
instituciones, para el aseguramiento de la libertad académica en el nivel de
enseñanza superior.
Su contenido, de conformidad con el texto constitucional, se traduce en la
capacidad de decisión de estos establecimientos respecto de la normatividad de
su organización y funcionamiento, la designación de sus órganos de gobierno,
11
Página 80 de la ejecutoria. Disponible en:
http://www.tsjyuc.gob.mx/avisos/controversia.pdf. Fecha de consulta: 9 de agosto de 2011. 12
Promovido por Julio Oscar Trasviña Aguilar y resuelto por el Pleno en la sesión del 14 de
noviembre de 1996, por unanimidad de diez votos. Al realizar una interpretación de la
fracción VII del artículo 3 constitucional, se determinaron aspectos esenciales de la
autonomía propia de las universidades públicas, que son órganos públicos descentralizados.
90
selección de profesores y personal no docente, admisión de estudiantes,
fijación de programas de estudios y disposición de su patrimonio e ingresos.13
Fue así como el alto tribunal delineó los trazos básicos de las garantías
institucionales del sistema constitucional mexicano. ¿En qué consisten? En la
protección constitucional de las características identificativas de algunas
instituciones. ¿Cuál es su propósito? Que la institución lleve a cabo su
función adecuadamente.
Esta última cuestión es aún más clara si tomamos en cuenta que la
Primera Sala, al resolver el amparo en revisión 212/2009,14
afirmó que la
autonomía universitaria “es una garantía institucional con la que cuentan las
universidades públicas que se proyecta por medio de principios que
salvaguardan la función de educar, investigar y difundir la cultura.”15
Entonces, el hecho de que la Constitución asegure la autonomía de las
universidades públicas encuentra sentido en que, para garantizar el derecho a
la educación, es indispensable construir un sistema que esté aislado del influjo
de interferencias e intereses ajenos. En coincidencia con lo comentado en el
capítulo II, en este caso se determinó que el reconocimiento del derecho a la
educación es inseparable de la garantía institucional de la autonomía
universitaria.
E. ¿Garantía institucional de la familia?
Los pronunciamientos de la Corte que han sido referidos hasta este
momento, permiten concluir que existe un reconocimiento general de la
aplicabilidad del concepto de garantía institucional en relación con los
atributos reconocidos constitucionalmente a ciertas instituciones, entendidas
en la acepción de órganos públicos.
13
Fragmento de la sentencia que resolvió el amparo en revisión 1195/92l, extraído de la
ejecutoria del amparo en revisión 212/2009, p. 41. 14
Promovido por Rodolfo Farías Rodríguez contra la Comisión de Rectoría de la Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo y otras autoridades. Los actos reclamados eran la
falta de emplazamiento, citación y notificación al quejoso para comparecer y ser parte de la
elección para ocupar el encargo de rector de la mencionada Universidad y algunas otras. 15
Ejecutoria del amparo en revisión 212/2009, p. 46.
91
No obstante el uso que se había dado anteriormente a la garantía institucional, en el debate sobre la acción de inconstitucionalidad 2/201016 (relativa a la constitucionalidad del matrimonio y adopción entre personas del mismo sexo),17 se consideró que la misma puede ser aplicable a otra clase de instituciones, como la familia.18 ¿Cómo surgió esta idea?
Aunque la mayoría de los ministros estuvieron de acuerdo en que el matrimonio entre personas del mismo sexo es constitucional (es decir, que no viola el primer párrafo del artículo 4 de la carta magna), difirieron en cuanto a las razones que sustentan esa posición.19
Por un lado, el proyecto del Ministro Sergio Armando Valls Hernández proponía que el matrimonio entre personas del mismo sexo era, en sí mismo, un derecho, y que el hecho de que la Asamblea Legislativa del Distrito Federal lo decidiera reconocer se corresponde con otros derechos fundamentales y propicia la protección jurídica de su unión.20 En suma, la línea argumentativa del Ministro Valls estaba construida en términos de derechos fundamentales.
Por su parte, apartándose de la propuesta planteada en el proyecto, el Ministro José Ramón Cossío Díaz, y otros ministros que lo acompañaron,21 sugirieron una interpretación limitada a aseverar que la institución de la familia no es exclusivamente heterosexual y procreativa.22 Para construir esta
16 Acción de inconstitucionalidad iniciada por el Procurador General de la República, demandando la invalidez de los artículos 146 y 391 del Código Civil del Distrito Federal, publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal de 29 de diciembre de 2009. 17 Además de ser un caso reciente, es una cuestión de gran interés para la sociedad mexicana. 18 Cfr. Vela, Estefanía y Hernández Chong Cuy, Daniela, “Caso matrimonio-adopción gay. Crónica de la discusión I.”, en El juego de la Suprema Corte, blog de la revista Nexos en línea, 5 de agosto de 2010. Disponible en: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=586. Fecha de consulta: 10 de agosto de 2011. 19 Cfr. idem. 20 Cfr. idem. 21 Lo acompañaron los ministros Zaldívar Lelo de Larrea, Aguilar Morales y Franco González-Salas. Aunque los ministros Ortiz Mayagoitia y Aguirre Anguiano no apoyaban la constitucionalidad del matrimonio entre personas del mismo sexo, estaban de acuerdo con ellos en este punto. 22 De lo contrario, si se afirmaba que la Asamblea Legislativa -con su reforma normativa- había preservado la no discriminación y la igualdad, se implicaría que las entidades federativas que todavía no reconocen estos matrimonios están violando la Constitución.
92
posición, en lugar formular una argumentación en términos de derechos fundamentales, acudieron al concepto de garantía institucional.23
En efecto, adujeron que la cuestión a determinar no era si la reforma legislativa había violado un derecho fundamental, sino si había afectado una institución.24 En la discusión, aparecieron varios argumentos vinculados con las posibilidades de aplicabilidad del concepto de garantía institucional. Enseguida, se presentan algunos ejemplos representativos:
El Ministro José Ramón Cossío Díaz aseveró que la familia no es un derecho fundamental, sino una institución reconocida en la Constitución y protegida por una garantía institucional.25 Derechos fundamentales, agregó el Ministro, son los que tienen los miembros de la familia, por ejemplo el derecho a decidir libre y responsablemente cuántos hijos tener.26
Según el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, debido a que la protección de la familia constituye una garantía institucional, es preciso que su regulación sea realizada de una manera que sea reconocida y aceptada por la sociedad mexicana.27
El Ministro Sergio Armando Valls Hernández recordó que la Corte mexicana solamente ha utilizado la garantía institucional en materia de instituciones públicas reconocidas explícitamente en el texto constitucional. Debido a que ni la familia ni el matrimonio encuadran
23 Al respecto, es relevante señalar que el Procurador General de la República y la Asamblea Legislativa habían planteado la disputa en términos de derechos fundamentales. En este sentido, si la Corte resolvía desde la perspectiva de las garantías institucionales, no hubiera respondido a lo planteado por las partes. 24 Cfr. Vela, Estefanía y Hernández Chong Cuy, Daniela, op. cit., disponible en: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=586, fecha de consulta: 10 de agosto de 2011. 25 El Ministro Cossío explicó que si se acepta que exclusivamente hay un modelo de familia y que éste se vincula con el matrimonio entre personas heterosexuales, entonces podría decirse que, por extensión, el matrimonio tiene también el carácter de garantía institucional. Debido a que no existe un esquema único de familia que descansa en un modelo exclusivo de matrimonio, la mencionada extensión no puede llevarse a cabo. Como el matrimonio es algo que en la Constitución no tiene reconocimiento (no es un derecho fundamental, ni tiene carácter de garantía institucional), entonces es imposible afirmar que el legislador del Distrito Federal desfiguró algún contenido constitucionalmente protegido. 26 Cfr. “Contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes 3 de agosto de 2010”, pp. 16 y 17. 27 Cfr. ibidem, p. 11.
93
en esta descripción,28 afirmó, ninguno de los dos es protegido por la referida garantía.29
En respuesta a este argumento, el Ministro Cossío explicó que el tema de las garantías institucionales es más complejo que el de las competencias entre los órganos estatales, pues existen otras instituciones que se constitucionalizan precisamente para protegerlas ante una posible desnaturalización. Asimismo, criticó la afirmación de que el desarrollo de las garantías institucionales sólo se refiere a elementos públicos, ya que la dicotomía entre el derecho público y privado se difuminó hace mucho tiempo.30
Tanto el Ministro Cossío como el Ministro Aguirre -a pesar de estar en desacuerdo respecto a la constitucionalidad del matrimonio entre personas del mismo sexo- apoyaron la idea de que la familia no es un derecho fundamental, sino que se trata de una institución constitucionalmente reconocida y garantizada. Entonces, partiendo precisamente de la misma base, fue como los ministros desarrollaron posturas divergentes.
Por su parte, el Ministro Valls -que sí apoyaba la constitucionalidad del matrimonio entre personas del mismo sexo- consideró que la garantía institucional en México solamente se ha tratado en relación con órganos públicos constitucionales y que, por este motivo, no es aplicable a otra clase de instituciones previstas en la carta magna.
Efectivamente, hasta aquel momento, la Corte sólo había reconocido la existencia de garantías institucionales para entidades estatales autónomas. Sin embargo, a nuestro parecer, el hecho de que tal figura no haya sido ampliada en ocasiones anteriores no es una condición suficiente para asegurar que su aplicación a otros tipos de instituciones es errónea o imposible.
Más bien, lo que determina la aplicabilidad o no de esta noción jurídica es si en el caso concreto se satisfacen los elementos que la constituyen como una forma especial de tutela constitucional, los cuales han sido analizados en el capítulo II y atinadamente ejemplificados por nuestro alto tribunal en los criterios que se han aludido en la presente sección.
28 La familia es una institución social y el matrimonio es una institución de naturaleza civil, es decir, un contrato. 29 Cfr. “Contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el jueves 5 de agosto de 2010”, p. 5. 30 Cfr. ibidem, pp. 11 y 12.
94
F. Consideraciones finales.
Los pronunciamientos de la SCJN que han sido analizados permiten observar que existe un acuerdo en relación con la aplicabilidad del concepto de garantía institucional a los órganos públicos, respecto de los cuales se ha considerado que el núcleo tutelado está integrado por los atributos que constituyen su ámbito autónomo de actuación.
Además, concluimos que esta noción jurídica ha cumplido relevantes funciones en las decisiones de la Corte. Ha fungido como base para definir qué clase de normas secundarias deben emitirse, como criterio para declarar la constitucionalidad de una ley e, incluso, como punto de partida para delimitar ámbitos competenciales. Asimismo, se ha reconocido como un factor inseparable de ciertos derechos fundamentales.
Ahora, si bien sus límites aún no se definen con claridad en lo que respecta a otras clases de instituciones, no es descartable que la discusión en torno a la acción de inconstitucionalidad 2/2010 sea el comienzo de un proceso de ampliación en la interpretación de esta figura jurídica.
Para efectos de esta investigación, ha sido de gran interés saber que la Corte reconoce una garantía institucional que salvaguarda la independencia de los órganos constitucionales autónomos frente a los poderes tradicionales. Lo que ahora procede indagar es si estas entidades pueden defenderse cuando consideran que su espacio competencial -y constitucionalmente garantizado- ha sido vulnerado.
2. Efectividad de la garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos.
A. Medios de control constitucional.
Ha quedado claro que la Corte reconoce que los órganos constitucionales autónomos se encuentran tutelados por una garantía institucional. Por otra parte, es indudable que existe la posibilidad de que esta protección constitucional sea afectada, ya sea por una norma general o por un acto concreto. En este apartado, averiguamos cuál es el mecanismo constitucional idóneo para que las mencionadas entidades se defiendan cuando entren en conflicto con otros órganos.
Como ha sido comentado, la norma fundamental tiene la encomienda de regular el ejercicio del poder y delimitar las competencias de cada entidad. De
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acuerdo con Giovanni Sartori,31 las constituciones estructuran y disciplinan los procesos de toma de decisiones en los Estados y “son, ante todo, procedimientos cuya intención es la de asegurar un ejercicio controlado del poder”.32
Si bien la existencia de normas que distribuyan el ejercicio del poder es una condición necesaria para evitar que surjan conflictos, ésta no es suficiente, puesto que también es indispensable la regulación de procedimientos mediante los cuales se imponga la observancia de dichas normas y, en su caso, se restablezca el orden constitucional.33
Efectivamente, debido a que la Constitución define el sistema de fuentes de derecho, contiene los principios articuladores del Estado y delimita las facultades de las autoridades, es imprescindible la existencia de herramientas mediante las cuales se vigilen los actos de los órganos que dicha norma suprema ha creado y se encaminen hacia ella. Éstas se denominan “medios de control constitucional”. Ahora bien, ¿a qué nos referimos cuando hablamos de control normativo?
Si el ordenamiento jurídico es concebido como un sistema escalonado en el cual la norma superior determina tanto los contenidos como los procedimientos de creación de las normas inferiores, entonces se reconoce que el control de las normas es necesario. Debido a que la Constitución es la norma suprema y establece, precisamente, los contenidos y los procedimientos de creación de las normas inferiores, constituye el parámetro de validez del ordenamiento jurídico.34
Entonces, el fin de los medios de control es preservar la coherencia del sistema jurídico y procurar su eficacia. Esto se logra mediante un sistema integrado por controles abstractos y concretos. Los primeros, al constatar un 31 Licenciado y Doctor en Ciencias Políticas y Sociales por la Universidad de Florencia. Doctor honoris causa por diversas instituciones alrededor del mundo. Actualmente, es profesor emérito de humanidades en la Universidad de Columbia, Nueva York. 32 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, trad. Roberto Reyes Mazzoni, México, Fondo de Cultura Económica, 1999, p. 217, apud Sánchez Gil, Rubén, “La disyuntiva en la defensa constitucional de las entidades públicas: ¿controversia constitucional o juicio de amparo?, en Revista de la Facultad de Derecho, tomo LVIII, México, UNAM, núm. 48, julio-diciembre de 2007, pp. 2 y 3. 33 Cfr. Sánchez Gil, Rubén, op. cit., p. 3. 34 Cfr. Huerta Ochoa, Carla, “La acción de inconstitucionalidad como control abstracto de conflictos normativos”, en Boletín mexicano de derecho comparado (nueva serie), México, año XXXVI, núm. 108, septiembre-diciembre de 2003, p. 931.
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enfrentamiento entre normas, evitan su aplicación simultánea. Los segundos, en cambio, sirven para superar conflictos que afectan situaciones jurídicas específicas.35
En este aparatado se abordan tres importantes mecanismos de control constitucional: la controversia constitucional, la acción de inconstitucionalidad y el juicio de amparo.36 Al desarrollar este estudio, se toma en cuenta que el ordenamiento jurídico mexicano está compuesto por elementos que se relacionan entre sí y tienen influencia recíproca. En este sentido, se considera que los medios de control constitucional están organizados de tal modo que favorecen la eficacia del sistema.
B. Mecanismos previstos en el artículo 105 constitucional.
a. Controversia constitucional.
i. Definición.
La controversia constitucional es un juicio de única instancia, seguido ante la Corte, en el cual se dirimen conflictos de constitucionalidad o de legalidad37 surgidos en relación con las distribuciones competenciales en los distintos órdenes jurídicos o derivados del principio de división de poderes.38 La disposición constitucional que la prevé es la que se transcribe a continuación:
35 Cfr. ibidem, p. 929. 36 Están previstos en los artículos 103, 105 y 107 de la carta magna y regulados, de manera más acabada, en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Supletoriamente, puede acudirse al Código Federal de Procedimientos Civiles. 37 En las controversias, pueden realizarse controles de regularidad constitucional o legal (también conocidos como controles de constitucionalidad y legalidad). El primero es el proceso mediante el cual un órgano está en aptitud de anular aquellas normas que, siendo diversas a la Constitución, desconocen lo que ella establece. El segundo se encamina a causar el mismo efecto, pero su objetivo es la salvaguarda de la ley frente a normas inferiores. (Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, La controversia constitucional, México, Porrúa, 2008, pp. 125, 127 y 128). 38 Cfr. Orozco y Villa, Luz Helena, “¿Qué es una controversia constitucional?”, en El juego de la Suprema Corte, blog de la revista Nexos en línea, 28 de mayo de 2010. Disponible en: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=303. Fecha de consulta: 15 de agosto de 2011.
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Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre: a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal; b) La Federación y un municipio; c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal; d) Un Estado y otro; e) Un Estado y el Distrito Federal; f) El Distrito Federal y un municipio; g) Dos municipios de diversos Estados; h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; j) Un Estado y un municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Al hablar de controversias constitucionales, en realidad nos referimos a
un género que agrupa varias especies de procesos jurisdiccionales. Cabe hablar de tres categorías generales de conflictos:39
Los que se presentan entre distintos órdenes jurídicos (federal, estatal, del Distrito Federal y municipal), con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales. Esta especie incluye las fracciones a), b), d), e), f) y g) del artículo 105 constitucional.
Los que se suscitan entre órganos de diferentes órdenes jurídicos, con motivo de la constitucionalidad o legalidad de normas generales o individuales. A este grupo pertenecen las fracciones c) y j) del precepto citado.
Los que surgen entre órganos del mismo orden jurídico con motivo de la constitucionalidad de normas generales o individuales. En esta
39 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 119.
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categoría encuadran las fracciones h), i) y k) de la disposición en comento.
Al respecto, el Pleno de la Corte ha reconocido que las características específicas de la controversia constitucional son las siguientes:40
a) Se ha instaurado para garantizar el principio de división de poderes. Por este motivo, mediante su promoción, se arguye una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución.
b) El actor plantea la existencia de un agravio en su perjuicio. c) Se realiza todo un proceso, que incluye demanda, contestación de
demanda o reconvención, pruebas, alegatos y sentencia. d) Puede alegarse la inconstitucionalidad tanto de normas generales
(excepto en materia electoral) como de actos concretos. e) Si una norma general es declarada inválida, los efectos de dicha
resolución se limitarán a las partes de la controversia; a no ser que esto se hubiere decidido por una mayoría de por lo menos ocho ministros y que se tratara de disposiciones de los estados o de los municipios impugnados por la Federación, de los municipios impugnados por los estados, o bien, de conflictos de órganos de atribución. Si se cumplen estas condiciones, la resolución tendrá efectos generales y, por ende, la norma se expulsará del ordenamiento.
ii. Propósito.
La controversia constitucional fue instaurada para preservar los límites competenciales que la Constitución establece. Sin lugar a dudas, esto constituye su objeto directo. Consecuentemente, son impugnables los actos concretos y normas generales41 que, de alguna manera, se traduzcan en una invasión a los mencionados límites.
Siempre que estudiamos un instrumento jurídico, es importante considerar tanto el propósito directo por el que fue diseñado, como los efectos indirectos que genera. En palabras del Ministro Cossío:
40 Cfr. tesis P./J. 71/2000, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, p. 965. 41 Puede tratarse de leyes ordinarias y reglamentos, ya sean federales, locales o municipales, e inclusive tratados internacionales. (Cfr. Tesis P.J. 40/2002, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVI, p. 997).
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El objeto directo de las controversias no puede ser otro que la asignación de un derecho, facultad, obligación, competencia o responsabilidad a un órgano u orden en relación con otros órganos u órdenes; indirectamente, sin embargo, su función puede consistir en la asignación de bienes o recursos, la validación de procesos, el reconocimiento de órganos, la determinación de responsabilidades y un largo etcétera, pues en relación con el conflicto normativo pueden subyacer una amplia gama de posibilidades políticas, económicas, sociales o de cualquier otro tipo […].42 Entonces, aunque el objeto inmediato de la controversia constitucional
es la asignación de las atribuciones en disputa, sus consecuencias abarcan aspectos más amplios; la resolución que la Corte emita puede traducirse en diversas modificaciones para el entramado estatal y su relación con el entorno.
Ahora bien, los conflictos que deben resolverse mediante este mecanismo son los que afectan el principio de división de poderes y los que transgreden el sistema federal.43 En los primeros, las competencias habrán de asignarse de manera horizontal, es decir, entre los órganos que conforman un mismo orden jurídico. En los segundos, las facultades habrán de atribuirse de manera vertical, es decir, entre los diversos órdenes jurídicos o entre órganos que pertenecen a distintos órdenes jurídicos.44
Si bien la controversia constitucional principalmente se encamina a fomentar el cumplimiento de la división de poderes y el federalismo, lo cierto es que su alcance va más allá. El alto tribunal ha determinado que también procura la solución de conflictos limítrofes45 y la observancia de cualquier disposición constitucional.46
Adicionalmente, vale la pena tomar en cuenta que: “si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera 42 Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 120. 43 Cfr. tesis P.J. 40/2002, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XVI, p. 997; y tesis P. LXXII/98, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VIII, p. 789. 44 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 1. 45 Cfr. tesis P./J. 130/99, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, p. 793. 46 Cfr. tesis P./J. 98/99, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, p. 703; y tesis P./J. 112/2001, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XIV, p. 881.
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relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos.”47 Consideramos que este criterio es trascendental, pues los intereses de las entidades públicas, en última instancia, deben ser los de la sociedad.
Como atinadamente precisa el Ministro Cossío, si bien el bienestar de la persona no es parte del objeto directo de la controversia constitucional, sí constituye su finalidad indirecta, ya que el ser humano es el centro del orden jurídico.48 Estamos enteramente de acuerdo con este punto de vista, pues de nada serviría una precisa y beneficiosa distribución competencial entre órganos estatales si ésta no se traduce en el bienestar de las personas.
iii. Legitimación.
En el artículo 10 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,49 ubicado en el capítulo de “disposiciones generales” aplicables tanto a la controversia constitucional como a la acción de inconstitucionalidad, se especifica cuáles son las partes procesales que intervienen en ambos mecanismos:
I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y III. El Procurador General de la República.
En relación con la controversia constitucional, se han suscitado diversos
problemas para identificar qué sujetos encuadran en las fracciones I y II, es
47 Tesis P./J. 101/99, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, Pleno, tomo X, p. 708. 48 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., pp. 123 y 124. 49 En adelante, “ley reglamentaria”.
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decir, las partes legitimadas activa y pasivamente.50 Esto se debe a que la fracción I del artículo 105 constitucional, en algunos de sus incisos, no establece una designación específica de órganos legitimados.
Enseguida se profundiza en este asunto, con la finalidad de determinar cuál es la participación que los órganos constitucionales autónomos pueden tener en este proceso jurisdiccional.
Legitimación activa: jurisprudencia y precedentes.
Existen varias etapas en la evolución de la controversia constitucional y la diferencia entre ellas es el número de entes legitimados activamente.51 Según el Pleno, de este proceso evolutivo se colige que lo que se pretende proteger son las atribuciones de los órganos originarios52 del Estado, es decir, los que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes y tienen demarcada su competencia en la norma fundamental.53
A mayor abundamiento, en la tesis P. LXXIII/98, de diciembre de 1998, el Pleno determinó que tienen legitimación activa los órganos u órdenes originarios mencionados en la fracción I del artículo 105. También estableció que, en ningún caso, los órganos derivados o legales (creados por leyes secundarias) tienen esa legitimación, debido a que no se ubican dentro de la tutela jurídica de la controversia constitucional.54
50 Es importante recordar que la legitimación activa es la potestad que el orden jurídico confiere al actor para acudir a un órgano jurisdiccional a solicitar -mediante el ejercicio de una acción- la tramitación de un proceso. En sentido contrario, la legitimación pasiva es la potestad otorgada al demandado para acudir al mencionado órgano a defender -mediante el ejercicio de sus excepciones- una posición jurídica contraria a las pretensiones que el actor hubiere planteado en la demanda. (Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 201). 51 En la primera etapa, solamente se contemplaban controversias entre una entidad federativa y otra. En la segunda, se agregaron las que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo estado, así como entre la federación y uno o más estados. En la tercera, se sumaron las que pudiesen surgir entre dos o más estados y el Distrito Federal, y entre órganos de gobierno del Distrito Federal. Actualmente, también se legitima a los municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión (cualquiera de sus cámaras) y, en su caso, a la Comisión Permanente. 52 En otras tesis, se les denomina “órganos primarios”. 53 Cfr. Tesis P. LXXII/98, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VIII, p. 789. 54 Cfr. tesis P. LXXIII/98, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VIII, p. 790.
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Vale la pena considerar que meses antes, en mayo del mismo año, la Segunda Sala emitió un criterio según el cual la multicitada fracción I “establece limitativamente los órganos, poderes o entidades legitimados para promover la acción de controversia constitucional”.55 En aquella ocasión, se partió de esta premisa para decidir que los órganos públicos descentralizados carecen de legitimación activa porque no están expresamente incluidos en la referida fracción.
Si sólo se hubiera emitido estos criterios, podríamos estar seguros de que todos los órganos que no se encuentran expresamente contemplados en el catálogo constitucional, carecen de la facultad para instar el juicio de controversia constitucional. Sin embargo, en la tesis P./J. 21/2007, de diciembre de 2007, el Pleno se pronunció en un sentido sorprendentemente distinto:
El citado precepto no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo ni que establezca un listado taxativo de los entes, poderes u órganos legitimados para promover controversias constitucionales, sino en armonía con las normas que disponen el sistema federal y el principio de división de poderes, con la finalidad de que no queden marginados otros supuestos; de ahí que la aplicación del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe favorecer hipótesis de procedencia que, aunque no estén previstas expresamente en su texto, sean acordes con la finalidad manifiesta de ese medio de control constitucional, que es precisamente salvaguardar las esferas de competencia de los órganos y poderes cuya existencia prevé la Constitución Federal.56 Esta tesis derivó de la controversia constitucional 31/2006, promovida
por el Tribunal Electoral del Distrito Federal contra varias dependencias de la misma entidad federativa. En este asunto se determinó que el actor es uno de los entes que, genéricamente, se contemplan en inciso k) de la multicitada fracción, según el cual los órganos de gobierno del Distrito Federal pueden promover controversias constitucionales. La conclusión a la que se arribó en aquella ocasión se basó en una resolución dictada anteriormente por el Pleno,
55 Tesis 2ª. LXXXVIII/98, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VII, p. 421. 56 Tesis P./J. 21/2007, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XXVI, p. 1101.
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mediante la cual se resolvió que las delegaciones del Distrito Federal también están incluidas en el inciso referido.
Como podrá observarse con mayor precisión en el capítulo V, este criterio ha resultado controversial. Por un lado, suele sostenerse que las afirmaciones que dieron lugar a su emisión fueron realizadas con el único fin de dilucidar si los actores eran o no órganos de gobierno del Distrito Federal, y no al analizar si cualquier entidad está legitimada activamente. Por esta razón, quienes afirman lo anterior niegan que la tesis referida pueda servir como parámetro general en este tema.
Por otro lado, suele aseverarse que la tesis no limita su aplicación a uno de los incisos de la fracción I del artículo 105 constitucional, a pesar de que deriva de casos relacionados con órganos del Distrito Federal.
Para efectos de la presente investigación, tomaremos en cuenta que a la fecha esta jurisprudencia es vigente,57 y que en ella se establece que el contenido de la fracción I del artículo 105 no debe entenderse como limitativo. Incluso admitiendo que esta tesis no refleja la verdadera intención que se tenía en la resolución de la cual derivó, la realidad es que existe y que su texto se refiere de manera genérica a la multicitada fracción I.
Una vez que hemos estudiado importantes criterios jurisprudenciales sobre la legitimación activa en materia de controversias constitucionales, enunciaremos -en orden cronológico y sin pretender exhaustividad- algunos precedentes útiles para comprender qué clases de órganos (además de los legitimados expresamente en la fracción I del 105 constitucional) han podido promover este instrumento:
Amparo en revisión 4521/90,58 promovido por el municipio de Mexicali, Baja California. En este asunto, se sostuvo que el municipio estaba legitimado activamente, no obstante que el texto constitucional vigente en aquel momento no lo contemplaba expresamente. Entonces, se efectuó una interpretación extensiva del catálogo de sujetos legitimados. Este criterio fue confirmado en las controversias constitucionales 1/9359 y 3/93,60 promovidas por el
57 Disponible en: http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=170808&cPalPrm=CONTROVERSIA,CONSTITUCIONAL,LIMITATIVA,&cFrPrm=. Fecha de consulta: 20 de septiembre de 2011. 58 Fallado el 7 de noviembre de 1991. 59 Resuelta el 30 de agosto de 1994. 60 Resuelta el 6 de noviembre de 1995.
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municipio de Delicias, Chihuahua, y por el ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León, respectivamente.
Controversias constitucionales 20/2002, 37/2000, 27/2001, 28/2002 y 29/2002,61 en las que se reconoció legitimación activa a las delegaciones del Distrito Federal. Como ya fue comentado, se concluyó que estos órganos político administrativos están incluidos en la expresión “órgano de gobierno del Distrito Federal” del inciso k) de la multicitada fracción I.
Controversia constitucional 31/2006,62 en la cual se determinó que el Tribunal Electoral del Distrito Federal cuenta con legitimación para entablar una controversia constitucional contra otras dependencias de tal entidad federativa. De manera similar a lo decidido en relación con las delegaciones, se resolvió que el referido tribunal es un “órgano de gobierno del Distrito Federal”.
Controversia constitucional 150/2006, entablada por la CNDH contra el Poder Ejecutivo federal, el cual interpuso un recurso de reclamación contra el auto que admitió la demanda. Al resolver dicho recurso, la Segunda Sala revocó el auto recurrido y desechó la demanda, determinando que los órganos constitucionales autónomos no están legitimados activamente.63 Este caso será tratado con mayor detenimiento en el siguiente capítulo.
Controversia constitucional 11/2007, iniciada por el IFE contra la Cámara de Diputados y el Presidente de la República. Al igual que en la controversia constitucional 150/2006, la parte demandada (específicamente, la Cámara de Diputados) interpuso un recurso de reclamación contra el auto admisorio y el Pleno decidió revocar el auto recurrido y desechar la demanda.64 Debido a que se trata de un asunto promovido por un órgano constitucional autónomo y resuelto por el Pleno, ha sido seleccionado como caso de estudio en la presente investigación y será analizado en el siguiente capítulo.
Controversia constitucional 119/2009, promovida por el Instituto Estatal Electoral de Aguascalientes contra los poderes Legislativo y
61 Las primeras dos fueron resueltas el 26 de agosto de 2002 y las segundas tres el 4 de noviembre de 2003. 62 Fallada el 7 de noviembre de 2006. 63 Decisión de 14 de febrero de 2007. 64 Decisión de 12 de junio de 2007.
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Ejecutivo de la misma entidad federativa. En esta ocasión, los ministros Olga María Sánchez Cordero de García Villegas y José de Jesús Gudiño Pelayo, integrantes de la Comisión de Receso de la SCJN (correspondiente al segundo periodo de 2009), desecharon la demanda por carencia de legitimación del actor. Contra esta decisión, el promovente interpuso un recurso de reclamación, el cual fue declarado infundado por la Segunda Sala.65
Controversia constitucional 76/2010, promovida por el IFAI contra la CNDH.66 La Segunda Sala desechó la demanda, arguyendo que en la Constitución no se estatuye que los órganos descentralizados, como el actor, están legitimados activamente en las controversias constitucionales. Contra esta decisión, el IFAI presentó un recurso de reclamación, que fue declarado -también por la Segunda Sala- infundado.67
En conclusión, si bien se ha reconocido legitimación activa a varias entidades públicas que no están expresamente contempladas en el catálogo constitucional, lo cierto es que -tanto en Sala como en Pleno- las demandas promovidas por órganos constitucionales autónomos han sido desechadas.
Legitimación pasiva: jurisprudencia y precedentes.
En diciembre de 1998, el Pleno aclaró que para que un órgano esté
legitimado pasivamente, no se requiere necesariamente que sea un órgano originario del Estado y que debe analizarse cada caso de manera particular.68 Esto significa que admitió la posibilidad de que los órganos derivados actúen como parte demandada en este juicio. 65 Decisión de 17 de marzo de 2010. 66 En la demanda, argumentaba que la CNDH había invadido sus atribuciones constitucionales, al proponer y adoptar -junto con el Servicio de Administración Tributaria- un procedimiento de conciliación, con la pretensión de impedir el cumplimiento de la resolución que ordenaba hacer pública la relación de personas físicas y morales beneficiadas con la cancelación de créditos fiscales de 2007. (Cfr. Promueve el IFAI controversia constitucional ante la Suprema Corte, por actos de la CNDH, comunicado IFAI/137/10 de 22 de octubre de 2010, disponible en: http://derechoasaber.org.mx/data/arch_bole/ComunicadoIFAI137.pdf, fecha de consulta: 8 de agosto de 2011). 67 Decisión de 30 de marzo de 2011. 68 Cfr. tesis P. LXXIII/98, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VIII, p. 790.
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Posteriormente, este criterio fue precisado por el Pleno, al determinar que un órgano derivado solamente está legitimado pasivamente si es autónomo de los sujetos que se enumeran en la fracción I del artículo 105 constitucional.69
Por lo tanto, si un órgano fuera derivado de uno de los mencionados en la disposición constitucional citada, pero careciera de autonomía respecto de él, entonces no estaría legitimado pasivamente. Esto es explicable, pues el resultado del juicio instaurado en contra del originario le afectaría y no habría razón alguna para tenerlo como parte en el proceso.70
Tiempo después, en enero de 2004, se admitió que la Comisión Federal de Competencia Económica tiene legitimación pasiva. Esta decisión fue muy significativa, pues se trata de un órgano derivado que, además de ejercer sus atribuciones y ejecutar sus determinaciones con autonomía, no depende de algún órgano originario.
Una vez que hemos estudiado criterios jurisprudenciales relevantes en cuanto a la legitimación pasiva en materia de controversias constitucionales, mencionaremos -en orden cronológico y sin pretender exhaustividad- algunos precedentes significativos acerca de las entidades que han participado como parte demandada en este procedimiento constitucional:
Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96.71 En este asunto se reconoció legitimación pasiva a los organismos descentralizados. Este criterio fue reiterado en la solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 14/97.72
Controversia constitucional 26/99,73 promovida por la Cámara de Diputados contra el titular del Poder Ejecutivo federal, el Secretario de Gobernación, el Secretario de Hacienda y Crédito Público, y el Presidente de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. En este asunto se determinó que los órganos subordinados carecen de legitimación pasiva.
69 Cfr. tesis P./J. 84/2000, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, p.967. 70 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 202. 71 Resuelta el 16 de junio de 1998. 72 Resuelta el 19 de enero de 1999. 73 Resuelta el 24 de agosto de 2000.
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Controversia constitucional 5/2001,74 interpuesta por el Distrito Federal (por conducto de su Jefe de Gobierno) contra la Federación y el Poder Ejecutivo federal (representados por el Presidente de la República, el Secretario de Gobernación y el Secretario de Energía). En este caso se decidió que, cuando los secretarios de Estado hayan intervenido en el refrendo del decreto impugnado, tienen legitimación pasiva.
Controversia constitucional 1/2001,75 entablada por el Gobernador del estado de Durango contra la Comisión Federal de Competencia. Como ya se adelantó, en este caso se resolvió que dicha entidad cuenta con legitimación pasiva, debido a que emite resoluciones de manera autónoma.
Controversia constitucional 41/2011, admitida en abril de 2011 y de pendiente resolución, iniciada por el gobierno del municipio de Tultepec, Estado de México, contra el INEGI, al que reclamó haber excluido 11 comunidades de la localidad en los resultados del censo 2010, ocasionando una reducción mayor de 30 millones de pesos en las participaciones que recibe el ayuntamiento.
El precedente referido en último lugar es de suma importancia para nuestra investigación, pues revela que mientras que los órganos constitucionales autónomos sí pueden actuar como parte demandada en una controversia constitucional, no están autorizados para promoverla cuando perciban una invasión en su esfera competencial.
Consideramos que esta situación refleja un problema de congruencia en el sistema constitucional, pues las referidas entidades no pueden reaccionar ante posibles transgresiones a su garantía institucional pero, a su vez, sí pueden ser demandadas por afectar ámbitos competenciales que corresponden a otros órganos.
iv. Interés.
Elisur Arteaga Nava76 identifica tres elementos necesarios para que la acción de la controversia constitucional proceda. El primero es la existencia 74 Resuelta el 4 de septiembre de 2001. 75 Resuelta el 6 de enero de 2004. 76 Licenciado en Derecho por la Escuela Libre de Derecho y en Historia por la UNAM. Doctor en Historia por la Universidad Iberoamericana. Es especialista en derecho constitucional.
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de una posible violación constitucional. El segundo es que esta infracción sea atribuible a un sujeto legitimado pasivamente y en perjuicio de uno legitimado activamente. El tercero es que el acto lesione el ámbito competencial de quien demanda.77 Este último elemento suele identificarse como “interés”.
Es importante comprender la distinción entre la legitimación y el interés. Mientras que el primer concepto se refiere a la posición procesal que corresponde a determinado órgano u orden, el segundo identifica el criterio que debe satisfacerse a efecto de que dicho órgano u orden se encuentre en posibilidad de participar.78
Una vez aclarado lo anterior, es importante recordar la diferenciación entre el interés jurídico, el legítimo y el simple:79
El primero requiere que el sujeto encuentre un respaldo expreso en el orden jurídico y que se satisfagan varias condiciones, como la determinación de un derecho de acción en una norma jurídica y la identificación de su titular.
El segundo está más enfocado en la afectación que el sujeto experimenta y en la posición que tiene dentro del orden jurídico.
El tercero consagra la posibilidad de participar en un proceso sin que exista una acción (derecho subjetivo) expresamente conferida a un sujeto.
Ahora bien, ni en la Constitución, ni en la ley reglamentaria, se define qué clase de interés debe satisfacerse para que un sujeto, que está legitimado en abstracto, pueda participar en una controversia constitucional. Al respecto, la Corte ha emitido criterios jurisprudenciales, los cuales pueden agruparse en dos etapas.80
Inicialmente, se consideró que necesariamente debía satisfacerse un interés jurídico. Sin embargo, en una segunda etapa, se ha considerado la posibilidad de que para acudir a esta vía basta un interés legítimo, que se traduce en una afectación que los sujetos legitimados resienten en su esfera competencial.81 Este interés “se actualiza cuando la conducta de la autoridad
77 Cfr. Arteaga Nava, Elisur, La controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad, México, Grupo Editorial Monte Alto, 1996, pp. 13 y 14. 78 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 203. 79 Cfr. ibidem, pp. 203 y 204. 80 Cfr. ibidem, pp. 204-206. 81 Cfr. idem.
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demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve.”82
Según el Ministro Cossío, el cambio entre una etapa y otra resulta poco relevante, pues no introduce elementos adicionales. Lo que la Corte exige, al final de cuentas, “es la postulación en juicio de una afectación competencial.”83
Lo anterior permite observar que no cualquier agravio causado a las entidades legitimadas activamente genera la procedencia de la acción, sino sólo aquel que verse sobre sus atributos constitucionales. Esto pone de manifiesto, a su vez, que la controversia únicamente procede cuando la afectación reclamada deriva de una situación que no podría tener un particular, a contrario sensu de lo que ocurre -como veremos más adelante- en el juicio de amparo.84
En suma, para que una controversia constitucional resulte procedente es necesario que el órgano u orden legitimado activamente esté, a su vez, posibilitado para participar en el proceso, es decir, que plantee un agravio que lo afecte en su interés legítimo.
v. Participación de los órganos constitucionales autónomos y defensa de su garantía institucional.
Como se ha observado, la controversia constitucional es un instrumento mediante el cual diversas entidades públicas pueden defender su ámbito competencial frente a otras. Precisamente por esta razón, es el procedimiento idóneo para controlar que se respeten las garantías institucionales que el sistema constitucional mexicano ha establecido en favor de los órganos constitucionales autónomos.
Si dichas garantías institucionales fueran efectivamente defendibles, cuando un órgano que goza de autonomía constitucional plena considerara que algún otro ha trasgredido su ámbito de actuación, podría instar este procedimiento. Sin embargo, como ya lo hemos observado, estos órganos no se encuentran expresamente contemplados en la multicitada fracción I del
82 Tesis P./J. 83/2001, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XIV, p. 875. 83 Cossío Díaz, José Ramón, op. cit., p. 208. (Fueron eliminadas comillas para el término “afectación competencial”). 84 Cfr. Sánchez Gil, Rubén, op. cit., p. 15.
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artículo 105 constitucional y tampoco se les ha legitimado mediante una interpretación extensiva.
Efectivamente, el inciso c) de este catálogo alude exclusivamente a los conflictos que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, ya sea una de las cámaras o la Comisión Permanente; y ninguna otra autoridad federal tiene cabida. Entonces, desde una perspectiva estrictamente gramatical, es claro que no está contemplada la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos promuevan controversias constitucionales contra actos de los poderes Ejecutivo y Legislativo federales.
Esto constituye una alarmante situación para la protección de su garantía institucional, pues si dichos órganos consideran que los poderes que se encuentran en su mismo nivel institucional han cometido transgresiones a su ámbito autónomo de actuación, no cuentan con la posibilidad de acudir al mecanismo constitucional que es idóneo para defenderse.
Por otra parte, se ha planteado que una demanda entablada por un órgano constitucional autónomo contra un acto emitido por una entidad pública de un estado o un municipio podría llegar a admitirse, bajo el argumento de que se actualiza lo dispuesto en los incisos a) o b). Es decir, se podría considerar que dicho órgano está incluido en la “Federación”, la cual puede demandar actos provenientes de un estado o un municipio.85
Esta posibilidad ha sido considerada porque, a diferencia del inciso c), los referidos en el párrafo inmediato anterior utilizan genéricamente los términos “Federación”, “estado” y “municipio”, que pueden dotarse de contenido mediante un ejercicio de interpretación.
Para efectos de la presente investigación, esta posibilidad de interpretación no es suficiente. Para lograr que las garantías institucionales que tutelan a los órganos en estudio sean efectivamente protegidas, lo más importante es que éstos puedan defenderse de actos provenientes de los poderes que se ubican en su mismo orden jurídico, es decir, los poderes federales. De manera secundaria, sería beneficioso que también pudieran reaccionar antes trasgresiones cometidas por entidades pertenecientes a otros órdenes.
Aunado a lo anterior, vale la pena hacer notar que mediante la controversia constitucional se busca dirimir conflictos que provienen del
85 Cfr. Andrade Sánchez, Eduardo, “Despropósito Jurídico”, en Voz y Voto: Revista mensual, México, núm. 169, marzo de 2007, pp. 32-35.
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principio de división de poderes, cuya solución consiste en una asignación competencial entre órganos que conforman un mismo orden jurídico.
En los capítulos I y III, comentamos que el esquema tradicional de la división de poderes ya no es suficiente para abarcar todas las funciones estatales y que, por este motivo, es necesario reinterpretarlo. Siguiendo la misma lógica, la versión clásica del mecanismo de control que vela por la efectividad de ese principio tampoco basta y también debe adecuarse a las exigencias de la actualidad.
En el debate que se llevó a cabo en torno a la ya mencionada controversia constitucional 31/2006, el Ministro Cossío aseveró que es necesario entender la división de poderes como una separación de carácter funcional y advirtió que, en caso de no hacerlo, se dejaría sin protección un conjunto de importantes garantías institucionales, como las de los órganos constitucionales autónomos.86 “¿Qué por el hecho de que estos órganos no tengan cabida específica en la división de poderes, no tienen autonomía?”87
Efectivamente, el mecanismo constitucional de defensa previsto para los poderes tradicionales debe también contemplar a los órganos que se sitúan en una posición de paridad con ellos y que, además, se encargan de funciones indispensables para la sociedad actual. En caso de no incluirse, advirtió el Ministro, se estaría ocasionando “una debilidad institucional grandísima.”88
Estamos convencidos de que, dada la especial naturaleza de las tareas que se han encomendado a los órganos constitucionales autónomos, es preciso conferirles la facultad para promover controversias constitucionales y, con ello, la posibilidad de obtener una respuesta ante una posible transgresión a sus atribuciones.
86 Cfr. “Contenido de la versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, celebrada el martes 31 de octubre de 2006”, pp. 32-40. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/ActividadJur/Pleno/VerEstenograficas/2006/Octubre/PL061031.pdf. Fecha de consulta: 8 de agosto de 2011. 87 Ibidem, p. 33. 88 Ibidem, p. 40.
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b. Acción de inconstitucionalidad.
i. Definición.
La acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de control que inicia cuando un actor legitimado plantea, ante la Corte, la posible inconstitucionalidad de una norma general. Su resolución podría generar la anulación -o declaración general de invalidez- de la norma impugnada.89
Es un procedimiento que permite analizar, en abstracto, una norma general y determinar si contraviene o no lo estatuido en la Constitución. Realizar un estudio en abstracto implica indagar si una norma está viciada de inconstitucionalidad, sin que previamente se haya causado un agravio concreto.90 Entonces, sin que exista contención, la mencionada acción permite el ejercicio de un control de regularidad constitucional.
Según el Pleno de nuestro máximo tribunal, las características específicas de la acción de inconstitucionalidad son las siguientes:91
a) Al entablarla, se alega una contradicción entre la norma impugnada y una constitucional.
b) El actor presenta una solicitud para que la Corte realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma.
c) A diferencia del proceso completo que caracteriza a la controversia constitucional, en la acción de inconstitucionalidad solamente se ventila un procedimiento que atiende a la solicitud presentada.
d) Es procedente impugnar la inconstitucionalidad de cualquier tipo de normas generales.
e) La sentencia tendrá efectos generales, siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho ministros.92
89 Cfr. Cossío Díaz, José Ramón, “Comentario al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, t. IV, 17ª. ed., México, UNAM-Porrúa, 2003, pp. 139-140, apud ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, segunda edición, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2007, pp. 11 y 12. 90 Cfr. ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, op. cit., pp. 10 y 11. 91 Cfr. tesis P./J. 71/2000, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, p. 965. 92 Si no se alcanza dicha votación, se desestima la acción y se ordena el archivo del asunto. Si bien no se producen efectos jurídicos respecto a la norma impugnada, tampoco se afirma su constitucionalidad.
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ii. Propósito.
La acción de inconstitucionalidad fue diseñada con el propósito esencial de poder combatir leyes nuevas, sin la necesidad de que se susciten controversias concretas. Especialmente en ciertos países europeos,93 su instauración obedeció a la necesidad de que las minorías parlamentarias pudieran impugnar las disposiciones aprobadas por la mayoría.94
Un fenómeno similar ocurrió en nuestro país, pues mediante la reforma constitucional de 1994, se abrió la posibilidad de que cierto porcentaje de los integrantes de las cámaras del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales o de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (entre otros sujetos) pudieran plantear la posible inconstitucionalidad de normas aprobadas por la mayoría.
Al igual que otros mecanismos de control constitucional, la acción de inconstitucionalidad propende a reforzar el respeto que el legislador debe rendirle a la Constitución. Mediante una sentencia estimatoria, se recuerda al órgano legislativo que, al expedir cualquier norma general, está obligado a observar el principio de supremacía constitucional.95
Finalmente, vale la pena señalar que el alcance protector de la acción de inconstitucionalidad es trascendental, pues abarca tanto la parte dogmática de la Constitución como la orgánica.96 Esto quiere decir que se puede alegar la contradicción entre la norma combatida y cualquier disposición constitucional.97
iii. Legitimación.
De la fracción II del artículo 105 constitucional, se colige cuáles son los titulares del ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad y respecto qué normas pueden promoverlas:
93 Como Austria, Alemania, España, Francia y Portugal. 94 Cfr. ¿Qué son las acciones de inconstitucionalidad?, op. cit., pp. 16 y 17. 95 Cfr. Brage Camazano, Joaquín, La acción de inconstitucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 57-58. 96 El juicio de garantías protege, esencialmente, el aspecto dogmático de la Constitución. Por otra parte, la controversia constitucional tutela su parte orgánica y, excepcionalmente, su parte dogmática. 97 Cfr. tesis P./J. 73/2000, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo XII, p. 484.
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Sujeto legitimado Norma impugnable
El equivalente al 33% de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión.
El equivalente al 33% de los integrantes del Senado.
Leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión, así como tratados internacionales celebrados por México.
El Procurador General de la República. Leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como tratados internacionales celebrados por México.
El equivalente al 33% de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales.
Leyes expedidas por el propio órgano.
El equivalente al 33% de los integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal*.
Leyes expedidas por la propia Asamblea.
Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales.
Leyes electorales federales o locales.
Los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias.
Leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del estado que les otorgó el registro.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
Leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo federal y aprobados por el Senado, que vulneren los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.
Los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en los estados de la República.
Leyes expedidas por las legislaturas locales.
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Sujeto legitimado Norma impugnable
La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Leyes emitidas por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
* El precepto constitucional la llama “Asamblea de Representantes del Distrito Federal”.
Cuando los sujetos incluidos en este catálogo consideren que las normas
generales indicadas para cada uno de ellos son contrarias a la Constitución, entonces pueden promover una acción de inconstitucionalidad para que dichas normas sean, en su caso, invalidadas por el alto tribunal.
iv. Interés.
Para que una acción de inconstitucionalidad sea iniciada, no es necesario que exista un agravio. Esto significa que los titulares de su ejercicio no la ejercen “para deducir un derecho propio o para defenderse de los agravios que eventualmente les pudiera causar una norma general”.98 Entonces, se trata de un medio abstracto de control constitucional que se inicia por una mera solicitud presentada por un sujeto legitimado.
Lo anterior constituye una importante particularidad en cuanto a la naturaleza jurídica de la acción de inconstitucionalidad y una diferencia significativa frente a otros medios de control constitucional, pues “[m]ientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional.”99
98 Tesis P./J. 129/99, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo X, p. 791. 99 “Iniciativa de reformas a diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos propuesta por el Ejecutivo federal, Ernesto Zedillo Ponce de León, el 5 de diciembre de 1994 al Congreso de la Unión por medio del Senado de la República”. Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 22 de agosto de 2011.
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v. Participación de los órganos constitucionales autónomos y defensa de su garantía institucional.
Ha quedado claro que la acción de inconstitucionalidad es un instrumento de control abstracto a través del cual se denuncia que, posiblemente, cierta norma general es contraria a la carta magna. Esto permite inferir que, potencialmente, mediante esta vía se puede controlar que el emisor de la norma general haya respetado la garantía institucional que protege los atributos esenciales de cierta entidad pública.
Sin embargo, debido a que el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad no implica la existencia de un agravio ni de una contienda, no se trata de un medio de defensa al cual puedan acudir los órganos constitucionales autónomos cuando perciban que su garantía institucional ha sido vulnerada.
Actualmente, el único órgano constitucional autónomo legitimado para promover esta acción es la CNDH. Mediante una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 14 de septiembre de 2006, esta facultad se otorgó a dicha Comisión, a los organismos equivalentes en las entidades federativas y a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Se trató de una decisión dirigida a fortalecer la delicada e indispensable labor que ejerce el ombudsman en materia de derechos humanos.
Lo anterior se evidencia si acudimos a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma presentada en la Cámara de Diputados el 11 de noviembre de 2003, en la que se señala que la enorme función de la CNDH “rebasa las capacidades políticas y las facultades legales que le han sido otorgadas, por lo que es necesario fortalecer su actuación en la defensa de los derechos humanos y dotarla de la facultad para promover la acción de inconstitucionalidad […].”100
100 “Iniciativa que adiciona un inciso g) a la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Diputado Francisco Javier Valdez de Anda, del Grupo Parlamentario del PAN, el 11 de noviembre de 2003”. Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 19 de septiembre de 2011.
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C. Juicio de amparo como medio de defensa para entidades públicas.
El juicio de amparo es un proceso instituido en la Constitución con el carácter de controversia, que tiene por objeto evitar que se violen los derechos humanos de los gobernados.101 Siempre se seguirá a instancia de parte agraviada, es decir, de quien aduce ser titular de un derecho -o de un interés legítimo individual o colectivo- y alega que el acto, la omisión o la norma general que reclama es violatorio de éste.102 Es necesario, entonces, que quien promueva el amparo sea la persona física o moral que resiente el daño jurídico.
La única posibilidad que tienen las entidades públicas para defenderse mediante el también llamado juicio de garantías está prevista en el artículo 9 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,103 según el cual “[l]as personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo, por conducto de los funcionarios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o la ley que se reclame afecte los intereses patrimoniales de aquéllas.”
Si bien este precepto reconoce a las entidades públicas el derecho de acción de amparo, lo cierto es que limita su poder de instar este juicio a aquellos casos en que reclamen una afectación a sus intereses patrimoniales. Como es posible imaginar, han surgido diversas dudas sobre el significado y los alcances del concepto “intereses patrimoniales”. Rubén Sánchez Gil104 anota que esta cuestión ha sido resuelta con base en la teoría de la doble personalidad del Estado.105
Al respecto, Ignacio Burgoa106 realiza una acertada interpretación. Según el autor, los intereses patrimoniales de las entidades públicas que pueden protegerse mediante el juicio de amparo son aquellos que tiene el
101 Definición expresada por el profesor Fabián Aguinaco Bravo, en la clase de “Procedimientos constitucionales” de 24 de agosto de 2010. 102 Vid. artículos 107 de la Constitución y 4 de la ley de amparo. 103 En adelante, “ley de amparo”. 104 Doctorando de la Facultad de Derecho de la UNAM y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Yucatán. 105 Cfr. Sánchez Gil, Rubén, op.cit., p. 10. 106 Licenciado y Doctor en Derecho por la UNAM. Se desempeñó como Juez Segundo de Distrito del Distrito Federal en Materia Administrativa.
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Estado en la misma situación jurídica que un particular, por ejemplo, los bienes de dominio privado.107
Por el contrario, explica Burgoa, el juicio de garantías no procede si se trata de una situación en la cual los particulares no podrían encontrarse, es decir, que es privativa del Estado. Éste es el caso de los bienes de dominio público, es decir, aquéllos que las entidades poseen en su calidad de integrantes del Estado.108
Lo anterior permite inferir que el juicio de amparo solamente procede si el acto de autoridad que reclama la entidad pública pudiera afectar también, y del mismo modo, a una persona privada. La tesis jurisprudencial que enseguida se transcribe es muy clara al respecto:
Es de explorado derecho que el juicio constitucional tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite por leyes o actos de la autoridad pública que violen las garantías individuales; y que éstas, como derechos subjetivos públicos, sólo se otorgan a las personas físicas o morales y no a las autoridades; y aun cuando el artículo 9o. de la Ley de Amparo establece que las personas morales oficiales pueden ocurrir en demanda de amparo, es claro que se refiere a los intereses jurídicos del Estado cuando actúa como persona de derecho privado, pero se excluye el acceso al juicio constitucional a éste cuando pretende defender sus actos que emitió en su carácter de persona moral de derecho público, porque entonces ese es acto de autoridad, en tanto que se produce de manera unilateral e imperativa.109 El juicio de amparo tiene, indubitablemente, el propósito esencial de
evitar violaciones a los derechos humanos. Por otra parte, es claro que las autoridades -en su carácter de órganos públicos- están obligadas a respetarlos y promoverlos. Consecuentemente, resulta lógico que si la ley prevé una excepción para que las entidades públicas puedan instar este juicio, se trate exclusivamente de circunstancias en las que éstas se equiparan a los particulares.
Definitivamente, este proceso no es idóneo para dirimir conflictos competenciales entre las entidades públicas, cuando éstas actúan como
107 Cfr. Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, 33ª edición, México, Porrúa, 1997, pp. 333-338. 108 Cfr. idem. 109 Tesis XX.1o. J/57, localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo IX, p. 729.
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integrantes del Estado y detentadoras del poder. El juicio de garantías “es mal escenario para ventilar estas cuestiones”,110 porque su origen, desarrollo y teleología atienden a cuestiones completamente diferentes.
Lo anterior permite inferir que el juicio de garantías es un instrumento que potencialmente, y en casos muy acotados, podría servir para que un órgano constitucional autónomo se defendiera. Sin embargo, no podría promover amparo ante una posible transgresión a su garantía institucional, debido a que ésta protege su ámbito competencial, que es una cuestión privativa del Estado y, por ende, no equiparable a situaciones que experimentan los particulares.
D. Consideraciones finales.
Como hemos observado, el control constitucional puede provenir tanto de una contienda entre partes, como de una solicitud mediante la que se demanda la invalidez de una norma que no ha causado un agravio concreto. En este sentido, mientras que el juicio de amparo y la controversia constitucional son procedimientos de defensa, la acción de inconstitucionalidad es una forma de control abstracto.
Ahora bien, ¿mediante qué mecanismo pueden los órganos constitucionales autónomos reaccionar cuando perciban que su garantía institucional ha sido afectada? Para comenzar, puede descartarse la acción de inconstitucionalidad, ya que ésta no es un medio de defensa. Sin embargo, no pasa desapercibida la posibilidad de que la declaración general de invalidez de una norma abarque, en ciertas circunstancias, el control del respeto de alguna garantía institucional.
Por su parte, el juicio de amparo tampoco es la vía idónea para tutelar la garantía institucional de los órganos en comento. Su objeto es reparar las violaciones de los derechos de los particulares o de las entidades públicas, cuando éstas se encuentran en situaciones análogas a aquéllos. El núcleo esencial tutelado por la garantía institucional está compuesto por cuestiones privativas de las entidades públicas, en nada similares a las de los particulares.
110 González Avelar, Miguel, La Suprema Corte y la política, segunda edición, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, nota 6, p. 60, apud Sánchez Gil, Rubén, op. cit., p. 11.
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La controversia constitucional, innegablemente, debe ser la vía mediante la cual los órganos constitucionales autónomos puedan solicitar el control del respeto de su garantía institucional. Desafortunadamente, en la actualidad éstos no están expresamente autorizados a iniciar dicho procedimiento, ni tampoco se les ha legitimado mediante una interpretación extensiva del listado constitucional.
A nuestro parecer, esta situación ocasiona efectos negativos, toda vez que pueden quedarse sin resolver asuntos relevantes sobre el funcionamiento eficaz del sistema constitucional y de la administración pública. En el siguiente capítulo, se estudia un caso para ejemplificar este problema y se propone una solución al respecto.
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CAPÍTULO V. ESTUDIO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 11/2007 Y PROPUESTA
El objetivo de este capítulo es estudiar un caso que ejemplifica el problema tratado en la presente investigación y, posteriormente, formular una propuesta de solución.
El asunto que se analiza se considera de gran utilidad para comprender cómo se aterriza en la práctica lo que hemos estudiado. En pocas palabras, se trata de un caso en el que el órgano máximo de dirección de un órgano constitucional autónomo consideró que su garantía institucional había sido afectada por un acto proveniente de un poder federal y, por este motivo, decidió promover una controversia constitucional. El Pleno de la SCJN -al resolver un recurso de reclamación interpuesto por la parte demandada- determinó que el promovente no estaba legitimado activamente y, por ende, desechó su demanda.
En vista de ello, no se supo si había existido una transgresión a la garantía institucional que protege la autonomía constitucional plena del órgano demandante. Esta situación refleja que, si bien nuestro alto tribunal ha reconocido la existencia de dicha garantía, lo cierto es que esta clase de entidades públicas realmente no cuentan con la posibilidad de defenderse cuando consideran que aquélla ha sido menoscabada.
Para iniciar un estudio ordenado, se narra sucintamente lo que ocurrió y se plantea cuál era la cuestión de fondo. Asimismo, se hace mención de un caso similar previo, en el que otro órgano constitucional autónomo entabló una controversia constitucional y ésta fue desechada por la Segunda Sala de la SCJN.
Una vez señalado lo anterior, se sintetizan y analizan las argumentaciones formuladas por el actor, el Ministro instructor y la parte demandada. Acto seguido, se comenta la decisión tomada por el máximo tribunal.
Finalmente, se sugiere una solución al problema de estructura institucional que se ha venido tratando a lo largo del trabajo. En este último apartado, además de explicar en qué consiste la propuesta, se exponen las iniciativas que en ese sentido ya se han presentado.
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1. Controversia constitucional 11/2007.
A. Cronología de hechos.
Cuando la Cámara de Diputados aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2007, redujo en más de 720 millones de pesos el monto solicitado por el IFE y, además, estableció que tal recorte debía aplicarse exclusivamente al gasto operativo del Instituto, prohibiéndole afectar la cantidad destinada al financiamiento público para las agrupaciones y los partidos políticos (esto es, la determinación de sus prerrogativas).
El Consejo General del IFE consideró que esta determinación constituía una invasión a las competencias constitucionales del Instituto y, el 31 de enero de 2007, mediante el acuerdo CG02/2007, se mandató al Consejero Presidente Luis Carlos Ugalde Ramírez y al Secretario Ejecutivo Manuel López Bernal para promover una controversia constitucional. A esta decisión se llegó con una mayoría de cinco votos contra cuatro.1
En la demanda, se alegó la invalidez del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2007, específicamente del cuarto párrafo de su artículo 15.2 Los poderes demandados fueron la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, por aprobar el mencionado decreto, y el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, por publicarlo en el Diario Oficial de la Federación de fecha 28 de diciembre de 2006.
La demanda fue presentada el 12 de febrero de 2007 y admitida, mediante auto de 13 de febrero del mismo año, por el Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo. En contra de este auto, el 21 de febrero siguiente, Jorge Zermeño Infante -en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados- interpuso un recurso de reclamación.
Al día siguiente, dicho recurso se tuvo por interpuesto y se identificó con la clave 58/2007-PL. Asimismo, se ordenó correr traslado al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera y, por razón de turno, el expediente fue remitido al Ministro
1 Para mayor información, vid. la versión estenográfica de la sesión extraordinaria del Consejo General del IFE, llevada a cabo el 31 de enero de 2007. Disponible en: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Sesiones_del_CG/#2007. Fecha de consulta: 6 de julio de 2011. 2 En adelante, esta disposición será referida como “acto impugnado”.
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Genaro David Góngora Pimentel para que formulara el proyecto de resolución correspondiente.
Debido a la trascendencia del caso, el Ministro Gudiño solicitó que el proyecto fuera remitido al Pleno, lo cual estimamos fue conveniente, dado que la resolución del recurso de reclamación implicaba determinar si los órganos constitucionales autónomos están legitimados para promover controversias constitucionales.
En virtud de lo anterior, el Pleno fue el encargado de tratar el asunto, en las sesiones públicas de 11 y 12 de junio de 2007. Después de un amplio debate, se resolvió que el recurso de reclamación era procedente y fundado y, por ende, se revocó el auto recurrido y se acordó el desechamiento de la controversia constitucional promovida por el IFE.
A esta decisión, se llegó con una mayoría de seis votos, provenientes de los ministros Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Margarita Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, Sergio Armando Valls Hernández y Guillermo Ortiz Mayagoitia (Ministro Presidente en aquel momento). Además, el Ministro mencionado en primer lugar emitió un voto concurrente.
Por su parte, el Ministro José Ramón Cossío Díaz formuló un voto particular, mediante el que expuso los motivos por los que no compartió la sentencia de la mayoría. A su posición se adhirieron los ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Olga María Sánchez Cordero y Juan Silva Meza.
Antes de profundizar en el estudio del caso, es pertinente hacer mención de un asunto similar previo, en el cual la CNDH entabló una controversia constitucional que fue desechada por la Segunda Sala de la SCJN.
B. Precedente inmediato anterior.
Poco tiempo antes de que el IFE presentara su demanda, había llegado a la Corte un asunto semejante. Se trataba de una controversia constitucional que la CNDH entabló contra el Poder Ejecutivo federal y que fue desechada por la Segunda Sala, bajo el argumento de que los órganos constitucionales autónomos no están facultados para promover ese instrumento.
Al igual que la controversia constitucional presentada por el IFE, la demanda de la CNDH fue inicialmente admitida, pero posteriormente desechada, al resolverse el recurso de reclamación promovido por la parte
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demandada. Veamos qué hechos dieron lugar a que el órgano federal de protección de los derechos humanos se intentara defender.
El 1 de septiembre de 2006, el Oficial Mayor de la CNDH solicitó al Instituto de Administración de Avalúos de Bienes Nacionales de la Dirección General de Patrimonio Inmobiliario Federal (dependiente de la Secretaría de la Función Pública) que se tramitara un acuerdo administrativo para que tres inmuebles, mediante una donación, pasaran a formar parte de su patrimonio.
El 12 de octubre del mismo año, el titular de la mencionada Dirección General respondió que la petición no procedía en relación con dos inmuebles, debido a que no existía alguna previsión legal en el sentido de favorecer a los órganos autónomos mediante donación. Respecto al tercer inmueble, indicó que ya era propiedad de la Comisión.
En consecuencia, el 7 de diciembre siguiente, la CNDH entabló una controversia constitucional ante la Corte, la cual fue admitida el 4 de enero de 2007 e identificada con la clave 150/2006. Inconforme con el auto que admitió la demanda, el consejero jurídico de la Presidencia -en representación del titular del Poder Ejecutivo federal- interpuso un recurso de reclamación, el cual fue identificado con la clave 20/2007-PL. Una vez integrado el expediente, éste fue remitido a la Segunda Sala.
En sesión de 14 de febrero de 2007, por tres votos (de los ministros Aguirre, Franco y Azuela) contra dos (de los ministros Góngora y Luna), se revocó el auto recurrido y se desechó la demanda entablada por la CNDH, determinándose lo siguiente:
[…] la legitimación activa en la causa, entendida como la capacidad para promover la controversia constitucional, debe desprenderse directamente de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos […]. Ahora bien, el hecho de que la propia Constitución Federal otorgue al citado organismo el carácter de autónomo, no le confiere por ese solo motivo, la facultad para defender esas atribuciones, en relación a actos o normas generales que pudiesen disminuirlas o alterarlas, ya que su defensa por la vía de la controversia constitucional se encuentra exclusivamente constreñida a los entes, poderes u órganos que expresamente prevé la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dentro de los cuales […] no se ubica la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.3
3 Resolución al recurso de reclamación 20/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 150/2006, pp. 21, 30 y 31. Énfasis añadido. Disponible en:
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Al respecto, en el periódico El Universal, Miguel Carbonell señaló que este caso, debido a su trascendencia, debió haber sido discutido por el Pleno de la SCJN y no por su Segunda Sala. Agregó que estaba cerca la oportunidad de que el criterio emitido en esa ocasión fuera corregido por el Pleno, dado que la controversia constitucional iniciada por el IFE ya estaba “en su cancha”.4
Coincidimos con esta opinión, hubiera sido positivo que el Pleno conociera de la controversia constitucional 150/2006, pues era un caso clave para determinar si los órganos constitucionales autónomos pueden defenderse ante posibles afectaciones a su garantía institucional.
Efectivamente, se avecinaba una nueva oportunidad, pues el día en que el asunto de la CNDH fue resuelto, la controversia constitucional promovida por el IFE ya había sido admitida. ¿Cuál era la litis en este caso? ¿Qué facultades constitucionales estaban en juego? Resulta interesante indagar las respuestas a estas cuestiones.
C. Fondo del asunto.
Como se adelantó en el capítulo III, si bien el IFE nació con la finalidad primordial de organizar elecciones, el legislador constitucional asignó más funciones directamente a su cargo, cuya naturaleza incorpora elementos distintos a los estrictamente electorales.
Prueba de lo anterior es que, en 1996, se le otorgó la facultad de calcular el monto del financiamiento, tanto el propio como el destinado a las agrupaciones y los partidos políticos. Al respecto, el artículo 41 constitucional (vigente en 2007) determinaba lo siguiente:
Artículo 41: […] El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las
http://www.scjn.gob.mx/2010/transparencia/Documents/Transparencia/Segunda%20sala/NOVENA/291.pdf. Fecha de consulta: 1 de septiembre de 2011. 4 Carbonell, Miguel, “La Suprema Corte y la CNDH”, en El Universal, 16 de febrero de 2007. Disponible en: http://www.miguelcarbonell.com/articulos_periodicos/La_Suprema_Corte_y_la_CNDH.shtml. Fecha de consulta: 19 de septiembre de 2011.
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tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a lo siguiente y a lo que disponga la ley:
a) El financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de senadores y diputados a elegir, el número de partidos políticos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión y la duración de las campañas electorales. El 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior;
b) El financiamiento público para las actividades tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales, equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año; y
c) Se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales.5
Con el fin de pormenorizar lo establecido en esta disposición
constitucional, el artículo 49 del COFIPE (también vigente en aquel momento) estatuía, en lo que nos interesa, lo siguiente:
Artículo 49: 1. El régimen de financiamiento de los partidos políticos tendrá las
siguientes modalidades: a) Financiamiento público, que prevalecerá sobre los otros tipos de
financiamiento: […] 7. Los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus
actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en este Código, conforme a las disposiciones siguientes:
a) Para el sostenimientos de actividades ordinarias permanentes: I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará
anualmente, con base en los estudios que le presente el Consejero
5 Énfasis añadido.
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Presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de Presidente de los Estado Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolos mediante la aplicación del índice al que se refiere la fracción VI de este inciso, así como los demás factores que el propio Consejo determine. El Consejo General podrá, una vez concluido el proceso electoral ordinario, revisar los elementos o factores conforme a los cuales se hubiesen fijado los costos mínimos de campaña;
II. El costo mínimo de una campaña para diputado, será multiplicado por el total de diputados a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión;
III. El costo mínimo de una campaña para senador, será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión;
IV. El costo mínimo de gastos de campaña para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se calculará con base a los siguiente: el costo mínimo de gastos de campaña para diputado se multiplicará por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dura la campaña para diputado por este principio, multiplicándolo por los días que dura la campaña de Presidente;
V. La suma del resultado de las operaciones señaladas en las fracciones anteriores, según corresponda, constituye el financiamiento público anual a los partidos políticos por sus actividades ordinarias permanentes […].
VI. El financiamiento a que se refieren las fracciones anteriores se determinará anualmente tomando en consideración el Índice Nacional de Precios al Consumidor, que establezca el Banco de México; […].6
Entre 1996 y 2006, con base en el presupuesto autorizado por la Cámara
de Diputados, el IFE siempre actuó como la autoridad última en la fijación del financiamiento público para las organizaciones políticas. Estudiemos, por ejemplo, lo ocurrido en 2004.
En el proyecto que el IFE -a través del Poder Ejecutivo- envió a la Cámara de Diputados, solicitó un monto de $5,788,795,000.00. El 31 de
6 Énfasis añadido.
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diciembre de 2003, se publicó el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2004, con una reducción de $320,500,000.00 respecto de lo que había pedido el Instituto.
En la sesión ordinaria realizada el 24 de enero de 2004, el Consejo General del IFE decidió la forma en la cual se distribuiría esa reducción presupuestal. Las proporciones destinadas al financiamiento público de las organizaciones políticas y al gasto operativo del Instituto fueron de 35.16% y 64.84%, respectivamente. Es así como, en aquella ocasión, el IFE tuvo la última palabra para determinar la distribución de los recursos económicos que se le habían asignado.7 Veamos qué fue diferente en 2006.
El 28 de diciembre de ese año fue publicado el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2007 que, en su primer anexo,8 establecía la cantidad a la que ascendía el gasto programable previsto para el Instituto.9 Esto implicaba un recorte de $720,219,434.00, en relación con el monto solicitado por el IFE.
Ahora bien, en la última parte del cuarto párrafo del artículo 1510 del mencionado decreto, se determinó que “[e]n el caso del Instituto Federal Electoral todas las medidas de reducción que debe llevar a cabo […] afectarán exclusivamente las partidas de gastos de operación del Instituto que ejerce directamente él mismo, sin afectar las prerrogativas que correspondan conforme a ley.”
El IFE estimó que esta prohibición de afectar las prerrogativas de las agrupaciones y los partidos políticos constituía una invasión competencial, pues tanto la Constitución como el COFIPE (en los preceptos que fueron referidos) señalaban como facultad exclusiva del Instituto realizar los cálculos de dichas prerrogativas, con base en las fórmulas que la misma ley desarrollaba.
Por este motivo, entabló una demanda de controversia constitucional en la cual alegó la invalidez del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
7 Para mayor información, vid. la versión estenográfica de la sesión ordinaria del Consejo General del IFE, llevada a cabo el 24 de enero de 2004. Disponible en: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2/Sesiones_del_CG/#2004. Fecha de consulta: 6 de julio de 2011. 8 Denominado “Gasto Neto Total, Inciso A Ramos Autónomos del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007”. 9 $7,434,388,607.00. 10 Este artículo contenía las disposiciones referentes a la austeridad, mejora y modernización de la gestión pública.
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Federación para el Ejercicio Fiscal de 2007 y, concretamente, impugnó la disposición que ha sido citada.
En contraste, vale la pena tomar en cuenta que, por antonomasia, la Cámara de Diputados es la autoridad encargada de la función presupuestaria. Esto significa que dicho órgano legislativo ejerce la importante atribución de determinar, anualmente, la asignación del gasto público, es decir, “el destino de lo que aportan los contribuyentes”.11 Lo anterior es muy claro si observamos lo que dispone el artículo 74 de la carta magna:
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: […] IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho Presupuesto las erogaciones plurianuales para aquellos proyectos de inversión en infraestructura que se determinen conforme a lo dispuesto en la ley reglamentaria; las erogaciones correspondientes deberán incluirse en los subsecuentes Presupuestos de Egresos. El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre […].12 Como después veremos a mayor profundidad, el IFE no pretendía
cuestionar las atribuciones que la Cámara de Diputados tenía para aprobar el presupuesto, ni se oponía a que se le aplicaran recortes en el gasto. Lo que alegaba es que al Consejo General correspondía la fijación del monto del financiamiento público de las organizaciones políticas.
Sin embargo, debido al desechamiento de la demanda, el alto tribunal no analizó la cuestión de fondo en este asunto, a saber: ¿quién era la autoridad constitucional última competente para fijar el financiamiento público para las agrupaciones y los partidos políticos?
11 Andrade Sánchez, Eduardo, op. cit., pp. 32-35. 12 Énfasis añadido.
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Dado que el objeto de estudio de este trabajo está enfocado en la defensa jurisdiccional de la garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos, resulta de gran interés el estudio de los principales argumentos aducidos por la parte actora y por la demandada. Éstos nos brindarán luz para acercarnos a una conclusión más contundente.
D. Demanda, admisión y recurso de reclamación.
a. Argumentación del Instituto Federal Electoral.
¿Qué alegó el IFE en su demanda de controversia constitucional?13 Para comprender adecuadamente este recorrido por la argumentación de la parte actora, vale la pena recordar que ésta se fundamentó en las normas que eran vigentes en aquel momento y que han sido referidas en el apartado inmediato anterior.
El primer apartado de la demanda se identifica con el título “Consideraciones jurídicas que fundamentan la legitimación activa del IFE para promover una controversia constitucional” y contiene, en resumen, los siguientes argumentos:
a. El IFE como órgano constitucional autónomo.-14 La autonomía presupuestaria del IFE consiste en la facultad de
disponer de los recursos económicos que le sean asignados. Debido a que la libre proyección e independiente administración de dichos recursos son esenciales para el ejercicio de las funciones constitucionales, puede afirmarse que sin autonomía presupuestaria no hay autonomía constitucional.
La independencia otorgada a los órganos constitucionales autónomos es una garantía de actuación frente a los poderes tradicionales, los cuales no pueden intervenir en los primeros, a menos que así lo prevea expresamente la carta magna.
Si los mencionados órganos no tienen un medio de defensa para protegerse frente a una eventual invasión competencial, los objetivos que se les encomiendan dejarían de tener no sólo efectividad, sino también existencia. Entonces, lo que está en
13 A continuación, se presenta una síntesis de los argumentos planteados por el IFE en su escrito de demanda, el cual fue recibido en la SCJN el 12 de febrero de 2007 y consiste en 256 fojas. 14 Fojas 27-47 de la demanda promovida por el IFE.
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juego en la admisión de esta demanda es la propia autonomía del IFE.
Además, tratándose de justicia constitucional, debe privilegiarse aquella interpretación que asegure el cumplimiento de la carta magna y el control sobre los actos que pudieran vulnerarla. Por este motivo, es necesario que la procedencia de las controversias constitucionales sea interpretada de manera amplia.
b. Interpretación extensiva de la fracción I del artículo 105 constitucional.-15 La referida fracción no prevé expresamente a los órganos
constitucionales autónomos como sujetos legitimados. Sin embargo, conviene tener presentes las consideraciones formuladas respecto a la controversia constitucional 31/2006 en el sentido de que el listado de entes facultados no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo, sino en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes.
La reforma constitucional de 1994 tuvo la finalidad de fortalecer la supremacía constitucional, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo estatuido en la carta magna y en que se genere cohesión entre los órdenes jurídicos que la Corte ha distinguido, a saber: el federal, el estatal, el del Distrito Federal y, finalmente, el constitucional.
Los poderes federales y los órganos constitucionales autónomos son entes originarios que se sitúan en el orden constitucional. Si una invasión de competencias suscitada en algún otro orden jurídico provoca desajustes en el sistema constitucional, con mayor razón, una actuación arbitraria de un poder federal que viole las atribuciones de un órgano constitucional autónomo, genera una severa disfunción que debe controlarse.
El único medio de defensa con el que el IFE cuenta para salvaguardar su esfera competencial es la controversia constitucional. Negarle la legitimación activa en este medio de control constitucional iría en contra del principio de supremacía constitucional.
En el segundo apartado de la demanda, se tratan los “Conceptos de invalidez relativos al Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 15 Fojas 48-101 de la demanda.
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para el Ejercicio Fiscal de 2007”16 y se presentan, en resumen, los siguientes argumentos:
El acto es inválido porque transgrede la garantía institucional del IFE.
o Los órganos constitucionales autónomos “[…] cuentan con una esfera de atribuciones constitucionalmente determinada, lo que constituye una ‘garantía institucional’ […]. Lo anterior significa que ninguna decisión legislativa puede afectar ese conjunto de competencias que está previsto y garantizado por la Constitución; antes bien, la obligación del legislador es la de asegurar eficacia y viabilidad de tales facultades.”17
o El IFE tiene la facultad constitucional y legal para manejar autónomamente los recursos que la Cámara de Diputados le autoriza. Si esta última decide qué dinero debe asignarse a qué función, entonces el IFE dejaría de ser un órgano constitucional autónomo y se convertiría en uno subordinado al Poder Legislativo.
o Del primer párrafo de la fracción IV del artículo 74 constitucional se desprende que la Cámara de Diputados está facultada para determinar el monto total de lo que un poder, órgano, entidad o dependencia puede gastar anualmente, pero esta atribución no debe entenderse ampliamente, al grado de permitirle invadir el ámbito de competencia de dichas instancias públicas.
El acto es inválido porque atenta contra el sistema de frenos y contrapesos inherente al principio de división de poderes.
o De acuerdo al diseño constitucional, los montos del financiamiento público de las organizaciones políticas se determinan mediante un proceso de frenos y contrapesos entre la Cámara de Diputados y el IFE. La primera aprueba el presupuesto global del Instituto y éste, a su vez, define las asignaciones concretas, de conformidad con los lineamientos establecidos en el COFIPE. Debido a que la facultad del IFE para frenar y contrapesar las decisiones de la Cámara de Diputados fue invadida, el sistema fue vulnerado.
16 Fojas 102-254. En la demanda, este apartado está dividido en tres secciones. Sin embargo, la síntesis de argumentos presentada en este trabajo no se clasifica de la misma manera, pues hacerlo hubiera impedido resumir en la forma más breve posible. 17 Foja 106 de la demanda.
133
El acto es inválido porque atenta contra los principios establecidos en el artículo 133 constitucional.
o Esta disposición consagra la supremacía constitucional e impone un orden jurídico al que deben sujetarse todos los órganos del Estado. Las autoridades demandadas, al emitir y publicar el acto impugnado, omitieron considerar que la Constitución dispone que el IFE tiene a su cargo “en forma integral y directa” las actividades relativas a las prerrogativas de las organizaciones políticas.
El acto es inválido porque ignora tanto la atribución del IFE para determinar las prerrogativas como las normas para su cálculo y definición.
o Es inadmisible que la Cámara de Diputados determine el monto de las prerrogativas pues, además de ser una atribución exclusiva del IFE, requiere de ciertas determinaciones del Consejo General y de la aplicación de una fórmula constitucional (desarrollada por el artículo 49 del COFIPE).
o Esta fórmula no es de aplicación automática, sino que incluye elementos que el Consejo General del IFE puede decidir incluir o no. Entonces, el factor discrecional por parte del Instituto es indispensable. En caso de no controlar la invasión alegada, esta norma se dejaría sin efectos y se ocasionaría “un absoluto caos en materia presupuestaria electoral.”18
o Además, existe un argumento de temporalidad. La obligación del IFE de aprobar las prerrogativas se actualiza anualmente en el mes de enero, pues hasta ese momento está en posibilidad de configurar los elementos de la fórmula. Entonces, cuando el IFE formula el anteproyecto de su presupuesto, está imposibilitado para determinar el monto definitivo de dicho financiamiento público.
El acto es inválido porque da al IFE un trato injustificadamente distinto respecto de los poderes y el resto de los órganos autónomos federales. o En la disposición que se impugna, se establece un conjunto de
obligaciones en materia de austeridad y disciplina del gasto a las
18 Foja 220 de la demanda.
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cuales están sujetos el Poder Legislativo, el Judicial y los entes autónomos.19
o Sin embargo, mientras que a todos los demás órganos federales se les permite elaborar sus propias estrategias para hacer frente a la reducción del gasto, al IFE se le impone una restricción injustificada y, por ende, se le coloca en una posición inferior.
b. Argumentación del Ministro instructor.
Como ya se adelantó, quien en principio admitió la demanda promovida por el IFE fue el Ministro Gudiño. ¿Qué argumentos lo condujeron a tomar esta decisión?20
Aunque el catálogo de la norma fundamental no contempla expresamente al IFE como sujeto legitimado para acudir a la controversia constitucional, el Pleno ha establecido que dicho listado no prevé todas las combinaciones de conflictos que son admisibles. Ha señalado, incluso, que debe interpretarse de tal manera que se favorezca la finalidad de este instrumento de control.
Para estar en aptitud de determinar si la interpretación anteriormente descrita es apta para reconocer la legitimación activa del IFE, es necesario realizar un análisis constitucional detenido, que debe llevarse a cabo al resolver en definitiva.
En la controversia 31/2006, una de las razones por las que la Corte estableció que el Tribunal Electoral del Distrito Federal cuenta con legitimación activa fue porque se trata de un órgano autónomo y originario, cuyo ámbito competencial necesita ser tutelado. El IFE encuadra en esta descripción.
Si bien una demanda promovida por un instituto electoral estatal fue desechada, lo cierto es que el criterio del Pleno que el IFE invoca para sustentar la admisión es posterior e, indudablemente, de mayor obligatoriedad que el de las Salas.
19 Entre estas obligaciones se encontraban, por ejemplo, reportar trimestralmente a la Cámara de Diputados las acciones realizadas en cumplimiento del ajuste presupuestario, informar acerca de los ahorros adicionales generados y no establecer incrementos salariales a los servidores públicos de mandos superiores. 20 Los argumentos que se exponen son un resumen del auto de 13 de febrero de 2007, dictado en la controversia constitucional 11/2007, mediante el cual se admitió la demanda.
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Mediante este razonamiento, el Ministro instructor arribó a la conclusión de que no existía un motivo manifiesto e indudable que impidiera la procedencia de la controversia constitucional 11/2007.
c. Argumentación de la Cámara de Diputados.
Ahora bien, ¿qué agravios planteó la Cámara de Diputados en el recurso de reclamación que interpuso contra el auto que admitió la demanda?21
a. La Constitución no concede legitimación activa al IFE.- En el auto impugnado se excede lo establecido en la fracción I del
artículo 105 constitucional, pues de su simple lectura se advierte que el IFE carece de legitimación activa. Por esta razón, su inclusión o exclusión como órgano facultado para promover controversias constitucionales no requiere un análisis detenido.
Los criterios jurisprudenciales en los cuales se sostiene que el listado de órganos legitimados no es taxativo derivaron de casos en los que el problema consistía en determinar cuáles son los órganos de gobierno del Distrito Federal y, por ende, sólo pueden aplicarse cuando esa es la cuestión a indagar. En relación con los órganos federales, es claro que los únicos legitimados activamente son los indicados en el inciso c) de la fracción I del 105 constitucional.
En 1996 se confirió a los partidos políticos legitimación activa para iniciar acciones de inconstitucionalidad y, en 2006, la misma fue otorgada a la CNDH. En ninguna de estas ocasiones, se reconoció a algún órgano constitucional autónomo la facultad para entablar controversias constitucionales. De una interpretación histórica y teleológica, puede advertirse que fue voluntad del legislador no legitimar a dichas entidades.
La Segunda Sala, al resolver el recurso de reclamación derivado de la controversia constitucional 150/2006, determinó que los órganos constitucionales autónomos no están legitimados para promover este instrumento. En esta ocasión, el Pleno debe ser congruente con aquella resolución, pues la hipótesis es la misma:
21 Enseguida, se presenta una síntesis de los agravios planteados en el recurso de reclamación presentado ante la SCJN el 22 de febrero de 2007 e identificado con la clave 58/2007-PL.
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un órgano constitucional autónomo de la Federación promueve una controversia en contra de una entidad también federal.
b. La controversia constitucional no es la vía idónea para que el IFE defienda su esfera jurídica si la considera violada.- Lo que el IFE plantea es una supuesta afectación en sus derechos
patrimoniales. El medio idóneo para que una persona moral oficial combata este tipo de violaciones es el juicio de garantías.
c. La controversia constitucional no es un medio consultivo de control constitucional.- El IFE pretende hacer una simple consulta a la Corte en relación
con los alcances de su autonomía, sin plantear una violación a las facultades que el artículo 41 constitucional le concede. Entonces, busca desvirtuar la naturaleza jurídica de la controversia constitucional.
Por su parte, el Procurador General de la República se pronunció en relación con los primeros dos agravios de la parte recurrente. ¿Cuál fue su opinión al respecto?22
a. Respecto a la legitimación activa del IFE para promover controversias constitucionales.- El IFE es un órgano previsto en la Constitución; sin embargo, no
se encuentra contemplado dentro de la fracción I del artículo 105. Debido a que la controversia constitucional sólo puede accionarse por los sujetos expresamente reconocidos en dicha disposición, debe revocarse el auto que admitió la demanda.
Si en las reformas constitucionales de 1994 ó 1996 se hubiese tenido la intención de dotar al IFE de legitimación para promover controversias constitucionales, ésta se hubiera reflejado.
b. En cuanto a la afirmación en el sentido de que la controversia constitucional no es la vía idónea para que el IFE defienda su esfera jurídica.-
22 Enseguida, se sintetizan los argumentos del Procurador General de la República, que se exponen la resolución de la SCJN al recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007, pp. 14-16. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/ActividadJur/Pleno/Sentencias/RR_58_2007.pdf. Fecha de consulta: 16 de junio de 2011.
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Este agravio resulta inatendible, dado que se involucran cuestiones directamente relacionadas con el fondo del asunto, que serían materia de la sentencia que resolviera en definitiva.
d. Análisis.
De la síntesis de los argumentos hechos valer por el IFE en su demanda, se advierte que los mismos coinciden con las consideraciones que se han precisado a lo largo de este trabajo.
En efecto, el demandante arguyó que el acto impugnado era inválido porque había transgredido su garantía institucional, lo que pone manifiesto que dicha garantía, además de ser un concepto tratado por los doctrinarios y reconocido por la Corte, es una noción presente en el litigio constitucional.
Además, en total sintonía con la teoría de Carl Schmitt, el IFE partió de la base de que el órgano legislativo debe respetar su garantía institucional, asegurando la eficacia y viabilidad de sus atribuciones constitucionales.
Bajo el mismo razonamiento que seguimos en el capítulo II, el IFE consideró que si era transgredida su capacidad para calcular el financiamiento público de las organizaciones políticas, se afectaba su autonomía constitucional plena, es decir, el núcleo esencial tutelado por su garantía institucional.
Por lo anterior, el IFE decidió promover una controversia constitucional, ya que -al igual que nosotros en el capítulo IV- consideró que es el proceso idóneo para demandar una posible afectación competencial cometida por alguno de los poderes federales, con los que mantiene una relación de coordinación.
Ahora bien, consideramos que la admisión de la demanda fue una decisión sensata, pues no era claro que el IFE careciera de legitimación activa: si bien había precedentes que podían funcionar para reconocer dicha facultad, lo cierto es que también existían razones de peso que operaban en el sentido contrario.
Adicionalmente, la admisión de la demanda traía consigo la posibilidad de resolver la litis que, como ya observamos, era una cuestión sumamente relevante sobre los alcances que tiene la función presupuestaria de la Cámara de Diputados respecto de las atribuciones del IFE para calcular el monto de financiamiento público de las organizaciones políticas.
Por su parte, en el recurso de reclamación se plantearon varias cuestiones que se prestan a una interesante reflexión. En primera instancia es
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pertinente reconocer que, efectivamente, la fracción I del artículo 105 constitucional no contempla expresamente la participación (activa o pasiva) que los órganos constitucionales autónomos pueden tener.
Sin embargo, como fue estudiado en el capítulo IV, existen varios criterios jurisprudenciales que conducen a pensar que, aunque no están expresamente previstos en el catálogo, dichos órganos sí se encuentran dentro de los sujetos facultados para entablar controversias constitucionales. Esta situación genera incertidumbre respecto a la procedencia o no de la demanda promovida por el IFE.
En relación con la aseveración de la Cámara de Diputados en el sentido de que el juicio de amparo era la vía idónea para que el IFE combatiera el acto reclamado, el lector de este trabajo ya podrá imaginar que no estamos de acuerdo. Si bien es cierto que se alegaba una afectación de tipo patrimonial, ésta no era una cuestión equiparable a las que experimentan los particulares y, por ende, el juicio de garantías no era una opción de defensa viable.
Por otro lado, estamos de acuerdo con la afirmación del recurrente en el sentido de que la controversia constitucional no es un medio consultivo, debido a que es necesario que el actor plantee una afectación competencial. No obstante, diferimos con él en su aseveración de que el IFE pretendía hacer una simple consulta a la Corte, pues consideramos que sí argüía una posible invasión en sus atribuciones.
Efectivamente, de los argumentos desarrollados en la demanda se desprende que el IFE planteaba una invasión a una función asignada en la carta magna y pormenorizada en el código federal comicial, a saber: la determinación del monto del financiamiento público para las organizaciones políticas. El acto impugnado, lejos de desvirtuar la naturaleza jurídica de la controversia constitucional, constituye un ejemplo de los asuntos que mediante ella se pretenden resolver.
Una vez que hemos estudiado los principales argumentos planteados por el actor, el Ministro instructor y la parte demandada, procede indagar cuál fue la respuesta que los ministros del alto tribunal dieron al respecto. Es de señalarse que lo primero que había que resolver era el recurso de reclamación, es decir, había que dilucidar si el IFE estaba legitimado para promover controversias constitucionales.
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E. Respuesta de la Corte.
a. Argumentación en contra de la admisión.
i. Decisión de la mayoría.
Después de determinar que el recurso de reclamación era procedente, y que había sido promovido oportunamente y por parte legitimada para ello, el Pleno comenzó el análisis de los agravios planteados por la Cámara de Diputados.
La mayoría de ministros decidió que el primer agravio era fundado, es decir, que el IFE no cuenta con legitimación para promover controversias constitucionales. Esta conclusión fue suficiente para revocar el auto recurrido y, debido a que el sentido del fallo no cambiaría, resultó innecesario el estudio de los agravios restantes.
Ahora bien, ¿mediante qué razonamiento se arribó a esta conclusión?23 Por regla general, la interpretación de la norma fundamental debe
hacerse cuidadosamente. Esto tiene especial relevancia cuando se trata de disposiciones que le confieren a la Corte la competencia para conocer de un asunto.
Los precedentes en los que el Pleno ha sostenido que la fracción I del artículo 105 no contiene un listado limitativo de sujetos legitimados para promover controversias constitucionales, se referían a las delegaciones políticas y al Tribunal Electoral, ambos, del Distrito Federal. No debe entenderse que este criterio implica la posibilidad de adicionar cualquier tipo de órganos.
Lo que se resolvió en aquellas ocasiones fue que los actores son integrantes del conjunto “órganos del Distrito Federal” y, por ende, están incluidos en el catálogo de sujetos legitimados. En ninguno de los dos casos, se realizó una interpretación extensiva para introducir nuevos órganos al listado constitucional. Entonces, la carta magna sí se interpretó, pero dentro del margen que ella misma establece.
23 A continuación, se resumen los argumentos desarrollados por el Pleno en la resolución al recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/ActividadJur/Pleno/Sentencias/RR_58_2007.pdf. Fecha de consulta: 16 de junio de 2011.
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Si se observa el inciso c) de la fracción I del artículo 105, resulta evidente que contiene una cláusula cerrada, al disponer que la Corte podrá conocer de controversias que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, cualquiera de sus Cámaras o la Comisión Permanente. No es posible sostener que a tal hipótesis normativa pueda adscribirse el supuesto de una controversia constitucional promovida por un órgano constitucional autónomo.
De la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1994, se advierte que, si bien la intención del órgano reformador era abrir el espectro de posibilidades en la controversia constitucional, siempre hizo referencia a un número limitado de actores. En aquel momento ya existían el IFE, la CNDH y BANXICO, y no se hizo mención alguna de estos órganos.
El argumento anterior se refuerza al considerar que, en 2006, se otorgó a la CNDH la facultad para iniciar acciones de inconstitucionalidad. Esta modificación denota la voluntad de no conferir a los órganos constitucionales autónomos la legitimación para promover controversias constitucionales.
Según la jurisprudencia, la legitimación activa en las controversias constitucionales sólo se confiere a órganos originarios. El hecho de que el IFE sea un órgano constitucional autónomo no se traduce en que sea un órgano originario y se encuentre en posibilidad de ejercer este instrumento.
El diseño del artículo 105 constitucional establece estancos exclusivos y excluyentes entre la legitimación para promover controversias constitucionales y la facultad para iniciar acciones de inconstitucionalidad. Ninguno de los sujetos mencionados en la fracción I está contemplado en la II, de tal manera que quienes tienen acceso a una de estas vías, no lo tienen para ejercer la otra.
Considerar que los órganos constitucionales autónomos están legitimados implícitamente para promover controversias constitucionales produciría un desajuste a este esquema constitucional, dado que implicaría introducir una particularidad para la CNDH, dándole al mismo tiempo las dos posibilidades.
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ii. Voto concurrente.
Si bien el Ministro Azuela también concluyó que los órganos constitucionales autónomos no están activamente legitimados en materia de controversias constitucionales, lo hizo basándose en un razonamiento distinto al de la mayoría. ¿Cuáles fueron sus argumentos?24
De una interpretación literal (método de orden preferente según el artículo 14 de la carta magna) de la fracción I del artículo 105, no se aprecia que entre los sujetos activamente legitimados se encuentren, de manera genérica, los órganos constitucionales autónomos o, en su defecto, el IFE.
El listado de entes facultados para iniciar tal instrumento no está redactado como una cláusula abierta o ejemplificativa. El órgano reformador utilizó la conjunción "y" entre los incisos j) y k) de la citada fracción, reflejando su intención de acotar el número de supuestos de procedencia.
Además, del procedimiento legislativo que dio origen a la reforma constitucional de 1994, no se aprecia elemento alguno que permita inferir que se pretendía establecer un listado ejemplificativo.
Por otro lado, en 2006, se facultó a la CNDH para iniciar acciones de inconstitucionalidad. En esa ocasión, el órgano reformador señaló que el listado de sujetos legitimados para promover dicha acción es restrictivo. Tal razonamiento obliga a considerar que lo mismo sucede con las controversias.
La única vía factible para ampliar o restringir los supuestos de procedencia en materia de controversias constitucionales es seguir el procedimiento de reforma previsto en el artículo 135 constitucional.
24 Resumen de los argumentos contenidos en el “Voto concurrente que formula el Ministro Mariano Azuela Güitrón en el recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de doce de junio de dos mil siete”. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/SiteCollectionDocuments/PortalSCJN/ActividadJur/Pleno/Sentencias/Votos/Voto_RR_58-2007.pdf. Fecha de consulta: 20 de junio de 2011.
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La jurisprudencia P./J. 21/2007,25 en la cual se establece que el catálogo contenido en la fracción I del artículo 105 no es limitativo, no refleja la verdadera intención de lo decidido en la resolución de la cual emanó. Este criterio fue adoptado en función de órganos concretos que acudieron al juicio de controversia constitucional, y no al analizar, de manera general, si cualquier entidad tiene legitimación activa.
b. Argumentación a favor de la admisión.
i. Postura de la minoría.
Como ya se adelantó, el Ministro Cossío formuló un voto particular, al cual se adhirieron todos los demás ministros que votaron de la misma forma, esto es, en el sentido de que sí fue correcta la admisión de la demanda. ¿Cuáles son los motivos por los cuales no compartieron la decisión de la mayoría?26
a. Análisis de la fracción I del artículo 105 de la Constitución.- A partir de enero de 1995, el criterio jurisprudencial que
determina lo que constituye la materia de las controversias constitucionales ha evolucionado. Actualmente, su objeto de tutela es la salvaguarda de la supremacía constitucional, el federalismo y la división de poderes. Esto se logra determinando si existe o no una invasión a las competencias conferidas a los órganos originarios, así como analizando cualquier tema
25 En su voto concurrente, el Ministro afirma que solicitó que esta tesis fuera modificada, toda vez que -desde su perspectiva- contiene afirmaciones que dan lugar a lecturas que no son acordes con lo que el Pleno decidió en relación con la controversia constitucional 31/2006. Sin embargo, a la fecha la tesis sigue siendo vigente tal y como fue transcrita en el capítulo IV. Disponible en: http://200.38.163.161/UnaTesislnkTmp.asp?nIus=170808&cPalPrm=CONTROVERSIA,CONSTITUCIONAL,LIMITATIVA,&cFrPrm=. Fecha de consulta: 20 de septiembre de 2011. 26 Resumen de los argumentos contenidos en el “Voto particular que formula el Ministro José Ramón Cossío Díaz en el recurso de reclamación 58/2007-PL, al que se adhieren los ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza”. Disponible en: http://www.scjn.gob.mx/2010/transparencia/Documents/Transparencia/Pleno/Novena%20época/2007/27_VOTO_PARTICULAR_58_2007_PL.pdf. Fecha de consulta: 20 de junio de 2011.
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relacionado con una violación a la carta magna. Del procedimiento de reforma constitucional de 1994, se
desprende que el poder reformador buscaba comprender la variedad de conflictos que actualmente pueden surgir y que, en materia de controversias constitucionales, no pretendía establecer una situación numerus clausus en cuanto a los sujetos facultados para promoverlas.
b. Interpretación y precedentes.- En el transcurso de los años, la Corte ha acudido a diversos
métodos de interpretación sin algún orden o sentido de prevalencia. Esto ha sido así porque no existe un límite determinado al respecto, sino que debe utilizarse la técnica más conveniente para cada caso.
La mayor parte de los métodos que el alto tribunal ha utilizado no atienden a la literalidad de los elementos jurídicos, sino que les dan un sentido extensivo. En muchos casos, a partir de este ejercicio, se ha considerado que conceptos que no derivan del propio enunciado normativo están dentro del texto constitucional.
En relación con la legitimación en controversias constitucionales, existen varios precedentes en los que el texto de la norma fundamental se ha interpretado extensivamente: o En cuanto a la legitimación activa, pueden mencionarse los
asuntos en los que se decidió que el municipio estaba facultado para promover controversias constitucionales, no obstante que la norma vigente no lo contemplaba expresamente. Además, están los casos en los que se reconoció esta facultad al Tribunal Electoral del Distrito Federal y a las delegaciones de la misma entidad federativa.
o En relación con la legitimación pasiva, pueden retomarse los casos en los cuales se reconoció esta facultad a los órganos descentralizados, a los secretarios de Estado (cuando intervienen en el refrendo del decreto impugnado) y a la Comisión Federal de Competencia.
Lo anterior pone de manifiesto que la Corte ha interpretado la fracción I del artículo 105 en un sentido amplio o extenso. En este sentido, no es congruente ni coherente la resolución mayoritaria al recurso de reclamación, pues se efectuó una interpretación literal.
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c. Caso concreto y trascendencia del mismo. Los órganos constitucionales autónomos constituyen la respuesta
que se ha dado a la exigencia de autonomía para el ejercicio de ciertas funciones públicas. La protección de sus atribuciones no debe excluirse por el simple hecho de que no están contemplados expresamente en la fracción I del artículo 105. Ello atenta contra la finalidad del control constitucional, que es salvaguardar las competencias de las entidades previstas en la carta magna.
Es así como los ministros que votaron a favor de la admisión de la demanda entablada por el IFE concluyeron que éste sí cuenta con legitimación para promover controversias constitucionales y que ésta no se encuadra en algún inciso de la fracción I del artículo 105, sino que deriva directamente de la finalidad tanto del medio de control constitucional como de la autonomía funcional que caracteriza al actor.
c. Análisis.
Es posible observar que el asunto abarcaba dos planos distintos: por un lado, la procedencia o no de la demanda promovida por el IFE y, por el otro, el fondo del asunto, consistente en determinar si la prohibición que la Cámara de Diputados impuso al mencionado Instituto constituía una invasión competencial. Debido a que el primero de ellos fue resuelto en sentido negativo, el segundo ni siquiera fue discutido.
Después de esta decisión, quedó un horizonte preocupante para los órganos constitucionales autónomos, pues se confirmó que éstos no cuentan con un mecanismo de defensa apropiado frente a las demás entidades públicas. Al respecto, Carbonell expone algunas interesantes situaciones hipotéticas que ilustran este diagnóstico poco prometedor.27
En primer lugar, imaginemos que el Congreso de la Unión decide modificar la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para establecer que, a partir de ese momento, las recomendaciones del ombudsman deben validarse por el titular del Poder Ejecutivo federal. Según el criterio de la Corte que hemos estudiado, la CNDH no contaría con remedio judicial
27 Cfr. Carbonell, Miguel, “La indefensión del IFE”, en Nexos, México, núm. 356, agosto de 2007.
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alguno para alegar esta intromisión, claramente inconstitucional, en su autonomía.28
En segundo lugar, pensemos en la circunstancia de que, algún día, el Congreso de la Unión legisle para que ya no sea el IFE el encargado de determinar los distritos electorales, sino la Secretaría de Gobernación. En ese momento, nada podría hacer el IFE para defender su atribución constitucional.29
En tercer lugar, supongamos que el órgano legislativo federal decide que la información estadística generada por el INEGI debe someterse a la consideración de la Secretaría de Desarrollo Social para poder ser considerada oficial. Al igual que en los otros supuestos, el INEGI ningún procedimiento podría instar para defenderse.30
Los tres ejemplos anteriores pertenecen a un amplio grupo de situaciones que bien podrían presentarse en la configuración actual del Estado mexicano. Desafortunadamente, no podrían solucionarse porque ni siquiera las demandas respectivas serían admitidas.
En un sentido opuesto al de Carbonell, Eduardo Andrade Sánchez31 señala que la admisión de la demanda promovida por el IFE hubiera generado efectos políticos negativos, pues pronto tendrían que admitirse controversias constitucionales promovidas por múltiples entidades que tienen cierto grado de autonomía, tales como la Auditoría Superior de la Federación o las instituciones públicas de educación superior autónomas.32
Diferimos al respecto porque, a nuestro parecer, la admisión de la demanda entablada por el IFE hubiera operado, exclusivamente, como un precedente en favor de la legitimación activa de los órganos constitucionales autónomos frente a los poderes Ejecutivo y Legislativo federales. Es decir, una demanda promovida por una entidad sin autonomía constitucional plena no hubiera podido admitirse bajo el argumento de que la controversia constitucional 11/2007 resultó procedente.
Por su parte, y en coincidencia con lo que hemos aseverado, Lorenzo Córdova indica que el hecho de que la Corte admitiera la demanda hubiera 28 Cfr. idem. 29 Cfr. idem. 30 Cfr. idem. 31 Licenciado en Derecho y Doctor en Ciencias Políticas por la UNAM. Ha sido Diputado federal, Senador, Procurador General de Justicia de Veracruz y Abogado General de la UNAM. 32 Cfr. Andrade Sánchez, Eduardo, op. cit., pp. 32-35.
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sido un triunfo para el IFE, independientemente de que en el fondo del asunto se fallara en su contra.33 Efectivamente, si esa admisión hubiera ocurrido, se hubiera reconocido que los órganos constitucionales autónomos cuentan con la posibilidad de defender sus atribuciones frente a las demás entidades estatales.
En cuanto a la argumentación de los ministros al resolver el recurso de reclamación, observamos la presencia de un dilema sumamente común en el derecho: ¿debe el juez aplicar la norma de manera literal o existen ciertos márgenes que le permiten ir más allá?
Con independencia de ambas posiciones, queda claro que la Constitución no contempla expresamente a los órganos constitucionales autónomos como sujetos legitimados para entablar controversias constitucionales. Desafortunadamente, esta situación ha generado un problema preocupante en la estructura institucional mexicana.
Efectivamente, si bien la creación de los órganos constitucionales autónomos representó un gran avance para la maquinaria estatal, esto no es suficiente para alcanzar su funcionamiento correcto y eficaz. La carta magna también debe modernizarse en materia de mecanismos de control, permitiendo que estas entidades públicas puedan instar los procedimientos que tienen a su alcance aquellos entes con los que mantienen una relación de coordinación, es decir, los poderes federales.
Lo anterior es así porque, como se aduce en la demanda del IFE, “resulta evidente que si los poderes tradicionales del Estado pudieran invadir la esfera de competencia de los órganos constitucionales autónomos, sin que fuera factible para éstos hacer valer un medio de defensa jurídica, significaría la desaparición de la autonomía constitucional […], de donde resultaría un rompimiento grave del orden constitucional.”34
Desde nuestra perspectiva, no alcanzaremos congruencia en el orden constitucional hasta el momento en el cual, además de reconocer la existencia de estos -relativamente- nuevos órganos, se prevea la posibilidad de admitir a trámite aquellos conflictos en los cuales dichas entidades públicas sean las afectadas.
33 Cfr. Córdova Vianello, Lorenzo, “La controversia constitucional del IFE”, en El Universal, 11 de febrero de 2007. Disponible en: http://www.eluniversal.com.mx/nacion/148306.html. Fecha de consulta: 21 de junio de 2011. 34 Foja 44 de la demanda.
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En aras de lograr esta congruencia, consideramos que lo más conveniente sería reformar la norma suprema para incluir, expresamente, la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos puedan defenderse ante normas generales y actos concretos que perciban como transgresores de su garantía institucional. En esta propuesta, se ahondará en el siguiente apartado.
Antes de seguir, es relevante señalar que no encontramos razón alguna para sostener (como se hace en la resolución de la mayoría) que el artículo 105 constitucional establece estancos mutuamente excluyentes entre los sujetos que pueden participar en una controversia constitucional y los que pueden iniciar una acción de inconstitucionalidad.
Tomando en cuenta la naturaleza jurídica de ambas herramientas, es razonable inferir que el hecho de que una entidad esté legitimada para plantear una posible invasión competencial no representa un impedimento para que también pueda solicitar al alto tribunal que examine, en abstracto, la constitucionalidad de una norma.
Contrario a lo que se manifiesta en la resolución, creemos que otorgar legitimación activa a los órganos constitucionales autónomos en materia de controversias constitucionales no produciría un desajuste al sistema. Es cierto que la CNDH podría promover ambos instrumentos pero, debido a las diferencias que existen entre ellos, sería claro cuándo puede proceder cada uno. Una vez realizada esta aclaración, es pertinente ahondar en nuestra propuesta de reforma.
F. Propuesta.
Según Carbonell, a partir de la resolución que hemos estudiado, sería beneficioso que los legisladores “reformaran la Constitución para incorporar expresamente a los órganos constitucionales autónomos dentro del elenco de sujetos legitimados para interponer controversias constitucionales. De esa manera se permitiría una correcta defensa del esquema de división de poderes que prevé la propia Constitución.”35
Coincidimos enteramente con lo anterior. El caso que hemos analizado, y su precedente inmediato anterior, permiten observar que otorgar esta importante facultad a los órganos constitucionales autónomos es una
35 Carbonell, Miguel, “La indefensión del IFE”, en Nexos, op. cit., pp. 9-10.
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condición necesaria para consolidar su garantía institucional y, por ende, su autonomía.
Por las razones que hemos estudiado en el capítulo IV, incorporar a los mencionados órganos como instancias legitimadas para iniciar controversias constitucionales es la única opción viable para que sea efectiva la garantía institucional que nuestro sistema constitucional ha construido en su favor.
Con esta preocupación en mente, Pedro Salazar y Luis Salgado proponen que el texto de la fracción I del artículo 105 constitucional podría modificarse para quedar de la siguiente manera:
Artículo 105: La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta constitución, se susciten entre: [...] l) Los órganos constitucionales autónomos y el Poder Ejecutivo m) Los órganos constitucionales autónomos y el Congreso de la Unión; cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente.36
Ahora bien, ¿nuestros legisladores han formulado iniciativas de reforma en este sentido? Afortunadamente, hemos hallado que la idea sí ha estado presente en algunas propuestas; sin embargo, ninguna de ellas ha sido discutida en las comisiones de la cámara de origen. La siguiente tabla resulta ilustrativa al respecto:
36 Salazar, Pedro y Salgado, Luis, op. cit., p. 604.
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¿Qué se propone? ¿Quién? ¿Cuándo?
Se propone incorporar como partes en las controversias constitucionales al Poder Ejecutivo federal y sus entidades paraestatales, al Congreso, al banco central, a la CNDH, al gobierno del Distrito Federal y a los municipios.
Senador Oscar Cruz López.
Martes, 30 de noviembre de 2004.
Se propone facultar a los órganos constitucionales autónomos para presentar controversias contra el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo, ambos, de la Federación.
Diputado José Manuel del Río
Virgen. Jueves, 15 de febrero de 2007.
Se propone otorgar a la CNDH la posibilidad de presentar controversias constitucionales, con la finalidad de disminuir las barreras que el ombudsman tiene en el ejercicio de sus facultades.
Senador José Luis Máximo
García Zalvidea. Jueves, 12 de abril de 2007.
Fuente: elaboración propia a partir del Sistema de Información Legislativo de la Secretaría de Gobernación (http://sil.gobernacion.gob.mx/portal).
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Como el lector puede observar, la iniciativa que más se asemeja a nuestra propuesta es la presentada por el entonces Diputado José Manuel del Río Virgen37 y publicada en la Gaceta Parlamentaria de 15 de febrero de 2007.
En la exposición de motivos de esta iniciativa, se señala que los órganos en comento han estado involucrados en problemas competenciales de índole constitucional y que no han podido defenderse, por carecer de legitimación para promover controversias constitucionales. Por esta razón “se propone que se abra el campo de procedencia del mencionado juicio, con el fin de que dichos entes públicos estén en aptitud de enderezar la demanda de este juicio.”38
Con base en las anteriores consideraciones, se propone agregar a la fracción I del artículo 105 un inciso que faculte a la Corte para conocer de controversias suscitadas entre “[u]n órgano constitucional autónomo y el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo federal, una de las cámaras del Congreso o su Comisión Permanente, sobre actos o disposiciones de observancia general, que afecten los intereses de ese órgano constitucional autónomo.”39
El Diputado del Río, con el aval de su bancada, presentó esta iniciativa precisamente a raíz de los asuntos suscitados en relación con la CNDH y el IFE, con el propósito de poner fin “a cualquier tipo de interpretaciones”.40
Efectivamente, si una reforma en este tenor fuera aprobada, para decidir la procedencia de una demanda promovida por un órgano constitucional autónomo, a la Corte le bastaría circunscribir su actuación a lo expresamente estatuido en la Constitución, sin tener la necesidad de acudir a la delicada tarea de interpretar extensivamente sus enunciados normativos.
37 Licenciado en Economía por el Instituto Politécnico Nacional y Maestro en Administración Pública por el Centro de Estudios Avanzados en Administración. Fue Diputado federal y Presidente Municipal de Tecolutla, Veracruz. 38 “Iniciativa que reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del Diputado José Manuel del Río Virgen, del Grupo Parlamentario de Convergencia.” Disponible en: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Fecha de consulta: 20 de junio de 2011. 39 Idem. 40 “Propone Convergencia cambios al 105 constitucional”, en Debate Legislativo en Pleno: revista mensual, año 5, núm. 80, 6 de marzo de 2007, p. 19.
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G. Consideraciones finales.
Al finalizar este capítulo, es posible inferir que los órganos constitucionales autónomos suelen ejercer facultades en las que, aparentemente, son la autoridad máxima, incluso frente a los tres poderes tradicionales.
En el caso que nos ocupa, aunque parecía que el IFE era la instancia última en la determinación del financiamiento público, lo cierto es que también existía la posibilidad de que la Cámara de Diputados incidiera en esta decisión, mediante el ejercicio de la función presupuestaria que por antonomasia le corresponde.
Lo anterior representaba un dilema cuya solución era transcendental no solamente respecto al caso concreto, sino también para definir más claramente los límites de las facultades del órgano legislativo y los alcances de la independencia de los órganos en estudio.
En sintonía con todo lo que hemos estudiado, vale la pena recordar que para lograr que la garantía institucional de estos órganos sea efectiva, es necesario conferirles legitimación para promover controversias constitucionales. En este tenor, hemos sugerido modificar la fracción I del artículo105 constitucional para contemplarlos como posibles actores.
Si esta medida se instrumentara, se evitaría incurrir en confusiones al momento de analizar si una demanda promovida por uno de estos órganos es o no procedente y, a su vez, se permitiría que el máximo tribunal respondiera importantes interrogantes para la configuración actual del Estado.
Es de señalarse que nuestra propuesta se limita exclusivamente a que el conjunto de entidades públicas que, en un momento dado, posean el estatus de órganos constitucionales autónomos estén legitimadas para entablar controversias constitucionales. Esto significa que no nos referimos a aquellos órganos que, aunque tienen cierto grado de autonomía, dependen de alguno de los tres poderes.
Entonces, ya sea que se decida aumentar o disminuir el número de integrantes del conjunto de órganos constitucionales autónomos, sugerimos que todos ellos estén legitimados para defenderse mediante el mencionado instrumento. Si se les ha otorgado autonomía constitucional plena en la carta magna, resulta indispensable que exista un mecanismo procesal que les permita reaccionar cuando perciban que ésta no se ha respetado.
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CONCLUSIONES
Los vertiginosos cambios económicos, políticos y sociales de las últimas décadas han provocado que el sistema estatal se vuelva más complejo y se caracterice por múltiples relaciones entre los órganos, las funciones y los instrumentos de acción.
El proceso de redefinición de las tareas públicas condujo a la creación de los órganos constitucionales autónomos que, situándose en la misma posición que los poderes tradicionales, no dependen orgánicamente de alguno de ellos. Con el propósito de que lleven a cabo actividades estratégicas para el Estado y la sociedad, se les ha conferido -en la propia carta magna- autonomía para organizarse.
Actualmente, el principio de división de poderes sigue siendo fundamental para evitar concentraciones de poder o desequilibrios capaces de erosionar el entramado institucional. Sin embargo, su estructura tripartita clásica ya no es suficiente frente a la complejidad que caracteriza al Estado actual.
La existencia de los órganos constitucionales autónomos pone de manifiesto que hoy día se desempeñan labores distintas, pero igualmente importantes, que la legislativa, la ejecutiva y la judicial. En este escenario, la división de poderes debe reinterpretarse para concebirse como una distribución de carácter funcional entre varios órganos del Estado.
La figura jurídica de la garantía institucional implica que si la autonomía de una entidad pública es reconocida en la norma suprema, entonces dicho atributo queda protegido. Consecuentemente, la institución autónoma no puede menoscabarse en su núcleo esencial y resultan inconstitucionales las normas o actos que transgreden su ámbito de actuación.
Es competencia del tribunal constitucional controlar que las garantías institucionales efectivamente se respeten. Tomando en cuenta que tal respeto es exigible a diversas clases de entidades, podemos inferir que el mencionado órgano jurisdiccional debe estar facultado para conocer de todas las controversias que puedan implicar la afectación del objeto tutelado.
Debido a que el fin de la garantía institucional es proteger las características cardinales de instituciones constitucionales que son
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indispensables para el Estado, se trata de una noción jurídica perfectamente aplicable a los órganos constitucionales autónomos.
La referida garantía representa la salvaguarda de una posición institucional determinada. En el caso de los órganos constitucionales autónomos, lo que se protege es la condición de que no se encuentran orgánicamente adscritos o jerárquicamente subordinados a algún otro componente del Estado, es decir, su autonomía constitucional plena. El legislador, además de no disminuirla, deberá asegurarla y dotarla de efectividad.
Si se pretende que el perímetro de actuación de los órganos constitucionales autónomos efectivamente se garantice, resulta necesario que se les faculte para controvertir los actos que consideren invasivos. En otras palabras, es imperioso que cuenten con la posibilidad de acudir al tribunal constitucional en la búsqueda de una respuesta frente a un conflicto competencial.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha aportado elementos sumamente útiles para comprender el significado y los alcances de la división de poderes, a la cual se hace referencia en la norma constitucional. De los criterios que en este trabajo han sido referidos, se colige que este principio constitucional es un elemento cardinal del gobierno mexicano, pues articula tanto su estructura como su funcionamiento.
Asimismo, el alto tribunal ha reinterpretado la concepción clásica de la división de poderes, determinando que -en lugar de la estricta separación entre los entes tradicionales- lo que ahora se busca es una óptima distribución competencial que permita el cumplimiento eficaz de las funciones. Los órganos en estudio se han instaurado, precisamente, para conseguir tal objetivo.
La autonomía constitucional plena concedida al Banco de México, al Instituto Federal Electoral, a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y al Instituto Nacional de Estadística y Geografía evidencia que el modelo que distribuye las funciones estatales exclusivamente entre tres poderes ya no es suficiente. Las reformas constitucionales que los crearon estuvieron motivadas por la necesidad de que de ciertas actividades fueran encomendadas a instituciones autónomas de carácter técnico.
La autonomía de tales órganos no significa una independencia total de las demás entidades estatales. Alguien -o algún grupo- debe participar en su integración y siempre será posible cuestionar su funcionamiento, con la
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finalidad de alejarlo cada vez más de los factores reales de poder y acercarlo al campo de la técnica.
En México, se advierte la existencia de una corriente que busca crear órganos constitucionales autónomos y elevar a ese rango algunas instituciones que ya existen. Por su parte, en otros países de América Latina también se experimenta una tendencia a establecer -bajo diversas denominaciones y respecto a distintas funciones- autoridades autónomas a nivel constitucional.
Debido a los pronunciamientos del máximo tribunal, la teoría de la garantía institucional ha cobrado sentido en nuestro país. Existe un acuerdo en relación con la aplicabilidad de este concepto a los órganos públicos que son autónomos.
Se trata de una noción jurídica que ha cumplido relevantes funciones en las decisiones de la Corte, pues ha fungido como criterio para declarar la constitucionalidad de una ley, como base para definir qué clase de normas secundarias deben emitirse e, incluso, como punto de partida para delimitar ámbitos competenciales.
Para efectos de nuestra investigación, ha sido de especial interés saber que la Corte ha reconocido una garantía institucional que salvaguarda la independencia de los órganos constitucionales autónomos frente a los poderes clásicos.
Existe la posibilidad de que la garantía institucional de estas entidades sea afectada, ya sea por una norma general o por un acto concreto. El procedimiento idóneo para controlar que ésta se respete es la controversia constitucional, pues se trata de una herramienta ideada para que los órganos públicos -cuando actúan como tales- puedan defenderse frente a posibles invasiones.
Los órganos constitucionales autónomos no están contemplados, expresamente, en el precepto de la carta magna que estatuye el catálogo de sujetos legitimados en materia de controversias constitucionales. Aunque a la fecha es vigente una jurisprudencia en la que se indica que dicho listado no es limitativo, en la práctica estos órganos no han sido activamente legitimados mediante una interpretación extensiva del texto constitucional. No obstante, sí pueden ser la parte demandada en este juicio.
El problema tratado en esta investigación representa una alarmante situación en relación con la efectividad de la garantía institucional de los órganos constitucionales autónomos porque, si bien nuestro alto tribunal
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ha reconocido la existencia de la misma, lo cierto es que estas entidades realmente no cuentan con la posibilidad de defenderse cuando consideran que aquélla ha sido violada.
Del estudio de la controversia constitucional 11/2007 se advierte que la garantía institucional, además de ser un concepto tratado por los doctrinarios y reconocido por la Corte, es una noción presente en el litigio constitucional.
La decisión que en aquella ocasión tomó el alto tribunal revela que, si bien es cierto que se ha otorgado autonomía constitucional plena a estos órganos, también lo es que no se les ha conferido instrumentos jurídicos que les permitan defender esa cualidad.
La norma suprema debe modernizarse en materia de mecanismos de control, permitiendo que los órganos constitucionales autónomos estén legitimados para instar el mismo procedimiento que tienen a su alcance aquellos entes con los que mantienen una relación de coordinación, es decir, los poderes federales.
Alcanzaremos congruencia en nuestro sistema constitucional hasta el momento en que, además de reconocer la existencia de estos -relativamente- nuevos órganos, se prevea la posibilidad de admitir a trámite aquellos conflictos en los que ellos sean los afectados.
Nuestra sugerencia es reformar la norma suprema para incluir, expresamente, la posibilidad de que dichos órganos puedan defenderse ante normas generales y actos concretos que perciban como transgresores de su garantía institucional. Esta condición se advierte como necesaria para consolidar su autonomía.
Si una reforma en este tenor fuera aprobada, se generarían efectos positivos para nuestro país, toda vez que se permitiría que el alto tribunal respondiera importantes interrogantes para la configuración actual del Estado. Adicionalmente, se evitaría incurrir en confusiones al momento de decidir la procedencia de una demanda promovida por un órgano constitucional autónomo, pues a la Corte le bastaría circunscribir su actuación a lo expresamente estatuido en la Constitución, sin tener la necesidad de acudir a la delicada tarea de interpretar extensivamente sus disposiciones.
La propuesta que ofrecemos se limita exclusivamente a que el conjunto de entidades públicas que, en un momento dado, posean el estatus de órganos constitucionales autónomos estén legitimadas para entablar controversias constitucionales. Si se les ha otorgado autonomía constitucional plena en
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la carta magna, entonces resulta indispensable que exista un mecanismo procesal que les permita reaccionar cuando perciban que ésta ha sido menoscabada.
Así como la teoría clásica de la división de poderes ya no es un marco conceptual suficiente para abarcar todas las funciones públicas y es necesario reinterpretarla, el mecanismo de control que vela por la efectividad de este principio -es decir, la controversia constitucional- también debe modernizarse y adecuarse a las exigencias de la época.
A lo largo de la presente investigación, hemos logrado responder las interrogantes propuestas al comenzar. Sin embargo, han surgido nuevas inquietudes en las que valdría la pena abundar en otros trabajos, a fin de enriquecer la discusión actual: Sería provechoso analizar la conveniencia de que existan otros órganos
constitucionales autónomos en México, en adición a los actuales. Este estudio debe realizarse en torno a la naturaleza de la función encomendada al órgano, toda vez que la autonomía constitucional plena es una protección jurídica que debe otorgarse en virtud de la necesidad de que cierta tarea sea cumplida de manera independiente.
En relación con los órganos a los que se confiere una autonomía constitucional que no es plena, sería interesante evaluar si se les ha reconocido una garantía institucional y si ésta es efectivamente defendible.
Si nuestra propuesta de reforma constitucional fuera llevada a cabo, serían admitidas a trámite las demandas que -además de satisfacer otros supuestos de procedencia- fueran entabladas por los órganos constitucionales autónomos. Sería enriquecedor, entonces, complementar nuestra sugerencia con un estudio sobre las consideraciones prácticas en cuanto al aumento de asuntos que resolvería la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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ANEXO 1: LISTADO VIGENTE DE LAS ENTIDADES PARAESTATALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL
Como fue señalado en el capítulo III, del artículo 12 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales se desprende que es obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público dar a conocer anualmente, en el Diario Oficial de la Federación, la Relación de entidades paraestatales de la administración pública federal sujetas a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su reglamento. Este documento fue publicado el 11 de agosto de 2011 y contiene la información que se presenta en las siguientes tablas:
Organismos descentralizados sectorizados Secretaría de Gobernación 1. Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación 2. Organismo Promotor de Medios Audiovisuales 3. Talleres Gráficos de México Secretaría de la Defensa Nacional 4. Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas Secretaría de Hacienda y Crédito Público 5. Casa de Moneda de México 6. Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros 7. Financiera Rural 8. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas 9. Instituto para la Protección al Ahorro Bancario 10. Lotería Nacional para la Asistencia Pública 11. Pronósticos para la Asistencia Pública 12. Servicio de Administración y Enajenación de Bienes Secretaría de Desarrollo Social 13. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra 14. Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 15. Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 16. Comisión Nacional Forestal
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17. Instituto Mexicano de Tecnología del Agua 18. Productos Forestales Mexicanos (en proceso de desincorporación) Secretaría de Energía 19. Comisión Federal de Electricidad 20. Instituto de Investigaciones Eléctricas 21. Instituto Mexicano del Petróleo 22. Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares 23. Pemex-Exploración y Producción 24. Pemex-Gas y Petroquímica Básica 25. Pemex-Petroquímica 26. Pemex-Refinación 27. Petróleos Mexicanos Secretaría de Economía 28. Centro Nacional de Metrología 29. Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial 30. Servicio Geológico Mexicano Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 31. Colegio de Postgraduados 32. Comisión Nacional de las Zonas Aridas 33. Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar 34. Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias 35. Productora Nacional de Biológicos Veterinarios Secretaría de Comunicaciones y Transportes 36. Aeropuertos y Servicios Auxiliares 37. Agencia Espacial Mexicana 38. Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos 39. Ferrocarriles Nacionales de México (en proceso de desincorporación) 40. Servicio Postal Mexicano 41. Telecomunicaciones de México Secretaría de Educación Pública 42. Centro de Enseñanza Técnica Industrial 43. Centro de Investigación y de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico Nacional 44. Colegio de Bachilleres 45. Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica
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46. Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional 47. Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte 48. Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos 49. Consejo Nacional de Fomento Educativo 50. Fondo de Cultura Económica 51. Instituto Mexicano de Cinematografía 52. Instituto Mexicano de la Juventud 53. Instituto Mexicano de la Radio 54. Instituto Nacional de Lenguas Indígenas 55. Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa 56. Instituto Nacional para la Educación de los Adultos 57. Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación 58. Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnico Nacional Secretaría de Salud 59. Centro Regional de Alta Especialidad de Chiapas 60. Hospital General de México 61. Hospital General "Dr. Manuel Gea González" 62. Hospital Infantil de México Federico Gómez 63. Hospital Juárez de México 64. Hospital Regional de Alta Especialidad de Ciudad Victoria "Bicentenario 2010" 65. Hospital Regional de Alta Especialidad de la Península de Yucatán 66. Hospital Regional de Alta Especialidad de Oaxaca 67. Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío 68. Instituto Nacional de Cancerología 69. Instituto Nacional de Cardiología Ignacio Chávez 70. Instituto Nacional de Ciencias Médicas y Nutrición Salvador Zubirán 71. Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias Ismael Cosío Villegas 72. Instituto Nacional de Medicina Genómica 73. Instituto Nacional de Neurología y Neurocirugía Manuel Velasco Suárez 74. Instituto Nacional de Pediatría 75. Instituto Nacional de Perinatología Isidro Espinosa de los Reyes 76. Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz 77. Instituto Nacional de Rehabilitación
162
78. Instituto Nacional de Salud Pública 79. Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Secretaría de Trabajo y Previsión Social 80. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos 81. Instituto del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores Procuraduría General de la República 82. Instituto Nacional de Ciencias Penales Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 83. Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial 84. Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada, B.C. 85. Centro de Investigación en Química Aplicada 86. Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social 87. El Colegio de la Frontera Sur 88. Instituto de Investigaciones "Dr. José María Luis Mora" 89. Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica
Organismos descentralizados no sectorizados 90. Comisión Nacional de Vivienda 91. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. 92. Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad. 93. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 94. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 95. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores 96. Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos 97. Instituto Mexicano del Seguro Social 98. Instituto Nacional de las Mujeres 99. Procuraduría de la Defensa del Contribuyente
Empresas de participación estatal mayoritaria Secretaría de Gobernación 100. Notimex, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación) Secretaría de Hacienda y Crédito Público
163
101. Agroasemex, S.A. 102. Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (en proceso de desincorporación) 103. Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. 104. Banco Nacional de Comercio Exterior, S.N.C. 105. Banco Nacional de Comercio Interior, S.N.C. (en proceso de desincorporación) 106. Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. (en proceso de desincorporación) 107. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. 108. Banco Nacional del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, S.N.C. 109. Exportadores Asociados, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación) 110. Nacional Financiera, S.N.C. 111. Seguros de Crédito a la Vivienda SHF, S.A. de C.V. 112. Servicios de Almacenamiento del Norte, S.A. (en proceso de desincorporación) 113. Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. 114. Terrenos de Jáltipan, S.A. (en proceso de desincorporación) Secretaría de Desarrollo Social 115. Diconsa, S.A. de C.V. 116. Incobusa, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación) 117. Liconsa, S.A. de C.V. Secretaría de Energía 118. Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A. de C.V. 119. I.I.I. Servicios, S.A. de C.V. 120. Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V. 121. P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V. 122. Terrenos para Industrias, S.A. (en proceso de desincorporación) Secretaría de Economía 123. Exportadora de Sal, S.A. de C.V. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 124. Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, A.C. Secretaría de Comunicaciones y Transportes 125. Administración Portuaria Integral de Altamira, S.A. de C.V. 126. Administración Portuaria Integral de Coatzacoalcos, S.A. de C.V. 127. Administración Portuaria Integral de Dos Bocas, S.A. de C.V. 128. Administración Portuaria Integral de Ensenada, S.A. de C.V. 129. Administración Portuaria Integral de Guaymas, S.A. de C.V.
164
130. Administración Portuaria Integral de Lázaro Cárdenas, S.A. de C.V. 131. Administración Portuaria Integral de Manzanillo, S.A. de C.V. 132. Administración Portuaria Integral de Mazatlán, S.A. de C.V. 133. Administración Portuaria Integral de Progreso, S.A. de C.V. 134. Administración Portuaria Integral de Puerto Madero, S.A. de C.V. 135. Administración Portuaria Integral de Puerto Vallarta, S.A. de C.V. 136. Administración Portuaria Integral de Salina Cruz, S.A. de C.V. 137. Administración Portuaria Integral de Tampico, S.A. de C.V. 138. Administración Portuaria Integral de Topolobampo, S.A. de C.V. 139. Administración Portuaria Integral de Tuxpan, S.A. de C.V. 140. Administración Portuaria Integral de Veracruz, S.A. de C.V. 141. Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, S.A. de C.V. 142. Ferrocarril Chihuahua al Pacífico, S.A. de C.V. (en proceso de desincorporación) 143. Ferrocarril del Istmo de Tehuantepec, S.A. de C.V. 144. Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V. 145. Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de México, S.A. de C.V. Secretaría de Educación Pública 146. Centro de Capacitación Cinematográfica, A.C. 147. Compañía Operadora del Centro Cultural y Turístico de Tijuana, S.A. de C.V. 148. Educal, S.A. de C.V. 149. Estudios Churubusco Azteca, S.A. 150. Impresora y Encuadernadora Progreso, S.A. de C.V. 151. Televisión Metropolitana, S.A. de C.V. Secretaría de Salud 152. Centros de Integración Juvenil, A.C. 153. Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. Secretaría de Turismo 154. Consejo de Promoción Turística de México, S.A. de C.V. 155. FONATUR Constructora, S.A. de C.V. 156. FONATUR Operadora Portuaria, S.A. de C.V. 157. FONATUR Mantenimiento Turístico, S.A. de C.V. 158. FONATUR Prestadora de Servicios, S.A. de C.V. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 159. Centro de Investigación Científica de Yucatán, A.C.
165
160. Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A.C. 161. Centro de Investigación en Geografía y Geomática "Ing. Jorge L. Tamayo", A.C. 162. Centro de Investigación en Matemáticas, A.C. 163. Centro de Investigación en Materiales Avanzados, S.C. 164. Centro de Investigación y Asistencia en Tecnología y Diseño del Estado de Jalisco, A.C. 165. Centro de Investigación y Desarrollo Tecnológico en Electroquímica, S.C. 166. Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. 167. Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C. 168. Centro de Investigaciones en Optica, A.C. 169. CIATEC, A.C. "Centro de Innovación Aplicada en Tecnologías Competitivas" 170. CIATEQ, A.C. Centro de Tecnología Avanzada 171. Corporación Mexicana de Investigación en Materiales, S.A. de C.V. 172. El Colegio de la Frontera Norte, A.C. 173. El Colegio de Michoacán, A.C. 174. El Colegio de San Luis, A.C. 175. Instituto de Ecología, A.C. 176. Instituto Potosino de Investigación Científica y Tecnológica, A.C.
Fideicomisos Secretaría de Hacienda y Crédito Público 177. Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural Secretaría de Desarrollo Social 178. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías 179. Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares Secretaría de Economía 180. ProMéxico Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 181. Fideicomiso de Riesgo Compartido 182. Fondo de Empresas Expropiadas del Sector Azucarero Secretaría de Comunicaciones y Transportes 183. Fideicomiso de Formación y Capacitación para el Personal de la Marina Mercante Nacional Secretaría de Educación Pública
166
184. Fideicomiso de los Sistemas Normalizado de Competencia Laboral y de Certificación de Competencia Laboral 185. Fideicomiso para la Cineteca Nacional Secretaría de la Reforma Agraria 187. Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal Secretaría de Turismo 188. Fondo Nacional de Fomento al Turismo Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología 189. Fondo de Información y Documentación para la Industria 190. Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos
Fideicomisos públicos que forman parte del sistema financiero mexicano Secretaría de Hacienda y Crédito Público 191. Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura 192. Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras 193. Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios 194. Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios 195. Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda Secretaría de Economía 196. Fideicomiso de Fomento Minero
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ANEXO 2: ELABORACIÓN DEL MAPA “ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN AMÉRICA LATINA”
La “base de datos de información política de América” es un proyecto no gubernamental del Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Georgetown (en Washington), en colaboración con instituciones como el Secretariado para Asuntos Políticos de la Organización de Estados Americanos y otras.
La referida base de datos es una página de internet en la cual se despliega información sistematizada acerca de instituciones y procedimientos políticos, constituciones nacionales, ramas de gobierno, elecciones y otros temas destacados en la región.
Se reúne información acerca de 35 países, a saber: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos de América, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, San Cristóbal y Nieves, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
Algunos de los temas que se tratan de manera específica son los siguientes: constituciones políticas y estudios comparados; poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial; datos y sistemas electorales; partidos políticos; descentralización y gobiernos locales; y sociedad civil. Se privilegian las fuentes oficiales y, en general, se presentan vínculos hacia las páginas a partir de las cuales se obtuvo la información.
Metodología.
1. Para elaborar el mapa, se partió de la “base de datos de información política de América”, que ha sido someramente descrita. Particularmente, se acudió a la sección “estudio constitucional comparativo”, en la que se contrastan diversos contenidos de las constituciones políticas de los países, entre los que se encuentra el que es de nuestro interés: “autoridades del Estado” (número IV). Esta subsección se divide en “Poder Ejecutivo”, “Poder Legislativo”, “Poder Judicial”, “órganos de control” y “estados de excepción”.
168
Partiendo de la premisa de que los órganos en estudio no están adscritos a alguno de los tres poderes tradicionales, los indicios de autonomía fueron buscados en la opción “órganos de control”. Asimismo, para averiguar la situación de los bancos centrales, se acudió a la subsección llamada “regímenes especiales” (número V).
2. Una vez encontradas las instituciones que -de acuerdo a la base de datos- poseen autonomía, se procedió a verificar las disposiciones constitucionales directamente. Cuando no se encontró la configuración de la autoridad autónoma en la Constitución vigente del país, el dato fue descartado. Esta revisión se llevó a cabo con la finalidad de presentar un mapa con información lo más actualizada posible. En este ejercicio, fueron utilizadas las constituciones de los siguientes países: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
3. Adicionalmente, se visitaron los sitios de los órganos electorales de los países que forman parte de la base de datos, con el fin de determinar si estas instancias gozan de autonomía constitucional. Una vez más, se verificó su presencia en los textos constitucionales correspondientes.
4. Finalmente, los órganos autónomos a nivel constitucional que fueron hallados se clasificaron en los siguientes rubros: “encargados de auditorías o contralorías”, “fiscales/procuradores generales o ministerios públicos”, “defensores del pueblo o de derechos humanos”, “bancos centrales” e “instituciones electorales”. Siguiendo esta clasificación, en el mapa se señalaron, exclusivamente, los casos en los cuales la autoridad autónoma aparece en el texto constitucional del país.
Fuentes.
Portal de la “base de datos de información política de América”: http://pdba.georgetown.edu/ Constituciones:
Argentina: http://www.senado.gov.ar/web/consnac/consnac.htm
Chile: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=242302
169
Colombia: http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf
Costa Rica: http://www.tramites.go.cr/manual/espanol/legislacion/ConstitucionPolitica.pdf
Ecuador: http://www.presidencia.gob.ec/index.php?option=com_remository&Itemid=90&func=fileinfo&id=2
El Salvador: http://www.asamblea.gob.sv/asamblea-legislativa/constitucion/constitucion-vigente
Guatemala: http://www.tse.org.gt/descargas/
Honduras: http://www.tsc.gob.hn/Portal_de_Transparencia/Constitucion_de_la_republica.pdf
México: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1.pdf
Nicaragua: http://www.bcn.gob.ni/banco/legislacion/constitucion.pdf
Panamá: http://www.asamblea.gob.pa/main/LinkClick.aspx?fileticket=fDgmRvYW8cY%3d&tabid=123
Paraguay: http://www.tsje.gov.py/constitucion-nacional.php
Perú: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/RelatAgenda/constitucion.nsf/$$ViewTemplate%20for%20constitucion?OpenForm
República Dominicana: http://www.consultoria.gov.do/coleconstitucion.php
Uruguay: http://www0.parlamento.gub.uy/palacio3/index1280.asp?e=1&w=1280
Órganos electorales:
Colombia: http://www.registraduria.gov.co/-Inscripcion-de-cedulas-.html
Costa Rica: http://www.tse.go.cr/
170
Ecuador: http://www.cne.gob.ec/
El Salvador: http://www.tse.gob.sv/
Guatemala: http://www.tse.org.gt/acercade.php
Honduras: http://www.tse.hn/web/index.html
México: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2
Panamá: http://www.tribunal-electoral.gob.pa/html/
Perú: http://www.web.onpe.gob.pe/
República Dominicana: http://www.jce.gob.do/Portada.aspx
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P.CLVIII/2000. ------ novena época, tomo XIII, marzo de 2001, p. 509, tesis P./J. 23/2001. ------ novena época, tomo XIV, julio de 2001, p. 875, tesis P./J. 83/2001. ------ novena época, tomo XIV, septiembre de 2001, p. 881, tesis P./J.
112/2001. ------ novena época, tomo XVI, septiembre de 2002, p. 997, tesis P.J. 40/2002. ------ novena época, tomo XXV, mayo de 2007, p. 1647, tesis P./J. 20/2007. ------ novena época, tomo XXVI, diciembre de 2007, p. 1101, tesis P./J.
21/2007. ------ novena época, tomo XXVII, febrero de 2008, p. 1870, tesis P./J.
13/2008. ------ novena época, tomo XXIX, mayo de 2009, p. 852, tesis 1a.
LXXX/2009. ------ novena época, tomo XXXI, abril de 2010, p. 1567, tesis P./J. 58/2010.
179
Debates.
Versión estenográfica de la sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, celebrada el 24 de enero de 2004.
Versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, celebrada el 31 de octubre de 2006. Versión estenográfica de la sesión extraordinaria del Consejo General del
Instituto Federal Electoral, celebrada el 31 de enero de 2007. Versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, celebrada el 3 de agosto de 2010. Versión taquigráfica de la sesión pública ordinaria del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, celebrada el 5 de agosto de 2010.
Decisiones judiciales.
Auto de 13 de febrero de 2007, dictado en la controversia constitucional 11/2007, mediante el cual se admitió la demanda promovida por el Instituto Federal Electoral.
Ejecutoria de fecha 3 de septiembre de 2008, que resolvió la controversia
constitucional 93/2007. Ejecutoria publicada en el Diario Oficial de la Federación de 12 de
noviembre de 2008, que resolvió la acción de inconstitucionalidad 69/2008.
Ejecutoria de fecha 24 de junio de 2009, que resolvió el amparo en revisión
212/2009. Ejecutoria publicada en el Diario Oficial de la Federación de 23 de marzo de
2010, que resolvió la acción de inconstitucionalidad 85/2009. Resolución al recurso de reclamación 20/2007-PL, derivado de la controversia
constitucional 150/2006, de fecha 14 de febrero de 2007.
180
Resolución al recurso de reclamación 58/2007-PL, derivado de la controversia constitucional 11/2007, de fecha 12 de junio de 2007.
Sentencia 32/1981 del Tribunal Constitucional español. Sentencia n°405/1996 de la Corte Constitucional de Colombia. Sentencia de 4 de mayo de 2004 del Tribunal Constitucional de Perú. Voto concurrente que formuló el Ministro Mariano Azuela Güitrón en
relación con el recurso de reclamación 58/2007-PL. Voto particular que formula el Ministro José Ramón Cossío Díaz en relación
con el recurso de reclamación 58/2007-PL, al que se adhieren los ministros Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Olga María del Carmen Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza.
Iniciativas.
“Iniciativa de decreto por el que se reforman los artículos 28, 73 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Ejecutivo federal el martes 18 de mayo de 1993, en la Cámara de Diputados.”
“Iniciativa de reformas a diversos artículos de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos propuesta por el Ejecutivo federal, Ernesto Zedillo Ponce de León, el 5 de diciembre de 1994 al Congreso de la Unión por medio del Senado de la República.”
“Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 73 y se adicionan dos
párrafos al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para conferirle autonomía al INEGI, presentada por el Diputado Manuel Espino Barrientos, del grupo parlamentario del PAN el 22 de octubre de 2002, en la Cámara de Diputados.”
“Iniciativa de decreto por el que se reforma el artículo 26 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, para otorgarle la figura jurídica de órgano autónomo al Instituto Nacional de Estadística,
181
Geografía e Informática, presentada por la Diputada Beatriz Paredes Rangel, del grupo parlamentario del PRI el 2 de julio de 2003, en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.”
“Iniciativa que adiciona un inciso g) a la fracción II del artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por el Diputado Francisco Javier Valdez de Anda, del Grupo Parlamentario del PAN, el 11 de noviembre de 2003.”
“Iniciativa que reforma el artículo 105 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, a cargo del Diputado José Manuel del Río Virgen, del Grupo Parlamentario de Convergencia, el 15 de febrero de 2007.”
Otros documentos.
Comunicado IFAI/137/10 de 22 de octubre de 2010: Promueve el IFAI controversia constitucional ante la Suprema Corte, por actos de la CNDH.
Constitución de los Estados Unidos de América. Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
de 2007. Demanda de controversia constitucional entablada por el Instituto Federal
Electoral y presentada ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 12 de febrero de 2007.
Entrevista realizada por Juan Carlos Gómez Martínez a John Ackerman, en El
Mundo del Abogado, 1 de abril de 2011. Recurso de reclamación interpuesto por la Cámara de Diputados y presentado
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 22 de febrero de 2007.
182
Vínculos más empleados.
Banco de México: http://www.banxico.org.mx/ Comisión Nacional de los Derechos Humanos: http://www.cndh.org.mx/node/17. Diario Oficial de la Federación: http://www.dof.gob.mx/ El Juego de la Suprema Corte: http://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/ Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados: http://gaceta.diputados.gob.mx/ Instituto Federal Electoral: http://www.ife.org.mx/portal/site/ifev2 Instituto Nacional de Estadística y Geografía: http://www.inegi.org.mx/inegi/acercade/default.aspx. Sistema de Información Legislativa: http://sil.gobernacion.gob.mx/portal. Suprema Corte de Justicia de la Nación: http://www.scjn.gob.mx/2010/Paginas/PrincipalV2010.aspx
