Estructura del Ministerio Público Tutelar de la CABA

› Asesoría General Tutelar Asesora General Tutelar Laura MusaSecretaría General de Coordinación Administrativa Rodolfo MedinaSecretaría General de Gestión Secretaría General de Política Institucional Ernesto Blanck

› Asesorías Generales Adjuntas Asesora General Tutelar Adjunta de Incapaces Magdalena Giavarino Asesora General Tutelar Adjunta de Menores María de los Ángeles Baliero de Burundarena

› Asesorías ante el Fuero CAyT Asesor Tutelar ante la Cámara de Apelaciones Nº 1 Gustavo MorenoAsesor Tutelar ante la Cámara de Apelaciones Nº 2 Juan Vicente Cataldo Asesora Tutelar de Primera Instancia Nº 1 Mabel López Oliva Asesor Tutelar de Primera Instancia Nº 2 Juan Carlos Toselli Asesor Tutelar de Primera Instancia Nº 3 Jorge Luís Bullorini

› Asesorías ante el Fuero PCyF Asesor Tutelar de primera instancia Nº 1 Carlos BigalliAsesoría Tutelar de Primera Instancia Nº 1 Alfonsina DumonAsesoría Tutelar de Primera Instancia Nº 2 M. de los Ángeles Baliero de Burundarena

› Oficinas de Atención al PúblicoAsesorías Tutelares de Primera Instancia ante el fuero CAyT Paseo Colón 1333, 6º piso. Tel. 5299-4400 int 4775 Oficina La Boca - Barracas Av. Alte. Brown 1250. Tel. 4302-1621 Oficina Villa Soldati - Nueva Pompeya Av. Varela 3301. Tel. 4919-5908 Oficina Mataderos - Liniers Cnel. Cárdenas 2707/15. Tel. 2053-9702

Ministerio Público TutelarAlsina 1826, CABATel. (5411) 5297-8015/8016 agt@jusbaires.gov.ar www.asesoriatutelar.gob.ar

La institucionalización de niñas, niños y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires

Informe estado de situación a diciembre 2013

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Febrero de 2014

HOGARESDocumento de Trabajo Nº 17

1. CONSIDERACIONES PREELIMINARES

2. METODOLOGÍA DE TRABAJO

3. ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN

4. ACCESO A DERECHOS

5. PROGRAMA DE REFERENTES AFECTIVOS

6. CONDICIONES DE HABITABILIDAD Y DE SEGURIDAD

7. AVANCES ALCANZADOS Y LÍNEAS DE ACCIÓN A FUTURO

Índice

Informe elaborado por la Lic. M. Cecilia Bottini, integrante

del Área de Seguimientos de las Instituciones de albergue

de niños, niñas y adolescentes del Equipo Común de

Intervención Extrajurisdiccional (ECIE) de las Asesorías

Tutelares de Primera Instancia ante el fuero Contencioso,

Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires

(CAyT), a partir de las visitas e inspecciones institucionales a

los dispositivos de albergue de niñas, niños y adolescentes;

propios y conveniados por el Gobierno de la Ciudad de Buenos

Aires (GCBA), durante el año 2013. Este documento es el

resultado del análisis de los datos obtenidos en el marco de

las visitas realizadas por el Equipo Común de Intervención

Extrajurisdiccional conforme resoluciones AGT Nº 89/12 y AGT

Nº 76/13.

1. Consideraciones preeliminares

En sintonía con la normativa vigente y la nueva ins-titucionalidad en materia de infancia y juventud, la institucionalización debe ser considerada como una alternativa excepcional, limitada en el tiempo y de úl-timo recurso, pues debe ser adoptada una vez agota-das las instancias previas. Es así que corresponde al Estado desplegar todas aquellas acciones tendientes a lograr la promoción, protección y restitución de los de-rechos de niños/as dentro de sus ámbitos familiares y comunitarios a través de políticas públicas universales y entendiendo a la institucionalización como la última alternativa.

En este mismo marco, la actual normativa impone la obligación de redefinir los roles y funciones de las insti-tuciones con competencia en temas de infancia, como lo es el Ministerio Público Tutelar del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (MPT), las cuales fue-ron creadas atendiendo a un modelo de intervención que ha quedado derogado.

En concordancia, este Ministerio Público Tutelar ha re-definido su misión principal basada en promover la jus-ta aplicación de la ley, la legalidad de los procedimientos y el respeto, la protección y la satisfacción de los dere-chos y garantías de los niños, niñas y adolescentes y de las personas afectadas en su salud mental.

Para ello, se ha propuesto una intervención estricta-mente vinculada al contralor de la política pública local a través de acciones de monitoreo, interpelación, articu-lación y seguimiento del debido funcionamiento de las instituciones del Estado.

El Art. 49 inc. 9º de la Ley 1903 establece que el Mi-nisterio Público Tutelar es responsable de la supervisión, control y monitoreo de las instituciones de albergue de niños/as y adolescentes (propias y conveniadas por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), tanto en las con-diciones de alojamiento, habitabilidad y debido funcio-namiento de estos dispositivos.

1.1. Las visitas a las Instituciones de Albergue en el marco de la refuncionalización del Ministerio Público Tutelar

Conforme al proceso de refuncionalización de este Mi-nisterio Público (Res. AGT Nº 89/2012) se crea el Equipo Común de Intervención Extrajurisdiccional de las Aseso-rías de Primera Instancia en lo Contencioso, Administra-tivo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires (ECIE). Este equipo de trabajo tiene a su cargo, a partir de julio de 2012, la realización de las visitas a las instituciones de albergue y la aplicación de los instrumentos de actua-

ción vigentes y aprobados mediante la Resolución Nº 76/2013.

Ello, implicó la redefinición de procedimientos para el control de la política de institucionalización mediante las visitas a los dispositivos de albergue y conllevó el desafío de fijar criterios comunes de actuación frente a las irre-gularidades detectadas, acorde con el nuevo esquema institucional y con las normas vigentes que regulan las condiciones de funcionamiento, habilitación de estable-cimientos, infraestructura, habitabilidad y seguridad de las instituciones que alojan niñas, niños y adolescentes.

En este escenario, se llevaron a cabo las siguientes acciones que agruparemos en dos etapas: a) etapa ini-cial y b) etapa de implementación plena

a. ETAPA INICIAL: de julio a diciembre de 2012

- El ECIE recepcionó toda la información relevada por el Ministerio Público Tutelar para el control de insti-tuciones de albergue previo a la refuncionalización (Asesoría General Tutelar y Asesorías de Primera Ins-tancia Nº 1, Nº 2 y Nº 3 ante el fuero CAyT). Dicha in-formación se sistematizó y analizó -para continuar el recorrido de visitas con una perspectiva integrada e histórica- y a los fines de su lectura en favor de la elaboración de los reportes de análisis. Así las cosas, quedó completo el proceso de transferencia del con-trol de las instituciones de albergue al ECIE.

- Se implementó un cronograma de visitas a los dis-positivos de alojamiento de NNyA y se completó el monitoreo y control para el total de universo ins-titucional.

- Los equipos interdisciplinarios que conforman el Área de Seguimiento de Actuaciones Extrajudicia-les del ECIE llevaron a cabo las visitas institucionales y la elaboración de la “carpeta institucional” -cfme. protocolo de visitas- para el efectivo seguimiento y control de los dispositivos de albergue, a saber: imple-mentación del cuestionario institucional, elaboración de actas, libramientos de oficios, solicitud de docu-mentación institucional, carga de datos relevados en el soft informático, identificación de afectación de derechos, propuestas de trabajo para el mejoramien-to de las condiciones de cuidado y protección integral, funcionamiento, habitabilidad y seguridad.

- Se actualizó el protocolo de intervención para es-ta actividad, conforme los criterios de la Resolución AGT Nº 89/12; para lo cual se elaboró el “Instructivo de procedimiento para el libramiento de oficios a los organismos competentes” a los efectos de unificar criterios comunes de actuación frente a las irregu-laridades detectadas y consolidar un modo de se-guimiento de dichas alertas a través de un circuito estandarizado.

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- Se implementaron espacios de capacitación perma-nente para el desarrollo idóneo de la actividad.

- Se elaboró el reporte “La institucionalización de ni-ñas, niños y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires” (2012) y el “Informe sobre irregularidades institucionales” que contempla las particularidades de cada dispositivo frente a incumplimientos de la normativa vigente. Ello, preservando la calidad y ri-gurosidad de los datos durante el proceso de refun-cionalización.

- Se realizaron informes específicos a solicitud de las Asesorías de Primera Instancia, utilizando como fuente de datos los relevamientos realizados duran-te las visitas, por ejemplo: “Informe de análisis de las Comunidades Terapéuticas” requerido por la Aseso-ría Tutelar Nº 1 en el marco de la denominada “Cau-sa Paco”1.

- El ECIE inició el proceso de readecuación de los instru-mentos de relevamiento de información y de los cir-cuitos de trabajo (cuestionario de visita institucional en soporte papel e informático, sistema de carga de datos en el sistema “Limey Survey”. Estas adecuacio-nes se desarrollaron teniendo en cuenta los aspectos críticos ya detectados en materia de política de ins-titucionalización; como así también contemplando el rediseño institucional del MPT y la regulación norma-tiva en materia de control de instituciones de alber-gue (Ley 2881 CABA y modificatoria Ley 4383 CABA).

b. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN PLENA: de enero de 2013 a la actualidad

- Adecuación de los Instrumentos de recolección de datos (cuestionario) y circuitos de trabajo aproba-dos conforme Resolución AGT 76/13. Esta resolución regula: a) Protocolo de Visitas (anexo I), b) Cuestiona-rio Institucional (Anexo II), c) Instructivo para la Car-ga de Datos en el soporte informático (Anexo III), d) Instructivo para el libramiento de oficios (Anexo IV). Estas adecuaciones se realizaron teniendo en cuenta la sanción de nuevas normas (Ley Nacional de Salud Mental Nº 26657; Ley 2881 CABA (y modif. Ley 4383 CABA); la refuncionalización del Ministerio Público Tutelar y la consiguiente estructuración del ECIE; la transferencia de algunas modalidades instituciona-les al Ministerio de Salud (Decreto 647/2010 CABA) y la incorporación de nuevas agencias estatales en el circuito (ej. USEC para el caso de comunidades tera-péuticas). Asimismo, estos ajustes se realizaron a la luz de los resultados y la experiencia construida en los monitoreos anteriores.

1 Exp. 23262/0, “Asesoría Tutelar CAyT contra GCBA sobre Amparo (ART. 14 CCABA)”, Jdo. CAyT Nº 9, Sec. Nº 17.

- Equipos interdisciplinarios que conforman el Área de Seguimiento de Actuaciones Extrajudiciales del ECIE capacitados para la tareas de control y monitoreo y el registro de información.

- Visitas e inspecciones realizadas a la totalidad de los dispositivos de albergue (81 sedes institucionales)

- Seguimiento intensivo en curso a los dispositivos con irregularidades de funcionamiento, habitabilidad y seguridad (repetición de visitas sin previo aviso, pe-didos de información por oficios, solicitud de inspec-ciones a otros organismos)

- Carpetas institucionales de visitas y cuestionarios cargados en el software, para la totalidad del uni-verso institucional monitoreado.

- Oficios librados a los organismos competentes fren-te a los incumplimientos detectados. Seguimiento de respuestas realizadas. Este circuito resulta valio-so a los efectos de interpelar a los actores institucio-nales obligados a la protección integral de NNyA, y en función de ello establecer un seguimiento exhaustivo de las acciones de reparación de derechos realizadas y el monitoreo de las pendientes.

- Apoyo integral del ECIE a la Asesoría Tutelar Nº 1 en las acciones judiciales presentadas en relación a la satisfacción de derechos de NNyA en institucio-nes de albergue (Casos “Nuestra Señora de Luján”2 y “CEPREAP”3): visitas institucionales conjuntas, ela-boración de documentos de trabajo, desarrollo de en-trevistas a efectores y familiares, acompañamiento del proceso de externación, entre otras.

- Diseño e implementación de estrategias de trabajo orientadas a restablecer el cuidado y protección inte-gral de los/as NNyA en las instituciones de alojamien-to; en supervisión y apoyo permanente del Área de Coordinación del ECIE.

- Intercambio de información con la Oficina de Segui-miento de Institucionalizaciones dependiente de la Secretaría General de Gestión de la Asesoría Gene-ral Tutelar.

- Elaboración del Informe “La institucionalización de Niños, Niñas y Adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires”. Informe Estado de Situación 2013.

Es de destacar que la operatoria de intervención fren-te a las irregularidades detectadas en el marco de las visi-tas a las instituciones de albergue se ha visto fortalecida a partir de la refuncionalización, en tanto este nuevo diseño contribuye a consolidar unidades de criterio de actuación

2 Expte. A-287-2013/0, “Asesoría Tutelar CAyT Nº1 (Res. 11 VP-CDNNYA-2012) contra GCBA Y OTROS sobre AMPARO”, Jdo. CAyTNº 13, Sec. Nº 25.

3 Expte. A-366-2013/0, “Asesoría Tutelar CAyT Nº1 (Res. 11 VP-CDNNYA-2012) contra GCBA Y OTROS sobre AMPARO”, Jdo. CAyT Nº 10, Sec. Nº 20.

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para el abordaje sistemático en materia de afectación de derechos de la población institucionalizada.

Asimismo, la experiencia previa respecto del control de las condiciones de alojamiento en forma regulada: Asesoría General Tutelar - Asesorías de Primera Instan-cia (Resolución AGT Nº 34/2009 y subsiguientes), permi-tió establecer mecanismos de registro y sistematización de datos que -en el marco de la refuncionalización- se capitalizan y ponderan para visualizar los problemas en perspectiva. Asimismo, la elaboración de unidades de criterio comunes de actuación, posibilitó el monitoreo en forma sistemática acerca del cumplimiento de los dere-chos de niños, niñas y adolescentes –en el marco de la implementación de los programas de albergue– y como parte del sistema de protección integral de derechos.

2. Metodología de trabajo

El quehacer en materia de control y monitoreo de las instituciones de albergue se encuadra en una propuesta metodológica diseñada para optimizar el relevamiento de datos obtenidos durante este recorrido. El instrumen-to que nos permite materializar estos objetivos es el cuestionario institucional que se aplica a la totalidad de los dispositivos de albergue.

Esta metodología permite capturar la información de forma sencilla y posibilita la sistematización y eva-luación de los datos obtenidos.

Es importante tener en cuenta que el propósito de un cuestionario es relevar información. Para ello, esta he-rramienta traduce en preguntas los objetivos del traba-jo. Estas preguntas deben tener la posibilidad de recibir una respuesta susceptible de ser analizada de modo que satisfaga los fines planteados.

En este marco, es que se efectúa el relevamiento insti-tucional, entre los meses de marzo a noviembre de cada año, conforme la planificación realizada teniendo en cuen-ta diversos criterios, entre los cuales se destacan: medidas y sanciones vigentes dispuestas a las instituciones de albergue; irregularidades detectadas por el ECIE y otros organismos, resultados de los informes de supervisión (DGNyA) y monitoreo (Registro ONGs - CDNNyA), infor-mación provista mediante libramiento de oficios.

Para efectuar el control y monitoreo de las institucio-nes se establece un cronograma anual –según el criterio de prioridades enunciado– y se realiza una distribución acorde entre los seis (6) equipos de trabajo ECIE (en for-ma armónica con el resto de las tareas). Es de destacar que dicha modalidad de distribución de las visitas se co-menzó a implementar a partir de la refuncionalización (res. 89/12 y 76/13); lo cual implicó una serie de activida-des como: a) la capacitación de los agentes, b) la socia-lización de la totalidad de la información, c) la asistencia técnica y el acompañamiento continuo para la utiliza-ción de los instrumentos de relevamiento; d) la puesta en

marcha de los circuitos e instrumentos de trabajo; e) diá-logo continuo y permanente con la Coordinación del ECIE y f) intercambio de información sostenido con la AGT.

La tarea de relevamiento institucional, la carga de da-tos en el soporte informático y el libramiento de oficios, involucra aproximadamente a catorce (14) agentes del ECIE. Asimismo, la mirada e intervención interdisciplinar adoptada para el ECIE, impactó favorablemente en las tareas de control y seguimiento de las instituciones de albergue, cualificando las acciones.

Es dable mencionar que luego de cinco años de inicia-do este proceso (y actualmente en el marco de la inter-vención del ECIE) es posible valorar positivamente esta metodología de trabajo en tanto ha contribuido al avan-ce sobre un conjunto de objetivos que resultan nodales a la luz de la misión institucional de este Ministerio Público Tutelar: a) evaluar y monitorear la política de institucio-nalización de niños, niñas y adolescentes; b) contar con datos cuantitativos y cualitativos sólidos sobre el pro-ceso de funcionamiento de la institucionalidad local en materia de atención a niños, niñas y adolescentes aloja-dos en dispositivos de albergue; c) identificar los niveles de adecuación de los organismos estatales y privados a la perspectiva de la Protección Integral de Derechos; d) conocer las respuestas estatales frente a la afectación de cada derecho; e) elaborar reportes e informes de aná-lisis a partir de los resultados obtenidos en forma orga-nizada y jerarquizada.

Estas herramientas, según entendemos, promueven el mejor funcionamiento del Sistema de Protección In-tegral, a partir de la sistematización de la experiencia y la reflexión crítica, orientada a diseñar propuestas y llevar adelante acciones para la promoción y el cese de vulneraciones de derechos.

Entendemos que uno de los logros más significativos en materia del control de las instituciones de albergue consistió en poner en concordancia esta obligación ins-titucional con los estándares de la protección integral de derechos y dotar de metodología y mirada interdis-ciplinaria al recorrido de cada dispositivo de albergue. Ello en sintonía con la perspectiva que asume a los or-ganismos de atención como servicios públicos, pasibles de ser monitoreados e interpelados en el marco de una política pública orientada a la atención de niñas, niños.

2.1. Ejes temáticos del cuestionario4

El relevamiento de información se realiza sobre los si-guientes ejes temáticos:

2.1.1. Caracterización institucional: Esta dimensión consigna los datos institucionales básicos de la organi-

4 Las dimensiones de análisis son orientadores para todas las modalidades de albergue, si bien contempla variables e indicadores específicos para cada una de ellas.

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zación que presta albergue. Releva información atinen-te a: la modalidad de atención asignada por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; su ubicación territorial; el estado de habilitación; asignación monetaria erogada por el GCBA, capacidad de albergue. Asimismo, incorpo-ra un ítem de evaluación que realiza el entrevistador/a respecto del cumplimiento de los requisitos en materia de capacidad de ocupación, según las previsiones de la ley 2881 CABA (y su modif. Ley 4383 CABA).

2.1.2. Personal: Esta dimensión releva la cantidad y la composición de los equipos directivos y técnicos; profe-sionales y auxiliares; como la integración mixta de los/as operadores y la cobertura permanente las 24 hs duran-te los 365 días del año. También incorpora la relación en-tre cantidad de niños y niñas, y cantidad de operadores para el caso de los/as niños/as hasta los tres (3) años; todas previsiones establecidas por la Ley 2881 CABA. Asi-mismo incorpora un plano para la evaluación, por parte del entrevistador/a, respecto del cumplimento de los re-quisitos legales en materia de personal disponible para la atención y cuidado de los/as NNyA en las instituciones de albergue. (Oportunamente, en este documento se expon-drá en su el resultado acerca del proceso de libramiento de oficios, en forma comparativa con años anteriores y a la luz del proceso de refuncionalización del MPT).

Acceso a derechos fundamentales

2.1.3. Derecho a la salud: Las variables de relevamien-to más importantes son: tipo de efectores de salud uti-lizados; acceso a la información sobre educación sexual, acceso a la atención psicoterapéutica y médica por fue-ra de la institución de alojamiento, presencia de NNyA con medicación psiquiátrica, cumplimiento del principio legal de consentimiento informado, acceso a pensiones por discapacidad; identificación de dificultades relevan-tes para la efectivización del derecho a la salud.

2.1.4. Derecho a la educación: En esta dimensión se identifican el tipo de efectores educativos utilizados; ni-vel de escolarización formal; motivos de no escolariza-ción; nudos críticos para la efectivización del derecho a la educación.

2.1.5. Derecho a la convivencia familiar y comunita-ria - Egreso: Para este eje temático se identifican las ac-ciones institucionales orientadas a la revinculación socio familiar; frecuencia de visitas; identificación de nudos problemáticos que obstaculizan este derecho.

2.1.6. Programa de Referentes Afectivos (ex padri-nazgo): En esta dimensión de análisis se registra la im-plementación de este Programa del CDNNyA, conforme los requisitos establecidos en la Resolución MDSGC-CD-NNyA 415/2012 y su debido cumplimiento (inscripción de postulantes; cumplimiento de los requerimientos para el ejercicio de la función de referente afectivo; acciones

previstas para las Defensorías Zonales en el ejercicio del Programa; entre las más importantes).

2.1.7. Condiciones de albergue, habitabilidad y se-guridad: Esta dimensión releva el estado de situación y cumplimiento de estándares en esta materia, según las previsiones de las normativas vigentes: matafuegos y señalética, luces de emergencia, detectores de humo y gases, condiciones de higiene y mantenimiento gene-ral, protecciones en plantas altas y escaleras, salidas de emergencia, capacidad de ocupación por dormitorio, es-tado de colchones. Asimismo las condiciones de alber-gue también se relevan a través de la documentación respaldatoria entregada por las instituciones visitadas (rubricada por los organismos competentes) y por me-dio de informes emitidos por la Agencia Gubernamen-tal de Control; la DGNyA; el Registro de ONGs y Defensa Civil; entre los más importantes.

3. Análisis de la información

A partir del análisis de los datos relevados por el ECIE (cfme. Res. AGT Nº 89/12 y Nº 76/13) durante las visitas a instituciones de albergue en el año 2013, se registran irregularidades en las condiciones de funcionamiento de los dispositivos propios y conveniados, lo cual obs-truye el debido cuidado y protección integral de NNyA, según los estándares previstos por la normativa vigente.

Ello ocurre, entre otras causas que convergen, por la insuficiente aplicación de medidas y sanciones frente a los incumplimientos advertidos y el deficitario ejercicio de las funciones de control por parte de los organismos del Poder Ejecutivo, los cuales se advierten desarticu-lados. Asimismo, la indeterminación en los plazos para establecer acuerdos claros y precisos para la regulariza-ción de los incumplimientos normativos. Así las cosas, se reitera una práctica que consiste en la delegación siste-mática de responsabilidades estatales en las organiza-ciones no gubernamentales tercerizadas, que sumadas a las profundas deficiencias de la oferta programáti-ca de política pública para la externación de los NNyA y para el fortalecimiento socio familiar y la generación de planes de vidas autónomos, configuran un escenario ciertamente preocupante.

Finalmente, la falta aplicación de la Ley 2881 CABA (y su modificatoria Ley 4383 CABA) que regula las con-diciones de habilitación, funcionamiento, habitabilidad y seguridad de los dispositivos de albergue -cuyo pla-zo de adecuación se encuentra vencido desde el 21 de julio del 2013- sintetiza un cuadro de graves dilaciones para el efectivo cumplimiento de los estándares previs-tos para la atención, alojamiento y cuidado de NNyA en estos dispositivos.

Cabe señalar que desde el ECIE se implementan dis-tintas líneas de acción, que consisten en el despliegue

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de acciones extrajudiciales -de interpelación y exigen-cia ante situaciones de afectación en las condiciones de alojamiento y protección integral- y judiciales -consti-tuyendo acciones de apoyo integral e interdisciplinaria a la Asesoría de Primera Instancia interviniente, ejemplo: Casos “Nuestra Señora de Luján” y “CEPREAP”-.

Entre los principales logros durante el transcurso de los años 2007 a 2013, podemos destacar el ejercicio del control sistemático y sostenido de las condiciones de habitabilidad y funcionamiento de todos los dispositivos de alojamiento conveniados y propios; de acuerdo con los estándares de la protección integral de derechos, a través de la creación de protocolos generales que unifi-caron criterios de actuación. Ello, posibilitó la incidencia en la mejora de las condiciones de alojamiento y protec-ción de NNyA en estos dispositivos, como así también el cierre y la baja del convenio de varias instituciones con gravísimas irregularidades.

Asimismo, a lo largo de estos años, la incidencia en la Legislatura de la CABA en lo referido al proceso de sanción de la Ley N° 2881 CABA; la consolidación de circuitos y sistemas de información internos, sólidos y rigurosos, que permitieron la sistematización y el aná-lisis de datos materializado en la publicación “Puertas Adentro”5, la reflexión crítica sobre los Programas de “Fortalecimiento Familiar” puestas en vista en la publi-cación “La Construcción del fortalecimiento familiar”6, la articulación de acciones con otros organismos pú-blicos nacionales, provinciales y de esta ciudad y la intervención para el cese de la práctica arbitraria de padrinazgo; se han constituido en progresos tangibles para los derechos de NNyA.

A continuación, se desarrollan los principales resulta-dos obtenidos en cada dimensión de análisis:

3.1. Composición del universo institucional para el alojamiento de NNyA

El Estado local dispone en la actualidad de 81 sedes institucionales, que en su gran mayoría son organiza-ciones no gubernamentales (ONGs) conveniadas con el GCBA. Es decir, una de las características salientes de los programas de albergue administrados por el Gobierno local consiste en la tercerización de la atención, cuida-do y alojamiento de los niños/as.

Según la modalidad de atención para la cual se sus-criben dichos convenios, estas instituciones pueden ubi-carse bajo la órbita y supervisión de diferentes ámbitos

5 AGT, “La política de institucionalización de niños, niñas y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires”, Eudeba, 1a ed., Buenos Aires, 2012.

6 AGT, “La construcción del fortalecimiento familiar: aportes de los programas de la Ciudad de Buenos Aires”, Eudeba, 1a ed., Buenos Aires, 2013.

del Estado local. El Ministerio de Desarrollo Social reúne más del 80% del total de dispositivos de albergue (83%).

En este universo, más del 60% (63%) se ubica en la Dirección General de Niñez y Adolescencia (modalida-des convivencial, convivencial materno, convivencial de atención especializada, parador, proyecto de servicio de familia sustituta y “pequeños hogares”) y el 20% bajo la Dirección General de Políticas Sociales en Adic-ciones (comunidades terapéuticas). Asimismo, el res-tante 17% depende del Ministerio de Salud -Dirección General de Salud Mental- luego de que fueran transfe-ridas las modalidades de atención integral de necesida-des especiales y atención integral de salud mental en agosto de 2010 (cfme. Decreto 647/10 CABA).

Como se desprende del análisis, más de la mitad de las sedes (63%) para el alojamiento de NNyA se con-centra bajo la órbita de la Dirección General de Niñez y Adolescencia. En definitiva, el Ministerio de Desarro-llo Social (a través de la Dirección mencionada y de la Dirección General de Políticas Sociales en Adicciones) reúne el mayor porcentaje (83%) del total de disposi-tivos de albergue.

Las modalidades más extendidas en el marco del Mi-nisterio de Desarrollo Social (DGNyA) son las conviven-ciales (45%) y atención especializada (38%) seguidas por las comunidades terapéuticas (DGPSA).

Es interesante visualizar como para el año 2013, nue-vamente se achica la brecha entre ambas modalidades de atención. Esta tendencia de equiparación entre es-tas tipologías persiste en los últimos años7. Ello ocurre, básicamente, por la transformación de dispositivos con-vivenciales en “especializados” y la incorporación para este año de la modalidad de “pequeño hogar”, para lo cual han sido rubricados bajo esta nueva denominación dispositivos convivenciales.

En informes anteriores este MPT ya ha advertido so-bre la ambigüedad de la definición y alcances de la aten-ción especializada. En esta misma lógica, se reconoce al rubro de “pequeño hogar” iniciado en 2013. Esta moda-lidad de atención, además de no estar regulada por la Ley 2881 CABA (dado que no existía al momento de su publicación), tampoco se encuentra definida en los tér-minos del convenio celebrado con el Ministerio de Desa-rrollo Social del GCBA.

En cuanto a los convenios celebrados entre los Minis-terios de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud del GCBA con las instituciones de albergue de NNyA, estos

7 Excepto para el año 2012 que había prevalecido más significativamente la modalidad convivencial sobre la de atención especializada. El incremento de la modalidad convivencial y un decrecimiento de la atención especializada; podría haberse vinculado al cese de prestaciones de algunas sedes “especializadas” y a la apertura de nuevas sedes de tipo convivencial.

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no han sido remitidos en siquiera en copias al MPT, pese a las reiteradas solicitudes efectuadas. Ello, implica un grave obstáculo, no sólo en términos de acceso a la in-formación, sino también a las funciones de contralor de este organismo, teniendo en cuenta además que la ma-yoría de los mismos se encuentran vencidos al año 2012.

En este punto, cabe destacar que la disponibilidad de esta información estaría restringida también a la auto-ridad de aplicación de las políticas públicas de infancia y adolescencia de la CABA -CDNNyA- en tanto surge de las respuestas a los oficios librados por este ECIE a dicho organismo que “se han solicitado a las diferentes áreas legales y técnicas de los distintos Ministerios copias de los convenios celebrados con organizaciones de la so-ciedad civil, encontrándonos en la actualidad a la espe-ra de la respuesta”.

Finalmente, no obstante las distintas modalidades de atención y las diversas dependencias gubernamen-tales responsables de la política de institucionalización; es posible advertir la profunda desarticulación; falta de espacios comunes para la elaboración de criterios de trabajo integrales y la falta de disponibilidad de recur-sos públicos (principalmente en materia de atención de la atención de la salud y de apoyos para las revincula-ciones socio familiares y la vida autónoma) que afecta significativamente el acceso y el goce de los derechos humanos de las personas menores de edad institucio-nalizadas; incumpliendo con las obligaciones estatales que le son inherentes; dejándolas libradas a la posibili-dad y voluntad de gestión del heterogéneo universo de las ONGs conveniadas.

3.1.1. La ubicación geográfica de las instituciones de albergue

Casi la mitad de las sedes institucionales (48%) que mantienen convenio con el Gobierno de la Ciudad de Bue-nos Aires se ubica en la Provincia de Buenos Aires. Esta distribución geográfica, mantiene niveles porcentuales si-milares a través de los años (inclusive aumentó un 3% respecto del año anterior) y presenta características dis-tintivas según la modalidad de atención institucional.

De hecho, la modalidad más extendida en la Provincia de Buenos Aires es la comunidad terapéutica (Ministerio de Desarrollo Social – Dirección General Política Sociales en Adicciones). Cabe destacar que, al interior de la DGN-yA, la tipología más extendida en esa jurisdicción es la convivencial, seguida por la de atención especializada.

No menos importante resulta analizar que, el rubro de “pequeño hogar” recientemente implementado y el de “familias sustitutas”8 -ambos carentes de regulacio-

8 Desde la AGT se ha constatado y denunciado la práctica discrecional de funcionamiento de esta modalidad y la falta de

nes- se ubican en su totalidad en la Provincia de Bue-nos Aires (PBA).

En definitiva, el 33% de las instituciones de aloja-miento que dispone la DGNyA se ubican en la Provincia de Buenos Aires. Aún más significativo resulta que el 70% de las instituciones de alojamiento que dispone el Ministerio de Salud (Dirección General de Salud Mental) se localizan en esa jurisdicción.

Así las cosas, la ubicación de las instituciones en la Provincia de Buenos Aires dista de ser una situación ex-cepcional y se constituye en una práctica habitual. Ello implica una multitud de factores. A saber: la imposibili-dad de ser fiscalizadas por la Agencia Gubernamental de Control de la Ciudad, el incumplimiento de las exigencias contempladas por la Ley 2.881 CABA (modif. Ley 4383 CA-BA), la lejanía del órgano de protección local -Defensoría Zonal del Consejo de Derechos de NNyA- que interviene en cada caso y del abogado que asiste al niño/a; la si-tuación de desventaja de los niños, niñas y adolescen-tes para acceder a la oferta programática de la Ciudad de Buenos Aires y en muchos casos, el distanciamiento de su centro de vida.

Estos factores se agravan toda vez que resultan de-ficientes las acciones orientadas a desarrollar una línea de trabajo interjurisdiccional en el área metropolitana de Buenos Aires.

injerencia del estado local en la evaluación, registro, selección y derivación de niños/as a las familias de tránsito. En relación con la práctica del padrinazgo, y en razón de haberse detectado un alto grado de informalidad, improvisación y riesgo en la metodología aplicada hasta el momento, desde este MPT se propugnó que el Estado local garantizara la fiscalización, la regularización y el encuadre jurídico. Es así que, en primer término, dicha práctica fue incluida en el “Manual de Procedimiento de las Instituciones Conveniadas con la Dirección General de Niñez y Adolescencia” (Res. 107-DGNyA-10), durante 2010. Ya a fines del 2011 el CDNNyA suspendió la práctica y se dio inicio a un proceso de adecuación –en el marco del cual fuimos convocados para brindar opinión técnica en la mesa de trabajo conformada al efecto– que culminó en abril de 2012 con la “Creación del Registro de Referentes Comunitarios del CDNNyA”, mediante Resolución Nº 415-MDSGC-CDNNYA-2012. Por su parte, y en relación con los programas de “familias de tránsito” conveniados con la DGNyA a partir de 2010, cuestionamos mediante diversos medios y en numerosas oportunidades la falta de regulación legal de una práctica que, pese a existir una ley vigente –Ley Nº 2.213 de la CABA–, aun con las críticas que podría merecer, su falta de reglamentación permite que dichos programas sean implementados con un amplio margen de discrecionalidad e incluso por fuera de la normativa local.

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3.1.2. La regulación de las condiciones de habilitación, funcionamiento y habitabilidad:

Plena vigencia de la primera Ley de Habilitación de las Instituciones de Albergue de Niños, Niñas y Adolescentes (Ley 2881 CABA y modif. Ley 4383 CABA)

Esta normativa, sancionada el 6 de diciembre de 2008, ubica a la Ciudad de Buenos Aires a la vanguardia del resto de las provincias argentinas en tanto introdu-ce en la regulación de los establecimientos destinados al albergue de niñas, niños y adolescentes los lineamien-tos de la doctrina de la protección integral de derechos consagrada por la Convención de los Derechos del Niño y por la Ley 114 CABA y la Ley Nacional 26.061.

Esta Ley específica, vino a definir objetivos y finali-dades a cumplir por estos establecimientos, así como a establecer sus condiciones para funcionar, a exigir el cumplimiento de determinadas obligaciones y a conmi-nar a la conformación de los recursos humanos. Todo ello en un ámbito donde primaba la anomia y donde re-sultaba suficiente la “voluntad” de brindar un “hogar” a los niños, niñas y adolescentes.

Desde el Ministerio Público Tutelar se participó ac-tivamente a favor de que dicho texto no viera poster-gada su entrada en vigencia una vez vencido el plazo de 18 meses que se había otorgado al momento de su sanción, para que las instituciones pudieran adecuarse.

El proceso iniciado en el año 2010, a partir del intento de prorrogar la entrada en vigencia de la Ley 2881 CA-BA, tuvo durante 2012 dos instancias de suma relevan-cia: la realización de la audiencia pública conforme a lo establecido en los artículos 89 y 90 de la Constitución de la CABA para las leyes de doble lectura y la sanción de la Ley 4383 CABA, modificatoria de la Ley 2881 CABA.

Luego de la audiencia pública, el giro del proyecto a las comisiones de Planificación Urbana y de Desarrollo Económico para su tratamiento requirió nuevamente de la opinión técnica del Ministerio Público Tutelar en rela-ción con las nuevas modificaciones que se proponían. Finalmente, el 15 de noviembre de 2012 la Legislatura sancionó la Ley 4383 CABA, en plena vigencia desde el 21 de enero de 2013, que sin duda eleva los estándares en las condiciones de alojamiento de los niños, niñas y adolescentes9.

9 Sin perjuicio de ello, cabe destacar que oportunamente la Asesora General había efectuado algunas recomendaciones que hubieran hecho de esta una ley más beneficiosa, tales como la recomendación de fijar un límite de cuatro niños, niñas o adolescentes por habitación, la inclusión de registros médicos y escolares, así como también información sobre si los niños, niñas y adolescentes institucionalizados tienen designado un abogado y la proporcionalidad entre profesionales y cantidad de personas menores de edad albergadas en tales dispositivos, entre otros.

Sin embargo, el plazo fijado de 180 días para la efec-tiva adecuación de los establecimientos de albergue se encuentra vencido al 21 de julio de 2013.

En este orden de cosas, vale destacar que en el mar-co de las respuestas a los oficios librados, la Agencia Gu-bernamental de Control (AGC) responde a este MPT que únicamente una institución se encuentra habilitada cf-me. Ley 2881 CABA y el resto se encuentra en condición de “intimado”, “establecimiento a inspeccionar para ve-rificar mejoras” y “denegatoria con recurso a resolver”; todas clasificaciones sin plazos ni previsión de medidas o sanciones por parte de los organismos obligados (DG-NyA-CDNNYA- AGC).

En cuanto a las características del proceso de adecua-ción efectivo a los estándares previstos por la normati-va, relevados en el marco de las visitas e inspecciones a cada dispositivo, a continuación se detallan los aspec-tos más sobresalientes:

I. Condiciones de funcionamiento: El punto 9.5.3 de la Ley 2881 CABA refiere a las características de a) el personal de la institución; b) la capacidad de atención según modalidad; y c) la documentación obligatoria (como la habilitación).

En cuanto al rubro a) el personal, por medio de ella se consagra definitivamente el rol que deben cumplir en el Sistema de Protección Integral las instituciones de al-bergue al definir en su Anexo I, en referencia al personal: “Los Hogares de Niñas, Niños y Adolescentes deberán contar con equipos interdisciplinarios de profesiona-les adecuadamente capacitados con formación especí-fica en disciplinas sociales, culturales y recreativas, con el propósito de implementar y desarrollar un proyecto institucional socioeducativo que promueva estrategias de egreso, seguimiento personalizado de cada residen-te y la revinculación y fortalecimiento familiar y comu-nitario, cuya supervisión será competencia del o de los organismos competentes conforme lo establecido en la Ley Nº 114. El objetivo del personal de los Hogares de Ni-ñas, Niños y Adolescentes será dar cumplimiento a los derechos y garantías que emanan de la Ley Nº 114 en virtud de lo establecido en su artículo 72; informando a los niños, niñas y adolescentes respecto de los derechos de los que gozan”.

Como resultado del recorrido en el transcurso de es-tos años, podemos decir que las irregularidades adver-tidas respecto de las condiciones de funcionamiento revisten una profunda complejidad, toda vez que se relacionan con temas de recursos humanos (cantidad y calidad de personal profesional y no profesional); ca-pacidades institucionales e idoneidad de los proyectos. Si bien, todos estos atributos son pasibles de mayor in-terpelación en tanto están regulados por la normati-va vigente (de hecho tanto la DGN como el Registro de ONGs realizan observancias invocando la normativa), y

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en reconocimiento de notables mejoras en algunos de los casos; no podemos dejar de destacar que en virtud de los plazos vencidos para la adecuación definitiva y la falta de emplazamientos para la regularización de los incumplimientos; aún resultan deficientes las ade-cuaciones en términos de funcionamiento.

Respecto a los déficits más destacados en materia de “Personal, es dable mencionar:

a) deficiencias en la conformación de los equipos en cuanto a los rubros que deben conformarlo (equipo di-rectivo, profesional, técnico y auxiliar), que se materia-lizan en instituciones que no cuentan con alguno de los rubros o su integración resulta incompleta; según las es-tipulaciones normativas

b) falta o déficits de personal de limpieza y cocinac) multiplicidad de tareas por parte de los equipos

profesionales y técnicosd) sobrecarga horaria que se materializa en turnos

de 12 hs e) disminución de personal en el turno vespertino y

noche y los fines de semanaf) falta de operadores varones y de composición mix-

ta para este rubro, en los casos de alojamiento mixtosg) incumplimientos en las guardia permanentes 24 hsh) alta presencia de voluntariado – sin regulación pre-

cisa – cumpliendo tareas de variado compromiso e inte-racción con NNyA

i) incorporación en los efectores estatales de “acom-pañantes terapéuticos”, en funciones de equipo técni-co. Esta dinámica provocó diferentes divergencias, en tanto este recurso humano es tercerizado por una ONG conveniada con el Ministerio de Desarrollo Social, y no se adecua a los requerimientos que la Ley 2881 CABA pre-vé para los equipos técnicos. Esta situación ha sido par-te de las contingencias denunciadas por el gremio “ATE Promoción Social” y susceptible del seguimiento inten-sivo de este ECIE

En cuanto al rubro b) la capacidad de atención, se-gún modalidad convivencial y especializada, en términos generales, los dispositivos se ajustan a las cantidades máximas de NNyA alojados/as previstas por la norma-tiva. En el caso de efectores estatales, en algunos de ellos se identificó una cantidad mayor de alojados/as, si bien es preciso tener en cuenta que en estos casos las dimensiones de los predios resultan amplias, por cuanto no se registraron situaciones de hacinamiento ni incum-plimiento en relación a la cantidad máxima de camas/cunas por cuarto.

En cuanto al punto c) la habilitación cfme. Ley 2881 CABA, como ya dijimos, solo una institución cuenta con la documentación pertinente. Asimismo, las habilita-ciones son diversas en los dispositivos ubicados en la Provincia de Buenos Aires, según la normativa que dis-ponga cada municipio. Durante las visitas, hemos adver-

tido dos instituciones en esa jurisdicción, sin habilitación alguna, que a partir de la interpelación de este ECIE a los organismos competentes, han iniciado el trámite muni-cipal correspondiente.

Respecto de la Ley 2881 CABA y las regulaciones en materia de funcionamiento, habitabilidad y seguridad, ha sido criterio de este MPT interpretar armónicamen-te estos parámetros para los dispositivos ubicados en la Provincia de Buenos Aires. En este sentido, hemos en-contrado en los monitoreos del Registro de ONGs, crite-rio análogo toda vez que han dispuesto adecuaciones a la Ley 2881 a instituciones ubicadas en esa jurisdicción, particularmente en materia de personal y condiciones de habitabilidad.

II. Condiciones de seguridad: El punto 9.5.4 de la Ley 2881 CABA (Código de Habilitaciones y Verificaciones) re-fiere a instalación de gas, detectores de humo y gases, salidas de emergencia, protección en espacios vacíos, botiquín en lugares accesibles. Mientras que el punto 7.5.14.0 del Código de Edificación, se refiere a las insta-laciones eléctricas, protección de las escaleras, preven-ción contra incendios.

Para este aspecto, advertimos en el transcurso de este año notables mejoras, pese a que las mismas, en algunos casos, se llevan a cabo con dilaciones. Los infor-mes técnicos de Defensa Civil para la CABA, han resulta-do un aporte valioso en la detección de las dificultades, puestas por este ECIE en conocimiento de los organismos competentes. Sin embargo, es dable destacar que, en la Provincia de Buenos Aires el contralor de estos aspectos a nivel municipales y provincial, resultan deficitarios.

III. Condiciones de habitabilidad: (incluye condiciones sanitarias). El punto 9.5.35 de la Ley 2881 CABA (Código de Habilitaciones y Verificaciones), se refiere a las condi-ciones del inmueble. Los insumos, artefactos sanitarios, conservación del mobiliario, colchones, etc. deben estar en perfecto estado de conservación e higiene.

En el transcurso de las visitas e inspecciones, hemos detectado inconvenientes en la adecuación de mobilia-rios, colchones y artefactos sanitarios que, en algunos casos, fueron regularizándose en forma paulatina.

IV. Condiciones edilicias: El punto 7.5.14 de la Ley 2881 CABA (Código de Edificación) refiere a condiciones de la cocina con campana, paredes con azulejos, ventanas con mosquiteros, baños que aseguren privacidad, etc. Res-pecto a este tópico, los dispositivos han ido realizando adecuaciones paulatinas según los requerimientos nor-mativos. Se advierte que en los efectores estatales, la Dirección de Infraestructura Social no interviene o bien lo hace con dilaciones (según aportan las propias ins-tituciones), a la vez que en ningún caso esa dependen-cia ha respondido a los requerimientos vía oficio de este ECIE. Por su parte, para el caso de la Provincia de Buenos

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Aires, las condiciones edilicias se presentan con mayor dificultad de ser modificadas.

V. Condiciones de seguridad alimentaria: Este punto se refiere al estado de los alimentos y a su conservación adecuada. En materia edilicia y de seguridad alimenta-ria, advertimos que, si bien las instituciones cuentan con un menú rubricado por profesional, no necesariamente éste se implementa, toda vez que en varias ocasiones hemos detectado durante las visitas, disparidad entre el menú que efectivamente estaba disponible con aquél planificado. Por último, si bien todo tipo de irregularida-des han sido pasibles de mayor interpelación en tanto devienen reguladas por la normativa vigente, se han advertido dilaciones y dificultades para su regulariza-ción, toda vez que vencido el plazo para la adecuación definitiva, no se han efectivizado medidas claras para el debido cumplimiento de la norma.

La articulación de acciones de este Ministerio Público (libramiento de oficios, reuniones con funcionarios/as, entrevistas con representantes de ONG, realización de audiencias, participación legislativa, entre otras) y la sis-tematización y el análisis de la información recabada se constituyen como herramientas integrales que impac-tan positivamente en el control de la política de institu-cionalización y en el mejoramiento de las condiciones de albergue de las niñas, niños y adolescentes.

3.1.3. Financiamiento: la erogación de fondos por parte del GCBA

En función del tipo de modalidad de atención de los dispositivos de albergue, cada ONG recibe mensualmen-te y administra subsidios públicos de distintos valores, que se incrementan según el grado de “especialidad” de la atención. Este escenario deviene complejo dado que las especialidades, como adelantamos, resultan po-co claras en la práctica y, tal como pudo observarse en el marco de las visitas institucionales, aquellas organiza-ciones tipificadas como de distinta modalidad de aten-ción, asumen habitualmente similares prestaciones. Lo cierto entonces es que niños, niñas y jóvenes que tran-sitan contingencias similares son derivados a institucio-nes subsidiadas con montos mayores o menores, según el nivel de “especialidad” de la atención.

A este esquema de asignación de recursos según mo-dalidad de atención, debe sumarse la ausencia de una instancia de rendición de gastos, a la que legalmente se encuentran obligados los organismos de atención en virtud de la Ley Nacional 26.061. Allí se establece una serie de principios y obligaciones que deben cumplir las ONG dedicadas a la atención de niños, niñas y adoles-centes, entre la que se encuentra (según el art. 66, inc. i) la obligación de rendir cuentas de los gastos realiza-dos, en forma anual, ante la autoridad de aplicación.

Sin embargo, el convenio marco entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y las ONG dedicadas al aloja-miento de personas menores de edad –conforme De-creto Nº 984/2009– no contiene cláusula alguna sobre la rendición de cuentas de los gastos realizados con los fondos erogados por el Gobierno local, al tiempo que tampoco se realizan acciones de supervisión de la utili-zación de dichos fondos.

3.1.4. Proceso de libramiento de oficios en materia del control de la política de institucionalización

En materia de libramiento de oficios a las distintas agencias estatales involucradas en la temática, en 2013 el ECIE emitió un total de 282 oficios. Resulta notorio que, en términos comparados con el año 2012, la canti-dad de oficios cursados descendieron significativamente -en 2012 los oficios enviados fueron 446- Podemos pre-sumir que este decrecimiento en la cantidad de oficios, puede relacionarse con el proceso de refuncionalización de este MPT; en tanto implicó en materia de control de la política de institucionalización, limitar la superposi-ción y dotar de integralidad a esta tarea en el marco de las actividades extrajurisdiccionales.

El libramiento de oficios, entendido como una acción articulada entre actividades: visitas programadas y de inspecciones; reuniones con funcionarios; entrevistas con representantes de ONGs; realización de audiencias; participación legislativa; y análisis de la información, se constituye en una herramienta integral que impacta po-sitivamente en los sistemas de atención de los NNyA.

A continuación se presenta el análisis sobre los ofi-cios emitidos por el ECIE y las respuestas recibidas (de-talle por organismo):

Resulta importante resaltar que del total de oficios enviados (282=100%) casi el 60% (165=59%) han sido respondidos. De este modo, en el año 2013, se mejoran los niveles de respuestas de oficios, respecto del año 2012 (cuyo valor fue del 53% de respuestas).

En el cuadro Nº 1 se muestran comparativamente los valores y porcentajes de los oficios emitidos por el MPT a los organismos más representativos y el nivel de res-puestas obtenidas (en forma comparada periodo 2010; 2011; 2012 y 2013).

Si analizamos los datos en términos comparados, ve-remos que en casi todos los casos ha disminuido la can-tidad de oficios emitidos desde el ECIE para el año 2013 (respecto de esta situación nos hemos expedido pre-viamente).

En el caso del CDNNyA, sobre un total de 105 oficios remitidos a diciembre del 2013, han obtenido respuesta más de un 70% de los mismos, incrementándose nota-

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blemente frente al periodo precedente, donde obtuvie-ron respuesta un 47%.

En el caso de la DGNyA, se observa un decrecimiento en el nivel de respuesta de ese organismo (de un 66% a un 48%); tendencia que se registra en forma persis-tente desde el inicio del año 2012.

Los oficios a la Dirección General de Políticas Sociales en Adicciones y a la Dirección General Adjunta de Salud Mental / Ministerio de Salud CABA respecto de la tota-lidad de los oficios remitidos y las respuesta obtenidas, los mismos han decrecido y en el caso de la Dirección Ge-neral de Salud Mental de la CABA para el año 2013 no se registraron respuestas a los oficios enviados. Este com-portamiento de ambos organismos de deficiente o fal-ta de respuesta se registra de modo sistemático en el transcurso de estos años. En este mismo orden, se iden-tifica a la Dirección de Infraestructura Social, organismo que no ha dado respuesta a los oficios librados. Esta si-tuación no se ha modificado a lo largo de los periodos considerados y supone una revisión para el mejoramien-to de los circuitos con esas agencias gubernamentales.

En cuanto a cantidad de oficios remitidos a la Direc-ción General de Fiscalización y Control (AGC), este or-ganismo representa un lugar importante a la hora de analizar los organismos estatales más oficiados (revis-te trascendencia al constituirse en órgano fiscalizador de la Ley 2881). El nivel de respuesta del mismo ascen-dió para el año 2013 a más de un 70%.

Vale destacar el aporte que los informes técnicos de Defensa Civil han tenido para el contralor de los orga-nismos de atención para el alojamiento de NNyA, de-pendencia que respondió en más del 80% a los oficios librados por este ECIE.

Resulta preciso en el futuro, intensificar los modos para obtener información oficial de forma sistemática, de modo consistente y no necesariamente a demanda (es decir establecer circuitos de provisión de informa-ción conste).

4. Acceso a derechos

4.1. Salud

a. Dificultades más relevantes

A partir del análisis de los datos, según la apreciación de los/as entrevistados/as, las dificultades más mencio-nadas como obstaculizadoras del derecho a la salud co-rresponden a los problemas para la obtención de turnos hospitalarios, en un escenario caracterizado por la sa-turación del sistema hospitalario. Estas problemáticas persisten como las más relevantes desde el año 2009.

Asimismo, resultan entre las dificultades más mencio-nadas, las cuestiones referidas a la falta de especialida-des y disponibilidad de turnos específicos (básicamente

vinculadas a la asistencia psicoterapéutica, acompañan-tes terapéuticos. Asistencia odontológica y diagnósti-cos neurológicos). Asimismo, la “falta de circuitos para la atención de NNyA alojados en instituciones”; afir-mación que principalmente da cuenta de la ausencia / déficit de mecanismos por parte de las autoridades administrativas locales para garantizar la celeridad y pertinencia de la atención de la salud; quedando éstos subsumidos - la mayoría de las veces - a las gestiones de las instituciones de albergue.

b. Tipo de efectores utilizados

En cuanto al tipo de efectores de salud utilizados, la mayoría de las instituciones de albergue menciona que para la atención de este derecho utilizan en for-ma combinada los servicios públicos y privados (en un 60%). Esta opción aparece vinculada principalmente al “déficit del sistema público”.

c. El problema de la medicalización de NNyA

Resulta muy significativo el porcentaje de institu-ciones (60%)10 cuya población recibe medicación psi-quiátrica. Si bien dicho porcentaje se concentra en las modalidades de “atención especializada”, “atención in-tegral de la salud mental” y “atención de las necesidades especiales”, el problema del alto nivel de medicalización psiquiátrica no es privativo de alguna modalidad de atención específica, sino extendido y presente en to-das las tipificaciones institucionales.

A la luz de estos datos, vale la pena poner en con-texto la problemática del alto nivel de medicalización psiquiátrica toda vez que guarda consonancia con un problema mayor: la utilización de medicación psiquiátri-ca como una forma prioritaria de abordaje para el traba-jo psicoterapéutico con niños y adolescentes11.

En resumen, todas las modalidades de atención desa-rrollan algún tipo de acción vinculada a la salud mental, sobre las cuales es deficitaria la supervisión y fiscaliza-ción sistemática por parte de las autoridades adminis-trativas locales y la articulación entre Ministerios.

d. El consentimiento informado

Respecto de la aplicación del consentimiento infor-mado que resulta indispensable conforme lo estable-

10 Están excluidas en este porcentaje las comunidades terapéuticas.

11 En este sentido el CELS (“Los derechos humanos y la salud mental en la Ciudad de Buenos Aires. Una transformación necesaria- 2007) esgrime que “Profesionales de hospitales monovalentes de la Ciudad de Buenos Aires denuncian que en el trabajo con niños y adolescentes, por la ausencia de recursos humanos suficientes y de servicios basados en la comunidad, un amplio porcentaje de casos termina recibiendo como única prestación la indicación de medicación psiquiátrica”.

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Cuadro Nº 1: Oficios. Comparación del nivel de oficios librados por el MPT y el nivel de respuesta de los organismos más representativos (nominales y %)*.

InstituciónCant. de oficios enviados(2010-2011)

Cant. de oficios enviados(2012)

Cant. de oficios enviados(2013)

Cant. y porcentaje de oficios con respuesta(2010-2011)

Cant. y porcentaje de oficios con respuesta(2012)

Cant. y porcentaje de oficios con respuesta(2013)

Registro ONGs - CDNNyA 141 (100%) 119 (100%) 105 (100%) 76 (54%) 56 (47%) 75 (71%)

DGNyA y Subs. Promoción Social 125 (100%) 87 (100%) 89 (100%) 124 (99%) 57 (66%) 43 (48%)

Dir. Gral. De Fiscalización y Control (AGC)no se registraron datos

47 (100%) 30 (100%)no se registraron datos

28 (60%) 22 (73%)

Dirección General de Políticas Sociales en Adicciones

43 (100%) 39 (100%) 6 (100%) 27 (63%) 23 (59%) 2 (33%)

Dirección General de Salud Mental|Ministerio de Salud CABA

12 (100%) 15 (100%) 5 (100%) 5 (42%) 5 (33%) 0

Defensa Civilno se registraron datos

no se registraron datos

15 (100%)no se registraron datos

no se registraron datos

13 (86%)

Dirección de Infraestructura Socialno se registraron datos

no se registraron datos

10 (100%)no se registraron datos

no se registraron datos

0

Dirección General de la Mujerno se registraron datos

no se registraron datos

5 (100%)no se registraron datos

no se registraron datos

3 (60%)

Municipalidades de la Pcia. Bs. As.no se registraron datos

no se registraron datos

14 (100%)no se registraron datos

no se registraron datos

7 (50%)

Fuente: elaboración propia ECIE (comparativos cortes 2010-2011 y 2012)

* Dado los periodos comparados, el análisis sobre los oficios emitidos y las respuestas recibidas incluyen periodos previos a la refuncionalización del MPT.

cido en el Principio 11 para la Protección de Enfermos Mentales y para el Mejoramiento de la Salud Mental; la Ley 26.657 de Salud Mental12; Ley 26.06113, Ley 11414 y lo normado en la ley 448 de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires15, cabe resaltar que para este año 2013, se registra el aumento en los valores de cumplimien-to (80%); porcentaje que para el año 2012 era sólo del 40%. Puede presumirse que la reglamentación de la Ley Nacional de Salud Mental y los requerimientos para su afectivo cumplimiento que los distintos organismos de contralor han ejercido, pueden haber impactado positi-vamente en la aplicación del mismo.

Sin embargo, es importante no perder de vista, que a partir de las perspectivas de los/a entrevistados/as, las nociones de “cumplimiento” asumen diversas va-loraciones:

En el caso de las instituciones que afirman cumplir con consentimiento informado puede advertirse esta multiplicidad de miradas, a saber: - Se les explica a los NNyA de forma verbal qué medi-

cación deben tomar y los motivos de ello. - Los padres de los NNyA firman sólo ante una emer-

gencia clínica. - El psiquiatra explica a los NNyA en que consiste el tra-

tamiento que llevarán a cabo, “pero el suministro de medicamentos sólo es consentido por el profesional que los receta”.

- Por tratarse de “discapacitados mentales sin familia o con familias no continentes, el plan de medicación es firmado por el Director Médico de la institución”.

- Suponen que en los casos donde los NNyA concurren a hospitales públicos, es allí donde cumplen con es-te requerimiento.

- Se da por cumplido toda vez que la medicación es prescripta por un psiquiatra.

Si bien aparenta un escenario de mayor información sobre el tema, persiste en torno al consentimiento in-formado, la confusión y falta de regulación por parte de las autoridades administrativas locales; factores que contribuyen al incumplimiento de la ley que -en coinci-dencia con los altos niveles de medicalización- resultan lesivos del derecho a la salud.

e. La falta de acceso a pensiones por discapacidad

Para el año 2013, decrecen los valores informados por las instituciones de albergue respecto de la pobla-

12 Art. 7 inc. j; art 10 y art 16 inc. c de la Ley Nacional de Salud Mental, 26.657

13 art. 14 Ley Nacional de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, Nº 26.061.

14 art. 23 inc. i de la Ley de Protección Integral de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes de la Ciudad de Buenos Aires, Nº 114

15 el art. 3 inc. e y f Ley de Salud Mental de la Ciudad de Buenos Aires, Nº 448

ción alojada a la espera de acceder a una pensión por discapacidad (25%); porcentaje que para el año 2012 era significativamente mayor (60%). Los motivos iden-tificados por los entrevistados/as como los principales causantes de la no terminalidad de los trámites, son las persistentes demoras y las dificultades para reunir la totalidad de la documentación requerida.

4.2. Educación

a. Dificultades más relevantes

Respecto del acceso a la oportuna y adecuada educa-ción, en el marco del relevamiento realizado, las ins-tituciones informan que la población se encuentra escolarizada en un 80%. El porcentaje restante (20%) según la apreciación de los entrevistados/as, se encuen-tra sin escolaridad formal, por diversos motivos que de-tallaremos a continuación.

Los niveles más altos de no escolarización, se re-gistran para las modalidades de “atención especial”, “atención integral de la salud mental”, “atención de ne-cesidades especiales” y “comunidades terapéuticas”.

Las comunidades terapéuticas registran los valores porcentuales más elevados sobre la no escolarización de NNyA alojados.

Por su parte, de las modalidades dependientes de la DGNyA, las instituciones de atención especializada regis-tran un mayor nivel de no escolaridad formal en compa-ración con la modalidad convivencial.

Es decir, según estos datos, es posible establecer una relación directa entre “grados de especialidad institu-cional” y falta de escolarización formal.

Acerca de los motivos de no escolarización más men-cionados por las instituciones entrevistadas se destacan: i) la falta de inclusión escolar formal “por las patologías de los niños”; ii) el ingreso institucional se produce con posterioridad al inicio del ciclo lectivo (este motivo es el más mencionado por la modalidad convivencial) y iii) la falta de escolaridad previa. Otros motivos menos indica-dos han sido la falta de vacantes en el sistema formal y el déficit de docentes para la alfabetización domiciliaria.

En el caso de las comunidades terapéuticas, la difi-cultad para el acceso a la educación formal más men-cionada tiene que ver con la falta de acceso a la escuela toda vez que los/las jóvenes internados bajo esta mo-dalidad no realizan - en la mayoría de los casos - salidas durante la primera fase de tratamiento de las adiccio-nes. Ha sido mencionada también la falta de asistencia de docentes oficiales a las comunidades terapéuticas.

Esta situación ha sido abordada en el marco de de-nominada “Causa Paco”16, donde la Asesoría Tutelar de

16 Exp. 23262/0, “Asesoría Tutelar CAyT contra GCBA sobre Amparo (ART. 14 CCABA)”, Jdo. CAyT Nº 9, Sec. Nº 17.

14

Primera Instancia N° 1 denunció la falta de acceso a la educación en diversas comunidades terapéuticas.

b. Tipo de efectores utilizados

En materia de acceso a la educación se mantiene la tendencia de utilización predominante del sistema pú-blico (80%). Si bien se mantiene la concurrencia privile-giada en el ámbito estatal, para el año 2012 y 2013, se incrementa la combinación de sistemas educativos pú-blicos y privados.

4.3. Convivencia familiar y comunitaria

a. Dificultades más relevantes para la

efectivización de este derecho

Las instituciones entrevistadas reconocen una serie de dificultades que obturan este derecho, si bien se iden-tifican las siguientes problemáticas como las más men-cionadas:

- Falta de políticas públicas orientadas al fortaleci-miento familiar y social

- El Estado delega en las instituciones de albergue la res-ponsabilidad de la revinculación familiar y comunitaria

- Problemas habitacionales de la familia y/o de los re-ferentes afectivos

- Los referentes familiares de los niños residen lejos de la institución

- Falta de operadores del Programa Fortalecimiento de Vínculos

Es de destacar que tipo de respuestas, predominan-tes durante el período 2013, coinciden con las esgrimidas los años 2009, 2010, 2011 y 2012; por cuanto es posible ad-vertir que estas problemáticas antes detalladas com-portan afectaciones en los derechos de NNyA, de modo sostenido durante el transcurso de estos últimos años.

b. Modalidad de revinculación familiar

implementadas por las instituciones de albergue

En cuanto al criterio que rige las frecuencias de las visitas -en términos generales- se establece según la “singularidad de cada caso”. Respecto del lugar donde se desarrollan, la mayoría de las instituciones (85%) se-ñalan que el esquema más extendido es el combinado (fuera y dentro de la institución).

4.4. Egreso y autovalimiento

a. Dificultades más relevantes para el egreso y

autovalimiento de NNyA

En materia de posibilitar el egreso y el autovalimiento de jóvenes, preguntados los referentes institucionales,

son identificados como obstáculos más relevantes: i) la falta de programas que acompañen a las familias en el egreso; ii) la falta de políticas públicas orientadas al fortalecimiento de los/as jóvenes; iii) la falta de posibi-lidades de inclusión laboral para los jóvenes.

Es destacable que, de las tres problemáticas más mencionadas, dos de ellas se vinculan con la afectación de los derechos de los/as jóvenes. La mención sobre la “falta de acompañamiento a las familias para el egre-so” guarda correlato con la antes mencionada “falta de políticas públicas orientadas al fortalecimiento familiar y social” y la “falta de operadores de fortalecimiento de vínculos”.

Estos resultados nos interpelan acerca de las formas que asumen los procesos de egreso en forma autová-lida y con las familias de origen; teniendo en cuenta el déficit de políticas estatales de apoyo familiar y laboral señaladas más arriba.

En resumen: El egreso y autovalimiento de los NN-yA se ven afectados por la falta de programas para el apoyo familiar y para el acompañamiento de los jóve-nes en vistas a un proyecto autónomo, en un ejercicio estatal que no articula políticas en forma suficiente y sostenida para promover la desinstitucionalización ni para acompañar efectivamente los egresos.

5. Programa de referentes afectivos17

Durante el transcurso del año 2012, en el marco de una in-terpelación del MPT al GCBA frente a las irregularidades de la práctica de “padrinazgos”, se inició la implementación de este Programa del CDNNyA, conforme los requisitos es-tablecidos en la Resolución MDSGC-CDNNyA 415/2012. En el recorrido de las visitas institucionales se incorporó el análisis del funcionamiento sobre este Programa, según la apreciación de los lugares de alojamiento.

A continuación, enunciamos los principales hallazgos a un año de la implementación del Programa: - El 22% de las instituciones señala que implementa

este Programa. - En cuanto al encuadre y modalidad de las vinculacio-

nes entre NNyA y sus referentes afectivos, las institu-ciones señalan que a veces, son dispuestas por las DZ, otras unilateralmente por el dispositivo de albergue y otras en forma articulada. Sobre el accionar de las Defensorías Zonales (DZ) en este proceso, las men-ciones de los/as entrevistados/as hacen referencia a la deficitaria intervención de las DZ, en virtud de su delegación a las instituciones de albergue de los pla-

17 Se entiende por referente afectivo comunitario a personas externas a la institución que visitan al NNyA en el lugar, lo llevan a realizar paseos y/o lo retiran para quedarse en el domicilio del referente e incluso para irse de vacaciones.

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nes de vinculaciones y la falta de seguimiento de los referentes afectivos.

- En cuanto a la autorización por escrito que debe fir-marse para iniciar la vinculación, el 60% de las institu-ciones menciona que está firmada. Acerca del motivo de incumplimiento de este requisito (en un 40%), las instituciones señalan que en ocasiones el Programa envía al dispositivo de alojamiento una certificación acerca de la inscripción del referente en el Registro pertinente, pero no está firmada la autorización pa-ra iniciar las vinculaciones.

- Según las instituciones que implementan el Progra-ma, el 80% cumple con el envío de informes de segui-miento de las vinculaciones a las DZ

El Registro de ONGS realiza una observancia sobre el ejercicio del Programa de Referentes Afectivos en una institución, alertando sobre la importancia de un moni-toreo intensivo a efectos de evitar irregularidades. Cabe destacar que esta observación se le realiza a un dispo-sitivo que anteriormente implementaba el “sistema de padrinos” con graves irregularidades, habiéndose ello constituido en un motivo para la suspensión de esa prác-tica y la regulación por parte del CDNNyA a través del Programa Referentes Afectivos.

6. Condiciones de habitabilidad y de seguridad

Durante el relevamiento 2013, se registra el aumento de los valores de cumplimiento respecto de años ante-riores en materia de: luces de emergencia, matafuegos, detectores de humo y gases, señalética, antideslizantes en escaleras y protección de espacios al vacío.

En cuanto a las condiciones de mantenimiento gene-ral e higiene, la mayoría de las sedes (78%) se califica-ron como “adecuadas” y “muy adecuadas”.

7. Avances alcanzados y líneas de acción a futuro

A partir de la asunción en 2007 de la Dra. Laura Musa co-mo Asesora General Tutelar, este MPT dirigió su misión a develar prácticas contrarias al Sistema de Protección de Derechos a través de la aplicación de las leyes y los pro-cedimientos vigentes y de la intervención de los organis-mos administrativos y judiciales competentes.

Se identificaron así prácticas de corte tutelar enquis-tadas en las instituciones de albergue, tales como el pa-drinazgo, la figura de la encargada, el reglamento de convivencia y sus sanciones; la asignación de tareas de limpieza exclusivamente a cargo de niños, niñas y ado-lescentes; las vinculaciones en lugares impersonales; las rejas; las puertas cerradas con llave; las actividades reli-

giosas obligatorias; las actividades intramuros; los tra-tamientos de salud; la escolarización y, en general, las actividades dentro de la institución. Frente a dicho es-cenario, este MPT buscó desnaturalizar estas prácticas y entenderlas como contrarias de la doctrina de la pro-tección integral de derechos.

Asimismo, en el desarrollo de la tarea de control de las instituciones de albergue, el MPT llevó acciones de se-guimiento intensivo, interpelación y exigencia ante los órganos del Poder Administrador obligados a interve-nir en cada caso.

A raíz de dichas intervenciones, numerosas institucio-nes de albergue recibieron sanciones con suspensión de ingresos y posteriormente algunas de ellas fueron dadas de baja del Registro de ONG, ordenándose el egreso y/o traslado de la población albergada como consecuencia de las graves y sistemáticas irregularidades detectadas en las visitas institucionales que efectuamos (confor-me Ley 1903 CABA y Res. AGT 34/2009 y modificatorias y Res. AGT 89/12).

Podemos afirmar que las instituciones de albergue respecto de las cuales requerimos al GCBA fueron pasi-bles de sanciones que en muchos casos consistieron en la máxima de cancelación de inscripción en el Registro de ONG, lo cual les impidió ser contratadas con el GCBA. Sin embargo, en otros casos, las irregularidades no só-lo persistieron en el tiempo sino que se agravaron, sin que ello conlleve medidas de sanción, o sin que éstas re-sulten suficientes. Ante estos supuestos, intensificamos el seguimiento e interpelación, impulsando –en los ca-sos que así lo ameritaban– acciones judiciales en curso.

A partir entonces del cuadro de situación de la ins-titucionalización de niños, niñas y adolescentes en la Ciudad de Buenos Aires presentado mediante el actual informe 2013, este MPT identifica para el próximo año 2014, una serie de líneas de acción cuyo abordaje resul-ta preponderante. A saber:

- Adecuación definitiva de las condiciones de aloja-miento de las instituciones de albergue establecidas en la Ley 2881 CABA (modif. Ley 4383 CABA), cuyo plazo legal de cumplimiento se encuentra vencido.

- Disponibilidad de convenios vigentes entre las ONGs para el alojamiento de NNyA y los Ministerios de De-sarrollo Social y Salud de la Ciudad de Buenos Aires.

- Continuidad e intensificación del plan de seguimien-to intensivo de las instituciones con irregularidades por parte del Equipo Común de Intervención Extra-jurisdiccional.

- Adecuación de las condiciones de alojamiento, según los estándares de las normativas vigentes, para las instituciones con sede en la Provincia de Buenos Aires.

- Reglamentación de la modalidad de “pequeño hogar” y regularización de los sistemas de familias sustitutas.

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ASESORÍA GENERALTUTELAR | CABA

Alsina 1826 |C1090AAB|Ciudad Autónoma de Buenos Aires

tel (+5411) 5297·8000

agt@jusbaires.gov.ar

MINISTERIO PÚBLICOTUTELAR | CABA

www.asesoriatutelar.gob.ar

El Ministerio Público Tutelar es una institución que integra el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Su misión principal es promover la justa aplicación de la ley, la legalidad de los procedimientos y el respeto, la protección y la satisfacción de los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes y de las personas afectadas en su salud mental.

Para ello, la Asesoría General Tutelar se ha propuesto una intervención estrictamente vinculada al control de la política pública local a través de acciones de monitoreo, interpelación, articulación y seguimiento del debido funcionamiento de las instituciones del Estado.