La Liberalización del Comercio Intrarregional de Productos de la Agricultura en

Centroamérica

Adolfo Solano y Laura Rodríguez V. Junio, 1999

CEN 505

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DOCUMENTO EN PROCESO. Escrito por Adolfo Solano y Laura Rodríguez, consultores del CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Junio, 1999.

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN........................................................................................................................... 5

1. LA INTERRELACIÓN ENTRE INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y COMPETITIVIDAD EN CENTROAMÉRICA. LOGROS Y LIMITANTES....................................................................... 6 1.1 PERSPECTIVAS Y ALCANCES DE LA INTEGRACIÓN (1962 A 1999)........................................... 7 1.2 ESPECIALIZACIÓN PRODUCTIVA Y COMPETITIVIDAD COMO PLATAFORMAS DE DESARROLLO

REGIONAL ......................................................................................................................... 11

2. ALCANCES, COBERTURA Y OBJETIVOS DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL ..... 13 2.1 MARCO CONCEPTUAL DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL.................................................... 13 2.2 COBERTURA DE PRODUCTOS ............................................................................................. 14 2.3 MEDIDAS COMPRENDIDAS.................................................................................................. 15 2.4 OBJETIVO DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL INTRARREGIONAL ........................................... 16

3. COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS Y AGROINDUSTRIALES .......................... 18 3.1 EL INTERCAMBIO COMERCIAL TOTAL AGROPECUARIO DE LA REGIÓN, DURANTE 1997 ......... 18 3.2 EL INTERCAMBIO COMERCIAL AGROPECUARIO INTRARREGIONAL, DURANTE 1997 ................ 20 3.3 COMERCIO INTRARREGIONAL Y ANTE TERCEROS PAÍSES DE PRODUCTOS INCLUIDOS EN EL ANEXO

A ...................................................................................................................................... 22

4. LOS OBSTÁCULOS AL LIBRE COMERCIO REGIONAL................................................. 24 4.1 ARANCEL EXTERNO COMÚN ............................................................................................... 24 4.2 CONSIDERACIONES EN TORNO A LA POLÍTICA ARANCELARIA DEL SECTOR AGROPECUARIO..... 25 4.3 EXCEPCIONES AL LIBRE COMERCIO INTRARREGIONAL .......................................................... 27

4.3.1 RÉGIMEN COMÚN A LOS CINCO PAÍSES: ......................................................... 27 4.3.2 REGIMENES BILATERALES: ................................................................................. 28

4.4 NORMAS DE ORIGEN:......................................................................................................... 29 4.4.1 Las Normas de Origen en los Acuerdos Preferenciales.......................................... 29 4.4.2 Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías......................... 30

4.5 RESTRICCIONES CUANTITATIVAS Y CONTINGENTES............................................................. 31 4.6 NORMAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS............................................................................. 32 4.7 NORMAS DE CALIDAD Y REGLAMENTOS TÉCNICOS.............................................................. 33 4.8 NORMAS SOBRE PRÁCTICAS DESLEALES DE COMERCIO...................................................... 33 4.9 MEDIDAS DE SALVAGUARDA............................................................................................... 34 4.10 MEDIDAS DE APOYO INTERNO A LA AGRICULTURA ........................................................... 34 4.11 NORMAS RELATIVAS AL INTERCAMBIO DE SERVICIOS E INVERSIÓN.................................... 34 4.12 OTRAS RESTRICCIONES AL LIBRE COMERCIO................................................................... 35

4.12.1 Arancel Temporal de Protección de Nicaragua (ATP) ........................................ 35 4.12.2 Tasas administrativas aduaneras:....................................................................... 36

4.13 RESTRICCIONES A LAS EXPORTACIONES ......................................................................... 36 4.14 TRÁMITES Y PUESTOS FRONTERIZOS .............................................................................. 36

5. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA REGIONAL MARCO PARA EL DESARROLLO AGROPECUARIO ................................................................................................................... 38 5.1 LA REMOCIÓN DE LOS OBSTÁCULOS AL INTERCAMBIO REGIONAL. OPCIONES ........................ 39

5.1.1 Aranceles y control de las importaciones. Anexo A del TGIEC............................... 39 5.1.1.1 Opción A. Desgravación arancelaria............................................................................40 5.1.1.2 Variante A. a ................................................................................................................40 5.1.1.3 Opción B. Contingentes arancelarios...........................................................................40

5.1.2 Normas de Origen que promuevan y faciliten el comercio intarregional, así como su vinculación con el comercio exterior........................................................................ 41

5.1.2.1 Flexibilidad en el uso de insumos no regionales..........................................................41

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5.1.2.2 Facilidad de Administración .........................................................................................42 5.1.3 Las Normas de Calidad y los Reglamentos Técnicos. Hacia una Cultura de Calidad

Productiva................................................................................................................ 42 5.1.3.1 Primer Paso. Diferenciación de las Normas de Calidad para cada Fase del Proceso

Productivo.......................................................................................................................43 5.1.3.2 Segundo Paso. La Elaboración de las Normas de Calidad .........................................43 5.1.3.3 Tercer Paso. La Identificación de la Calidad................................................................43

5.1.4 Los Reglamentos Técnicos ..................................................................................... 44 5.1.4.1 Primer Paso. Revisión de los Reglamentos existentes................................................44 5.1.4.2 Segundo Paso. La Elaboración de Reglamentos Técnicos .........................................44

5.1.5 Las Normas Sanitarias y Fitosanitarias ................................................................... 45 5.1.6 Medidas contra Prácticas Desleales de Comercio .................................................. 47

5.1.6.1 El Caso del “Dumping” .................................................................................................47 5.1.6.2 Problemática ................................................................................................................47 5.1.6.3 Propuesta.....................................................................................................................47

a. Propuesta de Corto Plazo ................................................................................................47 b. Propuesta de Largo Plazo ................................................................................................48

5.1.7 Apoyos Internos, Subsidios y Derechos Compensatorios....................................... 48 5.1.7.1 Propuesta.....................................................................................................................48

5.1.8 Medidas de Salvaguardia ........................................................................................ 49 5.1.9 Medidas de Apoyo Interno....................................................................................... 49

5.2 FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL.......................................................... 50

CONCLUSIONES........................................................................................................................ 52

BIBLIOGRAFIA........................................................................................................................... 54

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INTRODUCCIÓN

El proceso de Integración Económica Centroamericana ha sido impulsado y, a la vez, obstruido por consideraciones de índole política. Basta analizar instrumentos como el Tratado General de Integración Económica o el Protocolo de Guatemala para advertir que si bien es cierto existe ambigüedad acerca de los medios con los cuales es factible alcanzar la integración, no existe en cambio ambigüedad en cuanto a los fines. Las causas de lo anterior, varían de país a país y de época a época, pero es una premisa de este trabajo el que las dificultades que enfrentan los tomadores de decisiones a nivel político estriban en la poca complementariedad de las economías agropecuarias del área a nivel primario, lo que genera competencia interna entre los países y esto, a su vez, es fruto de un problema estructural cual es la poca especialización de cada país tomando a cada uno como parte de una región y no individualmente. Obviando lo anterior y a lo largo de casi cuarenta años, han proliferado las iniciativas políticas para fomentar y perfeccionar la integración regional, particularmente en forma posterior a la estabilización política del Área a inicios de los años noventa. De estas son importantes en el actual contexto la Cumbre Presidencial de Panamá (diciembre de 1992) y la suscripción del Protocolo de Guatemala (1993) y la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). La idea no es ahondar en el contenido de los preceptos y compromisos asumidos (que por otra parte se reflejan o reproducen en otras citas Presidenciales y Ministeriales contemporáneas), sino dejar claro que el mandato político primigéneo (independientemente de consideraciones internas ulteriores en cada país) para los técnicos y tomadores de decisión en el sector económico y agropecuario gubernamental en cada país ha sido y es perfeccionar la liberalización comercial. Y, a partir de aquí, establecer las opciones técnicas que faciliten en forma gradual dicho perfeccionamiento con miras no solo a la generación de los beneficios de un mejor uso de los recursos productivos, sino a la consolidación de la región de frente a la globalización económica.

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1. LA INTERRELACIÓN ENTRE INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y COMPETITIVIDAD EN CENTROAMÉRICA. LOGROS Y LIMITANTES

A casi cuarenta años de la suscripción y entrada en vigor del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (en adelante TGIEC) y, no obstante, los múltiples esfuerzos de naturaleza técnica y política desplegados en ese tiempo, subsisten aún a la fecha situaciones en el comercio regional que impiden la plena aplicación de los postulados de especialización y libre competencia entre los agentes económicos que subyacen en el modelo de integración económica y apertura comercial. Desde obstáculos remanentes del régimen “transitorio” que encarna el Anexo A al TGIEC hasta mecanismos administrativos de frontera o el uso inadecuado de instrumentos, en principio, legítimos como los derechos “antidumping”, las medidas sanitarias y fitosanitarias o los reglamentos técnicos, aún actúan de manera tal que hacen que las oportunidades de un mercado ampliado que sea meta y, a la vez, de plataforma de proyección a los mercados internacionales no se materialicen en toda su plenitud. Esta situación –cabe acotar– es también nociva para la estrategia de negociaciones comerciales que, en forma conjunta, impera en principio en la actual dinámica de dichas negociaciones frente a terceros países, lo anterior por cuanto es claro de que del perfeccionamiento del régimen de libre comercio intrarregional depende en mucho el poder afrontar futuros esquemas de integración con instrumentos jurídicos efectivos y con sectores productivos especializados e integrados, hechos que a no dudarlo redundarían en una mejor posición negociadora. Por supuesto, es lógico el que el tema de la plena liberalización del comercio agropecuario regional sea polémico; no obstante, es necesario abordar dicha polémica en el contexto de una apertura comercial creciente en todos los ámbitos del quehacer económico y con plena conciencia no solo de las ventajas que dicha liberalización puede implicar, sino del eventual sin sentido de la existencia de las restricciones actuales al intercambio comercial en los rubros de interés. El proceso ha tenido, tiene y tendrá costos implícitos, pero dichos costos son inherentes a la apertura económica que como modelo de desarrollo ha sido definida para alcanzar ulteriores metas en materia social y económica. Es claro de que la sensibilidad de ciertos sectores productivos debe ser tomada en cuenta, pero existen medios técnicos para reconocer esa sensibilidad sin abandonar la meta de la liberalización; también es importante tomar nota de que a nivel intrarregional existen pocos factores que justifiquen el proteccionismo que suele darse cuando se habla del mercado mundial (por ejemplo: usar el argumento de los subsidios para mantener aranceles altos frente a terceros países como protección). La meta, entonces debe, ser no sólo remover los obstáculos innecesarios existentes, sino potenciar efectivamente el aprovechamiento de los flujos comerciales flexibilizando las condiciones actuales del intercambio comercial y logrando de esta forma la especialización e integración productiva en beneficio de una visión ampliada del sector agropecuario. De esta forma se rescatará la plena vigencia y utilidad de los principios

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elementales de la mecánica del libre mercado en el Área Centroamericana para los sectores productivos de interés. Este objetivo, lógicamente, está íntimamente ligado a la llamada modernización del esquema de integración centroamericana, proceso este último que ha cobrado singular auge a partir de 1993 con la aprobación del Protocolo de Guatemala y la incorporación plena de los países del área como Países Miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC).

1.1 Perspectivas y Alcances de la Integración (1962 a 1999)

El TGIEC entró en vigor desde 1962 para todos los países centroamericanos excepto para Costa Rica que lo pone en vigencia, en 1963, y prescribe, fundamentalmente, en lo que a efectos de este trabajo interesa, disciplinas en las siguientes áreas: Libre comercio regional: Entendido como la supresión del cobro de los aranceles y otras cargas a la importación de bienes originarios del área por parte de los países suscriptores. Se excluyen de dicha eliminación los denominados “impuestos internos” por razones de índole fiscal. Este concepto engloba impuestos como el de ventas, el selectivo de consumo o de valor añadido, e incluso, impuestos como el arancel temporal de protección de uso por parte de Nicaragua. Estos impuestos se continúan aplicando, pero sometidos a la disciplina de Trato Nacional estipulada en el artículo 3 del TGIEC, a efectos de no discriminar entre los bienes importados y los nacionales. Trato Nacional: Es una disciplina aplicable a los bienes “más allá de la frontera”, es decir, una vez que han sido internados no se debe discriminar en el momento de aplicar disposiciones internas entre dichos bienes importados y los nacionales. Este aspecto es relevante no solo en materia fiscal, sino también en asuntos relativos a la aplicación de normas de calidad y reglamentos técnicos. Origen: El TGIEC dispone el libre comercio de bienes originarios, pero no indica la normativa que establecerá qué procesos productivos conferirán el carácter de originario a un producto. Esta situación como veremos tardará más de treinta y dos años en ser solventada. Excepciones al libre comercio: Originalmente, casi cuarenta productos quedaron exceptuados del libre comercio regional y se incorporaron a las disciplinas del denominado Anexo A del TGIEC, el cual comprende cuatro regímenes de tratamiento para esos bienes en forma transitoria. Es decir, desde el inicio del esquema de integración centroamericana ha quedado clara la voluntad de favorecer un intercambio regional irrestricto y es importante tomar en cuenta de que el propio TGIEC disponía que los productos incorporados al Anexo A estarían en esa situación por un plazo no mayor a cinco años, a partir del cual automáticamente se incorporarán al libre comercio.

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El TGIEC, no obstante ser un instrumento muy anterior al auge de las nuevas corrientes comerciales, es bastante comprensivo y contiene disciplinas adicionales en materia de subsidios y prácticas desleales. Por aquella época en todo caso solamente Nicaragua era parte contratante del antiguo Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y habría que esperar hasta noviembre de 1990 para que otro país del área se incorporara (Costa Rica). Desde esta perspectiva y a la luz del desarrollo del Sistema Multilateral de Comercio, a inicios de los años sesenta, el TGIEC se puede considerar como un tratado relativamente moderno para una época en la que el propio GATT apenas tenía 15 años de vigencia limitada e incluso mucho de su actual desarrollo era incipiente (por ejemplo no existía la Parte IV dedicada al llamado Trato Especial y Diferenciado para países en desarrollo). Es claro que se puede ubicar el modelo de integración económica postulado bajo lo que hoy denominaríamos una “zona de libre comercio” al amparo del artículo XXIV del GATT. De igual forma y dado el énfasis que se puso en el simple intercambio de productos es igualmente claro que dicha integración no respondía a los que hoy llamamos “visión ampliada del comercio agropecuario” o las posibilidades de integración agroindustrial. De cualquier manera, esta omisión es perfectamente excusable dado el momento histórico que atravesaba la región y el hecho de que el posterior advenimiento del modelo “cepalino” de sustitución de importaciones tuvo su eje práctico sobre el sector industrial y no sobre el agropecuario. Diferencias de tipo muy variado impidieron en todo caso el desarrollo de una complementariedad productiva en la región, sobre todo, y esto es muy importante para efectos de este trabajo, nunca existió (y de hecho aún no existe) una política regional de especialización productiva que pueda servir de base para la complementariedad y la integración agroindustrial. Como puede verse entonces, y en ausencia de una premisa básica del modelo de apertura comercial (la búsqueda de especialización con base en las ventajas comparativas y competitivas de los países), en la práctica simplemente se establecieron relaciones de competencia entre los países, no complementarias y un proteccionismo velado empezó a imperar en el comercio intrarregional agropecuario “más allá del Anexo A” por la vía de regulaciones internas de aplicación discrecional o acuerdos gubernamentales. Otro problema que no fue resuelto (y sigue sin serlo) es el costo del ajuste de una eventual especialización, es decir, el quién y cómo se pagará a los productores desplazados por dicha especialización en cada país. Este punto es importante dado que es claro hoy por hoy que el perfeccionamiento real de la integración regional de una zona de libre comercio que aspire a un ulterior desarrollo (como se plantea en Centroamérica) conlleva el diseño de mecanismos de compensación y de elaboración de política agropecuaria conjunta por los países involucrados, tal y como se reconoce en modelos como la Unión Europea y su Política Agrícola Común o PAC. Como toda zona de libre comercio, la región no introdujo, en principio, cambios a la

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autonomía con que cada país podía manejar su política comercial frente a terceros. Esto, con el paso de los años, condujo a una dispersión arancelaria. Las importaciones de cada país a pesar de iniciativas políticas de consolidar una base común y no es sino hasta la aprobación del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, en 1985, que se regula en forma más adecuada la situación, de esta forma, aunque los países mantienen su autonomía arancelaria, en circunstancias particulares (desabastecimiento o desórdenes de mercado), se señala la necesidad de que el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano apruebe en un determinado plazo (30 días) cualquier modificación que unilateralmente efectúe un país (artículo 26 del citado Convenio). Para ese entonces, ya los países del área habían implementado programas de ajuste estructural para enfrentar las secuelas del colapso del modelo de sustitución de importaciones. Es claro que dicho modelo, aunque permitió el establecimiento de una industria ligera en la región, fue exitoso a causa de proteccionismo hacia el exterior que el propio modelo impulsó y a las políticas de exenciones y transferencias públicas que operaron en beneficio del sector industrial. De hecho, el modelo colapsó ante la poca sostenibilidad en el largo plazo de mantener el proteccionismo y por los ajustes ejecutados en las finanzas públicas; un factor adicional, sin embargo, fue también el poco crecimiento que permitía en aquella época el mercado centroamericano a las empresas. Estas últimas observaciones son importantes, dado que el reto actual es impulsar la competitividad del sector agropecuario y agroindustrial en condiciones en las cuales los beneficios que antaño favorecieron al sector industrial, no pueden ser objeto de concesión por los Gobiernos y cuando la visión de un mercado ampliado debe exceder los límites del mercado regional y trascender al internacional. Pasarían ocho años más (1993) para que la región pusiera en vigor el SA (Sistema Armonizado de Codificación y Clasificación de Mercancías), nomenclatura internacional de naturaleza merceológica reconocida y recomendada por la OMA (Organización Mundial de Aduanas) y la OMC que sustituiría al NAUCA (Nomenclatura Arancelaria Uniforme Centroamericana) desfasado ante la necesidad de cuantificar y diagnosticar estadísticamente en forma precisa los flujos comerciales. En ese mismo año de 1993, los Presidentes del área suscriben el Protocolo de Guatemala que adiciona el TGIEC y en cuál de sus aspectos más relevantes prescribe: Perfeccionamiento del libre comercio: Mediante la eliminación gradual de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes originarios (artículo 7.1). Trato nacional: Se señala para bienes originarios (artículo 7.1), pero es importante destacar que en cualquier caso el Trato Nacional es una disciplina amparada en el artículo III del GATT y que, por lo tanto, no implica para su otorgamiento la calificación de originario sobre un bien. Armonización de normativa técnica: El Protocolo no distingue entre normas de calidad y reglamentos técnicos, pero fija como meta la armonización de dicha normativa tanto frente a terceros como a nivel intrarregional para favorecer la calidad de la producción y al consumidor (artículos 7.3 y 26).

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Prohibición de prácticas desleales de comercio: El Protocolo llama a los Estados a emitir normas comunes que proscriban las prácticas desleales de comercio (“dumping” y subsidios) en el comercio regional. Esto es interesante dado que la normativa usual y la práctica mercantil conlleva la sanción de dichas prácticas, no su prohibición tal y como veremos en el desarrollo de esta propuesta (artículo 8.1). Armonización de normas sanitarias: Se incluyen (aunque el Protocolo es impreciso) las medidas sanitarias, las fitosanitarias, aunque no se aclara, si es frente a terceros o en el comercio interregional (artículos 7.2 y 26). Armonización gradual de la política comercial frente a terceros: Uso del arancel común como instrumento para propiciar la eficiencia de la producción (artículo 10). Adopción de una política conjunta en relaciones comerciales externas para desarrollar y diversificar la producción, así como fortalecer la capacidad de negociación (artículos 11 y 12). Constitución gradual de una unión aduanera con un servicio aduanero común (artículo 15). Eliminación de medidas diferentes al arancel en el comercio intrarregional: Impuestos, tasas y otros cobros sin distinguir si el bien es originario o no (artículo 17). Desarrollo de una política agrícola sectorial común: Su finalidad es promover la modernización, reconversión, eficiencia y competitividad regional del sector agrícola (artículos 21,22 , 23, 32 y 35). Estas metas incluyen el medio ambiente. Anexo A. El régimen temporal de exclusiones al libre comercio subsiste, no obstante y con carácter imperativo el Protocolo dispone la revisión anual de éste por parte del Comité Ejecutivo de Integración Económica. Entre 1993 y 1998, el panorama se completó con las adhesiones de los países al GATT y la posterior suscripción en abril de 1994 de los Acuerdos de la Ronda Uruguay del GATT. Es importante destacar, dado que una parte de la propuesta de este trabajo descansa en la adopción de una estrategia arancelaria unificada ante terceros (tal y como lo dispone el Protocolo de Guatemala), que existe un efecto negativo en dicha situación fruto de las negociaciones individuales que cada país realizó, lo que genera diferentes consolidaciones arancelarias y, por lo tanto, márgenes de acción (esta situación se repite para el caso de las ofertas en temas como servicios e inversión). Esta última situación encuentra su eco en las negociaciones bilaterales comerciales emprendidas por Costa Rica y Nicaragua con México (1994 y 1997) y algunas concesiones bilaterales negociadas entre países centroamericanos y República Dominicana en el marco del recientemente suscrito tratado de libre comercio (TLC). Este panorama debe ser analizado para observar su coherencia con las metas de competitividad e integración que se pretenden para el área dado el riesgo de fisuras adicionales en el arancel externo común y la problemática de negociar normas de origen diferenciadas por cada país.

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Es a partir, entonces, de 1993, en realidad, cuando podemos empezar a hablar de un regionalismo abierto en Centroamérica en los términos en que los define la actual doctrina comercial y por la compatibilidad del esquema con los postulados del artículo XXIV de GATT. En el marco del Sistema Multilateral de Comercio encabezado por la OMC son de relevancia para este trabajo y las consiguientes propuestas los acuerdos respectivos en materia de agricultura, medidas sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio y, complementariamente, los relativos a servicios e inversiones, aunque es conocido el carácter “liviano” de estos últimos acuerdos. La intención es desarrollar una propuesta integral que demuestre la viabilidad de dicho perfeccionamiento de la integración comercial regional y su conveniencia; no obstante, debe quedar muy claro que el proporcionar alternativas técnicas de ejecución no soluciona el problema de los costos inherentes a la integración, los cuales deben ser asumidos tal y como sucede con cualquier esquema de esta naturaleza.

1.2 Especialización Productiva y Competitividad como Plataformas de Desarrollo Regional

Tradicionalmente se acepta que la integración económica conlleva dos tipos de efectos relacionados con los flujos comerciales: efectos estáticos, relacionados con el simple aumento de dichos flujos al desaparecer o mitigarse los efectos de los obstáculos al comercio y los efectos dinámicos, asociados al reajuste de los factores productivos con miras a la especialización y el uso eficiente de los recursos disponibles. Los primeros –estáticos– son más visibles y se producen en forma relativamente rápida al generarse la apertura económica (aumento en las exportaciones e importaciones). Los segundos son menos visibles en el corto plazo, pero son los que, finalmente, tiene como meta la apertura como modelo de desarrollo económico. Los efectos dinámicos surgen, entonces, del redireccionamiento de los recursos existentes hacia actividades en los que se posean ventajas comparativas y competitivas. Basta mirar las estadísticas de comercio regional e intrarregional para notar como es claro que los efectos estáticos se han producido en el área centroamericana, aunque existe cierto rezago del sector primario. No obstante, los hechos también demuestran que ninguno de los dos tipos de efectos (estáticos y dinámicos) se han producido plenamente a lo interno del área centroamericana en relación con el comercio común y con una perspectiva de región. En realidad, nuestros países no solo compiten entre sí en cada mercado del área centroamericana, sino que compiten individualmente al accesar otros mercados meta fuera del área, lo cual se ve agravado por la dependencia de todos con respecto al mercado estadounidense y europeo, así como eventualmente por las negociaciones bilaterales existentes y en progreso.

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Recapitulando, al no existir especialización (inducida o no por la integración) no hay complementariedad y, en consecuencia, no existe en toda su dimensión las perspectivas posibles de un mercado ampliado e integración productiva. Esta situación como vimos se ve reforzada por factores externos adicionales y, en todo caso, no es sino hasta después de 1993 cuando se generan los instrumentos necesarios para alcanzar las metas que consoliden la integración económica como herramienta de desarrollo hacia adentro y hacia afuera de la región en condiciones de competitividad (particularmente el planeamiento conjunto de una política agropecuaria regional y la estabilidad política). Esta óptica, sin embargo, no debe quedarse a ese nivel, es decir, la mayor integración de las economías de los países no conlleva por sí sola el alcanzar condiciones de competitividad. Existen limitantes en el tema dado que la región como tal aún en condiciones de liberalización no tiene ni el tamaño de mercado ni las condiciones de la demanda necesarias para desarrollar en su plenitud a los sectores productivos. No obstante, se considera que tanto las posibilidades de un mercado ampliado regional como las que pretendan transformar el mismo en una plataforma para los mercados internacionales de mayor tamaño y poder adquisitivo no han sido potenciadas en toda su magnitud, sin olvidar la importancia que ya de por sí tiene el mercado regional para las pequeñas y medianas empresas (no necesariamente el mercado internacional más allá de Centroamérica es la meta de todos los productores). De esta forma, el perfeccionamiento del mercado regional y su uso como vía a los mercados mundiales no son de manera alguna excluyentes, aunque, por supuesto, es necesario tomar acciones concretas en forma coherente con las metas de interés dentro de plazos razonables y acordes con la evolución de las circunstancias internacionales.

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2. ALCANCES, COBERTURA Y OBJETIVOS DE LA LIBERALIZACIÓN COMERCIAL

2.1 Marco conceptual de la Liberalización Comercial

Entenderemos la liberalización comercial como: ! Un proceso de eliminación de los obstáculos arancelarios y mecanismos de

administración discrecional al comercio intracentroamericano de bienes agrícolas y agroindustriales.

! La adopción de disciplinas en el uso de obstáculos no arancelarios legítimos al

amparo del artículo XX del GATT en materia sanitaria, fitosanitaria, ambiental, reglamentos técnicos y normas de calidad de manera tal que éstos no se aparten de los preceptos enunciados en el artículo II del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (protección de objetivos legítimos) y se constituyan en restricciones encubiertas al comercio.

! La facilitación del comercio y el tránsito de bienes o ambos en general en la región,

sean estos originarios o no de conformidad con la normativa vigente. Esta liberalización se producirá con un elemento concomitante de gradualidad y simultaneidad en las medidas, de manera tal que los efectos sean adecuadamente percibidos tanto por los agentes económicos en cada país como por los propios Estados, el proceso bajo cualquier circunstancia debe ser previsible, ordenado y transparente para facilitar el ajuste de los sectores productivos, debe destacarse, por otra parte, que esa previsibilidad es un elemento que tiene un efecto muy importante sobre la competitividad, dado que permite a los agentes económicos racionalizar sus expectativas y planificar sus acciones. Tomando en cuenta la realidad internacional de integración económica creciente y las etapas ya superadas del modelo de integración regional en casi cuarenta años por un lado y las sensibilidades de algunos sectores productivos, así como la experiencia de otros grupos de países en la materia (Unión Europea y MERCOSUR, por ejemplo), se sugiere un plazo máximo de ejecución de las medidas de seis años a partir del 1.° de enero, 2000. Este plazo es ambicioso, pero busca equilibrar los intereses involucrados y reconocer las sensibilidades del caso (las cuales en el sector agropecuario son múltiples y diversas en cada país). Debe tenerse muy claro que cualquier decisión debe, necesariamente, ser políticamente sostenible en cada país y ofrecer, en la medida de lo posible, ventajas en el corto plazo, independientemente de aquéllas que se deriven de las metas en el largo plazo. Adicionalmente el plazo, al expirar el 1.° de enero, 2006 permitiría a los países tener algunos resultados preliminares de la nueva “ronda agrícola” ante la OMC

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estipulada en el artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura y que dará inicios a fines de 1999 o principios del 2000, así como de la aplicación eventual de los compromisos del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Es de esperar también que la profundización de las reformas unilaterales de los países en su política comercial paulatinamente vayan restando perfil público-político interno a las reformas comerciales intrarregionales lo que facilitaría el trabajo de toma y adopción de decisiones a nivel político.

2.2 Cobertura de Productos

Nos interesan los bienes agropecuarios tal y como los define el Acuerdo sobre Agricultura al establecer la cobertura del mismo en su Anexo 1, a saber: ! Capítulos 1 al 24 del SA menos pescado y productos de pescado (sector primario

vegetal, animal y agroindustria) ! Código SA 2905.43 (manitol)

! Código SA 2905.44 (sorbitol)

! Partida SA 33.01 (aceites esenciales)

! Partida SA 35.01 A 35.05 (albúminas, productos de almidón)

! Código SA 3809.10 (aprestos y productos de acabado)

! Código SA 3823.60 (sorbitol n.e.p)

! Partida SA 41.01 A 41.03 (cueros y pieles)

! Partida SA 43.01 (peletería en bruto)

! Partida SA 50.01 A 50.03 (seda cruda y desperdicios)

! Partida SA 51.01 A 51.03 (lana y pelo)

! Partida SA 52.01 A 52.03 (algodón)

! Partida SA 53.01 (lino en bruto)

! Partida SA 53.02 (cañamo en bruto)

La definición usada permite obtener mediante esta cobertura una visión ampliada del sector agropecuario y, por lo tanto, del comercio agropecuario, dado que comprende desde la producción primaria (o en fresco, tanto del reino vegetal y animal) hasta la agroindustria y la elaboración de derivados, mezclas y subproductos.

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De cualquier manera y según lo dispuesto por el Anexo A del Acuerdo para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, tanto los peces como los productos forestales quedan sometidos a las disciplinas de este último Acuerdo en materia de la aplicación de dichas medidas.

2.3 Medidas Comprendidas

La liberalización tal y como se definió en el punto correspondiente tendrá como su ámbito de aplicación únicamente medidas y disposiciones de Derecho ejecutadas por entes de naturaleza pública y Gobiernos o ambos a todos los niveles de la administración centralizada y descentralizada. No se entrará a analizar a esos efectos aquellas situaciones de mercado propias de la actividad privada salvo en aquellos casos en los que existan factores de acción u omisión estatal que promuevan restricciones al intercambio comercial (por ejemplo, la ausencia de leyes en materia de competencia). Desde este punto de vista nos interesan las siguientes medidas que afectan el comercio: ! Aranceles

! Controles administrativos a la importación a efectos de otorgar trato referencial.

(Anexo A) ! Normas de origen

! Restricciones cuantitativas y contingentes

! Impuestos internos

! Medidas para-arancelarias de cobro en frontera

! Normas de calidad y reglamentos técnicos

! Normas sanitarias y fitosanitarias

! Normas contra prácticas desleales de comercio y salvaguardas

! Medidas relativas a los apoyos internos a la agricultura (dado su potencial como

vehículo de transformación productiva) ! Normas que regulen el intercambio de servicios y la inversión (el análisis aquí se

limita a diagnosticar su conformidad con los objetivos de la liberalización del comercio de los bienes de interés).

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Disposiciones adicionales que complementan la liberalización o proporcionan certeza jurídica a los agentes económicos también son relevantes, tal como las normas sobre política de competencia y las relativas a la solución de controversias en el comercio intracentroamericano. De igual forma veremos los mecanismos institucionales de la integración centroamericana sobre los cuales recaerá el proceso de adopción de las decisiones y su ejecución.

2.4 Objetivo de la liberalización comercial intrarregional

Podemos hablar de un objetivo “complejo” en el sentido de un objetivo formado a su vez por varios objetivos interrelacionados y que interactúan entre sí. No obstante y dada la necesidad de identificar plenamente la meta, se definirá desde un punto de vista “macro” de la siguiente manera: Convertir la liberalización comercial en el comercio intracenrtroamericano en un vehículo o instrumento para alcanzar la competitividad de las actividades productivas agropecuarias y agrindustriales. A su vez, y dadas las características del tema, puede establecer los siguientes objetivos como componentes del anterior: ! Individualizar y potenciar las ventajas comparativas y competitivas de la región en la

producción de bienes agropecuarios. ! Ofrecer a los agentes económicos las ventajas de un mercado ampliado y con

producción complementaria por país. ! Favorecer los procesos de integración productiva regional.

! Convertir el mercado regional en una plataforma de proyección a los mercados

internacionales para nuestros sectores productivos. ! Hacer converger las políticas comerciales externas de los países de manera tal que

se consolide el esquema de integración centroamericano. Por último y no menos importante, debe establecerse que la integración económica se convierta en una herramienta de desarrollo debe direccionarse, de manera tal que la misma coadyuve en la formación de capital y de una nueva oferta exportable acorde con los requerimientos de los mercados internacionales. De esta forma, la particularización de las ventajas específicas regionales funcionará como un mecanismo de atracción de la inversión extranjera en tiempos en que la competencia por la misma es cada vez más fuerte. Desde este punto de vista destaca la necesidad de que sectores productivos importantes en cada país estén abiertos a dicha inversión (sobre todo en materia de servicios, lo cual es aún objeto de discusión regional.

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Como puede observarse el reto es complicado tanto para los sectores productivos como para los sectores gubernamentales, sin embargo técnicamente pueden definirse acciones graduales que faciliten el ajuste necesario en la región.

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3. COMERCIO DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS Y AGROINDUSTRIALES

3.1 El Intercambio Comercial Total Agropecuario de la Región, durante 19971

Las naciones centroamericanas basan sus economías en la agricultura y esto se demuestra cuando se estudia el flujo comercial de estos países con el resto del mundo. Como se aprecia en la figura 1, la balanza comercial de los productos incluidos dentro de los Capítulos 1 al 24 del SA es positiva, siendo Costa Rica el país que registra el mayor intercambio de bienes con terceros países y Guatemala el que tiene el mayor superávit comercial. De los US$ 5 109 123 000 vendidos por Centroamérica en los rubros antes indicados, el 40,35% es transado por Costa Rica, y es el banano (08020011) con US$ 589 029 740, el café oro (09011130) con US$ 416 622 194, y las piñas (08043000) con $102.847.763, los que se ubican en los tres primeros lugares. Otros renglones importantes son los del inciso 0306.13 (camarones, langostinos y demás decápodos nanantia), 0807 (melones, sandías y papayas frescas), 03055900 (los demás, incluido dentro de la partida de Pescado Seco) y 17011000 (azúcar de caña). Además de ser el principal exportador,Costa Rica es también el principal comprador de bienes fuera del área centroamericana, ya que de los $2.938.597.000 importados por el istmo, el 56,92% son importaciones hechas por ese mismo país . Dentro de este rubro sobresalen el frijol de soya (12010090) con $55.034.008, maíz amarillo (10059020) con $49.890.039 y el atún de aleta amarilla (03034200) con $28.519.410. Otras mercancías importantes son el arroz en granza, trigo duro y frijoles negros. Guatemala, con US$ 890 455 000 de saldo positivo en su balanza comercial tiene como su principal producto de exportación el café oro (09011100), el cual le generó US$ 588 243,4 miles de millones, seguido por el azúcar de caña (17011000) que informó ingresos por US$ 255 343,8 y el banano (08030011) con US$ 150 280 969. Otros rubros importantes son el cardamomo, las semillas de ajonjolí sin cáscara y las frutas tropicales (partida 0306). Sus importaciones son el 14% de las importaciones totales de la Región, sobresaliendo el maíz amarillo (10059020), por el que se pagaron US$ 36 508 153, trigo duro (10011000) compra que significó egresos por US$ 34 649 021 y la harina (23040010) por la que se desembolsaron US$ 29 294 552,00. Otros rubros importantes de importación son las preparaciones compuestas para la industria de bebidas (21069030), el aceite en bruto de girasol (15121100) y otros tipos de trigos (10019000). Honduras mantiene la misma estructura exportadora que el resto de los países centroamericanos, pero todavía de una manera más dependiente de los productos

1 Fuente: Secretaría de Integración Económica Centroamericana.

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tradicionales. Para 1997 café y banano representaron el 65,7% de las exportaciones de origen agrícola para Honduras, siendo el primer producto el café oro que reportó ingresos por US$ 289 483 031, seguido del banano con US$ 121 418 514,00 y los camarones cultivados con US$ 36 066 252. Sumado a estos tres primeros bienes, los otros tipos de café (09019000) y los otros tipos de bananos (08030090) reportan ingresos importantes. En total, el valor de los productos agropecuarios exportado por Honduras en 1997 fue de US$ 707 107 493. En el rubro de importaciones, Honduras se aparta un poco del tipo de importaciones de productos agrícolas de los países centroamericanos, que normalmente son granos (maíz y trigo, principalmente) y su principal producto de importación son las preparaciones compuestas para la industria de bebidas incluidas en la subpartida 21069030, por lo cual el país pagó US$ 37 081 516, seguido de los durmientes para vías férreas (44069000), las cuales tuvieron un costo de US$ 32 434 794 y la subpartida 10019000, que incluye otros tipos de trigo, esto por un valor de US$ 30 805 192. Otros productos importantes de importación son la harina (23040010), tabaco (24010010) y el arroz pilado (10063000). En total, Honduras importó en 1997 US$ 378 353 266 de países fuera de la región. En el caso de El Salvador, si bien es cierto de que al igual que todos los países centroamericanos mantienen una balanza comercial agrícola positiva, el 80% de sus US$ 644 701 000 son exportaciones de café oro, seguido por azúcar de caña con US$ 52 866 560 y la subpartida 03061319 correspondiente a la partida de camarones, la cual genera ingresos por US$ 28 725 482. Otros productos importantes, aunque muy alejados de los productos arriba mencionados, son la melaza de caña (17031000) y el alcohol etílico absoluto (22071010). De nuevo, se nota la preponderancia de productos tradicionales en las exportaciones, ya que aparte del café, los productos y subproductos de la caña absorben otro 10% del total, lo que demuestra la poca diversificación de la oferta exportable de este país. Una porción importante de las importaciones salvadoreñas lo constituye el maíz amarillo que, con sus US$ 36 761 137 es el primer producto importado, seguido por el trigo duro con US$ 33 570 207 y la harina con US$ 32 444 343. En total, El Salvador importa $332.520.616 en productos agropecuarios y agroindustriales. Nicaragua es el país que menos contribuye con las exportaciones centroamericanas, ya que únicamente participa con el 7,71% del total. El café oro aporta a la economía nicaraguense US$ 121 158 731 y el azúcar de caña US$ 51 007 005. Otros productos importantes dentro de las exportaciones de este país son los puros (24021000) que ingresaron a la economía US$ 30 221 138 y los de la subpartida 03061319 (los demás camarones) y banano. El principal producto agrícola importado por Nicaragua es el arroz pilado, que absorbe el 19,4% de los US$ 143 550 948, comprados por este país en productos agrícolas y agroindustriales. El trigo es el segundo producto importado con US$ 13 880 331, y el aceite en bruto de soya con US$ 11 833 840 es el tercer producto de importación.

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FIGURA 1 CENTROAMÉRICA: BALANZA COMERCIAL AGROPECUARIA TOTAL

EN MILES DE US DÓLARES 1997

Fuente: Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

3.2 El Intercambio Comercial Agropecuario Intrarregional, durante 19972

El comercio intracentroamericano en comparación con el comercio con terceros países es apenas una décima parte en el rubro de exportaciones y un 18% con respecto a las importaciones. Al tener estructuras productivas muy semejantes, el comercio entre estos países, por lo general, no se basa en productos primarios, sino más bien en bienes intermedios como las preparaciones para la elaboración de bebidas, productos a base de cereales obtenidos por tostado o insuflado y otros productos ya elaborados como galletas, algunos productos lácteos, etc. El Salvador es el país que más productos propiamente agrícolas importa y Nicaragua es el que exporta éstos. Entre estos bienes se encuentra la carne bovina, maíz blanco, etc. El liderazgo asumido por Costa Rica en cuanto al intercambio comercial con terceros países no se ve reflejado en las transacciones dirigidas o provenientes del istmo centroamericano. Este país es el segundo exportador a la región, después de Guatemala y sus principales productos son las “Preparaciones compuestas para la industria de bebidas…” (21069030), las “galletas dulces, barquillos y obleas…” (19053000) y la leche semidescremada (04022110). Pero, por otra parte, es el país que menos importa de la región. En 1997, importó del istmo US$ 64 473 340, siendo el principal bien los “Productos a base de cereales obtenidos por insuflado o tostado”. 2 Fuente: Secretaría de Integración Económica Centroamericana.

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

Cos

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arag

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ExportacionesImportacionesBalanza

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A nivel intracentroamericano Guatemala es el que obtiene una mayor cantidad de divisas por sus exportaciones. Sus ventas a Centroamérica llegaron, en 1997, a US$ 199 227 80. El principal producto transado son las “Preparaciones para sopas, potajes o caldos” bien que corresponde a la partida 21041000 y que generó ingresos por US$ 25 014 139 y el maíz blanco que reportó US$ 22 451 863. Otras mercancías importantes son los “Productos a base de cereales obtenidos por insuflado o tostado” y las “Galletas dulces, barquillos y obleas”. A la vez, Guatemala es el segundo importador de productos de la región, comprando bienes por un valor de US$ 114 554 740. El principal rubro importado son las otras preparaciones alimenticias (21069090), las preparaciones compuestas para la industria de bebidas (21069030) y los productos a base de cereales obtenidos por inflado o tostado (19041000). Curiosamente, este último bien es importante tanto en el lado de importaciones como el de exportaciones. Nicaragua importa casi la misma cantidad de lo que exporta a nivel intracentroamericano, ya que vende a la región US$ 88 790 200 y compra de la misma US$ 86 613 000. A diferencia de los dos países arriba mencionados las exportaciones nicaragüenses se basan en productos primarios, siendo el principal producto la carne bovina deshuesada que originó ingresos por US$ 12 032 752 y el queso fresco sin madurar (04061000) que produjo US$ 11 772 717. Los frijoles Adzuki (07133320) se posicionaron en un lugar importante dentro de las exportaciones de origen agropecuario. Los principales rubros de importación de nuevo son las “Preparaciones compuestas para la industria de bebidas”, el aceite en bruto de palma y las papas. Honduras y El Salvador mantienen balanzas comerciales negativas con sus socios comerciales, pero con comportamientos diferentes, ya que aunque El Salvador es el principal importador de bienes de la región con US$ 196 904 500, es el tercer exportador. Los principales productos exportados por El Salvador son las otras preparaciones alimenticias (21069090), los productos a base de cereales obtenidos por insuflado o tostado y el agua, incluida el agua mineral (22021000). En cuanto a los principales productos importados por los salvadoreños están la carne deshuesada por US$ 13 985 399, el queso fresco US$ 8 271 044 y la madera aserrada de coníferas por US$ 8 197 608. Por el contrario, Honduras únicamente exportó a la región US$ 11 339 260, pero compró a la región US$ 107 273 370. Los principales productos importados son preparaciones para sopas, potajes o caldos por US$ 7 263 357, huevos por US$ 7 079 885 y productos a base de cereales insuflados o tostado por US$ 6 068 827. Los principales productos exportados son: cigarros(puros) y cigarrillos que contengan tabaco que generaron ingresos por US$ 2 525 379, y las compotas, jaleas y mermeladas por US$ 1 353 954. De la información citada quedan claro entonces dos aspectos: la poca complementariedad productiva regional a nivel de producto en fresco y la importancia que tiene la región para las exportaciones del sector agroindustrial.

FIGURA 2

BALANZA COMERCIAL AGROPECUARIA INTRARREGIONAL

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EN MILES DE US DÓLARES 1997

Fuente: Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

3.3 Comercio Intrarregional y ante terceros países de productos incluidos en el Anexo A

Analizando el Cuadro 1 se aprecia que dentro del comercio de productos incluidos en el Anexo A, se infiere que globalmente se importa más de terceros mercados que del área centroamericana, lo que parece contradictorio con mantener una política de no libre comercio en estos productos. Del total de importaciones que realizan los países del istmo el 79% corresponde a terceros países y el resto a comercio intrarregional (ver anexo 1)

-100,000,000

-50,000,000

0

50,000,000

100,000,000

150,000,000

200,000,000

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua

Importaciones

Exportaciones

Balanza

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CUADRO 1

IMPORTACIONES DE PRODUCTOS INCLUIDOS DENTRO DEL ANEXO A PROVENIENTES DE LA REGIÓN Y DE TERCEROS PAÍSES

AÑO 1977

Costa Rica Nicaragua Honduras El Salvador Guatemala Total MCCA

Resto del mundo

Total

Costa Rica 3 205 817 6 187 540 367 154 3 760 517 5 495 459 9 255 976

Nicaragua 69 812 13 430 92 840 28 989 205 071 1 903 844 2 108 915

Honduras 8 458 60 176 78 360 233 358 380 352 3 970 562 4 350 914

El Salvador 41 802 187 799 44 774 2 205 482 2 479 857 5 524 611 8 004 468

Guatemala 16 977 50 074 42 160 93 820 203 031 9 503 364 9 706 395

Fuente: Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

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4. LOS OBSTÁCULOS AL LIBRE COMERCIO REGIONAL

Un análisis de los factores que atentan contra la plena integración para alcanzar los fines indicados necesariamente conlleva efectuar un breve repaso de los diferentes instrumentos que influyen sobre los flujos comerciales regionales. Dicho análisis nos permitirá identificar su idoneidad (o la de su uso) y las opciones técnicas requeridas para alcanzar nuestra meta.

4.1 Arancel Externo Común

El grado de convergencia entre las políticas de los países, definitivamente es un elemento fundamental para especificar no sólo el esquema particular de integración que se aplica, sino también el grado de profundidad que puede alcanzarse en el proceso de la conformación de un mercado ampliado. Como se sabe, el requisito de armonización de las políticas nacionales es claramente más exigente en el caso del establecimiento de una unión aduanera que para la conformación de una zona de libre comercio. No solo es preciso acordar comunitariamente una política de desgravación preferencial del comercio intrarregional, sino que, además, debe definirse una política de protección común frente a la competencia de terceros países.3 Como ya hemos analizado en el Protocolo de Guatemala, los Estados Parte se compromenten a perfeccionar el arancel externo común, para propiciar mayores niveles de eficiencia de los sectores productivos y coadyuvar al logro de los objetivos de la política comercial común. Este compromiso conlleva a la adopción de un único arancel para los bienes importados de terceros países, lo cual se ha plasmado en diferentes resoluciones del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, y, específicamente, definen fijar como objetivo de la política arancelaria de Centroamérica, llegar a un nivel de 0% para materias primas y bienes de capital no producidas en la región, y un 15% para bienes finales, con niveles intermedios del 5 y 10% para materias primas y bienes intermedios producidos, con excepciones calificadas por razones de carácter fiscal, negociaciones en el marco del GATT y situaciones propias de las cadenas productivas, las cuales deberán ser debidamente justificadas ante el Consejo de Ministros.4 Cada país ha aplicado un calendario de desgravación unilateral, cuyo plazo común se alcanza en el 2000, sin que haya un acuerdo explícito por parte de los Ministros en este sentido, siguiendo las metas acordadas por éstos en cada partida arancelaria. Sin embargo, esta política arancelaria común no alcanza algunos productos agropecuarios, para los cuales a la fecha no se ha sido posible negociar una armonización, e incluyen, en su mayoría, productos que fueron arancelizados con diferentes niveles en los procesos de adhesión al Acuerdo General de Aranceles y 3 Garay, L. y Estevadeordal A., Protección, desgravación y normas de origen en las Américas en Integración y Comercio. INTAL. 4 Resolución 13-95 COMRIEDRE II; del 12 de diciembre, 1995 y Res. 26-96 del 22 de mayo, 1996.

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Comercio (GATT) de cada país centroamericano, y otros productos que conforman una lista de “productos sensibles”, principalmente a la competencia externa. Se incluyen dentro de estas excepciones los granos básicos, arroz, frijoles y maíz, productos lácteos, las carnes de cerdo y de pollo, así como los embutidos, azúcar, papas, cebollas, manzanas, trigo, fibras textiles y sacos de yute. En el Anexo 2 se incluye la resolución 29-98 del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO XI), en la cual se aprueba los aranceles aplicados en cada país, para estos productos. Costa Rica es el país que mantiene mayor cantidad de productos y niveles de protección más altos en la mayoría de éstos.

4.2 Consideraciones en torno a la política arancelaria del sector agropecuario

El funcionamiento simultáneo de un Arancel Externo Común frente a terceros y de una liberalización comercial total entre los países miembros ocasiona que en cada país, se iguale la protección arancelaria otorgada a su producción nacional a la de los demás países socios. A su vez, dicha protección es igual en todos los mercados nacionales. Esto implica que todos los países socios otorgan el mismo margen de preferencia al comercio recíproco de cada producto. El nivel de la protección común, o del margen de preferencia, otorgado a los diferentes productos determina la magnitud de los efectos negativos de desviación de comercio provocados por el acuerdo de integración. Ellos implican la sustitución de fuentes de abastecimiento de importaciones de fuera de la región por fuentes regionales menos eficientes. Por otra parte, la eliminación simultánea de aranceles y restricciones al comercio intrarregional genera efectos positivos de “creación de comercio”, que significan la sustitución de fuentes de abastecimiento nacionales por fuentes regionales de menor costo. Cuanto más bajo sea el nivel de protección comunitaria acordado, menores serán los efectos de desviación de comercio y el encarecimiento de las importaciones. Las definiciones arancelarias unilaterales para un determinado producto afectarían las condiciones de competencia al interior del mercado ampliado y el equilibrio de las concesiones recíprocas otorgadas mutuamente dentro del acuerdo de la integración. Si dicho producto fuese utilizado como insumo en otras producciones, este efecto se transmitiría en menor magnitud al mercado de los productos derivados.5 La aplicación de aranceles unilaterales en el campo agropecuario, ha provocado y provoca serios problemas en el comercio intrarregional principalmente de productos agroindustriales. Se pueden citar los siguientes: -Pérdida de competitividad de productos finales producidos en la región, porque algunos insumos o materias primas indispensables y necesarias para la producción de estos se gravan con aranceles altos, mientras que la protección arancelaria frente a terceros países del bien final es inferior en los países de la región, por lo que las empresas

5Paz, Julio. (1992). Armonización regional de instrumentos de Comercio Exterior relacionados con el sector agrícola.

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regionales compiten con productos de dentro la región y fuera de ella, con costos superiores. Ejemplos de aplicación de aranceles diferenciados son los siguientes casos.6 Costa Rica aplica un arancel a la carne de pollo deshuesada mecánicamente (CDM) un arancel del 60%, siendo una materia prima para la producción de embutidos, y grava a éstos con un arancel del 35%. El resto de los países aplican un arancel del 5% a la CDM, y un arancel del 15% a los embutidos. En este mismo sentido, en Costa Rica, se aplican niveles arancelarios para la carne de cerdo del 45%, mientras que en el resto de los países se aplica un 15%. En el caso del maíz amarillo, se aplican tarifas del 1% en Costa Rica, por considerarse un insumo indispensable en la alimentación de animales, principalmente el ganado, pollo, cerdos etc., mientras que el resto de los países aplican aranceles diferentes, en el caso de Guatemala, por ejemplo, aplica un arancel del 5% dentro de un contingente arancelario y un 35% como nación más favorecida, El Salvador aplica un 0% para el maíz US grado 1, y para el resto un 15%, Honduras y Nicaragua un 15%. Los productos lácteos son otro ejemplo de la aplicación de aranceles diferenciados en Centroamérica. El Salvador aplica un arancel del 40% para la leche fresca, un 20% para leche en polvo, un 15% para la leche integra envasada, un 40% para subproductos tales como yogurt, suero de mantequilla etc., y en el caso de helados aplica un 15%. Guatemala aplica niveles del 15%, en general, para todos los productos lácteos, Nicaragua aplica un 20% para la materia prima y entre 10 y 15% para los subproductos. Honduras aplica un 20% para la materia prima, un 5% para leche integra envasada, y otros subproductos se sitúan en 15%. Costa Rica aplica niveles del 103% para la materia prima y la mayoría de los subproductos. Algunos bienes finales que utilizan la leche como materia prima, como los chocolates su arancel negociado a nivel regional es del 15%. El caso de azúcar igualmente es importante de señalar, Guatemala aplica un arancel del 20%, El Salvador y Honduras el 40%, Costa Rica el 50% y Nicaragua el 50%. Los bienes finales que utilizan el azúcar como materia prima se sitúan en aranceles del 15%. -Otro problema inherente a la diferencia de aranceles en los países que conforman una unión aduanera, son las triangulaciones de productos que no siendo originarios ingresan por él o los países donde se aplique el arancel más bajo, y se exportan al resto, gozando de las preferencias arancelarias centroamericanas. -Definitivamente, la diferencia de aranceles uniformes, hace que se recurra a la aplicación de medidas o mecanismos de política de carácter administrativo-estratégico, como las normas de origen establecidas para proteger de la competencia externa a los bienes considerados sensibles a nivel interno.7 Un ejemplo de esto son las normas de origen negociadas a nivel centroamericano para los aceites,8 en las cuales se define

6 Resolución 29-98 del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica. 7 Garay L. Estevadeordal, A. Protección, desgravación y normas de origen en las Américas, Integración y Comercio. INTAL. 8 Resolución 22-98 (COMIECO VIII) del 31 de marzo, 1998, en esta resolución el Consejo de Ministros de la Integración Económica fija aranceles comunes del 5% para el aceite de palma en bruto, y aranceles diferenciados en el caso de El Salvador y Guatemala del 0% para los aceites en bruto de soya, girasol, algodón, nabo y maíz, y en el caso de Honduras, Costa Rica y Nicaragua del 5% “advalorem” diferenciados.

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como requisito para gozar de la preferencia arancelaria, que el proceso de extracción confiere origen y, en el caso de que los países utilicen aceite en bruto importado de terceros países deberán pagar un arancel “compensatorio” del 7%. Cabe mencionar que los únicos aceites que cumplen con un proceso de extracción son el aceites de soya y de palma. -La diferencia de aranceles, sobre todo en los insumos o materias primas en la región, ha hecho que se apliquen “impuestos compensatorios” del 10 al 15%, por parte de Nicaragua, aduciendo problemas competitivos a la leche y carne de pollo procedente de Costa Rica, por la aplicación del 1% en el maíz amarillo. Hasta hace poco, El Salvador también aplicaba un 10% de arancel compensatorio a la leche proveniente de Costa Rica por la misma razón.9

4.3 Excepciones al libre comercio intrarregional

El Protocolo de Guatemala, en su artículo 7 establece el compromiso de perfeccionar la zona de libre comercio para todos los bienes originarios de los países contratantes, para lo cual deberán eliminarse gradualmente todas las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio intrarregional, eliminando las restricciones de carácter cuantitativo y cualquier otra medida de efecto equivalente, mediante la cual una de las partes impida o dificulte unilateralmente el libre comercio. Sin embargo, en las disposiciones transitorias, artículo III, se reconocen los regímenes de excepción al libre comercio de conformidad con el “Anexo A” del Tratado General de Integración Económica Centroamericana, y se establece la obligación de su renegociación para incorporarlos al Régimen de Libre Comercio. De los 38 rubros que estaban originalmente en el “Anexo A” del Tratado General, en la actualidad solamente existen siete en régimen de excepción, que son los siguientes:10

4.3.1 RÉGIMEN COMÚN A LOS CINCO PAÍSES:

Café sin tostar El intercambio está sujeto al pago de los derechos arancelarios a la importación

Azúcar Control de importación Productos derivados de petróleo Sujeto al pago de derechos de importación

En el caso de El Salvador y Guatemala del 0% para los aceites en bruto de soya, girasol, algodón, nabo y maíz, y en el caso de Honduras, Costa Rica y Nicaragua del 5% “advalorem”. 9 Es importante mencionar que estos impuestos o derechos compensatorios no tienen ninguna base jurídica en la cual se hayan sustentado. 10Res.18-98 (COMIECO VI) del 24 de febrero, 1998 y Res 24-96 (COMRIEDRE IV) del 22 de mayo, 1996 del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional.

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4.3.2 REGIMENES BILATERALES:

GUATEMALA-EL SALVADOR

Harina de Trigo Control de Importación Alcohol etílico, esté desnaturalizado o no Control de importación

GUATEMALA-HONDURAS

Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Harina de Trigo Control de Importación Bebidas alcohólicas destiladas Sujeto al pago de derechos arancelarios

GUATEMALA-NICARAGUA

Harina de Trigo Control de Importación Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios

GUATEMALA-COSTA RICA

Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Harina de Trigo Control de Importación Alcohol etílico Control de importación

EL SALVADOR-HONDURAS

Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Harina de Trigo Control de Importación Alcohol etílico Control de importación Bebidas alcohólicas destiladas Sujeto al pago de derechos arancelarios

EL SALVADOR-NICARAGUA

Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Harina de Trigo Control de Importación Alcohol etílico Control de importación

EL SALVADOR-COSTA RICA

Alcohol etílico Control de Importación Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios

HONDURAS-NICARAGUA

Bebidas alcohólicas Sujeto al pago de derechos arancelarios Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios

HONDURAS-COSTA RICA

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Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Bebidas alcohólicas destiladas Sujeto al pago de derechos arancelarios Alcohol etílico Control de importación

NICARAGUA-COSTA RICA

Alcohol etílico Control de importación Café Tostado Sujeto al pago de derechos arancelarios Como se observa, los regímenes de excepción al libre comercio contemplan el pago del arancel a las importaciones intrarregionales, y el control de importación que significa solicitar permiso al país importador, si éste lo concede, las importaciones ingresan con arancel del 0%, sino pagarán el arancel de nación más favorecida.

4.4 Normas de Origen:

Las normas de origen tienen como finalidad el cumplimiento de una cierta transformación considerada como suficiente o deseable para que un bien objeto de comercio entre países miembros de una zona integrada pueda calificarse como originario de la región, y así ser elegible para un trato preferencial que facilite su acceso al mercado comunitario. Mediante las normas de origen se pretende evitar la importación en condiciones preferenciales de mercancías de terceros países por medio de aquel país miembro que tenga el arancel más bajo. La norma de origen puede generar, entre otros efectos: 1. ineficiencias tecnológicas en presencia de una sustitución imperfecta entre insumos o de una competencia oligopolística, 2. tratamientos discriminatorios no sólo entre sectores productivos, sino también intrasectorialmente entre tipos de empresas productoras, al favorecer relativamente a aquelllas cuyo proceso productivo tiene mayor capacidad de adaptación para satisfacer los requerimientos impuestos por la norma de origen, 3. restricciones al comercio regional en cascada hacia las actividades o etapas ulteriores en los procesos productivos y 4. inequidad en la distribución de beneficios entre factores productivos, actividades y países. 11

4.4.1 Las Normas de Origen en los Acuerdos Preferenciales

Como se ha mencionado, uno de los problemas fundamentales planteados por la formación de una zona de libre comercio es el de excluir a terceros países de las concesiones negociadas entre los miembros de la zona. Las reglas de origen generalmente definen como productos elegibles para las preferencias a los originarios de la zona y se consideran como tales aquéllos que han sido producidos en la región o elaborados en la misma con insumos en su mayoría regionales. Los acuerdos preferenciales consideran en principio originario un bien en los siguientes casos: 8 Garay, L. y Estevadeordal, A. Protección, desgravación y normas de origen en las Américas, Integración y Comercio. INTAL.

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! Cuando es obtenido en su totalidad o producido enteramente en territorio de una de

las partes. ! Cuando es producido en el territorio de las partes, a partir exclusivamente de

materiales que califican como originarios. ! Cuando es producido en el territorio de las partes, a partir de materiales no

originarios que cumplan con un cambio de clasificación arancelaria. ! Cuando es producido en el territorio de las partes, a partir de materiales no

originarios que cumplan con un cambio de clasificación arancelaria y con un requisito de valor de contenido regional.

! Cuando es producido en el territorio de las partes y cumpla con un requisito de valor

de contenido regional.

4.4.2 Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías.

Los artículos III y V del Tratado General de Integración Económica Centroamericana establecieron el libre comercio para los productos originarios de la región, y se estableció que el Consejo Ejecutivo establecerá mediante reglamento, el procedimiento por seguir para determinar el origen de las mercancías. Más de treinta años pasaron para que se negociara y entrara en vigor el reglamento para determinar cuando los productos centroamericanos cumplen con la condición de originarios y pueden accesar al libre comercio. El reglamento que rige actualmente en Centroamérica fue aprobado mediante la resolución 20-98 (COMIECO-VII) del Consejo de Ministros de la Integración Económica, del 5 de marzo, 1998. El reglamento establece como objetivos: ! Contar con normas de origen claras y transparentes que regulen el comercio

intracentroamericano. ! Impulsar las políticas integracionistas en la región centroamericana.

! Armonizar los instrumentos comerciales en la región.

! Buscar la existencia de compatibilidad y coordinación en las negociaciones

comerciales con terceros países. El principio básico para la determinación del origen de las mercancías cuando se incorporen materias o productos no centroamericanos, se basa en el principio general de cambio de clasificación arancelaria, que se complementará, cuando sea necesario, con otros requisitos. Cabe destacar que, a la fecha, no hay ninguna norma de origen en el campo agroindustrial y, en general, que esté sujeta al valor de contenido regional.

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Igualmente se especifica la forma en que se certificará y verificará el origen. En el caso de los productos agropecuarios y agroindustriales, las normas de origen específicas se negociaron básicamente con cambios de clasificación arancelaria y, en algunos casos, con condicionamientos de incorporación de materias o insumos producidos en la región, que los califica como originarios. Esto implica que las normas de origen intrarregionales, dan preferencia a las fuentes de abastecimiento regional, lo que puede ir en detrimento, en ciertos casos, de la producción regional.

4.5 Restricciones Cuantitativas y Contingentes

En virtud de las disposiciones del artículo 4.2 del Acuerdo sobre la Agricultura, las restricciones cuantitativas a las importaciones como limitante a los flujos comerciales han sido transformadas en aranceles mediante la llamada fórmula Dunkell o arancelización. Estas disposiciones privan para efectos del comercio agropecuario sobre otras contenidas en el texto GATT que autorizan bajo ciertas condiciones el uso de esas restricciones (artículos XI y XIII). Por lo anterior no es factible en principio el establecimiento de cuotas de importación en el comercio recíproco en la región o con terceros. Diferente es el panorama para el caso de los llamados contingentes arancelarios que como parte de los compromisos específicos de acceso a mercados han asumido los países. De esta forma, un contingente es un volumen de importación predeterminado de un producto que tiene un tratamiento arancelario preferencial con respecto a la totalidad de las importaciones. En este punto se impone citar el problema de la diferente negociación multilateral efectuada por cada país, lo que derivó en diferentes compromisos de acceso a sus mercados, incluyendo los contingentes arancelarios. De esta forma, los productos que cada país someten a disciplina de contingentes, son diferentes al igual que el tratamiento arancelario intra y extra contingente para cada producto, sin mencionar las disciplinas de adjudicación (licencias de importación o participación en mecanismos bursátiles) y el hecho de que, aunque las listas de oferta ante la OMC varían, existen casos en los que el contingente no se activa efectivamente por razones arancelarias.12 Lo anterior debe ser contemplado a efectos de la convergencia de las políticas externas regionales. En todo caso y dado que a nivel intrazona regional no existe cobro de aranceles, esto implica un margen de preferencia absoluta sobre posibles importaciones fuera de la región con contingente o sin él, puesto que aún con el tratamiento arancelario preferencial bajo contingente, el arancel aplicado al mismo es siempre superior a 0%.

12 Los productos arancelizados en Centroamérica incluyen carne de bovino, lácteos, partes de pollo, embutidos, carne porcina, aceites, azúcar, tabaco y arroz.

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No obstante, este instrumento según se ha dicho tiene potencialidad a efectos de la integración regional tal y como se verá en la propuesta.

4.6 Normas Sanitarias y Fitosanitarias

El marco normativo regional se encuentra establecido en el Acuerdo para la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSF) en vigor en todos los países y un desarrollo normativo ulterior en el Reglamento Centroamericano sobre Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios. Este instrumento fue negociado a lo largo de un período de cuatro años no sólo a causa de la complejidad del tema, sino al hecho de que los países suelen recurrir a ambigüedades existentes en las disciplinas del AMSF para obtener niveles de protección poco acordes con el espíritu de dicho acuerdo, el cual es evitar que dichas medidas se conviertan en obstáculos encubiertos al comercio so pretexto de garantizar la sanidad vegetal, la salud animal y la inocuidad de los alimentos. El AMSF a grandes rasgos implica disciplinas en las siguientes áreas: ! Necesidad de fundamentar técnica o científicamente la adopción de cualquier

medida. ! Los países conservan su soberanía en la adopción de dichas medidas; no obstante,

se promueve la armonización con base en normas o directrices de organismos internacionales de referencia (la Oficina Internacional de Epizootias, la Convención Internacional para la Protección de las Plantas y el Codex Alimentarius).

! Transparencia. Cuando se adopta una medida de efectos más restrictivos que la de

una norma internacional, ésta debe ser notificada a la OMC. ! Importancia del mecanismo de análisis de riesgo.

! Equivalencia. Reconocimiento de la validez de medidas de otros socios comerciales

que, aunque sean diferentes, tengan un grado de protección en cuanto a su resultado equivalente.

! El Reglamento negociado a nivel centroamericano, aunque constituye un aporte

valioso al tema, carece de dos fallas importantes: ! No es aplicable a terceros países. ! Sus disposiciones reproducen el AMSF, pero, en general, no “van más allá,” por lo

que no constituyen un acuerdo regional “OMC plus” que profundice las disposiciones del éste.

Estos puntos son muy relevantes dado que es precisamente en esta área donde suelen presentarse dificultades adicionales al comercio intrazonal. De momento, la normativa citada, aunque técnicamente se finiquitó la negociación, no está en vigor.

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4.7 Normas de Calidad y Reglamentos Técnicos

El tema merece un tratamiento similar al de las medidas sanitarias y fitosanitarias. De hecho, en sentido estricto, dichas medidas son reglamentos técnicos establecidos para proteger objetivos reconocidos como legítimos en el artículo 2 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (AOTC) de la OMC como lo son la sanidad vegetal, la salud animal y la salud humana. No obstante, esas medidas, en particular, tienen un tratamiento específico en el AMSF. El tema de las medidas de protección ambiental queda incluido en caso de normas específicas dentro del AOTC. El AOTC se encuentra vigente en toda Centroamérica y existe un instrumento reglamentario regional, el Reglamento Centroamericano de Medidas de Normalización, Metrología y Procedimientos de Autorización. Este tipo de instrumentos perfectamente pueden ser usados de dos formas; para la adopción de las normas y reglamentos propiamente dichos y para reglamentar los procedimientos institucionales en cada país relativos a la elaboración de éstos. En ambos casos, la premisa básica es la misma, obtener un acuerdo “OMC plus” y evitar que dichas medidas se constituyan en obstáculos innecesarios al comercio en general, indirectamente además el instrumento debe favorecer la promoción de la normativa de la calidad en la región.

4.8 Normas sobre Prácticas Desleales de Comercio

Todos los países del área cuentan con normativa para la sanción del “dumping” y los subsidios desde la creación del MERCOMUN vía TGIEC –independientemente de la idoneidad de la ésta– no obstante, no es sino hasta 1995 cuando posteriormente a la entrada en vigor de los acuerdos respectivos de la Ronda Uruguay que se cuenta con instrumentos acordes con la más nueva normativa internacional para enfrentar las prácticas desleales de comercio. El Reglamento respectivo sanciona ambas prácticas tanto cuando se originan en importaciones de afuera de la región como a nivel interno de dicha región, no prohíbe dichas prácticas (como parece ser la intención del Protocolo de Guatemala por lo menos a nivel intrazona), sino que las reprime y sanciona mediante la imposición de derechos “antidumping” y compensatorios a las importaciones cuestionadas, por supuesto, previa investigación. La propuesta y que veremos oportunamente, se centra en la utilidad real del uso de tales instrumentos en el comercio regional, tomando en cuenta la estacionalidad de los precios y la producción, las pocas políticas gubernamentales regionales que encuadran dentro de la definición de un subsidio recurrible y, sobre todo, el desestímulo que causa en el comercio la sola iniciación de investigaciones “anti-dumping” o por subsidios, independientemente del resultado final éstas.

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4.9 Medidas de Salvaguarda

Las salvaguardas son simplemente medidas arancelarias o no arancelarias que permiten proteger temporalmente la producción local ante importaciones masivas de un producto similar o directamente competitivo al producido localmente. Esta es la salvaguarda tradicional cuya normativa original contempla el artículo XIX del GATT y que se desarrolla en un código multilateral negociado en la Ronda Uruguay. Paralelamente, la normativa multilateral de la OMC contempla medidas similares para la protección de la balanza de pagos (artículo XXII), para el comercio de textiles y para el caso de ciertos bienes agropecuarios (la salvaguardia especial agrícola o SGE por precio y volumen). A nivel regional, existe un reglamento sobre la materia aplicable únicamente a las importaciones provenientes de terceros países. Sin embargo, dado que este Reglamento no regula las mencionadas SGE es importante considerar esto a efectos de la propuesta respectiva y las acciones encaminadas a los objetivos de la liberalización comercial.

4.10 Medidas de Apoyo Interno a la Agricultura

El Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay clasifica las medidas de apoyo interno a la producción agropecuaria en dos grandes grupos: ! Medidas de efecto nulo o mínimo al comercio de alcance general, fundamentalmente

adoptadas por servicios gubernamentales (caja verde). ! Medidas de efecto siginificativo al comercio con distorsión en materia de precios y

alcance específico en relación con determinados productos (caja ámbar). Las primeras medidas no son objeto de compromisos de reducción dada su naturaleza de pocos efectos comerciales, mientras las segundas o de caja ámbar sí son objeto de compromisos de reducción. No obstante, en la región, únicamente Costa Rica presentó oferta de apoyos ámbar y, por lo tanto sólamente este país tiene derecho a aplicar este tipo de apoyos.13 Estos apoyos, en general, son importantes dado su potencial para alcanzar los objetivos de reconversión productiva y competitividad. Por ello, oportunamente observaremos las limitaciones que al respecto tienen los países centroamericanos.

4.11 Normas relativas al intercambio de servicios e inversión

Los servicios y la inversión son la quinta esencia del intercambio de los bienes en la medida en que intervienen a lo largo de toda la cadena de elaboración y distribución de éstos. Los servicios tienen una importancia sobresaliente dado que son, a la vez, productos e insumos para la producción de bienes y de otros servicios. En sí, los servicios definen la 13 Sin embargo, hasta 1998, no se habían notificado a la OMC apoyos de este tipo por parte del país.

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competitividad integral de un país (telecomunicaciones, energía, seguros, transporte, educación, comercialización, etc.). La Ronda Uruguay derivó en un acuerdo en materia de servicios (el GATS o General Agreement on Trade of Services) bastante “liviano” dado que se negoció con base en listas positivas (los países ofertaban los sectores que decidían comprometer) y, a la vez, establecían restricciones al otorgamiento de Trato Nacional a los proveedores extranjeros. Al igual que sucedió en materia arancelaria los países centroamericanos establecieron diferentes compromisos en este tema y, a la fecha, aunque existe un reglamento en negociación; aún es prematuro especular sobre los alcances de éste. En materia de inversiones también existe un acuerdo derivado de la Ronda Uruguay (el TRIMS o Trade Related Investment Measures), pero es aún más ambiguo que el GATS y, por lo tanto, es la normativa local la que determina la atracción o no de las inversiones extranjeras (incluyendo la proveniente de la misma zona). La atracción de inversiones tradicionalmente ha dependido de la concesión de incentivos fiscales, lo cual puede originar una competencia entre los países de la región en el otorgamiento de dichos incentivos. No obstante, en los últimos tiempos, han cobrado mayor importancia aspectos relacionados con la calidad de la mano de obra (a efectos de dar mayor valor agregado a los productos) y la estabilidad político-económica. Tratándose Centroamérica de un mercado pequeño, aún estando plenamente integrado, es nuestra premisa además el que es la inserción de la región en los mercados internacionales, lo que en el futuro determinará la atracción de esa inversión.

4.12 Otras restricciones al libre comercio

Tal y como se indicó anteriormente, los productos originarios de la región gozan de libre comercio, con excepción de los productos incluidos en el Anexo A del TGIE. Sin embargo, Nicaragua está autorizada para aplicar un Arancel Temporal de Protección y Honduras y Costa Rica aplican una tasa administrativa aduanera.

4.12.1 Arancel Temporal de Protección de Nicaragua (ATP)

Con el propósito de permitir a Nicaragua enfrentar la crisis económica que atravesaba, el Consejo de Ministros mediante resolución 3-93 autorizó a ese Gobierno aplicar un arancel temporal de protección (ATP), a 780 rubros arancelarios, sujeto a un calendario de desgravación que finaliza en el 2000. Dicho ATP consistía en aplicar una sobretasa variable a las importaciones de dichos productos. Posteriormente, en 1994, el Gobierno de Nicaragua promulgó la Ley de Justicia Tributaria que generalizó el ATP, en una tasa del cinco por ciento a todos los productos incluidos en el arancel de importación. Actualmente, se está aplicando un programa de desgravación, mediante el cual el ATP, se reducirá a cero por ciento el 31 de diciembre, 2000, y en algunos productos específicos el 1º de julio, 2001.

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4.12.2 Tasas administrativas aduaneras:

El Gobierno de Costa Rica aplica una tasa administrativa aduanera de uno por ciento a todas las importaciones,(Ley 6946), sin importar su origen, excepto para los bienes incluidos en el Tratado de Libre Comercio con México, Tratado de Libre Comercio con Panamá y el Tratado de Libre Comercio con República Dominicana. Por su parte, el Gobierno de Honduras aplica una tasa de servicio administrativo aduanero, únicamente a los bienes finales de 0,5%.

4.13 Restricciones a las exportaciones

Los países centroamericanos no aplican restricciones a las exportaciones. No obstante lo anterior, como consecuencia de los daños ocasionados por el huracán Mitch, el Gobierno de Honduras, mediante Acuerdo Ministerial 269-B-98, publicado el 4 de diciembre, 1998, prohibió temporalmente la exportación de granos básicos, en tanto no se normalicen las condiciones que dan origen a la situación de emergencia. Asimismo, mediante Acuerdo Ministerial 269-D-98, publicado el 4 de diciembre, 1998, prohibió temporalmente las exportaciones hacia todos los países de los bienes siguientes: ! -Animales vivos de la especie bobina, porcina, al igual que las carnes de estos

animales. ! -Leche, quesos, mantequilla ! -Tomates, papas, coliflores, lechugas, zanahorias, chiles dulces, madera y tableros

de madera. ! -Cemento.

4.14 Trámites y puestos fronterizos

De acuerdo con un informe sobre los obstáculos al comercio en los puestos fronterizos, elaborado por la Secretaría de Integración Económica Centroamericana(SIECA),14 a pesar de que ha habido intentos, para mejorar las condiciones físicas, técnicas y administrativas, por medio de implementación de sistemas informáticos, aún persiste un ambiente y condiciones que no facilitan y dan transparencia a la realización de los distintos procedimientos. Dentro de éstos, se pueden citar: ! -Poco profesionalismo de los funcionarios. ! Realización de funciones de cada institución de forma autónoma, y no como un

proceso integral. ! Horarios disímiles unos puestos fronterizos atienden las 24 horas, otros hasta las

cinco p.m. y otros hasta las diez p.m.

14 SIECA, Ardón, Jorge. Identificación de los Obstáculos al Comercio en los Puestos Fronterizos I Intracentroamericanos. Octubre, 1998.

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! Cada país en cumplimiento de su propia legislación interna, aplica medidas que, en muchos casos, entorpecen el paso expedito de las personas, mercancías y medios de transporte en los puestos fronterizos.

! Los medios de comunicación en los puestos fronterizos (teléfono, fax, radio, etc.)

continúan siendo una limitación para permitir en forma eficaz la comunicación y el intercambio de información, para facilitar y controlar el tránsito aduanero internacional.

! Los trámites y procedimientos que se utilizan, en algunos puestos fronterizos,

siguen siendo engorrosos y lentos, por lo que se acude a intermediarios, lo que induce a pagos ilegales para facilitar la operación.

! Las vías de acceso en mal estado siguen constituyendo un obstáculo a la facilitación

del comercio.

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5. NECESIDAD DE UNA POLÍTICA REGIONAL MARCO PARA EL DESARROLLO AGROPECUARIO

La existencia de una política regional que sirva de contexto a las medidas que se proponen es indispensable dado que las éstas no pueden ser consideradas como acciones aisladas por ser ejecutadas por cada país; es decir, la ejecución es ciertamente individual, pero las metas son comunes. El compromiso en la formulación de dicha política está claramente establecido en los artículos 21 y 22 del Protocolo de Guatemala, los cuales indican:

ARTÍCULO 21. En el sector agropecuario, los Estados Parte se comprometen a ejecutar gradualmente una política agrícola centroamericana, que propugne por la modernización y reconversión del sistema productivo para mejorar la eficiencia y la competitividad.

ARTÍCULO 22. Los Estados Parte procurarán que el sistema de precios agrícolas de mercado se convierta en estímulo claro para el incremento en la producción, el mejoramiento en la eficiencia productiva, el desarrollo de ventajas comparativas y la complementariedad en el abastecimiento regional. Como puede verse, estos artículos definen las principales características que debe tener esta política común, y se indica que la misma debe promover el uso de las fuerzas del mercado, la reconversión productiva, la eficiencia, la competitividad y el desarrollo de las ventajas comparativas y competitivas y la complementariedad. En suma, la nueva política regional debe apuntar a la especialización productiva que se genera con las ventajas comparativas y competitivas que cada país posee (o cada región dentro de cada país). El establecimiento efectivo de una política regional que contemple lo anterior es el primer elemento de nuestra propuesta para la liberalización del comercio regional, dado que solo así se rescatará la verdadera finalidad ésta, es decir, una liberalización que coadyuve a la modernización y competitividad en la agricultura regional como generadora de crecimiento económico.

FACTOR CONDICIONANTE. EL COSTO DEL AJUSTE La especialización implicará movimientos en los agentes productivos –previa identificación de las ventajas productivas y del planeamiento estratégico en el uso de los recursos disponibles– quienes deberán afrontar la posibilidad de abandonar ciertos cultivos y empezar con otros o producir en menores cantidades, esto es lo usual en una economía dirigida al mercado, pero ciertamente es todo un reto al hablar de producción agropecuaria.

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Un ajuste de esta naturaleza tiene un costo en términos de tiempo y recursos financieros, el cual deberá ser considerado en el momento de formular la política regional, de manera similar a como ha sido considerado en otros esquemas de integración que apuntan efectivamente a una política productiva común. De ahí que sea conveniente considerar la creación de una especie de “fondo regional para el apoyo en el cambio productivo estructural” similar al denominado FEUGA en la Unión Europea. Este fondo, por otra parte, también tendrá como objetivo alcanzar metas de transformación tecnológica en la agricultura regional dado que tal y como es ampliamente reconocido, la competitividad descansa sobre el proceso de innovación y el redescubrimiento permanente de las ventajas comparativas y competitivas. Los esfuerzos nacionales en ambos sentidos –especialización e innovación tecnológica– serían en todo caso complementarios a la política regional, pero nunca contradictorios con ésta. La modernización del sector agropecuario regional deberá de igual manera hacer un uso intensivo y extensivo de los apoyos internos permitidos por el Acuerdo sobre Agricultura, superando las limitantes que según veremos más adelante se han tenido a tales efectos y abarcando áreas como la infraestructura ligada al intercambio de bienes y servicios.

5.1 La remoción de los obstáculos al intercambio regional. Opciones

Como parte de la política agrícola regional –cuyo primer elemento ya hemos sugerido– se procederá desmantelar los obstáculos al libre intercambio regional y al mismo tiempo a adoptar medidas que faciliten el comercio y favorezcan la integración productiva. En páginas anteriores, hemos observado los diferentes mecanismos que regulan y restringen el comercio regional, es ahora el momento de proponer opciones técnicas que permitan eliminar los mismos o modificarlos, de manera tal que promuevan el intercambio comercial en función de las transformaciones que como objetivo nos hemos fijado.

5.1.1 Aranceles y control de las importaciones. Anexo A del TGIEC

Tal y como se ha mencionado el Anexo A, mantiene restricciones al comercio bajo un régimen común a los cinco países y bajo la posibilidad de acuerdos bilaterales país-país. Estas restricciones en sí no son prohibiciones al comercio, sino simplemente excepciones al no cobro de aranceles dispuesto en el TGIEC. De esta forma, el control se puede dar en una forma dual dado que existen casos en los cuales el producto siempre está sujeto al pago de aranceles (se paga el arancel de Nación más Favorecida o NMF vigente).

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- En otras situaciones existe la posibilidad de que el producto sea exento del pago del arancel mediante una autorización previa o “control de importaciones” que ejecuta el país importador con base en principio a criterios de abastecimiento local. Todos los bienes comprendidos bajo el Anexo A tienen hoy negociada y en vigor su respectiva norma de origen, razón por la cual existen ya mecanismos de control para evitar “triangulaciones”. Esto facilita la consideración de opciones para liberalizar el comercio regional.

5.1.1.1 Opción A. Desgravación arancelaria

Esta propuesta sugiere someter el arancel vigente intrazona a una desgravación gradual a seis años plazo a partir del 1° de enero, 2000 en tramos lineales. Si en algún momento el arancel NMF vigente frente a terceros es diferente al del programa de desgravación intrarregional se aplica el arancel más bajo según corresponda entre el arancel NMF o el intrazona. Esta opción permitiría facilitar el ajuste gradual de los sectores productivos a la apertura regional.

5.1.1.2 Variante A. a

Dentro de esta opción A, es factible permitir a los países el manejar la desgravación de la siguiente manera: Permitir en casos excepcionales el retroceder un tramo de la desgravación durante un período no mayor de un año. Ejemplo: Producto con un arancel de 30%. A partir del 1° de enero, 2000 se aplica un arancel del 25% y a partir del 1° de enero, 2001 un 20%. En el transcurso del año 2001, el país importador aplica nuevamente el arancel vigente en forma previa (25%, no 30%). Al cesar esta coyuntura se vuelve al programa de desgravación original y, entonces, a partir del 1° de enero, 2002 el arancel aplicable es 15%. La medida no podrá ser invocada más de dos veces para un solo producto y bajo ninguna circunstancia modificará el plazo para la eliminación total del arancel intra-zona (1° de enero, 2006 en este caso).

5.1.1.3 Opción B. Contingentes arancelarios

Esta variante permitiría la negociación de contingentes intrazona en productos de interés con un arancel menor al del programa de desgravación intrazona, y se privilegia aquellos productos que sean considerados materias primas. El arancel bajo contingente sería 0% y el volumen se estimaría tomando en cuenta las importaciones promedio efectivas del producto por parte del país importador en el período 1995-1999 (incluyendo las provenientes de países de la región) y sería como mínimo un 50% del total; en caso de no registrarse importaciones el contingente, respondería en el caso de materias primas a no

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menos del 50% del consumo industrial, y no menos del 25% del consumo nacional en los otros casos. Los contingentes no serían acumulables año a año para evitar desequilibrios de mercado. Tanto en el caso de la opción A como en la B se permitiría a los países continuar con la posibilidad de eximir totalmente del pago de aranceles a las importaciones a un producto en un momento dado, pero en el caso de la opción B las importaciones que se efectúen de esta forma no serían computadas bajo contingente. La viabilidad de la aplicación de estas opciones debe ser analizada producto por producto y es factible pensar que existen casos en los que los plazos de desgravación puedan ser cortos, y no necesariamente extenderse hasta el 1ª de enero, 2006. Un ejemplo de estos productos son la harina de trigo, el café tostado, alcohol etílico y bebidas alcohólicas para los cuales no se ha encontrado una justificación real de que se mantengan “eximidos” del libre comercio.

5.1.2 Normas de Origen que promuevan y faciliten el comercio intarregional, así como su vinculación con el comercio exterior

-Establecer reglas de origen que combinen en forma equilibrada la posibilidad de utilizar insumos no regionales con el otorgamiento de incentivos a la producción y el abastecimiento de insumos en la región. Las reglas de origen deben constituir un instrumento eficaz para promover el desarrollo de la agroindustria en la región y fomentar el surgimiento y crecimiento de proveedores eficientes en Centroamérica. En este sentido, cada país de la región se beneficiaría de las preferencias arancelarias si los insumos no regionales son combinados con una cantidad sustancial de insumos regionales, o si son objeto de un procesamiento sustancial en los países para acceder a los beneficios del libre comercio. Si, por el contrario, las reglas de origen no establecieran ciertas exigencias en este sentido, los productos e insumos de producción regional no obtendrían beneficio alguno y serían los productos de fuera de la región los principales beneficiarios del libre comercio. Por esto es necesario realizar un análisis de las normas de origen, para determinar la necesidad de establecer valores de contenido regional, con el fin de propiciar el uso de insumos y materias primas de la región y, por lo tanto, procesos de producción más integrados.

5.1.2.1 Flexibilidad en el uso de insumos no regionales

Lo anterior no significa, sin embargo, que las reglas de origen deban exigir en todos los casos el mismo nivel de contenidos regionales mínimos. No permitir un uso particular flexible de insumos no regionales en industrias en las que se requiere del aprovisionamiento internacional de insumos para la producción, redundaría en una

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pérdida considerable de competitividad para los productores regionales frente a los productores de fuera de la región. Por lo tanto, en Centroamérica no puede establecerse una regla de origen única para todos los productos. Por el contrario, las reglas de origen tendrán que ser distintas para cada tipo de producto, dependiendo de sus características: -En agroindustrias donde el fenómeno del aprovisionamiento internacional de insumos para la producción está “extendido”, sería necesario permitir un uso flexible de insumos no regionales -En agroindustrias donde existen mayores posibilidades de abastecimiento eficiente de insumos dentro de la región, conviene un menor margen permisible de uso de insumos no regionales.

5.1.2.2 Facilidad de Administración

Si bien el diseño de las reglas de origen tendría que responder en cada caso a las necesidades particulares de cada sector, resulta indispensable que la multiplicidad de reglas de origen no resultase en complejidad administrativa, ni para los exportadores ni para las autoridades aduaneras. Por el contrario, la fácil verificación de las reglas de origen constituye condición esencial para el buen funcionamiento del comercio regional, toda vez que las reglas de origen constituyen la condición fundamental para el aprovechamiento de las preferencias arancelarias. -Debe contemplarse establecer un procedimiento por el cual en forma temporal se flexibilice una norma de origen determinada, permitiendo incorporar materias primas de fuera de la región cuando éstas no suplan la demanda de la agroindustria. -Las negociaciones bilaterales no deben apartarse del principio de contemplar a Centroamérica como un bloque en materia de generar contenido regional para conferir origen.

5.1.3 Las Normas de Calidad y los Reglamentos Técnicos. Hacia una Cultura de Calidad Productiva

Es factible pretender en el marco de la propuesta el uso extensivo de las normas de calidad en los países del área tanto en lo relativo a los productos frescos o de fase primaria como a los productos agroindustriales finales y los procesos inherentes a su transformación. La calidad como parámetro de referencia abstracto implica producir bajo ciertas condiciones que conllevan costos adicionales que ciertamente los sectores productivos solo podrán recuperar mediante la comercialización del producto a mercados más amplios y de mayor poder adquisitivo que el nacional o aún el regional. De ahí su importancia en el proceso de obtención en la competitividad regional.

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5.1.3.1 Primer Paso. Diferenciación de las Normas de Calidad para cada Fase del Proceso Productivo

En primer lugar es necesario diferenciar los siguientes tipos de normas: a) las relativas a productos frescos o sin transformación b) las relativas a los productos finales c) las relativas a los procesos productivos en sí. Dado que el contenido de cada norma debe ser fijado con base en la demanda (léase mercado meta del bien final) y no la oferta (que puede ser deficiente en el área) se impone un esfuerzo de normalización que diferencie las características de los productos destinados al consumo local y los destinados al mercado internacional (los cuales suelen ser más exigentes). De ahí surge la necesidad de facilitar y promover la normalización vía normas oficiales en cada mercado.

5.1.3.2 Segundo Paso. La Elaboración de las Normas de Calidad

Dada la importancia de la normalización para alcanzar los niveles de competitividad que se desean se sugiere: - Autorizar para la elaboración de normas a nivel nacional a organismos de naturaleza privada. Estas normas serán luego convalidadas por el ente gubernamental responsable del tema. - Ubicar la normalización como un esfuerzo prioritario dentro de la reconversión productiva de cada país, canalizando recursos adecuados para la normalización en sectores productivos que no puedan accesar mecanismos de elaboración de normas privados.15 Lo ideal es que la región posea normas de calidad en cada caso idénticas para cada país tanto en materia de productos frescos, procesos productivos y productos finales en el caso de productos destinados a la exportación y únicamente se acepten diferencias en los casos en los que la producción se destine al mercado local, no obstante en todo caso las normas de calidad no deberán constituir obstáculos encubiertos al comercio.

5.1.3.3 Tercer Paso. La Identificación de la Calidad

El consumidor final del bien debe conocer con detalle la calidad del bien que adquiere para no ser inducido a error. Por ello, se sugiere hacer uso del etiquetado o cualquier otro medio análogo informativo para hacer constar la calidad del bien, de esta forma será obligatorio para el productor identificar la calidad del bien que pretende colocar en el mercado. Este requisito se debe establecer vía reglamento técnico para todos los productos, haciendo uso de las prerrogativas que a cada país confiere el artículo 2.2 del Acuerdo

15 De hecho el Anexo 2 del Acuerdo sobre Agricultura acepta las actividades de normalización como una disciplina de caja verde completamente legítima.

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sobre Obstáculos Técnicos al Comercio o AOTC (el objetivo legítimo protegido es la prevención de prácticas que puedan inducir a error). Por otra parte, el incumplimiento de este requisito debe ser objeto de sanción a dos niveles: a. No permitiendo la comercialización de producto sin identificar (una vez oficializada la norma de referencia) y b. En el caso de incumplimiento no del etiquetado o de la identificación del producto, sino del deber de ofrecer información veraz al comprador mediante una sanción pecuniaria representativa. Esto es particularmente importante en el caso de productos de exportación dado el efecto multiplicador negativo que situaciones de rechazo del producto tienen en el extranjero.

5.1.4 Los Reglamentos Técnicos

Los reglamentos técnicos, a diferencia de las normas de calidad, son de contenido obligatorio en virtud de la tutela de los objetivos legítimos definidos en el artículo 2.2 del AOTC (salud humana, sanidad vegetal, salud animal, seguridad, medio ambiente, prevención de prácticas que puedan inducir a error).

5.1.4.1 Primer Paso. Revisión de los Reglamentos existentes

Debe evitarse la confusión entre normas de calidad y reglamentos técnicos, teniendo en cuenta el efecto restrictivo de comercio que tienen estos últimos. Por lo anterior, se hace necesario un esfuerzo de revisión de las normas, en general, en los siguientes sentidos: - Clasificando y diferenciando adecuadamente las normas de calidad y los reglamentos técnicos para no generar incertidumbre en el mercado. - Eliminando aquellos reglamentos técnicos que no respondan a la protección de objetivos legítimos tal y como lo demanda el AOTC.

5.1.4.2 Segundo Paso. La Elaboración de Reglamentos Técnicos

Al igual que en el caso de las normas de calidad se impone un esfuerzo normalizador que comprenda: - Autorizar para la elaboración de reglamentos técnicos a nivel nacional a organismos de naturaleza privada. Estos reglamentos serán luego convalidados por el ente gubernamental responsable del tema. - Ubicar la reglamentación como un esfuerzo prioritario dentro de la reconversión productiva de cada país, canalizando recursos adecuados para la normalización en sectores carentes de esos recursos cuando sea necesario. Dada la naturaleza de los objetivos legítimos que tutelan, es corriente que el cumplimiento de los reglamentos técnicos se vea reforzado por sanciones fuertes en cada país, incluso penales, por lo que este punto está más protegido legalmente que en el caso de las normas de calidad.

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El Reglamento Centroamericano sobre Normalización, Metrología y Procedimientos de Autorización Este Reglamento aún no está en vigor y su negociación recién finalizó en marzo de 1999, después de casi tres años de esfuerzos técnicos. El resultado final puede calificarse como poco satisfactorio dado que, en realidad, el Reglamento se limita a reproducir los derechos y obligaciones que los países ya de por sí tienen en el marco del AOTC. Adicionalmente, el Reglamento sólo es aplicable al comercio regional (artículo 3.1), por lo que se entiende que serán la legislación nacional y el propio AOTC los instrumentos que rijan el comercio con terceros países. De hecho, el Reglamento únicamente introduce como aportes significativos adicionales el papel de la Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA) en materia de transparencia, el del Consejo de Ministros Responsables de la Integración y la creación de un Comité Centroamericano de Medidas de Normalización, Procedimientos de Autorización y Metrología (artículo 6). En suma, la negociación del instrumento citado dejó pasar una oportunidad valiosa de establecer como mínimo un procedimiento regional para la adopción de normas y reglamentos técnicos, aunque debe admitirse que ciertamente tampoco el Reglamento es un obstáculo para alcanzar los fines que hemos propuesto dado que quedan abiertas las posibilidades de la armonización con base en normas y directrices internacionales (que para el caso del sector agropecuario en este tema se limitan a las del Codex Alimentarius) y el reconocimiento de normas y reglamentos de efecto equivalente (que constan también en el AOTC). Por lo anterior, tienen plena vigencia las propuestas que se han esbozado.

5.1.5 Las Normas Sanitarias y Fitosanitarias

El marco regulatorio regional se encuentra establecido en el AMSF y el Reglamento sobre la Aplicación de Medidas y Procedimientos Sanitarios y Fitosanitarios en el Comercio Intracentroamericano, cuya negociación recién finalizó en marzo de 1999 y aún no está en vigor. Las disciplinas básicas del AMSF, y que ya fueron mencionadas, tienden a establecer un equilibrio entre el derecho de los países a proteger la sanidad vegetal, la salud animal y la salud humana vía la inocuidad de los alimentos y la necesidad de que las medidas sanitarias y fitosanitarias no constituyan obstáculos innecesarios al comercio. Se considera que el AMSF es un buen principio en el tratamiento del tema, no obstante ciertamente en el mismo subyacen áreas grises o ambiguas que todavía facilitan la adopción de medidas de dudosa legitimidad, y que permiten eludir el cumplimiento de las obligaciones que el propio acuerdo prescribe. El Reglamento regional ciertamente es un instrumento mucho más desarrollado que su equivalente en materia de normalización (aunque al igual que éste sólo es aplicable al comercio intrarregional), pero es lógicamente susceptible de mejoras que garanticen el equilibrio entre los intereses mencionados.

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Propuesta: Confeccionar una lista de procedimientos de control, aprobación e inspección que puedan ser armonizados a nivel regional. Esto es importante dado que la realidad sanitaria y fitosanitaria de cada país difiere y esto dificulta armonizar las normas sobre ingreso de productos o bienes (requisitos), pero nada impide armonizar los procedimientos indicados (un procedimiento que tradicionalmente genera problemas por la imprecisión de los plazos de ejecución es, por ejemplo, el de inspección de plantas, esto suele atentar contra la previsibilidad de los mercados). Establecer claramente que la carga de la prueba sobre la legitimidad de una medida corresponde al país que la adopta. Es decir, no se trata de que el país que cuestiona una medida pruebe que la misma no es acorde al AMSF, sino de que el país que adopta la medida sea quien tenga que probar la conformidad de ésta con el AMSF, independientemente de que se excedan o no parámetros internacionales. Separar, claramente, la competencia de los Ministerios de Agricultura y la de los de Salud Pública en la adopción de medidas relativas a la inocuidad de alimentos. Establecer procedimientos específicos para el reconocimiento a nivel regional de requisitos registrales para agroquímicos y medicamentos veterinarios (Costa Rica adoptó una medida similar en enero de 1999) u otras medidas sanitarias y fitosanitarias. En este punto se puede proceder también a elaborar un “paquete mínimo” de medidas que deben ser analizadas prioritariamente. Reducir los plazos para el otorgamiento de permisos sanitarios y fitosanitarios a un máximo de siete días hábiles y estudiar la posibilidad de ampliar la vigencia de éstos en el caso del comercio regional. Adoptar la metodología HACCP (Análisis de Riesgo y Control en los Puntos Críticos) como proceso “standard” en la región tanto en la producción para el mercado local como para exportación. En este sentido, es factible priorizar las actividades que se pueden ir incorporando al esquema de conformidad con su peso relativo en el comercio y las exportaciones. En este tema, Centroamérica tiene la ventaja de contar con la asistencia técnica del Organismo Internacional Regional para la Sanidad Agropecuaria (OIRSA), quien desarrolla múltiples proyectos de cooperación y capacitación en la zona. Estas son opciones concretas para mejorar la panorámica regional, no obstante debe hacerse énfasis en que es el cumplimiento estricto de los principios del AMSF, lo que redundará en un uso adecuado de dichas medidas (particularmente la necesidad de que éstas tengan fundamento técnico y científico). Terminamos señalando una limitante que debe ser atendida con la brevedad por los países y es la la poca participación de los entes encargados de la Salud Pública en el tema de las nuevas disciplinas del comercio internacional.

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5.1.6 Medidas contra Prácticas Desleales de Comercio

Nos referimos al uso de los derechos “antidumping” y de los derechos compensatorios en el comercio regional, así como al efecto que las investigaciones (independientemente de su resultado) tienen en los flujos comerciales dado que éstas, al introducir un factor de incertidumbre en el mercado suelen originar por el solo hecho de iniciarse, un desestímulo al comercio.

5.1.6.1 El Caso del “Dumping”

El “dumping” como fenómeno de discriminación de precios entre varios mercados es sancionable, según la normativa del caso cuando concurren tres elementos: a. el “dumping” como tal o la venta del producto a un precio inferior a su valor normal b. el daño o amenaza de daño, c. una relación causal entre los dos primeros elementos. Es importante indicar que la simple existencia de “dumping” no implica la sanción, sino que los tres elementos mencionados deben ser probados en una investigación que da audiencia a las partes interesadas, incluyendo a los importadores del producto; adicionalmente, es relevante señalar que, en ningún caso, y aún probando esos tres elementos, es factible prohibir las importaciones, sino que solo se procede a aplicar un “derecho antidumping” por el margen de “dumping” demostrado.

5.1.6.2 Problemática

! Como se indicó líneas atrás, las investigaciones suelen ser usadas para desestimular el comercio.

! Existe una tendencia a afectar principalmente el abastecimiento de materias primas.

! En el caso del sector agropecuario (sobre todo el sector primario) la determinación

del valor normal de un producto es particularmente difícil dada la estacionalidad de los precios y los diferentes márgenes de utilidad que pueden manejarse en las cadenas productivas y de comercialización.

5.1.6.3 Propuesta

Nuestra propuesta apunta en el largo plazo a eliminar el efecto contraproducente en el comercio regional que pueden causar las investigaciones por “dumping” y, en el corto plazo, a restringir el uso de los derechos “antidumping” a nivel regional.

a. Propuesta de Corto Plazo

Aumentar los porcentajes “de mínimis” existentes actualmente, de manera tal que cuando el “dumping” detectado (diferencia entre el precio en el mercado de origen y el precio de exportación sin seguros y transporte) no supere un 10% no sea factible aplicar ningún derecho “anti-dumping”. Actualmente, ese porcentaje “de mínimis” se encuentra establecido en el artículo 5.8 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del GATT o “Código Antidumping” en un 2%. Adicionalmente, el “mínimis” calculado sobre la base del total de importaciones del producto y país investigado que actualmente es de un 3%, según ese mismo artículo debe ser elevado también a un 10% como mínimo.

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Estas modificaciones deben incorporarse en el Reglamento Centroamericano sobre la materia y regirían solo para el comercio regional agropecuario.

b. Propuesta de Largo Plazo

La unificación real del mercado centroamericano debe permitir en un plazo razonable el eliminar la posibilidad de aplicar derechos “anti-dumping” a los productos que no paguen aranceles en el comercio regional. De esta forma, el “dumping” como práctica predadora de mercados (desplazamiento de productores) sería reemplazado por mecanismos de política de competencia. Esta propuesta es ambiciosa dado que el área, en general, apenas empieza a cobrar conciencia de la importancia de las políticas de competencia, pero ya existen tendencias claras en las negociaciones comerciales de que este punto será objeto de discusión.16

5.1.7 Apoyos Internos, Subsidios y Derechos Compensatorios

El Acuerdo sobre Agricultura vigente en los cinco países del área indica que existen fundamentalmente dos medidas gubernamentales de apoyo y transferencia de fondos públicos que pueden ser objeto de la imposición de derechos compensatorios por los países importadores del bien. Estas medidas son los apoyos internos “ámbar” ya descritos y los subsidios a la exportación. De los países centroamericanos sólamente Costa Rica tiene oferta de reducción en apoyos de “caja ámbar” ante la OMC.17 Por otra parte, los esquemas de subsidio a la exportación no operan a nivel intracentroamericano y los apoyos de “caja verde” contenidos en el Anexo 2 al Acuerdo sobre Agricultura, no pueden ser objeto de la aplicación de derechos compensatorios (artículo 13.a).i e ii).

5.1.7.1 Propuesta

Visto lo anterior es evidente de que la utilidad del uso de derechos compensatorios en el comercio intrarregional agropecuario (las disciplinas para el sector industrial en materia de subsidios son diferentes) es escasa o nula y, por ello, una opción viable es suprimir la posibilidad de efectuar investigaciones por subsidios a nivel del comercio intrarregional de productos agropecuarios. De esta forma, cualquier alegato sobre el otorgamiento de apoyos indebidos a un sector productivo sería objeto de conocimiento a nivel del área de solución de controversias comerciales regional y se evitarían los efectos perniciosos de las investigaciones, las cuales, por otra parte, y según se ha visto técnicamente, tendrían poca viabilidad.

16 Por ejemplo, el TLC entre Canadá y Chile sustituye las investigaciones de “dumping” por política de competencia y este último país ha planteado el tema en su negociación con Centroamérica. Adicionalmente, Chile, México y Canadá se han convertido en defensores de ese esquema en las negociaciones del ALCA. 17 Para 1999, este nivel de apoyo directo y específico con impactos comerciales a los sectores productivos tiene un monto máximo de 17 172 000 dólares. Este monto puede ser usado o no y corresponde al derecho del país en cuanto a hacer uso de este tipo de apoyos.

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5.1.8 Medidas de Salvaguardia

Las salvaguardias, en general, son medidas de protección temporal ante importaciones masivas de un producto que causan o amenazan causar un perjuicio grave a la producción local. Su arquetipo básico se encuentra en el artículo XIX del GATT desarrollado en un acuerdo específico multilateral durante la Ronda Uruguay, aunque existen medidas de efecto similar en otros artículos del GATT. El Reglamento Centroamericano sobre la materia es aplicable sólo a terceros países y de ahí se ha colegido que no es factible aplicarlas en el comercio intrarregional dado que sería una contradicción en un esquema de libre comercio. No obstante, esto puede no ser suficiente por cuanto el Reglamento citado únicamente regula el artículo XIX de GATT y no otras disposiciones que pueden tener, según se dijo en el párrafo tercero efectos similares, en particular la salvaguarda especial agrícola (SGE) que por vía de precio o volumen consigna el artículo 5 del Acuerdo sobre la Agricultura.18 También y dado que nos interesa conservar en la medida de lo posible una política arancelaria externa común como región, es necesario hacer énfasis en que el uso de las medidas de salvaguardia, en general, por parte de cada país debe responder a criterios rigurosamente técnicos dado que estas medidas, al traducirse en aumentos en los aranceles más allá de los niveles consolidados por cada país en la OMC, e incluso, en la imposición de restricciones cuantitativas a la importación perfectamente pueden causar una mayor dispersión del arancel externo común. Lo anterior es una recomendación y como propuesta dada la situación citada en torno a las SGE sería conveniente precisar a nivel reglamentario regional el que al igual que como sucede con el artículo XIX de GATT, este otro tipo de medida no es aplicable en el comercio regional, evitando así la posibilidad de interpretaciones contrarias al libre comercio regional.

5.1.9 Medidas de Apoyo Interno

El Acuerdo sobre Agricultura clasifica los apoyos internos al sector agropecuario en dos grandes grupos, dependiendo de si son generales, y no causan distorsión al comercio, o si son específicos y afectan el comercio a nivel de precios de los productos. Es así como surge la distinción entre las llamadas “caja verde y caja ámbar”, siendo que, en el primer caso, nos encontramos ante servicios o programas gubernamentales completamente legítimos y, en el segundo, ante medidas cuyos desembolsos se encuentran sometidos a compromisos de reducción. Citamos, como parte de la propuesta, la necesidad de un cambio estructural en la producción agropecuaria regional e igualmente hemos señalado las limitantes de los países centroamericanos en su oferta de apoyos ámbar.

18 Este mecanismo permite automáticamente (sin probar perjuicio a la producción nacional) imponer para ciertos productos restricciones arancelarias a las importaciones que sobrepasan un volumen predeterminado o que se importan a un precio inferior a uno igualmente predeterminado de referencia.

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¿Cuál es entonces la importancia de los apoyos verdes? Los apoyos verdes exentos de compromisos de reducción son vitales en la transformación estructural de la agricultura centroamericana en aras de una especialización y mayor competitividad dado que son el vehículo idóneo para la reconversión productiva. Los tipos de apoyo que nos interesan son los siguientes: ! Investigación y difusión de la misma

! Servicios de inspección a efectos de clasificación o normalización

! Servicios asociados a la comercialización, incluidos los relativos a información de

mercados y asistencia ! Infraestructura

! Pagos directos a los productores por desastres naturales o reajuste estructural

! Capacitación a los productores

Es claro el potencial de estos apoyos (y de otros especificados en el Anexo 2 del Acuerdo) en la transformación que buscamos y, por lo tanto, dadas las limitaciones de recursos financieros disponibles es mayor la responsabilidad de los Rectores del sector agropecuario en un adecuado direccionamiento de tales recursos hacia apoyos que tengan un alcance general y de más largo plazo en el sector agropecuario como un todo, limitando los apoyos financieros no reembolsables y dirigidos a productos específicos (que de por sí tienen problemas a la luz de los compromisos de la “caja ámbar”, dado que puede causar distorsiones a nivel de precios y la oferta centroamericana en este rubro, según se ha mencionado es prácticamente nula).

5.2 Fortalecimiento de la Capacidad Institucional

Definitivamente, cualquier estrategia para el perfeccionamiento del libre comercio intrarregional y, además, de su vinculación con el comercio exterior, requiere de instituciones ágiles y técnicamente muy sólidas, así como de personal capacitado específicamente en el tema de las negociaciones comerciales. Por lo anterior, en necesario: El fortalecimiento de las Unidades de Política Comercial de los Ministerios de Agricultura en los siguientes aspectos: ! Capacitación tanto en la normativa internacional, como en la normativa regional. ! Conectar a todas las unidades de los países, a una red centroamericana, que

permitirá una comunicación rápida y eficaz entre éstas, así como el intercambio de información sobre las diferentes tópicos del comercio regional. Esto también permitiría la solución de problemas que surjan en el intercambio comercial de los productos agrícolas de una forma más ágil.

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! Participación en todas las negociaciones comerciales que se estén llevando a cabo, tanto en Centroamérica, como con el resto de los países, así como en los foros de su competencia (OMC, UNCTAD, etc.).

! Establecer una mayor comunicación entre estas unidades, y las vinculadas con

políticas de producción, planeación, sanidad vegetal y animal, etc., dentro de los Ministerios de Agricultura. De la misma forma debe existir estrecha coordinación entre los Ministerios de Agricultura con los otros despachos encargados de las negociaciones comerciales (Ministerios de Economía y Comercio Exterior).

La constitución de un foro específico a nivel regional de Directores de Política Comercial, como un grupo técnico formal de los Ministerios de Agricultura, los cuales deberán reunirse periódicamente para analizar las medidas que deben tomarse en cuenta en relación con la facilitación y el libre comercio intrarregional, así como las negociaciones con terceros de los productos agropecuarios e incrementar sus recomendaciones al foro de Ministros de Agricultura, y que éstos, a su vez, puedan coordinar acciones con los Ministros Responsables de la Integración Económica. Una eficaz y eficiente coordinación entre las Secretarías u órganos administrativos encargadas de los temas económicos y agrícolas. En estos casos, la Secretaría de Integración Económica Centroamericana y la Secretaría del Consejo de Ministros de Agricultura, coadyuvará al logro de los objetivos y a llevar a cabo acciones en pro del comercio agropecuario y de la inserción en forma exitosa en los mercados internacionales.

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CONCLUSIONES

La consolidación y el perfeccionamiento de la zona de libre comercio centroamericana es una labor compleja que tal como ha quedado demostrado implica acciones en áreas que van desde la política, la legal y la institucional hasta el desarrollo de un enfoque único en materia de lo que debe ser la integración económica y los fines de ésta. Es claro que a pesar del tiempo pasado desde el lanzamiento del modelo integracionista la interrelación entre apertura económica-especialización-complementariedad-integración productiva no ha sido todo lo dinámica que se requiere para aprovechar en toda su magnitud el mercado ampliado centroamericano y mucho menos para convertirla en una plataforma hacia los mercados internacionales. Establecer en forma adecuada esa dinámica es una tarea impostergable para los Gobiernos de los países de la región en tiempos en los que los grupos de países o bloques comerciales regionales hacen esfuerzos ingentes para perfeccionar su mecánica operativa interna como un instrumento para enfrentar la globalización en sus diferentes facetas. La región cuenta ya con herramientas adecuadas para proceder a ese perfeccionamiento, no obstante es evidente que tal y como se ha indicado existen dos prerrequsitos necesarios para alcanzar los objetivos citados: Elaborar y poner en ejecución una política agropecuaria regional que favorezca la complementariedad y la competitivdad; y asumir los costos del ajuste productivo necesario al tiempo que se promueve una auténtica reconversión productiva. De igual forma, la política asumida hacia lo interno de la región debe ser coherente con la asumida frente a terceros países para no causar distorsiones en el mercado regional. Al contrario, las relaciones comerciales con terceros deben por un lado impulsar la competencia en el mercado centroamericano, convirtiendo esa mayor competencia en un insumo dentro del proceso de alcanzar la competitividad y, por otro, favorecer el posicionamiento de los productos centroamericanos en terceros mercados. Dentro de todo este contexto, el favorecer el acercamiento de los sectores privados al proceso en todas sus facetas es vital, al igual que es vital el que dicho proceso sea conducido en una forma transparente y previsible por los Gobiernos del área para los agentes económicos puedan tomar sus decisiones –particularmente las relativas a inversión– con elementos de juicio adecuados. Asimismo y aunque tradicionalmente se le suele observar como un elemento colateral, lo cierto del caso es que el mejoramiento de la competitvidad en los países de la región necesariamente pasa por una mayor apertura en el intercambio de servicios, los cuales constituyen la quintaesencia de la producción y comercialización de los bienes en general. En materia de inversión extranjera los países del área deben minimizar el empleo de los mecanismos de exención fiscal para atraer la misma dado que dichos mecanismos pueden generar una competencia innecesaria y poco transparente entre los mismos países, además del hecho de que algunas exenciones pueden ser cuestionadas bajo el esquema multilateral de comercio de la OMC sin mencionar la realidad fiscal de la región.

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Desde este punto de vista es la inserción inteligente en los mercados internacionales ampliados, tal y como se ha expuesto, lo que principalmente debe funcionar como elemento de atracción para dicha inversión. El reto es claro y los costos de tomar las decisiones del caso también; no obstante, en el mediano plazo, los costos de no tomar esas decisiones pueden ser mucho mayores y este es un factor que debe ser contemplado por las autoridades públicas del caso, si es que se desea ser coherente con el modelo de desarrollo que al menos como premisa política inicial ha sido planteado como opción para el desarrollo socio-económico.

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BIBLIOGRAFIA

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