LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS

LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS

PASADO, PRESENTE Y FUTURO

HÉCTOR HUGO JUÁREZ ALLENDE

PRÓLOGO DE:

Mtro. RICARDO TREVIÑO CHAPA

SECRETARIO GENERAL ADJUNTO DE LA OMA

tirant lo blanch

Ciudad de México, 2020

ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS 15

PRÓLOGO 17

1. INTRODUCCIÓN 23

1.2. Sede 341.3. Visión, misión, valores 371.4. Objetivos estratégicos 381.5. Miembros 391.6. Presupuesto 571.7. Idiomas 591.8. Antecedentes históricos 62

2. ESTRUCTURA INSTITUCIONAL 75

2.1. El Consejo 752.1.1. La Comisión de Política 81

2.1.1.1. El Comité de Auditoría 872.1.1.2. El Grupo Consultivo del Sector Privado 882.1.1.3. El Subcomité de Ética 92

2.1.2. El Comité de Finanzas 942.1.3. El Comité Técnico Permanente 1012.1.4. El Comité Técnico de Reglas de Origen 1022.1.5. El Comité de Fortalecimiento de Capacidades 1042.1.6. El Comité del Sistema Armonizado 1052.1.7. El Comité de Lucha contra el Fraude 1082.1.8. El Comité de Valoración 1092.1.9. Los Grupos de Trabajo 111

2.2. La Secretaría 1112.2.1. La Dirección de Asuntos Arancelarios y Comerciales 120

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2.2.2. La Dirección de Lucha contra el Fraude y la Facilitación 1202.2.3. La Dirección de Fortalecimiento de Capacidades 122

2.3. Las Regiones Aduaneras 123

3. INSTRUMENTOS LEGALES 127

3.1. Convenios internacionales 1283.2. Recomendaciones 1453.3. Declaraciones 1493.4. Resoluciones 1513.5. Opiniones 1533.6. Memorándums de Entendimiento 1573.7. Otros Convenios administrados y gestionados 1603.8. Mecanismos de solución de diferencias 165

4. RELACIÓN DE LA OMA CON OTROS ORGANISMOS 169

4.1. Organización de las Naciones Unidas (ONU) 1694.1.1. Sistema de las Naciones Unidas 170

4.2. Organización Mundial del Comercio (OMC) 1864.3. Otros organismos 190

4.3.1. Organizaciones Asociadas 1904.3.2. Organizaciones Internacionales 1914.3.3. Organizaciones Intergubernamentales Regionales 2014.3.4. Organizaciones Donantes 2054.3.5. Organizaciones Comerciales 2094.3.6. Organizaciones Académicas 215

4.4. Incumbencias. Conflictos de competencias 221

5. RELACIÓN DE LA OMA CON LOS DESPACHANTES DE ADUANA 227

5.1. Opcional u obligatorio 2305.2. Remuneraciones 2315.3. Licencias 2325.4. Personas físicas y jurídicas 2335.5. Exámenes de idoneidad 2335.6. Cooperación 2355.7. Relación OMA – Federación Internacional de Asociaciones de

Agentes Aduanales (IFCBA) 236

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6. NOMENCLATURA Y CLASIFICACIÓN DE LAS MERCADERÍAS 239

6.1. Introducción 2396.2. Antecedentes históricos 2426.3. Estructura del Sistema Armonizado 2566.4. Dictámenes de clasificación 2576.5. Mecanismo de enmiendas 2576.6. Resolución de diferencias 259

7. VALORACIÓN DE LAS MERCADERÍAS 261

7.1. Antecedentes históricos 2617.2. El Acuerdo de Valoración de la OMC 2647.3. Los beneficios del Acuerdo 2667.4. Métodos 266

7.4.1. Método 1 - Valor de transacción 2667.4.2. Método 2 - El valor de transacción de mercaderías idénticas 2677.4.3. Método 3 - El valor de transacción de mercaderías similares 2687.4.4. Método 4 - El método del valor deductivo 2687.4.5. Método 5 - El método del valor reconstruido 2697.4.6. Método 6 - El método de última instancia 269

7.5. Valoración en Aduana y Precios de Transferencia 270

8. ORÍGEN DE LAS MERCADERÍAS 273

8.1. El Acuerdo sobre Normas de Origen 2758.2. Normas de Origen preferenciales 2818.3. Los Comités de Origen (OMC y OMA) 287

9. LUCHA CONTRA EL FRAUDE 293

9.1. El Fraude Aduanero 2939.2. Drogas y precursores 3049.3. Medio ambiente 3149.4. Inteligencia y Gestión de Riesgos 318

9.4.1. Oficinas Regionales de Enlace de Inteligencia 3209.5. Salud y seguridad 3219.6. Hacienda y seguridad 322


9.7. Seguridad 3259.8. Falsificación marcaria 3319.9. Delincuencia electrónica 3359.10. Tráfico de bienes culturales 337

10. PROCEDIMIENTOS Y FACILITACIÓN 343

10.1. Facilitación del comercio global legítimo 34310.2. El Convenio de Kyoto Revisado 344

10.2.1. Introducción 34410.2.2. Antecedentes Históricos 34610.2.3. Aspectos Generales 35010.2.4. Nueva Revisión 369

10.3. Marco Normativo SAFE 37110.3.1. El cambio de paradigma 37110.3.2. Breve reseña histórica 37710.3.3. Estructura 38110.3.4. Implementación 38610.3.5. Beneficios 387

10.4. Operador Económico Autorizado 39010.5. Ventanilla única 39310.6. Estudio de Tiempos de Libramiento 39810.7. Gestión Coordinada de Fronteras 40510.8. El Convenio de Estambul 40910.9. El Sistema ATA 41210.10. Comercio Electrónico Transfronterizo 414

10.10.1. Introducción 41410.10.2. Clasificación. Sistema Postal. Sistema Courier. 41810.10.3. Desafíos y creación del Grupo de Trabajo 42510.10.4. Marco de Normas relativas al Comercio Electrónico

Transfronterizo 43310.10.5. Resumen de los trabajos realizados por la OMA 43510.10.6. Estado Actual. 439

10.11. Aduanas Globalmente Conectadas 44010.12. Acuerdo de Facilitación del Comercio (OMC) 442

10.12.1. Antecedentes históricos. Evolución. 44310.12.2. Principales aspectos. 44510.12.3. El rol de las Aduanas en su desarrollo e implementación. 447


11. DESARROLLO DE CAPACIDADES 453

11.1. Regionalización 46011.2. Programa Columbus 46311.3. El Programa de Desarrollo Picard 46511.4 El Programa de Liderazgo y Gestión 46811.5. Soporte de Contratación de Expertos 47111.6. Programa MERCATOR 47311.7. I.N.C.U. 47711.8. CLiCK! 479

12. INTEGRIDAD 481

12.1. DEFINICIÓN 48112.2. Declaración de Arusha 48312.3. Guía de desarrollo de la integridad 48712.4. Código Modelo de Ética y Conducta 48912.5. Compendio de mejores prácticas de integridad 492

13. PAQUETES 495

13.1. Paquete de Competitividad Económica 49613.2. Paquete de Ingresos 49713.3. Paquete de control y lucha contra el fraude 49913.4. Paquete de Desarrollo Organizacional 501

14. OTROS INSTRUMENTOS 503

14.1. Glosario de Términos Aduaneros Internacionales 50314.3. Modelo de datos 51114.4. Laboratorios aduaneros 51314.5. Convenios de Asistencia e Intercambio de Información 517

14.5.1. Convenio de Nairobi 51714.5.2. Convenio de Johannesburgo 522


15. INVESTIGACIÓN 525

16. EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO 529

17. LA AGENDA DEL FUTURO 539

17.1. Blockchain 54017.2. Inteligencia artificial (IA) 54217.3. Internet de las cosas 54317.4. Biometría 54617.5. Drones 54717.6. Impresión 3D 54817.7. Intangibles 549

18. PALABRAS FINALES 553

BIBLIOGRAFÍA 559

ANEXOS 563

ANEXO I, Convenio Constitutivo del Consejo de Cooperación Aduanera 585

ANEXO II, Acuerdo entre el Reino de Bélgica y el Consejo de Cooperación Aduanera 608

ANEXO III, Convenios del Consejo de Cooperación Aduanera 617

ANEXO IV, Plantilla de Autoevaluación de Aduanas 622

AGRADECIMIENTOS

Durante el desarrollo de la investigación y en el proceso de recopilación de la información he recibido el apoyo de numerosos especialistas en la materia y con todos ellos estoy especialmente agradecido por compartir tan generosamente sus experiencias y conocimientos.

En particular, estoy principalmente agradecido a la Cdra. María Luisa Carbonell, funcionaria de alto rango de la Dirección General de Aduanas de la República Argentina, especialista en los temas internacionales de la institución, con quien compartimos nuestro fanatismo por la Organización Mundial de Aduanas, y en virtud de ello, participado en largos e inspiradores debates. Sin su respaldo, no habría sido posible el desarrollo de este texto. Su orientación ha tenido un impacto esclarecedor, duradero e invaluable.

Estoy igualmente en deuda con Ana Hinojosa, funcionaria jerárquica del servicio aduanero de los Estados Unidos de América, quien estuvo a cargo de la Dirección de Lucha contra el Fraude y la Facilitación de la OMA (2016/2019), y a quien debo su permanente respaldo y motivación.

Párrafo aparte necesito dedicarle a Edmond Galle, quien fuera el encargado de la Biblioteca de la OMA durante más de 30 años -la historia viviente del Organismo-, sin cuya colaboración me habría


resultado imposible navegar y bucear en los aspectos históricos y detalles que solo él recuerda porque los vivió. Su aporte ha sido fundamental en la comprensión de los primeros años del organismo. Pequeños matices e historias cobran vida en sus recuerdos y relatos.

Mi agradecimiento también al actual Secretario General Adjunto de la OMA, Mtro. Ricardo Treviño Chapa, por la lectura del borrador y por sus muy atinadas observaciones y comentarios que, además de suministrar tranquilidad al autor, han proporcionado riqueza y actualidad al texto.

Mención especial para la Trad. Públ. María Teresa Rivas, especialista en la traducción de documentos aduaneros internacionales, quien de forma totalmente desinteresada y gentil llevó adelante la meticulosa y ardua tarea de realizar el control final de la obra.

En este punto, debo aclarar que la responsabilidad por cualquier error en el libro, tanto en su contenido como en su redacción, recae única y exclusivamente en el autor.

PRÓLOGO

Estimado lector, tengo el agrado de darle la bienvenida a la lectura de una maravillosa obra que lo hará recorrer el pasado, conocer el presente y adentrarse en el futuro de la institución insignia de la comunidad aduanera internacional, la casa de las aduanas en el mundo: la Organización Mundial de Aduanas (OMA).

Esta institución fue creada en el año 1952, bajo el nombre de Consejo de Cooperación Aduanera, con el objeto de optimizar la eficiencia y la eficacia de las aduanas, en especial, respecto del tratamiento armónico del flujo internacional de bienes, como así también, brindando una solución global uniforme en materia de clasificación arancelaria y valoración en aduana de las mercaderías. Inicialmente integrada por sólo 17 Administraciones Aduaneras, en la actualidad la OMA comprende 183 Miembros que tratan el 98% del comercio global.

A lo largo de todos estos años, la única organización intergubernamental dedicada ciento por ciento a cuestiones aduaneras, ha sabido liderar exitosamente las múltiples transformaciones y tendencias de procesos y modelos de negocios. La OMA ha puesto en relieve internacional la amplia y compleja función aduanera que pasa por cuestiones arancelarias, recaudatorias y comerciales así como funciones de seguridad nacional. Es gracias a las discusiones técnicas que suceden en los Grupos de Trabajo de la OMA que se


logran desarrollar guías y herramientas que buscan siempre fortalecer el control y fomentar la facilitación del comercio internacional. La implementación de estas herramientas es resultado del compromiso adquirido por sus miembros y en el caso de ser necesario, a través de su extensa red de expertos, la OMA provee el fortalecimiento de capacidades necesario para lograrlo.

En esta oportunidad, en tanto actual Secretario General Adjunto de la OMA, para mí es un enorme orgullo presentarles esta obra redactada por el Dr. Héctor H. Juárez Allende, abogado y destacado especialista en temas aduaneros, quien actualmente se desempeña como Juez del Tribunal Fiscal de la Nación Argentina, órgano jurisdiccional en donde se revisan (en apelación) los actos resolutivos de la administración aduanera de su país.

Antes de asumir la magistratura, el autor se desempeñó durante muchos años como funcionario aduanero y en tal carácter, llegó al máximo escalafón técnico del organismo. Su amplio conocimiento del derecho aduanero internacional le permitió representar a la República Argentina en la negociación y redacción del Código Aduanero del MERCOSUR.

Como funcionario aduanero y como docente universitario, ha visitado en reiteradas oportunidades nuestra sede central en Bruselas, lo que le ha permitido recabar información “in situ”, y consolidar una red de contactos y amigos que desde distintos planos le han suministrado precisa y valiosa información que el lector encontrará volcada en estas páginas.

Pequeños matices y colores nos muestran a un investigador que no solo ha recopilado rigurosa información, sino que la ha analizado de manera metódica, y con el lente de un observador que estuvo en el campo operativo o, como se suele decir habitualmente, en la trinchera.


Nada mejor que un ahijado de la casa, para estudiarla, aprehenderla y exhibirla.

Resulta enriquecedora la lectura de los hechos históricos vinculados con la génesis de la Institución, sus primeros momentos, su primera conformación, el desarrollo embrionario de su estructura, su primera nota de prensa, pequeños detalles que trazaron los contornos del hoy maduro y robusto organismo.

El carácter docente del autor se muestra en la presentación de la estructura y funcionamiento de la organización, tema por demás arduo, que el autor presenta con diagramas y la dosis justa de contenido teórico que posibilitan su comprensión, en particular, los aspectos vinculados con sus recursos humanos y con la administración de su presupuesto.

Párrafo aparte merece el abordaje de las relaciones de la organización con otros organismos internacionales, donde el autor abunda en detalles que permiten entender la enorme tarea que, en representación de las aduanas del mundo, lleva adelante la OMA ante la comunidad internacional.

En esa línea de interrelaciones, el autor ha dedicado un capítulo para el análisis de la relación de la OMA con uno de sus aliados estratégicos, el sector privado y, en particular, los despachantes de aduana o agentes aduanales.

Los numerosos instrumentos normativos que utiliza cotidianamente el Organismo en el desarrollo de sus funciones han sido agrupados y analizados de una forma comprensible y resaltando sus aspectos relevantes, específicos y diferenciadores.


La técnica aduanera también se encuentra presente en el abordaje de los aspectos vinculados a la Clasificación Arancelaria, la Valoración en Aduana y el Origen de la mercadería, temas altamente especializados y que identifican a la comunidad aduanera.

Tanto la lucha contra el fraude aduanero como los temas relacionados con la facilitación del comercio internacional son armoniosamente tratados desde la perspectiva de que ambos forman parte de un delicado equilibrio de fuerzas que deben posibilitar el flujo de los bienes y el desarrollo del comercio legítimo.

Se resalta que el fortalecimiento de las capacidades de los oficiales de aduanas es fundamental para perfeccionar sus respectivos perfiles conforme sus competencias, garantizando la formación continua, actualizada y basada en la integridad que favorezca un enfoque inclusivo, una mayor cooperación con otras aduanas, con el sector privado y con otros organismos intergubernamentales, como así también el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenibles.

En este marco, debo recordar que el liderazgo motivador, la toma de decisiones colectivas, la transparencia de la información para sus Miembros y socios estratégicos, el consenso en materia de intereses comunes, la inclusión en el desarrollo y ejecución de programas, la efectividad y eficiencia del uso de sus recursos, instrumentos y herramientas y una clara rendición de cuentas no solo a los Miembros sino también a sus donantes, constituyen los más elevados estándares de clase mundial implementados por la OMA y debidamente expuestos en la obra.

Por otra parte, la evolución en la capacidad de adaptación de la OMA ante entornos en permanente cambio se constata a través del desarrollo de los Planes Estratégicos de la Organización y sus regiones así como de la constante actualización de los Paquetes que proveen a


las Aduanas un amplio abanico de instrumentos y herramientas a los fines de su aplicación en sus respectivos territorios.

Paralelamente, se destaca en el texto que los ámbitos de investigación y medición del desempeño se han vuelto esenciales, junto con el desarrollo digital y la gobernanza de datos, a los efectos de robustecer la gestión del riesgo y las estrategias de anticipación de las administraciones aduaneras del mundo en sus esfuerzos por alcanzar la excelencia.

El actual entorno del comercio transfronterizo exige pensar en una gestión aduanera integral, visionaria, consciente de las diferentes realidades y necesidades a nivel local, regional y global, poniendo especial énfasis en la gestión estratégica, la comunicación y la colaboración, tanto a nivel nacional como internacional, y la utilización de la innovación a los fines de mitigar riesgos, facilitar el comercio, garantizar la recaudación justa y protección de la sociedad, luchar contra la falsificación, el terrorismo y la delincuencia transnacionales, incrementando paralelamente los niveles de seguridad de la cadena de suministro así como fomentando iniciativas sustentables para el cuidado de nuestro planeta. Su exploración en la obra puede constituir un punto de reflexión a su respecto.

Asimismo, debemos tomar conciencia que estamos ingresando en una nueva era industrial en la que una serie de innovaciones basadas en las tecnologías de la información e internet podrían tener importantes repercusiones en los procesos productivos y en la forma en que se desarrolla el comercio internacional. La “Internet de las cosas”, la inteligencia artificial, la impresión 3D, las cadenas de bloques (blockchain) y otras tecnologías, deparan nuevos desafíos para la Institución.


Estos vertiginosos y disruptivos cambios son objeto de análisis en el tramo final del volumen, en el capítulo dedicado a la Agenda del Futuro de la OMA, donde se nos permite avizorar el impacto que estas nuevas tecnologías tendrán en la evolución de la actividad aduanera. Ventajas y desventajas, riesgos y oportunidades, son debidamente examinados y presentados.

El texto que en este breve prólogo se presenta, constituye la culminación de un enorme esfuerzo por divulgar la trayectoria de un Organismo Internacional basado en la cooperación internacional y el multilateralismo, que brega permanentemente por el bien común y el desarrollo de sus administraciones miembro, brindándoles las herramientas y asistencia técnica que pudieren necesitar.

Mtro. RICARDO TREVIÑO CHAPA SECRETARIO GENERAL ADJUNTO

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