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Resultados 1995-2000 y retos futuros
La Política Social delGobierno de México
Contenido
SEDESOLSECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL
PRESENTACIÓN
ESTRATEGIAS DE LA POLÍTICA SOCIAL1. Prioridad presupuestal2. Transparencia e imparcialidad3. Integralidad4. Federalismo5. Programas pertinentes
LOS ESPACIOS DE LA PARTICIPACIÓN SOCIALLa superación de la pobreza, tarea de todosConsejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social
LÍNEAS DE ACCIÓN DE LA SEDESOL
Programas de la Sedesol: Resultados 1995-2000
1. D ESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO: EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓNAlimentación y abasto:
• Programa de Abasto Rural Diconsa, S.A. de C.V.• Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa)• Fideicomiso para la Liquidación del Subsidio de la Tortilla (Fidelist)• Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
2. EMPLEO Y OPORTUNIDADES DE INGRESO• Fondo Nacional para el Apoyo a las Empresas Sociales (Fonaes)• Programa Crédito a la Palabra• Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart)• Programa de Empleo Temporal
3. CAPITAL BÁSICO FAMILIAR Y COMUNITARIO• Programa de Vivienda 1995-2000• Fortalecimiento Institucional de los Organismos Promotores de Vivienda
- Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para Trabajadores (Infonavit)- Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
para los Trabajadores del Estado (Fovissste)
5
9
18
22
23
2526293437
46586167
697275
77
- Fondo de Operación y Financiamiento Bancario de la Vivienda (Fovi)- Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo)- Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VivAh)- Desregulación: Programa de Oficinas Únicas de Trámite para Vivienda- Desgravación: Programa de Costos Indirectos de Naturaleza Estatal y Municipal
Asociados con la Producción y Titulación de la Vivienda de Interés Social- Suelo para vivienda: Programa del Inventario de Tierra con Aptitud Habitacional- Autoconstrucción y Mejoramiento de la Vivienda Rural y Urbana- Fomento Tecnológico
79808385
88919496
CONTENIDO
• Fondo para la Infraestructura Social Municipal 98
4. ATENCIÓN A GRUPOS ALTAMENTE VULNERABLES• Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer• Instituto Nacional Indigenista (INI)• Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (Pronjag)• Comisión Nacional de las Zonas Áridas (Conaza)• Atención Compensatoria a la Región Cañadas en Chiapas• Programa de Investigación y Desarrollo de Proyectos Regionales
5. ESTÍMULO A LA PARTICIPACIÓN S OCIAL• Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol)
- Programa de Capacitación para la Promoción de la Participación Social- Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Municipal (FODIM)- Programa de Coinversión Social
• Servicio Social Comunitario• Programa de Maestros Jubilados
6. ORDENAMIENTO TERRITORIAL, DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
• Programas de Desarrollo Urbano- Programa de Ordenamiento Territorial y Promoción del Desarrollo Urbano- Programa de Consolidación de las Zonas Metropolitanas- Programa de 100 Ciudades- Programa Estratégico de Impulso a la Participación Social en el Desarrollo Urbano- Programa de Prevención de Desastres a través de la Regulación de Uso del Suelo- Comisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra (Corett)
• Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial• Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias• Atención a la población afectada por desastres naturales
7. SEDESOLEN EL ÁMBITO DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
ANEXO: MÉXICO: LOGROS Y RETOS DE LA POLÍTICA SOCIAL
104108121128134139
142143147151155160
162
164167171175184187190195199207
215
223
5
PRESENTACIÓNEl Desarrollo Social en México:Resultados 1995-2000
México, a lo largo de su historia, ha librado una larga lucha para
avanzar hacia un desarrollo social fundado en oportunidades de
superación individual y comunitaria, bajo los principios de equidad yjusticia.
Producto de este esfuerzo colectivo de muchas generaciones de
mexicanos y mexicanas, es el sólido andamiaje social de nuestra CartaMagna, en la cual se consagran las garantías para cada individuo y
los derechos sociales para todos.
En ella se establece que toda persona tiene derecho a la protecciónde la salud; que todo individuo tiene derecho a recibir educación; que
todo ciudadano tiene derecho a un trabajo digno y socialmente útil, y
que toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna ydecorosa.
Bajo este mandato constitucional, se ha venido trabajando en los
seis años de la administración del Presidente Ernesto Zedillo,sumando de manera creciente la acción institucional con la firme
voluntad de los mexicanos para superar los rezagos, teniendo en todo
momento como guía fundamental la búsqueda de un país mejor y másjusto.
El esfuerzo fundamental durante la actual administración en
materia de política de desarrollo social, se ha orientado a consolidarun piso social mínimo básico que garantice, por una parte, el acceso a
todos los mexicanos y mexicanas a los satisfactores esenciales para el
bienestar y el disfrute de una vida digna y, por el otro, atacar de raízlos factores que condicionan la pobreza y la marginación que afectan
a millones de familias.
El Presidente Zedillo ha sostenido que la atención a lasnecesidades básicas de la gente es indudablemente la tarea
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gubernamental más importante, y ha buscado consolidar a la políticasocial como un instrumento eficaz del Estado para tutelar los derechos
sociales, procurar la igualdad de oportunidades y combatir la
pobreza.Para el logro de los objetivos esenciales de la política social, los
esfuerzos que se han emprendido se han articulado a través líneas
estratégicas que dan prioridad presupuestal al gasto social;garantizan la transparencia e imparcialidad en las acciones y en la
aplicación de los recursos; promueven la convergencia de esfuerzos a
través de esquemas de colaboración interinstitucional; fortalecen lacapacidad financiera y técnica de los gobiernos locales para
responder a las demandas de sus comunidades y aseguran la
implementación de programas pertinentes, de acuerdo a lasnecesidades específicas de los distintos grupos sociales.
En el ámbito específico del combate a la pobreza, los programas y
acciones se han concentrado en seis líneas de acción que enfatizan laformación de capital humano, a través de un esquema integral de
educación, salud y alimentación; el impulso al desarrollo productivo,
el desarrollo de capital básico y comunitario; la participación activade la sociedad; la atención prioritaria a grupos altamente vulnerables
y el apoyo a regiones y grupos afectados por desastres naturales.
El balance del esfuerzo emprendido a lo largo de estos seis años esalentador.
La publicación que hoy ponemos en sus manos recopila el intenso
trabajo que hemos venido emprendiendo desde la Secretaría deDesarrollo Social. En ella se exponen los avances de los distintos
programas que son competencia de esta dependencia y se recuperan
las vivencias de los beneficiarios: mujeres, jóvenes, grupos indígenas,productores agrícolas, microempresarios sociales, maestros jubilados,
artesanos, todos ellos protagonistas directos de su propio desarrollo.
Detrás de cada avance y de cada cifra, a la vez, se plasma eltrabajo cotidiano de miles de servidores públicos que con sus energías,
entusiasmo y compromiso han garantizado la operación de los
distintos programas desde las zonas urbanas hasta las pequeñascomunidades rurales del país.
A pesar del tramo recorrido y del intenso esfuerzo institucional que
hemos emprendido, es un hecho que México tiene que realizar todavíapor delante un tremendo esfuerzo para abatir la pobreza: arribamos al
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siglo XXI con un perfil social alejado de los propósitos de una Naciónjusta para todos.
Es cierto que México se encuentra entre las 15 economías más
grandes del mundo y que, en lo político, somos un país que cuenta conautonomía y equilibrio de poderes públicos, que le dan fortaleza
jurídica y solidez democrática.
Es verdad también, que México ha logrado importantes avances enlo social, como el incremento en la escolaridad promedio y el aumento
de la esperanza de vida.
Sin embargo, las brechas del desarrollo pueden apreciarse, porejemplo, al comparar las características de los 500 municipios más
pobres y los 100 más avanzados del país.
En los municipios más marginados de México, el analfabetismoafecta al 37 por ciento de la población; la escolaridad promedio de
sus habitantes es de tercero de primaria; el 63 por ciento percibe
ingresos inferiores al salario mínimo, y sólo el 53 por ciento de loshogares dispone de electricidad.
En contraste, en los municipios de mayor desarrollo, el
analfabetismo ha sido prácticamente erradicado; la escolaridadpromedio es de tercero de secundaria; casi la totalidad de la población
percibe ingresos que superan al salario mínimo y la electricidad llega
al 97 por ciento de las viviendas.Debemos reconocer los retos pendientes. Entre algunos de ellos
está el dotar a los programas sociales de una visión de mediano y
largo plazo, en el marco de una Política Social de Estado,reconociendo con ello que la erradicación de la pobreza y de las
causas que la originan, requiere un esfuerzo que, por su propia
naturaleza, no arroja siempre resultados inmediatos.La visión hacia el futuro de los programas sociales deberá dar
prioridad a la inversión en capital humano, para permitir a la
población en situación de pobreza salir adelante con su propioesfuerzo; asignar recursos presupuestales crecientes a la seguridad
social, preparando a México para que afronte mejor la transición
demográfica hacia el envejecimiento de su población y profundizar elordenamiento territorial, con el propósito de concretar el potencial de
nuestra rica y diversa geografía y lograr que el crecimiento futuro de
la población y de la actividad económica se realice en los sitiosadecuados.
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La dimensión de los retos es aún muy grande y falta un largo trechopor recorrer.
Sin embargo, los mexicanos contamos al finalizar este siglo, con
instituciones sociales sólidas y con una amplia experiencia en eldiseño y aplicación de políticas públicas de desarrollo social; hemos
identificado con precisión lo que requiere atenderse de manera
inmediata y los que deberemos abordar en una visión de largo aliento.Contamos, sobre todo, con voluntad política e imaginación para
fortalecer las estrategias para solucionar la pobreza y de trabajar con
tenacidad para acercar el día en el cual ya no existan mexicanas ymexicanos excluidos. Hagamos juntos de este nuevo siglo, el tiempo
histórico de la democracia y la prosperidad para México.
Carlos M. Jarque
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ESTRATEGIAS
DE LA POLÍTICA SOCIAL
La Política Social del Gobierno de la República se ha sustentadoen cinco elementos estratégicos:
Estrategias
Prioridadpresupuestal
Transparenciae imparcialidad
Integralidad
Federalismo
Programaspertinentes
Resultados
• En un marco de crecimiento económico conestabilidad, finanzas públicas sanas, promoción dela inversión y apertura a los mercados, elpresupuesto federal pone énfasis en lo social
• Política social sujeta a la rendición de cuentas• Intensa coordinación intra e interinstitucional y entre
niveles de gobierno, que potencia el impacto en elbienestar de programas, acciones y recursos
• Fortalecimiento de la capacidad de respuesta socialde los niveles de gobierno más cercanos a lasociedad
• Implementación de programas de acceso universaly otros dirigidos a población altamente vulnerable
1. Prioridad presupuestal
Gasto público 1995-2000:prioridad al gasto social
Para lograr que el crecimiento económico se traduzca en bienestarpara la población, en la administración del Presidente ErnestoZedillo se ha puesto en práctica una política social incluyente yparticipativa, a la que se le ha otorgado una notable prioridadpresupuestal. El carácter prioritario que ésta tiene, se expresa en elincremento sostenido del Gasto Social: 44.5 por ciento real en elaño 2000 respecto a 1995.
La importancia del Gasto Social en las políticas públicas serefleja en la proporción del Gasto Programable que se destina al
95-96
10.5
3.310.3
5.0
96-97 97-98 98-99 99-00 95-00
7.5
44.5
Crecimiento porcentual realdel Gasto Social 1995-2000Incremento respecto al año anterior
Objetivos de la Política Social
• Igualar el acceso a las oportunidades
• Elevar los niveles de bienestar
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desarrollo social y la proporción que representa del Producto In-terno Bruto (PIB).
El Gasto Programable comprende las asignaciones con efectos
directos en la actividad económica, social y de generación de
empleos e incide sobre la demanda agregada. Se divide en:
• Funciones de gestión gubernamental
• Funciones productivas
• Funciones de desarrollo social
(Gasto Social)
En el año 2000, los recursos presupuestales destinados a desa-rrollo social representan el 61.5 por ciento del total del GastoProgramable, lo cual significa la proporción más alta en la historiadel país.
Asimismo, en el año 2000 el Gasto Social representa el 9.6 porciento del PIB, más de un punto porcentual respecto a la cifra re-gistrada en 1995.
Gasto para el combatea la pobreza
El presupuesto asignado a los programas de combate a la pobrezatambién ha experimentado incrementos relevantes dentro del Gas-to Social. Entre 1995 y 2000, dicho presupuesto aumentó 31.6 porciento en términos reales, lo que significa una tasa de crecimientopromedio anual de 5.6 por ciento.
2.Transparenciae imparcialidad
Una línea esencial de la estrategia social del actual gobierno, hasido la de mantener absoluta transparencia en el manejo de losrecursos públicos destinados a promover el bienestar. A partir de1999, como un elemento adicional para fortalecer este propósito,se han venido publicando en el Diario Oficial de la Federación lasReglas de Operación de los Programas Sociales destinados a lapoblación en pobreza extrema. A través de las mismas:
1995
51.553.4
51.9
60.9
1996 1997 1998 1999 2000
57.9
61.5
Evolución del Gasto Social comoporcentaje del Gasto Programable
Fuente: V Informe de Gobierno 1999, Cuenta Pública 1999 y PEF 2000.
1995
8.68.4 8.3
9.4
1996 1997 1998 1999 2000
9.0
9.6*
* Calculado con base en una estimación de crecimiento de 4.5 porciento del PIB en el año 2000.
Fuente: Cálculo propio con datos del V Informe de Gobierno 1999,Cuenta Pública 1999 y PEF 2000 y Banxico.
Evolución del Gasto Socialcomo porcentaje del PIB
1995
27.917.9
24.0
43.1
1996 1997 1998 1999 2000
34.7
53.6
Recursos para el combatea la pobreza 1995-2000
Miles de millones de pesos
Fuente: VI Informe de Gobierno
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• Se establecen normas uniformes y transparentes para que losprogramas se apliquen efectivamente con el fin de alcanzar losobjetivos y metas de la Política Social del Gobierno de la Re-pública.
• Se asegura el acceso igualitario a los programas sociales a to-das las personas, comunidades y grupos organizados que re-quieran del apoyo del Estado mexicano, sin paternalismos nidiscriminación por razones políticas, étnicas, culturales o decredo religioso.
• Se facilita la obtención de información de los beneficios econó-micos y sociales, así como su valoración a través de indicadoresde evaluación y gestión, que también se hacen públicos.
• Se da a conocer el monto asignado para cada uno de los fondosdestinados a la promoción del desarrollo integral de las comu-nidades y familias en situación de pobreza.
Otro importante instrumento para garantizar el uso de los re-cursos y la operación de los programas bajo criterios de imparcia-lidad y transparencia, es la participación social. En este marco:
• Las Reglas de Operación 2000 reconocen y promueven diver-sos esquemas de participación de las comunidades en el dise-ño, operación y evaluación de los programas de combate a lapobreza.
• Se promueve en las Regiones Prioritarias la creación y fortale-cimiento de los Consejos de Desarrollo Regional, los cualesconstituyen la expresión organizativa de un pacto regional parael desarrollo.
• Se promovió la creación del Consejo Consultivo Ciudadano deDesarrollo Social, conformado por destacadas personalidadesde la sociedad civil, el cual ha recibido diversas atribuciones porparte del Congreso de la Unión en lo que respecta a la supervi-sión, seguimiento y evaluación de los programas del Ramo 20.
• El Consejo Consultivo de Fonaes es un órgano colegiado queemite opiniones y formula propuestas sobre la aplicación, con-ducción, orientación, seguimiento y evaluación de las accionesy proyectos productivos que apoya el Fondo.
• Asimismo, los distintos programas de la Secretaría promueveninstancias de participación comunitaria en sus programas.
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3. Integralidad
Con la finalidad de multiplicar y potenciar el impacto de los pro-gramas y acciones y de atacar de raíz los factores que propician lareproducción del círculo vicioso de la pobreza, el Gobierno Fede-ral ha promovido la coordinación interinstitucional en los distintosniveles de gobierno en el marco de la política social. Lamaximización de los recursos destinados a erradicar la marginaciónque afecta a millones de familias mexicanas, constituye además deun compromiso ético con la sociedad, un rasgo de transparencia yeficacia que debe caracterizar a todo Estado moderno sujeto a re-gulaciones de carácter democrático.
Se proyectan como casos destacados de este esquema de aten-ción integral y de coordinación interinstitucional, el Programa deEducación, Salud y Alimentación (PROGRESA) y el Programa Na-cional de Atención a Regiones Prioritarias.
En el caso del PROGRESA, los gobiernos de las entidadesfederativas son responsables de la operación de los componentesrespectivos del Programa con el apoyo de las autoridades munici-pales. La operación en cada entidad federativa se formaliza me-diante la firma de Acuerdos de Coordinación en los cuales seenmarca la participación de las autoridades de los gobiernos fede-ral y estatal.
Por su parte, El Programa Nacional de Atención a RegionesPrioritarias, conforma una estrategia coordinada en donde partici-pan ocho dependencias federales, en donde los tres órdenes degobierno y la sociedad coordinan acciones, programas y recursos,a fin de promover el desarrollo sustentable en las regiones conmayor rezago social. Dicho Programa tiene un enfoque territorialque reconoce las complejas relaciones entre territorio, población,recursos naturales y potencial productivo de cada región, superan-do las visiones parciales o sectoriales del desarrollo, al concentrarlos esfuerzos de sociedad y gobierno en regiones marginadas querequieren atención en forma prioritaria.
4. Federalismo
La política social se enmarca en un contexto de renovadofederalismo, donde convergen los tres órdenes de gobierno paraasegurar la atención de las demandas sociales.
Para promover la atención coordinada eintegral a las Regiones Prioritarias, se han
suscrito Bases de ColaboraciónInterinstitucional entre las siguientes
dependencias: SAGAR; SCT; SEDESOL; SEMARNAP;SRA; SECOFI; SEP y Ssa.
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Durante la administración del Presidente Zedillo se ha avanza-do en la descentralización de la política de superación de la pobre-za al transferir gradualmente facultades y recursos hacia los muni-cipios a través de los gobiernos de los estados. Ello les ha permiti-do ampliar su capacidad de decisión, atender las demandas de lascomunidades en forma mucho más eficaz, mejorar la calidad delos servicios públicos que brindan y participar en la planeación deldesarrollo local y regional como protagonistas activos.
Descentralización del Ramo 26.- Los recursos de este Ramopresupuestal, que hasta 1997 se denominó Superación de la Pobrezay a partir de 1998 Desarrollo Social y Productivo en Regiones dePobreza, se orientaron principalmente a proyectos de alcance re-gional y social, así como a propiciar la generación de empleos y elmejoramiento de las actividades productivas de las zonas y gruposde mayor pobreza.
Entre 1996 y 1997, se descentralizaron dos terceras partes delos recursos para las acciones de superación de la pobreza, bajo lafigura del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM), contri-buyendo con ello a fortalecer la capacidad de decisión y de gestiónde los ayuntamientos.
Para asegurar que los recursos se distribuyan con equidad y enforma transparente entre los estados, el Gobierno Federal a travésde la SEDESOL, viene aplicando desde 1996 una fórmula basada enindicadores de pobreza y rezago social. Para el ejercicio fiscal 2000,los fondos y programas de este Ramo pasaron a formar parte delRamo Administrativo 20, Desarrollo Social.
Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios.- Esteinstrumento federalista nace como producto de las reformas a laLey de Coordinación Fiscal de diciembre de 1997, a través de lascuales se dio un paso definitivo en el proceso de descentralizaciónde la política social. Dentro de los siete fondos que lo integran,adquiere particular interés el de Aportaciones para la Infraestruc-tura Social (FAIS), destinado a la realización de obras, acciones einversiones en servicios básicos para la población en pobreza ex-trema.
Con la creación del Ramo 33:
• Se fortalecen las haciendas locales, se amplía la autonomía fi-nanciera y la capacidad de gestión de los gobiernos estatales ymunicipales.
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• Se otorga seguridad jurídica sobre la disponibilidad de los re-cursos públicos que la Federación transfiere hacia los estados ymunicipios, ya que éstos se asignan por ley y no por convenio,lo que permite que se conozca el presupuesto desde los prime-ros días del año, fortaleciendo con ello la planeación y progra-mación presupuestal.
• Se favorece la transparencia y rendición de cuentas, ya que lanormatividad obliga a los estados y municipios a hacer del co-nocimiento de su población los montos de cada Fondo, así comolas obras y acciones a las que se programe destinar dichos re-cursos.
5. Programas pertinentes
La política social busca el mejoramiento de las condiciones de vidade los mexicanos y mexicanas. La Constitución establece el dere-cho a la igualdad de oportunidades y la generación de las condicionespara el desarrollo de las personas, las familias, las comunidades, lospueblos indígenas, los trabajadores y los sectores marginados.
Estos derechos se materializan en el acceso a una educaciónbásica gratuita; en la existencia de una amplia red de institucionesdedicadas a proteger la salud de la población; en políticas que alien-tan la igualdad de género, así como en la creación de oportunida-des de trabajo y el disfrute de una vivienda digna para todas lasfamilias mexicanas.
El Gobierno de la República ha construido una red de protec-ción social que garantiza el acceso a los servicios públicos al con-junto de la población y que ofrece apoyo adicional para aquellosque así lo requieren por su condición vulnerable. La política socialtiene, por tanto, dos grandes vertientes de atención:
Tres órdenes de gobierno, federal, estatal ymunicipal, actúan de forma conjunta.
Actualmente, estados y municipios gastan 1.5pesos por cada peso de la Federación. En1998 sólo gastaban 78 centavos por cada
peso federal.
17
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trab
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cap
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fam
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18
La superación de la pobreza, tarea de todos
En México, al finalizar el siglo, uno de los mayores retos que en-frenta el país es el de lograr un desarrollo sostenido y sustentableque permita la superación de la pobreza, lo cual sólo puedeconseguirse con el esfuerzo compartido de sociedad y gobierno.Por ello, requerimos fortalecer el tejido social estimulando la cul-tura de la corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno,los beneficiarios de los programas, el sector privado y la sociedadcivil organizada.
En este contexto, la SEDESOL promueve diversas formas de par-ticipación, que van desde la injerencia activa de las comunidadesen las etapas de planeación, ejecución y seguimiento de las obrasy acciones a través de comités y consejos comunitarios que asu-men la función de contraloría social y vigilan el buen aprovecha-miento de los recursos. Asimismo, se brinda apoyo a iniciativas yproyectos de organizaciones civiles pasando por la constitución deconsejos consultivos que fungen como organismos de evaluaciónde la política social.
La participación activa de la sociedad, ha permitido que:
• Los programas respondan efectivamente a las demandas mássentidas de las comunidades.
• Exista mayor transparencia en el ejercicio de los recursos y quelas acciones institucio-nales se vean sometidas a un procesopermanente de rendición de cuentas.
• Prevalezcan criterios de imparcialidad en la selección de bene-ficiarios, al margen de distinciones políticas, religiosas o étnicas.
• Se fortalezca un espíritu de corresponsabi-lidad que permitesumar energías y recursos de la sociedad en las tareas del desa-
LOS ESPACIOS
DE PARTICIPACIÓN SOCIAL
19
rrollo social, potenciando con ello el alcance y beneficio de losprogramas y acciones.
Consejo Consultivo Ciudadano de Desarrollo SocialEspacio de participación de la sociedad civil, conformadopor representantes de los distintos sectores. Tiene porobjeto coadyuvar al diseño de mecanismos para el combatea la pobreza y sugerir acciones para mejorar el diseño y laoperación de los programas.
Consejo Consultivo de FonaesÓrgano colegiado que emite opiniones y formula propuestassobre la aplicación, conducción, orientación, seguimiento yevaluación de las acciones y proyectos productivos queapoya el Fondo.
Consejo Consultivo Nacional de Desarrollo UrbanoActualmente operan 73 Consejos Consultivos en ciudadesestratégicas, así como 19 a nivel estatal. Para el 2000 sepromoverá la instalación de los 116 Consejos de ciudadesestratégicas y de los 32 a nivel estatal.
Organizaciones CivilesCon los Fondos de Coinversión Social, el Indesol apoyainiciativas de organizaciones civiles para brindar atención agrupos de población en situación de pobreza, a través deproyectos de carácter social y productivo.
Maestros JubiladosSe aprovechan los conocimientos y experiencia de losmaestros jubilados en acciones de promoción comunitariacomo son alfabetización, educación abierta,comercialización de productos, construcción y mejoramientode vivienda, formación de clubes, reforestación, proteccióndel medio ambiente y aprovechamiento del agua.
Servicio Social ComunitarioSe apoya a los pasantes de nivel técnico y superior paraque pongan en práctica sus conocimientos, en apoyo a loshabitantes de localidades con altos índices de rezagosocial.
Algunos espacios de participación social
Comunidad Sociedad civil
Comités y ConsejosComunitariosTodos los programas de laSedesol consideran laparticipación plural ydemocrática de lacomunidad en las accionesde desarrollo (planeación,programación, ejecución,control, vigilancia,seguimiento, operación ymantenimiento de las obrasy acciones).
Consejo de DesarrolloRegionalEn ellos convergen losesfuerzos de los Consejosde Desarrollo Municipal, delos Comités de Planeaciónpara el Desarrollo Municipal(Coplademun) y lasorganizaciones sociales,civiles y productivas. Se hanconstituido 85 Consejos deDesarrollo Regional en igualnúmero de regionesprioritarias.
Consejo Consultivo Ciudadanode Desarrollo Social
Un espacio para la participaciónde la sociedad civil en la política social
El 20 de octubre de 1998, la Secretaría de Desarrollo Social con-vocó a diversas personalidades de la sociedad civil mexicana, a
20
participar en la conformación del Consejo Consultivo Ciudadanode Desarrollo Social. Dicha convocatoria se fundamenta en el he-cho de que el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 reco-noce ampliamente la importancia de la participación de las orga-nizaciones sociales en las tareas para superar la pobreza y obliga afomentar y aprovechar las capacidades organizativas de la sociedad ya vincular su actuación con las instituciones públicas para hacermás eficientes los programas destinados a superar la pobreza.
Objetivos
Los principales objetivos del Consejo Consultivo son:
• Emitir opiniones y formular propuestas sobre la aplicación,orientación y evaluación de la política nacional de desarrollosocial.
• Impulsar la participación ciudadana y de las organizacionessociales en el seguimiento, operación y evaluación de la políti-ca nacional de desarrollo social.
• Promover el diálogo continuo entre los sectores público, socialy privado hacia la búsqueda de fórmulas que coadyuven a me-jorar la gestión institucional y de la sociedad civil para lasuperación de la pobreza.
Principales avances
La importancia del Consejo Consultivo ha sido reconocida por elCongreso de la Unión, el cual le ha conferido, en el Presupuesto deEgresos de la Federación, funciones relevantes en el marco de lapolítica social: participar en la instrumen-tación de mecanismospúblicos de supervisión, seguimiento y evaluación periódica so-bre la utilización de los recursos asignados y de los beneficios ge-nerados con el ejercicio de las asignaciones de los programas delRamo 26, Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobre-za, en 1999, y del Ramo 20, Desarrollo Social, para el año 2000.
Con la activa participación de los Consejeros, en los últimosaños se incorporaron importantes modificaciones en las reglas deoperación de los programas, que hacen más transparentes los me-canismos de selección y operación de los programas, al tiempoque se adoptó el enfoque de género en todos los programas de la
21
Secretaría, con el fin de potenciar el acceso de las mujeres a losbeneficios de los programas sociales.
Actualmente, el Consejo Consultivo Ciudadano de DesarrolloSocial está conformado por 48 personalidades de los ámbitos em-presarial, académico, no gubernamental, político-partidista, legis-lativo, religioso, intelectual, campesino y laboral, y su composi-ción demuestra la pluralidad de la sociedad mexicana. Todos ellosse proyectan como líderes de opinión en sus respectivos sectores yestán investidos de un sólido liderazgo social y moral, lo que brin-da una indudable legitimidad a las tareas de supervisión y evalua-ción que les han sido asignadas en el marco de la política social.
Con el Consejo Consultivo:
• Se ha ampliado la participación social en el diseño y segui-miento de las políticas públicas en materia de bienestar social;
• Se alienta la rendición de cuentas a través de la supervisiónpermanente de la sociedad civil sobre el destino de los recursosdestinados al desarrollo social;
• Se sientan las bases para construir una Política Social de Esta-do que trascienda, a los cambios político-administrativos enuna perspectiva de mediano y largo plazos;
• Se fortalece nuestra democracia, al abrir el proceso institucionalde toma de decisiones al conjunto de la sociedad;
• Se sienta un sano precedente de participación social que podríaser retomado por otras dependencias y áreas de gobierno paragarantizar una mayor eficacia en la producción de bienes públi-cos y en la respuesta a las demandas de la comunidad.
22
LÍNEAS DE ACCIÓN
DE LA POLÍTICA SOCIAL
Los programas y las acciones de Sedesol se agrupan en seis grandes líneas de acción:
Estímulo a la participación social
Objetivo: Incorporar las energías y recursos de la sociedad mexicana enlas tareas del desarrollo social y del combate a la pobreza.
• Programa de Maestros Jubilados• Programa de Servicio Social Comunitario• Programas a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol)
Desarrollo de capital humano:educación, salud y alimentación
Objetivo: Dotar a las familias y personas en condiciones de extremapobreza, de capacidades básicas para superar los factores que condicionanla transmisión intergeneracional de la pobreza.
• Progresa (Acciones integrales de educación, salud y alimentación)• Programa de Abasto Rural (Diconsa)• Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa)• Fideicomiso para la Liquidación al Subsidio de la Tortilla (Fidelist)
Capital básico y comunitario
Objetivo: Garantizar a las familias mexicanas en condiciones demarginalidad, el acceso a una vivienda digna y decorosa como sustentode su patrimonio familiar y dotar a sus comunidades del equipamiento einfraestructura básica.
• Acción de los organismos promotores de vivienda (Fonhapo, Infonavit,Fovi)
• Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva (VivAh)• Programa de Incorporación de Suelo Social• Fondo de Infraestructura Social Municipal (Ramo 33)• Acciones de fortalecimiento institucional de los municipios para la
operación de los programas
Ordenamiento Territorial, Desarrollo Regionaly Desarrollo Urbano
Objetivo: Articular las acciones de vivienda, desarrollo regional y superaciónde la pobreza para transformar los patrones de desarrollo urbano, elevarla calidad de vida de los mexicanos, en un marco de desarrollo sustentable.
• Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial• Desarrollo Urbano:
– Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano– 100 Ciudades– Consolidación de las Zonas Metropolitanas– Impulso a la Participación Social en el Desarrollo Urbano
• Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett)• Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias• Atención a la población afectada por desastres naturales
Empleo y oportunidades de ingreso
Objetivo: Fomentar la capacidad empresarial de los grupos sociales, elevarla capacidad productiva e incrementar las oportunidades de ingreso de lapoblación en situación de pobreza, particularmente en las zonas rurales.
• Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad (Fonaes)• Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart)• Programa de Crédito a la Palabra• Programa de Empleo Temporal
Atención a grupos altamente vulnerables
Objetivo: Brindar atención inmediata y oportuna a grupos de la poblaciónque enfrentan condiciones extremas de riesgo económico y social.
• Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer• Programas de atención a grupos indígenas (INI)• Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (Pronjag)• Atención a población en zonas áridas (Conaza-FIDA)• Programa de Atención a Productores Agrícolas de Bajos Ingresos• Programa Fondos Compensatorios (Región de las Cañadas, Chiapas)
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DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO:EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN
Alimentación y abasto
La pobreza y la desigualdad existentes han impedido durante va-rias décadas el despliegue de las capacidades individuales de mu-chos mexicanos, así como la elevación de sus niveles de bienestary calidad de vida.
La pobreza extrema ha constituido el más grave obstáculo paraigualar el acceso a las oportunidades. Las familias que la padecenestán inmersas en una situación en que las carencias se refuerzanmutuamente y reducen al mínimo la capacidad de los individuospara aprovechar las oportunidades disponibles.
El acceso de estos grupos vulnerables a los satisfactores máselementales es severamente restringido. Su ingreso no les permitesiquiera cubrir sus necesidades de alimentación.
Consciente de ello, el Gobierno Federal ha cumplido con supapel rector en la atención de las necesidades más apremiantes delos grupos sociales marginados, buscando alcanzar el ideal de jus-ticia social que consagra nuestra Constitución Política.
En el marco de una Política de Desarrollo Social a partir de1995, se definió una amplia estrategia integral tendiente a dirigirun conjunto de subsidios alimentarios a las familias en pobrezaextrema. Los más importantes son PROGRESA, DICONSA, LICONSA yFIDELIST.1
Los apoyos otorgados a los beneficiarios de estos programas,han sido sujetos a criterios de selectividad que permiten identifi-car con precisión a la población objetivo, por grupo específico,estados y municipios.
1 Existen otras dependencias del Gobierno Federal, que también realizan acciones de alimenta-ción complementaria. Por ejemplo, el DIF maneja, entre otros, el programa de desayunosescolares y de cocinas populares.
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Mejor calidad de la alimentaciónde los habitantes en zonas marginadas
Garantizar el abasto de productos alimenticios básicos en las co-munidades más pobres del país, es una prioridad en las políticas deapoyo a la alimentación a la población marginada. El Programa deAbasto Rural es parte de una estrategia integral del Gobierno de laRepública para satisfacer las necesidades básicas de consumo ymejorar la calidad de la alimentación de los habitantes de áreasrurales marginadas.
El Programa garantiza el abasto para satisfacer la demanda dela población en pobreza extrema ubicada en zonas rurales de alta ymuy alta marginación, de difícil acceso y sin fuentes alternativasde abasto, especialmente de las que viven en localidades de másde 500 habitantes y menos de 4 mil. El principio básico de opera-ción del Programa implica la venta de los productos a precios com-petitivos para satisfacer la demanda de la población que habita enestas localidades.
DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO:EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN
Programa de Abasto Rural Diconsa, S.A. de C.V.
ObjetivoGarantizar el abasto de productos básicosy complementarios no perecederos, conoportunidad, suficiencia y calidad, aprecios competitivos para satisfacer lademanda de la población en pobrezaextrema ubicada en zonas rurales de alta ymuy alta marginación de difícil acceso ysin fuentes alternativas de abasto,mediante su participación organizada.
Población ObjetivoFamilias en situación de pobreza extrema,establecidas en las localidades rurales dealta y muy alta marginación que cuentencon una población no mayor de 4,000habitantes ni menor a 500, y que no tenganfuentes alternativas de abasto de productosbásicos y complementarios y perecederos aprecios competitivos.
Retos• Convertir las tiendas comunitarias en
centros de servicios integrales• Fortalecer el programa de compras
directas de productores regionales• Consolidar la participación
comunitaria en el abasto social• Mejorar la calidad de los servicios
ofrecidos
Líneas estratégicas de acción
• Regular su mercado mediante la oferta a precios accesibles• Abatir costos de operación y administración• Concertar negociaciones con proveedores que proporcionen un abasto oportuno y
suficiente, así como mayores ahorros para la población objetivo• Fortalecer la infraestructura distributiva de Diconsa y articular las acciones de ésta con
los programas que instrumenta la Sedesol• Apoyar la distribución de productos de otros programas sociales y los programas de
atención a desastres naturales
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Mecanismos de operación del Programa
La participación de Diconsa en el abasto alimentario se centra enla distribución y comercialización de productos básicos no perece-deros, que representan el renglón de alimentación más importanteen el consumo de los hogares que perciben menos de dos salariosmínimos e inclusive menos de uno.
Cobertura 2000
De las 22 mil 866 tiendas con que opera el programa:• El 66.6 por ciento se ubica en regiones prioritarias definidas
por el Programa para Superar la Pobreza de Sedesol.• Su cobertura abarca 2 mil 288 municipios del país, 95 por cien-
to del total nacional, distribuidas como sigue:– 44 por ciento de las tiendas en municipios de alta y muy alta
marginalidad– 50 por ciento en municipios de marginalidad media y baja– 6 mil 318 se encuentran en 775 municipios indígenas
• Cada punto de venta abastece a un promedio de 2.8 localida-des, por lo que el número de poblaciones atendidas por el siste-ma alcanzaría una cifra aproximada de 60 mil comunidades.
Resultados 1995-2000
La empresa:
• Logró aumentar en 58 por ciento el importe anual de ventas entan sólo cuatro años, 1995-2000, para productos como maíz,harina de maíz, azúcar, frijol, arroz y leche subsidiada.
• Obtuvo un aumento significativo, en el mismo periodo, delimporte de ventas correspondiente a productos como atún, sar-dina, aceite, pasta para sopa, café soluble, leche en polvo, entreotros, llamados abarrotes.
Cobertura 2000
Número desucursales
33
Número dealmacenes
321
Población objetivo(millones de personas)
29.1
Unidades delparque vehicular
4,416
Tiendascomunitarias
22,866
Contraloría Social
• En el servicio de abasto en el medio rural hasido vital la participación de los ConsejosComunitarios de Abasto, formados por lospropios habitantes de las localidadesbeneficiarias, quienes fungen como unaauténtica Contraloría Social en la operación,control y vigilancia de los recursos.
Se fusiona Diconsa en una solaempresa nacional
• Para elevar la eficiencia económica delPrograma de Abasto Rural, simplificando lasacciones administrativas y mejorando lacomercialización de productos básicos.
• Para ofrecer precios competitivos y mayoroportunidad en el abastecimiento, yestablecer de manera coherente las políticasde adquisiciones, inventarios, cobranza,precios de venta y canales decomercialización.
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• Y casi cuadruplicó el importe de ventas, también de 1995-2000,de las calificadas como mercancías generales, entre las que seencuentran varios productos de la Canasta Básica.
• En el año 2000 se enfatizaron las acciones para:– Convertir algunas de las tiendas comunitarias en centros de
servicios integrales.– Fortalecer el programa de compras directas de productores
regionales.– Consolidar la participación comunitaria en el abasto social.– Mejorar la calidad de los servicios ofrecidos.
Desplazamiento de productos 1995-1999Miles de pesos
1 Maíz, harina de maíz, azúcar, frijol, arroz y leche subsidiada.2 Atún, sardina, aceite, pasta para sopa, café soluble, leche en polvo,
harina de trigo, galletas básicas, chiles enlatados, manteca vegetal,sal, jabón lavandería, jabón tocador, detergente en polvo, etc.
3 Incluye productos de la Canasta Básica, entre otros: papel higiénico,pañales desechables, alimentos pecuarios, pilas, veladoras, focos,insecticidas, artículos de plástico, artículos escolares, aperos delabranza, etc.
Super Básicos1
3,199,475
1,609,628
Abarrotes 2
1,844,100
2,962,733
Mercanciasgenerales3
305,35686,832
1995 1999
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DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO:EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN
Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa)
Contra la desnutrición, lechede alta calidad a precio subsidiado
El alto nivel de desnutrición que prevalece entre los menores per-tenecientes a familias altamente marginadas, influye desfavora-blemente en su desarrollo mental y físico, principalmente en elperiodo fetal, en el de lactancia y en sus primeros cinco años de vida.
Por ello, el Gobierno de la República mantiene en operación elPrograma Social de Leche (Liconsa) cuyo objetivo es:
Otorgar una transferencia de ingreso a familias en condición depobreza extrema con niños menores de 12 años, mediante el abas-to de leche de alta calidad a precio subsidiado, contribuyendo así ala formación de capital humano.
Mecanismos de operación
Liconsa:
• Adquiere leche como su principal materia prima, en las mejo-res condiciones y al menor costo posible, recurriendo a los di-ferentes mercados.
• Produce leche fluida y en polvo de alta calidad, con un aportenutricional que contribuye al desarrollo de las capacidades físi-cas y mentales de los beneficiarios.
• Abastece leche a precio subsidiado en zonas urbanas y subur-banas y rurales marginadas donde no opere el Programa de Edu-cación, Salud y Alimentación (Progresa).
El Programa funciona mediante un padrón de beneficiarios quese elabora siguiendo los criterios de:
ObjetivoOtorgar una transferencia de ingreso afamilias que se encuentren en condiciónde pobreza extrema con niños menores de12 años, mediante el abasto de leche dealta calidad a precio subsidiado,contribuyendo así a la formación decapital humano.
Población objetivoNiños menores de 12 años en condicionesde pobreza, pertenecientes a familias concarencias de vivienda; altos índices dehacinamiento, un número importante deniños, bajos niveles de educación eingresos y limitado acceso a los serviciosde educación y salud.
Meta 20004,2 millones de beneficiarios.
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Cobertura de requerimientos nutricionalesde la leche Liconsa (ración de 250 ml)
Nutrimento niños de 2 a 12 añosVitamina A 45% Leche reconstituidaVitamina D 19%Calcio 36%Proteína 20%
Vitamina A 27% Leche en polvoVitamina D 15%Calcio 36%Proteína 20%
1. Focalización
La población objetivo la constituyen las familias en pobreza extre-ma con niños menores de doce años de edad, que habiten en comu-nidades marginadas de las zonas urbanas, suburbanas y ruralesmarginadas de todo el país, donde no opere el Progresa buscandoque la transferencia de ingreso se oriente a las familias que más lonecesitan. La titular del beneficio es la madre, o en su ausencia algúnfamiliar adulto que se encargue de la alimentación de los niños.
2. Oportunidad
Liconsa realiza trabajo comunitario en todas las entidades del país,y tiene presencia en todos los puntos de venta a través de un pro-grama permanente de visitas, que permite brindar atención conti-nua y oportuna a las familias que solicitan integrarse al programa,posibilitando el abasto oportuno de leche a quienes más lo necesitan.
3. Eficacia
La dinámica del padrón de Liconsa tiene una actualización perma-nente, a través de los movimientos de alta y baja de beneficiarios,con lo que se da garantía y veracidad a los procesos de identifica-ción e incorporación de familias, evitando con ello la duplicaciónde subsidios o la mala asignación de los mismos.
4. Temporalidad
El abasto de leche subsidiada —para quienes se encuentran regis-trados en el padrón— se mantendrá hasta el cumplimiento de laedad límite de 12 años, siempre y cuando prevalezcan las mismascondiciones socioeconómicas de las familias cuando fueron incor-poradas al programa.
Cada tres años, se analiza la condición socioeconómica de las fa-milias beneficiarias, con objeto de evaluar su situación socioeconómica,y determinar su permanencia en el padrón.
La incorporación de nuevas familias se efectúa bajo el siguien-te procedimiento:
El contenido proteico de la leche producida porLiconsa favorece el proceso de crecimiento y
desarrollo de los niños mexicanos. La proteínade alta calidad de la leche proporciona
diariamente el 4 por ciento de las necesidadesde energía y el 8 por ciento del requerimiento
proteico de cada miembro del hogar de laszonas rurales.
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• Identificación geográfica de localidades y/o zonas urbanas ysuburbanas, y rurales marginadas donde no opere Progresa.Se considera el grado de marginalidad de las localidades a par-tir de la la información generada por el Instituto Nacional deEstadística, Geografía e Informática (INEGI) sobre las caracte-rísticas demográficas, económicas, familiares y la situación delas viviendas y que de acuerdo a los criterios del Consejo Na-cional de Población (Conapo), se ubican en cinco niveles demarginación: muy alto, alto, medio, bajo y muy bajo. Liconsaatenderá únicamente a las familias que habitan en localidadesque presentan muy alta y alta marginación, descartando aque-llas en las que opera el Progresa, con el fin de evitar laduplicación del subsidio.
• Instalación de puntos de atención. La instalación de un puntode atención puede surgir de la solicitud elaborada por las orga-nizaciones sociales de una comunidad o colonia, así como porlas instancias de Gobierno. Los estudios de factibilidad queLiconsa realiza permiten determinar la población potencial aatender, la localidad seleccionada y las comunidades que pue-den resultar beneficiadas.
• Aplicación de una Cédula de Evaluación Socioeconómica delHogar a las familias residentes en las localidades o coloniasseleccionadas. La identificación de la población objetivo se basa—previa solicitud de la familia— en el análisis de las caracte-rísticas de la vivienda y las condiciones socioeconómicas delos miembros del hogar.
A cada hogar y a sus miembros se le asigna un número de iden-tificación que permite mantener la confidencialidad de la informa-ción. Este número se vincula a un identificador que contiene loselementos básicos de la Clave Única de Registro Nacional de Po-blación (CURP).
• Identificación de la población objetivo, mediante un sistema depuntajes. La información de cada familia es evaluada medianteun sistema computarizado de puntaje, basado en criteriossocioeconómicos homogéneos, tales como: el acceso a la segu-ridad social de los integrantes del hogar, la actividad económi-ca de la familia, la posición en el trabajo e ingresos de todos susmiembros, los materiales de los techos, paredes y pisos, y te-
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35.6%Localidades
Rurales
64.4%Localidades
Urbanas
Promedio de cobertura por tipo de zona1995-1999
nencia de la vivienda, así como los servicios públicos y bienesque poseen.
El sistema de puntaje es objetivo, transparente y no discrecio-nal. De acuerdo al análisis de un conjunto de indicadoressocioeconómicos identifica la condición social de los hogares, loque permite determinar automáticamente quienes deben recibir elbeneficio del Programa de Abasto Social de Leche, por encontrar-se en condiciones de pobreza extrema.
• Incorporación al padrón de beneficiarios. Una vez que las fa-milias son seleccionadas por el sistema de puntaje, permanecenen la base de datos del padrón de beneficiarios como solicitan-tes, en tanto se presentan las vacantes para su incorporación.
Resultados 1995 - 2000
• En la atención a la población se observaron importantes avan-ces. En 1995 se logró una mejora sustancial en la equidad distri-butiva interestatal del subsidio, en tanto que en 1996 el Progra-ma experimentó un fenómeno de reorientación geográfica.
• La cobertura promedio anual del Programa de Abasto Social deLeche durante el periodo 1995-1999 fue de 4’871,630 benefi-ciarios.
• En 1996 los beneficiarios residentes en las zonas rurales au-mentaron en 24 por ciento, lo cual responde a los criterios deequidad con los que se maneja el programa.
• Debido a los ajustes realizados en el padrón de beneficiarios, seadoptó la política de concentrar los esfuerzos sobre los gruposhumanos con mayores niveles de pobreza. La estructura de lapoblación atendida por Liconsa se muestra en la siguiente grá-fica.
• En 1998, y con objeto de contribuir a satisfacer las necesidades delos hijos de los jornaleros agrícolas, Liconsa se sumó al esfuerzodel Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (Pronjag).
• A partir de 1998, el Programa de Abasto Social de Leche sehizo presente en 578 municipios de los 702 definidos comoprioritarios por la Sedesol.
• Al mes de diciembre de 1999, el padrón de beneficiarios deLiconsa atendía a 4.2 millones, en 1,049 municipios, equiva-
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lente al 74 por ciento de los 1,418 que conforman las 91 regio-nes del Programa para Superar la Pobreza 1995-2000.
• En las 36 regiones consideradas para ese año por la Sedesolcomo de atención inmediata, específicamente en el 78 por cientode los municipios que las integran, Liconsa atendió a 340,080beneficiarios.
• La industrialización promedio anual de leche en el periodo 1995-99 fue de 1,029.1 millones de litros.
• Liconsa cuenta con una infraestructura productiva de 9 plantasindustriales en operación.
• A partir de 1999, Liconsa se hizo responsable por primera vezde la importación directa de leche en polvo, sustituyendo enesta tarea a la Conasupo, que desapareció, adquiriendo los vo-lúmenes requeridos para la producción programada y, además,garantizando la existencia de inventarios suficientes para evitarel desabasto del lácteo.
• En este año y de acuerdo a los lineamientos establecidos en elPresupuesto de Egresos de la Federación, se continua atendien-do a 4.2 millones de beneficiarios en todo el territorio nacional,con la siguiente dotación de leche por familia:
Niños por familia
12345
6 y más
Litros a la semana
4812162024
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DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO:EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN
Fideicomiso para la Liquidación al Subsidio de la Tortilla (Fidelist)
La tortilla: producto esencial para la alimentaciónde las familias en situación de pobreza extrema
La escasez de recursos para tener acceso a la canasta básicaalimentaria (CBA) profundiza el binomio pobreza extrema-desnutrición. Por ello, a través del Fideicomiso para la Liquidación alSubsidio de la Tortilla (Fidelist), la Sedesol se suma al esfuerzodel Gobierno Federal en el combate a la pobreza, asegurando laprovisión oportuna de este alimento básico para los sectores socia-les más desfavorecidos para quienes llega a representar hasta el 46por ciento de la energía, del consumo diario por familia.
Objetivo
El Programa busca mejorar la alimentación de las familias en po-breza extrema, apoyando el gasto familiar por medio de un subsidioque permite el acceso gratuito a un kilogramo diario de tortillas.
Mecanismos de operación
Se identifica a sectores de la población en condiciones de margina-ción, en áreas geográficas urbanas y suburbanas, a efecto de ga-rantizar que la cobertura del Programa esté dirigida a las familiasen condiciones más críticas.
Para asegurar la identificación de beneficiarios, se actualiza elmarco cartográfico que identifica las áreas prioritarias. Se elaborauna cédula de evaluación socioeconómica que permiten determi-nar la elegibilidad de las familias beneficiarias, eliminando ladiscrecionalidad, en virtud de que la selección de los beneficiariosse realiza mediante un programa computarizado, por lo que cada
ObjetivoOtorgar a las familias en pobrezaextrema que habitan en zonas urbano-marginadas una transferencia de ingresomediante la entrega de un kilogramodiario de tortillas.
Población objetivoFamilias en pobreza extrema que habitanen colonias marginadas de zonasurbanas y semiurbanas.
Metas 2000Garantizar a 1.2 millones de familiasbeneficiarias la entrega de este apoyo.
Un kilogramo de tortilla aporta 2,240kilocalorías y 59 gramos de proteína.
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familia cuenta con una clave única, lo que genera seguridad en laoperación y evita que se desvíen los beneficios.
Con el Programa de Verificación del Padrón de Beneficiariosdel Fidelist, se realizan visitas a los domicilios para detectar irre-gularidades, o para extender la cobertura a las familias que más lonecesitan.
Por mandato del Presupuesto de Egresos de la Federación, elpadrón del Fidelist se mantuvo sin cambios en el 2000, debido aque está en marcha el proceso de fusión con Liconsa, el cuál con-
cluirá en los últimos meses del año. De esta manera, se busca ha-cer más eficiente la operación de ambos programas, con objeto deincrementar el impacto en la población beneficiaria.
Con el Programa de Verificación del Padrón de IndustrialesAfiliados al Programa de Subsidio al Consumo de la Tortilla, segarantiza la selección estratégica de las tortillerías que participan.
En 1998 se revisó el padrón de industriales afiliados en todo elpaís, para actualizar el inventario del equipo lector, los datos ydocumentación de cada industrial, y la distribución geográfica delos establecimientos. Esto garantiza la capacidad de producción,la calidad de atención a las familias beneficiarias, la higiene y elapego a las reglas de operación del Fideicomiso.
Prueba Piloto Canasta Básicapara el Bienestar de la Familia
En octubre de 1995 se inició la “Prueba Piloto Canasta Básicapara el Bienestar de la Familia” en el estado de Campeche, cuyoobjetivo era apoyar a los grupos más vulnerables de la población,mediante un esfuerzo interinstitucional que articulara las accionesde salud y alimentación, dirigido a los niños menores de 5 años y alas mujeres embarazadas y en periodo de lactancia.
En el ámbito alimentario, el sistema operaba a través de unatarjeta personalizada a la cual se transferían los recursos que origi-nalmente correspondían a los programas de tortilla y leche
Año
199519992000
Familiasbeneficiarias
(millones)
2.31.21.2
Localidades
974852852
Municipios
365392392
Kg de tortillasentregados(millones)
447364375
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subsidiada, ampliando las posibilidades de los beneficiarios paraadquirir productos de la canasta básica en establecimientos afilia-dos, a través de la entrega de un apoyo de 70 pesos mensuales. Elesquema hacía obligatoria la acreditación de visitas mensuales alcentro de salud. De octubre de 1995 a abril de 1999, que concluyósu operación, a través de la Prueba Piloto se derramaron 73 mil842.8 millones de pesos en apoyos para la adquisición de alimen-tos básicos y se promovieron 264 mil 144 consultas médicas. Lafocalización directa de los apoyos hacia las familias en situaciónde pobreza extrema en zonas marginadas y la creación de un es-quema de atención integral que sumara los ejes salud-alimenta-ción, constituyeron el antecedente inmediato de lo que hoy en díaes el Progresa.
La cobertura de atención fue de 24 mil familias, mismas que sereintegraron, a partir de junio de 1999, al Programa de Subsidio alConsumo de la Tortilla, bajo el mismo esquema que el resto de lasfamilias beneficiarias del Fidelist.
El objetivo del Fidelist para el año 2000 es mantener la actualde cobertura y, con ello, asegurar que las familias beneficiariascontinúen recibiendo el subsidio que otorga el Gobierno Federal.
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Desarrollar las capacidades básicasde las personas para superar la pobreza
La extrema pobreza en México afecta a millones de personas, lamayoría de las cuales viven en el medio rural. Son familias nume-rosas con una alta presencia de niños, enfrentan condiciones devida precarias, padecen una mortalidad mayor que el promedionacional, muestran altos índices de desnutrición infantil, no tienenacceso a servicios básicos, enfrentan altas tasas de deserción esco-lar y un precario capital educativo que les genera escasos ingresosal hogar.
La pobreza extrema limita el desarrollo de las capacidades hu-manas básicas necesarias para insertarse productivamente en lasociedad y además repercute sobre su dignidad y autonomía.
Por lo general, los niños que nacen en una familia indigente sonpresa de enfermedades infecciosas recurrentes y padecen deficien-cias nutricionales, lo cual merma sus capacidades para un desarro-llo normal. Además, el apremio económico con frecuencia obligaa niños y niñas a abandonar tempranamente sus estudios e incor-porarse a la fuerza laboral para contribuir al mantenimiento delhogar.
De esta forma, se van entretejiendo las condiciones que generan elcírculo vicioso de la pobreza que se transmite de una generación aotra.
Los múltiples factores que determinan la pobreza extrema indi-can que no es posible superarla con medidas aisladas. Se requierede un enfoque integral que, en el seno mismo de la familia y desdela fase de gestación de los infantes, atienda de manera simultáneay continua las necesidades básicas que les permitan más adelantedesarrollar sus capacidades humanas.
ObjetivosApoyar a las familias que viven encondición de pobreza extrema, con el finde potenciar las capacidades de susmiembros y ampliar sus oportunidadespara alcanzar mejores niveles debienestar, a través de acciones en losámbitos de la educación, cobertura desalud y alimentación.
Población objetivoLa identificación de las familiasbeneficiarias de Progresa se realiza ende tres etapas:1. Focalización geográfica, a través de la
cual se identifican las localidades conmayor marginación y se verifica suacceso a servicios de educación básicay salud.
2. Recolección de informaciónsocioeconómica de cada hogar en laslocalidades seleccionadas, con la cualse identifica a las familias beneficiarias.
3. Presentación ante la asamblea de lacomunidad la relación de las familiasseleccionadas para recibir opinionessobre su contenido y aceptarsugerencias de inclusiones.
Meta 20002.6 millones de familias atendidas en los31 estados del país.
DESARROLLO DE CAPITAL HUMANO:EDUCACIÓN, SALUD Y ALIMENTACIÓN
Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa)
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Ese es el propósito fundamental del Programa de Educación,Salud y Alimentación, Progresa, que constituye el principal es-fuerzo del Gobierno Federal para ampliar las oportunidades y com-plementar el ingreso de las familias mexicanas que viven en con-diciones de pobreza extrema en el medio rural.
Orientaciones estratégicas
Para brindar sus apoyos, el Progresa se guía por las siguientes orien-taciones:
• Se concentra en la familia, a quien se otorgan directamente losapoyos.
• Identifica a la mujer como el eje de la vida familiar, a ella leentrega los recursos y le confiere la responsabilidad de su ad-ministración y distribución en el hogar.
• Tiene un enfoque integral, pues al proporcionar de manera con-junta educación, salud y alimentación, estos tres elementosinteractúan y tienen mayor impacto para lograr el objetivo dedesarrollar las capacidades y potencialidades de los individuos.
• La ayuda que brinda es estructural, al facilitar a personas y fa-milias el acceso a bienes y servicios básicos que les permitenadquirir habilidades y aptitudes necesarias para que, mediantesu esfuerzo personal, alcancen una vida plena y autosuficiente.
• Tiene enfoque de género, ya que procura contribuir a la reduc-ción de las disparidades entre hombres y mujeres que casi siem-pre se han traducido en mayores desventajas para ellas. Buscaasimismo potenciar el papel decisivo que desempeña la mujeren el desarrollo familiar y comunitario.
• Fomenta la corresponsabilidad de los padres, al establecer comorequisito su participación activa en el cuidado de la salud, lanutrición y la educación de sus hijos.
• Es un programa focalizado que dirige su apoyo a las familiasmás necesitadas.
• La selección de beneficiarios se realiza con transparencia yobjetividad. Primero se identifican las localidades con mayorgrado de marginación y el nivel de acceso de su población aservicios de educación básica y salud. Posteriormente, se reco-lecta información socioeconómica de cada hogar para identifi-car a las familias con mayores necesidades. Finalmente, la rela-
«...Mis hijos, mi mujer y yo recibimos atencióndel personal médico de la clínica de Tupátaro.
Además están checando el peso y la talla de mishijos cada que nos dicen que debemos llevarlos
a eso; también nos dan la consulta, pues nosrevisan y no sólo a mí y a mi familia, sino a
todos los que van a la clínica; dice mi mujer quea las señoras embarazadas las citan cada no sécuándo para cuidar su salud, y no se diga de los
niños: que vacunas, que curaciones, que no sécuántas cosas y también atienden a los jóvenes.
Eso sí que está muy bueno...»Alfonso Martínez Cruz, padre beneficiario
San José Soto, municipio de Senguío, Mich.
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ción de familias beneficiarias se presenta a las comunidades enasamblea para que emitan opiniones.
• Fomenta la participación comunitaria y la de autoridades loca-les. El compromiso que establece el Progresa se hace con cadauna de las familias beneficiarias, aunque reconoce la participa-ción corresponsable de las comunidades donde opera, con ple-no respeto a su pluralidad y sus particularidades sociales y cul-turales.
• Se basa en una estrecha coordinación entre los tres órdenes degobierno: federal, estatal y municipal, lo cual asegura la efi-ciente operación del Programa.
• Propicia la complementariedad con otros programas que desa-rrollan infraestructura social en las localidades y regiones enque opera, como mejoramiento de vivienda, agua potable, elec-trificación, así como ampliación de caminos y telecomunica-ciones, entre otros.
• Genera en las comunidades una derrama extraordinaria de re-cursos, lo cual reactiva su actividad económica.
Mecanismos de operacióndel Progresa
Los tres componentes del Progresa se manejan estrechamente vin-culados entre sí, y se operan de la siguiente manera:
• Becas educativas y apoyos para la adquisición de útiles escola-res. Se busca con esto, fomentar la matriculación, asistenciaregular y permanencia de los niños -que cursan entre tercero deprimaria y tercero de secundaria- en la escuela durante los nue-ve años de educación básica, así como estimular a los padres aque colaboren en mejorar el aprovechamiento escolar de sushijos.
• Paquete básico de servicios de salud para todos los miembrosde la familia, que fomenta un cambio en la orientación y utili-zación de estos servicios generando una actitud preventivamediante el autocuidado de la salud y una adecuada vigilanciade la nutrición familiar en condiciones de higiene adecuadas.El monto promedio por concepto de consultas médicas ascien-de a 798 pesos anuales, de ellos 274 los aporta el presupuesto parasalud de Progresa y 524 corren por cuenta del Sector Salud.
«Cuando recibo el apoyo de Progresa, lecompro sus alimentos a mis hijos: algo defruta, verdura y lo que ocupo para la cocina.Las pláticas en el centro de salud nos hanservido, a mí me gusta todo lo que nos hanplaticado, voy a todas. Nos han platicadocómo vamos a cuidar a nuestros hijos y anosotros también. Mis hijos se comen bien lapapilla, les gusta, les doy en la cuchara. Yo lahe probado y sabe rico...»Feliciana Pérez Morales, madre beneficiariamunicipio de Santiago Texcalcingo, Oaxaca
40
• Apoyos para mejorar el consumo alimenticio y el estado nutri-cional. Los beneficios consisten en apoyos monetarios para laalimentación de la familia, así como suplementos alimenticiospara los niños menores de dos años y para las mujeres embara-zadas o que se encuentran lactando a sus hijos.
Los apoyos económicos se entregan directamente a las madresde familia, ya que la población reconoce que son ellas quieneshacen el mejor uso de las ayudas. El monto de los apoyos moneta-rios se actualiza semestralmente de acuerdo con el Índice Nacio-nal de Precios al Consumidor para el rubro de alimentos, bebidas ytabaco, a fin de que no pierdan su poder adquisitivo.
La entrega de las becas educativas está condicionada a la asis-tencia regular de los niños a la escuela, de manera que la ausenciaa clases en forma injustificada en más del 15 por ciento de los díashábiles de un mes, implica la suspensión de la beca. El apoyo mo-netario que es de 135 pesos al mes para alimentación depende deque los integrantes de las familias cumplan con un esquema deasistencia programada a los servicios de salud y las pláticas educa-tivas para la salud.
La asistencia a la escuela y a las unidades de salud, se verificanmensualmente y de ello depende el suministro de los apoyos mone-tarios.
«...En mi comunidad muchos niñosanteriormente no iban a la escuela por falta de
zapatos, vestimenta y libretas. Desde que llegóProgresa ahora eso ya no sucede. Gracias a las
becas niñas y niños van cumpliditos a la primariao la secundaria. Me siento contenta de poder
hablar de esta experiencia, pues yo nomás fuihasta tercero de primaria y me sacó del estudio
la necesidad de trabajar. Ojalá esta ayuda semantenga para que los hijos sigan adelante
como van ahora, interesados por progresar...»Adela Aguirre Torres, madre beneficiaria
Puerta de Santa Rita, municipio de SanFrancisco del Rincón, Guanajuato
41
Las becas tienen dos características importantes.
• Los apoyos se incrementan a medida que los niños avanzan degrado escolar. Se otorgan becas educativas a los niños inscritosentre tercero de primaria y tercero de secundaria.
• Hay una diferenciación por sexo en el nivel de secundaria, don-de las becas para las niñas son ligeramente mayores que las delos niños, a fin de revertir el elevado índice de abandono esco-lar que existe entre las niñas del medio rural.
Monto de las becas educativas Progresa:
• Niños: desde 90 pesos al mes en el tercer grado de primaria
hasta 290 pesos en tercero de secundaria.
• Niñas: desde 90 pesos al mes en el tercer grado de primaria
hasta 335 pesos en tercero de secundaria.
Cobertura
El Progresa inició sus actividades el 8 de agosto de 1997 y ha idoampliando su cobertura. A fines de ese año, se habían incorporadoal Programa 300.7 mil familias y hoy en día atiende a 2.6 millonesde familias en 53 mil localidades altamente marginadas de 31 es-tados de la República.
El perfil típico de una familia beneficiaria de PROGRESA se
caracteriza por:
• Tienen entre 5 y 6 miembros, de los cuales 2 son niños
menores de 2 años.
• Duermen casi 4 personas en un cuarto.
• El jefe del hogar tiene 44 años y sólo cuenta con 3 años de
educación formal.
• El ingreso promedio del que disponen es de 1,100 al mes y
por cada persona que trabaja, hay 3 dependientes.
• No tienen acceso a agua entubada, ni cuarto de baño, y el
piso de la vivienda es de tierra.
• Disponen de un muy precario equipamiento doméstico. (Por
ejemplo, sólo la mitad tiene un radio; una tercera parte
tiene una estufa de gas y 4 por ciento tiene un vehículo).
1997 1998 1999 2000
2.6*2.3
1.6
0.3
Progresa: familias beneficiarias 1997-2000Millones
* Meta
42
El monto promedio por concepto de consultas médicas asciende
a 798 pesos anuales, de ellos 274 los aporta el presupuesto para
salud de Progresa y 524 corren por cuenta del Sector Salud.
Resultados 1995-2000
Educación
En el ciclo escolar 1999-2000, Progresa está apoyando con becaseducativas a 2.4 millones de niños y niñas.
A partir de la puesta en operación de Progresa, se ha incremen-tado la inscripción a la escuela, en todas las edades y grados esco-lares, de los niños y niñas que reciben las becas educativas.
Los mayores impactos se han dado en la secundaria, ya queentre las familias beneficiarias de Progresa un mayor número deescolares que terminan sexto de primaria está inscribiéndose en elsiguiente nivel educativo. Así, durante el ciclo escolar 1999-2000,en las telese-cundarias a las que asisten beneficiarios del Progra-ma el número de alumnos inscritos aumentó en 14 alumnos en pro-medio, en comparación con la situación previa al inicio de Progresa,mientras que en el resto de estas escuelas no se presentaron cam-bios significativos en ese mismo periodo.
A través del Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), laSEP realiza la distribución de una parte de los apoyos para útiles esco-lares para los becarios de Progresa que cursan la primaria. Asimismo,mediante el Programa de Apoyos a la Gestión Escolar (AGES), queconsiste en la entrega de apoyos económicos a las asociaciones depadres de familia destinados a la mejora de las escuelas y la repara-ción de mobiliario, y con la participación de los padres de familia paravigilar la asistencia de los maestros y el registro de la asistencia de losalumnos, se propicia un mayor involucramiento de la comunidad enla correcta operación de los servicios.
La eficiencia terminal de los niños entre tercero y sexto de pri-maria se incrementó 14 por ciento. Antes de Progresa, de cada 100niños que ingresaban a tercero de primaria, 65 terminaban sextogrado, ahora concluyen 74 de cada 100 (se toma este intervaloporque las becas de Progresa se empiezan a dar a los niños detercer grado).
En las condiciones previas al inicio del Programa, en las áreasrurales más pobres 9 por ciento de los niños en edad de asistir,
Sin beneficiarios Progresa Con beneficiarios Progresa
Matrícula promedio en telesecundariasrurales con y sin becarios de Progresa1997-2000
5670
53 57
1996-1997 1999-2000Nota: Los incrementos en la matrícula fueron más elevados para elprimer grado de secundaria, 24 por ciento.
Total 2.4 millones. Casi dos terceras partes de lassecundarias a donde asisten los niños beneficiarios deProgresa son Telesecundarias.
Niños y niñas con becas Progresapor nivel educativo
720,000Secundaria
1.68 millonesPrimaria: tercero a sexto
Ciclo 1999-2000
43
entre tercero y sexto de primaria, no estaban inscritos. PROGRESA
ha incorporado al sistema escolar a 50 por ciento de esos niños.
Salud
El paquete básico de servicios de salud incluye consultas médicasgratuitas a todos los miembros de la familia y pláticas educativas queenfatizan la importancia de la atención preventiva.
Progresa opera el componente de salud en colaboración con laSecretaría de Salud y el IMSS-Solidaridad, y se apoya con las ac-ciones del Programa de Ampliación de Cobertura (PAC) de la Se-cretaría de Salud, con el que a través de unidades móviles se halogrado un mayor acceso de la población en localidades remotas yaisladas a los servicios básicos de salud.
Acciones del paquete básico
de servicios de salud
• Saneamiento básico a nivel familiar
• Planificación familiar
• Atención prenatal, del parto y puerperio, y del recién nacido
• Vigilancia de la nutrición y el crecimiento infantil
• Inmunizaciones
• Manejo de casos de diarrea en el hogar
• Tratamiento antiparasitario a las familias
• Manejo de infecciones respiratorias agudas
• Prevención y control de la tuberculosis pu-lmonar
• Prevención y control de la hipertensión arterial y la diabetes
mellitus
• Prevención de accidentes y manejo inicial de lesiones
• Capacitación comunitaria para el autocui-dado a la salud
• Detección y control del cáncer cérvico uterino
Las acciones del Progresa están consolidando en las comunida-des una cultura de prevención de la salud. Al iniciar el año 2000, elpromedio de consultas médicas anuales por familia beneficiariacreció por encima de lo esperado (sin la acción del Progresa) pa-sando de 5 consultas en 197 a 7 consultas anuales por familia en1999, principalmente de carácter preventivo. Gracias a ello, se es-pera en el largo plazo disminuir las visitas de carácter curativo.
«El Programa piensa mucho en los niños y esepensamiento es el mismo del papá y la mamá;¿quién no quisiera que sus hijos avanzaranmás que los padres? Este deseo es noble y poreso nos comprometemos gustosos con elPrograma. El estudio es lo que me gustaríadejarles a mis hijos, más que tierras o animales.»Irene Morales Barradas, madre beneficiariaPaso del Fierro, municipio de Cotaxtla, Veracruz
44
El impacto de este enfoque preventivo se hace patente cuando99 de cada 100 mujeres beneficiarias consideran de gran utilidadlas sesiones de educación para la salud y más de la mitad dice quelos temas tratados son nuevos para ellas.
Además, se ha identificado una mayor participación de lasmujeres, que conjuntamente con sus esposos están tomando deci-siones relativas a la atención médica, asistencia escolar de los ni-ños y gasto que destinan en la compra de ropa para sus hijos ehijas.
Con las acciones en materia de alimentación y nutrición, se hacontribuido a reducir la desnutrición infantil (medida a través delindicador talla/edad).
Se incrementó en 16 por ciento el crecimiento promedio anualde los niños entre 12 y 36 meses de edad.
El número de visitas con el personal de salud para el control delestado nutricional de los niños menores de 5 años aumentó 30 porciento en las unidades de salud, lo que favorece una vigilanciasistemática de las condiciones nutricionales de los niños y, por lotanto, una intervención temprana en caso de identificarse algunadesviación respecto al crecimiento esperado.
Además se observó un aumentó de 8 por ciento en el númerode mujeres embarazadas que durante el primer trimestre del emba-razo recibieron atención prenatal, lo cual indica que están asistien-do en etapas cada vez más tempranas al cuidado del embarazo.
Alimentación y Nutrición
En el componente de alimentación se otorga un apoyo monetariode 135 pesos mensuales a partir del segundo semestre del 2000,que se entrega de manera directa a las familias con objeto de ayu-dar a mejorar su consumo de alimentos. Adicionalmente, se pro-porcionan suplementos alimenticios que se suministran diariamentepara evitar la desnutrición infantil desde la etapa de la gestación ydurante los primeros años de vida, fases durante las cuales unamala nutrición podría generar graves secuelas.
Como resultado de las acciones del Progresa en el ámbito de laalimentación:
• Se ha incrementado y mejorado el consumo de alimentos encuanto a variedad y contenido proteico y de micronutrientes.
1996 1997 1998 1999
7.38.6
5.14.4
Consultas anuales promediopor familia beneficiaria
Después de ProgresaAntes de Progresa
Aumento en el consumo de alimentos entrelas familias beneficiarias del Progresa
• Frutas y verduras: 19 por ciento• Leche y queso: 33 por ciento
• Carne: 24 por ciento
45
• Mejoró la ingesta calórica familiar con los apoyos otorgados. Elpromedio de kilocalorías consumido por las familias se incrementóalrededor de un 6 por ciento.
• Además del consumo kilocalórico se han observado beneficios enuna dieta del hogar más variada, en que se introducen productoscon valiosos micronutrientes (como vitaminas y minerales).
• Entre 1998 y 1999 se elevó en más de 115 por ciento la canti-dad de suplementos alimenticios a niños menores de 5 años y amujeres embarazadas o que se encuentran lactando a sus hijos.
El incremento en las transferencias monetarias es de alrededorde 25 por ciento en el ingreso promedio de las familias beneficia-rias (290 pesos mensuales de apoyo monetario).
En el caso de las familias con hijos becarios, los incrementosen el ingreso son de 36 por ciento al mes (400 pesos).
Se ha fortalecido la infraestructura de los servicios de salud y elequipamiento de las unidades médicas: se entregaron cerca de 11mil básculas, 8 mil estetoscopios, 3 mil infantómetros, 4 mil lám-paras de pie y 3 mil estadímetros, entre otros materiales. Desde elinicio de la operación de Progresa se han contratado a casi 5 milmédicos y enfermeras para ofrecer una mejor atención a la pobla-ción beneficiaria. Estos apoyos benefician a toda la comunidad.
Progresa: dosis de suplementos alimenticiosMillones
275
120
2000
373
171
19991998
15399
MujeresNiños
Entidad federativa
1 Aguascalientes2 Baja California3 Baja California Sur4 Campeche5 Coahuila6 Colima7 Chiapas8 Chihuahua
10 Durango11 Guanajuato12 Guerrero13 Hidalgo14 Jalisco15 México16 Michoacán17 Morelos18 Nayarit19 Nuevo León20 Oaxaca21 Puebla22 Querétaro23 Quintana Roo24 San Luis Potosí25 Sinaloa26 Sonora27 Tabasco28 Tamaulipas29 Tlaxcala30 Veracruz31 Yucatán32 Zacatecas
Total
Familias beneficiarias
1,2802,0842,460
31,63820,7543,985
288,57019,11231,378
117,460191,652107,90143,109
167,790150,05919,67737,73716,384
242,500217,94738,85620,756
108,84870,56827,82268,45940,38712,387
304,86069,93683,644
2’560,000
ProgresaCobertura por entidad federativa 2000
46
EMPLEO Y OPORTUNIDADES
DE INGRESO
Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad(Fonaes)
Producción y empleo para superar la pobreza
Una de las principales causas de la pobreza que afecta a millonesde mexicanos es la falta de oportunidades productivas que les pro-porcionen empleo e ingreso suficiente. Por ello, en el Plan Nacio-nal de Desarrollo y en el Programa para Superar la Pobreza 1995-2000 se establece como un propósito relevante el alentar y desarrollarlas capacidades productivas de los grupos sociales más vulnerables.
La población en pobreza extrema está compuesta en una pro-porción importante por trabajadores que laboran con índices deproductividad extremadamente bajos o que no tienen un empleo esta-ble. La pobreza extrema limita las capacidades individuales y grupalespara la adopción de modelos empresariales que permitan elevar laproductividad e incorporarse con éxito a los circuitos comerciales.
En el caso del medio rural, donde se concentra la mayoría de lapoblación en condiciones de pobreza extrema, sectores importan-tes de campesinos tienden a la pauperización por la pérdida derentabilidad de sus actividades productivas tradicionales. Es nece-sario, por tanto, apoyarlos en su tránsito a otras actividades econó-micas de mayor rentabilidad mediante el desarrollo de capacida-des organizativas, productivas y empresariales en general. Se re-quiere asimismo el desarrollo de infraestructura productiva y decomunicaciones que abata los costos de transporte y comercia-lización y eleve el nivel de competitividad de estos sectores de lapoblación.
El Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad(Fonaes), tiene como propósito fundamental aprovechar y revalo-rar el papel de las empresas sociales como uno de los medios másimportantes para superar la pobreza. Con este fin, impulsa proce-sos que incluyen la formación de capital humano, el desarrollo y la
Objetivos• Apoyar la creación y desarrollo de las
propuestas productivas de gruposorganizados de la población
• Consolidar proyectos productivosexitosos, competitivos y con un altoimpacto y rentabilidad social
• Desarrollarla capacidademprendedora en los grupos sociales.
• Asegurar la viabilidad financiera,económica y técnica de los proyectos
Población ObjetivoPoblación campesina, indígena y urbanaen condiciones de pobreza extrema, conpotencial para el desarrollo de proyectosproductivos con impacto social, y cuyoacceso a programas de institucionesfinancieras públicas o privadas, o deotras instituciones o programas delGobierno Federal es limitado:
Metas 2000• Se estima ejercer 717 millones de pesos
de presupuesto• Apoyo y creación de 503 empresas con
capital de riesgo.• Creación de 95,750 empleos directos e
indirectos.
47
multiplicación de la capacidad emprendedora de los productores;el rescate y fortalecimiento del principio original de solidaridad yparticipación social; y el fomento a la utilización de innovacionestecnológicas de bajo costo.
Se busca con todo ello arraigar una nueva concepción de em-presa social que incluya los principios de viabilidad y rentabilidadeconómicas y sustentabilidad ecológico-ambiental para aprovecharracionalmente y conservar los recursos naturales. Se busca asimis-mo formar cadenas productivas y de comercialización que gene-ren un impacto favorable en aquellas regiones que padecen losmayores rezagos económicos y sociales, con lo cual se expandenlas oportunidades de empleo y de generación de ingresos para lasfamilias marginadas.
Objetivos
El Fonaes orienta sus acciones hacia población campesina, indíge-na y urbana con potencial para el desarrollo de proyectos produc-tivos con impacto social. Se apoya a sectores sociales que tienenlimitado el acceso a financiamiento por parte de instituciones pú-blicas y privadas o de otras instituciones o programas del Gobier-no Federal. En ese marco, sus objetivos son los siguientes:
• Apoyar la creación y desarrollo de propuestas productivas degrupos organizados.
• Impulsar la consolidación de proyectos productivos exitosos,competitivos en el mercado y con un alto impacto y rentabili-dad sociales.
• Desarrollar en los grupos sociales la capacidad emprendedora,con énfasis en aquellos en que participan mujeres.
• Asegurar la viabilidad financiera del Fonaes a través de la ren-tabilidad financiera, económica y técnica de los proyectos, altiempo que busca maximizar el impacto social de las empresasy proyectos sociales apoyados, así como de la recuperación delas aportaciones.
Líneas de acción
• Otorgar apoyos para la creación y consolidación de empresas yproyectos productivos de carácter social, viables, sustentables,
48
concebidos, desarrollados, operados y administrados por los gru-pos sociales.
• Establecer los mecanismos que permitan una alta tasa de recu-peración de los apoyos que otorga.
• Promover el enfoque de género para potenciar la actividad pro-ductiva de las mujeres.
• Establecer un sistema de seguimiento y evaluación de la carteraque permita medir la eficiencia y rentabilidad social del Fondo.
• Aplicar estrategias pertinentes para el desarrollo de la capaci-dad emprendedora y técnica de quienes integran los proyectosy las empresas sociales.
• Potenciar el desarrollo productivo de la población de escasos re-cursos, a través de la constitución de instrumentos de financiamientoy cajas solidarias que sean sustentables financieramente.
• Vincular las acciones de los distintos niveles de gobierno e ins-tituciones del sector público, privado y social, en el ámbito pro-ductivo.
• Facilitar la integración de empresas y grupos sociales en cade-nas productivas, para mejorar sus condiciones de participaciónen los mercados.
• Promover esquemas de asociación entre empresas privadas ylos grupos apoyados, para la transformación de la producciónagrícola que permita la apertura de mercados, y el conocimien-to de calidades y normas que rigen en los circuitos de comer-cialización.
• Promover el establecimiento y desarrollo de sistemas de co-mercialización eficientes y competitivos para los proyectos pro-ductivos.
• Promover el desarrollo, adaptación y uso de tecnología apro-piada a las condiciones sociales y ecológicas de los grupos apo-yados.
Cobertura
Fonaes tiene cobertura nacional, aunque la mayor parte de sus apo-yos se otorgan en las 94 regiones prioritarias, y de éstas en las 39de atención inmediata por sus condiciones de rezago económico ysocial. De esta manera, se contribuye a un desarrollo regional másequitativo y equilibrado en el país.
49
Resultados 1995-2000
Fonaes hace uso de varios instrumentos de apoyo para responder alas diversas necesidades que enfrentan las empresas sociales y losproyectos productivos.
Capital de riesgo
Lo aporta Fonaes en calidad de participación para crear, ampliar,reactivar o consolidar un proyecto productivo. Se usa para incrementarel activo fijo o el capital de trabajo, quedando prohibida su utiliza-ción para rescatar carteras vencidas o pagar pasivos.
Empresas sociales exitosas en la producción
agropecuaria, pesquera y forestal
• Sociedad de Producción Rural de Recursos Ilimitados. Móduloganadero, Tepetzintla, VeracruzEn 1995 fue apoyada con capital de riesgo y en 1998 con
recursos del Fondo de Apoyo al Acompañamiento y Formación
Empresarial (FAAFE). Sus logros incluyen la instalación de un
centro de capacitación en ganadería bovina de doble
propósito; un programa de capacitación de productor a
productor que beneficia a 617 socios de 27 organizaciones y el
uso de técnicas avanzadas para el mejoramiento genético.
• S. R. L. Miel del Jardín, Aguascalientes, Aguascalientes.Fue apoyada con capital de riesgo y recursos del Programa de
Empleo Productivo. Produce jalea real, polen, propóleo y miel
de abeja que envasa con la marca Del Jardín. Cuenta con el
reconocimiento del Consejo Regulador de la Miel de Abeja
Mexicano, A.C. y de la F.D.A. de Estados Unidos. Actualmente
vende a tiendas como Oxxo, Price, Costco de México y Sam´s
Club de Aguascalientes, donde han logrado los primeros
lugares de ventas en farmacia.
• Unión de Ejidos Acuícolas del Sur de Sonora, Cajeme, Sonora.Desde 1994 se dedica al cultivo integral de camarón. Ha sido
apoyada con $35.5 millones de pesos de capital de riesgo,
capacitación y asistencia técnica. En 1998 sus 410 socios, con
el respaldo de Fonaes, crearon un fideicomiso de $9.5 millones
de pesos. Tienen 17 granjas en operación con un total de 1,052
* Meta estimada.** 1995-1997 incluye las empresas apoyadas con capital
de riesgo y con fondos.
1995
2,7484,195 1,710 625
1996 1997 1998 1999 2000**
731 503
Total
10,512
Capital de riesgo: Empresas apoyadas1995-2000*
50
ha. Obtienen rendimientos promedio de 3,475 k/ha y de las
2,551 toneladas que han producido se exportaron más de 3
millones de libras.
• SSS Unión de Ejidatarios Productores de Planta de Ornato yFlor de San Lorenzo Otlacotepec, Atlacomulco, México.En 1993 recibieron más de un millón de pesos de capital de
riesgo para la instalación de cinco viveros mixtos para la
producción de ciprés, rosal, eucalipto, violeta africana, cedro
blanco, begonia, álamo, primavera, entre otras especies. Esta
organización ha incorporado tecnología de punta en sus
procesos productivos y tiene garantizado el mercado de sus
productos. Con la participación del Fonaes, del Ayuntamiento
de Atlacomulco y de los productores, el 28 de julio de 1999
constituyeron un Fideicomiso que a la fecha ha otorgado 32
apoyos a igual número de proyectos productivos, con lo que se
asegura la permanencia de los empleos generados.
• S.P.R. Horticultura Siglo XXI, ZacatecasEsta organización inició con 278 socios de los estados de
Zacatecas y San Luis Potosí, ubicados en las regiones
prioritarias del semidesierto y altiplano, respectivamente. Han
constituido conjuntamente con Fonaes el Fondo Empresarial
de Capitalización de los Productores de Chile. Los buenos
resultados obtenidos los han llevado a establecer nuevas
formas y canales de comercialización y tienen planeado
establecer una empresa seleccionadora y empacadora de chile
que dé valor agregado a su producto.
• S.S.S. ISMAM, ChiapasEsta Sociedad tiene aproximadamente 1,500 socios en 38
municipios de Chiapas, principalmente en el Soconusco y en
la Sierra de Motozintla. En 1992, con el apoyo de Fonaes
adquirió el beneficio seco Tapachulita, importante instalación
agroindustrial de Inmecafe. Tiene presencia en supermercados
de la ciudad de México; exportan café tostado y molido a
Argentina y se proponen hacerlo a otros países. ISMAM ha
sido reconocida internacionalmente y en el ámbito nacional
fue distinguida en 1995 con el Premio Nacional de
Exportación. Además, ha propiciado la constitución de otros
grupos de productores.
51
Empresas extractivas apoyadas por Fonaes
• USEC La Chontal, OaxacaEsta Unidad Socioeconómica Comunal está dedicada a la
producción de sal con resultados muy sobresalientes. Cuenta
con 133 socios y ha sido apoyada por Fonaes desde 1995.
Durante más de 15 años la empresa ha adquirido gran
experiencia en el proceso de extracción, acopio y
comercialización. A partir de los resultados obtenidos se ha
constituido un fondo de capitalización empresarial con los
montos que reintegre al Fonaes, como mecanismo para
consolidarse organizacional y financieramente de manera
autosuficiente. Entre los objetivos del fondo está el de apoyar
temporalmente a los productores de la región comprendidos en
la categoría de Minería Social que no tienen acceso al crédito
bancario.
• ARIC MARCAM, DurangoLa empresa la constituyen tres uniones de ejidos que a su vez
representan a 11 comunidades ejidales con alrededor de 2 mil
ejidatarios de tres municipios de Durango. Cuenta con una
unidad industrial ubicada en Lerdo, donde se lamina y
comercializa el mármol que los ejidos entregan. La capacidad
instalada es de 140 mil m2 por año. Se atiende tanto el
mercado nacional como el internacional, especialmente
Estados Unidos, a donde se dirige el 75 por ciento de sus
ventas totales que alcanzaron 14.2 millones de pesos de enero
a junio de 2000. Fonaes ha apoyado con la adquisición de
tecnología que les permita una presencia competitiva en el
mercado.
Fonaes en apoyo a la comercialización
• Empresa Integradora Servicios AgropecuariosNacionales S.A. de C.V. (INSA)Entre 1995 y 1998, Fonaes ha otorgado a esta empresa
diversos apoyos para la comercialización de fertilizante. Los
volúmenes comercializados anualmente ascienden a 45 mil
toneladas y se han beneficiado 20 mil productores de manera
directa, extendiendo el beneficio a una población total de 100
mil personas. El área de influencia de INSA abarca 34
52
municipios de 14 estados de la República: Nuevo León,
Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, México, Morelos, Michoacán,
Puebla, Chiapas, Oaxaca, Querétaro, Guerrero, Guanajuato y
Zacatecas. Entre otros logros, destacan la conformación de
una red de distribuidores de insumos en el mercado nacional,
el abatimiento de costos de producción para los socios, y
servicios como capacitación y asistencia técnica.
• Unión de Productores de Chicle NaturalPlan Piloto Chiclero S.P.R. de R.L.Entre 1994 y 1999 Fonaes ha otorgado apoyos a la Unión por
un monto de $11.54 millones para el acopio y comercialización
de chicle. Su área de influencia abarca regiones mayas de
Campeche y Quintana Roo. Con este proyecto se han
beneficiado de manera directa 2,200 productores,
extendiéndose el beneficio a una población total de 11 mil
personas.
Fondos
Fonaes participa en calidad de aportante solidario en la constitu-ción o ampliación del patrimonio de diversos tipos de fondos. Suobjetivo principal es potenciar los recursos del propio Fonaes alinducir la participación económica de los estados, municipios, en-tidades financieras y otras organizaciones sociales y privadas. Losfondos que actualmente se operan, son:
Fondos de Financiamiento
Estos instrumentos permiten a la población objetivo tener accesoal financiamiento de la banca de desarrollo para impulsar sus pro-yectos productivos. La aportación del Fonaes formará parte delpatrimonio del fideicomiso, con base en el cual la fiduciaria abriráuna línea de crédito por varias veces el monto de dicho patrimonio.
Fondos de Garantía
Los recursos de estos fondos facilitan el acceso al financiamientode la banca comercial y de desarrollo para proyectos productivosviables, a través del otorgamiento de garantías.
53
Fondos de Inversión y Reinversión
Con la aportación solidaria de Fonaes se constituyen fondos o fi-deicomisos, a los cuales aportan también los gobiernos estatales ymunicipales, grupos sociales, cajas solidarias y organismos nogubernamentales, con el fin de otorgar apoyos a proyectos produc-tivos viables.
Fondo Empresarialde Capitalización
Este Fondo comenzó a operar en 1999 y tiene como objetivo cons-tituir fondos con grupos que muestran un proceso organizativo decarácter empresarial, para apoyar la capitalización de sus activida-des productivas.
Fondo de Apoyo al Acompañamientoy Formación Empresarial
Las aportaciones solidarias se otorgan preferentemente para la ela-boración de estudios, formulación de proyectos, capacitación, asis-tencia técnica, ferias y exposiciones mediante la contratación deservicios, en beneficio de grupos sociales apoyados por Fonaes.
Entre 1995 y 2000, con el apoyo del Fonaes se habrán consti-tuido 406 fondos con una inversión de casi 440 millones de pesos.
Programa de Empleo Productivo-PrimerPaso Productivo
Es una aportación solidaria que se otorga en forma directa a gru-pos sociales para actividades productivas que generen oportunida-des de empleo en el mediano plazo.
Este Programa operaba con un esquema más flexible con obje-to de generar un impacto social en el corto plazo. En el año 2000se modificó el nombre y el esquema de operación del Programa, yactualmente se conoce como Primer Paso Productivo (PPP) y se leha añadido una nueva dimensión que consiste en preparar a losgrupos sociales para que sean capaces de cubrir los requisitos queexigen las instituciones de crédito para financiar proyectos pro-ductivos.
1995
13537 65
1996 1997 1998 1999 2000
10635*
Total
406**
*Meta estimada.
Fonaes: Creación de fondos 1995-2000
28
**Incluye la meta del año 2000.
1995
38.635.8 54.6
1996 1997 1998 1999
53.3
526.7***
Fondos: inversión 1995-2000
Total
256.9*
Millones de pesos
* Incluye 180 millones de pesos del Fondo de Acuerdos Agrarios.** Inversión programada.*** Incluye inversión programada para el año 2000.
87.5**
2000
Fondos: Metas 200035 nuevos fondos37 fondos ampliados1,015 empresas apoyadas con fondos
54
El número de proyectos nuevos al año apoyados con recursosdel Programa se incrementó paulatinamente hasta alcanzar más de2 mil 800 en 1999. En el periodo 1995-2000 se apoyaron en total11,439 proyectos.
Al finalizar el año 2000, los apoyos del Programa habrán con-tribuido a crear más de medio millón de empleos.
Fonaes y la microempresa
• Jícara del Águila, S. R L.La empresa se integra por 5 socios que trabajan las maderas
tropicales duras y blandas desde hace 25 años, a fin de
producir artículos artesanales de madera empalillada. Ha sido
apoyada con capital de riesgo para compra de maquinaria, lo
que les ha permitido ser más competitiva. La empresa
colocaba sus productos en tiendas para turistas en Acapulco,
Vallarta, Mazatlán y Cancún. A partir de 1995 se
incrementaron las ventas y actualmente el número de
trabajadores llega hasta 45 durante la temporada alta. Entre
los proyectos de la empresa está el de exportar directamente a
Estados Unidos, Canadá y España. Fonaes participará con el
financiamiento para el estudio de factibilidad para la
exportación.
• Tejidos Indios, S.A. de C.V.Está compuesta de 13 grupos indígenas tzotziles y tzeltales en
San Cristóbal de las Casas y en poblaciones de los municipios
de San Juan Chamula y Zinacántan, Chiapas. El grupo
promotor lo componen mujeres desplazadas de otras
comunidades que ante la pérdida de sus tierras viven en
colonias de San Cristóbal de las Casas. Las aportaciones que
ha otorgado Fonaes entre 1996 y 1998 fueron vitales para
consolidar a la artesanía como su nuevo medio de vida. Su
plan inmediato es tener un local permanente en Cancún, una
de las ciudades en que venden su producción artesanal.
• S.S.S. Escudo Jaguar (Ecoturismo).Se localiza en las márgenes del río Usumacinta en la frontera
con Guatemala. El proyecto constituye una alternativa
productiva para mejorar el ingreso, a través del
aprovechamiento de sus grandes atractivos naturales y
1995
58,781
1996 1997 1998 1999 2000
60,000*
Total
524,666**
Programa de Empleo Productivo:Empleos generados
106,124135,97881,28682,497
*Meta estimada. **Incluye la meta del año 2000.
1995-2000
Fonaes: Metas 2000 de empleo• Directos* 75,000
• Indirectos** 20,750• Total 95,750
* Programa de Empleo Productivoy creación de nuevas empresas
** Fondos
0.5%
17.7%
1.1%
1. 6%
2. 6%3.7%
3.9%
5.0%
5.3%
10.6% 23.7%
24.4%
Fonaes: Distribución de inversiónpor ramas productivas
Pesquera
Agroindustrial
Agrícola
PecuariaComercialización
Microempresa
Cajas Solidarias
Otros
Servicios
Forestal
Extractiva
Fondos
55
culturales como son la cercanía a la reserva de Montes Azules
y las zonas arqueológicas de Yaxchilán y Bonampak en
México. Se ha apoyado a esta empresa para la adquisición de
equipo de transporte fluvial, infraestructura de alojamiento y
restaurante. Con su creación se ha evitado la tala de los
bosques y se estima que un proyecto ecoturístico en esta zona
representa la conservación de 30 hectáreas de selva en un año.
La empresa ha recibido también capacitación y asistencia
técnica por parte del Gobierno de Chiapas
• S.R.L Comunidad Artesanal Joyas del Progreso.El grupo ha utilizado el apoyo del Fonaes para compra de
materia y pago de mano de obra. El grupo tiene una cartera
de clientes básicamente en el exterior, principalmente en
Estados Unidos, Holanda, Alemania y Reino Unido.
• Purificadora Río de Agua Viva, La Paz, Baja California Sur.Fue apoyada por el Fonaes desde 1996. Actualmente cubre el
30 por ciento de la demanda de agua purificada en La Paz y
en 1999 ganó el Premio Internacional a la Calidad Estrella de
Diamante que otorga el INAME.
CajasSolidarias
Son instrumentos de ahorro y crédito en los que participan comosocios productores rurales de bajos ingresos que no tienen accesoa ninguna otra fuente crediticia. Las Cajas se empezaron a formaren 1993, principalmente con los recursos que se recuperan del Pro-grama Crédito a la Palabra; son manejadas por los propios sociosy Fonaes les brinda apoyo técnico y de capacitación.
A junio de 2000 existían 210 Cajas Solidarias, de las cualespoco más de la mitad se formaron en el periodo de la presenteadministración federal y se espera que a fines de este año esténoperando 222. Además, se contará también afines del año 2000con casi 3 mil 700 Cajas Locales, que son puntos de atención a lossocios.
En el periodo 1995-1999 se sumaron poco más de 62 mil nue-vos socios, y si a éstos se añaden los 6,301 socios nuevos estima-dos como meta para el año 2000, al final del gobierno del Presi-dente Zedillo habrá más de 189 mil socios en las Cajas Solidarias.
1993-1994 1995-2000 Total* Incluye 15 nuevas Cajas Solidarias establecidas
como meta para el año 2000.** Incluye la meta establecida para el año 2000.
Número de Cajas Solidarias
110 112*
222**
1993-2000
1993-1994 1995-2000 Total* Incluye 140 nuevas Cajas Locales establecidas
como meta para el año 2000.** Incluye la meta establecida para el año 2000.
Número de Cajas Locales
2,338
1,354*
3,692**1993-2000
56
Cajas Solidarias: cultura del ahorro para superar la pobreza
Principales características de las Cajas Solidarias:
• Son instrumentos financieros adecuados a las necesidades de
productores campesinos de bajos ingresos que combinan la
rentabilidad empresarial con el beneficio social a las
comunidades.
• Son autosuficientes para pagar sus gastos (no dependen de
subsidios), tienen bajos costos de operación y generan
excedentes para su capitalización.
• Están superando el paternalismo y fomentando la cultura y
educación para el ahorro.
• Otorgan préstamos que no son viables para la banca
comercial y que serían cubiertos por prestamistas locales a
tasas de interés elevadas.
Cajas Solidarias en Nayarit
El actual concepto de Cajas Solidarias se originó en el estado
de Nayarit y es ahí donde se desarrollan algunas de las
experiencias más exitosas:
• Caja Solidaria Amatlán de Cañas, S.C.Es la de mayor captación de ahorro a nivel nacional. En
diciembre de 1999 registró más de 16 millones de pesos. Ha
captado ahorro de niños mediante la promoción en las
escuelas.
• Caja Solidaria Sierra de San Juan, S.CEsta Caja recibió dos reconocimientos del Fonaes por haber
otorgado el mayor monto de recursos en préstamo a sus
socios y por registrar el mayor excedente neto a nivel
nacional en 1998.
• Caja Solidaria Ejidos de Xalisco, S.C.Fonaes hizo un reconocimiento a esta Caja por haber
registrado el mayor monto de ahorros respecto a sus activos a
nivel nacional durante 1998.
Nuevo León: compitiendo con la banca comercial
La Caja Solidaria Dr. Arroyo, S.C., Nuevo León desplazó a una
sucursal bancaria y adquirió sus oficinas. En ellas atiende ahora
1993-1994 1995-2000 Total* Incluye 6,301 nuevos socios que se espera incorporar
como meta para el año 2000.** Incluye la meta establecida para el año 2000.
Cajas Solidarias: Nuevos socios
120,642
68,770*
189,412**
1993-2000
1995 1996 1997 1998 1999
Cajas Solidarias: Inversión del Fonaes1995-2000
Total
Millones de pesos
2.21.6 1 1.56.9
* Inversión programada.** Incluye inversión programada del año 2000.
2000
10*
23.2**
57
a quienes se hicieron socios después de haber sido clientes del
banco.
Las Cajas Solidarias en Oaxaca
Oaxaca es una de las entidades donde la pobreza extrema
afecta a un importante número de habitantes que viven en zonas
rurales. Por ello es tan esperanzador el que sea una de las
entidades donde con más vigor se expanden las Cajas
Solidarias, entre las cuales se encuentran:
• Caja Solidaria Nieves S.C. Se ubica en la zona Mixteca y
capta ahorros de socios que envían recursos de Estados
Unidos: más de 2 millones de pesos a diciembre de 1999.
• Caja Solidaria San Vicente Nu Ñu, S.C. Recibió un
reconocimiento del Fonaes por registrar la mayor eficiencia
en su operación a nivel nacional durante 1998.
• Caja Solidaria La Esperanza, S.C. Por tener una cartera
crediticia sana, sin morosidad al cierre del ejercicio fiscal de
1998, esta Caja recibió un reconocimiento del Fonaes.
Otras acciones relevantes de Fonaes en el periodo 1995-1999
• Se elaboraron las Reglas de Operación que dan más
transparencia a la operación y permiten a la sociedad vigilar
y evaluar las acciones de Fonaes.
• Se crea el área de Análisis de Proyectos y Fomento a las
Recuperaciones para fortalecer el proceso de reintegración de
las aportaciones solidarias.
• Se instala el Consejo Consultivo del Fonaes, que aglutina a
grupos representativos de la sociedad, para emitir opiniones y
formular propuestas sobre las políticas y acciones de Fonaes.
• Se celebran las primeras ferias para impulsar los proyectos
productivos sociales, el intercambio de experiencias y el
fomento a la comercialización en los ámbitos nacional e
internacional.
58
EMPLEO Y OPORTUNIDADES
DE INGRESO
Programa Crédito a la Palabra
Apoyo a campesinos temporalerospara superar la pobreza
En México, la mayor parte de los productores agrícolas de bajosingresos cultivan tierras de temporal. Hasta 1989, estos eran apo-yados con créditos de la banca de desarrollo, principalmente deBanrural. Sin embargo, para este grupo de campesinos el créditobancario significaba una dura carga, ya que su reducida produc-ción, aunada a la frecuencia de los siniestros que sufren sus culti-vos, hacían imposible cubrir sus compromisos de pago.
Por su parte, la banca comercial no los considera como sujetosde crédito, por lo cual la alternativa para apoyar a estos campesi-nos fue el establecimiento, a partir de 1990, de los Fondos de Apo-yo a la Producción y que hoy constituyen el Programa Crédito a laPalabra.
El apoyo que brinda este Programa y las condiciones para larecuperación de los créditos, se adaptan a las capacidades de pagode los beneficiarios. Al mismo tiempo, su esquema de operaciónestá diseñado para incrementar la productividad de sus actividadesy generar sus propios sistemas de ahorro y crédito, que se traduzcaen beneficios individuales y comunitarios
Objetivos
Los principales objetivos del Programa de Crédito a la Palabra,son:
• Apoyar con financiamiento a productores agrícolas temporalerosde bajos ingresos que siembran tierras de baja productividad enregiones de alta siniestralidad. Los beneficiarios pueden ser
Objetivos• Apoyar con financiamiento a
productores agrícolas temporaleros debajos ingresos que siembran tierras debaja productividad y altasiniestralidad. Se impulsa laproducción de alimentos básicos, ladiversificación de cultivos y lareconversión.
• Promover la recuperación total de losapoyos con el fin de impulsar lasustentabilidad financiera del Programa.
• Promover la consolidación oconstitución de Cajas Solidarias.
Población ObjetivoProductores agrícolas temporaleros debajos ingresos que tengan menos de 20hectáreas, que no sean sujetos de crédito,que viven en las regiones prioritarias yde atención inmediata, así como losayuntamientos que se encuentran fuerade estas zonas y que se relacionan en lasReglas de Operación 2000.
Metas 2000• 508.4 millones de pesos de inversión• 602,636 productores a atender• 1’229,627 ha sembradas con apoyo del
Programa
59
ejidatarios, comuneros o pequeños propietarios, que no recibancréditos bancarios y demuestren dedicarse al cultivo de la tierra.
• Impulsar la producción de alimentos básicos y la diversificaciónde cultivos.
• Promover la reconversión de cultivos de aquellas zonas dondeel siniestro ha sido recurrente.
• Con las recuperaciones de los créditos, promover la formacióno la consolidación de cajas de ahorro (Cajas Solidarias) u otrosinstrumentos para fortalecer el financiamiento rural autosus-tentable o realizar otros proyectos que decidan los propios be-neficiarios que reintegran el crédito.
Mecanismos de operación
• El apoyo se otorga directamente a cada productor a través delAyuntamiento con la ayuda de los Comités de Validación y Se-guimiento, que son responsables de elaborar el padrón de bene-ficiarios.
• El crédito sólo se puede destinar a la producción y se recupera apartir del levantamiento de la cosecha del ciclo primavera-verano.
• Quien no cumpla con regresar el importe del apoyo, no puedecontinuar en el programa y su lugar es ocupado por otro pro-ductor, salvo en aquellos casos donde se demuestre que no seobtuvieron cosechas.
• Se promueve ante los Comités de Validación y Seguimiento quela devolución de los apoyos se utilice para dar continuidad alPrograma, a través de diversos mecanismos como son:– Incorporación de nuevos productores– Desarrollo de actividades productivas– Creación o fortalecimiento de Cajas Solidarias– Realización de obras de infraestructura básica productiva
Resultados 1995-2000
En el periodo de 1995-2000 el Programa, a través de los Ayunta-mientos participantes, invirtió en promedio cada año, más de 533.6millones de pesos, lo que significó apoyo para sembrar más de unmillón 300 mil hectáreas con granos básicos.
La tasa de recuperación de los créditos ha mostrado una constantemejoría a lo largo del periodo. Esto indica la consolidación de una
Criterios para elegir a los beneficiarios
• Ser productor de bajos ingresos• No tener 20 o más hectáreas de temporal• No recibir apoyos de otros programas
federales para el mismo propósito• Tener arraigo en la localidad y demostrar que
se dedica a las labores agrícolas
Cobertura del Programa de Créditoa la Palabra 1995-2000
• El Programa está presente en el 76 por cientode los municipios del país.
• El monto del apoyo es de hasta $ 550.00 porhectárea, y se apoya un máximo de treshectáreas por productor.
60
1995 1996 1997 1998 19991/
Crédito a la Palabra:Recuperaciones 1995-1999
52.667.4 7069.968.5
Por ciento
1/ Estimado
cultura de pago en la cual los productores beneficiados aceptan que lacorresponsabilidad en el esfuerzo para superar la pobreza no es sólodel gobierno sino —principalmente— de ellos mismos.
Esta cultura de la corresponsabilidad implica también el forta-lecimiento de la autoorganización de los productores y la genera-ción de instrumentos propios como las Cajas Solidarias.
• En el año 2000 se espera realizar una inversión ligeramentemayor al promedio de los cinco años anteriores, para mantenerel apoyo a un número de productores similar al de esos años.
Cajas Solidarias
Con las recuperaciones de los créditos del Programa se han creadolas Cajas Solidarias, que son instrumentos de ahorro y crédito delos campesinos beneficiados, quienes las administran con la ayuday asesoría técnica de Fonaes.
El número de Cajas Solidarias se ha incrementado de maneraconstante. De 1993 a junio de 2000 se han constituido 210, inte-gradas a su vez por 3,612 Cajas Locales, cuyo patrimonio actuales de 473.4 millones de pesos, aproximadamente. Al final de lapresente administración se espera contar con un total de 222 CajasSolidarias.
Crédito a la Palabra:Inversión total aplicada 1995-2000Millones de pesos
1/ Recursos autorizados al 31 de agosto
20001/
508.4506.5
19991998
415.8383.6
1997
439.2
19961995
465.1
19991995 1996 1997 1998
Superficie sembradacon Crédito a la Palabra 1995-2000Millones de héctareas
1.4 1.41.31.21.2
1/ Recursos autorizados al 31 de agosto
20001/
1.3
1995 1996 1997 1998 1999
Productores apoyadoscon Crédito a la Palabra 1995-2000
759,939667,915
609,922515,480497,142
1/ Recursos autorizados al 31 de agosto.
20001/
602,633
Promedio anual de inversión: 453.1 millones de pesos
Promedio anual de productores beneficiados: 608,839
Superficie promedio sembrada al año: 1.3 millones de hectáreas
61
EMPLEO Y OPORTUNIDADES
DE INGRESO
Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (Fonart)
Desarrollo social, arte popular y preservaciónde la identidad nacional
Existen seis millones de personas, distribuidos en todo el territorionacional, que se dedican a la fabricación de artesanías. Una granparte de ellas son de origen indígena y habitan en zonas rurales dealta y muy alta marginalidad. En la mayoría de los casos, la pro-ducción artesanal que realizan es el complemento económico deuna actividad de tipo agropecuario.
Por lo general, los artesanos llevan a cabo su trabajo en peque-ños talleres familiares o en talleres que requieren ocasionalmentede ayudantes para incrementar la producción. No obstante, en elmarco de este modelo de producción, en los años recientes hanformado organizaciones para preservar y mejorar su actividad, asícomo para incrementar su productividad.
Por sus condiciones socioeconómicas, la gran mayoría de losproductores artesanales carecen de oportunidades de acceso a losgrandes mercados y no son sujetos de apoyo financiero por partede las instituciones de crédito. Esto les provoca dificultades en laadquisición de materias primas y de herramientas. De igual mane-ra, enfrentan serios obstáculos en la comercialización y son vícti-mas del intermediarismo que los obliga a vender a precios muybajos que no consideran el tiempo y el trabajo invertido en la ela-boración de sus productos.
Los artesanos son auténticos creadores de arte popular y hanmantenido viva una de las actividades que conforman nuestra iden-tidad nacional y que le ha permitido al país darse a conocer en elmundo por la variedad y calidad de sus artesanías. En el objetoartesanal se expresan diversos valores históricos y estéticos repre-sentativos de la comunidad en la que fueron producidos, por lo
ObjetivoApoyar a los artesanos de México quepreservan técnicas y diseñostradicionales y que viven en condicionesde pobreza extrema, con el fin depotenciar sus capacidades y ampliar susoportunidades para alcanzar mejoresniveles de bienestar.
Población objetivoProductores que por sus condiciones depobreza extrema no tienen acceso a losmercados, no son sujetos de apoyosfinancieros por los organismoscrediticios y no cuentan con asesoríatécnica acorde con sus necesidades yniveles de desarrollo. El universo deatención abarca 30 estados y 339municipios dentro de las regiones deatención prioritaria que cuentan conproducción artesanal tradicional.
Metas 2000• Atender a 61,885 artesanos• Aumentar en 38 por ciento la inversión
con respecto a 1999. Junto con lareinversión y el Proyecto PIME, seespera alcanzará en este año el máximode inversión del periodo 1995-2000.
62
que el fortalecimiento de esta actividad considera aspectos socia-les, económicos y culturales, que deben llenarnos de orgullo.
Atendiendo a todas estas dimensiones, el Fondo Nacional parael Fomento de las Artesanías, Fonart, a lo largo de más de 25 añosha impulsado la producción artesanal del país, difundiendo losauténticos valores del arte popular mexicano a nivel nacional einternacional.
Objetivo y líneas de acción
Fonart tiene como objetivo apoyar a los artesanos de México queviven en condiciones de pobreza extrema, a través del mejoramientode la comercialización, la asistencia técnica, el estímulo a la crea-tividad y el financiamiento, se busca elevar sus capacidades yampliar sus oportunidades para alcanzar mayores ingresos y mejo-res niveles de bienestar.
Con este propósito, Fonart apoya la comercialización directade los productos, la preservación de las fuentes de autoempleo, elfinanciamiento de la actividad y el fomento al sentido artístico ycultural de las artesanías mexicanas como elemento fundamentalde la idiosincrasia nacional.
Fonart: principales tipos de acciones
• Adquisición de artesanías directamente del productor,
destacando aquéllas más representativas del auténtico arte
popular y con importante respaldo tradicional.
• Otorgamiento de créditos a los artesanos para la compra de
materias primas, herramientas y refacciones.
• Asesoría técnica a grupos artesanales a través de convenios
con otras dependencias federales, estatales y municipales.
• Innovación tecnológica para mejorar la comercialización de la
alfarería, a través del Programa Estratégico para la Sustitución
del Plomo y Combustible en la Alfarería Vidriada Tradicional.
• Organización de concursos de arte popular en los ámbitos
nacional, regional, estatal y comunitario.
• Comercialización de artesanías en los ámbitos nacional e
internacional.
• Promoción y difusión de la actividad del artesanado a través
de campañas publicitarias.
63
Cobertura
La cobertura de atención se realiza en casi todo el territorio nacional,especialmente en 58 de las 94 regiones como de atención prioritariaque cuentan con comunidades de producción artesanal tradicional.
Durante el periodo 1995-2000, las acciones de Fonart benefi-ciaron a más a 459 mil personas por año con créditos, asesorías ypremiación en concursos artesanales, así como en la adquisiciónde sus artesanías para su posterior comercialización.
Resultados 1995-2000
Adquisición de artesanías
La compra de artesanías a los productores, contribuye a mejorarlas condiciones de vida de las comunidades al apoyar el autoempleoy extender las oportunidades de desarrollo en lo económico y cul-tural, y mejorar los ingresos de las familias beneficiadas. Para laadquisición de la producción artesanal, Fonart visita a las comuni-dades productoras y los sitios donde se concentra un volumen im-portante de producción.
Además, la coordinación institucional con otros organismos,INI, Fonaes y la Dirección General de Culturas Populares, permitellegar a las comunidades más alejadas del país, en donde se asien-tan productores indígenas y campesinos que representan el princi-pal foco de atención del Fonart. También participan en este proce-so las Casas de las Artesanías de los estados, las presidencias delos ayuntamientos y, en algunos casos, las organizaciones de lospropios artesanos.
La compra de artesanías se realiza, respetando los modelosorganizativos de los artesanos, a través de operaciones con gruposcomunitarios, con cooperativas y asociaciones o, con los artesanosindividualmente.
De 1995 a 1999 la compra de artesanías ascendió a 48.7 millo-nes; lo que benefició a 339 mil personas en promedio anual.
Comercialización
Las operaciones comerciales se llevan a cabo a través de cincocentros de venta al detalle ubicados en puntos estratégicos del país
Oficinas de acopio de Fonart:
Jalisco, Michoacán, Oaxaca, San Luis Potosíy Distrito Federal
64
y de una oficina de comercio exterior que promueve el productoartesanal en el extranjero.
Desde 1995, los montos asignados para la comercialización deartesanías se han incrementado paulatinamente. Para el año 2000,el sistema comercial de Fonart tiene previstas ventas por 21 millo-nes de pesos, lo que representa un aumento de 25 por ciento res-pecto a 1999.
Otorgamiento de créditos
El otorgamiento de créditos por parte de Fonart contribuye demanera importante a elevar la productividad y participación en elmercado de los artesanos. El financiamiento se ajusta a la situa-ción de la población y por ello se entrega en condiciones que éstepueda cumplir.
Condiciones de otorgamiento de crédito a los artesanos
• Se utilizan recursos fiscales
• No se requiere de aval o garantía
• Tasa de interés anual de 12 por ciento
• Créditos de $1,000 a $ 5,000 por artesano
• Recuperación del crédito en tres meses, tiempo en el que se
considera se cierra el ciclo de producción
• Las recuperaciones de estos créditos basados en la confianza
han sido alentadores
Asesorías técnicas
Las asesorías técnicas que ofrece Fonart se establecen como unvínculo de capacitación entre los propios artesanos. La labor serealiza en coordinación con instituciones de educación superior,especialistas en el tema y, fundamentalmente, con maestros arte-sanos, quienes difunden sus conocimientos entre los productores.
La necesidades de capacitación se identifican durante la com-pra de artesanías. Se proponen soluciones a problemas que presen-ten los artículos a fin de mejorar la producción y estar en mejorescondiciones de comercializar los productos.
En el periodo 1995 y 2000 se llevaron a cabo 147 asesoríastécnicas.
VentasMillones de pesos
1995
12.2 14.7
1996
15.7
1997 1998
15.3 16.8
1999 2000*
21
* Estimado
Monto de créditos 1995-2000Millones de pesos
1995
1.3 1.4
1996
1.6
1997 1998
1.6
2.2
1999 2000
2.2*
* Estimado
Artesanos atendidos con otorgamientode créditos 1995-2000
Artesanos beneficiados directamenteArtersanos beneficiados indirectamente
1995 1996 1997 1998 1999 2000*
670
3,3504,214
* Estimado
670
2,799
733
3,1643,0372,885
656 7021,013
65
Concursos artesanales
Los concursos artesanales permiten recuperar técnicas, diseños yuso de materias primas que por diversas razones van cayendo endesuso. Se organizan también como incentivo económico a la crea-tividad del artesano, para promover su superación artística y de-tectar el estado en que se encuentra la producción artesanal en elpaís.
Los concursos son un medio adecuado para establecer contactodirecto con los artesanos. Se realizan en los ámbitos, nacional, re-gional y estatal, gracias a la colaboración interinstitucional y de lainiciativa privada, a través de sus fundaciones culturales, ha teni-do un destacado papel en el patrocinio de los certámenes.
Organismos públicos y privados que apoyan la realización
de concursos artesanales
• Instituto Nacional Indigenista
• Dirección General de Culturas Populares del Conaculta
• Museo Nacional de Culturas Populares
• Casas de las Artesanías en los estados
• Grupo Pulsar de Monterrey
• Banamex
• Serfin
En el año 2000, la meta es otorgar más de 4.5 millones de pesospara premiar la labor de 1,500 artesanos, de los cuales, 4 millones,será aportado por copatrocinadores públicos y privados.
Exposiciones
Las aproximadamente 30 exposiciones que se realizan anualmen-te forman parte de la estrategia que el Fonart tiene para la promo-ción de la obra artesanal. Se busca con ellas sensibilizar al consu-midor acerca de la riqueza cultural inherente a la creación artesanal.Asimismo, como resultado de los concursos artesanales, generaespacios de venta que le permiten al público conocer y disfrutar delas expresiones del arte popular mexicano.
1995 1996 1997 1998 1999 2000*0.361.7
0.41.8
0.42.2
0.452.9
0.523.9
0.5754Otros
Fonart
4.42 4.575
3.352.6
2.22.06
Recursos para concursos antesanales1995-2000Millones de pesos
* Estimado
Población beneficiada por concursosartesanales** 1995-2000Millones de pesos
1995 1996 1997 1998 1999 2000*5,3701,074
5,9051,181
6,0451,209
6,4551,291
7,2901,458
7,5001,500
* Estimado** Incluye recursos fiscales y de los copatrocinadores
8,784 9,0007,7467,2547,0866,444
Artesanosatendidos
directamente
Artesanosbeneficiados
indirectamente
1995 1996 1997 1998 1999 2000*
Exposiciones realizadas 1995-2000
2619 22
29 30 30
* Estimado
66
Programa Estratégico para la Sustitucióndel Plomo y Combustible en la AlfareríaVidriada Tradicional
Este Programa es uno de los de mayor alcance social desarrolladospor Fonart. Se inició en 1994 y sus resultados se inscriben en elámbito de la transferencia de nuevas tecnologías y el cuidado delmedio ambiente y la salud.
Las Normas Oficiales Mexicanas Q-46/91 y Q-47/91 establecen
los límites permisibles de solubilidad de plomo en la cerámica de
media y alta temperatura, como paso previo para la normalización
de la alfarería de baja temperatura, de gran tradición en el país.
El Programa se creó para atender a 12 mil empresas alfarerasdel país, lo que representa un beneficio para un millón 500 milalfareros y dependientes de esta actividad artesanal que, debido ala prohibición del Sector Salud para usar el plomo en diversos uten-silios de alfarería, se encontraban en riesgo de perder sus fuentesde autoempleo.
Líneas de investigación del Programa:
• Experimental • De campo • Tecnológica
Otros logros del Programa, son:
• Tecnología, asesoría y capacitación para la conversión de hor-nos a sistemas de gas LP.
• Certificación en el uso de esmaltes sin plomo.• A partir de 1998 se logró la producción, para su venta, de alfa-
rería vidriada sin plomo.• Exposiciones para divulgar las tecnologías diseñadas por el Pro-
grama.
Metas 2000 del Programa
• Impartir 83 talleres de capacitación en el uso de esmaltes sin
plomo, lo que significa atender a 46 comunidades alfareras de
11 entidades federativas.
• Instalar 18 hornos con sistema de combustión a gas LP.
67
EMPLEO Y OPORTUNIDADES
DE INGRESO
Programa de Empleo Temporal
Proporciona empleo e ingreso durantelos ciclos de desempleo estacionaly atender a la población afectadapor la ocurrencia de desastres naturales
El Programa de Empleo Temporal (PET) se aplica fundamental-mente en zonas rurales marginadas, donde la estacionalidad de lasactividades agrícolas genera una baja en la demanda de trabajado-res en ciertos periodos del año, lo que ocasiona fluctuaciones en losingresos de las familias que afectan sus condiciones de bienestar.
Se trata de un Programa en el que participan coordinadamentevarias dependencias del Gobierno Federal. Además de la Sedesol,lo operan también las Secretarías de Agricultura, Ganadería y De-sarrollo Rural (Sagar), de Comunicaciones y Transportes (SCT) ydel Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap). Estasdependencias, junto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico (SHCP), conforman un Comité Técnico que establece lasReglas Generales de Operación del Programa.
Además de generar oportunidades de empleo e ingreso, el Pro-grama promueve la rehabilitación y mejoramiento de la infraes-tructura social y productiva básica, por lo cual se constituye en unfactor importante de promoción del desarrollo rural.
Con los recursos del Programa se desarrollan tres tipos de acti-vidades:
• De carácter productivo. Se apoyan proyectos orientados a lageneración de empleo temporal o permanente sobre la base deuna unidad productiva.
• De beneficio comunitario. Se promueve sobre todo la amplia-ción y mejoramiento de la infraestructura social básica.
ObjetivosAmpliar las oportunidades de ingresos dela población más pobre de áreas ruralesen los periodos de menor demanda demano de obra. Las obras y acciones sedirigen en lo fundamental a lageneración de fuentes transitorias deingreso de esta población y a laconstrucción de infraestructura socialbásica y productiva que aumente el valor,la capitalización y la rentabilidad de losactivos que poseen los habitantes deestas regiones.
Población objetivoPoblación rural en pobreza extremamayor de 16 años, que pueden serproductores rurales, jornaleros con y sintierra, y hombres y mujeres que habitenlas áreas rurales de las regionesprioritarias y de atención inmediata
Metas 2000Generar más de medio millón de empleostemporales en 29 entidades federativas.
68
• De beneficio familiar. Se apoya la economía y el bienestar fa-miliar a través de proyectos productivos de traspatio, construcciónde letrinas y mejoramiento menor de la vivienda, entre otros.
Eventualmente, el programa de Empleo Temporal actúa en aque-llos lugares afectados por desastres naturales, contribuyendo prin-cipalmente a las labores de limpieza y remoción de escombros, derestauración de los servicios públicos y de reconstrucción de vi-vienda.
Las personas beneficiadas con los recursos del Programa de-ben ser mayores de 16 años, asentadas en las comunidades selec-cionadas, desempleados con o sin tierra. Su ingreso se comple-menta con un pago equivalente a 90 por ciento del salario mínimovigente en la zona geográfica C ($29) y por no más de 88 jornales.
Resultados 1995-2000
En el último año de la presente administración se ha programadoun gasto necesario para generar más de medio millón de empleostemporales en 29 entidades federativas. Otros aspectos relevantesde las metas establecidas para el año 2000, son:
• Se reforzará el esquema de coordinación entre las dependen-cias federales que operan el Programa.
• El 20 por ciento del total de los recursos se destinará a la aten-ción de efectos de desastres naturales.
• Se aplicará el Programa de Agricultura Sostenible y ReconversiónProductiva.
1995
435,578495,255
696,474624,517
1996 1997 1998 1999
405,348
Programa de Empleo TemporalEmpleos generados 1995-2000*
2000
518,996*
*Metas
1995
1,022.0710.1 993.7
1,692.2
1996 1997 1998 1999
1,375.0
Programa de Empleo TemporalGasto 1995-200Millones de pesos
2000
1,892.1*
*Gasto programado.
69
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Programa de Vivienda 1995-2000
En el año 2000, México registra 97.4 millones de habitantes, uninventario habitacional de 21.9 millones de viviendas y 23.4 mi-llones de hogares. La población continúa concentrándose en laszonas urbanas del país con un patrón de distribución muy irregularque combina fuerte concentración en pocas áreas urbanas con altadispersión en pequeñas comunidades rurales, lo cual genera pro-blemas y retos distintos en cuanto a vivienda y servicios.
En el marco de las mencionadas tendencias demográficas, elreto a mediano y largo plazos es relevante, ya que en las próximasdos décadas se tendrán que edificar 16 millones de viviendas adi-cionales, para lograr que cada hogar habite una vivienda.
Objetivos
Los objetivos del Programa de Vivienda 1995-2000 se despren-den de los lineamientos establecidos en la Ley Federal de Vivien-da y de los propósitos generales del Plan Nacional de Desarrollo1995-2000. Con base en ello, la política de vivienda tiene comoobjetivos:
• Orientar el papel del Estado hacia la promoción y coordinaciónde los esfuerzos de los sectores público, social y privado enapoyo a la producción, financiamiento, comercialización ytitulación de vivienda.
• Promover las condiciones para que las familias rurales y urba-nas, en especial las que tienen mayores carencias, disfruten deuna vivienda digna, con espacios y servicios adecuados, cali-dad en su construcción y seguridad jurídica en su tenencia.
• Fortalecer el papel de la vivienda como un factor fundamentalpara respaldar un desarrollo económico duradero, dentro de un
70
orden urbano integrado al entorno ecológico y como uno de losaspectos fundamentales del bienestar familiar.
Líneas estratégicas
• Fortalecimiento institucional de los organismos promotores devivienda.
• Mejoramiento y ampliación de los servicios de financiamientoa la vivienda.
• Desregulación y desgravación.• Suelo para vivienda.• Autoconstrucción y mejoramiento de la vivienda rural y urbana.• Fomento tecnológico para la construcción.
Líneas de acción
• Consolidar la reforma estructural y fortalecer el marco jurídi-co-administrativo de los organismos promotores de vivienda,para transformarlos en entidades eminentemente financieras quemantengan su vocación social y que den sustento a la integra-ción del mercado habitacional.
• Continuar impulsando la constitución y operación de un mer-cado secundario de hipotecas, a fin de ampliar y mejorar la dis-ponibilidad de recursos para el financiamiento a la vivienda.
71
Asimismo, fomentar esquemas de ahorro que permitan a lasfamilias de menores ingresos reunir el monto del enganche re-querido por los sistemas institucionales de financiamiento parael otorgamiento de un crédito para vivienda.
• Avanzar en la reducción del número de trámites para la cons-trucción y el tiempo de autorización para los mismos. Asimis-mo, avanzar en la disminución de costos indirectos vinculadoscon los permisos, licencias y trámites, en beneficio de losadquirientes, hasta alcanzar un 4 por ciento en relación al costototal de la vivienda.
• Promover la incorporación de suelo apto para programas devivienda de origen ejidal o comunal a las localidades urbanas,de manera ordenada y regulada, de conformidad con el Artícu-lo 27 constitucional.
• Apoyar la autoconstrucción y el mejoramiento de la viviendamediante la concertación con productores y comerciantes loca-les, en relación al precio de los materiales. Además, impulsar laformación profesional y capacitación para la rehabilitación, res-tauración y reconstrucción de viviendas.
• Impulsar la investigación de innovaciones tecnológicas queeleven la seguridad estructural, reduzcan costos y fomenten lautilización de materiales regionales en la vivienda. A la vez,promover el uso de materiales de construcción normalizados ycertificados.
72
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Fortalecimiento Institucional de los OrganismosPromotores de Vivienda
Más oportunidades de financiamientode vivienda para familias de bajos ingresos
La Secretaría de Desarrollo Social participa en las instancias degobierno de los diversos organismos promotores de vivienda. Elpropósito fundamental de su participación, es orientar las accionesconforme a lo establecido en el Programa Nacional de Vivienda yel Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000.
Objetivos
• Profundizar en la reforma estructural de las instituciones de vi-vienda, ampliando su cobertura de atención y mejorando la co-ordinación entre ellas y los tres órdenes de gobierno.
Estrategias
• Impulsar cambios administrativos, operativos y jurídicos en losorganismos nacionales, estatales y municipales de vivienda, pre-servando su sentido social.
• Generar las condiciones propicias para que la población de me-nores recursos pueda tener acceso a vivienda digna, principal-mente mediante una mayor coordinación con los gobiernos es-tatales y la concertación con los sectores social y privado.
• Dar sustento a un mercado habitacional integrado.
Cobertura
• La coordinación entre los organismos nacionales, estatales ymunicipales de vivienda se orienta a ampliar la cobertura de
ObjetivoAdecuar las estructuras orgánicas de losOrganismos Promotores de Vivienda,principalmente para fortalecer sufunción financiera.
Población objetivoSolicitantes de vivienda asalariados y noasalariados, con especial atención afamilias de bajos ingresos.
Metas 2000Contribuir a la apertura de nuevas líneasde crédito, al diseño de esquemas decoinversión y de ahorro previo, a ladisminución de la cartera vencida através de facilidades de pago, así como ala aplicación de políticas de saneamientofinanciero.
73
solicitantes de vivienda asalariados y no asalariados, con espe-cial atención a las familias de menores ingresos.
Líneas de acción
• Consolidar la reforma estructural y fortalecer el marco jurídi-co-administrativo de los organismos promotores de viviendapara transformarlos en entidades eminentemente financieras quemantengan su vocación social y den sustento a la integraciónde un mercado habitacional.
• Impulsar un programa de simplificación y modernización ad-ministrativa para homogeneizar y elevar la eficacia de los orga-nismos promotores.
• Establecer programas de financiamiento a la producción, de re-cuperación y descuento de cartera, así como de otorgamientode créditos hipotecarios.
• Articular los programas de los organismos promotores de vi-vienda de coberturas nacional con aquellos de los gobiernos esta-tales y municipales y con los de los sectores social y privado.
Resultados 1995-2000
Dentro del marco del Programa Crediticio Anual, entre 1995 yagosto de 2000, el conjunto de los organismos nacionales, estata-les y municipales de vivienda, la banca comercial y de desarrollo,así como otras entidades que otorgan créditos hipotecarios comouna prestación a sus trabajadores, han otorgado más de 2.5 millo-nes de créditos en sus diferentes modalidades.Créditos ejercidos por los organismos promotoresde vivienda 1995-agosto 2000P
749,604268,365
32,497114,68333,75562,90797,111
1’358,922
Adquisiciónde vivienda1
12,33600
14,40340,980
357,862786,488
1’212,069
Mejoramientoy otros créditos2
InfonavitFoviBancaFovisssteFonhapoOrganismos estatalesOtros4
Total
Organismo Total decréditos
761,940268,365
32,497129,086
74,735420,769883,599
2’570,991
Inversión3
(millones de pesos)
133,683.263,637.518,028.615,672.1
3,384.510,409.1
9,184.5253,999.5
1 Considera los programas de vivienda terminada, progresiva, adquisición de vivienda nueva o usada a terceros,construcción en terreno propiedad del beneficiario, pago de pasivos y cofinanciamiento
2 Considera los programas de lotes con servicios, mejoramiento de vivienda, adquisición de tierra para uso habitacional,urbanización para uso habitacional y producción de insumos.
3 En millones de pesos de 2000.4 Incluye Banobras, Pemex, CFE, Fovimi-ISSFAM y Programa VivAh.P Cifras preliminares. Para 2000, avances al mes de agosto.
* Para 2000 avance al mes de agosto
Adquisición de vivienda53%
Aplicación de Créditos para Vivienda 1995-2000*Total: 2.5 millones de créditos
Mejoramiento y otros47%
1%
Origen de los Créditos para Vivienda 1995-2000*
51%
* Para 2000 avance al mes de agosto
Organismos nacionales de vivienda(Infonavit, Fovi, FOVISSSTE, Fonhapo)Banca comercialIncluye Banobras, Pemex, CFE, Fovimi-ISSFAM,autoconstrucción, Crédito a la Palabra, organismosestatales y Programa VivAh
48%
La inversión ejercida durante este periodo es depoco casi 75 mil millones de pesos, a preciosde 1993, la cual se estima generó en promediomás de 1.7 millones de empleos anuales.
74
Otros resultados importante que se han obtenido en los esque-mas de financiamiento de los organismos promotores de vivienda,son:
• Apertura de nuevas líneas de crédito.• Nuevos esquemas de coinversión y de ahorro previo.• Disminución de la cartera vencida.• Instrumentación de políticas de saneamiento financiero.
75
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Resultados 1995-2000
A agosto del año 2000, el Infonavit había entregado a las familiasmexicanas casi 762 mil créditos y, al término de la presente Admi-nistración, esta cifra llegará a poco más de 786 mil.
Por otra parte, el Instituto lleva a cabo un proceso de moderni-zación encaminado a retomar su objetivo y conformar una hipote-caria social de excelencia financiera. En este sentido:
• A partir de 1995, se consolida el perfil financiero del Instituto einicia un proceso de reformas legales a fin de vincularse al NuevoSistema de Pensiones. El 1 de julio de 1997 entró en vigor lanueva Ley que le permite mayor capacidad y eficiencia paraampliar su cobertura crediticia con un amplio sentido social.
• Mejoró su operación crediticia y administrativa, y logró unanotable reducción de la cartera vencida al pasar de 46 por cien-to en diciembre de 1997 a 21.2 por ciento en agosto de 2000.
• Como resultado de la modernización administrativa, por pri-mera vez en la gestión del Infonavit se emitieron y entregarondurante 1999 más de un millón de estados de cuenta para quie-nes han recibido un crédito para vivienda. Esta acción, se lleva-rá a cabo permanentemente, lo que permitirá a los acreditadosconocer con regularidad la situación que guarda la amortiza-ción de sus créditos.
• Se definió una fórmula de puntuación, que brinda mayor trans-parencia en la asignación de créditos y, por otra parte, vinculóel monto de los mismos a la capacidad de pago de los dere-chohabientes, además de establecer incentivos al ahorro previoy al enganche.
ObjetivoEstablecer y operar un sistema definanciamiento a los trabajadores queprestan sus servicios en el sectorprivado, para la obtención de un créditobarato y suficiente.
Población objetivoTrabajadores que se rigen por el Apartado«A» del artículo 123 Constitucional.Cuenta con 11.6 millones de afiliados.
Metas 2000Se otorgarán 180 mil créditos con unainversión de 34,341.3 millones de pesos.
* Meta estimada.** Incluye las metas estimadas para el año 2000.
1995
99,23196,745 103,184198,950
1996 1997 1998 1999 2000
108,035180,000*
Total
786,145**
Infonavit: créditos otorgados 1995-2000*
Organismos Promotores de ViviendaInstituto del Fondo Nacional de la Vivienda para Trabajadores(Infonavit)
76
• Con el fin de proteger los recursos canalizados, a partir de 1999se adquirió un seguro que protege las viviendas financiadascontra daños por desastres naturales.
• Se indujo una mayor participación de los desarrolladores en losproyectos habitacionales para dar equilibrio y dinamismo a estemercado. Eso se logró a través, sobre todo, de modificaciones alos diversos instructivos, la aportación de anticipos para el cons-tructor a cuenta del crédito del trabajador para la construcciónde su vivienda y la aprobación del Sistema Normativo de Con-trol Técnico Integral para la Adquisición de Vivienda Usada en elMercado Abierto y de la Norma Técnica de Vivienda Infonavit.
• En 1996 se instrumentó el programa Binomio Ahorro-Hogar,con lo cual, hasta julio de 2000, ingresaron al Instituto por con-cepto de ahorro 197 millones de pesos de casi 8 mil trabajadores.
• Se suscribieron 26 convenios con empresas para atender en elperiodo 1999 y 2002 a más de 70 mil trabajadores. De estosúltimos convenios han ingresado 19 millones de pesos, corres-pondientes al ahorro de más de mil 600 trabajadores.
• Con relación al rezago en la titulación de 311,805 viviendas, ajunio de 2000 esta cifra se había reducido a 129,775.
Reducción de la cartera vencida 1997-2000*
1997 2000
21.2
46
* Cifras al cierre de 1997 y hasta agosto de 2000.
En febrero de 2000, el seguro contratado porInfonavit, pagó la reparación de 1,400
viviendas afectadas en unidadeshabitacionales de Poza Rica, Veracruz.
77
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Organismos Promotores de ViviendaFondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado (Fovissste)
Resultados 1995-2000
El Fovissste ha orientado sus actividades hacia el fortalecimientode sus programas sustantivos, a la modernización de su estructuraorganizacional, mejorar las condiciones financieras, así como losprocedimientos operativos y administrativos, a efecto de optimizarsu funcionamiento, transparentar el sistema de otorgamiento decréditos, sanear su cartera hipotecaria y agilizar su recuperación;destacando lo siguiente:
• En el periodo que va de 1995 a agosto de 2000, los créditospara vivienda sumaban más de 129 mil. Hacia el final del añose espera alcanzar un total de poco más de 134 mil.
• En 1997 se emitieron nuevas reglas para el otorgamiento decréditos, mismas que se reformaron y actualizaron en 1998 y1999, incorporando en ellas a los jubilados. Con esto se facilitay transparenta el sistema de otorgamiento de créditos y se me-jora la gestión administrativa, reduciendo los trámites y requi-sitos para la obtención de un crédito
• Se simplificó el sistema de puntaje para evaluación de los acredi-tados; considerando tres factores; antigüedad, dependientes eco-nómicos y porcentaje real del monto solicitado, reduciendo elpuntaje requerido. De esta forma, se ampliaron las oportunidadespara obtener un préstamo hipotecario, al vincular los montos depréstamo con la capacidad de pago de los derechohabientes deacuerdo con su nivel salarial.Se flexibilizaron las condiciones fi-nancieras, al bajar en el año 2000 las tasas de interés diferenciadasde entre 4 y 8 por ciento al 4 y 6 por ciento, según los rangossalariales de los acreditados.
ObjetivoDotar de vivienda a los trabajadores alservicio del Estado, mediante un sistemade financiamiento para el otorgamientode créditos hipotecarios de bajo costo.
Población objetivoTrabajadores que se rigen por elapartado «B» del Artículo 123Constitucional. Cuenta con 1.9 millonesde afiliados.
Metas 2000Se otorgarán 18.3 mil créditos con unainversión de 3,084.5 millones de pesos.
* Meta estimada.** Incluye la meta del año 2000.
1995
23,24129,529 28,731 18,007
1996 1997 1998 1999 2000
16,712 18,300*
Total
134,520**
Fovissste: créditos otorgados 1995-2000
78
• Los montos máximos de financiamiento se incrementaron 16.7por ciento en el año 2000 respecto a 1999, al pasar de 300 a 350mil pesos.
• Con el fin de apoyar a familias que no cuentan con las garantíassuficientes para avalar préstamos bancarios, el Fovissste se cons-tituyó como deudor solidario de programas de cofinanciamientocon la banca. Esto ocasionó un desequilibrio financiero al tenerque erogar un alto porcentaje de la recuperación de la carteracrediticia para el pago de las erogaciones netas de los acredita-dos que no han podido cumplir con sus obligaciones.
Para enfrentar esta situación, en junio de 1999 se adquirióla cartera de Banobras en $980.7 millones a favor de aproxima-damente 30,000 acreditados. Asimismo, en este año se adqui-rieron las de Bancentro y Banpais por 9.3 millones de pesos afavor de 117 acreditados. Se están negociando descuentos ma-yores de 50% con otras instituciones bancarias, lo que ha reper-cutido en beneficio de los propios acreditados.
• Para optimizar y transparentar el manejo de las disponibilida-des financieras del Fondo, en noviembre de 1998 se creo elComité de Inversiones, a partir de lo cual se ha incrementadomás de 56.1 por ciento el monto del portafolio en el periodo dediciembre de 1998 a junio de 2000.
• El Fondo avanzó de manera significativa en el proceso deindividualización de las aportaciones de 5 por ciento, conclu-yendo las correspondientes a 1972-1992, así como en los traba-jos de depuración del archivo maestro de créditos.
Portafolio 1998-2000*
1998 2000
23.58
15.11
Millones de pesos
79
El Fovi llevó a cabo sus programas de crédito y subsidios a la vivien-da (Prosavi), que incorpora un subsidio directo al valor de la vi-vienda (hasta del 20 por ciento), destinado a jefes de familia coningresos máximos de cinco salarios mínimos. Entre las accionesrealizadas destacan:
• Ofrece créditos para viviendas con valores desde 85 hasta 130salarios mínimos anuales y, a partir de julio de 1999, el Foviconvocó derechos de crédito para viviendas de tipos B2 y B3(valor de 160 y 190 salarios mínimos mensuales, respectiva-mente), destinados a jefes de familia con ingresos de entre 5 y15 salarios. Las condiciones crediticias para estas viviendasincorporan características que facilitarán su posteriorbursatilización, tales como su tasa de interés de mercado, valo-res de la vivienda y crédito en UDIS.
• Contribuyó al financiamiento para la vivienda al aumentar elmonto de crédito puente de 50 a 65 por ciento sobre el valor de losconjuntos habitacionales e incrementó el factor de pago de 7.5a 10.5 pesos.
Resultados 1995-2000
Desde 1995 y hasta agosto del año 2000, el Fovi había otorgadopoco más de 268 mil créditos en beneficio de las familiasmexicanas. La cifra llegará a casi 300 mil, de acuerdo con la metade 60 mil créditos establecida para este último año, lo cual signifi-ca más de 47 mil millones de pesos de inversión en el periodo.
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Organismos Promotores de ViviendaFondo de Operaciones y Financiamiento Bancario de la Vivienda(Fovi)
ObjetivoFinanciar la adquisición de vivienda deinterés social, canalizando los recursos através de los intermediarios financieros.
Población objetivoFamilias con ingresos entre 2.5 y 15veces el salario mínimo mensual del D.F.La atención se concentra en familias coningresos comprobables de entre 3 y 6VSMMDF.
Metas 2000Se otorgarán 60 mil créditos con unainversión de más de 8,754.9 millones depesos.
* Meta.** Incluye meta del año 2000.
1995
46,68851,66424,097
59,118
1996 1997 1998 1999 2000
56,952 60,000*
Total
298,519**
Fovi: créditos otorgados 1995-2000
80
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Organismos Promotores de ViviendaFideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares(Fonhapo)
Otra alternativa de viviendapara los sectores de bajos ingresos
Objetivo
Facilitar la obtención de vivienda a los sectores de la población demenores ingresos. Para ello, sus créditos garantizan las siguientescaracterísticas:
• Costo de la vivienda en estrecha relación con su habitabilidad.• Certidumbre en la posesión de las viviendas.• Pagos y tasas de interés asequibles.• Seguridad en el destino de los pagos.
Los créditos que otorga el Fonhapo tienen un techo máximo de2,500 salarios mínimos regionales, para tres programas:
• Mejoramiento de vivienda. Los créditos se aplican para rehabi-litar y/o mejorar una vivienda ya construida.
• Vivienda progresiva. Los créditos se destinan a la construcciónde viviendas unifamiliares susceptibles de ser ampliadas conposteridad al término del ejercicio del crédito, de acuerdo a lasnecesidades de los beneficiarios.
• Lotes con servicios. Financiamiento de infraestructura indivi-dual o comunal.
De conformidad a las necesidades de los solicitantes, estos pro-gramas se llevan a cabo a través de las líneas de crédito de:
ObjetivoFacilitar la obtención de vivienda a lossectores de la población de menoresingresos.
Población objetivoPreferentemente población no asalariadao cuyos ingresos no rebasen los 2.5salarios mínimos regionales, sin accesoal Infonavit o al Fovissste y sinposibilidad de ser sujeto de crédito de labanca comercial.
Metas 2000• Concluir 4,500 créditos,
correspondientes a ViviendaProgresiva y a Vivienda Mejorada.
• Dar inicio a 2,700 créditos paraVivienda Progresiva y ViviendaMejorada.
81
• Adquisición de suelo.• Estudios y proyectos.• Mejoramiento.• Edificación y urbanización.
Los acreditados del programa son:
• Organismos estatales y municipales de vivienda.• Asociaciones civiles.• Sociedades cooperativas.
Resultados 1995-2000
Además de descentralizar su operación hacia los institutos estatalesde vivienda, el Fonhapo ha puesto especial énfasis en laindividualización de los créditos a través del programa Llave en Mano,mediante el cual se financia la construcción de viviendas que, al tér-mino del ejercicio del crédito, son susceptibles de ser habitadas.
Programa Llave en Mano
• El programa se contrata previa aportación por parte de los
beneficiarios del 10 por ciento del monto total del crédito a
otorgar, por concepto de enganche.
• El costo de las viviendas se cubre únicamente cuando las
viviendas han sido terminadas y recibidas a satisfacción por
los beneficiarios.
• El modelo permite desde un inicio la individualización de los
pagos del crédito. Una vez que las viviendas han sido
terminadas y constituidas bajo el régimen de propiedad en
condominio, se individualiza también la garantía del crédito.
• La recuperación del crédito otorgado se realiza a través de la
red bancaria. Los pagos se registran en cuentas individuales
por cada uno de los beneficiarios.
• Fomenta el ahorro entre los beneficiarios.
• Garantiza a los beneficiarios que sus pagos se apliquen
efectivamente a la amortización de su adeudo.
• Mejora la recuperación por parte de Fonhapo, que así dispone
de mayores recursos para el otorgamiento de créditos nuevos.
82
Los programas de facilidades de pago deFonhapo, además de dar tranquilidad a las
familias, han derivado en una cartera más sana.Actualmente sustenta su operación
primordialmente en los recursos propiosprovenientes de la recuperación de sus créditos.
Créditos a iniciar en el año 2000
2,700 créditos, de los cuales:• 1,200 serán para Vivienda Progresiva
• 1,500 se colocarán en Vivienda Mejorada
Estos créditos se otorgarán únicamente atítulo individual, para garantizar a las familiasla posesión de sus viviendas y el destino de
sus pagos y, a Fonhapo, una mejorrecuperación.
Recuperación de créditos 1995-1999
1995 1999
631.2
257.2
Millones de pesos
Por lo que toca al Programa de Mejoramiento de Vivienda, laindividualización de los créditos también ha traído beneficios:
• El beneficiario elige el monto del crédito a recibir de acuerdo asu capacidad económica.
• El importe del crédito es entregado directamente al beneficiario.• El beneficiario puede aplicar libremente el monto del crédito
en rehabilitación y/o mejoramiento de su vivienda.• Los pagos se realizan y aplican en forma igualmente individual.
Además, Fonhapo ha diseñado programas de apoyo a las fami-lias, brindando facilidades y descuentos que les hacen posible po-nerse al corriente en sus pagos y/o liquidar la totalidad de susadeudos.
Entre 1995 y agosto de 2000, Fonhapo había otorgado más de74 mil créditos. A lo largo de la presente administración, Fonhapohabrá otorgado aproximadamente 76 mil créditos en beneficio de365 mil personas.
En lo que se refiere a la recuperación de su cartera, Fonhapoobtuvo en el periodo 1995-1999 un incremento muy importante,lo cual indica que las oportunidades y los mecanismos ofrecidospor Fonhapo a las familias han permitido cumplir con el pago desus adeudos.
83
CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de Financiamiento a la Vivienda:Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva(VivAh)
Vivienda digna uniendo esfuerzos del gobiernoy de las familias beneficiarias
Objetivos
El Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva(VivAh), busca fomentar el ahorro previo para que la poblacióncon mayores carencias acceda a una vivienda digna, con espaciosy servicios adecuados, calidad en su construcción y seguridad jurí-dica en su tenencia.
Busca generar una oferta de vivienda de tipo progresivo con servi-cios básicos para atender las necesidades de vivienda de las familiasurbanas que viven en condiciones de pobreza, mediante un esquemaque premia con subsidios federales directos el ahorro de las familias,y que alienta la corresponsabilidad entre el Gobierno Federal, los go-biernos estatales, municipales y los propios beneficiarios.
Para conseguir lo anterior, asigna subsidios directos para la ad-quisición de viviendas de manera transparente y con un criterio defocalización a favor de las familias más necesitadas, al mismo tiem-po que alienta la participación de la industria de la construcción enla edificación de vivienda progresiva de bajo costo, en un marcode sana competencia. Con esta política impulsa la incorporaciónde suelo al crecimiento urbano ordenado, contribuye a la genera-ción de empleos y al crecimiento económico regional.
Cobertura
El Programa va dirigido a las familias urbanas con ingresos iguales omenores a dos salarios mínimos, que por su condición de pobreza nopueden acceder a los créditos que ofrece la banca comercial.
ObjetivoOtorgar subsidios para la edificación deviviendas de tipo progresivo conservicios básicos de drenaje, agua yelectricidad, mediante un esquema quecombina ahorro y subsidios directos, loque alienta la corresponsabilidad entre elGobierno Federal, los gobiernosestatales, municipales y los beneficiarios.
Población ObjetivoFamilias urbanas con ingresos iguales omenores a dos salarios mínimos y que notienen acceso a crédito de la bancacomercial.
Metas 2000• Asignar 32,405 subsidios para
edificar igual número de viviendas detipo progresivo.
• Estimular la incorporación de casi650 hectáreas de suelo al crecimientourbano ordenado.
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La selección de beneficiarios sigue un procedimiento específi-co a través de las siguientes fases:
• Convocatoria pública en la que se establecen los requisitos paraparticipar en el VivAh, así como las características de las vi-viendas.
• Registro de solicitantes de forma directa .• Evaluación socioeconómica a fin de identificar aquellas fami-
lias que son susceptibles de recibir un subsidio.• Verificación domiciliaria de la información.• Sorteo público para definir a los ganadores del subsidio.
El Programa alienta la corresponsabilidad entre los tres órdenes degobierno y los beneficiarios. En 1998 y 1999, el Gobierno Federalaportó la cantidad de $18,000 como subsidio por familia; los gobier-nos locales aportaron los lotes con servicios; y, finalmente, los benefi-ciarios participaron con un ahorro de $6,000 por familia. En el año2000, el valor de la vivienda es de $28,000, el subsidio de $21,000 ylos beneficiarios aportan un ahorro de $7,000 por familia.
Características de las viviendas del Programa VivAh:
• Lote mínimo de 90 m2.
• Edificación mínima de 21 m2 que incluye cuarto de usos
múltiples y baño con WC.
• Servicios básicos de drenaje, agua potable y electricidad.
Resultados 1998-2000
Durante los dos primeros años de operación se otorgaron más de22 mil subsidios para construir vivienda de tipo progresivo. En2000, esta cifra se incrementará de manera significativa, ya que ensólo un año el número de subsidios será de más de 32 mil.
Otras acciones relevantes del VivAh, son:
• Beneficio a más de 100 mil personas.• Atención a más de 100 municipios de 29 entidades federativas.• Urbanización de poco más de 140 fraccionamientos nuevos.• Participación aproximada de 650 empresas promotoras y cons-
tructoras de vivienda, y contratación aproximada de 130 de ellas.
1998-1999 2000 Total* Meta.** Incluye la meta del año 2000.
Subsidios otorgados para Vivienda Progresiva
22,05432,405*
54,459**1998-2000
“Yo creo que vamos a estar mejor en nuestranueva casa, allá van a estar más libres los
niños, pues como dicen les va a cambiar suvida, porque aquí no hay agua ni para
bañarlos ni para nada.Ya estamos acostumbrados a vivir, a sufrir y atodo, y un cambio nos haría bien, ya nuestros
hijos no van a sufrir tanto como yo lo hice.”José Antonio Chávez Sandoval
Querétaro, Querétaro.
“Ahora que ya nos cambiamos vivimos muchomejor, porque acá tenemos agua, luz y
drenaje; en cambio cuando vivíamos allá, nopues a veces uno no tenía agua ni para tomar,a veces no, y luego para bañarse, no duraban
los niños limpios con el terregal que había.”Alicia Olvera SuárezQuerétaro, Querétaro.
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Desregulación:Programa de Oficinas Únicas de Trámite para Vivienda
Facilitar la construcción de viviendaen beneficio de las familias solicitantes
Resulta indispensable la modernización administrativa en materiade vivienda en el ámbito municipal, con el propósito de que eseorden de gobierno sea eficaz en el ejercicio de sus atribuciones endicha materia.
Con el fin de reducir tiempos, costos y trámites, y como res-puesta a las demandas de los sectores involucrados en la produc-ción habitacional, se estableció el Programa de Oficinas Únicas deTrámites para Vivienda como instancia directa de atención a losproductores de vivienda.
Paralelamente, se lleva a cabo el Programa de Mesas Ejecuti-vas de Proyectos de Vivienda mediante el cual y bajo la coordina-ción de Sedesol, se induce la creación de instancias resolutivas enrelación a proyectos habitacionales en los que concurren variosórdenes de gobierno.
Objetivos
• Reducir tiempos, costos y trámites requeridos en el otorgamientode permisos y licencias que implica el proceso habitacional, através del establecimiento de Oficinas Únicas como instanciasdirectas de atención en los municipios de mayor actividad enesta materia, especialmente en los que forman parte del Progra-ma de 100 Ciudades.
• Fomentar la utilización de formatos que agilicen los trámitespara el otorgamiento de permisos y licencias para construcciónde viviendas de interés social.
ObjetivoReducir tiempos, costos y trámites en elproceso de construcción habitacional.
Población objetivoDesarrolladores de vivienda.
Metas 2000Instalar cuando menos cuatro OficinasÚnicas más para alcanzar la meta de untotal de 250 en todo el país.
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• Fomentar la simplificación administrativa y la reducción detiempos y trámites de resolución.
• Establecer una metodología tarifaria con el fin de homologaren el ámbito nacional los criterios para la determinación de loscobros por derechos registrales en cuanto a adquisiciones, hi-potecas y demás gravámenes sobre vivienda de interés social.
Estrategias
• Identificar los municipios en los cuales resulta conveniente lainstalación de oficinas únicas de trámites para vivienda.
• Promover la actualización, agilización y reducción de gestio-nes para el financiamiento, producción y titulación de vivienda.
• Descentralizar a los municipios funciones, atribuciones y re-cursos federales y estatales en materia de permisos y licenciaspara la construcción habitacional; asimismo, darles asesoría paraque realicen eficazmente sus nuevas atribuciones.
• Modernizar los catastros y registros públicos de la propiedadcon el objeto de optimizar, unificar y agilizar su operación.
Líneas de acción
1. Coordinación con los gobiernos estatales, para:
• Instalar y operar mesas ejecutivas de proyectos para agilizarlos procesos de dictamen y autorización de desarrolloshabitacionales.
• Desconcentrar hacia las oficinas únicas los procedimientosde autorización de proyectos habitacionales y los avalúoscatastrales y servicios registrales.
• Instrumentar un solo procedimiento ante las oficinas me-diante un formato único para la tramitación de permisos,
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autorizaciones y licencias para la construcción de viviendade interés social.
• Promover adecuaciones a los marcos jurídicos locales parafacilitar la implantación de una licencia única de construc-ción aplicable a las viviendas similares de un solo conjuntoo fraccionamiento, la que se deberá otorgar en un plazo nomayor a 60 días hábiles.
• Promover que las tramitaciones de licencias de construcciónde vivienda unifamiliar se realice en un plazo no mayor de30 días hábiles.
2. Coordinación interinstitucional, a fin de promover que lasentidades de la Administración Pública Federal simplifiquensus normas y trámites relacionados con la vivienda.
Resultados 1995-2000
Al finalizar el año 2000, se habrán instalado 250 Oficinas ÚnicasMunicipales de Trámites para Vivienda en las 31 entidadesfederativas, además de las 16 que existen en el Distrito Federal.Por otra parte, se ha logrado la instalación de 29 Mesas Ejecutivasde Proyectos en 20 estados. En cinco estados más se cuenta coninstancias similares, por lo cual sólo siete entidades carecen deoficinas de este tipo.
Oficinas Únicas instaladas por entidad
Entidad federativa
AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelos
9159
136
1898
206
1072
148
* Cifras a agosto de 2000. Se llegará a 250 a fines de año.
Oficinas instaladas Entidad federativa
NayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecasTotal*
53981546
14142826
15247
Oficinas instaladas
Mesas Ejecutivas de Proyectoso instancias similares*
Entidad federativa
AguascalientesBaja California SurCampecheCoahuila*ColimaChiapasChihuahuaDurangoHidalgo*JaliscoMéxicoMichoacánMorelos*Nayarit*Nuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroSan Luis PotosíSinaloaSonora
TabascoTamaulipas*ZacatecasTotal: 25
* Cifras a agosto de 2000.
Municipio
AguascalientesLa PazCampecheSaltilloColima Villa de ÁlvarezTuxtla GutiérrezChihuahua, Ciudad JuárezDurango, Gómez PalacioPachucaGuadalajaraTolucaMoreliaCuernavacaTepicMonterreyOaxacaPueblaQuerétaroSan Luis PotosíCuliacánAgua Prieta, Cajeme, Empalme,Guaymas, Hermosillo, Navojoa,Nogales, San Luis Río ColoradoVillahermosaCiudad VictoriaZacatecasTotal: 34
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Desgravación:Programa de Costos Indirectos de Naturaleza Estatal y MunicipalAsociados con la Producción y Titulación de la Vivienda de Interés Social
Reducir costos en la construcciónde vivienda de interés social
Los costos indirectos en la construcción de vivienda pueden con-vertirse en un factor que encarece su precio final. Además, cuandorepresentan un porcentaje significativo del monto total de la vi-vienda, se convierten en un incentivo para la construcción de vi-vienda informal, lo que repercute negativamente en la planeaciónurbana y en la recaudación fiscal.
Para enfrentar esta situación se creó el Programa de Costos In-directos de Naturaleza Estatal y Municipal Asociados con la Pro-ducción y Titulación de la Vivienda de Interés Social. Para los efec-tos del Programa, se consideran como costos indirectos los relati-vos a gastos de licencias y permisos, honorarios notariales, así comolos impuestos y derechos de naturaleza estatal y municipal.
Objetivos
• Reducir los costos indirectos como mecanismo para abaratar elcosto final de la vivienda. Con base en recomendaciones inter-nacionales, se estableció como meta el que los costos indirec-tos no representen más del 4 por ciento del precio final de lavivienda.
• Mantener la tasa del Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles(ISAI) en 2 por ciento.
• Aplicar un deducible a la tasa del ISAI de al menos un montoequivalente a 15 días de salario mínimo general vigente.
• Modernizar los notariados de las entidades federativas con elpropósito de simplificar y reducir costos, sin menoscabo de laseguridad jurídica.
ObjetivoReducir los costos indirectos comomecanismo para abaratar el costo finalde la vivienda y que esto repercutadirectamente en el comprador final.
Población objetivoCompradores de vivienda de interéssocial.
Metas 2000Reducir los costos indirectos de lavivienda a 4 por ciento en las entidadesque aun no alcanzan esta meta.
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• Establecer tarifas especiales de honorarios y gastos notarialesen las escrituras de adquisición o financiamiento de viviendade interés social.
Estrategias
• Realizar estudios para determinar los costos indirectos en rela-ción con el costo final de la vivienda.
• Promover ante las autoridades estatales y municipales laagilización y reducción de los cobros por las gestiones parafinanciamiento, producción y titulación de vivienda.
• Realizar propuestas específicas de desgravación atendiendo alas características particulares de cada entidad.
Líneas de acción
• Coordinarse con los gobiernos estatales y municipales a fin decumplir con los objetivos y las estrategias planteados en cuantoa tiempos de elaboración y autorización de los proyectoshabitacionales, lograr la meta de 4 por ciento y elaborar pro-puestas de desgravación.
• Coordinarse con los sectores social y privado a fin de lograrestablecer como únicos honorarios y gastos notariales hasta 15días del salario mínimo vigente en la zona, para las escriturasde adquisición o financiamiento de vivienda de interés social.Asimismo, para establecer un arancel por honorarios y gastosnotariales de 1 por ciento del precio del inmueble, tratándosede viviendas de interés social.
Resultados 1995-2000
• Los costos indirectos de naturaleza estatal y municipal se hanreducido de 6.2 por ciento en promedio en diciembre de 1994,a 3.9 por ciento en agosto de 2000.
• En materia de desgravación, 16 entidades tienen ya costos indi-rectos menores de 4 por ciento del valor de la vivienda, mien-tras que en 15 estados dichos costos están entre 4 y 6 por cientoy solamente en una entidad se presentan costos mayores de 6por ciento. 1992
6.21
12.39
8.50
4.39
1993 1994 1995 1996 1997
4.923.78
1998
3.45
Promedio nacional de costos indirectosde la vivienda 1992-2000Por ciento del costo total
1999 2000
3.58 3.90
16 Entidades se encuentran abajo del 4%15 Entidades se encuentran entre el 4% y el 6%1 Entidad se encuentra arriba del 6%
Localización geográfica de las Entidadespor rangos de desgravación
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• Los notarios de 27 entidades han reducido los cobros de hono-rarios por titulación a 1 por ciento del costo total de la vivienda.Se espera que en el transcurso del año 2000 las cinco entidadesrestantes alcancen este porcentaje.
• En 27 entidades federativas se ha aplicado un deducible a labase gravable de la tasa impositiva de ISAI. En 16 de esos esta-dos el deducible es igual a la base, ppor lo que el impuesto es cero.
Costos indirectos de naturaleza estatal y municipal 1992-2000
AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDistrito FederalDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecasPromedio Nacional
* Entidades que cuentan con cálculo de costos indirectos para el ejercicio fiscal 2000.
Avance al 31 de agosto de 2000. Por ciento del costo total
EntidadPeriodos
1992 1995 1997 1999 2000
9.310.615.614.012.39.8
10.816.010.916.27.6
17.913.014.512.613.29.4
14.310.58.3
18.312.913.610.110.09.5
10.67.9
11.918.414.411.712.4
3.04.66.53.34.03.77.1
11.84.64.43.64.95.08.67.52.97.37.02.02.73.73.54.04.04.84.34.44.45.14.15.24.94.9
2.93.27.12.63.03.84.64.14.04.22.76.93.54.43.62.24.53.92.83.90.62.74.43.63.23.13.73.14.85.34.04.43.8
3.43.46.82.72.94.04.34.22.43.93.36.82.83.83.62.04.23.72.34.01.42.73.53.53.02.04.32.73.95.33.73.93.6
4.85.55.32.63.14.04.14.14.13.93.56.12.83.83.62.35.64.14.04.32.32.74.43.33.02.54.22.83.85.14.34.83.9
*********
**
*******
**********
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Suelo para vivienda:Programa de Inventario de Tierra con Aptitud Habitacional
Aprovechar mejor el suelo urbanopara construir vivienda de interés social
La especulación que se hace con los lotes urbanos baldíos de pro-piedad privada dotados de infraestructura y equipamiento, es unimportante obstáculo que se opone a la utilización racional del suelourbano para la construcción de vivienda. Los altos precios que di-chos lotes alcanzan, los hace inaccesibles a la mayoría de la pobla-ción que necesita vivienda y desalienta la inversión de los cons-tructores.
Esta circunstancia es un factor más para que la población debajos ingresos se vea obligada a adquirir lotes periféricos pocoaptos para un desarrollo urbano ordenado, sin servicios niequipamiento y alejados de los centros de trabajo, de atención a lasalud, de abasto y de recreación.
El problema de suelo para vivienda no se puede circunscribir alaprovechamiento de los predios localizados en las zonas ya urba-nizadas; es necesario considerar también el crecimiento de dichaszonas y prever la necesidad de la tierra necesaria para ello.
Se requieren mecanismos que contribuyan al ordenamiento delmercado en beneficio de los potenciales compradores de viviendade interés social y de un desarrollo urbano más racional ysustentable. Para coadyuvar a estos propósitos, se creó el Progra-ma de Inventario de Tierra con Aptitud Habitacional, que opera enestrecha coordinación con el Programa de Incorporación de SueloSocial (PISO), el cual se presenta en detalle en el apartado corres-pondiente a Corett.
ObjetivoFomentar la utilización de prediosbaldíos que cuenten con servicios deinfraestructura y equipamiento, mediantela creación de bolsas de suelo en las quese capte la oferta para canalizarla hacialos constructores de vivienda.
Población objetivoConstructores y compradores devivienda, sobre todo de interés social.
Metas 2000Continuar con la integración delinventario de tierra con aptitudhabitacional.
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Objetivos
• Fomentar la utilización de predios baldíos que cuenten con ser-vicios y que estén regulados por los planes parciales de desa-rrollo, mediante la creación de bolsas de suelo en las que secapte la oferta de predios a fin de canalizarlos a promotores yconstructores interesados en desarrollar proyectos de vivienda.
• Desalentar el establecimiento de asentamientos irregulares, in-duciendo el adecuado aprovechamiento de suelo urbano.
• Contar con información detallada y veraz de la oferta de suelodisponible para atender las necesidades de vivienda y frenar laespeculación inmobiliaria.
Líneas de acción
• Coordinación con organismos de vivienda y entidades de la Ad-ministración Pública Federal, con el fin de que proporcionende manera permanente informes sobre las reservas territorialesdisponibles en el todo el territorio nacional.
• Coordinación interna con las Delegaciones de Sedesol para iden-tificar predios susceptibles de ser incorporados al desarrollourbano y de vivienda.
• Promoción y difusión, estableciendo un sistema de consulta fácila disposición de todos los agentes involucrados en el sectorhabitacional. Asimismo, difundir periódicamente el Inventariode Tierra con Aptitud Habitacional entre las instituciones vin-culadas al desarrollo de vivienda y promover la creación debolsas de suelo habitacional en las entidades federativas.
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Resultados 1995-2000
• Al 31 de agosto de 2000 se han identificado más de 32 mil hade tierra con aptitud habitacional, de las cuales más de 2 mil haestán ya urbanizadas, más de 6 mil 500 ha se encuentran enproceso de urbanización y más de 22 mil ha están en breña.
• De manera permanente se realizan acciones de difusión del in-ventario de tierra existente entre promotores, constructores ydemás agentes interesados en el sector.
AguascalientesBaja CaliforniaBaja California SurCampecheCoahuilaColimaChiapasChihuahuaDistrito FederalZona MetropolitanaDurangoGuanajuatoGuerreroHidalgoJaliscoMéxicoMichoacánMorelosNayaritNuevo LeónOaxacaPueblaQuerétaroQuintana RooSan Luis PotosíSinaloaSonoraTabascoTamaulipasTlaxcalaVeracruzYucatánZacatecasTotal
* La disponibilidad de tierra puede provenir de las siguientes fuentes:Gobiernos federal, estatales y municipales; institutos y fideicomisos; Infonavit; Fovissste; privada; ejidal y otrasinstituciones del sector.
Hectáreas a agosto de 2000
Entidad federativa UrbanizadaEn proceso
de urbanización Breña Total
300.8487.6810.4711.05
501.94378.1752.93
208.8311.740.00
22.6012.950.69
16.4038.896.86
18.970.005.409.09
23.87463.78
8.650.00
11.9165.79
470.1943.37
169.8144.6321.840.000.68
3,020.03
84.47327.80
0.0068.29
122.00238.1043.660.000.330.000.00
36.101.900.000.00
151.4435.3858.500.00
28.0417.00
340.400.00
4,912.140.000.000.00
16.4163.131.600.00
40.004.23
6,590.92
284.34702.97231.7195.43
1,351.24665.27312.55622.8047.075.43
475.99300.31
7,371.17495.39
1,062.251,512.03
143.132,749.89
9.06483.2686.91
736.23380.8043.3932.47
922.7923.15
195.22148.4350.85
588.20283.12253.77
22,666.62
Inventario de tierra con aptitud habitacional por entidady grado de urbanización
669.651,118.45
242.18174.77
1,975.181,281.54
409.14831.6359.145.43
498.59349.36
7,373.76511.79
1,101.141,670.33
197.482,808.39
14.46520.39127.78
1,540.41389.45
4,955.5344.38
988.58493.34255.00381.3797.08
610.04323.12258.68
32,277.57
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Autoconstrucción y Mejoramiento de la Vivienda Rural y Urbana
Crédito y materiales a precios accesiblespara los que autoconstruyen su vivienda
Red de Tiendas de Materialesde Construcción para Vivienda
Aproximadamente el 53 por ciento de las viviendas que se cons-truyen en el país son edificadas por los mismos propietarios, quie-nes adquieren los materiales de construcción en el último eslabónde la cadena de comercialización, por lo cual deben pagar precioselevados. Es por ello que en el marco del apoyo a los autoconstruc-tores, se impulsó la creación de la Red de Tiendas de Materiales deConstrucción para Vivienda, cuyos principales propósitos son losde garantizar el suministro y abasto de dichos materiales y dismi-nuir su precio.
Actualmente, la Red de Tiendas está constituida por 3,892distribuidoras de materiales, respaldadas por 60 productores di-rectos, las cuales ofrecen condiciones preferenciales de comercia-lización con descuentos que van desde el 2 por ciento al 50 porciento, sobre diversas modalidades de venta.
La Red se ha constituido también en un apoyo importante en elsuministro de materiales para los Programas Emergentes de Vi-vienda en el ámbito local; con ello, al mismo tiempo se fomenta eluso de materiales de las regiones con un grado aceptable de calidad.
Programa de Asesoría y Capacitación
Las viviendas que se edifican por medio de autoconstrucción, enmuchas ocasiones carecen de la calidad y la seguridad necesariasdebido al desconocimiento del uso adecuado de técnicas y mate-
ObjetivosDesarrollar acciones para hacer másaccesibles los precios de los materialesde construcción para la población, enespecial para quienes autoconstruyen suvivienda, así como brindarlescapacitación en esa materia.
Población objetivoLa población de que debe adquirirmateriales de construcción paraautoconstruir o mejorar su vivienda.
Metas 2000Seguir incrementando la Red de Tiendasde Materiales para la Construcción deVivienda, así como llevar a cabo 75cursos de asesoría y capacitación paraautoconstructores y continuar con elmonitoreo y difusión de precios.
Cobertura de la Red• 31 estados y el D.F.
• 406 municipios
Crecimiento de la Red de tiendasde materiales 1995-2000
1995 1999
3,892
1,731
95
riales. Para suplir esa deficiencia, por medio de este Programa sefomenta que las empresas fabricantes de materiales impartan cur-sos de capacitación sobre aplicación e instalación de los materia-les. Además de los factores de seguridad y calidad, estos cursoscontribuyen a disminuir los costos de construcción.
De 1995 a septiembre de 2000 se han realizado en el ámbitonacional 387 cursos de asesoría y capacitación, en beneficio demás de 11 mil familias.
Programa de Transparencia de Preciosde Materiales para la Construcción
El acceso oportuno a información sobre precios de materiales y luga-res de venta, es un valioso auxiliar para quienes piensan autoconstruiro mejorar su vivienda. Es por ello que Sedesol lleva a cabo un cons-tante monitoreo de los precios que ofrecen las distribuidoras y lo ponea disposición de los potenciales consumidores.
A la fecha, se monitorean 78 materiales básicos en 1,011 esta-blecimientos en el ámbito nacional y los resultados se difunden através del Sistema Nacional de Precios de la Procuraduría Federaldel Consumidor en cada entidad federativa, así como en el sitio dela Sedesol en Internet, www.sedesol.gob.mx.
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Fomento Tecnológico
Más y mejores opciones de técnicas y materialespara la vivienda de interés social
Los constructores de vivienda presentaban rezagos en la informa-ción acerca de nuevos procedimientos y sistemas, por lo que sehacía necesario propiciar su actualización en esta materia. Asimis-mo, se requería difundir las opciones que se pueden encontrar eneste campo, entre los sectores de menores recursos demandantesde vivienda. Estas necesidades dieron origen a esta línea de acciónde fomento tecnológico.
Objetivo
Promover la innovación de técnicas y de materiales aplicados a laedificación de vivienda, con lo cual se busca sobre todo disminuirtiempos y costos en la construcción en beneficio de los demandan-tes de vivienda de menores recursos. La calidad de la viviendaproducida es otro de los fines que se persiguen con estas accionesde fomento.
Estrategia
• Impulsar la participación de los sectores público, social y pri-vado en el proceso de innovación tecnológica de la construc-ción de vivienda.
• Difundir entre los sectores de menores recursos demandantesde vivienda, las innovaciones en la construcción y uso de mate-riales, con el propósito de brindarles más opciones para teneracceso a una vivienda digna.
ObjetivosPromover la innovación de tecnologías ymateriales aplicados en la edificación devivienda a fin de disminuir tiempos ycostos de construcción.
Población objetivoSectores de la población con menoresrecursos entre quienes se difundeinformación que les permita identificarlos sistemas constructivos de calidad másadecuados a sus necesidades yposibilidades.
Metas 2000Continuar con la promoción de accionestendientes a innovar tecnológicamente laconstrucción de vivienda.
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Líneas de acción
• Impulsar la normalización y certificación en materia de vivien-da, a fin de asegurar la habitabilidad, seguridad y durabilidadde las viviendas.
• Promover el desarrollo tecnológico para la construcción de vi-vienda, apoyando la modernización de la planta productiva.
Resultados 1995-2000
• En 11 estados del país se organizaron Concursos Estatales deTecnología para la Vivienda, en coordinación con sus respecti-vos organismos públicos y privados vinculados al desarrollo devivienda. Como resultado de estos eventos, 26 propuestas tec-nológicas se incorporaron al acervo de Sedesol para su difusióny promoción.
• Se ha participado en 254 certificaciones de productos para laconstrucción con el fin de que cumplieran con las normas ofi-ciales mexicanas.
• La Sedesol ha participado en la elaboración de 21 normas ofi-ciales mexicanas y en 37 normas mexicanas que inciden en laconstrucción de vivienda.
• Se intervino en el acreditamiento de un organismo de certifica-ción de la edificación de vivienda, contribuyendo así al garan-tizar la calidad de ésta.
• Conjuntamente con el Infonavit, se intervino en la revisión de2,300 proyectos habitacionales, conformando los reportes téc-nicos correspondientes.
• En el periodo 1995-1999, se emitieron 17 opiniones técnicassobre la viabilidad de aplicación de tecnologías de construc-ción de vivienda.
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CAPITAL BÁSICO
FAMILIAR Y COMUNITARIO
Fondo para la Infraestructura Social Municipal
Equipamiento básico a las comunidadespara mejorar los servicios y la calidad de vida
El municipio es el orden de gobierno que guarda el contacto másestrecho y cotidiano con la población. Es quien conoce mejor losproblemas locales y las alternativas de solución, porque recibe di-rectamente las demandas de las personas que habitan en las comu-nidades que lo conforman.
Sin embargo, hasta 1990, , la participación de los municipiosen la identificación y manejo de programas sociales y en la aten-ción a las necesidades comunitarias era marginal. Los limitadosrecursos financieros con los que contaban no les permitían asumirun rol más decisivo en el impulso del desarrollo social de sus co-munidades.
En reconocimiento a esta situación en el primer año de estaAdministración se aumentó la participación municipal dentro delos recursos del Ramo 26 del 25 por ciento a 50 por ciento en1995, y a 65 por ciento en 1996 y 1997.
Este proceso se profundizó en 1998, con la descentralizacióndel Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM), a tra-vés de modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal por mediode las cuales se creó el Ramo 33, Aportaciones Federales paraEntidades Federativas y Municipios.
Con esto, el FISM se constituye como una vertiente fundamen-tal de la Política para la Superación de la Pobreza, que da direc-ción y orientación a las inversiones en favor de la población másvulnerable bajo criterios de equidad, eficiencia y participación.
ObjetivoAmpliar la cobertura de servicios einfraestructura básica a la poblaciónmás pobre, posibilitando que sea elmunicipio conjuntamente con lapoblación organizada quienesidentifiquen, asignen prioridades yrealicen las obras y acciones de mayorrelevancia para el desarrollo social delmunicipio.
Población objetivoLa totalidad de los municipios delterritorio nacional.
Metas 200078 mil obras de infraestructura social yproductiva en los municipios.
99
Mecanismos de operación del FISM
El FISM es operado y manejado por los municipios, con el fin derealizar obras de infraestructura social y productiva. La Ley deCoordinación Fiscal establece el marco programático para la reali-zación de infraestructura, que contempla los siguientes programas:
• Agua potable• Alcantarillado• Drenaje y letrinas• Urbanización municipal• Electrificación rural y de colonias pobres• Infraestructura básica de salud• Infraestructura básica educativa• Mejoramiento de vivienda• Caminos rurales• Infraestructura productiva rural
A partir de 1998 los municipios tienen una gran autonomía parael manejo de los recursos del Fondo, correspondiendo al GobiernoFederal sólo funciones de control presupuestal y a la Sedesol lasrelativas al seguimiento.
Asimismo, los municipios pueden disponer de hasta un 2 porciento de sus asignaciones para la realización de un programa dedesarrollo institucional, que coadyuve a mejorar sus capacidadesadministrativas y técnicas.
100
Los recursos del FISM se distribuyen entre estados y munici-pios siguiendo un proceso estadístico que busca privilegiar la aten-ción a las entidades federativas y municipios con mayor poblaciónen situación de pobreza.
Los resultados de la asignación de los recursos se publican enel Diario Oficial de la Federación (en el caso de la distribución delFISM entre estados) y en el Diario Oficial de cada estado (para ladistribución de los recursos entre los municipios), con lo cual elproceso distributivo es equitativo.
Cobertura
El FISM beneficia a los 2,427 municipios existentes, en los que sealbergan 201 mil localidades.
La elevada dispersión constituye un factor sumamente adversopara proporcionar servicios básicos a la población rural que coadyu-ven a su mejoramiento social y productivo.
Una gran parte de los déficit que persisten en servicios básicos seubica en pequeñas localidades que, por su aislamiento y reducido ta-maño, dificultan la acción institucional, además de que también ha-cen más complicada su atención por la escala de los proyectos.
El Gobierno Federal, a través de la Sedesol, ha realizado un es-fuerzo valioso en este sentido, ya que el FISM ha constituido unaalternativa estratégica muy eficiente al posibilitar el acceso de los ser-vicios e infraestructura básica a las comunidades rurales más peque-ñas, cuya atención se había vuelto inviable técnica y financieramente,bajo los esquemas tradicionales de apoyo institucional.
El Fondo también apoya a las colonias y barrios marginados delas ciudades del país, en las que el crecimiento irregular y desorde-nado de los asentamientos humanos ha originado un déficit en losservicios más elementales.
Resultados
1. Creación de infraestructura en beneficiode personas y comunidades:
• De 1995 al año 2000 se transfirieron 56,423.9 millones depesos a los municipios para la creación de infraestructurasocial básica.
Menores de 100 habitantesEntre 100 y 250 habitantesEntre 250 y 1,000 habitantesEntre 1,000 y 2,500 habitantesMás de 2,500 habitantes
Localidades según tamañoPorcentaje
10%
75%
11% 3% 1%
Fuente: Conteo de Población y Vivienda 1995. INEGI
101
• La gran mayoría de las inversiones y obras se han realizadoen localidades distintas de las cabeceras municipales; deri-vado de un ejercicio de planeación social llevado a cabo porlas autoridades municipales y la población, en el seno de losConsejos de Desarrollo Municipal o los Coplademun.
• Las obras del Fondo guardan una estrecha correspondenciacon las necesidades más apremiantes de las comunidadespobres.
• El 32.9 por ciento de los recursos del FISM fueron asigna-dos a municipios rurales (con cabeceras municipales meno-res de cinco mil habitantes), un 41.2 por ciento a municipiosen transición (cabeceras municipales mayores de cinco milpersonas, que significan menos de las dos terceras partes dela población municipal) y solo un 25.95 por ciento a munici-pios urbanos.
• Destaca el bajo costo de las obras realizadas. Entre 1995-99,el 57.5 por ciento de las obras tuvo un costo igual o menor a50 mil pesos; el 19.1 entre 50 y 100 mil; otro 13.2 entre 100y 200 mil; 7.9 por ciento de las mismas entre 200 y 500 milpesos; 1.8 entre 500 mil y un millón, y 0.5 por ciento con uncosto mayor a un millón de pesos.
2. Mayor presencia municipalen el desarrollo social
• La descentralización del FISM ha significado para los mu-nicipios asumir la conducción del proceso de desarrollo co-munitario en sus ámbitos territoriales, articulando y orien-tando el trabajo institucional, en ese campo, de los otros dosórdenes de gobierno.
• Se avanza en el logro del objetivo fundamental de hacer delmunicipio el espacio natural de la política social, principioestratégico del desarrollo social.
3. Fortalecimiento financierode los municipios
• Como nunca antes, los municipios del país han visto fortale-cida su capacidad financiera y sus posibilidades para aten-der las demandas de sus comunidades.
32.5%Otros
21.5%Urbanización
10.8%Agua potable
9.4%Caminos Rurales9.2%
Electrificación
7.1%Drenaje 9.5%
Infraestructuraeducativa
Distribución de la inversiónpor tipo de proyectosPorcentaje
13.20%
57.50%
7.90%1.80%
0.50%
≤ 50 mil
19.10%
Entre 50 mil y 100 milEntre 100 mil y 200 mil
Entre 200 mil y 500 milEntre 500 mil y un millón> de un millón
Rangos de costo de las obrasPesos
102
• Tratándose de municipios rurales y pequeños, fue altamentesignificativa la incidencia en sus finanzas de ese procesodescentralizador. Análisis realizados muestran que para lagran mayoría de los municipios, el FISM constituye la fuen-te fundamental de financiamiento de sus programas de in-versión en infraestructura e incluso, para una gran mayoría,prácticamente la única.
4. Direccionalidad del gasto
• El uso de una fórmula de distribución de los recursos, y la es-trategia operativa del FISM, han permitido que sus inversionesy acciones se orienten con mayor énfasis a los estados, munici-pios, comunidades y grupos sociales más pobres.
• Los estados de Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Méxi-co, Puebla, Michoacán y Guanajuato, concentran alrededorde 55.6 por ciento de la inversión asignada en el periodo1995-2000.
5. Eficiencia en el uso de los recursos
• El FISM basa su estrategia en la conjunción de esfuerzo,trabajo y compromiso de las autoridades municipales y lascomunidades, lo que ha permitido una elevada eficiencia enel uso de los recursos y en los resultados obtenidos, posibi-litando una reducción importante de los costos de las obrasrespecto de los registrados en los esquemas normales. Algu-nos estudios muestran una disminución de hasta 40 por cientoen el costo de los proyectos del FISM.
6. Enriquecimiento del procesode participación social
• La operación descentralizada del FISM ha estimulado la par-ticipación social, al contarse a nivel local con una mayorautonomía para su manejo. Los Consejos de DesarrolloMunicipal y los Comités para la Planeación del DesarrolloMunicipal (Coplademun) constituyen las instancias básicaspara la suma de esfuerzos ordenados de los Ayuntamientosy la sociedad de los municipios.
Distribución porcentual
Inversión de los fondos municipalesen 1995-1999
8.5%Veracruz
7.9%Chiapas 7.0%
Oaxaca 6.5%Guerrero
6.3%México
6.3%Puebla
5.0%Michoacán4.7%
Guanajuato
47.7%Otros
103
7. Fortalecimiento de las capacidadesde la Administración Municipal
• La descentralización del FISM y la exigencia social einstitucional de una adecuada operación del Fondo, han pre-sionado y motivado a los municipios a mejorar las capaci-dades de sus aparatos administrativos, a fin de cumplireficientemente con las responsabilidades transferidas.
8. Transparencia y rendición de cuentas
• La Ley de Coordinación Fiscal obliga a las autoridades mu-nicipales a informar a la población sobre las obras y accio-nes (costo, metas, ubicación de cada una, etcétera), así comolos resultados obtenidos. Asimismo, prevé una intensa par-ticipación social durante la implementación y desarrollo delFondo. De igual forma, contempla mecanismos de vigilan-cia y fiscalización por los Congresos Locales y de ContraloríaSocial por la propia sociedad municipal.
9. Desarrollo de una base institucionaly social para continuar impulsandoel proceso de descentralización
• El FISM ha dinamizado el proceso de aprendizaje de losmunicipios y sus comunidades y ha fortalecido sus nivelesde eficiencia para planear, ejecutar y evaluar obras y accio-nes de desarrollo social. Se ha creado una adecuada baseinstitucional y social que está coadyuvando de manera rele-vante a un mejor desarrollo de la política social.
Para el ejercicio 2000, los recursos del Fondo para la Infraes-tructura Social Municipal ascenderán a 14,051.8 millones de pe-sos, con los cuales se proyecta realizar 78 mil obras.
104
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer
Generar oportunidades de bienestarpara las mujeres de las zonasmarginadas de México
La pobreza es una condición que afecta a amplios sectores de lasociedad. Sin embargo, se reconoce que las mujeres acusan mayo-res desigualdades, lo que ha llevado a identificar la existencia deun fenómeno de «feminización de la pobreza».
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ensu Artículo 4°, establece la igualdad jurídica entre géneros.
Durante la presente administración, el Ejecutivo Federal pusoen marcha el Programa Nacional de la Mujer 1995-2000, como uninstrumento fundamental para lograr que las mujeres participenplenamente y en igualdad de condiciones en la vida de la Nación,reconociendo con ello su posición estratégica en la sociedad.
De manera convergente a este esfuerzo, la Secretaría de Desa-rrollo Social ha mantenido como estrategia fundamental la canali-zación de recursos presupuestales para apoyar proyectos encabe-zados por mujeres que generen oportunidades de ingreso y empleomediante la instrumentación de acciones de capacitación y aseso-ría, garantizando el acceso de este sector a recursos tecnológicos,productivos y financieros.
Es en este marco que la Sedesol opera el Programa de Desarro-llo Productivo de la Mujer, el cual se constituye como un espaciode atención pública para impulsar a las mujeres a través de la pro-moción y financiamiento de proyectos productivos.
ObjetivoConstituirse en un espacio de atenciónpública para impulsar la situación social yeconómica de las mujeres que habitan enzonas de rezago y marginación, a travésdel financiamiento y ejecución de accionesy proyectos de carácter productivo.
Población objetivoMujeres en situación de pobreza extremaque de manera organizada promuevanproyectos productivos, no asociados alproselitismo político o religioso, tampocode carácter gubernamental, académico,de investigación o gremial.
MetasAplicar un presupuesto de 101.6 millonesde pesos con objeto de promover 2,088proyectos productivos en beneficio deaproximadamente 50 mil mujeres.
En Nayarit, el Programa ha brindado amujeres de las áreas marginadas laoportunidad de conducir su vida de
conformidad con sus propias aspiraciones.
105
Orientaciones estratégicas
El Programa promueve la ejecución de proyectos productivos quegeneren fuentes de ocupación e incrementen el ingreso y la inte-gración individual, familiar y comunitaria de las organizaciones ygrupos de mujeres ubicados preferentemente en regiones de aten-ción inmediata, prioritarias o áreas definidas por la Sedesol, con-forme a los indicadores de pobreza.
Además, se impulsa la coordinación y vinculación de accionesy recursos entre el Programa y los distintos programas de la Sedesol,entidades federativas, municipios y organizaciones privadas, parapotenciar el impacto y cobertura, procurando la conjunción de es-fuerzos y cooperación que propicien soluciones integrales ante elrezago social, desde una perspectiva de género.
El Programa parte de las siguientes orientaciones estratégicas:
• Impactar en el desarrollo comunitario.• Elevar la capacitación de las mujeres en situación de pobreza,
que permita transitar del asistencialismo al desarrollo sostenido.• Propiciar la participación social de manera organizada.• Estimular la capacidad productiva de las mujeres y promover
la organización, desarrollo y ejecución de proyectos productivos.• Fortalecer las capacidades productivas, administrativas y geren-
ciales de las beneficiarias participantes.• Asegurar condiciones favorables para la operación del Progra-
ma, con prioridad en zonas con mayor rezago, procurando op-ciones adecuadas a las necesidades e intereses de las mujeres.
Mecanismos de operación
Para acceder a los apoyos del Programa, los proyectos presentadospor las solicitantes deben reunir las siguientes características:
• Ser de carácter productivo y propiciar la participación directa ycorresponsable de las beneficiarias.
• Utilizar técnicas y procesos que aprovechen, conserven y pro-tejan los recursos naturales.
• Ser viables y factibles técnica y financieramente y respondan ala vocación productiva de la localidad y/o región.
Gracias a su dedicación y perseverancia y conuna visión de empresa social, decidieronincursionar en un proyecto diferente,invirtiendo sus utilidades en una tienda deabarrotes, la que instalaron dentro del mismoterreno en un anexo a su tortillería y que a lafecha se encuentra en operación.
En el mes de junio de 1999 adquirieron unvehículo para transportar su mercancía yabastecerse de insumos, logrando con estoacortar tiempos de producción y distancias yextender su producto a comunidades vecinas.
En 1996 adquirieron una nueva máquinatortilladora que les permitió atendersatisfactoriamente la creciente demanda desu producto.
En el año de 1995, después de múltiplesesfuerzos y gestiones, un grupo de 12mujeres de Mecatán, Municipio de San Blas,decididas a otorgar un servicio en sulocalidad, instalaron una tortillería.
El impacto social que ha generado el proyectoproductivo ha sido notorio, no solo al interiorde la comunidad sino a los alrededores,beneficiando en forma directa e indirecta a lapoblación demandante y a otras mujeres.
106
Conceptos
Unidades de producción familiar
Establecimientos comercialesy de servicios
Granjas
Huertos
Talleres
Tipos de proyectos
• Procesadora de alimentos• Elaboración de café• Producción de miel• Cocina• Panadería• Tortilladora• Molino• Papelería• Venta de artículos básicos• Farmacia• Avícola• Ovina• Bovina• Caprina• Porcina• Champiñón• Hortalizas• Hongos• Nopal• Costura• Artesanías• Escultura• Cerámica
1995
46.43949.9
1996 1997 1998
69.1
Inversión 1995-2000Millones de pesos
1999
87.1
2000*
101.6
*Presupuesto
1995
1,604
3,950
5,568
1996 1997 1998
2,414
Proyectos apoyados 1995-2000
1999
2,949
1/ Meta
2,088
20001/
Actualmente el proyecto se encuentra en augecon sus actividades comerciales y operando a
su máxima capacidad, con una produccióndiaria en días normales de 383 kg de tortilla,
equivalente a 11 sacos de masa, con unaventa del 100 por ciento.
Las relaciones Comité-comunidad sonexcelentes, toda vez que la gente prefiere los
productos por la calidad y el servicio quereciben por parte de las socias.
Al apoyo que la Sedesol otorga para cada proyecto se suma unaaportación de las beneficiarias, la cual puede ser en efectivo, ma-terias primas, mano de obra, materiales de la región y otros. Losapoyos que se otorgan pueden destinarse a la ejecución de nuevosproyectos o a la ampliación de otros ya existentes o que se encuen-tren en proceso, los cuales deben mostrar su funcionalidad e im-pacto en el grupo de mujeres, así como su revolvencia.
En el impulso a estos proyectos se brinda prioridad a aquellascomunidades donde opera el Progresa, para conjuntar y potenciarimpactos de ambos programas.
A continuación presentamos algunos ejemplos del tipo de pro-yectos que se encuentran actualmente en operación:
Cobertura
El Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer opera actual-mente en todas las entidades federativas del país, participando yfomentando la capacidad productiva de las mujeres a través de lacoordinación intra e interinstitucional.
Con la capacidad de organización demostradapor este Comité y el impulso del Programa de
Desarrollo Productivo de la Mujer de laSedesol, el grupo ha logrado salir adelante,
rebasando las metas y objetivos propuestos.
Es de singular importancia el hecho de queeste Comité recuperara el apoyo total
otorgado por este Programa de la Sedesol enun plazo de 10 meses, contados a partir del
inicio de producción; todo esto como resultadode la excelente coordinación y disponibilidad
de trabajo por parte de las socias integrantes.
107
Equidad de género en los programas de combate a la pobreza
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 señala que la política social debe aplicarse bajo los principios de equidad, justicia y elpleno ejercicio de los derechos. Sobre esta base y con el fin de propiciar la equidad entre hombres y mujeres, el Gobierno de laRepública asumió varios compromisos en la Plataforma Global de Acción consensuada en la IV Conferencia de las NacionesUnidas sobre las Mujeres, conocida también como la Conferencia de Pekín.
En línea con estos compromisos, la Secretaría de Desarrollo Social fue la primera institución en dar pasos estratégicos en favorde la equidad de género en 1999:• Al establecer en su normatividad que todos los programas del Ramo 26 incorporen el enfoque de género.• Al dar la orientación de que el 50 por ciento de los recursos y las acciones se destinen a atender las necesidades específicas
de las mujeres.Entre otras medidas que se han aplicado destaca la instalación de la Mesa de Trabajo sobre Enfoque de Género del Consejo
Consultivo Ciudadano de Desarrollo Social. Se trata de un espacio plural que busca identificar las dificultades y dar orientacionespara avanzar en la equidad y enfrentar las causas que originan la pobreza y la discriminación que sufren en particular las mujeresy las niñas.
En la Mesa participan integrantes del Consejo Consultivo Ciudadano, legisladoras de varios partidos, especialistas, servidoraspúblicas federales y estatales y representantes regionales.
Un avance importante en la equidad de género lo constituye el Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer, que financiaproyectos productivos de mujeres en extrema pobreza.
Se han dado pasos significativos a través de cursos de capacitación sobre equidad de género impartidos a todos los mandossuperiores de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y los Coordinadores Generales de los Programas, así como a personal delFondo Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad, del Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas y de la DirecciónGeneral de Evaluación y Seguimiento.
Por su parte, Progresa privilegia el otorgamiento de becas de mayor monto a niñas adolescentes y canaliza las ayudasmonetarias a través de las madres de familia, quienes han demostrado una mejor capacidad de administración.
La evaluación que ha realizado la Mesa de Enfoque de Género ha permitido elaborar algunas propuestas para abrir los caucesinstitucionales del enfoque de género y avanzar hacia la equidad. Entre las propuestas, destacan:• Establecer en la Sedesol un programa para que su personal pueda aplicar el enfoque de género desde el proceso de planeación.• Incorporar efectivamente el enfoque de género en la operación de los programas, ya que todavía no se logra su plena aplica-
ción en la práctica.• Permitir la intervención sistemática de las mujeres en las instancias de participación social de los programas en todos los
niveles; sobre todo, darles acceso a los mecanismos de toma de decisiones relativos al destino y la orientación de los recursos.• Desarrollar la capacidad de las mujeres para que puedan aprovechar la oferta institucional. Actualmente son pocas las que
tienen la capacidad de responder, de cumplir con los requisitos, de operar los recursos y de crecer.
Tipo de proyectos apoyados1995-1999
18%Granjas
15%Molinos
10%Talleres15%
Proyectos varios
42%Huertos
Resultados 1995-2000
Durante el periodo 1995-2000 y con una inversión federal de 393.1millones de pesos, se apoyaron 18,573 proyectos, beneficiando a568,068 mujeres.
Para el periodo 1995-2000 los huertos encabezaron la lista deproyectos más solicitados, con el 36.4 por ciento del total.
108
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Instituto Nacional Indigenista (INI)
El reto para los pueblos indígenas:desarrollo social y preservación cultural
En el México de hoy se estima que el 10 por ciento de los mexica-nos son indígenas (9.7 millones), que se concentran principalmen-te en las áreas rurales del centro y sur del país, y que están en uso62 lenguas diferentes.
ObjetivosAvanzar en la construcción de una nuevarelación del Estado con la sociedad y lospueblos indígenas, a través delmejoramiento de sus condiciones debienestar, la defensa de sus derechos, lapreservación de su cultura y laampliación de sus espacios departicipación en la vida nacional.
Población objetivoLa población indígena ubicada en 730municipios incluidos en regionesprioritarias y de atención inmediata, asícomo la de 423 municipios catalogadoscomo de muy alta y alta marginación quecuentan con 30 por ciento y más dehablantes de lenguas indígenas.
Metas 2000Las más relevantes son:Procuración de justicia:apoyo a 202 organizaciones civiles.Investigación y promoción de las culturasindígenas:200 becas para educación superior.Capacitación y organización social:25 modelos estatales de planeación parael desarrollo de los pueblos indígenas.Bienestar social:229,918 acciones de salud.Albergues:59,823 becas albergue a escolaresindígenas.Infraestructura:6,420 obras de infraestructura básica.
Estados con mayor concentración de población indígena
OaxacaYucatánChiapasQuintana RooHidalgoCampechePueblaVeracruzGuerreroSan Luis PotosíSonoraMichoacánMorelosTabascoNayaritMéxico
3.21.63.0
703,5362.1
642,5164.66.72.92.22.03.91.41.7
896,70211.7
Porcentajede la Población Total
575342302724202018141277655
Población Indígenaestimada2
(en millones)
1.8825,394
1.3208,928208,928156,877946,198
1.3519,193318,533251,979293,445108,158114,05244,271558,783
PoblaciónTotal 19951
(en millones)Estado
1 Conteo Nacional de Población y Vivienda 1995, INEGI.2 Estimación realizada por el INI.
109
I MayoII Sierra TarahumaraIII HuicotIV Meseta PurépechaV Huasteca (Hidalgo, San Luis Potosí, Veracruz)VI Sierra Norte de PueblaVII Totonaca de VeracruzVIII Otomí
IX Mazahua-OtomíX Náhuatl-Costas del Sur de MichoacánXI Chocho-MixtecaXII Náhuatl de la Cañada Oaxaqueña-PoblanaXIII Náhuatl-Jalapa Martínez de la Torre de VeracruzXIV Náhuatl-Orizaba-Córdoba de Veracruz
Regiones indígenas de México
Municipios de 30% y más de población indígena estimada
XV Popoluca-Náhuatl. Los Tuxtlas de VeracruzXVI Náhuatl-Tlapaneco-Mixteco-Amuzgo de GuerreroXVII Chontal de TabascoXVIII ChiapasXIX Península de YucatánXX Oaxaca
1. Istmo2. Sierra Norte3. Papaloapan4. Costa5. Cañada6. Mixteca7. Sierra Sur8. Valles Centrales
Fuentes: INEGI. XI Censo General de Población y Vivienda, 1990CONAPO. Indicadores socioeconómicos e índice de marginación municipal, 1993INI. Subdirección de Investigación. IBAI. Base de localidades y comunidades indígenas, 1993INI. Subdirección de Investigación. IBAI. Base de población indígena estimada, 1993BASSOLS Batalla, Ángel. Regionalización socioeconómica sobre bases político-administrativas. Insitutto de Geografía. UNAM, México, 1989
III
III
IV
V
VI
VIIVIII
IX
XXI XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
XIX
XX
12 3
4
56
78
110
Los principales retos que enfrentan las etnias en México son lapreservación de sus lenguas y sus culturas, es decir, de su identi-dad; y la superación de la grave marginación económica y socialque históricamente han padecido.
Los indígenas resienten de manera particular la descapitalizacióndel campo, la falta de inversión productiva, la baja productividad,los altos niveles de erosión del suelo que se registran en las regio-nes donde habitan y las escasas posibilidades de agregar valor asus productos. Se debe agregar a esto su incomunicación y aisla-miento geográfico.
Todo ello provoca que entre la población indígena se presentenlos mayores indicadores de pobreza por falta de ingresos, así comocarencia de servicios básicos, bajos niveles de escolaridad, insufi-ciencia de servicios institucionales de atención a la salud, bajosingresos y desnutrición. Además, entre los indígenas se presentantasas de fecundidad superiores a las del resto de los mexicanos yenfrentan tasas de mortalidad infantil que duplican al promedionacional.
Dentro de las comunidades indígenas, son las mujeres quienespadecen la mayor marginación debido a prácticas culturales quelimitan su capacidad de decisión; son excluidas para acceder a latierra y los créditos; no se les permite participar en las asambleas yotras instancias comunitarias de toma de decisiones; y los usos ycostumbres tradicionales en ocasiones las convierten en víctimasde la violencia intrafamiliar.
La migración es otro de los fenómenos característicos entre lospueblos indígenas. Las causas no son de naturaleza exclusivamen-te económica, los factores que la determinan son múltiples y segeneran esencialmente por la desventajosa relación que la socie-dad nacional ha mantenido históricamente con ellos. Sus despla-zamientos y la obtención de espacios para su desarrollo en los si-tios de atracción, representan nuevos desafíos para la poblaciónindígena. Con frecuencia deben adaptarse a entornos culturales muydistintos y enfrentar situaciones de inseguridad, maltrato, explota-ción y discriminación, así como falta de oportunidades debido a suescasa educación.
111
Líneas estratégicas para el desarrollode los pueblos indígenas
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 señala que el Estadomexicano ha procurado la incorporación de los indígenas al desa-rrollo político y económico nacional. Convoca además a la partici-pación de todos los grupos sociales en el mejoramiento de sus con-diciones de vida y hace un ejercicio autocrítico de las políticaspúblicas encaminadas a contrarrestar su rezago y marginación.
Con base en lo anterior, se busca ahora contribuir al libre desa-rrollo de los pueblos indígenas de México, a través del fortaleci-miento de sus procesos organizativos, preservando su patrimoniocultural y asegurando el reconocimiento de sus derechos indivi-duales y colectivos, a fin de abatir las condiciones de pobreza ymarginación.
Las estrategias que se están aplicando para el logro de este ob-jetivo, son:
Reconocimiento de los derechos de los pueblosy comunidades indígenas
A través de está línea se promueve el reconocimiento a las comu-nidades indígenas como sujetos de derecho público, ya que éstasconstituyen el núcleo básico y esencial de sus formas de vida.
Federalización de la acción indigenista
Se pretende alcanzar una clara división de competencias entre elGobierno Federal, los gobiernos locales y las comunidades paramejorar las capacidades de atención a la población indígena y pro-mover un desarrollo regional equilibrado.
Participación y gestión comunitaria
Se promueve la incorporación en las legislaciones locales y fede-ral, de los mecanismos que propicien su participación en laplaneación del desarrollo desde el nivel intracomunitario, comu-nitario y municipal, hasta el regional y estatal. Además, la transfe-rencia de recursos contribuirá al desarrollo comunitario y al forta-lecimiento de sus capacidades de decisión.
112
Reforma de la práctica institucional
Se requiere de una institución con capacidad de convocatoria enlos órdenes federal, estatal y municipal, que conjugue la participa-ción indígena amplia y plural con la facultad normativa del Estado.
Participación social
Es necesaria la plena participación de la sociedad, de sus institu-ciones estatales, agrupaciones políticas y organizaciones sociales,para forjar una cultura de pluralidad y respeto a la diversidad.
Líneas de acción
Los programas del INI responden a cada una de las siguienteslíneas de acción:
Procuración de justicia
• Impulso de acciones para hacer posible el acceso de los indíge-nas a la jurisdicción del Estado.
• Fomento a la revisión de la legislación para elaborar propues-tas que incluyan plenamente la dimensión de lo pluricultural.
• Promoción del reconocimiento a las autoridades tradicionales, sulengua y sus sistemas normativos en el derecho positivo vigente.
Promoción cultural
• Fortalecimiento de la cultura y la investigación como activida-des estratégicas para impulsar el desarrollo integral de las so-ciedades indígenas.
Capacitación y organización social
• Apertura de espacios de participación para las organizacionesindígenas.
• Reconocimiento de los grupos indígenas como interlocutorespara la aplicación de proyectos y programas en sus regiones.Para ello, es necesario dotarlos de la información básica y los
113
elementos técnicos que los faculten para la planeación del de-sarrollo y como receptores de funciones institucionales.
Satisfacción de necesidades
• Garantizar la satisfacción de sus necesidades fundamentalescomo condición indispensable para asegurar el libre desarrollode los pueblos indígenas.
• Articular las acciones de educación, salud y alimentación, bajoun esquema único de coordinación y operación que permitaaumentar la eficacia social de los programas y así mejorar lascondiciones de los sectores que se encuentran en condicionesde pobreza.
Desarrollo regional y sustentable
• Impulsar acciones que incidan en el mejoramiento del entornoeconómico de las regiones indígenas.
• Apoyar la producción para generar oportunidades de empleoque permitan elevar permanentemente el ingreso de las fami-lias con menores recursos.
Apoyo a indígenas migrantes
• Apoyo a los migrantes en las ciudades y a los jornaleros agrícolas.
114
Cobertura
El INI opera en 24 entidades federativas y en el periodo 1995-1999 atendió a través de diversas acciones a un número de perso-nas equivalente a la mitad de la población indígena del país. Ade-más, a través de su sistema de radiodifusoras, puede alcanzar a unpúblico potencial de más de 20 millones de personas.
Cobertura del INI 1995-1999:
110 unidades operativas en todo el país
1,082 albergues en regiones indígenas
1 albergue especial en el Distrito Federal para atención médica
especializada
5 millones de personas atendidas en 1,315 municipios
24 radiodifusoras que transmiten en 31 lenguas indígenas y en
español
Resultados 1995-2000
Promoción y procuración de justicia
Este programa atiende a pueblos indígenas, a autoridades comuni-tarias y organizaciones indígenas y civiles, para contribuir al reco-nocimiento de los derechos colectivos de los pueblos indígenas yal pleno ejercicio de los derechos individuales de sus integrantes.
• 228,901 Acciones de asesoría, gestión agraria, registro civil, defensoría yliberación de presos indígenas, capacitación y difusión jurídica, asistencia técnicay apoyo con peritos traductores
• Apoyo a 687 organizaciones civiles
Procuración de justicia: resultados 1995 - 1999
• Formar 63 grupos de gestores y traductores comunitarios• Apoyar 202 organizaciones civiles• Expedir 5,932 actas de registro civil• Realizar 6,100 acciones de atención legal• Ayudar a la liberación de 910 indígenas• Atender a 1,129 comunidades indígenas y 586 núcleos agrarios indígenas
Procuración de justicia: metas 2000
1995
53,87051,696
Acciones de procuración de justicia1995-1999
53,819
1996 1997 1998 1999
47,443
22,073
115
Investigación y promoción de las culturas indígenas
Se realizan proyectos de información y documentación sobre lospueblos indígenas. Sus resultados se difunden a usuarios de lossectores público, privado, académico y a las comunidades y orga-nizaciones indígenas, lo cual busca promover, conservar y desa-rrollar su patrimonio cultural.
Investigación y promoción de las culturas indígenas:resultados 1995-2000
Eventos de promociónde las culturas indígenasEstudios de investigaciónProyectos culturales financiados
2,1251864,796
Radiodifusión en apoyo a las culturas indígenas: 1995-2000
RadiodifusorasTiempoContenido
24305,025 horas/radio de transmisiónInformación, educación, entretenimiento,derechos humanos, servicios a lacomunidad
Investigación y promoción de las culturas: metas 2000
136 eventos
46,200 horas / radio al aire
8 proyectos
200829
Difusión del patrimonio culturalde los pueblos indígenasRadiodifusión: con participaciónindígenaPreservación, organización y difusióndel patrimonio culturalBecas para estudiantes indígenasen educación superiorProyectos culturales comunitarios
Tierra y seguridad jurídica paraSan Juan Jaltepec de Candayoc, OaxacaDesde 1968, este núcleo agrario, ubicado enel municipio San Juan Cotzocón, Oaxaca,logró que se reconocieran y titularan 14,861ha. de sus bienes comunales, lo que se hizoefectivo en 1980. Sin embargo, faltaban 80 ha.en manos de un pequeño propietario. Lacomunidad, asesorada por el INI, promoviódesde 1995 juicio de restitución; después deresuelto el amparo interpuesto por lacomunidad y las exclusiones presentadas por23 propietarios, se procedió a la restitución detierras el 1 de octubre de 1999. El Institutoparticipó en la ejecución de la sentencia y enla entrega de las tierras.
Capacitación y organización social
El INI capacita a comunidades indígenas en planeación y gestiónde proyectos de desarrollo productivo y económico, de salud ybienestar social, de procuración de justicia, de promoción culturaly de administración de recursos propios. Así, se fortalece a lascomunidades indígenas para que enfrenten los grandes retos de latransformación de la economía, la política y la tecnología.
116
Bienestar social
El principal objetivo es garantizar el derecho a la salud de los pue-blos indígenas. Para ello, se promueve la presencia de las institu-ciones de salud públicas y privadas en las comunidades carentesde estos servicios y se impulsa la participación comunitaria para laautogestión en salud. Asimismo, este programa apoya a jóvenesindígenas con becas de educación superior.
Medicina indígena tradicional
La práctica de la medicina indígena tradicional, ha sido
reconocida por el INI como una opción de salud en las
comunidades indígenas. En este marco, se lleva a cabo el
Programa para el Desarrollo de un Modelo de Atención
Procuración de justicia: metas 2000Acciones de capacitación y organización socialen comnidades indígenas 1995-2000
350 mil personasCapacitaciónProcuración de justicia: metas 2000Capacitación y organización social: metas 2000
25 modelos32,750 participantes151 comunidades
142 organizaciones
9 estudios
Modelos estatales de planeación para el desarrollode los pueblos indígenasCapacitaciónAutodiagnósticos comunitariosOrganizaciones apoyadas que requieren contar con perfilorganizativoInvestigaciones sobre pueblos indígenaspara la planeación institucional
3,2186084.8
Atención primaria a la salud, medicina tradicionalindígena,atención de tercer nivel, mejoramientonutricional, atención a jornaleros agrícolasBecas de educación superior para jóvenes indígenasDespensas alimenticias
Procuración de justicia: metas 2000Procuración de justicia: metas 2000Bienestar social en salud, educación y alimentación 1995-1999
Número (miles)Tipo de acción
225,733 indígenas
12,000 becas100 organizaciones
4,183 pacientes
Atención primaria a la saludBecas otorgadas en educación secundariao media superior y/o terminalOrganizaciones de médicos indígenas apoyadasPacientes canalizados para atención médicade tercer nivel
Bienestar social metas 2000
117
Materno-Infantil en Poblaciones Indígenas. El modelo fue
propuesto por el INI y, a través del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), se logró el financiamiento proveniente de un
fondo especial de Japón. Por disposición del BID, se incorporó
al proyecto el Instituto Mexicano de Investigación de la Familia
y Población, A.C., quien conviene con el INI las actividades a
realizar, formalizándose a través de la firma del convenio
correspondiente con el aval de la SSA. Este programa se aplica
en 3 microrregiones de Oaxaca, Puebla y Yucatán.
Operación de albergues escolares indígenas
El mejorar los servicios de educación indígena, respetando las len-guas, costumbres y tradiciones de los pueblos, es uno de los prin-cipales objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Porello, dentro de este programa se ofrece el servicio de albergue y seotorgan becas con el propósito de contribuir a que los niños indí-genas puedan iniciar y concluir su educación básica.
Infraestructura social básica
La carencia de viviendas adecuadas, de agua potable, drenaje, ca-minos rurales, electrificación y escuelas, es todavía un problemafundamental que limita en gran medida el desarrollo de las comu-nidades indígenas. Atendiendo a esta necesidad, el INI destinó re-cursos para construir servicios básicos en aquellas comunidades,sobre todo las más alejadas y dispersas, donde las dependenciasgubernamentales, federales, estatales y municipales, no tienen re-cursos programados.
1995
70,88569,615
Niños y jóvenes indígenasapoyados con becas1995-2000*
71,823
1996 1997 1998 2000
69,85670,814
* Incluye becas albergue y becas para educación media, media superior,superior y tecnológica. La cifra del año 2000 es la meta programada.
1999
70,908
33,309 obrasInfraestructura social básicaInfraestuctura en comunidades indígenas : INI 1995-1999
Metas 20006,420
345461
Obras de infraestructura básicaObras de reparación y mantenimiento en alberguesescolares indígenasObras de equipamiento a los albergues escolares indígenas
1,082352,078
Albergues escolares del INI: resultados 1995-2000
Metas 2000
59,823Niños becados en educación primaria en albergues escolares indígenas
Número de albergues en el paísNiños indígenas atendidos
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Desarrollo Regional y Sustentable:Los Fondos Regionales para el Desarrollode los Pueblos Indígenas
Estos Fondos apoyan a los pueblos y comunidades indígenas en eldesarrollo de proyectos productivos. Para ello, el INI promueve laconcurrencia de las dependencias gubernamentales, así como la parti-cipación comunitaria y la transferencia de recursos económicos. Eldesarrollo económico que se impulsa en las regiones y microrregionesindígenas tiene un enfoque de integralidad y sustentabilidad ambien-tal y ecológica.
Apoyo a indígenas migrantes
El fenómeno de la migración de población indígena se presentatanto hacia áreas urbanas como rurales. En ambos casos, se ofre-cen los servicios y apoyo en relación a procuración de justicia,capacitación, actividades culturales y servicios de comunicaciónpor medio de las radiodifusoras del sistema INI.
En el ámbito rural, se atiende de manera especial a los jornale-ros agrícolas y a sus familias, tanto en sus regiones de origen comoen las áreas agrícolas donde laboran.
En las áreas urbanas existe La casa de los mil colores ubicadaen el D.F., donde se alberga a adultos y niños indígenas que re-quieren atención especializada en instituciones de salud de segun-do y tercer niveles. Ahí se brindan diferentes tipos de apoyo quepermiten a los pacientes sostenerse el tiempo necesario que duresu tratamiento médico.
Apoyos que brindaLa casa de los mil colores
• Hospedaje• Alimentación
1995
2,1682,796
Proyectos con Fondos Regionales Indígenas1995-2000*
2,424*
1996 1997 1998 2000
2,2602,755
* La cifra del año 2000 es la meta estimada al cierre.
1999
2,304
12,2831’485,7391,385
Proyectos apoyados (agroecológicos, artesanales, turísticos y otros)Número de socios en los proyectosMunicipios en los que operan los Fondos
Fondos regionales: resultados 1995-1999
Metas 2000
2,424Proyectos
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• Traslados foráneos y locales• Concertación con el hospital• Pago de consultas• Cirugías• Prótesis• Medicamentos• Análisis clínicos• Gastos funerarios• Enfermería• Atención psicológica• Trabajo social
Agua para la conservación de recursos
naturales en el Distrito Federal
La S.S.S. Comunidad Indígena de San Pablo Oztotepec, en la
Delegación Milpa Alta, opera un vivero forestal que sirve
también para reforestar los terrenos de la comunidad. El vivero
no tiene acceso a la red de agua potable, abasteciéndose con
pipas que envía la delegación, aunque este servicio es
insuficiente e irregular, lo que pone en riesgo la producción.
Por ello se realiza el proyecto Olla de Agua, apoyado por
SEMARNAP, CORENA, la Delegación Política de Milpa Alta y
el INI, que permitirá filtrar y almacenar 30,000 litros de agua
de lluvia. «Todos los proyectos que se están desarrollando en el
vivero, nacen de la necesidad de cuidar y conservar la flora y
fauna del bosque comunal», dice Agustín Martínez, miembro
del grupo de trabajo. Por hacer compatibles sus formas
tradicionales de producción y la preservación de los recursos
naturales, en 1996 este grupo de trabajo ganó el Premio
Nacional de la Juventud en Protección al Medio Ambiente.
Fondo Regional de los Pueblos Amuzgos, Tlapanecos y MixtecosGracias a la organización comunitaria, este Fondo es el quemejores resultados ha tenido de los 10 que existen en el estado deGuerrero y el sexto de los 142 del país. Actualmente, el Fondofinancia 167 proyectos en los ramos agrícola, pecuario, forestal,agroindustrial, artesanal, de servicio y de comercialización. EnZapotitlán de la Fuente, Municipio de Azoyuú, 13 socios trabajanun proyecto de ganado bovino de pie de cría, el presidente delgrupo, Salvador Bautista narra como, en forma organizada,«hicimos un llamado para que nos explicaran en que consistía el
120
trabajo del Fondo Regional. Hoy nos damos cuenta que es buenoporque vamos a tener ganancias y un médico veterinario que nosapoye». El esfuerzo de delegados y miembros del Consejo Directivoha permitido que los beneficios del Fondo lleguen ahora a 116localidades de 10 municipios, beneficiando directamente a 138 mil450 Indígenas y campesinos, y manejando recursos por más de 12millones de pesos, con altos índices de recuperación que llegan,como en el caso del Fondo de Ometepec, a 95 por ciento.
Las mujeres indígenas: elemento fundamental
para el desarrollo social y familiarEl Proyecto de Desarrollo de las Comunidades Mayas de laPenínsula de Yucatán promueve la incorporación de las mujeresindígenas al proceso de organización en las comunidades paraconsolidar su papel en el desarrollo social y económico, tantodentro como fuera de la familia. Se busca hacerlas autosuficientes,mejorar su nivel de vida y el ingreso familiar con actividadesagrícolas, pecuarias y/o artesanales. En este proyecto destacan lasintegrantes de la Unidad Agroindustrial de la Mujer (UAIM)Felipe Carrillo Puerto, organizadas para enfrentar el problema dela migración por falta de empleos y para mejorar el ingresofamiliar. Desde 1990 en que consiguieron un crédito de la SRA,esta organización ha dado grandes pasos. En 1995 lograroncomprar un terreno de 4.5 ha., instalar un pozo a cielo abierto conun crédito del Fondo Regional Solidaridad y desarrollar unproyecto de engorda de bovinos que les dejó ganancias suficientespara devolver el crédito, conservar los animales y lograr ingresosextras para la economía familiar. Aprovecharon el programa debecas para capacitación, Probecat, para aprender el cultivo dehortalizas y chile habanero, obteniendo una magnífica cosechaque les permitió crear un fondo para la compra de insumos ymejorar considerablemente la dieta familiar, su economía y suvivienda. Han logrado también la construcción de una bodega yde un sistema de riego y, lo más importante, poder de negociacióny capacidad de pago ante autoridades e instituciones de crédito.
121
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas (Pronjag)
Apoyo social integralpara el trabajador agrícolamigratorio y su familia
La población jornalera agrícola está integrada por mexicanos ymexicanas, que en su propio país, se ven obligados a sobrevivirfuera de sus comunidades de origen en precarias condiciones devida y trabajo; migrando temporal o permanentemente, en buscade oportunidades de empleo en actividades agrícolas, el que enmuchos casos, sólo encuentran por corto tiempo y con limitadasprestaciones sociales.
Son empleados en forma intensiva para la siembra y cosecha deproductos agrícolas de alto valor comercial y gran demanda demano de obra por hectárea, como: las hortalizas, los frutales, lacaña de azúcar, el tabaco y el café.
En México, los jornaleros constituyen un sector emergente dela sociedad rural cuyas condiciones de vida y trabajo, a pesar de suimportante contribución al desarrollo económico del país, los man-tiene excluidos de los derechos constitucionales, propiciando unasituación de injusticia social que es urgente corregir.
El trabajo asalariado en el agro se extiende a lo largo y anchodel país. La Encuesta Nacional de Empleo reporta, para 1998, laexistencia de 3.4 millones de estos trabajadores; sin embargo, esti-maciones del Pronjag, establecen que un poco más de un millóndeben migrar para emplearse.
La situación de pobreza derivada de las escasas alternativasproductivas y de empleo en sus lugares de origen, es la principalrazón del incremento en el número de habitantes de zonas ruralesque, temporada tras temporada, se incorporan a los mercados de
ObjetivoConstruir un piso mínimo de bienestarsocial de carácter integral que promuevael mejoramiento de las condiciones devida y de trabajo de la poblaciónjornalera agrícola a través procesosparticipativos, corresponsables yautogestivos. Con ello se buscacontribuir, tanto al arraigo de lapoblación jornalera en sus comunidades,como al mejoramiento de las condicionesgenerales de migración y de trabajo dequienes tengan que dejar sus lugares deorigen.
Población objetivoPoblación eminentemente jornalera,entendida ésta como el núcleo familiarrural cuyo jefe de familia es asalariadoagrícola o cuando el monto básico delingreso familiar proviene de la venta dela fuerza de trabajo de sus integrantes enesta misma actividad. Dentro de ella, seenfatizará la atención a la población másvulnerable: mujeres, hijos menores yancianos.
MetasAplicar un presupuesto de 153.7 millonesde pesos (presupuesto preliminar) enbeneficio de 763,524 jornalerosagrícolas, distribuidos en 15 estados, 259municipios y 1,464 unidades de trabajo,a través del impulso de 16,727 proyectosproductivos y de bienestar, aplicandocriterios de género y edad.
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trabajo asalariado en el campo, como una respuesta de sobreviven-cia para sus familias.
Por otra parte, el desarrollo de una agricultura comercial inten-siva en el uso de mano de obra en regiones que no cuentan demanera suficiente con ésta, o bien, la que existe cuenta con accesoa mejores puestos de trabajo, atrae grandes contingentes de traba-jadores migratorios durante determinada época del año.
Por todo lo que implica la migración, casi siempre con la fami-lia, este grupo es de atención prioritaria por parte de las institucio-nes gubernamentales.
Objetivos
El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, señala la prioridad deimpulsar el desarrollo de proyectos integrales que contribuyan almejoramiento del bienestar social y económico de la poblaciónjornalera, mediante una estrategia de operación que considere lacondición migratoria del trabajador, sin que ello impida la conti-nuidad de las acciones. Asimismo, establece el fomento a la orga-nización social del jornalero como base para la detección de susnecesidades y demandas, además de promover su participación enla ejecución y evaluación de proyectos.
El Gobierno de la República a través del Programa Nacional conJornaleros Agrícolas (Pronjag) de la Secretaría de Desarrollo Social,ejecuta acciones y proyectos hacia esta población desde 1990, tantoen zonas de atracción, como en sus comunidades de origen y duranteel tránsito migratorio, para establecer un piso social básico y consoli-dar una organización social que permita el trabajo comunitario y lapresencia permanente de las instituciones del sector público.
Rutas migratorias Migración
PacíficoGolfoSureste
Pacífico-centroCentro-norteCentro
RegionalGolondrinaA gran escala
Rutas migratorias
123
El Programa Nacional con Jornaleros Agrícolas coordina e
impulsa acciones tanto de la sociedad civil, como de los tres
órdenes de Gobierno para conjuntar esfuerzos que coadyuven a
la elevación de la calidad de vida y trabajo de los jornaleros
agrícolas y sus familias.
Mecanismos de operacióndel Pronjag
El Pronjag opera:
• A través de las estrategias de: promoción social, investigación,coordinación institucional, concertación social y programación.
• Ejecutando proyectos social y económicamente viables, que con-tribuyen a mejorar las condiciones de vida y trabajo de la fami-lia jornalera; dichos proyectos por su tipo son:– Proyectos productivos y sociales– Proyectos de infraestructura y servicios– Proyectos de organización y promoción social
• Con la presencia cotidiana de un agente operativo de las redesde promoción social en cada unidad de trabajo, quien ejecuta yda seguimiento a los proyectos.
Las áreas de aplicación de los proyectos y acciones que impul-sa el Programa son:
• Vivienda y saneamiento ambiental• Educación, cultura y recreación• Salud y seguridad social• Procuración de justicia• Alimentación y abasto• Empleo, capacitación y productividad
Cobertura
El Programa opera en cinco tipos de unidades de trabajo: alber-gues privados y sociales, campamentos de jornaleros, unidades deservicios integrales, colonias o barrios de las localidades de laszonas de trabajo, así como en comunidades rurales en las zonas deexpulsión.
Población beneficiada 1999Cobertura por tipo de entidad
44%Zonas de atracción
17%Regiones expulsoras
39%Zonas intermedias
124
Para tal desempeño, el Pronjag cuenta con el apoyo de 749 téc-nicos y promotores sociales trabajando directamente en campo, enlas diferentes unidades de trabajo. El Programa comenzó operan-do en 13 estados y ahora apoya a los jornaleros en 15 entidadesfederativas. La cobertura territorial que se ha logrado en cinco añosha crecido progresivamente, de tal manera que, entre 1995 y 1999,se duplicaron tanto las unidades de trabajo donde está presente elPrograma como las familias jornaleras atendidas.
Resultados 1995-1999 y Metas 2000
Entre los principales logros del PRONJAG en este periodo, se en-cuentran:• El reconocimiento durante la presente administración y por pri-
mera vez en la historia del país, de la necesidad de atender a losjornaleros agrícolas como un grupo vulnerable de la sociedadmexicana y así es incluido en el Plan Nacional de Desarrollo1995-2000.
• La revaloración por parte de autoridades, instituciones, produc-tores y diversos grupos poblacionales de que los jornaleros re-presentan un sector importante que genera ingresos en el pro-ceso de producción agrícola a nivel nacional e internacional.
• La participación organizada de los jornaleros agrícolas desde ladeterminación de sus necesidades hasta la evaluación de lasacciones para satisfacerlas.
• La sensibilización de los productores agrícolas y sus organiza-ciones para asumir las obligaciones que les impone la ley paracon sus trabajadores.
• El desarrollo de modelos y esquemas de atención específicospara los jornaleros agrícolas, reconociendo que se trata de unsector de la población con alta movilidad y gran heterogeneidadsocial y cultural.
• La participación metodológica y económica de organismos in-ternacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia(UNICEF) en proyectos específicos que contribuyen al desa-rrollo de los menores hijos de jornaleros agrícolas.
En cuanto a los resultados de los proyectos en los diversos ám-bitos en que opera el Programa, se puede mencionar lo siguiente:
1995
1,126
690
1,546
1996 1997 1998 1999
1,533
Cobertura del Pronjag 1995-1999Unidades de trabajo
924
1,481
20001/
1/ Estimado
1995
609,890
309,238
771,364
1996 1997 1998 1999
693,014
Cobertura del Pronjag 1995-1999Población Beneficiada
366,389
763,524
20001/1/ Estimado
Estados expulsoresOaxaca y Guerrero
Estados atractoresBaja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloay Jalisco
Estados intermediosDurango, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit,Puebla, San Luis Potosí y Veracruz
Entidades donde opera el ProgramaNacional con Jornaleros Agrícolas
125
• Durante el periodo 1995-1999 se efectuaron 54,010 proyectos,diseñados y realizados bajo los esquemas de:– Acciones de promoción social ejecutadas por las redes de
promotores sociales.– Ejecución por o en coordinación con dependencias del sec-
tor público y privado– Inversión directa para obras, equipamientos y proyectos pro-
ductivos o de capacitación.• El número de proyectos en los diversos ámbitos de apoyo cre-
ció de forma muy importante en el periodo que se informa. Así,los proyectos de procuración de justicia se multiplicaron porocho entre 1995 y 1999; los de capacitación y empleo crecieronsiete veces, mientras que los de salud y educación se incremen-taron en casi cinco veces.
Proyectos Objetivo
Promover la construc-ción de espacios habita-cionales con serviciosbásicos y fomentar acti-vidades para mejorar elmedio ambiente.
Contribuir a mejorar losniveles nutricionalesmediante la promociónde sistemas de abasto ycomités de compras encomún, así como a tra-vés de la organizaciónde pláticas y talleressobre alimentación ysalud.
Total 1995-2000: 15,913 proyectos
Acciones de vivienday saneamiento ambiental
1995 2000
3,276
1,102
1/ Estimado
1/ Estimado
Acciones de alimentación y abasto
1995 20001/
2,634
786
Total 1995-2000: 13,398 proyectos
126
Participar en la creaciónde espacios de salud;gestionar servicios mé-dicos de prevención yatención; y promover larecuperación de la me-dicina tradicional.
Impulsar la atención yel desarrollo de progra-mas educativos; gestio-nar la construcción decentros de atención in-fantil y organizar even-tos que permiten el in-tercambio cultural.
Promover el desarrollode proyectos producti-vos, la organización deeventos de capacitacióny apoyar la salud en eltrabajo.
Difundir y orientar elconocimiento y ejerci-cio de los derechos hu-manos y apoyar la ges-tión de documentos deidentidad.
2000 1/
Acciones de salud y seguridad social
1995
3,499
700
Total 1995-2000: 13,398 proyectos
1/ Estimado
Acciones de educación cultura y recreación
1995 20001/
2,649
638
Total 1995-2000: 15,103 proyectos
1/ Estimado
Acciones de empleo,capacitación y productividad
1995 20001/
1,159
180
Total 1995-2000: 4,607 proyectos
1/ Estimado
Acciones de procuración de justicia
1995 20001/
2,125
168
Total 1995-2000: 8,371 proyectos
1/ Estimado
127
Acciones de investigación, promociónsocial y otros proyectos*
1997 20001/
1,385
392
Total 1995-2000: 2,736 proyectos
* Coordinación institucional, concertación social, formulaciónde programas y proyectos de atención.1/ Estimado
Impulsar la investiga-ción de las acciones quese emprenden en bene-ficio de los jornalerosagrícolas para lograr losobjetivos y estrategiasdel Pronjag.
Metas 2000
• Beneficiar con la aplicación de la estrategia de atención inte-gral del Programa a 763,524 jornaleros agrícolas.
• Atender una cobertura geográfica de 15 estados, 259 munici-pios y 1,464 unidades de trabajo.
• Impulsar 16,727 proyectos de bienestar social y productivosentre los cuales se consideren los aspectos de género y edad.
• Ejercer un monto federal asignado de 153.7 millones de pesos(presupuesto preliminar).
• Proseguir con el desarrollo del Programa de Atención a Meno-res en Circunstancias Especialmente Difíciles en el área ruralBID-Sedesol, con el fin de beneficiar a 1,620 menores hijos dejornaleros agrícolas.
• Realizar procesos periódicos de medición de resultados, a tra-vés de los indicadores de gestión y de impacto, para la toma dedecisiones.
Distribución de la inversiónpor tipo de proyecto
1995-1999
22%12%
Vivienda y saneamiento ambientalAlimentación y abastoSalud y seguridad socialEducación, cultura y recreaciónEmpleo, capacitación y productividadProcuración de justiciaInstrumentos estratégicos
15%
19%21%
7.1%
4%
128
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Comisión Nacional de las Zonas Áridas (Conaza)
El reto del combate a la pobrezaen las zonas áridas y semiáridas del país
El fenómeno de la pobreza en las regiones áridas es de una grancomplejidad e involucra diversos factores.
ObjetivoPromover el desarrollo socioeconómicode las familias en pobreza extrema encomunidades de alta y muy altamarginación de las zonas áridas ysemiáridas del país, así como protegerlos recursos naturales y luchar contra ladesertificación.
Población objetivoHabitantes de las comunidades ruralesmarginadas en las zonas áridas ysemiáridas de los estados deAguascalientes, Coahuila, Chihuahua,Durango, Hidalgo, México, Nuevo León,Oaxaca, San Luis Potosí, Tamaulipas yZacatecas, que comprenden 512municipios ubicados en 76microrregiones definidas por la Conaza,en las que viven cerca de 4.8 millones dehabitantes. Adicionalmente, atiende a loshabitantes en pobreza extrema de lascomunidades rurales de alta y muy altamarginación de los estados de BajaCalifornia Sur, Guanajuato, Querétaro,Sonora y Tlaxcala, con acciones deabasto de agua para consumo humano através del Plan Acuario.
Metas 2000Con una inversión de 171.1 millones depesos, la CONAZA proyecta realizar1,039 obras en beneficio de loshabitantes de las comunidades ruralesmarginadas de las zonas áridas ysemiáridas del país.
El círculo vicioso de la pobreza en las zonas áridas y semiáridas
Limitantes físicas
• Prolongados y recurrentesperiodos de sequía
• Escasas precipitacionespluviales y altos índicesde evapotranspiración
• Fuerte presión sobre losrecursos naturales queprovoca explotaciónirracional
• Deterioro del potencialproductivo natural de lastierras y del frágilecosistema
• Insuficiencia de mantosacuíferos y abatimientode fuentes permanentesde abastecimiento de agua
• Cacería furtiva, tráfico yextinción de especies
Factores sociales
• Fuerte proceso demigración campo-ciudad
• Vivienda precaria con altoíndice de hacinamiento ydeterioro progresivo
• Pequeñas comunidadesdispersas y aisladas y bajadensidad de población
• Elevados índices deanalfabetismo, ausentismoy deserción escolar
• Altos índices dedesnutrición
• Enfermedades ypadecimientos infecciosospor carencia de servicioselementales de salud einsuficiencia de programaspreventivos
Condiciones productivas
• Insuficiente infraestructuraproductiva y predominio desistemas tradicionales debaja productividad yrendimientos
• Agricultura de temporalde autoconsumo, con altoriesgo de siniestro
• Alta dependenciaeconómica de larecolección de recursossilvestres
• Ganadería extensiva conhatos de baja calidad ysobrepastoreo deagostaderos
• Escasa organizaciónde productores y gravedescapitalización de laeconomía campesina
• Alto grado de dificultadpara acumular capital
Bajos niveles de bienestar y calidad de vida. Las carencias se retroalimentan yreducen al mínimo la capacidad para aprovechar las oportunidades disponibles,
reproduciendo el círculo de marginación y pobreza
129
Objetivos estratégicos
La Comisión Nacional de las Zonas Áridas (Conaza) es una enti-dad descentralizada del Gobierno Federal adscrita a la Sedesol,cuya misión es coadyuvar en el combate a la pobreza extrema,promoviendo el desarrollo socioeconómico de las familias y co-munidades de alta y muy alta marginación de las zonas áridas ysemiáridas del país, así como participar en la protección y conser-vación de los recursos naturales y la lucha contra la desertificación.
La Comisión orienta sus acciones a los habitantes de las zonasáridas del país y sus objetivos estratégicos son los siguientes:
• Satisfacer las necesidades de agua para consumo humano, así comomejorar el entorno de las comunidades rurales de las zonas áridas.
• Diversificar la producción para contribuir a mejorar el ingresofamiliar y brindar alternativas de producción en las comunida-des de las zonas áridas y semiáridas del país, a través del esta-blecimiento de proyectos productivos viables.
• Incorporar al uso productivo a las tierras afectadas por ladesertificación, mediante la rehabilitación, protección y con-servación de los ecosistemas.
• Impulsar la agricultura, ganadería y forestería de subsistencia,así como el mejoramiento de la producción familiar, a través dela ejecución de obras, acciones y proyectos.
Población objetivo
La población objetivo de la Conaza está constituida por los habi-tantes de las comunidades rurales de alta y muy alta marginación.Actualmente, las acciones se orientan principalmente a atender alos habitantes de las comunidades marginadas que se localizan enlas zonas áridas y semiáridas de los estados de Aguascalientes,Coahuila, Chihuahua, Durango, Hidalgo, México, Nuevo León,Oaxaca, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas, que compren-den 512 municipios ubicados en 76 microrregiones definidas porla Conaza, en las que viven cerca de 4.8 millones de habitantes.
Adicionalmente, atiende a los habitantes de las comunidadesrurales de los estados de Baja California Sur, Guanajuato,Querétaro, Sonora y Tlaxcala, con acciones del Plan Acuario, quetiene como objetivo abastecer de agua para consumo humano a las
130
comunidades que carecen de fuentes permanentes de abastecimien-to, el cual se opera en coordinación con la Secretaría de la DefensaNacional.
Líneas de acción
Para llevar a cabo su importante labor en favor de la población ensituación de alta vulnerabilidad de las zonas áridas y semiáridasdel país, la Conaza opera los siguientes programas:
• Programa Normal de Inversión, Ramo 20, Desarrollo Social,denominado también como Programas de la Comisión Nacio-nal de las Zonas Áridas
• Programa de Atención a las Zonas Áridas, originalmente ads-crito al Ramo 26, y a partir del año 2000, enmarcado en elRamo 20, Desarrollo Social y
• Proyecto de las Comunidades Rurales Marginadas de las ÁreasIxtleras, Proyecto FIDA-Ixtlero
Para cumplir con sus objetivos estratégicos, la Comisión ejecutaobras, acciones y proyectos, enmarcados en cuatro líneas de acción:
1. Infraestructura social básica. Se construye infraestructura parala captación, almacenamiento y distribución de agua y, pormedio del Plan Acuario, se dota de agua para uso doméstico aaquellas comunidades donde no existen fuentes de abastecimien-to permanente. Asimismo, se ejecutan acciones de mejoramientode la vivienda rural y del entorno de la comunidad; así como deconstrucción y rehabilitación de caminos rurales de terracería.
Comisión Nacional de las Zonas ÁridasUniverso de acción
Zona áriday semiáridaCoberturade ConazaCobertura delPlan Acuario
131
2. Diversificación de la producción agropecuaria. Se realizanobras, acciones y proyectos para impulsar la diversificación delas actividades productivas tradicionales, sustituyéndolas porotras que brinden mayores opciones de ingreso. El objetivo esdesarrollar proyectos productivos rentables basados en unida-des agrícolas de riego o buen temporal, previamente identifica-dos, con una producción orientada hacia el mercado. Por otraparte, se proponen acciones que incrementen la productividadde las explotaciones pecuarias, con el fin de mejorar el potencialvegetativo de los agostaderos y la infraestructura ganadera. Ade-más, se promueve el establecimiento de microempresas cam-pesinas de producción y servicios que generen empleo e ingre-so a la población, incorporando a mujeres y jóvenes campesinas.
En esta línea se enmarca en el Proyecto FIDA-Ixtlero (fi-nanciado con un préstamo del Fondo Internacional de Desarro-llo Agrícola de las Naciones Unidas), el cual busca dar respues-ta a las necesidades más urgentes de los habitantes de las zonasixtleras que dependen de la recolección y el tallado de la plantade lechuguilla y palma, mediante la generación de alternativasde producción y empleo, que les permitan elevar su ingreso ynivel de vida. Su ámbito de acción está conformado por lascomunidades rurales que viven en condiciones de pobreza, ycuya actividad principal es el tallado de fibra, ubicadas en losestados de Coahuila, Nuevo León, San Luis Potosí, Tamaulipasy Zacatecas.
3. Fomento al control de la desertificación. Se ejecutan obras parala conservación del suelo y agua, así como acciones dereforestación para la prevención y control de la desertificación.Las acciones de plantación y reforestación con especies nati-
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vas, además de prevenir la desertificación y rehabilitación delos suelos degradados por la erosión, brinda una alternativa deingreso a la población. En el mismo sentido, las mejoras terri-toriales y todas las obras de bordería, control de azolves yterraceo, constituyen una práctica fundamental para la conser-vación del suelo.
4. Apoyo a la producción de autoconsumo. Se fortalecen los siste-mas de producción agropecuaria de subsistencia para mejorarlas condiciones de autoabasto de granos básicos, a través de laconstrucción y rehabilitación de obras de infraestructura, quepermitan asegurar la producción; considera además, la dota-ción de paquetes familiares para el desarrollo de las actividadesproductivas de traspatio.
Resultados 1995-2000
La inversión para el desarrollo social y el combate a la pobreza enlas zonas áridas y semiáridas del país, pasó de 95.0 a 171.1 millo-nes de pesos, entre 1995 y 2000, sumando un total de recursos de849.2 millones de pesos para el periodo.
En el periodo 1995-2000, la Comisión Nacional de las ZonasÁridas:
• Impulsó la ejecución de 5,011 obras de infraestructura social yproductiva.
• Promovió la incorporación de 91,019 hectáreas a la producciónagrícola y pecuaria.
• Distribuyó a través del Plan Acuario 9.3 millones de m3 deagua para uso doméstico en las comunidades rurales más mar-ginadas que carecen de este vital líquido.
• Hizo entrega de 67,174 paquetes de economía de traspatio.• Instaló 253 empresas rurales en beneficio de la mujer campesi-
na, cuya participación en el sustento familiar es significativocuando el jefe de familia emigra a otros lugares.
• En coordinación con universidades localizadas en las zonas ári-das y semiáridas, se realizaron 21 estudios de investigación conel propósito de implementar proyectos productivos que brin-den mayores niveles de ingreso y coadyuven al combate a ladesertificación.
Conaza: Inversión 1995-2000*Millones de pesos
*Comprende los recursos de los Ramos 20 y 26 y los asignados al FIDA.** Inversión programada
2000**
171.1154.9
19991998
135.9131.5
1997
160.9
19961995
94.9
849.2
Total
133
• A través del FIDA se establecieron 337 proyectos productivospara la mujer ixtlera y 32 proyectos de transferencia tecnológi-ca. Además, se brindó asistencia técnica en 858 comunidades,se impartieron 2,475 cursos de capacitación y se alfabetizaron15,576 personas.
• Se construyeron 1,355.5 km de cercos perimetrales y se entre-garon 3,767 cabezas de ganado caprino y bovino.
En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejerciciofiscal del año 2000 el Ramo General 26, (Desarrollo Social y Pro-ductivo en Regiones de Pobreza), se fusionó con el Ramo Admi-nistrativo 20, Desarrollo Social.
Logros institucionales
• La elaboración del Programa de Mediano Plazo Superación ala Pobreza en Zonas Áridas 1998-2000, que tuvo como fin darun ordenamiento a las acciones de la Conaza.
• La microregionalización del ámbito de acción de la Comisión,lo que se ha constituido en una importante herramienta para laplaneación y programación de las actividades que ejecuta laConaza
• El reforzamiento del sistema de evaluación y seguimiento delas obras, acciones y proyectos que se ejecutan para dar mayortransparencia al uso y destino de los recursos financieros.
• El énfasis en la ejecución de proyectos orientados al bienestarde la mujer y a mejorar el ingreso familiar al incorporarlas aactividades productivas.
Obras realizadas por Conaza 1995-2000*
*Comprende las obras realizadas con recursos de los Ramos 20 y 26y los asignados al FIDA.** Obras programadas.
2000**
1,039788
19991998
7651,040
1997
2,153
19961995
1,394
7,279
Total
134
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Atención Compensatoria a la Región de las Cañadas en Chiapas
Atender los orígenes del rezago socialcon un desarrollo participativo
La región de las Cañadas se ubica en una amplia zona del norestedel estado de Chiapas que comprende los municipios de Altamirano,La Independencia, Las Margaritas, La Trinitaria, Ocosingo, Mara-villa Tenejapa, Benemérito de las Américas y Marqués de Comi-llas, los tres últimos de reciente creación.
Cuenta con 780 localidades que se distinguen por el aislamien-to y la dispersión de la población, la cual ascendía en 1995 a pocomás de 214 mil personas. La mayor parte de sus habitantes sonjóvenes -el 73 por ciento es menor de 30 años- fundamentalmenteindígenas de las etnias tzeltal, tzotzil y tojolobal y se estima que el83 por ciento de la población es hablante de lengua indígena y deellos el 20 por ciento es monolingüe.
Las condiciones sociales son sumamente precarias. Al inicio dela presente administración los caminos eran escasos y se limitabana los grandes ejes de penetración construidos como terracerías desaca forestal; la electrificación alcanzaba a cerca del 25 por cientode las localidades más cercanas a las cabeceras municipales y elagua entubada sólo existía para poco menos del 45 por ciento de lapoblación.
Las principales actividades económicas se circunscribían a lacafeticultura, ganadería, cultivo de granos básicos y hortalizas y laexplotación forestal. La cafeticultura es la única que se realiza engran escala con fines de comercialización ya que las demás activi-dades son de subsistencia, destinadas prácticamente al autocon-sumo, en las que se emplean métodos tradicionales de poca efi-ciencia productiva.
ObjetivoGenerar procesos de desarrollo regionalintegral sustentable a través de laatención a las comunidades y poblaciónque presentan los más elevados índicesde marginación y pobreza, mediante laejecución de obras de infraestructurabásica, de servicios regionales y deactividades productivas que aumenten elingreso de las familias y lasoportunidades de desarrollo.
Población objetivoPoblación en pobreza extrema que habitaen las comunidades de alta y muy altamarginación de los municipios deAltamirano, Benemérito de las Américas,La Independencia, Las Margaritas, LaTrinitaria, Maravilla Tenejapa, Marquésde Comillas y Ocosingo que conformanla región prioritaria de atencióninmediata de las Cañadas en el estado deChiapas.
Metas 2000Invertir un total de 217.8 millones depesos que serán destinados a recuperarlas bases productivas de la región ypromover la infraestructura básica y deservicios regionales.
135
Objetivos
Con el propósito de atender los problemas de esta región se diseñóuna estrategia de atención fundada en los principios de integralidad,corresponsabilidad, transparencia y pluralidad. En mayo de 1995se puso en marcha el Programa Cañadas, para atender las deman-das sociales a través de mecanismos de participación comunitaria.
Este Programa tiene como objetivo general reforzar las accio-nes para el progreso de la región; además, se plantearon los si-guientes objetivos específicos:
• Continuar con la dotación de servicios básicos en materia de aguapotable y electrificación, así como mejoramiento de la vivienda.
• Realizar un mayor esfuerzo para mejorar las comunicacionesde la región, mediante la construcción y rehabilitación de ca-minos vecinales y troncales, aprovechando los materiales y manode obra de la región.
• Impulsar proyectos productivos que mejoren el ingreso de lasfamilias y propicien el aprovechamiento racional de los recur-sos naturales.
• Apoyar la consolidación de los municipios como instancias cen-trales de articulación entre la acción institucional coordinada yla demanda social.
Cobertura
Se definieron como sujetos de atención del Programa, la población enpobreza extrema que habita en las comunidades de alta y muy altamarginación en los ocho municipios que conforman la región priori-taria de atención inmediata de las Cañadas en el estado de Chiapas.
Para darle mayor transparencia al método de participación co-munitaria, a partir de 1999 se publicaron en el Diario Oficial de laFederación las Reglas de Operación del Programa donde se defi-nieron población objetivo, criterios de elegibilidad de proyectos yla mecánica de operación.
Orientación estratégica
Para el cumplimiento de los objetivos, se definió una estrategiaque permitiera la inclusión amplia y plural de las comunidades y
«La apertura de los Centros de AtenciónSocial ha sido de gran valor, pues lasdemandas que se presentan se atiendenrápidamente, la gente lo ha valorizado»Sr. Olintio Santis Méndez,Santa Ana Las Flores, Las Margaritas
136
* Vía recursos provenientes del Ramo 33 para los años 1998 y 2000.
Gobierno Estatal61.9
Programa Cañadas:Estructura de la inversión 1995-2000Millones de pesos
Municipios*130.4
Programa Cañadas324.3
organizaciones bajo un método de trabajo claro y transparente, quepropiciara la coordinación interinstitucional.
• Asambleas Comunitarias. Se planteó consolidar las asambleascomunitarias como espacios de diálogo e integración para acor-dar programas y acciones. Se promovieron asambleas comunita-rias en cada una de las localidades interesadas y se nombraronrepresentantes para que se encargaran de presentar y gestionarlas peticiones antes las instancias correspondientes.
• Consejos Consultivos. Se integraron Consejos Consultivos deDesarrollo Social que tienen la función de priorizar las pro-puestas de obras de las comunidades mediante un método deplaneación participativa. Una vez que el Consejo Consultivointegra su propuesta, la presenta al Centro de Atención Social(CAS) para iniciar la elaboración de expedientes y lograr laaprobación de los recursos.
• Centros de Atención Social (CAS). Uno de los principales lo-gros del Programa ha consistido en la instalación y funciona-miento de 27 CAS en localidades que tienen facilidad de acce-so y comunicación con la comunidades aledañas, los cualesfuncionan bajo el siguiente esquema:
• Municipio. Un aspecto central en la operación del Programa loconstituye la coordinación alcanzada con las autoridades muni-
Centros de Atención Social
Dependencias participantes
INI, Secretaría de Salud, Secretaría de Educación, DIF, Fonaes, Sagar, Diconsa, CFE,CNA, Ayuntamientos y Programa Cañadas.
Objetivos
Coordinar la respuesta institucional a las demandas sociales, apoyando la formulación deproyectos y su validación ante las dependencias normativas; fomentando la participacióny concertación social y propiciando la complementariedad entre la Federación, el gobierno
del estado y los municipios.
Ámbito de atención
Localidades que presentan problemáticas similares en razón de su ubicación geográfica,accesos carreteros, vocaciones productivas y recursos naturales.
«A través del Programa Cañadas se hanrealizado obras y ha habido apoyos
extraordinarios para toda esta región. Lospresidentes municipales hemos decidido
reunirnos como una nueva administración»Sr. Martín León Suárez, Presidente Municipal
de Las Margaritas 1999-2001
«Las mujeres también ya se han estadoorganizando conjuntamente con todos los
hombres para discutir todos los problemas;siento que ha habido un avance en cuanto a
las mujeres y su participación»Sr. Emerencio Cruz Hernández, Secretario
del Consejo Consultivo de Ocosingo
«Ese es el objetivo: lograr la organización detodos los indígenas que pertenecen a esta sede,
que es la sede del Centro de Atención Social,para poder reunir y depositar nuestras
confianzas y nuestras demandas, y así tener unlogro mejor para nuestro beneficio, tanto para
nuestras familias como para nuestros hijos»Sr. Fidel Cruz Vázquez, Presidente del Consejo
Consultivo de El Edén
137
cipales para aumentar el impacto social de las acciones. Desde1996 se acordó conjuntamente que los municipios aportarancuando menos el 25 por ciento de su Fondo de Desarrollo So-cial Municipal del Ramo 26 y posteriormente de su Fondo de In-fraestructura Social Municipal del Ramo 33 a la ejecución deobras, a través de los Consejos Consultivos y CAS. Asimismo,los integrantes del Ayuntamiento participan en las reuniones delos Consejos fortaleciendo el vínculo de trabajo entre comuni-dades y municipio.
Resultados 1995-2000
A lo largo de los seis años de operación, el Programa ha evolucio-nado preservando el principio de que son las comunidades quienesdeterminan las acciones que se ejecutan.
Durante el periodo 1995-2000, el Programa Cañadas ha ejercidorecursos federales y estatales por 386.1 millones de pesos, a los quehay que agregar 130.4 millones de pesos correspondientes al gastodel FISM de los municipios de la región en los años 1998-2000.
Lo anterior significa que por cada peso que gastó la Federa-ción, el gobierno del estado y los municipios invirtieron casi 59centavos.
Con estos recursos se han podido realizar más de 4 mil 381proyectos que han incidido sobre todo en la creación de infraes-tructura básica y regional, y en la generación de proyectos produc-tivos.
En el primer caso:
• Se construyeron y/o rehabilitaron más de 121 caminos con unaextensión de 758 km.
• Se ejecutaron un total de 308 proyectos de electrificación a tra-vés de las cuales se benefició a más de 314 comunidades tantocon redes y líneas de distribución (120 proyectos), como confotoceldas solares (188 proyectos). Se introdujeron más de 680km de líneas y redes de electrificación y más de 5,600 fotoceldas.
• Se dotaron o rehabilitaron 136 sistemas de agua potable en be-neficio de 52 mil personas.
• Se apoyaron más de 2,430 proyectos para impulsar la produc-ción agrícola, pecuaria y microempresarial, promoviendo la re-cuperación del empleo e ingreso en la región.
Localidades
30.6
Población
Cañadas. Cobertura de servicios:Agua potable
Porcentaje
1994 2000
47.5 44.6
65.8
Localidades
44.5
Población
Cañadas. Cobertura de servicios:Acceso a caminos transitables
Porcentaje
1994 2000
53.9 57.071.6
Cañadas. Inversión ejercida por tipo de proyecto1995-2000
Agua potable9%
Electrificación19%
Educación3%
Proyectos productivos23%
Caminos32%
Vivienda6%
Urbanización4%
Otros4%
138
• Se canalizaron recursos para rehabilitar casas de salud, casascomunitarias ejidales y viviendas en más de 392 localidades.
Con el apoyo de las autoridades y la participación activa de lascomunidades, entre 1994 y 2000 la población con acceso a aguapotable aumentó más de 20 por ciento, y la que cuenta con electri-cidad es ahora más de 30 por ciento que hace cinco años.
A partir de 1999, el 33 por ciento de los proyectos productivosson destinados a apoyar grupos de mujeres y jóvenes y para el año2000, se tiene programada una inversión de 217.8 millones de pesos.
Estos recursos se canalizarán a apoyar proyectos que contribu-yan a conformar un perfil productivo viable para la región, sobretodo para disminuir su dependencia de productos como el café, yabrir opciones en cultivos de hortalizas y frutales, así como enpequeñas granjas avícolas y pecuarias. Se tiene el compromiso deque cuando menos el 60 por ciento de los recursos del Programa secanalicen a proyectos que recuperen las bases productivas de laregión.
Fuente: Coordinación del Programa Fondos Compensatorios. AtenciónCompensatoria a la Región de las Cañadas en Chiapas.* Fondo para la Infraestructura Social Municipal.
86.9
Programa Cañadas: Inversión 2000
Millones de pesos
Otros programas Ramo 20Gobierno estatal
6.660.0
64.2
Programa CañadasFISM Ramo 33*
Localidades
24.8
Población
Cañadas. Cobertura de servicios:Electricidad
Porcentaje
1994 2000
59.142.8
73.3
139
ATENCIÓN A GRUPOS
ALTAMENTE VULNERABLES
Programa de Investigación y Desarrollo de Proyectos Regionales
Diseñar esquemas novedosospara enriquecer la política social
El Programa de Investigación y Desarrollo de Proyectos Regiona-les (creado en 1999), coadyuva al fortalecimiento de la políticasocial, apoyando la capacidad intelectual y propositiva de especia-listas, que ofrezcan programas o proyectos sociales de bajo costoy con factibilidad de expansión y que, por su metodología, puedanconstituirse en esquemas novedosos y confiables de instrumentar.
Los proyectos son propuestos por los tres órdenes de gobierno,especialistas, instituciones académicas y de investigación, organi-zaciones civiles, públicas y privadas, nacionales e internacionales,así como, en su vertiente interna, por la propia Secretaría, a fin deincidir en la superación de la pobreza. Para ello, se llevan a cabodiversas acciones estratégicas, como:
• Impulsar mecanismos de vinculación y concertación a fin dedesarrollar proyectos y acciones demostrativas con factibilidadde expansión.
• Procurar que los recursos se orienten a la atención a grupos alta-mente vulnerables, regiones prioritarias y de atención inmediata.
• Aprovechar el potencial intelectual de profesionales y especia-listas.
• Promover la realización de intercambios científicos, tecnológi-cos y académicos.
• Promover y apoyar financieramente la ejecución de investiga-ciones, estudios y proyectos demostrativos de desarrollo social.
• Diseñar, promover y ofrecer apoyo teórico-metodológico parael desarrollo de investigaciones, estudios y proyectos priorita-rios, especiales y/o emergentes.
ObjetivoCoadyuvar al fortalecimiento de lapolítica social para la superación de lapobreza, mediante el diseño, promoción yapoyo financiero de investigaciones,estudios y proyectos prioritarios.
Población ObjetivoEl Programa está destinado a impulsar eldesarrollo de los grupos y regiones encondiciones de pobreza extrema a travésde la realización de investigaciones,estudios y proyectos que realicenespecialistas, instituciones de los tresórdenes de gobierno, centros académicosy de investigación, así comoorganizaciones civiles. De maneraespecial, se procura que los recursos seorienten a la atención de grupos yregiones prioritarias, así como zonas deatención inmediata definidas por laSecretaría.
Metas 2000Realización de 15 estudios (meta rebasada:a la fecha se están apoyando 32).
140
Los proyectos se enmarcan en las siguientes modalidades: de-sarrollo de estudios sociales; diseño y ejecución de proyectos so-ciales demostrativos; estructuración y sistematización metodológicade las experiencias exitosas; diseño y aplicación de herramientas einstrumentos de medición para programas y proyectos sociales.
La cobertura de los proyectos se enmarca en las regiones prio-ritarias definidas por la Sedesol, dando prioridad a aquellos quepromueven la participación de las mujeres.
En 1999 se aprobó la ejecución de 9 propuestas en beneficio de259,164 personas de manera directa y 1,201,091 de manera indi-recta, en 9 estados de la República.
En la vertiente interna, se diseñaron cuatro proyectos especia-les y de carácter interinstitucional, los cuales se encuentran en fasede concertación con las diversas instancias participantes:
• Integración Social y Productiva de Personas con Discapacidaden Regiones Prioritarias (Oaxaca).
• Albergue Temporal Integral para Menores en Situación de Ca-lle (Coahuila y Estado de México).
• Centro de Desarrollo Integral para Personas de Edad en Regio-nes Prioritarias (Hidalgo).
• Proyecto Piloto emergente de atención a niños afectados porcatástrofes naturales (Chiapas).
En el año 2000, se están apoyando 32 investigaciones, estudiosy proyectos, con lo cual se está rebasando la meta original progra-mada (15).
Modalidad de los Proyectos de Investigación
34%
Desarrollo del Capital HumanoDiagnósticos ruralesInvestigación socialProductivo
10%
34%
22%
ONG
Órganos desconcentradosdel Gobierno Federal
78%
11%11%
Centros de investigación
Porcentaje
Procedencia de los Proyectos de Investigación
Porcentaje
141
De la Mano con los Niños de Chiapas
Para apoyar a los niños afectados durante la emergencia provoca-da por la tormenta tropical Javier en Chiapas, se implementó elProyecto Piloto Emergente De la Mano con los Niños de Chiapas,brindando apoyo psicosocial, en los municipios de Huixtla,Escuintla, Acacoyahuac y Mapastepec.
A partir de un diagnóstico elaborado en los albergues tempora-les de la zona de desastre, a través del cual se pudo observar quelos niños manifestaban actitudes de desconcierto, temor y angus-tia, se optó por una alternativa sencilla y factible, para que losoperadores del proyecto —25 pasantes de servicio social— apo-yaran a 403 pequeños en un espacio acondicionado con materialeslúdicos, ofreciéndoles medios para descargar los temores y angus-tias vividos durante el desastre, así como para que pudieran supe-rar esta experiencia.
El proyecto logró que los pequeños adquirieran mayor seguri-dad y se incorporaran a su nueva realidad en mejores condicionesemocionales, al exteriorizar en forma corporal, verbal, gráfica ylúdica, sus sentimientos y necesidades.
Por lo fácil de su instrumentación, el tiempo que requiere parasu operación y los resultados favorables de este proyecto, sesistematizó esta experiencia a través de la Guía Práctica De la Manocon los Niños después de un Desastre Natural.
142
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol)
Espacios de participación y de capacitaciónpara sociedad y gobierno
El Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) es el organis-mo de la Sedesol encargado de promover y generar condicionespara que los diversos actores sociales desarrollen y encaucen suscapacidades, creatividad y participación en el mejoramiento de lascondiciones de vida de los grupos en situación de pobreza.
Asimismo, contribuye a la formación de capital humano de lasorganizaciones sociales y de los gobiernos estatales y municipa-les, y respalda su intervención en las tareas de la política social,mediante acciones de capacitación, asesoría, gestoría, asistenciatécnica y financiamiento.
El Indesol tiene bajo su responsabilidad los siguientes programas:
• Programa de Capacitación y Fortalecimiento Institucional– Programa de Capacitación para la Promoción de la Partici-
pación Social– Fondos Estatales para el Desarrollo Institucional Municipal
• Programa de Coinversión Social
143
Participación ciudadana:base para una política social incluyente
En los últimos 20 años han surgido una gran cantidad de organiza-ciones sociales que participan en asuntos públicos, orientados amejorar la calidad de vida de las personas de menores recursos yen situación de vulnerabilidad.
El Gobierno Federal ha impulsado las actividades de estas or-ganizaciones, con el fin de fomentar una cultura de apoyo,voluntariado y solidaridad, que acerque a los diferentes sectoressociales para superar las condiciones económicas existentes, pro-piciar mayor entendimiento de las necesidades específicas de losgrupos vulnerables y fomentar la tolerancia y aceptación de lasdiferencias personales.
El Indesol atiende las demandas, propuestas y necesidades delas organizaciones sociales, civiles y productivas, legalmente cons-tituidas, a través de sus representantes o líderes sociales, cuyoámbito de atención busca mejorar las condiciones de vida, de bien-estar social y de equidad de los grupos sociales que padecen altosíndices de pobreza, marginación, rezago social o vulnerabilidad.
Objetivos
• Desarrollar acciones de capacitación y formación dirigidas apersonal de los tres órdenes de gobierno y representantes deorganizaciones sociales y comunitarias, para coadyuvar a la efi-ciencia y eficacia de las acciones de los programas sociales
• Fomentar la participación social como estrategia básica en laplaneación y ejecución de programas sociales
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Programas a cargo del IndesolPrograma de Capacitación para la Promociónde la Participación Social
ObjetivoDesarrollar programas y acciones decapacitación, formación, difusión yasesoría dirigidas a servidores públicosde los tres órdenes de gobierno,representantes de organizaciones de lasociedad civil e instancias de planeación,con el propósito de incrementar yconsolidar sus capacidades técnicas,organizacionales y de gestión paracoadyuvar al fortalecimiento de losprogramas de desarrollo social ysuperación de la pobreza extrema.
Población objetivo• Organizaciones de la Sociedad Civil• Representantes de instancias con
participación social• Gobiernos municipales y estatales• Servidores públicos de la Sedesol
Metas 2000• 146 cursos y talleres generales de
oferta institucional• 50 acuerdos de coordinación para la
capacitación• Diseño y elaboración de 11 paquetes de
material didáctico• Otros cursos especializados que
soliciten las organizaciones civiles
144
El Programa coadyuva a la construcción de bases firmes para laequidad social y promueve el desarrollo de las capacidades de lapoblación en condiciones de pobreza extrema, en las 94 regionesdel territorio nacional que por sus características de rezago socialy niveles de pobreza han sido definidas como prioritarias y de aten-ción inmediata.
Resultados 1999-2000
El Programa de Capacitación responde a la estrategia de erradi-cación de la pobreza, señalada en el Plan Nacional de Desarrollo1995-2000, mediante el impulso de la participación ciudadana enla construcción de una política social de carácter integral,participativa e incluyente.
En congruencia con esta orientación, el Programa enfocó susesfuerzos al fortalecimiento de las capacidades administrativas yde planeación, por medio de la capacitación a autoridades locales,servidores públicos y miembros de los Consejos de DesarrolloMunicipal, así como a representantes comunitarios y líderes so-ciales, en temas como:
• Formación de capacitadores• Orientación y normatividad de los programas sociales• Nuevo Federalismo• Descentralización de recursos, funciones y atribuciones de los
gobiernos estatales y municipales• Coordinación entre los tres órdenes de gobierno• Consolidación de mecanismos de coordinación desarrollados
por las distintas instancias de la administración pública• Impulso a la participación social y la promoción del desarrollo
regional
De 1995 a 1998, la estrategia operativa se orientó a atender alos grupos objetivo en sus propios espacios, es decir, se focalizó ala capacitación extramuros en dos grandes vertientes:
• Capacitación en el ámbito social, cuyos contenidos se enfo-caron a desarrollar habilidades y destrezas en los grupos objeti-vo, en los siguientes temas:
145
– Programas de superación de la pobreza– Consejos de Desarrollo Municipal– Participación social en las acciones de desarrollo– Instrumentos y elementos de la organización social– Planeación participativa en el espacio local– Elementos del control de obra
• Capacitación para el desarrollo productivo:
– Desarrollo y evaluación de proyectos productivos– Figuras asociativas formales– Comercialización
En 1999, en congruencia con la estrategia de focalización de lapolítica social, el Programa atendió a los grupos sociales asenta-dos en las 39 regiones de atención inmediata, con seminarios so-bre política social, desarrollo productivo de la mujer y de coordi-nación interinstitucional, donde participaron las ocho Secretaríasde Estado que suscribieron las «Bases de Colaboración», en elmarco del Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias(Secofi, Semarnap, Sagar, SCT, SS, Sedesol, SRA y SEP).
Entre las experiencias exitosas, el caso de Durango es un au-téntico ejemplo para generar espacios de concertación.
1995
752
439
708
1996 1997 1998 1999
815707
Acciones de capacitación
1995
71,00960,513
93,627
1996 1997 1998 1999
44,04237,640
Número de personas atendidas
146
Durango: una experiencia de capacitación
para generar espacios de concertación
De junio a noviembre de 1997 se realizó el Programa de
Fortalecimiento Municipal con Participación Comunitaria, para
facilitar la incorporación de los habitantes de las comunidades
dispersas a los Consejos de Desarrollo Municipal. Así, los
municipios con mayor número de comunidades dispersas se
dividieron en regiones, en cada una se conformó un Consejo de
Desarrollo Regional, como un espacio de concertación y planeación.
Se capacitó a representantes de todos los niveles (comunidad,
municipio, gobierno estatal y gobierno federal), logrando
acciones y acuerdos entre estos actores sociales.
En el Coplade se trabajó con el Subcomité de Atención a Zonas
Prioritarias, estableciendo acuerdos con los delegados de las
dependencias y secretarías que promueven el desarrollo y el
bienestar social.
En el nivel municipal se trabajó en ocho municipios: Mezquital,
Pueblo Nuevo, San Pedro del Gallo, San Luis de Cordero, Otáez,
General Simón Bolívar, Nazas y San Juan de Guadalupe.
Se generaron talleres para los equipos operativos de las
dependencias firmantes de las Bases de Colaboración con influencia
en cada municipio, junto con representantes del gobierno municipal.
Allí se les capacitó en los principios del Programa y en la forma de
operarlo. Estos equipos acordaron actividades de planeación
participativa y las reuniones de los Consejos Regionales.
En las reuniones se capacitó a los representantes de las
comunidades en los fundamentos de la planeación participativa,
facilitándoles un método de trabajo que les permitiera presentar
propuestas que sirvieran para desarrollar un mejor trabajo de los
Consejos de Desarrollo Regional,
La lección fundamental de este Programa, fue que las acciones para
el desarrollo deben repercutir en todos los sectores que participan
activamente en el desarrollo social. Sólo así se contribuirá a generar
una cultura de concertación y gestión entre sociedad y gobierno.
Para el año 2000 se estima la realización de 540 cursos y talle-res; 50 acuerdos de coordinación para la capacitación; diseño y ela-boración de 11 paquetes de material didáctico, y otros cursos espe-cializados que soliciten las organizaciones sociales.
147
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Programas a cargo del IndesolFondos Estatales para el Desarrollo Institucional Municipal(Fodim)
El impulso al desarrollo socialcomienza en los municipios
La evolución de la administración pública municipal en Méxicorevela empeño y perseverancia para diseñar mecanismos orienta-dos a incrementar la eficacia de su gestión y responder con mayoreficiencia a la demanda social. Sin embargo, el desarrolloinstitucional de los municipios aún no ha logrado fortalecerse losuficiente, para atender las acciones que regularmente los ayunta-mientos venían realizando por mandato constitucional, así comolas que se integraron a partir de 1998, fecha en que se marca unanueva etapa de la descentralización expresada principalmente porla modificación de la Ley de Coordinación Fiscal y la creación delRamo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
El proceso de descentralización hizo crecer las capacidades fi-nancieras y de operación de los programas municipales; la transfe-rencia de recursos a los municipios para el ejercicio presupuestal2000, los recursos del Ramo 33 y las participaciones a los munici-pios, representan el 41 por ciento del gasto programable del PEF.
Los esfuerzos gubernamentales se sustentan en un diagnósticoque presenta un balance desfavorable debido a la movilidad de losfuncionarios locales y la diversificación de sus actividades hacianuevos ámbitos de competencia.
Un aspecto fundamental para el mejoramiento de la adminis-tración municipal es el financiamiento. Con las reformas al artícu-lo 115 de la Constitución se dotó de mayores atribuciones a losAyuntamientos, lo que les permitió acceder de manera directa amayores recursos económicos.
ObjetivoContribuir al fortalecimientoinstitucional municipal, a fin deincrementar y consolidar las capacidadesadministrativas y de gestión de losgobiernos municipales en materia social.
Población objetivoSe atenderá preferentemente a losmunicipios ubicados en las regiones deatención inmediata y los definidos comoprioritarios por sus condiciones derezago y marginación, conforme aindicadores de pobreza, que presentendebilidades en sus capacidades técnicas,operativas, organizacionales y degestión.
Meta 2000• 30 Acuerdos de Coordinación para el
establecimiento de los FODIM• 2 estudios sobre el perfil actual de los
municipios de México y el impacto dela descentralización
• 454 eventos de capacitación adistancia para autoridades locales yservidores públicos estatales ymunicipales
148
Objetivos
La visión del Desarrollo Institucional Municipal (DIM) es un pro-ceso de carácter integral, que involucra a los municipios y pro-mueve en sus gobiernos y administraciones cambios que les per-mitan asumirse como auténticos órganos territoriales de gobiernolocal, con una gestión eficiente y eficaz, legitimada y sustentada enla participación democrática y activa de la población organizada.
Los Fondos Estatales para el DIM tienen como objetivos estra-tégicos:
• Promover e impulsar, mediante la conjunción de esfuerzos yrecursos de los tres ámbitos de gobierno, la ejecución de Pro-gramas Estatales de Desarrollo Institucional Municipal.
• Incrementar y consolidar las capacidades administrativas y degestión en materia social de los gobiernos municipales, parti-cularmente los ubicados en las regiones de atención inmediatay prioritaria.
• Contribuir al logro de una mayor coordinación intergubernamental.• Incidir en el uso eficiente de los recursos en la realización de
acciones de desarrollo institucional municipal.
Resultados 1995-2000
En el proceso de concertación entre el Gobierno Federal y los esta-dos, para establecer los Convenios de Desarrollo Social (Codesol
Estrategia
Creación de Fondos por Entidad Federativa a fin de fortalecer los Programas Estatales yMunicipales para el Desarrollo Institucional de los ayuntamientos del país; mediante:• La aportación conjunta de recursos de los gobiernos federal y estatal.• Participación de los municipios.• Instrumentación y definición de los programas municipales para impulsar su desarrollo
institucional a través de las instancias de coordinación estatal.
Líneas de acción
• Actualización, formación y capacitación de recursos humanos en áreas sustantivas parala gestión social municipal.
• Asistencia técnica de profesionales y/o consultores para el mejoramiento de áreasadministrativas o procesos vinculados con la gestión social.
• Adquisición de equipamiento básico y técnico, así como de material de consulta y apoyodidáctico, para sistemas de capacitación.
• Estudios, encuestas y servicios de consultoría en materia de desarrollo administrativoy organizacional municipal, especialmente para la definición de alternativas de gestiónen municipios de alta y muy alta marginación.
149
1999), se acordó la creación de Fondos Estatales de DesarrolloInstitucional Municipal (DIM) en 27 Entidades Federativas.
Por otra parte, se estableció el Acuerdo de Coordinación parasentar las Bases y Lineamientos del Fondo Estatal de DesarrolloInstitucional Municipal constituyéndose los Fondos Estatales DIMen 18 entidades federativas.
Integración y estructurapresupuestal de los fondos
Los Fondos se constituyen con aportaciones financieras comple-mentarias de los órdenes de gobierno federal y estatal, que fomen-tan la participación de los municipios con cargo a los recursos delFondo para Infraestructura Social Municipal que les correspondan.
En 1999 los recursos ejercidos por los FODIM ascendieron a21.8 millones de pesos, de los cuales SEDESOL aportó 9.7, losgobiernos estatales 10.3 millones y los ayuntamientos 1.8 millones.
Para este año se planea contribuir a la formación de capital hu-mano y de capital social, a través de programas de capacitaciónque estimulen y fortalezcan las capacidades y actitudes de los ser-vidores públicos. Para ello se promoverá:
• La celebración de 30 Acuerdos de Coordinación para el esta-blecimiento de los FODIM.
• La realización de 2 estudios sobre el perfil actual de los muni-cipios de México y el impacto de la descentralización.
NO: 13
SI: 18
Entidades en donde se operó el Fondode Desarrollo Institucional Municipal
NO: 4
SI: 27
Entidades que convinieron en el CODESOL 1999aportación para constituir el FODIM
150
• La realización de 454 eventos de capacitación a distancia, através del Programa de Capacitación Permanente para Autori-dades Locales y Servidores Públicos Estatales y Municipales.
Este Programa tiene por objetivo reforzar la capacidad de res-puesta de las autoridades municipales frente a las necesidades ydemandas de su población, así como coadyuvar a la elaboraciónde diagnósticos, planes y programas municipales.
En colaboración con los gobiernos de los estados, se constru-yeron 120 teleaulas que servirán para el desarrollo de este Progra-ma, y podrán ser utilizadas en otro tipo de acciones de capacita-ción. Actualmente el Programa cuenta con 2 vertientes:
• La básica: compuesta por 11 módulos dirigida a todos los mu-nicipios del país.
• La específica: a solicitud de los gobiernos estatales interesa-dos y de acuerdo a tiempo y recursos.
En el año 2000 se ejercerán 30.6 millones de pesos: 40 porciento federales, 44 por ciento estatales y 16 por ciento municipales.
8%
Orientación del gasto e incidenciade las acciones de los Fondos2000
Asesoría y asistencia técnica
Promoción y difusión
Actualización, formación y capacitación
Adquisición de equipo
Estudios y proyectos
2%
65%10%
15%
151
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIALProgramas a cargo del IndesolPrograma de Coinversión Social
La sociedad: protagonistaactivo del desarrollo social
El constante y creciente interés de la sociedad por participar deldesarrollo de sus comunidades, ha generado una gran cantidad deorganizaciones de la sociedad civil que juegan un papel relevanteen el combate a la pobreza.
Estas organizaciones sociales no lucrativas han ciudadanizadola solución de muchos de sus problemas y demandas. Al mismotiempo, se han convertido en un puente entre el gobierno y la so-ciedad al darle voz a los sectores sociales marginados y han sidocatalizadores de nuevas oportunidades de desarrollo.
En este sentido, el Gobierno Federal ha buscado impulsar la parti-cipación social y apoyar la concreción y viabilidad de los proyectosde trabajo de las organizaciones de la sociedad civil. En 1993 creó elFondo de Coinversión Social que apoya a las organizaciones socialesen beneficio del bienestar de las comunidades marginadas.
Objetivo
El Programa de Coinversión Social tiene como objetivo brindaratención a los grupos de población en condiciones de pobreza ex-trema en sus iniciativas de carácter productivo y social, medianteel apoyo de proyectos elaborados y ejecutados por organizacionesde la sociedad civil.
En cumplimiento de sus objetivos y funciones, el Fondo de Coin-versión Social proporciona entre otros, los siguientes servicios:
• Apoyo económico para el financiamiento a proyectos.• Apoyo a la gestión institucional.
ObjetivoBrindar atención a los grupos depoblación en condiciones de pobrezaextrema, mediante el apoyo de proyectoselaborados y ejecutados porOrganizaciones de la Sociedad Civil.
Población objetivoAtiende iniciativas a favor de grupos ocomunidades en condiciones de pobrezaextrema; tales como menores, adultosmayores, indígenas, mujeres, migrantes,personas con discapacidad, y/oproblemas de salud, entre otros.
Metas 2000• Apoyo económico a 872 proyectos.• 120 asesorías para la formulación de
proyectos.• 17 encuentros nacionales y estatales de
ONG.• Establecimiento del Sistema de
Información sobre Organizaciones dela Sociedad Civil (SIOS).
152
• Asesoría y asistencia técnica para la formulación de proyectos.• Vinculación entre las organizaciones de la sociedad civil a tra-
vés de foros y reuniones de trabajo.• Operación del Sistema de Información de las Organizaciones
de la Sociedad Civil.
Resultados 1995-2000
Es importante mencionar que para el otorgamiento de los recursos,en cada entidad federativa existen comisiones dictaminadoras, lascuales se integran de manera tripartita por representantes de la so-ciedad civil, de instituciones académicas y de la Sedesol. Cuandoexisten recursos estatales, se suma a la comisión dictaminadora unrepresentante del Coplade.
El Indesol y las Delegaciones Estatales de la Sedesol cuentancon un programa de seguimiento para examinar la ejecución y cum-plimiento de los objetivos y metas de los proyectos que recibenapoyo económico.
Algunos proyectos apoyados
por el Fondo de Coinversión Social
• En apoyo a las personas con discapacidad se promovieron:
– Cursos de «Vida Independiente» de la Quinta Asamblea
Mundial de la Organización Mundial de Personas con
Discapacidad
– Proyectos para personas con parálisis cerebral de APAC,
IAP
– Proyectos de apoyo a niños con síndrome de Down de la
Fundación John Langdon Down
• En las comunidades vulnerables se apoyaron también tareas:
– De capacitación en proyectos productivos de Calpulli de
los Niños, A. C.
– Para elevar la nutrición y generación de fuentes de empleo
del Centro de Estudios y Acción Social
• Realización de un Diplomado sobre Organización y
Desarrollo de Instituciones No Lucrativas, en coordinación
con el Instituto Nacional de Administración Pública
Durante 1999 se apoyaron 846 proyectos: 722fueron elegidos por concurso general, y 124se asignaron con base en el impacto social
que generarían en las zonas de atenciónprioritaria.
1995
601
301 361
20001997 1998 1999
846 872
Programa de Coinversión Social
Proyectos beneficiados
706
1996
153
Los apoyos otorgados pueden clasificarse en tres tipos o ver-tientes:
• Capacitación: encaminados al desarrollo del capital humano;• Productivos: para realizar proyectos y procesos organizativos
orientados a la generación de beneficios económicos; y• Desarrollo social: enfocados a la realización de acciones para
mejorar las condiciones de vida de grupos vulnerables.
Entre la población objetivo del Fondo de Coinversión Social seencuentran diversos grupos vulnerables y con dificultades parapercibir ingresos o que tienen alguna desventaja para incorporarseal mercado laboral, como es el caso de los indígenas, los niños, laspersonas con discapacidad y de la tercera edad, entre otros.
Los apoyos económicos otorgados por el Programa han permitidoimpulsar la capacitación para el trabajo en computación, panadería yrepostería, cocina, pintura, música, corte y confección, belleza, alma-cenes, manualidades, artesanías, herbolaria, piscicultura, actividadesdel campo, serigrafía, reparación de aparatos electrodomésticos, en-tre otras actividades productivas importantes.
Los proyectos productivos y sociales apoyados han permitidopromover diversos cultivos en comunidades en situación de po-breza, establecer talleres de carpintería, mecánicos y de hilados,equipar a organizaciones de la sociedad civil que ofrecen atencióna discapacitados y de otras más que ofrecen servicios de salud,construir canchas deportivas y almacenes en comunidades rurales.
Una de las metas más importantes para el año 2000 es ampliarla intervención de las organizaciones de la sociedad civil en lastareas de la política social y de combate a la pobreza.
• Se brindarán 120 asesorías para la formulación de proyectos.• Se apoyará la realización de 17 encuentros nacionales y estata-
les de ONG.• Se establecerá el Sistema de Información sobre Organizacio-
nes de la Sociedad Civil (SIOS).
El SIOS es un sistema de información actualizado sobre el de-sarrollo y actuación de las organizaciones de la sociedad civil quecontribuya al fortalecimiento de las actividades que se realizan enbeneficio de la sociedad.
154
El Sistema está conformado por los siguientes componentes:
• Base de datos• Sistema de consulta vía línea 01-800• Página web• Centro documental
Los temas que se integrarán al Sistema de Información son:desarrollo comunitario, salud, educación, derechos humanos yecología.
155
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Servicio Social Comunitario
Enfocar la energía y compromiso de los jóvenesestudiantes al servicio de la sociedad
El servicio social es la actividad que por ley todos los pasantes deinstituciones de educación media terminal y superior deben cumpliren beneficio de la comunidad. La experiencia obtenida en este ámbitolos prepara para su futuro desempeño profesional y les brinda al mis-mo tiempo la posibilidad de contribuir al desarrollo social de México.
A la Sedesol le corresponde coordinar la aplicación de esta obli-gación legal, lo cual se lleva a cabo a través de dos vertientes: elservicio social que prestan los estudiantes de instituciones educa-tivas privadas y el que desarrollan los de instituciones públicas.
En el caso de las acciones que realiza la Sedesol, los pasantesprovenientes de los sistemas de educación pública tienen la opor-tunidad de recibir una beca para realizar su servicio social.
Objetivo y líneas de acción
El objetivo estratégico del servicio social es el de contribuir a for-talecer la vocación de servicio social comprometido con la socie-dad, impulsando proyectos productivos y de bienestar social enbeneficio de grupos prioritarios de comunidades rurales, suburba-nas y urbano-marginadas. Se pretende con ello propiciar el arraigode los jóvenes estudiantes en sus comunidades de origen o, en sucaso, el retorno de los estudiantes a sus localidades, así como lacapacitación para el empleo.
Las principales líneas de acción son:• Apoyar con estímulos económicos a estudiantes prestadores de
servicio social provenientes de instituciones educativas públi-cas de nivel medio superior y superior.
ObjetivoImpulsar proyectos productivos y debeneficio social en comunidades rurales,suburbanas y urbano-marginadas y entregrupos prioritarios, a través deprestadores de servicio social,propiciando el arraigo de los jóvenesestudiantes en sus comunidades deorigen o, en su caso, el retorno a suslocalidades, y la capacitación laboral.
Población objetivo• Prestadores de Servicio Social
obligatorio: Estudiantes deinstituciones educativas públicas denivel medio superior y superior con el50 y 70 por ciento de créditos,cubiertos, respectivamente. A estegrupo se podrá destinar como máximoun 88 por ciento del techo total derecursos del Programa.
• Jóvenes de entre 15 y 29 años: coneducación básica terminada, residentesen comunidades de las regiones deatención inmediata, prioritarias yáreas marginadas sin planteleseducativos de nivel medio superior ysuperior que establecen laobligatoriedad del servicio social. Aesta modalidad se destinará un máximode 10 por ciento del techo total delPrograma.
Meta 2000Otorgar 44,859 estímulos económicos aestudiantes para realizar el servicio social.
156
• Apoyar con estímulos económicos a jóvenes con educación bá-sica terminada que habiten en comunidades de las regiones deatención inmediata y prioritaria, capacitados en la operación deproyectos de bienestar social comunitario en municipios queno cuenten con planteles de educación media superior y supe-rior y que, por lo tanto, no tienen oferta de prestadores de servi-cio social obligatorio.
• Promover la coordinación interinstitucional para que los pa-santes de nivel técnico y superior realicen su servicio socialapoyando proyectos de desarrollo comunitario en regiones ru-rales, urbano-marginadas y de atención prioritaria.
• Promover la participación de los colegios y/o asociaciones deprofesionales, orientándolos preferentemente hacia las regio-nes prioritarias, en el marco de la Ley Reglamentaria del artí-culo 5º Constitucional que establece la prestación del serviciosocial de este sector.
Resultados 1995-2000
El Programa de Servicio Social Comunitario opera en las 31 enti-dades federativas y el D.F. En el periodo 1995-2000 se han apoya-do más de 15 mil proyectos de servicio social presentados por de-pendencias de la administración pública federal, estatal y munici-pal, instituciones educativas y organizaciones sociales.
De los 15 mil proyectos apoyados con programas de serviciosocial, sobresalen:
• Apoyo a municipios en programas de planeación y programa-ción del desarrollo, supervisión y evaluación de obras, asisten-cia técnica y capacitación.
• Programas agropecuarios y forestales, reforestación y protec-ción al medio ambiente, huertos familiares y cuidado de vive-ros, en coordinación con las Secretarias de Ecología de los es-tados y la Semarnap.
• Programas institucionales como los del INEA, los de alfabeti-zación y asesoría en los centros de educación comunitaria, losde centros urbanos de educación permanente y campamentosde educación y recreación; los de fortalecimiento fiscal y capa-citación contable y administrativa.
1995
129.6
98.1 93.2
20001997 1998 1999
147.9 150*
Servicio Social Comunitario:Recursos otorgados 1995-2000Millones de pesos
81.3
1996* Meta
157
• Brigadas universitarias en instituciones de educación superiorcomo: la Veracruzana en 50 municipios indígenas del estado deVeracruz; Autónoma del Estado de México, en atención a lapoblación mazahua; Autónoma del estado de Hidalgo con elprograma «Adopta una Comunidad,» en 45 municipios del es-tado; y Autónoma de Chihuahua, trabajando con comunidadesrarámuris, entre otras.
Para el presente ejercicio fiscal se tiene programado otorgar44,859 estímulos económicos a estudiantes. Asimismo, se conti-nuará estimulando la participación de jóvenes voluntarios y de loscolegios y asociaciones de profesionales.
Puebla: abatiendo el intermediarismo y la carestía
La Cooperativa Tosepan Titataniske, en Cuetzalan, Puebla,
agrupa a 5,800 jefes de familia que viven en 66 comunidades de
diez municipios en la Sierra Norte del estado. La mayoría de los
socios son pequeños productores de origen nahua y totonaco que
cuentan con parcelas de una hectárea y media en promedio, en
las que cultivan café, pimienta y vainilla, como productos
comerciales, y maíz para autoconsumo. «El objetivo de la
organización es buscar solución a la carestía de los alimentos y
evitar el intermediarismo en la comercialización de nuestros
productos», nos dice Luis Márquez Tirado, Presidente del
Consejo de Administración. «Con el servicio social de los
pasantes de escuelas agropecuarias -afirma— nos hemos
fortalecido porque han apoyado a nuestras comisiones de
producción y comercialización, abasto, organización,
capacitación y bienestar social.»
Tlaxcala: servicio social municipal
Marisela Sandoval Huerta, becaria del servicio social, se dedicó
a rescatar del rezago las obras del municipio de Ixtenco,
Tlaxcala. Además de supervisarlas, entrega las que se han
concluido, elabora las propuestas y forma los comités de obra.
Egresada de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla,
aprovecha la beca de Sedesol y del gobierno del estado, para
buscar la manera de solucionar los problemas de este pueblo
1995
53,32744,615 44,326
20001997 1998 1999
56,19944,859*
Estímulos económicos autorizados
1995-2000
44,787
1996* Meta
158
con 499 años de historia. Se desempeña como Subdirectora de
Obras del municipio. «Primero -dice— me relacioné con la gente
para saber cómo atenderla. El siguiente paso -explica— es
adquirir experiencia, intercambiar ideas con las dependencias
de los gobiernos federal y estatal y, si es necesario, cambiar la
relación que tenemos con ellos. Para iniciar el ejercicio de una
profesión, el servicio social comunitario es un buen estímulo. Me
gustaría quedarme a trabajar en la administración municipal,
porque desde aquí puedo ayudar a mi municipio; pero si me voy,
la experiencia que he obtenido aquí será invaluable».
Campeche: impulsando la biotecnología
El Instituto Tecnológico Agropecuario N° 5, en China,
Campeche, selecciona a alumnos regulares que tengan un
promedio mínimo de 8, para que participen en el proyecto cultivo
in vitro, para la propagación masiva y comercial del plátano. De
esta forma, los jóvenes de la carrera de Agronomía desarrollan su
servicio social comunitario aplicando la biotecnología con objeto
de crear plantas de plátano más resistente a plagas y enfermedades,
y que por lo tanto puedan rendir una mejor producción.
Coahuila: autosuficiencia alimentaria de la granja familiar
Este proyecto, en el que participan de manera continua seis
prestadores de servicio social, es coordinado por ingenieros de
la Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro y tiene el
objetivo de capacitar a las familias campesinas pobres en
actividades productivas agropecuarias, para que puedan generar
su propio empleo y lograr autosuficiencia alimentaria. Se ha
buscado que este proyecto incida también en escuelas a través de
huertos escolares en microterrenos, con la participación de
maestros, alumnos y padres de familia. La existencia de estos
huertos en las escuelas resulta útil para fines didácticos y para
fomentar el respeto a la naturaleza, generando con ello una
conciencia ecológica entre los estudiantes de primaria.
159
Distrito Federal: apoyo a la salud mental de las familias
Cincuenta pasantes de la carrera de enfermería realizan su
servicio social comunitario en el Hospital Psiquiátrico Samuel
Ramírez Moreno, donde brindan atención integral a los 300
internos y apoyo a sus familias. El impacto social se logra
también a través del apoyo y seguimiento a los familiares de los
internos por medio de visitas domiciliarias.
Oaxaca: arte para las comunidades
El Taller de Artes Plásticas Rufino Tamayo desarrolla el Programa
de Talleres Comunitarios en las 8 regiones del estado de Oaxaca, el
cual tiene como objetivo capacitar a los participantes para que
retornen a sus comunidades a aplicar y enseñar lo aprendido. Los
instructores del taller imparten un curso intensivo de 20 días al
cual se invita a toda la comunidad a participar. Posteriormente,
se selecciona a los jóvenes más destacados, quienes son
apoyados con becas de servicio social, durante su estancia en el
Taller de Artes Plásticas, donde reciben cursos de dibujo,
pintura, grabado y litografía. Actualmente se apoya a 80 jóvenes
seleccionados de las diferentes regiones de la entidad.
Yucatán: apoyo para una pesca científica
El proyecto Tiburón, desarrollado por el CETMAR N° 17 en el
municipio de Progreso tiene como objetivo evaluar la pesquería
y conocer los tipos de especies existentes en Yucatán, así como su
nivel de explotación. En el proyecto trabajan 15 prestadores de
servicio social de la carrera de Técnico en Recursos Acuáticos,
cuya actividad está contribuyendo a crear una nueva cultura
productiva entre los pescadores y en la comunidad misma.
Estado de México: Producción y envasado de miel
En este proyecto participan jóvenes prestadores de servicio
social de la carrera de Técnico Superior en Procesos
Agroindustriales. Estos jóvenes realizan diversas actividades
como la elaboración de panales de cera sostenidos con alambre,
con el fin de facilitarles el trabajo a las abejas productoras de
miel.
160
ESTÍMULO A LA
PARTICIPACIÓN SOCIAL
Programa de Maestros Jubilados
La experiencia del magisterioal servicio del desarrollo social
La capacidad, experiencia y conocimientos de los maestros jubila-dos, constituyen un rico bagaje susceptible de ser aprovechado afavor del bienestar social, sobre todo de la población de escasosrecursos. Con este propósito, desde mayo de 1992 opera el Progra-ma de Maestros Jubilados.
En todas las entidades del país, un grupo de estos maestros,cuya generosidad y entrega han sido muy importantes para el de-sarrollo del país, realizan acciones en comunidades marginadaspara elevar su calidad de vida.
Las principales áreas de trabajo del Programa son las de educa-ción, ecología, industrial-agropecuaria, cultural y de salud.
Los maestros que participan en el Programa también resultanbeneficiados pues obtienen una remuneración que complementasus ingresos y cuentan con un estímulo adicional para mantenersecomo personas activas y útiles a la sociedad.
Objetivos del Programa
• Aprovechar los conocimientos y experiencias de los maestrosjubilados en acciones de promoción comunitaria que coadyuvena mejorar las condiciones de vida de la población de escasosrecursos.
• Promover la revalorización social de los maestros jubilados.• Contribuir a mejorar las condiciones de vida de los maestros
jubilados, mediante el otorgamiento de un estímulo económicopor su participación a favor del bienestar de las comunidadescon mayores carencias.
ObjetivoApoyar las actividades de los maestrosjubilados del sector público educativo,mediante el otorgamiento de un estímuloeconómico por su participación enacciones de desarrollo comunitario afavor de la población en situación depobreza extrema.
Población ObjetivoMaestros Jubilados del sector educativopúblico, sin importar su filiación políticay religiosa, que no cuenten con unempleo remunerado.
Metas 2000Mantener en el Programa una base de6,950 maestros.
«A las personas de escasos recursos nosayudan a sobrellevar la crisis económica, al
orientarnos para preparar nuestraalimentación con productos naturales que
además de ser más sanos son máseconómicos».
Beneficiarios de la Región Centrode Coahuila.
161
Mecanismos generales de operación
• Las Delegaciones Estatales de la Sedesol convocan y seleccio-nan a los maestros jubilados y son responsables de la operacióndel Programa en la entidad.
• Sólo pueden incorporarse maestros jubilados del sector públicoeducativo que estén dispuestos a participar en el desarrollo socialde comunidades marginadas, por lo que reciben un estímulo eco-nómico que no genera un vínculo laboral con la Sedesol.
• Los maestros aceptados presentan un plan de trabajo, indivi-dual o colectivo, en el que se atiendan prioridades de desarrollosocial en la población donde habitan.
Cobertura
El Programa se implantó en tres grandes etapas a partir de 1992.Ese año se comenzó atendiendo comunidades de cinco estados ydos años después se alcanzó la cobertura en todas las entidades delpaís. En 1995, el número de maestros jubilados que hacían laborde beneficio social y comunitario, creció más de seis veces y así seha mantenido hasta la fecha.
El Programa ha beneficiado a núcleos de población localizadostanto en el campo como en la ciudad, aunque más de la mitad deellos se concentra en zonas urbanas marginadas. Podemos consi-derar, sin embargo, que el beneficio es también para los propiosmaestros jubilados ya que, aparte del estímulo económico que re-ciben, se sienten nuevamente útiles al brindar lo mejor de su expe-riencia.
Resultados 1995-2000
La mayor parte de los maestros jubilados del Programa promueveel desarrollo social en el ámbito de la educación, aunque un núme-ro importante también brinda apoyo a las comunidades y personasen actividades culturales, de protección al ambiente y de salud.
«Los maestros nos enseñan como planificar lafamilia y lograr de esta manera, ser padresmás responsables; también por que nos tratancon amabilidad y paciencia».Beneficiarios de la Región Centrode Coahuila.
1995 1996 1997 1998 1999 2000
6,950
Maestros jubilados participantesen el Programa, 1995-2000
6,1196,618 5,990
8,0497,208
Presencia de los Maestros del Programapor tipo de zona, 1999
36%
35%
25%4%
UrbanaUrbana marginada
RuralIndígena
Maestros del Programa por tipo de actividad 1999
46%
11%13%
17%
13%
EcologíaSaludCultural
EducativaAgroindustrial
162
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Promover patrones sustentables de ocupación territorial madiante laadecuada articulación funcional y espacial de las políticas sectoriales
En el transcurso del siglo XX, México experimentó un importantecambio demográfico, no sólo por el crecimiento de su población,que pasó de 15 millones en 1900 a más de 97 en el 2000, sino porla transformación en los patrones de distribución de la misma.México inició el siglo como un país eminentemente rural con el 70por ciento de su población habitando en el campo, y llegó al fin desiglo con un 75 por ciento en zonas urbanas.
El desarrollo del país muestra disparidades y desequilibrios quese expresan en los siguientes ámbitos:
• En el económico: Más de la mitad del Producto Interno Brutose genera en 5 entidades, y la producción rural representa me-nos del 5 por ciento de éste.
• En el social: Existen claras disparidades entre regiones, enti-dades, municipios, familias, etnias y género.
• En el espacial: Una cuarta parte de la población se ubica en 4grandes zonas metropolitanas y, otra cuarta parte, en más de195 mil localidades pequeñas y dispersas.
La urbanización desordenada genera problemas como:
• Hacinamiento y proliferación de asentamientos humanos y pro-ductivos irregulares.
• Agotamiento y contaminación de recursos naturales, especial-mente del agua.
• Contaminación atmosférica que significa un peligro para la sa-lud de sus habitantes.
• Altos costos por la pérdida de tiempo en los traslados de loshabitantes.
163
Por otra parte, la dispersión de la población que se observa enlas áreas rurales:
• Dificulta y encarece la introducción de servicios básicos.• Genera una importante pérdida de recursos naturales.
Tanto en las áreas urbanas como en las áreas rurales, el patrónirregular de asentamientos humanos y de ubicación de las activi-dades productivas, incrementa los riesgos cuando se presentandesastres naturales; es el caso de las fuertes lluvias que en los añosrecientes afectaron a varios estados del país.
Para promover un desarrollo armónico en beneficio de todoslos mexicanos, se promueve el ordenamiento del territorio con objetode lograr un desarrollo regional más equilibrado y avanzar en laplaneación del desarrollo urbano estatal. En la presente adminis-tración, la Sedesol emprendió tres esfuerzos en esta dirección:
• Impulsando el desarrollo de los principales centros de pobla-ción a través de sus programas de desarrollo urbano, en lo par-ticular el de 100 Ciudades.
• Impulsando a partir de 1999 el Proyecto Nacional de Ordena-miento Territorial.
• Alentando el desarrollo de las regiones más rezagadas, con laparticipación de distintos sectores y niveles de gobierno, a travésdel Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias.
164
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo Urbano
El Estado mexicano ha reconocido que el ordenamiento del terri-torio y la organización de las ciudades corresponde al interés pú-blico, lo cual establece una esfera de actuación gubernamental que,por un lado, atendiendo a las características del desarrollo urbanocomo materia concurrente, implica una amplia coordinación al in-terior de las instancias de gobierno y de concertación con la socie-dad y, por otro lado, en apego a la función esencial del Estado,determina la promoción del desarrollo en un marco de equidad yjusticia.
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995-2000 partióde reconocer el momento histórico que vivía la sociedad mexica-na: la presencia ciudadana como fuerza innovadora de la acción degobierno y como acervo de recursos; la apertura de las formas degestión gubernamental bajo esquemas de mayor coordinación, asícomo la inserción de México en la economía mundial como ele-mentos de sustento. El Programa se orientó a través de las siguien-tes premisas:
• Reorientación del crecimiento.• Interrelación del desarrollo económico y el urbano.• Interrelación entre la planeación y la inversión.• Eficiencia económica con equidad.• Federalismo y descentralización.• Participación social en el desarrollo urbano.• Coordinación y concurrencia en la realización de proyectos re-
gionales.• Sustentabilidad del desarrollo urbano.
La política de Desarrollo Urbano tiene como objetivo propiciarel ordenamiento territorial de las actividades económicas y de la
ObjetivoPropiciar el ordenamiento territorial delas actividades económicas y de lapoblación conforme a laspotencialidades de las ciudades y de lasregiones, así como inducir el crecimientode las ciudades en forma ordenada.
CoberturaZonas metropolitanas y ciudades medias.
MetaConsolidar el desarrollo ordenado de lasciudades.
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población, conforme a las potencialidades de las ciudades y de lasregiones, así como inducir el crecimiento de las ciudades de formaordenada, de acuerdo con las normas vigentes de desarrollo urba-no y bajo principios sustentados en el equilibrio ambiental de loscentros de población, respetando la autonomía estatal y municipal.
Lineamientos estratégicos
• Promover la articulación de las regiones conforme a sus capa-cidades productivas, de manera que se distribuyan los efectosde la producción de exportación hacia regiones no exportadoras,mediante la sustitución selectiva de importaciones, la comple-mentariedad de los mercados regionales y las relaciones co-merciales interregionales.
• Promover la coordinación con dependencias y entidades de laAdministración Pública Federal, entre órdenes de gobierno y laamplia concertación con organizaciones sociales, como basepara la consecución de los objetivos del desarrollo urbano.
De manera específica, el Programa tiene como objetivos cen-trales:
• Lograr la consolidación del desarrollo ordenado y equilibradode ciudades medias y pequeñas que, desde la perspectiva na-cional, constituyan alternativas viables para la localización de
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actividades económicas y de atracción de población, fortale-ciendo su administración.
• Impulsar la coordinación intermunicipal y, en su caso, interes-tatal para su ordenamiento urbano integral, propiciando unreordenamiento metropolitano sustentable.
• Apoyar a las autoridades locales para que cuenten con planes oprogramas estatales de desarrollo urbano y promuevan la con-solidación de su marco jurídico.
• Impulsar la participación social en la toma de decisiones y en ladefinición, jerarquización, seguimiento y evaluación de accio-nes relativas al desarrollo urbano.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo UrbanoPrograma de Ordenamiento Territorialy Promoción del Desarrollo Urbano
Para promover un desarrollo armónico y más equilibrado en bene-ficio de todos los mexicanos, se alienta el ordenamiento del terri-torio y la planeación del desarrollo urbano estatal.
Con el ordenamiento territorial se busca:
• Una distribución equilibrada de la población y de las activida-des económicas en todo el territorio nacional.
• Orientar el desarrollo económico para que sea ecológicamentesustentable, es decir, con medio ambiente sano y recursos natu-rales aprovechados racionalmente y preservados para su usopor las futuras generaciones.
• Que las oportunidades para el desarrollo sean equiparables entodas las regiones del país.
• Identificar las regiones que puedan constituir corredores pro-ductivos y comerciales para aprovechar las nuevas tendenciasde la economía mundial.
A través de esta estrategia se promueve:
• El respaldo a las autoridades locales para que cuenten con pla-nes o programas estatales de desarrollo urbano.
• La consolidación de los asentamientos humanos de prioridadestatal o municipal, con capacidad de recepción de inversionesy población y complementarios a los que se integran en la es-trategia de desarrollo urbano de 100 ciudades.
• La consolidación del marco jurídico en todas las entidadesfederativas del país.
• El desarrollo de las regiones con mayores rezagos en el paísidentificadas como regiones prioritarias.
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Líneas de acción
Coordinación para el fortalecimientode la planeación del desarrollo urbano estatal
Su objetivo es promover que los gobiernos estatales modernicensus áreas técnicas y administrativas relacionadas con el desarrollourbano, con el propósito de lograr un adecuado ordenamiento delterritorio estatal. Para ello:
• Se proporciona asistencia técnica y capacitación a los funcio-narios locales, para definir y conducir las políticas del desarro-llo urbano local; elaborar y operar los planes y programas dedesarrollo urbano; promover económicamente a las ciudades yprevenir desastres a través de la regulación de uso del suelo y lasustentabilidad del desarrollo urbano.
• Se elabora una metodología específica de apoyo a los gobier-nos estatales para el diseño de planes o programas de desarrollourbano estatales.
• Se promueve ante las autoridades estatales lineamientos de de-sarrollo que articulen a poblaciones rurales y a las comunida-des indígenas al desarrollo urbano-regional.
• Se promueve la coordinación de las autoridades estatales y mu-nicipales en un marco de respeto a su autonomía y libertad,para la planeación del desarrollo urbano de las zonas conurbadas.
• Se apoya a las autoridades estatales para que cuenten con susplanes o programas estatales de desarrollo urbano.
• Se impulsan acuerdos interestatales para que los proyectos de in-versión regionales sean congruentes con los lineamientos deordenamiento territorial de las entidades federativas involucradas.
Resultados 1995-2000
• Durante el periodo 1995-2000, se dio asistencia técnica a lasautoridades estatales para la actualización de 14 planes estata-les de desarrollo urbano, con lo cual suman 18 las entidadesfederativas que ya cuentan con su plan actualizado.
• Se promovió la instalación de 4 comisiones de conurbación en-tre los estados de Durango y Coahuila, Veracruz y Tamaulipas,Colima y Jalisco, y Nayarit y Jalisco.
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• Se dio asistencia técnica a través de talleres a los gobiernosestatales y municipales en materia de planeación y administra-ción urbana, así como en inducción y capacitación. Esta es unaacción que se realiza de manera periódica; sólo en 1999 se lle-varon a cabo 8 talleres en diferentes estados.
• En apoyo a esta línea de acción se han celebrado reunionesbinacionales con Estados Unidos y Guatemala, con el propósi-to de fortalecer la planeación urbana binacional.
Para el año 2000 se tiene previsto promover la constitución de5 instancias intergubernamentales para la administración de susrespectivas áreas metropolitanas, y continuar con el fortalecimien-to de la planeación urbana binacional con Estados Unidos y Gua-temala.
Se continuará apoyando a las autoridades locales en materia deplaneación y administración urbana.
Consolidación del marco jurídico para el desarrollourbano a nivel estatal y municipal
Esta línea de acción busca consolidar la estructura jurídica quevincula el esquema de concurrencia, coordinación y concertación,con las atribuciones que tienen los tres órdenes de gobierno. Paraello:
• Se asesora a los gobiernos estatales para la actualización de susleyes de desarrollo urbano, en congruencia con la Ley Generalde Asentamientos Humanos y bajo procesos de amplia partici-pación social.
• Se propicia que los gobiernos locales incorporen en sus leyesde desarrollo urbano, disposiciones que sustenten y articulenlos mecanismos de participación social.
• Se proporciona asistencia técnica y jurídica a las autoridadesmunicipales para la elaboración o actualización de sus regla-mentos en materia de zonificación, fraccionamientos, construc-ción e imagen urbana, que les permita fortalecer y consolidarsus atribuciones.
• Se impulsa y promueve ante las autoridades estatales, la ade-cuación de las leyes cuya materia incide en el ordenamientoterritorial y el desarrollo urbano.
11 entidades federativas cuentan con su plan estatalde desarrollo urbano actualizado, para consolidar losasentamientos humanos, ordenar las regiones alinterior de su respectivo territorio y estructurar elmismo.
Plan Estatal de Desarrollo Urbano
20 estados cuentan con su Ley Estatal de DesarrolloUrbano, actualizada y con vigencia legal, encongruencia con la Ley General de AsentamientosHumanos.
Ley Estatal de Desarrollo Urbano
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Resultados 1995-2000
En el período 1995-2000 se adecuaron a la Ley General deAsentamientos Humanos 14 leyes de desarrollo urbano estatal, deforma que suman ya 21 las entidades federativas que cuentan coneste instrumento actualizado.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo UrbanoPrograma de Consolidación de las Zonas Metropolitanas
A través de este Programa, a cargo de Sedesol, se busca apoyar laconsolidación ordenada de las cuatro grandes zonas metropolita-nas del país —Valle de México, Guadalajara, Monterrey y Pue-bla— y enfrentar la gestión metropolitana con instrumentos efica-ces para promover las condiciones que permitan la realización delas actividades económicas y sociales en un contexto de equidad ysustentabilidad.
La estrategia considera cuatro acciones fundamentales:
• Impulsar la coordinación intermunicipal y en su caso interestatalpara su ordenamiento urbano integral.
• Propiciar un reordenamiento metropolitano sustentable, apro-vechando la capacidad instalada y mejorando su operación.
• Apoyar el mejoramiento urbano de sus áreas marginadas.• Promover sistemas de transporte multimodal
Coordinación intermunicipale interestatal para la administraciónde las zonas metropolitanas
A través de la coordinación entre los municipios y entidadesinvolucradas en las zonas metropolitanas, se formulan y aplicanlos instrumentos de planeación y administración urbana que orien-ten y regulen su crecimiento, bajo un esquema de desarrollo inte-gral sustentable y de consolidación de su entorno regional. Entreestos instrumentos podemos mencionar:
• La promoción de la adecuación del marco legal del DistritoFederal y de los estados de México, Hidalgo, Nuevo León,Jalisco, Puebla y Tlaxcala en materia de desarrollo urbano.
ObjetivoApoyar la consolidación del desarrolloordenado de las zonas metropolitanas delValle de México, Guadalajara, Monterreyy Puebla.
Población objetivoAproximadamente 27 millones depersonas.
MetaLograr un desarrollo con equidad ysustentabilidad.
Actualmente, 27.3 millones de personas habitanen las cuatro grandes zonas metropolitanas, loque significa más de la tercera parte de lapoblación urbana del país.
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• La compatibilidad de los instrumentos normativos de planeaciónurbana, de vialidad y transporte y de medio ambiente, entreotros, así como los instrumentos jurídicos y reglamentarios delos municipios y entidades federativas que conforman las zo-nas conurbadas. Lo anterior, a fin de procurar una gestión deldesarrollo urbano coordinada entre ellos y un enfoque integralmetropolitano.
• La promoción de una administración urbana eficiente para laszonas metropolitanas, a través de la conformación de comisio-nes de conurbación.
• El fortalecimiento de la capacidad para la administración urba-na en las entidades y municipios de las zonas conurbadas.
Resultados 1995-2000
• Se formuló, aprobó y dio vigencia jurídica al Programa deOrdenación de la Zona Metropolitana del Valle de México(POZMVM), como parte de las acciones de coordinación en elseno de la Comisión Metropolitana de Asentamientos Huma-nos (COMETAH), entre los gobiernos del Distrito Federal, Es-tado de México y la Sedesol.
• Se apoyó la actualización de los planes o programas deordenación de Guadalajara y Monterrey y se dio asistencia téc-nica para el fortalecimiento de sus comisiones metropolitanas.
• Se actualizaron las leyes de desarrollo urbano del Distrito Fe-deral, Nuevo León y Tlaxcala, de acuerdo a la Ley General deAsentamientos Humanos y se modificó la de Jalisco, en benefi-cio de 18.9 millones de habitantes. Asimismo, se otorgó asistenciatécnica para la adecuación de la ley del Estado de México.
• En el seno de la COMETAH se promovió la homologación delreglamento de anuncios en la Zona Metropolitana del Valle deMéxico, así como la figura del perito o director responsable deobra, y se fortaleció la coordinación entre los gobiernos del Dis-trito Federal, Estado de México y la Sedesol, en la instrumen-tación del POZMVM.
• Está en proceso, la formulación de acciones estratégicas de lasfranjas de integración metropolitana de Huixquilucan-Cuajimalpa, Tláhuac-Chalco y Tlalnepantla-Azcapotzalco,como parte de las acciones de instrumentación del POZMVM.
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• Se apoyará a las autoridades locales de las zonas metropolita-nas de Guadalajara y Monterrey en la vigencia jurídica de susplanes de ordenamiento. De igual forma se brinda asistenciatécnica para la formulación del Programa de Ordenamiento de laZona Conurbada de Puebla y Tlaxcala, en la instalación de sucomisión de conurbación, así como para la formulación del plande ordenamiento.
Reordenamiento metropolitano sustentable
Esta línea de acción busca que la planeación del desarrollo urbanosustentable esté fundamentada en criterios de equilibrio ambien-tal, económico, administrativo y social, considerando el ámbitoregional y el urbano y las relaciones campo-ciudad. Para el logrode este propósito:
• Se promueve la incorporación de criterios ambientales para laconservación y aprovechamiento de los recursos naturales enlos planes o programas de desarrollo, haciendo compatibles lasestrategias territoriales y sectoriales del ordenamiento ambien-tal con las de planeación urbana.
• Se promueve el uso eficiente y racional del recurso agua, ga-rantizando la recarga de acuíferos, así como el saneamiento delos cuerpos receptores.
• Se propicia la conservación de áreas naturales y agrícolas enlas zonas metropolitanas.
• Se promueve el mejoramiento y mantenimiento de las redes deagua potable para reducir las pérdidas por fugas.
• Se instrumenta un programa de vigilancia efectiva para la dis-posición de residuos sólidos en sitios adecuados en coordina-ción con las autoridades estatales y municipales.
• Se promueve la reactivación económica y social de los centrosy subcentros urbanos concentradores del patrimonio histórico ymonumental.
Resultados 1995-2000
En el periodo 1995-2000 se promovió la incorporación de crite-rios ambientales en la formulación y actualización de los planes de
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ordenamiento del Valle de México, Guadalajara y Monterrey, res-pectivamente.
En el seno de la COMETAH y del Consejo Asesor del DistritoFederal, se promueve la sustentabilidad del Valle de México y laincorporación de políticas para el uso eficiente del agua potable, laconservación de áreas naturales y agrícolas, así como el mejora-miento y mantenimiento de las redes de agua potable.
Promoción de sistemasde transporte multimodal
Esta línea de acción se aboca fundamentalmente al problema de lamovilidad y accesibilidad metropolitanos y busca asignar una ma-yor prioridad al transporte colectivo de pasajeros sobre el trans-porte particular.
Asimismo, busca dar prioridad a las necesidades de transporta-ción de la población de menores ingresos y ofrecer una alternativade transporte a nuevos usuarios. Sus objetivos específicos se cen-tran en:
• Disminuir el uso del vehículo particular y las emisiones conta-minantes a la atmósfera y utilizar el sistema de transporte co-lectivo como una herramienta para promover el desarrollo or-denado de las ciudades.
• Fortalecer la planeación integral y la coordinación en la opera-ción de los diversos modos de transporte en las zonas metropo-litanas.
• Resolver de forma ordenada, integrada y complementaria losproblemas relacionados con el mejoramiento de los serviciosde transporte y la dotación de la infraestructura vial primariapara canalizar rutas más eficientes de transporte colectivo.
• Propiciar la homologación de marcos jurídicos de vialidad ytransporte y elaborar coordinadamente un programa integral detransporte en las áreas metropolitanas.
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Consolidar polos de desarrollo a lo largoy ancho del país para propiciar una expansiónurbana equilibrada y sustentable
El desarrollo urbano nacional expresa el proceso a través del cualla sociedad mexicana se ha transformado de rural a urbana. Soncrecientes los volúmenes de población que habita en las ciudadesy mayor el número de asentamientos humanos, a lo largo y anchodel país.
La evolución urbana en el país ha sido dinámica. En 1900, unode cada 10 habitantes residía en centros urbanos (aquellas locali-dades de 15 mil y más habitantes), mientras que actualmente sietede cada 10 habitantes son urbanos.
Lo anterior es resultado de una fuerte migración hacia las ciu-dades que, aunada al descenso de la mortalidad y al mantenimien-to de los altos índices de fecundidad, propició un gran crecimientourbano de 1940 a 1970, fecha en la que la población urbana repre-sentó un 45 por ciento de la nacional.
La década de los ochenta marca en nuestro país un período decambios en las modalidades de crecimiento del sistema urbanonacional, al impulsarse el desarrollo en regiones alternativas a aque-llas en las que se ubican las grandes zonas metropolitanas, con loque las tendencias concentradoras empezaron a revertirse.
Es notable la intensidad en el proceso de urbanización en ladécada de 1980 a 1990, período en el cual la población urbanaalcanzó el 57 por ciento de la población nacional y las localidadesurbanas aumentaron en un 39 por ciento.
En esta misma década, la población en localidades urbanas conrangos de 50 mil a 99 mil 999 habitantes se incrementó en un 67por ciento, disminuyendo la participación de las localidades con
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programa de 100 Ciudades
ObjetivoLograr la consolidación del desarrolloordenado de las ciudades estratégicas.
Cobertura116 ciudades medias, en las que habitanmás de 34.4 millones de personas.
MetaLograr una distribución más homogéneade la población y la actividad económicaen el territorio nacional.
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más de 100 mil habitantes del 79 por ciento en 1980, al 77 porciento en 1990.
Es importante destacar que, a pesar de la persistencia de fuerteconcentración en las cuatro grandes zonas metropolitanas, hay unatendencia hacia una distribución más homogénea de la poblaciónen el territorio, ya que de concentrar éstas el 56 por ciento de lapoblación urbana del país en 1980, para 1990 contaban con el 47por ciento.
A través del Programa de 100 Ciudades se busca fundamental-mente garantizar la continuidad del desarrollo urbano ordenado deun conjunto de 116 ciudades estratégicas que cuentan con capaci-dad para generar empleos y captar flujos poblacionales, tienenimportante influencia en sus entornos regionales y, junto con lascuatro grandes zonas metropolitanas, constituyen la estructura bá-sica de los asentamientos humanos.
Orientaciones estratégicas
Para lograr sus propósitos, el Programa promueve la participaciónde los tres niveles de gobierno, con una importante convergenciade la sociedad civil representada en Consejos de Desarrollo Urba-no. Sus acciones están encaminadas a:
• Lograr la consolidación del desarrollo ordenado de las ciuda-des estratégicas que, desde la perspectiva nacional, constituyenalternativas viables para la localización de actividades econó-micas y de atracción de población.
• Aprovechar las capacidades efectivas y potenciales del conjun-to de ciudades que ofrecen oportunidades para la instalación deactividades productivas y crecimiento ordenado.
• Fortalecer la administración municipal y su coordinación conotros órdenes de gobierno, como base para impulsar el desarro-llo equilibrado de las ciudades.
El Programa de 100 Ciudades promueve cinco líneas de acciónque favorecen un crecimiento ordenado y sustentable de estos po-los de desarrollo, y fortalecen la infraestructura ya existente.
• Regulación del uso del suelo y administración urbana.• Incorporación de suelo al desarrollo urbano.
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• Vialidad y transporte.• Aspectos ambientales.• Reactivación económica y social de los centros de las ciudades.
Hasta 1998, el Programa de 100 Ciudades operó a través de unamezcla de recursos estatales, municipales, de beneficiarios, de cré-dito, de la iniciativa privada y de la Federación, lo que permitiópotenciar los recursos federales e incrementar la capacidad de losgobiernos locales para llevar a cabo acciones y obras estructuradorasdel desarrollo urbano, que por su propia magnitud o complejidad,las autoridades municipales no estaban en posibilidad de ejecutar.
De 1995 a 1998, se destinó al Programa de 100 Ciudades unainversión total de 3,065 millones de pesos de los cuales 1,791 mi-llones fueron federales (58.4 por ciento), con los cuales se realiza-ron 1,673 acciones y obras. Destacan por su impacto económico ysocial las obras de infraestructura vial, pavimentación en coloniaspopulares y accesos en rutas de transporte, construcción y equipamientode rellenos sanitarios, saneamientos de cauces e infraestructura parael saneamiento del agua, urbanización de lotes y para la reactivacióneconómica y social de los centros de las ciudades.
A partir de 1999, los recursos directos de inversión que la Fede-ración destinaba al Programa de 100 Ciudades para el apoyo de lasobras de infraestructura urbana, se incorporaron al Ramo 33 pasandoal control directo de los municipios, siendo responsabilidad de losgobiernos locales canalizar recursos para el desarrollo de este tipode obras. Para contribuir a dicho esfuerzo, el Gobierno Federal hadado continuidad a las acciones de asesoría y apoyo técnico.
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Programa de 100 Ciudades
En las 116 ciudades que participan en el Programa de 100 Ciuda-des, viven 34.4 millones de habitantes, más de la mitad de la po-blación urbana del país en el año 2000.
1 Aguascalientes-Jesús María2 León3 Guanajuato4 San Miguel de Allende5 Irapuato6 Moroleón-Uriangato7 Salamanca8 Celaya9 Pachuca de Soto-Mineral de
Reforma10 Tula de Allende-Atitalaquia-
Tlaxcoapan-Tlahuelilpan-Atotonilcode Tula
11 Tepeji del Río de Ocampo12 Tulancingo de Bravo13 Toluca-Lerma-San Mateo Atenco-
Zinacantepec-Ocoyoacac-Xonacatlán-Metepec
14 Valle de Bravo15 Cuautla-Ayala-Yecapixtla-
Yautepec-Tlayacapan-Atlatlahucan16 Cuernavaca-Zapata-Jiutepec-
Temixco-Tepoztlán-Xochitepec-Yautepec
17 Querétaro-Corregidora-ElMarques-Huimilpan
18 San Juan del Río19 San Luis Potosí-Soledad de
Graciano Sánchez20 Apizaco-Tetla-Yauhquemecan21 Calpulalpan22 Tlaxcala-Apetatitlán-Panotla-
Chiautempan-Totolac23 San Martín Texmelucan
Programa de Cien Ciudades
Tijuana
TecateEnsenada
MexicaliSan Luis Río Colorado
La Paz
Los Cabos
Nogales AguaPrieta
Hermosillo
Guaymas
EmpalmeCd. Obregón
Navojoa
Cd. Juárez
ChihuahuaCuauhtémoc
Delicias
Hidalgo del Parral
Cd. AcuñaPiedras Negras
Monclova-Frontera
Gómez PalacioLerdo Torreón
Los Mochis Topolobampo
GuasaveGuamúchil
Culiacán Durango
Mazatlán
Saltillo-Ramos Arizpe
Nuevo Laredo
Reynosa-Río BravoMatamoros
Linares
Cd. Victoria
Cd. ManteTampico-Madero-Altamira
Cd. Valles
Fresnillo
Zacatecas-Guadalupe
Tepic
B. de BanderasPuerto Vallarta
Manzanillo UruapanColima-Villa de Álvarez
Cd. Guzmán
TepetitlánOcotlán
1Tuxpan
Mérida-ProgresoIzamal
ValladolidCancún
Cozumel
ChetumalCampeche
Cd. del Carmen
Tapachula
ComitánSan Cristóbal de las Casas
Tuxtla Gutiérrez
Bahías de Huatulco
Salina CruzOaxaca
ParaísoVillahermosaTuxtepec Cárdenas
Comalcalco
Acapulco
ApatzingánLázaro Cárdenas
Ixtapa-Zihuatanejo Chilpancingo
IgualaTaxco
Tehuacán
OrizabaCórdoba Coatzacoalcos
MinaltitlánVeracruz-Boca del Río
Poza RicaMartínez de la Torre
Xalapa-Banderilla
Lagos de Moreno
Zamora-Jacona MoreliaPátzcuaro
256
73 4
89
1011 12
13131414 1516
1718
20 2122
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Regulación del uso del suelo y administración urbana
El objetivo es consolidar la conducción del desarrollo urbano porparte de las autoridades locales, con base en planes y programasde desarrollo urbano con plena vigencia jurídica y procedimientosy/o mecanismos que permitan la administración urbana en losámbitos estatal y municipal. Para ello se propone:
• Contar con planes o programas de desarrollo urbano que per-mitan orientar el desarrollo ordenado y sustentable de los cen-tros urbanos, la inversión pública de los tres órdenes de gobier-no y las actividades de los sectores privado y social.
• Hacer más efectiva y autosuficiente la capacidad administrati-va de los gobiernos locales.
• Ampliar la base tributaria del impuesto predial en el ámbitomunicipal.
• Modernizar los registros públicos de la propiedad y el comer-cio como instrumentos para apoyar el cumplimiento de lanormatividad de los planes o programas de desarrollo urbano.
• Promover la congruencia entre las obras y acciones urbanasque se lleven a cabo en las ciudades, y la normatividad estable-cida en los planes o programas de desarrollo urbano.
Resultados 1995-1998 y metas 2000
A la fecha, está debidamente actualizado el 100 por ciento de losplanes de desarrollo urbano de las 116 ciudades.
En el período 1995-1998 se apoyaron 41 acciones de planeaciónurbana y modernización de catastro y registro público de la pro-piedad en 31 ciudades, destacando la elaboración de planes par-ciales de centros históricos, planes estatales de desarrollo urbano yordenamiento territorial y edición de cartas urbanas, así como ac-ciones de digitalización, vuelos aerofotogramétricos y adquisiciónde equipo especializado, con una inversión total de 77 millones depesos, de los cuales 40 millones correspondieron a recursos fede-rales, contribuyendo en gran medida al fortalecimiento de la capa-cidad financiera municipal.
Para el año 2000 se tiene previsto contar con el 100 por ciento delos planes o programas de desarrollo urbano con vigencia jurídicacompleta, con lo que se beneficiarán 34.4 millones de habitantes.
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Incorporación de suelo al desarrollo urbano
A través de esta línea de acción se busca consolidar los mecanismosde coordinación institucional del Gobierno Federal, con objeto de:
• Agilizar la incorporación de 150 mil hectáreas de suelo apto aldesarrollo urbano.
• Impulsar la incorporación al desarrollo urbano de predios deorigen ejidal y comunal promoviendo esquemas asociativos deacuerdo a los planes o programas de desarrollo urbano.
• Propiciar que las acciones de regularización de la tenencia de latierra, se lleven a cabo de acuerdo a los planes o programas dedesarrollo urbano
• Crear incentivos que fomenten la utilización de lotes baldíos enáreas urbanizadas para equipamiento urbano, vivienda ó áreasverdes, promoviendo las modificaciones legales necesarias
Resultados 1995-2000
Entre 1995 y 2000 se incorporaron un total de 100,408 ha de ori-gen social, de las cuales 28,099 ha fueron para reservas territoria-les y las restantes 72,309 ha, para tierras regularizadas.
Asimismo, se apoyó con inversión federal a 32 ciudades para laurbanización de 23,963 lotes que cuentan actualmente con serviciosbásicos de agua potable, alcantarillado, electrificación, guarnicionesy banquetas, logrando ofrecer suelo urbanizado a familias de escasosrecursos. La inversión total durante el periodo, ascendió a 210 millo-nes, de los cuales el 50.4 por ciento correspondió a recursos federales.
Vialidad y transporte
Su objetivo es estructurar sistemas viales y de transporte público,que al tiempo que comuniquen eficientemente a la población, ele-ven la productividad, el bienestar social y reduzcan los niveles decontaminación ambiental. Para ello:
• Se promueve la construcción de infraestructura vial, el mejora-miento de los accesos a zonas marginadas y la administracióneficiente del transporte urbano.
• Se promueven estudios integrales de vialidad y transporte y pro-yectos ejecutivos.
Planes o programas de desarrollo urbano 1995-1999
116
111
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Programa de 100 CiudadesSituación de los Planes de Desarrollo Urbanode las 116 Ciudades, 1999
111
ActualizadosAprobados
PublicadosInscritos
Mecanismos de incorporaciónde suelo urbano, 1995-2000
49%
27%
17%7%
Adopción del dominioRegularización CorettExpropiación para reservas territorialesAportación a sociedades inmobiliarias ejidales
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• Se otorga asistencia técnica y capacitación a administradores yoperadores de los sistemas viales y de transporte.
Resultados 1995-2000
Durante 1995-1998 se apoyó a 93 ciudades con 1,135 acciones y lainversión total ascendió a 2,013 millones de pesos, de los cuales1,181 fueron recursos federales, destacando la realización de 37estudios integrales y 46 proyectos ejecutivos; la construcción de 85puentes vehiculares y 541 vialidades, 58 adecuaciones geométricas,así como 368 pavimentaciones en colonias populares.
En 1999 se continuó dando apoyo en la elaboración de estudiosy proyectos y asistencia técnica y capacitación a los organismosencargados de la operación y administración de estos servicios. Enel año 2000 se está llevando a cabo la implementación del Modelode Mejores Prácticas Internacionales en las ciudades de Puebla yOaxaca, así como el desarrollo de Normas, Reglamentos y Señaléticade Vialidad y Transporte y Equipamiento Urbano Básico en Ciuda-des con Patrimonio Cultural, así como las Normas y Reglamentosde Señalética Bilingüe en Zonas Fronterizas.
La Sedesol continúa participando como Agente Técnico Nor-mativo en los fondos crediticios y financieros de infraestructura yequipamiento urbano, desarrollando los Programas de Capacita-ción y Asistencia Técnica a Organismos Planeadores y Reguladoresde la Vialidad y el Transporte Urbano a nivel estatal y municipal.
Aspectos ambientales
Esta línea de acción tiene como objetivo promover el equilibrioecológico de los procesos urbanos, fortaleciendo los servicios derecolección y disposición final de los residuos sólidos y el sanea-miento de cauces urbanos. Para ello:
• Se promueve la recolección y disposición final de residuos sóli-dos, mediante la construcción y equipamiento de rellenos sani-tarios.
• Se otorga asistencia técnica y capacitación a administradores yoperadores de los sistemas de recolección y disposición final deresiduos sólidos municipales.
• Se impulsa la conservación o regulación de las condiciones na-turales de los cauces urbanos.
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Resultados 1995-2000
Con una inversión total durante el periodo de 1995-1998 de 344millones de pesos, 61.2 por ciento de recursos federales, se llevó acabo la construcción de 3 plantas de tratamiento, 23 colectoresmarginales y pluviales y la construcción y rehabilitación de 21sistemas de alcantarillado pluvial, el saneamiento de 25 caucesurbanos y la construcción y equipamiento de 34 rellenos sanitariosy 4 estaciones de transferencia en beneficio de 40 ciudades.
La Sedesol continúa apoyando la elaboración de estudios y pro-yectos y brindando asistencia técnica y capacitación a los organis-mos encargados de la operación y administración de estos servi-cios. Actualmente se está llevando a cabo la aplicación del Mode-lo de Mejores Prácticas Internacionales en las Ciudades de SanLuis Río Colorado y Tequisquiapan.
Se continúa con los Programas de Capacitación Nacional aOperadores de los Sistemas de Limpia, Manejo y Disposición Fi-nal de Residuos Sólidos y Asistencia Técnica y FortalecimientoInstitucional a Organismos de Limpia a nivel municipal.
Reactivación económica y socialde los centros de las ciudades
Esta línea de acción tiene como objetivo fundamental promover larevitalización de los principales centros de actividad de las ciudades,sean estos históricos o sitios de intensa actividad urbana, donde puedapromoverse la participación de la iniciativa privada y de la comuni-dad en la identificación, promoción, construcción y operación de pro-yectos urbanos de alta rentabilidad económica e impacto social.
Dichos proyectos serán congruentes con los planes o programasde desarrollo urbano, que aprovechen el patrimonio histórico funda-mental de la ciudad, evitando su deterioro, modernicen la infraestruc-tura y rehabiliten el equipamiento urbano. A través de esta vertiente:
• Se apoyan proyectos urbanos integrales de alta rentabilidad eco-nómica e impacto social con observancia en los planes o pro-gramas de desarrollo urbano y con la participación de la inicia-tiva privada.
• Se promueven incentivos, facilidades y agilización de trámitesy autorización para llevar a cabo los proyectos urbanos que
Reactivación económica y socialde los centros de las ciudadesPlanes o programas de desarrollo urbano 1995-1999
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Actualizados
17
Aprobados
32
Publicados
37
Inscritos
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demanden las 116 ciudades con la participación de la iniciativaprivada y social.
• Se llevan a cabo proyectos integrales que consideren la rehabi-litación y aprovechamiento de edificios de carácter monumen-tal, histórico o artístico.
• Se impulsa la instalación o, en su caso, el fortalecimiento depatronatos y fideicomisos, que promuevan proyectos urbanosintegrales que permitan canalizar recursos económicos de lasociedad hacia estas obras.
• Se promueve la remodelación de espacios abiertos para apro-vechamiento recreativo, cultural, turístico y comercial, mediantela modernización de infraestructura, principalmente de alum-brado público, así como obras de cableado subterráneo.
Resultados 1995-2000
En el período 1995-1998 se destinó una inversión total de 421millones de pesos, a este Programa, de los cuales 254 millonesfueron aportación federal. Con estos recursos se realizaron 338acciones en 51 ciudades. Destaca la rehabilitación de una catedraly 20 templos; 7 acciones de cableado subterráneo; rehabilitación yregeneración de 5 centros urbanos, 11 plazas públicas y 194 accio-nes de adoquinamiento, rehabilitación de fachadas, nomenclaturay rescate y aprovechamiento de edificios públicos y culturales.
Con estas acciones se benefició a casi 18.0 millones de habi-tantes, el 57 por ciento de la población total de los centros urbanosque integran el Programa de 100 Ciudades.
En 1999, al seno de la Comisión Nacional de Desarrollo Urba-no CMIC-Sedesol, se promovió la cartera actual de 44 proyectosurbanos de alta rentabilidad económica e impacto social en 33 ciu-dades, con una inversión potencial privada de poco más de 23 milmillones de pesos.
Entre 1995 y 2000 se han identificado cerca de 200 proyectosurbanos de alta rentabilidad económica e impacto social. En el año2000, la cartera de proyectos urbanos asciende a un total de 44 en33 ciudades, con una inversión potencial de más de 23 mil millo-nes de pesos.
La Sedesol continúa apoyando la participación de la iniciativaprivada y social en la identificación, promoción, construcción yoperación de este tipo de proyectos urbanos.
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Promover la participación de la sociedad en ladefinición, jerarquización, seguimiento y vigilanciade las acciones en materia de desarrollo urbano
En los últimos años ha surgido con gran fuerza una ciudadaníamás activa y demandante que exige a los gobiernos federal, estata-les y municipales, la ampliación de los cauces y mecanismos departicipación de la sociedad en el quehacer público.
Asimismo, el ordenamiento del territorio y la organización, cre-cimiento y desarrollo urbano de nuestras ciudades requiere de unaadministración pública abierta, democrática y cercana a las nece-sidades e intereses de la ciudadanía, que promueva el uso eficientede los recursos públicos y privados y que se cumpla con los planesy programas de desarrollo urbano establecidos.
El Programa Estratégico de Impulso a la Participación Socialen el Desarrollo Urbano, promueve:
• La planeación y gestión democrática del desarrollo urbano.• La corresponsabilidad en la política de ordenamiento territorial
y de desarrollo urbano de las ciudades.• El fortalecimiento de la gobernabilidad en las ciudades.• La certidumbre para la inversión pública y privada.
Para fortalecer los procesos participativos de la sociedad, sepromueve:
• La coordinación con los gobiernos estatales y municipales.• La coordinación intergubernamental federal.• La concertación con las representaciones de organizaciones so-
ciales, civiles y académicas.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo UrbanoPrograma Estratégico de Impulso a la Participación Socialen el Desarrollo Urbano
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Resultados 1995-1999
Coordinación con los gobiernosestatales y municipales
Se realizan permanentemente acciones de promoción y asistencia téc-nica en los 31 estados del país para la creación, reactivación y opera-ción de los consejos estatales de desarrollo urbano y de los consejosde las ciudades que forman parte del Programa de 100 Ciudades.
En virtud de los cambios en las administraciones municipales,se impulsó la instalación o reinstalación de consejos consultivosde las ciudades. Actualmente existen 75 consejos de las ciudadesestratégicas funcionando de manera regular.
En el caso de los consejos estatales, la tendencia ha sido cre-ciente. En 1995 se lograron instalar los 8 primeros consejos estata-les. Para 1999 el número de consejos estatales ascendió a 20.
Actualmente, los gobiernos estatales y municipales cuentan coninstancias más plurales y democráticas, conformadas por repre-sentantes de los tres niveles de gobierno pero mayoritariamentepor integrantes de la sociedad civil.
Organizaciones sociales y civiles que participan
en los consejos de las ciudades
• Organizaciones de ejidatarios y comuneros del perímetro urbano.
• Asociaciones vecinales.
• Asociaciones para la conservación y mejoramiento del
patrimonio cultural.
• Ecologistas.
• Grupos de protección civil.
• Agrupaciones de usuarios de servicios públicos.
• Organizaciones gremiales y asociaciones de profesionales.
• Organismos empresariales.
• Agentes inmobiliarios.
• Instituciones académicas y de investigación.
• Organismos no gubernamentales.
• Cronista y personalidades de la ciudad.
La mayoría de los consejos cuenta con un reglamento internoque garantice su adecuada operación.
Instalados: 20
Programa de Impulso a la Participación Socialen el Desarrollo UrbanoSituación de los Consejos Consultivos Estatalesde Desarrollo Urbano
En proceso: 6 Por instalar: 6
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Por otra parte, también se ha continuado el apoyo a la consoli-dación de 51 patronatos y consejos de centros históricos.
Coordinación federal para la consolidaciónde la participación social
Se promovió la vinculación interinstitucional con otras instanciasfederales, que realizan actividades vinculadas con la participaciónsocial en el desarrollo urbano, con el objeto de definir criterioscomunes, unir esfuerzos y propiciar el apoyo recíproco.
Algunas de las acciones previstas en esta línea de acción son lacoordinación de acciones para la prevención de desastres a travésde la regulación del uso del suelo, participación de la mujer, parti-cipación de los jóvenes, promoción económica de las ciudades,protección del patrimonio histórico y otras.
Entre ellas se puede mencionar, el impulso a la capacitación aautoridades municipales para la elaboración de estudios dezonificación de riesgos, aprovechando la estructura de los conse-jos consultivos de desarrollo urbano.
Por su parte, los «Lineamientos para la coordinación de losConsejos Consultivos de Desarrollo Urbano y de los Consejos deDesarrollo Municipal, en Apoyo al Fortalecimiento de la Partici-pación Social en la Política de Desarrollo Social» son un instru-mento que orienta las acciones de esas dos instancias de participa-ción social, para una mayor interacción y complementación entrelas políticas de desarrollo urbano y de desarrollo social.
En 1996, por Acuerdo del Secretario del Ramo, se creó el Con-sejo Consultivo Nacional de Desarrollo Urbano como un órganoconsultivo de participación ciudadana de la Secretaría de Desarro-llo Social para la conducción, orientación y evaluación de la polí-tica de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos yde desarrollo urbano.
En 1998, se creó el Consejo Consultivo Ciudadano de Desarro-llo Social instalándose al interior una Mesa de Desarrollo Urbanoque retoma los objetivos del Consejo Consultivo Nacional y, ade-más, vincula la política urbana con la política de desarrollo social.
La Mesa de Desarrollo Urbano está integrada de manera pluralcon 23 integrantes, entre los que se encuentran legisladores, aca-démicos, consultores y representantes de organizaciones sociales,gremiales, de profesionistas y no gubernamentales.
Composición tipo de los ConsejosConsultivos de Desarrollo Urbano
Gobierno Federal y Estatal15%
Ciudadanía70%
GobiernoMunicipal
15%
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Evitar pérdidas de vidas y bienespor el impacto de desastres
Los graves daños que han originado diversos fenómenos naturalesen el país, han dado pauta para que la seguridad y la protección delos centros de población sean, en la actualidad, uno de los objeti-vos prioritarios del Gobierno Federal.
En el país existen asentamientos humanos ubicados en zonaspoco propicias para el desarrollo urbano, situación que ha venidodeterminando el carácter vulnerable de los centros de poblaciónante la ocurrencia de desastres.
Frente a esta situación es importante que las autoridades estata-les y municipales tomen las medidas necesarias para establecer lazonificación de riesgos, y así evitar o mitigar los efectos de fenó-menos de origen natural o químico sobre los asentamientos huma-nos ubicados en áreas de riesgo.
Los programas de Consolidación de las Zonas Metropolitanas;
de Ordenamiento Territorial y Promoción del Desarrollo Urbano
y de Impulso a la Participación Social en el Desarrollo Urbano,
establecen los propósitos para que los centros urbanos cuenten
con un apoyo metodológico para disminuir los rangos de
vulnerabilidad en que se encuentran, por medio del análisis de
riesgos, regulación del uso del suelo y organización de la
comunidad.
El Programa de Prevención de Desastres busca:
• Establecer los lineamientos para la prevención y mitigación dedesastres, prioritariamente aquellos que, en razón del peligro
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo UrbanoPrograma de Prevención de Desastres a travésde la Regulación de Uso del Suelo
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más latente en las localidades, sea necesario instrumentar a labrevedad.
• Facilitar la incorporación de consideraciones y recomendacionespara la prevención de desastres naturales y químicos en los planeso programas de desarrollo urbano de los centros de población.
Lineamientos estratégicos
• Capacitar a autoridades estatales y municipales para la zonificaciónde riesgos en centros de población y así mitigar y disminuir lavulnerabilidad a la que están sujetos los asentamientos humanospor el efecto de fenómenos naturales y químicos, a partir de laadecuada regulación del uso del suelo, y la inclusión de ésta en lasleyes, programas y planes de desarrollo urbano.
• Identificar las áreas de riesgo de origen geológico, hidrome-teorológico y químico así como la vulnerabilidad de los com-ponentes urbanos, estableciendo los mecanismos para evitar odisminuir sus impactos.
• Promover la participación social en materia de prevención dedesastres.
Resultados 1995-1999
• Se propuso la incorporación del tema de prevención de desas-tres en las leyes estatales de desarrollo urbano de Jalisco,Morelos, Nayarit, Hidalgo, San Luis Potosí y Sinaloa.
Líneas de acción del Programa de Prevención de Desastres
Líneas de acción
Mejoramiento urbano de áreasmarginadas
Reordenamiento metropolitanosustentable
Coordinación para el fortalecimientode la planeación del desarrollourbano estatal
Coordinación intergubernamentalfederal para la consolidación deinstancias de participación socialen el desarrollo urbano
Objetivos
Ampliar esfuerzos para salvaguardar a la población demenores ingresos de riesgos naturales y químicos
Promover la definición de zonas de salvaguarda yderechos de vía de instalaciones de riesgo industrial ytecnológico y de áreas vulnerables a fenómenos naturales
Proporcionar asistencia técnica y capacitación a losfuncionarios locales en materia de prevención dedesastres
Crear grupos de trabajo para la coordinación de accionesreferidas a la participación social en el desarrollo urbanoen materia de prevención de desastres a través de laregulación del uso del suelo
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• Con la finalidad de llevar a cabo la microzonificación de áreasde riesgo para asentamientos humanos por causa de fenómenosnaturales o químicos, y proponer y establecer las medidas pro-bables para evitar o mitigar los efectos de éstos, en 1995, sellevó a cabo el Taller Regional de Prevención de Desastres através de la Regulación del Uso del Suelo en la ciudad deVeracruz, en coordinación con la Dirección General de Protec-ción Civil y el Cenapred de la Segob.
• En 1999 se realizaron tres talleres de prevención de desastres através de la regulación del uso del suelo en las ciudades deOaxaca, Campeche y Guadalajara, en los que participaron 22municipios, los cuales se comprometieron a aplicar loslineamientos, consideraciones y recomendaciones para la pre-vención de desastres a través de la regulación del uso del suelo.
Otro resultado importante, es la integración de documentos basepara la promoción del ordenamiento territorial como son:
• El Informe de Conclusiones del Grupo de Trabajo sobre Pre-vención de Riesgos como insumo para el Plan Director de De-sarrollo Urbano.
• Los formatos del Manual para el Inventario de AsentamientosHumanos en Zonas de Alto Riesgo, así como los alcances ycontenido de las Bases Técnicas para la Elaboración del Estu-dio de Zonificación de Riesgo a Nivel Estatal.
Sedesol colabora de manera cercana con el Instituto Nacional de
Ecología, en la definición de normas ambientales y urbanas para
la prevención de desastres.
Con la Coordinación General de Protección Civil y con el
Centro Nacional de Prevención de Desastres de la Secretaría de
Gobernación se trabaja para prevenir desastres a través de la
regulación del uso del suelo en el marco de la protección civil.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programas de Desarrollo UrbanoComisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra (Corett)
Una contribución al desarrollo urbanoordenado con seguridad jurídica
Al inicio de la década de los años 40, México enfrentaba un creci-miento demográfico desbordado, provocando que la población delcampo, en busca de mejores condiciones de vida, emigrara a lasciudades, las cuales, al no estar preparadas para tales movimien-tos, fueron invadidas en sus periferias sobre terrenos en su mayo-ría de origen ejidal y comunal, teniendo como consecuencias:
• Posesiones ilegales. Hasta antes de la Ley Agraria de 1992, elejido no entraba al mercado de compraventa, por lo que al sertransferido para un asentamiento, el proceso se daba de manerailegal, con las consecuentes disputas sobre su posesión.
• Desorden urbano. Estos asentamientos humanos, al margende alguna planeación urbana, se dieron en zonas que, incluso,no son aptas para el desarrollo habitacional, por lo que se esta-blecieron en áreas carentes de los servicios urbanos más indis-pensables, o bien en zonas de alto riesgo.
• Altos costos de urbanización. Hubo que dotar a estos asenta-mientos irregulares de los mínimos servicios públicos, a costosmás altos de los que se tienen en zonas con la planificación yproyección de uso habitacional.
Los asentamientos humanos irregulares establecidos en terre-nos ejidales y comunales destinados principalmente a la agricultu-ra, se tornaron en un problema nacional. Las leyes y programasimpulsados desde 1971 fueron rebasados por la dinámica demo-gráfica. Ante la necesidad de crear una estructura con facultades
ObjetivosRegularizar la tenencia de la tierra enasentamientos humanos urbanosirregulares, de origen fundamentalmenteejidal y comunal, así como adquirir yenajenar suelo y reservas territorialespara desarrollo urbano y vivienda.
Población ObjetivoGrupos de ejidatarios, comuneros ypoblación involucrados en problemas deasentamientos irregulares.
Metas 2000• 120 mil lotes a regularizar.• 800 ha a incorporar como suelo libre
al desarrollo urbano.• 21 mil ha del Programa de
Incorporación de Suelo Social (PISO).
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para extender escrituras de propiedad, y establecer un programa yun presupuesto que le dieran viabilidad a esta tarea, se creó la Co-misión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (Corett)en 1974, y en febrero de 1999, este organismo se sectorizó en laSecretaría de Desarrollo Social, ampliando su cobertura al contarcon la facultad de dotar de suelo libre a las comunidades para eldesarrollo urbano y la vivienda.
Objetivos
Los objetivos generales de la Corett, son regularizar la tenencia dela tierra en asentamientos humanos urbanos irregulares, de origenfundamentalmente ejidal o comunal, así como adquirir y enajenarsuelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivien-da. Esto se lleva a cabo mediante la diferentes procesos de desin-corporación agraria o adquisición de los predios y la consecuenteenajenación y titulación de los lotes a favor de sus ocupantes.
Se busca, asimismo, en coordinación con los municipios,coadyuvar en el reordenamiento, mejoramiento e incorporaciónde los poblados a los programas directores de desarrollo urbano, asícomo en la inscripción de los lotes en los catastros municipales.
Para cumplir con su misión social, Corett orienta su acción ha-cia cuatro objetivos estratégicos:
• Propiciar la convivencia armónica de la comunidad, el desarro-llo y mejoramiento de la vivienda y la elevación del bienestarsocial de los pobladores de los asentamientos humanos irregu-lares, mediante la regularización de sus predios.
• Promover el reordenamiento urbano de los asentamientos irre-gulares, a través de su incorporación a los planes y programasde desarrollo urbano estatales y municipales.
• Coadyuvar al fortalecimiento de las finanzas municipales y a laactualización de los registros públicos de la propiedad, mediantela inscripción registral de las escrituras.
• Impulsar el desarrollo de programas estatales y municipales deincorporación de suelo al desarrollo urbano, que contemplen elincremento de la oferta y la disponibilidad de suelo, la partici-pación organizada y productiva de los núcleos agrarios y unmejor acceso al suelo de la población demandante.
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Líneas de acción
Los fines sociales que persigue Corett se sintetizan en las siguien-tes líneas de acción:
• Frenar el crecimiento espontáneo de los asentamientos huma-nos a través de la regularización concertada y el diálogo entrela sociedad y el Estado.
• Agilizar los procesos de regularización e incorporación de sue-lo mediante la modernización, desconcentración y simplifica-ción administrativa.
• Dar prioridad a las acciones en los estratos de escasos recursos.• Participar con los organismos públicos competentes, en el im-
pulso del Programa de Incorporación de Suelo Social y en elmejoramiento de la vivienda.
Mecanismos de operación
Corett cuenta con dos programas sustantivos: el tradicional de re-gularización, que ahora se enriquece con la regularización de pre-dios de propiedad federal, y el nuevo de promoción a la Incorpora-ción de Suelo Libre Social al Desarrollo Urbano y la Vivienda.
El proceso de regularización comprende dos fases:
• La adquisición del polígono a regularizar y la titulación de loslotes resultantes. La adquisición consiste en el cambio de lanaturaleza jurídica de los terrenos ejidales y comunales, a tra-vés de la expropiación y, en los de propiedad federal, mediantela desincorporación de los bienes de la Nación para pasar aldominio privado de la Federación.
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• La titulación que regulariza la posesión de cada predio, se hacemediante la forma jurídica de una venta, a la que se aplicanprecios sociales y populares a partir de la investigación de lacapacidad económica de los legítimos poseedores.
En el Programa de Incorporación de Suelo Social, PISO, queestá inscrito en el Programa 100 Ciudades de Sedesol, la incorpo-ración de suelo social se realiza por distintos mecanismos. El pri-mero consiste en la expropiación de suelo libre de ocupación. Unsegundo mecanismo es promover, a través de la Procuraduría Agra-ria y el Registro Agrario Nacional, la aportación de tierras a socie-dades inmobiliarias con base en la Ley Agraria.
Otro mecanismo que Corett impulsa en los ejidos, es el de laadopción del dominio pleno por parte de los titulares, y orientar lacomercialización por parte de ellos, o bien a través de convenioscon Corett, los municipios o los estados.
Resultados 1995-2000
Los principales resultados obtenidos en el periodo 1995-2000, sonlos siguientes:
Regularización de lotes
• Escrituración de 586,653 lotes en beneficio de más de 3 millo-nes de personas, más 120,000 en el año 2000.
En cuanto a las meta para el año 2000, se espera regularizar untotal de 120 mil lotes, de los cuales, al mes de julio se habían lo-grado 49,230, lo que significaba un avance de 41 por ciento.
Incorporación de Suelo Libreal Desarrollo Urbano y la Vivienda
Tras su sectorización a la Sedesol en 1999, Corett, programó in-corporar 800 hectáreas de suelo libre para el desarrollo urbano.Los resultados obtenidos son altamente satisfactorios, ya que elavance representa el 99 por ciento de la meta programada. En elaño 2000 se espera incorporar otras 800 ha.
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Programa de Incorporación de Suelo Social PISO
En el periodo 1995 - 2000:
• 105,498 ha fueron incorporadas al desarrollo urbano• 29 acuerdos de coordinación se firmaron en la República, cu-
briendo así la mayor parte del territorio nacional.
Otros resultados relevantes obtenidos por Corett, fueron:
• Se creó un área jurídica en cada delegación para que los trámi-tes que comprenden la regularización de los asentamientos hu-manos irregulares se inicien y concluyan en las propias delega-ciones, desde la detección de asentamientos irregulares hasta laentrega de escrituras y cierre operativo de los poblados.
• Para sensibilizar y hacer del conocimiento de la población ob-jetivo los servicios que proporciona Corett a nivel nacional, sedifundieron en forma masiva los requisitos para acceder a és-tos, así como las campañas ordinarias y extraordinarias paraincentivar la regularización y el cobro.
• Se implementó el Programa de Apoyo Operativo a la Contrata-ción y Escrituración, con el fin de mejorar los índices de pro-ductividad, efectuándose acciones en apoyo a las delegacionescon el propósito de cumplir las metas programadas en contra-tos y escrituras.
• Se puso en operación el Sistema Integral para la Regulariza-ción de la Tenencia de la Tierra, en el que se integró un bancode datos de los poblados en proceso de regularización. Estopermite el registro y seguimiento del programa operativo, laemisión de presupuestos, contratos, recibos y escrituras en for-ma automatizada y facilita la obtención de la información so-bre la situación que guarda el proceso de regularización a nivelnacional, estatal, municipal, de un poblado o un lote específico,en forma ágil, veraz y oportuna para la toma de decisiones.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial
El Proyecto Nacional de Ordenamiento Territorial viene a sumar losesfuerzos aislados que se venían emprendiendo desde los distintosniveles de gobierno, con el propósito de alentar un desarrollo econó-micamente viable, socialmente equitativo y ecológicamente equili-brado, a través de la articulación de la política económica, la políticasocial, la política ambiental y la política de población.
Considerando al ordenamiento territorial como una estrategia dedesarrollo que tiene como objetivo promover el mejoramiento del ni-vel de vida de la población, así como la integridad y funcionalidad delos ecosistemas naturales a largo plazo, Sedesol inició la promocióndel proyecto en 1999 ante las instancias pertinentes.
Participan hoy en el Proyecto la Secretaría de Medio Ambien-te, Recursos Naturales y Pesca (Semarnap), que tiene la responsa-bilidad de orientar el desarrollo del país desde el punto de vista delordenamiento ecológico; la Secretaría General del Consejo Nacio-nal de Población (Conapo), dentro de cuyo ámbito de competencia
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está la definición de la política nacional en materia de distribuciónde población, y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática (INEGI) al que está encomendada la generación debuena parte de la información requerida para apoyar el Orde-namiento Territorial.
La alta prioridad que se ha otorgado al proyecto, no es casual. Araíz de los agudos daños causados en vastas zonas del país pordiversos fenómenos de naturaleza hidrometeorológica, ciclones einundaciones principalmente, se reactivó el interés en identificarlas zonas del país sujetas a ese tipo de riesgos y la vulnerabilidadrelativa de diversos grupos sociales a los mismos. La atención secentró en una serie de esfuerzos de investigación que, desde 1995y dentro del marco de lo que se denominaba «ordenamiento terri-torial», había venido realizando el propio INEGI en el caso dePuebla y Colima.
Tales esfuerzos habían estado dirigidos a determinar, entre otrascosas, la habitabilidad relativa del territorio que forma parte de losestados señalados. La conclusión de los mismos no podía ser másilustrativa de la alta vulnerabilidad a que se encuentra sujeta unabuena parte de la población residente en ambas entidades. El casomás crítico es Colima, donde una alta proporción de los habitantesde la entidad reside en zonas de muy baja o nula habitabilidad, loque tiene importantes implicaciones, no sólo desde el punto devista de su vulnerabilidad a desastres como los señalados, sinodesde una perspectiva de largo plazo en la que la probabilidad dealcanzar un desarrollo verdaderamente sustentable luce reducida.
Tras definir los diversos niveles en los que debiera incidirsepara la adecuada planeación del ordenamiento territorial: nacio-nal, macrorregional, estatal, microrregional, municipal y local, seadoptó una estrategia para la promoción del ordenamiento territo-rial a nivel de entidad federativa, donde los esfuerzos habrán detomar la forma, eventualmente, de programas estatales de orde-namiento territorial.
En todos los estados del país, la iniciativa federal ha recibidoentusiasta acogida. A estos esfuerzos, se sumarán los de los muni-cipios de La Paz y Mulegé, BCS, Juchitán, Oaxaca; y la Región dePujal-Coy en S.L.P., donde el ordenamiento territorial se consti-tuirá en un importante experimento de planeación a nivel local.
Así se pretende que los esfuerzos de planeación en materia deordenamiento territorial se extiendan a todas las entidades de la
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Federación. En el año 2000 se iniciaron los esfuerzos correspon-dientes en las entidades donde puedan conjuntarse la informacióny los recursos requeridos para el desarrollo del Proyecto.
Para hacer posible el inicio de dichas actividades en el más bre-ve plazo posible, la Federación realiza las acciones requeridas paraasegurar la disponibilidad de los elementos mínimamente requeri-dos para el efecto. Entre los mismos cabe destacar:
• La generación de la información cartográfica y estadística re-querida;
• La suscripción de los acuerdos de colaboración correspondientes;• La habilitación de los recursos y la infraestructura material y hu-
mana requerida para llevar adelante el proyecto en cada contextoestatal, así como en los municipios y la micro-región señalada;
• El establecimiento de los términos de referencia para elOrdenamiento Territorial que harán posible la adecuada orien-tación de los esfuerzos que se realicen en los estados y en elmunicipio señalado sobre la materia, y
• La definición de la metodología y los lineamientos nacionalesy regionales que orientarán los esfuerzos de los estados en estamateria.
Mientras que ya se cuenta con los documentos que harán posi-ble la formalización de la colaboración Federación-estados paraefectos del Proyecto, la metodología en cuestión está siendo obje-to de definición.
Por su parte, el establecimiento de los lineamientos generales aque se ha hecho alusión será resultado del análisis ponderado delas «visiones de futuro» de cada una de la dependencias federalesinvolucradas en el desarrollo del proyecto. A partir de las mismas,que han tomado, entre otras, la forma de estudios ya elaboradospor la Sedesol en relación a las perspectivas de desarrollo urbanoy regional al año 2020 y de esfuerzos ya iniciados por la Semarnapen relación al ordenamiento ecológico deseable al año 2030, sedesarrollará la imagen-objetivo de ordenamiento territorial a nive-les nacional y regional. Una vez traducida en lineamientos, la mis-ma constituirá el marco en que se inscribirán los esfuerzos estata-les en la materia.
En todo caso, se actuará de modo tal que pueda disponerse,hacia finales de 2000, con el diagnóstico de la situación que carac-
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teriza al territorio de la mayoría de los estados, con avances quepermitirían culminar las actividades de ordenamiento territorial enalgunas otras entidades, y con la infraestructura necesaria para rea-lizarlas en otras más dentro de un marco de estricto respeto al pac-to federal y a la soberanía estatal.
De tal suerte, se habrán sentado bases firmes para asegurar queel ordenamiento territorial sea objeto de acción continuada; ensuma, para convertir el ordenamiento territorial en una Política deEstado que coadyuvará sustancialmente al logro de los grandesobjetivos de desarrollo del país.
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ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Programa Nacional de Atención a Regiones Prioritarias
El desarrollo social ha sido heterogéneo en las diversas regionesdel país. Los indicadores de bienestar, principalmente de alimen-tación, educación, salud, infraestructura y de ingreso muestrandesequilibrios profundos de una región a otra. En términos gene-rales, la región norte y las zonas metropolitanas del país concen-tran la mayor infraestructura productiva y tienen los mejores nive-les de bienestar. En cambio, en el sur del país se observan los másaltos grados de marginación y pobreza.
Los desequilibrios en el desarrollo regional han ocasionado quela pobreza se concentre y agudice en ciertas regiones, las cualespresentan los mayores rezagos sociales. Tan sólo en el país, de losmás de 2,400 municipios, 853 (35 por ciento) son consideradoscomo municipios de alta y muy alta marginación.
En estas regiones la población registra los más altos índices demarginación y pobreza debido a la insuficiencia de ingresos; lafalta de servicios básicos como educación y salud; de infraestruc-tura eléctrica y de agua entubada; de viviendas dignas y elhacinamiento de las familias; de vías de comunicación, entre otros,situación que se agrava por la dispersión poblacional y la ausenciade circuitos eficientes de producción-distribución y consumo quepromuevan un desarrollo regional productivo y sustentable.
Para atender puntualmente las necesidades de estas regioneslos gobiernos federal, estatal y municipal han identificado 94 re-giones que presentan estas condiciones de marginación, las cualesse han definido como Regiones Prioritarias. De éstas, 39 regionespresentan los más altos índices de marginación y pobreza, por loque se les considera como Regiones Prioritarias de Atención In-mediata.
La política de desarrollo social del Gobierno Federal ha busca-do ser un instrumento para reducir los desequilibrios entre las dis-
ObjetivoPromover el desarrollo regionalproductivo sustentable entre las 94regiones definidas como Prioritarias y enlas 39 que, dentro de éstas, presentan losmás altos índices de marginación ypobreza, llamadas Regiones Prioritariasde Atención Inmediata.
Población objetivoLos habitantes de las RegionesPrioritarias y de las RegionesPrioritarias de Atención Inmediata,definidas por la Sedesol.
Metas 2000Ejercer más de 18 mil 600 millones depesos en las regiones prioritarias deatención inmediata.
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tintas regiones del país. Para lograrlo, ha fomentado el avance pro-ductivo de todas estas regiones con menor crecimiento relativo, através de acciones diferenciadas que reconozcan la problemáticaparticular de cada una y destinen recursos y esfuerzos a las priori-dades regionales.
Objetivo
Como instrumento de esta política, el C. Presidente de la Repúbli-ca, Dr. Ernesto Zedillo, anunció el Programa Nacional de Aten-ción a Regiones Prioritarias en mayo de 1999, el cual tiene comoobjetivo concentrar esfuerzos y recursos de los tres órdenes degobierno, en forma articulada y con participación social, para aten-der los rezagos de las regiones de mayor pobreza del país.
Estrategia y líneas de acción
Para garantizar la concurrencia de distintas instituciones y órdenesdel Gobierno Federal, en el Programa participan las Secretarías deAgricultura, Ganadería y Desarrollo Rural (Sagar); Comunicacio-nes y Transportes (SCT); Medio Ambiente, Recursos Naturales yPesca (Semarnap); Reforma Agraria (SRA); Educación Pública(SEP); Salud (SS); Comercio y Fomento Industrial (Secofi) y De-sarrollo Social (Sedesol); así como gobiernos estatales y munici-pales donde se localizan las regiones prioritarias.
La estrategia comprendida en el Programa se basa en concentraresfuerzos en las regiones más marginadas y operarlos de manera co-ordinada entre los tres órdenes de gobierno, con plena participa-ción de las comunidades, rebasando visiones parciales o sectoria-les del desarrollo. Asimismo, se busca fortalecer la capacidad de
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las regiones marginadas campesinas e indígenas para planear yllevar a cabo su propio desarrollo.
Para la consecución de esta estrategia se siguen ocho líneasbásicas de acción:
• Generación de un amplio Consenso de Regionalización queidentifique las zonas que requieren mayor atención. Los re-cursos públicos deben orientarse a impulsar el desarrollo regio-nal de las zonas más marginadas para la superación efectiva dela pobreza (Ver lista de Regiones Prioritarias).
• Conformación de diagnósticos y programas de desarrolloregional que ubiquen ejes estratégicos para articular lasacciones conjuntas. El propósito es unificar las visiones de lasinstituciones y de los actores regionales, para concertar acuer-dos en torno a programas que definan, a mediano y largo pla-zos, el futuro de las regiones prioritarias.
• Identificación de la demanda social comunitaria y planifi-cación descentralizada del desarrollo, a través de la forma-ción y operación de los Consejos de Desarrollo Regional.Con el fin de realizar una planificación descentralizada y regio-nal, se promueve la creación y fortalecimiento de ConsejosRegionales, que se conforman con la representación plena, plu-ral e inclusiva de las organizaciones de la sociedad. Los Conse-jos son los encargados de ordenar y asignar prioridades en lademanda social, así como de fungir como mecanismos decontraloría social.
• Generación de una oferta interinstitucional articulada quepermita avanzar en la superación de las carencias sociales.En el marco de las instancias de planeación estatales y regiona-les es necesario generar una oferta institucional debidamentearticulada, de los tres niveles de gobierno que redunde en unesfuerzo de coordinación interinstitucional sistemático.
• Formación de espacios estatales para la coordinación in-terinstitucional, a través de los Subcomités de Atención aRegiones Prioritarias (SARPs). Los subcomités constituyenel espacio estatal de coordinación, concertación y apoyo a lasregiones, donde las dependencias federales se integran bajo lacoordinación del gobierno estatal.
• Coordinación del gasto para el desarrollo regional. Se tratade canalizar más recursos a las regiones prioritarias, y ejercer-
202
los mejor a través de la integración de las políticas y la partici-pación social.
• Conformación de Paquetes Integrales de Atención, que con-centren los proyectos y acciones en las Regiones Priorita-rias. Los paquetes integran las acciones y proyectos interins-titucionales que responden a necesidades particulares de cadaregión, y buscan promover el desarrollo productivo, de infraes-tructura y del capital humano.
• Evaluación y seguimiento de las acciones ejecutadas y delimpacto social. Este ejercicio permitirá la reorientación estra-tégica de las acciones y recursos, así como el refuerzo de aque-llas experiencias con mayor potencial para promover el desa-rrollo de cada región.
La regionalización se formalizó, a nivel ejecutivo federal, a tra-vés de las Bases de Colaboración Interinstitucional que suscribie-ron las ocho dependencias federales participantes en el Programa.A nivel estatal se acordó con cada entidad federativa, a través delos Convenios de Desarrollo Social. Además, las Regiones Priori-tarias quedaron plasmadas en el Presupuesto de Egresos de la Fe-deración (PEF).
Esta colaboración interinstitucional dio lugar a la creación delos Subcomités de Atención a Regiones Prioritarias (SARPs), unopor cada entidad federativa, y a los Consejos de Desarrollo Regio-nal (CDRs), uno por cada Región Prioritaria. Los primeros son elpunto de encuentro de la demanda social con la oferta institucionaly se formaron en el seno de los Comités de Planeación del Desa-rrollo de los Estados (Coplades), los cuales están integrados porlos representantes federales en los estados, representantes de losgobiernos estatales y municipales, así como de la sociedad civil.Los subcomités son responsables de la planeación, ejecución yevaluación de programas, proyectos y acciones en atención a lasnecesidades de las regiones prioritarias de cada entidad federativa.
Los Consejos de Desarrollo Regional, por su parte, cuentan conla participación de presidentes municipales, representantes de or-ganizaciones sociales y líderes comunitarios en la planeación deldesarrollo de las regiones, y fungen como organismos de contraloríasocial de los proyectos y acciones ejecutadas.
203
Cobertura
El Programa busca dirigir sus esfuerzos a las 94 Regiones Priorita-rias, poniendo especial énfasis en 39 de ellas, conocidas comoRegiones Prioritarias de Atención Inmediata.
Las 94 Regiones Prioritarias se localizan en los 31 estados delpaís y concentran 1,595 municipios. En estas regiones:
• Habitan 32.7 millones de mexicanos en más de 130 mil locali-dades (el 65 por ciento de las localidades de todo el país), de lascuales el 90 por ciento tiene una población menor a 500 habi-tantes; 7.5 millones son indígenas.
• La población de estas regiones sin acceso a agua potable as-ciende a 9 millones, y sin drenaje a 16 millones. Es decir, dosterceras partes de la población sin agua potable en el país viveen estas regiones.
• Sin electricidad viven 4.5 millones de habitantes, el 76 por cientode la población del país que no cuenta con este servicio.
• El 58 por ciento, 3.5 millones de personas, de la población anal-fabeta mayor a 15 años del país vive en estas regiones.
Para identificar estas regiones se tomó como base el Índice deMarginación y Pobreza estimado por Conapo, así como la identi-dad cultural y geoeconómica de las propias regiones. Las varia-bles que se consideran para calcular el índice de marginación son:
• Población en viviendas sin agua entubada.• Población en viviendas sin drenaje ni excusado.• Población en viviendas con piso de tierra.• Población en viviendas sin energía eléctrica.• Población en viviendas con hacinamiento.• Población Económicamente Activa que recibe menos de dos
salarios mínimos.• Población analfabeta mayor a 15 años.
Resultados 1999-2000
Durante 1999, las Secretarías participantes en el programa acordaronactuar inicialmente en las Regiones Prioritarias de Atención Inmedia-ta, para atender sus más graves problemas económicos y sociales.
Las Regiones Prioritarias abarcan unasuperficie equivalente al 60 por ciento delterritorio nacional donde habita, con losmayores rezagos, poco más de la terceraparte de la población del país.
204
Las dependencias federales (Sedesol, Sagar, Semarnap, SCT,Reforma Agraria, Salud, Educación y Secofi), en coordinación conestados y municipios, canalizaron en 1999 más de 15 mil millonesde pesos para las Regiones de Atención Inmediata. Con esta inver-sión se llevaron a cabo más de 140 mil acciones de beneficio so-cial para las comunidades que presentan los más altos grados demarginación y pobreza.
Tan sólo en 1999, en las regiones prioritarias de atención inme-diata:
• Se reconstruyeron y conservaron 4,345 caminos rurales, conuna longitud de más de 30 mil kilómetros.
• Se apoyó a cerca de 1.1 millones de productores agrícolas, parala producción de básicos en 3.2 millones de hectáreas.
• Se dieron apoyos, durante todo el año, a más de 1 millón defamilias para fomentar la educación, salud y alimentación a tra-vés de becas, consultas y suplementos alimenticios. Con estosapoyos, 18 por ciento de los niños que habían abandonado laescuela retomaron sus estudios.
• Se construyeron más de 20 mil viviendas y se rehabilitaron otras38 mil.
• Se otorgaron 2.8 millones de consultas médicas a la poblaciónde escasos recursos. Así, se incrementó el número de consultaspor familia de 5 consultas por año en 1998 a 8.6 consultas poraño en 1999.
• Se distribuyeron 59 millones de litros de leche subsidiada a175 mil familias de las comunidades más marginadas, con loque se logró poner en la mesa de estos hogares, por lo menos,un litro de leche por cada día de la semana.
• Se entregaron más de 674 mil documentos agrarios, para darcertidumbre a la actividad productiva de más de 323 mil cam-pesinos pobres.
• Se generaron más de 460 mil empleos temporales.• Se dieron apoyos a más de 1,500 proyectos productivos de ca-
rácter social, así como para la creación de 263 nuevas empresassociales.
• Se entregaron 40 millones de kilos de tortillas durante el año,asegurando el abasto diario de este producto a casi 133 mil fa-milias de escasos recursos.
• Se otorgaron 59,137 becas escolares a niños indígenas.
La coordinación interinstitucional, a través delos Subcomités de Atención a Regiones
Prioritarias, ha permitido ser más eficientes enla atención de las necesidades de las regiones
marginadas, como lo comentó un campesinomiembro del Consejo de Desarrollo Regional
en el Suroeste de Tamaulipas:«... antes teníamos muchas dificultades. Para
gestionar los apoyos y programas nosabíamos a dónde ni con quién acudir...ahoraya no, los funcionarios vienen a nosotros, nos
reunimos, acordamos qué y cómo vamos ahacer las cosas ...»
205
• Se apoyaron casi 1,132 proyectos productivos de mujeres, inte-grando a la vida productiva a más de 23 mil mujeres.
• Se reforestaron 230 mil hectáreas de bosques y selvas, y se abrie-ron más de 14 mil kilómetros de brechas cortafuego para dis-minuir los incendios forestales.
• Se capacitó a más de 15 mil comerciantes y artesanos para for-talecer los circuitos comerciales y elevar el valor agregado delos productos artesanales.
En el año 2000 se tiene programado ejercer más de 18 mil 600millones de pesos en las Regiones Prioritarias de Atención Inme-diata. Entre otras acciones:
• Se reconstruirán y rehabilitarán más de 35 mil kilómetros decaminos rurales, con lo que se logrará comunicar mejor a másde 2.2 millones de habitantes de 8 mil localidades rurales.
• Se reforestarán 175 mil hectáreas de bosques y selvas, y se abri-rán 16,854 kilómetros de brechas cortafuego.
• Se generarán más de 468 mil empleos temporales.• Se apoyarán 1,847 proyectos que integrarán a la vida producti-
va a 50 mil mujeres.• Se brindarán apoyos para la creación de 420 nuevas empresas
sociales, con lo que se espera generar 10,500 nuevos empleospermanentes.
• Se otorgarán apoyos para fomentar la educación, salud y ali-mentación de más de 1 millón 321 mil familias.
• Con los servicios de salud, se pretende atender a casi 6 millo-nes de habitantes, a través de consultas médicas.
• Se entregarán 96 mil certificados agrarios que darán certidum-bre jurídica a 50 mil sujetos agrarios de 117 núcleos.
• 215 mil familias recibirán, durante el año, 65.4 millones de li-tros de leche a precio subsidiado.
• Se otorgarán 54,507 becas a niños indígenas, para asegurar sueducación básica a través de los albergues escolares indígenas.Valle del Mezquital
Casi la mitad de la inversión en RegionesPrioritarias de Atención Inmediata se destinóal desarrollo de infraestructura: caminos,vivienda, telefonía rural, canales de riego,entre otros.
Desarrollo Humano29%
Programa Nacional de Atencióna Regiones Prioritarias
Distribución de la inversión total en 1999,por vertiente de desarrollo
Desarrollo Productivo29%
Desarrollo Infraestructura42%
206
Regiones Prioritarias
Estado
AguascalientesBaja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
ColimaDurango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
México
Michoacán
* Región Prioritaria de Atención Inmediata
Región
NorteValle de San
Quintín-Trinidady Ojos Negros
Valle de MexicaliNorteSurMaya*Calakmul*SurSelva*Norte*Altos*Sierra*Las Cañadas*Costa*Franja FronterizaZoque-CentroTarahumara*Del DesiertoDe la LlanuraCentro-DesiertoLa LagunaSuresteFronteraIndígenaLas Quebradas*Indígena Sur*SemidesiertoZona NorteZona SuresteSierra Gorda*La Montaña*Costa Chica*Filo Mayor / Sierra*Tierra CalienteNorteCosta GrandeOtomí-Tepehua*Valle del MezquitalSierra Gorda*Huasteca*Sierra Norte*CostaSur-SuresteSierra de AmulaSur*NorteMeseta Purépecha*Tierra CalienteCosta
Estado
Morelos
NayaritNuevo LeónOaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana RooSan Luis Potosí
Sonora
SinaloaTabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
Región
NororienteSur / PonienteSierra del Nayar*Sur-Poniente*Istmo*Mixteca*Costa-Chatina*Mazateca-
Papaloapam*Sierra Juárez*Valles CentralesSierra Norte*Sierra Negra*Mixteca*CentroSemidesiertoSierra Gorda*Maya*AltiplanoSan LuisMediaSierra Gorda*Huasteca*Sierra de AlamosBácum-GuaymasValle del MayoSierra Norte-CentroLos Altos*Frontera-SurChontalpa-CostaCentro-SierraIV Distrito*CentroCañeraNoreste INoreste IINorponienteSurorienteSierras*Sierra de Soteapan*Valle de Uxpanapa*Sierra de Papantla-
OtontepecHuasteca*II Oriente*VII Litoral*I LitoralCentro LitoralVI Influencia-
MetropolitanaVIII SurponienteSemidesierto*Suroeste
207
ORDENAMIENTO TERRITORIAL,DESARROLLO REGIONAL Y DESARROLLO URBANO
Atención a la población afectada por desastres naturales
Con el incremento demográfico, de los asentamientos humanosirregulares y la erosión de tierras, se incrementa también el poten-cial de daño que pueden causar los fenómenos naturales en nues-tro país, principalmente ciclones, inundaciones y sismos.
Por su carencia de medios y su ubicación en lugares de riesgo,generalmente la población más afectada es aquella que pertenecea sectores sociales desfavorecidos, por lo cual es fundamental la aten-ción que les presta el Gobierno de la República. Ésta no se limita aenfrentar las situaciones de emergencia que se provocan en losprimeros momentos de un desastre, sino que incluye la atención alas secuelas para la reconstrucción de infraestructura y vivienda,reubicación de población en lugares más seguros, así como apoyoa la normalización de las actividades productivas y sociales.
La experiencia del gobierno mexicano en este ámbito, ha lleva-do al diseño y aplicación de un modelo integral de atención, elcual incluye desde las fases más inmediatas de evaluación de lasituación y atención de la emergencia, hasta la reconstrucción:
Etapa de Evaluación
El modelo mexicano de atención a desastres naturales
Etapa de Emergencia
Etapa de Rehabilitación
Etapa de Reconstrucción CaminosSolución Definitiva
Vivienda InfraestructuraSolución Definitiva
CaminosSolución Temporal
Energía Educación
Albergues Salud Empleo Temporal Abasto
GobiernoDiagnóstico Fuerzas Armadas
Participación Social
208
Este modelo se aplica en el marco de un Sistema Nacional deProtección Civil (Sinaproc), en el que trabajan estrechamente vin-culados los tres órdenes de gobierno y por medio del cual se esta-blece la normatividad para prevenir y enfrentar los daños provoca-dos por los desastres naturales.
De igual manera, el modelo se sustenta en la creación del Fon-do de Desastres Naturales, Fonden, el cual ha sido incluido en elPresupuesto de Egresos de la Federación, aprobado por el Congre-so desde 1996 y complementa los esfuerzos del Sinaproc. El obje-tivo primordial de este Fondo es atender los efectos de los desas-tres naturales imprevisibles cuya magnitud supere la capacidad derespuesta de las dependencias federales y de los estados.
Usos más relevantes de los recursos del Fonden
• Apoyo a la población afectada en sus necesidades más
inmediatas de protección a la vida, salud, alimentación,
vestido y albergue.
• Reparación de daños a la infraestructura pública.
• Apoyo a las familias de bajos ingresos en la mitigación de los
daños provocados a su patrimonio productivo y a su vivienda.
• Creación de fuentes transitorias de ingreso para familias de bajos
ingresos, que sirvan a la vez para la reconstrucción de
infraestructura y la recuperación de las actividades productivas.
La participación de la Sedesol en la atención a la poblaciónafectada por desastres naturales, se da en diversos ámbitos. En prin-cipio, es la Secretaría la principal responsable de establecer lasMesas de Atención Social para elaborar el padrón de damnifica-dos que servirá de base para muchas de las futuras acciones. Otrasacciones relevantes de la Sedesol se dan en los siguientes ámbitos.
• Regularización del abasto.• Programas emergentes de reparación y construcción de vivienda.• Creación de fuentes temporales de ingresos.
Regularización del abasto
Gracias a la infraestructura con la que cuenta y a la coordinacióncon distintas entidades de los gobiernos federal y estatales, la
1 Recursos nominales que la Comisión Intersecretarial de GastoFinanciamiento recomendó a la SHCP autorizar a dependencias yentidades de la Administración Pública.
2 La previsión original para este año fue de 3,640 millones de pesos;no obstante se autorizaron recursos adicionales hasta el monto quese informa debido a la frecuencia e intensidad que en 1999 tuvierondiversos fenómenos naturales.
3 Monto aprobado para el PEF 2000.
1996
2,520.0
861.0
6,968.82
1997 1998 1999
3,266.5
2000
4,838.03
Fondo de Desastres Naturales:Gasto federal 1996-20001
Millones de pesos
209
Sedesol se apoyó en Diconsa para abastecer a los damnificadospor desastres naturales, logrando una presencia inmediata poste-rior al acontecimiento del desastre.
Programas emergentes de vivienda
A partir de la constitución del Fondo de Desastres Naturales en1996, la Sedesol ha fortalecido su participación en la atención aviviendas dañadas por los efectos de los huracanes Paulina y Ricken el municipio de Acapulco, Guerrero, y en las regiones Costa,Istmo y Sierra Sur de Oaxaca, durante 1997.
Se apoyó con paquetes de materiales para la rehabilitación deviviendas de familias de bajos ingresos; se aplicaron programas dereconstrucción de viviendas por pérdida total y de reubicación yconstrucción de vivienda para la población que estaba asentada enzonas de riesgo.
En estos eventos se desarrollaron instrumentos metodológicoscomo el censo de familias afectadas, la integración de paquetes demateriales tipo para la atención de los distintos daños y laautoconstrucción como modalidad para la ejecución de las obras.
Diconsa
Oct/97Oct/97
Sep/98
Sep-Oct/98Sep/98Sep/98Dic/99
Sep-Dic/99Jun/99Sep-Oct/99Sep-Dic/99Sep-Dic/99Sep-Dic/99Jun/00
Jun/00
Ago/00
Contingencias atendidas 1997, 1998, 1999 y 2000
Fecha Tipo de fenómeno Lugares afectados Recursos enviados
Huracán PaulinaHuracán Paulina
Lluvias e inundaciones
Huracán MitchIncendios forestalesHuracán IsisInundaciones en Venezuela
Lluvias intensasSismos y lluvias intensas
Lluvias intensasLluvias intensasLluvias intensasDesbordamiento del ríoAguanavalDesbordamiento del canalLa Compañía, Vallede ChalcoLluvias intensas
OaxacaGuerrero
Costa de Chiapas
CentroaméricaSonoraSonoraRepúblicade Venezuela
HidalgoOaxaca
PueblaTabascoVeracruzMatamoros
Valle de Chalco,estado de México
Veracruz
600 toneladas de víveres73,150 despensasy productos varios7,315 toneladasde productos variosProductos variosProductos variosProductos varios1,000 cajas de papillasabor chocolate y 1,000cajas de leche en polvoProductos variosProductos varios
Productos variosProductos variosProductos varios5,000 despensas
53.3 toneladas deproductos básicos
Productos varios
210
Con ello se establecieron las bases para la normatividad que seaplica desde entonces en las intervenciones de la Sedesol.
En Chiapas, a raíz de las torrenciales lluvias de septiembre de1998, se instrumentó el Programa Emergente de Vivienda NuevoMilenio que, además de incorporar las experiencias acumuladaspor la Sedesol en la atención de desastres, desarrolló mecanismospara promover la participación activa de los beneficiarios en laatención de su problemática.
La experiencia de Chiapas fue el modelo que se utilizó para laelaboración de las Reglas de Operación del Fonden, en materia devivienda, las cuales promueven la cooperación y corresponsabilidaden la atención de los desastres naturales entre el Gobierno Federaly las entidades federativas.
En total, durante 1999 se diseñaron 14 programas emergentescon que se atienden los desastres acontecidos en 10 entidades delpaís y los que han ocurrido en el año 2000. Desde entonces, lasestrategias son de dos tipos:
• De atención inmediata, que tiene por objeto facilitar la inme-diata ocupación de las viviendas en condiciones de ser habita-das. En esta etapa se instrumenta el subprograma de Rehabilita-ción de Servicios Básicos y Limpieza de Vivienda; éste se lleva acabo con la participación de la comunidad afectada, la cual recibetambién apoyo monetario del Programa de Empleo Temporal.
211
• De reconstrucción, que comprende reparación de daños me-nores y parciales; reconstrucción en el mismo sitio en caso depérdida total, y la reubicación y construcción de vivienda nue-va en aquellos casos en que los asentamientos dañados se en-cuentran en zonas de riesgo. La Sedesol, apoya a las entidadesfederativas, en la integración del censo de beneficiarios y en eldiseño de las estrategias para la operación de los programas.
Subprograma para atender efectos
de desastres naturales en las viviendas
• Reparación de Daños Menores: en viviendas que sufrieron
daños de cierta consideración sin afectar su estructura,
ubicadas en áreas aptas para asentamientos humanos.
• Reparación de Daños Parciales: en viviendas que sufrieron
daños estructurales que pueden ser reparados, ubicadas en
áreas aptas para asentamientos humanos.
• Reconstrucción de vivienda en el mismo sitio: cuando por el
tipo y magnitud del daño hubo pérdida total, en áreas aptas
para asentamientos humanos.
• Reubicación y construcción de viviendas: reubicación de
familias cuyas viviendas se encontraban en zonas de riesgo
para asentamientos humanos, y que sufrieron daños parciales
o totales.
En todos los casos los beneficiarios reciben, de forma gratuita
un paquete de materiales y herramientas; asesoría técnica y
apoyos del Programa de Empleo Temporal. Adicionalmente, en
el caso de reubicación, reciben un lote.
Resultados 1995-2000
En este periodo la Sedesol participó activamente en programas deatención a viviendas dañadas por distintos fenómenos naturales,en varios estados de la República, a través de los cuales se repara-ron y/o reconstruyeron 288,024 viviendas.
La participación de la población en todas las etapas del procesode la reconstrucción, desde la verificación de daños hasta la firmade las actas de entrega-recepción de la vivienda, opera en la prác-tica como contraloría social.
212
Programas emergentes
Baja California Sur
ChiapasOaxaca
Guerrero
Yucatán
1995
Entidad Tipo y fecha del fenómeno Acciones emprendidas
Huracán Henriette,septiembre 1995Sismo, octubre 1995Sismo, septiembre 1995
Sismo, septiembre 1995
Huracán Roxana, 1995
1,200 (Viviendas afectadas en losmunicipios de Los Cabos y La Paz)1,000 (4 municipios)2,775 (59 localidades de 21 municipiosde las regiones Costa y Sierra)12,014 (114 localidades de6 municipios de la Costa Chica)32,000 (102 municipios)
1997-1998
Oaxaca
Guerrero
Chiapas I
Entidad Tipo y fecha del fenómeno Acciones emprendidas
Huracanes Paulina y Rick,octubre de 1997 y sismo defebrero de 1998Huracán Paulina,octubre de 1997
Vaguada, 8 y 9 deseptiembre 1998
45,107
Se atendieron 1,806 familias a las quese entregaron 1,191 viviendas y 615apoyos económicos para la reperaciónde viviendaA través del Programa emergenteNuevo Milenio se repararon yreconstruyeron 11,063 viviendas
1999
GuerreroPuebla IMorelosOaxaca IVeracruz IOaxaca IIJaliscoColimaMichoacánOaxaca IIIPuebla IIVeracruz IIHidalgoTabasco I
Entidad Tipo y fecha del fenómeno Acciones emprendidas
Sismo del 15 de junio
Lluvias de junioTormenta Greg, 5, 6 y 7septiembre
Sismo del 30 de septiembreLluvias de septiembrey octubre
3,34234,3065657,8554058713976124946,49815,96020,5441,66440,000
2000
Tabasco II
Chiapas II
México
Coahuila
Entidad Tipo y fecha del fenómeno Acciones emprendidas
Lluvias de septiembre-octubre de 1999Lluvias e inundacionesdel 4 de eneroInundaciones del 2 de junio(Desbordamiento del ríoLa Compañía)Lluvias e inundacionesdel 18 y 19 de junio
5,999
174
1,464
705
Nota: La cifra no incluye donaciones de vivienda en especie.
Responsabilidad compartidaentre el gobierno y la población
«Formamos equipos de trabajo paraapoyarnos entre todos en la construcción de
nuestras viviendas. Según nos dicen, nuestrasmujeres que se encargaron de la fabricación
de los adoblocks, rompieron el record de laempresa que hizo la maquinita».
Vecino de la Unidad «8 de Septiembre»,Municipio de Acapetahua, Chiapas
(produjeron 1,650 piezas diarias, encomparación con 1,500 de los técnicos
especializados).
213
Beneficios de la coordinación intergubernamental
En Chiapas, como producto del trabajo conjunto del Sector
Agrario Federal y Estatal, la Sedesol, los ayuntamientos y los
propios beneficiarios se logró, en un plazo de cuatro meses,
cubrir el requerimiento de cerca de 300 ha de suelo para la
reubicación de poco más de 7 mil familias.
En los estados de Oaxaca y Puebla, los municipios se hicieron
cargo de la operación del subprograma de reparación de daños
leves, entregando los paquetes de materiales y los estímulos
económicos del Programa de Empleo Temporal. Además, en
coordinación con los Institutos de Vivienda, realizaron la
supervisión de los trabajos.
Participación social: clave para la reconstrucción
El proceso de reconocimiento mutuo de la condición de
damnificado, ha sido el principal filtro de los censos de
beneficiarios de los programas.
En los programas de reubicación y construcción en Veracruz y
Chiapas, los beneficiarios se hicieron cargo de la administración
de las bodegas de materiales, responsabilizándose tanto de su
vigilancia, como de que cada beneficiario recibiera las
cantidades de material que le correspondían.
Daños leves
Programas Emergentes de Vivienda 1995-2000Distribución de acciones por Subprograma
Total: 288,024
Daños parcialesReconstrucción en el mismo sitioReubicación y reconstrucción
73,888
157,144
39,35817,634
«Un grupo de mujeres que venía de Chiapas,nos enseño a usar la máquina para fabricarnuestros propios adoblocks».Beneficiaria del Programa del Municipio deTepozcolula, Oaxaca
214
• Autoconstrucción. Participar en la edificación de su propiavivienda genera en la población afectada un sentido de responsa-bilidad en la solución de su problema, fortalece los procesos deautogestión y fomenta el desarrollo colectivo de las comunidades;indirectamente, opera también como un proceso de capacitación.
• Vinculación con el sector privado y la sociedad civil. La aten-ción se hace más ágil y oportuna cuando los representantes delsector privado y de la sociedad civil se involucran de maneradirecta en el desarrollo de distintas etapas de los programas dereconstrucción.
Los sectores productivos y académicos en la reconstrucción
• En los estados de Hidalgo, Tabasco y Colima, se celebraron
convenios con casas distribuidoras de materiales de construcción
quienes, mediante la presentación de vales, asumieron el
compromiso de surtirlos directamente a los beneficiarios.
• Integrantes del Colegio de Arquitectos e Ingenieros de Colima
y pasantes de la Universidad Veracruzana participaron en la
verificación de daños para la integración del censo de
beneficiarios.
• Estudiantes de escuelas técnicas y universidades en carreras
vinculadas a la construcción, realizaron su servicio social
comunitario supervisando los trabajos de autoconstrucción de
los beneficiarios.
• Difusión y capacitación. Como resultado de la operación de cadauno de los programas, y con las aportaciones de los distintos agen-tes que han estado involucrados en éstos, se han mejorado y enri-quecido las metodologías e instrumentos propuestos por la Sedesol.
Fuentes temporales de ingreso
A través del Programa de Empleo Temporal, la Sedesol interviene enaquellos lugares afectados por desastres naturales, contribuyendo prin-cipalmente a las labores de limpieza y remoción de escombros, res-tauración de los servicios públicos y reconstrucción de vivienda.
Durante el año 2000, el 20 por ciento del total de los recursos sedestinó a la atención de daños causados por los desastres naturalesen diversas regiones de nuestro país.
215
SEDESOL EN EL ÁMBITO
DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Uno de los principios rectores que han dado forma a las relacionesde México con el exterior, es el de la cooperación internacional.La Sedesol ha mantenido un alto nivel de cooperación en dos ám-bitos, el bilateral, particularmente con los países latinoamerica-nos, y el multilateral.
Una parte muy importante de las relaciones de la Secretaría conel exterior se ha centrado en acciones y compromisos de coopera-ción técnica en materia de desarrollo social, combate a la pobreza,desarrollo urbano y vivienda.
Acciones de cooperación bilateral
Desde 1995 se han desarrollado diversas acciones de cooperaciónbilateral mediante actividades de colaboración técnica, intercam-bio de experiencias, y administración de programas y diseño depolíticas sociales. En el periodo, se realizaron actividades de estetipo con 40 países en reuniones, seminarios y pasantías organiza-dos por la Sedesol. De igual manera, Sedesol ha colaborado enactividades de capacitación enviando funcionarios a varios países.
Países participantes en acciones
de cooperación organizadas por la Sedesol
Angola, Alemania, Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas,
Barbados, Belice, Brasil, Bolivia, Canadá, Colombia, Costa
Rica, Corea, Cuba, Chile, China, Egipto, El Salvador,
Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Japón, Kenia,
Marruecos, Mozambique, Namibia, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú, República Dominicana, San Vicente y
Granadinas, Santa Lucía, Sudáfrica, Surinam, Trinidad y
Tobago, Uruguay y Venezuela.
216
Países a los que Sedesol ha enviado funcionarios
para colaborar en acciones de capacitación
Argentina, Belice, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, China,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y
República Dominicana.
Un ejemplo de colaboración bilateral es el Programa para elDesarrollo Sostenible en las Poblaciones Fronterizas México-Gua-temala. El objetivo de este Programa, a cargo de la Secretaría Ge-neral de Planificación Económica guatemalteca y de la Sedesol, esimpulsar el desarrollo económico de las comunidades fronterizasen el marco general de reintegración de las poblaciones desplaza-das por la guerra en este país vecino. El Programa ha hecho posi-ble que funcionarios guatemaltecos realicen pasantías en México,recibiendo asesoría sobre políticas y programas de desarrollo so-cial, metodologías de planeación y gestión, y sobre financiamientode programas sociales.
Participación en foros y organismos multilaterales
Las actividades de cooperación multilateral se han efectuado so-bre todo con los principales organismos internacionales y regiona-les. En este sentido, es importante subrayar la participación de laSedesol en la Organización para la Cooperación y el DesarrolloEconómicos (OCDE). Con su ingreso a este organismo, en 1994,México asumió sus objetivos básicos: obtener un mayor crecimientoeconómico y elevar la calidad de vida de los ciudadanos de lospaíses miembros.
Organismos internacionales con los que colabora la Sedesol
• Sistema de las Naciones Unidas
• Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE)
• Organización de Estados Americanos
• Banco Interamericano de Desarrollo
• Mecanismo de Cooperación Asia Pacífico (APEC)
• Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral (CIDI)
• Red Social de América Latina y el Caribe.
• Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
• Banco Mundial
217
La Sedesol ha mantenido una relación estrecha con los órganosde la OCDE encargados de la política social, particularmente conel Directorado de Educación, Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales(DEELSA) y con el Servicio de Desarrollo Territorial (TDS).
Organismos de la OCDE con los que
la Sedesol colabora estrechamente*
• Directorado de Educación, Empleo, Trabajo y Asuntos
Sociales (DEELSA). Promueve el estudio de temas como la
reforma de los sistemas de protección social; el envejecimiento
de las poblaciones y sus efectos en los sistemas fiscales; el
papel de la educación en el mejoramiento de los recursos
humanos, y políticas para evitar la exclusión social.
• Servicio de Desarrollo Territorial (TDS). Por medio de su
Programa de Empleo y Desarrollo Económico Locales
(LEED), promueve un enfoque integral del desarrollo e
impulsa propuestas locales que generen empleos, eleven el
nivel de vida y protejan el ambiente.
• Oficina de la OCDE en México.
* Las siglas son por sus nombres en inglés.
El proceso de intercambio de información con la OCDE ha sidoimportante para enriquecer los trabajos de la Sedesol, especial-mente en sus programas de desarrollo regional. Un ejemplo hasido el impulso a proyectos que vinculan la creación de empresascon el desarrollo económico de regiones con graves rezagos. Deigual manera, la Sedesol ha coordinado los insumos proporciona-dos por otras secretarías y que forman parte de la publicación anualTerritorial Outlook del TDS.
La colaboración de Sedesol con la OCDE se ha dado tambiénen la realización y difusión de estudios realizados por este orga-nismo.
Debido a la importancia que la Sedesol y la OCDE otorgan aldesarrollo regional, ambas instituciones organizaron la Conferen-cia Internacional Desarrollo económico local: capital social y re-des productivas (enero de 1999, México D. F.). En el evento seabordaron temas como el papel de nuevos mecanismos, asociacio-nes (partnerships), redes y conglomerados de empresas, para ge-nerar crecimiento económico y contribuir a la formación de capi-tal social en el marco del desarrollo regional.
Colaboración Sedesol-OCDEen la realización y difusión de estudios
• 1995: Estudio sobre desarrollo regional enMéxico Sedesol-TDS-Banobras.
• 1998: Publicación de los librosDescentralización e infraestructura local enMéxico: una nueva política pública para eldesarrollo y Desarrollo regional y políticaestructural en México, elaborados con baseen el estudio anterior de 1995.
• 2000: Presentación de la versión en españolde Redes de empresas y desarrollo local(OCDE, 1999), traducción financiada porSedesol, así como del libro Estimular elespíritu empresarial.
218
La participación de la Secretaría en los foros de la OCDE sobredesarrollo social y regional también ha sido relevante. En junio de1998, en la reunión ministerial en París sobre política social orga-nizada por el DEELSA, el Secretario de Desarrollo Social resaltólas características de la política social de México, destacando superfil integral y el énfasis en el bienestar de las familias que vivenen condiciones de pobreza extrema.
La frecuencia de desastres ocasionados por fenómenos natura-les en los últimos años ha motivado en la OCDE un amplio debatesobre las mejores formas de prevenir estos fenómenos y de lasrespuestas más apropiadas para la reconstrucción. Nuestro país haasumido un papel relevante en dicho debate, presentando su expe-riencia en ambos temas en los grupos permanentes de trabajo or-ganizados para este efecto.
La cercanía del cambio de siglo y de milenio motivó que lasNaciones Unidas preparan foros internacionales enfocados a ana-lizar la situación del desarrollo social, así como el seguimiento detemas que han impactado en las sociedades de estos países en lasúltimas décadas. En este periodo, la ONU promovió la celebra-ción de tres Cumbres: Desarrollo Social (Copenhague, 1995), Cuar-ta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Pekín, 1995) y la Confe-rencia Cumbre de las Naciones Unidas Hábitat II (Estambul, 1996).Estos eventos revisaron los avances que los países han tenido enestas materias y se estableció un Plan de Acción que sería someti-do a revisión cinco años más tarde.
Sedesol ha tenido una participación relevante en las reunionesde preparación de los reportes sobre México que se han presenta-do en estas tres Cumbres, así como en la elaboración de los infor-mes sobre los avances alcanzados a cinco años de su celebración.
El resultado más importante de la Cumbre de Desarrollo Socialfue la determinación colectiva de tratar el desarrollo social comouna de las más altas prioridades de las políticas nacionales e inter-nacionales y de colocar a la persona humana en el centro del desa-rrollo. Los países definieron diez compromisos de desarrollo so-cial que giraban en torno a cuatro temas centrales: erradicación dela pobreza, pleno empleo, exclusión social y contexto propicio parael desarrollo social.
219
Cinco años después de la Cumbre de Copenhague, Sedesol asis-tió a la Cumbre sobre desarrollo social: «Desarrollo social paratodos en el actual proceso de globalización», convocada para revi-sar los avances de la implementación del Plan de Acción respecti-vo (Ginebra, 2000). En este evento, México refrendó su compro-miso para continuar realizando acciones a favor del desarrollo so-cial de la población y mostró sus avances en materia de las metasacordadas.
Uno de los objetivos de la política social del gobierno mexica-no es alcanzar la igualdad de género como parte de una estrategiamás general de justicia social. Sedesol asume este objetivo plena-mente introduciendo en sus principales programas un enfoque degénero y destinando mayores recursos al desarrollo de la mujer. Elreconocimiento de que la pobreza adquiere matices particularescuando se examina a la luz de las desigualdades existentes entrehombres y mujeres motivaron la participación de Sedesol en lostrabajos preparatorios de la Cuarta Conferencia Mundial sobre laMujer (Pekín, 1995), así como en la revisión de sus avances unquinquenio después. La Conferencia hizo una revisión del progre-so alcanzado y planteó un conjunto de acciones prioritarias para elaño 2000 agrupadas en doce esferas: derechos humanos, pobreza,educación, salud, violencia contra la mujer, conflictos armados,oportunidades económicas, acceso a niveles de toma de decisión,mecanismos para promover el adelanto de la mujer, medios decomunicación, medio ambiente y discriminación contra las niñas.
En 1996, se realizó en Estambul la Conferencia Cumbre de lasNaciones Unidas Habitat II con el objetivo de analizar las políticasde asentamientos humanos. Para la organización de esta conferen-cia cada país preparó reportes nacionales sobre los avances alcan-zados en materia de asentamientos humanos. En estas laboresSedesol participó directamente en la integración del Comité Pre-paratorio de México para la Conferencia Cumbre. El Reporte Na-cional destaca las acciones desarrolladas en materia de impulso ala vivienda, conservación del medio ambiente, dotación de infra-estructura, administración de asentamientos humanos, apoyos agrupos de menores ingresos, participación social en el desarrollourbano y la formación de recursos humanos.
222
223
MÉXICO:Logros y retos en el desarrollo social
Dinámica demográfica
Para valorar la dimensión de los avances así como de los retos queenfrenta México en el ámbito del desarrollo social, es necesarioconsiderar primero el aspecto demográfico.
El país inició el siglo XX con 13.6 millones de habitantes y loestá terminando con cerca de 98 millones. Este fuerte incremento,que se observa sobre todo a partir de los años 30, significa que en70 años la población casi se ha sextuplicado, aunque las altas tasasde fecundidad y mortalidad que se observaban en décadas pasadashan disminuido drásticamente.
En los últimos cuarenta años, el perfil de la estructura pobla-cional, antes caracterizado por el predominio de la población me-nor de quince años, muestra ahora la disminución relativa de di-cho segmento para dar paso a una mayoritaria población en edadeslaborales y un significativo aumento de las personas de 65 años ymás, las cuales representan hoy en día cerca del 5 por ciento de lapoblación total.
Si bien la tasa de crecimiento continuará a la baja hasta la pri-mera mitad del siglo XXI, el fuerte aumento de habitantes queexperimentó México en las pasadas décadas y los cambios en la es-tructura poblacional que se han descrito, han tenido grandes reper-cusiones sociales que se expresan principalmente en dos ámbitos:
• En la generación de un amplio espectro de demandas económi-cas y sociales en ámbitos como la salud, la seguridad social, laeducación, el empleo, el ingreso, el acceso a servicios públicosy la oportunidad de contar con una vivienda digna y propia.Otros retos que se desprenden de la evolución socioeconómicadel país están relacionados con la inadecuada distribución de la
1900
Fuente: Censos de Población, varios años.
Población de México: 1900-2000
13.60
Millones de habitantes
1910 1921 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
15.20 14.30 16.50 19.7025.80
34.9048.20
66.50
81.2097.40
224
población y las actividades productivas en el territorio, así comocon la equidad entre géneros, es decir, la necesidad de igualarlas oportunidades de desarrollo entre hombres y mujeres. Losefectos de estas demandas las estamos resintiendo hoy en día ytendrán una amplia repercusión en el futuro próximo. En esesentido se deberán enfrentar las viejas demandas insatisfechaspara abatir los rezagos y, al mismo tiempo, prever desde ahoralas medidas a tomar para satisfacer las necesidades que se deri-varán de la dinámica demográfica y social.
• En la extensión y profundidad que ha alcanzado la pobreza,especialmente la pobreza extrema que afecta a casi el 25 porciento de la población, por lo que combatir y superar este pro-blema es sin duda el principal reto que enfrentan gobierno ysociedad en México.
Salud y seguridad social
En el transcurso del siglo XX las condiciones de vida de los mexi-canos y de las mexicanas mejoraron en mayor o menor medidagracias sobre todo a los grandes logros en materia de salud. Unode los más relevantes, es la drástica disminución de la mortalidadgeneral y, especialmente, de la mortalidad infantil.
El nivel de mortalidad infantil es actualmente de 24 defuncio-nes de menores de un año por cada 1,000 nacimientos, es decir,diez veces menor al que se padecía hace 70 años. No obstante, enel campo de la salud también se expresan las grandes desigualda-des sociales y regionales que padece México.
Así, la mortalidad infantil en los 500 municipios más pobres esel doble de la que se presenta en los 100 municipios con menormarginación. Por ello, los retos en este campo son, por un lado,ampliar la cobertura y la calidad de la atención de la salud en di-chas zonas y, por otro, lograr a nivel nacional cifras similares a lasque actualmente tienen los países más desarrollados.
Al respecto, el sector salud del Gobierno Federal estima que sepuede disminuir en poco más de 30 por ciento la mortalidad demenores de un año en el lapso de una década, es decir a 17 porcada 1,000 nacimientos en el año 2010, de tal manera que en año2030 dicha cifra baje a 10.
En los años recientes la contribución a la reducción de la mor-talidad infantil está vinculada a la amplia cobertura de vacunación
* Meta proyectada.Fuente: Para 1930, Aguirre A. y Camposortega S. Evolución de lainformación sobre la mortalidad infantil en México. Demografía yeconomía, vol. XIV, núm. 4, El Colegio de México. 1980 Para 2000,Conapo, Situación demográfica de México, 2000.
1930
250
2000 2010
24 17*
2030
10*
México: Mortalidad de menores de un añoPor cada 1,000 nacimientos
Fuente: INEGI, ENADID 1997. Cálculos propios.
Media Nacional
27.29
100 municipios demenor marginación
22.00
500 municipiosmás pobres
44.00
Defunciones de menores de un año, 1995:Comparativo de municipiosPor cada 1,000 nacimientos
225
que se ha alcanzado, por lo que si se continúa este gran esfuerzo, enlos próximos años podría alcanzarse la cobertura máxima posible.
La importante ampliación de la cobertura a la población abiertaque no está incluida en alguno de los sistemas de seguridad social,es otro factor relevante que explica la mejoría general en las con-diciones de salud de la población mexicana. Tan sólo en los 5 añosrecientes, 16 millones de personas más fueron cubiertas por esteservicio a través del paquete básico de salud.
México: otros avances en el cuidado de la salud
• 51.2 millones, más de la mitad de la población total, son
atendidos por los servicios del IMSS y del ISSSTE.
• El paquete básico de servicios de salud cubre todo el país y
atiende a la población sin acceso a instituciones de seguridad
social.
• Las diarreas y enteritis, enfermedades propias del
subdesarrollo, no son ya la primera causa de muerte, y no
están entre las primeras diez causas de mortalidad.
Retos en el ámbito de la salud
• Lograr la cobertura de 100 por ciento, para dar acceso
regular a los servicios públicos de salud a poco mas de 700 mil
personas que todavía carecen de ellos.
• Continuar mejorando la calidad de los servicios.
Como resultado del constante mejoramiento de las condicionesde salud y de bienestar en el transcurso del siglo XX, la vida mediade los mexicanos y de las mexicanas casi se ha duplicado en lospasados 70 años. Así la esperanza de vida pasó de 36.2 años a 75.3años entre 1930 y el año 2000.
Sin embargo, en este aspecto se expresan también las profundasdesigualdades regionales. Aunque las brechas entre las regiones sehan ido cerrando, actualmente la mortalidad en Chiapas y Oaxaca es40 por ciento superior a la de la capital de la República; en cuanto a laesperanza de vida, hay que cerrar la brecha de cinco años que existeentre las entidades mencionadas (72 años) y el D.F. (77 años).
En cuanto a la fecundidad, en la tercera década del siglo las muje-res en México tenían más de seis hijos en promedio, casi tres veces
Cobertura de vacunaciónde menores de un año
1994 1998
89.9
41.4
Porcentaje
Fuente: Presidencia de la República, V Informe de Gobierno. 1999.
Cobertura de vacunación:niños entre 1 y 4 años
1994 1998
97.595.3
Porcentaje
Fuente: Presidencia de la República, V Informe de Gobierno. 1999.
1995
* Estimado.Fuente: México Salud 2000.
Población sin acceso regulara servicios de salud
10.0
Millones de personas
1996 1997 1998 1999 2000*
6.1
3.62.7
1.70.7
Esperanza de vida en México:Promedio nacional
1900 2000
75.3
30.0
Años
226
más de los que tienen ahora que la tasa global de fecundidad se ubicaen 2.4 hijos por mujer. Sin embargo, en este ámbito se expresa tam-bién la desigualdad social pues se presentan todavía tasas de fecundi-dad mayores entre mujeres pobres, sobre todo en las áreas rurales.
Para lograr una dinámica demográfica óptima, el reto es elimi-nar esas brechas de fecundidad entre grupos y regiones y dismi-nuir este indicador a nivel nacional hasta llegar a poco menos de 2hijos por mujer en el año 2010.
La mayor edad de sobrevivencia alcanzada en México ha dadolugar a un nuevo perfil epidemiológico en el que se han modifica-do radicalmente las principales causas de mortalidad y morbilidad.En 1940, cuatro de las cinco principales causas de muerte teníanorigen en enfermedades de carácter infeccioso, claramente asocia-das a condiciones de vida insalubres y desventajosas.1 La inciden-cia de dichas enfermedades disminuyó sensiblemente en las déca-das siguientes, aunque su peso en las causas de mortalidad se man-tuvo hasta los años 70 cuando empezaron a tomar su lugar las en-fermedades crónico-degenerativas.
De lo anterior se desprende el reto de adecuar los servicios desalud y médico-asistenciales para un perfil epidemiológico en elque predominarán las enfermedades de tipo crónico-degenerativasy aquellas que afectan a personas de la tercera edad.
Chiapas
72.0
Oaxaca
72.1
D.F.
77.0
Esperanza de vida 1999:Comparativo entre entidadesAños promedio
1930
6.3
2000
2.4
2010
2*
Fecundidad en MéxicoPromedio de hijos por mujer
* Meta estimada.Fuente: Para 1930, Camposortega S. Proyecciones de la poblaciónmexicana 1970-2040. Tesis de Maestría, El Colegio de México, 1980Para 2000, Conapo, Situación demográfica de México, 2000.
1940
Diarreasy enteritis
Neumoníae influenza
Paludismo
Sarampión
Homicidios
1970
Neumoníae influenza
Enteritis y otrasenfermedadesdiarréicas
Accidentes
Enfermedadesdel corazón
Causasperinatales
1986
Accidentes
Enfermedadesdel corazón
Tumores malignos
Enfermedadesinfecciosasintestinales
Diabetes Mellitus
1997
Enfermedadesdel corazón
Tumores malignos
Diabetes Mellitus
Accidentes
Enfermedadcerebrovascular
Orden
1
2
3
4
5
Cinco principales causas de muerte 1940-19971
Los mayores retos que surgen del cambio en la estructurapoblacional y del constante incremento de las personas en edad
1 Datos tomados del cuadro Diez principales causas de muerte, 1940-1997, Op. cit.
227
2 La población en las edades avanzadas, en: La situación demográfica de México, Conapo 1998.
Adultos analfabetas
1900 1999
9
80Porcentaje
Fuente: Para 1900, INEGI, Estadísticas históricas, Vol. I. Para 1999,V Informe de Gobierno, 1999. Para 1990, Conapo, La población deMéxico en el año 2000, 1986. Para 1999, Conapo, Situacióndemográfica de México, 1999.
avanzada, está en el ámbito de la seguridad social, principalmenteen lo que se refiere a cobertura y a la necesidad de garantizar jubi-laciones y pensiones a una creciente población que llega al final desu edad laboral.
Las instituciones de seguridad social jugaron un papel de pri-mer orden en el mejoramiento de la salud y del bienestar de lasociedad mexicana. Sin embargo, su evolución no fue la adecuadapara las nuevas necesidades de los derechohabientes y su cobertu-ra se limitó a grupos muy localizados de la población asalariada.
Han quedado fuera de los sistemas de seguridad social los cam-pesinos y trabajadores rurales así como los desempleados y secto-res no asalariados cada vez más amplios, como los ocupados en laeconomía informal y los trabajadores por su cuenta. Actualmentemás de la mitad de la PEA no está protegida por algún sistema deseguridad social y sólo 18 por ciento de las personas mayores de60 años se incluye en los sistemas de seguridad social existentes yrecibe algún tipo de pensión.2
Las reformas al IMSS y la creación de nuevos esquemas depensiones de retiro, impulsadas por el Presidente Zedillo, han de-vuelto a esta institución su viabilidad financiera y su capacidad debrindar servicios de mayor calidad. Las reformas buscan retribuira los pensionados un ingreso digno sin cargar los costos en lasfuturas generaciones y en la economía.
Sin embargo, subsisten desafíos muy importantes en este cam-po. En primer lugar, diseñar esquemas novedosos pero viables enel que participen gobierno, sociedad e iniciativa privada, a fin deque toda la población esté protegida por algún sistema de seguri-dad social, así como para generar los recursos para el sostén eco-nómico de la población que va envejeciendo y cuyo número creceen términos absolutos y relativos.
Educación
Los logros educativos del siglo XX son de gran relevancia. A prin-cipios del siglo, 80 de cada 100 adultos eran analfabetas. Actual-mente, aunque es todavía una condición preocupante, esta caren-cia afecta a sólo 9 adultos de cada 100, la gran mayoría de elloshabitantes del medio rural.
228
Hoy en día, prácticamente todos los niños mexicanos tienen acce-so a la educación primaria y, por otra parte, de 1960 a la fecha, elgrado de escolaridad promedio casi se triplicó, siendo hoy de 7.7 años.
México: otros avances educativos
• 90 por ciento de los jóvenes llega a los 15 años con la
primaria terminada.
• Más de 45 de cada 100 personas de entre 16 y 18 años cursan
la educación media superior.
• Se otorgan becas para Incorporar a estudiantes indígenas a los
niveles de educación media superior y superior.
Retos educativos
• Obtener la cobertura de 100 por ciento en los niveles básicos.
• Mantener y mejorar los espacios educativos que ya existen
para la población de entre 6 y 14 años que cursarán el ciclo de
educación básica en los próximos años.
• Alcanzar en el futuro próximo un grado de escolaridad
promedio de 10 años, es decir, los grados de que consta la
educación básica obligatoria.
Empleo e ingreso
En los pasados cuatro años en los que la economía ha crecido aritmos relativamente altos, se han generado anualmente más demedio millón de empleos formales3 y en el primer semestre delaño 2000 se ha alcanzado la tasa de desempleo abierto promediomás baja en la historia reciente del país: 2.23 por ciento.
Escolaridad promedio
1960 1997
7.7
2.6
Grados escolares
Fuente: Presidencia de la República, Informes de Gobierno.
3 Dato correspondiente al periodo del tercer trimestre de 1996 al segundo trimestre de 2000, calcu-lado de acuerdo con los reportes de población asegurada permanente en el IMSS en el V Informe deGobierno 1999 y el Informe del 3 al 7 de julio de 2000 de la Oficina del Vocero de la SHCP.
ENE
Fuente: Oficina del vocero de la SHCP. Informe del 3 al 7 de julio de 2000.
Trabajadores permanentes11’000,000
10’500,000
10’000,000
9’500,000
9’000,000
8’500,000
8’000,000MAY SEP ENE MAY SEP ENE MAY SEP ENE MAY SEP ENE MAY
Mayo 1999: 10’281,780
Mayo 2000: 10’841,306
+559,526 +5.4%
1996 1997 1998 1999 2000
229
A diferencia del empleo, que ha tenido una considerable recu-peración, los salarios que percibe la mayor parte de la poblaciónno han podido recuperar su poder adquisitivo. El crecimiento sos-tenido de la economía y el control de la inflación son condicionesindispensables para la recuperación salarial. Sin embargo, ello nobasta; se requiere también el diseño de mecanismos que, sin gene-rar procesos inflacionarios, hagan posible sustanciales incremen-tos al salario.
De nueva cuenta, en este tema se pueden observar grandes des-igualdades regionales. En los 500 municipios más pobres, las dosterceras partes de la población perciben un ingreso menor a unsalario mínimo, en contraste con sólo el 16 por ciento que se ob-serva en los 100 municipios más desarrollados. Esta situación esotro elemento que obliga a impulsar en los próximos años estrate-gias de crecimiento que propicien el desarrollo de las regiones conmayores rezagos económicos y sociales.
Los retos en el ámbito del empleo y el ingreso
• Atender una demanda de empleo de por lo menos 1 millón de
puestos de trabajo en el sector formal de la economía, durante
los próximos 10 años, para responder al rápido aumento de la
población en edad laboral.
• Elevar la calidad y permanencia de los empleos generados.
• Desarrollo de nuevos perfiles laborales que respondan al
constante cambio tecnológico y a las nuevas estructuras de los
mercados. Esto a su vez requiere de adecuaciones tanto en la
educación formal como en la capacitación y en la
actualización de la fuerza de trabajo.
• Mejorar la distribución del ingreso.
Infraestructura social básica
Al inicio de la década de los años 30 se comenzaba apenas la cons-trucción de presas, carreteras y se rehabilitaban las vías férreas. Elcenso de 1930 no registró las condiciones de las viviendas ni de servi-cios como agua entubada, drenaje y alcantarillado que, por otro lado,existían solamente en algunas grandes ciudades. Hoy, los serviciospúblicos básicos están disponibles para la mayoría de la pobla-ción, aunque subsisten fuertes rezagos que deberán ser atendidos.
Población con ingreso menor a un salariomínimo 1995: Comparativo de municipios
500 municipiosmás pobres
16%
63%
Fuente: INEGI, Conteo de Población y Vivienda 1995. Conapo yProgresa, Índices de marginación 1995, México, D.F., 1998.
100 municipiosmás desarrollados
230
Agua potable en la vivienda: logros y retos
• 88 por ciento de las más de 20 millones de viviendas existentes
cuenta con agua entubada.
• 8.3 millones de mexicanos más tuvieron acceso a este servicio
durante el actual gobierno
• 2.5 millones de viviendas más deben ser dotadas de este
servicio
Drenaje y alcantarillado: logros y retos
• 10.5 millones de personas más tienen drenaje y alcantarillado
en la presente administración federal.
• 3 de cada 4 viviendas disponen de drenaje.
• 4.5 millones de viviendas requieren de servicio de drenaje.
Energía eléctrica: logros y retos
• 95 por ciento de los hogares cuenta con el servicio de energía
eléctrica.
• 1 millón de viviendas deben ser dotadas de este servicio.
Pese a los avances generalizados, la polarización y la desigual-dad se manifiesta también en cuanto al acceso a servicios públi-cos. Mientras que en los 100 municipios más desarrollados delpaís la cobertura de drenaje en 1995 abarcaba a casi las tres cuar-tas partes de los hogares, en los 500 municipios con mayor índicede marginación sólo una pequeña minoría de las viviendas cuentacon este servicio.
Aunque en menor medida, la desigualdad en el acceso a los servi-cios públicos se expresa también en el caso de la energía eléctrica.
Vivienda
La vivienda constituye uno de los principales activos del patrimo-nio familiar y los servicios de que se dispone en ella son determi-nantes para garantizar adecuados niveles de bienestar.
Entre 1970 y 1990 disminuyó de manera importante el númerode familias que carecía de vivienda. Sin embargo, a raíz de los
Cobertura de drenaje 1995Comparativo de municipios
500 municipiosmás pobres
74.3
8.0
Fuente: INEGI, Conteo de Población y Vivienda 1995. Conapo yProgresa, Índices de marginación 1995, México, D.F., 1998.
100 municipiosmás desarrollados
Porcentaje de hogares
Electricidad en los hogares 1995Comparativo de municipios
500 municipiosmás pobres
93.0
61.3
Fuente: INEGI, Conteo de Población y Vivienda 1995. Conapo yProgresa, Índices de marginación 1995, México, D.F., 1998.
100 municipiosmás desarrollados
Porcentaje de hogares
231
problemas experimentados por nuestro sistema bancario desde 1994y las altas tasas de interés que prevalecen, los mexicanos, sobretodos los más pobres, han encontrado graves dificultades para fi-nanciar la adquisición de una vivienda. Esto se puede valorar me-jor si vemos como entre 1995 y 1998 la banca ha participado conmenos del 4 por ciento del crédito otorgado para vivienda.4
Además del déficit de vivienda nueva que requieren las fami-lias que van formándose, existe también la necesidad de mejoraruna importante proporción de la vivienda existente, que se ha de-teriorado por carecer del mantenimiento adecuado.
Retos en el ámbito de la vivienda
• Construir 1.1 millones de viviendas.
• Mejorar 3.5 millones de viviendas.
• Reactivar el crédito hipotecario.
• Reforzar los programas que combinan el ahorro propio de las
familias con subsidio público, ya sea directo o en créditos a
bajas tasas de interés.
4 Déficit de vivienda. Documento de la Mesa de Trabajo de Vivienda del Consejo CosultivoCiudadano de Desarrollo Social, 1999.
México: evolución social y económica en el siglo XX
México a principios de siglo
• 13.6 millones de habitantes• 75 por ciento de la población
en localidades ruralesmarginadas
• 80 por ciento de analfabetas• Escolaridad: 2 años de
primaria• Esperanza de vida: 40 años• Pocas escuelas y clínicas
• País incomunicado
• 2 mil personas poseen 90 porciento del territorio
• Predomina la economíaagrícola
• 5 millones de PEA
Población
Distribución espacial
Educación
Salud
Infraestructura
Tenencia de la Tierra
Desarrollo económico
México a fines del siglo
• 97.4 millones de habitantes• País eminentemente urbano
• 9 por ciento de analfabetas• Escolaridad: 2 años de
secundaria• Esperanza de vida: 75 años• Amplia infraestructura
educativa y de salud• Más de 30 mil km de
carreteras• 3.5 millones de familias
poseen 100 millones dehectáreas
• La economía mexicana es laundécima del mundo, al igualque en población y ensuperficie
• 40 millones de PEA
232
Equidad de género
A pesar de los visibles avances de los años recientes, la desigual-dad de oportunidades entre hombres y mujeres persiste en muchosde los ámbitos del desarrollo social.
En el campo de la educación las diferencias entre hombres ymujeres han disminuido de manera importante, como lo muestrael hecho de que en prácticamente todos los niveles educativos lamatrícula de la población femenina creció más rápidamente que lade los varones. Actualmente, en la educación superior la matrículase compone de 52 por ciento de hombres y 48 por ciento de mujeres.
Sin embargo, las desigualdades son muy pronunciadas en lasáreas rurales, donde la proporción de mujeres que no asisten a laescuela es mucho mayor que en las áreas urbanas y el analfabetis-mo afecta en mayor medida a la población femenina.
La falta de oportunidades educativas que padecen sectores dela población femenina, tiene repercusiones importantes en la de-mografía y en la calidad de vida de las propias mujeres. A menornivel educativo corresponde un índice de fecundidad mayor, de talforma que las mujeres sin ninguna instrucción tienen en promediomás del doble de hijos que aquellas que han cursado por lo menosla secundaria.
En el ámbito económico se observa un constante aumento de laparticipación femenina. No obstante, aunque las diferencias desalario entre hombres y mujeres se ha reducido, no se alcanza aúnla equidad puesto que, por ejemplo, las mujeres profesionales re-ciben, en promedio, un salario casi 10 por ciento menor al queperciben los hombres.
Ordenamiento territorial
Otros retos para el desarrollo social surgen de los radicales cambiosen la distribución de la población en el territorio nacional. En el trans-curso del siglo XX la proporción de habitantes rurales y urbanos seinvirtió completamente. En 1900, México era predominantementerural, dado que el 75 por ciento de la población residía en localidadescon menos de 2,500 habitantes; actualmente, ese mismo porcentajecorresponde a la población que reside en zonas urbanas.
El crecimiento de la población y de las actividades económicasy las formas en que se han distribuido sobre el territorio, sobre
Sininstrucción
3.14.7
3.7
Primariaincompleta
Primariacompleta
Secundariay más
2.2
Fecundidad según nivel de instrucción, 1996
Técnicasy especializadas
96.396.7
Maestrasy afines
Profesionistas
90.3
Porcentaje del ingreso que reciben lasmujeres respecto al de los hombres, 1997
1990
31.9
1997
29.7
Porcentaje de la población de 15 a 24 añosque asiste a la escuela por sexo
28.833.6
Hombres Mujeres
1970
21.8
1997
12.9
Porcentaje de la población analfabetade 15 años y más, por sexo
29.6
8.0
Hombres Mujeres1990
9.615.0
233
todo en las décadas más recientes, han provocado también fenó-menos que inciden de manera negativa en el desarrollo social y quedeben enfrentarse con decisión y visión de mediano y largo plazos.
Tanto la población como las actividades económicas están muydesigualmente distribuidas en el territorio nacional. Más de unacuarta parte del total de los habitantes de México se concentra ensólo cuatro grandes zonas metropolitanas, mientras que, en el otroextremo, una proporción similar vive altamente dispersa en másde 200 mil pequeñas localidades de menos de 2,500 habitantes.
La distribución de la actividad económica es también muyinequitativa: en tan sólo cinco entidades se concentra la mitad detodo lo que produce el país, lo cual indica un desarrollo nacionalaltamente desequilibrado.
México: Desigualdades demográficas, sociales y regionales
• D.F., Guadalajara, Monterrey, Puebla y sus zonas conurbadas
concentran 26.5 por ciento de la población total.
• 24.2 por ciento viven en 195 mil localidades de menos
de 2,500 habitantes.
• D.F., Estado de México, Jalisco, Nuevo León y Puebla
concentran el 50% del PIB.
• En 94 regiones del país se concentra la mayor parte de la
población en pobreza extrema.
• 1,714 municipios tienen alta o muy alta marginación.
En los años recientes, a raíz de los desastres naturales ocasio-nados por diversos fenómenos, ciclones e inundaciones principal-mente, se puso en evidencia otro problema derivado de la inade-cuada distribución de la población sobre el territorio: gran canti-dad de asentamientos humanos donde viven millones de personas,se ubican en zonas no aptas para ese propósito. Entre otros efectos,esto provoca graves daños a los bienes de sus pobladores, por logeneral familias de escasos recursos.
Los desequilibrios demográficos y económicos mencionadosse han acompañado con pérdida y deterioro de los recursos natura-les, especialmente deforestación, erosión del suelo y contamina-ción del agua y de la atmósfera. De nueva cuenta, estos fenómenosafectan principalmente a la población y a los productores de bajosingresos. Además, impiden que las diversas actividades económi-
1900
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2000
25
75 75
Urbana Rural
México: Población urbana y ruralPorcentaje
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cas puedan crecer al ritmo que necesitamos, pero conservando losrecursos naturales y manteniendo un ambiente sano; es decir, limi-tan las posibilidades de un desarrollo ecológicamente sustentable.
Deterioro ambiental
• 23 por ciento del territorio presenta baja y muy baja calidad
ecológica
• 94 por ciento del territorio presenta condiciones de alta y muy
alta fragilidad natural
De ahí que uno de los principales retos de la política social seael de ampliar y profundizar las acciones en el ámbito delordenamiento ecológico y territorial, a fin de garantizar una distri-bución racional de la población y las actividades económicas entodo el país, así como el disfrute y aprovechamiento productivo delos recursos naturales para las futuras generaciones.
Sin duda, una política de ordenamiento aplicada de manera con-tinua y en un horizonte de largo plazo, contribuirá a disminuir yeliminar las desigualdades sociales y económicas y a redistribuirlas oportunidades de desarrollo entre las regiones del país, entrelas zonas rurales y urbanas y entre los grupos de la población.
Superación de la pobreza
Los avances en materia de salud, abasto alimentario, educación,empleo, vivienda y servicios públicos, obtenidos sobre todo du-rante la segunda mitad del siglo XX, son los que han hecho posibleel cambio en los principales indicadores sociodemográficos y debienestar social.
Sin embargo, las altas tasas de crecimiento poblacional y el insufi-ciente y errático crecimiento de nuestra economía en las pasadas dosdécadas, explican en gran medida la persistencia de la pobreza enamplios grupos de la población y en diversas regiones. Debemos agre-gar a ello los rezagos históricos en materia social que afectan sobretodo a las regiones del sur del país y a los pueblos indígenas.
La estrategia del Gobierno de la República para superar la po-breza comprende diversos programas que van desde aquellos quegarantizan la satisfacción de las necesidades básicas de las fami-lias en pobreza extrema, hasta programas integrales, como el Pro-
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gresa, que buscan desarrollar el capital humano atacando las cau-sas del círculo vicioso de la pobreza y su transmisión entre genera-ciones. En otra vertiente del combate a la pobreza, se operan asi-mismo programas que generan oportunidades de empleo e ingresoentre la población de escasos recursos.
La recuperación económica que se logró a partir de 1996, asícomo las diversas medidas de política social que han transferidorecursos a las familias más pobres, han logrado revertir la tenden-cia ascendente de la pobreza que se presentó al inicio de la presen-te administración, como producto de la crisis que detonó al iniciodel gobierno del Presidente Zedillo. Sin embargo, pese a los es-fuerzos, el número de hogares en pobreza es ahora ligeramentesuperior en comparación a 1994.
Por ello, de entre los desafíos que enfrenta México al entrar altercer milenio, sin duda el más importante es la superación de lapobreza que afecta a millones de nuestros compatriotas.
De un lado, esta tarea implica transferir más rápidamente losbeneficios del crecimiento económico hacia los sectores mayori-tarios de la población. Por el otro, es evidente que, por su enverga-dura, el combate y superación de la pobreza es una empresa quecorresponde no sólo a los gobiernos, sino a la sociedad en su con-junto. En este sentido, deberá involucrar la movilización de unagran cantidad de recursos, tanto materiales como humanos, lo cualúnicamente será posible con un amplio acuerdo nacional que esta-blezca estrategias de largo alcance.
Como se puede ver, México entra al siglo XXI con antiguos ynuevos retos. Es cierto que los ajustes estructurales han colocado aMéxico en una situación ventajosa en el plano internacional y yacomienzan a dar sus frutos, como lo prueba el actual dinamismode nuestra economía. Sin embargo, aunque es una condición indis-pensable, el crecimiento económico por sí solo no asegura quetodos los mexicanos y las mexicanas, independientemente del lu-gar en donde vivan y de su origen social, puedan aprovechar lasoportunidades que ofrece la economía y la sociedad de cultivar suscapacidades de desarrollo humano y productivo.
Es precisamente la política social -aplicando los principios deequidad y de solidaridad— la que hace posible brindar a todos y atodas las mismas oportunidades, para evitar que el destino de unapersona dependa sólo del hecho de haber nacido o no en un hogarcon mejores condiciones.
1994
México: Hogares por debajode la línea de pobreza
Porcentaje
1996 1998
36
4338
