La reforma tributaria en

Guatemala (2012)

Juan Alberto Fuentes K.II Bienal de Investigación Económica 2015

Banco Central de Costa RicaSan José, 30 Octubre 2015

Contenido

1. Antecedentes: 2. El contenido de la propuesta de reforma tributaria presentada y

aprobada por el Congreso en 2012 (y su debilitamiento)3. Resultados de la reforma (recaudación)4. Las fuentes de vulnerabilidad de la reforma 20125. Reflexiones finales

1. Antecedentes

Antecedentes: el Pacto Fiscal (2000) como marco para impulsar reformas

tributarias• Pacto Fiscal:

• Meta: aumentar la carga tributaria a 13.2% del PIB, establecida en el Acuerdo sobre Aspectos socioeconómicos y situación agraria de los Acuerdos de Paz (1996)

• Muy difícil alcanzar la meta establecida en 1996• Existía propuesta de CEPAL de avanzar con pactos fiscales• Argumento en Guatemala: consenso permitiría que reformas tributarias

fueron menos vulnerables,• evitaría el ejercicio del poder de veto del sector privado especialmente mediante

recursos de inconstitucionalidad • Organizaciones sociales y sector privado llegaron a acuerdo marco sobre

conjunto de principios y compromisos de mediano y largo plazo de la política fiscal

La formulación de la propuesta de reforma tributaria: procesos técnico-políticos (2004-

2010) de trabajo nacional y regional• El Pacto Fiscal NO dio lugar a acuerdos sobre reforma tributaria, pero favoreció la constitución

de diversas comisiones técnicas, plurales.

• El Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (2006-8) hizo una propuesta para el gobierno que tomaría posesión en el 2008:

• Convocado por el Consejo Nacional de los Acuerdos de Paz (CONAP) y juramentado por el Congreso (2006)• Concluyó su trabajo en enero de 2008, con propuestas sobre:

1. Calidad del gasto público

2. Transparencia y combate a la corrupción

3. Reforma tributaria (ISR, automóviles y circulación, administración tributaria)

• Paralelamente hubo trabajo de grupos técnicos centroamericanos, de ministerios de hacienda o finanzas (COSEFIN), con convergencia centroamericana y cooperación de organismos internacionales (BID, FMI, BM)

Primer intento de implementación (Gobierno de Alvaro Colom: 2008-2011)

• Gobierno de Colom fracasó en que Congreso aprobara reformas (2009-10):• Elaboración de 2 proyectos de ley con amplio proceso de consultas con sectores sociales, diputados y

sector privado (proyecto Antievasión II y proyecto de reformas de ISR e impuestos específicos)

• En el proceso la propuesta sufrió alteraciones, y el sector privado ejerció veto

• Solo se aprobó el ISO (impuesto mínimo sobre activos netos o ingresos brutos, permanente)

• Hubo negociación bilateral (2010) entre el PP (la oposición y próximo gobierno, 2012-15) y el gobierno de Colom

• El PP conoció la propuesta original (GPDF): la reconoció como técnicamente sólida

• Contexto pre-eleccionario impidió acuerdo, pero el PP se quedó con la propuesta.

• Hubo negociación bilateral entre el CACIF y el gobierno y acordaron la “Ley Antievasión II” (una parte de la propuesta del GPDF), pero el Congreso no avanzó con su aprobación

2. El contenido de la propuesta de reforma tributaria

presentada y aprobada por el Congreso en 2012 (y su

debilitamiento)

Segundo intento de aprobación (2011-2012) de reforma tributaria, por parte del

gobierno de O. Pérez

• Noviembre 2011, luego de 2da vuelta electoral, con victoria del PP:o Negociaciones PP - CACIFo Aprobación del presupuesto 2012

• Primeros días de gobierno: aprobación por parte del Congreso de:o Ley Antievasión II (Dto. 4-2012), y o Ley de Actualización Tributaria (Dto. 10-2012)

• Esta vez el sector privado no bloqueó la reforma

• La misma propuesta en dos gobiernos: a Colom (UNE) no y a OPM (PP) sío Una razón: temor del CACIF de que reforma consolidara apoyo a candidatura oficial (UNE)

Marco político en 2012: anuncio (ex-post) de un nuevo “pacto fiscal”

• El “Pacto Fiscal para el Cambio” (2012) del gobierno de O. Pérez constaba de 5 partes:

I. Combate al contrabando y la evasión tributaria• Ley antievasión II (Dto. 4-2012, 25 enero)

II. Actualización tributaria• Dto. 10-2012 (16 de febrero)

III. Transparencia y calidad del gasto• Iniciativas de ley 4461 y 4462 (presentados en marzo al Congreso)

IV. Crecimiento económico• Paquete de “competitividad”

V. Asignación prioritaria de recursos

Contenido de la reforma tributaria aprobada (2012)

•Ley antievasión II (Decreto 4-2012)

•Ley de actualización tributaria (Decreto 10-2012)

La Ley Anti-evasión II(Fortalecimiento de la administración tributaria)

• Objetivo: ampliación de base y mejorar control y fiscalización• Se reformaron leyes varias leyes y código tributario y penal• Reformas del ISR: Gastos deducibles menores o mejor controlados.

• Se precisan ciertas deducciones (p. ej. salarios, sujeto a prueba de que trabajadores están inscritos en el seguro social) y se eliminan otras

• Se limita la deducción de intereses (capitalización débil).• Obligación de contar con solvencia fiscal

• Reformas del IVA:• Elimina el crédito fiscal para las facturas de pequeño contribuyente y se establece

monotributo para éste,• Otros controles de facturas especiales, contribuyentes exentos, inventarios, y

documentación para respaldar valores de vehículos e inmuebles

• Tabacos: Se establece una nueva base imponible y nuevas tasas para el impuesto

Ley de actualización tributaria

Comprendió principalmente

A. Nueva ley del ISR B. Introducción del impuesto de Primera MatrículaC. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de Vehículos D. Disposiciones aduaneras E. Reformas al IVA, sin alterar su tasa

A. Las reformas del Impuesto sobre la renta, con cuatro esquemas

1. Rentas de ingreso asalariado, 2. Régimen simplificado (pago sobre ingresos brutos), 3. Régimen aplicable a utilidades (pago sobre ingresos netos) y 4. Rentas de capital (dividendos, intereses y ganancias de capital).

• En el ámbito internacional se incorporó la regulación de precios de transferencia, y se redujeron las tasas del ISR para no domiciliados.

1. Régimen para asalariados

• Se redujo el número de tramos de renta imponible, de cuatro a dos• Aumentó el mínimo vital de 4.5 a 6 mil dólares• Se redujeron las deducciones, limitándolas a las contribuciones a la

seguridad social, el bono 14, aguinaldo, primas de seguro de vida y donaciones.

• Se eliminó el crédito por la planilla del IVA, sustituido por una deducción máxima (tope)

1. Régimen para asalariados

• Se redujeron sustancialmente las tasas para los asalariados (acompañado de la reducción de deducciones)

Renta Imponible TasaMiles de Q Marginal0 - 65 15%

65 - 180 20%180 - 295 25%295 - 31%

Antes

Reforma

Renta Imponible TasaMiles de Q Marginal

0 - 300 5%

300 - 7%

2. Régimen simplificado(Aplicable a individuos y a empresas)

• Propuesta original: aumentar tasa de 5% gradualmente a 7%, aplicable a ingresos brutos

• Propósito: • aumentar recaudación • o fomentar migración de empresas hacia régimen basado en

la imposición de utilidades (netas)

• Propuesta finalmente aprobada (modificada en el Congreso)• Se continúa aplicando 5% hasta ingresos por Q 30 mil• Se aplica 7% a ingresos adicionales

2. Régimen simplificado(Aplicable a individuos y a empresas)

• Propuesta original: aumentar tasa de 5% gradualmente a 7%, aplicable a ingresos brutos

• Propósito: • aumentar recaudación • o fomentar migración de empresas hacia

régimen basado en la imposición de utilidades (netas)

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CONGRES

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2. Régimen simplificado finalmente aprobado(Aplicable a individuos y a empresas)

• Propuesta finalmente aprobada (modificada en el Congreso)• Se continúa aplicando 5% hasta ingresos por Q 30 mil• Se aplica 7% a ingresos adicionales

• Incremento gradual para más de Q 30 mil : en 2013, la tasa será 6%, y a partir de 2014

Renta Mensual TasaMiles de Q Marginal

0 - Q 30,000 5%

Q 30,000 - Q 1,500 + 7% sobre elexcedente de Q 30,000

3. Régimen aplicable a utilidades

• Control mejorado de costos y gastos deducibles

• Reducción (excesiva) de las tasas para no domiciliados

• Reducción de tasa de 31 al 25% a empresas• Tema de discusión: ¿Gravar a la empresa (utilidades) o al capitalista/accionista

(dividendos)?

• Debilitamiento en noviembre 2013: Congreso amplió deducciones, especialmente de gastos dedicados a filantropía

Tasa sobre utilidadesreducción gradualdel 31% al 25%

Tasa sobre dividendosde exento a 5%GPDF: 5 o 10%

4. Rentas de capital

• Dividendos: de 0 a 5%, aunque propuesta original del GPDF (con diferencias) era del 10%

• El 5% fue resultado de negociación previa con cúpula empresarial• Idea original era que alza en dividendos compensaba reducción en tasa

máxima (31 a 25%) aplicable a utilidades• Se mantuvo:

• 10% para intereses• 10% para ganancias de capital

• Se buscó igualar rentas de capital, pero no se logró, aunque se aumentaron los dividendos

B. Impuesto a la primera matrícula

• Objetivo: recuperar recaudación perdida desde 2004:o A partir de 2004 GUA aplicó el Art. VII del GATT (OMC) a la importación de vehículos:

• Los impuestos se calculan con base a factura y no precio de mercado

o Proliferación de casos de facturas falsas o subvaluadas

• Impuesto de primera matrícula propuso corregir el problema:o Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar a 0%)

o Reemplazar los aranceles con un impuesto interno que retorne la base imponible a precios de mercado.

• Con el IPRIMA la recaudación volvería a como estaba en 2004

B. Impuesto de primera matrícula

• Objetivo: recuperar recaudación perdida desde 2004:• A partir de 2004 GUA aplicó el Art. VII del GATT a la importación de

vehículos:• Los impuestos se calculan con base a factura y no precio de mercado

• Proliferación de casos de facturas falsas o subvaluadas

• Impuesto de primera matrícula propuso corregir el problema:• Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar a 0%)

• Reemplazar los aranceles con un impuesto interno que retorne la base imponible a precios de mercado.

• Con el IPRIMA la recaudación volvería a como estaba en 2004

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B. Impuesto de primera matrícula

• El Congreso aprobó:• Eliminar los aranceles a los vehículos (llevar los aranceles a 0%)• Reemplazar los aranceles con un impuesto interno en que:

• La base imponible continúa determinándose con base a la factura• Pero la SAT debe poder verificar la autenticidad de la factura, el pago

por el monto facturado y que se presente el título de propiedad del vehículo.

• En caso estas verificaciones no sean posibles, se usa una tabla de valores de mercado

• Con esta versión, se esperaba que el IPRIMA generara ingresos adicionales, pero por debajo del estimado original

C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de Vehículos

• Propuesta original:

• Duplicar la tasa (de 1 a 2%) aplicable a la circulación de vehículos, pero

• Reducir esta tasa según la edad de los automóviles durante los 5 primeros años (de 2 a 1%), y luego

• Aumentar la tasa para los siguientes 5 años (1 a 2%), hasta llegar a 2% para un vehículo de 10 años de edad: los vehículos que más contaminan.

• Prohibición de ingreso de automóviles de más de 10 años

C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de Vehículos

• Propuesta original:

• Duplicar la tasa (de 1 a 2%) aplicable a la circulación de vehículos, pero

• -Reducir esta tasa según la edad de los automóviles durante los 5 primeros años (de 2 a 1%), y luego

• -Aumentar la tasa para los siguientes 5 años (1 a 2%), hasta llegar a 2% para un vehículo de 10 años de edad: los vehículos que más contaminan.

• Prohibición de ingreso de automóviles de más de 10 años

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C. Reformas al Impuesto Sobre Circulación de Vehículos

• Resultado final (alianza entre vendedores de autos usados y diputados)

• Congreso solo apoyó aumento del impuesto pero sin graduación planteada (quedó la antigua, que castiga menos a los más automóviles más antiguos)

• Posteriormente el propio poder Ejecutivo redujo el impuesto, ante caída de popularidad del Presidente, de manera que todo quedó igual a como estaba antes de la iniciativa.

• Corte de Constitucionalidad declaró regulación (prohibición de vehículos de más de 15 años) era inconstitucional, argumentando que era contraria a la equidad

D. Disposiciones aduaneras

• Propuesta original (derivada de extensión de Anti-evasión I y II)o Contraparte nacional al CAUCA y RECAUCA

o Fortalece a la Intendencia de Aduanas de la SAT

o Combate al contrabando y a la defraudación aduanera: fortalecimiento de

controles y elevación de mulatas ante incumplimientos y faltas

• Comenzó a implementarse pero generó oposición concentrada,

fortalecida ante falta de preparación de la SAT para

implementarlao Primero 6 acuerdos gubernativos para otorgar amnistías a multas

o En 2013 Congreso aprobó nueva legislación, derogando la anterior y

estableciendo multas menores (y eliminando seguro obligatorio)

E. IVA

Reformas al IVA:

• Exención de IVA aplicable a segunda y sucesivas ventas de

inmuebles

• Regulación de exenciones (constitucionales) para iglesias y

centros educativos

• No se propuso cambio de tasa del IVA

3. Resultados (en la recaudación)

Carga Tributaria neta

10.0

10.5

11.0

11.5

12.0

12.5

13.0

13.5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% d

el P

IB

Carga tributaria neta Meta Acuerdos de Paz

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

2.5 2.6 3.1 3.0 2.8 2.9

3.3 3.3 3.3 3.2 3.1 3.4 3.4 3.8 3.9 3.6

2.2 1.9

2.1 2.0 2.1 1.8

1.9 2.1 2.0 2.0 2.0 2.0 2.1

2.2 2.2 2.2

4.5 4.2

4.6 4.7 4.7 5.2 4.6

4.7 4.3

3.6 3.8 3.9 3.8

3.4 3.3 3.1

2.1 2.1

2.1 1.9 1.9 1.3 2.0

1.7

1.6 1.5 1.5 1.6 1.5 1.4

1.4

ISR + ISO y similares IVA doméstico IVA importaciones + DAI Otros

Se reforzó el debilitamiento secular de aduanas y el fortalecimiento gradual de tributación directa

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

1.5 1.6 1.6 1.5 1.7 2.1 2.4 2.5 2.5 2.3 2.3 2.7 2.7 3.0 3.1 2.8

1.0 1.0 1.6 1.5 1.1

0.8 1.0 0.8 0.8 0.8 0.8

0.7 0.7 0.8 0.8

0.8 2.2 1.9

2.1 2.0 2.1 1.8 1.9 2.1 2.0 2.0 2.0

2.0 2.1 2.2 2.2

2.2

3.1 2.9

3.2 3.3 3.4 3.4

3.5 3.7

3.5 2.9 3.1

3.2 3.2 3.0 2.9

2.6

1.4 1.3

1.4 1.4 1.3 1.8 1.1

1.0

0.8

0.7 0.7 0.7 0.6 0.5 0.4

0.4

1.3 1.5

1.4 1.2 1.2 0.6 1.2

1.1

1.0

1.0 0.9 0.8 0.8 0.8 0.8

0.9

0.8 0.6

0.7 0.7 0.7

0.7

0.7 0.7

0.8

0.6 0.6 0.7 0.8 0.7 0.6

0.5

ISR ISO y similares IVA doméstico IVA importaciones Derechos Arancelarios a la Importación Impuestos Selectivos Otros

Subió la recaudación ISR, bajó IVA importaciones y aranceles

(% del PIB, 2000-2015)

4. Las fuentes de vulnerabilidad de la reforma

Cuatro fuentes tradicionales de vulnerabilidad de las reformas tributarias en Guatemala

I. Cambios en el Congreso (explicado)II. Recursos de inconstitucionalidadII. Crisis extrema de la administración tributaria, que acentuó debilitamiento estructuralIV. Debilidad política

Vulnerabilidad tributaria en la Constitución de 1985

1. Sin principio solve et repet (paga primero y reclama después), quizás más importante en casos de administración tributaria débil

2. Principio de capacidad de pago al que se ha acudido para recursos de inconstitucionalidad• Evitar impuestos confiscatorios• Asegurar justicia tributaria con base en capacidad de pago• Evitar doble tributación• El sistema tributario debe ser justo y equitativo: principios de equidad y justicia

3. Otros principios indirectamente vinculados con impuestos:• Seguridad: Seguridad jurídica puede ser violada por impuestos• Igualdad: interpretado como igualdad tributaria ante la ley• Inviolabilidad de correspondencia, documentos y libros: secreto bancario• Derecho a propiedad privada: que no sea amenazada por impuestos• Libertad económica: a no ser impedida por impuestos

Vulnerabilidad tributaria en la Constitución de 1985: recursos de inconstitucionalidad

• De las 148 acciones de inconstitucionalidad (contando repeticiones por las impugnadas de varios interponentes), ante reforma de 2012, la Corte de Constitucionalidad:

• Archivó o no tramitó 11 (falta de mérito)• Declaró sin lugar 70• No suspendió provisionalmente 48, en proceso audiencias y dictar sentencia

(inconstitucionalidad poco probable)• Tenía (2015) pendientes 23: pospondrá la decisión o emitirá una resolución

interpretativa• Suspendió provisionalmente 3• Decretó con lugar 10

Impacto limitado de 10 impugnaciones aceptadas

• 8 de la Ley Antievasión 2 (Decreto 4-2012)• 7 directamente vinculadas con la autoridad de la SAT• Otra aplicable a la ley ya no vigente, que nueva reforma sustituía

• 2 de la Ley de Actualización Tributaria (Decreto 10-2012)• Suspendió prohibición de importar vehículos de más de 10 años de

antigüedad• Otra aplicable a la ley ya no vigente, que nueva reforma sustituía

• Y 3 suspensiones: requisito de solvencia fiscal, exclusión de jubilaciones como rentas de trabajo, gravamen aplicado a ganancias de capital de inmuebles revaluados voluntariamente.

Los recursos de inconstitucionalidad no detuvieron la reforma de 2012

10.0

10.5

11.0

11.5

12.0

12.5

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

% d

el P

IB

Carga tributaria neta

Caídas por inconstitucionalidades CC Recursos por inconstitucionalidades CC poco efectivos

Problemas con la administración tributaria (2012-15)

• Renuncia del superintendente en febrero de 2012, cuando estaban siendo aprobadas las reformas

• Aunque se había involucrado a la SAT en las discusiones originales de la reforma (2008-9), no se le involucró posteriormente, y no se preparó para las reformas

• Tres superintendentes adicionales fueron nombrados entre 2012 y 2014: • Uno fue despedido después de continuos conflictos con el ministro de finanzas• Siguientes dos fueron detenidos en 2015 y sujetos a procesos judiciales

• Principal hecho de corrupción que desencadenó las manifestaciones populares en abril de 2015 se originaba en la SAT (defraudación aduanera, con participación de superintendentes, vicepresidencia y presidencia)

Debilidad política: un pacto fiscal que no se cumplió y el deterioro asociado a la corrupción

A cambio de la aprobación de las dos iniciativas de reforma tributaria:

Tres condiciones, no cumplidas:

I. Transparencia y calidad del gasto• Iniciativas de ley 4461 y 4462: implementación a medias

II. Crecimiento económico

• Paquete de “competitividad” que no se aprobó

III. Asignación prioritaria de recursos• Sin propuestas específicas

Y luego: Evidencia clara de corrupción• Procesos judiciales contra presidente, vicepresidenta, junta directiva del Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social, secretarios de la presidencia y de la vicepresidencia, ministros, funcionarios, alcaldes y diputados

• Masivas manifestaciones populares en todo el país (abril-septiembre 2015) pidiendo la renuncia de la vicepresidente y del presidente, así como la renovación de la clase política

5. Reflexiones finales

Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: a) Debilidad del Ejecutivo, especialmente ante el Congreso• Debilitamiento de propuestas en el Congreso

• Régimen simplificado: en vez de aumentar tasa absoluta de 5 a 7%, aumentó tasa a 7, pero aplicable solo a ingresos en el margen.

• Impuesto de circulación fue diluido en negociaciones (propuestas “verdes” rechazadas)

• El propio Ejecutivo diluyó propuestas originales con legislación posterior, aprobada por el Congreso

• Eliminación de aumento de impuesto aplicable a la circulación de vehículos• Reducción de multas en aduanas• Ampliación de gastos deducibles (incluyendo gastos con destino filantrópico)

• Recursos de inconstitucionalidad no fueron especialmente importantes

Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: b) la crisis de la administración

tributaria

• Algunas reformas requerían tiempo y administración tributaria fuerte para madurar• Precios de transferencia• Eliminación de requisito de ganancia mínima reportada en el ISR integral

• Debilitamiento progresivo y extremo de la administración tributaria, que afectaron IVA importaciones e aranceles, sin ajustarse al nuevo ISR

• Falta de preparación para aplicar reforma (SAT estuvo en primera etapa de negociación pero no en última)

• Conflicto abierto entre Ministro de Finanzas y SAT cuando se implementó la reforma 2012-3• Remoción sustancial de personal de la SAT en 2012• Aceleración de la corrupción en la SAT en 2013-15: 2 superintendentes en prisión• Deterioro y renuncia del gobierno en 2015 por corrupción

• Impacto más fuerte: IVA-importaciones y aranceles, pero el potencial del ISR también fue afectado

• Impacto más preciso de la reforma (legislativa) del 2012 solo podrá determinarse una vez haya sido rescatada la administración tributaria

Causas de débil aumento de recaudación en Guatemala: c) Problemas de diseño

• Requisitos constitucionales determinaron ciertas características que alejaron reforma del ISR de lo ideal:

• Dos regímenes, uno simplificado y otro más integral

Reflexión final: la dimensión regional, centroamericana, tuvo un impacto

positivo pero lo determinante fue el proceso político nacional

1. Experiencia con reformas del ISR demuestra la importancia del trabajo técnico regional (y nacional), con apoyo plural de organismos internacionales,

2. Ha habido acciones regionales políticas puntuales: acción de COSEFIN ante FMI para financiamiento

3. Avanzar con la unión aduanera centroamericana abre espacio para convergencia entre acción técnica y política, nacional y regional: aranceles, aplicación del IVA, impuestos específicos…

4. Pero negociaciones políticas de reformas han sido predominantemente nacionales y continuarán siéndolo.

¡Gracias!