LA REVISTA AGRARIA Nº 159 - Febrero

8/12/2019 LA REVISTA AGRARIA N 159 - Febrero

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AO 15 N. 159FEBRERO de 2014


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2 LA REVISTA AGRARIA / 159

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La titulacin comunales la prioridad

Per cuenta con unanueva Estrategia y Ley

de SeguridadAlimentaria.Ser sufic iente?

2014:Ao de la IndustriaResponsable y elCompromiso Climtico?

MESA REDONDAConstruyendo elfuturo del agua deriego en el Per

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contenidocontenido

editorial

Esta edicin de La Revista Agrariamuestra que, en lo concerniente a poltica

agraria y ambiental, el gobierno se queda a medio camino: expide normas,

monta instituciones, pero, al final de cuentas, no logra cumplir con los

objetivos. Por qu?

En lo relativo al importantsimo tema del agua: en 2009 se promulg una nueva

Ley de Recursos Hdricos, cuya implementacin, en buena medida, corre a cargo

de las organizaciones de usuarios del agua; para esto ltimo, el pasado 19 de

enero se dio la Ley de las Organizaciones de Usuarios de Agua. LRAorganiz, para

este nmero, una mesa redonda sobre el tema, con cuatro expertos. Una de las

conclusiones fue que la mayor parte de las normas dadas no se adaptan a la

realidad y que, tambin, la mayor parte de usuarios del agua los pequeos

agricultores1 operan al margen de ellas. Por lo tanto, los intentos por someter a

una adecuada gestin un recurso que es vital para el consumo humano, la economa

y el ambiente son, en buena medida, inadecuados e incompletos. No nos debe

sorprender la creciente conflictividad por el acceso a este recurso y su uso.En lo referente a la seguridad alimentaria: en 2013 se dieron tres normas referidas

a ella. En junio se aprob, luego de una agitada reaccin contraria de la industria

alimentaria y de la publicidad, una importante Ley de Promocin de una Alimentacin

Saludable para Nios, Nias y Adolescentes. Se dio un plazo de sesenta das para su

reglamentacin, cosa que an no se ha hecho. Luego, en diciembre, se aprob la

nueva Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2013-2015 y la ley

con el mismo nombre. Ambas fueron realizadas de manera paralela, con una muy

escasa coordinacin entre el Ejecutivo y el Congreso, lo que pone en una situacin de

debilidad, desde el inicio, a un complejo juego de disposiciones e instituciones sin

cuya armnica coordinacin no puede lograrse la ansiada seguridad alimentaria.

Pasemos ahora a la titulacin de las tierras agropecuarias. En recientes

declaraciones, el ministro de Agricultura revel que la mitad de las parcelas agrcolas

del pas no estn tituladas. Ms all de los problemas de orden burocrtico y financiero

que puedan existir, no hay una decisin poltica acerca de la forma en que se titularn

las tierras de las comunidades campesinas: de manera colectiva?, de manera

individual? Pareciera que el gobierno no tiene el coraje de proponer un debate serio

sobre el tema.

En diciembre de este ao se realizar en nuestro pas la 20. aConferencia del

Convenio Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico (COP 20). El Per

est en vitrina. Cul es el comportamiento ambiental del pas? Cun

comprometido est el gobierno en enfrentar los desafos y posibles impactos del

cambio climtico? De qu manera sus polticas se enmarcan en una perspectiva

de gestin de riesgos? Qu capacidad tiene para liderar en el pas un desarrolloambientalmente razonable? Por lo que se sabe, no hay respuestas satisfactorias,

y nuestro desarrollo econmico se sustenta, en buena medida, en una serie de

actividades con graves impactos ambientales.

Agua, alimentacin, tierras, cambio climtico: quin puede dudar que estos

son cuatro temas prioritarios. A dos aos y medio de iniciado el gobierno de Ollanta

Humala, los avances son claramente insuficientes. No pasa el examen.

Nota1 Segn el Censo Nacional Agropecuario de 2012, hay ms de medio milln de unidades

agropecuarias menores de 10 hectreas que, para irrigar sus tierras, dependendirectamente del agua de los ros o del agua represada.

Publicacin del Centro Peruano de Estudios Sociales

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Bertha Consiglieri (1950-2007)

DirectorFernando Eguren

Comit editorial

Laureano del Castillo, Javier Alvarado,Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Jaime

Escobedo, Pedro Castillo, Miguel Pintado

Correccin/DiagramacinAntonio Luya / Jos Rodrguez

Distribucin gratuita con La Repblica elltimo mircoles de cada mes.

Fernando EgurenDirector

Todo se queda a medias


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Per cuenta con una nueva Estrategia y Leyde Seguridad Alimentaria.

Ser suficiente? Fernando EgurenLuego de varios aos de olvido en elPer, el tema de la seguridad alimentariatuvo en 2013 una atencin inusitada. Porun lado, el gobierno declar ese aocomo de la Inversin para el DesarrolloRural y la Seguridad Alimentaria. Algu-nos meses antes, promovida por el vice-ministro de Agricultura de entonces,Juan Rheineck, se cre, como instanciapermanente, la Comisin Multisectorialde Seguridad Alimentaria y Nutricional,con dos objetivos especficos de corto

plazo: la evaluacin de la Estrategia Na-cional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 (que nunca fue ejecutada) y la ela-boracin de una nueva Estrategia Nacio-nal de Seguridad Alimentaria y Nutricio-nal (Ensan) 2013-2021, la cual fue apro-bada el 28 de diciembre pasado (algn

descredo asociar la fecha con el Da delos Inocentes).

Por otro lado, el pleno del Congresoaprob, tambin en diciembre, una Leyde Seguridad Alimentaria y Nutricional(aunque est pendiente una observacinque deber ser resuelta en marzo), luegode que varios proyectos presentados alo largo de dos aos fueran integradosen una sola propuesta, aprobada, mesesantes y por unanimidad, por la Comisinde Agricultura. El que ambas iniciativas

la estrategia y la ley hayan culmina-do en su oficializacin se debe, en parte,a la influencia positiva del nuevo direc-tor general de la FAO1, el brasileo Gra-ziano da Silva, cuyo compromiso con lacuestin alimentaria antecede, incluso, asu nombramiento desde inicios del go-

bierno de Lula como responsable delprograma Hambre Cero, del Brasil.

Cabe mencionar que entre el procesode elaboracin de la Ensan, por el Ejecu-tivo, y el proyecto de ley, por el Legisla-tivo, no hubo mayor relacin entre am-bos, sino, ms bien, celos, que se expre-san principalmente en que la ley aproba-da desconoce la existencia de la comi-sin multisectorial.

En efecto, segn el decreto supremoque la crea, la comisin debe coordi-

nar los esfuerzos de las institucionespblicas y privadas, nacionales y ex-tranjeras, y representantes de la socie-dad civil, orientados al logro de la Se-guridad Alimentaria y Nutricional na-cional (artculo 4 del D. S. 102-2012-PCM), y est adscrita al Minagri. La

En abril de 2012, el presidente Humala, ante el director general de la FAO, Graziano da Silva, se comprometi a dictar una serie de polticasde seguridad alimentaria. Sin embargo, existe escepticismo sobre la implementacin y xito de estas medidas.


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ley, en cambio, desconoce a la comi-sin y le da la conduccin y la rectoradel tema a un Consejo Nacional de Se-guridad Alimentaria y Nutricional (Co-nasan), adscrito a la Presidencia delConsejo de Ministros. La composicinde ambos, la comisin y el consejo, es,sin embargo, muy parecida la mayo-ra son ministerios; los dos incluyen,adems, a un representante de los go-biernos regionales y uno de los muni-cipios, as como a tres representantesde la sociedad civil.

La Estrategia Nacional deSeguridad Alimentaria y

Nutricional

La Ensan es un documento exten-so que tiene once secciones,2de lasque dos son especialmente relevan-

tes: el Diagnstico de la Seguridad Ali-mentaria y Nutricional en el Per (sec-cin 4, 38 pginas), que describe lasituacin del pas con relacin a loscinco componentes de la seguridadalimentaria: disponibilidad (hay ali-mentos suficientes?), acceso (todala poblacin puede acceder a los ali-mentos necesarios?), utilizacin (losalimentos que consumimos son nutri-tivos y seguros?), estabilidad (la dis-ponibilidad y el acceso son establespara todos durante todo el ao?) einstitucionalidad (existen las institu-ciones y las normas que garanticentodo lo anterior?); y la Estrategia Na-cional propiamente dicha (seccin 10,5 pginas).

El amplio diagnstico resalta, en par-ticular, una situacin negativa y pre-ocupante, pues identifica graves debi-lidades en los cinco componentes, al-gunas de las cuales son: la precariaorganizacin de los productores de ali-mentos; el limitado acceso al financia-

miento, a la tierra y a otros medios deproduccin; la escasa investigacin, yel inadecuado uso de los recursos natu-rales. Las debilidades en cuanto al acce-so son: ineficiente comercializacin, es-casa conectividad, escasos ingresos eco-nmicos, insuficiente acceso a agua se-gura, poca difusin de los beneficios dela lactancia materna, volatilidad de losprecios de los alimentos; en lo que serefiere a la estabilidad: vulnerabilidad cli-mtica, limitadas polticas de prevenciny adaptacin, incremento de conflictossociales; y en lo relativo a la institucio-

nalidad: poca capacidad de gestin delEstado, limitadas polticas multisectoria-les y ausencia de monitoreo.

Curiosamente, para ser un documentooficial, el diagnstico no toma en cuentaalgunos logros positivos de los ltimosaos, en particular, la disminucin de ladesnutricin infantil.

Sin embargo, la Ensan aprobada esdemasiado general como para enfrentarlos problemas descritos en el diagnsti-co: no hay una jerarqua de prioridadesque permitan organizar precisamente unaestrategia, y se limita a una enumeracinde objetivos y recomendaciones.

La Ley de Seguridad

Alimentaria y NutricionalEs importante que la ley reconozca el

derecho a la alimentacin (artculo 1).Ahora bien, lo que hace, bsicamente,esta norma es delinear la arquitecturainstitucional que permita que el Estadogarantice, respete, proteja, promueva,desarrolle y monitoree las diversas ac-ciones encaminadas al pleno goce delderecho a una alimentacin adecuada(artculo 4). Para tales efectos, crea elConasan (ya mencionado ms arriba)como la cspide de la pirmide jerrqui-ca, bajo la cual estn los consejos tc-

nicos sectoriales de seguridad alimenta-ria (Cotesan, en cada ministerio involu-crado), los consejos regionales de segu-ridad alimentaria y nutricional (Coresan),los consejos provinciales (Coprosan) ylos consejos distritales (Codisan).

Para la pequea historia sobre la apro-bacin de la ley, queda la discusin so-bre si se inclua o no el concepto desoberana alimentaria, concepto que,como se sabe, introducido en 1996 porla Va Campesina (asociacin interna-cional de organizaciones campesinas eindgenas), reclama el derecho sobera-no de los Estados y los pueblos para

definir sus polticas alimentarias sinsometerse a los acuerdos internacio-nales que pudiesen limitar esta auto-noma. El proyecto original de la leyinclua este concepto, pero el Ejecu-

tivo presion para que fuese exclui-do. Para que no quede duda algunade que no hay tal soberana, el acpi-te 4.5 del artculo 4 de la ley estipulaque El Estado define las polticas ali-mentarias, agrarias y pesqueras en elmarco de una economa abierta y de

respeto a los tratados internaciona-

les... (cursivas nuestras). Es decir,la ley se aprueba en el restrictivo mar-co de la Organizacin Mundial delComercio (que no ha eliminado lasdistorsiones en los precios interna-cionales originadas por los masivossubsidios de los pases desarrolladosa sus agriculturas) y de los tratadosde libre comercio que el Per vienefirmando con ms de una cincuente-na de pases.

Sern suficientes la Estrategia yla Ley para que la seguridad alimen-taria se ponga al centro de la agendapoltica de este y de los siguientesgobiernos? O ser una norma incum-

plida ms? El escepticismo tiene fun-

damento si recordamos que, a media-dos de 2013, el gobierno promulg laimportante Ley de Promocin de la Ali-mentacin Saludable para Nios, Niasy Adolescentes, cuyo reglamento de-ba estar aprobado en sesenta das. Hatranscurrido ms de medio ao y... nopasa nada.

Nota1 Organizacin de las Naciones Unidas para

la Alimentacin y la Agricultura (FAO).2 Descarga el documento desde el Observato-

rio de Seguridad Alimentaria:

.

Un psimo antecedente que refleja el fracaso

de las polticas sobre este tema, es la olvidada

Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria

2004-2015, que, lamentablemente, nunca fue

ejecutada.


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Las tierras de las comunidades campe-sinas (CC), deben ser tituladas como uncolectivo, o cada comunero debe titularindividualmente la tierra que posee?

A esto el diarioEl Comerciole dedicaun editorial1donde opta en forma rotun-da por la titulacin individual, con el ar-gumento de que es necesario sacar a lascomunidades campesinas del marasmoen que se encuentran debido a una le-gislacin proteccionista que asume queson instituciones colectivas cuando, enla prctica, son de carcter individual. Eldiario considera que quienes opinan deotro modo se han quedado en la pocadel gobierno de Juan Velasco Alvarado.

El rgimen proteccionista ya noexiste

En la actualidad, el marco legal que rigea las CC en particular, la Ley 265052les permite disponer de su propiedad:venderla, donarla, hipotecarla, arrendar-la, etc., a cualquier persona, natural o ju-rdica, incluso a sus propios miembros.

El rgimen proteccionista de las tierrasde las CC termin con la Constitucin de1993, que estableci la libre disponibili-dad de cualquier forma de propiedad agra-ria, incluso la comunal, y confirm la eli-minacin de garantas proteccionistas,

como la inembargabilidad, sealada en elmencionado editorial.

La titulacin comunal esla prioridad

As, las comunidades, a travs de susmiembros, gozan de la misma libertad quetiene cualquiera respecto a las decisionesque pudiese tomar frente a su propiedad.

Los problemas de la titulacinindividual

Lo que reclama y lamentaEl Comer-cioes que ante la proximidad de un nue-vo proceso de titulacin rural comunalno se incorpore la titulacin individualdentro de las comunidades.

Sin embargo, durante los aos que es-tuvo vigente el proceso de titulacin, elPETT, primero, y, luego, el propio Cofopriingresaban por la necesidad de cumplirmetas a las CC a titular de facto a susmiembros, sin guardar las formas. Estamanera de actuar origin una serie de pro-

blemas, como la superposicin de dere-chos, ya que dichos ttulos individualesno se podan inscribir al haber sido otor-gados sobre un ttulo comunal, lo queadems creaba un clima de conflictividaddentro de la comunidad.

El mundo comunal a la vuelta dela esquina

El Comerciodesinforma cuando afir-ma que los comuneros son propietariosde las parcelas que conducen y que, por

lo tanto, lo colectivo no existe. Esta esuna verdad a medias.

Como bien seala el antroplogo Ale-jandro Diez experto en el tema y profe-sor de la PUCP, los comuneros admitenla propiedad de la comunidad, reconocin-dose ellos solo como posesionarios ousufructuarios. Sin embargo, respecto dela porcin de tierras que trabajan de ma-nera individual, se consideran a s mis-mos dueos y propietarios de ellas3.

Es decir, existe un sistema de propiedadmixta de la tierra dentro de la comunidad,por el cual las familias tienen una porcinconducida exclusivamente por ellas, ade-ms de ejercer algn tipo de derecho posesin o usufructo sobre un rea detierra colectiva, sobre todo pastos.

Una realidad similar la encontramos enlos edificios o condominios de la ciudad,donde el espritu colectivista convivecon lo individual sin causar escozor algu-

no. Personas que poseen su parcela (sudepartamento), pero donde existe un esp-ritu colectivista regulado por una juntade propietarios elegida sobre las reascomunes: patios, escaleras, ascensores,piscinas, salones de recreacin, etc., conreglas sobre su uso y aprovechamiento, almismo estilo comunal. Es decir, lo colecti-vo no se opone a lo individual, sino que

ambos conviven al mismo tiempo, ya sea

en el campo o en la ciudad.Un debate recobra vigencia: titulacin

comunal o titulacin individual? En uncontexto de disputa por el aprovechamien-to de los recursos naturales, ubicadosprincipalmente en las tierras de las comu-nidades, cmo debe enfrentarse estadualidad?: protegiendo las tierras comu-nales o promoviendo su atomizacin?

En este orden de ideas, es necesario re-pensar la titulacin como mecanismo de re-conocimiento y proteccin de derechos, quetenga como base lo colectivo sin dejar delado lo individual. Se necesitan polticaspblicas que presten atencin a la vigencia

de la comunidad como organizacin socialy econmica del mundo rural peruano.

Notas1 Privados en la Juan Velasco - La titula-

cin de predios rurales debe llegar al inte-

rior de las comunidades campesinas. (Dia-

rio El Comercio, 8 de febrero de 2014).2 Ley de la inversin privada en el desarrollo

de las actividades econmicas en las tierras

del territorio nacional y de las comunidades

campesinas y nativas. Publicada en 1995.3 Diez, Alejandro. Interculturalidad y co-

munidades: propiedad colectiva y propie-

dad individual. Debate Agrario36. Lima:Cepes, 2003, p. 74.

Pedro Castillo Castaeda

En setiembre de 2013, el Gobierno Regional de Piura entreg el ttulo de propiedad a la

Comunidad Campesina Csar Vallejo de Palo Blanco (Chulucanas), reconociendo sus ms de

640 mil hectreas y destacando la importancia de la titulacin comunal.


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MESA REDONDA

Construyendo el futuro del agua deriego en el Per

La reciente promulgacin de la Ley30157, Ley de Organizaciones de Usua-rios de Agua, ha provocado diversas re-acciones, a favor y en contra, dentro delas mismas juntas de usuarios. Dirigen-tes de la Junta Nacional de Usuarios hanexpresado que la ley permitir una mayortransparencia y legitimidad de las orga-nizaciones de regantes. Sin embargo,varias juntas regionales han criticado quehaya sido aprobada en el pleno del Con-greso, sin ser debatida en la Comisin

Agraria o consultada con las juntas ycomits. Tambin critican que no respe-te las funciones legales e histricas delas organizaciones de regantes.

En medio de esta coyuntura, el objeti-vo crucial contina siendo el mismo: ga-rantizar el adecuado y democrtico ma-nejo del agua de riego en el Per, no solopor razones ambientales y porque la ac-tividad agropecuaria es estratgica en eldesarrollo social del pas, sino tambinporque una buena gestin del agua per-mitir prevenir y resolver los conflictos

por el acceso a este recurso natural y porsu uso, conflictos que en los ltimosaos se han agudizado.LRArealiz unamesa redonda en la que participaron cua-tro reconocidos especialistas en recur-sos hdricos y ambientales: Jan Hendriks,consultor independiente holands, conms de veinte aos trabajando el temaen el Per; Vctor Guevara Florndez, abo-

gado, secretario tcnico de AquaFondo1,experto en gobernanza socioambiental;Guido Bocchio Carbajal, abogado, quetrabaja en el sector privado minero y esprofesor universitario en la Maestra deRecursos Hdricos en la UniversidadNacional Agraria La Molina; y Laureanodel Castillo Pinto, abogado, director eje-cutivo del Centro Peruano de EstudiosSociales (Cepes).

LRA: Cmo debe administrarse el

agua de riego en el Per? Qu opinande la reciente ley que regula el funcio-namiento de las juntas de usuarios?Tienen la institucionalidad suficientepara realizar un manejo armnico delagua de riego?

Guido Bocchio: El tema de los usua-rios es importante en el Per, pues sonquienes tienen el derecho de aprovecharun recurso natural que es patrimonio dela nacin. Sin embargo, en la medida enque son los usuarios informales los que,en su mayora, hacen uso del agua, es

por ah por donde se escapa gran partede nuestros recursos hdricos. Esa faltade control no permite un buen manejointegrado de estos. El 80% de los usua-rios agrarios no cuentan con una regula-cin y, asimismo, la minera informal tam-bin usa el agua sin ningn control, avista y paciencia de las autoridades. Esergimen de informalidad de los usuarios

es una de las causas del fracaso del sis-tema; mientras persista, no podemos pre-tender que nuestras regulaciones seanaplicables y exitosas. Hay que buscar unmecanismo para pasar a la formalidad. Lanormativa que se ha planteado no esapropiada, pues est pensada en losusuarios formales y deja aparte a todoslos informales. Adems, no ofrece unmecanismo para lograr la formalidad.

Vctor Guevara: Dos tareas son im-portantes para la conservacin y la ges-

tin del agua: proporcionar incentivospara que los usuarios se adecuen a losestndares aprobados, y supervisar, fis-calizar y sancionar los incumplimientos.Son tareas para la ANA y el OEFA2, peroan no se ha alcanzado una adecuadaarticulacin entre sus distintas funcio-nes y competencias, lo que impide untrabajo ms coordinado. Todava estpendiente un mayor desarrollo de incen-tivos que permitan superar el incumpli-miento de los estndares establecidos.Por ejemplo, hay propuestas para forma-

lizar a los mineros informales, dndolesun valor o un plus. En este plus que seles paga hay un incentivo para que pue-dan formalizarse y cumplir estndaressociales y ambientales adecuados.

Jan Hendriks: De 2009 data la actualLey de Recursos Hdricos, que contieneconceptos bastante novedosos, aunquealgunos, en la prctica, son bastante di-

Laureano del Castillo Jan Hendriks Vctor Guevara Florndez Guido Bocchio Carbajal

Fernando Eguren y Ricardo Marapi


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fciles de implementar. Desde la ANA sebuscan normas para concretarlos; sin

embargo, se topan con realidades queno se adecuan a estos nuevos concep-tos, o quiz estos no se adecuan a di-chas realidades. Entonces se sucedennormas que intentar conseguir que la leyy la realidad se acerquen. Los recientescambios y modificaciones de normas sonmuy sintomticos, pues reflejan que elEstado est buscando dar forma a la Leyde Recursos Hdricos, cuya intencin esbuena, pero en la prctica presenta pro-blemas de aplicacin. Por ejemplo, se pre-

tende aplicar un concepto de operadorde infraestructura hidrulica en la reali-dad de la sierra, cuando la operacin ymantenimiento de los sistemas son or-ganizados por los comits de regantes,que no tienen mayor vnculo con las jun-tas de usuarios. Por eso, es un poco hi-pottico decir que las juntas de usuariosde la sierra tienen que operar, mantener ydesarrollar la infraestructura hidrulica,pues en los hechos son los comits quie-nes se encargan de esa actividad. En-tonces, no se sabe cul es la relacin or-

gnica entre las comisiones de regantesy las juntas de usuarios, y ah hay unserio problema. Si las organizaciones tie-nen una estructura formal tan dbil,cmo podrn cumplir todas las exigen-cias? Cuntas de las 120 juntas de usua-rios estn en condiciones de poder cum-plir esta norma y las mltiples que exis-ten? Hasta mediados del ao pasado nohaba ni una sola organizacin ni pro-yecto especial que hubiera obtenido elttulo habilitante de operador de infraes-

tructura hidrulica. Cmo lograr unamayor formalidad cuando los requisitos

son casi imposibles de cumplir para lamayor parte de las organizaciones de

usuarios?Laureano del Castillo: Puede haber

una nica ley para una realidad tan va-riopinta de costa, sierra, selva, norte, cen-tro, sur, zona rida, zona muy hmeda,etctera? Actualmente, esto se discutemucho en el pas. Esta reciente ley es unesfuerzo para ordenar esta realidad. Perose debe tomar en cuenta que existe unahistoria, ya escrita, donde por cerca decuarenta aos hubo una ley con un mar-cado sesgo agrario, y ahora se quiere

enderezar eso. Creo que una parte de latensin que se ha vivido en estas sema-nas por la aprobacin de la ley tiene quever con ello. Sobre la operacin de infra-estructura, hay muchos pendientes de-bido a que no hay inversin suficiente,ni del Estado cuando ha operado lainfraestructura mayor, ni de los pro-pios usuarios, bsicamente agrarios, enla regin andina, que no cuentan ni hancontado con apoyo del Estado. Se nece-sita una mayor discusin para perfeccio-nar estas normas y no andar de tumbo

en tumbo, dando normas para parcharlos problemas, pero que no atacan el pro-blema de fondo.

LRA: Existen diversos conflictos en elPer, generados por el manejo y abaste-cimiento del agua. Cmo afrontarlos yevitar que se sigan agravando?

L. del Castillo: El punto crucial conti-na siendo el de las mayores necesida-des por el uso del agua. Recordemos queel agua no est aumentando. Somos cada

vez ms peruanos; cada vez irrigamosms tierras; cada vez hay ms industrias,

ms empresas mineras; las ciudades cre-cen y necesitan ms agua. Todos la ne-

cesitamos, pero el agua no aumenta.Muchas veces el problema se debe a lacontaminacin generada por las activi-dades productivas. La ley tiene una pro-puesta tmida y limitada, que es la crea-cin de un tribunal de resolucin de con-troversias, que simplemente cumple unpapel administrativo. Ah falta un rol, nosolo de la ANA, sino tambin del Estadoy de la sociedad, para entender la impor-tancia del agua. Necesitamos una edu-cacin sobre cmo mejorar el uso del

agua, cmo no desperdiciarla, cmo nocontaminarla, y tener claro adnde lle-gan los derechos de unos y de otros.Sobre los conflictos regionales que viveel pas, se requiere un esfuerzo grandepara terminar de definir las atribuciones,las funciones y la participacin de losgobiernos regionales. A la ANA le co-rrespondera impulsar una mayor re-flexin acerca de las funciones de cadauno, en trminos de derechos y en trmi-nos de obligaciones. Se requiere una ac-titud mucho ms proactiva.

J. Hendriks: Hay que distinguir lostipos de conflictos: algunos son prede-cibles, casi histricamente, porque acu-mulan frustraciones de determinadossectores y de la gente de una zona; yhay conflictos que surgen momentnea-mente, ante el asentamiento de una nue-va demanda de agua o una nueva activi-dad: por ejemplo, la minera. Cuando laintensidad de la explotacin minera seda muy rpido, se generan reacciones enla gente debido a los cambios en el pai-

saje o a la desaparicin de la lagunas. Ensegundo lugar, hay conflictos en que el

Con la nueva ley, las juntas de usuarios reciben nuevas responsabilidades, pero dnde queda el papel de las comisiones de regantes?

Considerando su debilidad, las organizaciones de regantes podrn cumplir con todas las exigencias de la ley?


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agua es usada como un elemento parareclamar algo mayor. Esto refleja profun-das desigualdades en la sociedad o uncrecimiento exacerbado de un sector dela sociedad. Por ejemplo, en la laguna dePiuray, en Chinchero, hay gente que vivealrededor y dice: Esta agua va al Cus-co, que tiene un boomde turismo, peroyo, que vivo en la comunidad, alrededorde la laguna, no me beneficio en nada deese boom. Entonces, se trata de unconflicto por agua? No, es un conflictoms profundo, ms amplio; es un con-flicto por la creciente desigualdad quesiente la gente en torno a la explotacinde un recurso, y lo ms cercano parapoder controlar esto es hacerlo a travsdel agua. Tambin hay conflictos inte-rregionales como entre Huancavelicae Ica, donde existe la sensacin de

desigualdad econmica y social entre lagente que vive arriba y la gente que viveabajo.

V. Guevara: Los conflictos con rela-cin al agua constituyen un tema com-plejo. En muchos casos pueden expre-sar este desencuentro entre el mundourbano y el rural, casi un divorcio entreestos dos mbitos; en otros casos pue-den ser demandas de mayor participa-cin en la toma de decisiones, que ex-presan un reclamo de una inclusin enla gobernanza. Hay algunos avances entrminos de participacin y de una go-bernanza ms abierta como el caso delos consejos de recursos hdricos decuenca, pero tambin hay serias defi-ciencias que venimos arrastrando des-de aos atrs. Una es el vaco de infor-macin que tenemos; por ejemplo, elinventario de recursos hdricos, la din-mica del ciclo hidrolgico, o el mismoconocimiento de los tipos de los sue-los, etc. Entonces, si uno se rene paraplanificar o tomar decisiones, pero no

conoce realmente cul es el estado realde las cosas, la capacidad de tomar de-cisiones disminuye.

G. Bocchio: Definitivamente, hay con-flictos por el agua, pero no son los prin-cipales; los verdaderos conflictos sonpor las condiciones de pobreza de unpas. La falta de educacin y la falta desalud son los verdaderos detonantes delconflicto por el agua. Los patrones fuer-tes que nos rigen estn en la Constitu-cin Poltica. El artculo 66 me parece sa-bio3: todos los peruanos somos dueosdel agua, pero el Estado es soberano en

decidir a quin drsela y cmo modificarel rgimen del agua; a quien quitrsela yrevertirla a favor del Estado. Pero el Es-tado representado por el Gobiernono est ejerciendo bien sus roles princi-pales de combatir la pobreza, de tratar elproblema de la educacin, de la salud y

del hambre. Una vez que tengamos enfo-cados estos aspectos principales, losproblemas del agua van a manejarse me-

jor, porque los conflictos no se resuel-ven: se manejan. Coincido en que unpunto principal es cmo usar bien elagua, y el Estado no est dando los men-sajes apropiados en esa lnea. En cuantoa los conflictos por el agua, un aspectofundamental son las percepciones. LaANA hace esfuerzos para levantar infor-macin, tener un diagnostico y saber qu

pasa en cada sitio. Laureano reflexiona-ba acerca del hecho de que el agua noaumenta. Claro, el agua superficial noaumenta, pero qu pasa con las fuentesalternativas de recursos hdricos? Qupasa con el agua que las municipalida-des vierten en los ros y que no es trata-da apropiadamente? Ah hay una granoportunidad para manejar los conflictos.Qu pasa con el agua, en nuestras zo-nas de lluvias, que no es suficientemen-te aprovechada? Entonces, se trata deun tema de educacin y de enfocarse en

fuentes alternativas.

LRA: Cules son los problemas mslgidos que en la actualidad enfrenta elPer en relacin con el tema de la ges-tin del agua?

V. Guevara: Un aspecto importante esel esquema para involucrar a las ciuda-des que suelen estar en la parte baja

de las cuencas en la conservacin dela cuenca, que es la que presta los servi-cios ecosistmicos vinculados al agua.La Ley de Modernizacin de los Servi-cios de Saneamiento4y su reglamento,aprobado a fines del ao pasado, dan unpaso adelante porque establecen que elente regulador puede aprobar, en la tari-fa, un monto por concepto de conserva-cin de la cuenca. Esto es destacable,dado que la conservacin est muy sub-valorada dentro de la gestin del agua.

Si bien hay un acento importante en eldesarrollo de la infraestructura en el pas,pienso que la llamada infraestructuraverde, la naturaleza, no est considera-da con esta misma prioridad. Si quere-mos mantener nuestra calidad y canti-dad de agua para la vida, necesitamosmirar con urgencia las acciones que ha-cen falta para mantener y recuperar estainfraestructura verde o los servicios eco-sistmicos que nos da. Un ejemplo es elcaso del Rmac, donde no se visibilizanlos problemas que ocurren en las partes

altas de esta cuenca. Esto ha generado

El director de nuestra revista, Fernando Eguren, en la mesa redonda de LRA, junto a los expertosadaptan a la realidad y que se necesita afrontar el problema de la informalidad en el uso del agua.

FotoRicardoMarapi


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la degradacin de esta parte del ecosis-tema, que es la que permite regular y pro-veer el agua en las pocas secas. Afron-tar esta problemtica en las cuencas esfundamental.

G. Bocchio: Es indudable que, con elcrecimiento poblacional, la atencin del

factor alimentario es clave y la agricultu-ra juega un rol importantsimo. Necesita-mos enfocarnos en conseguir una ma-yor eficiencia en el agro. Ahora se ha ex-pedido la Ley de Organizaciones deUsuarios de Agua, pero, seamos since-ros, est pensada en las juntas de usua-rios agrarias y no en una organizacinmultisectorial. Esa es la va para haceruna gestin eficiente del agua en el sec-tor que ms la consume en el pas? Con-sume el 80% del agua, pero con grados

altos de ineficiencia. La Ley de RecursosHdricos contempla que se crearn par-metros y certificados de eficiencia, y unavariedad grande e interesante de meca-nismos para estimular la eficiencia. Sinembargo, falta aterrizar esto en el sectoragrario, que es el mayor consumidor delagua superficial del pas.

J. Hendriks: Todos coincidimos enque la fragilidad institucional, pblica yprivada, es un problema fundamental queno ha sido atacado. Somos muy buenosen crear instituciones, pero, en trminos

de eficiencia, no hacemos que estas real-

mente funcionen. Otro tema, an msesquivo, es cmo financiar la gestin delos recursos hdricos a nivel pas, sub-nacional, local, etc. En la agenda de lasinstituciones no veo que se intente ca-nalizar un anlisis econmico financierode los recursos naturales, en este caso,

agua. Simplemente, se establecen las ta-rifas que la gente quiere pagar. No sehace la pregunta de cunto se necesitapara el manejo de los espacios territoria-les y de los recursos naturales en un es-pacio. Permanentemente se elude estapregunta. La gente no siente que al pa-gar ms, recibe un mejor servicio. Hayun crculo vicioso, donde los usuariosno estn predispuestos a pagar, y no hayuna claridad de polticas econmicas fi-nancieras en torno al manejo y protec-

cin y desarrollo de recursos hdricos yla infraestructura que se necesita paraello. Ah hay un tema vaco, no tocado;un tab.

L. del Castillo: Cunto hemos avan-zado en el reconocimiento de la impor-tancia del agua? Todos dicen que el aguaes importante y que es vital para la vida,para la economa, etc. Bueno, si es tanimportante, por qu todos se niegan apagar lo que cuesta tener y gestionar elagua? Ya sea en el cao, en la parcela, enla industria o en lo que sea, hay que apun-

tar a la importancia del financiamiento

para la gestin del agua. En ese sentido,si queremos que sea eficiente y sosteni-ble, pensando en todos, pues hay queasumir los costos que esta gestin tiene.No puede ser que las tarifas se apliquenen funcin de lo que la gente quiere pa-gar. Lo segundo es que la Ley de Recur-sos Hdricos tiene un fuerte sesgo agra-rio; se ve, sobre todo, en los reglamen-tos. Junto con este sesgo agrario hayotro: el sesgo costeo. Es un sesgo quearrastramos de leyes anteriores. La me-

jor expresin de esto es que se crearonmuchas juntas en la costa, en la sierraunas cuantas y en la selva nada. Ese ses-go se aprecia en esta Ley de Organiza-ciones de Usuarios de Agua, en la in-coherencia de muchos de sus plantea-mientos en trminos de aplicacin en lasregiones de la sierra. Por ejemplo, esta

ley, con buen criterio, establece que laANA autoriza, en ltima instancia, lostrasvases. Pero qu significa esta lti-ma instancia en un pas con un marca-do sesgo costeo? Pienso en el caso deIca-Huancavelica, y en el problema deEspinar, con Majes Siguas. Invertimosenormes cantidades en hacer estas obrasde infraestructura, con altos costos so-ciales. En trminos generales, trasvasaraguas de la vertiente del Atlntico al Pa-cfico supone reducir la disponibilidadde agua en aquella, afectando, sobretodo, a la pequea agricultura, provocan-do un impacto econmico y ambiental.

Notas1 El Fondo del Agua para Lima y Callao

(Aquafondo) es un mecanismo de financia-

miento privado que trabaja coordinadamen-

te con ONG, organizaciones de usuarios,

empresas y autoridades, para implementar

acciones que contribuyan a la recuperacin

de las cuencas.2 Autoridad Nacional del Agua (ANA) y Or-

ganismo de Evaluacin y Fiscalizacin Am-

biental (OEFA).3 Artculo 66. Los recursos naturales, renova-

bles y no renovables, son patrimonio de la

Nacin. El Estado es soberano en su apro-

vechamiento. Por ley orgnica se fijan las

condiciones de su utilizacin y de su otorga-

miento a particulares. La concesin otorga

a su titular un derecho real, sujeto a dicha

norma legal.4 El Reglamento de la Ley de Modernizacin

de los Servicios de Saneamiento, Ley

30045, fue aprobado por el Decreto Su-

premo 015-2013-VIVIENDA y publicado

en el diario oficial El Peruano el 29 de no-viembre de 2013.

emas hdricos y ambientales. Una de las conclusiones fue que las recientes normas no se


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El gobierno declar 2014 como Ao de laIndustria Responsable y el CompromisoClimtico. Sin embargo, realmente, haycongruencia entre esta declaracin debuenas intenciones del gobierno y la rea-lidad de sus polticas ambientales? Lasorganizaciones del empresariado nacional,realmente, estn mostrando una actitudresponsable hacia el medio ambiente enun contexto de cambio climtico? El anli-sis de algunas polticas pblicas recien-tes, sobre todo aquellas relacionadas con

la promocin de la inversin, y los recien-tes comunicados de la ConfederacinNacional de Instituciones EmpresarialesPrivadas (Confiep), indican que el com-promiso con la inversin es ms fuerteque el compromiso climtico.

En enero pasado, la Confiep hizo p-blico su pronunciamiento El Per estprimero, donde pone en claro que suprincipal preocupacin s es el clima...,pero el clima de inversiones que, segnella, est afectando la confianza empre-

sarial. En ese comunicado enfila sus cr-ticas contra lo que considera un res-trictivo marco regulatorio que se oponea la necesidad de acelerar las inversio-nes privadas. Al parecer, los empresa-rios no estn satisfechos con la agiliza-cin del trmite de permisos ambientalesque estableci el gobierno, el ao pasa-do, para facilitar las inversiones. No soloello; este ao, los empresarios estn pi-diendo, incluso, ms beneficios, pese aque las medidas ya establecidas, al rela-

jar los estndares ambientales, pueden ir

en contra del objetivo de lograr un desa-rrollo sostenible y bajo en carbono.

Relajamiento de regulacionesambientales

Un ejemplo es el D. S. 060-PCM, con elque el gobierno ya cedi a los reclamosde los inversionistas, el ao pasado, alreducir los plazos para la aprobacin delos estudios de impacto ambiental (EIA)y as destrabar las inversiones. El pro-blema es que se han reducido los plazos,

pero no se han solucionado los proble-mas que causaban la demora, como la

falta de personal o la insuficiente capaci-tacin en los ministerios involucrados.Siendo esta la situacin, es de esperarque la reduccin de plazos solo lleve a laaprobacin de EIA deficientes, que au-mentan el riesgo de conflictos y de da-os ambientales irreversibles.

Esta forma de destrabar las inversio-nes puede convertirse en una forma deprivatizar las ganancias de las activida-des empresariales y de socializar las pr-didas. Hugo Che Piu, investigador de la

ONG Derecho, Ambiente y RecursosNaturales (DAR), critica el argumento tan esgrimido por los empresarios y elgobierno de que solo se pueden pro-mover las inversiones ofreciendo mayorutilidad a los inversionistas, mientras queel pas acepta ms prdidas ambientales.

Segn el investigador, de esta mane-ra, hemos logrado que en la dcada pa-sada, de cada diez soles del ProductoBruto Interno (PBI), ms de seis termi-nen como utilidad de las empresas, mien-

tras que casi la totalidad de los costosambientales terminan siendo asumidospor las poblaciones locales.

El economista Jos de Echave, investi-gador de la ONG Cooperaccin, opina quesiendo el Per un pas con una alta dota-cin de recursos naturales, deberamosapuntar a construir una autoridad ambien-tal fuerte, capaz de producir una reformaambiental en serio. Se esperaba que elMinisterio del Ambiente (Minam) fuera laautoridad con todas las facultades, pero,en la prctica, cada ministerio es la autori-

dad ambiental en su sector, ya que no hayuna voluntad poltica para concretar unareforma seria sobre este aspecto.

Cuando ciertas polticasagudizan el cambio climtico

En el sector agrario tambin se handado polticas de promocin de la inver-sin que son incongruentes con el com-promiso climtico y la responsabilidadempresarial. Por ejemplo, recientemen-te, se denunci que el Ministerio de Agri-

cultura y Riego (Minagri) y los gobier-nos regionales de Loreto y Ucayali pro-

mueven la deforestacin indiscriminada.Estas autoridades han permitido la adju-dicacin de bosques como tierras rsti-

cas, la reclasificacin de tierras de apti-tud forestal a usos agroindustriales, lasautorizaciones de cambio de uso de sue-lo y la aprobacin de estudios de impac-to ambiental para proyectos agroindus-triales, especialmente de palma aceitera.Esta poltica ha impulsado la deforesta-cin de 13 mil 76 hectreas de bosquesprimarios, segn denuncia la SociedadPeruana de Ecodesarrollo1.

EnLRA153, de julio de 2013, el inves-tigador Juan Luis Dammert denunci quela mayora de estos proyectos agroindus-triales se desarrollan en tierras que hansido categorizadas como forestales. Alno existir un mapa de clasificacin desuelos, detallado y vinculante, los pro-yectos requieren estudios de suelos es-pecficos que, coincidentemente, casisiempre determinan que las tierras quese presuman estrictamente forestales sson aptas para cultivos permanentes oen limpio. Es esto congruente con la metacomprometida en la Cumbre ClimticaMundial de 2010 (COP 16, realizada en

Cancn), de deforestacinneta ceroenbosques primarios tropicales?

2014:Ao de la Industria Responsable

y el Compromiso Climtico?Beatriz Salazar y Nelly Rivera

En los ltimos aos, las protestas de las mujeres y

Sin embargo, los gobiernos hacen odos sordos.

FotoRicardoMarapi


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Las polticas agrarias tambincausan un impacto

Por otro lado, la actividad agrcola en

el pas ha aumentado sus emisiones degases de efecto invernadero (GEI) del18% al 23%, entre 2000 y 2009, debido alcrecimiento de hectreas agrcolas en lacosta y en la selva, y al mayor uso depesticidas y agua2.

Sara Yalle, de la Direccin General Fo-restal del Minagri, seala que con la in-formacin disponible se puede inferirque existe un aumento de emisiones encultivos como el arroz, para el cual sereporta un incremento de 24% con res-pecto a las emisiones del ao 2000, debi-do al aumento de las hectreas sembra-das. Para otros cultivos de la costa anno existe informacin suficiente para de-terminar si sus emisiones de GEI han au-mentado o decrecido.

En LRAhemos advertido constante-mente que el tipo de agricultura con ma-yor uso de agroqumicos, energa y agua,y que genera mayores emisiones de GEI,es el que predomina en megaproyectosde irrigacin que son promovidos por elEstado, como Olmos o Majes II, que es-

tn en la costa. Estos proyectos estndestinados a cultivos de agroexportacin

que son altamente consumidores de aguay dependientes de recursos hdricos tras-vasados desde ecosistemas frgiles en

la vertiente oriental de los Andes. Unavez ms, preguntamos: esta poltica deampliacin de frontera agrcola es con-gruente con el compromiso climticoy la responsabilidad empresarial?

Al respecto, Ricardo Giesecke, exmi-nistro del Ambiente durante el gobiernoaprista, seala: Muchos en el sectoragrario creen que hay que tener miles ymiles de hectreas irrigadas, y que noimporta de dnde proviene el agua. Estose justifica diciendo que contribuye a laseguridad alimentaria. Pero es lo mismolograr la seguridad alimentaria con tie-rras ganadas para cultivos que van a laagroexportacion, como en Majes II, osera mejor que esos recursos hdricosse utilicen en las zonas altoandinas don-de se extrae el agua?.

Los gremios representativos de losgrandes empresarios, sobre todo mine-ros, van a continuar con su ofensiva encontra de las polticas e instituciones degestin y fiscalizacin ambiental, comoel ordenamiento territorial o el Servicio

Nacional de Certificacin Ambiental paralas Inversiones Sostenibles (Senace). Por

ejemplo, en la ltima Convencin Mine-ra Perumin, la consultora McKinsey pre-sent un reporte que afirmaba que la vi-

sin del Per ante inversionistas nacio-nales e internacionales haba empeora-do significativamente debido a normascomo la consulta previa, la zonificacinecolgico-econmica y la creacin delSenace. Las presiones empresarialescontra estas polticas continuarn, y elactual gobierno de Ollanta Humala harabien en resistirlas.

Adems, debe entenderse que ningu-na medida para enfrentar el cambio clim-tico ser efectiva si se aborda aisladamentede procesos como la desertificacin, laprdida de biodiversidad o la degradacinde ecosistemas, exacerbados por un mo-delo de desarrollo que coloca al crecimien-to econmico por encima de la sostenibi-lidad ambiental. El compromiso climticoempieza, especialmente en el Per, portomar conciencia de esto.

Notas1 Empresas de palma aceitera deforestan

hectreas de bosques primarios (Actuali-dad Ambiental). .

2 Per crece, pero emite ms gases de efecto

invernadero (RPP)..

bres del campo empiezan a plantear la necesidad de que el Estado implemente medidas para responder al impacto del cambio climtico en el agro.


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RED Territorios Visibles:transparencia y democratizacin

de la informacinCarla Pimentel

No existen dudas de que la crecientepresin sobre la tierra y otros recursosnaturales se ha convertido en un preocu-pante proceso que viven hoy varios pa-ses de Latinoamrica. En el marco de estacoyuntura, se acaba de lanzar pblica-mente la RED Territorios Visibles, RedLatinoamericana de Observatorios de laTierra y el Territorio, importante iniciati-va de empoderamiento ciudadano y ma-yor transparencia informativa.

Por qu es importante ese lanzamien-to? Los pases de la regin enfrentan di-versos fenmenos sociales relacionadoscon la vulnerabilidad de los derechos ala tierra, como la concentracin y extran-

jerizacin de tierras, la amenaza a territo-rios indgenas, el control de territoriospara el desarrollo de la industria extracti-va, entre otros.

Con el lanzamiento de la RED Territo-rios Visibles el viernes 14 de febrero,en el Congreso de la Repblica se des-taca la necesidad de enfatizar, an ms,la vigilancia de la problemtica de la ges-tin y los derechos sobre la tierra y elterritorio en Amrica Latina. La Red seha establecido el objetivo de generar ydifundir informacin de calidad que con-tribuya al diseo de polticas basadas enevidencias y promueva la participacinde la sociedad civil.

Latinoamrica: escenarioscomunes sobre la tierra

En la actualidad, la presin sobre losrecursos naturales se manifiesta a travsde disputas que suelen resolverse a favorde poderosas lites econmicas. Muchasveces, esto sucede en desmedro de losderechos de grupos locales que son vul-nerables a esta situacin, como los agri-cultores familiares, los campesinos, lospueblos indgenas, las mujeres, los afro-descendientes y los asalariados.

De acuerdo con la RED Territorios Vi-sibles, los gobiernos latinoamericanostienen un rol decisivo porque estn per-mitiendo y apoyando el control de susterritorios por parte de grupos econmi-cos nacionales y transnacionales, e in-cluso por otros Estados. Estos gobier-nos aprueban medidas para determinarquin, cmo y con qu lmites controla latierra. Dichos mecanismos son legales;sin embargo, con frecuencia significanla violacin de los derechos sobre la tie-rra de las poblaciones rurales.

Si bien hay matices entre los diversos

pases de la regin, la identificacin deestos problemas comunes en cada paspone en evidencia que existen fenme-nos que trascienden las fronteras nacio-nales [...] y que deben, por lo tanto, sercomprendidos y abordados consideran-do sus dimensiones regionales o globa-les, afirma Zulema Burneo, coordinado-ra regional de la International Land Coali-tion (ILC) para Amrica Latina y el Caribe.

Falta de acceso y detransparencia informativa

Otro problema grave es la falta de ac-ceso a la informacin sobre estos proce-sos por parte de la ciudadana latinoa-mericana. Hay desorganizacin y falta detransparencia de la informacin que ge-

neran los Estados, lo que pone trabas enel inters, la inclusin y la participacinde la sociedad civil en la toma de deci-siones polticas sobre la gobernanza dela tierra y otros recursos naturales.

Frente a ello, la RED Territorios Visiblesplantea convertirse en un espacio comn,en Latinoamrica, que genere y difunda lainformacin y los conocimientos sobreestos temas. En palabras de la congresistaindgena Claudia Coari, representante dePuno, la Red va a informar y puede tra-

bajar de manera conjunta con nosotroslos indgenas y las comunidades origina-

rias, que no tenemos acceso a informa-cin sobre nuestras tierras agrcolas.

Pero no solo ello. La Red tambin seha establecido el objetivo de ser una he-rramienta para hacer visibles las denun-cias y propuestas de las poblaciones afec-tadas por la presin y las disputas sobrela tierra, el territorio y otros recursos na-turales. Sin duda, se trata de una iniciati-va ambiciosa, pero importante, para en-tender el actual proceso, relacionado conla tierra y el territorio, que se vive en laregin latinoamericana.

La RED Territorios Vi-

sibleses una iniciativa

impulsada por el Centro

Peruano de Estudios So-

ciales (Cepes) y otras instituciones de in-vestigacin, as como por universidades de

Argentina, Bolivia, Colombia, Per y Vene-

zuela, y cuenta con el apoyo de la Interna-

tional Land Coalition.

Visita la RED: infrmate y participa:

Escribe a:

[email protected]

Facebook:

Twitter:

@TierrasVisibles

Lanzamiento pblico de la RED Territorios Visibles, en el Congreso de la Repblica, el pasado

14 de febrero. Presentaron la iniciativa: Zulema Burneo (ILC), la congresista Claudia Coari

y Laureano del Castillo (Cepes).


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En 2012, el producto bruto interno (PBI)del Per alcanz un valor total de 526 milmillones de nuevos soles. De aquel va-lor total, alrededor de 33 mil millones(6.4%) fueron generados en el sectoragropecuario. Ahora bien, cunto deeste ingreso fue compartido con el Esta-do va impuestos? Pues apenas 693 mi-llones, es decir, un 2.1% del PBI agrope-cuario total. Con este nivel de presintributaria el sector agropecuario es uno

de los que menos contribuyen al fiscoen relacin con lo que producen, porencima nicamente del sector de servi-cios1(ver grficos 1 y 2).

Histricamente, las compensaciones alEstado por el aprovechamiento particularde un recurso escaso como la tierra se ca-nalizaban a travs de tributos que grava-ban el producto del agricultor. En la actua-lidad, el rgimen de tributacin agrario esmucho ms complejo, no solo desde el

punto de vista de la existencia de tributosdirectos e indirectos, tributos generales oespecficos para un producto2, o inclusotributos con un propsito fiscal y extrafis-cal3, sino tambin porque en la gestin decada uno de estos tributos se mezclan dis-tintos regmenes especiales de exoneracin,segn el nivel de ingreso o ubicacin geo-grfica del contribuyente, o incluso consi-derando un listado o el valor agregado deciertos productos.

Por qu el reducido aporte delagro al fisco nacional?

Jaime Escobedo

Tabla. Diseo legal del IR en el sector agrario

Norma Tipo de Caracterstica Alcance Sectorbeneficio geogrfico beneficiado

Ley 27360 Tasa especial Pagar 15% de IR Nacional Productores y empresas

Ley 27037 Tasa especial + exoneracin Pagar entre 5% y 10% de IR Amazona Productores y empresas

(segn tabla de clasificacin)

Ley 29482 Exoneracin Vigente hasta 2019 Zonas altoandinas Productores y empresas

(+ de 2,500 m.s.n.m.)

Ley 29972 Inafectacin + tasa especial Inafectacin hasta por 20 UIT; Nacional Cooperativas

por encima de esta cifra,

tasa de 1.5% de IR

Fuente: Sunat, 2013. Elaboracin propia.

A lo largo de 2013, las

cooperativas cafetaleras

se movilizaron y protes-

taron contra ciertas pol-

ticas tributarias del go-

bierno, y para rechazar

la persecucin de la

Sunat a las cooperativas.


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Los beneficiarios de laspolticas tributarias

Buscando opciones que ayuden a ex-plicar cmo de esa maraa de tributos seha desprendido el reducido aporte delagro al fisco nacional, la idea de detener-se en el diseo del impuesto a la renta(IR), el impuesto general a las ventas(IGV) y los derechos arancelarios resultaser la ms razonable, pues, en mayor omenor grado, son estos tres tributos losque estn detrs del ltimo aporte anualde 693 millones de soles del agro al fisco(2012).

Para comenzar, el diseo especial delIR para el sector agropecuario, susten-tado en una ley general, Ley 273604, yadems en leyes especficas segn m-bito geogrfico (leyes 27037 y 29482) otipo de productor (Ley 29972), contie-

ne una serie de supuestos de exonera-cin, inafectacin o tasas especiales delimpuesto, que limitan su nivel de apor-te al conjunto de la recaudacin nacio-nal. Sin ahondar en detalles, recorde-mos que, en trminos de rentas por ac-tividades empresariales (3.acategora),el comn de empresas y personas abo-nan un 30% de la utilidad obtenida du-rante el ejercicio fiscal, pero en el casoparticular de las empresas agropecua-rias el porcentaje de aporte es de 15%(ver tabla en la pgina anterior).

Lo previsible es que la mayora deestas normas estn favoreciendo, b-sicamente, a medianos y grandes pro-ductores, as como al sector agroindus-trial vinculado a la agroexportacin; son

ellos quienes, por las condiciones delcomercio internacional y de las polti-cas pblicas para acceder a subsidiosen el agro, se ven en la necesidad detributar5. Situacin distinta es la de lospequeos productores, agricultores fa-miliares o, peor an, los minifundistasestos ltimos, en su mayora, inca-paces de obtener utilidades de su par-cela, que producen para el mercadointerno o su autoconsumo. Debido a laausencia de incentivos estatales inte-grales, que van ms all de ofrecerlesun RUS o exonerarlos temporalmentedel IR6, sencillamente no son una fuen-te importante de tributacin para el Es-tado.

Grfico 1. Participacin en el PBI por sector, 2012

Grfico 2. Presin tributaria por sector, 2012

Fuente: MEF y Sunat.

Fuente: MEF y Sunat.

Es que, en realidad, respecto a lospequeos agricultores y minifundistasno ha existido una poltica de Estadoque, sin socavar el concepto de ciuda-dana, encuentre un equilibrio entrecobrarles y no cobrarles impuestos.Aguardamos que la Ley 29972 sea unprimer paso en ese sentido, porque allibrarlos (inafectarlos) de su IR hastapor veinte UIT (alrededor de 76 mil so-les), con la condicin de que se aso-cien en cooperativas y declaren a laSunat, puede ir generando los incenti-vos para que los pequeos agriculto-res se integren dentro de la masa decontribuyentes. Seguramente, duranteun tiempo, su aporte al fisco ser redu-cido; pero, en perspectiva, la informa-cin obtenida de sus declaraciones ju-radas puede ayudar al diseo de polti-cas pblicas que tambin mejoren susprocesos productivos.

Cul es el aporte de los otros

tributos?Por su lado, tambin el IGV en el

sector agropecuario tiene alcances li-mitados, entre otras razones, porqueconforme al artculo 5 del Texto nicoOrdenado (TUO) de la Ley del IGV, casitodas las operaciones de venta de in-sumos y productos agrcolas en esta-do fresco, refrigerado o seco, al igualque la venta de especies bovina, por-cina, ovina o caprina, estn exonera-das del impuesto. A lo anterior debe

agregarse que, en virtud de la Ley


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Canasta Local Alimentaria

de Valor Estratgico para la

seguridad alimentaria y re-

sistencia al cambio climti-co. Miyaray Benavente, Erci-

lla. Lima: ALTERNATIVA,

Centro de Investigacin So-

cial y Educacin Popular,

2013.

Se trata de la gua metodolgica

para la construccin de la Canas-

ta Local Alimentaria de Valor Es-tratgico para la seguridad ali-

mentaria y resistencia al cambio

climtico. La publicacin busca contribuir al desarrollo sos-tenible del Per a partir de la identificacin de alimentos de

un mbito geogrfico local determinado, capaces de pro-mover la seguridad alimentaria ynutricional, resistir el cambio cli-

mtico y, por lo tanto, ser estrat-

gicos para las polticas pblicas.Puede descargarse desde:

.

Manejo de praderas altoan-

dinas y cosecha de agua en

el sur andino. Miranda,

Francis y Ernesto Ccana.

Lima: Soluciones Prcticas

ITDG, 2014.Manual orientado, fundamental-

mente, hacia el cuidado del ecosistema de praderas natu-rales altoandinas, donde se desarrolla la crianza de alpa-

cas. El documento proporciona aspectos tcnicos sobre

manejo de pastizales naturales, prcticas de mejoramientode pastizales degradados, uso de forrajes temporales para

mitigar la falta de forrajes en pocas de estiaje, y tecnologa

para la siembra y cosecha de agua de lluvia para incremen-tar la produccin de pastizales y mejorar la crianza de alpa-

cas en beneficio de las familias rurales.Descargable desde:

.

Vulnerando los derechos y amenazando vidas: el

proyecto de gas de Camisea y los pueblos indge-

nas en aislamiento voluntario. Feather, Conrad.

Inglaterra: Forest Peoples Programme, 2014.

Informe que resalta los impactos sobre los pueblos indge-nas que viven en aislamientovoluntario (pueblos en aisla-

miento) en la Reserva Territorial

Kugapakori, Nahua, Nanti y otros,que est teniendo el proyecto de

gas de Camisea, proyecto que seest llevando a cabo en el sudes-

te de la Amazona peruana. El tex-

to resume, adems, las pruebasque documentan la ocupacin y

el uso de la reserva por parte de

los pueblos en aislamiento.

Puede descargarse de:.

blicacionespublicacionespublicacionespublicacionespublicacionespub

27360, los inversionistas agrarios re-cuperan anticipadamente el IGV quepagaron por los bienes y servicios ad-quiridos durante la etapa preproduc-tiva de sus negocios (mximo de cin-co aos).

Finalmente, revisando el tema de losderechos arancelarios, la vigencia delrgimen aduanero del drawback, porel cual el agroexportador obtiene la de-volucin de un 5% del valor FOB delproducto exportado, no solo no con-tribuye a la recaudacin de tributosdel sector agropecuario, sino, todo locontrario, incide para que en trminosde flujo esta recaudacin termine sien-do menor7. Cifras estimadas a partir delvalor total de las exportaciones de pro-ductos agropecuarios no tradiciona-les en 2012 (alrededor de US$3 mil mi-

llones) indicaran que, por la va deldrawback, el Estado devolvera a losagroexportadores entre el 50% y el60% del monto total que recauda delsector va impuestos.

En suma, resulta evidente que el re-ducido aporte del sector agropecua-

rio al fisco nacional es resultado delconjunto de normas y polticas exis-tentes. Dejando de lado otros facto-res, como la elusin y la evasin deimpuestos, que seguramente tienenalgo que ver en el asunto, el hecho esque, para el Gobierno, el sector agro-pecuario no es prioridad en trminostributarios, como s lo es el sector deminera. Ahora, independientementede que uno crea que esta decisin degobierno es acertada o errada, lo dis-cutible del caso es que los subsidiospor la va de impuestos en el agro ter-minen beneficiando casi exclusiva-mente a grandes productores y agroin-dustriales. Para los pequeos produc-tores y minifundistas, por la va de lapoltica tributaria, hasta el momentoson escasos los beneficios.

Notas1 El sector servicios representa el 45% del

PBI, pero su presin tributaria es solo de

12.5%.2 Por ejemplo, el impuesto a la venta del

arroz pilado (IVAP).3 En lo que atae al presente artculo, no

ahondaremos en la distincin entre im-

puestos fiscales y extrafiscales, o, mejor

dicho, entre impuestos que proveen a un

Estado de fondos destinados a cubrir sus

gastos o financiar inversiones pblicas (fis-

cales), y aquellos otros que tienen igual-

mente importancia recaudatoria, pero que

son todava ms valiosos por sus resulta-

dos en el campo redistributivo (extrafisca-

les). La razn es que el nico impuestoextrafiscal reconocido en el Per no ha

tenido efecto hasta la fecha (ver LRA148)y, en esa medida, no ayuda al anlisis del

aporte del sector agropecuario al erario

nacional.4 Antes de esta norma se encontraba en vi-

gor el Decreto Legislativo 885 (1996), con

similares beneficios e incentivos para la in-

versin en el sector agrario, pero con la

particularidad de que no inclua en sus al-

cances al sector agroindustrial.5 Necesitan libros de contabilidad, disponer

de comprobantes de pago o presentar de-

claraciones a la Sunat para poder exportar.6 Como la Ley 26564 y la Ley 27445.7 El valor FOB es el valor de mercado de un

producto en las fronteras aduaneras del

pas. En ese sentido, incluye los costos de

transportarlo, cargarlo, as como los dere-

chos que deben ser cancelados para expor-

tarlo.


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Documents

LA REVISTA AGRARIA Nº 159 - Febrero