La vivienda en Méxicocentro.paot.org.mx/documentos/cesop/vivienda_mexico.pdf · vivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia

La vivienda en México

Construyendo análisis y propuestas

La vivienda en México

Construyendo análisis y propuestas

Legislando la agenda social

La vivienda en México:construyendo análisis

y propuestas

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

La vivienda en México:construyendo análisis y propuestas

Primera edición: octubre de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-03-2

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

La articulación entre política habitacionaly desarrollo urbano nacional: una necesidadno atentida 23René Coulomb Bosc

Nuevas políticas de vivienda en México.Nuevas relaciones entre sector públicoy privado y retos para el futuro 39Martha Schteingart y Beatriz García

Política habitacional y vivienda socialen el Distrito Federal 51David Cervantes Peredo

La vivienda: componente principalde las metrópolis 57Juan Manuel Fernández García

Infonavit, hacia el financiamientode un millón de viviendas 69Víctor Pérez Orozco

Política habitacional y calidad de vida:impacto de los nuevos desarrollos habitacionales 83María Teresa Esquivel Hernández

Vivienda en el país, tarea inconclusa 105Salomón Chertorivski Woldenberg

¿Política de vivienda o política de construcción? 119Priscilla Connolly Dietrichsen

Las instituciones públicas de vivienda en México 135Claudia Puebla Cadena

Perspectivas de la vivienda en México 149Miguel David Hernández Contreras

Construcción de un Índice de Calidadde la Vivienda 169Gabriela Ponce Sernicharo

Población nacional indígena urbana y viviendaindígena en la Zona Metropolitanadel Valle de México 187René Flores Arenales, Gabriela Ponce Sernicharoy Héctor Hiram Hernández

La importancia de los equipamientosde uso colectivo en los conjuntos habitacionales 219Esther Maya Pérez

Reformas de 1992 al artículo 27 constitucional:la pulverización del ejido en la ZonaMetropolitana del Valle de Toluca,resultados al 2006 233Susana Medina Ciriaco

El derecho a la ciudad 259Alejandro Meave Gallegos

Acerca de los autores 267

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales más rele-vantes, que configuran e inciden en la vida diaria de losmexicanos y, por tanto, son parte sustancial del queha-cer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de foros Legis-lando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado. Sóloa través de una eficiente política social puede preservarsela gobernabilidad y la paz interior de los países. Porello, es imperativo tener una mayor capacidad para gene-rar bienestar y para mejorar la calidad de vida de las

Ciclo Legislando la Agenda Social


personas y de sus familias. No hacerlo conduciría alcolapso social. Omitir la modernización de cada unode los instrumentos que propician el desarrollo huma-no sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración des-igual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha interac-


tuado con los principales protagonistas de los sectoresde la ciencia y tecnología, del deporte, de la salud, dela educación, de la seguridad social, del cooperativis-mo, del empleo, de la vivienda, del transporte, de lamigración, de la seguridad nacional, que, entre otros,conforman los ámbitos de lo social, del desarrollo hu-mano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Con ello,el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Públicacumple con sus funciones institucionales de investigar

13Ciclo Legislando la agenda social

y analizar los temas sociales y de apoyar la informa-ción que sobre el particular requerimos los integrantesde esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

La vivienda es uno de los bienes más importantespara el ser humano, ya que en ella tienen lugar aspec-tos de gran relevancia como el proceso de socializa-ción, desarrollo y desenvolvimiento individual, ademásde ser un espacio de seguridad y privacidad.

Cuando se habla del problema de la vivienda sehace referencia, por una parte, a la incapacidad econó-mica de una parte considerable de la población paratener acceso a ella, ya sea en propiedad o arrenda-miento; y por otra, a la gran cantidad de personas queresiden en viviendas inadecuadas, deterioradas y conpésimas condiciones de habitabilidad.

La habitabilidad de una vivienda, dice René Coulomb,está entonces en función no sólo de la calidad de losmateriales utilizados en su construcción, de la superfi-cie habitable o de la disponibilidad de los servicios deagua y saneamiento. También está en relación con laproximidad o la lejanía con el empleo (tiempo y costodel traslado vivienda-trabajo), los equipamientos educa-tivos, de salud y recreativos, de la calidad de los espa-


cios abiertos de encuentro y convivencia. De ahí queel derecho a la vivienda aparezca cada vez más como elderecho a la ciudad, y que la política habitacional ten-ga la tarea de aprender a hacer ciudad, es decir, vi-viendas en ciudades donde la gente viva, trabaje, estudiey se divierta en un mismo espacio. Las moradas que seconstruyen actualmente están alejadas de los centrosde trabajo y de cultura. Alrededor de las zonas metro-politanas existen ciudades dormitorios y habitantes quepasan una buena parte de su vida diaria en diferentesmedios de transporte de muy deficiente calidad.

En este contexto La vivienda en México: construyen-do análisis y propuestas,1 contiene los textos de acadé-micos especializados o interesados en la problemáticade la vivienda y el desarrollo urbano, representantesde la sociedad civil y funcionarios que diseñan o imple-mentan políticas habitacionales. La publicación se or-ganiza en torno a tres ejes: la política de vivienda enMéxico; las alternativas de construcción y financiamiento;y el entorno social y la calidad de vida.

En el primer tema se abordan los resultados de laactual política de vivienda, se hace énfasis en sus an-tecedentes y los cambios impulsados en el sexenio2001-2006. Sobre este punto, René Coulomb, abordalos resultados de un estudio sobre la situación de lavivienda en México en el marco de una nueva ley devivienda; uno de los objetivos del trabajo es el cuestio-namiento de la política habitacional. El primer argu-

1 Este libro integra los textos de los expositores que participaronen el foro La vivienda en México: construyendo análisis y propues-tas, que se llevó a cabo el 29 de marzo de 2006 dentro del cicloLegislando la Agenda Social, convocado por el Centro de EstudiosSociales y de Opinión Pública (CESOP), con el respaldo de la Comi-sión de Vivienda de la LIX Legislatura, y cuya organización estuvo acargo de Salvador Moreno Pérez.

17Introducción

mento en contra lo constituye la desarticulación entrela política habitacional y el desarrollo urbano; ensegui-da, plantea los retos del crecimiento demográfico y eldesarrollo urbano en términos de la demanda futura devivienda; analiza los impactos negativos de la expan-sión periférica de las ciudades. Finalmente, ofrece al-gunos lineamientos estratégicos para las políticas devivienda: la incorporación de soluciones habitacionalesde bajo costo a la planeación urbana; el replantea-miento de la localización actual de los conjuntos habita-cionales y la optimización del suelo urbano.

Martha Schteingart y Beatriz García, exploran las nue-vas relaciones entre los organismos de vivienda, cen-trándose en el caso del Instituto del Fondo Nacional deVivienda de los Trabajadores (Infonavit), y los desa-rrolladores privados. En su trabajo exponen los cam-bios en la forma de accionar y las transformaciones eninstituciones especializadas de gobierno. Las autorasreconocen los aspectos positivos, pero en su trabajodestacan las deficiencias o aspectos que la política devivienda no ha incorporado, como es el caso de losjefes de familia con ingresos que no alcanzan a cubrirlos requisitos para adquirir un crédito.

Posteriormente, David Cervantes se refiere a la ex-periencia de la política y el programa de viviendasocial del Gobierno del Distrito Federal en el periodocomprendido de 2000 a 2006; describe el contexto delas políticas de vivienda locales caracterizando el fe-nómeno de la reducción del parque habitacional en lasdelegaciones centrales. Además informa sobre las me-tas y los logros en materia de construcción, mejora-miento y ampliación de vivienda, analiza los programasque se llevaron a cabo y destaca la participación de lamujer en la gestión de la solución a sus necesidades de


vivienda; asimismo, explora algunas características socio-demográficas de las familias beneficiadas. Por último, des-taca la cantidad de recursos destinados a la construcciónde viviendas y la forma de subvención que en buenamedida se debe a la recuperación de los créditos.

Desde la perspectiva de los organismos estatales devivienda, Juan Manuel Fernández García centra su par-ticipación en la complejidad del fenómeno de la vi-vienda, aunque su aportación se enfoca a la norma-tividad. En particular, destaca la aprobación de la nuevaLey de Vivienda, de la que señala algunas de sus ven-tajas, por ejemplo, la incorporación de principios deno discriminación, el enfoque de la vivienda vinculadacon el desarrollo urbano y regional. Resalta como lo-gros de la nueva ley reconocer a la vivienda comopieza clave para la formación de barrios y ciudades,así como el fomento de la vivienda en renta, ambosmecanismos para transparentar las acciones en la ma-teria. Concluye con la afirmación de que la meta de lapolítica de vivienda debe ser que la familia dispongade una vivienda digna.

Víctor Pérez Orozco centra su exposición en lasexpectativas del Infonavit para financiar la construc-ción de un millón de viviendas en 2010 y de lograr larentabilidad y eficiencia de la misma institución sindetrimento de su sentido social y describe los avanceslogrados en el sexenio 2001-2006. En ese sentido, des-taca la modernización del Infonavit con base en la co-operación y colaboración con los notarios, entidadesfinancieras, valuadoras, desarrolladoras, de cobranza yla promoción de procesos transparentes en el otorga-miento de los nuevos créditos.

La segunda línea temática se relaciona con las alter-nativas de construcción habitacional, el financiamiento

19Introducción

de vivienda y la calidad de vida. En ese sentido MaríaTeresa Esquivel describe la actual política habitacionalcaracterizada por otorgar un papel protagónico al sec-tor privado; sostiene que se ha perdido el carácter so-cial de las políticas de vivienda y que los promotoresinmobiliarios son los principales beneficiarios de las ac-tuales políticas de vivienda. Respecto a la habitabilidadde las viviendas, comprueba que son reducidas y concarencia de equipamientos; afirma que la expansiónurbana es indiscriminada y que la actual política noconsidera a la vivienda como un espacio de desarrollode las familias.

Enseguida Salomón Chertorivski señala las dificulta-des para la adquisición de vivienda: exceso de trámi-tes, déficit de infraestructura e inadecuada planeación,además de que la oferta de vivienda se dirige princi-palmente a la población con ingresos medios y altos.Ante esa situación propone como alternativa la cons-trucción de viviendas modulares económicas aprove-chando que la mayoría de la población de bajos recursoscuenta con el terreno.

Priscilla Connoly plantea que el mejoramiento de lascondiciones habitacionales de la población no se lo-grará con una política habitacional enfocada principal-mente hacia el fomento de la construcción de viviendanueva. Analiza las deficiencias en el cálculo de lasnecesidades de vivienda, procedimiento actualmenteempleado para justificar la construcción y proponemedidas que debe contemplar una política habitacionalcomprometida con la dignificación de la vivienda.

Claudia Puebla lleva a cabo un análisis de las insti-tuciones habitacionales y su evolución, destaca el cam-bio de su carácter social, ya que en la actualidad hanperdido el control sobre los procesos de adquisición


del suelo y de producción de las viviendas (la cons-trucción), dejando estos aspectos a los agentes priva-dos y participando sólo en facilitar la constitución de lademanda.

Finalmente, Miguel David Hernández Contreras rea-liza un balance de los logros del gobierno en materiade vivienda, analiza los factores de éxito en institucio-nes públicas y privadas en este ámbito y señala losaspectos pendientes por resolver en esta materia.

El tercer tema de análisis es la vivienda relacionadacon el entorno y la calidad de vida. En ese sentido,Gabriela Ponce presenta los resultados de un índice decalidad de vivienda aplicado a varias zonas geográfi-cas; destaca que a escala nacional casi una tercera par-te de las viviendas son de mala y muy mala calidad.

Enseguida, René Flores Arenales lleva a cabo unaaplicación del índice de calidad de vivienda desarrolla-do por Gabriela Ponce para medir la calidad de las vi-viendas de los indígenas en el contexto urbano y rural;en particular, analiza este aspecto en la Zona Metropo-litana del Valle de México. Destaca que los indígenasde esta zona han logrado tener acceso a las ventajascomparativas que ofrece la ciudad y han logrado mejo-rar sus condiciones de vida en relación con los hablantesde lenguas indígenas de otras regiones del país.

Esther Maya Pérez analiza la importancia de los equi-pamientos de uso colectivo en los conjuntos habitacio-nales y centra sus argumentos en tres aspectos básicos:localización, accesibilidad y dotación. Señala como unode los principales problemas en tales conjuntos la sus-titución de espacios de uso habitacional como espacioscomerciales con variedad de servicios.

A su vez, Susana Medina aborda el tema del merca-do de suelo y periferia urbana en la Zona Metropolita-

21Introducción

na del Valle de Toluca; analiza los cambios producidospor la reforma del artículo 27 constitucional en materiade mercado de suelo, el cual permitió que las tierrasejidales se abrieran al mercado. Afirma que el podercolectivo ha sido desplazado por el poder del capitalinmobiliario, que decide en función de intereses parti-culares.

Por último, Alejandro Meave hace una disertaciónsobre el derecho a la ciudad. Afirma que el proceso decrecimiento anárquico ha generado ciudades fragmen-tadas de creciente segregación social. Para enfrentaresos procesos propone la necesidad de incorporar laparticipación ciudadana en la planificación del desa-rrollo urbano.

La vivienda en México: construyendo análisis y pro-puestas es un esfuerzo por ampliar la discusión y ofre-cer soluciones en torno a los problemas de la viviendaen México, en la medida en que presenta las reflexio-nes de diferentes actores sociales relacionados con eltema como investigadores y representantes del sectorgubernamental y de la sociedad civil organizada.

A continuación se exponen algunos resultados del es-tudio que llevó a cabo en el 2003 el colectivo de inves-tigadores de la Maestría en Planeación y PolíticasMetropolitanas de la Universidad Autónoma Metropo-litana, Unidad Azcapotzalco,1 con un financiamientode la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda(Conafovi), a solicitud del Senado de la República. Elobjetivo consistió en elaborar un diagnóstico de la si-tuación de la vivienda en México y formular algunaspropuestas para mejorar los niveles de habitabilidadde la población, en el marco de la elaboración de unanueva Ley de Vivienda.2

Asimismo, las páginas siguientes se proponen cues-tionar una política habitacional que, por otra parte, harespaldado una oferta de vivienda cuantitativamente

La articulación entre políticahabitacional y desarrollourbano nacional:una necesidad no atentida

René Coulomb Bosc

1 Información sobre este colectivo de investigadores puede con-sultarse en: www2.azc.uam.mx/posgradoscsh/mppm/convoca.htm

2 La nueva Ley de Vivienda fue aprobada el 7 de marzo de 2006por el pleno de la Cámara de Diputados y el 6 de abril del mismoaño por el Senado de la República.

24 René Coulomb Bosc

importante a lo largo de los últimos años. Este cuestio-namiento se centra sobre una deficiencia que, de nosuperarse pronto, podría incluso poner en duda en elcorto plazo la viabilidad del aparente éxito de la polí-tica habitacional en términos de números de viviendasconstruidas; se trata de la desarticulación, o de la noarticulación, entre la política habitacional y la del de-sarrollo urbano.

El escenario demográfico y urbano

Recordemos brevemente los desafíos que el país ten-drá que enfrentar de aquí al año 2030, tanto en térmi-nos de vivienda como de desarrollo urbano. Méxicovive una transición demográfica importante en térmi-nos de fecundidad, mortalidad, migración, etcétera, queimpacta fuertemente las necesidades habitacionales,actuales y futuras, de la población. Por una parte, seestá concentrando cada vez más la población en lasedades centrales de la pirámide de edad, y por la otra,los sectores poblacionales de edad avanzada están cre-ciendo.

Esto significa importantes cambios, tanto cuantitati-vos como cualitativos en la demanda de vivienda.Cuantitativamente, la transición demográfica significauna gran diferencia entre el crecimiento de la pobla-ción y el crecimiento de la demanda de nuevas vivien-das. Mientras la población crecerá, de aquí a 2030, enun 26.5%, la vivienda lo hará en un 88.5%. Tenemostodavía dificultad en entender esta gran diferencia. Sibien se tiene, como lo confirmará el Conteo de Pobla-ción y Vivienda del 2005, una tasa de crecimientopoblacional que tiende a la baja, no será así en térmi-

25La articulación entre política habitacional

nos de la formación de nuevos hogares, por lo menosdurante los 25 o 30 próximos años.

El cálculo realizado por los demógrafos, en funciónde la constitución de importantes volúmenes de hogaresdurante las próximas dos décadas, concluye en que elnúmero de viviendas del país habrá aumentado, enel año 2030, en 20.5 millones de unidades, respecto alaño 2000. El desafío consiste entonces en duplicar elparque habitacional en 30 años, un promedio de 730mil nuevas viviendas por año. Esta cifra se empata conla meta del Programa Sectorial de Vivienda de alcan-zar, para el año 2006, una producción de 750 mil “ac-ciones de vivienda”.

Pero la transición demográfica está impactando tam-bién cualitativamente las necesidades habitacionales denuestro país. Se puede constatar, en efecto, una im-portancia cada vez mayor de distintos grupos poblacio-nales, con necesidades habitacionales específicas, queno corresponden a las de una familia tradicional: hoga-res unipersonales, hogares dirigidos por mujeres, ho-gares ancianos. La familia tradicional, papá, mamá ehijos, representa solamente 52% de los hogares mexica-nos. Según el Censo de 2000, de 100 hogares, 23 eranhogares extensos (nueras, yernos, suegros, primos, etc.),nueve eran hogares monoparentales (madre o padre +hijos), ocho eran hogares nucleares sin hijos, siete eranhogares unipersonales (personas que viven solas), cua-tro, hogares corresidentes (personas sin relación deparentesco) y dos, hogares compuestos (parejas conhijos de cada quien).

Frente a esta (nueva) situación de los hogares mexi-canos, el precepto constitucional según el cual “todafamilia” tiene derecho a disfrutar de una vivienda dig-na y decorosa, deberá ser revisado. Convendría plan-


tear la posibilidad de que el artículo 4 constitucionalestableciera que todo hogar, y ya no toda familia, tie-ne derecho a disfrutar de una vivienda. Y un hogarpuede ser una sola persona en el caso de los hogaresunipersonales. Esta reforma constitucional podría seruna próxima tarea de la Comisión de Vivienda de laCámara de Diputados.

Por otra parte, en términos de desarrollo urbano, tie-ne que tomarse en cuenta que 78% del crecimiento delparque habitacional, de estos 20.5 millones de vivien-das antes mencionados, se va a dar en las ciudades.Por lo tanto, la problemática habitacional que enfrenta-mos representa un enorme desafío para el futuro deldesarrollo urbano del país, y para los responsables deplanear la evolución del sistema urbano nacional. ¡Y elfuturo ya llegó!

En las grandes aglomeraciones, en las zonas metro-politanas y en las ciudades de más de 500 mil habitan-tes, el crecimiento del parque habitacional será de casi100%, mientras la población aumentará solamente 30%.Es probable que tanto la sociedad como el gobierno noestemos entendiendo a cabalidad los retos financieros,de planeación territorial y de gestión innovadora queesto significa. En todo caso, tenemos que preguntarnossi se tiene las estrategias, los programas, los recursos ylos instrumentos para enfrentar un reto de ese tamaño.

El suelo para la vivienda

El breve escenario hasta aquí planteado apunta, entreotros elementos del reto, a la cuestión del suelo, encuanto a) soporte imprescindible de la producciónhabitacional y, al mismo tiempo, b) recurso escaso y


caro. En el año 2000, las ciudades que integran elSistema Urbano Nacional (SUN), del país ocupaban al-rededor de 800 mil hectáreas y alojaban 18 millonesde viviendas. Es decir, la densidad promedio del SUN

era de alrededor de 22.5 viviendas por hectárea. Siproyectamos esta misma densidad a futuro, tenemosque para el año 2030 se necesitaría –para poder cons-truir las 16.5 millones nuevas viviendas que se espe-ran en las áreas urbanas– duplicar la superficie urbanadel país (769, mil hectáreas adicionales). ¿Estamos pre-parados para ello?

Todo parece indicar que, en realidad, tenemos querevisar en profundidad las formas de producir el espa-cio urbano y habitacional que hemos utilizado a lolargo de las últimas décadas. Un primer punto de par-tida consiste en observar, como lo estamos haciendoen el Observatorio Urbano de la Ciudad de México(OCIM), en la UAM Azcapotzaco,3 que los procesos depoblamiento se articulan con una ocupación muy des-igual del suelo urbano. Esta primicia es fundamentalpara empezar a encontrar nuevas estrategias que em-piecen a vincular la producción habitacional con eldesarrollo urbano y la planeación territorial.

En efecto, los trabajos del OCIM han mostrado amplia-mente que los distintos “tipos de doblamiento”, es de-cir, las distintas formas de producción del espaciohabitacional dentro de una ciudad, generan intensida-des de uso del suelo (densidades) muy dispares. Es asícomo, por ejemplo y para el caso de la Zona Metropo-litana de la ciudad de México (ZMCM), una colonia po-pular de reciente creación, es decir, un asentamientoirregular de autoproducción de vivienda, tiene una den-

3 Se puede consultar los productos del OCIM en la página webwww.ocim.azc.uam.mx


sidad baja de 9.5 viviendas por hectárea. Pero, comose sabe, este tipo asentamiento se va consolidando a lolargo del tiempo. Es así como las colonias popularestotalmente consolidadas en la ZMCM pueden llegar aalcanzar densidades de alrededor de 50 viviendas porhectárea, una densidad muy similar a la de los grandesconjuntos habitacionales que se están construyendo enla periferia.

Mientras, la vivienda residencial medio y residencialalto en la ZMCM significa densidades de 26.0 y 9.8 vi-viendas por hectárea, respectivamente.4 Lo que quere-mos decir aquí es que tenemos que tomar concienciade que las formas de producción de vivienda (los “ti-pos de doblamiento”, en el lenguaje del OCIM) tienenuna incidencia directa sobre la intensidad de uso delespacio urbano y, por ende, sobre el requerimiento desuelo para producir vivienda.

Lo anterior es de primera importancia a la hora deconsiderar que los procesos de expansión continuade las periferias de nuestras ciudades tienen graves y,no pocas veces, insostenibles impactos negativos; nosólo en el plano económico (dotación de nueva infra-estructura y nuevos equipamientos) sino también en elambiental (ocupación de áreas de protección ecológica).

De hecho, es cada vez más frecuente leer documen-tos de planeación urbana que expresan con claridad lanecesidad de lograr un uso más óptimo de un recursotan escaso, y caro, como es el suelo urbanizado (o“servido”, como a veces se llama). Es así como se difun-de cada vez más la política –enunciada pero muy po-cas veces llevada a la práctica– de la densificación.

4 Conviene precisar aquí que la metodología utilizada consisteen calcular la densidad promedio de cada AGEB urbana, correspon-diente, mayoritariamente, a determinado tipo de doblamiento.


Sin embargo, habría que externar aquí dos preocupa-ciones frente a este aparente consenso de la comuni-dad de los urbanistas y planificadores. En primer término,más que densificar se trata de buscar un uso más racio-nal del suelo urbano, por ejemplo frente a la procesosde pérdida del uso habitacional en las áreas centra-les de más antigua urbanización de las ciudades, o biende cara al uso irresponsablemente extensivo de los frac-cionamientos periféricos residenciales (“campestres”,con club de golf, etcétera).

En segundo lugar, se trata de una política urbanaque implica una revisión radical de las formas de pro-ducción habitacional, por una parte, y de creación denuevos instrumentos de planeación del desarrollo ur-bano, tanto a nivel del mal llamado “reciclamiento” delas áreas urbanas deterioradas, como de las técnicas,en ciertos contextos obsoletas, de la zonificación se-cundaria. La política de “redensificación” seguirá sien-do más enunciativa que operacional de no aceptar comoprimicia la necesidad de profundos cambios en losmarcos normativos actuales de los programas de desa-rrollo urbano.

Sin embargo, conviene admitir que esta renovaciónde la planeación territorial en México no permitirá ma-yores logros si no se acompaña, al mismo tiempo, deuna revisión radical de las actuales formas de produc-ción de vivienda, es decir, de la política habitacionalvigente.

Las ventajas que un proceso de superación de lasdeficiencias anteriores puede ejemplificarse con el cál-culo de lo que permitiría un éxito, relativo, de unapolítica de optimización del suelo urbano. Si aplicára-mos distintas estrategias, programas e instrumentos ten-dientes a producir una densificación del orden del 20%


de las áreas urbanas existentes, cambiaría sensible-mente el requerimiento de la superficie para urbanizar,de aquí al año 2030: si se incrementara la densidadpromedio del Sistema Urbano Nacional de 22.5 a 27viviendas por hectárea, las áreas de nueva urbaniza-ción podrían reducirse a 420 mil hectáreas, en vez de769 mil.

La estrategia de uso óptimo de las áreas ya urbaniza-das y de restricción a la expansión urbana periférica esun tema estratégico que cuestiona las formas actualesde producción de vivienda. No está en juego solamen-te la sustentabilidad ambiental y económica de las ciu-dades. Se trata también de enfrentar la evidente faltade habitabilidad de las “soluciones” habitacionales ge-neradas por un modelo de urbanización que no essostenible. Los estudios sociológicos y antropológicossobre las carencias habitacionales de las áreas centra-les deterioradas, de los asentamientos populares deautoproducción, pero también las de los conjuntoshabitacionales de vivienda de interés social cada vezmás alejados, así lo demuestran.

Tres lineamientos de estrategia

Producir un desarrollo urbano con un uso más econó-mico y sustentable del suelo urbano implica un conjun-to de decisiones estratégicas que mencionaremosbrevemente a continuación. En primer término, es ne-cesario incorporar a la planeación del desarrollo urba-no la producción de soluciones habitacionales de bajocosto, es decir, condicionar la aprobación de los pro-gramas de desarrollo urbano. Uno de los problemascruciales del desarrollo urbano actual es que la mitad,


y en ciertos casos las dos teceras partes de nuestrasciudades se están haciendo fuera de la regulación delos programas de desarrollo urbano.

Tenemos que lograr la incorporación al desarrollourbano regulado de la producción del espacio habita-ble que está a cargo de las comunidades agrarias y delos autoproductores de vivienda de bajos ingresos. Sa-bemos que 60% del suelo urbano requerido a futuroconcierne justamente a los procesos de autoproducciónhabitacional.

¿Qué hacer? Aprender de nuestros propios éxitos,aunque hayan sido relativos. En los años ochenta te-níamos una herramienta que era el Fonhapo, un orga-nismo que apoyaba financieramente los procesos deproducción social de vivienda, dentro de la normatividadurbana vigente. Desarrollos populares de vivienda pro-gresiva que lograba, no pocas veces, optimizar el usodel suelo con densidades de 40 a 50 viviendas porhectárea. De forma incomprensible (bueno, en reali-dad los investigadores pensamos haber entendido elporqué y lo hemos escrito), la innovación que constitu-yó al momento de su creación el Fonhapo (1981) sedesechó, a pesar de que, en ciertos años, el organismologró financiar, con solamente 4% de la inversión totalde los Organismos Nacionales de Vivienda (Onavis),25% de las acciones de vivienda. Es urgente recuperar,adecuándola y mejorándola, esta práctica institucionalexitosa pues demostró, durante algo más de una déca-da, que la producción social de vivienda, es decir, laautoproducción planeada de desarrollos habitacionalescon el apoyo del sector público, federal, estatal y mu-nicipal, permite el acceso al suelo y a la vivienda paralas mayorías de escasos recursos. Asimismo, esta for-ma de producción habitacional posibilita también, ¿so-


bre todo?, un desarrollo urbano, económicamente sos-tenible y medioambientalmente más sustentable.

Un segundo lineamiento de la estrategia consiste enreplantear radicalmente la actual localización de losconjuntos habitacionales de interés social que se estánproduciendo por parte de los desarrolladores de vi-vienda y que financian los Onavis. La actual perife-rización creciente de la vivienda de interés social yano se sostiene.

Si bien se entiende que gracias a los procesos deindustrialización de la producción, de reducción de com-ponentes, vinculados a la estrategia de búsqueda deeconomías de escala (conjuntos de tres, cinco, 10 milviviendas, ¡o más!) se logra, efectivamente, producirmedio millón de viviendas al año, este resultado cuan-titativamente espectacular tiene implicaciones negati-vas que han sido ya abundantemente documentadas yevaluadas. Del lado de los déficits de habitabilidad quepresentan estos conjuntos para sus ocupantes, los tra-bajos de María Teresa Esquivel y de Esther Maya in-cluidos en este volumen dan cuenta de ello.

Pero los impactos urbanos y ambientales no sonmenos preocupantes. Una evaluación, realizada en elmarco del estudio mencionado en un inicio, en cuantoa la localización de la nueva producción habitacionalen relación con la (in)suficiencia del recurso hídrico,arroja resultados que llevan a pensar que la cuestióndel acceso al agua potable constituye ya el principalobstáculo al desarrollo habitacional. A partir de los da-tos de la Comisión Nacional del Agua (Conagua), refe-ridos a la presión que el recurso hídrico está sufriendoen las distintas cuencas hidrológicas del país, se pudoobservar que la gran mayoría de los nuevos conjuntosde vivienda de interés social se está produciendo en


cuencas en donde el recurso hídrico ya tiene una pre-sión inaceptable (“fuerte” o “medianamente fuerte”).

Esta problemática del acceso al agua potable, reco-nocida por la mayoría de los desarrolladores inmobilia-rios, ha conducido ya a distintos funcionarios de laConagua a plantear que la aprobación de nuevos con-juntos debería pasar por su previo visto bueno. Esdecir, se plantea la necesidad de revisar la actual for-ma que tiene la planeación, tanto del desarrollo urbanocomo de la producción habitacional financiada por losOnavis, de territorializar sus programas, por entidadfederativa y por municipio. Es cada vez más evidenteque estas dos vertientes de la planeación territorial de-berán en el corto plazo incorporar una nueva territoria-lización, la de las cuencas hidrológicas (véase Mapa 1).

Vinculado con lo anterior, un tercer lineamiento apun-ta a la necesidad de encontrar los mecanismos paraoptimizar el suelo urbano, por ende la infraestructura ylos equipamientos ya existentes. Habría que encontrarun concepto diferente al de re-densificación pues ge-nera fuertes resistencias por parte de la población resi-dente, a partir de problemas de escasez de agua, decongestionamiento de tráfico y falta de estacionamien-tos, de espacios verdes insuficientes, etcétera.

¿Cómo conducir un desarrollo urbano exitoso de lasciudades que equilibre los procesos de expansión conlos de consolidación urbana?

Primero es relevante señalar que, al lado del casoparticular del Distrito Federal, y del “Bando Dos” quehabría que evaluar en profundidad, otras ciudades delpaís han empezado a emprender también la búsquedade nuevas estrategias para reciclar las áreas urbanasexistentes, frenar el despoblamiento de las áreas cen-trales y rehabilitar y mejorar viviendas. Parece impor-


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tante que las universidades y centros de investigación,como el Centro de Estudios Sociales de la Cámara deDiputados, hagan un seguimiento de estos procesosque apuntan, aunque no siempre es cierto, a una revi-sión del “hacer ciudad” que estamos arrastrando desdehace por lo menos cuatro décadas.

Este seguimiento y evaluación debería analizar, en-tre otros factores de éxito (o de fracaso), los siguientes:

• La adecuación de la normatividad urbana y cons-tructiva.

• La fiscalidad (por ejemplo, la existencia de in-centivos fiscales).

• El perfil de los promotores y constructoras.• El perfil de los nuevos habitantes que empren-

den el “regreso al centro”.• Los procesos de resistencia y oposición vecinal.• La protección, o destrucción, del patrimonio his-

tórico.• El mercado inmobiliario, la especulación y el

aumento de los precios del suelo.

Es factible repoblar las ciudades centrales del país,pero no tenemos todavía las herramientas adecuadaspara hacerlo. Tenemos entonces que producir nuevasherramientas de actuación.

Algunas propuestas operativas

¿La política habitacional actual es exitosa? Cuantita-tivamente, sí. Cualitativamente es un fracaso, porquees viviendista. ¿Cuál es el talón de Aquiles de la políti-ca de vivienda que se está llevando a cabo? El pensar


que la vivienda es cuatro paredes y un techo. Éste esun error del cual se derivan múltiples efectos perver-sos. La vivienda, y aparentemente existe un consensoen torno a ello, el cual se plasmó de alguna forma enla nueva Ley de Vivienda que aprobó el 7 de marzo laCámara de Diputados, es también un lugar, una locali-zación. La habitabilidad de una vivienda está entoncesen función no sólo de la calidad de sus materialesconstructivos, de la superficie habitable o de la dispo-nibilidad de los servicios de agua y saneamiento. Estáen relación también con la proximidad o lejanía con elempleo (tiempo y costo del traslado vivienda-trabajo),los equipamientos educativos, de salud y recreativos,de la calidad de los espacios abiertos de encuentro yconvivencia, etcétera.

De ahí que el derecho a la vivienda aparezca cadavez más como el derecho a la ciudad, y que la políticahabitacional tenga que aprender a hacer ciudad. Lapenúltima versión de la nueva Ley de Vivienda con-templaba la creación de una Comisión Nacional deAsentamientos Humanos y Vivienda en sustitución de laactual Conafovi. Se trataba de fusionar en un mismoorganismo la planeación de la vivienda y la del desa-rrollo urbano (o lo que queda de la planeación territo-rial en la Sedesol). Sin embargo esta idea se abandonó.La pregunta es, ¿cuáles son los espacios institucionalesy los procedimientos concretos para articular políticahabitacional y política de desarrollo urbano?

Tenemos que avanzar hacia una planeación territo-rial estratégica que incorpore la política habitacional yque vincule la urbanización y producción del espaciohabitacional. Hemos sostenido en otras ocasiones queuna forma de avanzar en ello es emprender un proce-so de descentralización de la acción habitacional del


Estado mexicano hacia los Organismos Estatales de Vi-vienda (Orevis).

Por último, quisiera sugerir cinco acciones que meparecen estratégicas para responder a los retos y co-rregir las deficiencias de política hasta aquí expuestos:

1. Dedicar 25% de los recursos de los Onavis asoluciones habitacionales progresivas, es decir,obligarlos por ley a que dediquen la cuarta partede sus recursos financieros a soluciones que sedirijan hacia la mayoría de la población que ganamenos de tres salarios mínimos. Que esto seauna norma de sus reglas de operación.

2. Que se incremente la inversión pública, es de-cir, los recursos fiscales, al financiamiento habi-tacional.5 Se ha propuesto que esta inversiónpública sea de un monto equivalente al 1.5% deProducto Interno Bruto para atender la pobla-ción de menores recursos. En la actualidad, fueradel caso del gobierno del Distrito Federal, elgobierno federal y los gobiernos estatales invier-ten muy pocos recursos fiscales en vivienda.

3. Descentralizar, insistimos, la política habitacional.Si se quiere vincular vivienda y desarrollo urba-no, tenemos que llevar la operación del Progra-ma Sectorial de Vivienda a donde están los pro-blemas, y las soluciones, reales: a nivel de lasentidades federativas y de los municipios.

4. Crear promotoras públicas de vivienda a nivellocal, en el seno de los Organismos Estatales de

5 Recordemos aquí que la mayoría de los Onavis no utilizanrecursos públicos. El Infonavit y el Fovissste utilizan el ahorro desus derechohabientes. La Sociedad Hipotecaria Federal (antes Fovi)y las Sofoles se fondean con el sector bancario privado, nacional yextranjero.


Vivienda, con gestión interinstitucional: gobier-no estatal y/o municipal + comunidades agrarias+ Corett + Onavis. Estas promotoras públicas de-berían constituirse, a su vez, como interlocutorasde los desarrolladores privados.

Debemos de tomar en cuenta que, en la ac-tualidad, la vinculación entre desarrolladores in-mobiliarios y distintos niveles de gobierno, existe.Los actores ausentes de una gestión regulada ytransparente del proceso habitacional son losdueños del suelo por urbanizar: las comunidadesagrarias de ejidatarios y comuneros.

Es urgente avanzar hacia una gestión de laproducción habitacional y del desarrollo urbanoque involucre a desarrolladores privados o so-ciales, organismos estatales y los municipios, pero,sobre todo, incorporar a los que “tienen la sarténpor el mango,” como diría Mafalda, que son lascomunidades agrarias.

5. Condicionar la aprobación de los programas dedesarrollo urbano, a nivel municipal, a la defini-ción de áreas específicamente destinadas, priori-tariamente, a la producción de asentamientos parala población de más bajos ingresos, y en segun-do término a la producción de vivienda de inte-rés social.

39La vivienda: componente principal de las metrópolis

Introducción

El tema central de esta presentación tiene que ver conlas nuevas relaciones entre los organismos de vivienda(particularmente el Instituto del Fondo Nacional de Vi-vienda para los Trabajadores [Infonavit], que financiaaproximadamente, en la actualidad, la gran mayoría dela vivienda producida con el apoyo del sector públicoen México) y los desarrolladores privados, cuyo papeldentro de la producción de vivienda ha cambiado demanera notable en los últimos 15 años. Nos interesaexponer cuáles han sido los cambios que han ocurridoen su forma de accionar y cómo una importante acu-mulación de los mismos se ha acompañado de cambiosparalelos en las instituciones especializadas de gobier-no, los cuales han producido algunos resultados quevale la pena hacer notar. En general, el sector oficialha mostrado en múltiples foros, publicaciones y distin-tos medios, los resultados positivos de esos cambios,pero no algunos aspectos perversos de los mismos, ni

Nuevas políticas de viviendaen México. Nuevas relacionesentre sector público y privadoy retos para el futuro

Martha Schteingart y Beatriz García

40 Martha Schteingart y Beatriz García

los claros y crecientes problemas sociales que han te-nido lugar como consecuencia de la más reciente polí-tica habitacional del gobierno federal de este país.

Las empresas desarrolladoras y el Infonavit

Un aspecto importante a destacar aquí es que desdeque comenzó la gran crisis económica de los años no-venta se dio, sin embargo, un crecimiento apreciablede las ventas de las empresas desarrolladoras de vi-vienda, así como la consolidación de las mismas mien-tras caían, a partir de 1998, las ventas de las empresasno viviendistas (Gráfica 1). Estas empresas reconocie-ron, en sus historias presentadas en el Internet, que apartir de 1994 experimentaron un crecimiento sosteni-do en sus ventas de viviendas, fenómeno que puedeexplicarse por el apoyo de los recursos del Infonavit

Gráfica 1Ventas de las empresas constructoras de vivienda

y empresas constructoras no viviendistas en México, 1995-2001base: 2000

Fuente: “Las 100 empresas constructoras más importantes de Méxi-co”, Obras, años 1995-2001.

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Ventas de las constructoras en generalVentas empresas constructoras de vivienda

41Nuevas políticas de vivienda en México

(el cual tuvo cambios muy importantes en su marcolegal y en su lógica de acción) y del Fondo de Opera-ción y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi),mientras la banca se retiró en ese momento del merca-do habitacional. Esto se confirma al observar la Gráfica2, donde puede comprobarse la tendencia crecienteen los créditos del Infonavit, que se intensifica sobretodo a partir de 1999, aunque con algunos vaivenesreferidos a cambios sexenales o sus programas. Porotra parte, la Gráfica 3 muestra el peso de los créditosdel Infonavit hasta el año 2000, peso que ha ido enaumento en los últimos años.

A partir del cambio de la Ley del Infonavit de 1992se dieron algunas transformaciones en la manera deoperar del Instituto, como el paso de las promocionessindicales a los llamados “paquetes de línea 2”. Poreste medio los desarrolladores comenzaron a tener unarelación más directa con los derechohabientes, con laintermediación de las empresas empleadoras, para in-tegrar grupos de adquirientes de vivienda, dejando delado a los sindicatos, aunque todavía en esta etapaéstos siguieron integrando paquetes de línea 2 perode una manera mucho más marginal. Estas accionesfueron creciendo de manera acentuada a partir de 1992,hasta constituir casi 90% de los créditos otorgados acomienzos de la década de 2000. Sin embargo, pareceque se ha producido recientemente un incremento delllamado ”mercado abierto”, a través del cual los desa-rrolladores se relacionan directamente, desde sus múl-tiples oficinas, con los derechohabientes elegibles parala obtención de un crédito, lo que hace más expeditoel trámite de individualización del mismo, y más desta-cado el papel de los desarrolladores, que actúan conuna autonomía cada vez mayor.


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Asimismo, se ha lanzado un nuevo tipo de créditovinculado a la banca comercial llamado “Apoyo Info-navit”, que permite que los derechohabientes de ma-yores ingresos recuperen su fondo de ahorro para pagarparte del enganche en la adquisición de una vivienda.En cambio, las familias de menores ingresos, que tam-bién pueden optar por un crédito mixto con la banca olas Sofoles, no cuentan con tasas preferenciales de in-terés, no se les reducen pagos extras, impidiéndoselesademás recibir un crédito Infonavit si alguna vez ya lotuvieron, cosa que no ocurre con el crédito para secto-res de mayores ingresos. Esto muestra una mayor pre-

Fuente: Estadísticas básicas de vivienda 1973-1980, SAHOP, SHCP; Esta-dística de vivienda, Sedue, años 1981 a 1990; Estadísticas de vivien-da, Sedesol, años 1991-1997, Cifras preliminares, Dirección deFomento a la Vivienda, Sedesol, 1998; Sexto Informe de Gobiernode Ernesto Zedillo, Presidencia de la República.

Gráfica 3Dotación de vivienda nueva por organismo en México,

1973-2000(Porcentajes)

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Otros organismos23%

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ocupación por facilitar los créditos a los sectores demayores ingresos y por ampliar el mercado para losdesarrolladores, que por abrir mejores posibilidades deacceso a una vivienda a los grupos más necesitados.

¿Para quién, los créditos del Infonavit?

Otro aspecto que es importante destacar es el referidoa las modificaciones que se han dado respecto al acce-so a los créditos de los diferentes rangos salariales.Uno de los objetivos fundamentales del Infonavit en elmomento de su creación fue constituirse en un FondoSolidario mediante el cual las aportaciones de los tra-bajadores de mayores ingresos facilitaran el acceso alcrédito a los de menores ingresos, es decir, a los gru-pos más necesitados.

Sin embargo, podemos observar que mientras en ladécada de los ochenta su atención se dirigió priorita-riamente a los derechohabientes con menos de dossalarios mínimos (83% de los créditos), en la décadasiguiente, después de las modificaciones al instituto,sólo 23% de los mismos recibió créditos (77% restantepercibía más de dos salarios mínimos; véase Gráfica4). Esta transformación fue posible gracias a los cam-bios en la legislación, que formaron parte de aquellosmás generales efectuados en 1992. Nos referimos aquía la obligación establecida anteriormente en el sentidode que la mayoría de los créditos debía dirigirse aderechohabientes que ganaban hasta dos salarios míni-mos, la cual fue modificada ampliando esa obligaciónhasta cuatro salarios mínimos.

De esta manera, el Infonavit perdió uno de sus obje-tivos básicos, y se fue transformando en fuente de re-


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cursos para trabajadores de ingresos medios y altos.Asimismo, si bien siempre los recursos de esta institu-ción estimularon el desarrollo de un sector constructory/o promotor importante, con los cambios que hemosmencionado el apoyo al sector inmobiliario creció demanera notable.

Ejemplo de los municipios conurbadosdel Estado de México

Creemos que es interesante tomar como ejemplo de lagran dinámica actual de producción de vivienda lo queestá ocurriendo en la Zona Metropolitana de la Ciudadde México (ZMCM) y más específicamente en los muni-cipios conurbados del Estado de México, donde se estáconcentrando el gran crecimiento poblacional de esazona metropolitana.

El total de viviendas aprobadas en los municipiosconurbados, para ser producidas por los desarrolladorescon créditos de largo plazo otorgados fundamentalmentepor Infonavit, fue de casi 270 mil entre 1999 y 2005,beneficiando a alrededor de un millón 214 mil habitan-tes (Cuadro 1). Las viviendas se han localizado prefe-rentemente, como se observa en el Mapa 1, en Chalco,Texcoco, Tecamac, Ecatepec, Zumpango y Coacalco.

En el Cuadro 2, producto de una investigación demercado de una empresa privada, aunque los datos serefieran sólo a la oferta de vivienda del último trimes-tre del 2005, es interesante notar que ésta forma partede 290 conjuntos habitacionales que presentan un pro-medio de aproximadamente 400 viviendas cada uno,(mientras en el Distrito Federal se produjeron unos980 conjuntos pero mucho más pequeños, con un pro-


medio de 30 viviendas cada uno). Además, 67% de lasviviendas pertenece a la categoría de interés social;20% a interés medio y 10% a la llamada vivienda me-dia. Para entender qué significan estas categorías esimportante hacer referencia a los precios de las vivien-das y a los rangos de ingreso a los que están destina-dos cada una de ellos. Así, la vivienda de interéssocial tiene un precio de entre 240 y 320 mil pesos, yse exigen unos ingresos de entre 5.4 y 16.3 veces elsalario mínimo mensual. La vivienda de interés mediofluctúa entre 320 y 550 mil pesos y los ingresos exigi-dos entre 7.6 y 26.2 veces salarios mínimos mensua-les. La vivienda media presenta precios entre 550 mily dos millones de pesos, con ingresos de entre 11.7 y

* Datos al mes de enero.Fuente: elaboración propia con datos de la páginaelectrónica de la Secretaría de Desarrollo Urbano delGobierno del Estado de México.

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Mapa 1Conjuntos autorizados en los municipios

conurbados del Estado de México

Fuente: elaboración propia con datos de la página electrónica de laSecretaría de Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado de México.

1. Huixquilucan; 2. Naucalpan de Juárez; 3. Tultitlán; 4. Tlalne-pantla de Baz; 5. Chalco; 6. Ixtapaluca; 7. Texcoco; 8. Atenco; 9.Ecatepec; 10. Acolman; 11. Tecámac; 12. Jaltenco; 13. Tulte-pec; 14. Melchor Ocampo; 15. Zumpango; 16. Cuautitlán Izcalli;17. Tepotzotlán; 18. Nicolás Romero; 19. Coacalco; 20. Cuau-titlán.

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55 veces el salario mínimo mensual. Es decir, esta in-vestigación muestra que si bien la mayoría de las vi-viendas que se ofrecen en el mercado pertenecen a lacategoría que llaman de interés social, los rangos deingreso requeridos para poder tener acceso a las mis-mas están muy por encima de los niveles de ingresode la mayoría de la población. Los desarrolladores seapoyan en créditos del Infonavit para vender las casasproducidas, pero resulta importante aclarar que 60%de los derechohabientes gana menos de cuatro salariosmínimos.

Uno de los factores que incide de manera funda-mental en la estructura de la demanda de los progra-mas de vivienda en México es el ingreso familiar. Ladistribución de éste en los últimos 10 años ha sufridoescasas variaciones, como lo anotan las Encuestas Na-cionales de Ingresos y Gastos de los Hogares de 1992y 2002 del INEGI. En el último año se estimaba en 24.6millones el número de jefes de hogar que percibíaingresos. De ellos, 34.6% ganaba hasta dos salariosmínimos; 30.9% de dos a cuatro salarios mínimos; 22.1%de cuatro a ocho salarios mínimos, y sólo 12.5% más deocho salarios.Considerando que los programas de vivienda de Info-navit, Fovi y Fovissste, han atendido a la población demás de cinco veces el salario mínimo en porcentajeselevados, y que los programas de subsidio son esca-sos, esto significa que más de la mitad de los jefes defamilia mexicanos enfrenta serias limitantes económi-cas para poder tener acceso a un financiamiento parala adquisición de una vivienda por medio de estosorganismos.


El objetivo de este trabajo es compartir los resultadosde la política y el programa de vivienda social delgobierno del Distrito Federal en el marco de lo que,desde nuestro punto de vista, sigue siendo el debatede fondo en nuestro país, es decir, cómo solucionar elproblema de la vivienda. Sin embargo para esto espreciso, en primer término, definir el significado de lamisma.

Se reconoce a la vivienda como un derecho humanofundamental, aunque no queda claro cuál es la respon-sabilidad del Estado para contribuir a la realización deese derecho, en un contexto en donde éste no sóloimplica proveer de un lugar dónde vivir sino, además,garantizar el derecho a un hábitat adecuado y el cum-plimiento de determinadas condiciones de calidad devida, y con ello el ejercicio de otros derechos como loseconómicos, sociales y culturales.

David Cervantes Peredo

Política habitacionaly vivienda socialen el Distrito Federal

52 David Cervantes Peredo

La experiencia del gobierno del Distrito Federal

El gobierno del Distrito Federal asumió que era precisasu directa participación para contribuir a la realizacióndel derecho a la vivienda, sobre todo de aquellos sec-tores cuyos ingresos no les permiten resolver esta ne-cesidad.

Al inicio de esta administración se observó, a partirde los datos reportados por el Instituto Nacional deEstadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Secreta-ría de Desarrollo Social (Sedesol), que hacia el año2000 se registraba una reducción del parque habitacionalen 19 501 unidades de vivienda respecto del Censo de1990 en las delegaciones centrales, siendo la más afec-tada por este fenómeno la delegación Cuauhtémoc, enla que la pérdida alcanzaba las 12 229 unidades; porotra parte, era claro el incremento de asentamientoshumanos en las delegaciones de la periferia. Se plan-teó entonces que se requerían de 245 mil acciones devivienda en el Distrito Federal: 153 mil para cubrirnecesidades de vivienda nueva y 92 mil para mejora-miento.

Fue a partir de este diagnóstico que el gobierno dela ciudad se planteó como meta, a través de su Progra-ma de Vivienda, realizar 150 mil acciones de viviendaen el sexenio.

Para llevar a cabo esta meta, el gobierno de la ciu-dad definió su Programa de Vivienda tomando en cuentatres premisas fundamentales: a) contribuir a la realiza-ción del derecho humano básico que significa la vi-vienda; b) regular el crecimiento urbano con reglasclaras y procedimientos ágiles; y c) contribuir al desa-rrollo de una actividad económica altamente generado-ra de empleo.

53Política habitacional y vivienda social

Con estas premisas el gobierno del Distrito Federalasumió la conducción y planeación de la políticahabitacional, y con ellas se ha trabajado hasta ahora. Ala fecha, se han llevado a cabo 133 276 acciones, delas cuales 63 152 corresponden a viviendas nuevas y70 124 a acciones de mejoramiento y ampliación devivienda.

Para alcanzar la meta planteada, al final del sexeniose habrá alcanzado una inversión de alrededor de 12mil millones de pesos.

El Programa de Vivienda del Distrito Federal se hadesarrollado a través de dos vertientes fundamentales:el Programa de Vivienda en Conjunto y el Programa deMejoramiento de Vivienda, con otros dos programascomplementarios, que son los de Reserva Inmobiliariay el de Rescate de Cartera Hipotecaria.

Respecto a la vertiente de vivienda en conjuntoshabitacionales, se han realizado 30 391 acciones devivienda nueva terminada a partir de este programa,con el que se han construido conjuntos habitacionalesen predios baldíos, sustituyendo vivienda precaria yvivienda en alto riesgo estructural. De estas acciones,55% (30 391 viviendas terminadas) se ubica en lasdelegaciones centrales y el resto en las delegacionesllamadas periféricas, en las que fundamentalmente sehan llevado a cabo acciones de sustitución de viviendaen riesgo estructural y vivienda precaria en campa-mentos.

En cuanto a la vertiente del Programa de Mejora-miento, a través del cual se atienden problemas dehacinamiento, desdoblamiento familiar y vivienda pre-caria o provisional en las colonias populares de la pe-riferia, se han otorgado 102 885 créditos, mismos quese encuentran localizados en 1 128 de las 1 352 unida-


des territoriales en las que está dividido el DistritoFederal, y son aquellas unidades territoriales en dondeexiste un mayor grado de marginación, fundamental-mente en las delegaciones Iztapalapa y Gustavo A.Madero.

Asimismo, con la convicción de desarrollar un pro-grama integral como parte de las acciones de viviendaen conjuntos habitacionales, se han implementado pro-gramas emergentes para atender problemáticas espe-cíficas de la vivienda en la ciudad, como es el caso delPrograma Emergente para Atención de Inmuebles enAlto Riesgo Estructural y el Programa Emergente paraPrevención de Riesgos Hidrometeorólogicos; el prime-ro se ha desarrollado principalmente en la zona cen-tral, y ha atendido a 4 149 familias; el segundo haatendido a 682 familias que habitaban zonas con estascaracterísticas de riesgo.

Por otra parte, en este contexto también se ha aten-dido a grupos indígenas que habitan en el Distrito Fe-deral, para los cuales se han desarrollado 17 proyectosen beneficio de 485 familias, además de otras 45 quese han integrado a proyectos de vivienda que no hansido exclusivos para estos grupos.

También se ha dado atención a familias que habitanen campamentos; el universo de trabajo respecto deesta problemática de vivienda al inicio de la adminis-tración ascendía a 132 campamentos por atender, loscuales se encontraban ubicados principalmente en lasdelegaciones Iztapalapa, Gustavo A. Madero, VenustianoCarranza, Álvaro Obregón y Cuauhtémoc, en ellos ha-bitaban 9 069 familias.

A la fecha, se ha concluido la construcción de 1 302viviendas para la atención de estos campamentos, yestán en construcción 4 965, de manera que al término


de la presente administración quedarán por atenderalrededor de 1 800 familias.

Dentro del marco de estos programas o accionesespeciales ha sido muy importante la atención a fami-lias que habitan en inmuebles dentro de los perímetrosA y B del Centro Histórico de la ciudad; inmuebles que,en su mayoría, han sido catalogados tanto por el Insti-tuto Nacional de Antropología e Historia como por el Ins-tituto Nacional de Bellas Artes; asimismo, se han llevadoa cabo obras en 96 de estos predios, atendiendo conello a 2 802 familias que han podido permanecer en elCentro Histórico. Esto ha favorecido la repoblación yrevitalización de esta zona de la ciudad.

Es importante, además, destacar los alcances que entérminos de impacto social ha conseguido el Programade Vivienda del Distrito Federal, uno de los cualestiene que ver con la participación de la mujer en lagestión de la solución a sus necesidades de vivienda.

En el caso del Programa de Vivienda en Conjunto,61% de los créditos ha sido otorgado a mujeres, mien-tras que para el caso del Programa de Mejoramiento elporcentaje es de 57 por ciento.

En cuanto a los niveles de ingresos de las familiasbeneficiadas, en el caso del Programa de Mejoramiento55% de los créditos otorgados se ha dirigido a familiascon un ingreso de entre 1.6 y tres veces el salariomínimo; en el caso del Programa de Vivienda en Con-junto, 49% de las familias beneficiadas correspondetambién a este rango de ingreso.

La experiencia de este gobierno en materia de vi-vienda ha sido muy importante y enriquecedora, puesha permitido visualizar los problemas de un programavivo, un programa que ha partido del reconocimientode que la vivienda es un derecho. Las metas hasta


ahora alcanzadas se han logrado gracias a la participa-ción de muy diversos actores sociales; además del Ins-tituto de Vivienda, han colaborado en esta experienciamás de 150 empresas, constructoras, laboratoristas, su-pervisoras, así como organismos no gubernamentales,colegios de profesionistas, profesionistas que trabajanpor su cuenta, y más de 300 organizaciones sociales.

Estos alcances se han conseguido, como ya se dijo,con una inversión de alrededor de 12 mil millones depesos, recursos provenientes en su mayoría de las apor-taciones fiscales, pero también provenientes de la re-cuperación de los créditos.

Para este año, el presupuesto del programa 2006está integrado en 50% por aportaciones fiscales y 50%por la recuperación de los créditos. Esto contrasta conla manera de financiar la producción de vivienda porparte del gobierno federal, y da elementos para plan-tear cómo se debe trabajar para resolver el problemade la vivienda en el país.


Probablemente ningún tema de desarrollo urbano seatan complejo y sensitivo como el que se refiere a lavivienda. En él se reflejan los cambios económicos ysociales de las formas de vida de la población. La vi-vienda como elemento de estudio tiene muchas facetas,entre ellas su geografía, que corresponde al tamaño delas unidades, la densidad y tipología; sus condicionesen materia de tenencia, infraestructura, materiales y deantigüedad; el mercado en el que se estudia la deman-da a partir de los cambios en la formación de hogares,las edades y los requerimientos familiares, así como elincremento en la población, los escenarios socioeco-nómicos, las capacidades de pago y la oferta a travésdel análisis de precios, es decir el financiamiento; sudiseño, en el que se observan sus tipologías y la pro-blemática energética y ambiental; y finalmente lo rela-cionado a la legislación y normatividad, que es el temaque nos reunió en el foro “La vivienda en México:construyendo análisis y propuestas” y que se puedeestudiar desde la Constitución Política de los Estados

La vivienda: componenteprincipal de las metrópolis

Juan Manuel Fernández García

58 Juan Manuel Fernández García

Unidos Mexicanos, la Ley Federal de Vivienda, losprogramas sectoriales, la Ley de Planeación, el PlanNacional de Desarrollo, la Ley General de losAsentamientos Humanos, los programas nacionales devivienda y desarrollo urbano, las leyes estatales y lanormatividad aplicable a nivel local, como lo son losPlanes de Desarrollo Urbano de los Municipios.

La vivienda representa, en cuanto a vocación desuelo urbano, aproximadamente 70% de los usos ydestinos de las metrópolis y los centros de población.A escala nacional, ésta se dedica en un 70% también ala construcción de vivienda en las categorías de social(12%) y económica (60%), y el restante 30% distribuidaentre las categorías de media y residencial. El 66.8%de los hogares en México reporta cifras menores acuatro salarios mínimos mensuales.1 De aquí que sereconozca la importancia de atender la producción so-cial de vivienda y la generación de programas conatención preferente a la población en situación de po-breza.

Respecto a la nueva Ley de Vivienda, aprobada porla Cámara de Diputados, nos parece preciso que incor-pore los principios de no discriminación, así como laconsideración de que la vivienda propicie un enfoqueintegral que la vincule con el desarrollo urbano y regio-nal, en una perspectiva humana y sustentable a fin deelevar la calidad de vida de sus habitantes y la relacióncon su contexto entre el espacio público y el entornomedio ambiental y cultural. Es apropiado tal y como semenciona en la Ley que los modelos de vivienda esténvinculados con los patrones de uso, ocupación y aprove-chamiento del suelo, reconociendo además que a travésde éstos se conforma el perfil de las ciudades.

1 Censo de Población y Vivienda 2000.


Apoyamos lo citado en el dictamen de la Comisiónde Vivienda respecto a la creación de un organismopúblico descentralizado, no sectorizado, que integre yconsolide, a partir de un eje rector, las atribucionesy políticas del gobierno federal en materia de vivien-da y suelo para la misma denominada Comisión Na-cional de Vivienda, buscando con ello unificar y forta-lecer bajo un solo mando las tareas relacionadas conla vivienda y el suelo, evitando de esta manera inconsis-tencias.

Estamos de acuerdo en que la creación del organis-mo descentralizado absorba la capacidad instalada,funciones y estructura actual de la Comisión Nacionaldel Fomento a la Vivienda. En el caso del Fondo Na-cional de Habitaciones Populares, reconocemos la secto-rización del mismo. Sabemos que actualmente éste seencuentra bajo la organización de la Secretaría de De-sarrollo Social, pudiendo estar en un futuro próximosectorizado con esta nueva Comisión. El objetivo deesta propuesta radica en que se puntualizarían los es-fuerzos bajo el marco general de la política nacionalde vivienda. Además, es de gran importancia que paracumplir correctamente con las metas ambiciosas deeste organismo (Fonhapo), su operación se realice direc-tamente –sin triangulaciones– por medio de los Orga-nismos Estatales de Vivienda, que son los ejecutoresdel programa Tu Casa y que conocen las necesidadesmás apremiantes de las localidades y entidades querepresentan y que, finalmente, de esta manera, se po-drían eficientar e incrementar los apoyos a este sectora través de trámites más simplificados.

Apoyamos que se promueva que los gobiernos de lasentidades federativas expidan sus respectivas leyes devivienda, en donde se reconozca su responsabilidad y


compromiso en la solución de los problemas habitacio-nales de sus comunidades mediante:

• La formulación y aprobación de los respectivosprogramas estatales de vivienda, en congruenciacon los lineamientos de la política nacional.

• La ejecución de una efectiva planeación, progra-mación y presupuestación de las acciones delsuelo y la vivienda.

• La promoción de la participación de los sectoressocial y privado en la instrumentación de losprogramas y acciones de suelo y vivienda.

Ahora bien, dentro de los CONSIDERANDOS, número dé-cimo, se menciona:

El proyecto incorpora criterios para asegurar el destino de lossubsidios para la vivienda, reconociendo los principios de aten-

der a la población en situación de pobreza y en apoyo a la

producción social de vivienda, así como que los montos delos mismos deberán diferenciarse según los niveles de ingre-

so de sus destinatarios, dando preferencia a las familias con

los más bajos ingresos.

En este sentido, es importante comentar que esta-mos de acuerdo en que los subsidios se ofrezcan paraatender a la población en situación de pobreza y másaún después de observar la estadística nacional; sinembargo, es importante también reconocer que hemosinvertido durante años en los centros de las ciudades ymetrópolis y que éstas, en la mayoría de los casos,experimentan tasas de crecimiento poblacional cero ynegativas que las hacen inseguras y demeritan la in-versión que hasta el momento se ha efectuado en ellas,


en materia de infraestructura de agua, gas, electrici-dad, mobiliario urbano, banquetas, pavimentos, arbo-tantes y ajardinamientos, entre otros. Es básico generarsubsidios y estímulos que permitan apoyar no sólo alsector más débil de la población sino también el resca-te a nivel urbano de áreas con necesidades apremian-tes de desarrollo. Asimismo determinar estímulos a partirde criterios de estrategia urbana y regional en materiade vivienda para que ésta regrese a los centros metro-politanos, así como el apoyo de una verdadera des-centralización urbana, no a nivel de suburbio sino dedesconcentración de población y apoyo a ciudades adistancias de 150 a 250 kilómetros de las zonas metro-politanas. Estímulos que comprenden medidas de ca-rácter jurídico, administrativo, fiscal y financiero entrelos diferentes órdenes de gobierno para promover es-tas acciones.

Esta sugerencia deberá ser llevada a través de laredacción de la Ley y sus diferentes componentes a finde que, si así se considera conveniente por quienes ladefinen, se pueda conciliar este importante tema.

Estamos de acuerdo en que se debe apoyar la gene-ración de convenios de coordinación entre el gobiernofederal y los estados a fin de establecer los mecanis-mos e instrumentos específicos para una política desuelo y vivienda, donde se dé una articulación ycomplementariedad de los programas federales, esta-tales y municipales en la materia.

Vemos muy positivo que se reconozca a la viviendacomo pieza clave para hacer barrio y ciudad, así comola necesidad de que ésta eleve la calidad de vida yayude al mejoramiento del medio ambiente, de ahí lanecesidad de insistir en el tema de los centros metro-politanos que permiten estrategias de rehabilitación y


renovación urbana, de uso y reciclaje de predios y edifi-caciones y que de alguna manera generan procesoseficientes de desarrollo y uso del suelo. Bien se men-ciona en el CONSIDERANDO décimo tercero

[...] que las acciones de vivienda deberán ser congruentes

con las necesidades de cada centro de población y deberán

adecuarse a los planes y programas que regulan el uso yaprovechamiento del suelo, a fin de garantizar un desarro-

llo urbano ordenado.

Es importante destacar lo bien que plasma la Ley lamateria de sustentabilidad y todo lo relacionado a favo-recer sistemas constructivos acordes al entorno biocli-mático. Como se menciona en el artículo 6o, De losLineamientos, fracción VI: “Propiciar que las accionesde vivienda constituyan un factor de sustentabilidad,ordenación territorial y desarrollo urbano”; y VII: “Pro-mover que los proyectos urbanos y arquitectónicos devivienda, así como sus procesos productivos y la utili-zación de materiales se adecuen a los rasgos culturalesy locales para procurar su identidad y diversidad”.

En este sentido, consideramos que también es im-portante apoyar la incorporación y el uso de materia-les contemporáneos que distinguen a las estructurasmodernas, como acero, cristal, concreto, aluminio yplástico, entre otros, siempre que éstos sean maneja-dos bajo conceptos de confort térmico, ya que la flexi-bilidad de muchos de estos materiales y la introduc-ción de la innovación en sus procesos de aplicación ymodulación permitirán a las comunidades modernizar-se y mejorar su calidad de vida. Además, es importantetambién que se promueva la generación de proyectosurbanos y arquitectónicos de vanguardia con reconoci-


miento a nivel nacional e internacional para el tema devivienda en sus distintas categorías.

Es de destacarse lo mencionado en el artículo 3o

sobre los “principios de equidad e inclusión social, demanera que toda persona, sin importar su origen étni-co o nacional, el género, la edad, las capacidades dife-rentes, las opiniones, las preferencias o el estado civilpueda ejercer su derecho constitucional a la vivienda”.Esto es relevante ya que muchas de las ciudades pla-nean comunidades cuya separación social genera ban-das de fraccionamientos con diferentes condicioneseconómicas y divididos por bardas y sistemas de segu-ridad que evitan alcanzar cierta calidad de vida entodos los habitantes. Es importante entonces crear ac-ciones y proyectos no sólo de usos mixtos sino devivienda combinada que permitan armar lazos de co-operación y entendimiento entre los diferentes estratossocioeconómicos.

De ser posible todavía, incorporar en el artículo 4o,además de los conceptos ya atinadamente menciona-dos, el relacionado a programas especiales y progra-mas regionales, ya que éstos se mencionan en elcapítulo II de la programación, artículo 7°, mas no sedefinen como vocabulario técnico en el artículo 4, y esque es mediante estos programas como podríamosempezar a impulsar apoyos y estímulos para centrosmetropolitanos y ciudades en descentralización.

Observamos la atención a proponer acciones de vi-vienda de acuerdo con la legislación local correspon-diente, misma que deberá ser congruente con la políticanacional de vivienda.

Estamos de acuerdo con lo expuesto en el artículo8o, de los contenidos del Programa Nacional de Vi-vienda, y consideramos que en la fracción IV los temas


“identificación de las fuentes de financiamiento y laestimación de los recursos necesarios” son esenciales,así como la definición de las normas de aplicación dedichos recursos a favor de un sector social, pero tam-bién hacia una estrategia de carácter urbano.

Apoyamos además el punto establecido en la frac-ción XV sobre “las estrategias y líneas de acción parafomentar el desarrollo del mercado secundario y dearrendamiento de vivienda”, tema que al menos enzonas metropolitanas crea importantes oportunidadespara el desarrollo de proyectos en este sentido.

En relación con el capítulo II, De las competencias,artículo 17, estamos de acuerdo con todas y cada unade las atribuciones marcadas para los gobiernos estata-les y sería conveniente, en este artículo, adicionar elya mencionado en materia de estímulos en función deestrategias de carácter urbano. De igual forma, para elartículo 19, de las funciones de la Comisión, fracciónVII, “desarrollar, ejecutar, y promover esquemas, me-canismos y programas de financiamiento, subsidio yahorro previo para la vivienda, en sus diferentes tiposy modalidades, priorizando la atención a la poblaciónen situación de pobreza, coordinando su ejecucióncon las instancias correspondientes...”, y el artículo 35,de las funciones de la Comisión Intersecretarial, frac-ción II, “acordar inversiones y mecanismos de finan-ciamiento y coordinación para ampliar la oferta habi-tacional, facilitar el crédito a toda la población; consolidarla producción social de vivienda y lograr una mayortransparencia y equidad en la asignación de los apoyos,estímulos y subsidios federales para la adquisición, cons-trucción y mejoramiento de viviendas, particularmentelos dirigidos a la población en situación de pobreza[…]”; y todos los artículos que de alguna forma men-


cionan subsidios dirigidos, como el caso de los artícu-los 40, 43, 48, 55, 62, 63 y 83, entre otros.

Consideramos de gran utilidad lo relacionado al Sis-tema de Información e Indicadores de Vivienda y pro-ponemos que respecto a los indicadores de evaluaciónse lleve a cabo un estudio de evaluación de suelo y demedidas de control y mecanismos para evitar la especu-lación del mismo, situación que se da en gran cantidadde baldíos urbanos en zonas metropolitanas del ordende hasta 15% del suelo urbano, terrenos que gozan dela infraestructura e inversión y buscan obtener el ma-yor provecho económico de una tierra servida con laaportación de las administraciones públicas. Asimismo,son necesarios mecanismos de control de la especula-ción del suelo como: precios tope para el desarrollo,revisión de impuestos prediales u otros, etcétera.

Estamos de acuerdo con lo dispuesto en el Títulocuarto, Del financiamiento para la vivienda, capítulo I,De las disposiciones generales para el financiamientode la vivienda, y con el capítulo II, Del crédito para lavivienda. Sería conveniente incorporar mecanismoscrediticios que permitan acciones de vivienda para for-talecer y promover la estrategia urbana ordenada, com-plementando estos instrumentos con subsidios federales(por ejemplo, cargos por electricidad), apoyos de lasentidades federativas en materia de cargos de agua eimpuestos sobre adquisición de inmuebles, así comocon apoyos a nivel municipal mediante los impuestoslocales, como el predial.

En otro orden de ideas, en este último capítulo, res-pecto al artículo 56 que dice: “El Gobierno Federal de-sarrollará y fomentará instrumentos de seguro y garantíapara impulsar el acceso al crédito público y privado atodos los sectores de la población, preferentemente el


destinado a la población en situación de pobreza”, seríaconveniente contar con el apoyo del gobierno federal através de garantías en las carteras de vivienda social delos organismos estatales de vivienda u organismos dedi-cados a este tema. Contar con préstamos suficientes res-paldados con una garantía del gobierno federal podríaapoyar la realización de importantes proyectos socialesque en corto tiempo recuperarían la inversión con lacaptación de recursos en forma individual.

De la misma manera, en el artículo 58 que dice:

El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Traba-

jadores; el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado; el FondoNacional de Habitaciones Populares y la Sociedad Hipoteca-

ria Federal, Sociedad Nacional de Crédito, deberán emitir

reglas de carácter general que permitan canalizar recursos

a tasas preferenciales para la población de bajos recursos,

así como la movilidad habitacional en viviendas financiadas

por ellos, mediante procedimientos para facilitar, en su caso,el arrendamiento o transmisión del uso por cualquier título

de dichas viviendas.

En este sentido, sería conveniente generar reglasque permitan canalizar recursos a tasas preferencialesde créditos para aquellas familias dispuestas a adquirirviviendas en los centros metropolitanos o en aquelloscentros de población que han experimentado un desa-rrollo escaso por su lejanía a las grandes metrópolis; ylo mismo para el artículo 59, que habla de la concu-rrencia de fuentes de financiamiento para generar opor-tunidades de desarrollo y acceso a la vivienda.

Estamos de acuerdo con lo mencionado en el capí-tulo IV, De los subsidios, que dice:


[...] que para la estimación de los recursos federales requeri-

dos para cumplir con la política de subsidios, se considere elrezago habitacional, las necesidades de vivienda, la condi-

ción de pobreza de los hogares, así como el grado de

marginación de la comunidad rural o urbana

y sólo se adicione cuando cualquiera de éstas se pre-sente. De igual manera con lo que se menciona en elartículo 63, fracción VI, complementando con la mis-ma frase.

Consideramos adecuado lo establecido también enel título quinto, Del suelo, artículos 66 al 71, peroespecialmente en lo citado en el artículo 67 con rela-ción a la implementación de “acciones, programas yestímulos que induzcan la colaboración y coordinacióncon los gobiernos de las entidades federativas y muni-cipios, así como la participación de propietarios de latierra y desarrolladores, para generar suelo con servi-cios, preferentemente”, más no exclusivamente, “parabeneficio de la población en situación de pobreza,marginación o vulnerabilidad y de los productores so-ciales de vivienda, para lo cual celebrará convenios yacuerdos necesarios”. En este sentido, se sugiere tra-bajar con los mismos actores para rescatar y disponerde suelo ya servido y apoyar programas de desarrollo.

En relación con el título sexto, De la calidad y susten-tabilidad de la vivienda, coincidimos absolutamente enlo descrito en el artículo 75:

Las acciones de vivienda que se realicen en las entidades

federativas y municipios, deberán ser congruentes con las

necesidades de cada centro de población y con los planes yprogramas que regulan el uso y el aprovechamiento del sue-

lo, a fin de garantizar un desarrollo urbano ordenado


pues es lo que todos esperamos. “Además, estableceránlas previsiones para dotar a los desarrollos de viviendaque cumplan con lo anterior, de infraestructura y equipa-miento básico y adoptarán las medidas conducentes paramitigar los posibles impactos sobre el medio ambiente”.

Y lo mencionado en el artículo 76:

Con la finalidad de promover una adecuada convivencia so-cial, la administración y mantenimiento de conjuntos habitacio-

nales y en general de la vivienda multifamiliar quedará a

cargo o dirección de los usuarios, conforme a las disposicio-nes aplicables.

La Comisión promoverá que las autoridades locales expidaninstrumentos normativos que regulen dichos conjuntos y sus

diversos regímenes de propiedad, atendiendo a las distintas

regiones, tipos y condiciones culturales y urbanas de la po-blación.

En este artículo, tomando en cuenta lo anterior, seríaconveniente apoyar estos modelos de vivienda multifa-miliar con estímulos y herramientas financieras y fisca-les diversas cuando éstos se localicen estratégicamen-te en lugares en los que exista un rezago habitacional,una necesidad de renovación, sustitución o creación devivienda nueva, y un alto grado de marginación, entreotras variables a evaluar.

Por último, la vivienda es la unidad mínima en laque la familia convive de manera cotidiana, por estarazón, contar con vivienda digna para cada mexicano yresponder correctamente a un desarrollo urbano orde-nado y sustentable deben ser las metas de las accionesde todos.

Este trabajo pretende dar un breve panorama de cómose visualiza, desde el Instituto del Fondo Nacional deVivienda para los Trabajadores (Infonavit), el reto de pro-veer de recursos para la adquisición de vivienda a mi-llones de mexicanos que hoy aún carecen de ella.

El trabajo incluye básicamente dos temas: por un lado,la evolución del Infonavit en estos últimos años y, porel otro, el futuro institucional desde nuestra perspectiva.

Se pretende mostrar la manera en que una institu-ción pública como el Infonavit, cuya naturaleza tripartitaemana de su ley, ha alcanzado niveles de rentabilidady eficiencia inéditos, no sólo sin alejarse de su sentidosocial, sino retomándolo.

Como ya otros trabajos han mostrado, el Infonavitsufrió un alejamiento de su espíritu fundacional al de-jar de apoyar a los trabajadores de menores ingresospara privilegiar la atención de trabajadores con mayo-res ingresos relativos.

Dar opciones a quienes más ganan no está mal, siem-pre y cuando atendamos preferentemente a los trabaja-

Víctor Pérez Orozco

Infonavit,hacia el financiamientode un millón de viviendas

70 Víctor Pérez Orozco

dores de la base de ingresos salariales de la pirámide.Y ese es parte del reto.

Hasta el año 2004, tras más de tres décadas de vidainstitucional, seis de cada 10 créditos que se adminis-traban en todas las carteras hipotecarias, tanto de en-tidades públicas como privadas del país, eran mane-jados por el Infonavit. A raíz de la crisis de mediadosde los noventa, la banca comercial se retrajo del finan-ciamiento hipotecario y surgió un nuevo actor: las Sofoles.

Las Sofoles son instituciones especializadas en cré-dito que se han dedicado no sólo a la vivienda sino aotros segmentos, como el automotriz o, recientemente,la educación. Particularmente, en el segmento hipote-cario tienen hoy una cartera casi tan grande como la dela banca comercial al año de 2004.

Por el lado de los créditos nuevos, a principios deesta década empezamos a observar una movilidad con-siderable, no sólo en la asignación de recursos en tér-minos de número de nuevos créditos o acreditados,sino también a la participación y a una mejor composi-ción de los participantes financieros hipotecarios en laindustria.

Del año 2000 al cierre de 2004, siete de cada 10créditos eran originados por el Infonavit y sólo trescréditos por otras instituciones, léase Sofoles, banca,institutos de vivienda, fondos de pensiones en diver-sos estados que todavía siguen facilitando financiamientopara la adquisición de vivienda o construcción de lamisma, etcétera, a un nivel mucho más balanceadoahora que en números absolutos, pues nos permitecrecer para ir atendiendo la necesidad de adquisiciónde vivienda.

Por otro lado, el Infonavit no es nada más una hipo-tecaria con carácter social, sino que tiene una respon-

71Infonavit, hacia el financiamiento

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sabilidad legal enorme que es la administración de lasubcuenta de vivienda de los trabajadores afiliados.

Esto nos convierte en una institución que administraalrededor de 34% del Sistema de Ahorro para el Retiro,mientras que el restante 66% es administrado por todaslas Afores del sistema. Esto conlleva una responsabili-dad muy seria porque debemos otorgar rendimientos alos ahorros que los trabajadores tienen en el Infonavitpara que, llegado el momento de su jubilación, si noutilizan su crédito, puedan disponer de esos recursos,y que además esos recursos depositados con nosotros,con el tiempo hayan ganado plusvalía.

Lo que creemos es que si seguimos originando bienlos créditos, si seguimos cobrando y administrando muybien la cartera hipotecaria, podemos darle al trabajadoracreditado o no, porque hay un número muy importan-te de trabajadores afiliados al Infonavit que no desea-rán nunca utilizar su crédito, pero sí esperan un rendi-miento en su subcuenta de vivienda.

Y lo que está trabajándose de manera muy consis-tente es que podamos pagar a esa subcuenta de vi-vienda rendimientos reales que han ido desde el 2 al3.5%, de tal manera que garantice que la subcuentavaya ganando intereses por arriba de la inflación paraque el trabajador al momento de pensionarse, jubilarseo incapacitarse, tenga una subcuenta con buenos ren-dimientos. Ese aspecto es fundamental en la adminis-tración del Fondo Nacional de la Vivienda.

¿Cómo lograr que se vayan pagando esos rendimien-tos? Bueno, primero, trabajando firmemente en la co-branza. Al cierre del año 2000, la cartera vencida delInfonavit era de 22%; una situación gravísima porquepor cada 10 pesos que el Instituto prestaba, sólo secobraban ocho. Si seguíamos por esa vía de descapi-


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talización acelerada, hubiéramos tenido que disminuirdramáticamente el otorgamiento de créditos y pagarmenos rendimientos a la subcuenta de vivienda.

Por eso trabajamos en la recuperación de la cartera,mediante productos que abrieran alternativas al acredi-tado. Hay una clara conciencia de que los acreditadosde Infonavit muchas veces no pueden pagar, porquepierden su empleo, o pierden un empleo y encuen-tran uno con menor salario, y eso les impide tener elnivel de pago que tenían anteriormente.

Aquí lo importante era generar esa alternativa en lascapacidades de pago de los créditos hipotecarios.

Esto se ha logrado, y es interesante ver cómo ha evo-lucionado esta cultura. Incluso estados que con la crisisde 1994 y 1995 traían un portafolio hipotecario muydeteriorado, ahora se han distinguido por una cultura depago muy importante a lo largo y ancho del país. Pode-mos ver una evolución de casi 22 a 6.9 por ciento.

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La segunda parte son los ingresos por fiscalización.Es necesario recordar que un ingreso considerable delInfonavit es 5% de aportación patronal, que representa5% del salario de la nómina que tiene un empresario;este porcentaje se va a la subcuenta de vivienda de cadatrabajador y se entera al Infonavit.

Otro punto importante son los ingresos de los em-presarios o los patrones que no enteran ese 5% opor-tunamente. Entonces, el Instituto ha creado alternativaspara que los patrones, empresarios que tienen algúntipo de problema, vayan haciendo la contribución del5% y también el entero de las amortizaciones.

El Infonavit descuenta de la nómina el crédito, mesa mes o bimestre tras bimestre la hipoteca. Tenemostodavía algunos grupos que no enteran esa amortiza-ción y es importante seguir reforzando y recalcando larelevancia de hacerlo. Y este es el reflejo: se pasó de

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los 2 200 millones a los casi 6 mil millones de pesos elaño pasado, a través de la fiscalización.

Los ingresos globales del Infonavit están compuestoshoy, mayoritariamente, por la cobranza en 51%; hacecinco años era solamente 34%, tres pesos de cada 10que ingresaban en el Infonavit provenían de este me-canismo, hoy ya son poco más de cinco pesos de cada10. Cuatro pesos vienen de las aportaciones patrona-les, y poco menos de un peso de cada 10 proviene dela emisión de certificados de vivienda, respaldados enlas buenas hipotecas, en los créditos que están bientitulados, con un avalúo, donde hay una plusvalía de lagarantía; en fin, son créditos valiosos que pueden ge-nerar una revolvencia muy positiva entre ahorradorese inversionistas nacionales.

TCAC: Tasa de crecimiento anual compuesta.

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Si bien la derechohabiencia del Infonavit está com-puesta por trabajadores que ganan desde uno hasta 25salarios, había un reclamo también en el segmento altode los trabajadores que cuentan con más de 10 sala-rios. ¿Cómo ejercer ese derecho a crédito? ¿Cómo ejer-cer ese derecho en Infonavit?

Este producto ha adquirido un gran apoyo por partedel Infonavit; éste es un crédito que se da a partir deuna adecuación a la Ley del Instituto al artículo 43 bisen 1997 y que permite que haya un cofinanciamientoo potenciar cada peso de Infonavit con otra institución.

Este cofinanciamiento permite que la subcuenta devivienda del derechohabiente quede en garantía y elcrédito lo dé otra institución hipotecaria, con tasas ycomisiones menores respecto al público en general, y asíse atiende a un trabajador de ingresos más altos.

Hay una correlación importante, pues el trabajadorde 10, 11 o 12 salarios no busca la vivienda por ejem-plo de 117 salarios, es decir, de 170 mil o 230 milpesos; una correlación importante en términos de bus-car una vivienda también de mayor nivel en el segmen-to de las viviendas mostradas antes.

Y este segmento está siendo atendido por este va-lor. En este caso, el crédito se aplica finalmente enviviendas que van desde los 500 mil hasta el millón800 mil pesos.

En el caso del cofinanciamiento sí hay una salidadirecta de recursos del Infonavit. Una parte del créditopara comprar una vivienda la da el Infonavit y otraparte la da una institución financiera hipotecaria, y coneso se complementan los recursos para que el acredi-tado pueda comprar la vivienda de su preferencia.

Este producto ha tenido mucho éxito en un segmen-to que habíamos dejado fuera durante muchos años: el


de los “propineros”. Normalmente, en la industria ho-telera, gasolineros, restauranteros, los trabajadores engeneral están dados de alta con un salario, un salario ymedio o dos salarios, y el resto de sus ingresos estácompuesto por las propinas.

Entonces, se ha trabajado con las instituciones hipo-tecarias privadas para que den el crédito sobre la partede propinas y el Infonavit el crédito sobre la parte delsalario registrado. Esto permite que ayudemos a mejo-rar su capacidad de crédito y, por ende, de compra.

Tenemos un ejemplo muy exitoso en la Rivera Maya,zona turística, donde los trabajadores que no teníanacceso a crédito, hoy están resolviendo el problemade vivienda. Antes pagaban por un cuarto hasta mil omil 500 pesos por persona, habitando cuatro trabajado-res en un cuartito, en condiciones muy lamentables.Hoy pagan lo mismo pero por una casa que es de supropiedad.

En el tema de los Certificados de Vivienda de Inte-rés Social (Cedevis), ¿cómo atraer más recursos al In-fonavit que nos ayuden a colocar más créditos? En estesentido, han sido muy exitosas las emisiones que sehan hecho estos últimos años. Aquí podemos ver cómoes un tema de confianza, porque cuando el Infonavitva al mercado, inversionistas, ahorradores, con un cer-tificado lo promueven pagando un premio, pagandoen un plazo determinado; lo que estos ahorradores oestos inversionistas nos han mostrado es una enormeconfianza en la manera en que el Infonavit ha venidooperando, y es la manera en la que se ha obtenido estageneración de ingresos adicionales.

Hay un foco muy claro. En el Instituto nos hemosorientado a trabajar arduamente en tres áreas: de recau-dación fiscal (con el aseguramiento de los ingresos), el


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crédito mismo (colocar esos recursos), y la adminis-tración de ese crédito (la cobranza de esos créditos).

Sin embargo, este trabajo tan importante no podríallevarse a cabo si no contáramos con una gran articula-ción, con un número muy importante de actores en laindustria, como son los notarios, verificadores, despa-chos de cobranza, las entidades valuatorias, los desa-rrolladores mismos. Ante un escenario donde el recursoya no es problema, donde el crédito ya no es un pro-blema, necesitamos estas capacidades de institutos devivienda, desarrolladores de vivienda, para ir creandola oferta pertinente para los diferentes segmentos detrabajadores.

Una parte importante que ha ayudado a trabajar y aincrementar este número de financiamientos ha sido ladefinición o reingeniería de los procesos, la transpa-rencia, el uso de depósitos electrónicos, etcétera, loque ha llevado además a ser mas ágiles en la cuestiónoperativa. Antes los desarrolladores tenían que pun-tear todas las solicitudes, pero ahora se hace de mane-ra más eficiente.

Así, el Instituto a lo largo de estos últimos años hacrecido en términos de los créditos otorgados y loscréditos administrados. Pasamos de 44 créditos por añopromedio por persona que trabaja en el Instituto, a casi100 créditos; y de alrededor de 330 a 640 créditosadministrados, como producto de toda esta reconversiónde procesos, aprovechamiento de tecnología y capaci-dades de desplazamiento con articulación de terceros.

Sin embargo, nada tendría sentido si al final no lepreguntamos a quien nos debemos, el trabajador mis-mo, si estos avances son importantes para él, porquela existencia del Infonavit tiene su razón de ser justa-mente por el trabajador que tiene ese derecho.


Y hay dos preguntas que le hacemos año con año: laprimera, en relación con el servicio, y la segunda, conla libertad de elección. En términos de servicio noshemos movido del 62 al 75% que opina que recibe unbuen servicio en alguna de nuestras 83 oficinas exis-tentes a lo largo y ancho del país. Y en cuanto a la li-bertad de elección, el porcentaje se ha incrementadode 39 a 80% de trabajadores que han podido elegir suvivienda con entera libertad, en términos de precio,calidad y ubicación. Y seguimos trabajando para alcan-zar el cien por ciento.

El último sexenio ha sido calificado como el de la polí-tica de vivienda más grande en la historia de México. Elpresidente Fox, a unos meses de asumir el cargo, pre-sentó el Programa Nacional de Vivienda 2001-2006 enel que establece la meta de otorgar, a lo largo de susexenio, la cantidad de tres millones de créditos parala adquisición de vivienda con un ritmo de construc-ción de 750 mil viviendas por año.

La Gráfica 1 presenta el crecimiento del número decréditos otorgados durante el sexenio y se puede apre-ciar que, efectivamente, en los últimos años éstos hancrecido de manera sostenida a un ritmo promedio de18% anual. En diciembre de 2005 ya se tenía el récordde 2 320 créditos hipotecarios, con un beneficio esti-mado de 10 millones de personas, es decir, 1 246 fami-lias diariamente. Para alcanzar la meta de tres millonesde créditos, en el presente año (2006), los diferentesorganismos e instituciones de vivienda tendrán queenfrentar el siguiente reto: el Instituto del Fondo Na-cional de Vivienda para los Trabajadores (Infonavit)

Política habitacionaly calidad de vida:impacto de los nuevosdesarrollos habitacionales

María Teresa Esquivel Hernández

84 María Teresa Esquivel Hernández

continuará otorgando la mayor parte de los créditos(435 mil que representan el 50%), el Fondo de la Vi-vienda del Instituto de Seguridad y Servicios Socialespara los Trabajadores del Estado (Fovissste), con baseen las reformas de que fue objeto, aumentará su parti-cipación de manera significativa a 70 mil créditos, 8%de los contemplados para este año), Fonhapo tendráuna participación de 140 mil, 16% del total; la Socie-dad Hipotecaria Federal (SHF) cubrirá 13%, es decir,115 mil, y otro tanto lo harán la banca, las Sofoles, losorganismos estatales de vivienda y otros organismos(Gráfica 2). Los que al actuar en conjunto tendrán quealcanzar en 2006 la meta de 870 mil créditos (menos120 por los financiamientos –créditos o subsidios– queestán considerados en dos o más instituciones). El ma-yor financiamiento en este año será para el DistritoFederal, (73 015), el Estado de México (57 556), Jalisco(45 812), Nuevo León (42 412) y Chihuahua (38 093).

Gráfica 1Evolución de los créditos para la adquisición

de vivienda, 2001-2006Miles

Fuente: Conafovi

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85Política habitacional y calidad de vida

No obstante, estas impresionantes cifras pueden leersedesde ángulos muy diferentes, de ahí que planteemoslas siguientes preguntas: ¿quiénes se han beneficiadocon esta nueva política del Estado mexicano? ¿el ha-berse hecho acreedoras a un crédito hipotecario cómoha afectado la calidad de vida de las familias?

Para el análisis, partimos de revisar el contexto in-ternacional en el que la nueva política habitacional delgobierno mexicano enmarca su actuación; identifica-mos el papel que en este proceso han tenido laspromotoras inmobiliarias privadas y los cambios ope-rados en los organismos de vivienda para, finalmente,intentar reflexionar en torno al impacto que ha tenidoesta política habitacional en la calidad de vida de lapoblación beneficiaria.

Fuente: Conafovi.

Gráfica 2Distribución porcentual de los créditospara vivienda según organismo, 2006

Infonavit50%

Fovissste8%

Otros13%

13%

% Fonhapo

16%

SHF

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El contexto internacionalque encuadra la política habitacional

Para Boils,1 el inicio de las transformaciones en la polí-tica habitacional mexicana se puede ubicar desde elgobierno de Carlos Salinas de Gortari con el Programapara el Fomento y Desregulación de la Vivienda, crea-do en octubre de 1992. Este programa, impulsado porlos lineamientos del Banco Mundial, establecía comoobjetivo central la disminución del papel regulador delEstado mexicano en la actividad habitacional.

Los años noventa se inician con marcadas políticasen diversos ámbitos de la economía que pugnan poruna retirada (o disminuida) intervención del Estadoen las acciones orientadas a satisfacer las demandasque provienen de los sectores populares. Por supues-to, la política habitacional no podía ser la excepción.Los financiamientos que este organismo internacionalha otorgado a nuestro país han sido condicionados auna serie de principios que se enmarcan en la ideolo-gía neoliberal: la rentabilidad de la inversión para vi-vienda, y la recuperación total de los créditos que losorganismos de vivienda otorgan. Además, otras condi-ciones impuestas por el BM son: la supresión de subsi-dios, la restricción del otorgamiento de crédito para laadquisición de terrenos y la simplificación de los pro-cedimientos burocráticos.

Para ejecutar este Programa Sectorial, se establecie-ron tres nuevas instancias:

• La Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda(Conafovi), que funge como coordinadora y articu-

1 Guillermo Boils, habitat.aq.upm.es/boletin/n29/agboi.html - 60k


ladora de las actividades del gobierno en estesector;

• La Sociedad Hipotecaria Federal, como nueva yreforzada instancia de financiamiento hipoteca-rio, que busca tener acceso a nuevos mercadosde capital, utilizando mecanismos modernos yeficientes; y

• El Consejo Nacional de Vivienda, como órganode consulta del Ejecutivo federal, que incorporaa los principales actores del sector en la toma dedecisiones.

Particularmente, la Conafovi ha tenido como respon-sabilidad diseñar, promover, dirigir y coordinar la polí-tica nacional de vivienda del gobierno federal, a fin degarantizar que las familias mexicanas puedan tener ac-ceso a una “vivienda digna” y a contribuir al desarrollosocial y económico del país. Para ello establece cuatrovertientes:

a) Incrementar el financiamiento de la oferta y lademanda de vivienda.

b) Desarrollar la productividad del sector vivienda.c) Consolidar el crecimiento del sector vivienda.d) Incrementar la oferta de suelo con infraestructura

y servicios para la vivienda.

Como puede observarse, la estrategia de la presenteadministración privilegia los criterios financieros y des-taca la función del mercado como instancia rectora delsector, dejando en segundo plano el objetivo funda-mental de proporcionar una vivienda digna para elgrueso de la población. Esto es más claro si observa-mos que los programas de trabajo fundamentales de la


Conafovi no mencionan nada relativo al diseño y cali-dad de la vivienda.2 No es sino hasta septiembre de2005, después de haberse otorgado más de 230 milcréditos, cuando se plantea la necesidad de vigilar lacalidad de las viviendas que se están construyendo.

Podemos entonces afirmar que las políticas habita-cionales dictadas por organismos como el Banco Mun-dial han reorientado las funciones del Estado, vol-viéndolo más eficaz y adecuado para el logro de losfines tanto del capital local como del capital interna-cional.3

En este contexto, la actividad de los desarrolladoresprivados se convierte en la principal opción para quela población pueda tener acceso a una vivienda y deesta manera contribuir a superar el gran rezago habita-cional que impera en nuestro país.

Actuación de los promotores inmobiliarios

La nueva política habitacional asigna a las empresasconstructoras el papel de constituirse en la columnavertebral sobre la que descansa el conjunto de la acti-vidad productiva. Por lo tanto, el Estado debe crear lascondiciones que faciliten el funcionamiento de las em-presas privadas.

2 Idem.3 En la reunión del Conavi, el jefe del Ejecutivo hizo un recuento

de los logros en el sector y señaló que al cubrirse la meta cuantita-tiva, el esfuerzo se centra ahora en la calidad y la excelencia de lasviviendas, a fin de cumplir con una demanda muy sentida de losbeneficiarios de los créditos. En septiembre del 2005, en el marcode la XVII sesión del Consejo Nacional de Vivienda, la Conafovipresentó ante el titular del Ejecutivo el Código de Edificación de


Si bien los promotores privados han existido desdehace varias décadas, en las últimas, aunque aún existenvarias empresas pequeñas, se han conformado grandesconsorcios que monopolizan la producción habitacionalde vivienda de interés social en nuestro país.4 Estasempresas inmobiliarias se caracterizan porque estánintegradas verticalmente, es decir, se incorporan enproyectos habitacionales completos que van desde laadquisición del suelo, su urbanización, la construcciónde viviendas, la promoción e, incluso, a través de losllamados “créditos puente”, es decir, el financiamientopara facilitar su acceso a la población objetivo.

La actuación de estos consorcios inmobiliarios se cris-taliza en la construcción de grandes conjuntos habi-tacionales localizados en las periferias de las ciudadesmexicanas, en donde encuentran mayor disponibilidadde suelo barato. Estos inmensos conjuntos se caracteri-zan porque no vienen acompañados de las grandesobras de infraestructura vial y de servicios que se requie-ren para proyectos de tales dimensiones, y las empre-

Vivienda. Dicho Código permitirá contar con una normatividad in-tegral para regular el proceso de construcción de viviendas en todoel país y en él se homologan conceptos, criterios y definicionestécnicas, jurídicas y administrativas que podrán ser aplicadas encualquier estado o municipio.

4 Las empresas que han tenido mayor participación en el Estadode México, por el número de viviendas construidas y por el tamaño delos conjuntos, son Consorcio ARA, SARE Grupo Inmobiliario, GrupoSADASI y Corporación GEO. Su actuación en los años noventa se diobásicamente en los municipios de Ixtapaluca, Cuautitlán, Ecatepec,Coacalco, Atizapán de Zaragoza, entre otros. En la presente décadase han incoporado a estos proyectos municipios como Chicoloapan,Tecácac, Huehuetoca, Tultilán, etc. Véase Esther Maya y JorgeCervantes (coords.), (2005), La producción de vivienda del sectorprivado y su problemática en el municipio de Ixtapaluca, UNAM, Plazay Valdés.


sas no llevan a cabo estudios de impacto urbano socialy ecológico; sin embargo, tienen una influencia deter-minante en el proceso de expansión del área urbana.

Las grandes empresas inmobiliarias privadas funcio-nan con un sinnúmero de ventajas sobre las pequeñas,ya que cuentan con la infraestructura y la informaciónprivilegiada que les permite, de antemano, identificarlas zonas más viables para sus proyectos y hacer lastransacciones para obtener el suelo en tiempos y cos-tos ventajosos, convirtiéndose en grandes especuladorasde terrenos.

Para la edificación de las viviendas, estos grandesconsorcios cuentan con plantas de concreto, lo que lesfacilita la fabricación de casas monolíticas en tiemposy costos muy reducidos. Emplean además, líneas deproducción sumamente eficientes generándoles fuer-tes economías de escala al reducir tanto el número deinsumos como las actividades del proceso de produc-ción. En la construcción usan tecnología de punta queconsiste en la utilización de materiales preconstruidos,moldes para los muros y techos, y repiten cientos deveces unos cuantos prototipos.

Cabe señalar que esta tecnología demanda menosmano de obra que la construcción tradicional, y losempresarios, además, consiguen los insumos a preciosde mayoreo con los productores directos. Todo esto setraduce en jugosas ganancias para los empresarios in-mobiliarios; sin embargo, a pesar de todas estas venta-jas, la vivienda se comercializa a precios de mercadoya que se le incluye el costo del financiamiento y el delos intermediarios que participan, por ello las vivien-das se venden muy por encima de su valor de produc-ción, limitando con ello el acceso de la población demenores recursos a los programas habitacionales.


Nuevo papel de los organismos de vivienda:conformar una demanda solvente

Si los lineamientos de los organismos internacionaleshan planteado que el Estado debe dejar de lado laproducción, el financiamiento y el mantenimiento deviviendas para ocuparse de mejorar la eficacia del mer-cado inmobiliario y crear las condiciones habitacionalespara los sectores más pobres, esto ha devenido en latransformación de los organismos de vivienda, convir-tiéndolos en instancias para que obtengan ganancias yoperen como si fuesen empresas privadas. De estaforma, desde 1989 el presupuesto otorgado a los insti-tutos de vivienda se reduce significativamente, y en uncontexto de libre mercado y de apertura comercial yfinanciera, la política habitacional mexicana se libera,permitiendo, de esta manera, una mayor intervenciónde los agentes privados financieros, promotores y cons-tructores.

Es decir, se trata de hacer “más eficaces” a los orga-nismos de vivienda, y esto solamente es posible bus-cando la recuperación de los préstamos habitacionales,más los intereses derivados de ellos como los princi-pales vehículos para financiar nuevos créditos. Por ello,en los últimos años los organismos de vivienda hanreplegado cada vez más sus ámbitos de competencia ysu función se reduce a conformar una demanda sol-vente que permita el acceso de la población a las vi-viendas producidas por la promoción inmobiliariaprivada.

Esta limitada actuación que se les otorga a los orga-nismos de vivienda se esconde en el eslogan sobre lamayor libertad de elección de la vivienda por parte delos beneficiarios, la mayor transparencia en el proceso


de otorgamiento de créditos y la simplificación de lostrámites.5

Antes el Infonavit y el Fovissste edificaban sus vi-viendas mediante la contratación de empresas cons-tructoras y despachos privados, que eran vigiladas porlas áreas técnica y social de los organismos habita-cionales, sin embargo, actualmente no existe ese es-tricto control constructivo y las empresas tienen librejuego sobre la calidad de materiales y construcción.

La atención prioritaria que se está dando a los secto-res de población que reciben más de cinco salariosmínimos como consecuencia de la manera de actuarde los promotores privados, del tipo de producto queofrecen y de las características del financiamiento enque se lleva a cabo el proceso de producción habita-cional, constituye otro indicio del cambio de orienta-ción de la política de vivienda mexicana.

La nueva política habitacionaly la calidad de vida de la población

Como señalamos antes, el retiro paulatino del Estadomexicano de la política habitacional ha propiciado laintensa e incontrolada participación del sector inmobi-liario en la producción de vivienda, la cual mayormentese ha cristalizado en la construcción de enormes con-

5 En este marco se elaboró un portal de Internet de la Bolsa deVivienda de Interés Social, con el fin de transparentar y mostrarcompleta la oferta de vivienda por parte del Infonavit, el Fovissste,la Sociedad Hipotecaria Federal, Fonhapo y Sedesol. Esto significainformación suficiente, transparente y ágil para que la poblaciónadquiera su casa o departamento donde más le convenga y deacuerdo con su preferencia y capacidad adquisitiva.


juntos habitacionales6 que, por su tamaño y densidad,equivalen a la conformación territorial de una ciudad.Estos grandes conjuntos se caracterizan porque tienenuna localización muy alejada de los centros de la gran-des ciudades del país. Es común encontrar problemasde accesibilidad, es decir, construyen los conjuntos perono se preocupan por las vialidades circundantes quepermitan tener acceso a éstos, generándose cuellos debotella que dificultan enormemente la circulación paraentrar y salir de las unidades habitacionales.

El diseño de estos grandes conjuntos está basado enmodelos planificados de habitación urbana, que se de-sarrollan a partir de agrupamientos de viviendas. Porsus dimensiones y el número de viviendas, se trata deverdaderas ciudades que surgen a una gran velocidad.Sin embargo, a diferencia de los conjuntos tradiciona-les del Infonavit, estas grandes unidades habitacionalesincluyen menos elementos de equipamiento, serviciosde infraestructura, espacios abiertos y áreas verdes, yaque los promotores inmobiliarios se limitan a propor-cionar sólo los elementos mínimos indispensables paracumplir con la normatividad establecida.

Otra diferencia con los conjuntos tradicionales en losque prevalecen departamentos en edificio es que enestos grandes conjuntos se ofrecen tipologías de vi-vienda preferentemente unifamiliar (aunque tambiénhay dúplex y cuádruplex). Se trata de viviendas suma-mente pequeñas que van de los 45 a los 70 m2.7 No

6 Por ejemplo, en la ZMCM se encuentran conjuntos como SanBuenaventura (del Consorcio ARA), localizado en el municipio deIxtapaluca, con poco menos de 20 mil viviendas. En el mismo mu-nicipio se localiza Ciudad Cuatro Vientos con más de 15 mil. EnChicoloapan se está construyendo un conjunto de 60 mil viviendas.

7 En el conjunto de Chicoloapan encontramos la oferta de vi-vienda de 35 metros cuadrados.


obstante, la forma en que las diminutas casas estándiseñadas da la apariencia de tener mayores dimensio-nes. A los destinatarios, a través de este diseño, se lesvende la promesa de una mejora en sus condicionesde vida y, sobre todo, el sueño siempre acariciado delas familias por obtener una vivienda en propiedad.8

Asimismo, estas casitas retoman en su diseño los valo-res de familia clase-media: viviendas independientes,con un lugar de estacionamiento (que hace las vecesde un pequeño jardín), emplazadas en espacios abier-tos y algunas de ellas conformando privadas cerradascon rejas en donde sólo hay acceso para la gente queahí vive y para circular el tráfico interno (al estilo delos condominios horizontales propios de sectores me-dios y altos de la ciudad).

Para analizar la calidad de vida de la población queha adquirido una vivienda de interés social producidapor los promotores inmobiliarios privados es importan-te partir del concepto vivienda. Tradicionalmente se leha concebido como un espacio integrado por paredesy techo y cuya función principal es la protección y elresguardo del medio ambiente, sin embargo, esta defi-nición es muy limitada ante la diversidad de atribucio-nes y funciones que toda vivienda debería cumplir. Deahí que considerar un concepto integral de viviendaimplica no sólo tomar en cuenta las características físi-cas de ésta, sino tambien su entorno y el lugar en dondeestá emplazada y, principalmente, la manera en que

8 Lo que Daniel Hiernaux y Alicia Lindon denominan el ideariode modernidad o utopía del hábitat periférico, “Repensar la perife-ria: de la voz a las visiones exo y egocéntricas”, en Adrián GuillermoAguilar (coord.), Procesos metropolitanos y grandes ciudades. Diná-micas recientes en México y otros países, Instituto de Geografía, PUEC,CRIM-UNAM/Conacyt/Miguel Ángel Porrúa, México, 2004, pp. 413-443.


las personas significan el espacio habitacional a travésde su experiencia cotidiana.

Para intentar comprender el impacto que esta op-ción habitacional ha tenido en las familias, partimos deuna serie de encuestas que se levantaron desde el2002 en un total de seis grandes conjuntos de la peri-feria metropolitana de la ciudad de México producidospor diferentes empresas inmobiliarias. También levan-tamos registros fotográficos y entrevistas en profundi-dad.9 Y, tomando como base el concepto integral devivienda, el análisis lo dividimos en los siguientes as-pectos:

• Localización.• Equipamiento.• Vivienda: materiales, espacios y servicios.• Valoración de la experiencia habitacional.

Localización

Como hemos señalado, por sus dimensiones estos gran-des conjuntos se localizan en zonas periféricas, alejadasdel tejido urbano. Esta situación agudiza la separaciónentre la vivienda y el lugar del trabajo, afectando laforma de vivir y utilizar los espacios del conjunto y

9 Las encuestas fueron levantadas por alumnos del posgrado enArquitectura de la UNAM, en el marco del Proyecto de InvestigaciónLaboratorio de habitabilidad de la vivienda urbana, el cual cuentacon recursos de un PAPIT-UNAM, bajo la coordinación de la Dra. EstherMaya y el Dr. Jorge Cervantes, la autora forma parte de dicho grupode investigación. Las entrevistas en profundidad fueron levantadaspor alumnos de la licenciatura en Sociología de la UAM-Azcapotzalcobajo la coordinación de las profesoras Ana María Durán y MaríaTeresa Esquivel.


de la ciudad. Estas distancias no sólo son físicas sinoespecialmente infuncionales, es decir, no se trata sólode problema de distancias sino de accesibilidad, de laausencia de medios de transporte masivos que seanseguros, rápidos y eficientes como los de las grandesciudades norteamericanas o europeas.

Por ello, para ir a trabajar, las familias deben realizargrandes desplazamientos, utilizando casi siempre untransporte colectivo deficiente e inseguro. Deben combi-nar varios tipos de transporte, situación que se agravadebido a las malas condiciones en que éstos se encuen-tran haciendo no sólo más tardado el viaje, sino másinseguro. Si a esto le agregamos la poca accesibilidadque tienen algunos conjuntos con las vialidades cerca-nas, el problema se agudiza aún más.

Justamente, para transportarse, las familias deben rea-lizar fuertes inversiones no sólo de tiempo (dependien-do de su ubicación, pero en promedio detectamos queel tiempo de traslado para ir y regresar a su actividadprincipal es mayor a dos horas y cuarto), sino tambiénde dinero (las familias, en general, invierten alrededordel 22% del ingreso familiar en transporte).10 De estamanera, los tiempos de descanso y convivencia fami-liar se ven fuertemente afectados por el tiempo quehay que invertir para trasladarse, además del desgastefísico que implica tantas horas de camino.

El alto costo del transporte tiene también un impactoen las modalidades que adquieren los viajes a la ciu-dad, es decir, sólo se sale para lo que es necesario,como trabajar y estudiar, afectando las relaciones conlos familiares y amigos que se quedan en la ciudad, y

10 Estos datos deben tomarse con sumo cuidado ya que varíandependiendo de la ubicación y la accesibilidad del conjunto.


propician el aislamiento de las familias y la debilita-ción de sus redes, tan importantes para estos sectoresde población.

La localización periférica y su alejamiento del tejidourbano, se relaciona también con la carencia de infra-estructura, ya que la dotación de ésta depende de ladisponibilidad de recursos financieros que posean losgobiernos locales y estatales; pues en México, la res-ponsabilidad de planear y proporcionar los serviciosde infraestructura varía de un estado a otro, a veces,incluso de una ciudad a otra. Con frecuencia las autori-dades municipales tienen que negociar con el desa-rrollador de vivienda la dotación de infraestructuradentro de un marco jurídico complicado, en perjuicio,una vez más, de la calidad de la vivienda construida.

Equipamiento

En el capítulo IV del Reglamento del Libro Quintodel Código Administrativo del Estado de México, queentró en vigencia en marzo de 2002, se definen losrequerimientos mínimos de equipamiento comunita-rio. En los conjuntos estudiados encontramos que ladotación del equipamiento se llevó a cabo consideran-do los estándares mínimos necesarios, como si se trata-ra de fraccionamientos y no verdaderas ciudades porla magnitud que alcanza su peso poblacional.11 Cabeseñalar que en su gran mayoría estos conjuntos estánhabitados por familias jóvenes (cuyo jefe de hogartiene en promedio menos de 40 años), con una diná-

11 Véase al respecto Maya, “La importancia de los equipamientosde uso colectivo en los conjuntos habitacionales: el equipamientourbano en San Buenaventura”, en Maya y Cervantes (coords.), op. cit.


mica demográfica que repercutirá en la rápida trans-formación de sus necesidades.

Esta carencia de equipamiento afecta, sin duda alguna,las condiciones en que se lleva a cabo la vida cotidianade sus habitantes, además es un factor que propicia lasmodificaciones de las viviendas para la instalación delocales que faciliten el abasto cotidiano. En las encues-tas se detectó que alrededor de 15% de las familiasrealiza actividades económicas dentro de la vivienda,en su mayoría se trata de un comercio. Generalmenteéste lo instalan en el espacio de la sala-comedor, res-tando a la vivienda dicho ámbito de convivencia y rom-piendo la intimidad de la familia. Hay quienes utilizanincluso el estacionamiento con la finalidad de construirun improvisado negocio, generando conflictos entrelos vecinos cercanos, modificando el paisaje urbano ydesvalorizando el patrimonio propio y el de las fami-lias cercanas.

Vivienda: materiales, espacios y servicios

Es importante señalar que la calidad de vida de las per-sonas que han optado por este tipo de viviendas estácondicionada, en parte, por la manera en que éstasfueron producidas y por sus dimensiones y caracterís-ticas. En el marco de la nueva política habitacional seestán construyendo miles de viviendas pero éstas sonen su gran mayoría sumamente pequeñas, generandoespacios hacinados, máxime cuando el promedio depersonas por vivienda es de alrededor de cuatro. Setrata de viviendas con una superficie menor a los 70 m2.Los espacios utilitarios de la vivienda se han reducidoen forma considerable bajo el criterio de abaratar su


costo, sin tomar en cuenta las necesidades de espaciode las familias. Esta escasez de espacio habitable impi-de la cohesión entre los miembros del hogar, anula laintimidad y expulsa a sus integrantes a la calle, parti-cularmente a los niños y jóvenes, con todos los peli-gros de seguridad que esto trae consigo.

Un indicador de las condiciones de hacinamiento enque estas familias llevan a cabo su vida cotidiana es lautilización de la sala como dormitorio; ésta es una prác-tica muy socorrida en 14% de los hogares y es resulta-do no sólo del reducido número de cuartos, sino deltamaño de los mismos.

Hay que añadir que las pequeñas viviendas no cuen-tan con espacios para guardar, lo que obliga a las fami-lias a convivir entre cajas, ropa, libros y demás uten-silios cotidianos. Por ello, para satisfacer sus necesidadescotidianas como son descansar, cocinar, hacer tareasescolares, comer juntos, la familia se ve forzada a utili-zar en forma intensiva los espacios internos de la vi-vienda.

Además, el tipo de muebles que gustan a las perso-nas, no siempre caben en los espacios reducidos deestas viviendas.12 Es el caso de la mesa del comedor,mueble fundamental de convivencia familiar, la cualdebe permanecer durante el día pegada a la paredpara permitir la circulación en la sala comedor; sólo serecorre para comer y, entonces, las personas ya nopueden circular libremente.

12 Es importante apuntar que en septiembre de 2005 se firmó unconvenio de concertación para promover y fomentar las condicio-nes para que las familias tengan acceso a la adquisición de bienespara el equipamiento de la vivienda mediante créditos preferenciales.A través de la creación del Instituto Mexicano para el Equipamientode la Vivienda (IMEVI), se beneficiarán los trabajadores mexicanosque deseen amueblar y equipar sus viviendas.


En cuanto a los servicios de la vivienda, si bientodas ellas tienen conexión de agua entubada, existenfuertes carencias de abasto, así lo manifestó 70% de losentrevistados, quienes reciben el vital líquido sólo unashoras al día. En algunos conjuntos se detectaron pro-blemas de suministro de electricidad.

En relación con los materiales y las modalidades queadquiere la construcción de las viviendas, es importan-te señalar que la presencia de muros medianeros nopermite privacidad y genera problemas entre vecinos;el inadecuado aislamiento acústico y térmico las hacepoco confortables en condiciones de clima y tempera-tura extremas. Por otra parte, al ser entregada la vi-vienda, seis de cada 10 familias dijeron haber encontradoproblemas en la construcción, particularmente hume-dad y defectos estructurales.

No podemos dejar de lado que la construcción enserie y la utilización de unos cuantos prototipos produ-ce un paisaje urbano repetitivo y monótono, a pesarde la combinación de estilos y colores que se emplea-ron en su diseño original.

Ante estos problemas, casi dos de cada 10 familiasentrevistadas han transformado o ampliado su vivienda,a pesar de los reglamentos establecidos por las cons-tructoras.13 Estas modificaciones a las viviendas gene-

13 Las empresas inmobiliarias hacen una normatividad muy rígi-da para reglamentar el uso de los diferentes espacios de los conjun-tos habitacionales, así como para garantizar la conservación nosólo de sus condiciones materiales, sino también de la imagen ur-bana. Esta normatividad establece la prohibición de modificar lasfachadas de las viviendas en cuestión de diseño, materiales, texturao color, así como de construir en el área de copropiedad. Tampo-co está permitido levantar bardas y muros y realizar cualquier tipode construcción y ampliación en el frente de las viviendas ya que seconsidera un espacio exclusivo para estacionamiento. El Régimen


ralmente se llevan a cabo sin seguir los lineamientos,sin garantizar la calidad de los materiales empleados,ni cuidar cuestiones estructurales. El resultado es porun lado, la transformación del paisaje urbano y, por elotro, la desvalorización de su propio patrimonio y el delas familias vecinas, ante la mirada indiferente de lasautoridades y demás vecinos.

Valoración de la experiencia habitacional

Es importante señalar que la evaluación que la gentehace de su vivienda y del conjunto habitacional está enfunción de qué tanto estos elementos se aproximan alos anhelos y aspiraciones de las familias y al modo devida que cifran en ellos.

En general, las familias manifiestan que les gusta elconjunto y la vivienda, porque les agrada su diseño;porque se trata de una casita y no de un departamento,ya que valoran la independencia y la privacidad res-pecto a sus vecinos; porque es una zona tranquila y nohay contaminación ni inseguridad, y esto les permiteproporcionar a sus hijos un lugar digno y tranquilo.Otra de las razones fundamentales por las que se bus-có esta nueva vivienda es la propiedad,14 las personasestán dispuestas a soportar la ubicación o el reducidotamaño de la vivienda, por el hecho de convertirse enpropietarias y de esta manera afianzar su patrimonio.

de Propiedad en Condominio establece también que las viviendasestán destinadas exclusivamente al uso habitacional, por lo queprohíbe llevar a cabo cualquier modificación o cambio de uso delsuelo en éstas.

14 ocho de cada 10 familias son propietarias y sólo entre 3 y 5%ya terminó de pagarla.


Entre las razones que las familias manifiestan del nogusto por la vivienda y por el conjunto están: el redu-cido tamaño y su mala construcción; la localización, esdecir, la lejanía respecto a la ciudad, y la carencia deequipamiento.

Reflexiones finales

1. La actual política habitacional mexicana se ca-racteriza por el papel protagónico otorgado a lainiciativa privada para la construcción de vivien-da social en un contexto de retiro y de débilparticipación del Estado en la supervisión de lacalidad, los procesos constructivos y las dimen-siones que adquieren las viviendas. Si bien nose puede negar que se han alcanzado las metascuantitativas, es muy cuestionable que este tipode viviendas estén proporcionando bienestar alas familias que han sido beneficiadas con uncrédito.

2. La atención prioritaria que se está dando a lossectores de población de ingresos mayores a los4.5 salarios mínimos como resultado de la mane-ra de actuar de los promotores privados, del tipode producto que ofrecen y de las característicasdel financiamiento en que se lleva a cabo elproceso de producción habitacional, constituyeotro indicio del cambio de orientación de la po-lítica de vivienda mexicana, orientación que haperdido su dimensión social.

3. Podemos afirmar que son los promotores inmo-biliarios privados, particularmente los de los gran-des consorcios, quienes se han convertido en los


principales beneficiarios de la nueva políticahabitacional, al generárseles las condiciones pro-picias para obtener jugosas ganancias y mono-polizar el mercado de vivienda de interés social.

4. Problemas de localización, accesibilidad, inver-sión de tiempo y dinero para vincularse con laciudad, la falta de equipamiento, las reducidasdimensiones de la vivienda y la cuestionable ca-lidad de los materiales y sistemas constructivosempleados en su fabricación, entre otros ele-mentos, afectan de forma negativa la vida coti-diana de las familias. Si bien, elementos como lapropiedad, el diseño de las casitas, la tranquili-dad y seguridad de las periferias son factoresque, por el momento, contribuyen a que las per-sonas sientan gusto por esta opción habitacional,la propia dinámica demográfica y el cambio deciclo familiar constituyen factores que induda-blemente impactarán de manera negativa los ele-mentos en que las familias fincan actualmente susatisfacción residencial.

5. La vertiginosa transformación de las viviendas ydel conjunto, no sólo afecta el paisaje urbano,sino, fundamentalmente, trae consecuencias es-tructurales por el tipo de material empleado ypor la carencia de supervisión constructiva, loque desvaloriza las propiedades impactando elpatrimonio de miles de familias. De esta forma,las modificaciones a las viviendas no deben to-marse como hechos aislados ni ser ignoradas porquien intente evaluar la política habitacional;antes bien, constituyen un indicio irrefutable delfracaso de este tipo de opción habitacional, alser reflejo de las necesidades reales sentidas por


la población ante la falta de equipamiento y lasreducidas dimensiones de las viviendas.

6. No podemos dejar de lado que a través de estosmegaproyectos, la promoción inmobiliaria pri-vada está generando la expansión indiscriminadade la mancha urbana y conformando una nuevamodalidad no sólo de paisaje urbano, sino funda-mentalmente de modo de vida, presente cadavez más en nuestra realidad mexicana.

7. Sostenemos que la política habitacional debe partirde un concepto amplio e integral de vivienda; esdecir, no se puede seguir concibiendo a la vi-vienda sólo como cuatro paredes y techo, hayque incluir en su concepción la diversidad deactividades cotidianas que ésta debe permitir rea-lizar a la familia en forma cómoda y segura. Ade-más, en este concepto integral hay que tomar encuenta tanto el entorno urbano que rodea a lavivienda como su localización. Se trata de cons-truir ciudad y no sólo un número desmedido deviviendas. Se trata, justamente, de dotar de vivien-das integradas en espacios urbanos que permi-tan a la población construir identidades y generarsentimientos de arraigo y pertenencia con su te-rritorio y, sobre todo, vivir formando parte de laciudad.

Centraré este trabajo en los retos que enfrenta la vi-vienda económica y esbozaré algunas directrices conbase en la experiencia que como empresa dedicada adesarrollar una alternativa de vivienda de ese tipo he-mos concebido.

No repetiré los datos que ya antes se han descrito,salvo, quizá que de hoy al 2020 se requerirán más de13 millones de viviendas, por la transformación delperfil demográfico que el país vivirá en los próximos40 años. Al ritmo actual se podrán construir –única-mente– ocho millones, y si sumamos a esto el déficitacumulado, tenemos una importante meta que atender,en particular respecto a las familias de menores ingre-sos (las que ganan menos de tres salarios mínimosmensuales) ya que hoy todavía no existen mecanis-mos –sustentables, no sólo opciones de mercado–, esdecir, programas públicos que puedan perdurar a lolargo del tiempo.

Si separamos a las familias del país por niveles deingreso, en términos de salarios mínimos, como se pue-

Vivienda en el país,tarea inconclusa

Salomón Chertorivski Woldenberg

106 Salomón Chertorivski Woldenberg

de apreciar en la Gráfica 1, veremos que 50% de éstastiene ingresos menores a los cinco salarios mínimos,pero que las familias que ganan más de cuatro salariosson las que se quedan con casi 90% de todos los crédi-tos que se otorgan en el sistema, no nada más de lasinstituciones de financiamiento públicas, sino tambiénde las privadas.

Con el esfuerzo emprendido a lo largo de esta admi-nistración, se ha impulsado de manera decidida, y esjusto reconocerlo, la construcción de vivienda. Entrelos puntos negativos o colaterales a este aumento en laactividad del mercado, tenemos que se ha dado unencarecimiento en el precio promedio de las vivien-das, tanto en la que se construye como parte de gran-des desarrollos como en la que se construye de maneraprivada, así como en la autoconstrucción.

¿Por qué se ha encarecido el precio promedio de lavivienda y por qué este incremento y las variables que

Gráfica 1

100% = 25.8 millones 100% = 2.2 millones

89.2%

10.8%

49.8%

12.0%

13.2%

12.7%

9.4% 2.9%

> 5

4 a 5

3 a 4

2 a 3

0 a 11 a 2

Salarios

mínimos

Número

de hogares

Número

de créditos otorgados

107Vivienda en el país, tarea inconclusa

lo provocan alejan todavía más las posibilidades detener vivienda económica? Revisaré las que a mi juicioson las tres cuestiones que pudieran explicar este fe-nómeno: a) derechos de propiedad ineficientes; b) ex-cesivos trámites y permisos, y c) insuficiencia de ser-vicios e infraestructura básica.

En lo que se refiere a los derechos de propiedad,existe un terreno minado para garantizar la propiedadefectiva de un terreno. Hay mucho enredo, y confu-sión en torno a los diferentes tipos de propiedad, comola ejidal, comunal, y privada. Simplemente la propie-dad privada es un galamatías; es decir, los registrospúblicos de la propiedad en el país no almacenan y nocensan de manera efectiva la propiedad de la gente.

Hay errores, manejos ineficientes, fraudes, casos dedobles escrituraciones, folios duplicados, problemasde invasiones; y todo este enredo, en términos de losderechos de propiedad sobre la propiedad privada,amplía las posibilidades de corrupción.

Por otro lado, en cuanto a trámites y permisos, hayun largo camino marcado por la “tramitología” y laburocracia que inicia desde la pretensión de comprade un terreno hasta escriturar la vivienda.

Los desarrollos de vivienda es la alternativa para lasempresas desarrolladoras de este ramo, sobre todo paralas pequeñas iniciativas, que están tratando de hacercosas diferentes, cosas más sociales, más humanas, queprocuren la calidad y el bienestar de la gente. Así, elúnico camino efectivo que tienen estas empresas paradesarrollar vivienda es a través de los desarrollos. Yéstos requieren de muchos trámites y permisos paraser realizados.

Un ejemplo sencillo: para desarrollar 60 viviendas–que no es un macro-conjunto, sino un conjunto que


todavía no toca los temas de impacto ambiental, en fin,un conjunto sencillo–, se empieza con las anuenciasmunicipales, los vistos buenos del municipio, la licen-cia de uso de suelo, los dictámenes de factibilidad, elalineamiento y número oficial, y la licencia de cons-trucción.

Anuenciamunicipal

Vo.Bo.’sLicenciade uso

de suelo

Dictá-menes

Alineamientoy no. oficial

Licencia deconstrucción

Luz yfuerza

INAH/INBA

Créditopuente

Institucionesfinancieras

Construc-ción

Super-visio-nes

No. of;prediales indi-vidualizados

Termina-ción de

obra

Permisode

ventas

Notario

Posteriormente, negociar con la Compañía de Luz yFuerza, y después con el INAH y con el INBA. Luego, paraobtener un crédito puente con las instituciones finan-cieras, hay que integrar carpetas (financieras, técnicas,legales) durante la construcción y la supervisión. Su-pervisa el municipio, supervisa el Estado, la instituciónque te esté otorgando el crédito puente, en fin. Des-pués, ya para terminar, el número oficial, prediales, lasindividualizaciones, la terminación de obra, permisosde venta, también el notario con todo el papeleo,etcétera. Es una vía crucis todo lo que hay que pasar.Tiene que ser un muy buen negocio, para aventarseel reto.

Finalmente, en cuanto a servicios de infraestructurabásica, los principales problemas son el déficit en in-fraestructura hidráulica (agua y drenaje) y los proble-mas respecto a la capacidad instalada y los procesosde conexión a servicios eléctricos. Por otra parte, lasgrandes inversiones en zonas con servicios que no hansido densificadas, es decir, las colonias urbanas y semi-urbanas en el país, que tienen una buena cantidad de


sus terrenos privados todavía baldíos o en procesode construirse pero que ya cuentan con servicios einfraestructura básica y, por otro lado, los grandes de-sarrollos en la periferia, los cuales requieren de nue-vos servicios. Al final, se tiene que se han duplicadolos costos en esta gran inversión que los municipios yahan realizado, y que en muchos nos se aprovecha.

Asimismo, pagos algunas veces excesivos por cuen-ta de los desarrolladores, porque al construir en perife-ria quien lo hace tiene que asegurar los servicios; ycomo una posdata, en todo esto, también, se abre unespacio de posible corrupción.

Todo lo anterior, sumado, hace que los tres costospara las empresas de vivienda que participan en elmercado y que acabo de mencionar, al final desplazanla curva de oferta hacia la izquierda, lo que genera quese eleve el precio y termine siendo mayor al que en elanálisis previo el desarrollador había calculado paravender. Al final de la historia, los costos –posiblemen-te extraordinarios– en derechos de propiedad y en lostrámites y permisos provocan que la empresa que en-tra al mercado a desarrollar vivienda por primera vez,omita el cálculo inicial de los mismo, se enfrente avariables que no había considerado presupuestalmenteo, ya que todo está listo para terminar la obra, no sepueda conectar a la red de agua aunque haya tenido laanuencia municipal, el permiso y la factibilidad. Enresumen, el precio al que tendría que vender si hubie-ra contemplado o conocido estos costos, sería más alto.

¿Qué sucede después? En los siguientes desarrollosque planifique una empresa, tras haber vivido estassituaciones que incrementan los costos, considerarápresupuestos como si todo fuera a pasar de facto, ycomo no quiere volver a perder, entonces incrementará


el precio de la vivienda amortiguando esta posibilidadde pérdida.

Por lo tanto, se subestima al principio y se sobrees-tima después. El resultado es: precios más altos enpromedio por vivienda ofertada.

Otro de los factores que ha generado el alza en elprecio promedio de la vivienda es que los desarro-lladores generalmente realizan sus planes financierosconsiderando la demanda esperada y no la demandareal por viviendas. Esta última es la demanda que con-templa los créditos que hay en el mercado. ¿Cómo esposible que en la misma semana en el periódico Re-forma aparezca que hay una sobreoferta de 50 mil

Casas

Demanda

Oferta

S + PRC +T/P/B/B + U

S + PRC +T/P/B/B

S + PRCPrecio

Q∧

P∧

P*

Q*

Gráfica 2


viviendas en el Estado de México, pero por otro ladoen el El Universal aparezca que hay una necesidad demillones de viviendas insatisfecha.

Sin embargo, las dos afirmaciones son correctas, loque sucede es que uno se está yendo a la necesidad yel otro está contemplando la demanda efectiva, es de-cir, con créditos. Si los desarrolladores tomaran en cuen-ta cuántos créditos se van a ofrecer por región, entoncescalcularían mejor cuántas viviendas van a construir. Enlugares como la periferia de la Zona Metropolitana delValle de México, el desarrollador ha tomado la deci-sión de hacer más casas de las que es posible financiar,porque tiene la esperanza de que el gobierno federal


apoyará el negocio. En un mercado común y corriente,lo que debería pasar con esto es que se redujera elprecio de las viviendas, para desplazar el inventario,pero aquí tal pronóstico no sucede.

Es justo reconocer que, efectivamente, las institucio-nes de fomento a la vivienda, como Infonavit, Fovissste,la transformación de Fovi a la Sociedad HipotecariaFederal (SHF), han sido muy positivas, y que el Infonavitha trabajado de manera más eficiente; sin embargo,todos estos esfuerzos, al menos la mayor parte de ellos,han estado concentrados de lado de la demanda, loque genera el mejoramiento en el número de créditosotorgados; es un desplazamiento de la demanda a laderecha, lo que genera que el precio se vaya paraarriba.

En resumen, los tres factores antes descritos, en con-junto, tanto en lo que a afecta la oferta como lo queatañe a la demanda del mercado de vivienda, empujanel precio promedio de la vivienda por encima del quedebería de ser en el equilibrio de un mercado mejorcomportado, alejando aún más la posibilidad de gene-rar vivienda económica en forma sustentable.

El gobierno y la Conafovi han tratado no sólo deimpulsar acciones a favor de la demanda a través de lamejora en el financiamiento, sino también acciones con-ducentes a mejorar la oferta, modernización de los re-gistros públicos de la propiedad, simplificación detrámites y permisos, transparentar los procesos, mejo-rar la oferta de servicios de infraestructura básica, etc.Pero no ha sido suficiente.

Esfuerzos para desarrollar vivienda económica, loshay: el Infonavit otorgó el año pasado 122 mil créditospara vivienda económica, ahora enfocada a personasen el rango de los dos a los 3.9 salarios mínimos,


aunque casi todos dichos créditos están más cercanosal 3.9 que al dos.

Programas como Tu Casa, de Sedesol y Fonhapo, engeneral representan un buen esfuerzo, un buen traba-jo, pero al final de la historia dependen de subsidiosimportantes, que requieren de la buena voluntad deestados, municipios y la federación para coordinarse,para otorgar tierra, para agilizar permisos. Así, todavíano hay un mecanismo sustentable para asegurar vi-vienda a quien cotiza al Infonavit y gana poco, no hayun mecanismo que le permita tener acceso a una vi-vienda si no es bajo uno de estos esquemas de subsi-dio, que, otra vez, no son sustentables en el sentidoque necesitan la venia y la colaboración de muchasentidades que los complican eventualmente.

Una posibilidad que pudiera ser interesante es lasiguiente. A partir de una investigación propia, en el2001, nos dimos cuenta de que si bien para las familiasque ganaban menos de dos salarios mínimos la únicasolución viable era a través de programas de gobiernoque subsidiaran la adquisición de la vivienda, había unsegmento, entre los dos y quizá los cinco salarios míni-mos, de las familias que si bien podrían tener un crédi-to, no podían acceder a él porque tampoco había ofertade vivienda en el mercado; es decir, había un proble-ma sí de mecanismos de financiamiento, pero tambiénhabía un problema de oferta de vivienda de bajo costo.

Una de las tareas del estudio, era conocer cuántasfamilias en el rango de ingreso determinado y quenecesitaban una vivienda, eran dueñas de un pedazode tierra.

Nuestra investigación arrojó que alrededor de 30%de dichas familias eran dueñas de tierra. No quieredecir que tenían papeles sobre esa propiedad, pues


Grá

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muchas eran ilegales, mas no en el sentido de haberinvadido el predio, sino en el sentido de que, no te-nían papeles registrados, es decir, no tenía una escri-tura formal.

Es éste el espacio y la ventana de oportunidad quebuscábamos, porque ese 30% tiene un activo; la tareaera aprovechar los terrenos de la gente, tomando encuenta muchas cosas que creíamos que eran virtuosasen su momento: las familias dueñas de tierra no se vana desarrollos gigantescos; aunque tarden entre cinco y15 años en construir su vivienda, no se van a otroespacio, habitarán siempre ese terreno donde han fincadosus esperanzas y sus posibilidades.

Estas familias llegan a gastar entre 9 y 30% de susingresos mensuales, en la vivienda que deciden cons-truir; es decir, de millar en millar de blocks, de bolsaen bolsa de cemento, durante muchos años van cons-truyendo y van ahorrando parte importantísima de susingresos en un activo que al final de la historia no va atener un valor de mercado, porque si el terreno dondeconstruyeron no tiene un título de propiedad formal yademás nadie certificó el proceso constructivo y la ca-lidad de la vivienda, en términos estrictamente de mer-cado legal, al final esa vivienda no se podrá hipotecar,no se podrá vender con una escritura. En resumen,muchas familias en el país invierten una gran parte desu ingreso, pero es un ahorro que queda completa-mente hundido, porque ese patrimonio no puedeacrecentarse.

Lo que nosotros intentamos entonces fue incidir enlos terrenos de la gente, con nuevos materiales, másligeros, más accesibles, para que pudieran participaren la autoconstrucción de sus viviendas pero en terre-nos aislados, lo cual minaba las posibilidades de hacer


estos desarrollos en serie, pero facilitaba la construc-ción y adquisición de un primer módulo, y el ingresopermitía ir construyendo en etapas otros módulos. Esteesfuerzo involucraba financiamiento, ahorro en la esca-la que se transmitía al cliente y certificado de construc-ción de la vivienda; y el primer módulo, de 35 metroscuadrados –que es un módulo, no una vivienda– costa-ba 50 mil pesos.

Esto ya podía ser accesible para la gente que eradueña de su terreno y que ganaba dos salarios míni-mos; ahora sí, su crédito podía alcanzar, al fin.

Pero bueno, la realidad es que este proyecto fraca-só. Quizá lo más rico de la experiencia es que des-pués de todo el esfuerzo, sí construimos casas, algunasincluso con el apoyo del Infonavit. Los problemas fue-ron sobre todo por los derechos de propiedad, porquenosotros pensábamos utilizar la tierra como hipotecapara aumentar el crédito y la posibilidad de la viviendaque de ahí se gestara. Nos metimos con los organis-mos estatales, en los estados donde hay organismosencargados de regularizar la tierra privada, porque noen todos los estados de la República se encuentran.Como ejemplo, en una colonia específica donde habíavarios terrenos diseminados, con gente que quería cons-truir, que tenía acceso a un crédito del Infonavit o delFovissste, no pudimos pasar la barrera de los derechosde propiedad.

Por otra parte, las instituciones federales de viviendaquerían participar, y trabajamos de cerca con el Info-navit, con el Fovissste, en ese entonces con el Fovi,pero las estructuras, las reglamentaciones estaban de-masiado estrictas y fue difícil moverse a esquemas másflexibles que permitieran al final un asunto como elplanteado.


De las instituciones de crédito privadas, pues ni ha-blar, no hay nada qué decir ahí; apenas ahora estánentrando otra vez a otorgar créditos, pero en ese mo-mento había un conservadurismo absoluto y en unmecanismo de financiamiento novedoso, no probado,no se iban a arriesgar.

Por último, los materiales prefabricados que propu-simos no fueron aceptados por las familias. Entrabanen la casa, tocaban y decían: “esto no es una casa, esuna maquetota, se la va a llevar el viento”. Sin embar-go, las casas estaban absolutamente probadas en térmi-nos acústicos, de resistencia, de sismo, incendio; enconclusión, eran unas buenas construcciones, pero lagente simplemente no lo aceptaba. Nos cuestionabanla durabilidad, la flexibilidad que el material prefabri-cado no te permite. A pesar de que tenían ventanas ensus casas, la gente decía, “sí, pero aquí la pared tam-bién me la rompen”. Fue muy difícil trascender la ba-rrera cultural en términos de nuevos materiales.

En conclusión, los gobiernos (federal, estatales ymunicipales) deben intervenir de manera más efectivaen disminuir los costos de edificación de las viviendas,y para un segmento de la población que hoy no tieneacceso a un financiamiento claro ni a un producto en elmercado, vale la pena, en estos espacios de análisis,recordar y volver a incluir en la agenda de discusiónque hay cerca de dos millones de familias que necesi-tan una vivienda y que son dueñas de un terreno. Eseahorro, ese activo, no lo podemos soslayar, y tenemosque buscar la forma de aprovecharlo.

Introducción

Este trabajo plantea que el mejoramiento de las condi-ciones habitacionales de la población no se logrará conuna política habitacional enfocada principalmente ha-cia el fomento de la construcción de vivienda nueva.Partiendo de la necesidad de una definición de vivien-da digna y decorosa que va más allá de los indicadorescensales de rezago o carencias, expone algunas de lasdeficiencias en el cálculo de las necesidades de vi-vienda actualmente empleado para justificar la cons-trucción de vivienda nueva. Estos problemas tienenque ver en parte con las limitaciones de los indicadorescensales para evaluar las condiciones habitacionales.De mayor importancia son los errores en el supuestode que la actual oferta de nueva vivienda correspondaen precio, características y ubicación con las necesida-des habitacionales. Estos errores, incluso, podrían lle-var a una crisis en el sector con severas repercusionesmacroeconómicas. La ponencia termina proponiendo

¿Política de viviendao política de construcción?

Priscilla Connolly Dietrichsen

120 Priscilla Connolly Dietrichsen

algunas medidas que debe contemplar una políticahabitacional, comprometida con la dignificación de lavivienda, tanto la existente como la que se produce.

El trabajo pretende exponer los errores de una polí-tica habitacional cargada principalmente hacia el fo-mento de la construcción de vivienda nueva. Asimismo,propone algunas vías alternativas por donde el Estadopodría incidir de manera más eficaz en el mejoramien-to de las condiciones habitacionales en el país. Losplanteamientos no son nuevos. Desde hace mucho tiem-po hemos criticado la política habitacional concebidaen términos del fomento financiero a la construcciónde viviendas. La diferencia ahora es que, desde haceseis u ocho años, tal política ha tenido éxito en suspropios términos; la cantidad de viviendas construidasse ha multiplicado geométricamente, modificando parasiempre el paisaje nacional. No estoy sola al planteardudas acerca de los riesgos acarreados por este augeconstructivo; parece existir consenso amplio en tornoa la crítica de los resultados de la política actual, espe-cialmente por la calidad de los espacios habitacionalescreados, por sus impactos ambientales y, últimamente,por preocupaciones de índole macroeconómica. Sinembargo, en este año de campañas electorales, laspocas propuestas que se han escuchado a propósitode la agenda habitacional siguen otorgando una impor-tancia primordial al número de nuevas viviendas quese piensa construir anualmente. Es por ello que insisti-mos en el tema: una política habitacional tiene quehacer mucho más que fomentar la construcción de vi-vienda nueva.

121¿Política de vivienda o política de construcción?

Política para viviendas dignas o cálculo de rezagos:¿dónde está el problema?

El artículo 4o, párrafo 6o, de la Constitución Política delos Estados Unidos Mexicanos confiere a toda familia elderecho de disfrutar de vivienda digna y decorosa comoelemento indispensable para lograr su pleno desarro-llo y bienestar. Es evidente, se ha constatado en nume-rosos estudios, que este derecho constitucional no secumple; las condiciones habitacionales de muchosmexicanos se consideran inadecuadas, ya sea por sutamaño, calidad de construcción, instalaciones, conexio-nes a redes, diseño ambiental o ubicación, o por todosestos aspectos. Es también evidente que de algunamanera le corresponde al Estado garantizar el cumpli-miento del derecho constitucional a la vivienda dignay decorosa. Lo que es menos evidente es la naturalezade una “vivienda digna y decorosa”. De hecho, hahabido pocos intentos por definirla y las definicionesque se proponen generalmente gozan de poco con-senso; tampoco hay mucho debate público al respecto.Así, en el caso de la vivienda, al igual que en el casode otros preceptos constitucionales como la salud y elempleo, el Estado tiene que garantizar algo que noestá definido.

Para esquivar el problema de definición de viviendadigna, los redactores de los documentos oficiales rela-tivos a la política habitacional han enfocado la aten-ción en la vivienda no digna, lo que en los últimosaños se ha llamado rezago, dejando implícito, por ne-gación, la definición de vivienda digna. Por ejemplo,para la Conafovi rezago es el “número de viviendasque por sus características de ocupación (hacinamien-to), y por los componentes y materiales utilizados en


la edificación (deterioro), no satisfacen un mínimo debienestar para sus ocupantes”.1 Concretamente, la vi-vienda rezagada es la que aloja más de 2.5 habitantespor cuarto y cuyos materiales de muros y techos hanrebasado su vida útil, según criterios estimados paracada tipo de material.2 Este rezago, así calculado, másel número estimado de viviendas necesarias para alojaral incremento demográfico, equivale a las necesidadesde vivienda. La solución de estas necesidades requierede dos tipos de acción: vivienda nueva y mejoramien-to, ambos relacionados con la construcción. Las cifrasarrojadas por este ejercicio apuntan hacia la necesidadde construir unos 1.8 millones de viviendas nuevas yemprender 4.3 millones de acciones de mejoramientopara subsanar el rezago, más aproximadamente 730mil viviendas nuevas y 403 mil acciones de mejora-miento para alojar al incremento demográfico. Si en2006 se construirán más de 750 mil viviendas, comose nos informa, entonces podríamos suponer que en,poco tiempo, todos los mexicanos disfrutaremos deuna vivienda digna.

Creemos que esto no es el caso, por los supuestoserróneos que subyacen el cálculo:

REZAGO + NECESIDADES POR NUEVOS HOGARES = DEMANDA DE NUE-VA VIVIENDA + ACCIONES DE MEJORAMIENTO.

1 Conafovi, Rezago habitacional, Secretaría de Desarrollo So-cial/Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (versión en discocompacto), 2004, p. 11.

2 Ibid., pp. 12-24.


Errores en la estimación de demanda

La información censal no es suficiente para conocerla calidad de las viviendas

El concepto de vivienda en el censo

Para empezar, las definiciones de vivienda manejadaspor el INEGI en el Censo y por Conafovi en su cálculode rezagos y necesidades son distintas. Una viviendaparticular ocupada en el censo se refiere a cualquierespacio donde se realizan las funciones normalmenteatribuidas a la vivienda, no a una forma de construc-ción.3 De hecho, en reuniones con representantes delINEGI, se ha comentado que en 2000 existían aproxima-damente cuatro millones de viviendas adicionales enel país, es decir, un 20% de las viviendas censadas,que no se consideran como tal, ya que están desocu-padas o son segundas casas, o bien, aparentan ser vi-viendas pero se destinan a usos no habitacionales. En

3 De acuerdo con el glosario del XII Censo General de Poblacióny Vivienda, vivienda se define como el “Espacio delimitado normal-mente por paredes y techos de cualquier material, con entrada in-dependiente, que se utiliza para vivir, esto es, dormir, preparar losalimentos, comer y protegerse del ambiente. (Se considera comoentrada independiente al acceso que tiene la vivienda por el que laspersonas pueden entrar o salir de ella sin pasar por el interior delos cuartos de otra). Cabe mencionar que cualquier espacio delimi-tado que en el momento del Censo se utilice para alojamiento,aunque haya sido construido para un fin distinto al de habitación(faros, escuelas, cuevas, bodegas, tiendas, fábricas o talleres), se con-sidera como vivienda; sin embargo, los locales que hayan sido cons-truidos para habitación pero que en el momento del Censo se destinanpara usos distintos no se consideran como vivienda. Para el XIICenso General de Población y Vivienda 2000, las viviendas se dife-rencian en particulares y colectivas”. Véase www.inegi.gob.mx


otras palabras, en términos estrictamente de acervos,realmente hace falta muy poca vivienda nueva.

Los indicadores censales no reflejan la calidaden cuanto a la mayoría de las dimensionesde una vivienda digna

La Conafovi contempla sólo dos tipos de variablescensales, referidos al número de cuartos en relación conel número de habitantes y los materiales de muros ytechos. El censo también arroja otros datos útiles paraconocer el estado de la vivienda, tales como disponibili-dad de agua, drenaje y otras instalaciones. Pero el censorealmente no refleja la adecuación de una vivienda encuanto a protección de los elementos y estabilidad es-tructural –los materiales más bien indican si se trata deconstrucción tradicional o moderna–, ni mucho menosaporta información sobre las condiciones ambientales asu interior, la funcionalidad de las instalaciones o el ac-ceso a medios que brinda por su ubicación. Todo estoremite a la necesaria discusión del significado de vivien-da digna, pero no es posible limitar este concepto anúmero de cuartos y materiales de construcción.

Un corolario de este problema es que no todas lasviviendas calificadas como no rezago en el censo sondignas. Otro corolario es que tampoco todas las vivien-das clasificadas como rezago por el modelo, deben serconsideradas comos no dignas.

¿Son dignas las nuevas viviendas construidas?

Tras de la definición de las necesidades habitacionalescomo el número viviendas nuevas y de acciones de


mejoramiento necesarias para satisfacer “un mínimo debienestar para sus ocupantes” está el supuesto de queesta nueva vivienda y las acciones de mejoramientoefectivamente produzcan viviendas dignas. Hay seriasdudas al respecto que se han expresado en esta com-pilación y en otros foros de discusión. Incluso, dentrode los propios criterios de rezago, es posible que unaparte de las nuevas viviendas no pasen la prueba delhacinamiento. De todas maneras, habrá que revisar elcriterio de 2.5 ocupantes por cuarto cuando éste mide2.7 por 2.7 metros. Pero también se han señalado se-rias deficiencias de orden cualitativo en algunos gran-des proyectos de vivienda de interés social nueva dereciente construcción, como falta de privacidad, insufi-ciente aislamiento térmico y acústico, inexistencia deservicios urbanos, etc. Por último, se han documentadoproblemas de acceso y deficiencias de transporte, de-bido a la ubicación extremadamente retirada de estosgrandes conjuntos urbanos.4

En fin, queda la duda de si la vivienda producidamasivamente en los últimos años por las desarrolladorases más digna que la vivienda producida informalmenteque pretende reemplazar.

4 Esther Maya y Jorge Cervantes (coords.), La producción de vi-vienda del sector privado y su problemática en al municipio deIxtapaluca, Plaza y Valdés, México, 2005.


Los desajustes entre la oferta de vivienday las necesidades y demanda habitacionales

La ubicación de las nuevas viviendas construidasno corresponde con la ubicación de la demanday de las necesidades

La ubicación de la oferta de nueva vivienda se deter-mina por factores como la disponibilidad de tierra, per-misos negociados con municipios y la distribucióngeográfica de los bloques de créditos. No responde nia la ubicación ni a las necesidades por rezago y au-mento demográfico. Ni siquiera responde a la ubica-ción de la demanda efectiva. El Cuadro 1 resume ycompara la ubicación, en términos del Sistema UrbanoNacional, de la oferta de vivienda financiada con crédi-tos Infonavit en 2002 con la ubicación de las necesida-des, calculadas con indicadores censales, y con lademanda efectiva de este tipo de vivienda, es decir,los derechohabientes de Infonavit. Cabe señalar que lavivienda desarrollada con financiamientos del Infonavitrepresentó 63% de la oferta total de vivienda nacionalen 2004 y 53% en 2005.5 Habrá que actualizar lascifras y hacer la prueba por ciudades, pero la tenden-cia general parece indicar que ha habido una sobreofertasignificativa en las zonas metropolitanas, aglomeracio-nes urbanas y ciudades medias, una notable sub-ofertaen ciudades chicas, y prácticamente una nula oferta enlocalidades rurales, a pesar de que a ellas les corres-ponde 23% de las necesidades de vivienda y 11% dela demanda efectiva.

5 Conafovi, Estadística de vivienda, en www.estadistica.conafovi.gob.mx 21/03/06, 2006a y www.conafovi.gob.mx 27-03-06, 2006b.


La oferta de vivienda financiada no respondeni a las necesidades ni a la demanda efectiva

Una de las críticas principales del sector académico ala política habitacional actual es la inaccesibilidad delos créditos para la población mayoritaria de bajos in-gresos. Ello se debe tanto a los bajos ingresos como asu inseguridad laboral, lo que la hace no sujeto decrédito. Considerando únicamente el factor ingreso,de acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional deIngresos y Gastos de los Hogares de 2002, más de 40%la población nacional percibía ingresos menores a tres

Cuadro 1Desajustes entre ubicación de oferta y demanda de vivienda

Infonavit, octubre 2002

Oferta Infonavit Necesidades y demanda

Sistema urbano Núm. viviendas % Necesidades Demanda

nacional % efectiva

Zonas 368 230 56 38 48%

metropolitanas

Aglomeraciones 134 532 21 14 16% urbanas

Ciudades 130 041 20 15 17%

mediasCiudades 16 383 3 10 8%

pequeñas

No urbano 7 532 1 23 11%

Total 656 718 100 100 100%

Fuente: Priscilla Connolly, “La demanda habitacional”, en RenéCoulomb y Martha Schteingart (coords.), Entre el Estado y el merca-do. La vivienda en el México de hoy, Miguel Ángel Porrúa/UAM-A,México, 2006.


salarios mínimos, que es el mínimo requerido formal-mente para poder tener acceso a una vivienda básica, ymás de 60% percibía menos de cuatro salarios mínimos,que es el nivel de ingresos requeridos en la prácticapara tener acceso a la oferta de vivienda nueva actual.

En un estudio sobre la demanda habitacional,6 condatos censales de 2000, al combinar el factor ingresos

6 Priscilla Connolly, “La demanda habitacional”, en René Coulomby Martha Schteingart (coords.), Entre el Estado y el mercado. La vi-vienda en el México de hoy, Miguel Ángel Porrúa/UAM-A, México, 2006.

Fuente: ENIGH, 2002.

Gráfica 1Distribución de la población por nivel de ingreso

y correspondencia con tipo de vivienda 2002

RESIDEN- CIAL MEDIA

Ingresos

Más de 14 s.m. Residencial alta

Residencial media

Número de hogares(millones)

Interés social y económica

Más de 8y hasta 14 s.m.



Hata 2 s.m.

Subsidiada (básica y social)informal

Informal

21 3 4 5 6 7 8 9


con derechohabiencia, se llegó a las siguientes conclu-siones:7

• La tercera parte de los derechohabientes tieneingresos familiares menores a tres salarios míni-mos, lo que los excluye de la posibilidad detener acceso a un crédito hipotecario, de acuer-do con las características actuales de la oferta.

• De los hogares pertenecientes al estrato de in-greso correspondiente a la demanda efectiva dela vivienda comercializada con créditos de Info-navit, Fovissste y similares, más de la terceraparte no es derechohabiente de dichas institu-ciones.

• Ello efectivamente reduce la demanda efectivapara vivienda financiada con créditos de los fon-dos de vivienda en aproximadamente una terce-ra parte.

• En cambio, la mayor parte de los derechoha-bientes de dichas instituciones pertenece a es-tratos de ingresos que, teóricamente, no buscanuna vivienda de interés social.

• Las consideraciones anteriores suponen que lacantidad de derechohabientes se aumentará pro-porcionalmente con el incremento de hogares.A la luz del desempeño macroeconómico de losúltimos años, esto es poco probable.

7 Estas conclusiones concuerdan a grandes rasgos con lo plan-teado en el estudio de Softec coordinado por Sara Topelson, El esta-do de la vivienda en México, 2005, Cidoc/Shf/Conafovi/Sedesol,México, 2006, pp. 20-21.


No hay oferta que responda a las necesidadesreconocidas de “acciones de mejoramiento”

De acuerdo con las estimaciones del propio Conafovi,58% del rezago, o 2.5 millones de viviendas, requiereacciones de mejoramiento. Al mismo tiempo, 35% delas necesidades por reposición, equivalentes a 403 milviviendas, también debe ser solucionado de la mismamanera.8 Sin embargo, las instituciones de vivienda,sobre todo las del gobierno federal, prestan escasoapoyo a las acciones de mejoramiento. De acuerdocon los resultados preliminares del Programa Secto-rial de Vivienda para 2005, sólo 17% de los créditosotorgados era para mejoramiento. Y en 2004, 75% delos créditos correspondientes al 97% de los recursosfinancieros se destinó a la vivienda completa termina-da.9 Por otra parte, sólo 12% de estos créditos se aplicóen la adquisición de vivienda usada en 2004: año enque mayores apoyos se han dado para cubrir esta ne-cesidad.10

De lo anterior se desprende que, ni siquiera en suspropios términos, la política habitacional está respon-diendo a las necesidades detectadas. Sin duda alguna,tenemos una política habitacional que prioriza, y pormucho, la construcción de vivienda nueva; esto, a pe-sar de que la demanda y las necesidades de viviendanueva son limitadas, sobre todo en relación con la de-manda y las necesidades de otros tipos de acción posi-bles. La desatención a estas necesidades, a la ubicaciónde las mismas, a los requerimientos de precio y térmi-nos de acceso, está conllevando en la actualidad a la

8 Conafovi, en www.conafovi.gob.mx 21/03/06, 2006c.9 Conafovi, op. cit., 2006b.10 Topleson, El estado de la vivienda..., op. cit., p. 23.


saturación del mercado de vivienda nueva completa.Como señala Topelson:11

Para los hogares con prestaciones [...] la demanda potencial

de vivienda está cubierta casi en su totalidad, exceptuandoaquellos hogares con ingresos menores a dos salarios míni-

mos mensuales. En contraste, para los hogares sin prestacio-

nes, se observa una fuerte desatención para las familias coningresos menores a 2 salarios mínimos y para las que se en-

cuentran entre 6 y 9 salarios. Asimismo, el sector rural se

encuentra prácticamente desatendido por los esquemas tra-dicionales de financiamiento.

Algunos riesgos de la sobreproducciónde vivienda terminada

Sin duda, el gran auge en la construcción de viviendaen los últimos años se debe en parte a la reorganiza-ción de los institutos de vivienda, como parte e unapolítica habitacional encaminada a sanear sus finanzasy a atraer inversiones del sector privado. Empero, talauge no habría sido posible sin dos condiciones adi-cionales: la estabilidad monetaria y la consolidacióndel sector de las desarrolladoras de vivienda.

Si la estabilidad monetaria es una condición necesa-ria y factor determinante del flujo financiero hacia elsector de la vivienda, lo inverso es menos cierto. Elauge en el sector de la vivienda no garantiza la estabi-lidad financiera. Por el contrario, una crisis en el sectorde la producción habitacional, entre otras cosas poruna sobreoferta de casas nuevas, bien podría desesta-

11 Ibid., p. 34.


bilizar los indicadores macroeconómicos. Sin embargo,la sobreoferta temporal o geográfica de vivienda no esel único motivo de preocupación ya que, al igual que elsector inmobiliario en general, el valor de las viviendapuede repentinamente desplomarse, como suele ocu-rrir a lo largo de la historia en todo el planeta.

Si consideramos el otro factor de éxito del auge cons-tructivo, el buen desempeño de las desarrolladoras devivienda, es evidente que su éxito es sintomático dealtas ganancias. Esto se explica por un lado en el flujoabundante de financiamientos otorgados y/o garantiza-dos por los renovados institutos de vivienda. También,en algunos casos, la mayor industrialización de los pro-cesos de construcción ha contribuido a la mayor renta-bilidad de la producción habitacional. Pero no se debeolvidar un ingrediente muy importante de las ganan-cias inmobiliarias, en general, y de las desarrolladorasde vivienda en particular, a saber: la renta del suelo.Ganancias extraordinarias generadas no por los proce-sos económicos específicos, sino por la economía engeneral, la renta del suelo y su concretización en laforma de los valores inmobiliarios, pueden esfumarserápidamente, tal como ocurrió en México en la décadade los ochenta y después de diciembre de 1994. Peroen esos casos, el rompimiento de la burbuja inmobilia-ria fue resultado de la crisis financiera en otros ámbi-tos. Puedo suceder, tal como ocurrió a principios delos años setenta en Europa, que el derrumbe de losvalores inmobiliarios sea preludio de la crisis financie-ra generalizada. Y el detonador de tal preludio es lasobreproducción.

¿Qué sucedería en caso de un derrumbe en los valo-res habitacionales? Además de los inmediatamente afec-tados –los Sofoles, los bancos, los desarrolladores con


cartera sin vender– habrá muchos otros afectados. Esta-rán en riesgo los ahorros de los mexicanos, por eldinero de los Afores y de los bancos comprometidoscon la vivienda. También se desplomarían las accionesde las desarrolladoras, cuyas ventas hoy en las bolsasinternacionales se apoyan con datos alegres sobre elaumento futuro de las necesidades de vivienda en Méxi-co. Con ello, se anularán ahorros en el extranjero. Losadquirientes de vivienda, por su parte, se cargaríancon deudas cuyo monto superaría el valor de su pro-piedad: una situación conocida como equidad (o patri-monio) negativa. Nadie compraría sus viviendas, nisiquiera a precios devaluados, porque no se ha conso-lidado el sistema financiero para vivienda usada.

Los riesgos económicos de la política habitacionalexcesivamente orientada hacia el fomento a la produc-ción de vivienda completa nueva son reales. No hetocado aquí los otros riesgos del tipo social y ambien-tal, ya que son temas de otros trabajos.

Hacia una política de la vivienda digna:algunos pasos necesarios

1. Impulsar el debate• Abrir el debate acerca de las condiciones habi-

tacionales deseables y posibles (no las míni-mas necesarias e imposibles).

• Evaluar la vivienda existente, por sus virtudesy deficiencias (no sólo por los indicadorescensales).

• ¿Cómo dignificar la vivienda en las colonias,en los conjuntos habitacionales, en los fraccio-namientos y en los nuevos conjuntos urbanos?


2. Dignificar la vivienda rural y en ciudades chicas• Multiplicar recursos destinados a programas

existentes (subsidios federales).• Reconocer impacto de remesas para planificar

el desarrollo urbano de localidades rurales.• Ingeniería financiera para créditos al sector

rural.• Planeación y previsión de desarrollos susten-

tables.3. Dignificar los asentamientos urbanos irregulares

• Más créditos para mejoramiento y ampliaciones.• Capacitación en diseño para mejoramiento de

vivienda y urbanismo populares.• Programas de mejoramiento infraestructural y

de servicios.• Erradicación de asentamientos en riesgo me-

diante procesos aceptables.4. Dignificar la vivienda social formal (existente y

por construir)• Institucionalizar de manera permanente los pro-

gramas de rescate, reparación y mantenimien-to de conjuntos habitacionales en todo el país.

• Revisar la normatividad de la construcción devivienda nueva.

• Apoyar a los municipios para que exijan elcumplimiento de la normatividad urbana.

Sobre el papel del Estado a travésde sus instituciones habitacionales

Las distintas formas de producción de la vivienda hansido analizadas por varios autores,1 quienes centrándo-se en los agentes que intervienen en el proceso y lasfunciones que desempeñan, han distinguido cinco gran-des tipos: la autoconstrucción; la producción por en-cargo; la producción promocional privada; la producciónpromocional del Estado; y la producción social de vi-vienda. Desde luego, se reconoce que difícilmente al-guna de estas formas de producción se encuentra en

Las instituciones públicasde vivienda en México

Claudia Puebla Cadena

1 Samuel Jaramillo, “Las formas de producción del espacio cons-truido en Bogotá”, en Emilio Pradilla (comp.), Ensayos sobre el pro-blema de la vivienda en América Latina, UAM-Xochimilco, México,1982; Martha Schteingart, Los productores del espacio habitable: Esta-do, empresa y sociedad en la Ciudad de México, El Colegio de Méxi-co, México, 1989; René Coulomb (coord.) y Cristina SánchezMejorada, Pobreza urbana, autogestión y política, Cenvi, México,1992; y Enrique Ortiz, Notas sobre la producción social de vivienda,HIC, Casa y Ciudad, México, 1998.

136 Claudia Puebla Cadena

estado puro y que en la práctica todas ellas se mani-fiestan en forma combinada, no obstante, esta tipologíacontinúa resultando útil para los estudios sobre vi-vienda.

En el presente trabajo, para poder situar el análisisde las instituciones habitacionales y de su evolución,comenzaremos por ocuparnos de la forma de produc-ción promocional del Estado y de su combinación conla producción promocional privada y con la produc-ción social de vivienda. Al respecto señalamos queprecisamente el término producción promocional parael caso del Estado es el que debiera repensarse a la luzde los grandes cambios que se presentaron desde 1990,los cuales configuran un esquema tipológico distintopara la actualidad. Partimos de que las grandes fasesde la producción de vivienda son: la adquisición delsuelo; la obtención del financiamiento; la construcción;y el uso, asignación (vía crédito) o venta de la misma.

Para el caso de la llamada “producción promocionaldel Estado”, autores como Jaramillo2 y Schteingart3 hancaracterizado a esta forma de producción como aquellaen la cual el Estado, a través de sus instituciones, asumeel papel de promotor, ya que actúa como agente finan-ciero que aporta un capital desvalorizado (para el cons-tructor y para el adquiriente de la vivienda), ejerce elcontrol económico, organizando la producción sobresuelo de su propiedad y contratando a los constructo-res privados, y finalmente, asigna las viviendas a losbeneficiarios por medio del otorgamiento de un crédi-to blando. Es decir, en este esquema, el Estado dispo-ne del capital, obtiene el suelo, organiza la demanda ysolamente contrata a los agentes privados para la fase

2 Jaramillo, “Las formas de producción...”, op. cit.3 Schteingart, Los productores del espacio..., op. cit.

137Las instituciones públicas de vivienda en México

de la construcción, por lo cual el papel de éstos selimita al ejercicio del control técnico de la producción.Estos autores también señalan que en esta forma deproducción habitacional el elemento rector no es laacumulación del capital, sino un elemento social quese refiere a la necesidad de hacer más accesible lavivienda para los sectores populares.

Este esquema ha sufrido grandes transformaciones,de modo que en la actualidad las instituciones habita-cionales del Estado han limitado sus funciones casi ex-clusivamente a proporcionar el financiamiento, y ésteparticularmente para los beneficiarios de los créditosque se otorgan a manera de que permitan el acceso ala oferta que existe en el mercado, la cual se constitu-ye en su mayoría por la vivienda producida por lospromotores privados. Así, las instituciones habitacionaleshan perdido el control sobre los procesos de adquisi-ción del suelo y de producción de las viviendas (laconstrucción), dejando estos aspectos a los agentes pri-vados y participando sólo en la facilitación de la cons-titución de la demanda (clientes) para sus productoshabitacionales. Por esta razón, nosotros sostenemosque el Estado ha dejado el papel de promotor paraconvertirse únicamente en un eslabón de la cadena dela producción promocional privada; quizá el más im-portante, porque es el que finalmente financia la com-pra de los productos. De este modo, pensamos que eltérmino producción promocional del Estado deberíarepensarse, debido a que en la actualidad la promo-ción pública de vivienda se encuentra en vías de ex-tinción.

Cabe reconocer que en la acción de las institucionespúblicas continúa existiendo el elemento social de ha-cer accesible la vivienda a la población; no obstante,


no debemos perder de vista que los beneficios de estaacción también contribuyen al negocio de los promo-tores privados. Así, el abandono por parte del Estadode su papel de promotor habitacional ha estimulado elcrecimiento de la producción privada, incidiendo enun aumento impresionante del número de viviendasen los últimos años; sin embargo, esto conlleva riesgosen cuanto a la calidad de éstas y a que no sea precisa-mente la población más necesitada la que está tenien-do acceso a los beneficios de las instituciones públicas.

En este sentido, pensamos que se debería reflexio-nar acerca de lo que sucede hoy con el modelo chile-no, que ha sido fuente de inspiración para la políticahabitacional mexicana, y donde actualmente la proble-mática de los “sin techo” ha sido desplazada por la delos “con techo”, debido a la pésima calidad de lasviviendas producidas y a su localización desfavorableen el entorno urbano.4

El sistema institucional de vivienda

La intervención del Estado mexicano en materia habita-cional data de los años cuarenta del siglo pasado, peroes hasta principios de la década de los setenta cuandocobra mayor importancia y se consolida con la cons-titución de lo que podemos denominar “Sistema Insti-tucional de Vivienda”. Este sistema está integrado portres tipos de instituciones: a) las que destinan sus pro-gramas hacia los sectores de clase media (Fondo de Ope-ración y Financiamiento Bancario a la Vivienda [Fovi],

4 Esta problemática se aborda en el libro de Alfredo Rodríguez yAna Sugranyes (coords.), Los con techo. Un desafío para la política devivienda social, Ediciones SUR, Santiago de Chile, 2005.


ahora Sociedad Hipotecaria Federal, SHF); b) las queatienden a los trabajadores asalariados (fondos de vi-vienda: Instituto del Fondo Nacional de Vivienda paralos Trabajadores [Infonavit], Fondo de la Vivienda delInstituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Tra-bajadores del Estado [Fovissste], Fondo de la ViviendaMilitar-Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Ar-madas Mexicanas [Fovimiissfam]): y c) las que dirigensus programas hacia la población de menores recursos,principalmente no asalariada (Instituto Nacional parael Desarrollo de la Comunidad y la Vivienda Popular[Indeco], Fideicomiso Fondo Nacional de HabitacionesPopulares [Fonhapo], organismos estatales).

Podemos distinguir dos grandes etapas en el desa-rrollo del Sistema Institucional de Vivienda, marcadaspor las diferentes tendencias en la forma de interven-ción gubernamental en la política social. La primeraabarca las décadas de 1970 y 1980 y se caracterizó poruna importante regulación del gobierno en la instru-mentación de programas habitacionales y en la pro-ducción y distribución de las viviendas.5 La segundaetapa comprende desde la década de los noventa has-ta la actualidad y se distingue por la desregulación delsector habitacional y una mayor intervención de losagentes privados financieros, promotores y constructo-res, en el marco de una influencia decisiva de las lla-madas “estrategias facilitadoras” promovidas por las agen-cias internacionales de ayuda, especialmente el BancoMundial.6

5 Debemos subrayar que las instituciones públicas de viviendatenían un control importante en el proceso de producción de lasviviendas, pero nunca fungieron como productoras directas o comoconstructoras, como se suele mencionar en los documentos guber-namentales que hacen mención a la anterior política habitacional.

6 Cabe señalar que dicha influencia se refiere a los lineamientos


Si bien la tipología de instituciones de vivienda novarió entre las dos etapas señaladas en cuanto a supoblación objetivo, sí se presentaron cambios impor-tantes en los organismos habitacionales en su forma defuncionamiento, sus aspectos financieros y su nivelde operación en el territorio nacional.

Uno de los primeros cambios generales que debe-mos señalar en el Sistema Institucional de Vivienda esque en la primera etapa se contaba con organismos decarácter federal para los tres tipos de población objeti-vo, y que sólo para el caso de los sectores de menoresrecursos operaban simultáneamente los organismos lo-cales. Al principio de la segunda etapa, en cambio, secanceló en la práctica el principal organismo federalabocado a la atención de la población más pobre(Fonhapo), descentralizándose hacia los organismoslocales, y sólo en los años recientes se ha retomado laatención federal hacia este sector de manera puntuali-zada en forma de subsidios. Por su parte, los progra-mas destinados a los sectores medios y a los trabajado-res asalariados, que garantizan en mayor medida larecuperabilidad financiera, continúan siendo de carác-ter federal.

Lo anterior tiene que ver con las fuentes de finan-ciamiento de los distintos organismos de vivienda ycon el nivel de subsidio que incluyen los diferentesprogramas desarrollados, de acuerdo con su poblaciónobjetivo. Las instituciones que atienden a los sectoresmedios y a los trabajadores asalariados siempre se hanfinanciado principalmente con recursos provenientesdel sector privado (“encaje legal” a la banca, créditosprivados, aportaciones patronales). En el caso de las

de política y no a los apoyos económicos de esta agencia, ya queéstos han sido escasos.


primeras, incluyen bajos niveles de subsidio, que sonabsorbidos con recursos fiscales, mientras los fondosde vivienda solventan los subsidios (mucho mayores)con su misma fuente de recursos. Es decir, el gobiernofederal destina un mínimo de recursos fiscales para laoperación de los organismos que atienden a los secto-res medios, y en cuanto a los fondos de vivienda, no lerepresentan erogación alguna. Esto resulta relevante,en particular para el caso del Infonavit, que es el orga-nismo más importante.

Por el contrario, los organismos dedicados a la aten-ción de la población pobre, siempre han operado conrecursos fiscales (federales o locales), lo cual les harepresentado un importante problema, ya que éstossiempre han sido escasos. En el caso del Fonhapo,durante la segunda mitad de los ochenta y principiosde los noventa, recibió financiamiento externo, querápidamente se constituyó en su principal fuente deingresos, pero después se canceló dicho crédito, loque constituyó, entre otros factores, una razón para sucuasi extinción. De esta manera, hacia la segunda eta-pa de la política de vivienda que hemos mencionado,prácticamente desapareció el apoyo federal hacia losprogramas destinados a la población de menores re-cursos y la responsabilidad de su financiamiento setransfirió casi en su totalidad hacia los organismos loca-les. Estos programas incluyen un importante nivel desubsidio y, por lo tanto, tienen un bajo nivel de recu-perabilidad. Sólo en los años recientes se han retomadolos apoyos financieros federales para este tipo de pro-gramas, en forma de subsidios y compartidos con lasinstituciones locales a razón de mitades.

Con esto queremos señalar que los organismos queno ocupan importantes erogaciones fiscales (no le cues-


tan al gobierno) se mantienen operando a nivel federal,mientras que aquellos que sí las requieren (las que sícuestan) se han descentralizado y sólo hasta los últimosaños se ha reconsiderado el financiamiento federal, con-dicionándolo. Por otra parte, debemos mencionar quelas transferencias presupuestarias que el gobierno fe-deral ha destinado a los programas habitacionales siem-pre han sido mínimas. En un estudio anterior, se calculóque, en promedio, éstas representaron sólo 2.3% de lainversión ejercida por el total de los organismos habita-cionales entre 1973 y 1992;7 desafortunadamente, nocontamos con información más reciente.

De este modo, vemos que el presupuesto que se in-vierte en el sector de la vivienda, en su inmensa ma-yoría no proviene del erario público, lo cual constituyeuna razón importante que dificulta la organizacióninstitucional.

En cuanto a la forma de funcionamiento de los orga-nismos habitacionales de carácter federal, todos ellosse transformaron en entidades financieras. Los fondosde vivienda se abocan exclusivamente al otorgamien-to de créditos hipotecarios a su población objetivo paraque adquiera en el mercado la vivienda producida porlos agentes privados. El Fovi en el año 2000 se trans-formó en la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), quefunciona como banca de segundo piso y concede cré-ditos individuales a la población de ingresos medios;sin embargo, la tendencia actual es a convertirse enuna institución que otorgue garantías a los promotoresprivados. Por su parte, el Fonhapo también se transfor-mó en banca de segundo piso, aunque con un presu-

7 Claudia Puebla, Del intervensionismo estatal a las estrategiasfacilitadoras. Cambios en la política de vivienda en México, El Cole-gio de México, México, 2002.


puesto mínimo, y actualmente se está modificando paraconvertirse en Fonaevi, una institución que concentratodos los subsidios federales que se destinan a los pro-gramas habitacionales.8

De esta forma, se desmantelan las instituciones fe-derales que apoyan los procesos habitacionales de lapoblación de menores recursos, mayoritaria en el país,y sus funciones se descentralizan hacia los organismoslocales (Orevis), que tienen una actuación muy hetero-génea. Estos organismos desarrollan, en su mayoría,los programas de vivienda no terminada y otorgan cré-ditos individuales a sus beneficiarios. Es decir, son losúnicos que, dadas las características de sus acciones,todavía mantienen cierta intervención en el procesode producción de las viviendas.

Así, consideramos que se trata de una transferenciade las responsabilidades del gobierno federal en mate-ria de la vivienda para los sectores sociales más nece-sitados, hacia los gobiernos locales, pero con un escasoapoyo financiero. Se descentraliza lo que implica pér-didas financieras y mayor necesidad de intervencióndirecta y no se brindan recursos suficientes. “El pro-blema es del otro”.

En cuanto a los fondos de vivienda, al haber asumi-do la función de bancos hipotecarios que otorgan cré-ditos y, de acuerdo con los preceptos de las agenciasinternacionales, haber adoptado el criterio de elimina-ción de subsidios (recuperabilidad financiera), han ter-minado por priorizar el nivel salarial para el otorgamientocrediticio. En estas condiciones se ha producido uncorrimiento hacia arriba en el nivel de ingresos de supoblación beneficiaria, de modo que sólo tienen acce-

8 Un análisis extenso sobre estos aspectos se presenta en el tra-bajo de Coulomb y Schteingart (coords.), Entre el Estado..., op. cit.


so a los créditos aquellos que cuentan con suficientepoder adquisitivo. En el año 2004, el Infonavit recono-ció que el promedio de ingresos de sus acreditados erade 6 veces salario mínimo (VSM), siendo que cerca de60% de sus derechohabientes perciben menos de 3 VSM,lo que implica que no están siendo atendidos.

Así, vemos que la desregulación de la política habi-tacional y la adopción del criterio de libre mercado handesfavorecido a la población de menores recursos, quees la mayoritaria en nuestro país. Por un lado, se des-mantelan las instituciones y se reducen los apoyos fe-derales hacia los programas de vivienda no terminada(la producción social de vivienda), y por otro, los pro-gramas dirigidos hacia los trabajadores asalariados sehacen selectivos, excluyendo a las mayorías. Esta situa-ción resulta sumamente grave, ya que implica que elEstado mexicano no está atendiendo a los sectoresmás necesitados, con lo cual se ha venido perdiendoel carácter social de la política habitacional y se limita elejercicio del derecho a la vivienda.

Además, en este contexto de desregulación, el Esta-do ha perdido su capacidad de conducción de la polí-tica habitacional y se dificulta la organización del SistemaInstitucional de Vivienda, ya que éste se conforma poruna multiplicidad de organismos que actúan sin unalínea articulada.9 Estos organismos mantienen su auto-nomía, dado que están asignados a distintos sectoresdel presupuesto gubernamental: la SHF está reguladapor la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP);Fovissste, por el sector salud; Fonhapo, por la Secreta-ría de Desarrollo Social (Sedesol); mientras el Infonavit

9 Elena Solís (coord.), “La situación de vivienda en la perspectivade una reforma legislativa en la materia”, documento de trabajo,Cámara de Diputados, UIA, México, 2005.


no se asigna a sector alguno, dado que su patrimoniopertenece a los trabajadores.

Paradójicamente, si bien el gobierno federal no ha lo-grado coordinar la actuación de los organismos habi-tacionales para que se cumplan cabalmente los objetivosplanteados tanto en la LFV como en el Programa Sectorialcorrespondiente, por el contrario, los agentes privados síhan logrado la actuación coordinada de las principalesinstituciones habitacionales, ahora entes financieros. Sepuede considerar que, en gran medida, estas institucio-nes están organizadas de manera tal que conducen a lainmensa mayoría de su oferta crediticia hacia un tipoespecífico de vivienda desarrollada por los promotores/constructores privados, con la intermediación de los nue-vos agentes financieros (Sofoles), que han resultado ungran negocio surgido a partir del abandono de las funcio-nes de regulación y financiamiento del proceso de pro-ducción por parte de los organismos.

Así, los organismos se han convertido en auténticos“facilitadores”, pero selectivos, es decir, favoreciendoprincipalmente a ciertos grupos específicos, constitui-dos por las grandes corporaciones del sector inmobi-liario habitacional y los nuevos agentes que fungencomo intermediarios financieros. Con los créditos delas instituciones públicas, estos agentes han desarrolla-do un mercado muy específico de la vivienda de inte-rés social a lo largo y ancho de todo el país.

En este sentido, se puede decir que en la políticahabitacional federal, el sector privado se encuentra so-bre representado –aclarando que no todo este sector,ya que los pequeños productores tienen muchas difi-cultades para tener acceso a los apoyos crediticios delas instituciones y financieros de los intermediarios–mientras el sector social popular ha sido ignorado.


En los programas destinados a los sectores pobres,tampoco ha sido posible la coordinación institucional,ya que, como hemos señalado, éstos se han descentra-lizado y dependen de una multiplicidad de organismosautónomos en su funcionamiento, pero no en los as-pectos financieros; y los apoyos federales que recibenhan tendido a convertirse solamente en subsidios limi-tados.

Otra gran problemática que presenta la política ha-bitacional actual, debido a la dificultad de la organi-zación institucional, se relaciona con su falta total devinculación con las políticas de desarrollo urbano, fe-deral, estatales y municipales, que también se encuen-tran en gran medida desarticuladas. Para el desarrollode los programas de vivienda, se compra principal-mente suelo barato en las periferias urbanas y, aunquese obtienen las factibilidades de servicios de infraes-tructura y uso de suelo (que son de carácter municipal),no se contemplan, más allá de los conjuntos habita-cionales, los aspectos de vialidades, transporte y, so-bre todo, la cercanía a las fuentes de empleo; es decir,no se planean con una visión integral del sistemaurbano regional y nacional. Esto ocasiona, desde nues-tro punto de vista, la continuación de la expansiónurbana sin una lógica integral, aunque ahora con elmercado inmobiliario formal, de modo tal, que los go-biernos locales tendrán la obligación de dotar de servi-cios a los pobladores y, muchos de ellos, se encontraránen graves dificultades.

La desvinculación entre las políticas de vivienda yde desarrollo urbano implica que no se pueda teneruna visión integral del hábitat. El derecho a la vivien-da digna no se refiere sólo a la casa y, en su caso, alconjunto habitacional; éste se relaciona con todo el en-


torno urbano circundante y con las condiciones dehabitabilidad dignas y decorosas. Por esta razón, la ar-ticulación entre ambas políticas es de fundamental im-portancia y para ello resulta indispensable la rectoríadel Estado y la coordinación entre los tres niveles degobierno.

Conclusiones

El sistema institucional de vivienda ha cambiado sucarácter social para convertirse en un agente facilita-dor que apoya la producción del sector privado, lacual sólo resulta accesible para la población con algu-na solvencia económica. En este sentido, el papel delas instituciones habitacionales públicas se limita a pro-porcionar las garantías para los proyectos de los agen-tes privados y el dinero (vía crédito) para que se com-pren sus productos.

Con esto se dejan al mercado las decisiones sobre laadquisición de suelo y la calidad de las viviendas. Estasituación genera un riesgo en cuanto a la expansiónurbana desordenada en zonas carentes de agua y ser-vicios urbanos, cuya responsabilidad de dotación recaeen los gobiernos locales, que en su mayoría no dispo-nen de suficientes recursos.

Además, el gobierno federal ha transferido su res-ponsabilidad de atender a los sectores más necesitadoshacia los gobiernos locales y actualmente retoma algode esta responsabilidad, pero sólo en forma de subsi-dios. Esto implica que no existe una línea guía para losprocesos habitacionales y, por lo tanto, el control estáen manos de los organismos locales, que actúan demanera heterogénea y descoordinada.


Consideramos que es necesario formular un proyec-to integral en materia de desarrollo urbano y viviendaque guíe la actuación de los gobiernos locales. El apo-yo a la producción social de vivienda debe ser unaspecto fundamental para la política habitacional ennuestro país, si, como se declara, su objetivo principales garantizar el derecho de los mexicanos a una vi-vienda digna y decorosa.

En materia de vivienda, algunos sectores del merca-do habitacional pueden ser desregulados, hasta ciertogrado; pero el sector de los más pobres (asalariados ono), el más necesitado y el mayoritario, es el que princi-palmente requiere tanto de la regulación del gobiernoen cuanto a las formas de producción y a la organiza-ción institucional, como de apoyos financieros impor-tantes de carácter federal, lo cual, consideramos quedebe estar plasmado en la legislación habitacional. Sise pretende continuar con el objetivo social de la polí-tica de vivienda, no todo se puede desregular.


En el tema de perspectivas de vivienda, siempre te-nemos que considerar dos enfoques: uno que definiti-vamente es la parte social de la vivienda, y otro que esla parte económica.

Hablar de la perspectiva social no tiene sentido, envista de que el satisfactor que representa la viviendano cambia en el tiempo: es un satisfactor social hoy ylo será dentro de cinco, 20 o 30 años.

Entonces, ¿cuál es la perspectiva de la vivienda? Ten-dríamos que enfocarla a una parte esencialmente eco-nómica. ¿Por qué? Porque es el patrimonio que formanlas familias y por el valor intrínseco que tiene la mis-ma; no importando el método de producción, la vi-vienda posee un cierto valor que tiene que ser cubiertopor las familias y, en su caso, por el Estado, en sus tresórdenes de gobierno, así como por las propias personasmediante la construcción o adquisición de la misma.

Para la explicación de la perspectiva económica esnecesario considerar que el producto interno bruto (PIB)está decreciendo ligeramente, la inversión se mantie-

Perspectivasde la viviendaen México

Miguel David Hernández Contreras

150 Miguel David Hernández Contreras

ne y las exportaciones y el consumo aumentan (véaseGráfica 1).

Esto quiere decir que la economía mexicana está enuna suave desaceleración. El crecimiento interno esmoderado y la demanda externa en desaceleración.Tenemos un PIB estimado en 3.6% para este año, evi-dentemente el crecimiento del PIB es inferior al poten-cial que tiene México y al que nosotros queremos.Que no crezca el PIB, significa que el país no estágenerando la riqueza que necesita y los empleos quese requieren y, a su vez, que esa riqueza y esos em-pleos son los que determinarán la posibilidad de acce-so a la vivienda de la parte crítica de la población, quees la gente que gana menos de tres salarios. Lo cierto esque la gente que gana menos de tres salarios en Méxi-co no tiene la oportunidad real de un crédito, simpley llanamente porque no lo puede pagar; entonces ne-cesita ser apoyado, y sin un crecimiento por arriba del3.6% y que genere el empleo, es difícil facilitar eseapoyo.

El otro factor a considerar es que nuestro principalsocio comercial tiene serios problemas, tales que siesa nación fuera un país en desarrollo, el Fondo Mo-netario, el Banco Mundial o el Banco Interamericanoya le hubieran solicitado a su gobierno cambios ensus políticas y le hubieran presionado para hacer todauna serie de reformas. Es una bomba de tiempo, real-mente no se trata de la burbuja de vivienda ni delsector inmobiliario como algunos dicen: la bomba detiempo es nuestro socio comercial, su déficit públicoes impresionante, es la suma de todo lo que es Amé-rica Latina.

Eso quiere decir que solamente va a crecer al 3.3%,menos de lo que vamos a crecer nosotros, y por pri-

151Perspectivas de la vivienda en México

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mera vez en muchos años tiene una inflación muchomás alta que nosotros y que Canadá. Ése es el riesgoreal (véase Gráfica 2).

Para el caso de México, se presentan avances sus-tanciales en la reducción de la inflación, pues tenemosla más baja, incluso por debajo de nuestro principalsocio comercial, lo cual simplemente denota a travésde estos indicadores macroeconómicos, que tal vez lagente no siente el impacto directo en el bolsillo, entanto sí hay un impacto positivo en la adquisición devivienda (véase Gráfica 3).

El peso ha adquirido fortaleza por diferentes razo-nes, como pueden ser una liquidez internacional y unabaja aversión al riesgo que tienen los países para in-vertir aquí, una elevada rentabilidad de bonos domés-ticos y una abundancia relativa de otras fuentes dedivisas, remesas, petróleo, valores privados que hanempezado a fluir más en México y han permitido unaposición del peso bastante estable; de hecho, proba-blemente el tipo de cambio cerrará alrededor de 11.3pesos al final del año y esto indica que en el medianoplazo si se siguen cuidando las finanzas públicas y elriesgo país, se mantendrían la posición y la fortalezadel peso (véase Gráfica 4).

La fortaleza del peso impacta en un poder real deadquisición y, por lo tanto, en la posibilidad de com-prar una vivienda de acuerdo con nuestra preferenciay posición económica.

La relación entre los hogares y la vivienda es unaparte que nos parece sumamente interesante, y la Grá-fica 5 refleja cuál ha sido el comportamiento de la tasade crecimiento en vivienda en los diferentes deceniosy cuál es el comportamiento de la tasa de crecimientode los hogares.


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De cualquier manera, el comportamiento ha sido su-mamente errático, y no van aparejados los crecimien-tos, pero es cierto que los hogares se están formandocada vez con menos personas, hay más hogares uni-personales, la tendencia de acuerdo con el último conteoes de 4.1 personas por hogar. Esto quiere decir que yano necesitamos tampoco las viviendas de 100 o 150metros cuadrados. El estándar internacional, de acuer-do con la Organización de las Naciones Unidas (ONU),para no considerar que exista hacinamiento, son nuevemetros cuadrados por persona, entonces estaríamos ha-blando de que una vivienda para una familia promediode cuatro personas podría ser una vivienda de 40 o 45metros cuadrados. Ésas son las tendencias internacio-nales y se están convirtiendo también en las tenden-cias nacionales.

Antes de discutir la dimensión o tamaño de la vi-vienda, tendríamos que hablar de la familia que la va aocupar, y en función de ello ver la calidad. Entonces,más allá de la cantidad de vivienda en construcción, sison 600 mil o 750 mil, hay que poner el énfasis en lacalidad.

Así, antes de determinar si en una vivienda de 40metros cuadrados son poco o 60 metros cuadrados mu-cho, habría que esclarecer qué familias son las que sevan a establecer ahí. Definitivamente, una familia dediez miembros caería automáticamente en hacinamientoy sería una vivienda deficitaria, aun cuando ésta fuerarecién construida.

En cuanto a dinámica demográfica, están cambiandolas pirámides poblacionales, mismas que nos sirvieronde base para hacer el programa de esta administracióny calcular el número de 750 mil viviendas que se ne-cesitaban para este año.


De acuerdo con el último conteo, la población estácreciendo al 0.9%, lo cual es bastante halagüeño, sinembargo la formación de hogares sigue creciendo atasas de 3.4%, por los patrones culturales o por proce-sos como la formación o deformación de los hogares,por el desdoblamiento de los mismos. De igual forma,tenemos muchos más hogares de una o dos personasque no necesariamente tienen lazos consanguíneos.

De manera similar, en cuanto a que se esperaría unarelación directa entre hogares y vivienda, en la Gráfica6 resalta que si bien hemos hablado de los beneficiosde una macroeconomía sana, no existe una correlacióndirecta, cuando menos aparente entre los tipos de cre-cimiento del PIB, que es la línea, y las barras que son lacantidad de créditos otorgados por los diferentes parti-cipantes de la vivienda desde 1993 hasta el 2005; noobstante, hay un fenómeno observable de repercusióncon desplazamiento anual.

Ahora bien, ¿cuáles han sido los factores de éxito dela política de vivienda de la administración del presi-dente Vicente Fox? Definitivamente todo lo anterior nosignifica que hoy seamos mejores que antaño, o queantes no sabían hacer las cosas.

Los factores de éxito han sido reconocer la ventanade oportunidad que se nos presentó, aprovecharla y ex-plotarla, conociendo nuestras fortalezas y debilidades.

Una razón de éxito también fue la creación de insti-tuciones nuevas: se creó la Comisión Nacional de Fo-mento a la Vivienda, como la institución rectora de lapolítica nacional de vivienda; el Consejo Nacional de Vi-vienda, como el foro de expresión y consulta del Eje-cutivo federal; el Fondo Nacional de Apoyo Económicoa la Vivienda, como la única instancia del gobierno fe-deral para coordinar y otorgar subsidios a la vivienda.


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Paradójicamente, en México no había una banca hi-potecaria. Nuestro país era el único país latinoameri-cano que no tenía una banca de este tipo. La tuvo tiem-po atrás, pero desapareció y hubo necesidad de volverlaa crear, por lo que se transformó al Fondo de Opera-ción y Financiamiento Bancario a la Vivienda (Fovi) enla Sociedad Hipotecaria Federal, como responsable detransformar al mercado hipotecario del país.

También podemos mencionar entre las nuevas insti-tuciones al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Fi-nancieros (Bansefi), que si bien pertenece al sectorfinanciero, como banca de desarrollo está relacionadacon la vivienda a partir del ahorro popular.

Otra razón de éxito fue el fortalecimiento de las ins-tituciones existentes: Instituto del Fondo Nacional deVivienda para los Trabajadores (Infonavit), Fondo dela Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales para los Trabajadores del Estado (Fovissste) yFideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Popula-res (Fonhapo), creando nuevas reglas y procedimien-tos, modificando y simplificando los existentes; es de-cir, entramos en todo un proceso de reingeniería deestas instituciones, de tal suerte que se fueron modifi-cando en el camino y logramos cambios importantes.Por mencionar algunos, el Infonavit dejó atrás el pro-ceso de las convocatorias y entró en un proceso deinscripción permanente, donde cualquier persona quecotice en el Instituto puede entrar a su portal y saber sitiene el puntaje necesario, cuánto crédito alcanza y enqué fecha lo podría tener. Es decir, entró en una diná-mica inmediata de atención.

En el Fovissste tuvimos que romper con una seriede problemas y compromisos atávicos que se teníanen la institución y logramos dar el primer paso hacia la


1 www.conafovi.gob.mx

convocatoria. El siguiente paso será precisamente pa-sar a una inscripción permanente como en el Infonavit,en la cual se puedan registrar automáticamente y co-nocer cuál es el monto de su crédito y cuándo lo pue-den obtener.

En el caso del Fonhapo, lo transformamos en enti-dad de segundo piso, con los organismos estatales comoventanillas de atención, separando con esto el concep-to de atención clientelar que utilizaba en el pasado yque lo llevó a tener la gran cartera vencida que actual-mente posee. ¿Por qué segundo piso? Porque quere-mos seguir teniendo revolvencia con los recursos delFonhapo, y definitivamente el problema es que se si-gue con el concepto y la cultura de que si es dinerodel gobierno no se paga, y era necesario romper esecírculo. Esto no implica que no existan, o no nos inte-resen, organizaciones sociales o institutos estatales queestén haciendo bien las cosas; al contrario, reconoce-mos a las organizaciones que están desarrollando unalabor correcta y sana en pro de la vivienda y creemosque pueden seguir trabajando con el Fonhapo en se-gundo piso.

Lo cierto es que si no se pagan los créditos, enton-ces se están cerrando las puertas de acceso a la vivien-da para otras familias de menores recursos que tambiénrequieren un apoyo.

Cabe destacar que se menciona comúnmente que nose estaba atendiendo a familias por debajo de 3.9 ve-ces el salario mínimo. Sin embargo, de los 2.3 millonesde créditos que se han otorgado para adquirir una vi-vienda, de enero de 2001 a diciembre de 2005, 45%se ha otorgado a gente que gana menos de cuatro sala-rios;1 evidentemente, hay que seguir trabajando en la


cobertura de la población cuyos ingresos sólo alcanzanentre uno y dos salarios.

Se puede constatar que a pesar de las críticas entorno a que la actual no es una política de viviendasino una política de financiamiento, o que no es unapolítica de vivienda sino una política de construcción,se logró hacer un corrimiento hacia la parte baja de losingresos, para atender estos segmentos con la aplica-ción de diversos programas y esquemas de atención.

Entre otros, se creó el cofinanciamiento de Infonavitpara bajos ingresos, el concepto de vivienda tradicionalde bajos ingresos, el concepto de vivienda económica,se continúa con el programa de crédito y subsidio Pro-grama Especial de Crédito y Subsidios a la Vivienda(Prosavi); es decir, se abrió el abanico para los sectoresde menos ingresos, aun así nos quedamos cortos.

Otro factor de éxito es la mejor regulación. Aquíbasta con citar dos casos como ejemplo, uno de elloses la Miscelánea de Garantías, que es un conjunto deleyes que fortalece a los intermediarios financieros paradarle una mayor seguridad en la recuperación de losbienes inmuebles en garantía; el otro es la Ley deTransparencia y Fomento a la Competencia del CréditoGarantizado, con la cual se logró un rápido retorno dela banca comercial y la sana competencia con las Sofoles,con lo que se incrementó el otorgamiento de créditos.

Sin estos cambios en la mejora regulatoria, hoy endía no se hubiera alcanzado la cantidad de créditosque se han otorgado por parte de los intermediariosfinancieros.

Y, para finalizar con los factores de éxito, hoy exis-ten más mecanismos de financiamiento, como las bursati-lizaciones y el mercado de dinero y de capitales, quehan traído la capacidad de otorgar más créditos con el


mismo dinero. En ese sentido, éstos son factores deéxito que nosotros podemos considerar de parte de laactual política de vivienda.

Respecto al otorgamiento de crédito para el media-no plazo, se espera que los organismos financierosincrementen su cobertura de atención; por ejemplo,que el Fonhapo, organismo que atiende a la poblaciónde menores ingresos, otorgue un promedio de 140 milsubsidios anuales. Cabe destacar que la disminuciónde la Sociedad Hipotecaria Federal obedece a que porley, a partir de 2009, dejará de otorgar créditos y sededicará a otorgar garantías.

La razón es muy sencilla: la institución ha tenido eléxito suficiente como para que se creen los interme-diarios financieros necesarios y puedan participar enel mercado, sin la necesidad de que ellos otorguencréditos.

Definitivamente consideramos, en la perspectiva dela vivienda, que ésta pueda seguir manteniendo un rolestratégico, que pueda seguir generando las relacionesque se dan a través del crédito hipotecario, del ahorropara el enganche, de aportar ingresos locales, de lageneración de empleo, de los insumos en las diferentesramas de actividad, en la comercialización de predios,en el crecimiento de la infraestructura y el equipamientourbano, etcétera. En síntesis, es una fuente de ingresosy un círculo virtuoso, que nos da una fuente de oportu-nidad y crecimiento.

Si bien tenemos muchos factores de éxito, tenemosque reconocer las partes en que nos quedamos cortoso las partes en que nos hizo falta redondear las aristas.Tenemos que empezar con la vivienda como políticade Estado. En México la vivienda no es una política deEstado, políticas de Estado son salud, educación, defen-


sa nacional, mas no existe una secretaría de Estado paravivienda, luego entonces, no es política de Estado.

Asimismo, falta una coordinación real con asenta-mientos humanos, los ejemplos ya son bastante vívi-dos, esto tiene que modificarse. Nos quedamos en elcamino con la Ley de Vivienda: nos preocupamos máspor aspectos específicos en lugar de sacar adelante laLey de Vivienda, aunque está en proceso la aproba-ción de la ley.

Los planes de desarrollo urbano, si bien en muchasentidades y municipios se hicieron y se cuenta conellos, no se están aplicando. Parte de la crítica al ha-blar de los planes de desarrollo urbano y del registropúblico de la propiedad, y su nula aplicación o rela-ción con la vivienda, las acepto pero tengo que aclararque ese tipo de circunstancias son atribuciones emi-nentemente locales. Si se cumple o no con el plan dedesarrollo urbano, es una atribución local; si cumple ono con el reglamento de construcción, es una respon-sabilidad local; si se construye una vivienda con mate-riales adecuados o no, es una situación local; si lavivienda se registra o no, es una función local. No sonfacultades federales, y no es que se esté evadiendo elproblema, sólo es un deslinde de atribuciones y respon-sabilidades entre los diferentes órdenes de gobierno.

Preocupan los hechos mencionados, tanto que, porejemplo, tenemos un programa de modernización delos registros públicos de la propiedad con las entida-des federativas, así como un código tipo de edificaciónque esperamos se pueda asumir con carácter nacional,o al menos como recomendación para modificar el queestá vigente en estados o municipios.

Falta también desarrollar reservas territoriales y, den-tro de éstas, generar suelo apto con servicios mínimos,


que posean la infraestructura y el equipamiento urba-no necesario y adecuado. Si bien es cierto, insisto, queestos temas son de carácter local, es decir, atribucionesestatales y municipales, también es necesario que lafederación influya en ellas, por eso es preocupanteque se haya quedado en el tintero la Ley de Vivienda.

Otro tema por resolver es la orientación y el apoyoa la producción social, que actualmente representamenos del 40% de la producción total de vivienda.Tenemos que reorientar los flujos a la vivienda de me-nor valor también a través de la vivienda de mayorvalor. Asimismo, debemos generar movilidad habita-cional ya que poseemos un parque de 25 millones deviviendas por mover, pues cuesta demasiado tenerloparado y que no haya una compraventa de ese tipo devivienda porque no existe un mercado apropiado paraellas; además la gente gasta mucho en comprar unavivienda nueva: aparte del enganche, se emplea a ve-ces un 10, 15 o hasta 20% del valor total de la viviendapara costos asociados a la transacción que debemosreducir.

Tenemos que crear los actores que hacen falta en elmercado, como empresas de avalúos fuertes y confia-bles y empresas de seguros y garantías en aplicaciónde la nueva Ley de Garantías que se acaba de aprobar.Crear actores como los corredores –brokers– hipoteca-rios y los corredores inmobiliarios que nos ayuden amover precisamente ese parque habitacional de 25millones de unidades.

Para terminar con los temas por resolver, si biencreamos el Bansefi y también diferentes convenios en-tre esa institución y organismos como el Infonavit, elFonhapo y la Sociedad Hipotecaria Federal para im-pulsar el ahorro, falta impulsar con más determinación


los programas de ahorro con objeto. Si bien se espera-ba una explosión masiva, debemos confesar que faltóla promoción y el estímulo necesarios sobre este pun-to para que la gente pueda tener acceso a la vivienda.

Los bancos van a empezar a tener, de acuerdo consu cartera hipotecaria, un problema de cartera y conta-bilidad, entonces se debe impulsar que bursatilicen yutilicen esa cartera para generar más créditos para vi-vienda. Y que el sector social y privado generen másinformación sobre vivienda; desafortunadamente, el sec-tor público, a través de la Federación, es el único gene-rador de información, por lo que hace falta un tratamientodiferente en este tema por parte de las cámaras nacio-nales, asociaciones y organizaciones como la CámaraNacional de la Industria de Desarrollo y Promoción deVivienda (Canadevi), Cámara Mexicana de la Industriade la Construcción (CMIC), Asociación de Bancos deMéxico (ABM), Asociación Mexicana de Sociedades Fi-nancieras de Objeto Limitado (AMSFOL), Federación deColegios de Arquitectos de la República Mexicana, A.C.(FCARM), etc., que generen los números, las cifras y losdatos que nos hacen falta a todos para conocer qué esla vivienda y sus perspectivas.

Para finalizar, creemos que más que hablar de pro-blemas habitacionales, tenemos que hablar de procesoshabitacionales, una continuidad en el camino.

Introducción

Este trabajo se suscribe más al área metodológica ytécnica de la calidad de la vivienda que a la de lapolítica o los estudios de caso que se incluyen en estevolumen.

El objetivo aquí es proponer una metodología quepermita, primero, definir la dimensión calidad de lavivienda y, segundo, clasificar las viviendas existentesen el país según su calidad física, de servicios y deuso del espacio.1

El objetivo general de ese estudio fue la elaboraciónde un diagnóstico de la calidad de la vivienda a nivelnacional y por áreas geoeconómicas clasificadas segúnsu jerarquía de urbanización en el Sistema Urbano Na-cional para el año 2000. Para llevar a cabo este propó-

Construcción de un Índicede Calidad de la Vivienda

Gabriela Ponce Sernicharo

1 Es importante señalar que una versión anterior de este trabajose realizó para un estudio que coordinó el doctor René Coulomb, elcual lleva por nombre La evolución de la vivienda en México y loscambios que se requieren para mejorar su calidad y habitabilidad.

170 Gabriela Ponce Sernicharo

sito, se consideró pertinente la elaboración de una es-cala de medida que facilitara la comparación de la cali-dad de la vivienda para distintos espacios geográficosy en diferentes dimensiones de análisis.

Con esta idea, mediante el método de componentesprincipales se elaboró un índice sintético o resumenque agrupa las variables índice de calidad física e ins-talaciones, calidad en el uso del espacio, y calidad delos servicios con que cuenta la vivienda; además, inte-gra los componentes obtenidos en el análisis teóricode una forma legítima, obteniendo de esta manera unsolo indicador que permite la clasificación, el ordena-miento y la estimación de diferencias hipotéticas entrelas distintas dimensiones analizadas a partir del con-cepto calidad de la vivienda.

En los apartados siguientes se explicará la construc-ción (estadística) de los indicadores y los resultadosdel análisis del modelo.

Fuente de información y construcciónde los indicadores o dimensiones

La fuente de información utilizada fue el XII CensoGeneral de Población y Vivienda 2000, tomándose lamuestra del 10% a nivel nacional. Una vez que se tuvodefinido y operacionalizado teóricamente el conceptode calidad de la vivienda, se seleccionaron las varia-bles que se introducirían en el análisis. En este trabajo,las mismas se construyeron a partir de la suma deindicadores simples, que nos hablaban de cada unade las dimensiones que consideramos pertinentes paraevaluar la calidad de las viviendas a nivel nacional.

171Construcción de un Índice de Calidad de la Vivienda

Construcción de las tres dimensiones de análisis

a) Calidad física e instalaciones de la vivienda (indcm)

Se incluyeron las variables: materiales de las paredes,techos, pisos, servicio sanitario, conexión de agua y tipode combustible para cocinar. La selección de las tresprimeras es un tanto obvia; en cuanto a las tres últimas,se agregaron pensando que como parte de una calidadfísica aceptable de la vivienda estos indicadores noshablan de cierto tipo de infraestructura que requiere elhogar para su bienestar, además de ser un gasto en quela familia debe incurrir sin el apoyo directo de los servi-cios públicos. En ese sentido, para clasificar a la vi-vienda en esta dimensión se realizaron combinacionesentre los materiales que son considerados como acep-tables y los que no, así como con el tipo de instalaciónsanitaria y el tipo de combustible que se usa en ella.

Tenemos entonces que las viviendas más sólidas yde mejor calidad (buenas) se definieron en función deestar construidas de los materiales más resistentes, cuen-tan con sanitario con conexión de agua y usan gas oelectricidad para cocinar.

La viviendas consideradas como regulares son aque-llas en las que alguno de los materiales de construc-ción no es bueno o no tienen sanitario con conexiónde agua y sí usan electricidad o gas para cocinar.

Las viviendas con sólo un elemento bueno en losmateriales y sin sanitario con conexión de agua peroque usan electricidad o gas para cocinar son considera-das como de mala calidad.

Las viviendas son de muy mala calidad cuando nin-guno de los materiales estructurales considerados comobuenos está presente en ellas y no cuentan con la


infraestructura mínima aquí referida. Son viviendas cons-truidas con los materiales más precarios y de “carácterperecedero”.

b) Calidad sobre uso del espacio y hacinamiento(indce)

En esta dimensión se incluyen los indicadores: númerode personas por cuarto-dormitorio, cocina exclusiva ysanitario exclusivo. Como ya se ha señalado en otrosestudios, esta variable desempeña un papel central enla calidad de vida de los habitantes de la vivienda. Auncumpliendo con los estándares de construcción e infra-estructura, la falta de espacio, o en este caso de cocinao excusado exclusivos, así como el exceso de perso-nas por dormitorio (más de 2.5 personas) puede oca-sionar tanto problemas de convivencia como de saludfísica y mental de sus habitantes.

Aquí se registró como de buena calidad la viviendaque no tiene hacinamiento, que cuenta con cocina ex-clusiva y sanitario exclusivo. Como regulares se clasifi-caron aquellas viviendas que no contaban con algunade estas características. Como de mala calidad se con-sideró a las viviendas que sólo contaban con una deéstas, y de muy mala las que no tenían ninguna cuali-dad positiva.

c) Calidad de los servicios con que cuentala vivienda (indcs)

En esta dimensión se considera la disponibilidad y ac-ceso a servicios públicos de los habitantes de las vi-


viendas. Para su elaboración se tomaron las variables:disponibilidad de agua, dotación de agua, drenaje, elec-tricidad y eliminación de basura.

Como calidad buena se definió a las viviendas quecontaban con todos los servicios en forma conjunta.Regular, las que no contaban con una o dos de lascaracterísticas. Mala, las que no contaban con tres ocuatro de los servicios, y de muy mala se calificaron alas que no tenían ningún servicio público.

Criterios de interpretación

Los índices resultantes de las tres dimensiones se pue-den manejar por separado, sea con las categorías quese señalaron o con puntajes que van de 0 a 1; en donde0 es la peor calidad y 1 la mejor. Para insertarlas en elanálisis factorial (componentes principales) se utiliza-ron los valores numéricos (0-1) por vivienda y se creóun índice resumen que combina todas las categorías yarroja una clasificación de la calidad de la vivienda quetiene integradas las 14 variables originales.

Con estos indicadores se construyó una base de da-tos en Excel. En ella, a los montos totales se les resta-ron los no especificados para tener una mejor precisiónde los indicadores en el análisis. Como segundo pasobásico, la mencionada base se exportó al paqueteStatistical Package for the Social Sciences (SPSS) paracorrer el modelo.


La construcción del modelo de análisis factorial:2

construcción del índice resumen

Para la aplicación del método se estandarizaron lasvariables originales y se calculó la matriz de correla-ciones. Para el caso que nos ocupa, se observa queentre los indicadores se encontraron asociaciones li-neales altas, y como puede constatarse en la Tabla 1,el indicador 2 (calidad de uso del espacio en la vivien-da) es el único en el que se presentan coeficientes decorrelación bajos. La correlación más alta se hizo pre-sente entre el indicador 1 (calidad física y de instala-ciones) y el indicador 2 (calidad de los servicios).

Índice calidad Índice Índicefísica e uso del calidad de

instalaciones espacio los servicios

Índice calidadfísica e

instalaciones 1.000 .498 .740Correlación Índice uso

del espacio .498 1.000 .478Índice calidadde los servicios .740 .478 1.000

Tabla 1Matriz de correlaciones

2 Según Juan Camacho Rosales los métodos de análisis factorialy análisis de componentes principales se pueden usar indistinta-mente, ya que dan resultados similares, sin embargo, el mismo autorseñala que existen diferencias entre ellos: “el análisis factorial supo-ne que son los factores los que causan la correlación entre lasvariables originales tratando de determinar la estructura de los da-tos, mientras que el de componentes principales no efectúa supues-to alguno al respecto”. Aquí se utilizará este último, sin embargo,para fines de exposición no se establecerán diferencias (Análisismultivariado con SPSS/PC+, EUB, Barcelona, 1995).


Así, los valores de esta matriz nos indican que pue-de ser posible recurrir al análisis de componentes prin-cipales para proyectar el espacio conformado por lostres indicadores en uno de menor dimensión. Para re-forzar lo anterior se estimó, en la Tabla 2, la medidaKeiser-Meyer Olkin (KMO) y el coeficiente de esfericidadde Bartlett. El KMO resultante de nuestro ejercicio fue0.759, lo que quiere decir que es adecuado.

Por su parte, la prueba de esfericidad de Bartlettmuestra que el valor del chi cuadrada, en este caso, eslo suficientemente grande y permite rechazar la Ho, loque nos dice que vale la pena hacer el análisis factorial.

En la matriz de comunalidades puede verse que lasvariables mejor explicadas son: calidad física e instala-ciones y calidad de los servicios; en ellas la varianzaexplicada es mayor a 78%. La menor proporción devarianza explicada por los factores la ofrece el indica-dor calidad en el uso del espacio y hacinamiento.

Inicial Extracción

Índice calidad física 1.000 .800 e instalacionesÍndice uso del espacio 1.000 .568Índice calidad de los servicios 1.000 .785

Método de extracción: análisis de componentes principales.

Tabla 3Matriz de comunalidades

Tabla 2KMO y prueba de Bartlett

Medida de adecuación muestral .759 de Kaiser-Meyer-Olkin

Prueba de esfericidad Chi cuadrada 25 215 425 de Bartlett aproximada

Gl 3Sig. .000


La tabla de varianza total explicada y retención delfactor. En la Tabla 4 se muestran los valores propiosasociados a la matriz de correlación. El valor propioasociado a la primera componente principal es de 2.153,muy superior al resto, lo que implica que esta compo-nente debe resumir el mayor porcentaje de la varianzaexplicada, esto es, 71.76% del total de la varianza,reteniéndose entonces un solo factor como resultadode la aplicación del modelo.

La matriz de componentes (Tabla 5) señala que losindicadores con mayor coeficiente de correlación conel índice de calidad de la vivienda son: calidad física einstalaciones de la vivienda (89%) y calidad de los

Componente

1Índice calidad física e instalaciones 0.894Índice uso del espacio 0.754Índice calidad de los servicios 0.886

Método de extracción: análisis de componentes principales.1 componente extraído.

Tabla 5Matriz de componentesa

Autovalores iniciales Suma de las saturaciones

al cuadrado de la extracción

Total % de la % Total % de la %varianza acumulado varianza acumulado

1 2.153 71.765 71.765 2.153 71.765 71.765Componente 2 .587 19.583 91.347

3 .260 8.635 100.00

Tabla 4Varianza total explicada

Método de extracción: análisis de componentes principales.


servicios (88%); siendo el indicador 2, calidad en eluso del espacio, el que tiene el menor coeficiente decorrelación con el índice (75%).

Después de obtener la matriz de componentes esta-mos en condiciones de extraer los coeficientes de loscomponentes (Tabla 6); es decir, el peso concreto enque cada variable introducida en el ACP determina lapuntuación adoptada por el componente. Los valoresdel vector de ponderadores o puntajes (a), que permi-ten calcular el valor que el índice de calidad de lavivienda adopta en cada uno de los casos, son:

Tabla 6Coeficientes de los componentes

a1 = .416

a2 = .348

a3 = .413

También aquí podemos observar que los dos indi-cadores más importantes para la determinación del ín-dice son: calidad física e instalaciones y calidad de losservicios, aunque el rango en que se distribuyen los trescoeficientes es pequeño.

Como ya se mencionó, con estos coeficientes seobtiene el índice para cada vivienda como una combi-nación lineal de los indicadores estandarizados. Ahoratenemos que concentrarnos en la construcción de la esca-la de calidad de la vivienda; aquí se realizó con el análi-sis de conglomerados de K medias que sigue el criteriode distancia entre los puntos (medida de distanciaeuclidiana3 para datos de intervalo). Buscamos que las

3 El SPSS la define como: medida de distancia euclidiana (datos deintervalo). Medida de disimilaridad para datos continuos. La dife-


categorías sean lo más homogéneas posibles al interiorde cada una (intracategoría) y que presenten la mayordiferenciación posible entre ellas (intercategorías).

Finalmente se obtienen los puntos de corte paracada valor de la escala de calidad de la vivienda y seestablecen las categorías o grados de calidad comose observa en la Tabla 7 sobre los centros de los con-glomerados.

rencia entre dos elementos es la raíz cuadrada de la suma de loscuadrados de las diferencias entre los valores en cada variable.

Tabla 7Centros de los conglomerados finales

Conglomerados1 2 3 4

REGR factor variables métricas resumidas -.05167 -2.04470 -1.02198 .83299Rangos de calidad de la vivienda Regular Muy mala Mala Buena

Para establecer la validez interna del modelo se re-visó la correlación entre el índice y las variables origi-nales obteniéndose que existe correspondencia entrelos resultado (o una correlación directa positiva entreel índice y las variables originales, que van de 0 a 1,donde 0 es la peor calidad y 1 la mejor), como puedeverse en la Tabla 8 del Informe Media.


Algunos resultados de la aplicacióndel índice resumen4

El índice resumen nos muestra que a nivel nacional,47% de las viviendas se pueden considerar de buenacalidad mientras que las de mala y muy mala calidadalcanzan el 28%; este porcentaje hace referencia a másde seis millones de viviendas y aproximadamente afectaa 27 millones de personas a nivel nacional, como sepuede apreciar en la Gráfica 1 y Tabla 9:

4 Como ya se señaló este índice contempla las tres dimensiones deanálisis (calidad física e instalaciones, servicios y usos del espacio).

Gráfica 1Índice de calidad de la vivienda

Buena47%

Muy mala10%

Mala18%

Regular25%

Índice calidad Índice Índice calidadfísica e uso del de los

instalaciones espacio servicios

Calidad Muy mala .0466 .2395 .0922de la Mala .1931 .3254 .2302

vivienda Regular .3433 .3817 .3810Buena .4814 .4681 .4760

Tabla 8Informe media


Es importante destacar que 25% de las viviendasfueron clasificadas como regulares, es decir, que care-cen de algunos servicios y que alguno de los materia-les estructurales son de calidad precaria o tienen algúnnivel de hacinamiento. Las viviendas y personas afec-tadas alcanzan las cifras de 5 600 546 y 25 202 457,respectivamente.

En cuanto a la calidad general de la vivienda consi-derando el sexo del jefe de hogar, en la Gráfica 2 esnotoria la diferencia a favor de las mujeres; éstas pre-sentan casi 52% de viviendas clasificadas como buenasen comparación con 46% de las jefaturadas por varo-nes. Igualmente, se debe hacer notar que en el casode las viviendas malas y muy malas, también son lascasas habitación de los jefes las que muestran un ma-yor peso relativo. Lo anterior es importante porque lamayoría de los hogares que existen en el país sondirigidos por hombres, por lo que en términos absolu-tos son cuatro veces más que los dirigidos por mujeres.

En relación con el grupo de edad de los jefes dehogar, el índice también reporta algunas diferencias: loshogares con jefe joven parecen mostrar las peores con-diciones respecto a la calidad de la vivienda, solo 35%de ellos vive en viviendas de buena calidad frente a

Calidad de la vivienda Viviendas afectadas Personas afectadas

Muy mala 2 248 250 10 117 125Mala 4 007 814 18 035 163Regular 5 600 546 25 202 457Buena 10 783 198 48 524 391Total 22 639 808 101 879 136

Tabla 9México: índice de calidad de la vivienda (2000)


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aproximadamente 50% de los jefaturados por jefes enedades más avanzadas, como se aprecia en la Gráfica 3.

Los hogares encabezados por personas de 30 a 64años de edad son los que muestran mejores condicio-nes de habitabilidad, menos de una cuarta parte deellos presentan mala o muy mala calidad de la vivien-da; mientras que la de los ancianos y los jóvenes esprácticamente uno de cada tres los que presentan estetipo de calidad habitacional.

Frente al nivel de urbanización, el índice muestraclaramente que mientras mayor es el grado de urbani-zación más alto es el porcentaje de viviendas de buenacalidad y menor el de muy mala y mala.

Al analizar cada uno de los subíndices por separado,es decir, a) la calidad física e instalaciones; b) calidad enel uso del espacio; y c) calidad de los servicios, estasdiferencias se mantienen pero son más notorias en lossubíndices “a” y “c”. Por ejemplo, en las zonas metro-politanas casi 70% de las viviendas cuenta con todoslos servicios, mientras que en las ciudades pequeñasapenas 35% aproximadamente presenta buena calidaden este rubro. Por cuestiones de tiempo y espacio úni-camente se presentan aquí las gráficas de la calidadgeneral y la mencionada sobre servicios (gráficas 4 y 5).

Finalmente, y quizá como conclusión, puede decir-se que este índice o indicador es aplicable a cualquiergrupo de población que habite áreas urbanas, comojefes de hogar por sexo, ancianos, hogares unipersonales,etcétera, o por espacios geográficos como el estatal,municipal o localidad.

Es importante destacar que no se consideraron ni lasviviendas ni la población que reside en áreas “no urba-nas”, porque los criterios para definir la calidad deesas viviendas son muy diferentes. Para ese ejercicio


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se tendrían que tomar en cuenta características especí-ficas de cada zona y que no necesariamente implicanmenor calidad en su contexto.

Ésta es una tarea pendiente tanto en política socialcomo dentro de la investigación académica; se hacenecesario conocer cómo es la vivienda rural, quiénesla habitan, cuáles son las características de habitabilidady, sobre todo, cuáles son sus carencias y las posibilida-des de desarrollo en esa área tan poco estudiada de lavivienda, ya que estamos hablando de casi cinco millo-nes de viviendas y de aproximadamente 22 millonesde personas.


Introducción

Los indígenas mexicanos han sido, dentro de la visiónque se tiene de ellos, preferentemente rurales hastaahora y se considera casi una anomalía por una partede la población no indígena el verlos en nuestras ciu-dades. Sin embargo, según el Censo de 2000, un nú-mero cercano al 40% de las personas aquí consideradascomo indígenas, vive en alguna zona urbana.

En muchos casos se puede suponer que estos indí-genas urbanos lo son no por elección sino porque,simplemente, sus comunidades quedaron englobadasdentro del crecimiento de algún pueblo o ciudad y suscomunidades fueron conurbadas a alguna de las zonasurbanas aquí contempladas. Y, además, como se verámás adelante, en las ciudades más grandes son real-mente una minoría, cosa que no sucede en las ciuda-des pequeñas y las zonas no urbanas.

A partir de lo anterior, la idea que moldea todo eltrabajo y la pregunta a la que se pretende dar respues-

Población nacional indígenaurbana y vivienda indígenaen la Zona Metropolitanadel Valle de México

René Flores Arenales, Gabriela Ponce Sernicharoy Héctor Hiram Hernández

188 René Flores, Gabriela Ponce y Héctor H. Hernández

ta a lo largo de las siguientes páginas es relativamentesimple. Por un lado, se trata de determinar los porcen-tajes de la población indígena a los que se podríaconsiderar urbanos en los diferentes tamaños de urba-nización del país (para lo cual se tomó la categorizaciónpropuesta en el Sistema Urbano Nacional [SUN] por elConsejo Nacional de Población [Conapo] en un primermomento y más tarde por la Secretaría de DesarrolloSocial [Sedesol]) y, por otro, tratar de determinar lacalidad de sus viviendas y hacer una comparación conlas viviendas que habitan los no indígenas en la ZonaMetropolitana del Valle de México.

Tamaño y distribución de la poblaciónindígena según tipos de urbanización

Dentro de la distribución elaborada para este trabajo,la población indígena (sin incluir a los menores decinco años) a nivel nacional ascendería a 7.2 millonesde personas. Estimando a los menores de cinco años apartir de la población total menor de esa edad, se tieneque habría aproximadamente 850 mil menores de cin-co años que se podrían considerar indígenas, con loque los indígenas representarían alrededor de 8.4% dela población mexicana.

En cuanto a su distribución dentro del Sistema Urba-no Nacional, y en relación con la población total ma-yor de cinco años, mientras que la población no indígenaes mayoritariamente urbana (cerca de 81% vive en al-guna zona urbana), la población indígena sigue mayori-tariamente habitando en localidades de menos de 15mil habitantes y, por tanto, dentro de la definición dadapor el SUN, siguen siendo no urbanos (61.68%). Sin em-

189Población nacional indígena urbana y vivienda

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bargo, por contraparte, el porcentaje de indígenas quevive en conjunto dentro de las diferentes categorías deciudades del Sistema Urbano Nacional es muy impor-tante (38.22%). Así, tenemos que en la categoría Ciu-dades Pequeñas es, después de lo No Urbano, dondeviven un mayor número de indígenas (14.10% de estapoblación), mientras que en las Zonas Metropolitanas,las Aglomeraciones Urbanas y las Ciudades Medias vi-ven entre 6 y 9% de los indígenas del país.

En cualquier caso, en lo No Urbano hay casi tresindígenas por cada siete no indígenas y un indígenapor cada diez no indígenas en las Ciudades Pequeñas.En los otros tipos de urbanización más grandes aunquecon diferencias, hay solamente entre 0.2 y 0.5 indíge-nas por cada diez no indígenas, una proporción bas-tante menor que en los dos primeros casos, como sepuede observar.

Las viviendas de los hogares indígenasy no indígenas según tamaño de urbanización

A nivel nacional, los hogares indígenas son propieta-rios de su vivienda (78.5%) en un porcentaje mayor alde los no indígenas (65.3%), y un número práctica-mente del doble de éstos últimos se encuentra en elproceso de pagar su vivienda (10.3% de los no indí-genas contra solamente 5.03% de los jefes de hogarindígenas). Pero cuando se analiza la información portamaño de urbanización, es posible observar que enlas Zonas Metropolitanas esa cifra disminuye hasta 53.9%para los hogares indígenas. En las Aglomeraciones Ur-banas los indígenas (con 53.9%) son propietarios de suvivienda. Las Ciudades Medias es el tipo de urbaniza-


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ción donde menor es el porcentaje de la poblaciónque ya es dueña completamente de su vivienda. Sinembargo, conforme es más pequeña la ciudad, aumen-ta el porcentaje de jefes de hogar (no indígenas eindígenas) que son propietarios.

Por tamaño de urbanización, en términos generaleslo que se puede observar es que en las Zonas Metro-politanas es en donde un mayor número de hogarescon jefe indígena habitan en viviendas rentadas (25.73%)y son también las que tienen el menor porcentaje deviviendas en propiedad del jefe (con solamente 53.92%).En términos generales, hay un número importante dejefes de hogar indígenas en el proceso de pago de suvivienda (10.04%), quizás porque es más difícil teneracceso a ella y toma más tiempo hacerse de una vi-vienda en las zonas urbanas. Por su parte, en las Aglo-meraciones Urbanas, aunque un número mayor de jefesindígenas que en las Zonas Metropolitanas son propie-tarios de su vivienda (61.35%), también es más alto elporcentaje de los que la están pagando (con 14.67%).Los no indígenas también presentan altos porcentajesde jefes en el proceso de pagar su vivienda (13.66%).En este caso quizás lo que influye para este alto por-centaje son las políticas de vivienda de esas zonasurbanas en específico.

Por su parte, en las Ciudades Pequeñas y en lo NoUrbano, la mayor parte de los jefes de hogar son due-ños de su vivienda (con 81.08% y 88.49%, respectiva-mente), muy pocos están en el proceso de pagarla(3.70% y 1.83% en cada caso) y apenas 1.87% en loNo Urbano la tiene en renta (y 5.85% en las CiudadesPequeñas). Por su parte, hogares no indígenas mues-tran una situación similar aunque en niveles más bajosen estos dos últimos tipos de urbanización.


El tamaño de la urbanización parece estar directa-mente relacionado con el nivel de acceso a servicios ycon que una vivienda tenga o no piso de tierra entreotros aspectos. Así, mientras en las Zonas Metropolita-nas 27.57% de las viviendas cuyo jefe es indígenacuenta con todos los servicios en el otro extremo, enlas zonas No Urbanas apenas 3.11% está en esa situa-ción. En ese mismo sentido, hasta 58.29% de las vi-viendas tiene piso de tierra en lo No Urbano contrasolamente 8.87% en las Zonas Metropolitanas. Si recor-damos que poco más de 61% de los indígenas habitaen las zonas No Urbanas, lo anterior es indicativo deque la inmensa mayoría de los integrantes de estegrupo de población padece malas condiciones de ac-ceso a servicios en sus viviendas. Los hogares de losno indígenas, por su parte, aunque siguen un patrónsimilar relacionado con el nivel de urbanización, tie-nen mejores condiciones de acceso a servicios y me-nos viviendas con pisos de tierra en todas las categoríasde urbanización propuestas por el SUN.

Otro aspecto a mencionar es que en todos los casos,con excepción de lo No Urbano en que las diferenciaspor género son mínimas, en todos las zonas urbanaslos hogares dirigidos por mujeres (no indígenas e indí-genas) tienen mejores servicios en sus viviendas quelos que tienen un jefe masculino.

Por supuesto, como se verá más adelante, la propie-dad no significa que las viviendas sean de calidad ycon todos los servicios. Probablemente en los lugaresdonde viven la mayoría de los indígenas la tierra es másbarata o es propiedad ejidal y/o comunal lo que lespermite tener mayor acceso a ella; además muchas desus viviendas pueden considerarse como construccio-nes básicas.


Hacinamiento en la vivienda

Un aspecto que influye de manera importante en lacalidad de vida dentro de una vivienda es el del nivelde hacinamiento. Así, aunque empeora el nivel de estavariable conforme disminuye el tamaño de la urbaniza-ción, en todos los casos existen altos índices de hacina-miento en las viviendas indígenas (del 52.7% en lasAglomeraciones Urbanas –el más bajo– hasta 68% en loNo Urbano), mucho mayores que los existentes en loshogares no indígenas. Así, viven en condiciones de haci-namiento de 50 a 65% de todos los hogares indígenasmientras que sufren esta condición de 39 a 54% de losno indígenas. En donde notoriamente hay mayores dife-rencias entre no indígenas e indígenas es en las Ciuda-des Pequeñas y en lo No Urbano.

Por su parte, los hogares dirigidos por mujeres (noindígenas e indígenas), mostraron menores niveles dehacinamiento que los dirigidos por hombres aunqueello muy probablemente se pueda deber a que loshogares con jefa mujer suelen ser un miembro máspequeños que los hogares con jefatura masculina.

Calidad de las viviendas según pertenenciaétnica del jefe del hogar1

Para medir la calidad de la vivienda en la que habitanlos hogares dirigidos por jefes no indígenas e indíge-

1 Para medir la calidad de las viviendas indígenas y no indígenasdentro del Sistema Urbano Nacional y más adelante en la ZonaMetropolitana del Valle de México, se utilizó el Índice de Calidad dela Vivienda construido por Gabriela Ponce Sernicharo inicialmentepara el estudio coordinado por René Coulomb Bosc, La evoluciónde la vivienda en México y los cambios que se requieren para mejorar


nas, se utilizó un índice de calidad de la vivienda quecontempló tres dimensiones consideradas fundamenta-les para el análisis de la vivienda. En la primera, através de un subíndice, se midió la calidad de los ma-teriales e infraestructura con que contaba la vivienda.En segundo lugar, con otro subíndice se midió el esta-do de los servicios que tenía la vivienda, y con untercer subíndice se midió la calidad del espacio dentrode la vivienda, es decir, el grado de hacinamiento y sitenían uso exclusivo de cocina y servicio sanitario.

Por último, con los tres subíndices mencionados, seestimó propiamente un índice resumen con el cualse propusieron cuatro niveles de calidad de las vivien-das: Muy Malo, Malo, Medio y Bueno. A continuaciónse hace un breve recuento de lo expresado por elíndice resumen ya mencionado.

Índice Resumen de la calidadde las viviendas habitadas por indígenas2

A nivel nacional dos tercios de las viviendas con jefa-tura indígena son de Muy Mala y Mala calidad (34.72 y

su calidad y habitabilidad, México, en prensa. Se utilizó el méto-do de componentes principales. Las 14 variables utilizadas fueron:1. Material de las paredes, 2. Material de techos, 3. Material de pisos,4. Si cuenta o no con servicio sanitario, 5. Con conexión de agua.6. El tipo de combustible utilizado para cocinar, 7. El número depersonas por cuarto dormitorio, 8. Si cuenta con cocina exclusiva,9. Si cuentan con sanitario exclusivo, 10. Si tienen o no disponibili-dad de agua, 11. Si tienen dotación de agua, 12. Si tienen drenaje,13. Electricidad, 14. Cómo eliminan su basura.

2 Buenas son las viviendas que contaban con todos los serviciosen forma conjunta (últimas cinco variables de las 14 mencionadas enel pie de página anterior. Media son las que no contaban con una odos de los servicios. Malas las que no contaban con tres o cuatro


32.78%, respectivamente) contra solamente el 7.38%de Muy Malas y el 16.15% de Malas viviendas de losno indígenas (casi cinco veces menos). Para los noindígenas poco más de la mitad de sus viviendas sonde Buena calidad mientras que en el caso de los indí-genas solamente entran en esta categoría un exiguo14.53%.

Por tamaño de urbanización, como en todas las va-riables ya revisadas anteriormente, también la calidadde las viviendas de la población indígena es notable-mente mejor conforme más grande es la urbanización.Y nuevamente, en las Ciudades Pequeñas y lo No Ur-bano es donde la calidad de la vivienda es mayori-tariamente Muy Mala y Mala. En estos dos últimos,respectivamente entre 70 y 85% de las viviendas caeen la categoría de Muy Malas y Malas y solamenteentre 30 y 15% puede considerarse Medias y Buenas.Es decir, la total y absoluta mayoría. Con todo, pese apresentar, como ya se dijo, cifras mejores en las zonasurbanas más grandes, de todos modos solamente en lasZonas Metropolitanas las viviendas de indígenas sonBuenas y Medias en cerca de 75% y Malas y MuyMalas en 25%. En las Aglomeraciones Urbanas y lasCiudades Medias, alrededor de 40% son viviendas Ma-las y Muy Malas y cerca de 60% son Buenas y Medias.Esto contrasta con la situación de los no indígenas entodos los casos, con la única excepción de lo No Urba-no (en que hay una mayoría de 54% de viviendasMalas y Muy Malas), tienen porcentajes de viviendasBuenas y Medias mayores a 62% y hasta de 90% (enlas Zonas Metropolitanas). Aunque presentes en todo

servicios. Y de Muy Mala calidad se calificaron las que no teníanningún servicio público.


el sistema urbano nacional, las diferencias entre ambosgrupos de población se acentúan conforme disminuyeel tamaño de la urbanización, pero los mayores con-trastes se producen en lo No Urbano.

Por último, nuevamente es de llamar la atención queen todos los casos cuando la jefe de hogar es mujer, sinimportar si es no indígena o indígena (y conservandolas diferencias interétnicas), las viviendas de estas mu-jeres presentan mejores niveles de calidad que las desus contrapartes masculinos.

La población indígena en la Zona Metropolitanadel Valle de México

Hasta 1995 la única forma en que, censalmente, sepodía tener una estimación del número de indígenasdel país o bien, para nuestro caso, de la ZMVM, era através de la pregunta de si eran hablantes o no de unalengua indígena y, para los menores de cinco años, siel jefe de hogar o su cónyuge eran hablantes de unalengua indígena. A partir del Censo de 2000, en lamuestra del 10% con un cuestionario ampliado, el INEGI

incluyó una pregunta referente a la auto- adscripción ono de los encuestados como parte de la poblaciónindígena. Cuando se analizó la información para la ZMVM,aunque se podría haber esperado que los montos dehablantes y de los que se autodesignaban como indí-genas fueran muy similares, esto no sucedió. Se dio elcaso de que montos significativos de población hablan-te de alguna lengua indígena no se consideraran indí-genas, al mismo tiempo que otros montos igualmenteimportantes de personas que declararon no hablar unalengua sí se consideraron como indígenas (veáse Cua-


dro 1). De tomarse como correcta esta situación, ten-dríamos como resultado que de los hablantes pocomás de 75% no se considera indígena. Y, por otro lado,38.02% de los que se reconocen como indígenas nohabla ninguna lengua indígena.

Cuadro 1ZMVM: población indígena por adscripción

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Fuente: INEGI, muestra del XII Censo General de población y Vivien-da de 2000.

Se decidió entonces tomar a todos los hablantes delengua indígena mayores de cinco años de edad comoindígenas (aunque dijeran que no lo eran) y sumarlesel grupo de población que dijo que era indígena aun-que no hablara una lengua indígena.

Con ello se obtuvo que la suma de los hablantes(360 691 personas) más los que se reconocían comoindígenas, aunque no hablaran alguna lengua (54 342personas), ascendía a 415 023 personas para el con-junto de la ZMVM, todas ellas mayores de cinco años deedad, mismas que representarían 2.27% de la pobla-ción metropolitana. Si a las cifras anteriores se les su-maban los menores de cinco años habitando en loshogares de un jefe o un cónyuge hablante o autorre-conocido como indígena, la población indígena se es-tima que sumaría en total más de 520 mil personas


(2.84% de la población metropolitana). Sin embargo,cuando se utilizó la muestra censal y para los fines deeste estudio, se tomó solamente a los mayores de cin-co años de acuerdo con las especificaciones ya men-cionadas: hablantes de lengua indígena más no hablantesautoadscritos como indígenas.

En general, la información que se utilizó para lamayor parte de esta investigación fue la proporcionadapor la mencionada muestra censal del 10%. Pero confines de análisis, se revisó también la información so-bre la población indígena de los tabulados básicos delCenso de 2000, misma que se presenta a continuación.De acuerdo con esta última, la población indígena ma-yor de cinco años ascendía para el conjunto de la ZMVM

a 312 917 personas en el año 2000 (según el XII Censode Población y Vivienda de ese año). Si a éstas se lessumaba la población menor de cinco años habitante dehogares donde el jefe o el cónyuge hablaban una len-gua, a la cifra anterior debería sumársele otras 81 239personas, con lo que el monto de la población indíge-na censal ascendería a un total de 394 156 personas.Esta cifra, como se ve, es más baja que la que propor-ciona la muestra censal aunque, claro, en ella no seincluye personas que se consideran a sí mismas indí-genas, por no haberse realizado esa pregunta para lostabulados básicos. Es de llamar la atención que, enconjunto y como entidades completas, el Distrito Fede-ral, el Estado de México y el estado de Hidalgo, con-juntan 1 041 610 indígenas pero los que habitan laZMVM solamente son 37.84% de todos los indígenas delas tres entidades.

Ello nos indicaría que en su inmensa mayoría, casidos tercios de estos indígenas prefieren continuar vi-viendo en municipios rurales, relativamente cercanos


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a la ZMVM o a otras ciudades (Pachuca, Querétaro, Pue-bla, Toluca, Cuernavaca, Tlaxcala etc.). Las grandesmetrópolis, pues, no parecen ser lo suficientementeatractivas para estos hablantes de lengua indígena, aun-que seguramente interactúan con ellas en busca deciertos servicios (por ejemplo médicos o educativos).Por supuesto, esta situación es diferente entre las enti-dades federativas consideradas: en el caso de Hidalgosolamente se considera a uno de sus municipios comoconurbado con un monto poblacional reducido; en elcaso del Distrito Federal, sus 16 delegaciones con todasu población, se incluyen en la ZMVM, y en consecuen-cia todos los indígenas que lo habitan. Y del Estado deMéxico, 74.4% de su población total es parte de laZMVM, aunque solamente 53% de los indígenas de esaentidad vive en alguno de los municipios conurbados.3

Respecto del total de la población de cada entidad yde la ZMVM en su conjunto, los indígenas son relativa-mente pocos, ya que representan apenas 2.14% de lapoblación metropolitana, 2.01% de la población delDistrito Federal, 2.26% de la población de los munici-pios conurbados mexiquenses y 2.38% de la poblaciónde Tizayuca, Hidalgo.4

La mayor parte de los indígenas metropolitanos (el80.58%) se concentra en solamente 20 de las 75 dele-

3 Aquí es interesante anotar, solamente con propósitos ilustrativos,que tampoco en la capital del Estado de México, Toluca, y suscuatro municipios conurbados, hay un número importante de indí-genas. Se puede decir entonces que casi la mitad de los indígenasde esa entidad habita en municipios que no pertenecen a alguna delas dos principales conurbaciones estatales, por lo que permanecemás bien en las comunidades rurales del estado.

4 Pero en el estado de Hidalgo, hasta 18.02% de su población esindígena, un monto importante sobre todo comparado con el de lasotras dos entidades consideradas como un todo (véase Cuadro 3).


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gaciones y municipios de la ZMVM, mismas que tambiénconcentran 76.4% de la población total de la metrópo-li. En general, todas estas entidades federativas son lasde más antiguo poblamiento y están relativamente cer-canas entre sí y al centro de la ciudad (véase Mapa 1).Entre éstas, 11 de las 16 delegaciones del Distrito Fe-deral y nueve municipios conurbados (de 59). La másalta concentración de población indígena se puedeencontrar en la delegación de Iztapalapa (10.48%), se-guida por cuatro municipios mexiquenses y otra dele-gación del Distrito Federal, estos últimos casos alber-gan entre 5 y 9% de los indígenas de la ciudad. En casitodos los casos, los municipios y las delegaciones conmayor población indígena se corresponden con aque-llos que tienen los mayores montos de población ge-neral total. La delegación Milpa Alta, que no está den-tro de las primeras 20 en cuanto a número de indígenas,es, sin embargo, la que tiene el mayor número de in-dígenas en relación con su población total; le siguenmunicipios como Valle de Chalco Solidaridad y Chimal-huacán además de Naucalpan, Chalco y Xochimilco.

Calidad de las viviendas habitadaspor la población indígena

Para medir la calidad de la vivienda en la que habitanlos hogares dirigidos por jefes indígenas, se utilizó uníndice de calidad de la vivienda que contempló tresdimensiones consideradas fundamentales para el análi-sis de la vivienda. En la primera, a través de un subín-dice, se midió la calidad de los materiales e infraes-tructura con que contaba la vivienda. En segundo lugar,se midió el estado de los servicios que tenía la vivien-


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OCIMSIGOCIMSIGSISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA

PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA PLANEACIÓN METROPOLITANA

Elaborado por Fco. Joel Vázquez Prián

10

kilómetros

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ZMVM Distribución de la Población Indigena 2000Fuente: INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2000. Tabulados Básicos

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GUSTAVO A. MADERO

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Norte

OCIMSIGOCIMSIGSISTEMA DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA

PARA LA INVESTIGACIÓN Y LA PLANEACIÓN METROPOLITANA

Elaborado por Fco. Joel Vázquez Prián

10

kilómetros

200

ZMVM Distribución de la Población Indigena 2000Fuente: INEGI, Censo de Población y Vivienda, 2000. Tabulados Básicos

Mapa 1ZMVM: distribución de la población indígena, 2000


da. En tercer lugar, se construyó un subíndice que me-día la calidad del espacio dentro de la vivienda, esdecir, el grado de hacinamiento y si tenían uso exclusi-vo de cocina y servicio sanitario. Como contrapartida aeste último subíndice, se estimó el nivel que tenía porsí mismo el hacinamiento de las viviendas jefaturadaspor indígenas. Asimismo, se hizo una categorizaciónde las viviendas de acuerdo con su infraestructura y,por último, se estimó propiamente el índice de calidadque vendría siendo el resumen de los tres subíndicesdescritos. Con cada subíndice y el índice de calidad,se propusieron cuatro niveles de calidad de las vivien-das: Muy Malo, Malo, Regular y Bueno. A continuaciónse hace un breve recuento de lo encontrado al aplicarlos subíndices y el índice ya mencionados.

Subíndice de calidad de los materialesde las viviendas habitadas por la población indígena

La mayoría de las viviendas de los hogares indígenas,casi 70%, tiene una calidad de sus materiales de cons-trucción que entra dentro de la categoría de Buenas,es decir, son construcciones que se pueden considerarconsolidadas. Un 23% entra dentro de Regular y sola-mente 7.65% en conjunto son Muy Malas y Malas odeficientes en cuanto a las funciones que debe cubriruna vivienda “digna”.5 No obstante, las cifras para lapoblación no indígena son bastante mejores ya queentra dentro de la categoría de Buenas poco más del82% y en Regulares casi 14%, mientras que solamente

5 Para una aproximación al concepto de vivienda digna ver eltexto de Priscilla Connolly dentro del trabajo citado de la UAM-A-Conafovi (2004).


son Muy Malas y Malas 3.8% de sus viviendas, prácti-camente la mitad de los indígenas. Los no indígenascuentan entonces con viviendas de mejor calidad ensus materiales que los indígenas. En términos genera-les, los hogares dirigidos por mujeres de ambos grupostienen en conjunto un pequeño mejor nivel de calidadque las de los hogares dirigidos por hombres aunquelas diferencias de género intragrupos no son demasia-do amplias.

Índice de calidad de los serviciosen las viviendas indígenas

En el caso de los servicios en la vivienda, este aspectopresenta aún más carencias y problemas que en lasituación ya descrita respecto a los materiales. El grue-so de las viviendas de hogares indígenas entra en lacategoría de Regular (52.4%) y sólo 45.9% en la deBuena. Por su parte, en el caso de los hogares noindígenas, la mayoría de sus viviendas entra en la ca-tegoría de Buenas y poco menos de un tercio en la deRegular. Tanto para los indígenas como para los noindígenas las viviendas con malos servicios son relati-vamente pocas. En la categoría de Muy Malas apenasse encuentra 0.5% de las viviendas de ambos grupos.Y en la de Malas, aunque sube a 1.17% para los indí-genas, realmente es un porcentaje muy bajo. Con todo,este último valor es del doble del que presentan los noindígenas. Y, al igual que en el caso anterior, las vi-viendas de hogares dirigidos por mujeres presentan unmargen mayor de calidad en sus servicios que las diri-gidas por hombres: entre 4 y 5% más viviendas demujeres son Buenas.


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Es importante hacer notar que este rubro de calidaddepende más de los servicios proveídos por el sectorpúblico que de los propios ingresos de los hogares. Loque quizá nos está hablando de que los hogares dirigi-dos por indígenas están ubicados en zonas menos ur-banizadas o de mayor marginación en la propia ZMVM.

Como complemento del subíndice anterior, se anali-zó el porcentaje de viviendas según su infraestructuraconsiderando el tipo de piso y si tenían agua o si conta-ban con todos los servicios. Aquí nuevamente los ho-gares indígenas mostraron fuertes rezagos en relacióncon los no indígenas. Así, un número importante de vi-viendas de jefes indígenas, casi 6%, tenía piso de tie-rra mientras que hasta 47% contaba con piso de unmaterial diferente a la tierra (y por lo mismo seríaesperar que de mejor calidad), sin embargo no conta-ban con agua en el domicilio. Las viviendas que con-

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de los servicios

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Cuadro 5ZMVM: distribución de los jefes de hogar según pertenencia étnica

y sexo por calidad de los servicios en la vivienda, 2000

Fuente: INEGI, muestra del XII Censo General de Poblaciòn y Vivienda de2000.


taban con todos los servicios eran solamente 37%, loque contrasta con las viviendas de los no indígenas quecontaban con todos los servicios en un porcentaje cer-cano al 60%. Aquí nuevamente es de llamar la aten-ción que las viviendas de las mujeres jefas de hogar,tanto indígenas como no indígenas, tienen mejor infra-estructura que las de los jefes hombres de sus respecti-vos grupos étnicos.

Índice de calidad del espacioen las viviendas indígenas6

El índice de calidad del espacio en la vivienda de losjefes indígenas presenta una distribución que nos ha-bla de condiciones ya no sólo materiales de vida sinosociales y de convivencia familiar más difíciles paralos hogares indígenas que para los hogares no indíge-nas. En el caso de este grupo de población cuya prin-cipal característica es ser dirigidos por un jefe indígena,

6 Para este subíndice se tomaron las variables 7, 8 y 9 de las 14mencionadas en la referencia 5. Se ha estudiado, y ya se ha hechoreferencia en muchas investigaciones sobre el tema, que la cuestióndel espacio tiene una importancia fundamental y desempeña unpapel central en la determinación de la calidad de vida de los habi-tantes de una vivienda. Aun con una construcción de buena cali-dad, la falta de espacio, cocina o sanitario exclusivo o bien el excesode personas por cuarto (más de 2.5 personas por habitación) pue-den ocasionar tanto problemas de convivencia como de salud físi-ca y mental de los habitantes. En este caso se consideró Buena unavivienda que no tiene hacinamiento, que cuenta con cocina y sani-tario exclusivos. Como Regulares se consideró a las viviendas queno contaban con alguna de estas características. Como Malas fue-ron clasificadas las viviendas que sólo contaban con una de lasmencionadas características. Y Muy malas fueron las viviendas queno tenían ninguna de estas características consideradas positivas.


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la mayor parte de sus viviendas no entra dentro de loque el índice califica como Bueno. Si 9% son MuyMalas, con la categoría de Malas ya se tiene que están22.2% de sus viviendas, con lo que prácticamente untercio son Muy Malas o Malas. Algo más de un tercioentra dentro de la siguiente categoría de Regular ysolamente menos del tercio restante son Buenas.

En cambio, para los jefes no indígenas, poco más de50% de sus viviendas son Buenas, 33% Regulares ysolamente 12% entran en la categoría de Malas y 3.47%en la de Muy Malas. También en este caso, pese a quelas viviendas de las mujeres jefas de hogar indígenaspresentan baja calidad del espacio, tienen sin embargomejores índices que las de los jefes hombres tanto enel caso de los no indígenas como de los indígenas.

Como complemento de este subíndice, el Cuadro 8muestra el nivel de hacinamiento de las viviendas. Enél, 45.9% de las viviendas indígenas muestra hacina-miento contra solamente 29.3% de las no indígenas.Las viviendas de hogares jefaturados por mujeres tie-nen niveles de hacinamiento de entre 9 y 10% meno-res que los dirigidos por hombres. Aquí habría querecordar que esto en parte podría deberse a que, comose ha reportado por muchos investigadores, los hoga-res dirigidos por mujeres suelen ser un miembro me-nores que los dirigidos por hombres, por la falta delcónyuge en la mayoría de los casos.

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Índice resumen de la calidadde las viviendas habitadas por indígenas

Como resultado de la combinación de los tres subíndicesanteriores se obtuvo un índice resumen. En éste, comoes obvio, se mantienen las diferencias entre los dosgrupos de población que hemos venido comparando.Y se podría decir que la mala calidad de las viviendasindígenas es más aguda que para los no indígenas.Dentro de la categoría de Buenas solamente entra 29%de las viviendas indígenas contra 48.4% de las no indí-genas. La mayor parte de las viviendas indígenas entradentro de la categoría de Regulares pero un montoimportante (casi 19%) son Malas, cerca del doble quelas de los no indígenas. Y un no despreciable 3.3% caeen la categoría de Muy Malas, casi el triple que las delos no indígenas.

Y, como en todos los casos anteriores, se puedeobservar que hay una mayor y mejor calidad generalde las viviendas cuando los hogares que las habitanson dirigidos por jefas mujeres, independientementede su origen étnico.

Conclusiones

1. A mayor nivel de urbanización, mejores condi-ciones de la vivienda indígena pero siempre enpeores condiciones que la no indígena.

2. A nivel nacional, la mayor parte de la poblaciónindígena mexicana (61.68%) sigue viviendo enlas zonas No Urbanas del país. Sin embargo, losindígenas “urbanos” representarían un monto im-portante (38.32%) de este grupo de población


pero serían totalmente minoritarios en relación alos no indígenas. En términos absolutos la pobla-ción indígena en lo No Urbano representaría quehay casi tres indígenas por cada siete no indíge-nas y un indígena por cada diez no indígenas enlas Ciudades Pequeñas. En los otros tipos de ur-banización más grandes aunque con diferencias,hay solamente entre 0.2 y 0.5 indígenas por cadadiez no indígenas.

3. Aunque la mayoría de los hogares indígenas sonpropietarios de sus viviendas en las CiudadesPequeñas y en lo No Urbano (que es donde vi-ven la mayoría de ellos) y relativamente muy po-cos pagan renta o están en el proceso de pagarla,la calidad de éstas y su acceso los servicios esbastante menor conforme es menor el tamaño dela urbanización. Igualmente, aumenta el hacina-miento conforme es más pequeña la zona urba-na aunque, en cualquier caso, éste es mayor al52% en todos los tipos de ciudad (pero llegahasta 68.37% en lo No Urbano).

4. La calidad de la mayoría de las viviendas deindígenas es Muy Mala y Mala. Solamente en lasZonas Metropolitanas y, en menor medida, enlas Aglomeraciones Urbanas y en las CiudadesMedias hay una mayoría apreciable de vivien-das de calidad Buena y Media. Sin embargo, siem-pre sus porcentajes son menores a los quepresentan las viviendas de los no indígenas. Contodo, las que presentan las peores condiciones,las viviendas de las Ciudades Pequeñas y lo NoUrbano, presentan tan malas condiciones quedebería dárseles especial prioridad.


5. Las viviendas de la ZMVM y de las ciudades gran-des en general presentan mejores condicionesque las de las ciudades pequeñas y lo no urba-no. Estas últimas son las presentan las peorescondiciones por lo que debería dárseles espe-cial prioridad.

6. Los indígenas de la ZMVM han logrado tener acce-so a las ventajas comparativas que ofrece la ciu-dad y se han insertado dentro de ella, lograndomejorar sus condiciones de vida y la calidad de susviviendas en relación con los hablantes de len-guas indígenas de otras regiones del país. Sinembargo, se mantienen importantes diferenciasrespecto a los no indígenas, aunque no tan mar-cadas como en otras entidades federativas. Contodo, los indígenas capitalinos siguen siendomarginados y excluidos en buena medida de lasposibilidades que les brinda a sus habitantes lacapital del país.

7. Las diferencias que se encuentran entre pobla-ción no indígena e indígena son indicativas deque el Estado (federal y/o local) no cumple ca-balmente con sus obligaciones puesto que, inde-pendientemente del tamaño de la urbanización,el acceso a servicios como el agua potable esdiferencial según el origen étnico. Si se suponeque ciertos servicios, como el agua potable o eldrenaje, por mencionar algunos, son proporcio-nados en igualdad de condiciones para todos loshabitantes de una localidad, es llamativo que enel caso de los indígenas siempre presenten ma-yores rezagos que en los no indígenas.


Planteamiento del problema

En México existen numerosos estudios acerca del dé-ficit de vivienda que existe en el país, haciendo cálcu-los estadísticos que hablan del rezago habitacional y lanecesidad de satisfacer la demanda potencial de vi-vienda que se debe cubrir en el futuro. Sin embargo,rara vez se hace mención de la carencia que en mate-ria de equipamiento urbano presenta la mayoría de lasunidades habitacionales construidas. Al mismo tiempo,se dice que “hacer vivienda es hacer ciudad”, lo cual,en la realidad, resulta un contrasentido, porque la lógi-ca de localización de los conjuntos habitaciones noobedece ni ha obedecido a una clara planeación urba-na de los mismos al ser construidos en las periferias delas ciudades, municipios o localidades, ajenos a losprogramas de desarrollo urbano municipales o estata-les, conformándose como espacios con una marcadasegregación urbana.

La importanciade los equipamientosde uso colectivo en losconjuntos habitacionales

Esther Maya Pérez

220 Esther Maya Pérez

En numerosos foros se discuten temas como el de laexpansión urbana, el deterioro de la calidad de vida enlas ciudades, la pobreza urbana, los problemas am-bientales, la inadecuada planeación de los servicios detransporte urbano, la escasez de agua, temas que hanestado vigentes en el contexto de la globalización, pro-ceso iniciado, en nuestro país, en la década de losnoventa. No obstante, el tema de la previsión y dota-ción adecuada de equipamiento comunitario como uncomponente vital de la estructura urbana, no ha cobra-do relevancia a pesar de constituir parte del bienestarde una comunidad y del desarrollo productivo de losrecursos humanos en general.1

La planeación adecuada de los equipamientos deuso colectivo, así como su dosificación y distribuciónequilibrada, es un requisito inherente a todo espacioconstruido que constituya el asentamiento de un grupode personas independientemente de su tamaño. Portanto, debe de poseer un conjunto de satisfactores bá-sicos que resuelvan sus necesidades mínimas, puestoque constituyen una parte complementaria de la vi-vienda; una extensión que proporciona bienestar a lafamilia garantizándole el abasto de ciertos bienes deconsumo cotidiano.

El término equipamiento ha sido asociado con eltérmino urbano,2 y refiere a la presencia de un con-junto de bienes materiales que deben servir a la socie-dad urbana en general.

1 Zulma Carrillo, “Impacto del crecimiento en el Municipio deIxtapaluca sobre la dotación de su equipamiento de salud y educa-ción, 1992-2010”, en Esther Maya y Jorge Cervantes (coords.), Laproducción de vivienda del sector privado y su problemática en elmunicipio de Ixtapaluca, 2005.

2 Ibid.

221La importancia de los equipamientos de uso colectivo

El equipamiento de uso colectivo es definido como“el conjunto de elementos necesarios para la organiza-ción espontánea de la vida comunitaria”;3 sin embargo,Landa lo define como equipamiento comunitario, relati-vo al “conjunto de edificios y espacios, predominante-mente de uso público, en los que se proporciona a lapoblación de servicios especializados, o bien, comoen los que la población realiza actividades de caráctercolectivo, generalmente con la concurrencia diver-sificada y masiva de personas”.4 Ambas definicionesdestacan la función colectiva de los equipamientos,que relacionada con la vida social que transcurre alinterior de los conjuntos habitacionales, debe cumplir,a su vez, importantes funciones como la de interacciónsocial y la de generación de identidades sociales.

El vertiginoso desarrollo inmobiliario de conjuntoshabitacionales llevado a cabo durante los últimos añosen nuestro país, plantea serios retos relativos a la loca-lización, dotación y accesibilidad de infraestructura yequipamientos y a su justa distribución espacial en lasciudades que, particularmente, se han visto afectadaspor la construcción de enormes unidades habitacionalestanto por su tamaño como por la cantidad de poblaciónque albergarán en un futuro cercano. Se trata de con-juntos urbanos con un promedio aproximado de 20 milviviendas. Según cálculos conservadores, y conside-rando un promedio de cuatro habitantes por vivienda,son conjuntos que concentrarán cerca de 108 mil habi-tantes. Situación que los equipara con el tamaño y ladimensión de cualquier ciudad.

3 Definición de los equipamientos residenciales colectivos pro-puesta en el Coloquio Internacional de Sévres (1957). Cfr. René Kaës,Vivir en los grandes conjuntos, Euroamérica, Madrid, 1963, p. 232.

4 Horacio Landa, “El equipamiento urbano como factor de desa-


Actualmente, en muchas ciudades mexicanas el pro-blema que se plantea es la polarización espacial de losservicios de infraestructura y equipamiento urbano: enciertas zonas la dotación se proporciona para satisfa-cer una demanda prevista, mientras que en otras esescaso.

En algunas ciudades del país, particularmente envarios municipios del Estado de México, por la canti-dad de población que concentra éste, las políticas ofi-ciales de vivienda se han encaminado a mitigar el déficitde vivienda. Según datos obtenidos de la DirecciónTécnica para Autorizaciones Urbanas del Estado deMéxico, hasta enero de 2003 fueron autorizados 48conjuntos urbanos de vivienda popular, clasificadoscomo de interés social, social progresivo, popular, medioy residencial. Municipios como Chalco, Tecamac, Ixta-paluca, Nicolás Romero, Tultitlán, Chicoloapan, entreotros, se han visto recientemente afectados por la grancantidad de desarrollos habitacionales que se han cons-truido, contribuyendo con ello a incrementar su pobla-ción residente y desequilibrando el de por sí escasoequipamiento urbano con el que cuentan estos munici-pios al verse duplicado y en muchos casos triplicado lademanda del mismo.

El equipamiento urbano es el espacio de uso públi-co y soporte de los servicios de consumo colectivo.De ahí que su lógica de localización plantee exigen-cias que van más allá de los servicios que proporcionaa la población potencialmente usuaria de los mismos.Esto tiene que ver con la distancia y el recorrido quedesde la vivienda los usuarios tienen que efectuar para

rrollo”, tesis de maestría en Urbanismo, División de Estudios dePosgrado, Facultad de Arquitectura, UNAM, México, 1982.


encontrar el servicio que necesitan satisfacer. Por loque es necesario definir su función y sus prioridades.

Para muchos urbanistas,5 el límite a partir del cualun gran conjunto puede estar equipado de manera quegoce de cierta autonomía en la satisfacción de todassus necesidades, es de alrededor de 10 mil viviendas.

En este sentido, al sembrado de los lotes para lasviviendas, es decir, las zonas habitacionales, se les debedotar de una adecuada dosificación de equipamientoen lo que se refiere a cantidad, tipo y ubicación, quesatisfaga las necesidades primarias y posibilite un ma-yor contacto entre los residentes. Aquí el equipamiento,a nivel de barrio o de unidad vecinal, tiene un papelimportante si lo entendemos como un comercio localque tiene la facultad de provocar encuentros entre loshabitantes mejorando la convivencia, tan necesaria por-que repercute, entre otras cosas, en la organización delos vecinos para una mejor conservación y manteni-miento de la unidad habitacional.

Sin embargo, la dotación de equipamiento urbanode un conjunto habitacional, independientemente desu tamaño, depende de numerosos factores, y no nadamás de un conjunto de normas “que son más fruto deun empirismo que de una investigación”, como sucedecon las normas utilizadas por diversos organismos (pú-blicos y privados) en sus proyectos habitacionales.6

Si bien desde la legislación se han realizado esfuer-zos, los mismos no han sido suficientes para garantizara los residentes de estas unidades habitacionales lossatisfactores mínimos inherentes al desarrollo humanode cualquier comunidad.

5 Kaës, Vivir en los grandes..., op. cit.6 Jean Bazan, Manual de criterios de diseño urbano, Trillas, Méxi-

co, 1991.


Cálculos como los realizados con el Sistema Norma-tivo de Equipamiento Urbano (SNE), tanto la versión de1984 como la de 1999, a pesar de no tener el carácterde ley, plantean algunas normas específicas para eva-luar las demandas y necesidades de equipamiento delos habitantes mediante una distribución adecuada deéste dentro del territorio, en lo que se refiere a su pla-neación, dotación, operación y normatividad de diferen-tes equipamientos.7

La función de los equipamientos es la de satisfacerlas necesidades sociales por medio de una determina-da dotación de servicios que ocupan un espacio. Lasnecesidades pueden ser múltiples y variadas y su con-creción, generalmente, se determina mediante la homo-genización de servicios que la satisfacen. Entonces, loque se plantea es calcular esas necesidades expresa-das también en forma estandarizada por un grupo depersonas. Sin embargo, debe tomarse en cuenta quelas necesidades sociales son cambiantes, lo mismoque los equipamientos que soportan esos servicios.

Lo anterior se relaciona con el tamaño del conjuntoy la cantidad de población que albergará en lo inme-diato, pero también en el futuro. Por lo que equipa-mientos básicos como pueden ser el pequeño comercio,las escuelas, guarderías, farmacias, centros de salud,etcétera, deben incluirse al inicio de la construccióndel conjunto habitacional. Posteriormente, se dotaránlos equipamientos necesarios en función de la dinámi-ca demográfica de la población, que tiene que ver conla evolución y transformación de sus necesidades. Paraesto, es necesario prever las áreas de futuro creci-miento para la dotación de equipamiento.

7 Sistema Normativo de Equipamiento Urbano, 1999.


En un sentido sociológico, los conjuntos habitacionalesson una forma particular de comunidades locales por lacantidad de habitantes y la densidad de su población,así como por ciertas reglas internas que deben estable-cer los habitantes entre sí para lograr una mejor convi-vencia. Reglas que serán fruto de sus propias formas derelacionarse socialmente, dando a cada conjunto su pro-pia particularidad que los va a diferenciar de los demás.

Por eso es necesario conocer las formas de relaciónsocial que repercuten tanto en la organización del es-pacio urbano al interior de los conjuntos habitacionales,en el cuidado y mantenimiento, así como en la gestiónde ciertos equipamientos urbanos, que si bien en losprimeros años de ocupación del conjunto no se pre-sentan como necesarios, en un futuro cercano podríanvolverse indispensables por la propia dinámica fami-liar y demográfica que necesariamente va a transfor-mar los requerimientos cotidianos de estas familias.

Por esta razón debe acentuarse la importancia deconocer las necesidades colectivas que, traducidas enfunciones urbanas, sean capaces de orientar la satisfac-ción de agrupamientos de población tan densamentepoblados.

La escala y la densidad, así como la tipología de lasviviendas y el diseño urbano al que responden losconjuntos urbanos, determinan, a su vez, una clasifica-ción del equipamiento y los servicios urbanos. Enton-ces, tenemos equipamientos de:

• Infraestructura: redes de vialidad, calles, comu-nicaciones, alumbrado público, áreas verdes, es-pacios abiertos, aceras.

• Servicio público: escuelas, guarderías, clínicas,estación de bomberos.


• Equipamientos recreativos sociales y culturales(que se vuelven necesarios desde que en elconjunto viven entre 4 mil y 5 mil personas). Elcentro social, como elemento importante quepermite el desarrollo de la vida comunitaria.

• Equipamiento comercial.

Resalta la importancia que muchos autores le dan alcentro social. Incluso, organismos promotores de vi-vienda, como el Infonavit, en sus primeros conjuntoshabitacionales producidos durante la década los añossetenta, incluyeron, dentro de sus unidades habitacio-nales, el concepto de centro social como un espaciodestinado a la convivencia de los habitantes, a travésde la organización de actividades culturales, sociales yeducativas.8

Pero cuál debe ser la función de un centro socialcomo parte del equipamiento urbano de una unidadhabitacional.

Kaes sostiene que un centro social es una

[...] organización que, con la colaboración de los usuarios, se

esfuerza por resolver los problemas propios de la poblaciónde un barrio o de un sector geográfico, poniendo a su libre

disposición, en un local apropiado, un conjunto de servicios

y de realizaciones colectivas de carácter educativo, social osanitario, animado por una asistente social, responsable de la

marcha general de los centros, que debe asegurarle perma-

nencias regulares y de ser posible, residir allí.9

8 Ixtacalco es una unidad habitacional construida por el Infonavita inicios de la década de los años setenta, incluyó un centro socialcomo parte de su equipamiento urbano de tipo comunitario.

9 “Informe francés sobre los Centros Sociales”, Consejo Económi-co y Social de las Naciones Unidas, 1952. Cfr. Kaës, Vivir en losgrandes..., op. cit., p. 238.


Añade que el Centro Social tiene una vocación poli-valente que incluye actividades educativas, sociales yculturales.

De la misma forma, los conjuntos habitacionales de-ben incluir equipamientos recreativos como espaciosque permitan la recreación y convivencia de niños yjóvenes. Ejemplo de esto último son las áreas de juegoinfantil y lugares de esparcimiento como cafeterías parajóvenes (hoy día los famosos cafés con internet). Deahí la importancia de asignar desde el inicio (en elmomento de decidir la construcción de un conjuntohabitacional) locales comerciales con diferentes usos.

Un aspecto importante a considerar es la localiza-ción de los equipamientos de consumo cotidiano. Puestoque los propios usuarios son los que deben desplazar-se, la localización de ciertos equipamientos debe obe-decer a una ubicación espacial estratégica que posibiliteel acceso a los mismos. Nos referimos a los equipa-mientos comerciales de “primera mano”, que satisfa-cen las necesidades inmediatas de consumo de loshabitantes que residen en un conjunto habitacional.

Conocidos como equipamientos inmediatamente com-plementarios a las viviendas, generalmente respondena las necesidades propias de las familias, y deben in-cluirse desde 50 alojamientos, máxime cuando los con-juntos habitacionales se localizan alejados del tejidourbano.

Al respecto, la respuesta ha sido el establecimientode grandes cadenas comerciales que expenden unamultiplicidad de productos y servicios. Sin embargo,no hay que olvidar que el pequeño comercio (el co-mercio de barrio) satisface una importante función so-cial: el encuentro, el intercambio y la convivencia entrelos habitantes. Por esto, es recomendable que todo


habitante encuentre un comercio de uso corriente enun radio de 300 metros alrededor de su domicilio.10

Uno de los errores más frecuentes en que caen estetipo de conjuntos es la falta de planeación adecuada deequipamientos comerciales. En consecuencia, en mu-chas viviendas ocupadas parte de su uso habitacionalha sido sustituido como espacio comercial ofreciendouna variedad enorme de servicios como farmacias,guarderías privadas, salones de belleza, papelerías,misceláneas, etcétera, con el consenso y aquiescenciade los residentes que, desde luego, no lo objetan, pues“en la medida en que la sustitución habitacional res-ponde a necesidades de acceso inmediato para el abastode ciertos bienes y servicios no suelen ser motivo dequeja vecinal”.11

Sin embargo, además de las viviendas que han sidotransformadas para dar paso a la instalación de comer-cios modificando su diseño original, las familias tienenque aceptar el elevado costo de algunos productos deconsumo primario por parte de comerciantes monopo-listas, afectando la economía de los residentes de esteconjunto.

10 Se refiere a los pequeños locales comerciales que abastecenun sinfín de servicios cubriendo necesidades cotidianas de la po-blación y no a la instalación de supermercados o de centros comer-ciales. Si bien éstos son importantes en conjunto urbano de grantamaño, no sustituyen la importante función social que genera elequipamiento de barrio.

11 Emilio Duhau, Norma Mogrovejo y Clara Salazar, “Bienes co-lectivos y gestión vecinal en los conjuntos habitacionales delInfonavit”, en Martha Schteingart y Boris Graizbord, Vivienda yvida urbana en la ciudad de México: la acción del Infonavit, Centrode Estudios Demográficos y de Desarrollo Urbano, El Colegio deMéxico, México, 1998.


Algunos resultados preliminares

El análisis del equipamiento de algunas unidadeshabitacionales localizadas en el Estado de México sehizo considerando los estándares mínimos que satisfa-cen las necesidades en relación con un volumen deter-minado de personas, o bien, por la demanda futura deservicios concretos. De esta forma, se analizó el equi-pamiento urbano (redes, vialidades y servicios urbanos,escuelas, centros de salud y comercios de abasto) to-mando en cuenta los estándares mínimos que fueronproporcionados; haciendo también el cálculo de estosequipamientos derivado de las futuras necesidades so-ciales. Vale la pena recordar que los residentes de estosconjuntos en su mayoría son parejas jóvenes con unadinámica demográfica en evolución, que repercute enla rápida transformación de sus necesidades.

De los trabajos de investigación realizados, algunosresultados preliminares indican que para una parte im-portante de los habitantes de estas unidades, los mo-dos y tiempos de desplazamiento desde su viviendahacia su lugar de trabajo representan tiempos de reco-rridos largos y costos. Pues en promedio emplean casitres horas de ida y las mismas tres de regreso. Entre lasrazones que aducen, sobresale la inadecuada ubica-ción de las bases del transporte (peseras, micros) en elinterior de los conjuntos y, como emplean más de unmedio de transporte, sostienen que las rutas son inco-nexas y deficientes. A lo anterior se agrega el excesi-vo gasto que destinan para transportarse ya que, por logeneral, en sus desplazamientos utilizan más de dosmedios de transportes diferentes.

En lo referente a servicios como comercios (tiendasde abasto cotidiano), casetas telefónicas, centros salud,


jardín de niños, guarderías, las viviendas manifiestansu transformación para la instalación de estos comer-cios y servicios desde el inicio del proceso de ocupa-ción de las mismas. A lo que cabe añadir los problemasde inseguridad, que para los habitantes de las unidadeses producto del diseño urbano y la localización tanalejada en la que se encuentra la mayoría de estosconjuntos habitacionales.

En varias entrevistas realizadas a mujeres amas decasa residentes de diferentes unidades habitacionalesen el Estado de México, cuando se les preguntó acercade los servicios, esto fue lo que contestaron:

Pues es poco lo que hay en la zona comercial del conjunto,falta una iglesia y una clínica [...] eso sí es muy necesario

pues no tenemos servicios médicos institucionales [...] es pro-

blemática la luz que a cada rato nos la quitan [...] y no hay luzy pos no hay agua [...]

Además del vandalismo y los problemas derivados de losconstantes cortes a la energía eléctrica, la ubicación periférica

del conjunto es lo que más me disgusta [...]

[...] el fraccionamiento me lo llevaría al Distrito Federal [...] mi

esposo trabaja en Taxqueña y hace dos horas en carro parti-

cular, cuatro en total y eso si no llueve [...] cómo voy a creerque me hayan mandado a vivir aquí cuando él trabaja en

Taxqueña y mis hijas estudiaban, en ese entonces, por el sur

del Distrito Federal [...] es algo que está muy mal planeado[...] la gente que trabaja en el sur vamos a acondicionarla en

el sur [...] la que trabaja en el oriente pues ahí [...] es mucho

tiempo perdido y mucho estrés[…]


[...] yo puedo perdonar todo, menos que nos hayan engaña-

do diciéndonos que no nos faltaría el agua, y mire usted: latenemos dos o tres veces por semana y al día sólo unas

cuantas horas [...]

Ixtapaluca es uno de los municipios que investiga-mos con mayor detenimiento, por la enorme cantidadde conjuntos ahí construidos. Como lo asienta el Plande Desarrollo Urbano del propio municipio (julio, 2003),entre los años de 1990-2000, la población se incrementónotablemente, producto de su crecimiento natural, perotambién como resultado del proceso de inmigración depoblación tan intenso ocurrido en las dos últimas déca-das. Población que llegó a ocupar los nuevos desarro-llos de vivienda, convirtiendo al municipio en una“ciudad dormitorio”, debido a que la mayor parte desus habitantes se desplaza a otros lugares de la zonametropolitana en busca de un empleo formal. Sola-mente, durante los últimos cinco años se autorizó laconstrucción de 50 mil viviendas, sin integración conel área urbana existente y sin la dotación de suficienteinfraestructura y equipamiento urbano.

Conclusiones

La falta de oferta de suelo barato por parte del Estadoha privilegiado la presencia del desarrollador inmobi-liario privado que ha sabido aprovechar las ventajas delocalización que, en muchos municipios, tienen las áreasde reserva habitacional para la construcción de unida-des habitacionales, los cuales se siguen proyectandocomo simples fraccionamientos. Esto ha dado comoresultado que los conjuntos se construyan como islas


independientes que no se articulan entre sí y muchomenos con el resto de la estructura urbana de las ciu-dades o bien de los municipios.

Por otro lado, el crecimiento desmedido de la pobla-ción, particularmente en aquellas zonas geográficas endonde se ha intensificado la construcción de vivienda,está ocasionando importantes rezagos en materia desuministro de suficientes servicios de infraestructura yde equipamiento urbano. Pues las exigencias se limi-tan de una normatividad caduca que sólo obliga a lospromotores a proporcionar los equipamientos básicosque, desde luego, resultan insuficientes tanto para loshabitantes de los conjuntos habitacionales como para lospropios residentes del resto de la ciudad o municipio.

Si bien ha sido el sector privado de la construcciónel encargado de dotar estos equipamientos, es el Esta-do el que debe garantizar que todos los habitantes deestos conjuntos tengan resuelto el acceso y la correctadotación de estos equipamientos comunitarios comoparte de una concepción más clara y precisa de lo quese define como vivienda de interés social.

233Reformas de 1992 al artículo 27 constitucional

La Zona Metropolitana del Valle de Toluca:características y principales problemas de su crecimiento

Definiciones

Para evitar confusiones, es importante no perder devista las diferencias entre tres conceptos importantesen nuestro análisis: área metropolitana, zona metropo-litana y región metropolitana.

La conurbación física de dos o más municipios es lo que

conforma el área metropolitana (unión física). La conurbación

funcional directa de varios municipios constituye una zonametropolitana y la conurbación funcional indirecta de muni-

cipios pasa a formar una región metropolitana tomando en

cuenta la magnitud de la población, las relaciones económico

Reformas de 1992al artículo 27 constitucional:la pulverización del ejidoen la Zona Metropolitanadel Valle de Toluca,resultados al 2006

Susana Medina Ciriaco

234 Susana Medina Ciriaco

sociales y los diversos flujos (de personas, bienes, servicios,

información, etc.) entre el núcleo metropolitano (ciudad cen-tral) y los centros de población conurbados o dependientes.1

Una zona metropolitana tiene las siguientes carac-terísticas: cuenta con más de un millón de habitantes,considera una metrópoli como punto principal de atrac-ción, los municipios que la integran están ligadosfuncionalmente a la metrópoli y está integrada pormunicipios que no necesariamente son conurbados.

Una metrópoli es una ciudad que ha alcanzado unaltísimo volumen de población, así como una gran di-versificación de los servicios que presta y de los traba-jos que ofrece. La palabra proviene del griego mater,“madre” y polis, “ciudad” y significa la ciudad princi-pal de un país, estado o región; la metrópoli general-mente coincide con la capital del país, aunque no necesa-riamente.2

Características

El Estado de México es la entidad más poblada delpaís, con más de 14.4 millones de habitantes. Cuentacon dos grandes zonas metropolitanas: la Zona Metro-politana del Valle de México (ZMVM) y la Zona Metropo-litana del Valle de Toluca (ZMVT). La primera de ellasocupa el segundo lugar de población en el mundo,con más de 18 millones de habitantes, después de laZona Metropolitana de Tokio, Japón. En los municipios

1 Alfonso Iracheta,“Coordinación Metropolitana”, Toluca, Estadode México, 2005.

2 María Elena Ducci, “Introducción al urbanismo, conceptos bá-sicos”, Trillas, México, 1989, p. 87.


metropolitanos del Valle de México, se asienta más de50% de los habitantes de la Zona Metropolitana de estevalle (ZMVCT, 59 municipios).3

En 2000, la población de los municipios conurbadosde la zmvm representó 70.5% de la población totalestatal (35 municipios). Para ese mismo año, la ZMVT

aglutinó 10.7% de la población estatal. Entre las doszonas metropolitanas se concentra alrededor de 80%de la población del estado.4

La ZMVT ha sido estudiada desde diferentes perspec-tivas. Su delimitación, es decir, cuántos municipios laconforman, también ha sido sujeto de múltiples inter-pretaciones.

Según el Sistema Urbano Nacional (SUN), la ZMVT for-ma parte de la Megalópolis del Centro junto con laszonas metropolitanas del Valle de México y Puebla-Tlaxcala, así como las aglomeraciones Cuernavaca-Jiutepec, Cuautla, Pachuca y Tlaxcala. Desde esta pers-pectiva, en la ZMVT se consideran los municipios deLerma, Metepec, Ocoyoacac, San Mateo Atenco, Toluca,Xonacatlán y Zinacantepec; en total siete municipios.5

El Instituto Nacional de Estadística, Geografía e In-formática (INEGI) le da un nombre diferente a esta zona,la llama Zona Metropolitana de Toluca (ZMT) y conside-ra seis municipios: Almoloya de Juárez, Lerma, Metepec,

3 Gobierno del Estado de México, Secretaría de Desarrollo Me-tropolitano, “La gobernancia metropolitana en el Estado de Méxi-co”, Metrópolis, Reunión de la Comisión 1, Gobernancia Metropolitana,Ixtapan de la Sal, Estado de México, marzo-abril, 2004, p. 31.

4 PRI, Fundación Colosio Estado de México, A.C., “Plataformaelectoral 2005-2011, gobierno sensible, eficaz y moderno”, www.primex.org/fundación_colosio, 2005, p. 235.

5 Secretaría de Desarrollo Social, “Sistema Urbano Nacional, SUN,clasificación, integración territorial y población 2000”, México, 2000,mimeo.


San Mateo Atenco, Toluca y Zinacantepec.6 Comparán-dola con la delimitación anterior, no considera al muni-cipio de Ocoyoacac y lo sustituye por el de Almoloyade Juárez. Bajo esta perspectiva, la población total dela ZMT es de 1 253 017 habitantes.7

El Plan Estatal de Desarrollo Urbano del Estado deMéxico, aprobado en junio de 2003, señala que existeuna región en el Valle de Toluca conformada por 22municipios. En esta región se encuentra la ZMVT. Estazona constituye

la segunda mayor concentración económica y poblacional

de la entidad. Su expansión física se ha producido, primero

en forma lineal, hacia el Valle Cuautitlán-Texcoco y poste-riormente en forma radial, en torno a los demás ejes carrete-

ros que tienen como destino Toluca […] El proceso de

metropolización inicia en 1970, al conurbarse los munici-pios de Toluca y Metepec, albergando entonces alrededor

de 271 mil habitantes. Diez años más tarde, se incorporó el

municipio de Zinacantepec; sin embargo la mayor dinámicade crecimiento poblacional de la zona ocurrió entre 1980 y

1990, cuando su población alcanzó los 886 mil habitantes en

7 municipios conurbados […] En el año 2000, los municipiosconurbados eran Toluca, Metepec, Zinacantepec, Lerma, San

Mateo Atenco, Ocoyoacac, Almoloya de Juárez, Otzolotepec

y Xonacatlán, con una población de 1.4 millones de habitan-tes y una superficie de 1,336.50 km2, la cual representa el

50.06% del territorio del Valle de Toluca […] Hoy en día

[la ZMVT] es la séptima metrópoli del país. Su concentraciónde fuentes de empleo y servicios, así como las relaciones de

intercambio comercial, especialmente con los municipios del

6 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Sín-tesis de resultados, ZMT: XV.

7 Ibid., p. 84.


poniente y sur del Estado, se han traducido en la conforma-

ción de una amplia área de influencia […] La ZMVT no se ex-tenderá físicamente más allá de los límites de la región, que

representa el 11.9% del territorio estatal. A pesar de que la

población se seguirá concentrando en los municipios de Tolucay Metepec y a lo largo del Paseo Tollocan, se estima que el

área urbana absorberá, en el mediano plazo, las cabeceras

municipales de Mexicalcingo, Chapultepec, Calimaya y SanAntonio la Isla […] Los trece municipios restantes del Valle de

Toluca, que representan el 2.53% de la población estatal,

conforman una zona en proceso de metropolización, en losque ya destaca la conurbación Tianguistenco-Capulhuac-

Jalatlaco. Su crecimiento se ha caracterizado por estructurarse

alrededor de las grandes vialidades e infraestructuras, por elcrecimiento de los poblados (particularmente las cabeceras

municipales) y por las bajas densidades de población.8

Según Guadalupe Hoyos,9 la Zona Metropolitana delValle de Toluca está conformada por 10 municipios: Al-moloya de Juárez, Lerma, Metepec, Mexicalcingo, Oco-yoacac, Otzolotepec, San Mateo Atenco, Toluca, Xona-catlán y Zinacantepec, es decir, agrega el municipio deMexicalcingo.

Con base en el estudio realizado en 2004 por laSedesol, el Conapo y el INEGI, denominado Delimitaciónde las zonas metropolitanas de México, en el país exis-ten 55 zonas metropolitanas. A la correspondiente deToluca le llama Zona Metropolitana de Toluca (ZMT),con un total de 12 municipios (Almoloya de Juárez,

8 Gobierno del Estado de México, Plan Estatal de Desarrollo Ur-bano, núm. 110, 11 de junio, Toluca de Lerdo, México, 2003, p. 66.

9 Guadalupe Hoyos, “Ciudad de Toluca, estructura urbana con-temporánea y patrones de uso comercial del suelo”, tesis doctoral,Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional Autónoma deMéxico, México, 2004.


Calimaya, Chapultepec, Lerma, Metepec, Mexicaltzingo,Ocoyoacac, Otzolotepec, San Mateo Atenco, Toluca,Xonacatlán y Zinacantepec).10

De los 12 municipios que conforman la ZMT, sieteson municipios centrales (corresponden a los munici-pios donde se localiza la ciudad principal que da ori-gen a la zona metropolitana) y cinco municipios exte-riores delimitados por distancia, integración funcionaly carácter urbano. En esta definición las tres instanciasque intervinieron en el estudio llegan a la conclusiónde que son municipios centrales (con conurbación físi-ca) los siguientes: Almoloya de Juárez, Calimaya, Lerma,Metepec, San Mateo Atenco, Toluca y Zinacantepec.Los restantes cinco municipios (Chapultepec, Mexi-caltzingo, Ocoyoacac, Otzolotepec y Xonacatlán) sonconsiderados por el criterio tridimensional de la distan-cia, integración funcional y carácter urbano.11

En el trabajo de campo se constató, y no obstante loanterior, que hay conurbaciones entre municipios, perono necesariamente con la ciudad central; esas conexio-nes entre municipios son en cadena, unidas por lasvialidades, por ejemplo, Ocoyoacac está conectado fí-sicamente con Lerma y Lerma a su vez con Toluca yToluca con Otzolotepec y Otzolotepec con Xonacatlán.Son más urbanos Ocoyoacac, Otzolotepec y Xonacatlánque Calimaya, por ejemplo.

En este mismo estudio, “dentro del grupo de gran-des metrópolis las zonas más dinámicas fueron Tijuana(5.5%), Juárez (4.4%) y Toluca (3.4%), con tasas decrecimiento superiores al tres por ciento anual, el pro-

10 Consejo Nacional de Población/Instituto Nacional de Estadís-tica, Geografía e Informática/Secretaría de Desarrollo Social, “Deli-mitación de las zonas metropolitanas de México”, México, 2004, p. 82.

11 Ibid., p. 31.


medio de la tasa de crecimiento media anual para las55 zonas metropolitanas fue de 2.3%, en el periodo1990-2000”.12

La superficie de la ZMT es de 1 991 km2, con 67.1habitantes por hectárea. El municipio con mayor su-perficie territorial es Almoloya de Juárez con 489 km2,debido a esta extensión territorial reporta la más bajadensidad media urbana de 23.5 habitantes por hectá-rea. Por su parte, Chapultepec, junto con Lerma, tienela más alta tasa de crecimiento media anual para ladécada de 1990-2000, con 4.1% y, sin embargo, al2000 es el municipio con menor población de la re-gión con tan sólo 5 735 habitantes y 14 km2 de exten-sión territorial. Por su parte, Metepec es el municipiocon mayor densidad media urbana, superior incluso ala media de la zona metropolitana (67.1 habitantes porhectárea) con 97.0 (hab./ha.). De los 12 municipios,Toluca, como la ciudad central, es el municipio máspoblado con 666 596 habitantes al 2000.13

Para la presente investigación, la Zona Metropolitanadel Valle de Toluca está conformada por nueve muni-cipios: Almoloya de Juárez, Lerma, Metepec, Ocoyoacac,Otzolotepec, San Mateo Atenco, Toluca, Xonacatlán yZinacantepec. La población por municipio está repre-sentada en el Cuadro 1.

En resumen, la Zona Metropolitana del Valle de Toluca(ZMVT) está constituida por nueve municipios, con unapoblación de un poco más de 1 400 000 habitantes,14

12 Ibid., pp. 30 y 31.13 Ibid., p. 31.14 Dependiendo del número de municipios que se consideren son

los cálculos de la población de la ZMVT. Otras fuentes recientes (Go-bierno del Estado de México, Secretaría de Desarrollo Metropolitano,“La gobernancia metropolitana...”, op. cit., p. 8) señalan que la po-blación asciende a 1 millón 700 mil habitantes con 22 municipios.


considerada la quinta metrópoli más importante de Méxi-co,15 ubicada en la región centro del país, en la granmegalópolis del centro16 y la segunda mayor concen-tración económica y poblacional del Estado de México.17

15 Los cuatro primeros lugares los ocupan las Zonas Metropolita-nas del Valle de México, de Guadalajara, de Monterrey y Puebla-Tlaxcala (ibid., pp. 6 y 7).

16 Junto con las zonas metropolitanas del Valle de México yPuebla-Tlaxcala, así como las aglomeraciones Cuernavaca-Jiutepec,Cuautla, Pachuca y Tlaxcala (Secretaría de Desarrollo Social, “Siste-ma Urbano Nacional...”, op. cit.).

17 La primera es la Zona Metropolitana del Valle de México (Go-bierno del Estado de México, Plan Estatal de Desarrollo..., op. cit., p. 66).

Municipio Población total

1990 2000

1. Almoloya de Juárez 84 147 110 5912. Lerma 66 912 99 870

3. Metepec 140 268 194 463

4. Ocoyoacac 37 395 49 6435. Otzolotepec 40 407 57 583

6. San Mateo Atenco 41 926 59 647

7. Toluca 487 612 666 5968. Xonacatlán 28 837 41 402

9. Zinacantepec 83 197 121 850

Total 1 010 701 1 401 645

Cuadro 1Zona Metropolitana del Valle de Toluca (ZMVT),

población 1990 y 2000 por municipio

Fuente: INEGI, XI y XII Censo General de Población y Vivienda.


Principales problemas de su crecimiento

La cercanía con el Distrito Federal

Xonacatlán tiene fuertes vínculos con Naucalpan (en ladécada de los noventa aumenta la demanda de manode obra para la industria de la construcción) y Ocoyocaca su vez con la ZMVM; además éste era uno de losmunicipios destinados a amortiguar el doblamiento dela zmvm y la ZMT.

El proceso de industrialización

Desde mediados de los sesenta, la incorporación defuerza de trabajo a la industria (fuerza de trabajo cam-pesina que se incorporó como obreros no calificados)provenía de la ZMVM y de la ZM de Monterrey; eranobreros calificados y empleados que buscaron acomo-do sobre todo en Metepec, en fraccionamientos resi-denciales, para clase media y unidades habitacionespara obreros.

La urbanización extendida al medio rural

Paralelamente a la industrialización, las localidades aledañas

a las grandes empresas se convirtieron en suburbios, que no

son ya ni campo ni ciudad, sino expresión de la urbaniza-ción que se extiende al medio rural, degradándolo y que en

lugar de una absorción y reabsorción del campo por la ciu-

dad […] se presentó un deterioro recíproco en el que laciudad “estalla” en periferias y la localidad se descompone,

con lo que el tejido urbano pierde su configuración, resul-


tando en barriadas carentes de infraestructura y servicios

básicos.18

Migración

En relación con el lugar de nacimiento de la poblaciónradicada en la ZMT en 1990, se registraron 120 de cadamil residentes que nacieron en otra entidad, de loscuales el 43 por ciento provenía del D.F.19

El mercado de suelo en la periferia urbana

Razonamiento

El presupuesto del que se parte es que la reforma alartículo 27 constitucional efectuada en 1992 cambióla estructura y la dinámica del mercado de suelo en laperiferia urbana de la ZMVT.

Entre más potencial de desarrollo, mayores ventas;los ejidatarios, en la medida en que tienen posibilidadde vender formalmente, retiran lo que estaba en lossegmentos de la informalidad; el volumen de venta enla formal debe aumentar,; se restringe la oferta delmercado irregular y se habilita tierra más periférica. Sila promesa de plusvalía es mayor y los ejidatarios cuentancon más información, el potencial de plusvalía del te-rreno se incrementa; esto es un efecto en cadena que

18 José María Aranda, “Conformación de la Zona Metropolitanade Toluca 1960-1990”, tesis para obtener el grado de Doctor enUrbanismo, Facultad de Arquitectura de la Universidad NacionalAutónoma de México, México, 1998.

19 Ibid., p. 167.


tiene dos características: se reduce la oferta irregularde suelo y se concentra la demanda en el peor.

Las reformas al artículo 27 constitucional de 1992

Las reformas al artículo 27 constitucional de 1992, enmateria de mercado de suelo, incidieron directamenteen el tema de legislar sobre la capacidad para adquirirel dominio de las tierras de la nación. Se modificó elinciso VII, el cual consistía en: “Los núcleos de pobla-ción, que de hecho o por derecho guarden el estadocomunal, tendrán capacidad para disfrutar en comúnlas tierras, bosques y aguas que les pertenezcan o quese les hayan restituido o restituyeren”.20

Fue sustituido por:

Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de pobla-

ción ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la

tierra, tanto para el asentamiento humano, como para activi-dades productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos

indígenas.La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la

vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá

la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprove-chamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la

provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el

nivel de vida de sus pobladores.La ley, con respecto a la voluntad de los ejidatarios y co-

muneros para adoptar las condiciones que más les conven-

20 Emilio Rabasa y Gloria Caballero, Mexicano: ésta es tu Constitu-ción, Cámara de Diputados/Instituto de Investigaciones Legislati-vas/Miguel Ángel Porrúa, México, 1993, pp. 105-106.


gan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, re-

gulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre latierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo estable-

cerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comune-

ros podrán asociarse entre sí, con el Estado o con terceros yotorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios trans-

mitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo

de población; igualmente fijará los requisitos y procedimien-tos conforme los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidata-

rio el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de

parcelas se respetará el derecho de preferencia que preveala ley.

Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario

podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% deltotal de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de

tierras en favor de un solo ejidatario deberá ajustarse a los

límites señalados en la fracción XV [quedan prohibidoslos latifundios].

La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de

población ejidal o comunal, con la organización y funcionesque la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comuna-

les electo democráticamente en los términos de la ley, es el

órgano de representación del núcleo y el responsable deejecutar la resoluciones de la asamblea.

La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de

población se hará en los términos de la ley reglamentaria.21

La ley reglamentaria de este artículo es la Ley Agra-ria. En 1971, en lo que se denominó la “nueva ley deReforma Agraria”, expedida en el Diario Oficial de laFederación del 16 de abril de 1971,22 en el título se-

21 Grupo ISEF, “Artículo 27 Constitucional”, Agenda Agraria 2005,México, 2005, pp. 1-8.

22 Partido Revolucionario Institucional, “Nueva Ley de Reforma


gundo, que aborda el “Régimen de propiedad de losbienes ejidales y comunales”, capítulo primero dedica-do a la “Propiedad de los núcleos de población ejidalesy comunales”, asentó lo siguiente:

Artículo 52. Los derechos que sobre bienes agrarios adquie-

ren los núcleos de población serán inalienables, impres-

criptibles, inembargables e intransmisibles y, por tanto, nopodrán en ningún caso ni en forma alguna enajenarse, cederse,

transmitirse, arrendarse, hipotecarse o gravarse, en todo o en

parte. Serán inexistentes las operaciones, actos o contratosque se hayan ejecutado o que se pretendan llevar a cabo en

contravención de este precepto.23

Carlos Salinas de Gortari, presidente de la repúblicaen ese entonces, decretó una nueva Ley Agraria (vi-gente hasta nuestros días), la cual fue publicada enel Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de1992.

En el título tercero, “De los ejidos y comunidades”,capítulo I, “De los ejidos”, sección primera, “Disposi-ciones generales”, en el artículo noveno se asientaque: “Los núcleos de población ejidales o ejidos tienenpersonalidad jurídica y patrimonio propio y son pro-pietarios de las tierras que les han sido dotadas o delas que hubieren adquirido por cualquier otro título”.24

En la sección segunda, “De los ejidatarios y avecin-dados”, el artículo 14 dice: “Corresponde a los ejida-tarios el derecho de uso y disfrute sobre sus parcelas,

Agraria”, Diario Oficial de la Federación, 16 de abril de 1971, enLuis Echeverría, Legislación Agraria, Comisión Nacional Editorial,México, 1976.

23 Ibid., p. 33.24 Procuraduría Agraria, “Marco legal agrario”, Dirección General

de Comunicación Social, México, 2000, p. 47.


los derechos que el reglamento interno de cada ejidoles otorgue sobre las demás tierras ejidales y los demásque legalmente les correspondan”.25

En el Capítulo II, “De las tierras ejidales”, secciónprimera, “Disposiciones generales”, el artículo 43 esti-pula que: “Son tierras ejidales y por tanto están sujetasa las disposiciones relativas de esta ley las que hansido dotadas al núcleo de población ejidal o incorpora-das al régimen ejidal”.26

El artículo 44 dice que: “Para efectos de esta ley, lastierras ejidales, por su destino, se dividen en:

I. Tierras para el asentamiento humano;II. Tierras de uso común; yIII. Tierras parceladas”.27

En su artículo 45, asienta que:

Las tierras ejidales podrán ser objeto de cualquier contrato

de asociación o aprovechamiento celebrado por el núcleo depoblación ejidal, o por los ejidatarios titulares, según se trate

de tierras de uso común o parceladas, respectivamente. Los

contratos que impliquen el uso de tierras ejidales por terce-ros tendrán una duración acorde al proyecto productivo.

En el debate sobre las reformas al artículo 27 consti-tucional, realizado entre 1991 y 1992, una de las posi-ciones que más prevaleció por parte de académicos yorganizaciones de campesinos fue la oposición a di-chos cambios, con el argumento de que los cambios adicho artículo habían sido encaminados a

25 Ibid., p. 48.26 Ibid., p. 57.27 Idem.


la modificación profunda de la forma de propiedad, organiza-

ción y funcionamiento del ejido y la comunidad indígena […]sus objetivos, fueron:

a) Dar por concluido el reparto agrario.b) Abrir las puertas a la propiedad privada individual y al

arrendamiento de la tierra en ejidos y comunidades indí-

genas.c) Permitir el acceso a la propiedad de la tierra agraria, direc-

to o mediante asociación con los ejidatarios, al capital

empresarial nacional y extranjerod) Poner en marcha un proceso de reconcentración de la

propiedad…28

El contexto y el mercado de suelo antes de 1992

Antes y después de las reformas, la relación entre elpartido gobernante, el Estado y la sociedad sufrierontransformaciones. Antes de 1992, el ejido representópara el Estado y el partido gobernante (PRI) un capitalpolítico para mantener la coerción hacia los poblado-res pobres, en donde en épocas de elecciones la re-gularización de la tenencia de la tierra y la entrega detítulos de propiedad aumentaba considerablemente.

Antes de 1992, tanto el porcentaje como el segmen-to del mercado, el origen de la propiedad y las clasessociales que accedían a los distintos mercados (formale informal) tenían un comportamiento determinado. Elmercado de suelo mayoritario era el informal con un60% de sus ventas, desarrollado en tierras ejidales, co-

28 Emilio Pradilla, “Campo y ciudad en la nueva política agraria”,Ciudades, núm. 15, julio-septiembre, Red Nacional de InvestigaciónUrbana (RNIU), México, 1992, p. 9.


munales y privadas, para la población de menores re-cursos. En tanto el 40% restante correspondía al seg-mento formal, con suelo de origen privado y público,dirigido a las clases medias, altas y desarrolladores.

La necesidad de tierra para alojar los asentamientos humanos

de los migrantes pobres se resolvió mediante el fracciona-

miento irregular de ejidos, comunidades o bienes públicos,en el que se mezclaban la necesidad de los colonos y ejida-

tarios pobres, la voracidad de los fraccionadores ejidales, la

corrupción de los fraccionadores ejidales y urbanos, y la pre-sión de los políticos del partido en el poder o la oposición.

Los mismos métodos, con distintos medios, fueron aplicados

por los empresarios, las inmobiliarias y los constructores, paraacceder a la tierra urbana, monopolizada por los terratenien-

tes, o congelada por las formas legales de tenencia ejidal,

comunal o pública […]Así se [produjo] una parte muy importante del crecimien-

to urbano de las grandes ciudades, a un alto costo social e

individual, y con resultados muy poco racionales desde elpunto de vista urbano e insatisfactorios para los pobladores

individuales.29 De todos modos, la propiedad social agraria

actuó, a la vez, como límite relativo al crecimiento urbano, ycomo una alternativa, la única quizás, para obtener tierra para

los asentamientos irregulares de los sectores populares.30

29 Emilio Duhau, “La sociología y la ciudad. Panorama y pers-pectivas de los estudios urbanos en los años ochenta”, Revista So-ciológica, núm. 6, enero, 1991; Martha Schteingart, “Los productoresdel espacio habitable”, en Estado, empresa y sociedad en la ciudadde México, El Colegio de México, México, 1989; Alfonso Iracheta(coord.), “El suelo, recurso estratégico para el desarrollo urbano”,Gobierno del Estado de México/Universidad Autónoma del Estadode México, México, 1984.

30 Pradilla, “Campo y ciudad...”, op. cit., p. 9.


El contexto y el mercado de suelo después de 1992

Después de 1992, esta condición suponemos que cam-bió. Ahora el segmento formal ocupa el puesto mayo-ritario de venta de suelo periférico, con 70% y el infor-mal con el resto, 30%. Esto es lo que se demuestra eneste texto: los nuevos arreglos. Uno de los puntos másimportantes es discutir si hay nuevos mecanismos deincorporación hoy día, cuáles son los mecanismos deapropiación del suelo, ¿son nuevos?, ¿tradicionales? ¿Seestá mercantilizando el acceso por parte de los máspobres? ¿Cuál es la especificidad?

Los ocupantes irregulares actuales se enfrentarán a una difícilsituación: tendrán que comprar sus tierras, por lo general ya

pagadas, a sus propietarios legales a precios más elevados

que los de antes en la medida que ahora se trata de unamercancía plena en el libre mercado del suelo, y cubrir todos

los costos de la titulación formal. Seguramente ahora la dota-

ción de servicios e infraestructuras se desplazará del carácterde acción redistributiva del Estado, frente a una demanda

popular de justicia social, al estatuto de relación mercantil.

Pero puede ocurrir que los propietarios decidan no vender alos ocupantes pobres, sino a empresarios, constructores, in-

mobiliarias o clientes adinerados, y los colonos serán desalo-

jados por las frías leyes del mercado[…] Los colonos pobresque antes optaban por la ilegalidad y corrían sus riesgos por

la falta de recursos, tendrán ahora que competir abiertamen-

te por la tierra con el capital inmobiliario y constructor, encondiciones de absoluta desigualdad e indefensión, en me-

dio de un proceso acelerado de urbanización, enfrentarse a

un mercado capitalista al cual no pueden acceder.31

31 Ibid., p. 13.


Resultados de la investigación, tendenciasdel mercado de suelo en la Zona Metropolitanadel Valle de Toluca (ZMVT)

Según las tendencias que se encontraron en los nuevemunicipios que conforman la ZMVT, todo parece indicarque las reformas al artículo 27 constitucional de 1992están teniendo como resultado la pulverización del eji-do. Existe una paulatina transformación del tipo de te-nencia de la tierra, de propiedad social (ejidal y/ocomunal) a propiedad privada, con una significativareducción de la propiedad social sobre el suelo (véaseCuadro 2).

De una revisión y análisis de los nueve Planes Mu-nicipales de Desarrollo Urbano de Metepec, San MateoAtenco, Toluca, Otzolotepec, Lerma, Zinacantepec,Almoloya de Juárez, Xonacatlán y Ocoyoacac, publica-dos en 2003 y 2004, se encontró que en los munici-pios de Metepec, San Mateo Atenco, Toluca y Xona-catlán, prevalece la propiedad privada sobre la socialcon 83.17, 74.84, 61.21 y 73.28 por ciento respectiva-mente (véase Cuadro 2).

Los municipios que conservan aún porcentajes ele-vados de tenencia social son Lerma con el 60.5% depropiedad social, Otzolotepec con el 92.61% y Zina-cantepec con 71.38%. Por su parte, el municipio deAlmoloya de Juárez se encuentra a punto de igualar sutenencia de la tierra entre propiedad ejidal (56.73%) yprivada (43.27%).

Prácticamente no se registran datos sobre la propie-dad pública y/o federal, en los dos municipios que lamanifiestan ocupan extensiones menores, Lerma con1.68% de la extensión territorial del municipio yXonacatlán con 6.12% (véase Cuadro 2). El municipio


de Ocoyoacac no señala datos sobre los tipos de pro-piedad en su Plan Municipal de Desarrollo Urbano.

Un ejemplo de esta pulverización del ejido lo pode-mos encontrar en el caso de Ocoyoacac, en donde

la mayor parte del suelo que se utiliza para la construcciónde viviendas es de origen ejidal y comunal. Las parcelas se

subdividen sin ninguna autorización para que los hijos cons-

Municipio Tenencia (%) TotalSocial (Ejidal/ Privada Pública/

comunal) Federal

Almoloya de Juárez 56.73 43.27 s/d 100.00Lerma 60.50 37.82 1.68 100.00Metepec 16.83 83.17 s/d 100.00Ocoyoacac s/d s/d s/d –––—Otzolotepec 92.61 7.39 s/d 100.00San Mateo Atenco 25.16 74.84 s/d 100.00Toluca 38.79 61.21 s/d 100.00Xonacatlán 20.00 73.88 6.12 100.00Zinacantepec 71.38 28.62 s/d 100.00

Cuadro 2Distribución de la tenencia de la tierra en la Zona

Metropolitana del Valle de Toluca, 2003, porcentajes

Fuente: elaboración propia con base en: Gobierno del Estado deMéxico, “Planes Municipales de Desarrollo Urbano de Metepec, SanMateo Atenco, Toluca, Otzolotepec, Lerma, Zinacantepec y Almoloyade Juárez”, Gacetas del Gobierno, núms. 64 (p. 156), 84 (p. 140), 85(p. 360), 90 (p. 290), 93 (dos Gacetas, pp. 188 y 180) y 116 (p. 324),de los días lunes 29 de septiembre, lunes 27 de octubre, martes 28de octubre, martes 4 de noviembre, viernes 7 de noviembre y jue-ves 11 de diciembre, respectivamente, Toluca de Lerdo, Estado deMéxico, 2003.

Gobierno del Estado de México, “Planes Municipales de Desa-rrollo Urbano de Xonacatlán y Ocoyoacac”, Gaceta del Gobierno,núms. 60 (p. 190) y 130 (p. 144) de los días 29 de marzo y viernes 31de diciembre, respectivamente, Toluca de Lerdo, Estado de México,2004.


truyan sus casas o bien, para ceder derechos a terceras per-

sonas de la comunidad […] En las zonas de propiedad priva-da se presenta también un proceso de subdivisión, aunque

también se están dando ventas a personas de fuera de la

comunidad que tienen expectativas de negocios inmobilia-rios […] Cabe mencionar que dicha oferta está encaminada a

población de altos ingresos, ya que el tipo de vivienda (resi-

dencial campestre) que se ofrece solo puede ser adquiridapor este tipo de población […] Por otra parte, las viviendas

del municipio se han construido por autoproducción, con la

intervención de maestros de obra en la mayor parte de loscasos, por etapas, sin licencia, sin financiamiento y al margen

de los programas públicos.32

Observaciones de campo

1. A excepción de Toluca, Metepec, Lerma y Zina-cantepec, con sus áreas comerciales, el resto delos municipios cuenta con una avenida principalque concentra pequeños y medianos estableci-mientos comerciales, la más llamativa es la quepermite tener acceso al centro de Xonacatlán.

2. Todos los municipios tienen ríos que los atravie-san y otros pasan cerca de su cabecera munici-pal. En general no existe cuidado sobre ellos.Solamente en Otzolotepec existe una leyendaque avisa a los visitantes o a quienes viven enese lugar que ellos vigilan el cuidado de su afluen-te. Deprimente es el caso del Río Lerma, infesta-do de aguas negras, malolientes y estáticas.

32 Plan Municipal de Desarrollo Urbano, Ocoyoacac, 2003, p. 36.


3. El tipo de comercio que se desarrolla en algunosmunicipios, salvo Toluca y Metepec, es la ventade ropa, aparatos electrónicos, frutas, materialeléctrico y plomería, ferreterías, muebles, zapa-tos, pintura, discos, películas, entre otros.

4. La urbanización de Otzolotepec se descubre porla vía que une a este municipio con Toluca (lla-mada Avenida Toluca), en donde se encuentranlas fábricas del parque industrial Toluca 2000.

5. Frente a las fábricas o a sus lados, se apreciangrandes extensiones de tierra, donde pastan ani-males (vacas o borregos); estas tierras en algu-nos casos se encuentran delimitadas por árboles.

6. Todos los municipios conurbados cuentan conun servicio urbano de transporte que los unecon la capital de la entidad, Toluca.

7. En el caso de Lerma, Zinacantepec y Toluca,algunas fábricas están integradas a su centro ur-bano.

Conclusiones

1. La pulverización del ejido y la ruptura social co-lectiva:• Uno de los objetivos de las reformas al artícu-

lo 27 constitucional fue terminar con la capa-cidad de los ejidatarios de hacer con la pro-piedad colectiva lo que ellos determinaran, esdecir, la extinción del carácter inalienable,inembargable e intransferible de la propiedadejidal.

• Arrojar las parcelas campesinas al libre co-mercio de tierras, donde impera el poder del


dinero, tendrá enormes costos sociales, quese cargarán a la deuda social acumulada.33

• En primer lugar, se [provocará] la expulsiónde millones de familias del campo. Muchosejidatarios empobrecidos terminarán vendien-do sus parcelas.34

• En segundo lugar, los ejidatarios van a ser pre-sionados para vender en términos de mercado.35

• En el ámbito social ocurre una ruptura de laestructura social colectiva, transitando de unasituación en donde el núcleo agrario tenía ensus manos el poder fundamental de decidirsobre las tierras, a un poder colectivo despla-zado por el poder del capital inmobiliario quedecide en función de intereses particulares.Los ejidatarios y su poder son pulverizados.Ésa es la lógica, aunque habrá que ver si enalgunos lugares hay resistencia ante estos cam-bios.

2. Cambio en la relación entre la propiedad ejidal yla privada• Al 2003, la relación entre la propiedad ejidal

y la propiedad privada se está modificando, yganando extensión territorial esta última, locual significa que el modelo neoliberal ha idoconsolidándose en las áreas urbanas en dondeexiste una importante cantidad de tierra ejidal,modificando las relaciones económicas perosobre todo las relaciones sociales; los ejidos

33 José Luis Calva, “La crisis agrícola de México: ¿es culpable elejido?”, Unomásuno, Suplemento, 11 de noviembre, México, 1991,p. 12.

34 Idem.35 Idem.


poco a poco van desapareciendo y su lugares ocupado por el mercado inmobiliario.

3. Un desarrollo urbano que propicie el desarrollohumano• Para que el desarrollo urbano del Valle de

Toluca se lleve a cabo con un sentido huma-no, es necesario, en primer lugar, modificar lapercepción que acerca de este tema tienenquienes han gobernado y actualmente definenlas políticas para este sector.

• Hasta el momento las políticas de desarrollourbano se han quedado a la zaga respecto alos verdaderos factores que han determinadoel crecimiento urbano de los nueve munici-pios que constituyen la Zona Metropolitanadel Valle de Toluca.

• A este valle siguen llegando pobladores deotras entidades, del Distrito Federal así comodel Valle de México, en busca de mejoresoportunidades, pues la crisis económica queha padecido el país no ha permitido arraigarlosen sus lugares de origen.

• Lo anterior vinculado al crecimiento de la po-blación local, expulsada por el capital inmobi-liario hacia la periferia del área conurbada,poco a poco pero de manera firme empieza adibujar un rostro urbano cuyos rasgos se ase-mejan al que tiene el Valle de México.

• Toluca, Zinacantepec, Almoloya de Juárez, Me-tepec, Lerma, San Mateo Atenco, Ocoyoacac,Xonacatlán y Otzolotepec están siendo some-tidos a una fuerte presión que lentamente seha orientado a la modificación del uso del suelo,en el pasado utilizado con fines agrícolas.


• Si la autoridad municipal de estas demarcacio-nes no coloca como una de sus prioridades alargo plazo el desarrollo urbano, lo más segu-ro es que en unos cuantos años tendremos,como ya ocurre ahora, espacios abonados paraque se establezcan vínculos de todo tipo, me-nos humanos.

• Inducido o no, el crecimiento urbano de laZona Metropolitana del Valle de Toluca (ZMVT)apunta hacia el Distrito Federal y el Valle deMéxico, colocando signos de alerta para laautoridad que lo quiera ver: peligra uno delos pulmones naturales más importantes, LaMarquesa.

• Los nuevos espacios urbanos carecen de sufi-cientes áreas verdes y deportivas; centros edu-cativos y de salud; recreativos y culturales, perosobre todo de una población que haya sentidoen sus bolsillos el desarrollo que solamente seaprecia en los discursos de la autoridad.

• Los ingresos de los pobladores de la periferiaurbana no solamente son insuficientes para sa-tisfacer sus necesidades básicas, sino tambiénpara sustituir la falta de previsión de la autori-dad municipal.

• En 1976, en libro Los pobres de la ciudad enlos asentamientos espontáneos, Jorge Montañodecía que

El Estado no ha asumido un papel regulador, dejando en

manos de los traficantes de la miseria el destino de las ma-

yorías desprotegidas. La queja constante de los sectores aco-modados por el congestionamiento de tráfico, la contami-

nación del aire o la escasez de zonas verdes son temas que


se contraponen a la preocupación del 60 por ciento de la

población para obtener techo, empleo, comida, salud, aguay educación. Corresponde al lector juzgar si la creciente

violencia urbana tiene relación con el orden de prioridades

de las autoridades y está en consonancia con las necesida-des y exigencia que de lo básico tienen los pobres de la

ciudad.

Quisiera partir del tema del Derecho de la ciudad comoun problema muy serio. Hemos escuchado muchas es-tadísticas, números, recursos, es decir, infinidad de co-sas, pero, curiosamente, dentro de todo el análisis dela vivienda, de lo que menos se habla es de los máspobres. ¿Será porque en última instancia no tienen vi-vienda ni acceso a ella?

Yo me había propuesto no enojarme ni hablar maldel gobierno, pues “hay que ser muy respetuosos eneste escenario”, pero realmente, con el cinismo con elque a veces se habla, por parte del gobierno, cuestatrabajo abstenerse de hacer algunas observaciones oaclaraciones.

Se habla de dos millones de créditos para viviendapor parte del gobierno federal y, curiosamente, al mis-mo tiempo dicen que no hay inversión federal paravivienda, porque además, si revisamos los presupues-tos federales para los últimos cinco años, justamentepara lo que menos se ha destinado recursos a nivelfederal es para la vivienda.

Alejandro Meave Gallegos

El derecho a la ciudad

260 Alejandro Meave Gallegos

Entonces, no entendemos de dónde han sacado paraotorgar dos millones de créditos de vivienda. Lo quehan otorgado han sido subsidios, que generalmenteeso es lo que han invertido, y muchos de ellos los handestinado a hacer pisos firmes, que es lo que ellosllaman créditos de vivienda. Entonces habría que em-pezar a aclarar efectivamente de qué estamos hablando.

Segundo: otra parte de esos financiamientos se handado para subsidiar a la iniciativa privada; no es ver-dad que no se subsidia a las grandes inmobiliarias. Através de Infonavit y Fovissste el gobierno federal haestado canalizando recursos federales de subsidio paralas viviendas que está produciendo la iniciativa privada.

Sí hay financiamiento federal, que queda oculto bajoesta idea del subsidio. Esto nada más para aclarar algu-nos aspectos de lo que se mencionaba por parte de laComisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi).

Por otra parte, es necesario señalar que el creci-miento en las ciudades o el nacimiento de las ciudadesmodernas en nuestro país ha sido fundamentalmente,como en casi todo el mundo, un elemento dirigido porel capital industrial y el capital inmobiliario. Éste hasido el elemento central que ha propiciado el desarro-llo de las ciudades y que ha dirigido hacia dónde cre-cen las ciudades.

Obviamente, esto ha llevado también a que las cla-ses populares se vayan arrinconando siempre a lasorillas de las ciudades, es decir, van siendo desplaza-das y expulsadas hacia la periferia.

Esto no ha sido una de las preocupaciones de losgobiernos federales ni estatales, pues ha sido más bienel interés o la presión del capital lo que ha determina-do las políticas de desarrollo urbano. No ha sido lanecesidad de vivienda.

261El derecho a la ciudad

Y este es un aspecto medular, un aspecto funda-mental porque lo que se ha generado en las ciudadesha sido un desprecio enorme por los seres humanos y,obviamente, si al ser humano no se le respeta, muchomenos se respeta al resto de la naturaleza; es decir, lasciudades van acabando con el entorno ecológico y elmedio ambiente cada día más.

Digamos que éste ha sido un proceso acelerado enel desarrollo de las ciudades, aun más con la remode-lación de los centros históricos en las ciudades. Es decir,estos centros históricos están siendo acaparados porlas grandes empresas financieras o incluso por algunasinmobiliarias que precisamente lo que quieren es im-pulsar zonas donde se va a desarrollar alguna cuestióneconómica o financiera en el país, sobre todo en laciudad de México.

Ahora bien, ante las grandes inversiones que se es-tán haciendo en estas zonas, el plusvalor de éstas seha incrementado y con él, la presión inmobiliaria sobrelos sectores sociales que cohabitan en los centros his-tóricos empieza a ser importante y termina por desalo-jarlos finalmente de los centros de las ciudades.

O sea que las políticas que pretendían acelerar losprocesos de crecimiento de los centros históricos van aser revertidas por estos procesos de crecimiento delcapital inmobiliario en estos lugares; obviamente, conel consiguiente desplazamiento de la población pobre.

Es importante señalar también, hablando de núme-ros, que de acuerdo con el Censo de 2000, había en elpaís cuatro millones de familias sin vivienda. De éstas,75% era población de ingresos menores a cinco sala-rios mínimos, es decir, que esos tres millones y frac-ción carecían de todo acceso al crédito, y esto obvia-mente conlleva al hecho de que es población que no


va a poder tener acceso a la vivienda por ningún me-dio, ya que el gobierno federal no otorga créditos paravivienda.

En general, la población más pobre resuelve dóndevivir por sus propios medios. Evidentemente, como noson muchos, se ven sujetos a la especulación fraudu-lenta de suelo o al exceso que cometen con ellos loscaseros. Así, se ven presionados a vivir generalmenteen condiciones muy precarias, en vecindades en pé-simas condiciones, muchas veces hasta en alto riesgo.Así es como tiene que vivir este sector de la población.Otras veces, se tienen que arrimar con la familia, conel vecino, con el amigo para poder sobrevivir porquede no ser así, se la pasarían en la calle.

Este proceso y el desplazamiento cotidiano ha pro-piciado que se haya incrementado la ocupación dezonas irregulares. Se habla de que la política habitacionalde este país se ha desarrollado mucho, pero, curiosa-mente, los asentamientos irregulares, en todo el país,también se han incrementado.

Parece contradictorio que una exitosa política devivienda esté teniendo como resultado que los asen-tamientos irregulares estén desarrollándose de maneramuy importante.

La ciudad de México, nada más en 10 años, de 1990al 2000, expulsó a un millón 300 mil habitantes. Curio-samente en algunas delegaciones hasta decreció la po-blación.

Esto se tradujo en que esta población, fundamental-mente pobre, se asentara en el área metropolitana dela ciudad de México, en las zonas irregulares. Y, la-mentablemente no hay planeación en este sentido.

Esto para poder perfilar hacia dónde van las cosas.Tanto el gobierno federal como el de los estados han


favorecido a unas cuantas de las grandes inmobiliariasa nivel nacional, que son las que han desarrollado unasirie de megaproyectos, grandes desarrollos, ordenadi-tos, “bien bonitos”, que no tienen ni áreas verdes nizonas de esparcimiento, mucho menos centros cultura-les, nada. O sea, la población pobre, o medio pobreporque no es la más pobre, solamente tiene derecho aun espacio donde estar, mientras no salga el sol, por-que cuando sale el sol se tienen que salir para queéste entre a las casas, ¿por qué? Pues con “nueve me-tros por persona es suficiente” para que estén ahí,aunque los hijos se estén matando dentro. Eso no im-porta, y mucho menos importa que tengan que salir alas calles a un espacio que no es propicio para ellos,pues se van a enfrentar a otra serie de problemas por-que no tienen otras alternativas.

Y eso es justamente lo que están haciendo los pro-cesos inmobiliarios privados, no están resolviendo efec-tivamente el problema habitacional. En este mismovolumen, uno de los artículos menciona una experien-cia de la iniciativa privada para tratar de resolver elproblema de los pobres, que no resultó. Nos pareceinteresante que ahora el gobierno federal pretenda quelas grandes inmobiliarias, produzcan vivienda para lospobres.

No sabemos de qué tamaño las vayan a hacer, por-que si a la población media le están dando 32 m2, a lospobres les darán 10. Además, los más pobres son lasfamilias más numerosas.

Entonces, en 10, en 15 o en 20 o 21 m2, porque alparecer se están construyendo viviendas de 21 m2,vivirán familias que tienen seis o siete miembros, y seespera que vivan muy cómodamente y satisfagan suproblemática.


En realidad, este proceso de crecimiento anárquicode la urbanización del país ha generado ciudades he-chas a pedazos, sin ningún orden, con un impresionan-te incremento de la pobreza, asentamientos popularesubicados en zonas vulnerables y expuestos a los desas-tres naturales, ciudades donde proliferan los desalojosmasivos como resultado de la implementación de polí-ticas contrarias a las dinámicas de poblamiento popu-lar, con una creciente segregación social y el nuloreconocimiento de la contribución de los sectores po-pulares a la construcción de ciudad y de ciudadanía.

En consecuencia, cada día se ve más lejano el cum-plimiento de los derechos humanos; el derecho a lavivienda no es más que un derecho humano. No pode-mos ver a la vivienda como una mercancía, y el Movi-miento Urbano seguirá insistiendo en que el derecho ala vivienda es un derecho humano.

Mientras el gran capital determine el desarrollo ycrecimiento de las ciudades, para los pobres de Méxi-co y del mundo no va a haber futuro. Las ciudades sonantidemocráticas, excluyentes, opresoras del ser hu-mano, generadoras de miseria y destructoras del entor-no ecológico y del medio ambiente.

Nosotros, a pesar de que nos sigan diciendo soñado-res, utópicos y demás, creemos que las cosas puedenser diferentes. No creemos que mediante la iniciativaprivada y el capital se tengan que resolver las cosas.

Por eso, el Movimiento Urbano plantea como unacuestión fundamental la reforma urbana, una reformaurbana integral y popular. Esta reforma urbana, debeconsiderar varios aspectos.

Necesitamos planos reguladores para el crecimientode cada una de las ciudades, que garanticen que lostrabajadores vivan cerca de sus centros de trabajo, del


hospital, del mercado, de los centros educativos, delos centros deportivos y lugares de esparcimiento, ycuenten con un transporte ágil y rápido que los lleve aestos espacios.

Debe considerarse la intervención directa del puebloy sus organizaciones en la planificación de la vida ur-bana (pues nunca se les toma en cuenta), con el dere-cho a decidir sobre la distribución del uso del suelo ysobre la expropiación de predios ociosos y vecinda-des, lo mismo sobre un sistema de abasto bajo la direc-ción y administración de las organizaciones populares.

El establecimiento de precios diferenciales de sueloes un problema sumamente importante, y mientras elEstado no asuma efectivamente su papel rector y comopropietario original del suelo, no regularice y reguleel problema del precio de suelo, la especulación va acontinuar y los pobres no tendrán acceso a él.

Es necesario garantizar el pleno desarrollo de quie-nes habitan las ciudades, preservando el entorno eco-lógico y el medio ambiente. Asimismo se deben generarlos mecanismos para que todos los habitantes de lasciudades gocen de la infraestructura y los serviciosnecesarios. Los más pobres son los que no cuentan conestos servicios elementales.

Otro aspecto importante es la atención integral delos problemas urbanos de las grandes ciudades paragarantizar su crecimiento ordenado. Es necesario refor-zar los instrumentos para conservar y rehabilitar lasreservas ecológicas del país, impidiendo la expansiónde la mancha urbana hacia ellas.

Se habla mucho de que las familias pobres invadenesas zonas; cuando en realidad son los grandes desa-rrollos habitacionales de los más ricos los que se ubi-can en las áreas ecológicas y reservas de este país.


Un ejemplo, Santa Fe, donde se puede ver el des-monte de bosque que se está haciendo en esta ciudadde México; curiosamente ahí los ecologistas no dicenabsolutamente nada.

Para terminar quisiera subrayar las siguientes prio-ridades: evitar los asentamientos irregulares en zonasde alto riesgo y en zonas de reserva ecológica y reubi-car a las ya existentes mediante la planeación de losasentamientos humanos del país, considerando el de-sarrollo integral de los mexicanos y las tendenciasdemográficas a largo plazo, reconociendo el derechoal suelo, al agua, la vivienda, la ciudad y el hábitatcomo derechos humanos, así como prohibir los desalo-jos forzosos de acuerdo a lo planteado por el PactoInternacional de los Derechos Económicos, Sociales yCulturales de Naciones Unidas, que curiosamente elgobierno mexicano no quiere reconocer en este país,a pesar de que firmó este pacto.

Acerca de los autores

René Coulomb Bosc. Sociólogo y doctor en urba-nismo por el Instituto de Urbanismo de París. Hasido director general del Fideicomiso Centro His-tórico de la Ciudad de México de 1998 a 2002,año en que fundó Grupo Ciudad y Patrimonio,asociación civil dedicada al desarrollo de proyec-tos de revalorización del patrimonio cultural urba-no en México. Sus investigaciones y publicacio-nes se refieren sobre todo a los temas del desarrollourbano de las grandes ciudades. Actualmente esprofesor-investigador en la Universidad Autóno-ma Metropolitana-Azcapotzalco y coordina la Maes-tría en Planeación y Políticas Metropolitanas de lamisma universidad.

Martha Schteingart Garfunkel. Maestra en EstudiosUrbanos por la Universidad de París. ConsejeraCiudadana de la Procuraduría Ambiental del Go-bierno de la Ciudad de México y coordinadorapor El Colegio de México del estudio sobre las


Nuevas Políticas Habitacionales del Gobierno enMéxico, por encargo del Senado de la Repúblicay Conafovi. Autora de unos 200 artículos en revis-tas y libros colectivos de México y otros paísesamericanos y de Europa y autora o coordinadorade 22 libros publicados en México, Francia y Ar-gentina. Actualmente se desempeña como profe-sora-investigadora del Centro de Estudios Demo-gráficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio deMéxico.

Beatriz García Peralta Nieto. Doctora en Econo-mía por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico y maestra en Desarrollo Urbano en el Cen-tro de Estudios Económicos y Demográficos de ElColegio de México. Sus investigaciones han in-cluido temas como: incorporación de suelo ejidala usos habitacionales, mercado inmobiliario habi-tacional, política de vivienda y sector constructor.Ha publicado diversos artículos sobre viviendaen revistas especializadas. Se ha desempeñadocomo docente en la Facultad de Arquitectura ydesde 1981 es investigadora de tiempo completodel Instituto de Investigaciones Sociales, ambosde la UNAM.

David Cervantes Peredo. Es arquitecto. Fue direc-tor de Casa y Ciudad de 1991 a 1993. Asambleístaen la Primera Legislatura de la Asamblea Legislati-va del Distrito Federal, fue diputado federal en laLVII Legislatura, donde participó de manera muyactiva en las comisiones de Vivienda y de Asenta-mientos Humanos. Actualmente es Director Gene-ral del Instituto de Vivienda del Distrito Federal.

269Acerca de los autores

Juan Manuel Fernández García. Licenciado en Ad-ministración de Empresas en el Instituto Tecnoló-gico de Estudios Superiores de Monterrey. Cuentacon 34 años de experiencia en el área de vivien-da, así como en el área administrativa y de opera-ciones. En el sector público ha sido director deAsignación de Vivienda de Provileón. En el sectorprivado ha sido director de FG Promociones y Edi-ficaciones, S.A., director de Prolaga, S.A., y direc-tor general de Constructora Hemisferio, S.A. Ac-tualmente es Coordinador Nacional del ConsejoNacional de Organismos Estatales de Vivienda(Conorevi).

Víctor Pérez Orozco. Maestro en Administración,es ingeniero egresado del Instituto Tecnológicode Estudios Superiores de Monterrey, en dondeha sido profesor en las áreas de ingeniería. Se hadesempeñado como funcionario en la banca hipo-tecaria. En el Instituto del Fondo Nacional de Vi-vienda para los Trabajadores (Infonavit) ha sidosubdirector de asignación de crédito, así comocoordinador regional de la zona norte del país ysubdirector general técnico y de delegaciones;actualmente es el Subdirector General de delega-ciones.

María Teresa Esquivel Hernández. Doctora en Di-seño por la Universidad Autónoma Metropolitanay maestra en Arquitectura y Urbanismo por la Uni-versidad Nacional Autónoma de México. Cuentacon un posgrado en Planificación y Gestión Urba-na por el Instituto de Estudios de AdministraciónLocal, Madrid, España, y diploma de Técnico Urba-


nista por la misma institución. Sus temas de inves-tigación son: vivienda, vida cotidiana, género yfamilia. Actualmente es profesora-investigadora enel Área de Sociología Urbana en la UniversidadAutónoma Metropolitana Unidad Azcapotzalco.

Salomón Chertorivski Woldenberg. Maestro en Eco-nomía por el Instituto Tecnológico Autónomo deMéxico (ITAM), tiene un posgrado en política pú-blica por la Universidad de Harvard. Su tema deinvestigación ha sido la política social, en particu-lar educación, vivienda y combate a la pobreza,temas sobre los que ha escrito diversos trabajos.Es profesor de economía en el ITAM. Asesor enmateria de política social del gobierno del estadode Michoacán, dentro del cual es responsable dela coordinación estratégica del gabinete de desa-rrollo social. En la actualidad es socio fundador ypresidente del consejo de Grupo Módulo.

Priscilla Connoly Dietrichsen. Doctora en CienciasSociales por el Colegio de Michoacán, estudió unposgrado en arquitectura en la Universidad deCambridge, Reino Unido. Ha realizado numerosasinvestigaciones sobre los problemas urbanos deeste país, incluyendo la coordinación de estudiosde planeación y evaluación de políticas públicas.Recientemente sus investigaciones han versadosobre la agenda política de transporte, vivienda ymedio ambiente, así como el impacto de la revo-lución informática sobre la manera de pensar yactuar en la ciudad. Autora de numerosos trabajos,actualmente es profesora distinguida de la Divi-sión de Ciencias Sociales y Humanidades de la


Universidad Autónoma Metropolitana UnidadAzcapotzalco.

Claudia Puebla Cadena. Maestra en desarrollo enel Colegio de México y arquitecta por la Facultadde Arquitectura de la Universidad Nacional Autó-noma de México; es candidata a doctora en Cien-cias Sociales, con especialidad en el área de so-ciedad y territorio por la Universidad AutónomaMetropolitana Unidad Xochimilco. Como docentese ha desempeñado en diversas áreas y comoinvestigadora ha desarrollado diversos proyectosen el Colegio de México, la UNAM, el ColegioMexiquense y la Universidad Autónoma de la Ciu-dad de México. Entre sus publicaciones está unlibro sobre los cambios en la política de viviendaen México. Actualmente, es profesora investiga-dora de la Universidad Autónoma de la Ciudad deMéxico.

Miguel David Hernández Contreras. Ingeniero porla Facultad de Ingeniería de la Universidad Na-cional Autónoma de México. En el sector privadoha desempeñado puestos como consultor, asesory supervisor en diferentes áreas de la ingeniería.En la faceta académica ha sido profesor de la UNAM.Su experiencia en el sector público, dentro delárea de vivienda, se centra en la elaboración e im-plementación de políticas, estrategias, programasy proyectos en la materia, así como en la planea-ción, la estadística, el financiamiento y los indica-dores habitacionales. Es autor de diversas publi-caciones y representante de México ante el Comitéde Ministros y Autoridades Máximas del Sector de


la Vivienda y el Urbanismo de América Latina y ElCaribe. Actualmente desempeña el puesto de Di-rector General de Política y Fomento al Financiamientode la Vivienda en la Comisión Nacional de Fo-mento a la Vivienda (Conafovi).

Gabriela Ponce Sernicharo. Socióloga, maestra enDemografía y candidata a doctora en Ciencias So-ciales por El Colegio de México. Ha trabajado enla administración pública federal y en varias uni-versidades, en las que ha participado en diversosproyectos con financiamiento federal y de orga-nismos de Naciones Unidas. Los temas que haabordado se relacionan en general con aspectossocioeconómicos de México. Ha participado en laelaboración de varios artículos e investigacionessobre dinámica sociodemográfica, fecundidad, vi-vienda, indígenas, hogares, pobreza, y fuerza detrabajo.

René Flores Arenales. Antropólogo físico y demó-grafo, ha sido funcionario público federal y delgobierno del Distrito Federal. Ha participado endiversos proyectos de investigación sobre aspec-tos sociodemográficos de la ciudad de México y anivel nacional dentro de algunas de las principa-les universidades del país, entre ellos destacan:La vivienda en México y Escenarios demográficosy urbanos de la Zona Metropolitana del Valle deMéxico. Ha participado en la elaboración de di-versos artículos sobre los temas de dinámica de-mográfica, vivienda, hogares, indígenas, las me-tas del milenio y la fuerza de trabajo en México.


Héctor Hiram Hernández Bringas. Doctor en Cien-cias Sociales con especialidad en Estudios de Po-blación. Ha sido presidente de la Sociedad Mexi-cana de Demografía y del Consejo ConsultivoCiudadano para la Política de Población; es miem-bro del Sistema Nacional de Investigadores, de laAcademia Mexicana de Ciencias y del Foro Con-sultivo Científico y Tecnológico del Consejo Na-cional de Ciencia y Tecnología. Fue director delCentro Regional de Investigaciones Multidisci-plinarias de la Universidad Nacional Autónomade México. Es autor de varios libros y de más de40 artículos y capítulos de libros sobre diversostemas. Desde 1986 se integró como parte de laplanta académica de la UNAM, donde actualmentefunge como Coordinador de Vinculación en elConsejo Universitario.

Esther Maya Pérez. Socióloga y doctora en urba-nismo con especialidad en vivienda por la Uni-versidad Nacional Autónoma de México. Ha parti-cipado en diversas publicaciones nacionales einternacionales en vivienda y urbanismo. Ha diri-gido tesis de maestría y doctorado en urbanismo.Actualmente es coordinadora del Seminario Per-manente de Vivienda y profesora de tiempo com-pleto en la Facultad de Arquitectura de la UNAM.

Susana Medina Ciriaco. Socióloga egresada dela Universidad Autónoma Metropolitana, realizó lamaestría en Estudios Urbanos y Regionales en laUniversidad Autónoma del Estado de México y escandidata a doctora en urbanismo por la Universi-dad Nacional Autónoma de México. Laboró en la


Comisión para la Regulación del Suelo en el Esta-do de México (Cresem), realizando investigacionessobre la regularización y la irregularidad del suelourbano, así como en gestión gubernamental, irre-gularidad y regularización de la tenencia de latierra y políticas e instrumentos en la materia. Esmiembro del Comité de Suelo de la Comisión Na-cional de Fomento para la Vivienda (Conafovi).

Alejandro Meave Gallegos. Representante del Mo-vimiento Urbano Popular (MUP), en el cual conflu-yen colonos, inquilinos, posesionarios, solicitan-tes de vivienda y trabajadores en busca de mejorescondiciones de vida y de consumo. También rei-vindica el derecho de los pobladores urbanos pordecidir democráticamente sobre los distintos as-pectos de su vida. A través de su proceso de con-formación se ha constituido como un frente deorganizaciones sociales que pugna por convertir-se en protagonista de la transformación de la ciu-dad y de la sociedad en general.


La vivienda en México: construyendoanálisis y propuestas se terminó de imprimir

en la Cámara de Diputados en octubre de 2006.El tiraje consta de mil ejemplares.

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La vivienda en Méxicocentro.paot.org.mx/documentos/cesop/vivienda_mexico.pdf · vivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia