LAADMINISTRACiÓN ANTE ELFUTURO - INAP · 2 JOSÉ AYALA ESPINO beneficios. Ello es indispensable para administrar la transición del viejo al nuevo orden y crear un nuevo sistema

LA ADMINISTRACiÓNPÚBLICA MEXICANA

ANTE EL FUTURO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA, A.C.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

José Chanes NietoDirector

ISSN 0482-5209Certificado de Licitud de Título 2654Certificado de Licitud de Contenido 1697

No. de Reserva 649-89Publicación cuatrimestralRegistro número 1021009Características 21204 1801

EdiciónComité Editorial© Revista de Administración Pública.Instituto Nacional de Administración Pública, A.C.Km. 14.5 Carretera libre México-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegación Cuajimalpa, México, D.F.Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45Número 100, Abril, 1999Impreso y Hecho en México

Los artículos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administración Pública, A.C.

México, 1999

Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra,citando la fuente, siempre y cuando no sea con fines de lucro.

índice

Presentación

Globalizaci6n y nuevas institucionesJosé Ayala Espino

La reforma de1EstadoPedro Ojeda Paullada

Reforma del Estado y Constitución PolíticaJacinto Faya Viesca

Condiciones, tiempo y procesos de la reforrna del Estado MexicanoRicardo Uvalle Berrones

Los nudos históricos de la administración públicaJosé Juan Sánchez

Modernización de la administración pública mexicanaJosé Mejía Lira

Políticas y administracion pública: Valladaresfrente al nuevo gerencialismoRolando Barrera Zapata

La modernización de la administración pública: la reformaal sistema presupuestarioJosé Ángel Gurria Treviño

Management público, un concepto alusivo. Cuatro variacionessobre el mismo temaOrnar Guerrero

Ética y administración públicaPedro Zorrilla Martinez

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Politicas públicas, ética y seguridad en el marco de la accióndel Estado. Reflexiones para el próximo siglo.Mario A. Garza Martinez

Evaluación de la administración públicaJesús Rodríguez y Rodríguez

Resúmenes

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Presentación

El InstitutoNacionalde AdministraciónPúblicacumple45 años de contribuir,comoasociacióncivil,al mejoramiento de las institucionespúblicasy a la formacióndesusservidores.

Desdesu fundaciónen 1955el InstitutoNacionalde AdministraciónPúblicadefiniósu propósitofundamental,objetivos y medios,basandosu realizaciónen la actividadde sus miembros, de cuya participación ha dependido y dependerá la presencia einfluenciadel Institutoen el desenvolvimiento de nuestrasadministraciones públicas.

NuestraInstituciónconstituye unforoabiertoa la reflexión, al libreexamen,al análisisprofundo, a la enseílanza y difusión, al apoyopropositivode todos los aspectos queconcurran haciaunabuenaadministración. Al efecto, estáobligadaa mantenercordialesy estrechas relaciones con las autoridades federales, estatales y municipales, sinmenoscabo de la libre investigación, discusióny critica de los problemas administrativos del país.

Como mencionó Antonio Carrillo Flores en Sudiscurso de la sesión inaugural delInstituto, "la presenciaen el INAPde algunosfuncionarios no tiene otro significadoque mostrar el interés del gobiernoen losfuturos trabajosdel Instituto y de ofrecerletodala colaboracióna sualcance, la cual -innecesario resulta casidecirlo-no suponelimitación de ningún orden para la libertad en la investigacióny en el examen de lascuestiones" .

El vigor actualde nuestroInstitutoy lasposibilidades ampliasde acciónfecundaparael futuro son fruto de los empeños de los ConsejosDirectivos y de sus presidentes.El MaestroGabino Fraga dejóun imperecedero ejemplo de dedicación, independenciay rectitud en los trabajos de nuestra Institución, mostrando el afán de servir a laadministración mexicana vence obstáculos y limitaciones y contribuye a sumejoramiento. La proyección internacionaldel INAPsevigorizacon el Lic. GustavoMartinez Caballas, quien es el primer latinoamericanoque ha presididoal InstitutoInternacional de Ciencias Administrativas,justo reconncirniento a sustareas, en tantosaspectosprecursorasen el ámbitode la administraciónpública;de él hemosrecibidosu convicciónde compartir experienciascon todos lospaíses, aportar y participar enlos diversos foros internacionales.

AndrésCaso Lombardo nostransmitiólaobligación dedarrespuesta a las necesidadesplanteadas por nuestra sociedady de actuar como administradores comprometidos

PRESENTACiÓN

con ella, desterrando una pretendida neutralidad que sólo encubre ambicionestecnócratas. Con él se inicia la creación de Institutos Estatales que han permitido laparticipación de sus miembros y con ella el enriquecimiento de los conocitnientos yen buena medida de la modernización de nuestras administraciones federal, estatalesy municipales; igualmente corno una más, entre tantas, de sus aportaciones está lacreación del Premio anual de Administración Pública, que ha sido estímulopermanentemente para la elaboración de trabajos que han contribnido al mejoramientode la teoria y la práctica administrativas. No puede olvidarse la proyección internacionalque imprintió a nuestro Instituto, cuyo momento culntinante fue la exitosa organizaciónen la ciudad de México del XVI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas,celebrado por única vez hasta hoy en el continente americano.

El primer Programa de Maestría en Administración Pública, el fortaIecintiento de losInstitutos Estatales y el edificio que hoy nos alberga, amplio espacio que comprometea colmarlo de realizaciones, son muestra de los muchos logros de Luis GarcíaCárdenas.La biblioteca y un acervo bibliográfico notablemente acrecentado, cursosparaforrnar investigadores, la introducción de un sistema de cómputo, la especiaIizaciónen empresa pública, están entre las aportaciones de Ignacio Píchardo Pagaza, quienactualmente preside al Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

Raúl Salinas Lozano aporta su experiencia para consolidar las relaciones del Institutocon las autoridades gubernamentales, logrando una participación activa y cercana delos ntiembros del INAP que redundó en un incremento de la matricula y el número deeventos desarrollados por el INAP, destacándose la capacitación a servidores públicosque atienden directamente al ciudadano y el apoyo al programa de simplificaciónadministrativa del gobierno federal. Observación de las exigencias de la sociedad,sensíbilidad al cambio y sentido critico fueron la divisa en la gestión de Adolfo LugoVerduzco, en ella se Impulsa la investigación y los premios estatales de administraciónpública, se reformula el plan de estudios e inicia el nuevo Programa de la Maestría enAdministración Pública, se ensancha la vinculación con asociaciones y colegios afinesy promueven los encuentros nacionales de Institutos de Administración Públicaestatales, asintismo, las actividades internacionales se multiplican para lograr lospropósitos fundamentales siguientes: Consolidar al Instituto en el exterior, mediantela participación activa en foros internacionales vinculados a las CienciasAdministrativas; Desarrollar colaboraciones conjuntas con otros países, a través deconvenios para estimular el avance de la administración pública, tanto en Méxicocomo en otras naciones; Intercambiar conocintientos y experiencias en seminarios ycoloquios con expertos de otros países en el estudio de la administración pública, e,Intercambiar información en libros, revístas y publicaciones con institutos y

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

universidades especializadas en administración pública. Su acción propositiva permitióla participación del INAP en las tareas de modernización de la administración pública,yen congruencia, al interior del Instituto se realiza una reestructuración organizacional,la sistematización del acervo bibliográfico, la creación de la página web y elestablecimiento del correo electrónico.

José Natividad González Parás es electo Presidente del Consejo Directivo en laAsamblea General Ordinaria celebrada el 29 de octubre de 1997, de entonces a lafecha, a travésde un intenso programa de trabajo se consolidaron los programas deformación y capacitacióny se ampliaron para abarcar nuevos ámbitosprioritarios dela gestión pública del Estado mexicano, logrando incrementar significativamente elnúmero de egresados (alrededor de 7,500 servidores públicos); se inició un ambiciosoprograma de formaciónvirtual a distancia que permitirádar el salto cuantitativo a unanueva escala para la formación masiva de servidores públicos sobre todo en losestados y municipios del país; se fortaleció la vinculación institucional con lasdependencias y entidades de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial federal,con los organismos descentralizados, desconcentrados y autónomos de gobierno ycon los gobiernos de los estados y municipios del pafs. Asimismo se han intensificadolas laboresde investigación, consultoríay asistenciatécnica a instituciones públicas,destacando la creación conjuntamente con la Secretaría de Contraloría y DesarrolloAdministrativo del reconocimientoa la calidady la innovación en la administraciónpública.

En 1998 se creó la unidad de apoyo a los egresados de administración pública parafortalecer con ellos los lazos de comunicacióny solidaridad y reforzar su vinculacióncon el INAP. En reconocimiento a la labor de México y del INAP a lo largo de lasúltimas décadas en el contexto internacional, José Natividad González Parás fue electoen septiembre de 1998, Vicepresidente para América Latina del Instituto Internacionalde Ciencias Administrativas y en octubre de 1999, Presidente del Consejo Directivodel Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), cuyo IVCongreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administración Públicatuvo como sede a nuestro país, acciones que significan,junto con otras,el intensificarla presencia del Instituto en el ámbito internacional. Dada la creciente demanda deformación de servidores públicos fueron construidas nuevas instalaciones quepermiten prácticamente duplicar la capacidad instalada de aulas, asf como, contar conuna aula virtual para la formación a distancia, con oficinas para maestros y para la

. sección de egresados y con una nueva área de convivencia social. La divulgación delas ciencias administrativas se ha desarrollado significativamente en este periodo,destacándose una producción editorial sin precedentes.

PRESENTACIÓN

En este contexto,la Revistade AdministraciónPúblicallegaa la ediciónde su número100.El primero se publicóen 1956, un año después de fundado el Instituto. Desdeentonces han transcurrido 43 fecundos años gracias a la calidad de los autores quehan colaboradoen cada uno de sus números.Este trabajo ha sidocoordinadopor losdestacados miembros del Instituto que, en su momento, han sido directores de la'Revista: AntonioMartinezBáez, ÁlvaroRodriguez Reyes, JuliánDíaz Arias. GustavoEsteva, JaimedelPalacio, JoséCarreiIo Carl6n, OmarGuerrero Orozco, Gildardo HéctorCampero Cárdenas y José Chanes Nieto. Nuestro reconocimientoy agradecimientopor su labor.

Pocas publicaciones logran el privilegio de editar cien números y permanecer porcasi medio siglo en la preferencia del público lector, la Revista de AdministraciónPública ha logrado esto mediante la publicación de 806 artlculos escritos por 580autores,a partirde AntonioCarrilloFloresen el número1,hastaeste númeroespecial,con el tema La administración públicamexicanaanteelfuturo, en que prestigiadosacadémicos y servidores públicos nos ofrecen reflexiones sobre el desarrollo de lateoría y la práctica de la administraciónpúblicay una visiónde su futuro,que, sibienno lo podemospredecir, si podemosprepararlo, a ello contribuyensusaportaciones.

El InstitutoNacional de AdministraciónPúblicaagradece a los lectoresel apoyoa surevista y asume el compromiso de proseguir sus esfuerzos para incrementar suslogros.

Globalización y nuevas instituciones

José Ayala Espino

Presentación

L oSprofundos cambios estructurales en distintos ámbitos han

seguido su curso sin que ningún poder,nacionalo transnacional, los ordene. Lasinstituciones existentes tampoco sonadecuadas para encauzarlos. Losnuevos procesos políticos asociados ala democratización, a los problemas deelección pública y acción colectiva nocuentan tampoco con un nuevo marcoinstitucional que fije reglas del juegoequitativas y aceptadas por todos losactores para mejorar mecanismos decoordinación económica.Las demandaspara ser más competitivos, eficientes yproductivos, que vienen de la oleada dela reforma del mercado y del Estado, nopueden ser ignoradas, como tampoco sepuede soslayar la necesidadde defenderla planta productiva, el empleo y lossalarios frente a la marejada mercantil.

Las ideologías simplistas, ni losmercadoslibres conducirán al éxito en eldesarrollo. En realidad se requiere unaperspectivade estudiooriginalpara cadapaís. En una economiaglobalizadanadiepuede esperar que surja espontánea-

mente en un nuevo orden institucionalque le haga frente a los costos económicosy sociales involucradosen esoscambios. Las economias desarrolladasno han mostrado tener incentivossuficientemente poderosos para propiciar el establecimiento de nuevasreglas del juego. Los desafíos que entraña la globalización son simultáneamente restricciones y oportunidades, la clave para enfrentarlos escómo superar las restricciones ypotenciar oportunidades. Un mundoa laderiva, sin restricciones institucionales,sólo guiado por el mercado, seriaciertamente el peor escenario paratransitar a una nueva economía mundialdonde el crecimiento, el desarrollo y laestabilidad fueran posibles.

En estas notas sugerimos que existe lanecesidad de pensar un nuevo marcoinstitucional que permita ordenar yconducir el proceso de globalizacióndesde una perspectiva que promueva lanegociación entre las distintas economias para compartir sus costos y

2 JOSÉ AYALA ESPINO

beneficios. Ello es indispensable paraadministrar la transición del viejo alnuevo orden y crear un nuevo sistemade gobernación.' No tomar en cuentaeste aspecto podría conducir a un severoproceso de desinstitucionalización, queafectaría gravemente cualquier esquemade coordinación económica. En laprimera parte de este ensayo nosreferimos a las implicaciones de laglobalización en el cambio institucional.En la segunda parte insinuamos algunasde las áreas más importantes en dondese necesitan reformas a las institucioneso la creación de nuevas para enfrentarlos impactos de la globalización. La ideabásica que sostenemos es que para tenermercados fuertes se requieren instituciones sólidas y eficientes, y ciertamente un Estado que las promueva.

Globalización y cambioinstitucional

La teoría del desarrollo, en los últimostreinta años, se preocupó por estudiar elpapel de la expansión internacional dela inversiones, el comercio y lastecnologías sobre el desarrolloeconómico. Se llegó a pensar que laintemacionalización conduciría, en algúnmomento, a la generalización deldesarrollo económico en todo el mundo.'En los años cincuenta se pensó que seríaplausible, con el paso del tiempo, cerrarla brecha entre países desarrollados ysubdesarrollados. Esta visión optimista

sólo se cumplió para un número pequeñode países del sudeste asiático. Estefracaso relativo, hizo resurgir lapreocupación sobre el desarrolloeconómico, porque en realidad eldesarrollo estuvo lejos de generalizarse;al contrario, un número importante depaíses se estancaron, en medio de unamarcada inestabilidad económica, y deuna marginación social creciente. Eneste último grupo no sólo se mantuvieronlos países de bajo nivel de desarrollo, sinotambién la mayoría de los socialistas,cuyas economías virtualmente secolapsaron en los años noventa. Esteúltimo episodio tuvo implicaciones másallá del ámbito estrictamente económico,pues las economías planificadas quehabían logrado un crecimiento exitoso,aunque más aparente que real, dejaronde ser una referencia para muchaseconomías de desarrollo, cuyas políticashabían sido influidas significativamentepor la planificación y la intervención deun sector de empresas públicas importante.'

A lo largo de esos años la economíacambió, y también la teoría deldesarrollo, especialmente la percepciónsobre el papel de la intemacionalizaciónde la economía y sobre las politicas dedesarrollo. La idea de que lainternacionalización conducirá a laconvergencia en el desarrollo hoy estápoco acreditada." La internacionalización que efectivamente se extendió,

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sin embargo, no sólo no favoreció eldesarrollo, sino que agudizó lascontradicciones entre países industrializados y en desarrollo. Esteproblema, por sí mismo, puso de relievela necesidad de explicar las implicaciones de la intemacionalizacióndeprocesos productivos, financieros,comerciales y tecnológicos desde laperspectiva de un proceso nuevo deglobalización económica, que aunquecomparte rasgos de la internacionalización tradicional, tiene otrascaracterísticas radicalmente nuevas.'

En efecto, la globalización no essolamente, ni aun primariamente, unfenómeno económico. Tampoco es lasimple extensión y conexión de lasecononúas en el mundo por medio delas inversiones y el intercambiocomercial, lo cual ha ocurrido en mayoro menor grado a lo largo de muchosaños. Por el contrario, la globalizaeiónes un proceso que transformaradicalmente las nociones convencionales del tiempo y el espacioeconómico tal como se conocían en losaños cincuenta (A. Giddens, op. cit., pp.5-6). Esta transformación es propiciadapor la revoluciónde lascomunicaciones,los transportes y la teleinformática, lacual ha permitido acceder a grandesbancos de información, a la difusiónacelerada de ésta, pero también a sucontrol por unos cuantos gobiernos ycorporaciones 6 La globalización es

también la entrada a lo que T. Sakaiya(95) denomina la sociedad delconocimiento, es decir, de un estilo decrecimiento basado en la producción deconocimientos.

Laglobalizaciónes un proceso complejo,contradictorio, y conflictivo que hagenerado nuevas formas de producción,distribucióny consumo.La globalizaciónes también un conjunto complejo ycontradictorio de políticas, aunque casinunca hansido institucionalizadas. Másalládelplanoeconómico, la globalizacióninfluye decisivamente en la transmisiónde ideas, valores y culturas a través delos medios masivos de comunicación.Todoello impacta por igual a sociedadesindustrializadas como a econonúas endesarrollo. En efecto J. Sachs ha escritoque uno de los aspectos importantes dela globalización ha sido la convergenciade las principales institucioneseconómica. Así la mayoría de los paísesen desarrollo escogieron una estrategiaeconómica basada en un activo papeldel Estado, pero desde los años ochentase ha producidoun desplazamientohaciapolíticas basadas en el mercado. Enalgunos casos ha sido una imitacióninfluida por la inercia de losacontecimientos, pero la mayoría deellos se debió a compromisos internacionales impuestospor los organismosmultilaterales en un conjunto importantede temas: política de inversión, políticaimpositiva, propiedad intelectual,


supervisión bancaria, manejo del tipo decambio e incluso el control de lacorrupción (J. Sachs, op. cit., p. 99)7

Convendría tener presente los distintosconceptos de globalización, pues sondiversos y dependen de las categoríasy elementos a los cuales se refieren. Deacuerdo a R. Petrella existen diversosconceptos, que muestran la polivalenciadel término y ponen de relieve los distintos perfiles de este proceso:

• Globalización de las finanzas y de lapropiedad del capital, en lacual destacalos aspectos relativos a la desregulación de los mercados financieros, movilización internacionaldel capital, surgimiento de fusiones yalianzas estratégicas. Laglobalizaciónde la propiedad accionaría es su etapainicial.

• Globalización de los mercados y lasestrategias, particularmente en elámbito de la competencia. Pone de relieve los factores originados en laintegración de negocios a escalamundial, establecimiento y operaciónde actividades fuera del país de origen,investigación global de componentes yfinanzas.

• Globalización de la tecnología y susvínculos con la investigación científicay tecnológica. Destaca el papel de latecnología como catalizador primariode la nueva tecnología de la infor-

mación y las telecomunicaciones quepermiten el surgimiento de redes deinformación dentro de la empresa y entre empresas. La globalización es elinicio del proceso de universalizaciónde la tecnología de procesos.

• Globalización de los modelos de viday consumo, o globalización de lacultura. Las expresiones más significativas son la transferencia ytransplante de estilos de vida. Laestandarización de los modelos deconsumo. El creciente papel de losmedios y la transformación de lacultura de elites o grupos reducidos ala cultura de masas.

• Globalización de las estructuras deregulación y gobernación de losgobiernos. Ello se expresa en ladisminución del papel de los estadosnacionales y de los parlamentos y enlos intentos por crear reglas einstituciones para una gobernación global.

• Globalización como una unificaciónpolítica del mundo, lo cual colocaria aun Estado supranacional como elembrión de un superpoder concapacidades de conducción delproceso de globalización tradicional delos estados nacionales en distintosámbitos. Y, finalmente,

• Globalización de la percepción y laconciencia como un proceso culturalcentrado en un solo mundo y unciudadano universal."


Ciertamente cada uno de estos conceptos ofrece la posibilidad de destacarlos distintos perfiles de la globalización.Sin embargo, en cualquiera de lasacepciones anteriores, la globalizaciónha afectado significativamente a laglobalización tradicional de los estadosnacionales en diferentes ámbitos:'

- Limita Y condiciona los alcances deSlS políticas frente a las políticas deotros países. La autonomía de laspolíticas es cada vez menor,porque lasrelacíones estratégícas entre políticas,mercados y agentes son tambíéncrecientes. En efecto, una decisión esestratégica porque la que tome unagente u ocurra en un mercado afectaráa terceros, independientemente de lavoluntad de las partes involucradas.

- La sensíbilidad de las políticas internasal cambio económico y politicoínternacíonales es mayor en uncontexto económíco expuesto a laglobalización.

- Las condicíones de gobernabílídad sonmás dependientes de lo que ocurra enotros estados. Por ejemplo, un cambiode las políticas monetaria, financiera ofiscal de los países tiene consecuenciasestratégicas en las políticas que sigueuna economia nacional.

• La noción tradicional de soberanía seredefine porque el intenso dinamismodel cambio internacional lo exige. Dehecho se podría pensar en la noción desoberanía fragmentada como una

nueva tendencia en desarrollo ( w.Streeck, 96, p.30S).

Las distintas dimensiones de la globalización han implicado el surgimiento de nuevos problemas en elfuncionamiento de los distintosmercados:1o

• Rápida expansión de los mercadosfinancieros sin nuevos controlesinstitucionales.

• Creciente lucha de mercados entre lasnaciones en un contexto de aperturacomercial, pero sin reglas del juegoinstitucionalízadas y aceptadas portodos.

• Cambios estructurales en el funcionamiento de los mercados laboralesque las institucíones existentes norecogen cabalmente.

• El aumento de la incertidumbre en uncontexto de creciente informaciónasímétrica entre países, agentes ymercados. Puede afirmarse que noexiste una estructura institucional quepermita regular el flujo y procesamiento de volúmenes inimaginablesde información.

• Las tradicíonales fallas del mercado ydel gobiernono sólo persísten, sino quese amplifican en un contexto de"sobreexposición" de las políticasinternas a las presiones externas.

• Creciente desigualdad social, empobrecimiento y desempleo asociadosa los procesos de reestructuración in-

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dustrial, flexibilización laboral, yprivatización de una parte de la red deservicios sociales. En particular puededecirse que las políticas socialestradicionales que habían atendido losproblemas sociales han sufrido unasignificativa "desinstitucionalización".

Es evidente, sin embargo, que eldinamismo del cambio económico einstitucional se ha acelerado, como unresultado del nuevo contexto deglobalización internacionalización de laeconomía mundial. En efecto, actualmente se reconocen al respecto lassiguientas tendencias:

- La presencia de un entorno internacional más incierto, complejo, competitivo y desafiante de las economiaspolíticas nacionales;

- El agotamiento de los modelos decrecimiento económico cerrados yprotegidos, explicado en buena medida por la propiaglobalización;

- La mayor diferenciación social,económica y política de la sociedad,lo cual se traduce en demandas sociales también más diferenciadas;

- Las mutaciones en el comportamientoeconómico y político de los agentes y,por supuesto los cambios en lasprácticas y modos de producción;

- El surgimiento de nuevas y máscomplejas formas de organizacióneconómica y social;

- Las nuevas demandas económicas,

sociales y políticas de los distintosgrupos sociales, también enfrentancrecientes restricciones financieras,tecnológicas y comerciales paraatenderlas;

- A la profundización de la heterogeneidad productiva se aúna laexigencia de la "estandarización"tecnológica implícita en la mayor competencia internacional, y

- Una brecha institucional que surge de .las contradicciones entre lasestructuras institucionales prevalecientes y las prácticas, conductas, ytransformaciones productivas emergentes.

Frente al anterior panorama., los estadosnación tienen grandes retos frente a laglobalización, entre ellos destacan: JI

• Una inestabilidad interna puedeagudizarse en parte por la influenciade la globalización (surgimiento decorrientes migratorias importantes,procesos de trabajo y cambio técnico)en la operación de los mercados laborales locales, mientras que las instituciones laborales no cambian. Enefecto, el objetivo de la flexibilizacióndel trabajo es bajar los costos, y paraello es necesario flexibilizar el trabajopara adaptarlo a las condicionescambiantes que reclama la globalización. Nuevas instituciones socialesque protejan al trabajo son indispensables.

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• La inestabilidad externa puedeacentuarse por las contradicciones quela globalización tiende a amplificar:libre comercio vis a vis neoproteccionismo, formación de bloqueseconómicos con perspectivas regionales e internacionales difernciadas;y la potencial desestructuración deestados nacionales débiles y vulnerables como hacomenzado a ocurriren África y en los paises anteriormentesocialistas. Por supuesto que el poderde un Estado supranacional que vayamás allá del Estado-nación es todavíaalgo remoto, aun en proyectos comoel de la unidad europea. Sin embargo,ello plantea nuevas instituciones quepermitan encarar los nuevos problemas de seguridad global y regional.

• La creciente dependencia económica entre paises es una tendenciainexorable porque las relacionesestratégicas entre politicas, mercadosy actores económicos, vulneran lacapacidad de los gobiernos para instrumentar politicas que favorezcan eldesarrollo interno y no las exigenciasde una economía globalizada. Losprocesos de des regulación y privatización que hemos vívido recientemente son una parte sustantiva dela economia global y a su vez una delas condiciones para que avance. Eneste campo se requieren politicas quehagan frente a una desregulación yprivatización sin controles. En efecto,no pocos analistas sostienen que

fortalecer al mercado requiere de unEstado también fuerte."

• Las necesidades de integración social se amplifican en la medida en quela globalización altera el cuadro denecesidades básicas, la defensa de losderechos humanos y de las memoriasraciales y religiosas. Los marcosinstitucionales existentes en losdistintos países no simpre son capacesde atender los cambios en los patronesculturales y valorativos asociados auna mayor diverisdad social y cultural." La globalización hapuesto enriesgo al sistema de bíenestar como lohan sugerido algunos analistas (R.Mishara, 96, p. 316).

• La integración tecnológica asociadaa la globalización demanda la necesidad de nuevas instituciones quepermitan ordenar la nueva estandarización de procesos y productosimplicitos en la creación de redesproductivas. El desplazamiento de losparadigmas tecnológicos es una tendencia que ha seguido avanzando enlos últimos años. Sin institucionesadecuadas las asimetrías y desigualdades tendrán a profimdizarse enuna era de tecnologías globalizadas."

• La interdependencia ecológíca esun fenómeno creciente para el cual lasinstituciones están muy atrás de lasposibílidades razonables para contender con las inevítables relacionessistémicas entre economías de muydesigual grado de desarrollo:


calentamiento global, manejo dedeshechos tóxicos y los cambiosclimáticosde dimensiónplanetaria. Elproblema del cambio climático, porejemplo, pone en duda la mismaviabilidaddel sistemaeconómico en suconjunto. 15

• La integración de los mercadosfinancieros es de tal magnitud y profundidad que el orden institucionalexistente es claramente insuficientepara contendercon la casi instantáneamovilidad de capitales. Las nuevastecnologias financieras (productosfinancieros derivados) quedanprácticamente fuera del control decualquier aparato de regulaciónfinanciera existente."; Algunoseconomistas han planteado con razónque es muy dificil administrar lamovilidad internacional de capitales.(G. Epstein,96, pp. 211 Y ss) No esextraño que los expertos reconozcanque los riesgos de insolvencia y aunquiebra de bancos es creciente, y queelloafecta particularmentea lospaisessubdesarrollados.l 7

La importancia de las institucionesfrente a la globalización

En los últimos años ha crecido laimportancia que muchos le otorgan alpapel de las instituciones en eldesempeño económico. No es extrañoque gobiernos, organismos multilaterales y académicos hayan reco-

nocido su relevancia para el entendimiento de problemas para los cualesla economia convencional no tienerespuestas complemente satisfactorias.A la luz del papel de las instituciones seenfocan desde una nueva perspectiva:el problema de eficiencia de losmecanismos de mercado y del Estadoen la asignación y distribución derecursos."

Académicos, gobiernos, agencias yorganismos multilaterales han comenzadoa reconocerque para alcanzarun crecimiento económico más eficiente, estable y equitativo, no es suficiente aplicar reformas al mercado,diseñar políticas macroeconómicasadecuadas, tener buenos programas deinversión y financiamiento, contar coninfraestructura básica, incorporar eldesarrollotecnológicoe invertiren capital humano y social. Además de buenaspolíticas en estos ámbitos, seríanecesario contar con nuevas y máseficientes instituciones, para enfrentarlos desafios de los cambios estructurales, para diseñar las nuevas políticaseconómicas y para enfrentar el entornointernacional más competitivo. Puededecirse que ocurre una paradoja: lasestructuras de regulación y gobernaciónno las pueden mantener los estadosdentro de sus fronteras, pero tampocolas pueden extender a otros estados (F.Lazar, 96, p. 292).19


La creacion o reforma de las instituciones ha sido propuesta como unmecanismo para mejorar la asignaciónde recursos y la distribución del ingreso.El papel de las instituciones ha sidoespecialmente desatacado para laseconomias en desarrollo, porque enmuchos casos es francamente inadecuado. Especialmente se alude a unsistema legal precario, a derechos depropiedad ambiguos y a la debilidad enel establecimiento de contratos. En estasecononúas la presencia de institucionesineficientes, ambiguas o inexistentespropicia un ambiente de riesgo eincertidumbre y de "fallas del mercado"que afectan negativamente lascondiciones para facilitar y promover lainversión, el ahorro y el cambio técnico.Entre los principales problemas quepueden potenciar institucioneseconómicas ineficientes destacan lassiguientes."

• Mercados incompletos y segmentados,• Información incompleta y asimétrica,·Derechos de propiedad ambiguos o

insuficientemente definidos,• Contratos incompletos y precarios,• Econonúas de escala inadecuadas, y• Encadenamientos productivos débiles.

En las econonúas en desarrollo se hareconocido, además, que la debilidadinstitucional las vuelve especialmentevulnerables a los cambios estructuralespromovidos por la globalización, y quees probablemente el grupo de países que

más necesita de apoyos institucionalesde distinta naturaleza para enfrentar susviejosy nuevos problemas. Los cambiosy tendencias antes descritos ponen derelieve la necesidad de tomar enconsideración el papel de las instituciones en las políticas de ajuste y decambio estructural, así como en losprocesos de privatización y desregulación.

El paquete de reformas del mercado(privatización, desregulación, aperturacomercial y liberación económica) y laspolíticas convencionales (subsidios ytransferencias, precios administrados,políticas de fomento, asistencia técnicay financiera) no son per se mecanismosy políticas que permitan asegurareficiencia y equidad. Al contrario, enmuchas ocasiones estas politicas generan resultados económica y socialmente indeseables. Eneste sentido, estaspolíticas son insuficientes. si no seacompañan de reformas institucionalesque apuntalen a los mecanismos demercado y a las políticas públicastradicionales.

Habria que reconocer que la creación oreforma de instituciones no garantizaper se solucionesdefinitivasa problemasestructurales del crecimiento y eldesarrollo. Se ha dicho con razón quemejorar la eficiencia en la asignación derecursos y lograr aumentar el bienestarson procesos cuya solución no depende


exclusivamente de las instituciones, delmercado o de las políticas públicas, sinode un complejo conjunto de arreglosinstitucionalesque son simultáneamenteeconómicos, sociales, politicos. Losarreglos, por supuesto, deben adaptarsecreativamente a las condicionesestructurales específicas de una determinada economia.

La experiencia histórica muestra que enel largo plazo el cambio institucional eslento y pausado; en contraste, el cambiode la estructura económica es másrápido. Esta tendencia se refleja en undesfasamiento entre el desarrolloeconómico y las instituciones que lorodean. Actualmente comienza aadmitirse que el retraso relativo de lasinstituciones, puede constituirse en unobstáculo importante para el desarrolloeconómico."

Se ha reconocido que el cambioestructural de la economia modifica, enel largo plazo, la dotación de recursos,las relaciones entre los agenteseconómicos, los encadenamientos intere intrasectoriales, los acuerdos entre lossectores público y privado y, por supuesto, los arreglos institucionalesprevalecientes. Ello se ha acentuado conla globalización.

El papel de las instituciones en laera de la globaIización

Las diferencias en el desempeño económico pueden ser explicadas por el

papel de las instituciones. Asi lo acreditala experiencia histórica de los paisesindustrializados y del sudeste asiático.La teoría de las instituciones puede seruna útil guia para definir el tipo deinstituciones que actualmente serequieren. Aunque el mercado jugó unpapel importante en el desarrollo, nocabe duda que sin las instituciones elmercado no hubiera alcanzado el éxitoefectivamente logrado."

En el largo plazo el desempeñoeconómico de los paises exitososdependió del papel de las institucionesen aquellos ámbitos en los cuales elmercado hubiera jugado un papelineficiente o simplemente no hubierajugado ningún papel. El mercado noactúa en un vacio institucional y sin unainfraestructura, en el sentido amplio deltérmino, educativa, tecnológica, financiera, física, ambiental y social paratoda la economia. Esta infraestructurano puede ser proveida por ningunaempresa, ni guiada por las señales delmercado, sólo el Estado puede hacerlo."1. Stiglitzha destacado seis aspectos enlos cuales las políticas púb licas y losarreglos institucionales han sido un factor decisivo en el desempeño económicode los países exitosos:1. La promoción de la educación como

un derecho universal tiene un conjuntode encadenamientos virtuosos: mejorala calidad de la mano de obra, igualaoportunidades, democratiza la participación ciudadana. Existen evi-

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dencias de que un mayor nivel educativo mejora la distribución delingreso y aumenta la tasa de aborrointerno.

2. La promoción de la tecnologia es unelemento decisivo para incentivar lainversión en actividades de riesgopero portadoras de progreso técnicoque favorece el encadenamiento productivo y eleva la competitividad. Lahistoria del progreso técnico debemucho a! activo papel del Estado nosólo en la defensa de derechos depropiedad, patentes y marcas, sino ensu promoción directa.

3.Apoyar el desarrollo de un sistemafinanciero capaz de dirigir eficientemente los recursos financierosescasos hacia las actividades máspromisorias para elevar la productividad y la competitividad. Laestructura institucional no sólo serestringió a atender problemas relativos a la regulación de lasactividadesbancarias, la proteccióndelos ahorradores, el establecimiento yvigilancia de las leyes de quiebra, entre otros. El papel del Estado fue máslejos al crear instituciones financierasen aquellas actividades en las cualesel sector privado no lo hubiera hecho.La historia económica está llena deejemplos.

4. Invertir en infraestructura fisica, socia! e institucional permite desarrollaro consolidar mercados en las áreasen las cuales los precios no lo hacen

posible. Las redes de comunicacionesy las modernas tecnologías deinformacíón son en buena medídaproveídas por el gobierno. En laseconomías en desarrollo la infraestructura institucíonal es unaspecto relevante de las nuevaspolíticas que incluyen los derechos depropiedad, los cr tratos, un sistemajudicial independiente, lapromocióndela competencia y la regulación de losmercados.

5. Prevenir le degradación ambiental ymejorar el uso de los recursos naturales requieren de políticas que seancapaces de desarrollar un sistemainstitucional que proporcione incentivos a todos los agentes económicos para que compartan costosy beneficios. La sustentación deldesarrollo requierede buenas políticasen este ámbito.

6.Crear y mantener el sistema de seguridad social que incluye el acceso alos servicios básicos de salud. Ello nosólo se justifica en términos deeficiencia para mantener una fuerzalaboral sana y productiva, sinotambién como un valor de la justiciairrenunciable. La modernización, laindustrializacióny la expansión de loscentros urbanos plantean a todos lospaíses, especialmente la creación delsistema de seguridad social.

Las tradicionales funciones del Estadose acentúan en las economías en


desarroUo, incluidas las econonúas entransición al mercado, porque las fallasdel mercado son mayores y porque losmercados son inexistentes o precarios.Además, no cabe duda de que estaseconomias son más sensibles yvulnerables al proceso de globalización.En efecto, los mercados, la plantaproductiva, los empleos, la infraestructura fisica e institucional existentes, entre otros aspectos, pueden serseveramente afectados por la crecientecompetencia internacional y unaecononúa mundial demandante de unamayor productividad. Ello redobla lanecesidad de que el Estado ayude acrear mercados por medio de apoyosinstitucionales que permitan sistemasfinancieros más eficientes y estables, laintroducción de prácticas competitivas,un sistema legal más eficiente yconfiable y, por supuesto, un sistema derestricciones institucionales al gobiernoque permitamejorar la calidad de laspolíticas públicas.

Por todo lo anterior se requiere crearun sistema de incentivos para que losagentes se desenvuelvan en un ambientemás favorable a la coordinacióneconónúca en la inversión. La existenciade instituciones adecuadas parece serla respuesta a varias interrogantes sobreel desempeiio de los países exitosos:"

• El éxito en conseguir y mantener altastasas de ahorro interno, sin depreciarlos factores tradicionales, reside en un

sistema fmanciero eficiente que seacapaz de crear confianza y credibilidada los agentes;

• Las inversiones eficientes requierende instituciones financieras tambiéneficientes que provean de fondos a lasempresas con capacidades deexportación e innovación tecnológica,como ha ocurrido, por ejemplo, en lospaíses del sudeste asiático. Los altosniveles de inversión por largosperiodos ocurrió en países socialistasy en otros paises en desarrollo queabsorbieron altos montos de ahorroexterno, pero sus programas deinversión no fueron eficientes porqueno contaron con un marco institucionaladecuado;"

• La capacidad para absorber creativamente tecnologias no depende exclusívamente de los recursos financieros, ni siquiera es el principalproblema. En realidad, la capacidadpara incorporar y difundi r progresotécnico depende de las inversiones einstituciones que permitan fortalecerel capital humano y atraer permanentemente al capital extranjeroportador del avance técnico'>'

• El crecimiento y la mejoría en ladistribución del ingreso para alcanzaruna sociedad igualitaria no es unresultado del azar. Por el contrario, esfruto de las políticas públicas quedeliberadamente buscan mejorar ladistribución, no sólo como unimperativo esencial de la justiciadistributiva, sino incluso como un fac-


tor que fortalece el mercado interno ycrea condiciones propicias paramantener tasas de crecimiento másaltas.

Aceptemos o no el papel de las instituciones como un aspecto clave deldesarrollo, es importante considerar queel Estado y los agentes económicospueden llegar a establecer institucionesy políticas ineficientes. Muchasexperiencias en el pasado y aúnactualmente documentan esta tendencia. Ello por supuesto no quiere decirque no existan también experienciasexitosas. Lo anterior puede basarse ados cosas. Primera, que no existen losincentivospara que los agentes, incluidoel Estado, diseñen y acuerden lasinstituciones más adecuadas.y,segunda,que las instituciones y las políticaspueden ser muy rigidas para ajustarse alas cambiantes condicionesdel mercado.Este último aspecto particularmenteimportante en el contexto de globalización. A pesar de ser un problemacomplejo y dificil de resolver existenposibilidades para mejorar significativamente el papel de lasinstituciones. Entre estas posibilidadesse pueden destacar:

"Fortalecer un ambiente de competenciaentre los sectores de la economía, losmercados y los agentes. Ello puedepermitir mejorar substancialmente ladisponibilidadde información, elevar la

participación de los agentes en la tomade decisiones y desarrollar losmecanismospara "balancear" el poderde decisión y de mercado de losdistintos agentes. Es destacable laposibilidad de la participación de losciudadanos y los consumídores comoindividuos activos en los procesos deelección pública y en el mercado."

"Las recompensas y castigos delmercado son muy eficientes enactividades económicas expuestas ala competencia en el mercado paravigilar y medir el desempeño de lasempresas. Sin embargo, esto último esmás dificil de lograr en el sectorpúblico, porque además de losmecanismos de mercado, existenmecanismosde asignación de recursospúblicosmás dificiles de medir, evaluary vigilar. Se ha reconocido que lasrelaciones agencia-principal en lasactividades públicas son más intensasque en el sector privado. En consecuencia, fijar estructuras deincentivos adecuadas es más dificil.Habría que reconocer las caracteristicas del sector público paraprevenirproblemas, cambiar políticas,evaluar y fiscalizar. Las prácticas deadministración gerencial son posiblesde aplicar en las actividadespúblicas."

• Es posible mejorar significativamenteel marco regulatorio de las actividadesgubernamentales y privadas. Enmuchos casos las políticas regulativaspueden llevarse a cabo a costos más


bajos. Es probable que en la etapa deaprendizaje de las nuevas políticas loscostos sean altos, pero después puedencomenzar a bajar. Una buena políticade regulación puede elevar significativamente las ganancias de bienestar social a un costo bajo y conaparatos burocráticos pequeños. Elmedio ambiente, las telecomunicaciones, los servicios financieros sonalgunas de las actividades más destacadas en las cuales pueden ocurrirmejorías sustantivas."

Conclusiones

La velocidad., profundidad y extensióndel cambio económico es un fenómenonotable, por lo tanto se requiere de unesfuerzo renovado de adaptación. Lospaises con mayor capacidad deinnovación institucionalserán también losmás capaces de mejorar las políticaspúblicas para elevar la eficiencia y elbienestar. La innovación no es unproceso espontáneo, por el contrariorequiere de la participación del Estado,pero también de la sociedad. Lapresencia de mercados competitivos esuno de los mecanismos fundamentalespara mej orar el desempeño de laseconomias. Ciertamente estos mercadostendrán que ser promovidos ymantenidos con el auxilio complementario del Estado y las instituciones.Este es probablemente uno de losballazgos teóricos más importantes de

la economia contemporánea. Además,la experiencia histórica de los países quefueron exitosos en la segunda mitad delsiglo XIX y de aquellos que lo bao sidoen los últimos años asi lo acredita.

Mejorar las instituciones existentes ycrear las que sean necesarias es una delas más importantes preocupaciones yun tema obligado de la agenda del nuevodesarrollo. Buenas instituciones ypolíticas en educación, salud. ambiente,mejoramiento del gobierno, infraestructura fisica y de apoyos financierosno serán un lujo sino una necesidad. Sinellas el crecimiento sería una quimera yel desarrollo inalcanzable. Como hapuesto de relieve J. Stiglitz:

"La importancia de establecer unaestructura institucional apropiadaparalas economlas de mercado (entransición y en desarrollo) no debeperderse de vista. Pero al mismo tiempohay que hacerse cargo de la necesidadde un gobierno fuerte para establecerla infraestructura institucional quefacilitará la transición a una economlade mercado fuerte" (J. Siglitz, 97. p.15).

Mejorar la competencia del gobierno,afinar los mecanismos para controlar ypremiar su papel es un imperativo.Ciertamente, no sólo es una exigenciaque surge de las necesidades de unEstado más eficiente, sino también una


necesidad de las restricciones financieras y fiscales que enfrenta elgobierno, pero también de la globalización. Convendría terminar estasreflexiones con el aforismo de Kliuchevsky: "La historia no enseña nada,sólo castiga por no aprender suslecciones" (VassilyKliuchesvky).

BibliograHa

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Notas

'Para muchos anaIi$lU de la globaliución el problema de la gobernacióneconómica es un tema clave. J. Sachs ha escrito que: "Sin duda, laglobelización está teniendo un profundo efecto en muchos niveles. Peroel mb importante. es que los mercados locales estb perdiendoimportancia con respecto s los mercados internacionales Ello estáprovocando un enorme cambio en el pap1:1 del gstedo-nación, conrespecto a los gobiernos 10caJes y regionales, por un lado, y lasinstituciones políticas multinacionales, por el ceo" J Sachs, op. cit ,,, P108, Una de 1" proposiciones mU antiguas sostenía que el crecimiemopodría llegar a ser limitado por el tamatlo del comercio interno. Enconsecunecia, la expansión del comercio internacional ofrecerla pormuchos at'Iosoportunidades a lodos Jos pabes que supieran explotar susventajas comparativu. E.I~ fue una divisa de los defensores del librecomercio. Pronto surgieron vocescriticas que, por el contrario, sugirieronuna visión distinta. Por ejemplo, A Lewis sostuvo que el crecimientoeconómico cada vea mb lento, combinado con el crecienteproteccionismo limitaría las posibilidades de crecimiento para los paisesen desarrolle Un punto de vista más critico fue el de los marxistas quesostuvieron que la expansión del comercio internacional mu que unafuente generadora de ritpela lo era del empobrecimiento de los paisesatrasados, J. Saclls haseñalado que una pregunta relevante que debemos contestarea ~eómo se iriln a desempei\ar las economías nacionales ahora queestamos muy cerca de que el mundo se una en un solo mercadoglobal?

J. Sacha,op. cit.", p.97• Para un análisis del papel de la imernacionalización en el desarrollovéase R. Boyes-, "Sate and market: a new enpgement fot twenty-firateentury?", en Biyer, R. D Dracher, op. cit." p. 96 Yss, Las implicaciones de la globaliLllción para paises desarrollados y nodesarrollados plantean sobre el desarrollo cuatro preguntas: primero~la globalización promoverá el crecimiento, especialmente en las lÍreu

mU pobladas del planeta?, segundo ~Ia glcbalizaciónpropiciará o minarála estabilidad macroeconómica?, tercero ¿la globaJilación mejorará oempeorará la distribución del ingreso?, y cuarta ~cómo deberlan losgobiernos en los niveles regional, nacional e internacional refonnar lasinstituciones de cara a la globalilBCión?• Para un tratamiento de la revolución de la teleinformática en la era dela globaJiución, véase 1. Angell, "The place ofinformation technologyin global chBrlge", en Bushrui. S Y AymanY E. Lasrlo, op. cit.,, Para un muy sugestivo anilisil del complejo proceso de construción deuna economia global, véase Artigiani, R., "Bulding a global sodety:progress and procedures" en Busltrui, S. Y. Ayrnan YE Lasz/o, op. cit.,, Definiciones tomadas de RicCllrdo Petrella, "Globaliuttion andintemationalization", en R. Boyer y D. Drache, op cit." p. 66• Para un tratamiento de este tema véase el excelente ttabajo de WStreeck, 96, pp. 229 Y ss. Yel libro K. Ohmae, 95, en el cual proponela provocadora y tambiérJ controvertidora idea según la cual está cercael fin del Estado-naci6n10 Para un mayor tratamiento de este tema veáse E. Helleiner, op. cit.pp 113y ss." Vease D Drache, 96, pp.227 a 245" Por ejemplo esta idea ha sido SOstenida por W Streedt, 96 p. 306iJ Un amplio esludio sobre la transfonnación de los valores y la culturainfluidos por la gJobalillción puede revisarse en R. ¡nglehart,Modemilltlion and postrnodemization. Cultural, economic and politicaJchange in 43 societies, Princeton Ulliviversity Press, Princeton, 1997. La


idea de lnglehart es que cambios profundamente enraizados en lavisión del mundo de las lTIUlIS esan remodelando la vida económica,politica y social Los cambios en los valores afectarán la tasa decrecimiento de las economías nacionales, las estrategias de los partidospoülÍCos ylasperspectivas de las ill5tituciones democrátiw Estoscambiosque eran muy lentos hasta La segunda guerra mundial se hao aceleradocon la g1obaliuci6n,. Para un cuidadoso anáJisis sobre las tendencias en la integración dela tecnología véase el recuento detallado de Ch. McMillan, "Shiftingtechnological paradigms. From the US lo Japan'' R.Boyer y D, Dracheop_.cit"pp.117yss11 Para este tema véase por ejemplo, P Keenedy, Preparing fcr Ihetwenty·first century, New York, Randan Hcuse, 1993, pp. lOS Y lll,. Los "derivativee" incluyen contratos a futuro, futuros del índice demercedes, opciones (contratos a futuro) y swaps Los "deriveeives"pueden ser usados como un medio para reducir riesgos y especulación,pero lambién pueden ser una fuenle para transferencia de recursosfinancieros a lo largo del mundo sin el control de Ja autoridad financiera" Pars G Epstein elcontrol de la movilidad de capilll sólo tiene sentidocambiando las instituciones del nuevo régimen inlem&cional de créditoEl punlO que desarrolls a1aulor es que la teceolcgla informática no esel único factor que acentúa la movilidad, sino también el contexto deg1oba1izacióny el poder de los bancos, asociado a otros poderes, facilitanla acdeada movilidad. G. Epstein, "inlernational mobilily and the 5COpefor national economic ~ment", en Boyer, R y D Drache, op. cit ,11 Ello destaca también la conveniencia de considerar los marcosconceptuales y anaIiticos pertinentes para estudiar rigurosamente lasimp~caciones de las instituciones en la eficiencia y la equidad. Unaintroducción a la teoria de las instituciones puede revisarse en J Ayala,Instituciones y economía Una introducción al necinstuucionalismoeconómico, Cátedra Extraordinaria Ignacio Ramirez , Facultad deEconomía., 1998.. Veue a este respecto 105 informes sobre el desarrollo mundial delBanco Mundial de 1988, 1991 Yespecialmente el de 1997, The Siete ina changing wcrle. Washington, 1977. En éste de destaca la necesidad derevitalizar las instituciones pp. 7 Y55'" 1. Siglitz, 1997 y 1998 Y J. Sachs 1998 han puesto de relieve lapeninencia de las "fallas institucionales y las fallas del mercado" parala definición de las estrategias de desarrollo en el marco de laglobalización" La referencia obligada en este punto es sin duda D. Non h en su textoInstituciones, cambio inslitucional y desempeño económico, Fondo de

Cultura Económica. México, 199J El autor sostiene que el marcoinstitucional subyacente reforzó incentivos para que un grupo de paiseslograran un desarrollo exscso, pero en otros casos el marco inSlilucionalfue claramente adverso, como fue el de 105paises antes socialistas y de

muchM de lu economias del tercer mundo" Un espléndido ensayo que explora estas preguntas puede revisarseen M. Olson, "Big bilis letf on the sídewalk Why sorne nauons are rich,and other peor?". en Journal of Economic Perspective, v. 10, n. 2,primavera de 1996. Olson resume el debate actual sobre las teoríasclásica y moderna del crecimiento económico y llega a Ja conclusión deque ninguna de las dos inlroduce el papel crucial de las inSliluciones ylas polilicas públicas para explicar el crecimiento económico'" Esta idea lIa sido puesta en el centro de la visión del papel del Esladoen el desarrollo por 1 Stiglitz "The role ofthe gcvernment in econcmicdevelopmem'', en op. cit.¿ 1997

" Estas ideas están contenidas en J Stiglitz, op di" 1997" J Snglitz ha escrito que podría parecer una obviedad que Jos paisesque intervienen mis, crecen mis rilpidamenle. Esta afirmación es sóloparcialmente correcta. En el Sudeste Asiático y en la Unión Soviéticase alcanzaron alIaStasas de inversión se tradujo enaumentos significativosen los niveles de ingreso Aunque la inversión es una condición necesariano es suficiente, para que la inversión setraduzca en bienestar se requierede un entorno institucional adecuado J. Suglitz,op. cit , 1998'" J. Sliglitz también ha sugerido que los inversionistas no invertirán enlos paises que tengan políucas fiscales y monetarias inestables, losinversionistas requieren de un cierto grado de credibilidad. No es casualque el 80% del t01l1 de la inversión extranjera directa se haya dirigidoentre 1990 y 1995 hacia los 12 paises que al menos hasta hace pocotenían eccncmus estables. lStigliu op. ca.; 98" J Stiglitz ha sei\alado que la competencia es la fuerzamás poderosaque permite orientar la inversión hacia las &reas que ofrecen los misallos beneficios posibles,. Sobre este punto veáse A Przeworski, "Sobre el diseno del EstadoUna perspectiva desde la allencia Y el principal", en El EconomistaMexicano, abril-junio de 1997, volumen 1, número 3'" La calidad de las políticas públicas es una dimensión crecientementeimponente. Para ello debemos entender la estructura de incentivoa quepermite a los políticos y burÓCl"lIaS mejorar el disefto YapJicación de laspcliticas públicas, la calidad de los bienes y servicios del sector públicoy, en general, mejorar sustancialmente la eficiencia de la administraciónpública Vetse A Przeworski, op cit.,,1997

La reforma del Estado

Pedro Ojeda PaulIada

Introducción

E l advenimiento de siglo XXInos obliga a imaginar el futuro. Si

por una parte la literatura está pletóricade novelas de ficción científica, losanhelos de justicia y de paz que endeterminado momento todos tenemos, odebiéramos tener, nos presentanincógnitas que las ciencias sociales nohan podido despejar. Desgraciadamentemucho del potencial de estas cienciasse desperdicia, contrariando el ideal deuna"justicia con eficiencia".'

En opinión de diversos analistas, lareforma del Estado ha sido implacableen su primera etapa, es decir, en su etapaquirúrgica;sin embargo,queda pendientesu etapa de rehabilitación. Lasdenominaciones sobre el Estado al quequeremos arribar son variadas, de talmodo que se habla de un Estadodeseable, necesario, inteligente, atlético,sensato,modesto, reinventado,catalítico,etcétera, pero no cabe duda de queresurge con fuerza la necesidad de

contar con verdaderos estados nacionales de derecho, basados en lademocracia, la libertad, y en la búsquedade la justicia social.

Sin relatar todo lo que ha ocurrido acercade la génesis, desarrollo y situación actual de cada Estado, aceptemos que anteobvias deficiencias de cada uno, incluyendo el nuestro, el Estado mexicano,es necesario perseverar en una reformaa fondo.

El Estado

En su sentido más amplio, el términoEstado, denota un conjunto deinstituciones que poseen los medios paraejercer coerción legítima sobre unterritoriodefmidoy su población,a laquese denomina sociedad. El Estadomonopoliza la elaboración de reglasdentro de su territorio por medio de ungobierno organizado.

18 PEDRO OJEDA PAULLADA

Max Weber, quien sintetiza elpensamiento marxista y hegeliano,señala que el Estado es una unidad dedominación que dentro de un territorioejerce con éxito el monopolio de lacoacción física legítima.'

El Estado ocupa un lugar fundamentalcuando se demuestra que la "mano invisible" del mercado no es el mejorcamino rumbo a una mayor equidad, porlo que es necesaria la "mano visible dela justicia". En efecto, "las disfuncionesdel mercado y la preocupación por laequidad ofrecen una justificacióneconómica para la intervención estatalpor disfunción del mercado oinsuficiencia del mercado se entiende unconjunto de circunstancias que impidenque una economia de mercado asignelos recursos con eficacia. Hay muchosmotivos y grados de disfunción delmercado, por lo que el papel del Estadoy la forma de intervención públicapueden ser muy diferentes en cadacaso".'

El Informe sobre el DesarrolloMundial I997, elaborado por el BancoMundial, y que lleva como subtitulo "ElEstado en un Mundo en Transformación", muestra que un Estadoefectivo es vital para el desarrollo.Utilizando datos de 94 paises a lo largode tres décadas, el estudio muestra queno son sólo las políticas económicas niel capital humano sino la calidad de las

instituciones de un país lo que determinalos resultados económicos. Por su parte,autores como Stiglitz y P rzeworskicoinciden en que ante los fallos, lainexistencia y la insuficiencia de losmercados el problema no es si hay queintervenir o no, sino cómo asegurar lacalidad de la intervención estatal, y quehoy sabemos positivamente, que lasintervenciones estatales pueden mejoraro empeorar el resultado de los mercadoscon "fallos", dependiendo ello de lacalidad de la intervención, la cualdepende a su vez, fundamentalmente dela capacidad institucional del Estado.

Replanteamiento del Papel delEstado

El Estado nacional surgio con uninmenso big bang que, con su ondaexpansiva, fue absorbiendo funcionesque realizaban otras instancias de vidasocial organizada. La expansión estatalse agudizó en el siglo XX, tanto en lossistemas capitalistas como en lossocialistas. Surgió con fuerza el llamadoEstado de bienestar, con sistemas deeconomia mixta.

Jürgen Habermas, en una recienteconferencia, afirmó que al "largo" sigloXIX (1789-1914) le ha sucedido un"breve" siglo XX(1914-1989), en el cualel auge del rendimiento del Estado debienestar se ha reducido por elagotamiento de sus modelos y por ellose plantea la necesidad de realizar una


reforma a fondo. En efecto, en suartículo "Nuestro Breve Siglo", 4

Habermas señala que después de lasegunda guerra mundial y basta losañosochenta, tres grandes tendenciaspolíticas cambiaron el rostro de nuestrosiglo: a) la guerra fría; b) la descolonización, y e) la construcción delEstado de bienestar.

Con relación al Estado de bienestar,Habermas destaca que en las democracias prósperas y pacíficas deEuropa Occidental -yen menor medidaen los Estados Unidos y en otros paísessurgieron economías mixtas quepermitieronla continuaampliaciónde losderechos civiles y, por primera vez, unaefectiva realización de los derechossociales fundamentales. Entre principiosde los años cincuenta y principios de lossetenta, el explosivo crecimientoeconómico mundial, la cuadruplicaciónde la productividad industrial y elaumento diez veces mayor del comerciointernacional incrementaron a su vez lasdesigualdades entre las regiones pobresy ricas. Los gobiernos de los países dela OCDE, que en esos dos decenioscontribuyeron con tres cuartos de laproducción mundial y el 80% delcomercio internacional, aprendierontanto de las experiencias catastróficasdel período de entre las dos guerras, quese propusieron una política económicainteligente, volcada hacía la estabilidadinterna, con tasas de crecimientorelativamente altas, construyendo yampliando un impresionante sistema deseguridad social.

En las democracias masivas -concluyeHabermas- con un Estado de bienestarsocial, la forma económica altamenteproductiva del capitalismo se controlócomo nunca antes por la sociedad, y seconcertó más o menos con la ideademocrática de los estados constitucionales.'

Diversos autores identifican al Estadode bienestar como un conceptoequiparable al de Estado social ydemocrático de derecho," sin embargo,esto parece opinable. El Estado socialde derecho surge como una reacción encontra de las injusticias y desigualdadesa que condujoel Estado liberal; conservaaspectos muy importantes de él y loscomplementa con otros de contenidosocial. No puede identificarse, estrictamente con el Estado de bienestar,porque éste obedece a una motivacióndiferente, a saber, lograr que continúenpredominando las caracteristicas delliberalismo, concediendo el mínimo indispensable de beneficios a los sectoresmarginados para que no se produzcancambios importantes y, desde luego, nose haga con violencia. Se trata de unmodelo que puede ofrecer algunasventajas a los marginados a corto plazo,pero que no busca su promoción real. ladesigualdad radical seguirá rigiendo.

Los poseedores de riqueza y poder laverán aumentar y los otros sólo recibiránlos imprescindibles apoyos que loshaganmanejables y dificulten su explosión, y


solo por el tiempo que sea indispensable.Modificaciones de este tipo son de cortaduración y tarde o temprano se producirán reacciones de protesta y deviolencia que obliguen a rectificar. Esentonces cuando puede aparecer comouna alternativa el Estado social dederecho. Su identificación con el Estadode bienestar sólo es aceptable cuandolos criterios de que parten son semejantes.

Sobre el particular, y de acuerdo conGonzález Uribe, "el Estado de Bienestarse basa en el principio de que todomiembro de una comunidad, por el solohecho de ser una persona humana, tiene

. derecho a participar de los beneficiosdel bien común. El bienestar, que suponeque hay un nivel minimode vida, debajodel cual no debe estar ningún serhumano, se ha de extender a toda lapoblación, sin discriminaciónalguna. Ensus grandes lineas, la politica social yeconómica del bienestar, se basa en unprograma de estabilidad y progresoeconómico que elimine eficazmente losciclos de desorden y anarquía en laproducción económica y evite las crisis;un programa de pleno empleo en el queel Estado -respetando y fomentando lalibre empresa- use todos sus recursos,sin llegar a medidas de nacionalizaciónextrema; una política fiscal queredistribuya el poder de compra deacuerdo con los intereses y capacidadesde todas las capas activas de la

población; un programa de obraspúblicas para ayuda directa deldesempleo, de créditos del gobierno paralos constructores y de incentivos paralas inversiones; un vasto programa deseguridad social que garantice, en lamedida de lo posible, todos los riesgosde la vida; y, sobre todo, una planificación pública que, mediante la ayudade técnicos especializados en la materia, promueva el bienestar de lacomunidad". 7

Con base en lo anterior, Europa se dotóde una serie de mejoras sociales,consensuadas entre socialdemócratas ydemocristianos, que recibieronel nombrede Estado de bienestar. "Hundido elcomunismo -apunta Joaquin Estefanía-,la principal utopía factible delmundoeraesa mezclade Estado liberaldemocráticoy Estado de bienestar que cohabitaba,en mayor o menor grado, en la culturade Europa. Esta era la 'mejor buenasociedad del planeta': un sistema que,basado en las libertades democráticas,reposaba también en la justicia social,en el que nadie debía temer a labancarrota o el hundimiento individualen caso de enfermedad o desempleo.Protegera los ciudadanos, habitendondehabiten, desde la cuna hasta la tumba;en eso consistió la utopia factible que seintenta borrar del horizonte en favor deuna mano invisible, a la que le ocurrecomo al traje nuevo del emperador: esinvisible porque no existe"


Los tres grandes objetivos del Estadode bienestar eran la reducción de lapobreza y de la marginación social; lamitigaciónde la desprotección individualfrente a las incertidumbres económicosociales; y la garantía de derechosbásicos como ciudadanos. Otros ejesdelEstado de bienestar eran:

- El derecho al trabajo: objetivo de pleno empleo.

- Un salario decente para todos lostrabajadores.

- Protección social para cualquiera contra los riesgos de la vida, sin discriminaciones, interrupciones niexclusiones.

- Derecho a unos ingresos mínimos desubsistencia: una renta universal porel hecho de ser persona (nadie tieneel derecho a la miseria).

- Igualdad de oportunidad de acceso ala educación, la salud y la información.

- El pacto social como método dearbitrar los conflictos y las contradicciones sociales.

- Redistribución de la riqueza en beneficio del interés general, gracias, entre otras cosas, a una fiscalidad progresiva.

- Un sistema público de producción ysuministro generalizado de bienes yservicios básicos, como parte de lariqueza común.

- Un sistema democrático representativo, no la dictadura de losmercados.

- La promoción y el desarrollo de unacultura cívica, centrada en el biencomún.

La caída del muro de Berlín ennoviembre de 1989, al autodestruirsedefinitivamente el sistema alternativo almercado y poderse contener el miedoal comunismo,el Estado de bienestar yano fue necesario, y la revolución que lohizo posible se mandóal cuarto trastero.Sin embargo, las críticas al Estado debienestar habían comenzado desde losaños setenta,cuando se multiplicaronlossíntomas de la crisis fiscal del Estado, ytuvo su ataque más severo sobre elEstado en la década de los ochenta, enel momento en que Margare! Thatcherprimero, y luego, Ronald Reaganhicieron de la revolución conservadoray de la economía de oferta el nuevoparadigma universal a aplicar.

El centro de los ataques que elneoliberalismo efectúa es ocupado, enespecial, desde 1973, por el ya referidoEstado de bienestar, a partir de lareferencia" al modelo de Keynes,endeble por dos razones básicas: "es unmodelo inflacionario" y "la deudapúblicaes dura e injusta", se transfiere a lasgeneraciones futuras.'?

La crítica neoliberal al Estado debienestar se ha centrado asimismo enlos siguientes puntos que el profesorRicardo Petrella síntetiza como sígue:


- El Estado de bienestar da prioridad alos derechos de los ciudadanos y noinsiste con la misma intensidad en losdeberes. Los neoliberales no admitenque exista un derecho (previo) altrabajo, sanidad, ingresos de subsistencia mínima, educación, etcétera,aplicables a los ciudadanos por el merohecho de serlo. Los derechos citadosson reversibles; sólo el derecho depropiedad es intocable.

- La sociedad se fundamenta en laresponsabilidad individual. Reconocerciertos derechos sociales significairresponsabilizar a sus beneficiarios(desmotivarlos, por ejemplo, de labúsqueda de empleo).

- No hay ningún derecho socialgarantizado a priori.

- Carácter antinatural de las garantiasde los derechos sociales, queretuercen la lógica del mercado.

- El papel otorgado al Estado como actor predominante de la seguridad social es puesto en cuestión porque elEstado -no la sociedad civil, que esperfecta- se presta a la burocracia, lacorrupción y la prevaricación de losgrupos de interés. Hay que dejar laseguridad a la privacidad de lasociedad civil: autoprotección ymutualismo.

- El Estado no puede ser ya el reguladorpor excelencia: del Estado mínimo ala hegemonía de las fuerzas económicas privadas y del funcionamiento eficaz del mercado.

- La revolución de las tecnologias (que

permiten producir, transmitir, difundiry utilizar la información de modoinstantáneo, a gran velocidad y aescala planetaria) impide la funcióngeneral del Estado: gestionar a largoplazo. Como consecuencia, esta instancia de mediación está sobrepasada,obsoleta como lasmáquinas industriales.

o Fracaso del Estado de bienestar en sulucha contra la pobreza. Según losneoliberales (rizando el rizo delabsurdo), el aumento de la pobreza enel mundo se debe a la existencia mismadel Estado de bienestar; éste actualizala trampa de la pobreza: las ayudasestatales mantienen a los desafortunados como asistidos permanentes, dependientes del welfare,incapaces de volver a confiar en símismos y de reintegrarse, con todoslos honores, a la sociedad.

- La crisis financiera del Estado, incapaz de asegurar los gastos delbienestar: crecimientos continuos deldéficit y de los endeudamientospúblicos, sin contemplar la posibilidadde una reorganización de los gastospúblicos.

- Las disfunciones internas propias dela interferencia del Estado en lossistemas de producción y distribuciónde bienes y mercancías n

Como mencionamos anteriormenteReagan y Thatcher acaudillaron una(contra) revolución para restaurar elpapel del mercado y colocar la eficienciay el control de la inflacióncomo objetivos

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 23

centrales de la política. Se desacreditóla planificación económica activa departe del Estado, las empresas públicasdeberian ser privatizadas, los subsidiosestatales serian suprimidos, los déficitdepresupuesto eliminados, una políticamonetaria restrictiva orientada al control de la inflaciónreemp1azaria lapoliticapasiva de intereses bajos.

Señala Frances Stewart que "larevolución en el pensamiento conrespecto a los paises fue seguida casiinmediatamentepor una fuerte abogacíade parte de los pensadores de los paísesdesarrollados en favor de cambiossimilares en los paises en desarrollo.Rápidamente se desplazó el énfasis ennecesidadesbásicas con loque se definiócomo ajuste estructural". 12

La nueva perspectiva abogaba por unpapel mínimo del Estado promoviendosu retiro de cualquier área en la cualhubiera desempañado un papel activo,influyendo en la asignación de recursoso por medio de producción de empresasestatales. Se debian eliminar lasrestricciones sobre el sector privado(nacíonal o extranjero). El objetivo erala eficiencia económica, y esta fue lafilosofia que dio origen a lo que JohoWilliamson llamó el Consenso de Washington.

Durante los años ochenta ocurrió la crisis latinoamericana y, en particular, lacrisis mexicana. El derrumbe en losprecios del petróleo y la crisis de la

deuda fueron la ocasión para la puestaen marcha en toda Latinoamérica de laspolíticas orientadas por el Consenso deWashington:

1. Disciplina jiscal: los déficitpresupuestales, incluyendolosgastosde los gobiernos locales, debian ser"lo suficientemente pequeños comopara ser financiados sin recurrir alimpuesto de inflación", lo cualimplicaba un superávit primario (sincontar el servicio de la deuda) y undéficit operativo (incluyendo elservicio de la deuda) de no más del2% del PIB.

2. Tasas de cambio: éstas se debianunificar (siendoqueanteriormentelospaíses con frecuencia tenían tasasmúltiples para diferentes propósitos)y fijar en un nivel competitivo paraestimular un crecimiento rápido enlas exportaciones no tradicionales.

3. Apertura comercial: las restricciones cuantitativas se debianreemplazar con aranceles. los cualesse reducirian progresivamente hastallegar a un arancel bajo y uniformede alrededor del 10% y nunca másdel 20%.

4. Aperturafinanciera: el objetivo final era tener tasas de interés determinadas por el mercado. Hastallegar a eso, el objetivoera lograr unatasa de interés unificada para todoslos propósitos, la cual era positiva entérminos reales.

5. Reforma jiscal: ampliación de la


base tributaria y recorte de las tarifasmarginales del impuesto a la renta,con un cambio de impuestos directosa impuestos indirectos y el mejoramiento de la administracióntributaria como componentesimportantes.

6. Las prioridades del gasto PÚblico:debian reorientarse de "áreas políticamente sensibles" como laadministración, la defensa, lossubsidios indiscriminados y loselefantes blancos, que recibían másrecursos de lo que estaria justificadopor su rentabilidad económica, hacíaáreas de "gran rentabílidad económica y el gran potencial de mejorarla distribución del ingreso", talescomo la infraestructura, la atenciónprimaria en salud y educación.

7. Inversión extranjera directa: sedebían eliminar las barreras, y lasempresas locales y extranjerasdebíantener igualdad de oportunidad.

8. Privatización: se debían privatizarlas empresas estatales.

9. Desregulación: para eliminar lasbarreras a la entrada y lasrestricciones a la competencia.

10. El Derecho a la propiedad: debíaser asegurado y ampliado por elsístema legal" .

Ensíntesis, estos diez elementos implicanun papel muy reducido del Estado en laeconomia y un papel mayor para elmercado, reduciéndose el poder delEstado por medio de la privatización, ladesregulación, la abolición de subsidios,

el bajo arancel uniforme y la determinación competitiva de las tasas deinterés y de la asignación de crédito.

El Consenso de Washington 14 fueampliamente aceptado -con mayor rigor,a partir de los noventa- no solamente enAmérica Latina sino en buena parte delmundo en desarrollo. El nuevo ordenmundial se había impuesto. Consenso deWashington o pensamiento único -comolo bautiza Ignacio Ramonet, Director deLe Monde Diplomatique-, cincela suespíritu en una sola frase: lo económicoprima siempre sobre lo politico, y sudecálogo es el siguiente:

- El mercado, cuya mano invisiblecorrige las asperezas y deficiencias delcapitalismo.

- Los mercados financieros, cuyossígnos orientan y determínan elmovimiento general de la economía.

- El libre intercambio sin límites, factorde desarrollo ininterrumpido delcomercio.

- La mundializacíón tanto de la producción manufacturera como de losflujos financíeros.

- La división internacional del trabajo,que modera las reivindicacionessindicales.

- La moneda fuerte, factor de estabilización.

- La desreglamentación o desregulaciónde la economía.

- Las privatizaciones.- La liberalización económica en ge-

neral.


- La indiferencia con respecto al costeecológico.


Señala el Informe del Banco Mundialya referido que "las rniradas del mundoentero están vueltas hacía el Estado.Los trascendentales acontecimientos registrados en la economia mundial noshanobligado a replantearnos algunos interrogantes fundamentales: cuál debeser el papel del Estado, qué es lo quepuede y lo que no puede hacer, cómodebe hacerlo. El mundo está cambiando,y con él cambian también nuestras ideassobre el papel del Estado en el desarrolloeconómico y social. El clamor en favorde una mayor eficacia de los poderespúblicos ha alcanzado dimensionescríticas en muchos países en desarrolloen los que el Estado no proporciona nisiquiera bienes públicos fundamentales,como la protección de los derechos depropiedad, la red vial y servicios básicosde salud y educación".

El término reforma del Estado esutilizado para describir un sinnúmero detransformaciones, y no podemos partirde una acepción única. Sin embargo,cualquiera que sea la forma de referirsea ella, en una gran cantidad de países selleva a cabo. Andreas Nothelle, alcomentar la reforma del Estado enAlemania, nos recuerda que en Finlandiase habla del equilibrio entre tradición y

modernización; en Nueva Zelanda de lareingeniería radical a partir del modelodel sector privado; en Gran Bretaña dela modernización desde el vértice haciala base y orientación hacía el mercado;en los Paises Bajos de la devolución,elementos de mercado, modernizacióninternacional; en Suecia de lamodernización internacional estratégicapor medio de la gerencia por resultadosy mecanismos de mercado; en Noruegade la modernización moderada e incremental interna; en Japón de lapersistencia de la gestión de gobiernonormativa y utilización de una fuerza detrabajo capacitada; en Estados Unidosdel gerencialismo burocrático, dinámicopero no inductor de cambios, y enAlemania se erigió el "ConsejoConsultivo para un Estado Restringidodel Gobierno Federal"."

La reforma del Estado atañe al poder,con dos extremos claramente diferenciados en relación con quienes locontrolan: desde la soberanía ciudadana,hasta los designios de un grupo econórnico, éstos úhimos, normarnnente losrecipiendarios del poder que el Estadodeja escapar, o que le es arrebatado.Este proceso se comprende en razón dela redefinición de papeles y fronterasentre lo público y lo privado, restringiendo la extensión de la intervenciónEstatal a la atención de sólo algunosasuntos sociales. Coincidimos entoncescon Osear Oszlak cuando reconoce que


"el meollo de la reforma estatal setrasladahacía la redefínición defronterasentre el dominio de lo público y loprivado,al restringirde diversasmanerasla extensión y la naturaleza de la intervención del Estado en los asuntossociales"."

Para efectos del presente estudio, nosparece muy oportuna y acreditada laclasificación elaborada por José JuanSánchez González, (Premio INAP,1997) en torno a la reforma del Estado:

Por su posición:- económica.- política.- social- administrativa.- jurídica.

Por sus propósitos:- modernización.- inserción en la globalización mundial.- vigencia del Estado de Derecho.- adelgazamiento del gobierno.- cambio en la gestión~bernamentaI.- transición democrática.- liberalización económica y política.• ajuste estructural.

Por su enfoque:- neoinstitucionalista.- neoliberal.- neointervencionista.

Independientemente del adjetivo que selequiera imprimir a la reforma, el Banco

Mundial hace una serie de recomendaciones sobre la reforma, las cualesdan algunas directivas para los paisesde América Latina y el Caribe:

• Reconsiderar el papel del Estado, loque "produce" y "cómo lo produce".Cuando sea posible, el Estado deberíaser un facilitador del mercado.

• Hacer coincidir el papel del Estado consu capacidad y usar los recursos delmercado y de la sociedad civil. Losestados débiles deberían concentrarseen lo esencial: derechos de propiedad,estabilidad macroeconómica, controlde enfermedades, agua potable, caminos y protección de los más necesitados."

• Construir un sector público mejormediante:

- La promoción de una capacidad central para la formulación y coordinaciónde politicas.

- La promoción de sistemas eficientes yefectivos de provisión de serviciosaplicando una variedad de medios:medidas orientadas hacia el desempeño, meritocracias mejoradas,mejor información, fortalecimiento delos sistemas de "voz" adaptados a lascircunstancias de la actividad y delpais.

- La lucha contra la corrupción medianteun ataque múltiple, incluyendo menorregulación, mayor trasparencia y usode mercados, y mejor supervisión.

- La promoción del personal motivado ycapacitado mediante la utilización depolíticas de compensación adecuadas

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y la formulación de un espíritu deequipo.

.Pensar en la secuenciade las reformas:- Asegurar que las reglas anunciadas,

especialmente las de control macroeconómico sean las reales.

- Ejercer cautela en la introducción denuevas técnicas de administraciónpública. Por ejemplo, la plena contratación dentro del sector públicopodría ser precedida por la medicióndel desempeño. Una mayor flexibilidad sólo será posible cuandoexista un control efectivo de losmsumos.

- Mientras se está implantando unservicio público profesionalizado,mejorar la formulación de políticas yla coordinación; cuando sea posible,utilizar mecanismos de mercado, talescomo la externalización y losmecanismos de "voz".

Viajemos al hipotético futuro en el quela reforma neoliberal del Estado haconcluido; el visionario analista OsearOszlak relata con agudeza muchasvisionesutópicas que han alimentadolasfantasías de muchos reformadoressociales: "se han vendido todas las empresas públicas previamente existentes.Aunque se han formado algunos monopolios naturales en manos privadas,ninguna de las empresas privatizadastiene motivos para operar fuera de lasnormas que dicta la sana competencia.Se ha desregulado totalmente el funcionamiento de los mercados y trans-

ferido al sector privado la prestación detodos los servicios públicos, incluyendola recolección de basura, la gestión defondos para jubilados y la reclusión delos delincuentes. Se han transferido alos gobiernos locales todas las responsabilidades de la gestión administrativay se les ha otorgado la capacidad derecaudar sus propios recursos. Comitésvecinales trabajan en estrecha colaboración funcionarios municipales yejercen un estrecho control sobre sugestión.

"El Estado nacional ha visto reducidassus funciones a la administración dejusticia, la defensa, las relacionesexteriores, la conducción del sistemaeducativo y la promoción de la salud.La defensa del medio ambiente, lainvestigación,el desarrollo regional y lapromoción de exportaciones son ahoramateria de gestión propia de las ONG yempresas especializadas privadas.

"El númerodeministeriosse ha reducidoa cinco. La dotación de funcionarios, ala cuarta parte del número existente alcomienzo de la reforma. Los pocostrámites que deben realizar los ciudadanos se procesan en pocos minutosutilizando modernos equipos computarizados. Son atendidos con deferenciapor auténticosprofesionales quehansidoincorporados a través de un sistema dereclutamiento basado estrictamente enel mérito y que perciben retribucionescomparables a las del sector privado.


"Satisfechos ciudadanos cumplenestrictamente con sus obligacionesfiscales, que han sido reducidas comoconsecuencia del menor costo requeridopara mantener al Estado. El mercadoregula automáticamente la oferta y lademanda, los precios, el empleo, lastasas de interés y el valor de las divisas.Los empresarios, estimulados por lasnuevas condiciones contextuales,invierten, producen y negocianestimulando el crecimiento económico.Mejora la distribución del ingreso y cadaciudadano, cada familia, está encondiciones de procurarse bienes yservicios a menor costo y gozar demayor bienestar"18

Sin embargo, con toda precisión, Oszlakpostula que muchas de las premisas enque se fundan son inviables, como lodemuestra la experiencia empirica enmuchos paises. ¿Hacia qué clase deEstado queremos arribar? Lasexperiencias recientes de reforma delEstado han tendido a hacer énfasis sobrela necesidad de menos Estado. Se haacentuado la etapa "quirúrgica",reduccionista, acelerada, y radical conel avasallamiento del pensamiento único,y ha quedado pendiente la etapa de"rehabilitación" o postoperatoria rumboa un mejor Estado (no sólo más chico),tecnológica y culturalmente másavanzado, que contemple el fortalecimiento de aquellas instituciones yprogramas que promuevan nuevosequilibrios en los planos de la redistribución del ingreso y del poder so-

cial, y señalando, además, la prioridadde los necesarios cambios a introduciren las instancias subnacionales,incluyendo especialmente los mecanismos de participación ciudadana enesos niveles.

Resulta claro que la reforma, o mejor, lareconstrucción del Estado es un temaclave de la nueva agenda del desarrollo,y para emprender con éxito esta etapade "rehabilitación", debemos partir delreconocimiento de que los estados nuncason el producto tecnocrático de un diseñoexperto, sino el resultado de un procesohistórico de construcción social,institucional y organizativa, que sólo losactores sociales pueden construir yreconstruir.

Debemos hacer hincapié en que nodebemos formular dogmáticamenteningún pensamiento único, toda vez queen torno a los roles del Estado existe ydebe existir un debate vivo que requiereser reflejado apropiadamente, tomandoen cuenta variables no sólo técnicas sinotambién políticas y sociales; tenemos elirrenunciable compromiso de lograr unaadecuada fórmula para que el Estadocumpla sus fines con la sociedad.

Como afirma loan Prats, Director delInstituto Internacional de Gobernabilidad, tras el agotamiento y la derrotaintelectual de las teorias y las prácticas"estadocéntricas" del desarrollo,asistimos hoy a una vigorosa rehabilitación del Estado y de su rol


imprescindible para el desarrollo. Bastecon citar la frase lapidaria que encabezael Informe del Banco Mundial de 1997:"Han fracasado los intentos dedesarrollo basados en el protagonismodel Estado. Pero también fracasarán losque se quieran realizar a sus espaldas.Sin un Estado eficaz, el desarrollo esimposible"; y coincidimos con C. R.Sunstein cuando reconoce que "losmercados han de ser entendidos comoconstrucciones legales e institucionales,que deben ser evaluados con base ensu capacidad de promover intereseshumanos, y no como parte de unsupuesto orden natural cuya emergenciasólo requeriría la retirada del Estado ocomo un simple medio para promoverlas interacciones voluntarias".

¿Hacia qué clase de Estado?

Contodo lohasta aqui expresado, resultaclaro que la reforma, o mejor, lareconstrucción del Estado es un temaclave de la nueva agenda del desarrollo,y para emprender con éxito esta etapade "rehabilitación", debemos partir delreconocimientode que los estados nuncason el producto tecnocrático de un diseñoexperto, sino el resultado de un procesohistórico de construcción social,institucional y organizativa, que sólo losactores sociales pueden construir yreconstruir.Debemos puntualizar que nodebemos formular dogmáticamenteningún pensamiento único, toda vez queen tomo al papel del Estado existe ydebe existir un debate vivo que precisa

ser reflejado cumplidamente, tomandoen cuenta variables no sólo técnicas sinotambién políticas y sociales.

Las denominaciones sobre el Estado alque queremos arribar son variadas, detal modo que se habla de un Estado"deseable", "necesario", "inteligente","atlético", "sensato", "modesto","reinventado", "catalítico",etcétera,perono cabe duda de que resurge con fuerzala necesidad de contar con verdaderosestados nacionales de Derecho, basadosen la democracia, la libertad, y en labúsqueda de la justicia social.

Ello es así porque el Estado de Derechoes una arquitectura institucional quesirve de valor instrumental a larealización de otros valores como son lademocracia política, los mercadoseficientesy lajusticia social. Ahora bien,su construcción no puede verse comouna tarea exclusivamente nacional ointerna. La globalización implicainterdependencias de todo tipo quedeben quedar sujetas a reglas claras,justas y prudentemente administradas.Tenemosque avanzar en laconstrucciónde un Estado de Derecho hacia adentro,asi como tratar de estar presentes einfluir en la construcción de unverdadero Estado de Derecho u ordenjurídico de la globalización.

Un documento, recientemente elaborado por el Instituto Internacional parala Gobernabilidad, sugiere, incluso, lanecesidadde consolidar las instituciones


y las capacidades públicas corr~s

pondientes a las modernas econormasde mercado, entre ellas:

• La garantía de una macroeconomíasana mediante la creación de marcosinstitucionales y competenciasorganizativas para manejar adecuadamentela ofertamonetaria,el tipode cambio, las finanzas públicas y labalanza externa.

• El desarrollo de las capacidades parainfluir en los procesos de integracióne internaeionalización.

• La garantía de un sistema financierosano y competitivo mediante eldesarrollo de la capacidad para regular y supervisar eficazmente elmercado financiero, así como parainfluir en el fortalecimiento de losmercadosfinancieros globalizados conla finalidad de superar sus disfunciones o puntos negros máspeligrosos y desestabiIizadores.

• El sometimiento estricto de toda laadministración de autoridad interventora en la economía a unrégimenestricto de seguridadjurídica.

• El desarrollo de políticas de competencia efectivas con base enmarcos legales claros y a cargo de agencias confiables, acompañadas depolíticas de protección y defensa delos consumídores.

• Un marco institucional para lasrelaciones laborales y las políticas deempleo.

En suma, debemos reconocer que esnecesaria una perspectiva integral para

que conjuntamente, el Estado y lasociedad puedan hacer frente a lasexigencias del desarrollo.

La mano de la justicia

Recientemente, Michel Camdessus,Presidente del Fondo Monetario Internacional,afirmó que en la g1obaIízación,aliado de lamano invisibledel mercado,deben estar presentes otras dos manos:la mano de la justicia del Estado y lamano fraterna de la solidaridad.

Por nuestra parte, hemos postuladodesde hace varios años la necesidad deinterrelacionar los principios de lasciencias jurídicas y económicas de talmodo que, junto con la mano invisibledel mercado, actúe la mano visible de lajusticia para lograr el desarrollo conjusticia y eficiencia.

La reforma del Estado no puede orientarse ni evaluarse soloni principalmentedesde los valores de la eficacia yeficiencia de las organizaciones públicas,sino desde los valores de la eficienciaen los mercados y la justicia en lassociedades. Esnecesario reconocer quela eficiencia no produce sin más lajusticia y que sin ésta tampoco essostenible la eficienciade los mercados.Son necesarios estados de calidad paraavanzar integralmente hacía la eficiencia y la justicia.

De acuerdo con el planteamientoelaborado por el Instituto Internacional


de Gobemabilidad, los roles socialesmínimos (e irrenunciables) exigidos alEstado para la realización de la justiciason claros:

• Asegurar la vida, la integridad físicay la propiedad de las personas.

• Asegurar las infraestructuras y losservicios mínimos para la dignidad dela existencia: agua potable ysaneamiento; electricidad, caminos ycarreteras.

• Asegurar una educación básica yprofesional de calidad para toda lapoblación.

• Asegurar la nutrición suficiente y lasalud básica de todala población.

• Garantizar un sistema de asistencia yde seguridad social básica.

• Garantizar la sustentabilidad medioambiental para las futuras generacIOnes.

• Crear y fomentar la creación deoportunidades para la libre participación especialmente de los másnecesitados en las actividadesproductivas tanto mediante el empleocomo por medio de la creación depequeñas y medianas empresas.

• Impedir cualquier discriminación contra las minorías étnicas y protegertodas las culturas integrantes de laidentidad nacional.

Lasexigencias de justicia planteadas sonun minimo, por debajo de las cualesningún orden social tendrá legitimidad;puede pedirse mucho más, pero nadiepodria conformarse con menos. Como

lo hemos expresado en otras ocasiones,aliado de la mano invisible del mercadodebe marchar la mano visible de lajusticia.

Más allá de radicalismos

Ante la insuficiencia del modeloneoliberal, reconocida por sus propiosseguidores, la pregunta que todos nosformulamos es sobre cuál puede ser lanueva forma o vía para transitar aldesarrollo conjusticia. Por ello, AnthonyGiddens en su libro "Beyond Left andRight. The Future ofRadical Polines"ha propuesto un marco basado en elconservadurismo filosófico y manteniendo algunos de los valoresesenciales asociados, hasta ahora, conel pensamiento socialista, y que nos hapuesto a reconsiderar muchas cuestionesen las agendas de los distintos paísespara la reforma del Estado.

1) Debe existir la preocupación porreparar las solidaridades daíiadas, quea veces puede implicar la conservaciónselectiva, o incluso quizá la reinvenciónde la tradición.2) Debemos reconocer la importanciacreciente de la "política de la vida" enáreas tanto formales como menosortodoxas del orden político.3) Unida a la generalización de lacapacidad social de reflexión, laconfianza activa implica una concepciónde "política generativa".4) Los fallos de la democracia liberal enun orden social universalizado y


reflexivo indican la necesidad deimpulsar formas más radicales dedemocratización.5) Debemos estar dispuestos a revisarel Estado de bienestar de forma fundamental y en relación con problemas demás amplitud, referentes a la pobrezamundial.6) Un programa de política radical debeestar dispuesto a abordar el papel de laviolencia en los asuntos humanos.

Por su parte, Anthony Blair, PrimerMinistro Británico, y asiduo lector deGiddens, señala que la Tercera Via esun camino de renovación y éxito para lamoderna democracia social, y que no setrata únicamente de un compromiso en-

. tre la izquierda y la derecha. Persigueadoptar los valores esenciales del centroy de la centro-izquierda y aplicarlos aun mundo de cambios económicos ysociales libre del peso de una ideologíaanacrónica. Señala Blair que "en elterreno económico, nuestro enfoque noencaja ni en el laisser-faire ni en laintromisión estatal. La función delgobierno es favorecer la estabilidadrnacroeconómica, desarrollar politicasfiscales y de bienestar que fomenten laindependencia, dotar a los ciudadanosde los elementos necesarios para podertrabajar merced a una mejora de laeducación y de las infraestructuras yapoyar a la empresa, especialmente alas industrias del futuro basadas en elconocimiento; y nos enorgullece elsabernos respaldados por los empresarios y también por los sindicatos.

La Tercera Vía se traduce en unarenovación democrática y una restitución de la feen la politica, una alianzaentre el progreso y la justicia".

Planteamientos semejantes a éste sonpostulados por otros jefes de Estado enEuropa como Gerhard Schroeder enAlemania, Lionel Jospin en Francia,Romano Prodi en Italia. AntonioGuterres en Portugal y Paavo Lipponesen Finlandia.

Estado-nación y trasnacionalísmo

La reforma del Estado debe tomar encuenta factores ambivalentes: por unlado, los estados son demasiado grandespara resolver los problemas relativamente pequeños, lo que hace necesario cuanto antes un nuevo tratadode límites entre el Estado y la sociedad.Por otro lado, los estados son demasiadopequeños para regular los problemastransnacionales.

La naturaleza global de las transformaciones actuales está siendoimpulsada, particularmente, la basetecnoeconómica, por tres factoresinterrelacionados: a) la necesidad deproteger los "campos comunes", labiosfera común que no pertenece aninguna nación, tribu, credo o raza; b) lanecesidad de regular el sistemafinanciero mundial, que ya no respondea fronteras nacionales, y c) la necesidadde mantener un nivel de paz y seguridadinternacionales, que ahora ya no es una


cuestión de guerra entre dos nacionescualesquiera.

La cuestión es que estos tres puntos deatención ya no corresponden a accioneshechas por naciones individuales,ninguno de estos problemas puede serresuelto a nivel nacional. Literalmente,hay crisis transnacionales que estándemandando respuestas transnacionales, centradas en el mundo y no enla nación. La dificultad extrema de estatransición global está en cómonegociarla, cuando las naciones tienenque ceder voluntariamente parte de susoberanía para el mejoramiento global.

A pesar de que existe en algunossectores la creencia de que los estadosnación se están volviendo anacrónicos,e incluso que parecen perder control eintegridad para hacer frente a las nuevascircunstancias, no cabe duda, empero,de que continúan proporcionando lainstitución básica por medio de la cuallas sociedades intentan responder a losretos globales, es decir, de desaparecerdejarian un hueco tan amplio que no hasurgido ninguna institución que loreemplace como unidad primordial pararesponder a las nuevas tendencias.

Ninguna otra estructura presenta ni laautoridad ni la eficacia potencial delpropio Estado, pero su viabilidad tieneque ir acompañada de una redistribuciór.de su autoridad tanto hacía arriba comohacia abajo; es necesaria una visión más

holística, de tal manera que podamosconcebir al Estado-nación como unapartícula-totalidad. Ciertamente, elEstado-nación da respuestas parciales,pero con la suma a gran escala derespuestas parciales se siembra lasolución que la totalidad requiera parasubsistir.

Sin negar la importancia crucial de losfactores ecológicos, económicos yfinancieros en la transformaciónmundial, debemos tener presente quetodos ellos descansan, en ultimainstancia, sobre la transformacióncorrelativa de la conciencia humana. Elabrazo global sólo puede ser visto,entendido y puesto en práctica porindividuos libres e iguales ante la ley,moral y políticamente libres, dotados deuna visión lógica-universal. Es decir, elsignificado de la globalización, aúnmás,el significado de la vida, ya no podrá serhallado en uno mismo o en la tribu, razao nación, sino en el abrazo mundicéntrico por conducto del cual circulala sangre de nuestra humanidad comúny late el discreto pulso de un planeta quelucha por su supervivencia.

Si bien hemos dicho que hay cuestionesque no pueden ser resueltas exclusivamente a nivel nacional, debemostener en un primer plano de atención, ycomo precondición para entender yparticipar en la globalización, a nuestroEstado nacional, y todo lo que hemosdicho acerca de lo que se debe haceren lo interno es válido, pero debeatenderse al mismo tiempo, nuestro en-


lace e inserción con los fenómenosglobales.

Reflexiones finales

La reforma del Estado despliega en laactualidadpoderosas fuerzas que estánconformando un cambio mucho másamplio en todo el planeta; son fuerzasque están produciendo los nuevos perfiles de las sociedades, de las nacionesy de losestados. No se trata únicamentede un cambioadministrativo o técnico,sinodeuncambio político e institucionalde inmensas proporciones que generanuevas instituciones, nuevos liderazgosy nuevas formas de relación social. Esun cambio trascendente porque seestructuran nuevos perfiles para lassociedades y sus ciudadanos.

Para nadiees un misterio quela reformadelEstado va a extenderse a lo largodevariosaños;ciertamente, su consecuciónimplica una voluntad política fuerte ycontinua de todos los sectores de lasociedad. Esnecesario ponerenmarchauna "red" para la reforma del Estado,quepermita, en concreto, el intercambiode información y experiencia, así comolos contactos entre todos los actoresresponsables en losdistintos ámbitos deeste proceso.

Para la definición de nuestra agendafinisecular sobre la reformadel Estado,son necesarias: la construcción deconsensos; las condiciones para laconfianza entre todos los actores

políticos y sociales del país: reconocerconmayorprecisión las coincidencias ydiferencias para no poner en riesgo losavances logrados y avanzar conceleridad en las transformacionesadicíonales que demanda nuestro país.La reforma del Estado mexicano, conlos notorios avances que ha tenido enlos últimos años, seguramente continuará.

Afinar la agenda debe ser una tareaincluyente, y debe considerar aspectosespecíficos para un desarrollo económico conjusticiasocial, la soberanía,el fortalecimiento del Estado deDerecho, el equilibrio de poderes, elfederalismo, la participación ciudadanay la educación, en suma, los aspectosde una reforma política, económica ysocial, tomando encuentalas propuestasdelospartidospolíticos, delacomunidadacadémica, y,desdeluego, de losdistintosgrupossociales. Definiremos así,nosólolos temas a tratar, sino también losinterlocutores y losforos, cuyoproductoconvertido en leyes y programas, deberárecibirel pueblode México.

Si estamos de acuerdoen que en todoslos países se requiere una reforma delEstado, y México no es una excepción,resulta indispensable usar el potencialque implica la acción conjunta de losabogados, de loseconomistas y ensuma,de todos los científicos sociales, comopartedelequipo fundamental ynecesario


para diseilarlay llevarlaa cabo, así comopara las políticas públícas que sustentenel desarrollo, lograndosimultáneamente:justicia con eficiencia De esa manera,transitaremos hacía la conformación deun mejor sistema democrático en luchapor la justicia social, para afrontar conéxito los retos y expectativas delpróximosiglo.

En la inminencia de elegir al jefe delPoder Ejecutivo Federal y al Congresode la Unión, es indudable que en Méxicose presenta un oportunidad específicapara que cada partido -obligado apresentar la plataforma electoral, queserá abanderada por sus candidatos-,prepare un proyecto en el que aportepropuestas integrales. Con base en esaspropuestas y el resultado de lascampailas electorales que se realicen,el voto popular que se emitirá en juliopróximo, legitimará, desde luego, losesfuerzos que deben hacerse al arribaral nuevo siglo para llevar a cabo dichareforma, que deberá incluir no sólo lareforma política sino también la reformaadministrativa correspondiente.

Notas

Cieftamenle, el derroche de re<:UTSOS y po.ibilidade. que signifia noaprovechar la sinergiade la aplicación adecuadl de lo. conocimientosy experienciu que nos dan la eeonomia 'J d derecho,QÓI.-unopor su~Ido, y pocasvecesjuntos, obligatambitnalu de otru cicnciu 5O(:ialCll,como Ja soclologia, y desde luego con la COllCUfTencia de todaJ ella •la fijación y operación de pollticas públicas. La politic. IlIwlta, por lotlnIO, al fin, l. que debiera prevalecer en tanto le aplique para servirmejor I los legitimosintereses de l. sociedad. Todo esto gira, desdeluego, alrededor de ese eme tantas vecescondenado que C5 el Eatado,al que se le .tribuyen virtudes que nunca ha podido demostrarsuficientemente, y también condenas, muchas veces fundadas, pero

que. pesar de ellu 'J 11fin de todo anilla. llegamos • la conclusión deque no podemos prescindir de su exim.encia1 UIWI uocilción de dominiode tipo institucional, que enel interior deun territerie ha tratado con éxito de monopolizar la ca.cción fisicalegltimacomo illSUtllTlenlo de dominio,y reúne • dichoobjeto losmediosmaterialesde explotación en manos de SUI direclores pero habiendoexpropiado para ello a lodos los funcionarios de clase autbnomos,queanterionnenlediaponían de aquellolpor derecho propio,y colocindoseasimismo, en lugar de ellos,en la cima IIIlprema..e1 ven:ladero dominio,que 110 con.sisle ni en 101 discursosparlamentarios ni en lu proclamasdemonarcas sino en el manejo diario de la admini51ración, le encuentranecesariamente en manos de la burocracia.. lanto militar como civir'Weber, M. "Economía y Sociedad", citado por Carrillo LanderOl, RMelodohtlla y Admlnialract6n; L1MUSA, México, 1996, p. 113, Banco Mundial tnrorme lobre el Delarrollo Mundial 1997;Washington, 1997, p. 28. Entre lu disfunciones o faJlu delmerado miscomunes, se encuentran: 101 bienes publicos; Iu eXlemalidadel; losmonopoliol; loa mercados incomplelosy la infOl11\&CÍón impeñecta oui~rica

• Habermas. 1. Nuellnl Breve SiPo,en revisu NexOI, México,agostode 19981 Ibldem• GarciaCotareIo, R., NeoIlbtralbmo, ruoael y slnruontll; op. cit.,p.97, GonzálezUribe,M.,Teorla PoIltlu., PorrUa, México, 1984, p. 592• Eatefania, J, Conlrl el pellSl.lenlo único, Tauros,EspafIa, 1997,P34.• Con Friedmany Buchanan.como arietes,. Por lo tanto, al transferirse a generacionesfuturas, no es compllibJecon el concepto de "desarrollo lUIIentable""Petrella, R., El bien común, Debate, Madrid, 1997, p.48-58" Stewart, F, ". aí , Todos e.traa, proputllla para lodedadeainduyeales, UNICEF,Santillana, Colombia, 1998, p. 31...SIeW&rt. F, al. Al,; op. ci/; pp. 36-37" Ahora bien, ¿por qué "Consenso de Washington" y no el mis obvio"Consenso Latinoamericano?; "Washington" es un buen lénnino porcuantono 1010 incluyeal FMIYal BancoMundial,sino tambiéna SIl amono tanencubierto-el gobiernede 101 ElUdos Unido5- y detrás de él, IUS

amosencubiertos, la profesióneconómicaestadounidenseyJosinteresescomerciales de ccciderue"Notbelle, A.,La monna del Eltadoen Alemania;Revilll delCLAD,no. JI, Venezuela, junio de J998" Osz!ak.,O. La Reronna delEJlado: d dia después, citadopor sant:hezGonzález,José Juan, "Administraci6n Públicay Reformadel Estado enMéxico"; INAP. México, 1998,p. 40)T Diferimos Los roJes$OCia/es mínimos (e irrenunciables) del Estadopara la realización de lajusticia50nclaros: asegurar la vida,Jainlegridadfisicay la propiedadde lo personas;asegurar lu infi-aeltrueturas y Josservicios mlnimos para la dignidad de la existencia: agua potable ysaneamiento; electricidad, caminosy eatTeteras; aseguraruna educaciónbbica y profesional de calidad paTa lada la población: uegurar lallIItrición luficientey la sallKlbUica de toda la población; garantizarunsistema de asiltencia y de seguridad social bbica; garantizar laIUltentabilidad medioambiental para lu futuru generaciones;crear yfomentar la creación de oportunidades para la libre participaciónespecialmente de J05 mis necesitados en Jas actividades productivulanto mediante el empleo como mediante la creación de pequellu ymedianu empresu; impedircualquierdiscriminación contra Iu minoriué1nicas y proteger todasIu cuhuru integr8ntesde la identidadnacionalLu exigenciu de justiciaplanteadu son un mínimo, por debajo de lucuales ninsun orden social tcndri legitimidad; puede pedirse muchomU, pero nadie podrla conformarsecon menos"Osz!ak, O., "Eslado y sociedad: lu nuevas fronteru", en Kiiklberg,B. "ccmp.} El rediaeAodell:a"do. U"a perapec:tiva illtemaciollal:11'lf\P, México, J992; pp. 45-46 .

Reforma del Estado y Constitución Política

Jacinto Faya Viesca

La Constitución mexicana comoLey Suprema de toda la unión. Lasoberanía como fuente de todo elpoder publico

L a Constituciónmexicanaes la LeySuprema de toda la Unión. La

soberaníadelpueblomexicano quedóasímanífestada por conducto del PoderConstituyentede 19J7 enel artículo 133constitucional. El concepto "Unión"hace referencia a los Estados UnidosMexicanos, es decir, a la Repúblicafederal mexicana, a la federaciónmexicana compuesta de estados libresy soberanos a que alude el artículo 40.La "Unión", pues, hace referencia a lajurisdicciónfederaly a lajurisdiccíóndelos estados. "Unión" entendida comoPacto Federal, como creación de unaRepública por el pueblo mexicano aldecidirse a darse para si una ConstituciónPolítica.

Pues bien, nuestra Constitución es LeySuprema en nuestra República federalmexicana. Este mandatoy esta voluntadsoberana del Poder Constituyenteparecen simples, pero la realidad es quese trata del asunto más complejo,

importante y trascendente del ordeninstitucional, jurídico y político de lanación mexicana.

La Constitución Política de los EstadosUnídos Mexicanos es la única LeySuprema de la República federal, de latotalidad de las institucionespúblicas, yde todo el pueblo de México. Ningunaotra ley, federalo local,y ningún tratadointernacional son, ni podrian ser jamás,Ley Suprema, aun y cuando asi,equivocadamente, lo afirma nuestroarticulo 133constitucional.

Nuestra Constitución como LeySuprema, es decir, como normajurídicasuprema, constituye, simplemente, eltema más esencial y trascendente denuestra vida jurídica nacional. De sucabal comprensión depende, lautilización eficacísima, de nuestraConstitución en las complejísimas ymúltiples relaciones jurídicas de lasinstituciones públicas y de losciudadanos de nuestro país.

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Toda la anterior afirmación comprendida como una unidad de sentido,constituye la esencia de este ensayo.Veremos más delante que el temaresultará muy novedoso, pues hablaremos de nuestra Constitución Políticano como programa, o como ordenaciónracional de los factores de poder, sinocomo norma jurídica vinculante y deaplicación obligatoria inmediata.

Afirmar que la Constitución es la LeySuprema de nuestra República, es hacerradicar en la soberanía popular mexicanala fuente de todo el poder público, y esobligar a que todas las institucionespúblicas de nuestra República, sesometan a la Constitución. En estesentido, toda la Teoríade la ConstituciónMexicana se fundamentaría en la radical idea de que todo el poder públicodimana del pueblo y se instituye para subeneficio (art.39).

Hasta aquí las cosas aparentemente nopresentan mayor problema, pero hay queadvertir que Hennan Heller en 1926advirtió que los constitucionalistasrealmente no habían penetrado en lapoderosa fuerza de este asombrosoconcepto del poder público dimanantedel pueblo.

Comprender todo el significado denuestra Constitución como Ley Suprema es muy complejo. Incuestionablemente se trata del tema másdificil y trascendente del ordenconstitucional y jurídico mexicano.

Asombrosamente, siendo el tema másimportante, ha sido a la vez el másdescuidado por la doctrina y aun por elPoder Judicial federal, al tratar decomprenderlo en su estricto significadojurídico. Nos ha parecido tan obviohablar de la Constitución como la LeySuprema que el significado másconocido, por los políticos y por losjuristas de nuestro país, es el de undocumento que expresa una serie deprogramas y de idearios políticos; unmodelo de lo que queremos comoNación. Vemos a nuestra Constitucióncomo un programa de gobierno, comometas por alcanzar, como un conjuntode bellos postulados y de buenospropósitos.

Simplemente nos hemos quedado en laetapa de entendera nuestra Constitucióncomo el conjunto de factores reales depoder que rigen a nuestro país; como laexpresión de las fuerzas triunfadoras enlas luchas civiles de nuestra historia.Hemos estudiado a nuestro Texto Fundamental en su contenido político y social, haciendo especial énfasis en lasustancia ideológica y en su trasfondohistórico.

Por supuesto que estudiar a nuestraConstitución desde todas estasperspectivas es una cuestión obligada yde una gran utilidad. Nada más irreal einsensato que querer entender a nuestraConstitución sin todo su bagaje históricoy sin la plena comprensión de lasideologías en disputa desde los


Sentimientos de la Nación de Morelos,pasando por nuestra Constitución quenos creó como República Federal en1824, y todas las trascendentales luchasde la Reforma y la Revolución.

Pero sobre esto se ha estudiado yamucho (y ojalá se siga estudiando aúnmás); en cambio se ha descuidadototalmente el estudio de la Constituciónmexicana como Ley Suprema, peroprecisamente en su estricta acepción deLey, es decir, de norma juridica. Y estees, precisamente, mi propósito: destacarel valor de nuestra Ley Suprema comonorma juridica que vincula a todas lasautoridades de la Nación y a losciudadanos con la Constitución.

Nuestra afirmación de que tanto ladoctrina como nuestras institucionespúblicas han soslayado (en demérito denuestro orden jurídico nacional) laesencia y las importantisimas implicaciones y consecuencias prácticasde nuestra Constitución como normajurídica suprema (y no como normaideológica o como norma política o social), se demuestra al ver que ni un solojurista mexicano haya pedido laderogación del artículo 133 constitucional. Salvo dos tratadistas, losdemás, están de acuerdo en reconocerque las leyes emanadas de la Constitución (aún tratándose de las orgánicasy las reglamentarias del orden federal),y los tratados internacionales, junto conla Constitución, son la Ley Suprema detoda la Unión.

Esta equiparación de rango minimiza ala Constitución y al Poder Constituyentede 1917, y por supuesto, reduce enormemente la eficacia práctica de laConstitución como norma juridica. Al nohaber una norma suprema a todas lasdemás, sino al ser varias las supremas,se subvierte la esencia y la enormeeficacia del Poder Constituyente, y elde la Constitución como depositariaúnica de la soberanía popular, como yamagistralmente lo explicó Hans Kelsen.

Hístoria del artículo 133 de laConstitución Política

Una gran parte de nuestra confusiónproviene de que desconocemos el origende nuestro articulo 133 constitucional.El Poder Constituyente de 1857 incluyóesta norma en su Constitución en elarticulo 126, que a la letra establecía:"Esta Constitución, las Leyes delCongreso de la Unión que emanen deella y todos los tratados hechos o que sehicieren por el Presidente de la República, con aprobación del Congreso,serán la Ley suprema de toda la Unión.Los jueces de cada Estado se arreglarána dicha Constitución, leyes y tratados, apesar de las disposiciones en contrarioque pueda haber en las Constitucioneso leyes de los Estados" (se respetan enesta transcripción las mayúsculas yminúsculas tal y como están escritas).Por su parte, la Constitución de 1917incorporó en su artículo 1331a redacciónfiel y exacta del 126 de la .Constituciónde 1857, sin variación alguna, respe-

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tando aun la puntuación y las mayúsculas. Posteriormente, el 18de enerode 1934, el Diario Oficial de laFederación publicó la primer reforma delartículo 133,de la siguiente forma: "EstaConstitución, las leyes del Congreso dela Unión que emanen de ella y todos lostratados que estén de acuerdo con lamisma, celebrados y que se celebren porel Presidente de la República, conaprobación del Senado, serán la LeySuprema de toda la Unión. Los juecesde cada Estado se arreglarán a dichaConstitución, leyes y tratados, a pesarde las disposiciones en contrario quepueda haber en las Constituciones oleyes de los Estados". Como se podráobservar, las modificaciones consistieron en lo siguiente: a) se sustituye lafrase "hechos y que se hicieren", porla frase "celebrados y que se celebren";b) se sustituyó al Congreso de la Uniónpor el Senado para la aprobación de losTratados; y e), quedó establecido quelos Tratados "que estén de acuerdo..."

Pues bien, estos artículos 126 y 133 denuestras Constituciones de 1857 y de1917 no fueron, ni en lo más mínimo,creación original de sendos constituyentes. El Constituyente de 1917reprodujo íntegramente el artículo 126de la Constitución de 1857, y éste setomó íntegramente de la Constitución delos Estados Unidos de Norteamérica de1787, en su artículo VI, sección 2. Unatraducción muy aceptada de esta sección2 del artículo VII es la siguiente: "EstaConstitución, las leyes de los EstadosUnidos que en su consecuencia se

dicten, y todos los tratados celebrados oa celebrarse bajo la autoridad de losEstados Unidos serán la ley suprema delpaís, y losjueces de cada Estado estaránsujetos a ella no obstante cualquierdisposición en contrario contenida en laConstitución o las leyes de cualquierestado" .

Como podemos constatar nuestrosconstituyentes de 1857 y de 1917 incorporaron a nuestras sendas constituciones un enorme y complejomecanismo de supremacía normativaque el Constituyente de Filadelfia de1787 diseño para el pueblo norteamericano. El artículo VI no ha sidomodificado desde 1787, no obstante, lacomprensión y la aplicación de sucontenido ha resultado una cuestióncomplejísima para el derecho constitucional estadounidense. De estearticulo se ha derivado la cláusula de lasupremacia nacional, que muchosjuristas mexicanos han confundido conel principio de supremacía constitucional. También de este artículo seha derivado la importantísima institucióndel JUDICIAL REVIEW, gloria delderecho norteamericano, y que si biense apoya en este artículo VI, la realidades que su construcción se deba a laCorte Suprema y muy especialmente alPresidente de esta Corte, John Marshall.Por la extrema importancia del tema,haré posteriormente un tratamiento especial de esta sección 2 del artículo VI.Pero por lo pronto, debo señalar que laCorte Suprema Norteamericana hadeclarado, basándose en este artículo,


la preeminencia de las leyes federalessobre las leyes locales: el gobiernonacional está arriba del gobierno local.Esta interpretación es inadmisible ennuestra estructura constitucionalmexicana. Constitucionalmente hablando, nuestro articulo 133 es unabsurdo, y queda modificado pormúltiples articulos más de nuestraConstitución. La única parte salvable esla exclusiva referencia de que nuestraConstitución es la Ley Suprema de todala Unión. Pero en su conjunto, está maladaptado a nuestra historia constitucional, Minimiza al Poder Constituyente al equipado en fuerza allegislador ordinario, equipara confusamente al tratado con la ley y con laConstitución, e introduce elcontrol difusode la Constitución a través de los juecesde los estados.

En consecuencia, la propuesta es claray expresa:derogar elactual articulo 133,yen su lugar, dar eficacia al principiodesupremacía constitucional; ubicar a lasleyes federales y a las leyes locales conel mismo rango, de acuerdo a lascompetencias que la Constituciónotorgue a la jurisdicción federal y a lajurisdicción local; conceptualizar altratado internacional en su justadimensión, sin que éste pueda invadircompetencias constitucionales reservadas a los estados; terminar con el control difuso de la Constitución por mediode los jueces locales; y por último,afirmar que todas las autoridades delpais, así como los ciudadanos, están

vinculados de manera inmediata ydirecta con la Constitución.

Significado político y jurídico de unaConstitución

Todo lo anterior es un preámbulo de loque más adelante se tratará. Y ahora,por lo pronto, es necesario centramosen conocer el real significado de lo quees una Constitución, pues solamenteasípodremos conocer, interpretar y aplicardebidamente nuestra actual Constitución mexicana.

La Constitución de Cádiz, jurada enEspaña el 19 de marzo de 1812, ydespués en la Nueva España el 30 deseptiembredel mismoaño, es la primeraexperiencia del pueblo mexicanoen estesentido. El Acta Constitutiva y laConstitución de 1824, que constituyenpara México la experiencia plena decontar con su propia Constitución,creaban nuestra República federal.

Estas dos constituciones son herederasde una de las creaciones de mayorimportancia en la historia de la civilización: la creaciónde la Constitucióncomo el documento que establece queel poder público proviene del pueblo, ycomo el documento que pone límites alpoder. La importancia de esta creaciónha sido tan grande, que hoy en dia suinfluencia es definitiva en la protecciónde los derechos del hombre y en lalegitimación del poder público de lasnaciones.


La Constitución estadounidensede 1787es la primera escrita en la historia de lahumanidad, en el sentido en el que hoyla entendemos: un documento que fijelas reglas de la legitimación del poder, yque señale concretamente los derechosde los gobernados.

Se ha puesto un énfasis muy grande(justificado por cierto) en la Declaraciónde Derechos del Hombre y delCiudadano, de 1789, producida enFrancia.

Paul Janet, en su Historia de laCiencia Política, afirma que la obraclásica de Rousseau, El Contrato Social, influyó totalmente en la"Declaración" francesa anteriormentealudida. Para Jellinek, elcontrato socialdefendía la enajenación de todos losderechos del individuo a la sociedad, yno conservaba para sí ni una partículade derecho en cuanto entraba el Estado.No es cierto, dice Jellinek,que Rousseauhaya querido asegurar a la libertad delindividuo una esfera infranqueable. Porello, para este publicista Alemán, "losfundamentos del contrato social son, porconsecuencia, totalmente contrarios auna Declaración de Derechos. Porquede ellos dimana, no el derecho delindividuo, sino la omnipotencia de lavoluntad general (concepto fundamental de Rousseau), jurídicamente sinlímites" .

Para nosotros, los mexicanos, conocer•

el verdadero antecedente de nuestrasconstituciones es importantísimo, puesconociendo su verdadera fuentepodremos saber en gran parte si nuestrasconstituciones (y por supuesto que deforma especial la vigente de 1917)estuvieron inspiradas en modelos quedefendían fórmulas abstractas ygenerales de derechos, o bien, en documentos que establecieron derechos muyconcretos y de inmediata y alta eficaciapráctica.

Un buen número de excepcionalesjuristas alemanes, y aún franceses,afirma que antes de la Declaraciónfrancesa, fue el documento de laProclamación de Independencia de losEstados Unidos de 4 de julio de 1776 laprimera exposición de una serie dederechos del hombre (Sthal). Larealidad, es que la Declaración francesaes un documento muy doctrinario yabstracto, no escapando de estedoctrinarismo también la propiaProclamación de Independencia de losEstados Unidos, aunque en ésta llega aformularse el principio de soberaníanacional y la facultad de cambiar laforma de gobierno. Estos dos principioslos recoge el articulo 39 de nuestraConstitución Política.

Para Jellinek, "El primer Estado que haproducido una Declaración de Derechos,en el pleno sentido de la palabra fue elde Virginia".


Influencia en el constitucionalismomundial de las constituciones particulares de los estados americanos

Muy probablemente los documentos demayor importancia y de mayor influjoen la historia constitucional, fueron lasconstituciones particulares de losestados americanos. Nunca antes en lahistoria habian existido constitucionesescritas que reconocieran una serie dederechos a los gobernados. En estesentido, estas constituciones de losestados de lo que ahora es la UniónAmericana, fueron mucho másavanzadas en lo que toca a derechos delos gobernados que la propia Constituciónestadounidense. Y esto fue así, porquela Constitucíón de Filadelfia de 1787 noincluyó ningún derecho a favor delgobernado. Estos derechos se incluyeronaños después a partir de lo que ahora seconoce como Enmiendas.

Inclusive, reconocidísimos constitucionalistas europeos y mexicanosponderan a la Constitución estadounidense de 1787 como la primera escrita en la historia mundial. Pero estono fue así., pues las constitucionesparticulares de los estados (los quelucharan por la Independencia de la corona inglesa), fueron las primerasescritas en el mundo. Y con baseprecisamente en este hecho histórico, laDeclaración de Derechos francesa estáinspirada en los Bill 01 Rights de las

constituciones particulares de losestados de la hoy Unión Americana.

El Estado de Virginia (uno de los treceestados que en principio formaban laUnión) promulgó su Constitución particular el 29 de junio de 1776, once añosantes que la Constitución Federal, ytrece años antes que la Declaración deDerechos del Hombre y del Ciudadano.La Constitución de Virginia comprendeuna solemne proclamación de BilI 01Rights. Junto a la de Virginia lasconstituciones de Massachusetts, Pennsylvania, Nueva York, etcétera,constituyen los enormes monumentos delconstitucionalismo moderno. LaConstitución de Virginia de I776 fue elmodelo predilecto de los constituyentesde Filadelfia de 1787.

Todos estos antecedentes repercutieronde manera directa y efecti va en lasConstituciones mexicanas. Por ejemplo,nuestra Constitución de 1X24, en lasección séptima del título VI síguió elmodelo de la Constitución del Estado deVirginia y no el modelo de la Constituciónfederal estadounidense, que en un iniciono incluyó ningún apartado paragarantizar derechos del gobernado.

A partir de la Constitución de 1824, ycon mayor fuerza en la de 1X57, y conuna fuerza muchísimo mayor aún ennuestra última y actual Constitución de1917, las garantias individuales (Bilis ofRights) de la Constitución es-


tadounidense actual, de acuerdo con susveintiséis Enmiendas en sus más dedoscientos años de vida, se adoptaronde una manera. muy sabia en esosdocumentos mediante una serie denormas muy precisas con la idea deaplicarlas. Esta idea que parece tansimple, fue probablemente la aportaciónmás importante en nuestra vida jurídica.Nuestros constituyentes jamás seinclinaron (ninguno de ellos) por darseuna Constitución al estilo de laDeclaración de Derechos francesa, enel sentido de formular grandes principiosdoctrinarios, vagos, y cargados deideología pero sin eficacia práctica. Losconstituyentes más destacados denuestra historia conocian las constituciones de Virginia, de Nueva York, ylas enmiendas de la Constituciónestadounidense. Sabian del extraordinario éxito que esas Constitucioneshabían tenido en la vida real al momentode ejercer los derechos de libertad, deseguridad, de prensa, etcétera. Conocíanla fuerza formidable de los tribunales deJusticia de los estados de la UniónAmericana y del prestigio mundial de laCorte Suprema de ese país.

Decisión de nuestros constituyentespor darnos constituciones escritasy rígidas

Toda esta experiencia decidio a nuestrosconstituyentes a dotar a México deconstituciones escritas, expresosderechos muy concretos para las personas y obligaciones muy claras paralimitar al poder público.

Pues bien, afirmamos que esa riquísimaherencia recibida por nuestrosconstituyentes, en el sentido de concebira nuestras constituciones, como normasjurídicas de real eficacia práctica,lamentablemente en los últimos veinteaños la hemos estado perdiendo. Enestos últimos años se habla mucho denuestra Constitución Federal pero comoprograma político, como normasprogramáticas, y como grandespostulados ideológicos. Inclusive lasreformas y adiciones a nuestraConstitución en los últimos veinte años,en muchas ocasiones, aclaran que seaplicaran de conformidad con lo que laley indique. Las referencias que nuestroactual Texto Fundamental hace a futurasleyes es abundantísima. En muchasocasiones estas normas o artículosconstitucionales resultan totalmente inoperantes, pues su aplicación va adepender del legíslador ordinario, si esque este legislador se decide a legislar.

Esta costumbre que ha adoptado nuestroConstituyente Permanente se aparta delespíritu eficacísimo y práctico delConstituyente del Estado de Virginia ydel Constituyente federal estadounidense que fue adoptado por nuestrosconstituyentes hasta 1917. Por supuestoque la gran mayoria de las reformas yadiciones que en un número de casicuatrocientas ha sufrido nuestraConstitución de 1917, son totalmentejustificadas, pues la Constitución debecambiar y adaptarse a la realidad so-


cial, y no a la inversa. Pero lo que no sejustifica es reformar y adicionar anuestra Constitución sin la previadecisión de que toda reforma y adición,al igual que como todo articulo constitucional, deben tener una aplicacióninmediata. Decidir previamente que lanorma constitucional es y debe serejecutable por sí misma, y no hacerdepender su cumplimiento, casiexclusivamente de una ley posterior.

El propósito, pues, de este estudio, esmostrar cual es el significado verdaderodel concepto de Constitución, y cual essu fuerza real. Desde ahora, y antes deentrar en mayores análisis, nuestraConstitución General de la República, esfundamentalmente una norma j uridica.La norma fundamental, la norma quedebe imperar en el orden jurídiconacional. Pero como es una normajurídica debe operar como tal, coneficacia inmediata, con la posibílidad deque sus disposiciones sean ejecutablespor sí mismas, y que realmente vinculena la totalidad de las autoridades de lanación y a los habitantes del país con laConstitución misma. Y de aquí se derivael otro postulado fundamental: quesolamente la norma constitucional puedeser suprema, y ninguna otra más. Estosignifica que únicamente laConstituciónGeneral de la República es y puede serla Ley Suprema de toda la Unión, y porsupuesto, no puede en ningún caso sertambién Ley Suprema de toda la Unión

las leyes que emanen de ella y lostratados internacionales, tal y comoequivocadamente lo señala nuestroartículo 133, en flagrante contradiccióncon todo el resto del Texto Fundamental.

Es incuestionable que la raíz de nuestraRevolucíón de 1910 fue un movimientocampesíno y popular: Las fuerzastriunfantes de este movimiento socialimprimieronen el Constituyente de 1917toda su carga ideológica. Y es un hechoademás, que nuestra Carta Fundamental de 1917 fue la primera en el mundoen incluir un catálogo de garantiassociales de un excepcional avance. Eneste sentido constituyó un ejemplo parael mundo.

Quizá, este profundo sentido socialrecogido en nuestra Constitución de1917, así como en posteriores reformasy adiciones, fue el factor que influyóparaconcebír a nuestra Constitución comoel gran documento ordenador de nuestrosistema politico y social. Fue también elfactor para considerar que en ella secontenían las decisiones políticasfundamentales, idea muy defendida pormuchos de nuestros constitucionalistas,y que fue recogida de Carl Schmitt, paraquien el Estado no tiene Constitución,sino que es Constitución.

Esta excesiva ideologización de nuestraConstitución y de la forma como ha sido


analizada por juristas y políticos, hatenido la grave consecuencia de que sela ha dejado de considerar como unanorma jurídica de aplicación inmediata,sin necesidad de leyes posteriores, o almenos, sin la dependencia tan excesivaque una gran cantidad de preceptosconstitucionales tienen del legisladorordinario.

La Constitución mexicana crea lospoderes públicos y establece derechos muy concretos a favor de losgobernados, pero sus disposicionesson normas jurídicas operables yaplicables

Interpretar a nuestra Constitucióndesdela dimensión pura o preponderantemente ideológica y doctrinaria, esconvertir a nuestro Texto Fundamentalen un documento de declaracionespolíticas sin contenidosjurídicos que losconcreten; en un documento abstractoy volátil que contiene elocuentesprincipios de doctrina, pero sin limitarverdaderamente al poder público y sinestablecer todas las normas querealmenteaseguren que el poder públicoconstantemente estará emanando de lareal voluntad del pueblo.

Nuestra Constitución contiene muchísimos principios doctrinarios sinningún mandatodeaplicación inmediata.Esta vaguedad nos acostumbra a pensarque nuestra Constitución, más que unanorma jurídica que se aplique, es un

catálogo de buenas intenciones. Estadeficiencia permite la extralimitacióndelpoder público y reduce los derechos delgobernado.

Por supuesto que nuestra Constituciónde 1917 estableció con gran precisiónlos principios fundamentales de lasinstituciones públicasfederales y locales,y claro que también concretó una seriede garantías a favor delgobernado. Perosi el día de hoy leemos con sumocuidado nuestro actual texto constitucional, vamos a encontrar que unagran cantidad de principios sociales,económicos, atribuciones a favor deinstituciones, y de garantías de libertady derechos fundamentales a favor delgobernado, a pesar de Ser principiosconstitucionales, no pueden aplicarsepor si mismos, pues queda sujeto sucumplimientoa lo que disponga la Ley.Es decir, que la eficacia y ejecución dela Constitución no depende de lavoluntad popular expresada por elConstituyente, sino del legisladorordinario. Y lo que es peor aún,habiendo ordenado la norma constitucional la expedición de la leycorrespondiente, simplemente no selegisla, quedando la norma constitucional como principio ineficaz,inaplicable e inoperante.

Resulta asombroso realmente que nonos percatemos del enorme daño que lehacemosa nuestra Constitución al dejar


ineficaces una gran cantidad degarantías a favor del gobernado, ygrandes zonas de actuación de lospoderes públicos, simplemente porque elCongreso de la Unión, y las legislaturasde los estados, en su caso, no expidenlas leyes a que hace referencia el precepto constitucional. Considerarnos estehecho como algo normal, como si constituyera una facultad discrecional dellegislador federal y local expedir o nolas leyes a que hace referencia elprecepto constitucional. El no asombramos y el justificar y tolerar que lavoluntad del Constituyente expresada enla Constitución dependan para sucumplimiento de la voluntad discrecionaldel legislador ordinario (federal o localsegún sea el caso), constituye un hechode graves consecuencias: permitir quela Constitución sea inaplicable por simisma, es decir, que no opere comonorma jurídica; y además, supeditar alPoder Constituyente y a la Constituciónmisma al poder discrecional de lospoderes legislativos federal y de losestados, lo que es una verdaderaaberración, pues esto significa darlemayor valor al Poder Legislativo, que aal Poder Constituyente y a laConstitución misma.

Nuestra Constitución de 1917 se definióen contra de todas las corrientestotalitarías y antidemocráticas. Resultarealmente admirable la profunda visiónde este Constituyente a favor de la

soberanía, que hizo radicar esencial yoriginariamente en el pueblo; de lademocracia como fue definida en elarticulo 30.; de la división de poderes; yde una seríe de libertades y derechos afavor del gobernado en el amplioconcepto de garantias individuales.México se adelanta a la Ley Fundamental de Alemania de 1919 en la definicióny reconocimiento de verdaderos derechos personales y sociales a favor delindividuo.

Hoy en día, el tema de los derechosfundamentales es incuestionablementeel más querido y reconocido universalmente. La Declaración Universalde Derechos del Hombre, aprobada porla Asamblea General de las NacionesUnidas el 10 de diciembre de 1948; unaseríe de encíclicas de la Iglesia Católica;e innumerables tratados y conveniosinternacionales sobre derechos humanos, patentizan que el reconocimiento yprotección de estos constituye la conquista más importante de las sociedadesante las tendencias antidemocráticas yabsolutistas de los totalitarismos,fascismos y dictaduras de todo tipo.

Pues bien, la Constitución de 1917 porla gran protección que brindó a losgobernados, constituyó uno de losdocumentos más importantes en la historía de la civilización. Prácticamente fueel primero en el mundo que incluyó unaseríe de derechos sociales, no incluidos


antes en ninguna Constitución escrita decualquier nación.

La protección y reconocimiento de losderechos fundamentales del ser humanoencuentra su mejor aliado en laConstitución de cualquier país. Es estetexto, el instrumento técnico más eficazy con mayor fuerza instrumental jurídicapara proteger los grandes valores morales que son fundamento de esosderechos. No existe ni puede existir enninguna nación, ningún instrumento quepueda garantizar mejor en la vida reallos derechos humanos que una Constitución. La fuerza de este instrumentoes la fuerza superior de todo ordenamiento juridico nacional; su fuerzaproviene de la voluntad popular; su fuerza deriva de la esencial necesidad defijarles limites al poder público, y depoder materializar los valores de lalibertad, de la justicia, de la democracia,del pluralismo político y de la plenalegitimidad de las instituciones públicas.Este es el fin de nuestros artículos lo. ,20. , 30. ,40. , 50. , 60. , 70. , 80. ,90. ,etcétera.; y en otro orden de ideas, perorelacionados al mismo fin, los artículos39, 40, 41, 133, etcétera, de nuestraConstitución.

Todas estas enormes zonas en las queel poder público no puede inmiscuirse,constituyen la enorme responsabilidadde la Constitución. Pero para que laConstitución pueda ser eficaz, necesariamente debe vincular a todo el poderpúblico con ella misma, y a la vez, sus

preceptos tienen que ser ejecutables porsí mismos. Nuestra Constitución es antetodo una norma, la norma más poderosa,operativa y eficaz de nuestro ordenamiento jurídico nacional. LaConstitución como norma jurídica, y nocomo programa social o politico, es loúnico que nos puede garantizar que losderechos y libertades fundamentales delgobernado se puedan materializar,desarrollar y proteger.

Por supuesto que lo más fundamentalde toda Constitución son tres cuestiones:a) la creación de los poderes del Estado,con el señalamiento de sus limitesprecisos de actuación; b) los precisosderechos y libertades del gobernado, asícomo una serie de prestaciones que elpoder público debe proporcionar parabeneficio de las personas fisicas y de lacomunidad; y, e), los mecanismos y losinstrumentos para garantizar la absolutay plena legitimación del poder público,es decir, que su fuente siempre sea únicay exclusivamente la voluntad popular.

Nuestra Constitución técnicamentecubre estos requisitos. La lucha por lademocracia, el juicio de amparo y eltrabajo permanente del poder público afavor de la comunicad son principios denuestra Constitución. Donde lascuestiones se complican es en el gradode ejecutividad y eficacia de una normaconstitucional por sí misma, sin laobstrucción de criterios discrecionalesde las instituciones públicas O de lanecesidad de que el Poder Legislativolegisle para que la norma constitucional


pueda aplicarse. Esto es básico. Se trata-como afirma Garcia de Enterría- detransformar "el poder desnudo enlegitimo poder jurídico", de pasar de ungobierno de hombres, a un gobierno deLeyes. Kaegi lo señaló diciendo: "lofundamentalmente nuevo del Estadoconstitucional frente a todo el mundo delautoritarismo, es la fuerza vinculantebilateral de la norma (Ihering).

Todas estas conquistas del constitucionalismo democrático occidental sehan incorporado a las más avanzadasconstituciones. Y el momento decisivode estos avances se demuestra cuandola Constitución es capaz de verdaderamente limitar el poder público, degarantizar a favor del gobernado susderechos y libertades fundamentales, yde hacer emanar de la voluntad populartodo el poder público. En estos momentos decisivos es cuando podemossaber si a la Constitución se le estáconsiderando como la norma suprema,la norma que ordena a la totalidad delordenamientojurídico. Y esto sólo puedesuceder cuando la Constitución esconsiderada como la expresión fundamental de la voluntad popular, quepretende fundar un sistema jurídicoentero y eficaz, pero con la pretensiónde permanencia y de estabilidad.

Esto no acontece con las leyes federalesy locales, pues la finalidad de estosordenamientos es mucho más limitaday concreta, tanto en la materia como enel tiempo. Las leyes, por más im-

portantes que seanen lo particular, jamásson el fundamento del orden jurídiconacional, pues este orden siempre estádeterminado por la Constitución, la quesi tiene la cualidad de fundamentar elorden jurídico total de la nación. LaConstitución es rectora en la totalidadde las materias jurídicas, y sus normasse dictan con la intención depermanencia. La norma cons-titucionales inmune a cualquier ley que se leoponga; más bien, la ley para poder serválida jamás podrá contradecir a lanorma constitucional que es sufundamento y que es la que le da vida.

Las normas jurídicas constitucionales y las normas jurídicas legales

La Constitución de 1917 no solamentecreó a los poderes constituidos y otorgóderechos y libertades a los gobernados,sino que además limitó a los poderespúblicos y precisó una seriede principiosy valores fundamentales. Nuestras leyes,por esencia, tienen una fuente decreación muy distinta a la Norma Fundamental. La fuente de la leyes siempre(a excepción de las facultades extraordinarías para legislar concedidas alPresidente de la República) un poderconstituido: el Poder Legislativo, y suproceso de creación es flexible. Encambio, la creación de la normaconstitucional encuentra su fuente no enun poder constituido ordinario, sino queexige un proceso de rigidez que implicaacudir a una fuente extraordinaria decreación: el Poder Constituyente. El


artículo 135 exige que toda adición oreforma a la Constitución requiera "queel Congreso de la Unión, por el voto delas dos terceras partes de los individuospresentes, acuerde las reformas oadiciones, y que éstas sean aprobadaspor la mayoría de las Legislaturas de losEstados".

Este proceso de rigidez implicaasegurar una superlegalidadformal, a finde poder asegurar también unasuperlegalidad material de la normaconstitucional. Estas dos superlegalidades (la del proceso, y la de lanorma) es lo que le otorga a laConstitución el rango único y exclusivodejerarquía suprema sobre cualquier leyo tratado. La norma constitucional essiempre y sin excepción, la expresión delConstituyente Permanente (o delOríginario en su caso), y en cambio, laleyes siempre la expresión del legisladorordinario.

Por todo esto, es imposible que "lasleyes del Congreso de la Unión queemanen de ella y todos los tratados queestén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por elPresidente de la República, conaprobación del Senado,...." sean la LeySuprema de toda la Unión, como loseñala el artículo 133.

Innumerables leyes federales y localesson declaradas inconstitucionales por elPoder Judicial Federal a favor de losquejosos en los juicios de amparo.Igualmente, según la Ley de Amparo,

la jurisprudencia de la Corte esobligatoria para todas las autoridades, yen especial, para los ministros de laCorte, para losjueces de Distrito, y paralos magistrados de los tribunales Colegiadosde Circuito. Pues bien, una grancantidad de artículos de leyes federalesy locales, y aun de la propia Ley deAmparo son declarados inaplicables porla jurisprudencia. En estos casos, lajurisprudencia invalida la ley para losefectos del juicio de amparo. Estasituación es imposible que puedasuceder en relación con algún artículode nuestra Constitución. Por supuesto,que la Suprema Corte tiene facultadespara interpretar a la Constitución, perojamás una jurisprudencia podrá sustituiruntexto claro de la norma constitucional,como en cambio si acontece con lasleyes, en las que la jurisprudencia ejerceun efecto no solamente supresor, sinoincluso sustituto sobre la norma legal.¿Entonces, podemos pensar que lasleyes, que pueden ser invalidadas por lajurisprudencia delPoder JudicialFederal,tienen el mismo rango jerárquico que laConstitución, la que jamás podrá serinvalidada por lajurisprudencia?

Creerle al articulo 133, mismo que fuecopiadode la Constituciónde losEstadosUnidos, en donde se le entiende de unamanera distinta, pues se trata deasegurar el principio de supremacíanacional, que no es otra cosa que lapreeminencia de los poderes federalessobre los poderes de los estadosmiembros, es simplemente negar que


nuestra Constitución no permite lasuperioridad de las leyes federales sobrelas locales, pues nuestra Constituciónincluye y protege con igual jerarquia ala jurisdicción federal y a la jurisdicciónde los estados. También sería negar quetodo el espiritu de nuestra Constituciónpatentiza de manera clarísima y expresala supremacía de la Constitución sobretodas las leyes federales y locales. Ypor supuesto, la supremacía sobre lostratados, pues estos jamás podrán celebrarse sí no están de acuerdo con laConstitución.

El establecimiento de nuestro sistema federal y la creación expresadel principio de supremacía constitucional en México.

Las más importantes creaciones delconstitucionalismo mexicano fueron elestablecimiento de nuestro sistema federal por la Constitución de 1824 y lacreación expresa del principio desupremacía de la norma constitucionalsobre cualquier otra norma o disposición.Estos dos enormes acontecimientosconstitucionales son incorporados portodas nuestras constituciones, salvo elsistema federal que transitoriamente fueinterrumpido por las constitucionescentralistas.

El principio de supremacía constitucional queda incorporado en laConstitución de 1824. Habia un reclamopopular en nuestra nación, recientemente independiente, por contar con

leyes superiores que pudieran encauzarlas necesidades de un pueblo que apenasempezaría a darse sus propias leyes.Ignacio López Rayón, quien sucedio enla dirección del movimiento insurgentea Hidalgo, instaló en Zitácuaro la Suprema Junta Nacional Americana,encargada de gobernar a la NuevaEspaña. Rayón, decididamente sepreocupó por formar una Constitución,para lo cual elaboró un documento conel título de Elementos Constitucionales.Rayón finalmente desiste de lapublicacióndel Proyectode Constituciónque le había remitido a Morelos, puesconsideraba que era preferible esperara que se pudiera "dar una Constituciónque sea verda-deramente tal". EsteProyecto tuvo una gran influencia en elpensamiento de Morelos y, a la postre,sirvió para la expedición de una LeyFundamental.

Tal documento es importantísimo en elconstitucionalismo mexicano, noobstantepoco se haya dicho de él. En primertérmino, el título Elementos Constitucionales hace alusión a la idea deConstitución como tema esencial delProyecto. De hecho, el Proyecto seinicia con el titulo "Puntos de nuestraConstitución". En el artículo 50. de estosPuntos se establece que "La soberaníadimana inmediatamente del pueblo...".Nuestro movimiento insurgente ya en1811, y concretamente en 1813,reclamaba un Derecho fundamental,superior a todos los derechos, y decidió


que este Derecho fundamental fuera unaConstitución.

Morelos, jefe ya indiscutible delmovimiento insurgente convocó a unCongreso, que se instaló en Chilpancingo el 14 de septiembre de 1813.En la sesión inaugural se dio lectura alos 23 puntos que, con el nombre deSentimientos de la Nación preparóMorelos para la Constitución. EsteCongreso tuvo una vida muy azarosa,pero finalmente, en la ciudad deApatzingán el 22 de octubre de 1814, laConstituciónfue sancionadacon el títulode Decreto Constitucional para lalibertad de la América Mexicana.Este documento no tuvo vígenciapráctica, pero su influjo fue enorme enla hístoria constítucionalmexicana.Primeramente, el título hace la expresareferencia a la idea de Constitución y,posteriormente, declara expresamenteen su Punto 50. que "La Soberaníadimana inmediatamente del pueblo...".Estos puntos condenan a "la opulenciay la indigencia"; se pronuncia poraumentar "el jornal del pobre", por"mejorar sus costumbres"; proscribe"la esclavitud" y la "distinción decastas"; ordena respetar "las propiedades"; consagra la preciosagarantíasobre el respeto a la casa, considerándola como "un asilo sagrado";condena y reprueba "la tortura"; sepronuncia contra toda invasiónextranjera; y en fin, reprueba tantos

tributos e imposiciones que agobian alpueblo.

El 24 de octubrede 1814,en Apatzingán,se aprueba el Decreto ConstitucionalPara La Libertad de la AméricaMexicana. Nuevamente, se fortalecela idea de contar con un Derecho fundamental. Este Decreto habría deejercer una marcada influencia ennuestro constitucionalismo, pues en elconvergen las ideas del movimientoinsurgente.

La idea,pues, de que el pueblomexicanocontara con un Derecho fundamental,aparece clarisima desde I811 en eldocumento Elementos Constitucionales de López Rayón. Y se hamantenido desde entonces hastanuestros días, sin que jamás se hayaabandonado esta idea, ni aun en lostiempos en que tuvimos un sistemacentralista, pues en él siguió fortaleciéndose la idea de una Constitucióncomo Ley Fundamental.

Todas las anteriores argumentacionesson muy importantes, pues revelan queel pueblomexicanoha tenidola profundaconviccióny el más genuino sentimientode que la vida nacional debe estar regidapor una Constitución que estructure laforma de gobierno, establezca laslibertades y derechos de las personas ylimite a los poderes constituidos. Estaprofunda vocacióndel pueblo mexicano


por contar con una Constitución no hasido lo suficientemente estudiada yvalorada en todas sus riquisimasdimensiones. El pueblo mexicano durante toda su historia no ha querido sergobernado por leyes solamente, sino poruna Constitución que establezca losprincipios politicos y juridicos fundamentales, mismos que jamás deberánser contravenidos por ninguna Ley, nipor ningún acto de autoridad.

Esta vocación por una Ley Fundamental es muy reciente en el mundo. Dehecho, las primeras constituciones eneste sentido son las de algunos estadosde la Unión Americana, antes de suConstitución federal de 1787, promulgada como The SupremeLaw oftheLand (el Derecho Supremo de laTierra). Pero esta vocación no la tienentodos los pueblos de la tierra. Inclusohoy en dia hay decenas de países queno cuentan con una Constitución escrita.Inglaterra, la fecunda fuente de tantaslibertades no cuenta con una Constitución escrita. España, dueña delmundo en una época, vivió toda la etapadel franquismo sin una Constitución, lacual fue posible de nuevo hasta 1978.Esta nación tiene hoy una vidaconstitucional riquísima y ejemplar, trasde haber sufrido por la dictadura lainterrupción violenta de una genuina yprofunda vocación por una vida constitucional.

En México, desde nuestras primerasconstituciones, quedó clarisimo que la

única Ley superior, era, precisamente,la Constitución, y no alguna otra ley pormuy importante que fuera. Inclusive,como ya lo citamos, desde un principiose consagró el principio de que lasoberanía emanaba directamente delpueblo. Esta idea parece muy simple,pero en realidad es una de las máscomplejas y de más lenta gestación. Porejemplo, en Inglaterra, Blackstoneconcebia en el siglo XVIll un Parlamento con poderes absolutos.Afirmaba: "Tiene autoridad soberana eincontrolable para hacer, confirmar,ampliar, restringir, abrogar, revocar,restablecer, interpretar cualquier Ley.En verdad, lo que hace el Parlamentoninguna autoridad sobre la tierra puededeshacerlo"; es, por tanto, "la autoridadsuprema, irresistible, absoluta,incontrolada" .

Nuestras constituciones han radicado la soberanía solamente en elpueblo, en la nación, y no en algúnpoder constituido. La enormeinfluencia de nuestro sistema porparte de la Constitución estadounidense de 1787

Nuestras constitucionesjamás radicaronla soberanía en el Poder Legislativo,como en cambio sí lo hizo durante siglosInglaterra. Nuestras Constituciones hanradicado la soberania solamente en elpueblo, en la nación, y no en algún poderconstituido. Hoy en dia sabemos que lasoberanía, que está radicada en elpueblo, se encuentra depositada en la


Constitución, como magistralmenteKelsen nos lo enseñó. Y al estar lasoberanía depositada en nuestraConstitución se producen tres efectosde enormes consecuencias: primero, queal ser solamente soberano el pueblo, esimposible que lo sea cualquier poderconstituido por laConstitución; segundo,que el poder público, para poder serlegítimo, necesariamente tiene queemanar de la voluntad popular; y,tercero, que al ser la Constitución ladepositaria de la soberanía popular, estedocumento será siempre el Derecho fundamental, por lo que todas las demásleyes le estarán subordinadas, pues éstasson un efecto de creación de un poderconstituido por la Constitución, como esel Poder Legislativo.

Esta es la gran aportación de la primeraConstitución nacional escrita en elmundo: laestadounidense promulgadaenFiladelfia en 1787. Corwin, un granconstitucionalista sostiene: "una vezquela fuerza vinculante del HIGHER LAW(el Derecho de mayor jerarquia) se hatrasladado a estas nuevas bases, lanoción de soberanía del órgano legislativo ordinario desaparece automáticamente, puesto que no puede sersoberano un cuerpo creador de Derechoque está subordinado a otro cuerpocreador de Derecho; pero, en segundolugar, aun bajo la forma estrictaconstitucional difícilmente se habriamantenido el HIGER LAW como unaprotección para los individuos si no sehubieran apoyado sobre la JUDICIAL

REVIEW (la facultad que tiene la CorteSuprema para declarar inconstitucionales las leyes). De este modo,investido con forma legal e instrumentado por la JUDICIAL REVIEW, elHIGHER LAW, con juventud renovada,entra en uno de los grandes períodos desu historia, y judicialmente el másfructifero desde los dias de Justiniano" .

La idea de que la Constitución es la LeySuprema y el Derecho fundamentalsobre cualquier otra ley o producciónjurídica, quedó definitivamentearraigadaa partir de la mencionada Constitución.Hamilton, en la obra "The Federalist"(El Federalista, obra traducida al españolen México por Gustavo R. Velasco,F.C.E., 1943)sostuvoque laConstitucióncontenía el FUNDAMENTAL LAW (elDerecho fundamental), que imponia alos jueces una "vinculación másfuerte"que la debida a las leyes, lo que traía laconsecuencia de tener que reconocer alos tribunales la facultad (y el deber) deinaplicar las Leyes del Congreso encontradícción con ella.

Que la Constitución aprobada enFiladelfia proclamara en su artículo VI,sección, 2, la declaración de constituir11JESUPREME LAW OF THE LAND(el Derecho fundamental de la tierra, esdecir de la Unión Americana) siemprequedó muy claro. Más bien, algunosconstitucionalistas mexicanos creyeronque nuestro artículo 133 también leotorgaba a las leyes emanadas denuestro texto fundamental y a los


tratados, el carácter de Ley Supremade toda la Unión, equiparándolos coneste mismo texto básico. La confusiónviene de que el articulo VI, sección 2, leotorga a las leyes federales una jerarquiamayor que a las leyes de los estados.La preeminencia en los Estados Unidosdel Derecho federal sobre el local esincuestionable. En México no sucede asi,pues es la Constitución la que crea ydelimita la jurisdicción federal y la local,sin que sea posible que una pueda tenerpreeminencia sobre la otra.

Hamilton, al defender la Constituciónaprobada en Filadelfia, escribió variosartículos tocando precisamente el temade la necesidad de que las leyesfederales tuvíeran una jerarquía mayorque las de los estados. Sobre este tema,el 28 de diciembre de 1787, el 1 y el 3de enero de 1788 publícó artículos endos periódicos de Nueva York. Susargumentaciones tuvieron éxito, no sólopara pedir apoyo a la Constitución queaún debía ser aprobada por los estados,sino que sus argumentos sirvierontambién para que se aceptara en elDerecho estadounidense la prevalenciadel Derecho federal sobre el de losestados. Pero esto no implicó que lasleyes federales alcanzaran el rangonormativo de la Constitución, pues alestablecerse en el artículo VI, sección2, que "las leyes" y los "tratados" ..."constituirán la ley suprema del país",simplemente se estaba consagrando lasupremacía del Derecho federal sobreel local.

Es indiscutible que la Constituciónestadounidense prohibía expresamenteque las leyes del Poder Legislativopudieran oponérsele. En efecto, en 1789el Poder Constituyente Permanente deese país aprueba la Enmienda 1, quetextualmente preceptúa: "El Congresono dictará leyes estableciendo unareligión, o prohibiendo el ejercicio de lamisma; o limitando la libertad de palabrade prensa o palabra, o el derecho delpueblo o reunirse pacíficamente, y apeticionar al gobierno la reparación desus agravios".

Es clarísima la limitación que laConstitución hace al Congreso, limitación que impide que las leyes federaleso locales se le puedan igualar en rango.Sobre este particular atinadamenteobserva el gran jurista español EduardoGarcía de Enterria: "En 1795 el Tribunal Supremo (hace referencia a la CorteSuprema de Estados Unidos)establecerá ya de manera expresa ladiferencia entre el sistema inglés y elamericano sobre la base de que en aquél«la autoridad del Parlamento estrascendente y no tiene límites", no tieneConstitución escrita ni FUNDAMENTAL LAWS que limiten el ejercicio delPoder Legislativo". En contraste, "enAmérica la situación es radicalmentediferente; la Constitución es cierta y fija,contiene la voluntad permanente delpueblo y es el Derecho supremo de latierra, es superior, al poder delLegislativo".


"Así se forja -continúa García deEnterria- la doctrina de la supremacíanormativa de la Constitución y lainstrumentación en su favordel principiode la JUDICIAL REVIEW, quereconocerá el poder de los tribunales dedeclarar nulas, a efectos de suinaplicación, las leyes que contradigana la Constitución. Esta doctrina no esenunciadapor el TribunalSupremohastala capital sentencia de 1803 en el asuntoMarbury vs Madison, obra delgran juezMarshall, que concreta definitivamente,en los términos de la sentencia,que mECONSTlTUTION IS SUPERIOR roANY ORDlNARY ACT OF THELEGISLATURE (lo traducimos de lasiguiente manera: La Constitución essuperior a cualquier ley ordinaria de lalegislatura). Pero contra una ciertaversión corriente, no se trata de unainvención persona! de ese formidablejurista, sino de un perfeccionamiento final y ya definitivo del sistema expresoen la propia Constitución. Como hannotado Schwartz (se refiere García deEnterria a! jurista norteamericano Bernard Schwartz, el más grande constitucionalista contemporáneode los EstadosUnidos), entre la Revolución (se refiereGarcía de Enterria a la de las coloniasinglesascontra Inglaterra) y el momentode esa sentencia, los tribunales de losestados habían ejercido el poder dedeclaración de inconstitucionalidad almenos veinte veces (bien es verdad quesólo de normas de los estados y no de la

federación), porque la solución veníapostulada por las concepciones básicaspresentes en la Constitución".

Nuestras primeras Constitucionesmexicanas, le atribuyeron importantisimas competencias al PoderLegislativo federal. Pero la concepciónde estas atribuciones fue muy distinta ala que se tenía en Europa para elParlamento. En Francia, Alemania oInglaterra, a sus Parlamentos se leconsideraba soberanos.Todos los paísesde Europa realmente no contaban concartas constitucionales que sentaran losprincipios fundamentales de susorganizaciones políticas. Además,tampoco sus leyes fundamentalesincluian todo un cuerpo de derechos alestilo de los BILL OF RIGHTS de losestados americanos, y que a partir de1789, con la primera Enmienda, losincorporaron a la Constitución estadounidense.

En Europa hasta muy entrado el SigloXX, el soberano era el Parlamento,después de haber derrotado a lamonarquia, quien se abrogaba lasoberanía. La Constitución de Weirmar,de 1919, incorpora por primera vez enEuropa el sistema de justicia constitucional originado a partir de laConstitución de los Estados Unidos de1787 y fundamentalmente de lasprimeras sentencias de su CorteSuprema.


Era tan fuerte el Parlamento en lospaises europeos hasta antes de laprimera guerra mundial, que en lapráctica las leyes llevaban toda la cargade la soberanía. Ante la ausencia deconstituciones formal y materialmenteestructuradas, las leyes dispersas ydesorganizadas imponían su voluntad.

Una verdadera Constitución es aquellaque no necesita de las leyes ordinariaspara aplicar sus principios fundamentales, sino que ella misma esaplicable de manera directa yvinculante. Cuando una Constituciónnecesita de la legislación ordinaria parasu cabal y efectiva aplicación, sedesplaza la voluntad del Constituyentepara abrirle paso al legislador ordinariocomo el indispensable medio paraejecutar la norma constitucional. De lasLeyes no depende la ejecución de laConstitución. En México, las másimportantes garantías individuales nohan necesitado jamás de leyes orgánicas,reglamentarias, u Ordinarias para suobservancia y disfrute. En cambio, unagran cantidad de disposiciones de la parteorgánica de nuestra Carta es totalmenteinaplicable porque está a merced dellegislador federal.

La creación del Tribunal Constitucional en Austria, y su impacto enla justicia constitucional

En Europa hasta 1920, con laConstitución Austríaca y muy

especialmente en 1929 cuando en esepais se crea el Tribunal Constitucional(ambos creaciones de Hans Kelsen,quien, además, fue el primer Presidentede ese Tribunal), se empieza a conocerel sistema mediante el cual las leyespueden y deben ser controladas por elPoder Judicial. Para Europa esto fuemuy dificil, pues durante siglos vivió deldogma de la soberanía parlamentaria, yen ese sentido, todas las leyes eraninmunes al control judicial. El Tribuna!Constitucional austriaco constituye unadecisiva contribución a! mundo. Ciertoes que la Corte Suprema de los EstadosUnidos desde sus inicios no solamentecontroló al legislador declarando lainconstitucionalidad de leyes. sino que,además, se arrogó el exclusivo derechode interpretar a la Constitución naciona!.Más aún, ha sido la Corte norteamericana la más importante creadora delDerecho Constitucional en ese país, agrado tal, que al gran juez Marshall lellaman el segundo padre de laConstitución estadounidense.

Europa, con la recepción del sistema decontrol judicial de las leyes, cambiaradicalmente su concepción constitucional. En primer lugar elaboraronconstituciones escritas muy bienestructuradas. siguiendo el modelo deEstados Unidos. Posteriormente seempiezan a crear tribunales constitucionales verdaderamente ejemplares.A Austria le siguen los TribunalesConstitucionales de Alemania, de Italia,


de Suiza, y más recientemente, entreotros, el de España que inicia susfunciones en 1980.

Estados Unidos adopta con suConstituciónel sistemade control difuso,al establecido en su artículo VI, sección2, al ordenar que "los jueces de cadaEstado estarán obligados a observarlos(las leyes y los tratados), no obstantecualquier cosa en contrario en laConstitución o en las leyes de cualquierEstado". Este control difuso loestablecetambién nuestro articulo 133,que es unaréplica del estadounidense, control quechoca frontalmente con nuestro sistemade controljudicial por la vía deljuicio deamparo.

El sistema de control constitucionalaustríaco creado por Kelsen es distintoal control difuso de los Estados Unidos.En este sistema, por ordenamientoexpreso del artículo VI, sección 2, todoslos jueces de la Unión Americana,federales y locales, están obligados a noaplicar una ley federal o de los estados,cuando observen que dicha leyescontraria a la Constitución. Esta Cartaleotorga a todos losjueces la atribuciónde interpretar a la Constitución, puessolamente interpretándola están enaptitud de decidir si una Ley le es o nocontraria. Pero además de estaatribución tiene otra de un inmensopeso:la de inaplicar una ley, ejerciendo conesta atribución un poderoso controldifuso contra leyes inconstitucionales.

Este control difuso implica que losjueces están fuertemente vinculados ala Constitución, y que por efecto de estavinculación son sus eficaces protectoresante su posible violación por parte dellegislador. Como podemos ver, estaconcepción es opuesta a la europea hastaantes de 1929, en que era costumbreotorgarle al Parlamento una verdaderasupremacia inmune al control judicial.

En Estados Unidos, hoy en dia elDerecho es un Derecho de los jueces yde los tribunales. En Europa, con lacreación de los tribunales constitucionales, se derrumbó el dogma de lasoberania parlamentaria. Estostribunales no ejercen un control difuso,sino un control concentrado. Solo estostribunales pueden declarar la inconstitucionalidad de una ley, nopudiendo hacerlo ningún otro juez o tribunal. Si un juez o un tribunal quiereinaplicar una ley por considerarlainconstitucional debe dirigirse al Tribunal Constitucional, único que estáfacultado para hacerlo.

Mientras una ley no haya sido declaradainconstitucional por el TribunalConstitucional, no podrá dejar de seraplicada por losjueces y tribunales. Estamisma situación aconteceen México, enla que los jueces y tribunales no tienencompetencia para inaplicar leyes queconsideren contrarias a la Constitución.Incluso ante leyes declaradas inconstitucionales por el Poder Judicial Fede-


raI,por efectodelprincipio de relatividadde las sentencias de Amparo, la leydeclarada inconstitucional para elquejoso en el amparo sigue siendoconstitucional para quienes no han sidoamparados, por lo que los jueces ytribunales la seguirán aplicandoobligadarnente, aun ante una avalanchade sentencias de amparo concedidasfavorablemente.

El articulo 133 constitucional y elcontrol difuso

Por esta razón, nuestro articulo 133constitucional es absolutamente inaplicable e imposible de aplicarse. Dicela parte final de este articulo: "Losjueces de cada Estado se arreglarán adicha Constitución, leyes y tratados, apesar de las disposiciones en contrarioque pueda haber en las Constitucioneso leyes de los Estados". Esta últimaparte del artículo hace referenciaal control difuso, pero ya sabemos que ennuestro país losjueces y tribunales estánobligados a aplicar las leyes, aun si soninconstitucionales. Por esta razón, laúltimaparte delarticulo 133 es contrariaa nuestro sistema juridico, en tantodistorsiona y trastoca el sistemamexicano de control de la constitucionalidad.

Cuando un Tribunal Constitucional hadeclaradoa una leyinconstitucional, susefectos son erga omnes, es decir, esinconstitucional para todos. La declaración de inconstitucionalidad tieneuna fuerza de ley, pero en sentido

contrario: la ley que se suponía comoconstitucional ha dejado de ser ley porsercontrariaa la Constitución. Situaciónmuy distintaacontececon nuestrojuiciode amparo, mediante el cual se puedeobtener del Poder Judicial Federal unasentencia que declare expresamente lainconstitucionalidad de una ley, peroconla salvedad de que la declaración deinconstitucionalidad no tendrá efectoserga omnes, sino sólo para el amparadopor la sentencia.

Nuestro sistema ha introducido unavariante a partir de las reformas yadicionesal articulo 105constitucional,que introduce las acciones de inconstitucionalidad. De estas accionessolamente podrá conocer la SupremaCorte de Justicia, y tendrán por objeto"plantear la posiblecontradicciónentreuna norma de carácter general y estaConstitución". Estas acciones deinconstitucionalidad, asi como lascontroversias constitucionales reguladas por el rnísmo articulo, constituyentemasobligadosde reflexión al momentode estudiar nuestro sistema de controljudicial de las leyes.

La Corte Suprema estadounidensecomo la verdadera creadora de suDerecho Constitucional y ladecisión en México a favor de unsistema judicialista

En Norteamérica las trece colonías danun paso enorme, pues del dominiode laCorona inglesa pasan a ser República.En México, de la monarquía española


pasamos también a República. El pasoes de la monarquía a una República conConstitución Politica, lo mismo en laUnión Americana que en México.Estados Unidos se decide de inmediatopor un Poder Judicial fuerte. La CorteSuprema es la verdadera creadora delDerecho Constitucional en ese país. Lanueva Unión de Estados crea unaRepública federal y no permite que eldogma europeo de un Parlamentosoberano gobierne a los hombres y a lasinstituciones. Desde un inicio la CorteSuprema o Tribunal Supremo, mediantesus históricas sentencias, crea un nuevoDerecho, impidiendo que se diera, comoen Europa, un gobierno regidoexclusivamente por un Parlamentosoberano. Hoy en dia, no cabe la menorduda, el Congreso estadounidense tieneuna gran fuerza., y sólo a él le corresponden los criterios políticos. Perotampoco cabe la menor duda queEstados Unidos está muy cerca deconvertirse en un un gobierno de losjueces, más que en un gobierno de leyes.El gran dogma en ese pais es suConstitución de 1787 y sus 26enmiendas, pero el único que puedeinterpretar la Constitución y crear unverdadero Derecho Constitucional apartir de esa interpretación es la CorteSuprema. Sus sentencias constituyen elreal complemento de la Constitución.

El poder de este Tribunal es inmenso,pues una declaración suya de inconstitucionalidad de una ley, la deja,simplemente, derogada. El sistema

estadounidense se decidió por laprimacía de la Constitución en lugar dela primacía de las leyes, pero con laparticularidad que la Corte Suprema searrogó la competencia exclusiva parainterpretar la Constitución. Los criteriosde la Corte son absolutamente oblígatorios, y todos los jueces y tribunalesdel país deben de inaplicar una leycuando consideren que es contraria a laConstitución. Ejercen estos jueces ytribunales un poderosísimocontrol difusode la constitucionalidad.

México, por su parte, se inclinó también,por la primacía de la Constitución sobrelas leyes, pero sus mecanismos deprotección a la Constitución ban sidomucho menos eficaces que en losEstados Unidos. Por una parte,absurdamente adopta íntegramente elarticulo VI, sección 2 de la Constituciónestadounidense en nuestro articulo 133,creando con ello el control difuso, peropor otra parte, todo un mecanismo deleyes secundarias no permite operarlo.Además, aliado de un eficacísimo juiciode amparo que sólo protege de lainconstitucionalidadde una leyal quejosoamparado, no contamos con adicionalesmecanismos para que, en ciertas casos,una ley pueda declararse comoinconstitucional con efectos ergaomnes;es decir, para todos los gobernados.

México no aceptó el dogma europeo deun Congreso de la Unión soberano, pero

REVISTA DE AllMINISTRACION PlJBLICA 61

tampoco cuenta con instrumentospoderosos para proteger a su Constitución Politica Federal contra leyesfrancamente inconstitucionales. Losjueces y tribunales federales y los locales, en su caso, no están facultadospara inaplicar esas leyes cuandoconsideren que violan a la Constitución.

El juicio de amparo en nada perderia suenvidiable estructura constitucional. si allado de él, que únicamente protege alquejoso amparado, se crearan instrumentos dentro de la Constitución quepermitieran protegerla eficazmente contra leyes inconstitucionales, encomendándole a la Suprema Corte de Justiciala declaración de su inconstitucionalidadcon efectos generales. Definitivamente,la fracción 11 del articulo 105 constitucional no podrá cumplir con estaimportantísima función.

Ventajas de crear en México unTribunal Constitucional incorporadoa la Suprema Corte de Justicia de laNación

En México estamos muy leJOS de contarcon un gobierno de los Jueces, y ademásno seria lo deseable con seguridad. Lomás conveniente seria incorporar a laSuprema Corte de Justicia de la Naciónun Tnbunal Constitucional, parecido a lostribunales constitucionales de Alemaniay de España.

¿Cuáles serian las ventajas fundamentales de ese Tribunal? En primer término,

conservaríamos nuestra tradiciónjudicialista, al incorporar a este Tribunaldentro de la Suprema Corte y, porconsiguiente, la totalidad de sussentencias serian resoluciones formal ymaterialmente jurisdiccionales. Segundo,el Tribunal Constitucional dictaría sussentencias con efectos erga omnes, loque le permitiría ejercer una verdaderay real protección a la Constitución. Estadefensa, al constituir una eficaz protección constitucional, produciria elpoderoso efecto de salvaguardar laprimacía de la Constitución sobre lasleyes Tercero. el Tribunal Constitucional110 examinaría hechos concretos comosucede con el juício de amparo, en quesiempre y sin excepción hay una persona implicada. El Tribunal Constitucional solamente examinaria lasupuesta o real incompatibilidad de lanorma de una ley con una expresa yconcreta nonua de nuestra Constitución.sin hacer juicios políticos, estosúnicamente le corresponden al Congreso.

Nuestra Suprema Corte de Justicia,cuando declara la inconstitucionalidad deuna ley por medio del Juicio de amparo,no está compitiendo contra el Congresode la Unión o contra las legislaturas delos estados, pues los efectos de esaincoust itucionalidad solamente secircunscriben al quejoso amparado. Enestos casos, la Suprema Corte protegeal quejoso y de manera indirecta a laConstitución misma. En oambio, si secreara un Tribunal Constitucional dentro


de la Suprema Corte, las declaracionesde inconstitucionalidad por parte de esteTribunal Constitucional tampoco estariancompitiendo contra el Poder legislativo,sino que lo estarian Complementando. Noentraría este Tribunal al estudio de uncaso concreto con la implicación de unapersona afectada en sus garantiasindividuales, sino que simplementeanalizaria los supuestos abstractos ygenerales de la norma constitucional yde la ley, para decidir si la última está endiscrepancia con la Constitución.

Una vez resuelto que si existecontradicción entre las dos normasabstractas y generales, se opta por laprimacia de la Constitución sobre la ley.Aquí hay una protección directa a laConstitución, pues la declaratoria deinconstitucionalidad de la norma legalproduce su derogación, salvándose conello a la Constitución.

"Para Kelsen -nos dice Garcia deEnterría- el poder legislativo se hadividido en dos órganos: uno, elParlamento, titular de la iniciativapolítica, que es el legisladorpositivo;otro,el Tribunal Constitucional, que eliminapara mantener la coherencia del sistemalas leyes que no respetan el marcoconstitucional" .

El Tribunal Constitucional que estamosproponiendo para México, seguiría laslíneas fundamentales del originalaustríaco, pero con la modalidad de quedicho Tribunal formara parte de nuestraSuprema Corte de Justicia. Garcia de

Enterria, hoy en día el más grandeadministrativista de España. hace unaalusión a esta idea de Kelsen, que valela pena transcribir.

"El fracaso del sistema weimariano (serefiere a la Constitución de Weimar de1919, en Alemania) de justiciaconstitucional (especialmente visible enel famoso juicio de 1932. sobre elllamado golpe de Estado del Reich contra Prusia de Von Papen, legitimado enlas Ordenanzas presidenciales autorizadas por el famoso art. 4 de laConstitución), llevó a la República Federal Alemana surgida de esta segundapostguerra, sensibilizada por laperversión del ordenamiento jurídicocumplida en el nazismo, a adoptar,aunque con variantes sumamenteimportantes, el sistema kelseniano. LaConstitución italiana de 1948 hace lamisma opción, a la que Calamandreipresta su autoridad técnica" .

Graves riesgos por la inaplicaciónde un buen número de normas de laConstitución mexicana

En efecto, la influencia de Kelsen (conseguridad el más genial jurista del sigloXX) fue determinante para la creaciónde los actuales tribunales constitucionales en el mundo. Sobre la base delas experiencias de estos tribunales,fundamentalmente del austríaco, delalemán, del italiano y del español,podríamos crear el nuestro adoptándolo


a nuestro desarrollo judicialista, pero sícon la clara pretensión de que tuvierauna gran eficacia la protección de laconstitución contra leyes inconstitucionales.

El punto medular, la columna vertebralde todo este estudio es, simplemente,considerar a la Constitución mexicanacomo la única Ley Suprema. La cuestiónno es tan fácil como a primera vistaparece. Nuestro artículo 133 le da esevalor normativo de rango superior. Peropor otra parte, ¿bastará esa simpledeclaración para considerar que lanorma constitucional es realmente lasuprema? Teóricamente sí, pero en lapráctica una ley federal o local francamente inconstitucional, prevalecesobre la misma Constitución. Deja deprevalecer cuando la leyes derogada, ocuando a una persona determinada sela ha amparado contra una leyinconstitucional.

El problema es realmente muy serio,pues mientras una ley inconstitucionalno haya sido derogada, se seguiráaplicando a todas las personas queencajen en el supuesto normativo,inaplicándose solamente al quejoso amparado.

Esto nos lleva a afirmar con seguridadque nuestra Constitución en muchísimossupuestos no es aplicable por sí misma,sino que depende de la legislación ordinaria, legislación que en algunos casosestá viciada de inconstitucionalidad,

prevaleciendo sobre la misma Constitución.

Pero este no es el único problema deinaplicación de la Constitución. Sirevísamos cuidadosamente su textoobservaremos que una gran cantidad degarantías sociales, de algunas garantíasíndividuales y derechos orgánícos einstitucionales importantisimos, son deimposible aplicación mientras no entreen auxiliode laConstituciónel legisladorfederal, principalmente. En unaimportante cantidad de derechos delgobernadoy de institucionescreadas porla Constitución, su aplicación y su vidaefectiva, el propio texto fundamental selas encargó al Poder Legislativo. Puesbien, al no cumplir el legislador con estaencomienda del Constituyente, laConstitución en cuanto a estosDerechos y estas institucionessimplemente no existe, no tiene eficaciaalguna.

Aquí estamos ante un problema muydistinto al de una ley inconstitucional.Aquí estamos en presencia de unainaplicación de un derecho o de unainstitución constitucional simplementeporque no pueden aplicarse por símismos, al depender de una ley que lesvenga a dar vida. En el primer caso, lanorma constitucional es inaplicableporque prevalece la ley, y el juez o tribunal no puede inaplicar esta última,pues le está prohibido ejercer el controldifuso. En el segundo caso, la norma


constitucional es inoperante e ineficazen virtud de que su aplicación dependedel legislador. Los dos problemas sonabsolutamente distintos, pero al final decuentas el resultado es el mismo: lainobservancia de la Constitución.

Por ejemplo, el párrafo tercero delartículo 115constitucional dispone"Laslegislaturas locales, por acuerdo de lasdos terceras partes de sus integrantes,podrán suspender ayuntamientos,declarar que éstos han desaparecido ysuspender o revocar el mandato aalguno de sus miembros, por alguna delas causas graves que la ley localprevenga (el subrayado es nuestro) ...".Más adelante, en los párrafos cuarto yquinto vuelve a hacer referencia a "laley". Por supuesto, que en estos casosel l\5 está haciendo referencia a leyesde los estados, pues solamente laslegislaturas locales podrán legislar paralos casos de desaparición de ayuntamientos.

Pues bien, ya sabemos que los estadosno cuentan con una ley especifica enmateria de suspensión y desaparición deayuntamientos, y que a pesar de ello sesuspenden y se declaran desaparecidosuna gran cantidad de ayuntamientos. Aprimera vista podría decirse considerarse correcto que se suspendao y declaren desaparecidos ayuntamientos sinnecesidad de una ley estatal por el puroefecto de la aplicación de la fracción Idel artículo l\5 constitucional. Sin embargo, no lo es por lo siguiente: por elsimple hecho de que esta fracción, si

bien prevé el caso de suspensión y dedesaparición de ayuntamientos, es omisasobre las causas que pudieran justificartales suspensiones y desapariciones deayuntamientos. Al no señalarlas ¿cómopueden suspenderse y desaparecerseayuntamientos?

Elarticulo 115leha dejadoa la legislaturade los estados reglamentar mediante unaley estos supuestos, sólo que dichaslegislaturas no han reglamentado lafracción I de este artículo, produciéndosecon ello un doble problema. Primero, sesuspenden y desaparecen ayuntamientos con fundamento en la fracción I sinque ésta precise y delimite lascondiciones para tales suspensiones ydesapariciones, pues esos requisitos,prevé la fracción 1, deberán quedarestablecidos en una ley reglamentaria dela fracción I del 115. Segundo, sedeclaran las suspensiones y desapariciones con base en criterios no legales, y además, las legislaturas de losestados coadyuvan a la aplicaciónincorrecta de la fracción I del 115. Perolas legislaturas no solamente toleran laincorrecta aplicación constitucional, sinoque además desobedecen un mandatoexpreso de la Constitución que lesordena la expedición de una ley a fin deprecisar los requisitos, condiciones yprocedimientos indispensables para lasuspensión y desaparición de ayuntamientos.

Son muy numerosas las remisiones quela Constitución hace a leyes federales ya leyes de los estados a fin de que pueda


aplicarse una norma constitucional. Esteexceso de remisiones no ha sidoestudiado por los constitucionalistasmexicanos, ni tampoco ha merecido laatención del Poder Judicial Federal. Elproblema es realmente grave, pues nose trata de que se expidan o no más leyesfederales y locales, sino de que una grancantidad de normas constitucionalessimplemente no pueden aplicarse, puessu aplicación depende de futuras leyes.Esto simplemente significa que elConstituyente Permanente crea unanorma constitucional, pero al condicionar su aplicación a una futura ley dellegislador ordinario, deja en manos deéste el enorme poder y la gran decisiónde que la norma constitucionalse apliqueo no, pues su aplicación depende de laley y no de la norma constitucionalmisma. En estos casos, nuestra Constitución está compartiendoel depósitodela soberanía con el Poder Legislativo, loque significa un enorme retroceso ennuestro constitucionalismo.

Propuesta de reforma al artículo 133constitucional y la razón fundamental para ello.

Kelsen expresó magistralmente quesoberano es solamente el pueblo y quedicha soberanía está depositada en laConstitución. Por ello, ningún poderconstituido es, ni puede ser, soberano.Solamente que cuando la normaconstitucional deja su aplicación allegislador ordinario, en tanto conviertea la ley en el medio para ejecutar lanorma constitucional, resta una enorme

fuerza a la Constitución, en su gravedemérito, y en cambio otorga allegislador un poder de soberanía que nole corresponde.

Estamos simplemente analizando laimportancia para México de la supremacía constitucional. No existe ennuestro orden político y jurídíco unprincipiode mayor importanciaque éste,que en su minima expresión significaquela Constitución es la única Ley Supremay que todas las demás leyes le estánsubordinadas. Esta idea es importantísima, pues se trata, nada menos, dedepositar la soberanía en la Constitucióny no en el Poder Legislativo. Siaceptamos que las leyes que emanan dela Constitución y los tratados son, juntocon la Constitución la Ley Suprema detoda la Unión, tal y como lo prescribenuestro artículo 133, le estaremosotorgando a las leyes "emanadas" y alos tratados el mismo rango jerárquicoqueal TextoFundamental.Esto significaque no solamente la Constitución seriala depositaria de la soberanía, sino quetambién lo serían las Leyes "queemanen de ella" y los Tratados. Y esto,por supuesto que no es posible, pues lasoberanía solamente está depositada enla Constitucióny en ninguna otra norma.

Otorgarles supremacía a las leyesemanadas de la Constitución, como lopretendeelarticulo 133, implicaun dobleproblema: primero, tal supremacía enrealidadno existey no podría existir, porlas razones que más adelante expondremos; y segundo, esa supremacía


reduciría el total valor de la Constitución.Si las leyes son igual de supremas quela Constitución ¿cuál sería eldocumentorector del orden jurídico nacional? En elsistemajurídico mexicano la supremaciade las leyes emanadas de la Constitución simplemente no existe. Y siexistiera ¿cómo es que hay el amparocontra leyes? Se argumentaría encontrario, que el amparo contra leyes seda precisamente porque en algunoscasos las leyes son inconstitucionales yal apartarse de la Constitución ya noemanan, pues, de ella. En este casonosotros contestaríamos: entonces, sólopara el quejoso que recibió el amparo yprotección de la justicia federal la leyresulta inconstitucional. ¿Y para todoslos que no solicitaran el amparo, la ley síes perfectamente constitucional? Estonos llevaría al absurdo de admitir queuna ley emanada de la Constitución esen algunos casos Ley Suprema de todala Unión porque asi lo establece elartículo 133; y otras veces, esa mismaley no es Suprema (aunque sólo lo seapara el quejoso, en virtud del principiode relatividad de la sentencia deamparo), porque asi lo determina elPoder Judicial de la Federación. En quequedamos, pues: ¿Es la Constitución oes el Poder Judicial Federal el que decide la supremacía de una ley? Otroargumento más: ¿Por qué razón, una leypuede ser impugnada ante los tribunalesfederales y, en cambio, ninguno de losartículos de la Constitución puedeimpugnarse por el mismo medio? (pormedio del amparo o por medio de unaacción de inconstitucionalidad).

Equiparar en rango jerárquico a las leyesemanadas de la Constitución con laConstitución misma es muy peligroso.En primer término, es pretender que ellegislador ordinario tiene el mismo pesosoberano que el Poder Constituyente oque el Constituyente Permanente.Recordemos, que el legislador ordínario(el Congreso de la Unión) es un poderconstituido y que en cambio el PoderConstituyente es el fundador de laConstitución y el creador de los Poderesconstituidos. El Congreso de la Uniónno es soberano, como tampoco sonsoberanos los Poderes Ejecutivo, y Judicial de la Federación. Soberano es sóloel pueblo, y la soberania del pueblomexicano quedó depositada en laConstitución de 1917 por el PoderConstituyente. Veamos, pues, que ladiferencia es enorme entre elConstituyente y el legislador ordinario.El primero funda la Constitución y elsegundo es creado por ella. ¿Entonces,de dónde deducimos que una leyemanada de un legislador ordinario, esdecir, de un poder constituido, tiene igualrango que la propia Constitución, que fueemanada del Constituyente y que creaa los poderes constituidos, como creó allegislador ordinario?

Una de las tesis esenciales de estetrabajo es proponer la derogación delartículo 133 constitucional, por ser unanorma inoperante y trastocadora denuestro orden jurídico nacional, por loque sugiero el siguiente contenido a esteprecepto: Esta Constitución es laúnica Ley Suprema de los Estados


Unidos Mexicanos. Las leyes federales, las leyes de los estados, lasleyes para la jurisdicción del DistritoFederal, los tratados internacionalescelebrados por el Presidente de laRepública con la aprobación delSenado y todas las disposicionesadministrativas están subordinadosa ella, debiendo acatarla en todossus términos. Entre las distintasleyes no hay superioridad alguna, nipor motivo de jurisdicción, pues alser expresión de la voluntad general, gozan del mismo rango jerárquico, ajustándose a las competencias que esta Constituciónestablece para cada una de lasdistintas jurisdicciones. Sus disposiciones constituyen normas juridicas con operatividad y eficaciaplenas, vinculando a las instituciones públicas y a los ciudadanoscon las mismas.

Si la soberania residiera en el PoderLegislativo no tendría ningún sentido laexistencia del juicio de amparo contraleyes, pues las leyes, siendo de igualrangoque laConstitución, nuncapodríanser inconstitucionales al gozar ambasnormas de la mismacalidaddeexpresiónsoberana. Y por supuesto, vemos queesto no es asi. La totalidad de instituciones y de procedimientos queexisten en nuestro pais para revisar ycontrolar la constitucionalidad de lasleyes es, precisamente, porque se tratadeproteger la supremacíaconstitucionalcontra cualquier ley que la contravenga.y esto es así, porque nuestro sistema

no acepta la soberanía del PoderLegislativo (federal o local). pues lasoberanía solamenteestá radicada en elpueblo y depositada en la Constitución.

Inglaterra no cuenta con una Constitución escríta y,en teoría, el Parlamentoingléses soberano, como lo fue tambiénen la III República francesa. Por ello,sus leyes fueroninmunes a cualquiertipode control. Ahora, en Francia, lasituación es distinta.

Solamenteen los países que cuentanconuna Constitución escrita y rigida, esposible que las leyes puedan sercontroladas para determinar suconstitucionalidad. Si no existiera unaConstitución escrita, no podría serposible examinar si la leyes o noconstitucional,pues no habría la posibilidad de estudiar una relación comparativa en que apareciera la oposicióny contraste entre una norma y la otra.Igualmente, si la Constitución no fuerarígida, sino flexible, la norma constitucional y las leyes tendrían el mismoprocedimiento para su formación, lo quelas vendríaa poneren igualdadde rango,pudiendo ser superior una a la otra,simplemente siguiendo el principio deque la ley posteríor deroga a la anteríor.

La Constitución le encomienda alPoder Judicial de la Federación elcontrol de la constitucionalidad delas leyes. La influencia del sistemaestadounidense.

Nuestra Ley Suprema le ha encomendado al Poder Judicial de la Fe-


deración el control de la constitucionalidad de las leyes federales(orgánicas, reglamentarias y ordinarias),y de las leyes de los estados (tambiénorgánicas, reglamentarias y ordinarias).Ya sabemos que el control de laConstitución puede ser encomendado aun órgano político o a uno judicial,contando nosotros con el órgano de control judicial, como una herencia directadel sistema estadounidense. En efecto,el sistema de revisión de constitucionalidad de las leyes se originó en losEstados Unidos. La Constitución de1787 no lo consideró de manera expresa,pero el Tribunal Supremo lo crea paraEstados Unidos y para el mundo en 1803,gracias a una sentencia del gran juez yPresidente de ese Tribunal John Marshall, al fallar en ese año el caso Marburyvs Madison.

William Marbury era un juez de paz yJames Madison era el Secretario deEstado con el Presidente Jefferson. Porcierto, Madison había sido el Secretariodel Constituyente de Filadelfia y,posteriormente,junto con Hamiltony conJay escribió una serie de articulosperiodísticos pidiendo el apoyo a su recién elaborada Constitución. Estosartículos recopilados en un solo documento son conocidos con el nombre deThe Federalist (El Federalista). Mástarde, el mismo Madíson (el de la sentencia que lleva su nombre y coautor deEl Federalista) llegó a ser Presidente delos Estados Unidos.

Sobre este particu lar es necesarioestudiar a fondo la magistral ejecutoria

del Presidente de la Suprema Corte deJusticia de los Estados Unidos, JohnMarshall. Al fallar el caso Marbury vsMadison, Marshall incorpora al Derechoestadounidense las ideas de Hamilton,de tal forma que, con esta y otrasejecutorias, Marshall llegó a ser elsegundo autor más importante de laConstitución de 1789, después de losconstituyentes. El vínculo entre ElFederalista y la obrajurisprudencial deMarshall, lo señala en los siguientestérminos Joseph Story, otro insignecomentarista de la Constitución deEstados Unidos: "El Federalista comentó y explicó los objetos y alcanceordinario de estos poderes y funciones(del gobierno nacional): El razonamientomaestro de Mr. Marshall lo ha seguidohasta sus últimos resultados y consecuencias, con una precisión y claridadque se acercan en cuanto es posible auna demostración matemática".Comentario Abreviado de la Constitución Federal de los Estados Unidos deAmérica; trad. española; México, 1879;prefacio, pp. XII).

La histórica sentencia de Marburyvs Madison del juez John Marshall

Por la importancia del voto Marbury vsMadison, que pronunció Marshall en1803, transcribimos la parte en que suautor traza magistralmente el sistema deuna Constitución rigida y escrita, comoes la de Estados Unidos: "Que el pueblotiene derecho original para establecerpara su futuro gobierno, los principiosque en su opinión mejor logren su propiafelicidad, es la base sobre la cual todo el


sistema americano ha sido erigido. Elejercicio de ese derecho original,requiere un gran esfuerzo, que no puedeni debe ser frecuentemente repetido. Enconsecuencia, los principios asíestablecidos, se estiman fundamentales.y como la autoridad de los cualesemana, es suprema y no puede obrarcon frecuencia, la intención alestablecerlos es de que sean permanentes.

"Esta voluntad original y suprema,organiza al Gobierno y asigna a susdiversos departamentos sus poderesrespectivos. Puede marcarse un alto ahío bien establecerse ciertos limites queno pueden ser propasados por ningunode dichos departamentos.

"El gobierno de los Estados Unidosencaja dentro de la última descripción.Los poderes del Legislativo quedandefinidos y limitados; y para que esoslimites no puedan ni equivocarse niolvidarse, fue escrita la Constitución.¿Con qué objeto se consignan taleslimites por escrito, si esos limitespudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por las personas a quienesse quiso restringir? La distinción entregobiernos de poderes limitados y lospoderes ilimitados, queda abolida si loslimites no contienen a las personas, alas cuales les han sido impuestos y si loprohibido y lo permitido se equiparan.Este es un razonamiento obvio para nodejar lugar a dudas y llevaa la conclusiónde que la Constitución controla a

cualquier acto legislativo que le searepugnante; pues de no ser así, elLegislativo podriaalterar la Constituciónpor medio de una ley común.

"Si el primer extremo de la alternativaes la verdad, entoncesun acto legislativocontrario a la Constitución, no es unaley; si el segundo extremo de laalternativa es el verdadero, entonces lasconstituciones escritas son intentosabsurdos por parte del pueblo, paralimitar un poder que por su propianaturaleza es ilimitable. Ciertamentequetodos aquellos que han elaboradoconstituciones escritas, las considerancomo la ley fundamental y suprema dela nación y, en consecuencia, la teoríade todo gobierno de esa naturaleza tieneque ser que una ley del Congreso querepugnara a la Constitución, debeconsiderarse inexistente.Esta teoría, porsu esencia misma, va imbíbita en unaConstitución escrita y, en consecuencia,este Tribunal tiene que considerarlacomo uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. Nopuede, pues, perderse de vista al seguirconsiderandoel problemaque se estudia.

"Si una leydel legislativo, contraria a laConstitución, es nula, a pesar de dichanulidad ¿puede obligar a los tribunales aobedecerla o a ponerla en vigor? O, enotras palabras, a pesar de que no es ley¿constituye una regla que tiene losmismos efectos que si fuera ley? Estoequivaldría a desechar de hecho lo queya ha sido establecido en teoría y aprimera vista parecería una cosa tan


absurda, que ni siquiera se prestara adiscusión. Sin embargo, merecerá aquiser estudiada con mayor atención.

"Indudablemente, es de la competenciay del deber del Poder Judicial, el declararcuál es la ley. Quienes aplican la regla acasos particulares, necesariamentetienen que establecer e interpretar esaregla. Si dos leyes están en conflicto unacon otra, los tribunales tienen que decidirsobre cuál es la aplicable. Así, una leyse opone a la Constitución; si tanto laLey como la Constitución, puedenaplicarse a determinado caso, en formaque el Tribunal tiene que decidir estecaso, ya sea conforme a la ley y sintomar en cuenta la Constitución, oconforme a la Constitución haciendo aun lado la ley, el Tribunal tiene quedeterminar cuál de estas reglas enconflicto rige el caso. Esto es de laverdadera esencia del deber judicial.

"Si pues los tribunales deben tomar encuenta la Constitución y la Constituciónes superior a toda ley ordinaria delLegislativo, entonces la Constitución yno tal ley ordinaria, tiene que regir enaquellos casos en que ambas serianaplicables.

"Así, pues, aquellos que desechan elprincipio de que la Constitución tiene queser considerada por los tribunales comoLey Suprema, quedan reducidos a lanecesidad de sostener que los tribunalesdeben cerrar los ojos con relación a laConstitución y mirar únicamente a la leyordinaria.

"Esta doctrina daría por tierra con elfundamento mismo de toda Constituciónescríta. Establecería que una ley que deacuerdo con los principios y la teoría denuestro gobierno, es completamentenula, sin embargo, en la práctica escompletamente obligatoría. Estableceríaque si el Legislativo hiciera aquello quele está expresamente prohibido, esteacto a pesar de la prohibición expresa,en la realidad de las cosas produceefectos. Sería darle al Legislativo unaomnipotencia práctica y real. al mismotiempo que aparentemente se restringensus poderes dentro de límites estrechos.Equivale a establecer límites y declararal mismo tiempo que esos límites puedenser traspasados aplacer".

Es realmente impresionante toda laargumentación de Marshall sobre lasupremacía de la Constitución enrelación con las leyes. Desde estasentencia histórica quedó grabado enfuego en el constitucionalismo estadounidense el derecho del Poder Judicial Federal para apreciar la contradicción de lanorma legal con la normaconstitucional, y quedó también grabadoque en todos estos casos sería nula laley para mantener la supremacía de laConstitución.

Se debe a John Marshall el sistema derevisión, por parte del Poder Judicial, dela constitucionalidad de las leyes. Peroes necesario tener presente que laConstitución de 1787 fue marcadamentejudicialista.


Su articulo IJI declara expresamente:"El Poder Judicial de los Estados Unidoscorresponderá a una Suprema Corte, ya los tribunales que de tanto en tanto elCongreso haya ordenado y establecido".Después, en la sección II de este mismoarticulo, se consigna: "El Poder Judicialse extenderá a todos los casos, por leyo equidad, que se susciten de acuerdocon esta Constitución, las leyes de losEstados Unidos...". y por su parte, elarticulo VI sección 2, vinculaa losjuecescon la Constitución.

La totalidad de las constituciones enMéxico han sido escritas y rígidas,siguíendo el modelo de la Constitución de Filadelfia de 1787

La Constitución de Estados Unidos es,y fue desde su origen, una Constituciónescrita, rígida, y federal. Siendo federal,era muy previsible que se presentaranen el futuro discrepancias entre las leyesfederales y las de los estados, y de lasleyes federales con la Constitución delos Estados miembros de la UniónAmericana. La Constitución federal sedecide por un Poder Judicial Federalcapaz de conocer todos los casos dederecho y de equidad que se plantean alamparo de su texto, y de las leyes de losEstados Unidos. La marca judicialistaes de origen, pero su poderoso desarrolloes creación de la Corte Suprema a partirde 1803 con la Sentencia Marbury vsMadison.

Nuestra Constitución mexicana de 1824,es también una Constitución escrita,

rigida,y federal,como la estadounidense.y también se decide por la creación deun Poder Judicial de la Federación,residenciándolo en una Corte Supremade Justicia, en tribunales de Circuito, yenjuzgados de Distrito (art.123). Es muyimportante destacar que la parte finaldel punto sexto de la fracción V delarticulo 137 de nuestra Constitución de1824, le otorgaba a la Corte Supremade Justicia (asi la denominó) atribucionespara conocer, entre otras cosas.; yde las infracciones de la Constitución ...". atribuyéndole también facultades para "Dirimir las competenciasque se susciten entre los tribunales dela federación, y entre otros y los de losestados ..." (fracción IV, del art.137).

Las Leyes Constitucionales de 30 dediciembre de 1836, en su Ley Quinta,crea El Poder Judicial de la República,yen su artículo lo. declara que el PoderJudicial de la República se ejercerá poruna Corte Suprema de Justicia. Lafracción XIV del articulo 12 de esta LeyConstitucional Quinta, le otorgaba a laCorte Suprema de Justicia la facultadde "Exponer su dictamen sobre leyesiniciadaspor el Supremo Gobierno, o porlos diputados, en el mismo ramo de laadministración de Justicia".

Nuestra Constitución de I X5 7, en elartículo 92 deposita el ejerciciodel PoderJudicial de la Federación en una CorteSuprema de Justicia, y en los tribunalesde Distrito y de Circuito. El articulo 97


confiere atribuciones muy amplias a favor de los tribunales de la Federación,entre ellas, conocer de acuerdo a sufracción 1, "De todas las controversiasque se susciten sobre el cumplimiento yaplicación de las leyes federales".Además, el artículo 10I los facultabapara resolver las controversias "Porleyes o actos de cualquier autoridad queviolen las garantías individuales",también podían resolver las controversias "por leyes o actos de laautoridad federal que vulneren orestrinjan la soberanía de los Estados"(fracción 11), las producidas "por leyeso actos de las autoridades de éstos, queinvadan la esfera de la autoridad federal" (fracción I1I).

La Constitución de 1857 fue francamente judicialista y con la clarapretensión de defender a la Constitucióncontra los embates de leyes y de actosde autoridades federales y locales quepretendieran violentarla y contravenirla.Nuestra Carta de 1917 refrendó ladecisión judicíalísta, adoptada firmemente por el Constituyente del 57.Pero, además, ha venido mejorando enlos últimos ochenta años el sistemajudicial de protección a la Constitución, nosolamente contra las leyes y actosinconstitucionales, sino que ha ensanchado lasatribuciones de la SupremaCorte de Justicia en materia electoral,en acciones de inconstitucionalidad ycomo máximo árbitro en las disputas depoder entre los órganos del Estadomexicano.

La sentencia de Marbury vs Madisondel Juez Marshall creó el verdaderosistema judicial estadounidense. LaConstituciónde EstadosUnidos,aún hoy,no contiene ninguna facultad expresapara que la Corte Suprema puedadecidír, en caso de conflicto de normas,cual es la que debe prevalecer. Encambio, nuestraConstitución sí leotorgaa nuestra Suprema Corte ese tipo defacultades. El que nuestro constítucionalismo haya adoptado en sustextos este avance se debe a quenuestros constituyentes adoptaron, entre otras sentencias,el criterio sustentadoen Marbury vs Madison.

En esta sentencia, decia Marshall quees obligación de la Corte "decir cual seael Derecho", y que si una ley estaba enoposición a la Constitucíón la Cortedebía"determinar cual de estas normasen conflicto rige el caso. Ello es de lapropia esencia del deber de losjueces" .Consideraba este juez que, si laConstitución es superior a cualquier leyordinariadel legislativo (recordemos,queen Inglaterra se considera soberano alParlamento), debía de ser ésta y no laLey ordinaria la que debía regir el casoen el que ambas son aplicables."Entonces, aquellos que contradiceneste principio... subvertirían el fundamento mismo de todas lasconstituciones escritas" .

En 1803, fecha en que Marshall dictóesta sentencia, prevalecía el principio deque "una Ley posterior deroga a la an-


terior ", herencia directa del sistemajudicialista inglés, que desconocía elsistema de una Constitución rigida. Elsistema inglés, sin Constitución escritay, por lo tanto, flexible, no comprendiaque una norma constitucional posteriorpudiera derogar a una ley anterior.

Marshall argumentó que si se da unconflicto entre una ley y una norma dela Constitución debe prevalecer ésta;aun cuando la ley sea anterior en eltiempo. Este argumento nació de laesencia de la Constitución de 1787 queno solamente es escrita, sino también,rígida; rigidez que atribuye a la normaconstitucional una prevalencia sobre laley que siempre es flexible.

El control constitucional de las leyes enlos Estados Unidos no deriva de unafacultadexpresa de su Constitución, sinode un poder implícito, tal y comoMarshall lo sostuvo. En cambio, laConstitución mexicana si declara a estecontrol constitucional de las leyes comouna facultad expresamente conferida ala Suprema Corte de Justicia de laNación. Nuestros constituyentes sabiamente recogieron el criterio deMarshall y lo incorporaron a nuestrotexto como facultad expresa:

En Marbury vs Madison el gran juezMarshall expresamente declara que "laConstitución es superior a cualquier leyordinaria del Legislativo". Para losjueces y para los tribunales de los

Estados Unidos la idea de que laConstitución es superior a toda ley delCongreso federal o de los estados,constituye la verdad legal más sagraday el dogmajurídico más incuestionable.y cuando en ese país se estudia elarticulo VI, sección2, lo único que ellosdeducen es que el Derecho federal essuperior al Derecho de los estados,creando con esta argumentación lacláusula de la supremacía nacional, queconsiste en darle primacía al Derechofederal sobre el local. Esta cláusulaarranca de Harnilton, para quien loimportante era salvaguardar el espíritude la Unión, al conferirle al gobiernofederal las facultades necesarias parala grandes tareas nacionales. Si leemoscon detenimiento a Hamilton en ElFederalista descubrimos su fuerteinclinacióna favor del gobierno federal.

En cambio, en México, en febrero de2000,todaviahayconstitucionalistas queal interpretar nuestro articulo 133constitucional, que es una copia del VI,sección 2, del estadounidense, aúnpretendan darle a las leyes que emanende la Constitución el rango de LeySuprema, junto con nuestra Carta Fundamental, rango absolutamente injustificado a la luz de la historia constitucionalde Estados Unidosy de México;asi como de la moderna Teoría de laConstitución.

Antes de terminar este capitulo, deseohacer algunas consideraciones de losmodelos de control de la constitu-

74 JACINTO FAYA VlESCA

cionalidad de las leyes en el sistemainglés, en el estadounidense y en elmexicano.

En Inglaterra hay un único rango deleyes: todas tienen la misma jerarquia,incluyendo, por supuesto, lo que en esanación se entenderia como verdaderasleyes constitucionales. En Gran Bretañano existe formalmente una Constituciónescrita y rígida, sino una serie de leyesfundamentales, que al ser flexibles,permiten que la ley nueva derogue a laanterior. A primera vista pudierapensarse que Inglaterra, dada laflexibilidad de las leyes y el carácter desoberano que se le otorga a su Parlamento, resulta indispensable la creacióny el funcionamiento de un poderosomecanismo de control de constitucionalidad de las leyes, al no tener unaFundamental, que norme la actuación delas ordinarias. Pero por supuesto no esasí, sino que, paradójicamente, sucedelo contrario, el Reino Unido tiene la másrica tradición legal que cualquierapudiera imaginar. El inicio de losmodernos derechos y libertades delhombre se han concebido y defendidoen Inglaterra durante siglos enteros.

Los conceptos de libertad, de propiedad,de buen gobierno, de democracia, dejusticia en el conflicto de interesesprivados, son forjados e instrumentadosen la vida diaria inglesa de una maneraadmirable. No concibieron una LeyFundamental rigida y escrita, como algo in-

dispensable para su vida politica y civil,pero si, en cambio, a lo largo de los siglosfue el Parlamento inglés aprobando unaserie de leyes fundamentales, quematerialmente constituyen su Derecho

. Constitucional escrito.

Ningún pais en el mundo ha tenido elrespeto reverencial tan grande y tanmanifiesto por sus leyes fundamentalescomo lo ha tenido y tiene Inglaterra. Elpueblo británico tiene un sentimientomuy vivo y muy profundo por sus valoresconstitucionales, lo que produce unmodelo de ausencia de control deconstitucionalidad de las leyes en sentidoformal. El Parlamento inglés esaltamente cuidadoso de no aprobaralguna ley que pudiera violentar el vivoy profundo sentimiento popular dereverencia por sus valores constitucionales. Consciente de su espíritusoberano, y como soberano que realmente lo es, cuida muchísimo de norestarse el mismo soberanía por laaprobación de leyes contrarias a susvalores histórico-constitucionales.

No pensemos que en Inglaterra lasupremacía del Parlamento fue unacuestión históricamente incuestionable.Nada de eso, más bien, esta supremacíaParlamentaria aparece al final deldesarrollo de su COMMON LAW.Paradójicamente, en Inglaterra se viveun real Parlamento soberano, perotambién, una profunda vida judicial.Antes de que quedara asentada lasupremacía parlamentaria, los jueces y

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 75

los tribunales ingleses durante siglosafirmaron en sus sentencias el Derechoque ellos tenían para considerar comonulas las leyes del Parlamento, queviolaban el espíritu del COMMON LAW.Para los ingleses, el COMMON LAWha representado la construcciónprogresiva de un sistema de Derecho,inspirado en su tradición hístórica dealcanzar y conservar los valores de lalibertad y de lajusticia.

Eljuez inglés Cake, en 1610, sostuvo enel BONHAM CASE: "Y aparece ennuestros libros, que en muchos casos, elCOMMON LAW controlara las leyes delParlamento y a veces juzgara que soncompletamente nulas: pues cuando unaLey del Parlamento es contra el comúnDerecho ... el COMMON LAW lacontrolará y declarará ser nula tal ley" .

Por su parte, el juez inglés Hobart, alfallar el caso Day versus Savadge, en1615, sostuvo: "Incluso una ley delParlamento, hecha contra la equidadnatural .... es nula en si misma, puesJURA NATURAE SUNT INMUTABILlA, y son LEGES LEGUM'.

Pero a partir de 1688, el Derecho inglésempezó a inclinarse por otorgarle unapoderosa fuerza al Parlamento. Son muyilustrativas las consideraciones deljuezWilles al fallar el caso Lee versus BudeandTorringtonjunction railway,en 1871."Los jueces no nos sentamos aquí comotribunal de apelación del Parlamento....sino como servidores de la Reina y del

legislativo ¿Hemos de actuar comosupervisores de lo que qasido hecho porel Parlamento con el consentimiento dela Reina, Lores y Comunes? Niego queexista tal autoridad. Si una leyesincorrecta, toca al legislativocorregirlapor medio de su derogación; pero,mientras exista como ley, los tribunaleshan de obedecerla".

El más importante tratado sobre elDerecho de Inglaterra, es la obra,Comentaries on the laws of England, deSir WilliamBlackstone's, escrita de 1765a 1769. Esta obra ejerció una poderosainfluencia en el sistema legal de losEstados Unidos, y por supuesto, enMéxico por la influencia que ha tenidosobre nosotros el Derecho estadounidense.

El Libro I de la obra de Blackstone llevael subtítulo de "OFTHE RIGHTSPERSONS" (Los Derechos de la Persona),pero en realidad hace un estudio delDerecho Público de su país. Si lo leemosdetenidamente advertiremos que paraeste gran jurista (el más importante enla historia de Inglaterra), al igual quepara el pueblo ingles, no existía unadistinción entre la Constitución (que paraellos era el gobierno) y el sistema deleyes y derechos. Para ellos, gobierno,leyes del Parlamento, y en conjunto suCOMMON LAW era una misma cosa.Para Gordon S. Wood, "EVERY ACTor PARLAMENT W~S IN A SENSEPART Of THE CONSTlTUTlONAND ALL LAW, CUSTOMARY


AND STATUTORY, WAS THUSCONSTlTUTIONAL" a la vez Woodcitando a un comentarista contemporáneo, observaba que en Inglaterra"THE TERMS CONSTITUTIONALAND UNCONSTITUTIONAL, MEAN LEGAL AND ILLEGAL" (Lostérminosconstitucional e inconstitucionalsignifican legal e ilegal).

La obra de Blackstone, como lo afirmaStanley N. Katz, fortaleció el sistemajurídico inglés a mediados del sigloXVIII, pero irónicamente, a los colonosinglesesen América, les quedó claro quesu sistema de Derecho resultabainsuficiente en el nuevo territorio quehabítaban. Los colonos comprendieronque los argumentos de Blackstone contra el Derecho a la revolución, descansaban en la fé que tenía en elParlamento, y de que George III no seequivocaría, pero aproximadamente en1765, fecha en que este jurista publicóel primer Libro de sus Comentarios, suopinión ya era muy dificil de sostener.Las trece colonías en territorio americano hicieron a un lado el gran sistemajurídicoinglésfortalecido por Blackstone,y en lossiguientesonceaños, hasta 1786,fecha en que se reúne el Constituyenteen Filadelfia, fueron construyendo unavisión diferente a la de su grancompatriota inglés sobre lo que deberíaser un gobierno constitucional.

Pero como acertadamente observaStanley N. Katz la final ironia, sin embargo, es a favor de Blackstone, envirtud de que al establecerse la nueva

nación en 1789, el pueblo yfundamentalmente los juristas de esanueva nación, empezaron a estudiar,cada vez con mayor interés. los Commentaries de Blackstone como unmodelo para el nuevo sistemademocrático de la nueva Repúblicaamencana.

Si queremos realmente comprender afondo los principios constitucionalesfundamentales de nuestra Constitución,tanto en los derechos y libertades de losgobernados, como en los principiosbásicos de nuestras institucionespúblicas, la división de poderes y en elrégimen federal, es indispensable queconozcamos a fondo los principios de laConstitución estadounidense de 1787.Pero a la vez resulta que la cabalcomprensión de esta Constitución no esposible sin el conocimiento del sistemajurídico de Inglaterra, que le atribuye unvalor y un rango muy elevado a la ley,que es muy distintoal de Estados Unidosy al de México. El concepto deConstitución es muy distinto enInglaterra que en los Estados Unidos.

Derecho del Parlamento, derechode los jueces, derecho de la Constitución. El sistema de Inglaterra, elde Estados Unidos y el de México

Para los ingleses, los jueces tienen unaalta dignidad y son los que pusieron loscimientos de su Derecho, su sistemajurídico no es un Derecho de los jueces,sino más bien es un Derecho delParlamento. Pero no es un Derecho de


las leyes, entendiendo a éstas como enAmérica las conceptualizamos, pues enInglaterra son la expresión más acabadade la soberanía, al ser su Parlamentoverdaderamente soberano. Las leyes desu Parlamento rarisima vez son injustas,pues son el resultado de respetar todauna tradición histórica que recoge lomejor de su sistemajuridico. En muchossentidos, cada ley de su Parlamentoforma parte de su Constitución,entendida ésta, como su sistemajurídicofundamental. Inglaterra no tiene unaConstitución escrita como documentorector, pero sí tiene leyes, algunas muyantiguas, que junto con las actuales,forman un sistema jurídico fundamental, emanado de su historia y de suParlamento, que es su Constitución.

Nuestro sistema constitucional es muydistinto al sistema de Inglaterra, pues sebasa en el sistema estadounidense quese decidió por un documento políticofundamental escrito y rígido: LaConstitución. Además este sistemadistinguió entre el Poder Constituyentey los poderes constituidos; tambiéninstituyó la división de poderes yestableció un sistema muy claro paraproteger la supremacía de la Constitución a cargo del Poder Judicíal, dotadode los poderes suficientes, fundamentalmente a partir de 1803con motivode la sentencia Marbury vs Madison,para obligar al Poder Legíslativo y alPoder Ejecutivo a mantenerse en loslímites autorizados por la Constitución.Igualmente, y esto es sumamente

ímportante, leotorgóal Tribunal Supremola competencia exclusiva parainterpretar la Constitucióny para aplicarcoactivamentea los poderesconstituidosy a los gobernados las sentencias alrespecto. Todos estos fundamentos delsistema constitucional estadounidensefueron incorporados por las constituciones mexicanas.

El sístema jurídico de los EstadosUnidos, tiene como base fundamental asu Constitución de 1787 y a lasenmiendas a la misma. Pero en estrictosentido, su Derecho no es el Derechode su Constitución, sino el Derecho delTribunal Supremo. En los EstadosUnidos si existe un Derecho de losjueces, constituido por el TribunalSupremo o Corte Suprema a través desus doscientos años de existencia. Porsupuesto que Estados Unidos es un paísde leyes, pero fundamentalmente es unpaís de Derecho de la Corte Suprema.El artículo VI, sección 2, de suConstitución establece el control difuso,lo que significa que el control judicial noestá concentrado en un solo tribunal,"sino que todo juez -afirma PereiraMenuat- es competente para inaplicaren todo o en parte una ley alegada anteél en el curso de un pleíto. Esto quieredecir que:l. - "No existe un control previo a laentrada en vigor de la ley,como algunoshabían propuesto durante los debatesconstituyentes (se refiere a los deFiladelfia en 1787) y corno suele existiren algunos modelos continentales.2.- "Los efectos de la declaración de


mconstitucionalidad no son erga omnessino sólo para el concreto litigio encuestión. Por tanto, en puridad no se tratade una declaración formal deanticonstitucionalidad de una ley o departe de ella, sino simplemente de queel tribunal no la aplica al caso planteado,lo cual no impide que pueda ser aplicadaa otro diferente en el cual no resulteanticonstitucional. Obviamente, cualquier otro juez o tribunal puede opinarde otra manera, siendo el Supremo (serefiere a la Corte Suprema) el queunifica los criterios. Pero aunque noexista declaración formal y absoluta deinconstitucionalidad es fácil comprenderque, si el Tribunal Supremo reitera ensujurisprudencia la inconstitucionalidadde una norma, al cabo del tiempo losefectos prácticos poco se diferenciaronde la anulación formal".

El gran jurista mexicano Ignacio 1.Vallarta en su obra" El Juicio de amparoy el Writ Habeas Corpus", publicado enMéxico en 1881, afirma que está" laJusticia Federal, .. armada del podermoral que la Constitución le confiere, ennombre de la soberanía nacional, .."Para Vallarta queda claro que laConstitución se expresa en nombre dela soberanía nacional. "No se necesitatener profundos conocimientos de lalegislación constitucional de los EstadosUnidos -esclarece Vallarta-, para saberque en ese país el Poder legíslativo notíene la omnipotencia del Parlamentoinglés: lejos de eso, ladivisiónde poderes

que la Constitución establece y lasrestricciones que impone a cada uno deellos, limitansus facultades hasta el puntoque el Congreso federal y las legislaturasde los estados sólo ejercen una pequeñaporción del poder soberano". Sobre esteparticular, el constitucionalistanorteamericano Thomas M. Cooleysostuvo en 1878: "La soberanía resideen el pueblo (se refiere a la soberaníadel pueblo de Estados Unidos), y laslegislaturas creadas por él ejercen sóloun poder del que son depositarias, poderque se les ha confiado con bien definidasrestricciones". Abunda sobre el temaVallarta: "Y si bien el Parlamento ejerceautoridadjudicial en Inglaterra,no sucedelo mismo con el Congreso en los EstadosUnidos, porque la Constitución hacuidado de dividirel poder en Legislativo,Ejecutivo y Judicial, de modo que cadauno obre solo en la esfera que le espropia, teniendo la prohibición de invadirlas atribuciones que pertenecen a losotros" .

Vallarta, admirablemente explica lasradicales diferencias entre los sistemasjurídicos de Inglaterra y de los EstadosUnidos. Diferencias que debemosconocer a fondo para poder apreciar elsitio exacto que ocupa nuestraConstitución como norma jurídica fundamental. Escribe Vallarta: "De estaradical diferencia que sobre este puntoexiste entre las constituciones inglesa ynorteamericana, se deduce una importantísima consecuencia. En donde, como


en Inglaterra, la soberanía se ejerce porun cuerpo de poder ilimitado, la ley,expresión de la autoridad soberana, esobligatoria, aunque modifique algúnprincipio constitucional, aunque está enpugna con él, porque esa ley deroga talprincipioen loque la contradiga,en lugarde ser la ley nulificada por él; pero endonde el Poder Legislativo, como en losEstados Unidos, está encerrado dentrode ciertos límites, no pudiendo nunca suvoluntad prevalecer sobre la Constitución, la ley que a ésta sea contraria,lejos de ser obligatoria, es inconstitucional y nula". Al respecto el juristanorteamericano Thomas M. Cooleyafirma: "En Inglaterra las cuestionesconstitucionales se discuten en elParlamento.... supuesto que una vez queéste declara su voluntad, ella es la leyfinal; pero en América, después que lalegislatura ha votado una ley resolviendouna cuestión constitucional, haygeneralmente un derecho de apelacióna los tribunales, cuando se trata deejecutar esa ley. Porque la voluntad delpueblo, tal como está declarada en laConstitución,es la leyfinal,y la voluntadde la legislatura solamentees ley cuandoesté en armonía o al menos no contradice la Constitución que es tanobligatoria para el Cuerpo Legislativocomo para el ciudadano".

Ya bien decía Vallarta que, en losEstados Unidos, el sistema constitucional confiere a los tribunales las

facultades suficientes para poderdeclarar nula una ley que chocara encontra de algún precepto constitucional,pudiendo estos tribunales dejar a dichaley sin aplicación en los casos quejuzgara convenientes. Y nos aclaraVallarta que esto se debía no al hechode que el Poder Judicial fuera superioral Poder Legislativo, sino porque lostribunales están obligados a obedecer ala Constitución. Thomas M. Cooley ensu obra A TREATISE ON THE CONST1TUTIONAL LIMITATlON, escritaen 1878, dejó perfectamente claro estepunto. Refiriéndose al Poder Judicial yal Poder Legislativo de los EstadosUnidos, dijo: "ellos constituyen dosdepartamentos del Gobierno, iguales endignidad, siendo cada uno de ellossupremo en el ejercicio de sus funcionespropias ..... y sin estar sujeto a lainspección del otro.... porque esto seríainvadir ajenas funciones, cosa que laConstitución prohibe.... Los tribunalespueden declarar inconstitucionales ynulas las leyes en ciertos casos; peroesto no porque el Poder Judicial seasuperior en grado o dignidad alLegislativo, sino.... porque teniendo quedeclarar cual es la ley en los casos quejuzga, está obligado a obedecer de preferenciaa la ley suprema, cuando algunaotra viene a ponerse en conflicto conella. La misión de los tribunales no esjuzgar de las leyes, sino hacerlasefectivas, y solamente cuando el PoderLegislativo traspasa el límite de sus


facultades constitucionales, ellos puedenconsiderar la ley como no obligatoria. Yejerciendo esta alta autoridad, los juecesno tienen la suprernaciajudicial, ellos nohacen más que obedecer la voluntad delpueblo. Si una leyes así declarada nula,no es porque los jueces puedan ejercerintervención alguna sobre el PoderLegislativo, sino porque ella es contrariaa la Constitución, y porque la voluntaddel pueblo en ésta declarada (por supuesto, en la Constitución), es superiora la de sus representantes, expresadaen cualquier otra ley".

"En la jurisprudencia constitucionalnorteamericana -afirma Vallarta- estáestablecido que la Suprema Corte de losEstados Unidos es el juez final de todacuestión constitucional que asuma uncarácter judicial, aunque esa cuestiónsurja y se ventile en los tribunales de losestados. La ley que organizó allí el PoderJudicial federal (se refiere Vallarta a laley de 4 de septiembre de 1789.- STATUTES AT LARGE OF 1HE UNITEDSTKfES) dispuso que la Suprema Corteconociera por medio del WR1T OFERROR, de todas las causas o procesos,aun fallados por los más altos tribunalesde los estados, cuando el litigio hubiereversado sobre la validez de un tratado,ley o autoridad ejercida bajo el poder delos Estados Unidos, y la decisión hayasido contraria a esa validez, o cuandose haya disputado la validez de una leyo autoridad ejercida bajo el poder de un

Estado, por creerla contraria a laConstitución, tratados o leyes de losEstados Unidos, y la sentencia haya sidofavorable a la validez. Así se ha creídoasegurar la supremacia de la Ley Fundamental que los jueces de todos losestados están obligados a hacer cumplir,no obstante las disposiciones encontrario que pueda haber en susconstituciones o leyes: asi se ha queridoproteger Iajurisdicción nacional, y evitarlas colisiones entre las autoridadesfederales y locales. A la Suprema Cortede Justicia federal se llevan, pues, todaslas cuestiones constitucionales judicialesque ocurren en toda la Unión, y ellapronuncia la última palabra,decidiéndolos como supremo intérpretede la Constitución".

y al comparar Ignacio L. Vallarta (elPresidente de mayor prestigio en lahistoria de nuestra Suprema Corte deJusticia de la Nación) el sistemaestadounidense con el nuestro,argumenta: "No es necesario decir queen México el Poder Legislativo tampocotiene la omnipotencia del Parlamentoinglés, porque aquí hemos adoptado elsistema constitucional americano, queencierra a cada uno de los poderessupremos, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, dentro de ciertos limites que les estávedado franquear. Basta citar el art.50de nuestra Constitución, concordado conel 40, el 72, el 85, el 90, el 117, etcétera.(se referia Vallarta a la Constitución de1857), para dejar a esa verdad puesta


fuera de toda discusión. Mas aunquenosotros hemos adoptado esos principiosfundamentales de la ley norteamericana,no lo hemos seguido en la organizaciónque ha dado a su Poder Judicial, porquesi bien nuestra Suprema Corte tienefacultad para declarar la inconstitucionalidad de las leyes cuando se tratade su aplicación a casos especiales, estono se hace por el sistema de revisión delas sentencias de los tribunales localesestablecidos en los Estados Unidos pormedio de los WRIT OF ERRORCENTIORARI, etcétera., sino en otr~forma muy diversa, y en virtud de losrecursos de amparo, competencia,etcétera. Es conveniente determinar conmás precisión las diferencias que hayen este punto en la legislación de los dospaíses" .

Con seguridad, la diferencia másimportante entre el sistema de EstadosUnidos y el de México para resolver lascuestiones de inconstitucionalidad de lasLeyes que se presenten en sustribunales, estriba en las competenciasque en nuestro país le otorga laConstitución a los tribunales de laFederación en el articulo 103. Dichanorma jurídica establece: "Lostribunales de la Federación resolverántoda controversia que se suscite: l.-Porleyes o actos de la autoridad que violelas garantías individuales; 11.- Por leyeso actos de la autoridad federal quevulneren o restrinjan la soberanía de losestados o la esfera de competencia delDistrito Federal, y 111.- Por leyeso actos

de las autoridades de los Estados o delDistrito Federal que invadan la esferade competencia de la autoridad federal.

Este artículo tiene su antecedenteinmediato en el 101 de la Constituciónde 1857. Es una norma de protecciónde las garantías individuales, que no tieneantecedente en el Derecho estadounidense, pues la Constitución de losEstados Unidos y sus enmiendas nocontienen una disposición semejante.

Si en México un juez o un tribunal dealgún estado o del Distrito Federalpretendiera juzgar sobre la constitucionalidad de una ley (federal o local) o de un tratado internacional, nopodria hacerlo por falta de una competencia expresa. La Constitución de1857 no se la otorgaba, como tampocola de 1917. Los artículos 103, 105 Y 106de nuestra actual Carta otorgancompetencia expresa y exclusiva alPoder Judicial de la Federación paraconocer de problemas de inconstitucionalidad de leyes. En cambio, losjueces y tribunales de los estados en laUnión Americana sí tienen competenciapara inaplicar una ley que considereninconstitucional, pues esta competenciase las confiere su Constitución en elartículo VI, sección 2, en lo que seconoce como "control difuso de laConstitución" .

En los Estados Unidos, por medio delHABEAS CORPUS, los jueces y tribunales son competentes para juzgarsobre la constitucionalidad de leyes


federales y locales, situación imposibleen Inglaterra, pues ya sabemos que enella el Parlamento es soberano y "lo queel Parlamento hace, ninguna autoridadsobre la tierra puede deshacer" .

En México la Suprema Corte de Justiciaes competente para declarar la inconstitucionalidad de una ley federal o de unaley de algún estado, mediante el juiciode amparo. En estos casos, la sentenciade amparo que declare inconstitucionaluna ley solo lo es para el quejosoamparado y continuará siendo válidapara las demás personas. Estasfacultades no están consignadas en laConstitución estadounidense y muchomenos en el Derecho inglés.

Las recientes reformas y adiciones alartículo 105 constitucional prevén en sufracción II que la Suprema Corte deJusticia de la Nación conozca "De lasacciones de inconstitucionalidad quetengan por objeto plantear la posiblecontradicción entre una norma decarácter general y esta Constitución".

Estas acciones de inconstitucionalidadno tienen precedente en los sistemasestadounidenses e inglés. Inclusive,estas acciones de inconstitucionalidad seseparan radicalmente del principiotradicional de la relatividad de lassentencias de amparo, en virtud de quelas resoluciones de la Suprema Corte deJusticia sobre estas "acciones", tienenla fuerza de "declarar la invalidez delas normas impugnadas".

Resulta de la mayor importanciadestacar que la Constitución de EstadosUnidos, por disposición del articulo VI,sección 2, obliga a los jueces de todoslos estados a acatarla, "pese a lasnormas en contrario de la Constitucióno .as leyes de cada estado". Estamosen presencia de un artículo constitucional poderosísimo, pues por mediode él se ejerce el control difuso, pudiendolos jueces inaplicar una ley cuando laconsideres contraria a la Constitución.

México adopta en su artículo 133constitucional esta parte del artículo VIdel texto estadounidense. Adopcióninadecuada y contraria a nuestrorégimen de control constitucional de lasLeyes. El sistema inglés tampoco cuentacon una disposición parecida a la de laConstitución de Estados Unidos.

En México, a pesar del articulo 133, losju.-ces de losestados no pueden inaplicar(como si es posible en los EstadosUnidos) las leyes de sus estados queconsideren se apartan de la Constitucióno de las leyes federales o tratados, tal ycomo lo establece el artículo 133. Nadade esto es posible para los jueces de losestados, porque el único facultado parainterpretar a la Constitución es nuestraSuprema Corte de Justicia. Y en relacióna las leyes federales y tratados, tampocopueden hacerlo, en virtud de que laConstitución contiene la jurisdicciónfederal y la local perfectamente delimitadas. Y en caso de conflicto, de acuerdoa nuestro texto (artículos 103, 104, 105,


106, 107) la única institución competentees el Poder Judicial de la Federación.

En un sentido muy estricto, en Inglaterrase da un Estado de Derecho con baseen leyes, pues el Parlamento essoberano. En los Estados Unidos elEstado de Derecho se basa en loscriterios de la Corte Suprema. EnMéxico se da un Estado de Derecho queestá fundado en la Constitución. Recordemos que nuestra Constitución de1917 ha experimentado en los últimosochenta años más de cuatrocientasreformas y adiciones. Esto significa quenuestra azarosa historia política nos haobligado a incorporar en ella lasconquistas más relevantes en materia delibertades y derechos individuales, asícomo las logradas en materia social,política e institucional.

En muchos sentidos el pueblo mexicanotiene un mayor amor, respeto yesperanza por su Constitución Política,que el pueblo estadounidense. La razónes muy simple. En los Estados Unidoslas grandes conquistas constitucionalesse han obtenido en primer lugar por loscriterios de la Corte Suprema. Este Tribunal ha sido el verdadero creador desu Derecho Constitucional. En cambio,en México, las grandes conquistassociales, políticas y de derechosfundamentales de las personas se hanobtenido de la Constitución Política. EnMéxico, el verdadero creador de suDerecho Constitucional ha sido elConstituyente, al incorporar en ella losgrandes avances institucionales y de unademocracia con libertad.

Condiciones, tiempos y procesos de la reformadel Estado mexicano

Ricardo Uvalle Berrones

Introducción

E l Estado mexicano es producto derevoluciones, reformas y cambios

institucionales. Su trayectoria denota lasdificultades que ha remontado paraasegurar su derecho a vivir. Es unaorganización que acredita capacidadesy logros, los cuales han permitidoestructurar a la sociedad como cuerpopolítico. Es unaorganización indispensable en la construcción del país, pues hajugado un papel vital en el impulso delas políticas en cuanto productosinstitucionales que se relacionan con lascondiciones de la vida social y económica.

Sin duda, el Estado mexicano haconseguido sobrevivir con resultadostangibles que se traducen en estabilidadpolítica, crecimiento económico y laaplicación de políticas para regular losprocesosde liberalización. Sin embargo,las realidades que enfrenta no sonestáticas, sino que están en movimiento.y los movimientos conllevan a la

articulación de los cambios, lascontradicciones y las opciones pararegularlas.

En este sentido, reforma del Estadomexicano tiene su fundamento en losprocesos de cambio y transformaciónque son alentados por factores endógenos y exógenos. Este panorama noes circunstancial ni coyuntural, sinoestructural, debido a que son cambiosprofundos que responden a los nuevosvínculos que se dan entre los individuos,los grupos, las organizaciones ciudadanas y las instituciones públicas. Poreso, la reforma del Estado mexicano seencuentra en una fase de capitulospendientes que es necesario cumplirpara situarla como un proceso decomplejidad articulada y no como unproceso de avances segmentados.Estas ideas tienen como propósitoanalizar las condiciones, el sentido y eltramo pendiente de la reforma en elEstado mexicano.

86 RICARDO UVALLE BERRONES

La trascendencia del Estado en lavida contemporánea

Los estados contemporáneos vivenprocesos que de suyo se relacionan conel presente y el devenir de la sociedad.Transitan por etapas de vida que dancuenta de factores, intereses yreacomodos que modifican los sistemasy estructuras de poder. Los estados sedesenvuelvenen la complejidadobjetivaque nace en la sociedad; la misma searticula en tipos de organización y seproyecta hacia formas de participaciónque dan cuenta del dinamismoeconómicoy político.

Los estados son parte esencial de losmovimientos que tienden a dar sentidoa la competencia entre los distintosgrupos de interés. En efecto, siendoorganizaciones creadas para regular,conservar y desarrollar la sociedad, losestados tienen como misión contribuir asu mejortransformación. Altransformar(Pimenta, 1998: 9) la sociedad, losestados demuestran su capacidad paraorientar y encauzar los cambios en losdiversos órdenes de la vida y denotancómo por medio de instrumentos degobierno, consiguen institucionalizarconflictos, cumplir proyectos, implantarplanes y evaluar acciones.

En tal sentido, los estados sonentendidos, hoy dia, como un conjuntode capacidades diferenciadas, interde-

pendientes, calculadas e implantadas,con el fin de asegurar la gobernación yla administración de la sociedad. Porsu importancia para la vida pública, losestados tienden a que sus capacidadessean objeto de revisión, revitalización ymejoramiento. Ningún Estado decideanclarse en lo que hasido, sino que tomaconciencia de dónde se encuentra yhacia dónde es importante dirigirrecursos, aptitudes, planes y estrategiaspara adaptarse con inteligencia a losacontecimientos que enfrenta. NingúnEstado es obra acabada. NingúnEstadoacepta el cambio como fatalidad ni lascrisiscomocallejones sin salida. NingúnEstado reconoce haber llegado al limitedecrecientede su vida, pues implica quehay ausencia de capacidades paratransfurmar sus condicionesy relacionesde vida. Ningún Estado se mueve endirección opuesta a la realidad contemporánea, la cual tiene como ejes lavelocidad del cambio, el fin de la eramoderna y el arribo a la civilizaciónposmoderna que exige rearticular losespacios público, privado, socialy estatal.

El fin de la historia (Fukuyama, 1988:47) no se ha escrito para los estados.Por el contrario, han iniciado procesosde reforma institucional encaminados aproducir, aumentar y fortalecer suscapacidades de gestión pública. Laaceleración del tiempo histórico denotaque es más intensa en los inicios del tercer milenio, el cual demuestra que el


futuro es indeterminado. La indeterminacióndel tiempo es un reto degranescala para los estados. Significa queel futuro no está determinado de maneralineal ni ciclica por el pasado. Losestados tienen pasado, pero éste se integra no por acciones evolutivas,repetitivas o reiterativas, sinopor logros,rupturas, incertidumbres y mutaciones.

Cuando los estados son comprendidosexclusivamente en lo que han sido, seda paso a la magnificación de la historiay se diluye su importancia como obraimperfecta. Siendo los estados objetosartificiales, tienen elementos factuales,institucionales y organizativos queexplican su esencia en cuanto complejidadestructurada y por reestructurar.Lo factual deriva de la realidad materialque enfrentan, gobiernan y coordinan,la cual define las oportunidades yrestricciones que definen el alcance ylos modos de su acción. Lo institucionalderiva de la capacidad (Dror, 1996: 77)que tienen para modificar las reglas quesustentan y legitiman su vida misma aniveldel régimende las instituciones. Loorganizativo deriva de que su mundo desistemas, procedimientos y decisionespuede y debe ser objeto de ajustes paraaumentar la calidad de los procesos degestión pública (CLAD, 1998: 12).

Considerando que los estados tienencomo meta sobrevivir con eficacia, esimportante considerar que los mismosdefinen opciones para el abordaje de lasrealidades que enfrentan. Las opciones,

entendidas como estrategias degobierno, son formuladas como un tipode respuesta que tiene como propósitoinstitucionalizar problemas, conflictos,cambios e incertidumbres que seconjugan a la manera de un modo devida. Esta situación exige que lascapacidades institucionales debenmejorarse para que los estadoscontinúen de modo consistente comoorganizaciones útiles en favor de la vidapública.

Las opciones de gobierno que losestados implantan, responden ademandas que compiten entre si y a laexpresión de conflictos que nacen deacuerdo con los valores del pluralismo.Siendo la sociedad contemporánea unconglomerado diverso, plural ycontestatario, los estados formulanopciones degobierno para dar respuestadiferenciada a los públicos nutridos dela sociedad. En consecuencia, lasobrevivencia del Estado no es un datosólo a considerar, sino imperativo quedemanda capacidad de gobierno, esdecir,capacidadpara conducir, coordinary estimular a las fuerzas concurrentes ydivergentes de la sociedad. La sobrevivencia del Estado no consiste enque imponga por si mismo su voluntad,potestad y contundencia. Lo importantees que el Estado tenga los medios quele permitan convocar y exhortar a losgrupos ciudadanos para que participenen la atención de los asuntos públicos.

88 RICARDO UVALLE BERRüNES

La sobrevivencia eficaz consiste en queel Estado es un creador y productor decondiciones que posibilitan el mejordesarrollo de la sociedad. Esto implicatomar en cuenta la importancia de lasesferas pública, privada y social, a efectode valorarlas como esferas de acciónque pueden enlazarse con más esfuerzosy capacidades públicas. La sobrevivencia del Estado es un objetivo deimportancia medular y en esa medida,lo relacionado con sus capacidades degobierno es asunto vinculado con surazón de ser, dado que es la organizaciónpolítica de la sociedad.


Siendo los estados organizaciones depoder que se desenvuelven en ámbitosen los cuales existen cuotas de decisióne influencia, es importante ubicarloscomo los pilares que garantizan laconvivencia plural y organizada en lasociedad. Los estados contemporáneoshanemprendido en tiempos, condicionesy medios distintos, procesos de reformaque apuntan hacia una conservación mássana, productiva y justa de la vidapública. Los estados contemporáneosse reforman para adaptarse conoportunidad y eficacia a los retos de unmundo cambiante.

En consecuencia, la reforma del Estadoes una opción institucional para que losestados asimilen los procesos de cambioy transformación, los cuales, en laintensidad de una época como la actual,ponen a prueba su capacidad de

supervivencia. La reforma del Estadotoca. las fibras y el contenido mismo delEstado. Es un aspecto fundamental paradar sentido y nueva proyección al principal centro de poder de la sociedad. Esun proceso que implica reacomodos,negociaciones, intercambios y compromisos, con el objetivo de habilitar alEstado con los medios, recursos y agendas que le permitan desenvolverse deun modo eficaz.

La reforma del Estado (CLAD, 1998:7) implica que hay voluntades queinteractúan para transformar lascondiciones de vida en la sociedad ypara que el propio Estado tenga mejorescapacidades de respuesta. La reformadel Estado apunta hacia horizontes decomplejidad, pues como proceso,conjuga las relaciones entre el propioEstado, los grupos ciudadanos, losmercados, el avance científico ytecnológico, así como la importancia defavorecer las polítícas de bienestar social.

N unca una reforma del Estado escontraria al propio Estado. Seria uncontrasentido reformar el Estado paradificultar su supervivencia. La reformadel Estado siendo de alcance estructural,altera modos, relaciones y comportamientos de vida, pues como procesode cambio, no aspira a mantener intactolo que existe, sino a conservarlo, peroimpulsando políticas de transformación.


La reforma del Estado lo valora comoes -organización de poder- y se orientaa que ese poder sea nutrido conestrategias que permitan que susrelaciones volitivas sean alimentadascon la savia social y politica de la vidapública. Lo importante en la reformadelEstado es no considerarloen relacióndistante con la sociedad, sino ubicarlocomo la institución que es capaz degarantizar su identidad, organización yarticulación.

Cuando los estados se reforman aspirana generar capacidades de cambioinstitucional para que la sociedad seacanalizada por los derroteros de laslibertades públicas, la vigencia de losderechos de propiedad, la justiciadistributiva, la participaciónciudadanayel fortalecimiento de mejores sistemasde pesos y contrapesos. La dimensióninstitucional de la reforma del Estado esla base de dicho proceso. Más quereformar al Estado en sí, se reforma elEstado con visión hacia la sociedad ylos grupos ciudadanos. Reformar elEstado puede implicar que el régimende las instituciones es objeto de ajustesincrementales, cambios de fondo(CLAD, 1998: 8) o reestructuración deconjunto.

En tales casos, lo relevante es destacarque el régimen de las instituciones, elcual se estructura por responsables,instancias, decisores, operadores,atribuciones, recursos, políticas yresultados, se desenvuelve con base en

la acción de los poderes públicos y enesa medida, la reforma del Estado tieneque considerase en el terreno de losprocesos que se enlazan con la legalidady legitimidaddel poder. Esto significaque reformar el Estado tiene comoplataforma el carácter positivo yprescriptivo del poder -derecho yconstitucionalidad- el cual permite queel significado valorativoy reconocido delmismo (legitimidad) sea acrecentado apartir de generar consensos y un gradode aceptación significativo. Sin alusiónal régimen de las instituciones, lareforma del Estado corre el riesgo devisualizarse como un asunto instrumental, cuando en realidad es una cuestiónque toca el fondomismode la estructuradel poder en la sociedad.

La reforma del Estado, por tanto, aludea la condiciónmisma del Estado y desdeluego, a su horizonte futuro. Enconsecuencia, es un proceso relacionadocon puntos claves entre los quedestacan: 1) el vigor de la economíapública; 2) el sentidopúblico delEstado;3) el auge de la gestión pública; 4) lademocratización del poder, y 5) elgobierno de lo público.

l. - El vigorde la economiapública. Estepunto es relevante para la vida de losestados y la sociedad. Después de losefectos no favorables del intervencionismo estatal, los, cuales semanifestaron desde los años setenta y

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ochenta con la aplicación los procesosde ajuste, estabilización y corrección enlas finanzas públicas y el déficit fiscal,los estados han optado por revisar suactividad en la economía, para no incurriren situaciones que desalientan elcrecimiento económico y nulifican eldesarrollo socia!.

Con las aportaciones institucionales dela economia pública, (Ayala, 1998: 37)los estados han de revalorar el papel delos mercados, de los inversionistasprivados y de las organizaciones nogubernamentales dedicadas también ala producción de los bienes y serviciospúblicos. La economia pública esconsiderada un espacio de intercambiosque exige seguridad en los derechos depropiedad (Furubotn y Pejovich, 1972:1140 -1155 ), estabilidad y crecimiento.En consecuencia, las políticas expansionistas han sido reemplazadas porpoliticas regulativas, las cuales tienencomo objetivo imprimir certidumbre a losagentes económicos y sociales. No hayduda de que el enfoque de la economiapública es el indicado para evitar lasprácticas reincidentes del estatismo. Loimportante, en una visión de politicaspúblicas, es que los instrumentos delgasto público y de las finanzas públicassean ubicados en su contexto, no tantoen lo que sabe y debe hacer el Estado,sino en lo que conviene que haga en favor del interés público. Así, los recursospúblicos, que por definición son escasos,

pueden aplicarse de manera estratégica,para no incurrir en nombre "del bienestarsocial", en aquellas politicas que sonproclives a descompensar la delicadacorrelación entre el ingreso, el gasto, lainversión y la rentabilidad económica ysocial.

2.- El sentido público del Estado. Unsaldo negativo del estatismo es, sin duda,el desencanto que los ciudadanos hantenido con el gran gobierno (Rose, 1998:24). Como fruto de la economíaestatizada, la vida pública fue saturadacon organismos, programas. politicas,instancias y burocracia injustificados.Tal situación provoca que la relación deconfianza entre los ciudadanos y elEstado resulte afectada.

En este caso, los agentes del mercado ylas organizaciones no gubernamentales,corroboran que el radio de acción delEstado crecía no siempre de manerajustificada. Todo giraba con relación a!movimiento administrativo del Estado,ocasionando que los costos de laspoliticas resultaran onerosos. Incluso,se acuña el término Estado depredador(North, 1994: 37) para denotar que lariqueza material de la sociedad no sevaloraba positivamente, sino que secanalizaba para sufragar los gastos delburocratismo y el estatismo. De estemodo, la sociedad y sus organizacionesadvierten que el contrato social (Rawls,1997:62)es objeto de incumplimiento,ya


que el Estado no estaba contribuyendoal desarrollojusto. A raíz de los procesosde ajuste, los estados revisan su acciónen la sociedad, y por ende, lo públicoempieza a recuperar terreno hastaconfigurarse como el sitio del vigor y laenergiaciudadana. Lo públicodelEstadoimplica que entre él y los ciudadanos(Aguilar,1997:59) hay comunicacióndirecta y que éstos tienen la oportunidadde participar en las diversas facetas dela vida pública. Lo público no perteneceal Estado; tampoco es monopolioexclusivo de él; lo público comprende alEstado y lo define en razón de susatribuciones, pero también de sus limitesconstitucionales. De esta manera, lopúblico se recupera para la sociedad ynutre el vigor democrático del Estadocontemporáneo.

3.- La importancia de la gestiónpública.Una de las transformaciones másimportantes en la vida contemporáneaes el auge de la gestión pública. Durante varias décadas, la administraciónpública ha fincado en los aspectosnormativos, reglamentarios y procedimentales la base para evaluar susacciones en la sociedad. Pero en unmundo de espacios públicos dinámicosy contestarios, es importante considerarque la administraciónpúblicaal igualquelos estados, deben ser objeto de cambiosen su desempeño y sistemas deevaluación. Asi, la administraciónpública ortodoxa, es decir, la que

magnifica la legalidad per se, esrebasada por el cúmulo de acontecimientos que dan cuenta delrenacimiento de la cultura ciudadana.Los ciudadanos (Przeworski, 1998:353)proclaman y exigen calidad a lasacciones de la administración pública ytoman como bandera de reclamo larendición de las cuentas públicas, laresponsabilidadpuntual de lo que se hacey el valor de los costos en la vida pública.Se impone pues, un cambio en la concepción administrativa del Estado y deese modo, la gestión pública seconstituye en una veta que proporcionaelementos que permiten fortalecer laresponsabilidad de la administraciónpública. Categorías comoevaluacióndeldesempeño, calidad de la gestión, control de los resultados, ciudadano-cliente,profesionalízaciónde la burocracia civil,rendición de cuentas y capacidad deejecución, entre otras, tienen comoreferente el espacio activo de losciudadanos y con ello la gestión públicase erige en una gran veta para situar, enuna dimensión amplia y factual, elsignificado contemporáneo de la acciónestatal.

4.- La democratización del poder. Estepunto es medular para ubicar la nuevarelación de la sociedad con el Estado.Con la recuperación de lo público enfavor de la sociedad, el Estado contemporáneo debe precisar sus atribuciones y limites para emprender de

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modo cooperativo acciones en las cualespueden participar los grupos sociales yprivados.

Por tanto, la categoria Estado red (DeLeón, 1996: 363) es funcional paracomprender el ámbito del mercado, lasorganizaciones sociales y los organismosprivados. El Estado red reconoce quela sociedad es un centro en el cualconvergen intereses, comunidades,organizaciones, recursos e iniciativas quebien pueden aprovecharse con sentidopúblico.

El Estado red integra las relaciones depoder estimulando la participación de lasociedad en los asuntos públicos y conello, la democratización del poder esrespuesta funcional a los procesos nosólo centralizados, sino burocratizados.La democratización del poder significaredistribución de beneficios y recursos;significa apertura de los centros de ladecisión política; significa deliberacióny corresponsabilidad; significa que elpoder es más público, es decir, menosclientelar, personalista y corporativo.

Democratizar el poder implica el accesoorganizado y participativo dela sociedada las instancias de la decisión pública.Significa más equidad política,competencia abierta y el reconocimientoampliado del pluralismo. Significa quese reconocen en la sociedad variosnúcleos de decisión que son articuladoscon opciones de política en las cuales

participan segmentos del públicociudadano, mismo que tiene interés enlas cuestiones de carácter público.

5. Gobierno de lo público. Un avanceimportante de la reforma del Estado esla existencia del gobierno de lo público.Un gobierno de esta naturaleza es frutode los valores del republicanismo, delliberalismo y el interés ciudadano paraque las instituciones públicas sean másjustas y democráticas. El gobierno delo público es la respuesta al gobierno delos autoritarismos, los cuales excluyena segmentos del público ciudadano delos asuntos públicos (Hirsclunan, 1982:28). Es un perfil de gobierno abierto,equitativo y democrático.

Por tanto, es un gobierno que sabedeliberar (Majone, 1998: 37), intercambiar y asumir compromisos tomandoen cuenta la voz y el compromiso de losciudadanos. Es un gobierno en el cualel juego del poder da cauce a la divisióny cooperación de los poderes, a los pesos y los contrapesos en el régimenpolítico, a la rendición de las cuentaspúblicas, a la evaluación ciudadana y alcontrol social del gobierno y laadministración pública. Erige a laspolíticas públicas en instrumentos degobierno y articula los valores de laeficiencia institucional con los valores dela democracia competitiva y plural. Es,por eso, un gobierno incluyente quefavorece la democratización del poder.


El Estado mexicano

El Estado mexicano es fruto decondiciones históricas y políticas quetienen su antecedente más acabado durante el periodo en que gobierna ladinastíade los borbones (Rees, 1979: 79)durante el siglo XVIII. Su ascendencianacionalista la empieza a configurardesde el periodo del México Independiente y se acentúa con la vigenciade las Leyes de Reforma. Es un Estadonacido de revoluciones políticas, de lalucha contra órdenes políticos injustos yantidemocráticos -porfiriato- y de lanecesidad de estructurar a la sociedadcon el rango de nación. Es un Estadoque tiene como horizonte la revoluciónpolítica de 1910, asi como el movimientoconstitucionalista que alcanza en 1917,(Córdova, 1995: 23) su mejor expresiónal aprobarse y entrar en vigencia laConstitución que actualmente rige la vidapolítica del país.

El Estado mexicano se constítuye en unaorganización que se ha ganado elderecho a vivir y a sobrevivir; esreconocido por su capacidad deautodeterminación frente a otros ycentros del poder mundial. Nacido deuna rica savia social (Reyes Heroles,1985:THIII) que se traduce enordenamientos constitucionales de granimportancia, su proyección política esincuestionable, pues su presencia regiale ha permitido consolidar su naturaleza

institucional. El Estado mexicano,después del movimiento constitucionalista, emprende la gran tarea dereconstruir a la sociedad civil y, p8<"'8 ello,utiliza los recursos gubernamentales,administrativos, jurídicos y políticos quelo definen de modo contunderite comocentro soberano de poder.

El Estado mexicano tiene comofundamento las premisas del constitucionalismo, (García, 1982: 23), esdecir, es un poder ordenado, ejercido yacrecentado con base en la legalidad ylegitimidad de la Constitución de 1917.Siendo un poder de carácter constitucional el del Estado mexicano, suacción ha sido determinante paraimpulsar de modo inteligente las tareasque por imperativo público tiene a sucargo.

El Estado mexicano es una instituciónactiva, de gran presencia y de una visiónque ha permitido construir lasinstituciones que el país necesita. Siendoun Estado con visión de mediano y largoplazos, ha impulsado en diferentesetapas las tareas de promotoría yestimulo que la sociedad necesita parasu mejor desenvolvimiento. Ha sabidoconjugar imperativos constitucionalesque tienen esencia social-artículos 3, 27,28 Y 123- con la importancia de regularel comportamiento de las distintasfuerzas políticas y sociales: Ha tenidocomo base de apoyo la organización y


el funcionamiento del régimen presidencial y por medio de él, haconseguido que la estructura de poderse conserve con un arbitraje eficaz enmateria de controversias políticas. Hasido el régimen presidencial,pivote clavepara que el juego del poder seaestructurado de acuerdo a reglas,autoridad, persuasión y compromisos.

En este sentido, el Estado mexicano seha sustentado en un liderazgo de relieve,el cual tiene como referente principal laPresidencia de la República. Esta haconstituido el eje que articula y coordinaa las distintas fuerza políticas y socialesdel país, las cuales aceptan que susdesacuerdos importantes, sean encauzados con el arbitraje del titular del poderejecutivo. La vida del Estado mexicanoes inexplicable sin referencia al papelque ha desarrollado la Presidencia de laRepública. Lo relativo a las bases deapoyo, consenso, legitimidad e impulsose han canalizado a partir de dispositivoslocalizado en el corazón del poder a saber: el régimen político (Ruiz Massieu,1994: 15).

De este modo, la relación del Estado conlos grupos sociales se explica en razónde las acciones de gobierno. En efecto,han sido las políticas de gobierno, elmedio que permite abordar de manerasectorial las distintas demandas de losgrupos. Sobre la base del corporativismodiseñado e implantado desde los añostreinta, el Estado mexicano se relaciona

y comunica de modo sectorial tanto conlos agentes económicos como con losgrupos de presión de masas. La fórmuladel corporativismo (Leal, 1975: 120) leha permitido ejercer el poder atendiendoal protagonismo y fuerza de gruposlocalizadosen las estructuras de decisióny de esa forma las acciones de gobiernose han emprendido no sólo con fuerteacento estatal, sino movilizando lasdiversas instancias y recursos de laadministración pública para que funjacomo un sistema de respuestasinstitucionales orientadas a contener,estabilizar y satisfacer las demandas encompetencia.

Tomando en cuenta los fundamentosconstitucionales del Estado mexicano,ha sido la administración pública laorganizaciones más dinámica paraintervenir en la producción, consumo,distribución y circulación de los bienesy servicios públicos. Por eso y con baseen el corporativismo, lo relativo a. ladistribución de recursos y beneficiossectoriales es objeto de negociacionescupulares, hasta configurar un sistemade poder que da prioridad a lasrelaciones verticales (corporativismoorganizado), no tanto a las exigenciashorizontales de los demás grupos (nopertenecientes al corporativismo) de lasociedad.

Este aspecto define al Estado mexicanocomo un Estado que construye alianzascon distintos grupos sociales -empre-


sarios, lideres sindicales, organismoscúpula, organizaciones paraestatales,liderazgos difusos y liderazgos formalesteniendo como premisa que el ejerciciodel poder es la clave para orientar laaplicación de los recursos públicos. Asípues, la toma de decisionesen el Estadomexicano se cumple en razón de cómolas estructuras de poder (localizadas enla sociedad y al interior de los aparatosdel Estado) logran tener influenciaen laintegración de las agendas institucionales.

Sin duda, el proceso de gobierno harespondido a relaciones que,organizadasen arenas de poder, consiguen orientar,hacia puntos determinados, la acción delEstado. El auge del corporativismodetermina que el comportamiento delgobierno no fuese incluyente sinoexcluyente. (Meyer, 1998: 28) Estasituación se ratifica más, cuando laintervención amplia y compleja delEstado en la economía, da comoresultado la vigencia de un sistema dealianzas que permite al Estado tenermayor margen de autonomía en losmercados y ante los grupos empresariales. A mayor presencia del Estadoen la economía, mayor extensión de larelaciones corporativasy clientelares, lascuales son alentadas tomando en cuentalos arreglos sectoriales dados con loshombres de empresa y con los representantes de la fuerza de trabajo.

Este modelo de organización del poderle permite al Estado durante más de

cinco décadas lo siguiente: 1) ratificarsu carácter de árbitro entre los distintosgrupos sociales; 2) definir y aplicarpoliticas de gobierno de acuerdo con lospactos sectoriales; 3) que el proceso degobiernoy la formulación de las políticasno fueseabiertosinoexcluyente; 4) erigiral sectorde organismosdescentralizadosy empresas públicas (Uvalle. 1998: 1955) en pivote del crecimientoeconómícoy en el foco de las relaciones políticascon los grupos sindicales; 5) recrear suautonomía política al convertir el gastoy la inversión públicos en palancasorientadas a formar riqueza. así comocapital productivo, financiero ymonetario; 6) privilegiar las negociaciones con estilo cupular ycorporativo tomando en cuenta laimportancia de los factores de laproducción en la estructura de lasociedad; 7) politizar las políticas delbienestar social sin ubicarlas siempreen su factibilidad fiscal y financiera; 8)ratificar el papel determinante de laadministración pública en los procesosde producción y distribución de losbeneficios sociales; 9) establecer filtrospara ordenar la prioridada las demandasen competencia y de ese modo determinar la asignación de los recursospúblicos y 10) alentar la existencia deuna economía cerrada y por ende, nocompetitiva.

Sin embargo, no obstante la eficacia delsistema de poder en México, es en losaños sesenta cuando los rendimientosdecrecientes del mismo se empiezan a

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manifestar de modo claro en la vida delpaís. Las políticas de gobierno noconsiguen evitar que los conflictossociales y políticos se acrecienten. Elconflicto médico y el movimientoestudiantil de 1968 son acontecimientosque denotan una crisis profunda en laestructura del poder centralizado. Tocafondo el carácter de un estilo de gobiernofincado en la eficacia del corporativismoy en la exclusión política.

En consecuencia, las demandas pordemocratizar el poder tienen un ascensoimportante. Debido a que la sociedadcivil mexicana vive momentos dedesencanto y de falta de credibilidaden el poder público, éste ingresa a zonade rendimientos decrecientes, ya que sucapital político, dado por la legitimidad,se empieza a erosionar. Los añossetenta se orientan a modificar el patrónde gobierno -autoritarismo, violencia instrumental, desconfianza ciudadana,injusticia social, centralización improductiva- dando impulso a los procesosde reforma institucional. Así, reformapolítica y reforma administrativaconstituyen banderas encaminadas arevitalizar al Estado para reconciliarlocon la sociedad civil. El reencuentro dela sociedad con el Estado es un imperativo, pues ningún sistema politicopuede tener rendimientos crecientescuando la vida pública se desenvuelveen situaciones de falta de credibilidad yeficacia insuficíente. El reencuentro dela sociedad con el Estado no puede

postergarse y se decide que las políticasde gobierno se encaminen a impulsaracciones crecientes que permitan articular una etapa de vida en el país.

Crisis y transformación del sistema

Entre la segunda mitad de los añossetenta y el inicio de la década de losochenta, México vive condiciones decrisis (Alcántara, 1995: 197) quecorroboran la inviabilidad del modelocentralizado, de la economía cerrada ydel creciente intervencionismo delEstado en la economía. En ese periodo,la vida institucional del Estado mexicanose desenvuelve en puntos criticos entrelos que destacan la crisis fiscal, elendeudamiento externo, la sobrecargade las demandas sociales, el agotamíentode los recursos públicos, la sobredilatación de la admínistración pública yla cancelación de opciones viables paracontinuar alentando una vida política yeconómíca distante de la competitividad.La falta de contrapesos y competitividadprovocan que el sistema mexicano depoder se desarrolle no de manera horizontal, sino girando en su propio eje.

El protagonismo del Estado inhibiendo ala sociedad, es una situación que impidela existencia de relaciones abiertas ycompetitivas entre los agentes económícos y políticos. La falta de competencia ocasiona que la vida pública seamás estatizada, no ciudadanizada.


Provoca que el valor de lo público-estatalsea el baluarte para determinar losrumbos de la economía y las prácticaspoliticas. Lopúblico-estatal es la fórmulapara alentar e impulsar los rumbos de lasociedad y del país en su conjunto. Lopúblico-estatal asume el compromíso deatender demandas teniendo como baselos corredores del corporativismo. Lopúblico-estatal es la respuesta dada enun sistema con fuerte acento centralistay que no daba margen de acción a lasorganizaciones ciudadanas a efecto deredistribuir el poder.

Por tal motivo, cuando surgen las señalesde la crisis estructural del país, larespuesta son más medidas que tienenpor objeto revitalizar lo público-estatal.Es el caso de los latifundios que seexpropian en los estados de Sonora ySinaloa en noviembre de 1976 y de lanacionalización de la banca en septiembre de 1982. Se refrenda así, elcarácter público-estatal en favor delinterés social, pero se propicía un climade desconfianza en lo que el Estadorealiza en la sociedad. Desde elmomento en que se afectan los derechosde propiedad -derecho de posesión, uso,beneficio y ventaja- los agenteseconómícos y sociales perciben un climade inseguridad e incertidumbre.

Además, el desgaste de las relacionescorporativas dadas entre sectores de lasociedad y el Estado vive momentos de

deterioro. Los años ochenta son añosde movilización, lucha y participaciónciudadana. Son años en que el agotamíento de la economía cerrada y deun sistema politico no competitivo lleganal límite de su eficacia. El otroraintervencionismo estatal se convierte enun pemícioso mal público, dado que suscostos son distribuidos de manerainequitatíva entre los diversos grupos dela sociedad. El otrora sístema político sibien se orienta por la senda de laliberalización -relajamiento de loscontroles corporativos y burocrátícos- espresionado por la energía ciudadana quedemanda la ampliación ji el reconocimiento del pluralismo político ydemocrático.

No hay duda de que la movilización dela sociedad es amplia y continua. Seimpone, por tanto, un cambio deestrategia y perfil en la vida del Estadomexicano. De estrategia, con el fin derearticular las relaciones con la sociedady los ciudadanos en términos deacercamiento, colaboración y máscoordinación. De perfil, en cuanto lanecesidad de revisar su acción para quefunja como un creador y reproductor decondiciones que permitan estimular eldinamismo de los grupos privados ysociales en los procesos económícos.

Desde los años ochenta, las realidadesnacionales e internacionales que enfrenta el Estado mexicano son de


competencia, intercambio y transformación. Por tanto, el imperativo deabrir laeconomia, de institucionalizar másla competencia política, de alentar laspolíticas regulativas y de garantizarcertidumbre al conjunto de la vida delpaís, implica que el Estado mexicano seaobjeto de modificaciones institucionalesque le permitan aumentar y mejorar sucapacidad de respuesta. De este modo,los procesos de cambio estructural yreforma del Estado configuran un tipode respuesta para que el Estadomexicano inicie otra etapa de vidavinculada a un mundo más interdependiente, interrelacionado ycambiante. Mediantecambio estructural(Uvalle, 1987: 20) da inicio la aplicaciónde políticas correctivas en el renglón delas variables rnacroeconómicas. Junto aestas politicas se impulsan las deprivatización y apertura externa. Serevisan, así mismo, los limites constitucionales del Estado para propiciarseguridad y certidumbre al radio deacción de la sociedad; éste es uno delos objetivos básicos del cambioestructural para propiciar una mejoracción estatal en favor de la sociedad yel público ciudadano.

Por su parte, la reforma del Estadoimpulsada desde los años noventa, se haorientadoa introducir cambios en la vidainstitucional del pais entre los quedestacan: la expedicióndel CódigoFederal de Instituciones y ProcedimientosElectorales; la creación del InstitutoFederal Electoral; la creación de la

Comisión Nacional de DerechosHumanos; la ciudadanización de losprocesos electorales; el reconocimientopara registrar no sólo partidos políticos,sino otras agrupaciones cívicas ypolíticas; la expedición del Estatuto deGobierno para el Distrito Federal; lacreación de la Judicatura en el PoderJudicial Federal; la creación del Tribunal Federal Electoral y la elección porel voto popular del Jefe de Gobierno delDistrito Federal.

La reforma del Estado se ha formalizado para responder a factoresendógenos -redistribución del poder- ya factores exógenos -apertura, competitividad, globalidad- los cualesconfiguran un escenario de complejidadcreciente y reacomodos incesantes. ElEstado mexicanotiene ante sí realidadesque exigen capacidad de adaptación aun mundo que se caracteriza porcombinar la innovación tecnológica, laaceleración del tiempo histórico y lacompetencia más allá de las fronterasnacionales. Es un mundo en el cual laescala de lo internacional permea lasesferas local, federal y comunitaria. Esun mundo que exige la eficacia de losinstrumentos de gobierno y la ejecuciónde acciones que tengan como objetivotransformar a los estados por la sendadel cambio institucional.

Con base en la categoría transformciones socialesy políticas,el Estadomexicano se inserta en la lógica de los


cambios diacrónicos y sincrónicos(Hoogerwerf, 1990: 95-96), Losprimeros, los diacrónicos, dan cauce alos acontecimientos y fenómenos demanera secuenciada. Los segundos, lossincrónicos, aluden al carácter simultáneo, es decir, a la forma en que losacontecimientos y procesos coinciden enel tiempo. Ambos cambios se dan enrealidades espaciales que en laactualidad tienen como referente entreotros aspectos los siguientes: laseconomías abiertas, el juego intenso delos mercados, la participación ciudadana,las comunidades de estados, larevitalización del espacio público, lasautonomías locales, la necesidad dereorientar el diseño y aplicación de laspolíticas de bienestar social y laimportancia de institucionalizar laincertidumbre.

El reto futuro de la reforma delEstado

De frente a las realidades espaciales ytemporales del tercer mílenio, el Estadomexicano tiene que institucionalizaracontecimientos, fenómenos y procesosque influyen de modo determínante ensu orientación y estrategias. El reto másinmediato que enfrenta y que se prolongaen el mediano y largo plazos es laincertidumbre. (Dror, 1994:64). Gobernar en la incertidumbre implica lacreación de capacidades que permítanel abordaje de problemas sin incurrir enla adopción de medidas que han

cumplido su ciclo de eficacia; porejemplo, no proclamar la vuelta alestatismo como respuesta que institucionaliza los problemas públicos;tampoco adoptar políticas de gobiernofincadas en la omísión del financiamíentosano, el realismo financiero y el impactode los costos que afectan a los díversosgrupos de la vida ciudadana. Las etapasque ha vivido y vive el Estado mexicanoson irrepetibles.

Sin desconocer su trayectoria histórica,el Estado mexicano es también un sujetouniversal que participa en el curso de lahistoria contemporánea y siendo ésta laque funge como su realidad inmediata,se denota pues que gobernar no alude adefinir objetivos deseables, sino a valorarlos factores y propósitos ineluctables delpoder. Gobernar el poder implica comprender y reconocer su realidad factual,las restricciones que implica y lasopciones que se tienen para coordinar ytransformar la sociedad. Siendo elEstado mexicano institución que tienehorizonte en el futuro, no puede anclarseen la graduación óptica del historicismo(Popper, 1992: 36), la cual sostiene laexistencia de leyes predeterminadaspara situar el desarrollo de la sociedad.Tal postura es inexacta, dado que la vidasocial, política y económica no se rigepor hechos mecánicos ni por acontecimientos programados.

Las tendencias nacionales y mundialesplantean un panorama de lucha,competencia, contradicciones y modos


de sobrevivencia. Enel ámbito nacionaldestacan las tendencias en favor de lademocratización del poder; los procesosde descentralización; la alternancia enel poder; el reconocimiento del espaciopúblico-social; el vigor de lavida privada;la importancia de la cooperación y laparticipación ciudadanas; la apertura delos procesos de gobierno; la gestiónintergubernamental; la definición dereglas que garanticen certidumbreeconómica y política; la intensificaciónde la competencia como modo ysistema de vida.

En el ámbito mundial se acentúa lacooperación multilateral; la reestructuración de los mercados; la formaciónde los espacios interestatales; el reconocimiento mundial de la ciudadanía·la revisión de posturas ideologizadasy politizadas -librecambismo, keynesianismo, intervencionismo, neoliberalismo, neoconservadurismo- paraadoptar fórmulas flexibles que permitanuna nueva gobernación en favor de lassociedades abiertas y democráticas; elfortalecimiento de la intervenciónmultiinstitucional para el abordaje deproblemas comunes; la revisión de laspolíticas para diluir la pobreza y laredefinición de los instrumentos yenfoques para evitar que aumente laexclusión social.

En este sentido, el Estado mexicanodebe acreditar su capacidad desupervivencia en el contexto de un

mundo hipercomplejo y de ese modoresponder con eficacia a los problemasque son propios de una etapa de ampliastransformaciones sociales, económicas,políticas y culturales. Para conseguiruna supervivencia eficaz, el Estadomexicano ha de continuar con losprocesos de reforma que le permitantener consistencia institucional capacidad de respuesta y sentido deestabilidad, a fin de garantizar que lavidade la sociedad sea productiva y justa.

El Estado mexicano debe continuar porla senda de formar y desarrollarcapacidades en favor de la gobernabilidad democrática. (Arbós y Ginner,1996:15). En este sentido, la formacióny el desarrollo de capacidades implicaque el arte de gobernar es objeto deprofesionalización -conjunto de actitudesy aptitudes demostradas para desenvolverse con eficacia en la administración y gestión de los problemaspúblicos- con el fin de conjugar coneficacia libertades públicas, justiciadistributiva y convivencia democrática.

Dichas capacidades han de permitir queel Estado mexicano coordine a lasociedad con flexibilidad, pragmatismo,innovación y eficacia. Siendo un Estadoque organiza a la sociedad con el rangode nación, tiene que asegurar en elámbito de un mundo intercomunicado einterrelacionado, que la vida públicacontinúe con su dinamismo, que las


organizaciones sociales y civiles tenganmayor participación en los asuntospúblicos, que el mercado sea objeto demejor regulación pública, que laadministración pública nutra y mejoresus capacidades de respuesta, que lacalidad de vida de la sociedad tengarendimientos crecientes, que laparticipación politica sea canalizada noa través de la sobrecarga de expectativas, sino de la regulación inteligentede las mismas; en suma, que la sociedadtenga en el Estado la certidumbre de queéste cumple las tareas que sonnecesarias para el interés público y quees la institución que regula, promueve yestimula con sentido de oportunidad elcomportamiento de los agentes económicos y políticos.

De este modo, el tramo pendiente de lareforma del Estado en México, serelaciona en cuanto agenda institucionalcon los aspectos siguientes: 1) fortalecerlas tendencias democráticas; 2) formalizar la creación del sistema profesionalde carrera; 3) elaborar un código deética gubernamental; 4) aprovechar lasenergías del tercer sector; 5) definirreglas de certidumbre en la relaciónEstado-mercado; 6) impulsar elfortalecimiento de la descentralizaciónpolíticay el federalismo fiscal; 7) instituircon sentido democrático los sistema derendición de cuentas; 8) alentar laaplicación de políticas sectoriales enmateria de bienestar social; 9) estimular

la cultura de la gestión pública; 10)nutrirla calidad de las instituciones y 11)diseñar e implantar políticas paragobernar la incertidumbre.

Conobjeto de abundar sobre cada unode los aspectos señalados, a continuación se procede a explicarlos.

1.- Fortalecer las tendencias democráticas. Este punto es de importanciacreciente para que la relación del Estado,la sociedad y los ciudadanos fructifiqueen la existencia de un sistema deconvivencia democrático. Dejar a unlado la cultura, principios, institucionesy objetivosdel autoritarismo,es condiciónfundamental para que en México, lademocracia se valore no sólo comoproyecto, sino como un conjunto deelementos procedimentales que garanticen, por conducto de las instituciones, que el abordaje de los conflictosy la lucha de intereses tengan comoatributos el respeto, la tolerancia y lacivilidad. En consecuencia, fortalecerlos avances -liberalización y ciudadanización- hacia la democracia, estarea importante para estructurar unsistema político abierto, competitivo yplural. Los avances hacia la democraciadeben alentarse y, en ese sentido, elEstado y los ciudadanos tienen pordelante una agenda importante aconsiderar.

2.- Formalizar la creación del sistemaprofesional de carrera. Considerando los


avances institucionales que el país hatenido en materia de democratización delpoder, las condiciones políticas y socialesplantean como imperativo dotar a lafunción de gobierno de estabilidad,continuidad y certidumbre. Este objetivopuede conseguirse cuando los cuadrosde la burocracia gubernamental están almargen de la disputa partidista del podery cuando sus esfuerzos, tiempo,capacidades y resultados, se enlazan conel desempeño imparcial de la funciónpública.

Es importante pues, que la estabilidaddel gobierno y de la administraciónpública sea garantizada por un cuerpode profesionales que, con base en elmérito, ingresen y permanezcan en elcumplimiento de las tareas públicas. Eneste sentido, la profesionalización dacauce a cinco atributos en favor delinterés público a saber: las capacidadesdemostradas, el reconocimiento delmérito, la seguridad en el cargo, lacertidumbre de la carrera administrativay el sustento de la lealtad institucional.

3.- Elaborar un Código de ÉticaGubernamental. Tomando en cuenta lostiempos de apertura y publicitación delpoder, es importante que la funciónpública tenga valores y reglas queaseguren la honradez y la responsabilidad en la administración de losrecursos públicos, así como en el impactode los resultados.

La función pública no puede continuarrelegando la importancia de lasresponsabilidad individual y grupal; másaún, cuando en el pais hay situacionesque tienen altos costos públicos, loscuales únicamente se trasladan, nosiempre de manera justa, al conjunto dela población. El nuevo espiritu de lafunción pública necesita que la conductade los servidores públicos sea objeto dereglas claras.

El prestigio y la confianza en lo querealiza la administración pública obligaa definir reglas que garanticen lacertidumbre en el cumplimiento de susresponsabilidades. Por eso, definir yformular reglas que eviten las conductasperniciosas, dañinas e inmorales, escondición básica para evitar que los cargos públicos sean considerados a lamanera de un botín. En este caso, laadministración de los recursos en la vidarepublicana exige tener conciencia deque la moral pública es factible cuandose evita que el individualismo inmoral seconvierta en práctica reconocida demanera discrecional. Esto significa quese incurre en conductas que omiten laaplicación de las sanciones que sonprocedentes de acuerdo con las normasjurídicas.

La confianza de la sociedad en laadministración pública sólo es posiblecuando los servidores públicos rigen suconducta con apego al derecho, la moral


y el cumplimiento puntual de susresponsabilidades.

4.- Aprovechar las energías del tercersector. El tercer sector se integra poraquellos grupos y organizaciones que notienen pertenencia estatal ni gubernamental. Es un sector propio de lasociedad civil y se expresa como unconjunto de iniciativas, movilizaciones yrecursos que pueden y deben tomarseen cuenta para aprovecharlos en favorde los asuntos públicos. Este sector esuna franja amplia, diferenciada yreconocida de actores sociales quetienen presencia en la vida pública ydemandan, por tanto, que su acción seareconocida como útil y conveniente. Esun sector activo y con gran dinamismoque se ocupa de atender, con laproducción de bienes y serviciospúblicos, necesidades propias de la vidasocial.

Destacan en este sentido, lasorganizaciones filantrópicas, lasfundaciones privadas, las organizacionesreligiosas y sacramentales; los sindicatos, las sociedades de ayuda mutua;los colegios de profesionales, lascooperativas: las asociaciones comunitarias; las asociaciones científicas,culturales y de investigación.

El tercer sector (Cunill, 1997: 54)refrenda el valor de la vida pública, asícomo la importancia de ejercer sustareas con base en las categorias de

identidad, autonomía, gestión social yresponsabilidad compartida. Es un sector que aporta visión y recursos para quela vida social tenga otras oportunidadesde atención. Así mismo. el tercer sector permite que la aplicación de laspoliticas públicas se intensifique, a efectode que la acción de gobierno y la acciónde los grupos ciudadanos se traduzca enformas de cooperación pública y social.Desde una visión republicana del Estado,las políticas públicas coadyuvan a quelos asuntos y problemas públicos seanabordados de modo mejor con laparticipación del público ciudadano y notan sólo con los programas exclusivamente gubernamentales. Con laspolíticas públicas, el Estado mexicanorefrendería más su naturaleza liberal,democrática y constitucional. Además,en términos del uso de los recursosescasos, el Estado mexicano puedeaprovechar mejor los recursos del tercer sector -organizaciones no gubernamentales, estatales o paraestatales- yde ese modo ampliar la cobertura de suacción hacia grupos sociales que seencuentran en riesgo de marginación ode eventual exclusión.

5.- Definir reglas de certidumbre en larelación Estado-mercado. Desde unaperspectiva institucional, la relaciónEstado-mercado no debe valorarse entérminos antagónicos ni con posturas queconducen al reduccionismo o a la teoríaanarquista del Estado mínimo. Uno y otroson fundamentales para el desarrollo dela sociedad contemporánea, la cual se


inscribe en un mundo abierto ycompetitivo que no es receptivo a másEstado ni a más mercado, sino a laexistencia balanceada, pragmática ynecesaria que se condensa en que ambos tienen un compromiso con lasesferas pública y social. Asi, categoriascomo riqueza y bienestar social no seexplican sin aludir al Estado y elmercado. En todo caso, el vinculoEstado-mercado debe tener comoreferencia lagobemabilidad democráticapara puntualizar los tiempos, proyectos,actores, instituciones y recursos que seconjugan para producir y distribuir losbienes y servicios públicos. En estesentido, la misión del Estado es fundamental para asegurar el desenvolvimiento positivo y emprendedor de losmercados. Su tarea debe consistir endesempeñar un papel coordinador,proveedor, promotor y regulador paragarantizar que los derechos de propiedad, ladefensa, la seguridad, el orden,la salud, la educación, el medioambiente, el bienestar social, la atencióna los pobres, la regulación financiera yla cooperación entre los factores de laproducción tengan un ámbito deseguridad y certidumbre. Sólo asi, losmercados pueden funcionar comoinstitucionespúblicas que son indispensables para la sociedad. El carácterinstitucional del mercado es requisitodeterminante para no desvalorizarlocomo un lugar simple y errático delintercambio económico. Corresponde

al Estado crear y reproducir el ordeninstitucional que los mercados necesitanpara desarrollarse con base en laseguridad jurídica, los incentivos y lasreglas que coadyuvan a que los agenteseconómicos puedan ser eficientes yparticipativos. Un Estado para eldesarrollo es el que requieren losmercados y la sociedad para conjugarlibertades, justicia y bienestar compartido. Un Estado para el desarrollodebe mejorar de modo continuo lacalidad de las instituciones y lacoherencia de las políticas públicas paraque la sociedad, el mercado y los valoresde la democracia tengan sustentofuncional y eficaz.

6.- Fortalecer la descentralización y elnuevo federalismo fiscal. Con base enlas demandas por democratizar el poder,es necesario que los procesos dedescentralización tengan un nuevo auge.En efecto, la descentralización escondición indispensable para reordenarlas relaciones dadas entre la sociedad yel Estado; entre el gobierno y losciudadanos. En uno y otro caso, espuente de comunicación entre diversoscentros de poder que, articulados enestructuras de decisión, orientan susmovimientos hacia la configuración deuna nueva etapa de vida. Descentralizarel poder significa redistribución deatribuciones, recursos, información ycapacidad de resolución. Implicaunidades autónomas que son capaces dedirigir y coordinar a las diversas fuerzas


sociales y políticas. En México, ladescentralización es un tipo de respuestaque, articulada en políticas, atenúa losimpactos costosos e improductivos dela centralización. Ya no es tiempo paraque el ejercicio del poder continúefavoreciendo a los circulos cerrados dela decisión; ha llegado el momento paraque el mismo poder sea reconocido apartir de estructuras diferenciadas dedecisión y de centros autónomos degestión pública. Reimpulsar ladescentralización da oportunidad paraque el Estado mexicano sea menosdenso y burocratizado.

Por su parte, el nuevo federalismo(Wright, 1988: 4) constituye un métodoinstitucional para reorientar las relacionesintergubernamentales. Tiene como metaunir y articular lo que las constitucionespolíticas diferencian y separan, es decir,el nuevo federalismo se sustenta en unavisión de política públicas, las cualesfacilitan la cooperación entre losdiversos órdenes de gobierno. Siendolas políticas públicas instrumentos quearticulan instancias, esferas decompetencia y atribuciones diferencidas,constituyen un aporte institucional paraque los órdenes de gobierno sedesenvuelvan con más ritmo ycoordinación.

El nuevo federalismo tiene como objetivofavorecer la gestión intergubernamental,así como una relación más equitativaentre los diversos gobiernos. En estecaso, el nuevo federalismo, los puntos

básicos son los siguientes: 1) laredistribución de las competenciasrecaudatorias, 2) reconocer a losestados y municipios más competenciarecaudatoria y 3) permite una mayor ymejor participación en los ingresosfiscales por parte de los estados y losmunicipios. Además, el nuevo federalismo toma en cuenta otros aspectosque son relevantes: 1) la situación queguardan las relaciones financieras; 2) laimplantación de las políticas; 3) elcarácter de las relaciones interorganizativas, y 5) la aportación de redespara determínar el perfil, accíones yestrategias de los actores institucionales.Así, descentralízacíón y nuevo federalismo pueden ser procesos paralelosy en cuanto acciones de gobierno, sonproductos institucionales que reflejan elcarácter de las políticas públicas, asícomo la reorientación del desempeñoinstitucional por parte del Estadomexicano.

7.- Vigorizar los sistemas de rendiciónde cuentas. Vinculado con los procesosde publicitación del poder y con base enel juego de poderes a nivel del régimenpoi ítico, es importante que la ramaejecutiva del Estado mexicano asumacomo norma de conducta reiterada, larendición de las cuentas públicas.

Siendo el Estado mexicano el máscomplejo gobernador y administrador dela vida pública, es importante que elejercicio del poder lo realice con

106 RICARDO l:VALLE IJERRONES

transparencia y claridad de resultados.Hoy dia es fundamental la categoríacostos públicos, es decir, hay concienciade que el financiamiento, el bienestarpúblico y la equidad social tienenimplicaciones fiscales y financieras quees importante valorar cuando se adoptandecisiones y acciones públicas.

Por tanto, el ejercicio del gasto y lasinversiones públ icos deben ser objeto deuna escrupulosa revisión por parte delórgano representativo de la sociedad, elPoder Legislativo, y por la opiniónpública. La correlación del poder implicala existencia de pesos y contrapesos; larendición de las cuentas públicas esparte de ese proceso. Es pues,inaplazable, que el gobierno y laadministración pública rindan cuentas delo que hacen, cuánto cuesta y a quiénesse beneficia.

Sin duda, las politicas de gobierno debenser objeto de vigilancia, fiscalización yevaluación. Estas tareas implican laexistencia de un Poder Legislativoatento, fuerte y activo. Con ello, larelación del Estado y la sociedadpuntualiza mejor el sentido deresponsabilidad y corresponsabilidadpara evitar que en nombre del "interéspúblico", el gobierno y la administraciónpública tengan como norma ladíscrecionalidad en la aplicación de losrecursos. La rendición de las cuentaspúblicas es al mismo tiempo elreconocimiento de que la vida

democrática se ordena y estructura conreglas que facilitan que el ejercicio delpoder tenga acento institucional. novigencia patrimonial.

8.- Alentar la aplicación de políticassectoriales para el bienestar social. Ellogro del bienestar social es tareaimprescindible del Estado mexicano.Cumplirla tiene implicaciones políticas,sociales y públicas. No hay duda de quesin bienestar social se cancelan lasopciones futuras para desarrollar lasociedad. Sin embargo, hay que evitarque los objetivos del bienestar social setraduzcan en proclamas y accionesideologizadas, es decir, que sea materiaprima para concebir el bienestar sinconsiderar los costos fiscales queimplica.

Sin duda, el bienestar anónimo, masivoy populista es la antesala de los malespúblicos -improductividad del gastopúblico, déficit fiscal, desequilibriofinanciero- porque es un tipo debienestar que se basa en arregloscorporativos y clientelares, los cualesfermentan la desigualdad social. Sinun planteamiento de politica pública, elbienestar social corre el riego deconvertirse en un asunto de rutinas y dela burocratización de la administraciónpública. Es claro que cuando las expectativas en relación con el bienestar social adquieren la magnitud de lapolitización, se crean agencias,programas y planes que dan respuesta


burocrática, no productiva ni social, alimperativo del bienestar social.

El Estado mexicano ha pagado altoscostos públicos cuando las banderas delbienestar social son proclamadasdistantes del realismo financiero y fiscal. En todo caso, el logro del bienestarsocial debe alentarse con ópticafocalizada, es decir, que los propiosgrupos que lo demandan se incorporena los esfuerzos públicos encaminados aremontar las condiciones adversas devida. En esta perspectiva, las politieaspúblicas facilitan que con ópticafocalizada sobre el bienestar social, seaposible utilizar mejor los recursospúblicos escasos y que se determine enrazón de la dinámica de la sociedad y laeconomía,qué tipode politica-regulatoriao distributiva- es más aconsejable parael abordaje de los problemas sociales.En consecuencia. el Estado mexicanono debe incurrir en el planteamiento depolíticas asistencialistas, tutelares.reivindicativas y masivas.

9.- Fomentar la cultura de la gestiónpública. Sin negar la importancia de laadministración pública para la vida de lasociedad, es conveniente incorporar ensu seno nuevos valores que destaquenla importancia de la eficiencia y de lademocracia. Esto implica que laeficiencia no es un asunto sólo de cifras,sino que debe situarse en el contexto delos valores de la sociedad.

En este caso, el valor de la democraciaes la clave para ubicar la importanciade la eficiencia, con lo cual se evita queel reduccionismo administrativista y eleconomicismo financiero sean losvalores más significativos para evaluarel rendimiento de la administraciónpública. Tambiénes importantequejuntoal patrón formal, técnico e institucionalde la administración pública se introduzcan las ventajas de la gestiónpública para ahondar con más y mejoreselementos en el funcionamiento administrativo del Estado.

La gestión pública -lo público es lodistintivo- se refiere a un patrón demedición, evaluación y calificación quetiene indicadores fehacientes para quelas tareas de la administración públicasean comprendidas en el significado dela racionalidad heurística, esto es, en laracionalidad que toma en cuenta laimportanciadelpúblicociudadano,de losgrupos organizadosy de las aportacionesque pueden realizar en favor del interéspúblico.

La racionalidad heuristica alude a queno hay patrones únicos para sereficientes. Reconoce que el mundo dela administración pública se mueve deacuerdo a dos ejes: viabilidad yfactibilidad. En consecuencia, el patrónexcesivamente formalizado de lossistemas y los procedimientos esinsuficiente para determinar si las


acciones que desarrolla la administraciónpública son de calidad, de impacto o deefecto multiplicador. Con la racionalidadheurística se alude al mundo de lasventajas, pero sobre todo, al mundo delas restricciones. Es a partir de éstasituación, que la gestión públicaproporciona categorias funcionales paraevaluar, en razón de costos, beneficiarios,ventajas y competitividad, el ánguloburocrático y administrativo del Estadoy, sobre todo, las ventajas comparativasque para la sociedad tiene el funcionamiento de la administración públicacontemporánea.

Para el Estado mexicano, tomando encuenta los esfuerzos para reformar suadministración pública, el conceptogestión pública no es ajeno a su serorganizativo y funcional. La gestiónpública centra su atención tanto en ladefinición como en los procesos,contenido, resultados y calidad de laacciones públicas del Estado. Tiene laventaja que permite analizar y evaluarlos procesos y los resultados, tomandoen cuenta su impacto en los diversospúblicos de la sociedad. Por ello,fomentar la cultura de la gestión públicano es incompatible con la administraciónpública, sino un aporte fundamental parasituar con mejores elementos de análisisy evaluación lo que realizan el gobiernoy la propia administración pública.

10.- Nutrirla calidad de las institucionespúblicas. El contenidode las instituciones

es el corazón para regular con eficaciala vida de la sociedad. Se relaciona conlos valores, costumbres, principios yproyectos de la vida pública. En el casode México, tomando como referencia latransición a la democracia, es importante fortalecer no sólo a lasinstituciones, sino el sentido de lainstitucionalidad. La eficacia de lasinstituciones depende de la culturapolítica, es decir, de como se respetan,aceptan y se reconocen sus tareas. EnMéxico, el tránsito hacia la democraciaimplica consolidar la existencia no sólodel Estado nacional, sino del Estado dederecho.

En este sentido, la cultura en favor de lavida democrática debe alentarse con laparticipación del Estado y desde luego,de los ciudadanos. Respetar atribuciones, diluir la discrecionalidad de lasautoridades, aceptar las reglasconvenidas, institucionalizar el espíriturepublicano, liberal y democrático en elfuncionamiento de la institucionalidad,son factores para dar vigencia a lademocracia en cuanto modo de vida. Nohay duda que es la calidad de lasinstituciones la base para proteger losderechos de propiedad, impulsar elcrecimiento económico, promover elbienestar social y asegurar el desarrollode la sociedad en su conjunto.

Sin instituciones confiables no es factiblela calidad óptima del desarrollo social yproductivo. Sin una buena calidad


institucional se quebranta la lealtad delos ciudadanos en el gobierno y ladesconfianza se erige en un corrosivoque frena el desenvolvimiento de lasociedad. La importancia de lasinstituciones es elemento fundamentalpara que la sociedad y el Estado tengancertidumbre y de ese modo articulenesfuerzos para la mejor atención de losasuntos públicos. Incluso, el respeto porlas esferas social, privada, pública yestatal es parte de como las institucionesconsiguen que las reglas se acepten parafavorecer la convivencia de losopuestos.

Son las instituciones las que regulan eljuego de la competencia política yeconómica; permiten la solución de losconflictos; facilitan los arreglos entre losgrupos sociales; ordenan el goce de losbienes públicos y privados; regulan ladistribución y aplicación de los recursos;reconocen estructuras, centros einstancias de decisión; en suma, son lagarantia para imprimir certidumbre a larelación compleja del Estado y lasociedad. Por lo señalado, el Estadomexicano en cuanto sistema institucionaldebe ser un promotor de la institucionalidad democrática y la sociedad,con los grupos ciudadanos, también hade contribuir a la mejor consistencia delas instituciones públicas.

11.- Diseño e implantación de politicaspara gobernar la incertidumbre. Puntocardinal de la eficaz acción del Estado

es como aborda los ambientes deincertidumbre. Cuando se gobierna seenfrentan condiciones propias y ajenas,contradicciones y conflictos; mutacionesy transformaciones; regresiones oestancamiento. Estos factores conforman situaciones muitidimensionalesque aceleran la complejidad de la vidasocial y politica.

En la actualidad, la incertidumbre esproducto de la innovación, la imprevisibilidad, las contingencias y lasoscilaciones. En este sentido. el Estadomexicano ha de producir las capacidadesque le permitan responder con sentidoestratégico a la intensidad de lacompetencia, a los reacomodos en elorden social y politico, a las fluctuacioneseconómicas y financieras. Formular laspolíticas que permitan correlacionaractores, variables, interacción yestrategias en contextos de granincertidumbre, es un reto de granmagnitud.

Por eso, conjugar opciones, contingencias y sentido de oportunidad paragobernar la incertidumbre es tarea quedemanda la revisión y actualización delos instrumentos de gobierno. Laincertidumbre es más intensa cuando losprocesos de cambio aceleran el tiempohistórico y politico. Implica la misma,que no hay seguridad en que elcomportamiento de los hechos, actoresy acontecimientos responda a laspremisas de la lógica política.


Por el contrario, cuando la incertidumbrees intensa los estados tienen que seraptos para saber regularla coninteligencia. Toca al Estado mexicanoproducir las capacidades institucionalesque permitan la vigencia de lagobernabilidad con orientación democrática, tomando en cuenta que laincertidumbre, una vez que ingresa a laagenda del gobierno, es un asunto decarácter ordinario. Esto implica que esparte de la vida estatal y que las políticasque al efecto se diseñen para regularla,tienen que responder a la interdependencia de los diversos campos dela acción pública. Más allá de la lógicade la estabilidad se encuentra el mundode la incertidumbre, el cual tambiéndemanda reglas y políticas para suregulación eficaz.

Conclusión

La reforma del Estado mexicano es unimperativo de primer orden que exigela conjugación eficaz de la política (politics) y las políticas (policy). Ambas soninstrumentos cruciales para que elsistema de instituciones públicas sea elcentro fundamental que garantiza sucapacidad de autodeterminación. Porla política es factible que las tensiones ylos conflictos sean atemperados para darpaso a las opciones de negociación,acuerdos y compromisos. La políticacoadyuva a la mejor articulación de losintereses sociales y de ese modo es

posible vislumbrar que por medio de losarreglos institucionales, se avance en lasolución de los problemas públicos. PorlaspoliticaselEstadotiene la oportunidadde desenvolverse de manera estratégicapara atender con ángulo focalizado losproblemas y asuntos públicos. Laspolíticas se enlazan con decisiones yacciones que tienen como objetivo responder de modo flexible y continuo a lanaturaleza rebelde y reincidente de losproblemas públicos. En este sentido, lareforma del Estado es un proceso queda cauce a la política y a las políticasconel fin demejorarla calidad. la eficaciay la respuesta de las institucionespúblicas.

En el caso del Estado mexicano, sureforma institucional es determinanteculminarla para fortalecer su capacidadde autodeterminación, fortalecer sueficacia pública y mejorar su eficienciapolítica. Esto implica que la sobrevivencia y conservación del Estadomexicano se relaciona con las capacidades de gobierno que sea capaz degenerar. La reforma del Estado aludeal mundo del poder político; al sistemade toma de decisiones; al sistema dedirección pública; a los sistemas deimplantación; a la conexión einterdependenciacon el ámbito exterior;al modo en que se lleva a cabo la gestióneconómica; a la determinación de laspolíticas de bienestar social; a losinstrumentos que regulan la com-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA III

petencia económica y política; en suma,comprende el mundo valorativo,normativo y factual del poder.

El Estado mexicano, en cuanto sistemade poder que acredita una largaexistencia, ha ingresado al terreno de lasreformas institucionales para conservarse como centro de dirección ycoordinación. Para ello, el tramo que lefalta recorrer en materia de reformasinstitucionales se relaciona con el futurode la sociedad. Es importante, pues, laculminación de la reforma del Estadomás aún, porque las realidades queenfrenta se caracterizan por unacomplejidad sin precedente. El tiempopolítico del Estado mexicano es deapertura y competencia. El tiempoeconómico es propicio para mejorar loscriterios, sistemas e instrumentos deregulación. El tiempo administrativodestaca la necesidad de formalizar unanueva relación de la administraciónpública con los ciudadanos a partir derelaciones de confianza. El tiempo social alude a la importancia de que lademocracia sea nutrida con la aplicaciónde políticas que estimulen la equidadentre las personas, los grupos, lasorganizaciones, las regiones y lascomunidades. El tiempo cultural dacuenta de más participación social, demás reclamos para intensificar lasautonomias de gestión en los espaciosno estatales y una mayor concienciapolítica y civica para luchar por losvalores y los derechos de los grupos

ciudadanos. El tiempo institucional exigeprofesionalizar las capacidades degobierno para asegurar que el ejerciciodel poder sea más eficaz, visionario yproductivo.

La reforma del Estado mexicano no esuna tarea de laboratorio; tampoco sesustenta en posturas deseables,idealismos románticos o nostalgiashistóricas; por el contrario, es a partirdel mundo de lo factual -ventajas yrestricciones a considerarque seestructura como un conjunto deestrategias a implantar, tomando encuenta las nuevas realidades de lossistemas económicos; la situación queguarda lageopolítica contemporánea; lasopciones de desarrollo; el despertar y eldinamismo de la sociedad civil; laemergencia de más energias y grupossociales; la ampliación del espacio de lopúblico y el reacomodo de lasestructuras y centros de las decisiónespúblicas.

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Los nudos históricos de la administraciónpública

José Juan Sánchez

Prohemio

E La administración pública comoactividad humana, objeto y

fenómeno real, es tan ancestral como laaparición de las primeras civilizacionesque dejaron huella en la historia de lahumanidad.' Por su parte, la cienciaadministrativa es una de las disciplinasmás antiguas, debido a que su origen seremonta al principio del siglo XVIII,cuando los soberanos de Prusiaestablecieron las primeras cátedras deenseñanzas científicas de los quehaceres administrativos para los servidores del Estado." La cienciaadministrativa comenzó a ser practicadadesde 1727 y en 1729 se publicó elprimer libro de texto de su enseñanza.

Desde entonces, la ciencia de laadministración ha sido materia deestudio, aunque la improvisación haprovocadoque nuestra disciplina se hayaextraviado, al grado que algunosconsideran que carece de pasado y suobjeto de conocimiento del rigor de unaciencia. En estos procesos de extravíose encuentran las ciencias cameralesque son el capitulo perdido de laciencias

sociales.' "El cameralismo es un estudiosuperior de sistematización, racionalización y organización del trabajoadministrativo, con vistas a potenciar elpoder del Estado absolutista".'

Puede afirmarse que la administraciónpública como ciencia nace en el sigloXIX, presidida de antecedentes que seremontan hasta épocas anteriores a laera cristiana. La disciplina, a la queBonnin llamó ciencia de la administración, fue fundada en 1808mediante su obra Compendio de losprincipios de administración, quetenía como fin explicar el sentido ycontenido de la administración en laprimera República francesa, creada porla Revolución.

Sin embargo, la ciencia de laadministración pública tiene su origenmoderno en 1887 con el Estudio de laAdministración de Woodrow Wilson,obra que tiene la doble virtud de ser laprimera en tratar la administración comoun objeto especifico de estudio y almismo tiempo, establecer la integración

114 JOSÉ mAN sÁNCHEZ

de una ciencia de la administración.' Secumple más de un siglo del origen de laadministración pública moderna y dentrode este proceso de formación históricay teórica, como parte de las herenciasde su pasado ancestral todavia existen"nudos históricos'<que no le hanpermitido consolidar su desarrollo comocampo de estudio.

Por ejemplo, ya en la década de lossesenta R. S. Parker habia declarado elfin de la administración pública porcarecer de un alcance defmido y unatécnica distintiva: "ninguna cienciapuedeser identificada por ese titulo", por noser una disciplina intelectual coherenteque se establezca como pensamientosistemático.' Las declaraciones deParker tuvieron una airada respuesta deGerald Caiden. En primer lugar, Caidenmuestra que la administración pública nopuede ser desconocida como ciencia sien el momento de la critica no se calificacomo tal, sino como disciplina intelectual. En segundo lugar, existe"...confusión entre el estudio del objetoy su contenido. El estudio de la Cienciapolítica no produce necesariamentepolíticos prácticos: ¿por qué el estudiode la administración pública podriaproducir administradores profesionales?(...) La administración pública puede serestudiada sistemáticamente sin hacer delestudiante un administrador práctico".'Parker más que criticar el objeto y losmétodos de la administración pública, lohace sobre los profesores e investi-

gadores de la disciplina que cultivan."Incluso se ha dicho que la administraciónpública,un objetodeestudiosindefiniciónni identificación, ha derivado, comopreocupa a Waldo, en una materia sindisciplina. JO

En este contexto de ideas, el presenteartículo pretende analizar a laadministración pública en sus dosacepciones: 1)una área de investigaciónintelectual, una disciplina o estudio(administración pública) y 2) un procesoo actividad que tiene como propósitoadministrar los asuntos públicos(administración pública). JI Esta dobleconnotación permite examinar a nuestradisciplina abarcando, en primer lugar, elestudio del objeto como ciencia de laadministración pública y, en segundo,como objeto de estudio vinculado a laactividad misma de la administraciónpública.'? En este doble proceso deconformación -estudio del objeto yobjeto de estudio- en el que laAdministración pública se ha dcsarrollado, existen por los menos seis"nudos históricos" -el epistemológico, elcientifico, elmultidisciplinario. eljurídico,el político y el administrati vo- que almismo tiempo que la nutren y larevitalizan con aportaciones a su campode estudio, le han impedido construirsecomo una ciencia plena, autónoma eindependiente. En la medida que estos"nudos históricos" puedan ser destrabados y superados con investigaciones creativas e innovadoras nuestra

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA 115

disciplina de estudio podrá consolidarsecomo ciencia para el próximo milenio.Al finalizar, se confronta el debate entorno al futuro de la administraciónpública en dos vertientes: como cienciaen desarrollo o bien, como cienciafragmentada.

I. El objeto de estudio de la administración pública

La evidencia histórica demuestra queexiste una disparidad entre el objeto deestudio y el desarrollo del estudio delobjeto en la administración pública." Elobjeto de estudio de la administraciónpública se ha construido a lo largo delas primeras civilizaciones que dejaronhuella en la historia hasta nuestros días,como parte de un gran esfuerzo deconsolidar las diversas formas queadoptaron como polis, ciudades-estados,imperios, reinados y como estadosnación. Con diversos nombres, idiomas,lenguas y jeroglificos, los administradores públicos del pasado dejaronevidencias históricas de la forma en querealizaban sus tareas para engrandecerla figura del rey, emperador, califa, sultáno gobernante con el que trabajaban. Laadministración pública existe comoobjeto y fenómeno real, desde los alboresde las primeras civilizaciones.

En el advenimiento de la humanidad, enlas comunidades más simples, el jefe ogobernante, quien detenta el poder, es

capaz de dirigir personalmente todas lasactividades relacionadas con la puestaen marcha del gobierno." Por la cornplej idad de las propias actividades lasfunciones deben ser compartidas odelegadas, consecuentemente surgen losprimeros administradores u organizadores para desempeñar funciones bajola dirección del líder. Los primerosfuncionarios públicos se dividen en tresclases: 1) en la cima los gobernantes omanipuladores del poder; 2) al centro losdirectores o administradores, quienes seocupan de la realización de los mandatosde los gobernantes; y 3) abajo lanumerosa clase inferior de trabajadoresy esclavos que están a cargo del trabajoproductivo de la comunidad. En general,el administrador público figura en el nivelmedio.

En todas las etapas y formas deorganización el funcionario es elsubordinado del poder imperante, ya seaque se trate de un jefe, rey, cuerpocolectivo, gran sacerdote, magistrado,líder militar, legislador o jefe ejecutivo.No es el que manipula el poder, sino elespecialista en dirección y administración." Por ejemplo, en las ciudadessumerias existía el patesi o ensi quien,como príncipe y sacerdote asociado,ejecutaba la voluntad del dios al cualestaban dedicadas la ciudad y las tierras.Era el administrador de todas lasactividades diversas del diminuto Estado.Por su parte, en el imperio persa existió

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un funcionario llamado sátrapa o "protector del reino". Los sátrapas eranseleccionados generalmente de la familiareal o de la nobleza persa. Contaban conun secretario que supervisaba susactividades y actuaba como unavinculación entre él y el gobierno central.

En este sentido, la invención de laescritura se encuentra ligada aldesarrollo del objeto de estudio de laadministraciónpública.El sellocilíndricoes el primer articulo administrativo quese utilizaba para salvaguardar posesiones; era un primer adelantado dela firma personal. No obstante, laprimera forma de escritura fuepictográfica; se representaba por unaserie de líneas firmes similares a lashechas en piedra. Los sumerios llegarona tener quinientos sesenta signos, querepresentaban una sílaba o palabra. Eltrabajo del escribano requeria depaciencia y de habilidad. Por ejemplo,la biblioteca real de Asurbanipal, reyasirio, llegóa tenerveintiséismil tablillas.En Egipto la invención de los papirosfacilitó enormemente el progreso de laorganización. Con la hoja del papiro tuvolugar una de las pocas invencionesfundamentales en la administración. EnChina la invención del papel y la tintacontribuyen enormemente a las actividades administrativas de los escribanos.Sin embargo, para algunos estudiosos dela administración pública, ésta surgedesde muy antiguo:

"Cuando dos hombres cooperan enponer a rodar una piedra que ningunohubiera podido mover por sí solo, hanaparecido los rudimentos de administración. Este sencillo acto tiene lasdos características básicas de lo quellamamos actualmente administración.Hay un designio -trasladar la piedra- yhay acción cooperativa, varias personasque emplean la fuerza combinada pararealizar algo que no podía hacerse sinesta combinación. En su más ampliosentido, el concepto de administraciónpuede definirse como las actividades degrupos que cooperan para alcanzarobjetivos comunes"."

Es muy aventurado encontrar en esteacto los antecedentes remotos denuestra disciplina;es en las civilizacionesque dejaron restos de su grandezahistórica donde encontramos laconformación del objeto de estudio. Laadmínistración pública ha tenido unaexpresión institucional e histórica que seremonta al establecimiento de lasantiguas civilizaciones de Egipto, Roma,China e India, es decir, hace cinco milaños." Gladden sostiene que en Egiptoexistían varias esferas de la administración pública, entre las que destacan:1) la corte y la familia real que seocupaban de la administración delEstado, los servicios de aprovisionamiento y la organización ceremonial;2) la máquina productiva de la naciónque requería de una planeación estatalextensiva en la esfera de la ingeniería


hidráulica; 3) el servicio del culto a lamuerte, que con el tiempo se convirtióen un programa colosal de construcciónde pirámides y otras edificaciones; 4)las áreas gubernamentales locales queincluían una vasta delegaciones depoderes ejecutivos y S) la conducciónde las relaciones con el exterior, que seextendía desde las prácticas normalesde la diplomacia, hasta la imposición dela orden imperial."

Por su parte, en la Roma imperial paraintentar solucionar los males arraigadosen la administración pública, se habíanestablecido ciertos tribunales especializados para hacer frente a los crímenesy fechorías oficiales. Hacia el año 149a.e, había sido introducido un tribunalquaestio de repetandis para ocuparsede los excesos impuestos por losgobernadores de las provincias, mientrasque durante el curso de los siguientesSO años se crearon también el tribunalquaestio de ambitu para considerar loscasos ilegales en solicitud de votos paraun cargo y soborno, y otro quaestio depeculatu para juzgar los casos ligadoscon el mal uso y el desfalco de los fondospúblicos."

Asimismo, en el Imperio tardio romanose encontraban en la cima las cabezasde la administración, algunas de lascuales tenían carácter ministerial, queincluian al perfecto del pretorio, loscontadores de las tesorerías, el jefe de

las oficinas y el cuestor del palacio.Además, estaban los funcionariosimportantes de los distritos, tales comovicarios, gobernadores de provincias, losprefectos de las dos capitales, duques,contadores y agentes financieros y bajoéstos la gran masa de puestos inferiores.Cada uno de los altos funcionarios delas administraciones central y local teníansu cuerpo de oficiales que trabajaban enlas scrinia separadas. Las cabezas dedepartamento eran asistidas por directores o asistentes, con titulos tales comoproximus, secundarius, melloproximus, comtcularius o adjutor. Lascarreras militares se asimilaron a lascarreras administrativas, por lo que losfuncionarios civiles usaron el cingulumo cinturón como si fueran soldados. Losfuncionarios civiles retirados seclasificaban como soldados retirados oveterani.

En la antigua China, alrededor de 2000a.c., se atribuyen muchos adelantosadministrativos importantes a la dinastíaShun, incluso la utilización de exámenespara probar la capacidad para lapromoción. 20 La lista de sus nueveministros muestra la composición de laadministración pública china: 1) Sik 'ung, el canciller; 2) Hou Tsi, Señordel mijo; 3) Si T'u, jefe de las escuelas;4) Shi, juez supremo; S) Kung Kung,director de obras; 6) Yu,jefe del bosque;7) Ch't Tsung, jefe de ritos; 8) Tien Yo,jefe de música y 9) Na Yen, jefe de

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comunicaciones. En el libro de historiase señalan ocho objetivos que debencwnplir los gobiernos: i) alimentación; ii)comodidades; iii) sacrificios; iv)provisión de trabajo; v) acceso a laeducación; vi) penalización del crimen;vii) huéspedes y, viii) el ejército. Lamultiplicidad de tareas públicas indica laexistencia de una administración públicaextensa. Las tres virtudes de losgobiernos son: justo, fuerte e indulgente,exigiéndose más o menos severamentede acuerdo con el estado del reino enun periodo determinado.

En la India, con el apoyo de un consejeroKautilya Chanakya, quien se convirtióen visir, Chandragupta erigió en pocotiempo un reino en Afganistán y elIndostán, probablemente tan poderosocomo cualquiera de su época." Elgobierno era despótico debido a que elrey detentaba un poder ilimitado, perotenía un consejo de notables facultadospara legislar, regular las finanzas yasuntos exteriores y nombrar a todos losfuncionarios de Estado másimportantes.Las ciudades estaban gobernadas porgrandes comisiones, las aldeas por eljefe o por un panchayat o consejo decinco. Habia un sistema complejo decortes legales para administrar unsistema de justicia extremadamentesevero, con el Consejo real a la cabezay el rey como corte final de apelación.Se dice que el Arthasastra, escrito porKautilya, un tratado sobre politica y elmás antiguo trabajo que se conoce,

puede ser comparado con El Príncipede Maquiavelo.

"La administración pública actual es elreflejo perfecto (oo.) de la evoluciónhistórica que trascendió de esquemasorganizacionales rudimentarios haciamodelos mayores, variados y compiejos"." En suma, toda historia esnecesariamente una historia administrativa" y por lo tanto, es indispensableque mediante el conocimiento históricosea posible replantear o redescubir elobjeto de estudio de la administraciónpública, más que reinventarlo. Elgobierno no necesita ser reinventado,tiene existencia propia desde laantigüedad y sus enseñanzas primerocomo arte y después como ciencia lodemuestran.

11. El estudio del objeto de laadministración pública

La construcción del estudio del objetode la Administración pública hatransitado desde la antigüedad, dejandoconstancia en el Arlasaslra, los Espejosde Príncipes, las Ciencias Camerales,en particular en losestudios de la Cienciade la Policía, las aportaciones deAlemanía y Francia, hasta llegar a losEstados Unídos con la publicación delarticulo de Woodrow Wilson en 1887.No es obra de la casualidad, sino que elestudio del objeto de la administraciónpública tieneun carácter históricoal igualque la propia evolución del Estado. El


estudio de la administración públicaestaba prácticamente olvidado o seefectuaba sólo circunstancialmente; porello, hoy en día la administración públicano puede ser entendida corno "unanueva área, sino como un nuevo interésen un viejo objeto al que nuevas técnicasque han sido desarrolladas en pocotiempo, pudieron ser aplicadas"."

Las obras sobre el estudio de laadministración pública con antecedentes más remotos son losArthasastras indios, elaborados entre lossiglos VI al IV antes de la era cristiana.Aunque sólo se conserva un libro de laescuela de los Arthasastras, el deKautilya, los estudiosos han concluidoque esta obra es en realidad la síntesisde otros muchos Arthasastras escrítoscon anteríoridad, entre otros se cita aBrihaspati, Vislaksha y Parasana."Kautílya señala "la subsistencia de lahumanidad es llamada Artha, riqueza;la tierra, que contiene a la humanidad,es también llamada Artha, riqueza; laciencia que trata de los medios paraadquirir y mantener la tierra es laArthasastra, ciencia de la política"."El Arthasastra es un manual del artede gobernar que contiene consejosrelativos a las estrategias, tácticas,métodos y técnicas por las que se puedeconseguir y conservar el poder.

Por su parte, los árabes, caso único enla ciencia de la administración al crear

unacorriente ininterrumpida durante diezsiglos, produjeron los Espejos de Principes, notables obras político-administrativas para soberanos, altosfuncionarios y secretarios de laCancillería." El fundador del adab -ungénero literario que se extendió a todoel campo de las ciencias seculares,creando una gran enciclopedia- es IbnMuqafa quien escribe el Espejo dePrincipes llamado Adab mayor. Desimilar contenido el libro Noticiasesenciales de Ibn Autaiba (828-889),escrito para los funcionarios de laadm in istración insufic ientementepreparados para las prácticas administrativas. Asimismo, los Cuatro Discursos de Arudi Samarqandi escrito en 1161,explica las artes relativas a la funciónadministrativa. Debe añadirse la trilogíade obras, el Libro de Qabus de KaiKaus (1082), Libro del gobierno deNizám al Mulk (1092) y Consejos paralos reyesde Al Gazal i (escrito entre 1058y 1111); la primera consiste en unprograma político para la formación integral del rey; la segunda es un notabletratado de administración musulmana yla tercera una disertación filosóficasobre la política y la administración delos reyes.

Cabe señalar que en el Estado absolutista también existieron los Consejerosde Príncipes, quienes redactabanmemorias secretas dedicadas al análisisde la situación prevaleciente en el

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Estado. El contenido de las memoriasera considerado como una arcana omisterio, sólo accesible a lossoberanos?' Una de las más célebresmemorias reservada a los principes fueel Testamentopo/itico de Melchor VonOsse, que vivió durante la primera mitaddel siglo XVI. Otra obra es la Secretapo/itica de Jorge Obrecht, un Consejerode Principes cuya vida transcurrió en lasegunda mitad del siglo mencionado. Sinduda el gran ideólogo del principadoabsolutista fue el consejero de principes,Luis VonSeckendorff(l626-1692), quiencon su obra el Principado alemánpermite que los secretos dejen de serocultos para ser conocidos por lossúbditos. Todo está listo para que en elsiglo XVIII el cameralismo setransformara en las cienciascamerales."

Entre los precursores del cameralismose encuentran von Osse (1506-1556) yJorge Abrecht (1547-1612), así como losfiscalistas Becher (1635-1682), Hornick(1638-1712) y Schroeder (muerto en1663). Otros dos pensadores, EfraínGerhard y Julio Bernardo von Rohr(1688-1742), escriben en 1713 y 1716sus obras antes de que sean inauguradaslas ciencias camerales como disciplinasuniversitarias en 1727. Precisamente enese año, Federico Guillermo 1, rey dePrusia, decidió establecer en lasuniversidades de Halle y Frankfurt delOder una nueva profesión para laformación de los funcionarios públicos

del Reíno: la profesión en Economia,Policía y Cameralisitica. La enseñanzade las ciencias camerales tuvo dosgrandes generaciones de catedráticos.La primera está formada por PedroSimón Gasser (1689-1732), JustoCristóbal Dithmar (1677-1737), FedericoStisser (1689-1732), Juan Furstenau(1688-1756) y Joaquin Jorge Zincke(1692-1768). La segunda generaciónincluyó a profesores cuyas actividadesdocentes se realizaron en Alemania,Austria y Suecia como fueron JoaquinJorge Darjes (1714-1791) y DanielSchreber (1733-1814). Sin embargo,Juan Enrique von Justi (1717-1771)'° yJosé von Sonnenfels (1733-1814)nacidos en Alemania, hicieron de suscátedras en Viena las más importantesen su momento, destacando von Justi porla importancia y las enseñanzas de susobras.

Mención aparte merece Lorenzo vonStein, profesor alemán quien aprovechando su larga estancia en Viena parareformular las bases de las cienciascamerales en su país natal y en Austria,realiza aportaciones de efectosuniversales sobre la ciencia de laadministración." Con su obra La teoriade la administración, publicada en1865, nace en Alemania la ciencia de laadministración. Sin duda, una de lasgrandes contribuciones de Stein a laciencia de la administración fue habercomprendido el objeto de estudio denuestra disciplina, debido a que en sus


trabajos se define claramente a laadministración pública: "esta actividaddel Estado, que tiene lugar mediante losórganos estatales y constituye, por tanto,la vida propiamente exterior del Estado,es lo que se llama administración delEstado".32

En este contexto, puede afirmarse quela ciencia de la administración nace enFrancia en 1808, por efecto delpensamiento de Carlos Juan Bonnin ensus Principios de administraciónpública. Bonnin dice: "definiré pues ala administración pública: es unapotencia que arregla, corrige y mejoratodo cuanto existe, y da una direcciónmás conveniente a los seres organizadosy a las cosas"." No hay duda, sonBonnin en Francia y Stein en Alemaniaquienes transformaron la ciencia de lapolicía y a las ciencias camerales, encíencia de la administración, y ellosdeben ser considerados como fundadores de nuestra disciplina.

En el caso de la Administración Públicaen Estados Unidos merece una revisiónsucinta; para su estudio se divide en tresetapas: el primer periodo, "clásico"comprende desde el año de 1887 a 1944;el segundo período, de desarrollo otambién llamado "político", que abarcadesde la terminación de la segundaguerra mundial en 1945 hasta el afio de1963; y el tercero, de búsqueda o de"programas", a partir de 1964 hasta el

pre sente.?" En la primera etapa, elestudio de la administración pública seinicia en 1887 con la obra de WoodrowWilson, El estudio de la administración pública, en la que situaba elestudio de aquélla dentro de la Cienciapolítica, establecía una clara separaciónentre política y administración, dandonombre a la disciplina como administración pública. Posteriormente laposición de Wilson fue ampliada por dosautores, Goodnow y Willoughby. Parael primero, la actividad política consisteen verse reflejada en la voluntad estatal,mientras que la actividad administrativadebía limitarse en la simple y puraejecución de esa voluntad. ParaWilloughby, dentro de la actividad delEstado se podían distinguir dos partes:la referente a la determinación yregulación de la conducta de losciudadanos entre sí y con el poderejecutivo, y la relativa a la organizaciónadministrativa.

A principios del presente siglo, seconstituye el movimiento científicollamado "taylorismo" O de la "organizacióncientíficadel trabajo". El pionerofue Frederik W. Taylor quien procedióa formular reglas para el análisisdetallado y la programación de lostiempos y procedimientos de trabajo.Posteriormente, Henri Fayol formula suscinco principios o elementos integrantesdel procesos administrativo: prever,organizar,mandar,coordinar y controlar.Por su parte, Luther Gulick, en

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colaboración con Lindall Urwick,formulan los elementos integrantes detoda la administración mediante suclásica POSCORD (planificación,organización, administración de personalO sttaffing, dirección, coordinación,preparación de informes o reporting ypresupuesto o budgeting). Estos autorespueden considerarse como la escuelaclásica de la teoría de la organización.Urwick aplica los conceptos de Une ystaff y James D. Mooney precisa losconceptos de coordinación, jerarquización y funcionamiento.

Como reacción a este movimiento quesólo consideraba los aspectos formalesde la organización, surge la escuela delas relaciones humanas. Entre susautores se encuentra Elton Mayo y Fritz1. Roeth1isberger, quienes a partir de losexperimentos en la fábrica WesternElectric de Chicago, llegaron a laconclusión de que la productividad delos trabajadores venia condicionada porla motivación en el trabajo y por lasrelaciones humanas de los mismos.Chester Barnard, concibió a la organización como un sistema cooperativoconsciente y coordinado que dependedel equilibrio entre las aportaciones delos miembros y las recompensas queéstos reciben y en el que la autoridadtienen un papel primordial.

En el segundo periodo que se ubicadespués de la segunda guerra mundial

"El mito y objetivo de la eficiencia y laeconotnia en el actuar administrativo ibaa ser sustituido por un nuevo análisis enel que el objetivo y la perspectiva fuesenel conocimiento y la comprensión de losfenómenos humanos y políticos de laadministración. La tajante separaciónanterior entre política y administracióndesaparecería";" En este periododestacan Herbert A. Simon y James E.March, quienes dentro de la divisiónvertical del trabajo distinguen claramentela toma de decisiones como proceso,analizando el comportamiento humanoen las organizaciones y planteando labúsqueda de formas más racionales parala adopción de decisiones. A pesar delas aportaciones de estos autores, debeafirmarse que la administración públicano puede equipararse a cualquier otraorganización, ya que tiene fines diferentes y por otra parte, que laorganización no lo es todo en laAdministración Pública como objeto deestudio y conocimiento.

El tercer periodo llamado de"programas", inicia la búsqueda deinstrumentos administrativos útiles quemejoren la elaboración de las políticaspúblicas. Pueden distinguirse seisgrandes corrientes: 1) la teoría del comportamiento; 2) la teoría de sistemas; 3)la administración comparada, 4) laNueva Administración Pública; 5) laspolíticas públicas y 6) el managementpúblico. En primer lugar, la teoría del


comportamiento o las ciencias delcomportamiento, conjunto de estudiosrelativos al funcionamiento en el senode las organizaciones, son continuadorasde la escuela de las relaciones humanasy aplican las nuevas aportaciones de lapsicología y la antropología. Entre suscultivadores pueden citarse a AbrahamMaslow, Chris Argyris, Ransis Likert,Douglas McGregor y Warren Benis.36

En segundo lugar, la teoría de sistemas,o enfoque sistémico, supone un pasoadelante al considerar a las organizaciones y todas sus funciones comosistemas, para lo cual se apoya en lasaportaciones de las ciencias físicas,biológicas y sociales."

En tercer lugar, la tendencia de laadministración comparada consiste enlas aportaciones de los estudiososnorteamericanos a otros países dentrode los programas de ayuda. Estacorriente se caracterizó por laprevalencia de los aspectos y valoreséticos en la implantación de los modelosde desarrollo. En cuarto lugar, en losaños setenta surge un nuevo movimientoinspirado por Dwigth Waldo y FrankMarini denominado la "NuevaAdministración Pública" que pretendíasubstancialmente dar respuestasadecuadas ante los planteamientosrepresivos e inhumanos muchas vecesdel management público, mediante laparticipación administrativa, asi como labúsqueda de la "equidad social", para

afrontar la situación de los sectoresmenos privilegiados de la sociedad. Estemovimiento pretendía que la administración pública fuese un instrumentodel cambio social y no sólo uninstrumento del status establecido."

En quinto lugar, la public policy opolítica pública, surge por primera vezen 1951 gracias a las aportaciones deHarold Laswell, tomando un fuerteimpulso en la década de los setenta ysiendo una de las principales corrientesacadémicas de nuestros tiempos 39 Ensexto lugar, existe un notable desarrollode las modernas técnicas de gestión ociencias del management aplicables ala administración pública." Productosde esta corriente son la investigación deoperaciones, el PERT, el presupuestopor programas, el presupuesto base cero,el análisis costo-beneficio, entre otros.

En suma, Bonnin bautizó a la ciencia dcla administración tal como la conocemos, aunque ciertamente también ledenominaba ciencia administrativa. EnEspaña se optó por ciencia de laadministración mientras que en Franciase adoptó ciencia administrativa. EnAlemania, desde los días de Stein, se lellamó teoría de la administración, entanto en Italia se prefirió llamarla cienciade la administración pública. Por otraparte, entre los anglosajones no seemplea ninguna de las denominaciones


mencionadas. En Estados Unidos se lellama estudio de la administración públicay en Inglaterra no existió una ciencia dela administración, sino una filosofia dela administración. Pero en todo caso, setrata de la única y misma disciplina: laciencia de la administración."

III. Nudos históricos de la administración pública

Como podrá apreciarse el objeto deestudio de la administración públicaexiste desde los albores de lahumanidad, mezclado con una variedadde funciones religiosas, espirituales,sociales, económicas y de gobierno. Laseparación de lo público y lo privado sólopermitió que el estudio del objeto seconsolidara como campo de estudio. Enese largo proceso histórico de formación, tanto la actividad vinculada con laadministración pública como la cienciade la administración, no se logró superaralgunos problemas estructurales quepodemos denominarlos "nudos históricos". Estos nudos se encuentran tantoen el objeto de estudio como en el estudiodel objeto, como lo muestra el cuadroNo. l.

Estos "nudos históricos" han impedidoresponder los cuestionamientos deCaiden: "¿Deberia existir un campoindependiente de estudio o es parte dealgo más, algo menos exclusivista y conmayores fundamentos teóricos? Si esdigno de reconocimiento como campoindependiente de estudio ¿cuál seria suenfoque o palanca principal?, ¿qué temacomún liga a todas las especialidades'',¿qué limites deben delinearse alrededorde ésta para separarla de otrasdisciplinas? Quizá más importante ¿debeexistir del todo o liquidar su negocio ydesaparecer en la obscuridad de lanoche, procurando dejar tras de si elmenor rastro posible?"."

La ciencia de la administración públicaha transitado de ser arte a un conjuntode técnicas y aún no ha logrado -enmásde un siglo en su etapa moderna- aconsolidar el carácter de disciplinactentiftca debido a los "nudos"históricos y estructurales que se lo hanimpedido, entre lo que se encuentran losque a continuación se analizan.

CUADRO 1

'Nudos del estUd.O'ael oDleto NuallS o ....est...a.o• Nudo epistemológico • Nudo juridico• Nudo cientifico • Nudo político• Nudo muitidisciplinario • Nudo administrativo

Fuente: Elaboración propia.


l. El "nudo epistemológico"

Este nudo se refiere a la teoría delconocimiento de la administraciónpública. Algunos autores señalan queno puede existir una teoría de laadministración pública, por que notiene el alcance teórico para sustentarse como tal. en su caso, proponenel estudio de la administración pública."La teoría de la administración públicacapitalista, está por elaborarse. Tal esla razón por la cual, alternativamente,es preferible hacer referencia al estudio de la administración pública"."Mucho menos es posible sustentarprincipios generales aplicables a laadministración pública, en estadíscusión se enfrentaron Robert Dahly Herbert Simon. Dahl realiza en 1947una revisión de los progresos teóricosde la ciencia administrativa," la cualse encontraba condicionada por tresfactores:

1) Las generalizaciones derivadas delas operaciones de la administraciónpública, en un Estado en particular, nose puede ni universalizar ni aplicar a laadministración pública de otros estados.Añade que un buen principio puede seraplicable en diferentes medios nacionales, pero en atención a estudios previosa los mismos.

2) No existen generalizaciones universales verdaderas acerca de la administración pública, sin que previamentehaya un estudio profundo de lascaracterísticas nacionales. En suma, o

hay principios universales o éstos sonaplicables a un medio nacional ointernacional especifico.

3) El estudio de la administración pública"se convertiría inevitablemente en unadisciplina, con bases mucho másamplias, apoyada no en un conocimientoestrechamente definido de técnicas yprocesos, sino ampliado hacia losfactores condicionantes, variableshistóricas, sociológicos, económicos yque dan a la administración pública decada país su sello"."

Por su parte, Herbert Simon para responder a Dahl señala que existen dosgrupos sobre el problema del caráctercientifico de la administración pública."El primer grupo de estudiosos señala quela administración pública debe ser unaciencia aplicada y ocuparse de todos losvalores e intereses relacionados con laorganización administrativa. Como laeficiencia es sólo uno de esos valores,se debe cubrir la totalidad del campo dela política pública. Mientras que elsegundo grupo, con el que se identificabaSimon, propone crear una ciencia puradel comportamiento humano en laorganización -en particular de lasorganizaciones gubernamentales- paraquienes están descontentos con la teoríaadministrativa tradicional yedificar unateoría más sólida sobre los cimientos dela psica logia social.

,En la actualidad, Robert Denhardtidentifica una variedad de influencias en

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la teoría de la Administración públicacontemporánea como son: la teoriaempírica, la teoria normativa, la teoriaética, la public choice, la fenomenología, la teoría crítica y la teoríapsicoanalítica, así como el desarrollo dela ciencia política, el management, lasociología, la antropología y otrasdisciplinas sociales 47 La teoría de laAdministración pública requiereestablecer los límites de su campo deestudio por la diversidad de enfoquesprevalecientes para construir su propiadisci plina científica.

Para nuestros fines, resulta fundamentalque, de una vez por todas, se definaclaramente el sentido epistemológico dela administración pública, para ellopodría considerarse como una cienciaaplicada en continuo desarrollo yevolución que pertenece a las cienciassociales, tal como lo demuestra su objetode estudio el cual ha existido desde lasprimeras civilizaciones de la historia.

2. El "nudo cientlfico"

Este nudo consiste en la polémica sobreel carácter de la Administración Pública:arte, técnica, filosofia o ciencia. LutherGulick señalaba que: "Actualmente laadministración es más un arte que unaciencia; de hecho hay quien afirma dogmáticamente que no puede ser otra cosa.Los que así opinan no recuerdan que lametalurgia, por ejemplo, era un artevarios siglos antes de llegar a una cienciavarios factores influyeron en la con-

quista del mundo natural por las cienciasexactas, y puede confiarse en laposibilidad de controlar y conocer elmundo de los asuntos humanos de unamanera científica".48

Leonard D. White, en su obra clásica,afirma que la administración pública esun arte que ha sido una de las posesionesesenciales del hombre. La construcciónde las pirámides; la administración delos negocios del Imperio Romano;organizar el Estado nacional sobre elfeudalismo de la Edad Media y crearejércitos disciplinados, fueron hazañasadministrativas tanto como políticas 49

Pero va más allá al señalar:

"Como la administración indudablementees en parte un arte, seguirán ocupandoun lugar importante escritos científicos,Pero puede ir convirtiéndose progresivamente en una ciencia, o por lomenos, en una ciencia limitada pordiferencias culturales, logro muy dedesear, ya que las proposiciones de unaciencia administrativa van más allá delalcance del sentido común". '0

Por su parte, Dimock ha dicho que laAdministración pública es una filosofiaque tiene como principio servir alhombre. "Este libro tiene una tesis.Dicha tesis es que la administración es,más que respuestas eruditas y técnicasbien escogidas, un conjunto de ardides.No es ni siquiera una ciencia y jamásdebiera convertirse en un método rígidoe invariable. Es más que un arte: es unafilosofía". SI


Quienes le niegan su carácter científicoargumentan que la administraciónpública, por su propia naturaleza humanacambiante, no puede reducirse a leyesde validez universal, puesto que cadasituación administrativa es única, dadoel elemento dinámico que la caracteriza.Se agrega además que los factores queinciden en ella están condicionados portal variedad de complejidad cuantitativay cualitativa que, práctica y teóricamente, los hechos no se repiten y, porlo tanto, son únicos, en lugar deprincipioslo que se ofrecen son preceptos."

"Sí como ciencía se entiende un esquemade cosas en las cuales cada aspectoparticular cubierto debe tener un valormatemático, entonces la administraciónno es una ciencia. ( ... ) Sí, por elcontrario, se puede usar correctamenteel término ciencia para aplicarlo a uncuerpo exacto de conocimientos ytrabajar y practicar con base en él comopronóstico, y sí así lo aceptamos ydeseamos, podemos hablar entoncesapropiada y convenientemente de unaciencia de la administración".53

Un punto intermedio, señala que unaciencia enseña a "conocer" y el arte a"hacer", por ejemplo, la astronomía esla ciencia en tanto que la navegación esel arte. La ciencia y el arte son camposcomplementarios de esfuerzos, no sonmutuamente excluyentes." Mientrasque una posición más conciliadora, pero

que no resuelve el problema, afirma quela administración pública tiene todas lascaracteristicas de una ciencia porsustentar principios de validez universalcomo la planeación, jerarquización,coordinación, organización, centralización y descentralización, entre otros.Es una técnica porque utiliza métodos yprocedimientos uniformes. Es arte,porque el éxito de la gestión estataldependerá de la habilidad, destreza yarte del funcionario o empleado en laejecución de la función pública, para loque utiliza la toma de decisiones,liderazgo, autoridad y motivación.55

Waldo señala que el conflicto entre si laadnúnistración pública es un arte o unaciencia "refleja la opinión general de quela administración pública tiene importantes aspectos de ciencia y arteconjuntamente. Refleja, también, sinembargo, un deseo de soslayar losproblemas de definición, de conciliar losresultados cediendo de ambos lados, deproseguir con el estudio y la práctica dela adnúnistración pública, cualquiera queesta sea"."

Puede decirse que en realidad, comoobjeto de estudio, la administraciónpública es un arte debido a que permiteconjugar esfuerzos para la realizaciónde una complejidad de actividadespúblicas, pero que en su continuodesarrollo su estudio puede consolidarsecomo un campo del saber científico. En

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ese sentido, coincidimos con OrnarGuerrero: " ...sabemos que a la administración pública la abandera una disciplinapropia y exclusiva: la ciencia de laadministración. Sabemos igualmente,que esta ciencia es antigua y la galardonan títulos de nobleza intelectual; quetiene su propio objeto de conocimiento;que es una, entre las diversas cienciassociales"."

3. El "nudo multidisciplinario"

Este nudo se refiere a la diversidad deaportaciones que la administraciónpública recibe de otras disciplinas(econonúa, derecho, sociología, historia,ciencia política, y psicología, entre ellas)que la enriquecen pero al núsmo tiempola atrapan. 58 De antiguo, la Cienciaadministratíva ha contado con lasaportaciones de diversas cienciassociales, que en su proceso de formaciónteórica le permitieron contar conelementos de análisis y herramientaspara conocer y explicarse el ámbito dela administración pública.

La administración pública se inserta enun marco teórico determinado, precisamente por razones de orden histórico.Todo gobierno debe estar legítimamenteestablecido en los términos que marcansus normas legales, de esta manera, laadministración pública se liga al derecho.Todo gobierno debe afrontar problemaseconómicos, así, la administraciónpública se vincula con la economía, Todogobierno debe resolver problemas y

conflictos sociales, por lo tanto, laadministración pública se relaciona conla sociologia. Todo gobierno planea,organiza, controla, ejecuta, coordina lasactividades para efectuar sus propósitos,por eso la administración pública y lastécnicas administrativas se vinculanmutuamente. Finalmente, todo gobiernoes producto de una confrontación deintereses, núsmos que se expresan enla arena política. Estos intereses sonideológicos, económicos y de poder, yestán representados por partidospolíticos, grupos de presión y órganosde opinión pública Por tal razón, resultadificil, cuando no imposible, separar a laadnúnistración pública de la Cienciapolítica. 59

De las distintas fases del gobierno, hayuna cuya relación con la administraciónpública es muy importante, se trata delderecho, que se define como el conjuntode normas sancionadas por el Estado,incluyendo los ideales, las técnicas y lasinstituciones que conforman su creacióny aplicación/" A partir de la noción deque toda situación administrativa tienesus elementosjurídicos y, viceversa, todasituación jurídica tiene sus elementosadnúnistrativos, existe una relación muyestrecha entre el derecho y la administración pública. Cada acto administrativoestá basado, directa o indirectamente,en una norma jurídica, pero su sentidono se deríva de esa base legal, pues laadministración consta en gran parte deelementos discrecionales. Asimismo,hay que recordar que el Derecho Público


tanto en su rama constitucional comoadministrativa, no explica de ningunamanera los fenómenos que suceden enla administración pública, ya que esfrecuente encontrar inconsistencias alcompararlo analíticamente con larealidad, toda vez que el derechopermanece ineludiblementeen el campodel "deber ser"."

Por otra parte, existe una estrecharelación entre la administración públicay la economia. El sistema de produccióny distribución de bienes económicos es,sin duda, uno de los aspectos másdestacados y determinantesde cualquiernación.

"En cualquier sitio y época, la eficienciade la administración pública resultadeterminantepara la soluciónde los problemas económicos. Ahora bien, en lospaíses que necesitan un mejoramientoconsiderablede su eficienciaeconómica,es siempre dramática y a veces trágicala significación del elemento administrativo. Una y otra vez la experienciarepite la lección de que es imposibleefectuar reformas económicas sin basarlas en prácticas adecuadas de gobierno. Cuando se ignora esta relación,los remedios resultan efímeros y, aveces, contraproducentes. El despilfarropuede alcanzar proporciones muygrandes"."

La sociología fue creada en 1839 porAugusto Comte, en su Curso deFilosofíaPositiva, para definirlacomola

ciencia de la sociedad. Una vezestablecido legítimamente un gobierno,se enfrenta a la dificultad de responderal mandato del pueblo de manera eficaz,es decir, gobernar para toda la sociedadque está legitimando su ejercicio delpoder. Por lo que, el gobierno debeconocer a la sociedad que pretendegobernar, y se vuelve necesario estudiary definir las caracteristicas de losgrupossociales que la componen. Para laadministración pública, como disciplinasocial, la sociologiaes imprescindibleenla explicación de su realidad y laformulación de sus prevenciones. Comocuerpo de conocimientos debidamentesistematizado, la administración públicatiene una gran deuda con la sociología.En la práctica, ningún gobierno puedegobernar si no conoce a sus gobernados·'

Como se ha visto, las distinciones conrelación al Derecho, la Economia y laSociología no pueden formularse entérminos absolutos, ya que todas estasfases del gobierno se manifiestan enprocesos de interacción. Ahora bien, encuanto a la sígnificación reciproca de laadministración pública y la prívadaocurre lo contrario: existe una tradiciónde identificación mutua. Hay querecordar que la administración pública,al cobrar conciencia de sí misma, vatomando forma como disciplina y comocurso académico, al mismo tiempo laadministración de los negocios hacia lopropio. En muchos aspectos las dos son


semejantes; ambas tienen conceptos ytécnicas idénticas o similares; algunasse les estudia y enseña conjuntamenteen las mismas universidades; "las dosespecies del mismo género't.s'

Sin embargo, las diferencias son muymarcadas: 1) el gobierno existe paraservir los intereses generales de lasociedad, mientras que una empresacomercial sirve los intereses de unindividuo o grupo; 2) el gobierno es, entre todas las asociaciones, la que tienela autoridad politica suprema; 3) laautoridad del gobierno está sancionadapor el monopolio de la violencia y 4) laresponsabilidad del gobierno corresponde en su exigencia a la naturaleza ydimensión de su poder."

En el campo de la administraciónpúblicamuchos aceptan la premisa de que"política" y "administración" son dosfenómenos distintos, que deben separarse tanto en la realidad como en lateoría, para mayor pureza del análisis ymejor calidad en las actividadespúblicas.Un ejemplo es el artículo de WoodrowWilson ya citado. La distinción suelebasarse que en la "política" se tomanlas decisiones y en la "administración"sólo se ejecutan. Tal premisa suponeque: 1) los problemas de la administración pública se encuentran en larama ejecutiva del gobierno; 2) soniguales a los de las organizacionesprivadas, especialmente las de producción económica; 3) el tratamiento de

estos problemas debe sistematizarse enla teoría y en la práctica, con exclusiónde los ingredientes políticos, para lograrmayor eficiencia y, 4) el criterio de laeficiencia puededefinirse como "el logrode los objetivos predeterminados en lasesferas políticas con el menor gastoposible de recursos't."

Sin embargo, la administración pública,aun en los sectores más especializadosde la rama ejecutiva, no puede concebirse como una obediencia oejecución automática de directivasimpuestas por las autoridades superiores. La legislación -creación denormas- y la ej ecuc ión son partesinseparables de un proceso continuo quese desenvuelve a todo lo largo y anchodel gobierno, desde las partícipacionesde los partidos políticos, por conductode los parlamentos, hasta los planosínferiores de la rama ejecutiva. No esverdad que pueda trazarse una fronterapara señalar donde termina la legislación y donde comienza la ejecución.

Como la administración pública selocaliza principalmente en la ramaejecutiva del gobierno, tiene la tarea deejecutar las decisiones políticas que segeneran en el ámbito del sistema social.Por este único hecho, la Ciencia politicaguarda una estrecha relación con lateoría de la administración pública. Éstano sólo es materia de estudio de laCíencia politica como proceso político,sino que la política es su insumo princi-

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 13l

pal. La administración pública nacecomo una rama de la Ciencia politica,no es posible separarlas para fines deestudio.?"

También la historia aporta informaciónal estudio de la administración pública.Cuando se inició el estudio administrativo, la atención se centraba sobredatos legales, militares y politicos; lahistoria de los reyes y de los presidentes,de las batallas y de las guerras, de lasconstituciones y de las leyes,noparecíanimportantes para la administración.Posteriormente, ciertoshistoriadores hanvuelto su atención a la historia de laadministración misma: en la Iglesia, elEstado, los negocios, la militar ydondequiera que se haya desarrollado."Los estudiosos de la administraciónpública están hoy más interesados en lahistoria, que lo estaban en el pasado.

Por último, la psicologia ofrece a laadministraciónpública principiosque seaplican para mejorar las relacioneshumanas de grupos y equilibrar lapersonalidad de sus componentes; almismotiempo, la administraciónpúblicapermite a la psicología el campo experimental para que sus principios seapliquen y prueben en organizacioneshumanas y adquieran cuerpo doctrinal."? El estudio de la psicología encuanto se refiere a lo social, es, enconsecuencia,importantepara el estudioadministrativo, debido a que puedeproducir hallazgos y datos de lapsicologiasocíal.

El "nudo multidisciplinario" implicadiscrepancias y polémicas en tomo a laubicación disciplinaria de la administraciónpública; cuestiónque adquiereuna doble dimensión: ausencia dedefinición y no de identidad."? Laadministración pública ha sidoreclamada como un campo de estudiode distintas disciplinas, por lo que le hanofrecido su tradición académica y suinstrumentación metodológica.

"Así, hemos podido observar a lasociologia, la economía, la ingeniería,elderecho y otras más, reclamar lapropiedad del estudio de la administración pública; en el mismo sentido,pero con consecuencias mucho másgraves, algunos prácticos y estudios dela empresa industrial (Taylor, Fayol,Guilick, Urwick, Barnard y otros)pretendieron construir la cimentaciónteórica sobre la cual levantar una cienciaadministrativa, cuya característica principal descansa no tanto en unaestructura unitaria, como en sucomposición hibrida: privada ypública"."

Esta situación ha llevado a ladesfiguración de la administraciónpública como un campo concreto deestudio y, debido a que los ideólogos dela empresa privada están interesados enlos procesos internos de las organizaciones en el que domina el conceptode gerencia (management), los esquemas propiamente gerenciales se

132 JOSÉ WAN sÁNCHEZ

impusieron rápidamente. En un ambienteen el que las diversas ciencias sedisputan el campo de la administraciónpública, y dado que en su seno existeuna diversidad de "enfoques", nuestradisciplina desembocó en la multiplicidadde definiciones, diversidad de objetos deestudios y, por último, en la crisis deidentidad.'? Este nudo ha sidodeterminante para la gestación ydesarrollo de la administración pública,por lo que se deberá profundizar en susfundamentos y alcances para definir loslimites de nuestra disciplina cientifica conlas otras disciplinas de las cienciassociales.

4. El "nudo jurtdico"

Por la excesiva influencia que ha tenidoel derecho administrativo en la administración pública, incluso en algúntiempo fue confundido con la administración pública, este "nudohistórico" es analizado en forma separada. Pese al aporte que loscameralistas y otros estudios habíanofrecido antes de la revolución francesaa la ciencia de la administración, éstasufre un estancamiento en su desarrollopor el surgimiento y expansión delderecho administrativo. Asi, los ensayosque sustentan la ciencia de la administración son sustituidos por la ricatradición del derecho administrativosurgido a partir del siglo XIX. "Esto dioorigen a que los tratadistas de esta nuevadisciplina monopolizaran el pensamientoadministrativo durante años, adquiriendoauge esa rama del derecho público que

trata del ordenamiento jurídico de laadministración pública". 73

Resulta incuestionable que el derechoadministrativo y la administración públicason áreas interdisciplinarias independientes, con fisonomías académicaspropias, pero con una intima vinculaciónentre si, sin que se pretenda reducir laadministración pública al derecho; porel contrario, el derecho administrativorepresenta un complemento de lasnormas constitucionales que sirven deprincipal sustento a la administraciónpública.

Un caso excepcional es la obra de OttoNass publicada en 1950, que desde sudifusión fue culpado de estar en totaldiscrepancia con el derecho administrativo, porque sostenía su disolución." Su tesis ya es un hechoindiscutible: el derecho administrativo noes norma exclusiva ni fin de laadministración pública; es tan sólo unmedio de la misma. Las construccionesdoctrinales de ese derecho, coherentesy sistemáticas, resultan utópicas,carecen de lugar propio dentro de lapráctica efectiva de la administraciónpública actual. Por lo que hacen faltados cosas: un derecho administrativonuevo, congruente con la realidadadministrativa actual y moderado en suspretensiones de ciencia única de laadministración, reduciéndolo a ciencia deun aspecto de la misma -el jurídico- yelaborándose una genuina teoría de la


administración pública, sugerida por lapráctica, que incorpore a la preocupación cientifica un sector tanimportante de la realidad hasta ahoraabandonado a la sola consideraciónjurídica.

En el extremo de este nudo, cuando laadministración pública se concibe comoel conocimiento y la aplicación mecánica de los preceptos legales, no secultiva ni la teoria ni el arte de administrar; faltan escuelas para educar ycapacitar a losadministradores públicos;los cargos ejecutivos son para personasajenas a las técnicas y los ideales de laadministración; las prácticas administrativas se caracterizan por laobediencia rigida al derecho, sin lacapacidad creadora que ellas requieren;se hace un exagerado uso de procedimientos judiciales y se da un predominio a las opiniones legales. Laobsesión por el aspecto jurídico de losasuntos públicos eclipsa los problemasde creación y administración de lasnormas."

5. El "nudo politico"

Este nudo se refiere a la inherencia dela politica a los asuntos de la maquinariapública. La administración pública moderna nació en 1887 con la idea básicaque ésta se encontraba desligada de lapolítica. La dicotomia politica-administración, como fue llamada, teniacomo propósito separar artificialmente

lo que no era posible dividir, al estar laactividad pública inmersa en un ámbitopúblico. Un autor ha dicho que seadministra con la politica. Las afirmacionesde que "la administración estáfuera de la esfera de la política", de que"el campo de la administración es uncampo de negocios ... separado de lapolítica" y de que las "cuestionesadministrativas no son cuestionespoliticas" establecen como premisa unadistinción que por sus términosabsolutosno se justifica. 76

Moreland ha dicho: "La politica decidesobre los objetivos a lograr; la administración pone la politica en ejecucióno, dicho en pocas palabras, hace lascosas. La ciencia polit ica trataesencialmente con los métodos por loscuales se formula la política pública; yla emparentada ciencia de la administración pública comienza donde lapolítica termina" 77 Mientras que enforma contraria, John M. Gaus reflejala actitud de una gran mayoria deadministrativistas, cunado declara que"Una temía de la administraciónpública,en nuestro tiempo,significa tambiénunateoría de la política"."

La actividad gubernativa se realiza enun entorno politico, por lo que separarlaresulta inadecuado. Este "nudo histórico" se propicia por aquellos quecontinúan sosteniendo que la administración pública se encuentraseparada de la política; en realidad, elnacimiento de la propia administración


pública en su etapa moderna es productode un subcampo de la ciencia politica.Esta dicotomía es artificial, en la realidadno es posible separarlas por el elementodediscrecionalidad en que los servidorespúblicos realizan sus tareas en unambiente politizado.

6. El "nudo administrativo"

En este nudo se refiere a la tendencia avincular los asuntos de la administraciónprivada a la administración pública,como si fueran el mismo objeto deestudio y los mismos principios seaplicarán de manera homogénea enambos campos de estudio. En esenciaexiste una diferencia estructural entrela administración pública y la privada, 79

al menos en los siguientes aspectos:

l. La tarea del gobierno es enorme,compleja y dificil. El tamaño de lasoperaciones, la multiplicidad de lospropósitos y la complejidad de losprogramas exigen formas especiales deadministración.2. La universalidad y soberania delgobierno suponen que éste ha de resolverlos conflictos de intereses privados,tratando de alcanzar el máximo posiblede bienestar general.3. El gobierno es responsable ante elpueblo, sus actuaciones están permanentemente controladas y vigiladas.En un sistema democrático el carácterrepresentativo del gobierno acentúa estapeculiaridad.

4. Los gobernantes, desde los más altosen la jerarquia hasta los de nivel inferior, representan a un poder inmenso decoacción, frente al cual se requierenprotecciones especiales. Sus actuaciones requieren de supervisión de suscolegas, del pueblo y de su propio sentidode responsabilidad.5. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse sólo porla maximización de sus ingresos o laminimización de sus gastos, sino por lacalidad e intensidad con que realice lospropósitos públicos. "Es una equivocación común la dejuzgar al gobiernoen términos de sus ganancias y pérdidas-como si fuese una empresa comercialcon el empeño de que gaste poco, noincurra en deudas y mantenga suspresupuestos equilibrados. A menos queel gobierno sea un negocio de losgobernantes, su eficiencia siempre debejuzgarse con arreglo a cómo contribuyea la satisfacción de las necesidades ylos ideales del pueblo"."

Sin embargo, existen otras posicionesque señalan que laadministraciónpúblicay la privada son ramas especializadasde la misma ciencia administrativa y, porlo tanto, sus principios tienen basescientíficas comunes, puesto que ambasson parte de un todo. "Como disciplinas,técnicas y artes no difieren tampocodesde un punto de vista teórico y en lapráctica su separación no es tan tajantecomo algunas veces se afirma"."Aunque se acepta que existen

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diferencias, estas son más biencircunstanciales (fines, funciones, campos de actividad, entre otras) y deltamaño de las organizaciones. Waldoafirma que la administración denegociosy la administración pública crecieroncomo discip1inas aliadas y sus préstamosson recíprocos. La tendencia de muchosde los padres de la administraciónpública fue lade aplicar métodos propiosde los negocios de gobierno, como elmovimiento de la Dirección científica,por ende la deuda de la administraciónpública a aquella es realmente grande.82

Conviene apuntar que la diferenciaesencial entre la administración públicay la privada radica básicamente en losfines de ambas organizaciones. Debeconsiderarse que el Estado modernotiene como finalidad la promoción delbien común y representa el ente juridicoy político que ejerce mayor podersoberano, siendo la administración pública su instrumento activo, la parte másvisible, para satisfacer los interesesgenerales de la comunidad, en contraposiciónde la empresa privada que se encuentraestrechamente vinculada a los requerimientos del mercado.

A manera de síntesis, puede afirmarse.que la dificultad de la administraciónpública en esta búsqueda de su objeto yestudio del objeto, ha dejado "extensasáreas del bosque e importantes especiesde árboles" como el derecho público, ladiplomacia (relaciones internacionales),

el gobierno (ciencia política) y la defensa(ciencias militares), otros trozos hansidotomados por las ciencias de la salud, lajusticia penal, las ciencias policiales, elbienestar social y otras profesionesrelacionadas con los servicios públicos."Tras quedarse COn el bagazo, fundamentalmente gerencia pública, laadministración pública ha ido recuperando progresivamente su espaciooriginal incursionando en las políticaspúblicas, los asuntos públicos, laciudadanía y, posteriormente, lagobernabilidad. Eventualmente, recapturará su foco en el lado público de lasactividades colectivas y en lo público dela administración pública".83

IV, La administración pública: ciencia en desarrollo o ¿ciencia fragmentada?

Una vez realizado este breve repaso delobjeto de estudio y el estudio del objeto,así como una descripción de los "nudoshistóricos" a los que se enfrenta laadministración pública, se puede afirmarque existen al menos dos posiciones entorno al carácter científico de nuestradisciplina: 1) la administración públicacomo una ciencia aplicada en gestacióny 2) la administración pública como unaciencia fragmentada. Ambas posicionescomparten puntos de vista comunes,pero en esencia asumen diversasinterpretaciones.

La administración pública es un cienciaaplicada en constante desarrollo y

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evolución que no termina de consolidarse y que requiere de nuevasaportaciones e innovaciones paracontribuir a consolidar el caráctercientífico de su estudio del objeto. Suobjeto de estudio tiene existencia propiadesde la misma formación de lasprimeras civilizaciones de lahumanidad.En ese sentido, el objeto de estudio precede al estudio del objeto de laadministración pública. A más de unsiglo de su etapa moderna, la administración pública no ha terminado deconstruirse de manera definitiva. Es unaciencia en plena gestación y desarrollo,que cuenta con una larga tradiciónhistórica y teórica, sin embargo los"nudos históricos" que se fueronconformando, tanto al interior corno alexterior, han limitado su consolidacióncomo campo científico.

La ciencia administrativa aparece comouna ciencia social todavia en gestación,cuyo objeto deestudio no es una realidaddeterminada, pero lista para serestudiada y reconstruida a la luz de unaproblemática teórica específica. Pararesponder a los criterios científicos, debevencer un cierto número de obstáculosepistemológicos y, al mismo tiempo,forjar los instrumentos de análisisadecuados."

La administración pública se hadesarrollado como un campo científico,caracterizado por su locus y focus.

Robert T. Golembiewski'" señala queel locus es el "donde" institucional delcampo, por lo que el locus recurrentede la administración pública es elgobierno burocrático, que no siempre hasido el locus tradicional. En cambio, elfocus es el "que" del campo; uno deesos focus de la administración públicaha sido el estudio de los principios deadministración. Para Golembiewsi laadministración pública es una ciencia endesarrollo y consolidación por medio desus locus y focus.

"El que la administración pública no estésegura de sus bases puede deberse, notanto a la naturaleza cambiante de sufoco, como al complejo de inferioridadde sus acólitos y a sus incertidumbresfrente a las fuertes y persistentes críticasa su desempeño profesional y a susdeficiencias escolásticas. Con laevolución de la sociedad global y elrezago del reconocimiento humanorespecto a la necesidad. de unaadministración pública más g1obalizada,su foco se muestra confuso yencasillado, además en la percepción delestado administrativo como uninstrumento de aspiraciones nacionalesy de la burocracia pública como el únicoo principal distribuidor de los bienes yservicios gubernamentales".X6

Por su parte, otra posición sostiene quela administración pública es una cienciafragmentada, un rompecabezas que


todavía no se ha terminado de conformary al mismo tiempo consolidarse." Elestado actual de la ciencia administrativa tiene un carácter complejo yfragmentando; complejo por la heterogeneidad de las aportacionessucesivas que la han constituido yfragmentado, porque las corrientes quela conforman abordan el estudio de laadministración pública con preocupaciones demasiado diferentes parapoder fundirse espontáneamente en unadisciplina integrada.

"La ciencia administrativa se presentaen nuestros dias como un conjunto dediscursos fragmentados, estratificadosen el tiempo y yuxtapuestos en elespacio, más bien que reunidos en unproyecto global y articulados en torno auna problemática coherente, hasta elpunto de que cabe legítimamentepreguntarse qué autoriza a hablar de unaciencia en singular, y también,simplemente, de ciencia"."

Frente a la multiplicidad de los discursosque reclaman para sí a la cienciaadministrativa, se podría abandonar labúsqueda de un principio de unidadligándolos entre sí, y aceptar la idea deque no hay una ciencia administrativa,sino tantas ciencias como discursosdistintos en el dominío de los estudiosadministrativos. Sin embargo, pareceemerger sobre la base de estos conocimientos heterogéneos, una disciplina

en gestación que constituye una rupturacon referencia a las otras interpretaciones y discursos. En este sentido,cobra vigencia lo dicho por OrnarGuerrero: "Es tiempo que la teoría de laadministración pública supere lastendencias fragmentadas .de su campoy se establezca un paradigma válido enla actualidad"."

Conclusiones

Laadministración pública es una cienciaaplicada en constante desarrollo yevolución, que no puede desarrollarsecomo ciencia pura del conocimiento ypertenece a las disciplinas que seencuentran en el ámbito de las cienciassociales. Su objetode estudio es históricoy se remonta a las primeras civilizaciones que dejaron huella de supasado. Este objeto de estudio seencontraba mezclado con otras actividades propias de la antigüedad comoson las religiosas, militares, políticas yeconómicas. Como actividad el objetode estudio fue realizado como arte y enel proceso de diferenciación, especialización y complejidad se constituyó enuna disciplina cientifica como afirmaWhite. Su estudio del objeto tieneantecedentes remotos en los cameralistas y después en las cienciascamarelas, en especial la ciencia de lapolicia; por lo que su objeto de estudionació con la obra de Bonnin en 1808 enFrancia y con la de von Stein en


Alemania; sin embargo, en su etapamoderna, surge, con la obra deWoodrow Wilson en 1887, comoadministraciónpública.

A pesar de que nuestra disciplina tienemás de un siglo en su etapa moderna,no logró resolver los "nudos históricos"que, tanto en su objeto como en suestudio del objeto, le impidieronconstruirse como una ciencia autónoma,plena e independiente. Para alcanzareste propósito es necesario comenzardesde el principio, revisar a losfundadores de la administración pública,regresar a sus obras y sus enseñanzascomo parte de la revalorización teóricaque permita proponer un enfoqueintegrador común a todas las corrientese interpretaciones en el seno de nuestradisciplina. Otra posibilidad es encontrarelementos comunes de todas estascorrientes para conformar la integraciónde diversas interpretaciones quepermitan a la administración públicaconsolidarse como campo científico.

Cabe señalar, que los "nudos históricos"pueden también mostrar que el objetode estudio, que es único, tiene diversosenfoques, por lo que tendriamos quehablar de las interpretaciones de los"objetos de estudio", los que han nutridoy enriquecido los conocimientos de laactividad gubernamental, pero al mismotiempo limitan los alcances teóricos dela administración pública. El objeto deestudio es único, sus interpretaciones

son tan variadas como enfoques existenal interior de la administración públíca.

El estudio del objeto tiene una variedadde interpretaciones que se encuentraninfluidas por las disciplinas que integranlas ciencias sociales. El "nudo muhidisciplinario" ha tenido Yseguirá teniendo unavigencia en la administración pública, porsupuesto, de manera limítada. En elpasado estas ciencias prácticamentedominaban la agenda temática denuestro campo de estudio. El "nudojurídico", que fue prevaleciente enalgunos países que sustituyeron laadministración pública por el derechoadministrativo, tiene una limitadaposibilidad, en la medida que nuestradisciplina continúe aportando elementospara el conocimiento de la actividadpública. Por lo que respecta al "nudopolítico", que fue impulsado por losseguidores de la dicotomía políticaadmininistración, más que un "nudo" setrata de una herencia ancestral que nutrey vigoriza el conocimientoadministrativo.Lo mismo sucede con el "nudo administrativo", que tiene elementos comunesa la administración pública, pero quemuestra su propia naturaleza políticafrente a enfoques de negocios limitadosa las empresas; el gobierno es diferentecomo ha dicho Paul Appleby.

Wilson afirmó: "debe haber una cienciade la administración que enderece loscaminos del gobierno, que haga sus


negocios menos comerciales, queenderece y purifique su organización yque corone de respeto el cumplimientode sus deberes. Hay razón para queexista dicha ciencia"." La pretensiónde la administración pública para el futuro es convertirse de una cienciaaplicada en gestación a una con statuscientífico fuera de toda discusión quebusque su cohesión y su unidad.

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Notas

I Esteartículoforma parte de una investigaciónde mayor alcancequeel autor espera realizar en los próximos años, relativa III estudio de laadministraciónpública., Guerrero,amar. La ........ la a......ltradén pQbIka México,Harla, 1986.p. 2, Small, Albion.The cameralists.citado por Omar t ;UC:!Tero. La ......de la adnlbdllndó. públka. México, Harla, 1980• Guerrero, op. cit. p. 4'WJ,\sQn, Wood1Ow. "Estudio de laAdministración" EnWaldo,Dwight(editor). Ade!n'&mt6. pülka, México,Trillas, lQ67.pp. 83-95" Utilizarnos el ténnino "nudo" como una expr<.-osión que permiteidentificar aqueDos aspectosestrw:turalcsque han IiJnitarlo el desarroDodel objeto de estudio y el estudio del objeto de la ciencíaadministrativaen su devenirhistórico.1 Parker, RS. "The End of Public Adrmnistration'', en P.bllcAilInlIbIstndoD, A1abuna,The Universityof Alabama Prees, 1973,p.99. Ausente de cualquier fundamento científico -afinna Parker-, laadrninistracién pública debe convertirse en la carrera administrativadel gobiernoque se alimentade distintasdisciplinas sociología, cienciapolítica, economía, derecho y teoria de la organiz¡,ciÓtl.• Caiden, Gerald. "In Defense of Public Adrninislmtion", en PuIIlkA~ vol, 24, núm. 3, Austra1ia, 196.5, P 224-225.• Guerrero,op. cit p. 64.11Citadopor: Guerrero. Omar.La AtInIbIUtrM1in públk:a ... Eltalloc:ap1taU1ta. México, Fontamera, 1988." Waldo,Dwight, Emadh .IaA.......llIndóa púIJlka, Madrid, AguiJar,1964,p. 8.Il Cabe sefiaIarque en este artículo,por la \imitaciónde espac:io. no esposible analizar el objeto de estudio de la adminislmciónpública y lavariedad de interpretaciones del objeto de estudi". Cuando se hacealusión alobjeto de estudio este se considera de manera general., sinponnenorizar sobre cada una de dichas interprela~iones.

" Guerrero,Ornar.TeoriaalbnlDlnl'atlva *Ia C1mda poUIka, Méxioo,UNAM, 1976, p. 9"Gladden, E,N. Vna 111....... de laa4minlltradón ,1ÍIb1ka, Méxioo,INAP-FCE, 1989,Il tomos, p. 7" lbid,m, p. 20." Simon, Herbert A., Smithburg. DoJY1id, Thompson. Victor AAdmInlmadén plliblka, Mexico,EditorialLetras, \'168.P l."Guerrero, Taoriaad-.I.strat1vlll de b CIeoria polídca, op, cil., p. 13.


"GladOen. EN, op. ctt.. p. 73 Cebe señalar que en este epanadchistórico sólo se citan a1g11nos de los imperios mas representativos de lahistoria, pero en la mayoría de los que existieron y cejercn huellaencontraremos elementos administrativos de nuestro objeto de estudio

que se presentamezclado con otra clase de actividades propiasde esosimperios Aqui se citan de ntarlc:Ta representativa,. lbuJe", pp 135-135,. Ihidem pp. 175"lbitA"" pp J71.ln"Guernlfo. Teoría adlllUlUlrItiva de l. Cialci.l poIiti«., up. <'11.• p 14" Gladdm, EN, op. cil, p. 53:>1 Caiden. Gerald, op. cit. p. 227, citado por Ornar Guerrero"Guerrero, Ornar IlItl'GdlM:ción ala adminilt... do... pÍlbl~. Mexico,Harta, 1985, pp. 8-9,. "AnlliSlstr''', Rev/SIQ de Admini$trac:¡ón pilblioo (RAP), No. 54,INAP. p. 403"Guerrero, Introducción a la administración pública, up. cu, pp. IJ16"Guerrero, La teoria de la administración public..-, op. cit., P 7"La referencia al CameraJismo implica a los camcralistas que cultivaronlos libros y a lu cienciu camerales como 115maurias objeto de sucultivo la economia, la policía y camerallsitica (cameralia).W El que von Justi haya sido considerado como el verdadero profeta delCamerdísec, obedece a SIlidea de especializar a 115cienciu cameralesfue el únicoque preparó libros específicos para cadauna de 115cienciascarneraJes: uOfIOfrIio de EskJdoen 1755 para economia y cameraJistica;Principios de Ciencia de la policio en 1756 para ciencia de la policía;Sislellf(l tk flNalIZWien 1766 para la hacienda. La obra Los ¡'-ul,JamtmfCJ.\del podery Id biet>u/w de toseslDdtJs uup<JsiciÓfl de tocastas ciellCiaJ

de tapolicía, constituye una ampliacion de Iu:; PrillCipiu!ide la Cíenctode la Pullcía. Con el propósito de diferencill' las ciencias camerales dela ciencia poIltica escribió NahirafeUl y e.wmciade los es'fado., (1759) ylraluJrl del buen gohiemu (1760) lbirlem"m. p. 22lO Guerrero, La ttoril de ",.""ia.trama públiCA, op. cit P 27"Citado por Omar Guerrero, Ibitkmem. p IJ9. Agrega Stein: "Laadministración alcanza, pues, su forma mi.!: pura, mi.!: ideal, la exigidapor elprincipio del Estado, una vezque ha convenido en lInico cometidosuyo la vida de loda. los individuos"" Bonnin.Compeadio de 101principios dlt .dministración, p 261, citadopor Omer Guerrero, op cit. p. 29"Canales AJiende, José Manuel, Panorama .du.1 dlt l. ciencia dlt laadministración, Madrid, INAP, 1978. Por las limitaciones del espacio,sólo se delineará de manera sucinta la evolución de la escuelanorteamericana, ya que existe una abundanle bibliografia al respecto" Ibidem pp. 98-99'" Ibitkm. p 102" Puede verse Shll'kansky, Ira AdminiJtraci6n pítblica, México.Editores Asociados, 1977.. Puede verse Nigro, Feli" A. y Nigro, L1oyd,Administrloci6n públicamodCl'lll, Madrid, INAP, 1981" En torno a las politicas públicas puede reviaarse los cuatro lOmoscoordinados por Luis F Aguilar Villanueva, editados por Miguel ÁngelPomia~, Para entender e'la corriente, puede verse: Guerrero, Ornar "El.Managemenl Público: una Torre de Babel", en Conver¡ItBCiIl, México,Unive..,idad Autónoma del Estado de México, No. 15, septiembrediciembre 1998" Ibidem p. JO. En el caso de Inglaterra, W.H. Moreland introdujo eltitulo de c:hmcia de la atlminis:ruciCÍlIpúbliCD, lID sin mucho éxito.., Cliden, Gerald "Revi.uJizadón de la Admini'traei6n publica". enRAPNu, 91. EtuayOl sobre" Nueva Adatilllilll'Kión públiU, Mélo:ico,INAP. 1996, No, 91,"Guerrero, Omar. La Ad..inillración pública dd Eltado C,pitalilt.,Mexicu, Fontamara, 1988, p. 36.. Oahl, Robert "La Ciencia de la Administración pública tresproblemas", en RAP Nu. ./0, México, INAP, octubre-diciembre 1979" Ibidem, p. 11-", Simon, Herbert "Un comentario a 'La CicrlCiade la adminiSlración

pública:". en RAP Nu. 40. México, INAP, octubre-diciembre 1979., Denherdt. Robel't B. '·Public AdministratiOl'lTbecry The Stale oHhcDiscipline". en .Lynn, Naomi B y Wildavsky. Alron PublicAdministnlion. The SlatlOrthe Dilcipline, NewJersey. Chatam HouseP'ublisherslnt, 1990, p 4J.. McCurdy, Howard E. Una Biop'I.fbIlClbre Admi.lstración plÍbliUl,Madrid, Instiluto de ESludios AdminiSlrativo," 1981, p, 22.. White, Leonard D. Introducdóll al estltdio de l. Administraciónpública, México. Com~ia General de Ediciones, 1964~'Ibldem. p. 10<J Dimock,ManhaJI E.~ '1!'io..... deAdMiniltnción, Mélo:icO,Libreros Mexicanos Unido," 1965, P 21. (TilU1ooriginal, A Philosophyof Administration)" Jáménez Castro. Wilburg. Introducción al Eltudio dlt l. TeoriaAdMiailtrativa,Mélo:ico, FCE, 1963. p. 23'.' Charles A Beard. Pbilolop"y, seteeee and Art of PublicAdminltration, cilado por Wilbur8 Jiménez Castro'" Terry,Oeorge R Pri.cipiOl: de Administración, Mellico. Com~ilEditorial Continental, 1971, p. JI" Amaro Gítzman. Rayrnundo Introducción a la Adminiltraciónpública, México, McGraw-HiII, 191J6, p. lJ.. Waldo, Dwighl op. en. P 7. "Que la administradon pública sea unarte o una ciencia depende del significado y acento que se atribuya aaquello, términos. La respuella se veri afectad. por la clase deadministración pública a que se refiera, el estudio o disciplina de uRlparte, la actividad o prOCClO de out" IbiJem. p. 26'1 Guerrero, TeelÚ de" Administración pública, rJP. cit. p. xííí... Cabe seIlalarque para efectos de estudio, el "nudo multidisciplinario"se analiza de manera profunda y separada en los lres siguientes nud05el "nudo jurídico", el "nudo político" y el "nudo administrativo", ya queestos representan aspectos C5lfUCturales que looavia prevalecen en laCiencia de la Administración rnodemI '1prevalece en el objeto de estudioque es la actividad pública gubernamentalW Caslelazo, Jesé R. "Hacia la formación de una Teorfa de laAdministraci6n pública" En La teorla polltica y admiaiatrativ.«lntemporian sobre loapailel fa riu. desarn8o, México. Colegiode Licenciados en Ciencia polltica y Administraci6n pública, No S,1979~, MuIWz Amalo, Pedro, Introd.«i6n a lIi AdminiatradÓft pública,M6tico, Fc.E, 1973, lomo l. p. n•• Castelazo, op, dI p. 28'" Mul'loz Amalo, "p. en. pp. 47-48.,.'Castelazc, op. (:i/ P JOlo' Waldo, up. en. p48"Muiloz Amalo, OIJ· en. pp 52_53""/bidem. pp. 26_27"Guerrero, TmlUAdminiltnlliva da la CiencU polltica, 01', á/. P 7J.. Waldo, op. cn, P lOO.. Jiménez Castro, op. en. p. 26~l Guerrero, La adminislJ'acitS. pública en d liIt_a capibllilbl, op,cit. pp. 20-21"lbjtkm. p. 20-nPara mayor detalle puede verse Ostrom, Vincenl. The IntdlectualCrisis in America. hblic Ad.iailtration, A1abama, The UnivCfSÍt)'o( AJabama Pras, I97J" Amaro GUzman, op. cit., p, 5,. Nass, Otto Rd'DrWUI ad.i11i1lJ'alivay Ciencia de la Admi.iltnlci6sl.Madrid, Publicaciones del Centro de Formación y Peñeccionamientode Funcionarios, 1%4. FotSIhoff, unjurista-administrativista dice. "Siendoun hecho que la administración no ae '8011 en la ejeo:ución de normasjurídicas, y dada l. extraordinll'ÍI importancia que corresponde a lamisma en el ámbito de 115actualesfunciones estatales, la ciencia juridica.dministrativa ne«Sita complemenlllX efectivlmCnle con una teoríade la administraciOn"" Mulloz Amato,OJ" cil p. 39"'Ihulem. P 17" Moreland, W H "La Ciencia de la Adminilllración pública", enPublinción con ..e..oraliva del 25 .nivusario del INAP 1'""1910,


México, p. 26211 "Trends in \he theTeoryofPublicAdministralion",PuhJicAdministrationReview, 1950, 10: 161-168. Citado por Wa.ldo,op cít, pp. 96-97." Muñoz Amate, op ctt, pp. 5)..-54lO Ibidem. p. 54.. Jiménez Castro, op. cit. p. 28"Waldo, op.en. p. 112"Caíoen, "Revitaluación de faAdmini.rtración~bliro" op. dt., p. 30.. Chevaller, Jacques y Loschak, DanieJe La dearia admlnldrattva,

México, INAP-F.C.E., 1983,p. 31." Golembiewski, Roben PubU&: Admlnllltraaon a. a D""o,l_1DIIdpIlne,PartI: Per.pediYe•• Pa..... Fra .... NewYork,Marc:e1Dekker, 1917"Caiden, "Revlta]uaóón deja admjni.Jt"aciérl~bfje(J".op_ en. p. 29f1 ChevaUery Loscnek, op. cil .• p. 36ti Ibid,,", p. 9.. Guerrero. TeoriaAdmlnlttnttva delaCIeada PoIidta, op.cit. p.71."Wilson, (}p. cit. p. 87.

Modernización de la administración públicamexicana

José Mejía Lira

L as importantes transformaciones experimentadas en nuestro

pais, vinculadas a cambios de la realidadmundial, han llevado a modificar ybuscar nuevas estrategias y modalidadesde actuación en los ámbitos jurídico,político, económico, social y administrativo; donde uno de los rasgoscaracterísticos corresponde a labúsqueda de nuevas y más cercanasrelaciones entre gobierno y sociedad,con un gran interéspor obtener confianzay credibilidad hacia las institucionespúblicas, y la exigencia cada vez mayorde respetar los derechos de todos y cadauno de los individuos, y particularmentede una correcta administración dejusticia.

Los gobiernos elaboran políticas y lasaplican buscando ordenar y solucionarproblemas de interés público, afectandoa la sociedad con costos y beneficiossociales, donde la mejor forma deactuación implica múltiples aspectos y

con efectos multiplicadores. Para losciudadanos reviste gran importancia quela actividad gubernamental no seconvierta en una carga perniciosa parala vida pública. Su efectividad nodepende del volumen burocrático de suadministración, sino de su capacidad dearticular demandas y esfuerzos sociales.

Además, el aparato público debedemostrar su efectividad con una gransensibilidad sobre los problemas ydemandas sociales, con una grancapacidad de articular esfuerzos ydirimir diferencias en aspectosconcretos bajo la definición de metas einstrumentos de respuesta aceptables,así como garantizar una fonna adecuaday permanente de hacer las cosas.Reviste gran importancia el disponer demarcos de actuación jurídicos claros,flexibles, eficientes y sobre todo quefuncionen para los fines concebidos yeviten al máximo los efectos perversosen la actuación.

144 JOSÉ MEJÍA LIRA

Este ensayo pretende recoger algunospuntos a tomar en cuenta para lograruna administración pública exitosa.considerando como tal aquella queresponde a las demandas y necesidadesciudadanas, logra dirimir las diferencias,articula esfuerzos y soluciona problemasde interés público. Disponer de uncuerpo administrativo que asi lo permitaes el gran reto, y lograrlo nos exigeaceptar soluciones más del tiposatisfaciente que optimizante yreconocer que hay influencias diversasque dificultan y limitan el actuar de losgobiernos, pero aceptando que aun asíes posible avanzar y mejorar.

Primeramente exponemos los queconsideramos como los grandes retos dela modernización gubernamental.estableciendo una visión que va más alláde la consideración de simples cambiosde estructuras o procedimientos. Sepostula como centro de la modernización en este ámbito, el establecimiento de la gobernabilidad, lageneración de satisfactores sociales yla garantia de proveer servicios públicosgenerales; todo enmarcado en demandasy necesidades sociales reales. Para ello,se establecen estructuras, procesos,pautas de conducta, normas, etcétera, yse busca articular esfuerzos mediantediversos aparatos administrativos,organismos e instituciones públicas.

En este contexto, las respuestasgeneradas son de diverso tipo. Por ello,establecemos varias formas mediante

las cuales los funcionarios públicosresponsables de las políticas públicas, yque tienen atribuciones y responsabilidades al respecto, toman lasdecisiones y orientan los problemas quepretenden resolver. Naturalmente, estasmodalidades tienen diferente grado deposibilidades de éxito, sobre todo por lagran exigencia de combinar elementostecnológicos y losdetipo socialy político.De ahi apuntamos los problemas parala generación de acciones en un cuerpoadministrativo, para finalmente señalaralgunas líneas para encaminar adecuadamente los esfuerzos de la administración pública hacia la superación desituaciones socialmente concebidascomo problemas.

Los Retos

La modernizaciónva más allá del simpleestablecimiento de nuevas estructuras.procedimientos o formas. Responder, yhacerlo bien, implica ubicarse en elcontexto actual de desarrollo, en el cualse requiere consolidar la democracia. elestablecimiento de una gobernabilidadpermanente, el logro de metas dedesarrollo económico vinculadas conmetas sociales, que no deben ser dejadasde lado o limitadas por otro tipo deprioridades.

Pero la actuación pública está condicionada por aspectos como la situacióninternacional; el ambiente político; lasformas, tradiciones y motivaciones dela participación social; las disponi-


bilidades de recursos; las capacidadestécnicas y la disponibilidad de tecnología;la información y su manejo; lascapacidades humanas su integración; lasorientaciones a innovar, entre otros

aspectos de comportamiento.

Podríamos considerar como referente el

siguiente esquema:

RECURSOS

vA

HUMANOS TECNICDS y MATERIALES FINANCIEROS TIEMPOS YL EeNOlÓGICOS PROCESOS

o ~URIDICOSCINISTRATlV05

R oE NS T

POLITICA DE POLlTICA DE PQllllCA DE PQlllIC" DE eccrncxEGOBIERNO BIENESTAR VINCULACiÓN INFRAESTRUCTURA ECONÓMICA

Y SOCIAL XT

T oRA ID NI TC EI NORMAS PLAN MODALIDADES CONTROL Y EVALUACiÓN

R, v ADM. Y DE SeGUIM

O lEYES PROG GEST. NN AE CS

~1ONA

I IL

DEMANDAS - GOBERNABILIDAD DEMANDAS-SERVICIOS• SATISFACCIONES SOCIALES

SOCIEDAD CAPACIDADES

(NECESIDADES) PARTICIPACiÓN


Debemos entender que el aparatopúblico interactúa con diversasinstancias y está constituido para lograrla gobemabilidad, la disponibilidad deservicios y la generación de satisfactoressociales, que para ello se han dispuestoprocesos jurídicos administrativos, seubican recursos y se establecenmodalidadesy formasde hacer lascosas,algunas incluso institucionales, otras porinercia o costumbre, pero todos al finfacilitando o limitando la vinculacióndecisión-acción-resultado.

Las Respuestas

Cómo responder a la complejidad ydinámica de cambio se convierte en elgran reto de la administración pública,siendo ésta última una multiplicidad defunciones y no necesariamente un todocoherente, al convivir en ella tecnocracias, politicos, burócratas,sindicatos, entre otros grupos, queinteractúa con la sociedad de diferentesformas.

En este contexto, debemos aceptar quela vinculación decisión-acciones yefectos producidos se genera demúltiples formas, algunas hasta sin unaclara intencionalidad. Así los procesospoliticos se burocratizan y se politizanlos procesos burocráticos, condicionándose unos y otros. De entrada, laspreguntas son ¿cómo deciden los quetienen a cargo las politicas y cómo

permean estas decisiones el cuerpoadministrativo?

Basándome en otro ensayo' , podríamosdecir que existen varias orientaciones asaber:

- No hacer, en la cual el funcionariodecide no encarar al problema o alasunto en cuestión.

- Ignorante, el funcionario actúa sinconocimiento de causa y sin saber siasi se corrige el problema

- Autoritario, en ella privan las ideaspreconcebidos del o los funcionarios.

Estas tres formas generan muchosfracasos y grandes fallos en losgobiernos y aunque también estáncondicionados por problemas administrativos, influencias, filtros, etcétera, sumayor problema es el estar alejados delarealidad,desconociendo losproblemasy sus relaciones causales y, peor aún,imponiéndole a la realidad ideas oprejuicios que rara vez bene-fician a lasociedad.

Otro grupo de modalidades de actuacióncorresponde a:

El uso de referentes, en él se buscadisponer de metodología, modelos,etcétera, para solucionar los


problemas. Aquí encontramos a laplaneación, las propuestas para eldesarrollo urbano, la investigación deoperaciónes, los métodos de análisisde políticas públicas, las propuestasteóricas, etcétera. Los referentespueden ser generales o específicos alproblema en cuestión. Un referentegeneral es útil en varios espacios,tiempos o situaciones diversas, comopor ejemplo la planeación estratégica,úti I a empresas privadas, organizaciones públicas o sociales, paises,etcetera. Los especificos se construyen para atender un determinadotipo de problemas o se orientan a unespacio o tiempo particular, porejemplo un modelo de planeación urbana para municipios de limitadodesarrollo.

También pueden ser simples o complejos. Un referente simple trabaja bajopremisas simples, como por ejemploplanear basado en los costos, o bienmediante el sistema FODA (fuerzas,oportunidades, debilidades y amenazas);' los de tipo complejo pretendenemplearse bajo el principio de ladiversidad buscando comprender lamayoría o todas las variables incidentesen el problema. Este último tipo deenfoques se conoce como la orientacióndivergente a la solución de problemas.

En estas tres últimas orientaciones sedispone de una probabilidad de éxitomayor, pero el gran reto será el integrar

la decisión con la instrumentación. Elanalista y tomador de decisiones puedehaber hecho las mejores consideraciones, además de incorporar losmejores referentes para orientar sudecisión, y en ese momento inicia el retode echar a andar la maquinaria administrativa de forma tal que garanticeprímero que las grandes premisas seaterricen en acciones y pasos previstos(aceptación y entendimiento por partedel cuerpo administrativo) y segundoque haya seguimiento y la informaciónsobre la actuación para garantizar elavance hacia los propósitos públicos.'

Hablando de la perspectiva del uso dereferentes, contamos con una granvariedad de propuestas, en muchas deellas imperando modelos idealistas ycargados más a elevar el componenteanalítico y técnico, reduciendo enconsecuencia el componente político osocial para generar las políticasgubernamentales.

El uso de experiencias. Losconocimientos de métodos aplicadoso experiencias pueden ser uninstrumento muy útil para respondera los problemas sociales, observandocomo han venido haciéndolo otros.Naturalmente se recuperan conmayor fuerza las experienciasexitosas, pero también enriquece elconocimiento de los fracasos. Elaplicar soluciones "probadas"

148 JOSÉ MEJ1A LIRA

parecería una adecuada forma derespuesta, pero debe tenerse cuidadoen la aplicación automática de talesexperiencias, pues las prácticaspasadas exitosas no tienen garantía deseguir siéndolo,además de los cambiosen circunstancia, intensidad yvinculación a otros problemas. El granreto es adaptarlas y entender lasdiferencias de contextos.

Este tipo de orientación deriva en unenfoque de estudio de la administraciónpública conocido como "las mejoresprácticas ", y aunque se dirigen más alos procesos su fuerza radica en mostrarque gracias a dichos procesos se estánobtemendobuenosresultados. Dehochoel estudio de casos se basa en ciertosmomentos en la idea de que el análisisde experiencias previas de éxito permitea quienes enfrentarán problemas similares el encontrar mejores soluciones' .

- Los expertos. Los referentes o lasexperiencias pueden ser conocidas porpersonas capaces y bien preparadasa las cuales conocemos como expertos. Éstos pueden ser ubicados enla estructura organizacional comoresponsables del grupo de tareas enlas cuales tienen amplios conocimientos, o bien por el staffque daráasesoría a quienes deben tomar lasdecisiones.

Aquí el primer requisito es garantizarque quienes están siendo considerados

como expertos lo sean realmente. Porello, la búsqueda de una profesionalización del servicio público y laexigencia de ubicar a las mejores personas en los puestos de todo nivel, perosobre todo en aquellos que han de guiarlas distintas políticas públicas de laadministración, no todo asesor es unexperto.

Estas tres últimas modalidades tienenmayores posibilidades de "funcionar"pero todavía deben lograr una buenaconexión decisión-acción-resultado.

Pero existen otras tres formas derespuesta:

Delegada o descentralizada.Partícipativa o interactiva.Innovadora o solución cuasi-única,

La delegada, derivada o descentralizadase orienta a dejar a otros agentes la tomade decisión. La delegación no tiene quever con la distribución de tareas, másbien se busca encomendar objetivos quese han de alcanzar permitiendoautonomía en los métodos y procedimientos a utilizar. A los responsablesde estas tareas se les permite elegir,asumir riesgos, proporcionarse medios,etcetera. En esta perspectiva se hacenecesario disponer de personas capacescon interés de participar a favor de losobjetivos sociales.


Para el caso del aparato públicomexicano hemos de considerar queexisten tres ámbitos de gobierno en loscuales puede operar esta perspectiva deactuación, y dentro de cada uno de ellosencontramos un aparato amplio ycomplejo que complica una adecuadaactuación y alcance de objetivos. Paravencer los retos que tal complejidadentraña se requiere trabajar bajoprocesos delegados o descentralizados' .

La participativa o interactiva reconocela importancia de consultar o interactuarcon varios actores que puedencondicionar las posibilidades planteadaso la decisión final. En estos casos laparticipación o interacción puede serconsultiva, decisoria o evaluativa. Laparticipación en o para ladecisión puedeser de tipo interno, en la cual elresponsable de los asuntos convida a sucuerpo directivo, a los grupos operativoso a cualquier otro agente de la Secretaria,Dirección o Unidad Administrativaencargada de la política en cuestión.Pero también se trabaja con sistemasen los cuales se decide mediante laparticipación ciudadana.

Por último puede buscarse la generaciónde una respuesta nueva, pero conestudios, análisis y el mayor conocimiento de causas. Las formas derespuesta burocráticas han demostradoser enormemente limitadas, para el tipode problemas actuales cuya complejidad

y la dinámica social exigen encontrarnuevosderroteros, siendo la innovaciónuna necesidad.

Naturalmente estas formas no son purasy en la realidad se mezclan unas conotras. Así, por ejemplo, pensando entrabajar bajo prácticas exitosas, podemosanalizar el comportamiento de expertoso funcionarios exitosos."

Hablando de las últimas formasexpuestas debemos reconocer que enla dinámica propia para generarrespuesta existen "juegos de poder" yde facto el que una autoridad se manejecon atribuciones o jerarquía da entradaa un manejo particular de los problemas.Igualmente un grupo o un líder quecontrola procesos o recursos puedecondicionar enormemente la decisiónfmal.

La mayoría de la gente conoce el juegodel poder: la autoridad formal, lasmaniobras legales, las operaciones por"debajo de la mesa", el manejo deldinero, losfavores entre grupos, políticosy líderes.

¿Cuál sistema opera con mayor fuerzaen la realidad? Tal vez sea útilcaracterizar dos extremos: los orientados a la racionalidad técnica y losorientados al juego del poder. Éstos seentremezclan, pero puede uno distinguirhacia cual se orientan más las admi-


nistraciones gubernamentales. Qué tantocondiciona "la politica" a las decisionesno siempre es fácil de identificar. PeterWard' señala la posibilidad de medirestas variables por medio de indicadores. Para el caso de una racionalidad técnica señala como criteriosa considerar:

Historia educativa y profesional delos altos funcionarios.El manejo financiero y fiscal de losingresos y recursos públicos.

- La naturaleza de la agenda de políticasque persiguen los funcionarios.

En el caso de la relación política propone:

- Fijación de la agenda (quien define yprioriza).

- Apoyos financieros para el partido.- Nombramientos administrativos.- Políticas de campaña.

Sobre esta base propone 4 tipos paraorientar al gobierno:

- Gobierno tecnócrata.- Gobierno modernizador con algo de

partidismo.- Gobierno autónomo.- Políticas clientelares.

INFLUENCIA DEL PARTIDO Y EL PARTIDISMO EN LAADMINISTRACiÓN

~ ALTA

GOBIERNO GOBIERNO

TECNÓCRATA MODERNIZADOR CONALGODEPARTIDISMO

TRADICIONAL

BAJA I CACIQUES I

GOBIERNO POLlTICASAUTÓNOMO CLlENTELARES

~ BAJA ALTA ~


El gobierno orientado a un alto uso de latécnica y con baja influencia del partidosería un gobierno tecnócrata, por elcontrario un gobierno basado en lainfluencia partidista y con pocainfluencia tecnócrata sería elcorrespondiente a "políticas clientelares".

Un gobierno modernizador es aquel quecombina alta influencia tecnócrata y altainfluencia del partido, tal vez podamosdecir el que conjunta aspectos técnicosy aspectos políticos.

Cuerpo Administrativo y PolíticaGubernamental

Pensar en formular una política gubernamental significa reconocer elactuar en un mundo complejo, arduo yno fácil de atrapar; de hecho ningúnfuncionario público puede formular supolítica y las acciones a emprender porsí solo, y pocos son los que lo intentan,más bien trabajan diseñando los grandeselementos.

La imprecisión de muchos planesdeviene de la precipitación o de la faltade interés por especificar, por falta decomprensión de la realidad, porconflictos de intereses o por no habervinculado adecuadamente la instrumentación al diseño. En cualquier casose deja a la burocracia más autoridadde la que pudiera pensarse.

Siempre que los tomadores de decisiónde la política especifiquen como deben

hacerse las cosas, se obligan a señalarlos diversos criterios conflictivospresentes. Por ejemplo, exigir que elaumento de los salarios minimos se fijecon base en dos criterios: el costo de lavida y la capacidad de pago de lasempresas. Siendo los dos razonables, seorientan en direcciones opuestas.

Como señalamos anteriormente, a veceslos funcionarios no saben lo que tienenque hacer en una política, llevando aprobar diseños muy discutibles osimplemente a no actuar. También se haseñalado la existencia de problemas dejurisdicción, de recursos, etc. Sianalizamos las diferentes acciones deelaboración de política en donde haycondicionantes, limitantes, propuestas,acuerdos entre grupos, amenazas,promesas, órdenes autoritarias dadas orecibidas, veremos como la políticaqueda abrumadoramente en manos dela burocracia. "Las políticas emergenespecíficamente de las interaccionesmutuas de la política burocrática...'"

Como señala Lindblom, en el juegopolítico de la burocracia el funcionarioopera con los métodos de control, comoson la autoridad, el intercambio, lapersuasión y el análisis. Todos ellos seutilizan tanto aisladamente como encooperación con otros participantes. Enciertos casos algunos funcionariosconstituyen una piña cerrada con otrosfuncionarios. En otro~, pueden tenerimportantes apoyos de funcionarios dealto nivel.

152 iosr; MEJÍA LIRA

De hecho 3 retos, de toda administraciónse presentan con mayor fuerza en lagestión gubernamental:

- La división de actividades y la integración necesaria de los esfuerzos parasatisfacer una política.

- La vinculación de estabilidad y cambio.- La compatibilización de objetivos.

La división necesaria de actividadespuede generar en la administraciónpública una fragmentación excesiva,dificultando posteriormente la integración de esfuerzos. El ejemplo mástipico lo tenemos en la división que ensu momento se hizo de las actividadesde presupuestación del gasto y la deingresos públicos: existían dossecretarias cuya naturaleza obligaba aintegrar de alguna manera sus resultadosy actividades, la Secretaria de Programación y Presupuesto y la Secretaríade Hacienda y Crédito Público. En estasituación, una respuesta a la necesariaintegración fue la Comisión GastoFinanciamiento, aunque a la postre, lasdificultades llevaron a reunirlas en laSHCP.

Si analizamos las estrategias deintegración de actividades aplicadas enel sector público mexicano, descubriremos la enorme preferencia a laintegración por medio de lajerarquia, esdecir, ubicar los problemas bajo laatención de un solojefe que presumimos

integrará, estableciendo hacia adonde,que actividad es más preponderante,como manejar políticas que no secontrapongan -por ejemplo más gasto,sin el consiguiente ingreso, - solucionarconflictos, limar asperezas, entre otrosaspectos. En realidad esta es la formamás ineficiente para integrar esfuerzos,al generar procesos de respuesta lentos,propiciar conflictos entre grupos queoperan algún tipo de asuntos, requerirmayores procesos de negociación y,sobre todo, un proceso de respuesta poracuerdos entre los encargados de lafunción y el superior jerárquico queretardan la acción, cuestionan laintegración, puesto que esta se hace conun manejo de acuerdos parciales bajo elsupuesto de una comprensión total deproblema por el superior. En todo caso,es muy dificil que se tenga por parte delsuperior el conocimiento de todas lasaristas del problema.

Por otra parte, la vinculación entreinstrumentar procesos organizacionalesque brinden estabilidad, sobre todo hacialos trámites y la atención a los ciudadanos, se contrapone con las exigencias para responder a los múltiplescambios del contexto. Nuestro mundoes muy cambiante y dada la dinámicaactual se requiere que los aparatosadministrativos públicos sean flexibles yadaptables a dicha situación; sin embargo, la búsqueda de la estabilidad antes mencionada ha llevado,en ocasiones,


a estructurar bajo modelos altamenteburocratizados, dando enorme peso a losprocesos, reglas y procedimientos prediseñados frente a los resultadosrequeridos. Así, la administración impone soluciones a la sociedad, que nonecesariamente generan un beneficio,incluso a veces son más bien unperjuicio.

Finalmente, los diferentes actoresllevarán a la necesidad de hacer compatibles los intereses. Existen al menostres intereses potenciales de conflicto:

Los usuarios o consumidores de losservicios gubernamentales.

- Los contribuyentes.La burocracia.

Hoy en dia se ha buscado el enfoque alcliente para minimizar el conflicto entreactuación gubernamental y exigenciasde la ciudadania. El interés por obtenermayor beneficio por su dinero exige porparte de los contribuyentes un trabajomejor y más efectivo y, finalmente, laburocracia deberá ser revalorada ymostrar que hace lo correcto. Se hareconocido que los grupos al interior dela administración gubernamental puedenser buscadores de problemas para loscuales ya tienen soluciones. Esto paramostrar su capacidad de respuesta, másque para dar una solución real alproblema. Además, existen pugnas porobtener mayores prebendas al interior

de los gobiernos, desde el simplereconocimiento del superior hasta laspromociones, las oportunidades para sercandidatos a cargos de elección o mejorar de situación en la función pública yla participación en las decisiones, entreotros aspectos.

Dado este contexto, y bajo el reconocimiento que todas las modalidadesdecisorias antes descritas operan en laadministración, la modernización anuestro entender pasa a dar respuestaa: 1) cómo manejar las mejoresperspectivas de actuación basadas endecisiones que recojan el sentido degobierno: gobernabilidad, satisfactores ygarantía de proveer de servicíospúblicos, 2) cómo garantizar que laactuación se circunscriba a lasdecisiones discutidas, analizadas y sobretodo tomadas bajo participación,innovación, experiencia, grupos deexpertos, etcetera, en otras palabrascómo garantizar una operación quesatisfaga el primer punto y respondaadecuadamente en un contextocambiante, con presencia de múltiplesintereses, carencias, y de constantebúsqueda de cómo hacer más y mejor.De hecho, el primer paso es actuar máspor los procesos de toma de decisión delos últimosgrupos, y responder a los retosde todo esfuerzo colectivo antesseñalados: integración, estabilidad ycambio, y trabajo bajo objetivosmúltiples. Coa base en ello exponemosalgunas líneas para una real mo-

154 rose MEJÍA LIRA

dernización en la administración públicamexicana.

HACIA DÓNDE

Responder con claridad implicaestabilizar algunos procesos, pero estarabiertos al cambio con la flexibilidadnecesaria para modificar rumbos yadaptarse a situaciones dinámicas y noprevistas.

Mejorar el desempeño implica unarespuesta compuesta en la cual sereconozcan multirelaciones, variabilidady modificaciones de los intereses yexigencias de la población.

Es preciso aceptar a las organizacionespúblicas pero con una estrecha vinculación con la sociedad con un enfoqueque exija al menos:

Orientarse más de cerca a losresultados en términos de eficiencia,eficacia y calidad.Reemplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadaspor otras descentralizadas en que ladecisión, el manejo de recursos y laprestación de servicios sea máscercana al punto de prestación.Proveer espacios para la retroalimentación por parte de usuarios,ciudadanos y grupos de interés.Flexibilidad para explorar alternativasen la provisión directa al público.

- Nuevas políticas de personal, con mayor flexibilidad y una profesionalízación, evaluación y movilizaciónvinculadas integralmente.Uso de mecanismos para mejoraraspectos tales como el desempeño enla concesión y la creación de modalidades innovadoras adecuadas a lalógica del mercado.Incentivos para mejorar el desempeño.

- Fortalecer la capacidad para respondera cambios rápidos, a intereses diversosya la indispensable flexibilidad,dandosoluciones de finales abierto.Desplazar los mecanismos de controly disciplina hacia organizacionescívicas.Desarrollar las actividades deevaluación y analizar la conexión:decisión-acción -resultado-impacto.

Notas

I MEJÍA URA, José, Decili6n _ Acciilo y [valuación de l. sntiónpúblita, inédito, México. 1997I El FODA se originaen las propuestas de Ansoff pira la planeaciónestratégica particularmente en los negocios, extendiéndoseposteriormente a lodo tipo de ámbito y organización, véase ANSOFFlgor, Corpoutc Slrale¡)', Penguin Books, 19651 Con relación a las lTIOdalidadcsde seguimiento y control de la políticavéase MEOINA A1qandroy José MEllA, FJControl de"lmplflntadónde la Politiu Públiu, Plaza y veídes. Méltico. 1992..En este sentidoOverman y Boydconsideran que las mejoresprácticasy la teoría posburocrática pueden ser un nuevo paradigma positivo,practico e innovador para la administracion publica, aunque hemos dereconocer que corresponde a un método no acumuliltivo y que no permiteenfrentar todo tipo de situaciones. Véase: OVERMAN, Sam y BOYO,Kathy &sipNU:licl! I'aIIllI'Ch tUUl~'H"'I!t..crefllicnform,G~.\'chool uf Pub/k Afftlini, University of Cclcradc, Denver, 1993, Las vis.enes y conceptos sobre la descentralización son amplios y elproblema principal es el maneje variado que suele dársele Esta variedadde significados deriva en gran parte de la concepción disciplinariautilizada para darle contenido al concepto Un esfuerzo para presentarvarias de Jos significados bajo los cuales se maneja la descentralizaciónse encuentra en Enrique CABRERO y José MEJIA, 1,1 <,,\'wdio de laspulílinL\ d<'.lc<'lIIruilztuiura,' <'11 México. 1/11 r<,/o metodotógrco, en


Enroque CABRERO (Coordinador). Las políticas descentralizadorastll México (1983 1(93) Logros y desencantos. e!DE - MIguel .'\tl!,elr'orrua. Mex.cc. 199R

En este IIpo de enfoque podemos encontrar estudIOSOS connotadOS,entre

otros. Mintzbet. Kotter. Druker.

'WARD Perer, IJt: d'~II/<,iI.\m() a tecnocracia. cambios r<'C"!IIle.1 ctr /<1í'nl/oll m"""NH.I! etl MaJo"'" en Revura PolítiCl y Gobierno, CIDE.Mexlw Vol V N° 1, ler <emeslre, 1998< Charles E LlNDBLOM. El proceso de EI.bor.ción de Políticas

PilblitlU, MAP, INAP. Madrid, 1991

Política y administración pública: Valladaresante el nuevo gerencialismo

Ro/ando Barrera Zapata

Introducción

E l presente ensayo tiene dos propósitos: 1) Articular algunas ide

as alrededor de una critica a losenfoques neogerencialistas, surgidoscomo resultado de la crisis fiscal delEstadoy la multiplicación de lademandasocial, que politicamente se tradujo enun ataque debilitador del Estado debienestar (Welfare Statey, desde finales de los setenta y que adquirió notableinfluencia con el new public managemenl, y 2) Abordar, como una alternativaposible y deseable ante tales enfoques,el análisis de politicas (policyanalysis)aplicándolo a los procesos reguladores,decisorios y evaluadores del gobierno, aefecto de hacer énfasis sobre suraigambre politica y social y no sóloverlos como meros procesosracionalizadores de recursos.

Ante la necesidad de armonizar laeficiencia y la democratización, bajo losvalores de justicia, igualdad y libertad,los gobiernos y sus administracionesenfrentan verdaderos retos hercúleos,que sólo podrán enfrentar si logran,

legítimamente, que las fuerzas socíalesy las energías colectivas que generancaminen en favor de lo que seatraducible como el interés generaldemocráticamente construido. De allique el binomio gobierno más sociedad,deba fortalecerse al reconocer, elprimero, sus límites y cometidosesenciales y, la segunda, sus responsabilidades solidarias y, consecuentemente, renovar los términos de larelación.

Dicha renovación deberá atender,básicamente, dos condiciones: primera,la "apertura" de la administraciónpública, pero no a la manera racional delo que los analistas de sistemasreconocen como interacciones formalescon su medio ambiente, sino bajo laforma de democratizar su actuación, detransparentar sus procesos, de reconocer que hay otras instancias dignasde ser escuchadas y de que, la propiaadministración no posee la verdadabsoluta ni el derecho de imponerla alos demás actores sociales. Segunda, la

158 ROLANDO BARRERA ZAPATA

responsabilidad social de la administración de renovar sus formas deapropiación, ejercicio y control de losrecursos que la sociedad le ha confiadoy que, por tanto, son valiosos y estardispuesta a sujetarse a la vigilancia yescrutinio sociales.

Las partes que integran este trabajo sehan articulado precisamente bajo la ideade "apertura" y "responsabilidad"administrativas. Así, iniciando con unesbozo de las nuevas condiciones delEstado y el "despertar" de la sociedady el rescate de la política y los valorescívicos, se pasa revista a tres asuntosfundamentales para la administración yel análisis de política: la toma dedecisiones, el establecimiento de normasy regulaciones, y la evaluación depolíticas y programas. El trabajopretende enjuiciar los enfoquesneogerencialistas que pretendendespolítizar a la administración públicay, peor, sustituirla (como disciplina) porla gestión pública, (managementpúblico) ante un supuesto fracaso en elcumplimiento de sus cometidos.

I. Las nuevas condiciones delEstado y el despertar de la ciudadanía

Los nuevos fenómenos que, desde finesde los setenta, provocan transformaciones en la economía y la políticamundiales, han influido en las expec-

tativas sociales respecto de lo que debeser y hacer el Estado y su gobierno. Enefecto, los procesos de globalizacióneconómica (con su cauda de privatizaciones, desregulaciones. aperturascomerciales, grandes bloques regionales), los reclamos de mayor democracia (directa y representativa) y demás amplios espacios de participaciónsocial, han calado en los perfiles delEstado y sus órganos institucionales dedominación, imponiendo sobre ellos eldesempeño de nuevos roles y nuevasformas de hacer, pero también renovadasdemandas para la atención de viejosproblemas que, para desgracia de todos,hemos sido impotentes (e inconscientes)para resolverlos, o por lo menos atenuarlos.

Buena parte de las actuales transformaciones mundiales se deben a lavelocidad con que se genera y transmíteinformación. La informática y latelemática se han unido para hacercobrar conciencia que el mundo es unaaldea y que los acontecimientos que enella sucedan, para bien o para mal, nosafectan a todos.

La administración pública y el gobiernono pueden, ni deben, sustraerse a lasinfluencias de estos hechos. Dramáticamente algunos de ellos, lamayoría, son vulnerables a los impactosde estos procesos globales, haciéndolesperder su escasa capacidad de con-


ducción social y de promoción económica.

Como lo afirma Luis Rubio: "la era dela información constituye tanto unaamenaza como una oportunidad. Lospaises que deberían verla como unaamenaza son aquellos que tienengobiernos plenamente incompetentes,incapaces de proveer incluso losservicios más fundamentales encondiciones normales de la era industrial; para esos gobiernos (e, inevitablemente, para sus poblaciones), la erade la información anticipa aún menoseficacia, menos servicios y de peorcalidad,mayores libertades,comenzandopor las de los criminales, y un mayorrezago del sistema educativo incapaz delograr que los individuosdesarrollen suscapacidades al máximo, en aras degenerar el bienestar colectivo" 1

Entre otros cambios, la información nosólo está disponible sino que provee deoportunidades, casi a cualquier personao grupo, de influir en y participar de laconformación de opiniones y mensajes,muchos de ellos dirigidos al gobierno dediversas maneras y tiempos. Por ende,el ciudadano asume un papel de vigilantey supervisor sobre las acciones de laadministración pública, algo que hacesólo pocos años era prácticamenteinconcebible.

Ello ha motivado (impuesto) la necesidad de una mayor transparencia de lagestión pública, entendida dicha

transparencia no sólo como el uso yaplicación honrada y eficiente de losrecursos públicos, sino también como laposibilidad de que el gobierno se sujeteal escrutinio social y sea la propiasociedad, por conducto de organizaciones intermedias, la que establezca las prioridades de la accióngubernamental. El hecho es que losgobiernos no cuentan ya con elmonopoliode la información.

En la dimensión política, los procesosdemocratizadores de alcance mundial,han contribuido también al "despertar"de losciudadanos, sobre todo en aquellosregimenes autoritarios y semiautoritarios, ejercidospor castas burocráticasque se apoderaron del gobierno durantevarias décadas.

La democratización no sólo se hacircunscrito a la nueva definición dereglas electorales (ex-ante, durante y expost) que regulan el modo y tiempo dearribar al poder legal y legitimamente.También ha influido en las formas de suejercicio, por una parte, en tanto existenmecanismosinstitucionalesde equilibriode poderes y de control social y, por laotra, en tanto el ciudadano ha exigidorenovados medios de defensa ante laautoridad y ha logrado que su "voz" seaescuchada por el gobierno, sea medianteel voto (y la calificación de la actuacióny desempeño del gobierno, que elloimplica) o por las vías extremas de lapresión social o la desobediencia civil.


Los gobiernos, asi, no son los mismos,sencillamente porque la economia y lasociedad se han transformado. Nuevosmedios tecnológicos, organizadores,políticos y culturales han aparecido y elciudadano ha echado mano de ellos parafortalecer su posición ante el Estado. Deaqui que en las relaciones Estadosociedad, ésta última se haya restablecido, bajo la égida de la ciudadania,en la que el espiritu civico es sufundamento.

Hoy en día, invariablemente, losgobiernos son cuestionados sobre laforma en que se desempeñan. Talescuestionamientos se han tratado decategorizar como incapacidadesgubernativas que se derivan de lasrecurrentes crisis fiscales del Estado (enla medida en que dispone de menosrecursos) o de las crecientes demandassociales para incrementar sus niveles ycalidad de vida. Tales condicionesinéditas a las que los gobiernos debenenfrentar, los analistas y científicossociales las han denominado ingobernabilidad.? La percepción que tienenlos ciudadanos de estas condiciones setraduce en reclamos de mayor eficienciagubernamental y de mayor participaciónen los beneficios económicos, en lamedida de una mejor distribución delingreso.

. Por otra parte, a pesar de los cuestionamientos de la sociedad respecto dela actuación de sus gobiernos y de las

posturas ideológicas de "menos"gobiernoy "más" sociedad,ninguna persona en su sano juicio aboga por eldebilitamiento delEstado y muchomenospor su desaparición. En todo caso se dala impresión de que los gobiernos seenfrentan a circunstancias paradójicas: de un ladose acota su intervención,se reduce su "tamaño" y se limitan susrecursos: de otro, se le exige sea elarticulador eficientede la vida social, entérminos de mayor capacidad demovilización de recursos para eldesarrollo, la representacióny mediaciónde intereses y la unidad del proyectonacional.

Es un hecho que los gobiernos, ennuestros días, han perdido su carácteromnipresente, pero también lo es que alos gobiernos se les exige actuar comolideres de los procesos económicos ysociales que atiendan los reclamos debienestar, seguridad y justicia.

Mucho de lo que los gobiernos puedanhacer para cumplir con éxito los nuevoscometidos que les han impuesto losfenómenos actuales, depende de lahabilidad de sus dirigentes para renovarsus formas de hacer y actuar, es decir,laforrnade utilizarlosmediosdisponiblespara potenciar la energía social.

En ello, la administración pública juegaun papel fundamental, en tantoinstitución que interpreta. administrativamente, los fines políticos.


Ante los imperativos de renovación ycomo corolario de lo que se ha dado enllamar "redimensionamiento del Estado",la administración pública ha debidopadecer una serie de embates que nosólo cuestionan sus procesos o formasde trabajo (el "cómo"), sino queapresuran el traslado de funciones,competencias y cometidos de la esferagubernamental a la privada, bajo lossupuestos de que los incentivos delmercado y la competitivad actuaráncomo "pivotes" de las transformacionesadministrativas. De ahi que hayansaltado a la palestra conceptos talescomo contratación externa de losservicios públicos, uso de mercados"internos", organizaciones no gubernamentales, etcétera, como adalidesde una nueva gestión pública.

Un reciente informe de la Organizaciónpara la Cooperación y el DesarrolloEconómicos, (OCDE), explicita muynítidamente estas posturas:

"El diagnóstico de la situación existenteconduce a la postulación de un cambiosustancial de las instituciones del Estado,de la gobemabilidad y de la gestiónpública, al encontrarse manifiestamenteinadaptadas. Hace falta pues, unarenovación o transformación radical yen profundidad, una auténtica "mutación" y no meros retoques, ajustes ocambios aparentes. En un contextonuevo de interdependencia, globalización e internacionalización de la

economia y de la sociedad, se haceprecisa una reconsideración de laconfiguración y de la actuación delEstado y de sus instituciones, desarrollando al máximo su capacidad parala receptividad, la innovación, laeficiencia, la adaptación, el aprendizaje,la transparencia, la competitividad, laflexibilidad, la comunicación einformación internas y externas, ladesconcentración y descentralización,así como para la medición y valoraciónde los resultados.

Agrega: "Lo que el informe viene asostener es la competencia comoprincipio y praxis pública, orientada arebajar los costes y mejorar la calidad,pero ello puede producirse tantointernamente en el mismo sector públicocomo en el exterior del mismo. Se tratade introducir en la gestión pública"mecanismos de mercado" o "reglas demercado".

y concluye: "Ahora bien, la transformación de la capacidad de gobernary de la gestión pública como instrumentode la gobernabilidad requiere una profunda transformación en la orientación,los valores y el contenído de la culturapública. y la nueva cultura de lagestiónpública deberá sintetizar y dar satisfacción simultánea a la consecución delos resultados, a la autonomía y flexibilidad en el uso responsable y eficientede los recursos públicos. Evidentemente,


la orientación hacia el cliente sigueocupando un lugar básico y esencial,como punto de partida hacia lalegitimidad basada en los resultados" . ]

Los efectos de este "asalto" han sidovariados: en el aspecto de organizacióny funcionamiento de la administraciónpública, se ahonda en la privatización deórganos, entidades y funciones; en lasupuesta sustitución del modelo legalracional weberiano (burocrático) que sesupone excesivamente centralizado,formalista e impersonal, por otro modeloorientado al usuario, descentralizado,flexible y basado en el cumplimiento demisiones más que de reglamentos(posburocrático).

"En el aspecto valorativo, la administración ha sido fuertemente cuestionada como centro de definición delinterés general de la sociedad",' ademásde la constante denuncia de las "fallasde lo público en el pensamiento económico y su presencia continua en losmedios de comunicación como confirmación de los mitos sociales queacaban por consolidar el descrédito".'

En el aspecto disciplinario, entre otrospropósitos, se ha pretendido renovar elconocimiento publiadministrativo,imponiendo un, supuestamente nuevo,paradigma basado en la gestión pública(managemenl público).

Esta pretensión ha sido contundentemente refutada por variosautores contemporáneos, entre los quedestaca significativamente OrnarGuerrero, quien argumenta lo siguiente,respecto de los defectos del "nuevomanejo público" (new public management)o

"El neo-manejo público se empeña ensuprimir a la política como fuente delEstado, y de tal modo situarlo alrededordel manejo mismo. Manejo, no policy,

sugieren sus promotores.

"El nuevo manejo público consiste en unmovimiento ecléctico y en un renovadoénfasis sobre problemas centrales yexternos de la administración pública,hacia su conducta propositiva yeficiente" ,6

y señala una serie de defectos de loscuales se hace a continuación unaapretada sintesis:a) Supresión de la política sustituyén

dola por el management.b) Identificación entre clientes y ciuda

danos.e) Concepción de los servidores pú

blicos como individuos vocacionespersonales y valores políticos.

d) Reedición de la separación entre politicay administración, pero más toscay llana.'

Ante estos embates, el análisis de


políticas (policyanálisis) se erige comoun fuerte valladar que preserva la visiónpolitológicade la administraciónpública,renovando sus formas de interpretacióny estudio, mucho más apegadas a larealidad y no sólo a la intención deconstruir "paradigmas". La forma viablede transformar a la administraciónpública es entenderla y comprenderla ensus diversas dimensiones: institucional,procesal y tecnológica; y ello parte deun sólidofundamento: rescatar la políticay los valores civicos y democráticos dela vida pública. En suma, apreciar a laadministración pública como unadisciplina humanística."

2. El "rescate" de la política y losvalores cívicos

No obstante que los enfoques gerencialistas y de economía pública hanllamado poderosamente la atenciónsobre la necesidad de renovar losesquemas de gestión para lograr mayoreficiencia y eficacia en la acción de losgobiernos, lo cierto es que estos enfoqueshan supuesto y defendido unaseparación, analítica y práctica, entrepolitica y administración. La antiguadicotomia, renovada y puesta al día en1887por Woodrow Wilson, traducida enla separación entre decisión y ejecución;entre legislación y acción gubernamental, ha sido rescatada por losmovimientos del New Public Management,? Public Choice," y Reinventing Goverment" entre otros.

En tal visión dicotómica, la administración es responsable del manejo delos recursos, la división del trabajoburocrático, la estandarización deprocedimientos y la vigilancia en elcumplimiento de deberes y obligaciones. La política provee de losinsumos; leyes, normas y disposicionesque dan finalidad y sentido al aparatoburocrático y resuelve conflictosderivados de distintos proyectos yconcepciones politicas que deberánconcretarse en planes y programasejecutables. La separación suponemantener a la administración sin manchade los partidarismos y de las pasionesgeneradas la lucha por el poder.

En realidad, tales pretensiones se fundanal otorgarle el predominio a laracionalidad técnica y económica sobrela racionalidad política, aduciendo queésta genera conflictos de poder quedisminuyen las capacidades de gestióno, como lo afirma Luis F. Aguilar,refiriéndose a tales posturas: "Laracionalidad legal-burocrática de laadministración pública se yergueentonces como el valladar necesario antela emocionalidad social que, dejada a símisma, capturaria a las organizacionesy los dipositivos del Estado, con el efectode volverlo inadministrable o ingobernable".'?

Así, el rescate de la política, no es a lamanera de los enemigos de laracionalidad práctica, que la asumen


"como balance entre las fuerzas de losintereses organizados, como la resultante de enfrentamientos y compromisos,conflictos y transacciones"." Más bienes recuperar la dimensión pública de lapolítica, es decir, ver a la política másallá de las decisiones de la autoridadgubernamental y entender a éstas comola resultante de aspiraciones, posturas ycondiciones de otros actores sociales,politicosy aun gubernamentales, ademásde sostener que la ejecución o puestaen práctica de la políticaatiendetambiéna actores administrativos, gruposinteresados y beneficiados o perjudicados con las decisiones, todo ellopenetrado por evidencias y argumentos,que expliquen y justifiquen las razonesdel gobierno.

Politicapública y administraciónpúblicase vinculan mutuamente en la medidaen que las decisiones, su implantación yevaluación, atienden no a una visióngubernamental autocritica e impositivade la burocracia, sino a la visióndel interésgeneral traducido en legítimasaspiraciones sociales con la participación informada y conscientede losciudadanos y con la argumentaciónfundada en evidencias, de lo que elgobierno hace o no hace.

De todo ello podemos deducir que unafaz renovadade la administración públicase logrará en la medida de su justezasocial, en la medida en que su

intervención en la vida pública permitapotenciar la energia de la sociedad,atenuar las desigualdades y dirimir, conequidady justicia, sus conflictos. Es aqui,precisamente,donde lo público adquiereuna importancia capital. En palabras deOmar Guerrero: "[Se) hadado pie a unanoción renovada de lo público, donde logubernamental ha dejado de ser susinónimo y ha dejado de ser idéntico alo burocrático". 14

Por medio de la cultura cívica que traeconsigo la intimidad de las relacionesentre la política y la admi nistraciónpública, la noción de Estado gerencialha cedido su lugar a la administracióndel Estado cívico.

La quiebra del neoliberalismoy el vigorcreciente de los temas politicos hareforzado las bases cientificas de laadministración pública como unadisciplina independiente y digna, yrenovando sus criterios, labores yproyectos. El estudio de la administración pública está dando unvigoroso impulsoa los temas cívicos, losderechos humanos y la participaciónciudadana" .15

Se trata pues, de hacer que laadministración, sin perder su esenciaconductora, reguladora y mediadora enla vida social, recupere sus finalidadesciviles y no estatales.

Veamos a continuación cómo seentienden tres procesos claves en la


administración pública, cuando éstos soncruzados por la política, dejándo deconsiderarse sólo como medios degestión pública, despolitizados, de comolo desean los enfoques neogerencialistas: la regulación, la decisión yla evaluación.

3. Normatividad y regulacionesestatales

Tradicionalmente el derecho (y lasnormas que produce) se ha visto comouna manifestación del poder y autoridaddel Estado, expresando la superioridaddel gobierno sobre los individuos. Másque un elemento de protección delciudadano ante la autoridad, el derechose ve como un mecanismo de sujecióny de coacción. O, como dice Majone,desde la perspectiva de las restriccionesinstitucionales, "toda la maquinariagubernamental es un vasto conjunto derestricciones que definen los papeles delos diversos actores de las políticas ylimitan las estrategias a su disposición"."

Esta situación, traducida a la especificidad de la administración, la hacenver como una entidad dotada deprerrogativas de mando y de coacciónunilateral para imponer obediencia.

No obstante, el derecho no es sólo reglasque sometan la voluntad individual.Constituye también un proyecto de

acción, una determinación de propósitosasequibles, mediante el tránsito del deberser al ser, delimitando las capacidades yatribuciones de la propia administración.

En todo caso, la emisión de normas seha visto, por tradición y generalidad,como una decisión vertical de laautoridad, en la que poco puedenintervenir los ciudadanos, salvo porconducto de su representacióncongresional, mediante esquemas dediscusión parlamentaria o eventualmente de cabildeo. En un gobiernoautoritario, la discusión del contenido delas normas poco se practica pues noexisten mecanismos instituidos dedeliberación. Lo más que se puede haceres una consulta a las representacionesde grupos de interés, sin que elloimplique compromisos. Si es el casonegociar, los acuerdos se toman soterradamente atendiendo a los interesesburocráticos de las dependencias no discordantes de los propios intereses de losgrupos de presión, cuya suma nonecesariamente representa el interésgeneral de la sociedad.

El asunto se vuelve más secreto cuandose ejercen las facultades reglamentariasdel ejecutivo o se emiten disposicionesadministrativas por las entidades de laburocracia. En estos casos, la visión delos expertos es predominante y de mayorimpacto, puesto que tales regulacionesentran en los "detalles" de la vida


cotidiana, estableciendo restriccionesfundadas en criterios unilaterales ysectoriales. Ello produce, en variadascircunstancias, contradicciones e inconsistenciasjuridicas que colocan a losparticulares ante severas disyuntivasque pueden motivar incumplimientos.

En una administración pública abierta,el proceso normativo se sujeta a lasintervenciones sociales que provocandeliberacionesen las que los argumentosy criterios de los actores interesadospueden influir en las tomas de posiciónde los actores gubernamentales. Vistoasí, el establecimiento de normas seconstituyeen "la funciónmás importantede la deliberación pública y la elaboración de políticas que determinancuándo deberán considerarse ciertascondiciones como problemas de lapolítica".17

Debido a esta importancia, el establecimiento de normas y disposicionesreguladoras no es un privilegio degobernantes, administradores y, nisiquiera, de los técnicos conocedores dela racionalidad efectiva de los medios.Es posible que los expertos que analizanla política pública en tal o cual área degobierno (y que, resultado de ello, seadentran en los detalles de las formassobre cómo se ejecutan las decisiones,funcionan las estructuras organizativas,operan los programas-proyectosacciones y se implantan las propiaspolíticas, asi como respecto a los

impactos que generan) dispongan deelementosobjetivos y valorativos que searticulen en evidencias sustentadoras deargumentos que generen corrientes deopinión o consensos sociales. dignos deser tomados en cuenta por quienesaprueban las normas y regulaciones.

Por otro lado, los actores sociales tratantambién de influir en los perfilesreglamentarios, que son las reglas deljuego bajo las cuales se mueven, yacomodarlas en su favor. Generalmenteesta influencia se dirige hacia losaspectos procesales de la regulaciónmás que a los fines o contenidos de talesnormas; es decir, importa quién decide,cómo se aplican las normas, quéinstancias y recursos de apelación yrevisión están disponibles, cuándo ycómo se revisan y actualizan talesdisposiciones.

En todo caso, los actores socialesestarán dispuestos a acatar las normas,mientras crean que pueden influir en susredefiniciones, haciendo interpretaciones de lo que consideran susobligacionesy planteandoestrategias decambios que les resulten beneficiosos.Estas condiciones, que Majone identificacomo "objetivos del comportamiento decambio institucional", se puedenconsiderar como"reglas procesales parael debate, el establecimiento de agendas, la toma de decisiones y suaplicación antes que reglas sustantivasque prohiban u ordenen accionesparticulares"."


Desde luego que la participación deactores sociales con el objeto de influiren la regulación estatal, debe ubicarseen un justo y equilibrado medioen el quela norma (y su generador el Estado) nose convierta en rehén de los gruposdominantes o de los feudos burocráticos. No se trata de abogar por unaadministración inerme ante los interesesdegrupos dominantes, pero tampoco poruna que pretenda justificar su cerrazónen una supuesta debilidad ante talesintereses.

La apertura de la administración pública(que indicaría parte de su renovación)se debe entender como mayor sensibilidad ante demandas y formas delhacer social, mayor eficiencia en laarticulación de medios y fines, y mayorresponsabilidad al dar cuenta de susactos a sus mandantes y a sus organismos de representación.

4. La toma de decisiones

La decisión es fundamental en losprocesos de formulación, implantacióny evaluación de las políticas públicas y,consecuentemente, en el quehacer dela administración pública. La importancia analítica de la decisión sereconoce en la construcción de enfoqueso modelos que la estudian como unproceso racional de actuación máspreocupados por el qué se decide y pocoo nada por el cómo se decide. Bajo estosmodelos racionalistas, el esquema de

elección racional asume las siguientesfases: a) establecer objetivos claros yprecisos ordenados de acuerdo a sugrado de optimación: b) determinar lasposibilidades de acción de acuerdo consu idoneidad costo-beneficio y enfunción de su aporte al logro' de losobjetivos establecidos: c) comparar lasposibilidades, y d) evaluary controlar susresultados que podrán retroalimentarnuevamente el ciclo, reiniciando con lareformulación de objetivos.

Este tipo de racionalidad supone laexistencia de un sistema perfecto detoma de decisiones y que puede sercompletamente administrado, en lamedida -se afirma- que hay mediosracionales para el diseño de posibilidades que traducirán los fines enacciones para su consecución. (Y.gr.análisis costo-beneficio, presupuesto porprogramas o análisis de sistemas).

Los gerencialistas-racionalistas hanentrado en el nirvana, usando la llave dela teoría de la decisión (decisionismo).Sin embargo la realidad terrenal es máscompleja y obsesiva. Examinemos acontinuacióncomola políticadistorsionael modelo volviéndolo prácticamenteinútil, a efectos de la comprensión delos procesos de politica y administraciónpública:

Primero, ¿quién (es) torna (n) la (s)decisión (es)?


El modelo racional supone la existencia,de un solo tomador de decisiones (persona o grupo) que actúa congruentemente (racionalmente). No existen, eneste ideal, posibles decisiones distintaso contrapuestas, pues no seríanrazonables (racionales)."

Enprincipio, el propio esquemadecisoriodesconoce o no reconoce que, aun en elmundo de la burocracia, las diversasdependencias, organismos, agencias,centros, áreas,etcétera, nose comportanunidamente ni mucho menos actúan"monolíticamente". La fragmentaciónque es consecuencia de procesos deespecialización funcional o de diferenciación orgánica, generalmenteproduce conflictos tanto en la determinación de fines, objetivos o metas,como pugnas por la apropiación decompetencias y recursos, es decir. porel poder. De ahi que, suponer que ladecisión se dará orgánicamente articulada, coherente y racional, esabandonar el mundo real.

La heterogeneidad de la burocracia sepercibe no sólo por la gran variedad deunidades administrativas, sino por losdistintos perfiles profesionales yvalorativosde los servidorespúblicos, las"clientelas" a las que sirven y los modosde relacionarse con ellas, la diversidadde procesos de trabajo y su grado deformalizacion y volumen de recursosempleados, la madurez de sus políticasy programas y la propia apreciación quede ellos tiene la sociedad en su conjuntoy los beneficiados en lo particular.

No obstante dicha heterogeneidad nosignifica un debilitamiento de su unidad.Como lo afirman Chevalier y Loschak:"la diversificación y la fragmentación delas estructuras administrativas no ponenen duda sino superficialmente la unidaddel aparato, en la medida en que losmecanismos compensadores deregulación y de integración vienen areforzar los efectos -y a subsanar loseventuales desmayos- de la centralización y lajerarquización"."

Por otra parte, aun cuando losmecanismos de coordinación interinstitucional produjeran una "armoniosa" actuación de los agentesburocráticos, todavia queda pendienteanalizar como la "operacionalización" detal decisión producirá transformacionesdurante su proceso de ejecución,entendido éste como la serie sucesivade decisiones operativas tomadas por losdiferentes niveles de las jerarquíasburocráticas, cuya influenciase traduciráen adaptaciones de la decisión y,eventualmente, en inacciones queincumplan la propia decisión, a pesar dela existencia de lo que se ha dado enllamar "decisiones prefabricadas".

En este sentido Claus Offe, al proponerlas precondiciones para que los sistemaspolítico-administrativos racionales,resuelvan sus aparentes contradicciones(disfunciones), afirma lo siguiente: "Lanecesidad de diferenciación interna dada la expansión de las funciones


estatales- se encuentra limitada porqueal desacoplamiento entre el sistemaadministrativo y el politico se vecontinuamente bloqueado por lanecesidad que la administración tiene deapoyo o por las estrategias de lospartidos gobernantes para retener elpoder"."

Ubicándonos fuera del mundo burocrático, en el mundo social, encontraremos una amplia variedad deintereses, aspiraciones y proyectos degrupos, organizaciones e individuos quebuscan influir en la decisión, y aun entomarla para todo propósito práctico.Estos actores se mueven de maneraencubierta, procurando "negociar" conel gobierno, o de manera abierta,exponiendo públicamente sus intereses.El estudio de los grupos de presión y delas organizaciones no gubernamentales(que no son precisamente clientes), dacuenta de cómo actúan estos interesesy cómo se vinculan al gobierno. En todocaso, para efectos de la argumentaciónexpuesta, se consideran factoresirracionales que afectan al procesodecisorio-racional.

Nótese lo que al respecto afirmaBernardo Kliksberg: "El aparato estatalestá sujeto, entre otros, a dos riesgos defondo: su "copamiento" de hecho porsectores minoritarios poderosos, bienarticulados, y su consiguiente utilizaciónpor los mismos, y la consolidación en suinterior de grupos burocráticos de poderque lo empleen en favor de sus restringidos intereses faccionales"."

Segundo, ¿cómo se toman lasdecisiones?

La unipersonalidad decisoria que asumeel modelo racional, se acerca más a laidea de un gobierno autoritario o por lomenos tecnocrático y a una administración cerrada, en la que el secretoes su modus operandi y los expertos sonlos que indican fines y medios, que a lade un gobierno por discusión y a unaadministración abierta y dispuesta aexplicar decisiones y a justificarproyectos ante la sociedad.

En todo caso, nuevamente el esquemaracional entra en crisis al considerar dosde los elementos fundamentales de ladecisión: el establecimiento de objetivosy el uso de la información.

Las organizaciones gubernamentalesrara vez definen clara y precisamentesus objetivos y metas; antes lo contrarioes cierto: tal definición es deliberadamente evitada puesto que hacerloseria como exhibir las armas al enemigo.Puede haber objetivos declarados entérminos de competencias, atribuciones,funciones o cometidos, pero estos nonecesariamente se explicitan enpropósitos definidos, medibles yobservables.

Aun cuando los modelos gerencialistasracionalistas insisten en que los objetivos(misiones) pueden ser definidosracionalmente y alcanzados eficien-


temente,en verdad, los objetivosson más"productos" de la interacción entre losparticipantes clave que los causantes detales interacciones.

Por otra parte, en el mundo burocráticoreal pueden ser (y de hecho son) másimportantes los medios que los fines, entanto los medios (recursos, atribucionese influencia) sirven para la construcciónde organizaciones poderosas, si es queno de ladrillos para la fortificación defeudos burocráticos.

Por lo que se refiere a la información,hay que considerar dos condiciones: sudisponibilidad y su uso o aplicación.

En cuanto a su disponibilidadsucedequeel tomador de decisiones normalmenteno cuenta con toda la informaciónrequerida o deseada para elaborar yvalorar las posibilidadesy lepuedellevardemasiado tiempo generarla en lostérminos deseados y deseables. Por otrolado, puede disponer de una grancantidad de datos que, en si mismos,carezcan de significado y sean inútilespara los fines decisorios. En otraspalabras, existe información nosignificativa en tanto no articulaevidencias sustentadoras de argumentos.

No obstante, la continua intervención dela administración en la vida social produce un cambio en su relación con suambiente, provocado por la necesidad

de mantener su propia racionalidad yeficiencia: la obliga a obtener información y a establecer canales decomunicación con sus públicos. Losautores Chevalier y Loschak argumentan que tal necesidadde informacióny su consecuente secuela denegociación con grupos de poder,influyen en la "apertura" de laadministraciónpública:

"La información, bajo su doble formaascendente y descendente, mejora laclaridad y la efectividad de lasdecisiones; permite, en efecto, conocerel estado del medio y tomar en cuentala reacción previsible de los grupossociales afectados, ast como disipar laseventuales reservas o resistencias de losadministrados, poniéndolos en situaciónde comprender las colindancias de laselecciones efectuadas. La tradición desecreto deja progresivamente su lugara una voluntad de transparencia quemodifica, por lo menos superficialmente, las relaciones entre elaparato burocrático y los ciudadanos Ladensidad de estos contactos [con losgrupos] favorece la ósmosis entre laadministración y su ambiente, creandovínculos horizontales de solidaridad quepueden provocar cierto relajamiento dela dependencia jerárquica"21

En cuanto a su uso, la información esvista asi como un recurso (medio) queda poder e influencia y que puede serusado por competidores dentro y fuera


de las dependencias gubernamentales opor los propios responsables de losprogramas para inducir o "justificar"decisiones. En casos extremos (comunes por cierto) la información puede sereliminada si es desfavorable para losfines de sus poseedores, lo que da altraste con los supuestos del modeloracional.

De todo ello, deducimos que una mayorcivilidad de la administración pública yde sus procesos de decisión, requerirádefinir objetivos y tomar decisiones a laluz de las responsabilidades exigibles asus miembros y de la institucionalización de la discusión por parte de losactores involucrados dentro y fuera delgobierno, bajo reglas de procedimientoque contribuyan a la generación deconsensos y a la transparencia de lasdecisiones. Es decir, que la democratización de la política conllevará lacreación de los espacios de deliberaciónpública (dentro y fuera de los órganosgubernamentales) y garantizar no launanimidad en las decisiones sino elpropio mecanismo de discusión.

En palabras de Luis Aguilar: "Lasdecisiones colectivas, por lo menos enlas democracias, requieren explicarse,argumentarse, difundirse entre el públicoy además ser convincentes, tener lacapacidad de replicar a sus opositores,vencer el escepticismo y despertar elconsenso entre los ciudadanos"."

La conclusión de ello es que una políticapública no puede identificarse con latoma de una decisión por muy importanteo estratégica que ésta sea. En la medidaen que reconozcamos que las reglas deljuego instítucional son fijadas y revisadascomo resultado de un constante flujo yreflujo de interacciones entre actoresburocrático-gubernamentales y actorespolítico-sociales, en esa medida comprenderemos que las propias politicaspúblicas se construyen por una seriesucesiva de decisiones, resultante deesas interrelaciones, que van modelando(construyendo) la faz de la acción delgobierno; es decir, son decisionesinterdependientes, no aisladas, tomadaspor diversos actores durante ciertotiempo, lo que le da el carácter depermanente a una política.

S.Evaluación depolíticas y programas,comoaprendizaje social

Mejorar la formulación de la política(policy) implica aumentar cuantitativay cualitativamente nuestro cúmulo deconocimiento social. Para lograr esto, elanálisis de los resultados de policy esde profunda importancia. El énfasis dela administración en los resultadosalcanzados (desde el cumplimiento demetas programáticas, hasta la valoraciónde los impactos sociales de losprogramas, pasando por los efectos queproducen en los individuos), nos enfrentaa los procesos evaluativos y a la forma


como se determinan los criterios paravalorarlos objetiva y sistemáticamente.La evaluación se convierte, entonces, enun asunto de aprendizaje social y nomeramente técnico y profesional. Es,así, una cuestión de política ipolincsiproductora de debates que enfrentan adiversas propuestas para establecercriterios valorativos de los resultados delas po/ieies. "Las políticas y losinstrumentos de política empleados enlos programas de acción públicos sonsopesados y evaluados continuamentea la luz de la lógica y la perspectivaparticulares de las personas directa oindirectamente interesadas; yesosenfoques múltiples constituyen elverdadero meollo del proceso de diseñode las políticas en una sociedad plural".25

Bajo tal perspectiva, una administraciónpública tradicional o cerrada, estaráentrampada entre la escasa preocupación de quienes toman las decisones políticas por reconocer los éxitosy fracasos de las mismas, sobre todo siaprecian que una fácil retórica políticales ha producido beneficios, y eldesinterés de los líderes burocráticos,expresado en el temor de que lainformación resultante de la evaluaciónprovea de un recurso a sus competidores-enemigos, dentro y fuera de suestructura administrativa. En otras palabras, nadie, ni políticos ni administradores desean que sus errores y debilidades sean expuestos públícamente.

No obstante, habrá que reconocer quela evaluación no pretende constituirse enun elemento que debilite la legitimidadsocial o cuestione la pericia administrativa de los que deciden y de losejecutores miembros de la burocracia.La evaluación no es ni un mero ejerciciode racionalidad técnica fundada en losanálisis de costo-beneficio, ni tampocoun instrumento que sirva para ajustes decuentas entre rivales políticos. Debe servista, comoun entendimiento compartidode los diversos criterios defendidos poractores sociales y políticos. y de susaportaciones al proceso de deliberaciónpolítica; no se trata de la mera suma delas partes, sino de la sinergia que da elrespeto, comprensión y legitimidadde ladiscusión en el proceso político. Tampoco se trata de fabricar unanimidadesartificiosas, sino en argumentar posiciones incluyentes del conjunto deactores evaluadores con intereses yvalores propios y a menudo divergentes:actores gubernamentales, legislativos,burocráticos, técnicos, comunicadores,usuarios, ciudadanos, expertos, académicos, con din.cusroce-, regionales,nacionales e internacionales.

En este contexto, los perfi les de laactuación de la administración públicacobran una nueva dimensión: en tantola gestión pública esté a la vista delciudadano, no sólo por lo que producesino por cómo lo hace, será posible quelos valores comunes vayan construyendo los consensos requeridos parauna eficiente ejecución-implantación delas políticas públicas.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PlJBLlCA 173

La evaluación, por tanto, deberá servista como una síntesis del aprendizajede la sociedad y de la administración.La primera porque es portadora deaspiraciones y demandas, y la segundaporque es la encargada de hacercoherentes los medios sociales con losfines públicos.

Vista así la evaluación, no es un meroejercicio de autocomplacencia gubernamental de carácter tautológico. Esun ejercicio público de corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad.Es una oportunidad continua ydeliberada para valorar aspiraciones yresultados, a partir de informaciónheterogénea por su visión y por suutilidad. Es un quehacer que trasciendela mera dimensión administrativoorganizadora y que se adentra en elcontenido de la política, de sus insumas,procesos y resultados.

Epílogo

Sabemos ahora del enorme atractivo queha significado la renovación del gerencialismo, en la teoría y práctica de laadministración pública, en sus dosversiones: 1) la burda y primitiva que es,nada más y nada menos, la aplicaciónfiel (entre más fiel, mejor) de la filosofíae instrumentos del management privadoal sector público bajo el supuestoagotamiento del "modelo burocrático" ysu deseable sustitución, no por otromodelo posburocrático (que no existe),sino por un modelo empresarial; y 2) la

adaptación del management a lascondiciones imperantes en la administración pública, sobre todo lasreferidas a la reglamentación y a laprestación de servicios públicos, pero noaquellos que enmarcan las funcionesesenciales del Estado.'

Tal atractivo, que ha seducido a políticos,académicos y profesionales de todos losniveles y ámbitos administrativos, sefunda en una retórica eficientista quesupone al gerencialismo como la mejoradministración, frente a los déficit de laburocracia y del gobierno. La punta delanza de estos enfoques se ha constituidopor la ideo logia derivada de la artificialy artificiosa separación entre política yadministración, en la que a la primerase le quiere hacer aparecer como lacausa de todos los males: cobijadora deintereses facciosos, inmediatistamenteinteresada en obtener votos, proclive acomponendas derrochadoras, etcétera,ya laadministración como la parte buenade la pelicula: eficiente racionalizadoraentre medios y fines sociales, cumplidorade normas, etcétera.

y en ello radica fundamentalmente ladebilidad de estos enfoques: la desnaturalización de la administración,succionando su raigambre politica ysocavando su sentido de pública, alsometerla a la lógica indiscriminada delos mercados, de la.competencia y de laprivatización (externa e interna).


Este sesgo subrayadamente antiestatal,como lo precisa Sonia Ospina: "demerita, con su antipatia hacia la política, lasraices democráticas que permiten ladiversidad de intereses en la definiciónde políticas para fomentar el bien comúny que, por tanto justifican la imposiciónde ciertos limites en la discreción deladministrador público".26

La tan pretendida y odiada racionalidadburocrática de la administración pública,se regresa como una especie de boomerang que golpea la propia cabeza delenfoque del management público,"contaminándolo de una ultraburocracia" como lo establece ArellanoGauh.

La crítica al gerencialismo en cualquierade sus manifestaciones (administrativas,económicas y aun políticas) no debehacer que los publiadministrativistasdesconozcan o nieguen los problemasteóricos y prácticos que debilitan a lapropia administración pública, y que, enalgún sentido, han sido subrayados portales enfoques neogerenciales. Por elcontrario, la conciencia de tales problemas debe, obligatoriamente, colocar alos estudiosos en posiciones en dondese vea a la gestión (macro y micro)desde perspectivas de realidad, no demodelos paradigmáticos, yeso incluyeinvariablemente, la perspectiva políticay de ciencia política. De ahi la granutilidad, para renovar los enfoquesadministrativos, del análisis de políticasy del estudio de las políticas públicas.

Esta perspectiva politológica hará que,como dice Goodsell: 1) los ciudadanos,no los empresarios, deban estar a cargodel gobierno; 2) el gobierno sirva alinterés público, no crea reservaseconómicas; 3) el gobierno opere bajolas reglas y la ley, no por misiones; 4) elgobierno simplifique las reglas pero noa costa de la integridad de los procesosjurídicos; 5) los problemas públicosdeban ser resuehos con creatividad, perono para favorecer intereses privados; 6)el gobierno deba alcanzar resultados,pero no a costa de los servidores públicos; 7) el gobierno pueda asociarse conel sector privado, pero no subordinarsea él; 8) el gobierno deba ser flexible einnovador pero también rendir cuentasal público."

Se necesita, por ende, fortalecer lademocracia política y la participacióncívica para renovar los marcos y formasde actuar de la administración pública.Se requiere si, reorganizar y modificarestructuras burocráticas, revitalizar losmodos de dirección pública, actualizarnormas y reglamentos, descentralizarcompetencias y funciones, orientar lasacciones a resultados socialmentevaliosos y de calidad para las mayorías.Todo ello podrá alcanzarse en la medidaen que se renueven, también, las formasde hacer política y de generar consensos. En suma, se alcanzará fortaleciendo nuestra vida civica y política,no solamente nuestros procesos económicos.


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Notas

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. Guerrero, op cu . P 265Ibidem. p 266Majone. Giandomeruco. Evidencia, Argumentación y Pe"unión

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las intenciones sin acciones y obras efectivas, junto con la observacióncasi llana de qlle una política. así como realmente se decide y efectúa.es el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de numerososactores políticos y gubernamentales, llevan a concluir que una politicano es la simple decisión deliberada del actor gubernamental Ja grandecisión en la ciJspide del Estado La polinca es entonces un proceso. uncurso de acción que involucra todo ..m conjunto complejo de decisionesy operadores, mas que una decisión singular, suprema e instantánea"(Aguilar Villanueva, Luis F, La hechura de las políticas (EstudioInlroductorio). 2" Antclcgie. Miguel Angel Porrúa. México, 1992

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La modernización de la administración pública:La reforma al sistema presupuestario

José Angel Gurría Treviño

I. Introducción

Durante los últimos años Méxicoha promovido profundos cam

bios estructurales y ha realizado unajustemacroeconómico de gran importancia,con el fin de consolidar las condicionesque apuntalen un crecimiento económicosostenido y alienten la generación deempleos. dentro de un ambiente deestabilidad. El equilibrio fiscal es un factor indispensable para dicha estabilidady ésta, a su vez, lo es para el desarrolloeconómico.

La estrategia gubernamental en materia de finanzas públicas ha tenido tresejes de acción principales. El primero,consiste en racionalizar el gasto público,mediante una prudente reasignación delos egresos, al tiempo que se aumentala productividad de su aplicación. Elsegundo, busca consolidar el sistema tributario, de modo que contribuya a incrementar el ahorro y la eficiencia delaparato productivo, fortaleciendo los i~

gresos públicos. El tercer eje se propone

garantizar la transparencia en el manejode los recursos públicos.

La modernización de la administraciónpública forma parte fundamental de losesfuerzos para incrementar la productividad y eficiencia del gasto público.La reforma al sistema presupuestariobusca que el sector público esté mejorpreparado para atender más eficientemente las demandas de la sociedad.

El presente trabajo se centra en estosaspectos de gran trascendencia paramejorar continuamente la actuación dela administración pública. Es un hechoineludible que el pais necesita un sectorpúblico fuerte, capaz de responderplenamente a las legitimas demandas dela sociedad.

11, Antecedentes

Durante las últimas dos décadas. lasorganizaciones públicas y privadas quehoy en día son altamente eficientes, han

178 JOSÉ ÁNGEL GURRÍA TREVlÑü

tenido que transformar sus esquemas deadministración para enfrentar con éxitolos cambios acelerados que se dan entodos los ámbitos. El funcionamiento deestas organizaciones se distingue por eldinamismo de sus procesos y estrategias, 10 que les permite cumplir susobjetivos de largo plazo y realizarplenamente la misión para la que fueroncreadas.

La administración de las empresaspodría resultar relativamente sencilla silos objetivos y las condiciones en que sedesenvuelven fueran estables e inamovibles a lo largo del tiempo; pero esto noacontece en la práctica. Es por ello, quela mayor cualidad de una organizacióneficiente está en prever y responderoportunamente a las condiciones cambiantes del entorno.

Este es un principio que se aplica hoyen dia a toda clase de organizaciones yque ha transformado de manera radicalel funcionamiento anterior, basado en laatención de las propias necesidades,formuladas desde y para la organización. Quienes han estudiado lastransformaciones exitosas recientes dediversas organizaciones, señalan queeste cambio en el enfoque administrativo se remonta a la década de lossetenta, cuando las empresas enfrentaron una contracción de losmercados. A partir de entonces, lasunidades productivas reconocieron quela competitividad se basa en asegurar la

aceptación y preferencia de los sectoressociales y productivos a los que estándirigidos.

De esta manera, se gestó lo que podriadenominarse una nueva cultura: la razónde ser de la empresa no es producir, sinosatisfacer y superar las expectativas delos consumidores. Este enfoque demostró, con el paso del tiempo, ser unmecanismo altamente eficaz paraaumentar las ventas, ingresos yutilidades de las empresas y. con ello,asegurar su permanencia en el mercado.

Con la calidad como herramienta, lasorganizaciones lograron mejorassustanciales en los procesos productivos. Se convirtieron en organizaciones más eficientes, mejoraron lascondiciones de sus trabajadores, mantuvieron su posición en los mercados yse anticiparon con éxito a los problemas.

Si bien es cierto que los gobiernos y lasempresas tienen objetivos y prioridadesdiferentes, la experiencia de lasorganizaciones privadas para transformar su gestión y adaptarse másrápidamente a las nuevas condiciones,aportó elementos valiosos que fueronreconocidos por las autoridades de unbuen número de paises, lo que las llevóa realizar planteamientos similares encuanto a su propia actuación y la formaen que era recibida por la sociedad.


Fue durante las décadas de los setentay ochenta, que la evolución de laspropias economías nacionales puso enla mesa de las discusiones, aspectoscomo el nivel óptimo de gasto públicotomando en cuenta la disponibilidad delos ingresos públicos para un financiamiento sostenible, pero también, enrelación con la efectividad de la gestióngubernamental para atender lasprincipales demandas de la sociedad.Esto sometió a revisión la manera comolos gobiernos habían estado manejandola administración pública hasta esemomento.

Con el fin de brindar una respuestaoportuna y eficaz a los problemassociales y económicos, los gobiernosemprendieron un proceso de asimilacióny adaptación de las fórmulas de gestiónque ya habían sido llevadas con éxito aorganizaciones privadas. Este procesode asimilación tuvo lugar junto con unareflexión más profunda sobre el papeldel Estado, particularmente en lo que serefiere a la definición y, en algunoscasos, consolidación de los medios másadecuados para instrumentar laspolíticas públicas.

Varios gobiernos pusieron en prácticapolíticas de cambio estructural quecondujeron a un redimensionamiento delsector público, que incluyó tanto ladesíncorporación de empresas públicas,como un ajuste en el tamaño de las

estructuras administrativas. Comoresultado de lo anterior, fue posiblereforzar considerablemente la actuacióngubernamental en materia de desarrollosocial. Ello, tuvo un efecto favorableen la salud de las finanzas públicas.

A su vez, se registró un cambio cualitativo en la relación del gobierno con lasociedad; en una mayor preocupaciónpor escuchar sus demandas y transparentar las decisiones. Los gobiernosque agregaron a sus procesos de ajusteestructural este nuevo enfoque, hoy diagozan de mayor aceptación.

En varios sentidos se produjo unreacomodo de los recursos y de lasresponsabilidades entre los diferentesórdenes del gobierno y entre éstos yotros sectores de la sociedad. Estefenómeno puede identificarse en losprocesos de descentralización y desconcentración administrativas, así comoen una mayor relación de la comunidadcon el gobierno, que va desde la consulta al usuario hasta la corresponsabilidad en la toma de decisiones.

Desde esta perspectiva, las decisionessurgen y se comparten cada vez máscon los beneficiarios. En este contextola administración pública desempeña unpapel distinto: el de asegurar que lossectores social y privado reconozcan quelo que están recibiendo corresponde asus demandas prioritarias. En otros

180 JOsÉ ÁNGEL GURRÍA TREVIÑO

términos, que el Estado no sólo proyectacon claridad sus prioridades y el papelque desempeña, sino también, y esto esfundamental, que aplica estrategias ypolíticas públicas que alientan eldesarrollo equitativo y una mejordistribución de la riqueza que genera elesfuerzo colectivo. Para expresarlo enotros términos, que las contribuciones dela sociedad se reflejen en beneficios yresultados mediante el gasto público.

Desde que apareció este nuevo enfoquede la administración pública, losgobiernos han probado las ventajas deuna participación más activa e informadade la sociedad en los procesos de gestiónpública. Una sociedad que se caracterizapor su dinamismo, su pluralidad y porser cada vez más critica y demandante.Esta sociedad mantiene una exigenciapermanente hacia el gobierno para queresuelva los problemas, algunos muyañejos, a través de nuevas soluciones,pero bajo un proceso rector: una permanente modernización.

111. La modernización del sector público en México

Los esfuerzos de la modernización dela administración pública en nuestro paísreflejan, además de los cambios queexperimenta cualquier organización, laexigencia de la sociedad por contar conuna organización cada dia más eficiente,con plena consciencia de que debe actuar

con creciente desempeño y con una claravocación de servicio a la sociedad.

Si los ciudadanos no están satisfechoscon los servicios de las oficinas delgobierno, si reciben una mala atenciónde los servidores públicos. o si noobtienen respuestas claras y convincentes a sus preguntas y requerimientos, estos son sintomas de queel gobierno está descuidando suactuación. Por ello, la iniciativa de unareforma de la gestión pública debeestablecer como una prioridad el que laciudadanía no sólo reciba servicios quele brinden una utilidad y un beneficio.sino que la sociedad lo perciba así.

La modernización administrativa debelograr que cada oficina en el sectorpúblico esté consciente de que formaparte de una cadena que busca unresultado final. De esta manera, unaoficina pública está en condiciones deidentificar mejor su papel e incidenciaen el proceso de la organización en suconjunto.

Esta es la razón por la que cada oficinade gobierno debe dar una adecuadaatención al usuario. Dicha atención debebasarse en una organización de excelencia, con personal competente ydiligente, con procedimientos claros ysencillos y con servicios que se brindenen el menor tiempo y con la mejorcalidad. En resumen. se trata que la


sociedad reconozca que sus contribuciones están siendo aplicadas correctamente.

Estos mensajes, a su vez, deben generaren los servidores públicos una permanente reflexión sobre los resultados desus actividades -es importante aquíresaltar el término resultados-, porqueentonces pueden disponer de indicadoresobjetivos para determinar qué debemejorarse, por qué, para quién y cómoejecutar las mejoras. Este proceso, enque toda la organización establece unrumbo con objetivos claros, metasrealistas y acordes a lo que la ciudadaníaespera, permite renovar una institución.

La administración pública federal(APF), necesita esta renovación deprincipios, métodosy procesos, distintosa los que se han venido utilizandotradicionalmente. Este es el rumbo dela modernización que vislumbramos enla administración pública en México.

IV. La visión de una renovada administración pública

Una vez que se ha determinado el tipode gobierno, de servicios y el perfil deservidores públicos que se requieren, esindispensable traducir el quehacerpúblico en información confiable,objetiva y accesible a la mayoría de lagente.

Un propósito fundamental en el procesode modernización de la administración

pública en nuestro país, está relacionadocon el conocimiento del impacto quetienen las actividades públicas en lapoblación. Asi, lagestiónpública necesitaconocer con precisión en qué medidacontribuyeun programa de gobierno, porejemplo, el programa de vacunacióninfantil, en abatir el índicede morbilidady mortalidad infantil, tanto a nivel decada localidad como del país en suconjunto.Esta informaciónbrinda mayorobjetividad que el sólo señalamiento delnúmero de vacunas que se aplicananualmente.

Existen varias formas de comprobar silos gobiernos están alcanzando losresultados esperados entre la población.Sin embargo, cabe destacar dos de ellas.La primera, está referida a la percepciónque tienen los individuos producto de suexperiencia directa. La suma de estaspercepcionesgenera una opiniónpública,la cual paulatinamente se convierte enuna valoración positiva o negativa queresulta generalmente aceptada.

La segunda forma se realiza a partir deinformación generada por la propiaatención a los usuarios y resulta fundamental en la elaboración de losindicadores de desempeño de losservidores públicos. Dicha informaciónpermite a una oficina pública tomar lossignos vitales del cumplimiento de susobjetivos. Le aporta elementos paraidentificar lo que requiera mejorarse orectificarse. La utilidad que ofrece un

182 JOSÉ ÁNGEL GURRÍA TREVIÑO

sistema de indicadores radica en quesirve para orientar la toma dedecisiones. Pero también puede serempleado por la sociedad para queevalúe y, en su caso, reconozca lapertinencia de las acciones del gobierno.

Laevaluación debe constituirse en parteimportante y de uso extendido dentro delas actividades de la administraciónpública. Por definición, toda actividaddentro del gobierno deriva en unproducto o servicio y, por ello, empleapersonal y los recursos fisicos y financieros puestos bajo su administración.Laevaluación pone de relieve la relaciónde insumos que se utilizan con los resultados que se obtienen.

La administración pública debe transitarde un esquema de informe de metasfisicas o financieras (como por ejemplo,cuantos alumnos se atendieron, cuantasintervenciones quirúrgicas se realizarono la cantidad de kilómetros de carreterasconstruidas), hacia una medición delimpacto que tienen esos productos en laconsecución de los objetivos de laspolíticas públicas (como por ejemplo, eldescenso en la tasa de analfabetismo,la reducción en las tasas de morbilidadinfantil, o bien la disminución de lostiempos de tránsito y de los costos detransporte). Los primeros indicadores,si bien son válidos, no revelan la calidadde los servicios ni si son suficientes, alno estar relacionados a otros parámetrosde referencia, contra los cuales efectuar

una comparación. Los segundos, por elcontrario, señalan el impacto de losproductos o servicios que brinda el gobierno con base en objetivos estratégicos previamente definidos y que,a final de cuentas, reflejan las prioridades o responsabilidades encomendadas.

La construcción de indicadores y suarticulación en un sistema requieretiempo. Algunas oficinas de gobiernotendrán menor dificultad que otras ensu elaboración y probablemente deberánllevar a cabo varios ejercicios hasta que,finalmente, reflejen de manera sólida losobjetivos de la organización y, por tanto,los parámetros que servirán de base paraevaluar su eficiencia.

Otro aspecto fundamental que busca latransformación del esquema de gestiónpública, consiste en analizar y clasificarsi realmente se está ejerciendo el presupuesto o si se están dirigiendo los recursos hacia lo verdaderamente importante.

El..análisis de los recursos que ejercenlas unidades de gobierno y la forma enque lo realizan son indispensables paralaevaluación de las actividades públicas,para lo cual se hace necesario introducirtécnicas de análisis -como la planeaciónestratégica- en las tareas de presupuestación, ejercicio del presupuesto yen la rendición de cuentas.

REVISTA DE ADMINISTRACiÓN PúBLICA 183

En síntesis, la reforma al sistemapresupuestarío trata de establecer conmayor claridad las responsabilidades,prioridades de la administración pública,expresar en términos de los resultadosque se persiguen las actividades que serealizan y someter todo ello a un procesode evaluación que señale claramente loscostos, la eficiencia y el impacto de laspolíticas públicas.

V. Reforma al sistema presupuestario

El presupuesto de egresos de la Federación es la expresión, por una parte,de los ingresos esperados que elgobierno recauda tanto de los contribuyentes, como del cobro de losbienes y servicios que ofrece; y, por laotra, de los egresos para realizar lasactividades y proyectos que satisfacenlas demandas de la sociedad.

Con base en el presupuesto, los administradores públicos toman decisionesrespecto del personal y los recursos materiales y financieros de que disponenpara alcanzar los objetivos de las políticas públicas durante un ejercicio fiscal.

El presupuesto se ejerce en lasinstituciones públicas, es decir, se gastaen el desarrollo de actividades, programas y proyectos de gobierno. El procesomás conocido de un presupuesto es laplaneación de las actividades, la cualdefine los gastos de cada unidad de

gobierno, para lograr determinadasmetas. Posteríormente, se establece unacalendarización de actividades y losrecursos asignados a cada una de ellas.Estos tres pasos describen en forma muysimplificada el proceso de planeaciónprogramación-presupuestación.

Cabe señalar que los administradorespúblicos necesitan evaluar continuamente los resultados de la aplicacióndel presupuesto, para hacer posible unaretroalimentación oportuna de laplaneación y efectuar los ajustes en casonecesario.

En nuestro país, el presupuesto federalde 1999 es el más austero de los últimosveinte años. En estas condiciones, losrecursos públicos deben aplicarse conla mayor eficiencia posible, lo querequiere que elnuevo proceso por el cualse planea, programa, gasta. autoriza,reasigna y evalúa la aplicación derecursos fiscales (denominado sistemapresupuestario), sea en todo sentido, unelemento que apoye las decisiones másadecuadas para el quehacer del sectorpúblico.

El nuevo esquema parte de lasdenominadas unidades responsables, queson todas aquellas organizaciones quetienen asignadas determinadas funcionesy reciben recursos del gobierno federalpara ello. Generalmente, donde existeun coordinador administrativo hay unaunidad responsable. Al interíor de las

184 JOSÉ ÁNGEL GURRÍA TREVIÑO

secretarias de Estado, las unidadesresponsables se suman para formarestructuras jerárquicas más grandes.

La política presupuestal indica que elgasto público debe ser eficiente (quealcance para más), eficaz (que ayude acumplir los objetivos de quien los aplica)y de calidad (que se aplique de la mejormanera). Asimismo, se ha señalado queel gasto debe privilegiar criterios deequidad, esto es, que sea justo, que seaplique en donde se requiere.

La reforma al sistema presupuestarioplantea que es posible mejorar la formacomo diseñamos y gastamos los presupuestos en la APF.

Este esfuerzo dio inicio hace un par deaños, con un análisis cuidadoso delproceso de presupuestación. Este revelóque en la formulación del presupuestoexistían muchas áreas involucradas enuna compleja sucesión de etapas y queera necesario replantear a fondo lostramos de control y abatir los tiemposde producción. También se vio que noexistían incentivos para que las unidadesdel gobierno buscaran ahorros y eficiencia en la aplicación del gasto, puestoque era dificil contrastar los insumos conlos resultados.

El estudio evidenció que se dedicabanvarios meses a integrar la documentación presupuestaria y su uso se reducíaprácticamente a dos ocasiones: elperíodo de su aprobación y la presen-

tación de la cuenta de la haciendapública federal.

En respuesta a esta problemática, sedesarrolló una herramienta para organizar y vincular la planeación nacional,los propósitos de las políticas públicascon las asignaciones de recursos a lasinstituciones del gobierno y a éstas conlos resultados que obtenian en la atenciónde la población, por medio de un sistemade indicadores. Hasta ese" momento, enMéxico no se habian utilizado indicadores de resultados para retroalimentarla operación de los programas, ni paraasignar o reasignar partidas presupuestales de manera más objetiva.

Con ello se logró dar orden y direccióna las actividades que consumen los recursos públicos, generando la información suficiente para controlar laorientación e impacto futuros de decisiones actuales en la política de gasto.Lo anterior permitió perfilar lospropósitos de un nuevo sistemapresupuestario que hiciera compatible elcontrol macroeconómico con elpresupuesto; elevara la eficiencia yeficacia del gasto; prestara atención alos resultados que espera la sociedad dela actuación del gobierno; orientara elgasto hacia actividades prioritarias yestratégicas; alentara el ejerciciooportuno de los recursos y cambiara elcontrol presupuestario por la delegaciónde facultades y responsabilidades hacialas unidades responsables que prestanlos bienes y servicios públicos.


La Reforma requiere la puesta enmarcha de siete iniciativas, que guardanentre si una relación de comp lementariedad e interdependencia (véasegráfico 1).

En segundo término, para facilitar a losadministradorespúblicos el seguimientode sus actividades por medio de lamedición porindicadores, se requería unmecanismo que permitiera centrarse en

GRÁFICO ICOMPONENTES DE LA REFORMA AL SISTEMA PRESUPUESTARIO•

• Conocer el consumode recursos queimplican las politicaspúblicas en cuanto aproductos /serviciosy resultados

• Medición de laactuación delquehacer público conbase en resultados yseguimiento decompromisoscontraídos pordependencias Ientidades

• Categorías y elementos programáticospara dar orden y dirección al gasto•

Administra~lón• Administración de

recursos financieros yradicación oportuna "del gasto

• Desregulación y simplificacióndel ejercicio del gasto público

• Evaluación deldesempeño deservidores públicos •mediante la aplicaciónde parámetros claros yobjetivos de actuación

En primera instancia el presupuestocuenta con instrumentos de planeaciónestratégica para que cada unidadresponsable ubique su participación enel quehacer del gobierno federal. Dichaplaneación se vincula con los presupuestos expresados en unidades decostos (definidas como categorías degasto), lo que permite aglutinar losrecursos involucrados en el desarrollode las distintas actividades institucionales. A este instrumento se leconoce como la N ueva EstructuraProgramática (NEP).

la evaluación de resultados, además dela adquisición de insumos para laprovisiónde bienes y servicios públicos.Al retomar los indicadores de desempeño en un proceso formal de escrutinio,se fortalece la toma de decisionesestratégicas.

En tercer lugar, las dependencias yentidades tienen el compromiso debrindar a la sociedad servicios yproductos con una alta calidad, conoportunidad y al meno'!' costo posible.Para ello se debe saber cuántos recursos

186 JOsÉ ÁNGEL GURRÍA TREVIÑO

se consumen en la prestación de losbienes y servicios. Es por ello que elcosteo se aplica para dimensionar yeficientar las asignaciones presupuestales -presentes y futuras- que serequieren para el cumplimiento de laspolíticas públicas. El costeo permiteconocer lo que cuestan las políticaspúblicas, aportando los elementos dejuicio de los costos de oportunidad en eluso del presupuesto.

Asimismo, el Sistema Integral deAdministración Financiera Federal(SIAFF) es un instrumento paragarantizar información confiable en elmanejo financiero de los fondos de laFederación y optimizar el flujo de losrecursos que habrán de ser radicados

\

para su ejercicio en cada entidad odependencia.

El proceso de adecuación de la normativa presupuestal busca ofrecer unaestructura articulada de reglas eincentivos claros a las unidades degobierno para que las apliquen en susdecisionesde gasto. Paulatinamente, irádando las condiciones para adecuar lostérminos de la relación entre lasdependencias globalizadoras y lasdemásinstituciones del gobierno, dotando aestas últimas de una mayor corresponsabilidad con el gobierno en la tomade decisionesy mediante una reducciónsustancial del número de trámites ycontroles del presupuesto. La reformaplantea también la profesionalización delos servidores públicos.

Sin embargo, se necesita asegurar quelos componentes de la reforma (NEP,SED, costeo, SIAFF y el servicio civilde carrera) sean conocidos al interiorde la administraciónpública, por lo queeste esfuerzo debe acompañarse de unaadecuada difusión de las ventajas delcambio.

VI. Como avanzar en la implantaciónde la reforma al sistema presupuestario

Lograr que las unidades de gobiernoutilicencotidianamente los instrumentosde planeación, evaluación o costeo enla administración pública, es una tareaque toma varios años, dado el número ycomplejidad de las unidades responsables que deben adoptar estos nuevosprincipios.

La instrumentación de la reformarequiere un conjunto de estrategias envarios frentes. La primera consiste encómo focalizar el esfuerzo, esto es,priorizar las institucionesde la APF quedeben empezar con la implantación delnuevo esquema. Para ello, se ha determinado trabajar primeramente con lossectores con mayor peso específico enelgasto programable,para lo cual se hanintegrado diversos grupos piloto enentidades y dependencias, con quienesse lleva a cabo un programa de reentrenamiento de los funcionarios y sedesarrollan los insumos y productos delos siete componentes descritos anteriormente.


Siendo este un proyecto que atañe a lasáreas presupuestales, es necesarioasegurar que sean las oficinas responsables de la administración, dentro yfuera de la Secretaria de Hacienda, lasque mayor dominio tengan de estos conceptos y las que empiecen a aplicarlosmás rápidamente.

Paralelamente, es necesario incorporara nuevas unidades reponsables al proceso de reentrenamiento. Es decir, a lapar que se va agotando el universo deoficinas que componen una institución,

es necesario sumar otras al proceso, porprimera vez y asi sucesivamente.

Durante 1998 los grupos piloto sedesarrollaron en 46 unidades responsables y 7 programas sustantivos de 19dependencias y entidades de la APF(véase cuadro 1). En la primera fasedelprograma, realizadadurante 1998,seinvolucraron 1,160 servidores públicos.Para 1999 se ha fijado una meta de5,000 servidores públicos y se esperaque esta cifra siga creciendopaulatinamente en los próximos años.

CUADRO I

RELACiÓN DEENTIDADES Y DEPENDENCIAS QUEPARTICIPARON ENGRUPOSPILOTODE 1998

SECTOR UNIDADES RESPONSABLES (UR's)

Educación 1. Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE)

2. Comisión Nacional de libros de Texto Gratuito (CONALlTEG)

3. Colegio de México (COLMEX)

4. Coordinación General de Universidades Tecnológicas

--_.~

Laboral 5. Dirección General de Capacitación y Productividad

· Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO)

6. Dirección General de Empleo

· Programa de Becas de Capacitación al Trabajador Desempleado

(PROBECAT)

Energía 7. Secretaria de Energía

· Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)

8. PEMEX Corporativo

9. Instituto Mexicano del Petróleo (IMP)

10. Instalaciones Inmobiliarias para Industrias y Servicios, S.A. de c.v. (11'

Servicios, S.A. de C.V.)

11. Comisión Federal de Electricidad (CFE)

12. Luz y Fuerza del Centro (LFC)

13. Instituto de Investigaciones Eléctricas (1IE)

188 rosé ÁNGEL GURRÍA TREVlÑO


Infraestructura ,. Secretaria de Comunicaciones y Transportes

• Dirección Generalde Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)15 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUF16. Comisión Federalde Telecomunicaciones (COFETEL)17. Policla Federal de Caminos (PFC)

lB. Teiecomunicaciones de México (TELECOM)

19. Coordinación Generalde Puertos y MarinaMercante (CGPMM)

Salud 20 Hospital Infantil de México

21. Secretaria de Salud

• Coordinación de Vigilancia de Epidemiología

22 Instituto Mexicano del Seguro Social

• Coordinación de Salud Comunitaria

• Coordinación de Salud Reproductiva y Materno Infantil

Agropecuario 23. Secretaria de Agricultura, Ganaderla y Desarrolio Rural

• Dirección Generalde Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)

2. Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA)

25 Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria (CONASAG)

26 Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias (INIFAP

27 Centro de Estadistica Agropecuaria (CEA)

2B Fideicomiso de Riegos Compartidos (FIRCO)

Servicios 29~ Secretaria de Gobernación

• Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)

• Programa Nacional de Población

• Programa dePrevención y Readaptación Social

• Programa Nacional de Seguridad Pública

30 Secretaría de Hacienda y Crédito Público •

• Lotería Nacional para la Asistencia Pública (LOTENAL)

31 Secretaria de Comercio y Fomento Industrial

• Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)



Servicios 32. Procuradurfa General de la República

Iíi Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto

(DGPOP)

Iíi Subprocuradurfas y direccionesgenerales

Iií FiscaHa Especializada para la Atenciónde Delitoscontra la Salud

33. Secretaria de Turismo

" Programa de Desarrollo del Sector Turismo

GLOBALIZADORA UNIDADES RESPONSABLES (UR's)

Secretariade 34. Unidadde Desarrollo Administrativo (UDA)

Contraloria y

Desarrollo

Administrativo

(SECOOAM)

Secretaria de 35. Dirección Generalde Planeación Hacendaria(OGPH)

Hacienday Crédito 36. Dirección General de Crédito Público (DGCP)

Público (SHC?) 37. Dirección Generalde Bancay Ahorro (DGBH)

38. Dirección General Técnicay Negociaciones Internacionales (DGlNl)

39. Dirección General de Asuntos Hacendarios Internacionales (OGAHI)

40. Dirección General de Programación y Presupuesto de Servicios (DGPyP's)

41. Dirección General de Programación y Presupuesto de Salud, Educación y Laboral

(llGPyPSEL)

42. Dirección General de Programación y Presupuesto de Energia e Infraestructura

(llGPyPEI)

43. Dirección Generalde Programación y Presupuesto Agropecuario, Abasto,

Desarrolb Social y Recursos Naturales (DGPyPAADSRN)

44. Dirección Generalde Programación, Organización y Presupuesto (DGPOP)

45. Sistemade Administración Tributaria (SAl)

46. Unidadde Politicay Control Presupuestal (UPCP)

Total Unidades Responsables y Programas 53

Es necesario señalar que los programaspiloto son un medio efectivo paraacelerar la implantación, generar unambiente de cambio y reunir la experiencia y conocimientospara mejorar elproceso en los años venideros.

En segundo término, permitenintegrar una masa critica, que porsu importancia, le dé continuidad alproceso y genere una, demanda paraque más instituciones la adopten.

190

VII. Conclusiones

JOsÉ ÁNGEL GIJRRÍA TREVIÑü

Una administraciónpública modernaqueopere con la mayor eficiencia, sensiblea las necesidades de la sociedad, es unfactor que debe acompañar necesariamente los esfuerzos por construir unaeconomía sólida, capaz de crecer de manera sostenida y estable, para generarempleos y dar mayores oportunidadesde progreso a todos y cada uno de losmexicanos.

Por ello, se emprendió una profunda

revisión de la forma en que veniaoperando la adnúnistración pública, apartir de la cual se definió una estrategiade modernización que ya está siendoaplicada en algunas áreas. No es unatarea sencilla y, seguramente, habrá deenfrentarse a inercias de muchos años.Por esta razón, se requiere que losservidorespúblicos refrendendía con díasu vocación de servicio y s~ profundocompromisocon el desarrollo económicoy social del país.

"Management" público, un concepto elusivo.Cuatro variaciones sobre el mismo tema

Ornar Guerrero

INTRODUCCIÓN

El concepto de manejo público (public management) es una parte

del ámbito conceptual de la administración pública que la ha enriquecido ycontribuido a extender el dominio de susargumentos Sin embargo, más recientemente ha provocado un singulardebate de alcances universales e inclusoun movimiento de independenciaacadémica. También ha operado comoun contexto fronterizo para las aduanasdel conocimiento común con otrasdisciplinas que funcionan como accesosfluidos para su intercambio con losnegocios privados, las cooperativas y lasorganizaciones no-lucrativas.

Propio de la cultura administrativaanglosajona, en los Estados Unidos y elReino Unido, así como en Canadá,Australia y Nueva Zelanda, se hadesarrollado el manejo como un fococonceptual peculiar. Inclusive buenaparte de los sectores definitorios de laadministración pública de los textosclásicos lo mencionan de manera muyprincipal.

Sin embargo, desde la década de los años70 ha venido ocurriendo un procesodiversificado de la categoría manejo y,como consecuencia,ha perdido precisiónconceptual y amenazado su utilidadcomo un medio de construcción delconocimiento. Hacia fmales de la décadade los años 90 el manejo se ha degradado a la condición de conceptoelusivo.

Este artículo tiene como propósitoanalízar la situación actual del usoidiomático y conceptual de la noción demanejo público, destacando cuatroversiones contemporáneas sobre esefenómeno:

• El manejo como un elementodefinitorio de la administraciónpública;

• El manejo como nexo entre policy yejecución;

• El manejo público como opuesto de laadministración pública;

• El nuevo manejo público comotransdisciplina económica.

192 OMAR GUERRERO

Aquí debemos renunciar a discutir loshondos problemas semánticos que traeconsigo verter management al idiomaespañol, pues la antigua y aceptadaversión como gerencia, ahora se estáintentando reemplazar por la palabragestión. Debido a que antaño management también se traducía comodirección y como administración, y ahorahasta se deja en inglés, estamoshabitando una torre de babel que haproducido una enorme confusiónlingüística e idiomática. 1

Nuestra preocupación aquí radica másbien en explorar un problema no menosgrave que el narrado, y que refiere unestadio en el cual el manejo se haconvertido en un concepto elusivogracias a la liberalidad infinita y laslicencias absolutas que se handadoentrealgunos autores que lo cultivan. Elresultado ha sido, finalmente, que juntoa esas cuatro interpretaciones delmanejo público existan una infinidad deexposiciones nada cientificas, que hanpropiciado no sólo un abuso, sino laamenaza de un virtual desuso de untérmino que está perdiendo identidad. Elhecho que nos hayamos ceñido a esequadrum se debe a un intento desistematizar cuatro versiones relativamente identificables como singularesy, de tal modo, intentar atrapar a unacategoria que ahora padece de extendidaelusión.

Nosotros hemos propuesto unatraducción donde public management

encuentra una afinidad etimológica, unaidentidad cultural latina y un rigorconceptual razonable, además de estarfundada en las raices y el desarrollointelectual de la administración públicacomo disciplina cientifica. Esa afinidadintegral la ofrece el referido términomanejo público.

En otros trabajos hemos hecho notar quees importante señalar que el términoreferido tiene antecedentes muy dignos.Como muestra ya ofrecimos unconspicuo botón donde la categoríamanejo es central en el uso del conceptode administración pública: "la CienciaAdministrativa es el conocimiento de losprincipios, en virtud de los cuales debearreglarse la acción de las autoridadesa quienes se encargue el manejo de losintereses y negocios sociales, que tenganel carácter de públicos" ( ... ) "laadministración pública es la acción delas autoridades sobre los intereses ynegocios sociales, que tengan el carácterpúblico, ejercida conforme a las reglasque se hayan establecido para manejarlos" ,2

Un segundo ejemplo revelador lo ofrecenlas traducciones al español del libro ThePrincipies of Scientific Managementde Frederick Taylor, versión realizada enMéxico cuando corría el año de 1928.En efecto, ese titulo se trasladó comoPrincipios del Manejo Científico' Aesta siguió una segunda edición de 1959,titulada Principios del ManejoCientífico del Trabajo'


Más recientemente, el libro PersonalManagement and Industrial Relations de Dale Yoder,fue traducido comoManejo de Personal y RelacionesIndustriales (México, Edit. Continental,1964). Trato similar mereció la obra deWilliam Perry titulada en inglés Howto Manage Management?, y enespañol ¿Cómo Manejar al Gerente?(México, Edit. Lasser Press, 1978). Deigual modo, el libro ResoursesManagement de Paul Bender se tradujocomo Manejo de Recursos Administrativos (México, Edil. Limusa,1986).

Es perceptible un efecto chocante en latraducción de management comomanejo, tanto en lo que respecta aescritura, como en lo referente a susonoridad. Pero estamos convencidos,parafraseando a Picasso por cuanto alarte, que el lenguaje no tiene que sersolamente bello, sino fiel.

Debido a la aceptación señalada en elsentido de que public managementsuele traducirse como gerencia pública,no renunciamos a seguirla empleando detal modo cuando asi sea el caso.

Debemos añadir una nota final sobre eltitulo de este trabajo, inspirado en unartículo del Fred Riggs publicado en ladécada de 1960, entoncestuvo que lidiarcon un concepto tan elusivo como lo fuela noción de desarrollo administrativo.s

El Manejo como Fenómeno Singularde la Sociedad Industrial

Corria el año de 1916 en una Franciainvolucrada penosamente en la primeraguerra mundial dentro del Boletín dela Sociedad de la Industria Mineral(Bulletin de la Societé de l'IndustrieMinérale), apareció publicado untrabajo referido a un suceso cuyoscontornos sociales ya estaban biendefinidos desde tiempo atrás, perotodavía no se estudiaban de maneraprecisa. Ese suceso, engendrado por eldesarrollo de la producción mecanizada,asomaba como. uno de los atributosdefinitorios de la sociedad de la época.Ciertamente esa configuración humana,propiamente llamada sociedad industrialdebido al influjo inconmensurable de losmecanismos manufactureros en losprocesos sociales, había engendrado aun nuevo fenómeno que daba sucarácter a la industria misma: el manejo.

Dicho trabajo se tituló AdminístraciónIndustrial y General (AdministrlitionIndustrielle et Générale),6 es decir,no llevaba en la cabeza a la vozmanagement porque los franceses ladesconocíany, habida cuenta de su añejatradiciónen la administración pública, yatenían una voz fácilmente transferible alos negocios privados: administración.Desde entonces, Henrí Fayol la popularizó como el nombre por el cual, enel seno de las empresas privadas, elmanejo ensambla su funcionamientogeneral.

194 aMAR GUERRERO

Como lo estableció ese ingenierofrancés, la empresa desempeña cincooperaciones: técnica, comercial, financiera, de seguridad y contable, queson coordinadas y armonizadas por unasexta actividad, la administración. Estaúltima tiene a su cargo el articular elprograma general de acción de laempresa, dar forma al cuerpo social,coordinar los esfuerzos y armonizar losactos de la misma.' Administrar esprever, organizar, mandar, coordinar ycontrolar, de modo que estos elementosconstituyen la configuración primigeniadel manejo para cumplir con el trabajode dirección de la firma.

El hecho de que la voz administraciónse hubiera adaptado fácilmente a lasrealidades diversas imperantes en laempresa, obedeció a las analogías delmanejo con aquella. Este acontecimiento fue posible gracias a laemergencia de una nueva era, propía dela revolución organizadora. Estarevolución consistió en el desarrollo devarios tipos de organizaciones consideradas por medio de sus rasgossimilares, tales como su integraciónvertical, el personal profesionalizado yla administración centralizada. Sinembargo, no se trató de patronesestructurales surgidos espontáneamenteen cada organización y que soncasualmente similares, sino de modelosdesarrollados a partir de una pautaoriginal y compartida personificada enla organización del Estado.

Debido a la ancestral data del Estado,cuya organizaciónprimigeniase remontaa tiempos lejanos, y siendo más joven laempresa privada que surgió a mediadosdel siglo XIX, los negocios particularesfueron estableciendo su configuracióninterior a partir del modelo gubernamental. Entre otros elementos, laempresa privada se hizo más burocráticacuanto se convirtió en más compleja yen gran escala.' En efecto: la burocratización de la empresa privada apartir de la experiencia estatal fue unode los incentivos que movió esa gran olaadministrativa que fue la revoluciónorganizadora, que motivó que lasgrandes corporaciones lucrativasrequirieran por igual de la adopción dehabilidades gerenciales y políticas.Incluso durante esa revolución fueperceptible que la provisión de bienes yservicios hecha por las empresasprivadas a sus clientes, se parecían alas realizadas por las empresas públicasa sus usuarios.' El que se visualizaraque las empresas gubernamentales y lascorporaciones privadas ejercitabansimilares deberes hacia el público, fueel resultado de la asimilación de laconfiguración política y burocrática porparte de la empresa, importada desde elEstado.

La adopción de voz administración porlos negocios fue a tal grado exitosa, quela gran mayoría de los planteles de suenseñanza la llevaban por rúbrica, entreellos su pionero: la Escuela de Administración de Negocios de Harvard en


los Estados Unidos. Sin embargo, desdela década de los 80 gradualmente se haido prefiriendo la voz manejo,desplazándose administración a un lugarsecundario dentro del idioma de losnegocios.

En el estudio de las organizacionessociales, particularmente en lo que tocaa la administración pública, suele ocurrirque una voz alcance tal sonoridad,impacto y trascendencia, que se utilicesin medida ni rigor hasta perder elsignificado. Luego, avasallada por lapolivalencia, arruina su definición y seabandona su utilidad científica.

Tal ha sido el destino de palabras comomodernización o sistema, por citar doscasos de un uso anárquico y desbordadotiempo atrás. Hoy en día toca su turnoal vocablo inglés management, queasociado con la voz pública, estásignificando tantas cosas que tiende aperderse en la bruma de la confusión.

Tal es el motivo por el cual aquí esnecesario recordar los fundamentosidíomáticos del manejo.

Durante el siglo XVIII la voz inglesamanagement -también usada comomanagery- ya había madurado hacia susignificado actual. Originalmente sereferia al manejo o doma de caballos (lomanage an horse), pero después seconvirtió en sinónimo de administración.'? Hacia finales de esa centuria,

management se traducia al españolcomo manejo o administración, y aúncontinuaba refiriéndose al manejo odoma de caballos." De manera similar,en esa época, en el francés era sinónimode governer y administration; igualmente, manager se trasladaba comodirecteur'?

En ese tiempo la voz inglesamanagement se equiparaba con ménagement -que proviene de ménage, unapalabra francesa formada desde el sigloXVI que proviene del vocablo latinomanere (cuidado de la casa)-, pero susfuentes son diversas." Tiene más proximidad con el vocablo francésmeniement, que como managementsignifica asir con la mano. A pesar desus diferencias semánticas y etimológicas, los franceses han insistído enderivar management de ménagement,hasta que finalmente en 1969 optaronpor incorporar la primera palabra a lalengua de Moliere.

La palabra manejo ha sido usada en lacultura administrativa anglosajona desdeantiguo y las díficultades semánticas queentraña no son nuevas, pero su uso ydífusión no se inició en la administraciónpública, sino en los negocios privados.Esa voz se usaba en las corporacionesmanufactureras del Reino Unido desdefinales del siglo XVIT. En efecto, J. Hillsla empleaba en su obra The ExaetDealer (1688) para referir al manejo delas manufacturas. En esa época la

196 OMAR GUERRERO

diferenciación del vocablo manejo tuvosu fuente en su gradual contraste con elconcepto de empresario (entrepreneur), diferenciación que se consumóhasta el siglo XIX, cuando avanzaron lasinnovaciones organizadoras y funcionales en la industria. Durante esacenturia el empresario asumió privativamente la tarea de determinar laclase de negocio a operar, el tipo debienes y servicios a ofertar, el monto derecursos disponible al efecto y el perfildel cliente a servir. Al manejo se leconfió, por su parte, alcanzar lasmetasestablecidas por la determinaciónempresarial.':'

El manejo dominó el ámbito industrialhastala tardia incorporación del vocabloadministración en su seno hacia finalesdel siglo XIX, suceso que modificó elpanorama de entonces, y cuyo méritose debe reconocer a Fayol. Fue J. SlaterLewis (The Commercial Organization of Factory, 1896) quien comenzóa utilizar el vocablo en el Reino Unido;esa administración manufactureraestaba a cargo de la auscultación delsentir de los consumidores, establecerlas rutinas oficinescas, llevar lacontabilidad, manejar al personal yaplicar la maquinaria moderna a todaclase de trabajo de ingeniería. El términoadministración siguió empleándosedentro de las firmas industriales, desbancando al manejo l'

El manejo tuvo mejor suerte conceptualfuera del Reino Unido y hasta ya bien

entrado el siglo XX. El mérito se acreditaal ingeniero estadounidense FrederickTaylor, quien en 1911 publicó sus ThePrincipies of Scientific Management(Los Principios del Manejo Científico),I' y fundó el Movimiento delManejo Científico." La voz, empero,Taylor ya la había utilizado en el ensayoManej o del Taller (Shop Management) publicado en 1903 1 • En el ReinoUnido, el concepto fue reivindicado porüliver Sheldon dentro de su obra LaFilosofia del Management (Philosophy of Management), publicada en19231 9

Este manage ment es producto de lascondiciones históricas, por ello desdeprincipios del siglo XIX, CharlesBabbage lo había expuesto primigeniamente como una consecuencia dela división del trabajo y las ventajas queentrañó para el empresario." Babbageproclamó transparentemente que elprincipio más importante sobre el cualdescansa la economía de la producción,es la división del trabajo entre quienesrealizan la labor manufacturera. Enefecto, dividió el procesó de elaboraralfileres en siete operaciones quecomienzan con el suministro de lamateria prima -el alambre- y termina conel empaquetado de los productos -losalfileres-."

Por consiguiente, la forma de trabajohistórico que se manifiesta en lacooperación y la división del trabajoconstituye la organización primogénita


de la gran industria maquinizada. Estefenómeno fue explicado por CarlosMarx, a quien se debe reconocer laprimera conceptuación del manejo:"todo trabajo directamente social ocolectivo en gran escala, requiere enmayor o menor medida de una dirección[direktion] que establezca un enlacearmónico entre las diversas actividadesindividuales y ejecute las funcionesgenerales que brotan de los movimientosdel organismo productivo total, a diferencia de los que realizan los órganosindividuales" ."

La prelación de Marx sobre las ideasde Fayol son evidentes, esencialmentepor cuanto a la idea de que el manejoconstituye un proceso de ensamblaje delas operaciones especializadas de laempresa, y su función general.

El paso siguiente fue situar el espaciodel manejo como un elemento medularde la sociedad industrial. Así como laindustria se convirtió en un elementotrascendental del concepto de lasociedad contemporánea, el manejooperó como una cualidad central quecaracteriza a la industria moderna. Talcomo lo explicó üliver Sheldon, laindustria no es meramente una máquinasino una forma de asociación de vidahumana compleja, de modo que laverdadera interpretación se expresa enfunción de las ideas, objetivos e idealesdel ser humano, no con referencia a la

maquinaria. La industria fue creada parasatisfacer las necesidades de la vidahumana en sus aspectos físicos,mentales y morales, de manera que elobjeto del manejo consiste en convertirla industria en efectivamente humana yque personifique una forma del esfuerzoconjunto de seres humanos en pro deun objetivo común, toda vez que esténmovidos por una razón común. Paralograr este objetivo es necesario un móvily un ideal, así como la dirección y lacoordinación, el trabajo y la cooperaciónhumanos."

Sheldon concluye que el manejo notienen un fin O motivo por sí mismo, demodo que si el móvil de la industria esprimordialmente el beneficio como unservicio a la sociedad, el manejo seentroniza y se legitima, y el futuro de laindustria descansa en sus manos. Desdeentonces el manejo ha sido concebidocomo un suceso social de índoleeconómica el cual, operando en y desdelos procesos industriales, influye a la vidahumana. Peter Drucker lo identificó detal modo, pues constituye el órganoespecífico de la empresa de negocios, ysus decisiones y sus actos se orientanpor principio al desempeíi.o económicoy sólo puede justificar su existencia através de los resultados económicos quele toca producir."

La emergencia de la sociedad industrialha significado el inicio de la era moderna

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para el orbe entero. Desde entonces elser humano ha estado influido por laindustria, por sus productos y por sumanejo. De hecho, vista esa sociedaddesde su ángulo de la producción de susubsistencia material, desde la apariciónde ese manejo su vida ha dependido desu desempeño. Peter Drucker señalóque el manejador es el elementodinámico y vivificante de todo negocio,pues sin su guia los recursos de laproducción se conservan como recursos,y no se convierten en productos." Demanera similar, Donald Sayles afirmóque el manejador es el más notablerepresentante de la institución de losnegocios, tal como el político lo es de lainstitución del gobierno." Su papel enel proceso industrial es decisivo, puescomo lo hace saber Henry Mintzberg,el manejador debe diseñar el trabajo dela organización, auscultar el ambienteinterno y externo de ese proceso, estimular los cambios necesarios en laempresa y renovar su estabilidad cuando se enfrenta a turbulencias provenientes de ese ambiente."

Efectivamente: los manejadores ocupanun lugar principal en la subsistenciaeconómica de los pueblos del planeta,como lo hace saber John Kotter: "en lamayor parte de la historia de lahumanidad, los pueblos han dependidode agricultores, artesanos, comerciantesy terratenientes para su provisión debienes y servicios, así como para el

empleo necesario. Hoy en dia lospueblos en los países desarrolladosdependen esencialmente de los manejadores. Prácticamente todos losbienes y servicios que necesitamos paranuestra subsistencia y disfrute, sonproducidos por organizaciones que estáncontrolados por manejadores".28

El manejo es una criatura del procesoindustrial de naturaleza económica, queconstituye el factor esencial de losnegocios privados. Hoy en día el éxitoempresarial está condicionado, sin duda,por la calidad del manejo en los negociosprivados. El manejo es un sucesoeconómico trascendental en la sociedadindustrial, pero sólo en lo que atañe asus instituciones económicas, a susprocesos productivos y a sus esquemascomerciales. Pocas personas podríandesautorizar las verdades sobre el éxitodel manejo en la empresa privada, peroesto no debe ser exagerado, sobre todosi se trata de trasplantar la experienciadel manejo en la empresa de negocioshacia la adnúnistración pública.

Esto no debemos soslayarlo porque,ciertamente, el manejo constituye unfenómeno que incumbe a la economiaindustrial, adoptado y adaptado por losanglosajones dentro de su cultura publiadnúnistrativa, y si un valor esencial hatenido, ha sido para los pueblos que ladetentan. De modo que su exportaciónhacia culturas adnúnistrativas diversas


debe ser visualizado con prudente distancia.

El Manejo como un Elemento Definitorio de la Administración Pública

La ciencia de la administración públicaen los Estados Unidos es genéticamentemanejarial. Esto es observable con suprimer apóstol, WoodrowWilson,quienalegaba desde 1887 a favor del estudiode una disciplina pragmática con baseen el principio de utilidad: "el objeto delestudio administrativo es descubrir,primero, qué puede hacer adecuada yexitosamente el gobierno y, en.segundolugar, cómo puede hacerlo con lamáxima eficacia y al minimo costoposible, sea de dinero o de esfuerzo"."

Esta nota conceptual de Wilsonpreludiael desarrollo de la categoría de manejo,principalmente como efecto de unaadopción proveniente de los negociosprivados. Este hecho ocurrió en losEstados Unidos y de allí se ha difundidopor todo el planeta. Tal adopción haconstituido al mismo tiempo un procesode adaptación dentro del significado depúblico, pues el manejo no fue conceptuado primigeniamente en elemergente estudio de aquella administración. Esta adopción y adaptaciónes visible en la implementación de losnegocios públicos, tal como se puedeconstatar en el Informe Roosevelt(Report of the President's Commi-

ttee on Administrative Management, 1937), preparado por unComité integrado por Luther Gulick,Charles Merríam y Louis Brownlow.

Desde la época de Wilson el conceptode manejofue utilizadocomo alternativaconceptual a la tradición jurídica, queestaba fundada en la práctica europeay empleaba la categoria "administración"." En efecto, tal como se puedeobservar en sus obras, pensadoresestadounidenses primigenios comoFrank Goodnow o William Willoughby,ellos no usaron la voz manejo o lohicieron en forma muy accesoria. Portal motivo, el progenitor intelectual deltérmino manejo en administraciónpública es Leonard White, quien lopropuso como pivote de la definición deese campo del saber. En su obraIntroducción al Estudio de laAdministración Pública (lntroduction to tbe Study of Public Administration), White se propuso sentarbases no-jurídicas para el estudio de laadministración pública en los EstadosUnidos, pues asumió que debía descansar más en el manejo que en elfundamento de la ley." Fiel con estavisión, se propuso estudiar a la organización, el personal, las finanzas y elcontrol, que constituyeron la divisiónoriginal del manejo como procesointerior en la administración pública.

Inspirado en Oliver Sheldon," de quientoma una frasefelizreferidaal desarrollo

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reciente como una profesión, LeonardWhitedefinióa la administración públicacomo el manejo de hombres y materiales para lograr los propósitos delEstado.:" White explicó que habíaminimizado deliberadamente los aspectos jurídicos de la administraciónpública, haciendo énfasis en su fasemanejarial, pues ella se refiere a laconducciónde los negociosdelgobiernode manera similar a como se hace enotras organizaciones tales como unaempresa comercial, asi como un centroeducativo o una iglesia, donde el buenmanejo se juzga como un elementoesencial para el éxito.

Dicho pensador había visualizado unsuceso emergente dentro de laadmiriístración pública estadounidensede notoria novedad, pues el manejoconstituye un fenómeno histórico, unainstitución emergente en los EstadosUnidos desde principios del siglo XX,que introducenuevas técnicas de gestiónen los negocios del gobierno. Sucertificado de nacimiento fue expedidopor la Comisión de Eficiencia y Economía creada por el Presidente Taft en1911, cuyos informes presentados en1912-1913 sugirieron el desarrollo desistemas manejariales de presupuestación, de redistribución de funcionesentre los departamentos del PoderEjecutivo y de introducción de nuevosmétodos de trabajo en esos mismosdepartamentos." Sus propuestastuvieron un efecto retardado, peroirreversible, pueshacia 1921 el Congreso

decretó el Acta de Presupuesto yContabilidad, y en 1931 se establecióun sistema ordenado de la administración del gobierno federal, dentrodel cual se formó una nueva camada defuncionarios provista por la Oficina dePresupuesto, que había sido establecidapor el Acta referida. El desarrollode estaOficina estuvo avalado por los conocimientos y labores de colaboración dedos conspicuos pensadores administrativos: Frederick 'Clevcland yWilliam Willoughby.

El desarrollo del manejo público mutógradualmente como un fenómeno deadaptación a la naturaleza del Estado,cuando el incremento de complejidadsocial, económicay política, hicieron dela administración pública una instituciónen gran escala. Pero el fenómenomanejarial ocurrido en el Estadoconstituyó un suceso paralelo alacontecido en otras organizacionescomplejas, tales como la empresaprivada. Por tal motivo, no debemosasombramosdequeWilliamWilloughbyperciba que el movimiento en favor delmanejador general general manager sehubiera consolidado y que fuera bienrecibido, pues representó la adopciónporel gobierno estadounidense de losprincipios y prácticas universalmentefundadas en toda empresa privadaadecuadamente organizada. De hecho,Willoughby creyó que el Jefe delEjecutivocomo manejador general vinoa ocupar una posición similar a la delgerente general de una corporación


privada, que en esa misma condiciónestá bajo la tutela del Poder Legislativo,como ese gerente lo está del Consejode Administración."

El manejador público, el publicmanager estadounidense, brotó comonuevo personaje cuyas tareas en el senode la administración pública fueronorganizar y activar sus procesosinteriores, asegurar los nutrientesmateriales que le dan vida, y procurarequilibrio intraorganizativo por cuanto alas finanzas y el personal. Desdeentonces, él es quien conduce el navíode los acontecimientos que ocurren enlas entrañas de la administraciónpública.

En los Estados Unidos ya no quedandudas acerca de que el titular delEjecutivo es un manejador general,aunque su Constitución politica nomencione la voz management -nitampoco la de public administration-.Este hecho no hace sino refrendar quesus origenes, en el régimen estadounidense no se meditó acerca de que elPresidente manejara, aunque en opiniónde un autor esto se pudo prever en lassecciones referentes a los frenos ycontrapesos.r" Pero en el diarioacontecer administrativo el Presidenteha desarrollado sus tareas manejariales,para lo cual la Comisión Hoover hizo suparte, toda vez que la antigua Oficinade Presupuesto se transformó en laOficina de Manejo y Presupuesto(Office 01 Management and Budget).El manejo consiste en un vínculo

esencial entre los propósitos del cargopresidencial y su desempeño, perofrecuentemente también ha sido eleslabón perdido."

Desde los tiempos de White yWilloughby la noción de manejo ha sidoutilizada cotidianamente en la teoria dela administración pública estadounidense. No está por demás que,brevemente, hagamos una revisiónpuntal de su uso: Luther Gulick afirmóque las cosas que los gobernantes hacen,es decir, el trabajo del gobierno, eldesarrollo y la aplicación de controles,el establecimientoy manejo de servícios,todos ellos juntos son administraciónpública." De manera similar, MarshallDimockargumentóque la administraciónpública entraña los problemas, lospoderes, la organización, y los métodosdel manejo de empleados en la aplicación de la ley y el despacho de lasresponsabilidades gubernamentales.39

Charles Merriam razona que ya existiaun enfoque manejarial en 1940, al quetambién llamó enfoque procedimental,que trata con los flujos y ritmos de lasoperaciones de la administraciónpública, así como con su análisis y sucontrol." Pero en ese mismo año otroestudioso argumentaba, de maneradiversa, que el manejo aún nodesarrollaba plenamente sus caracteristicas peculiares como tal, que eranecesario un manejo creativo por mediodel cual se pudiera diferenciar el patróntradicional de la administración militar y

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la administración privada, y la organización propia de los asuntos delEstado. Por consiguiente, el manejocreativo implica el alcance de la idea deadministración como un procesoeducativo de relaciones dentro de laorganización administrativa dada."

Otro pensador señaló que el manejo esun indicativo del personal profesionalresponsabilizado con las tareasgenerales de dirección del trabajoasignado a otros.?

En los Estados Unidosel manejo públicoemanó como centro de la definición dela administración pública, y luego de unnutrido y largo desarrollo, tuvo su puntoculminante en una de las obras más. fl 110 uyentes en el pensamiento ad-ministrativo dentro y fuera de losEstados Unidos. Su autor es DwightWaldo, quien recordando a LeonardWhite definióa laadministraciónpúblicade dos modos: la administración públicaes la organización y el manejo dehombres y materiales para lograr lospropósitos del gobierno; la administración pública es el arte y la cienciadel manejo aplicado a los asuntos delEstado."

El Reino Unido no fue ajeno a laadopción del manejo: E.N. Gladdentrabajó preferentemente el concepto, élcreía que la administracíón pública esconcebida ampliamente para significarel manejo de los asuntos de los cuerpospolíticos."

El Manejo como Nexo entre Policyy Ejecución

Una variación temprana del manejopúblico dentro de su linea de desarrolloprimigenia en la administración pública,consistió en el cambio de su conceptuación desde su papel como pivote dedefiniciónde dicha administración, haciala noción de su papel como nexo deimplementabilidad. Esto ocurrió unadécada después de publicado el libro deWhite, y su fuente consistió el estudioprimitivo de lapolicy dentro del ternariode la administración pública desdemediados de la década de 1930.

Fue Marshall Dimock quien sostuvooriginalmente que la administraciónpública tiene una relación directa con laautoridad pública, junto con las técnicasdelmanejo, pero añadió a lapolicy comola implementación del proceso delgobierno. Laspolicies principales estándeterminadas por el manejo. pero estono quiere decir que el lado administrativo de la instituciónnoconciernaal derecho ni a lapolicy. 4' Dimock creiaque la administración pública dentro deun Estado democrático es una organización compleja, porque tienedeberes públicos, y no le conciernesolamente la eficiencia.

Por su parte, Paul Appleby concibió almanejo como un nexo entre policy yadministración, señalandoque la funciónde hechura de policy no puede sersituada únicamente en un punto o sector


del régimen político, debido a que dondeexista una acción afectando al públicohay hechura de policy. Ésta es hechapor conducto de todo el gobierno y a lolargo del proceso político. Applebyexplicó que trató a la administracióncomo un término muy amplio que estáinvolucrado en la hechura de policy; entanto que el manejo involucra elentremetimiento de la hechura de policyy la ejecución. Él asignó arbitrariamenteel manejo al nivel básico, y lo usó parasignificar la acción ejecutiva que tienemenor hechura de policy:"

De manera similar a Appleby, JohnMillet pensaba que la administraciónincumbe a las tres ramas' del gobierno,porque todas tienen relación con ellaaunque de diferentes formas. Razonabaque la substancia de la administraciónpública es la policy y la acción pública,en una amplia variedad de campos deesfuerzo. Discernió que estos camposabrazan a los asuntos exteriores, ladefensa, la justicia, la conducción delcomercio, la conservación de losrecursos naturales, la educación, la saludpública y otros más; y que aún se podíaextender casi infinitamente." El puntocomún de estos campos es que requierende un alto nivel de talento especializado,experiencia y conocimiento. El entretejido para la realización de la actividadorganizada del gobierno, a taita de mejortérmino, Millet lo llamó manejo.

De acuerdo con Millet, la materia vitalde la administración pública está

constituida con la substancia particulardel campo de esfuerzo, y esta substanciaes díferente de una entidad particular aotra. Cualquier organización humanabajo el auspicio público tiene un conjuntode problemas de manejo y todas lasentidades gubernamentales tienenproblemas de manejo con caracteristicascomunes. Este fenómeno puede serobservado en diferentes tipos de trabajogubernamental, pero existen elementoscomunes sobre el concepto de manejocomo la guia de toda la administraciónpública." Desde esta perspectiva, elmanejo no es un campo del experto, sinoun ámbito de trabajo interprofesional, unnexo que una al politólogo, el psicólogo,el economista, el contador y otrosespecialistas más.

La noción de manejo como nexo entrepolicy e implementación es de granrelevancia, pero debe preservar la ideade que ese manejo sea observable comoun proceso o función, pues su esenciacomprende las materias de personal,presupuesto y planeación." El perderde vista estas funciones o procesos,significa olvidar algo que es vital en elmanejo público. Esto es relevanteporque, a decir de Robert Golembiewski,el arte y la ciencia de la administraciónpública involucran a una amplia variedad<le especialidades dentro del contextodel manejo público, el cual es el mediode configurar una síntesis.

Esta tradíción ha tenido frutos dignos deser señalados, pues actualmente elmanejo público se ha convertido en un

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territorio de cultivo compartido, y enestrecha colaboración con la administración pública y las ciencias depolicy. Como sintesis de este procesoacadémico se ha producido una obrasingular, cuyo objeto es ofrecer unadefiniciónde este campo.50 Este empeñoobedece a un afán que un autorreconoce es ciertamente arbitrario, peroque se justifica por la ambigüedadmanifiesta en el térmíno manejo. Estalabor de manifiesto interés, pues elfenómeno manejarial ya es antiguo, eshecha por Laurence Lynn en el tardíoaño de 1996, y de tal modo establececomo dominio intelectual del manejopúblico a todos los funcionarios yorganizaciones dotados de autoridadejecutiva y con impacto colectivo sobrela policy igualmente pública. 51

Dicho dominio es bipartito, pues en élconvergen la adnünistración pública ylas ciencias de policy; pues amboscampos constituyen dos provinciasacadémicas, son los dos lados del todo.La comunidad académica de policyconstituye su costado politico, entrañauna perspectiva de implementación yhace énfasis sobre la noción de políticadel manejo, siendo su objeto lograr unmanejo de policy por medio de laidentificación de los resultados socialeslegitimados por la coherencia, por losprocedimientos de votación y por elproceso de deliberación pública. Lacomunidad académica de adminis-

tración pública, por su parte, personificael flanco administrativo cuyo foco deinterés es el papel y estatus de losservidores de carrera y las organizaciones donde están empleados. Sumeta es un manejo administrativocompetente, y la creación y mantenimiento de organizaciones efectivas ylegitimadas por la autoridad constitucional.

Consciente de que este planteamientopuede resonar a la dicotomía políticaadministración, Lynn toma tácitadistancia al respecto. Y más bien,visualizado el campo del manejo públicocomo la función ejecutiva del gobierno,razona que su identidad queda establecida como academia y profesión, yes de tal modo útil para los académicosy los practicantes. Su utilidad es visibleen la fundación de los campos académicos que ilurnínan la función ejecutivadel gobierno; desarrolla hábitos derazonamiento, intercambio intelectual yactitud crítica; y aplica las habilidadesintelectuales para responder a laspreguntas centrales del manejo público.52

En suma, el autor citado cree que dentrode la administración pública. el manejopúblico es definido como la funciónejecutiva del gobierno.

En los Estados Unidos ese térmíno noemergió como una categoría cientifica,sino como una expresión relativa al arte


y la práctica, tal como era perceptibletodavía en los programas de formaciónen policy durante los años de 1970. Sufoco son los manejadores públicos(public managers), que constituyen ungrupo de actores de la vída pública cuyaencomienda es implementar una partede las funciones ejecutivas del gobierno,y por consiguiente, son el capital humanode la capacidad ejecutiva de ese gobierno. Su actividad emana y es controlada por conducto de las autoridadespor medio de decretos, estatutos einstructivos, así como de prácticasestablecidas, órdenes judiciales ycostumbres políticas.

Sin embargo, en administración públicael estudio del manejo público ha sidoprioritario sobre el examen delmanejador dentro de su seno. En efecto,su énfasis se puso en el derecho público,las organizaciones y las funciones, todavez que sus cultivadores en los EstadosUnidos lo han concebido como unsubcampo diferenciado o como un focoespecial de esa disciplina. Entre lostratadistas tempranos se encuentranWoodrowWilson y Fritz MorsteinMarx,así como Herbert Simon, VictorThompson y Donald Smithburg, todosellos conspicuos administradorespúblicos.

Entre los cultivadores contemporáneos,que hoy en dia constituyen una corrienteacadémica dedicada el cultivo de ese

manejo público, están Hal Rainey yLaurence Lynn. Desde su perspectivael manejo público ha constituido unsubcampo de la administración públicapermanentementecultivado por muchosy relevantes pensadores de ese campodel saber. Las lineas precedentes asi loconstatan, al mismo tiempo que haninspirado un desarrollo relativamenteautónomo del manejo público como uncampo compartido por los cultivadoresde la administración pública y lostratadistas de policy.

Diversificación Conceptual del Manejo Público

Como suele ocurrir con el desarrollo delas categorías científicas, a medida quelos fenómenos sociales primigenios setransforman y se diversifican, losconceptos que los representan tiendena mutar bajo su compás. Esto es especialmente apreciable en el manejodesde los años de 1970, cuando fueemergiendo una perspectiva del manejopúblico orientada a lograr independenciacon respectoa la administración pública.

En efecto, nuevas versiones del manejopúblico emergen en los Estados Unidosdurante esos años como focos de interéstanto para los académicos como paralos profesionales dedicados al desempeño gubernamental. Fue entoncesque aparecieron los primeros trabajostitulados específicamente con la rúbricade manejo público, como un librorepresentativo preparado por James

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Mercer y Edwin Koester, para Vincularla teoría de sistemas y el manejo público.Bajo esta relación epistemológica, lossistemas de manejo público son definidoscomo conjuntos de acciones de manejopúblico que interactúan para formarefectos distinguibles sobre la comunidada la que sirven. 53

También destaca el trabajo de MichelChevalier y Thomas Bums, quienesutilizan al manejo público para ayudar aexplicar el desequilibrio entre lacomunidad humana y su medioambiente, y más particularmente cuandolas instituciones se han propuestoconvocar a la acción pública. Tal comoera perceptible hacia finales de la décadade los 70, existía una disociación entreel modo como las comunidadeshumanas manejaban su ambiente y elresultado de ese manejo. El desarrollode la sociedad y el desenvolvimiento dela organización de la administraciónpública están desfasados, de modo quelos autores se han propuesto desarrollaruna nueva forma de manejo público paracolaborar al alivio de ese desfase,perceptible en la ineficiencia de esemanejo para conciliar los propósitospúblicos y los propósitos individuales."En consecuencia, el manejo público esrepensado como un nuevo paradigmaorientado a hacer prosperar unaadecuada relación entre ambosintereses, en función del contexto social.Por consiguiente, el manejo públicopuede ser entendido como un procesode reconciliación de los intereses

individuales y los intereses colectivos, enla medida en cada uno de esos interesestiene una lógica o cálculo propio." Elcálculo de la decisión individual operade conformidad con la lógica de lamaximización del interés particular, peroeste mismo es articulado dentro delímites colectivos y mediante restricciones. En contraste, con base en quela colectividad vive en virtud de susrelaciones con su contexto, en el sentidomaterial y sociocultural, debiendomantener un equilibrio, el cálculo de ladecisión colectiva opera de acuerdo conla lógica de la subsistencia y con balanceante su contexto.

El nuevo paradigma de manejo públicoes aplicable en aquellos casos que, comolos propios de esa época, ocurría undesbalance entre los intereses individuales y los intereses colectivos, y entreéstos y el contexto. Esta nocióntrasciende modelos de manejo aceptados, tales como la gerencia porobjetivos propuesto por Peter Drucker,"y establece el manejo por intereses. Encontraste con la gerencia por objetivos,que enfatiza la definición y logro depropósitos concretos, el manejo porintereses se refiere a la identificación ygerencia de los intereses involucradosen un resultado de policyt" Este últimoes más flexible y entraña una estrategiade planeación incremental que apunta aligar intereses progresivamente dentrode redes capaces de planificar eimplementar acciones, moviéndosehacia la solución de problemascomplejos.


Pero también buena parte de loscambios acontecidos en el manejoobedecen al ambiente académico deentonces, que se caracterizaba por eldesagrado sobre el curso imperante enlos estudio de la administraciónpública,el énfasis del abordaje del temario deimplementación en los programas depoliey y las reformas curriculares en lasescuelas de negocios privados.

Unode los primeros trabajos en recogerlos problemas teóricos sobre el manejopúblico que entonces emergían, fue unartículo de Grabam Allison acerca delas diferencias entre ese manejo y elmanejo de los negocios. Para entoncesel manejo público comenzaba a abrazarlos campos de la educación, la investigacióny laprácticade laadministraciónpública, asi como otros ámbitos gubernamentales y no gubernamentales.58

Un conspicuo referente de su desarrolloes el Directorio de Investigación deManejo Público preparado por DavidGarson y Sam Overman en 1981-1982,para la AsociaciónNacionalde Escuelasde Administración y Asuntos Públicos(NASPAAA). El Directorio refiere lasrelaciones entre los programas deinvestigación en administraciónpública,focalizados en el manejo público. Otrodesarrollo significativo fue la apariciónde un conjunto de trabajos sobre manejopúblico en la Escuela de GobiernoKennedy de la Universidad de Harvard."

Igualmente, la Asociaciónpara laPolieyPública y el Manejo (APPAM), formadapor un grupo de escuelas prestigiadas,crearon la Revista de Policy Públicay Management (JournaI of PublicPolicy and Management) que ocasionalmente publica artículos sobremanejo, porque este tópico es cultivadomás por administradores públicos, quepor académicos de policy, En laprestigiada Revista de Administración Pública (Public Administration Review), fue formada desde 1970una nueva sección llamada Foro deManejo Público con una orientacióneminentemente práctica. En este año laantigua Revista del Servicio Civil(Civil Service Journal) fue retituladacomo Manejo (Management)60

Incluso ha florecido una versión delmanejopúblicomuy radical, quemás alláde aspirar a brindarle plena autonomía,anhela divorciarlo totalmente de laadministración pública. Esto esexplicable porque sus promotoresejercen profesiones diversas a laadministración pública, y sus /oeusacadémicos consisten en planteles deenseñanza de poliey, por un lado, y denegocios privados por el otro. Estodistingue a pensadores como LaurenceLynn,que plantea la asociación entre laadministración pública y ciencias depoliey, de otros autores como BarryBozemany Donald Kettl, que creen quedicha asociación debe excluir a esaadministración pública e incluir almanejo privado.

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El Manejo Público como Opuesto ala Administración Pública

El enfoque referido consiste en elsincretismo de dos tradiciones emergentes del manejo público durante losaños de 1970, que originalmente no sóloaparecieron como rivales de laadministración pública, sino comoadversarias entre si. Una tradiciónprocede del estudio de la policy, queBozeman bautiza como el enfoque P de policy-; la otra ha emanado de lasescuelas de negocios, a la que llama elenfoque B -de business- (negocio, eninglés)." En estas últimas ha dominado'la inclinación a modificar sus nombresdejando de constituir centros educativosde administración de negocios, paraconvertirse en planteles de manejoprivado, cuya fmalidad fue el hacerénfasis en la estrategia empresarialcomo contraste al estudio de la mecánicay los procesos de administración interiorhasta entonces vigente 62 Este movimiento fue acompañado por lacreación de publicaciones tales como laRevista de Manejo Estratégico(Strategic Management Journal), entanto que se reorganizó la división de laAcademia de Manejo (Academy ofManagement), una congregación deprofesantes de la nueva fe manejarial.El movimiento del manejo público,especialmente el que creció fuera delestudio de la estrategia corporativa enlas escuelas de negocios, invoca que élconstituye un enfoque novedoso que

comparte muy poco de las anejastradiciones entre las que suponemos queDonald Kettl suma a los sucesores deFrederick Taylor, Henri Fayol y OliverSheldon."

El otro concepto de manejo público hasurgido paralelamente en las escuelasde policy y producido frutos en el senode la Asociación para el Análisis dePolicy y Manejo (Association forPublic Policy Analysis and Management). Los trabajos de investigaciónreferentes al manejo público tambiéntiene raíces distintas, y más recientes quelas propias de la administración pública.Aqui hay que destacar que, cuandocomenzaron a crecer y desarrollarse lasescuelas de policy, en su seno sedesenvolvierondos carriles diversos, unopropio del análisís de policy con baseen enfoques fundados en la economíacon míras a identificar a las mejoresdecisiones, y otro dedicado a lainvestigación en manejo público cuyaorientación consístió en cómo ejecutaresas decisiones 64

La búsqueda de nuevos horizontesacadémicos está perfectamente representada en un libro pionero de BarryBozeman, donde su autor señaló porprincipio que su obra abrazaba tópicosconocidos en textos de administraciónpública, tales como la teoria de laorganización, el manejo financiero y lagerencia de personal; pero con ladiferencia que ella descansa en el énfasisde la teoria y el análisis del manejo para


la adquisición de un conocimientoestratégico."

Bozeman acepta que el manejo públicoasí conceptuado tiene un origen nebulosoque contrasta con la nitidez delnacimiento de la administración públicay la teoria burocrática, pues en losEstados Unidos la primera se remontaal trabajo de Woodrow Wilson y sudicotomía política-administración, entanto que el estudio de la burocraciacomienza con Max Weber. Pero el origendel manejo público es aún más oscuroporque se trata más de una criatura delaevolución institucional de planteles deenseñanza,que del desarrollo intelectual,pues nació como un campo de estudio yuna empresa educativa."

La autocritica de Bozeman es digna dereconocimiento, pero también de alerta,pues la exploración conceptual delmanejo público reclama el saber que setrata de un ámbito sumido en un nutridodebate acerca de su identidad; de untérmino aún muy confuso e ininteligible;y de la ausencia de consenso muy seriaentre sus cultivadores.

Nosotros pensamos que el manejopúblico tiene pocas novedades, coincidiendo plenamente con apreciacionessimilares expuestas tanto por adrninistrativistas, como por politólogos.Estoha hecho pensar que la emergencia delmanejo público ha provocado quealgunos estudiosos de la administración

pública hayan mostrado su asombro, yhasta en cierto grado su ira, cuando elasunto es mucho más complejo."?Incluso hay politólogos que razonan quesu propío campo habitual de trabajo esel manejo público, cuyo origen se debebuscar en el artículo de WoodrowWilson precisado, de modo que estalabor lleva más de cien años de estarserealizando. Hay otros científicos de lapolítica que afirman, incluso, que lostrabajos de investigación en implementación de policy hoy en día tambiénlleva por nombre la voz manejo público,y con toda razón.

El desafio del manejo público, porconsiguiente, es más que una pugna enpro de su identidad; se trata de unacontienda a favor de su existencia, puesel movimiento de manejo público harechazado firmemente las reservas dela administración pública y la cienciapolítica acerca de la creación de unanueva teoria en el orden administrativo.Es más, los profesantes del manejopúblico creen que la administraciónpúblicacontinúa siendo el foro de investigaciones importantes, pero que haperdido su asiento central en la mesa desudisciplina hermana, laciencia política.

Pero se piensa erróneamente que loscultivadoresde la administraciónpúblicase han distanciado de la ciencia política,y en ocasiones hasta hallado hogaresmás hospitalarios en otras disciplinas. Y

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que otros tratadistas optaron por hacerde la administración pública unadisciplina autónoma." Paralelamente, laciencia política ha gravitado sobre lainvestigación del desempeño deficientede los programas públicos, al grado quesus profesantes juzgan que resultandecepcionantes. En tanto que lasinvestigaciones de la adininistraciónpública se enfocaron en la burocracia,el estudio de la implementación se centróen los programas gubernamentales.

Pero no sólo el manejo público naciócorno un rechazo a la adininistraciónpública, sino también de las escuelas depolicy. estos planteles, corno la EscuelaKennedy en Harvard (KennedySchool), el Instituto de Estudios dePolicy Pública de Michigan (lnstitutefor Public Policy Studies), el InstitutoHumphrey (Humphrey Institutes y laEscuela de Poltcy Pública de Berkeley(School for Public Policy), sefundaron parcialmente corno un repudiodirecto a la adininistración pública alestilo antiguo. Esas escuelas seorientaron preferentemente al análisiscuantitativo formal, inspirados por laeconomía aplicada, además de que enellas se comenzó reconocer la limitaciónen el sector público en lo respectivo alanálisis cuantitativo formal, tambiénllamado de gran diseño de policy.Paralelamente hubo una gran demandasobre el manejo, pero las escuelas depolicy requerian algo análogo a laadministración pública sin identificación

con un campo considerado cornoanticuado. Entonces, concluye Bozemansin pena ni rubor, el manejo público fueinventado corno la solución."

Fue de tal modo que a mediados de losaños 70 en las escuelas de policy secomenzó a usar el término manejopúblico. Sin embargo, dentro de esosplanteles nunca dejó de ser un conceptonebuloso, de modo que se razonó que elmanejo público deberia ser un tipo degerencia complementada por el análisisde policy, opción que no alcanzó mayorconsenso Todo lo anterior explica porqué la mayor parte de los egresados deesos planteles corno expertos en manejopúblico tiene pocos antecedentes o unaminima identificación con la administración pública. Algunos de ellos soneconomistas renegados, otros son máspracticantes que miembros de laacademia, y unos más militan en laciencia politica con orientacióninstitucional.

La investigación sobre el manejo públicoen las escuelas de policy tienecaracteristicas diferenciales, que seinician con el rechazo de la administración pública, ya que se renunciaimplicitamente a su metodologia deinvestigación. Tampoco están inclinadosal estudio de la implementación porquesuponen que exhibe un cuadro desoladorde los programas gubernamentales, a losque juzga que raramente trabajan adecuadamente. De hecho, las inves-

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tigaciones en manejo público noemergieron de otra base, que de aquellapropia del enfoque estratégico de lasescuelas de negocios."? El manejopúblico toma distancia del estudio deimplementación,orientado a explorar elalcance de las metas de un programa,en tanto que dicho manejo indaga sobrecómo se producen los resultados.Donald Kettl es muy claridoso alrespecto, pues señala que en tanto paraPressman y Wildawsky es asombrosoque los programas federales funcionental como lo hacen, los cultivadores delmanejo público -como Laurence Lynnestán interesados en el papel central delos ejecutivos politicos en el desempeñodel gobierno." Por consiguiente, launidad básica del análisis de losinvestigadores en manejo público radicaen el comportamiento de los altosgerentes de las burocracias públicas.

Otra veta del desarrollo del manejopúblico, particularmente en los plantelesde policy, es el análisis de cómo debenser y cómo se han realizado lasdecisiones públicas. Esto obedece a quehasta ahora los economistas hanpredominado en dichos planteles y quecreen que las materias administrativastienen poco interés; y porque se pensabaque las decisiones son lo preponderante,dado que ellas son lo que impulsan laadministración de los programas. Dehecho, las investigaciones en manejopúblico habían tenido un papel secundario en el análisis de estas de-

cisiones.Por consiguiente, el movimientodel manejo público está singular y autoconscientemente dedicado a alcanzaruna paridad con la economíay el análisisde decisiones.

El manejo público se interesa porconocer lo que los gerentes públicoshacen realmente y cómo lo hacen, asicomo por el modo cómo lo hecho variacon el tiempo y con los diferentes tiposde problemas que ellos tratan.

El manejo público se centró en lagerencia de policies de alto nivel, puessu interés no recae en la administracióncotidiana de las agencias, ni tampoco enel manejoestratégicode las mismas; sinoen la función del manejador o ejecutivopolitico que hace las policies de altonivel. El sustento investigador y docentede este concepto no propiamenteteórico, sino orientado hacia reglasprescriptivas que están basadas en lapráctica administrativa. De este modo,el método de investigación preferente estambién el método de enseñanza dilectoen los planteles de negocios, es decir, elestudio de casos 72

Con base en este ideario de enseñanzase entiende por qué el enfoque delmanejo público basado en los negocioses considerado como el lado blando, entanto que el análisis de policy entrañaaliado duro.

Bozeman discierne que los puntosfuertes del enfoque basado en policyradican en el reconocimiento de la

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importancia del análisis de policy parael manejo público; elaprendizaie basadoen la experiencia de los practicantes dedicho manejo; la preocupación pordestilar las lecciones y transmitirlas deun modo de fácil comprensión; y lapromoción del diálogo entre manejadoressenior y estudiosos del manejopúblico."

Uno de los puntos de contraste esencialdel manejo público ante la administraciónpública y los estudios de implementación, es que la primera explora alas agencias y sus empleados, en tantoque el segundo ausculta a los programasde gobierno y sus resultados. 74

El manejo público está basado en elpapel de los líderes de la alta administración y las estrategias quediseñan. En fin, se razona que en lasescuelas de policy, donde se enseña elmanejo público, se ha aportado a laadministración pública y las policiesmismas, pero no en términos deimplementación, sino del "arte de loposible" ."

Se discierne que de ser válidas lasevaluaciones recientes sobre lainvestigación y la teoría del manejopúblico, entonces este campo del saberno tiene todavía la aptitud para ocuparun lugar junto con ciencias sociales queson maduras y más ricas teóricamente.Como campo de estudio, el manejopúblico se hadescrito tanto como el ladoblando del estudio -pues el análisis depolicy es duro-, como un mero arte ajeno

al concepto de disciplina. Su investigación y su teoría tienen mejorescalificaciones por cuanto su carizpráctico y su utilidad aplicada."

A pesar de estos problemas endémicos,así como a su diversidad conceptual, seargumenta que la teoría del manejopúblico tiene ental diversidad una virtud,no un defecto: "pero, aunque este bálsamo es optimista, sufre ante la realidadde que esencialmente no existe unateoría del manejo público; no. al menos,si excluimos las teorías entroncadas conla economia, ciencia política. historia ycampos del saber ... hay, pienso, pocoque es exclusivo de la teoría del manejopúblico mismo, pero sus elementosdistintivos logran formar un campo deestudio unificado"." Esos elementosson el interés por la prescri pción y lateoría prescriptiva; el enfoque sobre elcarácter distintivo del manejo público yde las organizaciones públicas, yparticularmente los efectosde la política;el foco sobre problemas, más que el focoen el proceso; el énfasis fuerte en elconocimiento contextual y experiencial;y el foco sobre la estrategia y losproblemas multiorganizativos.

Ese es el núcleo propiamente de lo queBozeman llama un enfoque delconocimiento distintivo, no tanto uncuerpo de teoría singular, cuyo resultadode sus labores es diferente al de lasociología, la ciencia política, laeconomía y aun la administraciónpública.


Tal como es claramente observable,todavía el manejo público está lejos deconstituir una disciplina científica,o unateoría propiamente hablando. Sinembargo,cultivadopor pensadorescomoBozemany Kettl, el manejo público dejauna lección que conviene no soslayar, yque consiste en un ánimo reactivo alestancamiento de la teoría de laadministración pública en los EstadosUnidos, así como una sensación deinconformidadsobre un campo del saberque se juzga como erosionado y enparálisis potencial.

El Nuevo Manejo Público comoTransdisciplina Económica

Existe una cuarta versión del manejosurgida en la década de los 90, pero queno tiene asociación alguna con lasprecedentes, salvo con la anterior en loreferente al papel de las escuelas denegocios. Efectivamente, hay unaversión del manejo público nacida en losmoldes de la economía neoliberal y dela opción pública ipublic chotee) quepropone una interpretación privada delmanejo público bajo nociones delmercado.

Abonado el terreno de la globalizacióneconómíca planetaria ha irrumpido elautollarnado nuevo manejo público (newpublic management), como un modelode gerencia que se ostenta como unacompleta originalidad. En efecto, esaglobalización significó la conjunciónuniversal de los problemas admi-

nistrativos cuya síntesis planetariaconlleva un signo neoliberal, dentro delcual se han subsumído a los problemasde gobierno. El resultado es un modelomanejarial estándar para la administración pública de todos los países, quede tal modo asumen el mísmo patrón deorganizacióny funcionamiento. El efectoesperable es que cada administraciónpública individual quedeuniformadabajouna pauta universal integrada por cincorasgos prominentes: el mimetismoorganizativo de la empresa privada, laincorporación del mercado comoproceso de confección de los asuntospúblicos,el fomentode la competitividadmercantil en la provisión de bienes yservicios,el reemplazodel ciudadano porel consumídor, y la reivindicación de ladicotomía política-administración"enriquecida" como antinomia entrepolicy y management.

Se trata de una criatura propia de losnuevos tiempos, principalmente pormotivo de la articulación mundial de laeconomía y los cambios en el conceptode soberanía. Hugh Faulkner haobservado que la naturaleza del desafiomanejaríal para el gobierno y el sectorprivado cambió sustancíalmente, peroque los negocios se adaptaron másrápidamente a los cambios que elgobierno. Este último, inclusive en loshechos, muestra poca evidencia de teneralguna intención de adaptarse o unacapacidad de adaptación. 78 Paralelamente, los negocios adquirieron latecnología más rápidamente que el

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gobierno, tanto en lo concerniente a lascomunicaciones como a la informática.En las firmas privadas, en contraste conel gobierno, el manejo está basado ennuevas formas de control de calidad, ycalidad de productos y enfoquesnovedosos de productividad.

El nuevo manejo público es el vástagomás tierno del neoliberalismo y enconsonancia con su paternal ideólogo,se propone anteponer la economianeoclásica al temario politico, así comosustituir a una agonizante administraciónpública burocrática por un modelo.neogerencial moderno, basado en laorganización de la firma privada. Sumanejo es más rápido y ágil, trata condiferencias aisladas dándoles autonomiay operándolas, y las controla porconducto de la gerencia financieralimitada desde la cima. El gobierno, porel contrario, opera con departamentos,agencias reguladoras y funcionesredistributivas, al tiempo que es máscomplejo y más grande. Lo que distinguecuali-tativamente al manejo del sectorpúblico, del manejo de los negocios, esque aquel trata con los macrosistemasy con el interrelacionamiento de las organizaciones."? Por consiguiente, elgobierno debe ser movido hacia el nuevomanejo público con miras a una mayoradaptación e innovación institucionales,porque todavía opera con reglas yjerarquía, y limita la libertad de acción,coarta la capacidad de respuesta yrestringe la iniciativa. En el gobierno larutina es una sierva del control, cuando

más bien debe responder al cambio conla habilidad de adaptación institucionaly construir una más flexible organización.

La ventaja del modelo empresarialprivado sobre la organización burocrática del Estado radica en quecuenta con estándares explícitos ymedidas de rendimiento, así como conla definición de metas, objetivos eindicadores de rendimiento expresadosen términos cuantitativos, en los que seincluye a los servicios profesionales. Enfin, ese manejo pone el énfasis en loscontroles de resultados, la asignación derecursos está ligada a la medida dedesempeño y se anteponen esosresultados a los procedimientos. Ensuma: se ganan las ventajas de laeficiencia con el uso de contratos yfranquicias tanto dentro como fuera delsector público."

El nuevo manejo público consiste en unparadigma basado en la apreciación delos valores de competición, y elmantenimiento de una actitud abiertaacerca de que los propósitos públicospodrían ser alcanzados por el sectorprivado, más que por el sector público."Con base en el modelo empresarialprivado, propende hacia un aumentosustancial de la competencia en elEstado, pues la rivalidad es la clave dela disminución de costos y de losestándares superiores. El nuevo paradigma constituye un esfuerzo hacia laprivatización de los estilos de la práctica

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manejarial, el cual necesita usar losinstrumentos provenientes del sectorprivado en el sector público." Inclusivese discierne que la com-petencia proveeel ahínco necesario para dar efectividada los servicios públicos, y hace que lasorganizaciones gu-bernamentales seancompetitivas entre los proveedores delgobierno y sus propios proveedores deservicios públicos, asi como entre losproveedores del gobierno y losproveedores del sector privado. Elneomanejo público ha eliminado laprotección monopólicaque losgobiernosbrindaban a sus pro-veedores y haestablecido servicios con base en elsistema de precios83

Las organizaciones del Estado sonrediseñadas dentro de los modeloseconómicos del sistema de contratocomo las empresas privadas, y consistenen corporaciones competitivas quebuscan buenos precios y costos bajos.Esas corporaciones públicas tienen másuna configuración rentística, que unaorientación de interés público. Estoexplica por qué el propósito básico de laemergencia del Estado manejador, esensanchar la eficiencia en la asignaciónde los recursos públicos."

El nuevo manejo público no únicamentees propuesto como un paradigma alternoy superior a la administración pública"tradicional", sino también como lamejor medicina para sus males, pues serazona que esa administración no sólo

está en crisis comofenómenosocial, sinotambién como ciencia." Se razona quehoy en dia es una época de desafios alparadigma de la administración públicaque aún está basado en una perspectiva"tradicional", y que debe modelarsebajo el patrón del espiritu 'empresarialprivado.

El nuevo manejopúblico consiste en unadisciplina ecléctica alterna que estáfundada en la economía neoclásica másque en la política, que pone el énfasis enlas fallas de gobierno más que en losdefectos de mercado, y es escépticosobre la capacidad de la burocracia paraproveer efectivamente los serviciospúblicos. Se propone mejorar la visiónde los problemas públicos del gobiernopor medio de fuerzas tales como laprivatización y la competitividad."

Donald Savoie, uno de sus criticos mássólido, cree que el nuevo manejo públicoes invocado como una Gran Respuestaa los problemas emanados de unasupuesta quiebra del Estado." Desdela óptica de su rescatabilidad, el Estadose juzga salvable porque los males quelo aquejan pueden ser curables por viade una reforma a la que nosotros hemosllamado endoprivatización, que loconvierta en un Estado manejadorsolventepara desempeñar sus funciones.Tales funciones, sin embargo, gradual yradicahnente difieren de las que antañoestaban a su cargo.

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Este modelo es el resultado de unproceso constituido por dos etapas deprivatización de los espacios públicos.La primera entraña la exoprivatizacióndel Estado, que consiste en elprocedimiento por el cual la administración pública trasfiere la producción de bienes y servicios a laadministración privada. La exoprivatización fue la etapa primigenia delneoliberalismo, meditada como ventajosa, en atención a la eficiencia demercado que podria ofrecer a laecononúa capitalista en su conjunto."La segunda etapa de la estrategianeoliberal consiste en la endoprivatización del Estado, es decir, lasustitución de la gestión de los asuntospúblicos por la idea, la metodologiay latécnica del manejoprivado. En contrastecon la exoprivatización, en la cual elmanejopúblico fungió como el sujeto dela transacción de cosas hacia elmercado, en la endoprivatización esemanejo se convierte en el objeto de unatransacción mercantil. En tanto laexoprivatización afecta al qué de laadministración pública, la endoprivatización lo hace en el cómo. Laendoprivatización está personificada enel nuevo manejo público.

El paradigma neomanejarial públicoplantea una colisión maniquea deconceptos entre lo antiguo y decadente,y lo novedoso y vital: la adnúnistraciónpública elabora reglas, regulaciones yuna hechura de decisiones letárgicas; el

nuevo manejo público ostentadecisividad, imaginacióny pasión por laactividad. Es un modelo de manejo quetransita del proceso hacia el desempeñoy pone el énfasis sobre la necesidad deganar, más que en gastar. Brevementehablando, consisteen el paso delgobierno burocrático al gobierno empresarial,a un gobierno competitivo y orientadohaciael consumidor." Bajo sus nocionescentrales se indiferencia al ciudadano yal consunúdor, y se han acuñado nuevostérminos tales como la calidad total ylos circulas de calidad inspirados en laexperiencia japonesa, así como otrosrelativos a "la empresariedad" (entrepreneurship¡ y el "empoderamiento"iempowerment).

La irrupción del neomanejo públicosignifica,al núsmotiempo, una sucesiónde etapas dentrodelneoliberalismo, puesese manejo representa un intento dereforma del sector públtco desdeadentro, mientras que la privatizaciónimplica que las funciones pueden sersegregadas del sector público." Laprivatización favorece el mercadoexterno, en tanto que el modeloneomanejarial auspicia el mercadointerno. Sencillamente, la privatizaciónha cambiado de locus, y del exteriorpenetra en el seno del Estado. Estesupuesto tiene su raiz en la clausura dela fase de la exoprivatización y lainauguración de la etapa de laendoprivatización, pues dado que todaslas actividadesdelgobierno dificilmente


pueden ser transferidas al sector privado,la solución consistió en transferir laorcaneta de los negocios a lasoperaciones gubernamentales 91

El manejo privado es radicalmentedisímil de la administración pública: élderiva de las operaciones comercialesy significa traer un nuevo espíritu y unnuevo vocabulario, asi como la proliferación de las técnicas del manejo, loque también significa desburocratizar lasoperaciones del gobierno y reducirlassustancialmente. Sin embargo, el nuevomanejo público no entraña una doctrinaO un ideario unificado, sino un conjuntodisímbolo de concepciones concurrentesen el foco de la endoprivatización de lagestión pública, cuyas diferenciasinternas radican en el grado de reformaposible del Estado. Desde tal perspectiva, ese neomanejo puede dividirseen dos grandes concepciones: la primeraacepta la rescatabilidad del Estado ypropone una estrategia de reforma através de la adopción del ideario y latecnología de la empresa privada; lasegunda, que juzga un Estado comoinsalvable, propala la transformaciónradical de su gobierno hacia un conceptode firma privada competitiva. Esta últimaacepción es la dominante y supone antela precedente una radical despolitizacióndel Estado, la separación entre la políticay la administración, y el desplazamientodel foco de la implementabilidad desdela policy hacia el manejo.

De hecho, la rescatabilidad del Estadosignifica llanamente que el Estadomanejador lo substituye: el reemplazoconsiste en cambiar algunas funcionestradicionales en el sector público yestablecer en su interior los elementosdel mercado. El cambio está representado por el manejo, en lugar de laasígnación pública de recursos; por laprivatización, en lugar de las empresaspúblicas; por esquemas de incentivos decompetitividad,en lugar de la distribuciónde impuestos; por la desregulación, enlugar de la regulación pública; y por elmercado, en lugar de la hechura depoltcy"?

El nuevo manejo público, a decir devarios de sus promotores intelectuales,brinda varias lecciones a la administración pública; prímera lección:enfocarse en el desarrollo y preservación de una visión empresarial;segunda lección: practicar WI liderazgoefectivo y desechar la direccióntradicional; tercera lección: fomentar lainnovación en todos los niveles de laorganización, y cuarta lección: mejorarlas relaciones con los clientes externos. 93

El nuevo manejo público consiste en unanotoria novedad por su origen, por suconfiguración como paradigma deimplementación y por los efectos que haprovocado. En primer lugar, constituyeuna visión privada de lo público que noha brotado de la tradición establecida por

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Frederick Taylor, Henri Fayol y O1iverSheldon, mundialmente conocida comoMovimiento del Manejo Científico, niestá familiarizado con el pensamiento dePeter Drucker 'hoy en dia el tratadistamás reconocido de la administración delos negocios privados; ni tampoco conlos trabajos de Donald Sayles, HenryMintzberg ni John Kotter, acreditadosestudiosos con-temporáneos del manejoprivado. Su origen se encuentra en laeconomía, y más particularmente en elpensamiento económico neoclásicoengendrado en la Escuela de Viena. Deaquí abreva su sentimiento antiadministrativo cuyo padre es Ludwig vonMises. Otra vena de su nutriciónintelectual proviene de la opción públicade ia Escuela de Virginia, que le habrindado su enfoque antiburocrático enel sentido formulado por Max Weber.

En segundo lugar, aunque lleva pornombre la voz manejo (management),no es el manejo su fundamento sino lamás general noción de empresamercantil, y tal es el modelo que proponecomo sustituto del esquema "burocrático" del Estado. Aquí tienen suorigen las propuestas a favor deestablecer mercados intraestatales yorientar al gobierno hacia el consumídor,no hacia el ciudadano, así como laintroducción del "espíritu empresarial"en el gobierno y el desarrollo de losprincipios de la competencia en laprovisión de bienes y servicios públicos.

En efecto, el neomanejo público no hadesarrollado una teoría del management en el sentido de los autoresprecitados, porque su sello emblemáticoes la interfase entre el Estado y lasociedad por conducto del mercado, nolas entrañas organizativas del gobierno.Se trata de un modelo de dentro haciafuera, no de fuera hacia dentro.

Aunque pomposamente el nuevo manejoostenta como apellido el 'vocablopúblico,nada lo vincula a esa palabra, pues suspropósitos y resultados se encaminan ala privatización del Estado. Su fruto máspalpable constituye una paradoja: elrenacimiento de la dicotomía políticaadministración y, como lo hemosresaltado, la emergencia de la antinomíaentre policy y management. Emanadode los procesos de exoprivatización dela década de los años 80, el neomanejopúblico personifica a la endoprivatización de la gestión pública pormedio del establecimiento de mercadosinteriores y mecanismos de competitividad entre las oficinas gubernamentales, que aplauden la ganancia, ellucro y el individualismo egoísta, queninguna relación tienen con el espíritusolidario de lo público.

El nuevo manejo público es un infantede la segunda generación neoliberal,cuya cuna son los proceso comercialesy los mercados financieros. Su presenciaen la administración pública no obedece


a planteamientos analógicos o adaptaciones tecnológicas, sino a llanostrasp lantes de los fenómenos mercantiles. Su nacimiento se refiere a laeconomía planetaria contemporánea ensu conjunto, pero destaca especificamente al tránsito del liderazgo delproceso económico desde la producciónhacia la circulación, cuyo inicio ocurrióen la década de 1930.

Desde ese año la teoría del negociolucrativo de la empresa privada modernase orientó hacia el comerciante, dejandoen segundo lugar al fabricante, puesaquél es quien conoce mejor al diente.Por lo tanto, el mercader es el que debediseñar los productos, desarrollarlos ybuscar fabricantes que hagan losartículos según sus diseños, especificaciones y costos hechos." Estanueva definición del comerciantemaduró durante varios años lUltes de seraceptada por los proveedores tradicionales como su nuevo papel. Estopropició que el manejo se desplazara desu tradicional sitial de la producción yse trasladara hacia la circulación,trascendiendo su nicho en los procesosde fabricación, para transitar hacia elproceso comercial.

A partir de entonces la empresa privadadedica buena parte de su tiempo aestudiar lo que ocurre fuera de sí mísma,auscultando el sentir y la opinión de losclientes, o más bien, de sus no-clientes,pues los primeros sintomas de alteración

esencial de una firma raramente emergen dentro de su organización, o entresus clientes efectivos 95 Ciertamente,habiendo el manejo privado trascendidola interioridadde la empresa, los c1íentesdejaron de ser sus interlocutores paraempeñar su esfuerzo en captara los queno lo son todavía. Esos sintomasnormalmente se manifiestan primeroentre los no-clientes, que siempre sonmucho más numerosos que los clientes.

Peter Drucker fue el primero enobservar este fenómeno de transformación del manejo privado cuandoestudió el caso de la empresa británicaMarks and Spencer, que fue pioneraal respecto en los años 30, para diseñary desarrollar las mercancías con baseen la expectativa de compra del clientepotencial, más que en incentivos deventa con criterios de producción. Unincentivo a favor del no-eliente es laausencia del control ·del mercado. Porejemplo, Wall-Mart ; un emporiogigantesco del comercio, a mediados dela década de los 90 detentaba sólo el14% del mercado de bienes de consumoen los Estados Unidos, de modo que el86% del mercado era no-cliente de esaempresa.

Por consiguiente, una empresa lucrativadebe atender preferentemente almercado, es decir, a los no-elientes, puessólo de esa forma será efectivamenteun negocio productivo. Ergo: para quela administración pública sea eficiente

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por cuanto a la provisión de bienes yservicios, debe ser rentable; para serrentable debe orientarse al cliente (y nocliente, según el caso); para orientarseel cliente debe evadirse de su nichoburocrático y situarse en el mercado.Debe, en suma, adoptar al neo-manejopúblico como su mentor y así incorporarse a los progresos de la economianeoclásica globalizada.

Epílogo

Las cuatro escuelas del manejo públicolo observan de manera ciertamentediversa. Pero las tres primerasconservan vínculos académícos quepermiten mantener la visión sobre unsuceso singular, como variaciones sobreel mismo tema. La versíón referente almanejo como cualidad definitoria de laadministración pública se orienta aenriquecerla desde la óptica interioristade los angloamericanos, en tanto que laperspectiva de su papel como mediaciónentre policy y ejecución refuerza suidea como un ingrediente del procesoadministrativo público con carácterimplementador. La interpretaciónantinómica manejo público-administración pública conserva temascentrales de la segunda, y muchos desus próceres la cultivaron como temacentral. En todas ellas existen dosisgraduales de entremetimiento de losnegocios privados y la administraciónpública, muy al estilo de los estadounidenses.

En suma: las tres versiones miran haciael interior de la administración públicapara estudiar a los procesos de gestióninterna como tema primordial, pues unapone el énfasis en la organización, otraen la implementabilidad y una más en laformación de la alta burocracia a la quemira como gerencia.

No está demás que destaquemos queaquella versión que opone al manejopúblico y la administración pública, tienemucho de caprichoso e insustancial, sindejar de externar perjuicios injustificados. Entre los tres referidos, esteúltimo es el que menos sustentocientífico detenta, toda vez que concierto despecho y felonía con laadministración pública ocupa sus temas,explota sus progresos y le sustraereconocimientos.

y sin embargo ni este último tieneparalelo alguno con el nuevo manejopúblico, una criatura neolibcral nacidade los proceso mercantiles. Tal como loseñalamos, su presencia en la administración pública no obedece aesquemas analógicos ni adaptacionestécnicas, sino a la transferencia de losfenómenos mercantiles en su seno.

El management público es un conceptoelusivo que diariamente pierde precisióny utilidad, pues cuando una categoríasirve para referir el todo y la nada, lonegro y lo blanco, se ha divorciadocompletamente del fenómeno que

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refería. Así han comenzado aquellosconceptos que se evaporaron luego deun desgaste idiomático, y de ser tratadossin medida como meras modas, no comoinstrumentos de comunicación ymateriales para la construcción delconocimiento.

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222 OMAR GUERRERO

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Notas

I Este asunto lo tratamos en otro lugar. Guerrero, DInar... El •M~ment' Público: llIIlI Torrede Babel". ToIuca,C.....-u (Revista deCiencias Sociales). Afto S. núm. 17. 1998. pp. 1~7.1 Gon7ilez,Florentino. E....... de o.daAlIaImUtrIdva, Bogotá,Imprentade lA CuaDa. 1840 dos tomos, Tomo l, p. 01; p. 1 (Hay unaedición moderna publiC8da por la Escuela Superiorde AdministnlciónPúblicade Colombia,en 1994).'TayJor wíslow (Frederick]. PrI..dplel 'el Ma.eje CI••tinn.Montemy. Edicione:s de la CompalliaFundidorade Fierro y AcerodeMontmey. EditorialCultura, 1928• Taylor, Frederick. Pr...... 'el M..,. eleMiftn .1 T.......México,sindatos~, 1956(es una copia reviMda de la ediciónde 1928)., Riggs, ~red ••Administrative Dcvelopment An Elusive Concept".MonfBomery, John VIdWiIIiam Siffin (eds.). Ap,reMtIn .. DeveIIp...t: P.ame., A....' ....... _11 CIIaap. New York, MacG&Jw·Hin. ¡%!l. pp. 225-255.• Fayol.,Henri. A......................ceGélMnle, París. Dunod,1931 (1916).'1.1.... p. 12. El énfiIsises del original.• Lynn, Laurente. M.....1M ....Ik'. Bun-... New York, BasicBoob, Inc., Publisbers. 1981. p. 107.·1.I.... p.l08"Littleton, L.,.. ........Laer mee-tu Q_lIrIpartttu. loo·...... 172311 Baretti,.IOlIeJ'h.~ Ea¡Ildl••S,........ LondonPrinted rOl"P}estre and Delamolliere. 1786,~ tomo!, Tomo1,p. 2471I Boyer, A~R.,.& Fr--.-~ ceFn.:aU-Aqtab.Lyon. cbez l. Mane Bryset, LJbraire, 1756, p. 358.11 ParamI!s MoTenegm,c.b.I"*"-di.1I M-e--t:_N_.EIlf....... A..... 1 adi......... Madrid, Escuela Nacional deAdministración Pública. 1974 (1912), pp. 65-66... 1111 pp .. 39-40" 1.1 pp. 43-44" Taylor W1510w [Frederickl. op. cil.11M~ Michael.,Albert, Michael and FrankIin Khedouri, M......__ Cambridge. HIJPef and Row Prublishers. 19n. p. 38.11 Urwick, L. y E.F.L. Brech.La wn.ta .. M........ Bart:dona.Ediciones Orbis. 1970 (1944)." SheIdon. op. citlO Babbage. Clwl.es. "Sobre la División del~", p. 35. MerriII,H_ood (comp.), Clb..... u ... 'tradill, Mtxiro, Limusa, 1975.p.35.I1 l ...... pp. 40-41.n Marx. Carlos. E. CapItal, México, Fondo de CulturaEconómica,trestomos. 1968(1867, 1885Y 1894), tomo 1,pp. 266--267.Il Shddon. op. cit, pp. 29-30.30 Drucker,"Be Pradke filM........ pp. 6-7>I.1It4I. p. 3.

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REVISTA DE ADMINlSTRACI6N PúBLICA 223

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Ética y administración pública

Pedro G. Zorrílla Martínez

A l procurar una permanente adecuación de la administración

públicaa la actualidad,y al propiotiempose evitan prepotencias, rigideces, lentituden las respuestas y falta de preparacióny vocación en los funcionarios, todo estopara hacerla instrumento más ágil de unEstado reformado y moderno, esabsolutamente indispensable que sereinserte de manera firme y patente laética en la organización y operación dela administración pública.

Los principios éticos, incorporados a lasnormas jurídicas para que éstas aseguren en favor de esos valores, el orden,la igualdady laseguridadjuridicas, seríanpor supuesto reglas de cumplimientoobligatorio para la administración y losservidores públicos.

La alta e insustituible tarea del derechoes la de traer del mundo de la ética, delos derechos humanos individuales ysociales, y valores claramente aceptados por una sociedad específica en un

tiempo determinado; así, el propioderecho portaría esos principios, y losde justicia, para llevarlos a laconvivencia cotidiana, que así serámásrespetuosa, armónica y estimulante. '

Una parte relevante de la vida social segenera y anima por la presencia y laacción de la administración pública, o enun Estado compuesto como México, delas administraciones públicas federal yde las entidades federativas, así comode las municipales.

Si dichas administraciones definen suconducta según los valores éticos y lospropiamente jurídicos -seguridad,igualdad y orden- que contiene elderecho, sin ninguna duda su actitudhacia los ciudadanos será mucho másvaliosa y eficiente, al igual que suoperación administrativa.

La Constitución Española de 1978expresamente dispone que la administración pública se sujetará a la ley y

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al derecho. Si bien es cierto que la leyes la manifestación privilegiada de éste,no es ella su única fuente, porque otrasson las sentenciasjudiciales, por ejemplo,o los reglamentos administrativos, quetambién obligan a la administración a suobediencia.

Ahora bien, por lo que respecta al Estadode derecho, en él se da una indispensable relación del derecho con la ética; nose concebiría este Estado sin unaimportante dosis de principios y valoresque, con ventaja para la libertad y lajusticia, limiten al poder y le imponganel compromiso de relacionarse con losciudadanos de manera conforme condichos principios.

Conviene recordar que el Estado dederecho nació de la coincidencia de unaevolución histórica con la de las ideaspolíticas, resultante del enfrentamientodel liberalismo con el poder absoluto;dicho liberalismo fue producto de laconfluencia de los largos y perseverantes afanes libertarios de loshombres en la historia, y por lo mismose trató de un pensamiento cabal y biendotado de vertientes culturales, sociales,éticas, políticas y económicas; no erapues lo que hoyes usual entender comoneoliberalismo.

Una vez triunfante el liberalismo, seesmeró en sujetar al poder en beneficiode las libertades y asi se generaron losmecanismos apropiados del Estado de

derecho; destacadamente, un catálogode derechos humanos individuales cuyodisfrute no podria ser impedido por elpoder; -rnás tarde aparecerían losderechos sociales-; la división del poderpara su ejercicio, con el mismo propósitode salvaguarda de derechos y libertadesy para que unos actúen como frenos ycontrapesos de los otros; el acotamientodel poder, es decir, el establecimiento delimites o valladares, con la mismafinalidad de protección de las libertades;y la constitución de un poder judicialindependiente, con facultades parajuzgar actos de cualesquiera autoridad,inclusive la propia, para confrontarloscon las normas y evitar actos deautoridad inconstitucionales o ilegales.

Años después, ya a principios del sigloXX, vinieron las libertades que podrianllamarse concretas o reales, que tambiénconforman el Estado de derecho actual,y que significan un concepto positivo delibertad; es decir, que frente a dichosderechos el Estado no sólo no debeabstenerse, sino está obligado aintervenir para crear las condicionesmateriales necesarias para que puedanser efectivamente disfrutados en larealidad; este es el caso, por ejemplo,del derecho a la educación en México,y asimismo del derecho a la salud; si elEstado no preparara maestros en lasnormales públicas, si no construyeraescuelas y si no editara los llamadoslibrosde texto gratuitos,muy pocos niñosmexicanos tendrian acceso real a la


educación. De otra parte, si no seorganizaran campañas de vacunación yno hubiese hospitales públicos, laproliferación de enfermedades seriarápidamente una muy grave realidad.

Pero volvamos al surgimiento del Estadode derecho y al triunfo del liberalismo,que abrió la entrada de este pensamientoa la historia.

Este ingreso se produjo al propio tiempoque se inventaban las máquinas textiles,las devapor, Yotras, y que se establecíangrandes fábricas, antes inexistentes;asimismo, se incrementó tanto laproducción como el comercio, se crearonlas letras de cambio y los pagarés, y unaverdadera vorágine económica hizo quese descuidaran cada vez más losaspectos éticos y sociales del liberalismo,en beneficio casi exclusivo de loseconómicos; es decir, el liberalismo sehizo economicista.

Una de las consecuencias más negativasde esta transformación fue la explotación en las factorias, verdaderamente atroz, de los trabajadores,hombres, mujeres y niños, problema delque el liberalismo economicista noasumió la responsabilidad; dejó hacer ydejó pasar, y el abuso se manifestó enlargas horas de trabajo, bajísimossueldos e impresionantes medios desumisión.

Es claro que el estado de cosas descritotenía que provocar efectos; las inquietudes sociales generadas por la sujeciónde los trabajadores crecieron cada vezmás, hasta que afloraron en lasrevoluciones sociales en Europa, amediados del siglo XIX, lo que reinstalóen la historia las preocupaciones por eldesenvolvimiento social. Frente a estaexperiencia resulta dificilmente admisible que en el tiempo actual sevuelvan a plantear las tesis neoliberales,

Pero el desempleo, la pobreza crecientey la marginación de muchos hombres,están llevando sin embargo hoy a unareconsideración de esta situación en lamayor parte de los países, que ya diseñanpolíticas de desarrollo social parasuavizar las aristas más hirientes delllamado neoliberalismo. Esto significaque afirman su pertenencia al Estado dederecho los derechos sociales y laslibertades concretas; ciertamente evitándose un Estado omnipresente, queincurriera otra vez en los riesgos queconlleva el estatismo.

Para no caer en esta contingencia debeacostumbrarse la sociedad a que elEstado no puede atender todos losrequerimientos de los grupos sociales, yque tiene que haber prioridades y limites.Debe recordarse que el Estado sehipertrofió y asimismo la administraciónpública, también por razón de que cadagrupo de la sociedad, habiendo tomado

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conciencia de su pluralidad, requirió delEstado, la satisfacción de sus particulares necesidades; la administraciónfue multiplicándose hasta la desmesura,para intentar resolver estas peticiones,sin medida, y no obstante que muchasde entre ellas eran contradictorias; asi,las exigencias de comerciantes e industriales frecuentemente lo son, yasimismo las de los exportadores frentea las de los importadores. Además, seelevó enormemente el gasto público,generándose inflación, y desde luegocontratándose una demasiado grandedeuda pública.

La tesis del presente ensayo es que enMéxico deben plantearse y respetarsea fondo los derechos sociales; ha deconciliarse la sujeción de la administración pública al derecho con la eficaciay fortalecerse la democracia en todoslos órdenes -no sólo electoral-, porquedebe ir en paralelo con el Estado dederecho.

Asimismo, deberán evitarse las formasmás comunes en que los gobiernoseluden la obediencia del derecho. Estasson las atribuciones discrecionalesexageradas, las facultades reglamentarias exorbitantes y la pretensiónde denominar politicos a actos deautoridad que son administrativos, conel sólo propósito de incumplir la ley ysustraerse de la acción del poder judicial.

Los juzgadores deben estar preparadospara enjuiciar actos de autoridad quehayan pasado por encima de la ley porlas vias mencionadas; salvo los decomunicación entre los poderes y elejercicio de la política exterior de ungobierno, todas las demás acciones sonadministrativas, y pueden y deben serapreciadas por el poder judicial, el quetambién ha de oponerse al ejercicio defacultades reglamentarias que vayanmás allá de la ley reglamentada y a laindebida denominación, referida antes,de actos administrativos, como políticos.

La causa última para explicar yjustificaresta actitud judicial frente a ladesobediencia de las leyes y paracondenar la discrecionalidad excesiva,las facultades reglamentarias exorbitantesy la calificaciónde actos politicosa los que no lo son, es una razón éticapara cuidar de los posibles abusos queello significaria para los ciudadanos ysus derechos y libertades.

Pensemos ahora en un sistema jurídicoque incorpore principios y valores, quedote de orden y seguridad a los mismos,pero que no sea ampliamente obedecido.Este derecho, sin acatamiento, sincumplimiento efectivo, no puede por ellotraer a la vida social real los valores queporta, y por lo tanto su incumplimientolos arriesga aun cuando, además, sonaceptados generalizadamente por lasociedad; es decir, que sin la eficacia


del derecho no hay vigencia de loslineamientos éticos y de los valoressociales.

Prácticamente en todos los países delmundo, de unos años para acá, se hadado en hablar de la urgencia de unallamada reforma del Estado, de la quedebería formar parte necesariamenteuna transformación administrativa. Antela rigidez, lentitud y la creciente complej idad, incomunicación y abuso de laadministración pública, ante su pesadezy el descontrol respecto de sí misma, yfinalmente para mejorar la relación delEstado con los ciudadanos, hubo queplantear la reforma mencionada antes.

Vino el convencimiento de que laadministración pública para el desarrollono se logra sino con vitalidad institucional, estabilidad económica, políticay social, seguridad jurídica, y justiciadigna, pronta y expedita; y con unprofundo respeto por laConstitución, lasleyes, y los derechos humanos.

Por lo demás, habría que dotar de nuevaflexibilidad y rapidez en sus reaccionesa la administraciónpública, y de sencillezy exclusión de prepotencia a losfuncionarios y servidores públicos.También se vio como indispensable Unacreciente apertura de la administraciónpública, y una democracia, tantorepresentativa como participativa yautogestionaria, frente al poder.

Aquí es que fuertes conveniencias degrandes potencias y de organismosinternacionales, empleando todos losrecursos a su alcance, vieron la ocasiónde reinstalar el liberalismo economicistaen la realidad actual, en beneficio,obviamente, de ellas mismas y no de losotros estados, y menos de los paises endesarrollo.

Hay que tener la sospecha de que laaparición y moda de las ONO -organizaciones no gubernamentales- y de ladesignación politicas públicas, no SOnajenas a esos grandes intereses de lospaíses más ricos y de algunos organismosmultinacionales,porque quizás seestaria pretendiendo, o dejando entender,que las organizaciones, que no se llamanciviles o privadas, sino precisamente nogubernamentales, tendrían la capacidadde emprender tareas propias delgobierno, sin serlo; por esto se calificaronnegativamente, es decir, como nogubernamentales. Por su parte, laspolíticas de gobierno recibirían ladenominación de públicas, para atribuirsu ejecución precisamente a organizaciones no gubernamentales y no algobierno.

La politica que aqui nos importa es enúltima instancia una cuya finalidadexclusiva es la preservación de la nación-en nuestro caso mexicana- en el tiempopor venir. Este es el fin propio de esapolitica, que por lo mismo es condición

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existencial de la nación, y no puede serllevada al cabo por nadie que no sea elEstado.

Nótese que una política industrial, unareligiosa, o familiar, por ejemplo, sonpolíticas instrumentales, porque se buscacon ellas, respecti vamente, obtener unbuen producto de la industria, asegurarla permanencia y crecimiento en elnúmero de fieles de una iglesia, ygarantizar la armonia y unidad familiar;es decir, no son requisitos de existencia,como si lo es una política nacional.

Esta última tiene siempre dosmanifestaciones: una hacia adentro, quese advierte entre otras formas en laresolución de los conflictos por vía delpoder judicial o del poder político, segúnproceda, y pacíficamente; por la vígenciadel Estado de derecho; por una ordenadavida de partidos políticos, con reglasclaras y comúnmente aceptadas para lascontiendas, y por un desarrollo económico y social que permanentementemantenga viva la convicción de laviabilidad de la nación en el tiempofuturo.

La vertiente de la polltica nacional queve hacia afuera, está constituida por lasdiversas pollticas de relaciones exteriores, desde la diplomacia tradicional ylos intercambios culturales y la defensade la integridad e identidad nacionalesfrente a decisiones ajenas al país, hasta

la celebración de tratados económicos,negociaciones financieras y créditosinternacionales, entre otras muchas más.

La trascendencia que tienen la ética yel derecho lleva a criticar duramente quese de una casi total exclusión de estasmaterias en la docencia de la administración pública y de la ciencia polltica;desde luego es muy importante querecientemente la Secretaría de Educación Pública haya anunciado que serestablece una asignatura en cada unode los tres años de secundaria, que sedenominará formación cívica y ética,pero el planteamiento de los grandestemas propios de ella se debe continuar,profundizar y perfeccionarse en el ciclopreparatorio y en la educaciónprofesional.

Ya se hadicho que las normas jurídicaspueden y deben ser portadoras de valores, mismos que general y mayormentese expresan en la Constitución, para queel sistema jurídico completo se ajuste aesas normas de nivel superior.

Ahora bien, el derecho administrativo esel que llega con sus normas específicasfrecuentemente y más cerca de losciudadanos, y transmite por medio deellas los principios y valores constitucionales. Asi una administración pública que no entienda claramente quésentido tienen el derecho constitucionaly el administrativo y que, por lo mismo,

REVISTA DE ADMINlSTRACIÓN PÚBLICA 231

no se sujete a ellos, está actuando demanera peligrosa para los ciudadanos ysus libertades, para la justicia y desarrollo, y para el bienestar.

Muchos efectos constitucionales se dansólo por conducto de la administración,operando con fundamento en el derechoadministrativo, cuya enseñanza, por lomismo, es imprescindible en las facultades de Ciencias Politicas yAdministración Pública y en los centrose institutos que se ocupan de los mismostemas.

Ahora bien, los anteriores argumentosy otros que podrian traerse a colación,dejan demostrado que una actitud éticade la administración es la única quesignifica respeto a los ciudadanos, a losgrupos que estos integran y a susorganizaciones.

Asimismo y además, sin ética, lademocracia no loes propiamente,porqueen ella no habria equidad ni distribuciónadecuada de bienes materiales yespirituales; por lo mismo, no puedehaber desarrollo sin ética, porque entodo caso seria un simple crecimiento,seguramente en beneficio de muy pocosy en detrimento de los más; no se dariauna repartición equitativa de la riqueza.En suma, no puede haber un justoejercicio de gobierno sin principioséticos, ni respeto de las libertades, sincumplimiento de los derechos humanos,individuales y sociales; normas legalesdesprovistas de ética no puedenconstituir un Estado de derecho, ni

recoger los valores sociales y llevarlosa conformar la vida de la comunidad.

Finalmente, y alIado de este indispensable cuidado de la ética pública y delEstado de derecho, el Estado debepermanentemente evitar las causas, quehistóricamente han sido más frecuentes,de inestabilidad política y social.

Entre otras, éstas serian el permitir lasluchas políticas sin reglas claras niaceptadas por laspartes; la manipulaciónde la Constitución y del orden juridico ylas prácticas politicas opuestas,precisamente al orden constitucional; lapretensión de un gobierno, sobre todoen etapas iniciales del desarrollo, desatisfacer demandas sociales sin límitesni prioridades, emitiendo monedainjustificadamente o haciendo crecer lasdeudas interna y externa fuera de todaproporción, todo esto con las consecuencias negativas bien conocidas.Tanto el financiamiento delgasto públicoy la contratación de adeudos por encimade las posibilidades de pago, sonactitudes que claramente han generadoen muchos países quebrantos a laestabilidad, tanto política como social.

Para terminar, también ha sido factor deinestabilidadla integraciónimprovisada,sin cuidado y ética, de la administraciónpública, con personascon nula vocación,capacidades, aptitudes y en ocasionessin honradez. El control que debe tenerla administración 'sobre si misma sepierde, la corrupción se extiende, los

232 PEDRO G ZORRILLA MARTÍNEZ

principios éticos se olvidan y el derechose hace a un lado.

Es seguro que a la par de lecciones deética en las escuelas de administraciónpública, se pueden diseñar unos muybuenos programas de difusión públicageneralizada, de comunicación social,

que hagan ver a los ciudadanos y a losfuncionarios la importancia de respetarel Estado de derecho, explicando unavez más lo que éste es, y adoptando enforma firme, convencida y permanentelos principios de la ética que son indispensables a la vida social.

Políticas públicas, ética y seguridad en el marcode la acción del Estado: Reflexiones para el

próximo siglo

Mario A. Garza Salinas

Por razones metodológicas, a fin deubicar en su contexto a las polí

ticas públicas, la ética y la seguridad,conviene conocer y diferenciar previamente algunos conceptos básicosrelacionados con el mismo Estado. Paraello empiezo por un breve repaso, sinentrar en detalles ni abstraccionesteóricas, sobre Estado, nación, Estado ynación conjuntamente y gobierno. Unavez revisados y diferenciados losconceptos, estamos en posibilidad deseguir con nuestro trabajo.

Hobbes sostiene en el Leviatán que: "elEstado es el protector de la vida de sussúbditos, el último fundamento "racional" de su seguridad colectiva".' Esdecir: "Frente a la inminencia colectivade la propia muerte, allí donde reina laguerra de todos contra todos, lafundación del Estado instaurando la pazy la seguridad física de la sociedadcivil".' El Leviatán asegura la vida enpaz de sus súbditos. En otras palabras,

el Estado de Hobbes es la seguridad dela sociedad civil.

El Estado surge cuando los individuosde una colectividad se organizan enforma efectiva, se dan una estructurajuridica con un órgano de gobierno y unterritorio concreto sobre el cual ejercensu acción.

Se desprende que los elementosesenciales del Estado son: población,territorio, estructura jurídica, autoridad.La finalidad esencial de la organizaciónde la sociedad bajo la forma Estatal esel bien común, hacia cuya obtención sesupone, en nuestros días, dirige suacción en general.

Desde un punto de vista sociológico, elEstado "es la agrupación de hombresque poseen conciencia de su conductarecíproca y han formulado un sistemade normas. Desde el punto de vistajurídico, el Estado se presenta como unaestructura normativa".3

234 MARIO A. GARZA SALINAS

La nación es una comunidad cultural yanímica decantada por la historia; unarealidad espiritual basada en tradicionese ideales compartidos. Los elementosesenciales que le sirven de base son: latradición, la cultura, la comunidad deraza, la lengua, vida económica yterritorio.

El vinculo fundamental, el elementoesencial en la constitución de lanacionalidad es de orden psicológico estáfinca de a la par en la historia y en elfuturo: la comunidad de recuerdos, detradiciones, el pasado con sus glorias einfortunios, la comunidad denecesidadespresentes y aspiraciones para elporvenir, la certeza de un sentido común.

Entre los conceptos de Estado y naciónhay vinculaciones, pero que no llegan aidentificarlos, a menos que se lesexplique de la siguiente manera: "ElEstado es un concepto politico-jurídico,la nación es un concepto sociológico. Lanación es el fenómeno social dondesurge de hecho el Estado. El Estado esel instrumento politico de las clasesopresoras cuya función básica consisteen mantener los sistemas de explotaciónimperantes, en tanto que la nación es elproducto en un momento dado de laexpresión de los estados nacionalesburgueses como consecuencia deldesarrollo de las fuerzas del capitalismode explotación, estableciendo nacionescolonialistas e imperialistas'"

"El Gobierno es un elemento primordialdel Estado, sin este elemento podráexistir la nación, pero no el Estado. Lassociedades organizadas no puedendesenvolverse sino mediante un régimende autoridad que ordene los esfuerzoscomunes, reciba y aplique los medios;analizar esto es gobernar. El poder es elmedio que permite imponer la autoridadpor un grupo, aun mediante la fuerzacoercitiva para aquellos que resistan susmandatos. El poder no puede existir sinun sujeto concreto, ya sea persona físicao moral, por lo que el ordenamientojurídico prescribe quién es el titular delpoder, o sea, cuál es la forma de gobierno,dicho sea de paso, representa a la claseopresora.

"Hay un concepto amplio sobre lo quese entiende por gobierno y otrorestringido, estricto: En sentido amplio,gobierno es sinónimo de poder supremoen una nación, es decir, que es lalegislación, ejecución y hasta debecomprender la administración de justiciaporque ésta también es obra deejecución. La justicia es la aplicaciónde la ley cuando se vulnera en susaspectos prohibitivos o imperativos.

"En sentido estricto, gobierno es elejercicio del poder politico y también elórgano encargado de ejecutar leyes. Porello, ordinariamente, se entiende porgobierno el poder ejecutivo. Desdoblando este concepto restringido, sedenomina gobierno no solamente a lafunción de administrar, sino también al


mismo órgano supremo de la administración pública. Resumiendo, diremosque: el gobierno es la organización quepersonifica al Estado para la realizaciónde sus fines de bienestar general yseguridad integral, tanto en el campoexterno como en el interno".5

Tres conceptos clásicos de la cienciapolítica que intervienen también dentrodel Estado son indispensables parapoder "armar" el esquema que nos llevea una serie de reflexiones sobre el papelético y seguridad del Estado, que hoyen día son dos aspectos necesarios quedeben rescatarse para reorientar y"salvar" al Estado, con vistas al próximomilenio.

Los conceptos que a continuación serevisarán son: los objetivos nacíonales,el interés nacional y el poder y potencialnacionales.

ESQUEMA:Los objetivos nacionales se pueden

considerar como los "fines" quepersigue el Estado; tratar de definir loque se entiende por objetivos nacionalesno resulta tarea fácil. Ellos constituyen,evidentemente, formas de concreción delas aspiraciones nacionales y, como tales,son susceptibles de hacerse realídadmediante un proceso de decisión,programación y acción política.

Los objetivos nacionales específicos, noson necesariamente permanentes yalgunas veces no se pueden lograr ensu totalidad. Pueden ser de naturalezarelativamente transitoria. Deben serasuntos de la más alta consideraciónpara la seguridad del Estado. Larealización de los objetivos nacionalesespecíficos debe eliminar los obstáculoso fomentar el progreso hacia el logro delos objetivos nacionales básicos.

Los fines del Estado deben imperiosamente concretarse en objetivos quela nación debe alcanzar. Tales son losobjetivos nacionales, expresión de las

Ji Objetivos nacionales (Cm) 1ií Bienestar Social

" Interés Nacional (meta) Políticas 1ií Desarrollo Económico

Iiií Poder Nacional (medio) Principios: Ji Seguridad Integral

1ií Potencial Nacional (medio) ~ Conducción

~ Regulación ~ SeguridadNacional

Factor: ~ Distribución' ~ Seguridad Interior

~ Hwnano '@; Redistribución ~ Seguridad Pública

~ Económico ~ Capitalización ~ Seguridad Civil

~ Físico ~ Ética

@; Político


aspiraciones o intereses de la naturalezahistórico-política de la nación, teniendoen cuenta las necesidades, situaciones,posibilidades y peculiaridades de lasmismas.

Por las características de los fines, losobjetivos nacionales engloban dosfinalidades, materializándose en losobjetivos específicos de desarrollo,bienestar y de seguridad.

En resumen, a los objetivos nacionalespuede considerárseles como el conjuntode acciones del Estado para lograr undeterminado fin.

El interés nacional viene siendo la"meta" que persigue el Estado y es unconcepto cuya interpretación no es general ni uniforme, pero que, sin embargo,tiene la suficiente significación parajustificar el haber sido adoptado comoinstrumento analítico y prescriptivo. Lavaguedad del concepto deriva dediversos factores. En primer término,nacional es un vocablo que hacereferencia tanto a la nación como alEstado, siendo imaginable, naturalmente, que los intereses de una y otropudieran ser interpretados como nocoincidentes en un momento determinado. Por otra parte, el conceptopuede ser utilizado como herramienta deacción política para proponer yjustificardeterminadas orientaciones y aspiraciones según del Estado que se trate,pero también como instrumento deanálisis para el examen y la aplicaciónde una política exterior.

El interés nacional permite, entre otrascosas, definir las aspiraciones máximasde un pueblo, la comparación entre ellasy las políticas que se vienen desarrollando; establecer criterios para laevaluación de la política general delEstado y fundamentar las determinaciones adoptadas en el nivelgobierno.

De esas diferentes finalidades surgen enforma correlativa distintas maneras deentender el interés nacional. Así, puedeseñalarse la existencia de aspiracioneso la concreción de tales en objetivos quepueden ser operacionalmente perseguidos mediante acción política.Paralelamente, puede identificarse enforma de interés nacional básicamenteexplicativa, la cual puede ser utilizadapolíticamente con fines polémicos.

El interés nacional, contiene dos planosuno a nivel subjetivo y otro operativo,con algunas importantes diferencias. Elprimero se traduce generalmente enobjetivosa largoplazoen losque influyenpoderosamente factores históricos eideológicos y aun cuando dan ciertaorientación, pueden no ser coherentesentre ellos y, en parte, hasta. contradictorios. Usualmente, además, no vanacompañados de estudio, programación,ni análisis de costos financieros opolíticos.

En el plano operacional, el interésnac ional se presenta como la preo-


cupación imnediata del gobierno y seexpresa en términos de objetivos,politicas, estrategias y metas programadas y presupuestadas. Losfactores de necesidad, urgencias,capacidad real, etcétera, pasan a serdecisivos. Algunas veces se programancomo objetivos máximos y minimos.Naturalmente, los primeros se aproximan a las aspiraciones.

En relación al potencial y al podernacionales, "medios" con que cuenta elEstado para lograr su objetivo puedeentenderse el potencial nacional comola resultante de todas las fuerzasmateriales y espirituales con que cuentaun Estado para la consecución de susobjetivos nacionales y la posibilidad dedesarrollarlas y disponer de ellas en lofuturo. En la mayoría de los colegiosdeguerra el término que se emplea es elde poder nacional.

Hay una diferencia fundamental entrelos conceptos. Etimológicamente la vozpotencia implica capacidades y posibilidades que pueden ser eventualmenteutilizadas. Potencial pertenece oconcierne a potencia; lleva en si la ideade poder producir, de la fuerza y de lafacultad de emplearla.

A diferencia del potencial que puedeconsiderarse como algo cuyo orden demagnitud puede ser susceptible deacrecentamientopor propia iniciativa,elpoder resulta un fenómeno que surgeesencialmentede una relación entre, porlo menos, dos unidades políticas.

La historia está llena de errores en laapreciación del poder generalmente porhaberlo subestimado. Bástenos tomarlos ejemplos más recientes: en lasegunda guerra mundial, Alemania yJapón subestimaron el poder de EstadosUnidos;en la guerra que selibró en Vietnam, Estados Unidos subestimó lacapacidad del Vietcong para concebiry conducir un nuevo tipo de guerra, almismotiempo la más primitiva y la mástípica de nuestra época: la guerrarevolucionaria; los grandes paisesindustrializados e Israel subestimaronla habilidad de los paises árabes luegode la cuarta guerra árabe-israelí.

La obtención o mantenimiento de losobjetivos nacionales es esencialmentefunción de la calidad del potencialnacional y del poder nacional, paraprevalecer sobre el poder de otrasentidades. El potencial nacional estáconstituido por los medios y elementosque utilizados armónicamente permitenalcanzar y preservar los objetivosnacionales y consecuentemente eldesarrollo potencial nacional noconstituye un fin sino un medio paraalcanzarlos.

"El valor, la capacidad de un potencialnacional, es función de sus aspectospositivos y negativos en un momentodado:Las vulnerabilidades existentes,esdecir, los elementos deficitarios ycarencias en relación con las necesidades, afectan la aptitud del potencialnacional para hacer frente a los obstáculos que se oponen a la consecuciónde los objetivos nacionales". 6


Los factores potenciales son básicamente cuatro, los cuales mantienenentre sí estrecha interdependencia:

- El Humano y económico: factoresdeterminantes y esenciales.

- El físico y el político, con suordenamiento juridico de influencia.

El factor humano, comprende a todoslos habitantes del país. "El tamaño de lapoblación es uno de los elementos sobrelos cuales descansa el poder nacional;pero no es suficiente conocer lacantidad total de población, también esnecesario conocer la distribución poredades para determianr concretamentela incidencia del factor población sobreel potencial nacional; además delvolumen dé la población y su reparticiónpor edades habrán de tenerse en cuentalos factores de capacidad económica,cohesión social y de otra naturaleza,nivel cultural y cívico, carácter nacional,tradición, satisfacción con el sistemapolítico-social, etcétera". 7

"El factor económico es el que crea losbienes y servicios que se requieren parasatisfacer las necesidades de bienestary seguridad.

"Dentro de este factor un elemento primordial en nuestros días es la capacidadfinanciera tecnológica e industrial". s Sinella no se puede decir que un país estáen primer plano.

El factor físico, comprende el territorionacional o el medía en que desenvuelve

sus actividades la población. El factorfísico revistegran significación asi comosu posición estratégica, al igual que losrecursos naturales con que cuenta, tantoen la paz como en la guerra el poderdepende cada día más del control sobrelos recursos naturales y las materiasprimas. La falta de control sobre éstosexpone al país a un índice alto devulnerabilidad.

En sintesis, "el factor físico comprendedos elementos sustantivos: la ubicacióny los recursos. El primero influye en laorientación general de la actividadeconómica y tiene gran signifícación encuanto a la vinculación política. Elsegundo constituye un factor potencialde dependencia o de liberación en lamedida en que puedan ser razonablemente explotados". 9

El factor político y ordenamientojuridícocomprende la organización y la acciónpolítica propia

Dentro de este factor los elementos másimportantes son la estabilídad política yla madurez cívica. Sin estabilídad políticaes difícil que la acción del Estado gocede la continuidad necesaria paraalcanzar los objetivos nacionales.

Sin embargo, de acuerdo a los cuatrofactores mencionados existen errores enla apreciación del potencial, por ello,deben constantemente evaluarse para noperder dícha apreciación, porque comodíce Morgenthau "el error reside en quelas potencias, una vez que llegan al


pináculo del poder, les resulta dificilcomprender que ya lo han perdido".Asimismo cada factor debe guardar surespectiva jerarquia y su valoración enla forma más ajustada posible,sinperderde vista que las apreciaciones deben seractualizadas y proyectadas a los probables desarrollos del potencial". 10

En relación a las características delconcepto de potencial nacional, ensintesis, éstas son:

- Un mediodel Estado para alcanzar losobjetivos nacionales.

- No existe una fórmula absoluta paramedir el potencial, su valor es relativoy constantemente debe irse ajustandopara medir el potencial.

- Es fundamentalmente dinámico, porqueexperimenta cambios constantes.

- La capacidad es un momentodado estáen funciónde sus recursos y carenciasmateriales y de otro tipo.

Por lo tanto, de estas caracteristicas sedesprende que al Estado le compete:"Conocer la posibilidad del potencialnacional, identificando sus aspectosnegativosy positivos para planear laacción estatal y desarrollar el potencialnacional". 11

Ahora bien, el poder se basa en elpotencial, pero no es ni su equivalenteni su estricta correlación.

Una vez analizados el objetivonacional,el interés nacional, el poder y elpotencial, ahora toca exponer el

conjunto de políticas necesarias que sevinculan con todo lo anterior. Hemosexpresado ya que es obligación delEstado promover la conquista de losobjetivos nacionales que se derivan delinterés nacional y que el potencial es lafuente de medios de que se vale paralograrlos. Ahora debemos señalar quela acción del Estado va siempre en posde un objetivo, pero para actuar coneficacia, como ya se ha dicho, esrequisito previo convertir valores,intereses y aspiraciones nacionales enobjetivos concretos.

Dentro de esta secuencia estamos yaen condiciones de definir lo que seentiende por política nacional o políticageneral: es el lineamiento del Estadopara lograr y mantener sus objetivosnacionales o también el conjunto deacciones del Estado para lograr susobjetivos nacionales.

De acuerdo con estas concepciones setiene que convenir que la política es laacción encaminada a alcanzar unobjetivo, es por ello que habrá tantaspolíticas como objetivos se tengan.

El proceso de planeamiento estratégicoes "la acción del Estado para lograr susfines alcanzando los objetivos nacionales, se lleva a cabo mediante supolítica general. Pero si bien en suesencia la política general es la única,en las acciones para lograr los finestiene que referirse a situaciones y campos especificos y diferentes por lo cual


la política general se realiza conceptualmente a través de tres políticasfundamentales: las políticasde desarrolloeconómico, la política de bienestar social y la política de seguridad integral.Tanto la política de bienestar social, desarrollo económico y de seguridad,engloban diversos aspectos sobre loscuales hay que actuar, dando lugar adiferenciar las acciones como políticasderivadas de las primeras, referidas alos aspectos específicos y que tienen suspropias finalidades particulares y susobjetivos los que, en sí, son los objetivospolíticos que se concretan en losprogramas de gobierno". 12

Política Objetívo

A A

B B

e e

La decisión política está en función dela obtención de los objetivos nacionales.

¿Cómo debe proceder el gobierno paraalcanzar los objetivos nacionales?

Para el investigador Antonio Cavalla:"Al gobierno le compete formular yrealizar la política nacional; en susdecisiones deben incluirse el esclarecimiento de tres procesos fundamentales:

"-Formular los objetivos nacionalesinmediatos o políticos teniendo encuenta las presiones dominantes y elvalor del potencial nacional.

"-Determinar con precisión y claridadla naturaleza de la acción a tomar.

"-Determinar la cantidad del potencialnacional que será aplicada para lograrlos objetivos nacionales". 13

La naturaleza de tales prioridades esasunto de la competencia interna decada Estado. Lo importante es que seanestablecidas de manera tal que seorienten a la consecución de los finesdel Estado que, en nuestros días, se vanagrupando en grandes políticas considerados casi universalmente comoesenciales: bienestar social, desarrolloeconómico y seguridad integral.

Ubicada la política general o nacional, ycon la idea de enunciar un breve marcoreferencial que sirva para el desarrollode este trabajo, a continuación seexplicará de manera breve en esta partedel articulo, qué es una política pública,empezando por delimitar la importanciade su estudio, su conceptualización y,por último, su significado.

Para todos aquellos que han aplicadoalguna vez políticas públicas, así comopara los estudiosos de éstas, quizá lo másdifícil ha sido la interpretación de unacomplejasituaciónsocialy ver el impactode una política pública sobre ella, pues


esto implica realizar un gran esfuerzopredictivo de lo que va a suceder sobrela población. Ahí radica muchas vecesla importancia de su estudio. Es porello que en este trabajo lo quepretendemos es visualizar para elpróximo siglo lo que podría pasar anuestro país si no se instrumentanpolíticaspublicas.

Wiliam Jenkins define la política (en susentido de policy) como "un conjuntode decisiones interrelacionadas tomadaspor un actor o grupo de actores políticospreocupados por elegir metas y mediospara alcanzarlas en una situacióndeterminada, y en donde, en principio,los actores tienen el poder de alcanzardichas metas". 14

Tomando como referencia a Luis F.Aguilar Villanueva, en lo referente alámbito público, dice "al campo deinteracciones e interpelaciones en quelos ciudadanos individuales, por simismos o por los voceros de susorganizaciones hacen política y laspolíticas, y concierne a lo que esaccesibley disponiblesin excepciónparatodos los individuos de la asociaciónpolítica". 15

Una vez expuesto lo que es la política(Policy) y lo que es lo público,"Creemosasí indispensable establecer que lasPolíticas Públicas no se refierenúnicamente a las acciones de losgobiernos per se, es decir de las

acciones que emanan de su criterio dela racionalidad que se deriva de serdepositario de la soberanía del Estadopor parte del pueblo, sino también a lasacciones derivadas de una racionalidadsocial, entendida como aquélla quesurge de la elección de medios parasatisfacer metas dentro del contexto delas necesidades de la sociedad.

"El estudio de las Políticas Públicas serefiere a entender y sugerir, dentro deun enfoquemultidisiciplinario, lineas deaccióndegobiernoa partir de un procesode torna de decisiones interrelacionado,y no surgido exclusivamente de uncentro decisional único generalmenteubicado en la figura del gobierno". 16

Por otro lado, laspolíticaspúblicas comoun proceso de análisis dice ThomasOye, nos enseñan a entender. en primertérmino,cuando es factible que el propiogobierno asuma una política pública, yaque en ocasiones no es convenientellevarla a cabo, puesto que éstarepresenta un instrumento prospectivoque significa una ciencia de la acción yde la antifatalidad que conduce un panorama ampliodel entorno social y con ellovarias alternativas relacionadas entre si,que incluyen una serie de decisiones deactuación o no actuación, lo que quieredecir que muchas veces las políticaspúblícas también nos enseñan a omitir,o sea a definir tácticas y estrategias yde esta manera comprender cuáles sonlas "causas" o "determinantes" que


llevan a formular una política pública,puesto que es necesario explicar a lapoblación los motivos que llevan algobierno a tomar dichas acciones, asícomo cuáles serán las consecuencias delos "impactos" de la aplicación de unapolítica pública hacia la población, susposibles efectos sobre las condicioneseconómicas de la sociedad, el medioambiente, la educación, la salud , laseguridad, la defensa, la energía, eltransporte, el desarrollo urbano, lavivienda, las comunicaciones, etcétera,por citar algunos de ellos.

Es importante aclarar, que el conocimiento por sí solo del proceso deanálisis de la política pública, no essuficiente para entender la conceptualización de ésta, si no secaracteriza su contenido específico,explicadobajo ciertosprincipiosbásicos.

Fred Frohock estableció una serie deprincipios básicos para las políticaspúblicas, que los formuladores ytomadores de decisiones siempredeberán seguir en su aplicación:conducción regulativa, distributiva,redistrubutiva, capitalizable y ética.

Frohock afirma que una política que noconsidere alguno de estos principios,será insuficiente.

l. Conductiva, porque establece líneasde acción que sirven de guía paraalcanzar los objetivos, a través dedecisiones, o sea que conduce lasacciones,

2. Regulativa, porque mide, concerta,ajusta acciones, intereses y conductasde la sociedad o de los que participan,es decir, busca un equilibrio armoníaentre los diferentes actores queintervienen en ella.

3. Distributiva, porque debe repartir losbienes y servicíos a la población.

4. Redistributiva, porque debe repartir,dividir equitativamente los bienes yservicios a la poblacíón.

5. Capitalizable, porque debe redituar,producir y rendir beneficios a lasociedad, es decir, obtener el máximode beneficios al menor costo posible.

6. Ética, porque debe prevalecersiempre la moral y la honradez en laaplicación de cada uno de los cincoprincipios anteriormenteseñalados, loque significa tener una correctapráctica o criterío al desarrollar yaplicar una política pública, así comoser en todo momento profesional,guardar fidelidad, honor y verdad enla aplicación de la política pública.

Asimismo, dice Oye, que la politicapública para su formulación, aplicación,gestión y evaluación requiere de doscosas: arte y laboriosidad. Arte, porquedemanda creatividad, imaginación, en laidentificación y descripción de losproblemas sociales, y laboriosidad, porque necesita de un profundo conocimiento de la política, la economía, elderecho, la administración, la sociologíay la estadística.

La combinación de creatividad conconocimientos facilitará la elaboración


de una política pública que más tarde setraducirá en la composición de modelos.

En relación con la política de bienestarsocial tenemos que se refiere a la satisfacción de las necesidades básicas dela persona humana. El grado desatisfacción de las necesidades es el quedetermina los niveles de vida para losintegrantes de una nación. El nivel devida es en sí una realidad compleja quereúne una gran variedad de componentes, algunos de los cuales puedenmedirse directamente mediante indicadores estadisticos, es el aspecto cualitativo de la política.

"En las Naciones Unidas se ha aceptadola siguiente lista de componentes delnivel de vida: salud, consumo dealimentosy nutrición, educación, empleoy condiciones de trabajo, vivienda,seguridad social, vestuario, entretenimiento y libertades humanas.

"Frente a un determinado interésnacional en el campo del bienestar social es necesario formular metasconcretas capaces de promover oalcanzar dicho interés; dichas metasconstituirán los objetivos nacionalesinmediatos o políticos de bienestar". 17

La política de desarrollo económico esel conjunto de acciones encaminadas ala explotación racional de los recursosnaturales renovables y no renovablespara transformarlos en bienes y Servicios. Es el aspecto cuantitativo de lapolítica.

La política de seguridad integral sepuede considerar con el comúndenominador de las otras dos políticas,ya que sin ella, no es posible llevar acabo las políticas de bienestar social yde desarrollo económico, por ende, laprimera es la base de las otras dos eincluso de la misma supervivencia delEstado.

La política de seguridad integral constade cuatro tipos de seguridad que son:seguridad nacional, seguridad interior,seguridad pública y seguridad civil.Antes de explicar en que consiste cadauna de ellas, el concepto de seguridadpara, a partir de él abordar los otrosconceptos de seguridad.

Seguridad significa, en general, lacualidad de seguro; y está vinculada conlas nociones de garantía, protección,defensa, libertad, salvedad y tranquilidadante las amenazas. El término securitasderiva del adjetivo securus y éste a suvez del verbo curare, por lo que remitea la idea de cuidarse en toda la extensiónde la palabra, la seguridad entoncessupone un concepto mucho más amplioque la protección. La protección es laacción propiamente de auxiliar socorrer:en cambio, la seguridad, además deauxiliar, es también prever y restablecer.

"La seguridadimplicauna exigenciafundamental del hombre quetiene por objetocontrolar su destino y disponerlibremente de su propia vida; así, en elhombre la seguridad no se presenta


como un anhelo accidental o decoyuntura sino como una parte esencialde su naturaleza racional. El hombrenecesita proceder racionalmente, conconocimiento de causa, es decir concerteza para intentar lograr sus fines.La idea de seguridad esta relacionadaintimamente con la percepción delibertad y de orden social. El hombrerequiere de mayor seguridad en lamedida que pretendeejercer plenamentesu libertad de manera responsable ycuando,por consiguiente, valoraelordensocial establecido que le permitecondiciones para su desarrollo individual". 18

"La seguridad es una necesidad de lapersona y de los grupos humanos, asícomo un derecho inalienabledelhombrey de las naciones. Bajo cualquier ángulotiene un valor relevante, ya sea desde elpunto de vista religioso, filosófico,antropológico, sociológico, jurídico,político, económicoo militar". 19

"Entonces, el conceptode seguridadhayque entenderlo en su debida dimensióne importancia de lo que significa para eldesarrollo actual de una nación connecesidades, intereses y aspiracionespropias. Si la acción humana se caracteriza por el ejercicio de la libertad yde la racionalidad, los interesesindividualesy colectivos deben confluiren el proceso de convivencia social detal suerte que la articulación armónicade ambos se oriente para alcanzar eldesarrollo político, económico, social ycultural. Seguridad y desarrollo se

presentan así como dos conceptoscomplementarios dentro de los fines ylos medios que corresponde realizar elEstado". 20

Ahora bien en cuanto al concepto deseguridad nacional se puede decir que"es el conjunto de condiciones necesarias para garantizar la soberanía, laindependencia y la promoción del interésde la nación, fortaleciendo los componentes del proyecto nacional yreduciendo al mínimo las debilidades oinconsistencias que puedantraducirse enventanas de vulnerabilidad frente al

, exterior". 21

Por su parte, el Departamento de lasNaciones Unidas para Asuntos deDesarme entiende que "la seguridad esuna condición en que los estados consideran que no existe peligro de ataquemilitar, presión política o coercióneconómica, de manera que puedenseguir librementesu propio desarrollo yprogreso...". 22

Es decir,que en el conceptode seguridadnacional se interpreta que no existeentidadmás adecuadapara proporcionarseguridad que el Estado. Las accionesde seguridad nacional tienen que verentonces con todo aquello que pone enpeligroal Estadoy lo quepudieraatentarcontra la paz entre naciones. Comopropósito de la acción del Estado seencuentra la protección de los interesesnacionales entre los que destacan, en ladoctrina tradicional, la integridad territorial y la soberanía, que implica la


autonomia de un pueblo, paraautodeterminarse en su forma degobierno. Actualmente, el concepto desoberania está en revisión ya que laglobalización, los bloqueseconómicos yla interdependencia, son una realidad,dela cual no se puede abstraer ningúnEstado.

Para la seguridadnacionallas amenazasa los intereses nacionales provienensiempre de acciones políticas de otrosestados que buscan imponersus propiosintereses. Sin embargo, "el dilema de laseguridad parece haber tomado unaconformación novedosa, ya que lasamenazassurgenno de acciones políticomilitares de otros Estados, sino depoderosas fuerzas que rebasan lacapacidad de control o manejo decualquier Estado". 23

De esta manera, James R. Harding define seguridad nacional como "todoaquello que pone en peligro al Estadonacional, no sólo militarmente, sinotambién lo que pudiera atentar contra lapaz hemisférica como el terrorismo, elnarcotráfico, la inmigración ilegal, lacontaminación ambiental y la violaciónde patentes y derechos de autor". 24

La seguridadnacional reflejaa la nacióncomo un todo, es decir, integra lasconcepciones de seguridad individual ycolectiva para proporcionar en undeterminadoterritorio el clima de ordeny tranquilidad necesario para que lasactividades nacionales se desarrollen enbeneficio de la nación.

En el caso de la seguridad nacional, lafunción primordial de brindar laseguridad es del gobierno, pero suresponsabilidad no es exclusiva ya queinvolucra también a la nación. Asi, "laseguridad, como bien de una nación eimperativo moral de su sobrevivencia,exige cooperación de la comunidadnacional como un todo" 25, es decir, delos individuos e instituciones.

Como ya se dijo anteriormente, losconceptos de seguridad y desarrollointeractúan permanentemente, cabeobservar que en las naciones desarrolladas, comparativamente, existenmayores condicionesde seguridad, y entanto en éstas exista una nación serámás fácil lograr su desarrollo.

En México la primera alusión oficial altérmino seguridad nacional se hace enel Plan Global de Desarrollo 1980-1982.Más tarde, en el Plan Nacional deDesarrollo 1983-1988 se define a laseguridad nacionalcomo la herramientapara mantener las condiciones delibertad, paz y justicia social dentro delmarco constitucional. En 1989 se creael Gabinete de Seguridad Nacionalintegrado por representantes de lassecretarias de Gobernación, RelacionesExteriores, Defensa Nacional, Marinay por la Procuraduría General de laRepública.

En el PlanNacional de Desarrollo 19952000, publicado en mayo de 1995, noexiste una definición de seguridad


•

nacional: sin embargo, se refiere a ellaal tratar el tema de la soberania,asociando las ideas de identidadnacional, integridad territorial, políticaexterior, autodeterminación, nacionalismo, unidad nacional, Estado dederecho, democracia, desarrollo social,crecimiento económico y fortalecimiento de nuestra cultura. En él seafirma que el principio rector de lapolítica de seguridad nacional y de lapolítica exterior es fortalecer lasoberanía. Los objetivos, estrategias einstrumentos que una y otra utilicendeberán subordinarse a ese principio.

Dentro de los objetivos específicos parala defensa de la soberanía con miras alMéxico del año 2000, se establecen lossiguientes:

lIií FortalecerlacapacidaddelEstadoparagarantizar nuestra seguridad nacionaly el imperio de la ley en todo elterritorio mexicano.

lIií Recuperar, preservar y hacer valer lanueva estatura política y el mayor pesoeconómico de México frente a loscentros de la economia mundial y enlos foros multinacionales.

lIií Asegurar que la política nacional exterior en los consensos bilaterales,multilaterales y de cooperación,respalde y refleje efectivamente losintereses del pais.

lIií Renovar la política exterior paraasegurar una vinculación profunda entre las comunidades de mexicanos yde origen mexicano en el exterior, conel pais, sus desafios y sus éxitos, su

cultura y su sentido de pertenencia.Propiciar la defensa de la calidad devida y de los derechos de los mexicanos que viven fuera del pais.

lIií Promover posiciones internacionalesacordes con las transformacionesinternas y, en su caso, con el principiode corresponsabilidad entre nacionesen tomo a losgrandes temas mundialesde la posguerra fria: la estabilidadfinanciera internacional, el librecomercio, la migración, la democracia,los derechos humanos, el narcotráfico,el terrorismo y el cuidado del ambiente.

En correspondencia con los objetivosplanteados, se fijan las estrategias ylineas de acción, que se pueden resumiren: preservar la integridad territorial, elespacio aéreo y de los mares territorialesy patrimoniales del pais. frente a otrosestados: asegurar la vigencia del Estadode derecho y vigilar nuestras fronteras;actualizar la planeación estratégica delejército, la fuerza aérea y la armadamexicanos; fortalecer la capacidadmilitar de respuesta inmediata a emergencias y desastres; fortalecer elresguardo de las instalaciones vitales delpaís; asegurar la unidad de criterios entre la Federación y las entidadesfederativas en el combate al narcotráfico, el lavado de dinero, el tráficoilegal de armas y el terrorismo; fomentarnuestra identidad nacional al interior yen el extranjero con las comunidadesmexicanas; actualizar el marco legal enmateria de servicios de inteligencianacional y aprovechar la cooperación


internacional en el intercambio deinformación.

Finalmente, cabe señalar que si bien ennuestra Constitución Política no se hacereferencia expresa a la seguridad nacional, si se incluyen diversas medidaspara preservar la existencia del Estado.El artículo 29 de la Ley Supremaestablece que el Presidente de la República podrá suspender en aquelloscasos de invasión, perturbación grave dela paz pública, o de cualquier otro qúeponga a la sociedad en grave peligro oconflicto..., en todo el país o en lugardeterminado, las garantías que fuesenobstáculo para hacer frente rápida yfácilmente a la situación. Asimismo, lafracción III del artículo 118 afirma quelas entidades federativas no podrán, sinconsentimiento del Congreso de laUnión, hacer la guerra por sí a algunapotencia extranjera, exceptuándose loscasos de invasión y de peligro inminente,que no admitan demora. El artículo 119determina que los Poderes de la Unióndeben de proteger a los estados (entidades federativas) contra toda invasióno violencia exterior. En cada caso de sublevación o trastorno interior, les prestarán igual protección, siempre que séanexcitados por la Legislatura del Estadoo por su Ejecutivo, si aquella noestuvierereunida, es decír, a petición de parte.

En el mismo sentido, el Código Penalpara el Distrito Federal en Materia deFuero Común y para toda la Repúblicaen Materia de Fuero Federal, en losarticulos 123al 145tipifica como delitos

una serie de conductas en los llamadosdelitos contra la seguridad de la nación,entre los que se inscriben la traición a lapatria, espionaje, sedición, motín,rebelión, terrorismo, sabotaje, conspiración(incitacióno invitaciónaejecutaralguno de los anteriores), a los quepodríamos ubicar en el contexto de laseguridad nacional.

En relación a la seguridad interior,conviene puntualizar cuál es su ámbitode competencia, para estar en posibilidad de delimitar el margen deacción de la seguridad pública y surelevancia en esta cadena que tienecomo eje central una aspiración vital delnúcleo social.

La seguridad interior se circunscribe ala actividad del Estado que le asegura ala nación una garantía contra losantagonismos y presiones que semanifiestan dentro del territorio de unpaís. Sobresale entre ellos la presión decarácter subversivo, así como tambiénsupone la defensa de instituciones.

La seguridad interna o interior se define como "la garantia, en grado variable, proporcionada principalmente por elEstado a la nación a través de accionespolíticas, económicas, psicosociales ymilitares para que, una vez superados

. los antagonismos y presiones en elambiente interno del país, se puedaconquistar y mantener los consideradosobjetivos nacionales permanentes". 26

"A la seguridad interna hay queconcebirla como la parte de la seguridad

248 MARIO A GARZA SALINAS

nacional que se preocupa por losantagonismos y presiones de ordeninterno; es decir, problemas que teniendoun origen externo o interno se manifiestan en vulneración de soberanía,violencia, subversión, corrupción,infiltración ideológica, dominacióneconómica o disgregación social, con loque alteran las reglas establecidas deconvivencia social y las posibilidades dedesarrollo". 27

La seguridad interior tiene comoobjetivo superar, neutralizar y reduciresos antagonismos o presiones que seproducen interfronteras. Por ello, susacciones tienden a contrarrestar todaslas formas que pueden perturbar el ordeninterno.

,El terrorismo, el narcoterrorismo,asaltos, secuestros aquellas accionesque tienden a destruir los valores yprincipios nacionales son el tipo deacciones que conforman los llamadosprocesos subversivos concatenados,normalmente con carga ideológica, decualquier origen, forma o naturaleza, quese manifiestan en el ámbito interno deun país, y que quebrantan o tienen pormeta minar o destruír los objetivosnacionales, ya sea atacando a lasinstituciones, controlando progresivamente a la población o destruyendolos valores de la nacionalidad. Aquí, lafunción del Estado es impedír o eliminardichas acciones.

"Asimismo, existen otra serie deacciones de seguridad interior que

tienden, más que a contrarrestarsituaciones ya dadas, a evitar posiblesantagonismos o presiones. Se trata deacciones que buscan mantener el climade paz social cuando se presumeconfrontación entre grupos de lasociedad, acciones que están orientadasa garantizar la soberanía y la integridaddel patrimonio nacional ante amenazasseparatistas de inspiración regional ointernacional,étnicas, culturales, políticaso económicas; y de aquellas quepretenden preservar la integraciónnacional cuando puedan ser flanco deacciones políticas, económicas,psicosociales y militares orientadas porindividuos e intereses extranjeros". 28

Con relación a la seguridad pública,anteriormente señalamos diversoseslabones en la conceptualizacióngenérica de la seguridad, correspondeconcretar su ámbito. "Este tipo deseguridad tiene el objetivo de hacerprevalecer el orden públíco evitando todaclase de violaciones que podríamosllamar comunes, es decir no aquellasque se refieren a los antagonismos opresiones que atañen a la seguridad interior. Así, la seguridad pública serelaciona con la seguridad individual enla que el individuo cuenta con lasgarantías de libertad, propiedad yprotección contra actos delictivos y, conla seguridad comunitaria que generacondiciones a los grupos sociales pararelacionarse política, económica ysocialmente en un marco de estabilidaddel interés social". 29


"La seguridad pública se orienta adisciplinar el comportamiento de lasociedad mediante acciones normativasdel orden público, por lo que podemosdefinir a la seguridad pública como lagarantía que el Estado proporciona a lanación con el propósito de asegurar elorden público"." Analizada de estaforma, hay que entender a la seguridadpública como un factor determinante dela gobernabilidad de un pais, cuyoobjetivo es garantizar que la ciudadaníapueda lograr su bienestar dentro delrespeto al orden juridico.

"El concepto de seguridad pública hacereferencia a la protección que seproporciona a través del mantenimeintode la paz pública mediante acciones deprevención y represión de ciertos delitosy faltas administrativas que la vulneran.Su operación la ejercen las institucionesde administración y procuración dejusticia y las estructuras que conformanlas policias preventivas". 31 Asi, seafirma que "la seguridad debe serentendida como el conjunto de normas,políticas y acciones coherentes yarticuladas que tienden a garantizar lapaz pública a través de la prevención yrepresión de los delitos y de las faltascontra el orden público, mediante elsistema de control penal y el de policia .administrativa". 32

La seguridad pública incorpora todas lascondiciones de orden que garantizan lapaz de una comunidad nacional,

comprendiendo también acciones deprevención de riesgos naturales y de losgenerados por el hombre para lograr elorden y con ello la tranquilidad pública.

La relevancia de la seguridad pública estrascendental contribuye al tratar deevitar las alteraciones del orden social,a la convivencia armónica entre losindividuos y al respeto a sus derechos.Por ello, González Uribe sostiene que"el valor formal de la seguridad adquiereuna decisiva importancia cuando se tratade la conservación de un orden socialfirme y pacifico". 33

Es oportuno decir que en la legislaciónmexicana la seguridad pública se haelevado ya a rango Cosnstitucionalestableciéndose, en el artículo 21, quela seguridad pública es una función acargo de la Federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios, en lasrespectivas competencias que laConstítución señala. La actuación de lasinstituciones policiales se regirá por losprincipios de legalidad, eficiencia,profesionalismo y honradez.

Por su parte, el articulo 2 de la Ley deSeguridad Pública del Distrito Federaldefinea la seguridad pública y establecesus objetivos. Determinando que laseguridad pública es un servicio cuyaprestación, en el marco de respeto a lasgarantías individuales, corresponde enforma exclusiva, al Estado y tiene porobjeto.


1.- Mantener el orden público;n.- Proteger la integridad fisica de las

personas asi como sus bienes;lIl.- Prevenir la comisión de delitos e

infracciones a' los reglamentosgubernativos y de policia;

IY.- Colaborar en la investigación ypersecución de los delitos,

V.- Auxiliar a la población en caso desiniestro o desastre.

Por último, respecto al concepto deseguridadcivil,es importanteaclararqueno es parte de la seguridad nacional,está inmersa dentro de la seguridad integral, como una politica más que adoptael Estado de acuerdo al interés nacionalpara alcanzar los objetivos nacionalespor conducto del poder nacional,convirtiéndoseen una politicapúblicadelgobierno, insertada dentro del procesode modernización que experimenta elpais en la actualidad. Adicionalmentese caracteriza por la participaciónciudadana o civil que debe existir comocondición, a diferencia de las otrasseguridades, en que son las autoridadeslas responsables de llevarlas a cabo.

Sobre la seguridad civil, es convenienteaclarar algunos aspectos semánticos,tales como, ¿por qué la llamamosseguridad civil y no protección civil,defensa civil u otros términos? Enprimer lugar el concepto seguridad esun concepto mucho más amplio ycompleto que cualquier otro: como yase dijo, la palabra seguridad significa,referida en este caso al Estado, el

"conjunto de medidas y condiciones deorden y da poder que garantiza la pazinterna y su integridad e independenciafrente al exterior". Nominalmenteseguridad denota tranquilidad, calma,orden, garantia, confianza y, desde elpunto de vista de la administraciónpública "velar por la seguridad de losciudadanos". Por lo tanto, abarca,prácticamente todos los conceptos queexige un sistema de seguridad conrespecto a la población: prevención,mitigación, auxilio, y restablecimiento,o sea, prevenir una contingencia, ayudaren el momento y reconstruir el daño.Este concepto es el que más se adecúaal objetivo del trabajo; además es el quecumple con los requisitos para quefuncione un verdadero sistema integralde seguridad civil.

Encontramos una concepción de seguridad civil que nos parece interesanteincluir, es la que utiliza Adolfo AguilarZinser en su libro Aún tiembla, "aldeclararse una zona de desastre, sehace automáticamente un llamado paraque se pongan en operación, coordinadamente, mecanismos de defensacivil concebidos y organizados deantemano. La sociedad civil cubre suespacio y ejerce, plenamente, laautoridad que le confiere el desatre, noel gobierno. En el desastre la sociedadno ayuda ni se solidarizacon el gobierno,ambos se complementan y cada cualcumple su misión. Esa es la idea". 34 Almargen de esta concepción, que


contiene varios aspectos importantes adestacar, la sociedad civil cubre unespacio y ejerce su autoridad en casode un desastre, participa y decide,complementándose y vinculándose conel gobierno, que en un momento dadosirve como un ejercicio de democraciay coadyuva a restablecer la situación,pues la sociedad por medio de suparticipación ocupa ese espacio quetiene reservado entre el desastre y elgobierno, cumpliendo una función de vital importancia en el proceso de suseguridad que nadie puede ocupar y quepuede quedarse vacía. En tal caso eldesastre rebasaría la capacidad derespuesta del mismo gobierno y de lasociedad.

Es por ello que podemos decir quesociedad política más sociedad civil es

igual a atención al desastre. Como yaquedo demostrado durante los sismos de1985, por sí solo el gobierno no pudoatender una situación de desastre, asícomo también por sí sola la sociedadtampoco pudo, de allí que ambas sociedades, deben trabajar.

Concepto de Seguridad Civil

Para atender una situación de desastrelas dos "esferas" se complementen demanera armónica y equilibrada bajo elpríncipio regulativo, sin que ninguna delas dos se subordine a la otra paraatender el desastre. Con base en lo anterior se puede decir que seguridad civiles el conjunto de medidas encaminadasa salvaguardar lavida de los ciudadanosy sus bienes, mediante el concurso desu participación, ante cualquier evento

ESQUEMA

SOCIEDAD POLÍTICA DESASTRE

Sociedad Civil

- Participa

- Decide

- Ejercicio de democracia

- Las alternativas.


destructivo que se presente mediante laprevención, el auxilio y el restablecimiento, en el marco de los objetivosnacionales y de acuerdo. al interés general del Estado.

Ahora bien, de acuerdo con toda larevisión conceptual realizada, aplicandolos seis principios básicos para laspolíticas públicas que plantea FredFrohok, vinculados a nuestro esquema,podemos decir que conforme al principiode conducción, es la linea que adopta elestado para dirigir y orientar susacciones con decisiones correctas haciaobjetivos específicos, o sea, es la guíaque por derecho tiene el Estado paraconducir a la nación: sin dichaconducción provocaria una falta deliderazgo y, en consecuencia, habríaingobernabilidad.

Respecto al principio de regulación,supone que debe existir un equilibrio yarmonía entre los distintos actores quecomponen la sociedad, medianteacuerdos y concertaciones. La falta deuna negociación equilibrada, de undiálogo y de sensibilidad provocaria eldeterioro del "tejido" social y un climade inseguridad y violencia.

Los principios de distribución y sudistribución, requieren de un repartojustoy proporcional de acuerdo a lasnecesidades de cada quien de los bienesy servicios que proporciona el Estado ala sociedad. La no aplicación de ambosprincipios origina una mala distribución

de la riqueza y una deficiente imparticiónde justicia y por ende impunidad, asícomo también genera un sentimientogeneral de desconfianza.

El principio de capitalización supone queel Estado deberá beneficiar con suspolíticas al mayor número de personas,para que tengan un verdadero impactosocial sobre la mayoria, a fin de mitigary resolver su problemática. Asimismodicho principio debe conducir al máximode beneficios sociales al menor costoposible, lo que significa que los recursosdel Estado deben racionalizarse yadministrarse 10mejor posible para quealcancen. La inobservancia de esteprincipio trae como resultado eldispendio de los recursos, así como lacreciente pobreza generalizada de lasociedad y, por lo tanto, el beneficio dela minoría sobre la mayoria, creandomayor desigualdad.

Al principio ético de las políticas públicaslo he dejado al final, no porque sea elmenos importante, sino porque con élcerramos el planteamiento formulado alinicio de la exposición con relación a losobjetivos, interés, poder y potencialnacionales asi como a las tres políticasfundamentales que adopta el Estadopara alcanzar los objetivos e interesesnacionales.

Este principio, sin lugar a dudas, creoque es uno de los más importantes, yaque el principio ético del Estado debeser elrector de su conducta para el diseño


de sus políticas, lo que significa que esla base de la actuación del Estado. Laética es la que le da sentido al Estado.

En este caso la ética es la parte de lafilosofía que estudia lo bueno y lo malode la conducta humana, "su misión,decía Antonio Gómez Robledo, esproponer a la voluntad su bien verdadero"." "Ella se ocupa de examinarproblemas como el de la libertad, losvalores que el hombre debe tratar derealizar y el fundamento, origen y fuentede la moralidad" .36

"La moralidad, o las reglas moralesserán el conjunto de normas que regulanel comportamiento de los hombres pararealizar el valor de lo bueno". 37 "Elprincipio de la moral es "haz el bien yevita el mal" ... Estos principios, sinembargo a medida que se vanconcentrando, ofrecen dudas yproblemas y en ocasiones gravesderivaciones bajo el influjo de la pasión,de malos instintos o de un deseo deautojustificación. Quien no vive comopiensa, acaba pensando como vive". 38

Por naturaleza el hombre es libre y porconsiguiente el Estado debe procurar lalibertad del hombre, "Cuando su libertadno se respeta, se está atropellando supropia naturaleza de hombre. Pero, almismo tiempo que es libre, el hombre esun ser que está obligado, su obligaciónfundamental es actuar de acuerdo conlos mandatos que su propia naturalezale impone. De aqui, de la naturalezahumana, van a derivar las normas éticas

y van a desprenderse también las reglasjurídicas que regulen la convivencia entre los hombres". 39

"Las normas éticas se convierten enjurídicas cuando adquieren relevanciaespecial para la convivencia y el gruposocial considera que deben serobligatorias.

"La moral tiende a lograr la perfeccióndel hombre y el derecho, la de laconvivencia, El derecho hace bilateralesy coercibles aquellas normas moralesque tienen particular importancia parareguir la convivencia humana. Así ocurrecon el no matarás, no hurtarás, no levantarás falsos testimonios mi mentirás"."

De las ideas anteriores se desprende quees muy importante exponer para losfines de este trabajo a la ética profesionalque "Es el ethos del grupo, el espirítuque anima a la profesión y da sentido asu práctica. Para un profesional sudesarrollo moral como persona se lograa través de su desarrollo moral profesional. La profesión es el camino quehemos escogido para servir a los demásy .ealizamos a nosotros mismos.

"Los códigos de ética profesionalcontienen reglas que se refierenpropiamente a la conducta moral y otrasque, a su vez, tratan del honor, ladignidady el debido ejercicio de la profesión"."

En este sentido los servidores públicosjuegan un papel muy importante dentro


de las tareas del Estado, de ellos, a suvez, "depende la existencia misma de lacolectividad. A ellos, como legisladores,corresponde establecer el orden jurídicoque habrá de regir a la sociedad. En susdemás funciones, a ellos les toca salvaguardar la soberanía; procurar yadministrar lajusticia: garantizarel orden,la seguridad y la paz; velar por el respetode las libertades y los derechos delhombre; asegurar la prestación de losservicios públicos y procurar el bienestarde la sociedad y de las personas que laintegran". 42

El Lic. José Campillo Sáinz, en unaconferencia magistral pronunciada en elINAP, aportó el decálogo del servidorpúblico:l. "Ama y asume como tuyos los fines

de tu actividad2. Cumple y haz cumplir la ley.3. Sé probo.4. Sé veraz5. Sé eficiente6. Sé discreto7. Sé imparcial8. No abuses nunca de tu autoridad9. Sé cortés y comedido... 4l

Albert Camus expone las siguientes ideas acerca del papel moral del Estado; "Lasdoctrinas no son eficaces por su novedad,sino solamente por la energia quetransmiten y por el espiritu de sacrificiode los hombres que les sirven". 44 "Elamor por la verdad no impide tomarpartido", 45 "La política no necesita degenios, sino de principios que la

sustente". 46 En otra parte afirma; "nobastaexigir orden para gobernar bien, sinohay que gobernar bien para lograr el únicoorden que tiene sentido, no es el orden elque refuerza lajusticia, sino la justicia laque da su certeza al orden". 47

Conceptualizado el principio ético de lapolítica pública, la inobservancia y la noaplicación de este principio nos llevaprincipalmente a la falta de credibilidaden las instituciones, debido a lá incongruencia entre lo que se dice con lo quese hace, asi como también alocultamiento de la información: el nodecir de "cara" a la sociedad la verdadtiene un alto costo social. Por otro lado,la falta de ética conlleva a la corrupción,tanto de índole económica, política, social y moral. Por ello, como dice Camus,"El Estado no necesita de reformaseconómicas, nipolíticas, ni sociales,sinolo que se necesita es una reformamoral", 48

El Estado para el nuevo milenio necesita,nuevamente rescatar los valores éticos,pues sin éstos, aunados con falta deconfianza de credibilidad, impunidad,corrupción, inseguridad, deterioro del"tejido" social, ausencia de democracia,se hace vulnerable al Estado y jamáspodrá lograr sus intereses nocionales(metas), ni alcanzar a su vez susobjetivos nacionales (fines), con laconsiguiente ausencia o deficienteinstrumentación de las políticas debienestar social, desarrollo económico y


seguridad integraldel Estado, conduciríaa un grave riesgo para la supervivenciadel mismo Estado.

Sin un sentido ético del Estado no sólose afectarían los intereses y objetivosnacionales, sino también la aplicación delas politicas de bienestar, desarrollo yseguridad, lo que provocaría un atentadocontra la misma existencia del Estado,por la inseguridad en la que viviría.

El propósito de este articulo ha sido irun paso más allá de lo que podriasuceder, con objeto de reflexionar yestar alertas, sobre el rumbo quedebemos seguir hacia el nuevo milenioa fin de evitar la desaparición del Estado,en este caso, el mexicano. Es por elloque si le damos un sentido ético a! Estadoe instrumentamos convenientementeunapolitica pública de seguridad integral,como ya se ha afirmado, estoy seguroque nuestro pais continuará y saldráadelante en el futuro próximo. Envísperas a él tendremos un profundoavance en la ciencia, la tecnología, lafilosofía y la espiritualidad.

BibUografl.

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Grijalbo.

Notas

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1) Íbidem.014 ArticuloPublicadopor Dolia~ en d perlodo El FbIanderv,20 de mayo de 1994,p. 44.Il ThiagoCintra.op. Cit., p. S3.lO Ibídem. p. 42-rI Rosas Ramirez,op. cil p. 41." lbidem, p. 42." Ibídem, p. 44


• TbiI¡o Cintra, op. cit. p. 42. ." Fundación Mexicana Cunbio XXI.SeprtU' Piblk8, J......R.-,,,..,....... México, 1994.p.9.:lZ Ibídem.!J GonDIt:zlhibe.op. cit, p. 264."zmzer ÁI'JÜIr. Adolfoel.J AI1II r...... Grijalvo,1986, México,p.9O."Campillo SainzJ03é. La~ _ ti ..-YId8 p........ INM, SeriePrwós No. 87. 1996,México,p. 11.It lbidem.

" Ibtdem.'"Ibídem. p. 12.

,. Ibldem. pág. 15.. Ibídem.., Ibldem. pp. 16-17..} Ibídem. p. 9.} Ibídem. pp. 2~28.

.. Camus, Albert, Meraly p...... Nueva AIianz;.¡, 1984.Madrid,. P

"., Ibídem. p. 23

.. Ibídem. p. 31.

., Ibldem.p. ))

.. Ibídem. Ñ. 45

Evaluación de la administración pública

Jesús Rodríguezy Rodríguez

D e problemas fiscales y presupuestarios nace el parlamen

tarismo y son razón última y lejana, dela democracia representativa. Parlamentarismo que no es sólo creacióninglesa como se afirma generalmentesino que tiene reconocidos antecedentesmedievales españoles, pues hay querecordar que desde el siglo XII lascortesde León y después las de Castilla yAragón, establecieron el "mandatoimperativo" para los representantes delpueblo ante sus monarcas.

Por tres vías ejercen los congresos yparlamentos el llamado "poder de labolsa" que, bien usado, no sólo darespuesta a los requerimientos másreiterados de sus electores sino que lesotorga una mayor fuerza y pesoespecíficoante el Poder Ejecutivo,al quese limita directa e indirectamenteejerciendo dicha potestad.

En primer lugar, y la cuestión está tanexplorada que no me referiré a ella, esbien sabido que no puede cobrarseimpuesto alguno que no esté deter-

minadoen las leyescorrespondientes(enMéxico la anual de ingresos y variedadde ordenamientos fiscales).

Enseguida, existe la prevenciónconstitucional de que no podrá hacerseningún gasto público que no estédeterminado en el presupuesto, y es laCámara de Diputados la que tiene lafacultad exclusiva de examinarlo,discutirlo y aprobarlo en su caso.

A este respecto, y para hacer notar elalcance y eficacia de este poder, vale lapena recordar la frase de un magistradonorteamericano:"El Presidente no puedeasegurar que se cumplan las leyes si elCongreso le niega los medios adecuadospara hacerlo".

La tercera forma de control sobre elEjecutivo, que es la que trataré deexplicitar, se encuentra en la facultadtambién justamente exclusiva de losDiputados- de comprobar que losingresos estatales se hayan recaudadoen los términos y condiciones quesefialan las leyes tributarias, y que las

258 JESÚS RODRíGUEZ Y RODRíGUEZ

erogaciones se hayan realizadoconforme a las partidas, cantidades yramos señalados en el presupuesto, asicomo que su destino haya correspondidoal cumplimiento de los objetivosprogramados.

La preocupación por cuidar el manejode los fiscos o haciendas públicas vienede antiguo; nace antes que el Estadodemocrático y representativo, ya que enun principio de lo que se trataba era deproteger a las tesorerias reales y no alos súbditos pagadores de pechos ytributos.

Así, tanto en los antecedentes peninsulares españoles como en los de losvirreinatos americanos y en los reinosy señoríos feudales franceses, encontramos las más variadas entidades:consejos reales, cámaras y tribunales decuentas, jueces visitadores, intendentes,que supervisaban la tarea de recaudadores, pagadores y tesoreros metropolitanos y coloniales.

Es apenas con la Constítución francesadel año IU, cuando empieza aconfigurarse la potestad de un PoderLegislativo, ya diferenciado del Ejecutivo, para verificar el uso de losrecursos públicos.

Pero es hasta 1832 cuando efectivamente se otorga al Parlamentofrancés la revisión del informe que lesomete el Tribunal de Cuentas, creadoen 1807, pero hasta entonces órgano delEmperador y no del Legislativo.

También, a fines del siglo XVIII, en laConstitución de los Estados Unidos, seestablece que periódicamente se deberápublicar un estado contable de losingresos y gastos públicos, a cuyoefecto, por la Ley de la Tesorería de1789, se crea un Contralor General alque se le da suficiente autonomia.

Parece que en México no estábamos tanatrasados en la idea republicana de quela representación popular vigilara el usode los recursos públicos, pues ya desde1814, en la Constitución de Apatzingánse dispuso que correspondía al SupremoCongreso "examinar y aprobar lascuentas de recaudación e inversión dela Hacienda Pública".

Tanto la Constitución de 1824, como lade 57, otorgaron al Congreso la facultadde revisar la cuenta pública, competencia que en 1874, pasa a ser exclusivade la Cámara de Diputados.

Así quedaen la Constitución vigente, conel agregado de la Comisión de Vigilanciade la Contaduria Mayor de Hacienda,como órgano técnico de la Cámara deDiputados, por más que desde 1824 yase hacía referencia a una comisión deinspección de cinco díputados.

Vale la pena mencionar algunosejemplos de instituciones comparadas,que si bien no son aplicables en sucabalidad a México, sí pueden servir demodelo en aspectos relevantes.

REVISTA DE ADMINlSTRACIÓN PúBLICA 259

Empezaré por la General AccountingOfjice (GAO) norteamericana, no bientraducida como Oficina General deContaduría, que es el brazo investigadordel Congreso y a cuyo cargo estáexaminar todas las materias relativas ala recepción y gasto de fondos públicos.

En Estados Unidos, desde la Ley de laTesorería de 1789, se creó un contralorque puede considerarse el predecesordel actual contralor general. Durante elsiglo XIX, el Congreso norteamericanofue estableciendo nuevos cargos decontralores y auditores hasta que en 1894se designó un solo Contralor del Tesoroque si bien tenia vinculos con elCongreso, todavía guardaba relación conla Tesorería.

Es hasta 1921, en la Ley del Presupuestoy Responsabilidades, cuando se establece el cargo de Contralor para auditarcon toda independencia a las agenciasdel gobierno a cuyo efecto es designadopor el Presidente con la aprobación delSenado, por un término de 15 años, sinque pueda ser removido sino por unaespecie de juicio político (impeachment).

Desde entonces, la GAO ha venidoadquiriendo más responsabilidades ydeberes, asi como mayor influencia yprestigio al involucrarse en una serie dematerias mucho más allá que la deauditar la contabilidad pública y lasasignaciones presupuesta1es.

Sin ser limitativa la enumeración,señalaré que lo mismo ha intervenido enel análisis de los problemas de los nativosamericanos, como en la venta de un hotelen las Islas Virgenes y en el trabajosocial en las áreas marginadas deWashington; ha preparado informes conrecomendaciones para la mejor administración de las corporaciones públicas yopinado sobre los contratos de defensapara evitar excesos y desperdicios.

A resultas de una ley de 1967 empezó aevaluar programas de gobierno,especialmente los de ayuda a la pobreza,proporcionado informes sobre accidentes en plantas nucleares, emitiendoopiniones para mejorar los servicios deseguridad social, dictaminado sobre eluso de pesticidas en alimentos, evaluación de las misiones de paz enCambodia y Somalia a petición de laONU; en 1991 intervino en examinar laeficiencia de los aprovisionamientosmilitares en la guerra del Golfo Pérsico;ponderó el beneficio para EstadosUnidos de haber ayudado a México en1995 con el paquete económico ytambién, en los últimos tiempos, calificólas violaciones en las contribuciones paracampañas electorales federales.

Todavia en 1997 evaluó el proyecto deplan estratégico de la Tesoreríanorteamerícana y en 1998 dio opinionessobre la violencia doméstica prevaleciente entre beneficiarios delbienestar social y el uso por el FBI delos fondos para combatir el terrorismo.

260 JESÚS RODRÍGUEZ Y RODRÍGUEZ

En el Reino Unido se creó la OficinaNacional de Auditoria National AuditOffice, -NAO- por ley de 1983, perocon antecedentes que se remontan asiglos, sin embargo, furmalmente sólo seestableció la oficina del Contralor yAuditor General en 1866.

Actualmente el Contralor y AuditorGeneral es un funcionario inamovible dela Cámara de los Comunes, independiente del gobierno (Gabinete).

Los objetivos de la agencia que estotalmente autónoma son, entre otros,que los fondos públicos se gasten deacuerdo con el presupuesto aprobado;mejorar el control financiero sobre lasdependencias gubernamentales y buscarque la nación consiga el valor máximode lo gastado.

De todo ello se informa al Parlamento,por medio de cuentas certificadas anuales e informes sobre sus investigacionesespecíficas.

Sus tareas son de lo más variado, vandesde el ejercicio contable sobre losfondos presupuestados, hasta calificarlos esfuerzos para reducir el crimen enLondres, analizar la efectividad de losservicios médicos públicos en la prácticade los exámenes para el control delcáncer de pecho y cervico-uterino,mantenimiento de camiones, escuelas yhelicópteros oficiales, resultados obtenidos con los recursos gastados en

organismos internacionales y uso de susfondos donados a países en desarrollo.

La NAO insiste en que para el examende las cuentas públicas emplea procedimientos de auditoria semejantes a losusados por el sector privado, perosiempre ajustándose a los requerimientos especiales de la contabilidadpública.

Como en el caso de la GAO, la agenciainglesa revisa no solo la parte cuantitativa de las funciones públicas sino labondad de algunas de las políticaspúblicas, para lo que, no obstante lamayor parte de su personal de especialidad contable, emplea profesionistasde un amplio rango de disciplinasacadémicas.

Por supuesto que hay una serie deórganos de control y auditoria de otrospaíses que valdria la pena examinar; nohay duda de la importancia del tradicionaly eficaz Tribunal de Cuentas de Francia,del Tribunal de Cuentas de España o dela Corte Federal de Auditoria de Alemania, pero como sus nombres mismos loindican, son entidades de gobiernocolegiado, estructura -ya lo veremos enla discusión legislativa mexicana- que noparece ser la más idónea para nuestropaís.

He hecho esta sucinta referencia de lasfacultades del Poder Legislativo para elcontrol -en un principio sólo de la

REVISTA DE ADMlNlSTRACIÓN PúBLICA 261

administraciónfinanciera- del Ejecutivo,porque es el fundamento último de laevaluacióny control de la administraciónpública en general, por un órgano noperteneciente al poder que administra.

Por supuesto que debe existir siempre-y las críticas que se han hecho alrespecto por tenerlo son infundadasuna evaluación y un control internos,pues sería irrazonable en cualquierinstitución humana o aun en la vidapersonal, no someterse a una permanente autocrítica .

Pero si bien es importante esa autotutelade la conducta política, social y humana,sin duda es más valioso que un entedistinto al que actúa, examine condiferente perspectiva y plena imparcialidad, las acciones sujetas a revisión.

Por eso en este articulo no me referiréa los organismos y procedimientos decontrol interno sobre la administraciónpública que, con diferentes nombres,han actuado sobre todo a partir de laConstitución que nos rige.

Como casi siempre OCUrre en los fenómenos y movimientos sociales, lasaspiraciones que los informan, si sonrazonables, maduran y llega el momentoen que no puede el Estado desentenderse de ellas.

Esto sucede hoy en lo que toca a eseanhelado requerimiento de un conocimiento preciso y transparente del usode los recursos públicos, no sólo en su

aspecto cuantitativo sino en el resultadofinal de su aplicación.

Para ello, debemos convenir que sonotros tiempos de México y que es horade abandonar mitos y afirmaciones cuyoúnico fundamento es su antigua repetición, que a veces lleva a conclusionessimplistas e interesadas.

Es comúnescuchar en materia fiscal quemuchosincumplidos causantes, personasfísicas y corporaciones, afirman quecontribuirian gustosos y cubriríanreligiosamente sus impuestos si segastaran bien y se vigilaran mejor losrecursos públicos. Sostienen que toda laadministración es corrupta y. con claraintención facciosa, algunos grupospolíticos y guros de la comunicación,generalizan satanizando a todos losservidores públicos. Esto no es cierto yal no hacerse distingos, se ofende acientos de miles de funcionarios yempleados de la administración,honorables y probos.

Pero también es verdad que debemosmejorar los sistemas de evaluación,control y vigilancia sobre las funcionesy políticas administrativas, y estecreciente interés en el tema, caro a todoslos partidos y corrientes de opinión, hahecho coincidente en el tiempo labúsqueda de soluciones.

Los organismos a cargo de esos sistemas, propios de los países democráticos,

262 JESÚS RODRÍGUEZ Y RODRÍGUEZ

deben ser externos o ajenos al PoderEjecutivo y estar colocados en un nivelsuperior en la estructura del Estado.

También, para que tengan la fuerza nosólo legal sino de opinión pública, se hade dotar de gran publicidad a sus procedimientos y decisiones, las que comprenden poderes sancionadores queaumentan su peso especifico sobre lasdependencias del Ejecutivo.

De ahí que haciéndose eco de reiteradasdemandas que se plantearon alPresidente Zedillo en su campañaelectoral, en el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000, se recogió elcompromiso de fortalecer la autonomia,capacidad técnica, prestigioy credibilidaddel órgano externo encargado del controlde la gestión pública; la ContaduríaMayor de la Federación. Habia quemodernizarla en su estructura y marcojurídico y dar mayor transparencia ensus procedimientos y resoluciones.

En cumplimiento de ese mandatopopular, el Presidente Zedillo envió, ennoviembre de 1995, una iniciativa dereformas constitucionales para el controly supervisión de la gestión públicafederal, que despertó el interés generalde la sociedad y partidos políticos,porque como he afirmado, respondia aun clamor social.

Podemos decir que la historia legislativade esta iniciativa ha sido peculiar pues

inmediatamente después de su presentación, los partidos de oposiciónexpusieron diferentes proyectos, que sibien aceptaban la idea de un órganosuperior de fiscalización como oportunoy necesario, pretendían modificar lapropuesta del Ejecutivo para presentarsecomo los hacedores de la nueva institución que se creara. Disentian sobretodo acerca del carácter unipersonal ocolegiado del órgano y en los procedimientos para su designación.

Esto hizo que se suscitaran encontradosdebates, todavia informales, entre los legisladores y se presionara por las diferentes fuerzas políticas tanto en losmedios de comunicación como en lospasillos del Congreso, por lo que seacordó, en apretadas negociaciones,pasar la iniciativa presidencial a suconsideración legislativa formal alperiodo que se iniciaba en marzo de1996.

Sin embargo, y pese a que el grupoparlamentario de Acción Nacionalpresentó una iniciativa sobre el mismotema en abril de 1996 y el de laRevolución Democrática en 1997, eshasta 1998 cuando se discute yaformalmente en la Comisión deGobernación y Puntos Constitucionales,la que después de arduas discusiones,produjo su dictamen en diciembre de1998, presentado al Pleno de la Cámarade Diputados el dia 14 del propio mes.


Valdria la pena, pero para efectos deeste artículo no es posible hacerlo,reproducir la discusíón que se suscitó enla sesión de esa fecha, pues contienemuy interesantes -y otros no tantopuntos de vista sobre el órgano que sepropone crear.

Del dictamen y del debate camaral,singularizaré cuatro temas que meparecen de especial relevancia:autonomia del órgano fiscalizador,estructura de su gobierno, procedimientopara designación del mismo y su campode acción.

En la terminologia que se usa en eldictamen aprobado, en los nuevosartículos 74 y 79 constitucionales, sehace énfasis en que no hay dependenciasino sólo vinculación orgánica del nuevoente con la Cámara de Diputados, paralo cual se expresa que ambos secoordinarán por conducto de unacomisión legislativa y ya no se dispone,como en el precepto vigente, que dichacomisión vigilará al organismo.Fueron muy interesantes las discusionesentre partidos y legisladores, académicosy comunicadores, acerca del carácterunipersonal o colegiado del órgano, puessiguiendo el ejemplo de los tribunales decuentas, sobre todo europeos, se pensóoriginalmente en una dirección colegiada,pero esto, además de que podía hacermás lento su trabajo y decisiones, diluíala responsabilidad entre los titulares y

todavía más, por la pluralidad políticaexistente en México, había la posiblidadde que se exigíeran representacionespartidistas que impedirían la mejorselección de los integrantes de suconsejo de gobierno.

Vinculado estrechamente con laautonomía técnica y de gestión de laentidad fiscalizadora, se encuentra elprocedimiento para designar a su titular.Aun cuando la Constitución señala casosen que funcionaríos superiores sonnombrados por alguna de las cámaras,a propuesta del Ejecutivo Federal, enéste, por las amplias facultades que seotorgan al órgano, que revisará no sólola gestión del mismo sino de los otrospoderes, organismos y entidadespúblicas, la designación corresponderásólo a la Cámara de Diputados, por votode sus dos terceras partes y a propuestade la comisión coordinadora.

Para no dejar duda alguna, por el artículo79 se eleva a rango constitucional lafacultad de la entidad de fiscalizaciónsuperior que, se señala expresamente,se ejercerá respecto de los poderes dela Unión y de las entidades públicasfederales, no sólo parafiscalizar, expost,los ingresos, egresos, manejo, custodiay aplicación de los fondos y recursos delos mismos.

Con esto se evitan pretensiones malfundadas de algunas entidades como elInstituto Federal Electoral o la ComísiónNacional de Derechos Humanos, que

264 JESÚS RODRíGUEZ Y RODRíGUEZ

por su propia autononúa ensus funcionessustantivas, se estimaban ajenos a estaregulación sobre sus manejos patrimoniales.

Pero no sólo se atenderá en el futuro alo propiamente contable y económicosino que se verificarán los programasadministrativos federales en cuanto a sueficiencia, eficacia y resultados, a fin deque con los recursos federales se obtengan los beneficios sociales esperados.

Sin caer en una imitación servil de loque se hace en otros países, en los quela fiscalización de programas abarca loscampos más heterogéneos, pero sí conánimo de verdaderamente ampliar lasfacultades y funciones de la entidad defiscalización superior de la Federación,deberán identificarse, sobre todo en laley reglamentaria que la regule, losprogramas federales cuyo cumplimientoy frutos queden a revisión del orgarusmo.

Es cierto que la actual fracción N delartículo74 de la Constitución y el artículo3o, fracción I1I, inciso 4 de la LeyOrgánica de la Contaduria Mayor deHacienda, ya parecen permitir que sejustiprecien los resultados de losprogramas administrativos, pero en lapráctica esa evaluación se ha hecho concriterios restringidos. Se examinan losprogramas con base en la informaciónprogramática presupuesta! de la cuentapública, es decir, objetivos, metas yrecursos. En una palabra, se ven máslos númerosque los resultadosen sentido

teleológico: su impacto en el bienestarsocial, salud pública, grados de escolaridad.

Ahora bien, hacer esto que en teoríaparece claro y razonable,en su ejecuciónpráctica tiene muchos bemoles.

En primer término, porque la confeccióny presentación de los programaspresupuestales, en ocasiones hipotéticamente sustentados en .encuestas yconsultaspopulares, no siemprepermitenque sus objetivos y metas sean de fácilhomologación, además de quedar bajoel paraguas de politicas públicas que, asu vez, obedecen a ideologías políticassiempre disputables.

En segunda consideración, por latendencia latente en los órganosrevisores de sustituir en sus decisionesal órgano revisado, lo que puedeconducir a la consecuencia no deseaday aun riesgosa, de que esa entidadsuperior de fiscalización termine, dehecho,administrando y reemplazandoalpoder ejecutivo, titular original de laadministraciónpública.

En la evaluación de los programasadministrativos,debe tenerse cuidado enno juzgar el trasfondo de la decisiónpolítica que les dio origen, aunque sí sedebe opinar sobre los efectos que esasdecisiones producen en la realidad.

Explicaré mejor esto con un ejemplopropio de México. El caso del subsidioa la tortilla. La entidad fiscalizadora no


debería formular una opinión políticasobre si dar ese subsidio es o noconveníente, pero ya otorgado por elEstado, si debe pronunciarse sobre si elmismo ha dado el efecto esperado.

Considero necesario advertír que me hevenido refiriendo a un dictamen sobrereformas constitucionales aprobado porla Cámara de Diputados que, en lasfechas en que se escriben estas notas,ha pasado a la Cámara de Senadorescomo minuta con proyecto de decreto.Por tanto, no se hacompletadoelprocesolegíslativo, máxime que en el caso nosólo se requiere la aprobación calificadadel Congreso de la Unión sino la de laslegislaturas en los estados. .

Además de que, como queda dicho, nosólo falta tennínar el proceso legislativopara que se pueda crear la nueva entidadfiscalizadora, también se requiere decuando menos una ley orgánica que lareglamente. De ahi que se proponga unaprudente vacatiolegishasta el año 200 l.Todas las iniciativas coinciden en que laentidad que, esperamos, seguramentenacerá de las reformas constitucionalesy su reglamentación, requerirá del mejorfactor humano. No se vaya a caer en elexceso que ya se dio en otros casos, de

buscar candidatos fuera de este mundo,espiritus puros, angelicales, que nuncahayan pertenecido a un partido políticoo sostenido ideología alguna.

Deberá encontrarse en el candidato adirigir la entidad, no al mejor especialistaen auditorias contables privadas, no alafamado jurista formado en la academia,sino a una persona de reconocidaprobidad, de experiencia y trayectoriavivas en el servicio público, consensibilidadpolitica y, por supuesto, conconocimientos de las principalesdisciplinas administrativas.

Debe ser, como todo el personal delórgano fiscalizador, imparcial, y tener laserenidad que da la madurez.

Terminaré citando las palabras delPresidente del Tribunal Federal deCuentas de Alemania, al tomar posesiónde su cargo y que son perfectamenteaplicables a todas las entidadesfiscalizadoras de la gestión pública: "ElTribunal Federal de Cuentas no es unantagonista de los poderes del Estado niun adversario de la administraciónpública. Podemos considerarle como uninterlocutor y un asesor imparcial deesos dos poderes".

RESÚMENES


Globalizacián y nuevas institucionesJosé Luis Ayala Espino

269

Un mundo a la deriva, sin restricciones institucionales, sólo guiado por el mercado, seríaciertamente el peor escenario para transitar a una nueva economía mundial donde elcrecimiento, el desarrollo y la estabilidad fueran posibles.

En este trabajo se sugiere lanecesidad de pensar unnuevomarco institucional quepermitaordenar y conducir el proceso de globalización desde una perspectiva que promueva lanegociación entre las distintas economías para compartir sus costos y beneficios.

Laideabásicaquese sostienees quepara tenermercados fuertes se requieren institucionessólidas y eficienles, y ciertamenle un Estado que las promueva.

Globalization and new institutionsJosé Luis Ayala Espino

A world lo the drift, lacking institutional restrictions, and only guided by Ihe markel, wouldcertainly bethe worsl scenario to move forward a new global economy where the growth,Ihe developmenl and Ihe slability were possible.

This is to suggest the need to think of a new institutional trame which allows lo establishand to lead the globalization process from a perspective that promotes Ihe negotiationamong Ihe differenl economies so lo share Iheir costs and benetits.

The basic idea supported here is that, in order lo have strong markets, solid and efficientínstitutions are required, and certainly a State which promoles them.

270 RESÚMENES

La reforma del EstadoPedro Ojeda Paullada.

Se aborda en este ensayo a la reforma del Estado, que para muchos analistas ha tenido undesarrollo implacable en su etapa quirúrgica, quedando pendiente su rehabilitación. ElEstado, como particula-totalidad, y como el conjunto de instituciones que ejercen coerciónlegítima sobre un territorio y su población, fue el tema central del "Informe sobre DesarrolloMundial 1997" elaborado por el Banco Mundial, en el que se indica que un Estado efectivoes vital para el desarrollo. Entre el surgimiento del Estado de bienestar y el denominado"Consenso de Washington", ha habido una preocupación constante por replantear elpapel del Estado, y en las últimas dos décadas, las expresiones "ajuste estructural" y"reforma del Estado" nos acompaílan en los foros más heterogéneos, y aunque no podemospartir de una acepción única, lo cierto es que en gran cantidad de países se lleva a cabo. Sehace hincapié en que más allá de radicalismos y pensamientos únicos, tenernos elirrenunciable compromiso de lograr una adecuada fórmula para que el Estado cumpla susfines con la sociedad, es decir, junto a la mano invisible del mercado debe actuar la manovisible de lajusticia para lograr el desarrollo con justicia y eficiencia. Finalmente, y ante lainminencia de los procesos electoralesdel año 2000, se presenta unaoportunidad específicapara que cada partido prepare un proyecto en el que aporte propuestas integrales en tomoa la reforma del Estado, incluyendo, no solamente a la reforma política sino también a laadministrativa.

The State reformPedro Ojeda Paullada

In Ibis essay we approach the State reform that for many analysts has had an implacabledevelopment in its surgical stage although rehabilitation reminds pendan!. The State, as"particle-entirety", and as well as the group of institutions that exercise legitimate coercionover a territory and its population, was the main topic of the "World Development Report1997" made by the World Bank, in the report it is pointed out that an effective State is vitalto achieve development. Between the arising of the State of well-being and the one denominated "Consent ofWashington", there has been a constant concem to restate the roleof the State. In the last two decades, expressions such as "structural adjustrnent" and"State reform" accompany us in the most heterogeneous forurns, and allbough we cannotstart from asole meaning, the actual truth is that it is carried out in a great quantity ofcountries. Stress is made in the fact that beyond radicalisms and sole Iboughts, we havethe unrenounceable comrnitrnent ofachieving an appropriate formula for the State to fulfillits objectives toward the society, that is to say, next to the invisible hand of'the market thevisible hand ofthe justice must act to achieve the development withjustice and efficiency.Finally, and in view of the irnrninence of electoral processes of the year 2000, a specificopportunity arises for each party to prepare a project in which they can come up withintegral proposals over the reform of the State, including not only the political reform butthe administrative one too.

REVISTA DE ADMINlSTRACIÓN PÚBLICA

Reforma del Estado y Constitución PoliticaJacinto Faya Vlesca

271

Nuestra Constitución como ley suprema, es decir, como norma jurídica suprema, constituye,simplemente, el tema más esencial y trascendente de nuestra vida jurídica nacional, de sucabal compresión depende, su utilización eficaz, en las complejas y múltiples relacionesjurídicas de las instituciones públicas y de los ciudadanos de nuestro pais.

El propósito de este estudio es mostrar cual es el significado verdadero del concepto deconstitución como documento que establece que el poder público proviene del pueblo ycomo documento que pone limites al poder y cuál es su fuerza real, es decir, analizar laconstitución mexicana como ley suprema de toda la unión y la soberanía como fuente detodo el poder público.

Nuestra Constitución en muchos supuestos no es aplicable por si misma, sino que dependede la legislación ordinaria, legislación que en algunos casos está viciada de inconstitucioalidad, prevaleciendo sobre la misma Constitución

En este sentido, una de las tesis esenciales del trabajo es proponer' la derogación delarticulo 133 constitucional, por ser una norma inoperante y trastocadora de nuestro ordenjurídico nacioual. Otra, son las ventajas de crear en México un Tribunal Constitucionalincorporado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

State Reform and Political ConstuutionJacinto Faya Vlesca

Our Constitution as supreme law, that is to say, as supreme jurídical norm, constitutes,simply, the most essential and transcendent topic in our national juridical life; its effectiveusage, within the complex and multiple jurídical reiationships of public institutions andamong the citizens of our country, depends on its full comprehension.

The purpose of this study is to show the true meaning of the concept constitution as adocument which establishes that the public power comes from the people also as a document that sets limits to the power and which establishes its real force, that is 10 say, toanalyze the Mexican Constitution as the supreme law of the whole union and the sovereignty as thc source of all the public power.

In many cases our Constitution is not applicable by itself, instead it depends on theordinary legislation; which in some cases is full of vices that lack of constitutionality,overcoming the same Constitution

In this sense, one of the essential theses of the work is to propose the repeal of theconstitutional article number 133, because it is an inoperative and confusing reguIation ofour national jurídical order. Another theses of this paper: the advantages of creating aConstitutional Tribunal incorporated to the Supreme Court of Justice of the Nation, inMexico.

272 RESÚMENES

Condiciones, tiempos y procesos de la reformadel Estado mexicanoRicardo Uvalle Serrones

El desenvolvimiento del Estado mexicano es fruto de condiciones históricas y polfticas quelo definen como un tipo de complejidad organizada. Su capacidad de respuesta respondea políticas de gobierno y a los procesos de la administración pública, los cuales permitenque la vida de la sociedad sea articulada y orientada hacia el logro de transformacionespolfticas y económicas. En este sentido, la reforma del Estado en México se ubica como unconjunto de procesos estructurales, mismos que son la base para comprender elcomportamiento de las instituciones públicas. Hoy, la reforma del Estado es un imperativode primer orden y debe contribuir a la formación y al desarrollo de las capacidades degobierno para que sea eficaz y trascendente.

En el mundo contemporáneo la reforma del Estado mexicano debe traducirse en la creaciónde capacidades que le permitan dirigir, coordinar y estimular con eficiencia regulativa, losproblemas, las contradicciones y las expectativas de la sociedad civil. Por eso, el Estadomexicano tiene que recuperar el valor y el sentido de lo público, con el propósito de que sucapacidad de gobierno institucionalice la intensa dinámica de las organizaciones socialesy ciudadanas, así como los retos que impone un mundo global, abierto y competitivo.

Conditions, times andprocesses ofthe reformofthe mexican StateRicardo Uvalle Serrones

The performance of the Mexican State is a consequence ofhistorical and political conditions which defme it as a kind of organized complexity. Its capacity of response meetsgovernment policies and the processes of the public administration, which alfows Iife ofthe society to be articulated and oriented towards the achievement of political and economic transformations. Inthis sense, the reform of'the State in Mexico is seen as a group ofstructural processes, which establish the base to understand the behavior of public institutions. Now a days, the reform of the State is an imperative of tirst order and it mustcontribute to the formation and the development ofgovernment's capacities in order to beeffective and transcendenl.

In the contemporary world the reform of the Mexican State must be translated into thecreation ofcapacities which will alfow the country to direct, to coordinate and to stirnulatewith regulative efficiency, the problems, contradíctions and expectations ofthe civil society. For that reason, the Mexican State has to recover the value and the sense of'the publicissues, so that government capacity institutionalízes the intense dynarnics of the socialand civic organizations, as well as the challenges imposed by a global, open and competítiveworld.


Los nudos históricos de la administración públicaJosé Juan Sánchez

273

El autor silúa históricamente el objeto de estudio y el estudio del objeto de la administraciónpública, para lo cual identifica seis "nudos históricos" que le han impedido obtener elstatus de disciplina científica plena, autónoma e independiente. Estos"nudos históricos"-el epistemológico, el cientifico,el multidisciplinario,el jutidico, el politicoy el administrativoson parte inherente de la propia conformación del objeto y del estudio del objeto, lo quepropicia una ciencia fragmentada de diversas interpretaciones en tomo a la administraciónpública y al mismo tiempo, una ciencia aplicada en gestación que busca su coherencia yunidad teórica.

The historical knots O/ the public administrationJosé Juan Sánchez

The author historically locates the object ofhis study and the study ofthe object ofpublicadministration, to do that he identifies six "historical knots" which have prevented himfrorn obtaining the status of a full, autonomous and independent scientific discipline.These "historical knots" -the epistemological, the scientist, the multidisciplinary one, thejuridical one, the political and the administrative ones - are an inherent part ofthe conformation ofthe object itself as well as ofthe study ofthe object, giving as a result a brokenscienceofdiverse interpretations around thepublic administration andatthesametime, anapplied science in a developing stage thatlooks for its coherence and theoretical unit,

274 RESÚMENES

Modernización de la administraciónpública mexicana

José Mejía Lira

Este articulo plantea algunos puntos a tomar en cuenta para lograr una administraciónpública exitosa, considerando como tal aquella que responde a las demandas y necesidadesciudadanas, logra dirimir las diferencias, articula esfuerzos y soluciona problemas de interéspúblico.

Son expuestos de acuerdo al autor, los grandes retos de la modernización gubernamental,la cual va más allá del simple establecimiento de nuevas estructuras, procedimientos oformas. Responder a los retos y hacerlo bien, implica ubicarse en el contexto actual dedesarrollo, en el cual se requiere consolidar la democracia, el establecimiento de unagobernabilidad permanente, el logro de metas de desarrollo económico vinculadas conmetas sociales, que no deben ser dejadas de lado por otro tipo de prioridades.

Modemization 01 the mexicanpublic administration

José Mejía Lira

This artiele outlines sorne points to be taken into account in order to achieve a successfulpublic administration, considering that as such the one that meets demands and civicneeds, is able to settle the differences, to integrate efforts and to solve problems of publicinterest.

According to the author, the big challenges of governmental modernization are exposed;the modernization goes beyond the simple establishment of new structures, procedures orforms. To respond and to make it well, implies to place oneselfwithin the current context ofdevelopment, in which it is required to consolidate democracy, to establish a permanentgobernability, and to achieve goals of economic development linked to social goals thatshould not be set aside for another kind of priorities.

REVISTA DE ADMINISTRACIÓN PúBLICA

Polftica y administración pública: Valladares ante elnuevo gerencialismo

Rolando Barrera Zapata

275

El autor aborda el terna desde dos nuevas perspectivas "apertura" y "responsabilidad"administrativas, tomando en cuenta las nuevas condiciones del Estado y la acción de lasociedad, así como el rescatede la política y los valores, no sin dejar a un lado la torna dedecisiones, el establecimientode normas y regulaciones,y la evaluacíón de programas.

Asimismo, este trabajo pretende enjuiciar los enfoques neogerencialistas que buscandespolitizara la administraciónpúblicao, peoraún, sustituirlacomodisciplinapor lo que seconoce como management público o gestión pública, ante un supuesto fracaso en elcumplimiento de suscometidos.

Politics and public administraüon: Valladaresfacing the new managerism

Rolando Barrera Zapata

The author approaches the topicfrom two newperspectives"administrative opening" and"administrative responsibility", taking into account the new conditions of the State andthe action of society, as well as the rescue of politics and values, without putting asidedecísion making, the establishment of rules and regulations, and the evaluation of programs.

This work also seeks to prosecute the neo-management approaches which try to separatepublic administration from politicsor even worse, to substitute it as discipline for what isknown as public management or public administration, due to a supposed failure in theaccomplishmentof its goals.

276 RESÚMENES

La modernización de la administración pública:La reforma al sistema presupuestario


Durante los últimos años, México ha promovido profundos cambios estructurales y harealizado un ajuste macroecon6mico de gran importancia, con el fin de consolidar lascondiciones que apuntalen un crecimiento económico sostenido y estable y alienten lageneración de empleos. Para ello, el manejo eficiente de las finanzas públicas es un factorindispensable.

La modernización de la administración pública forma parte fundamental del esfuerzo porincrementar la productividad y eficiencia del gasto público. Con este propósito, se inicióun proceso de reforma al sistema presupuestario que modificó la estructura orgánica de laadministración pública. Se creó, asimismo, una nueva estructura programática y se hatrabajado en el diseño e instrumentación de indicadores estratégicos de gestión. Además,se ha buscado incrementar la calidad del capital humano en el sector público y se handescentralizado programas y responsabilidades hacia los gobiernos tanto estatales comomunicipales. Se tratade un enfoque integral que asimila a la gestión pública de México, lasestrategias desarrolladas por empresas privadas exitosas, así como por administracionespúblicas de otras latitudes.

Es un hecho ineludible que para continuar avanzando en el desarrollo económico y socialdel país, es necesario contar con un sector público fuerte, capaz de responder con agilidady eficiencia a las legitimas demandas de la sociedad y, en especial, de ios sectores másdesprotegidos.

The modernization of the public administration:The reform to the budgetary system


During the last years, Mexico has promoted deep struetural changes and has carried out avitally important macroeconomic adjustment, aimed to consolidate the conditions whichwill ensure a sustained and stable economic growth and encourage employrnents generation. For it to be achieved, the efficient handling of public finances is an essential factor.

The modernization of the public administration is a fundamental par! of the effort to increase the productivity and efficiency of the public expense. Thus, a reform process to thebudgetary system took place in order to modify the organic structure of the public admínistration. It was also created a new prograrnmatic structure and we have been working inthe design and instmmentation of strategic indicators of administration. In addition, aquality improvement of the human factor has been searched for within the public sectorand programs and responsibilities toward state as well as municipal governments havebeen decentralized. It is about an integral approach that incorporates strategies developedby successful private companies to Mexican public administration, as well as by publicadministrations of other latitudes.

lt is an unavoidable fact that in order to step forward in the economic and social development of the country, it is necessary to have a strong public sector, able to respond withagility and efficiency to the legitimate demands of the society and, especially, of the sectors with a huge lack of protection.


"Management" público, un concepto elusivo.Cuatro variaciones sobre el mismo tema

Ornar Guerrero

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Esteartículotienecomopropósitoanalizarla situaciónactualdel uso idiomático y conceptualde la noción de manejo público, (public management) destacando cuatro versionescontemporáneas sobre ese fenómeno: El manejo como un elemento definitorio de laadministración pública; Elmanejocomonexoentrepolicyy ejecución; Elmanejopúblicocomoopuestode laadministración pública; Elnuevomanejopúblicocomotransdiscíplina económica.

El autor profundiza cómo las cuatro escuelas del manejo público lo observan de maneraciertamente diversa. Señalando que las tres primeras conservan vínculos académicos quepermiten mantener lavisión sobre unsucesosingular, comovariaciones sobre el mismo tema.Laversiónreferente al manejocomocualidaddefmitoria de laadministración públicaseorientaa enriquecerladesde la óptica interiorista de losangloamericanos, en tanto que la perspectivade su papelcomomediaciónentrepolicy y ejecuciónrefuerzasu ideacomo un ingrediente delprocesoadministrativo públicocon carácter implementador.

La interpretación antinómica manejopúblico-administración públicaconservatemascentralesde la segunda, y muchos de sus próceres la cultivaron como tema central. Ninguna tieneparaleloconelnuevomanejopúblico, unacriatura neoliberal nacidade losprocesosmercantiles.Su presenciaen laadministración públicano obedecea esquemasanalógicosni adaptacionestécnicas, sinoa latransferencia de los fenómenos mercantiles en su interior.

Public "management", an elusive conceptoFour variations on the same topic

Ornar Guerrero

The purposeoflhis article is to analyzethe current situationof'the idiomatic and conceptualusage of public managementnotion, while highlighting four contemporaryversions on lhatphenomenon: The managementas an definingelementofthe publicadministration. The management as a link between policy and execution. The public managementas an opposingelement to the public administration. And the last one, lhe new public management as aneconomictrans-discípline,

The aulhor deepens on how the four schools oflhe public management have certainlydifferent pointson view. Pointingout that the three firstones keep academielinksthat allow us tomaintain the vision on a singular event, as well as on varíations over the same topie. Theversíon in relation to the management as a defming quality of the publie administration isorientedto enrieh it fromthe interioropticoflhe Anglo-Amerieans, whiletheperspeetive ofitsroleas a mediatorbetweenpolicyand exeeution reinforee itsideaas an ingredient ofthe publieadministrative processwilhan implementary eharacter.

The antinomie interpretation of the publie management - public administration keeps thecentraltopicsofthe second one,and manyoffollowers developedit as a eore topie.None hasa parallelwilh the new publiemanagement, a bom neo-liberal ereatureoflhe mercantileproeesses. lis presence in the public administration does not obey to analogiealoutlinesneitherto teehnica! adaptations, but to the transferofthe mercantilephenomenonfrom its inside.

278 RESÚMENES

Ética y administración públicaPedro G. Zorrilla Martinez

Es indispensable que impere la éticaen laadministración pública. Losprincipios éticos incorporadosa normas jurídicas que los doten de orden y seguridad jurídica, serán reglas de cumplimientoobligatorio para la administración.

En el Estado de Derecho hay una estrecha relación de la Ética con el derecho. Los valores seestablecen en beneficio de la libertad, limitando al poder. El liberalismo condujoalEstadode derecho,al triunfar sobre el poder absoluto, y tuvo originalmente vertientes culturales, sociales y éticas; noera lo que hoy se denomina neolibera/ismo. AsI, los derechos humanos, la división del poder, elacotamiento delmismoy un poderjudicialindependiente, formaron parte de ese Estado. Ellibera1ismoa principios del siglo XIX se desnaturalizó, y perdiósus dimensiones sociales y éticas,en beneficiocasi exclusivo de fas económicas; así, se propició una gran explotación humana y se sembraron losgérmenes queafloraron con las revoluciones europeas de mediados de dicho siglo. La concienciade la pluralidad llevóa que todos los grupossolicitaran al Estado la satisfacción de sus necesidades;esto lo hizo crecer, y asimismo a laadministración pública, porellodeben serobjetode unasreformasdel Estado y administrativa

Hay fuertes y concentrados intereses a favor de volveral libera1ismo economicista, pero esto debeimpedirse; tieneque haberun desarrollo socialimpulsado porel Estado, a fin de que puedaasegurarseel futuro de la naciónmexicana. La administración públicaha de sujetarse al derecho administrativoy Constitucional, ramas juridicas que deben enseñarse en las facultades de Ciencias Políticas yAdministración Pública.

No puede haber un justo ejercicio de gobierno sin principios éticos, ni respeto a los derechoshumanos

Ethics and public administrationPedro G. Zorrilla Martínez

It is essential that tite ethics reigns in tite public administration. The ethical principies incorporatedintojuridicalnormsproviding tltemwitlt orderandjuridicalsecurity, will be compulsory rules for titeadministration.

In tite Stateof Law there is a narrowrelationship between Ethics and Law. Values are established onbehalfoffreedom, limiting titepower. The libera1ism ledStateof lawto overcome tite ebsolute power,and originally had cultural, social and etltical slopes; it was not what today is known as neoliberalism. Thus, human rights, division of tite power, its demarcation and an independenl judicialpower,carne to be par! of that State. Libera1ism a! tite beginníng of!he XIX century was denaturalized, and it losI its social and ethical dimensions, on behalf of an almos! exclusive benefítfro titeeconomic dimension; this way, a great human exploitation was given and tite genns tita! flouríshedwitlt !he European revolutions of mid century appeared. The conscience of tite plurality led all titegroups to requested tite Statetite satisfaetion of!heir needs making them and !he public administration grow, for they mUS! be submitted to sorne State and administrative refonnations.

There are strong and concentrate interests in favor of retuming 10 the economist-liberaJism, but thismUS! be avoided; there hasto be a socialdevelopment impelled by titeState, so that tite future oftiteMexican nation is assured. The public administration mus! hold lo tite administrative law and ofConstitutional, juridicalbranches tita!mUS! be taughl in tite faculties of Political Sciences and PublicAdministration.

1I cannol exist a fair governmenl exercise without ethical principies, neitherrespect to human rights.


Políticas públicas, ética en el marco de laacción del Estado. Reflexiones para el próximo siglo

Mario A. Garza Martinez

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Elartículo contiene unaseriedereflexionesentomo a laaccióndel Estado en los próximosaños, de caraal nuevo milenio. Inicialmente se revisan algunos conceptos básicos comoson Estado, nación y gobierno. A fin de ubicar en su contexto nuestro esquema, se explicanalgunas de las acciones del Estado; los objetivos e interés nacional, el poder y potencialnacionales. Después se expone la naturaleza y los principios de las políticas publicas,como estrategias para alcanzar el bienestar social, el desarrollo económico y la seguridadintegral, en este caso, se conteptualiza a la seguridad, resaltando para ello el principioético de las acciones del Estado.

El artículo se centra en los aspectos esenciales a considerar en el futuro: la seguridad delEstadoy el sentidoético del Estado,en ellos laspolíticaspúblicasjuegan unpapel importantecomo herramientas encargadas de llevar a cabo ambos.Si se desatiende la seguridad y nose ejercita una ética se pone en peligro la supervivencia del propio Estado.

Public policies, ethics and security in the State agenda.Thoughts for the next century

Mario A. Garza Martinez

I wanted to write this article lo refleet around the deeds the State will make the next fewyears, facingthe new rnillenium, whensorne basieconcepts likeState,NationandGovernment will be reviewed with the intent of putting incontext our scheme. Here I explain sorneofthe Stateacts likethe nationalinterestobjectives,alongwithPowerand NationalPotencialso 1can later expose the Nature and PrincipIesofPolities and Public Polieies as strategiesto aceomplish Social Welfare, Eeonomie Development, Safety and Seeurity as a whole,coneeptualizing in this case the Safety and Seeurity themes, relating the principIes ofPublic Polieies, remarking the Ethics principIe with the State deeds.

The main thought of the article cenlers on two relevant aspects to consider in the future,which are the State security and the ethics principIeofthe State, where publie políeies playan important role as tools whose purpose is to aceomplish both, because, if the oppositetakes place, if Safety and Seeurity are not eonsidered relevant, and ethics is not applied,there is the possibility to pose risks to the State survival.

280 RESÚMENES

Evaluación de la administración pública

Jesús Rodríguezy Rodríguez

El articulo trata de un tema caro a la sociedad, a los partidos politicos y a los estudiosos delEstado. Es un acercamiento a la institución para regular el correcto uso de los recursospúblicos obtenidos de los bolsillos de los ciudadanos. Hace un breve recuento de losantecedentes históricos y de algunas instituciones de derecho comparado, para llegar a lahistoria legislativa no completa aún, de las últimas iniciativas que se han dado en Méxicoen estamateria, originadas en una demanda socialgeneralizada para mejorar el control delas finanzas públicas, por un órgano autónomo que pueda tener ingerencia en los trespoderes del gobierno.

Se concluye en que si bien hay un antecedente que ha sido útil durante más de un siglo, serequiere darle una mayor autonomia y ampliar sus facultades para no sólo atender al aspectocontable de las finanzas públicas sino a la eficiencia y eficacia del uso de los recursospúblicos, y sus resultados últimos en el bienestar social.

Public administration evaluationJesús Rodríguezy Rodríguez

The article is about an expensive topic to the society, to the political parties and thespecialists of the State. lt is an approach to the institution to regulate!he correct usage ofthe public resources obtained from the pockets of citizens. lt makes a brief inventory of'thehistorical backgrounds and ofsorne comparative jurisprudence institutions, to arrive to thelegislative hístory so far incomplete, of the latest initiatives given in Mexico over thissubject, These were originated in a widespread social demand to improve!he control ofthepublic fmances, by an autonomous body able to exert meddling over the tbree powers ofthe State.

In conclusion it can be said that although there is a background which has been useful formore than a century, it is required to give it a bigger autonomy and to enlarge its abilities,not only to assist the countable aspect of the public finances but also to the efficiency andeffectiveness of the use of the public resources, and its latest results in the social wellbeing.

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.e.

MIEMBROS FUNDADORES

Antonio Carrillo Flores

Gilberto Loyo

Rafael Mancera Ortiz

Ricardo Torres Gaytán

Raúl Salinas Lozano

Enrique Caamaño Muñoz

Daniel Escalante

Raúl Ortiz Mena

Rafael Urrutia Millán

José Attolini

Alfredo Navarrete

Francisco Apodaca

Alvaro Rodriguez Reyes

Mario Cordera Pastor

Gabino Fraga Magaña

Jorge Gaxiola

José lturriaga

Antonio Martinez Báez

Lorenzo Mayoral Pardo

Alfonso Noriega

Manuel Palavicini

Jesús Rodriguez y Rodriguez

Andrés Serra Rojas

Catalina Sierra Casasús

Gustavo R. Velasco

CONSEJO DE HONOR

Gustavo Martinez Cabañas

Andrés Caso Lombardo

Luis Garcia Cárdenas

Ignacio Pichardo Pagaza

Raúl Salinas Lozano

Adolfo Lugo Verduzco

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A.e.

Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas

CONSEJODIRECfIVO

Presidente

José Natividad González Parás

VicepresidentesAlejandro Carrillo Castro

Guillermo Haro Bélchez

ConsejerosArsenio Farell Cubillas

Sergio García RarnírezOrnar Guerrero Orozco

Carlos Jarque UribeMaría del Carmen Pardo

Fernando Solana MoralesJorge Tamayo López-Portillo

Javier Treviño Cantú

Pedro Zorrilla Martínez ...

Tesorero

Alejandro Valenzuela del Rio

Secretario EjecutivoNéstor Fernández Vertti

COORDINACIONES

Desarrollo y Formación Permanente

Elena Jeanoetti Dávila

Estados y Municipios

José de Jesús Arias Rodríguez

Consultoria y Asistencia Técnica

Ana Guadalupe Villarreal Chapa

Investigación y Desarrollo de Sistemas

Andrés Andrade Berzabá

Programa de Profesionalizacióndel Servicio Público

Ma. del PilarConzuelo Ferreyra

Administración y FinanzasValentín H. y áñez Campero

Comité Editorial

Andrés Andrade Berzabá

José de Jesús Arias Rodríguez

Yolanda de los Reyes

José Chanes Nieto

Néstor Fernández Vertti

Virgilio Jirnénez Duran

Revista de Administración Pública N° 100

La Administración Pública Mexicana ante el Futuro

Se terminó de imprimir en mayo del 2000.por Géminis Editores e 'Impresores, S.A. de C.v., Emma No. 75

Col. Nativitas, México, D.F.

La edición en tiro consta de 1000 ejemplares y estuvoal cuidado de la Subcoordinación de Difusión.

Distribución a cargo del INAP.

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LAADMINISTRACiÓN ANTE ELFUTURO - INAP · 2 JOSÉ AYALA ESPINO beneficios. Ello es indispensable para administrar la transición del viejo al nuevo orden y crear un nuevo sistema