L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: TIPOLOGIE DI COSTO ...sspa.it/€¦ · CAPITOLO 1 UN SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI PER L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: VALORI GUIDA

RAPPORTO DI RICERCA

L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO:

TIPOLOGIE DI COSTO DELLE ATTIVITÀ

E MARGINI DI MIGLIORAMENTO

MAGGIO 2007

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SOMMARIO

PRESENTAZIONE DEL LAVORO ................................................................................6

CAPITOLO 1 UN SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI PER L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: VALORI GUIDA E LINEE GENERALI 11

1.1 PERCHÉ MISURARE I RISULTATI? .................................................................11

1.2 I PRINCIPI CHIAVE PER UN EFFICACE SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI..............................................................................................................12

1.2.1 Chiarezza degli scopi..................................................................................13 1.2.2 Focalizzazione ...........................................................................................14 1.2.3 Allineamento .............................................................................................15 1.2.4 Bilanciamento............................................................................................16 1.2.5 Aggiustamento costante.............................................................................17 1.2.6 Robustezza del sistema degli indicatori ........................................................17

1.3 COME COSTRUIRE UN EFFICACE SISTEMA DI MISURAZIONE.......................19

1.3.1 Occorre misurare ciò che ha valore e non dare valore a ciò che viene misurato ...........................................................................................................21 1.3.2 Prima di arrivare alla misura è necessario imparare a pensare i propri risultati .............................................................................................................22 1.3.3 Pensare i risultati come “qualcosa” a cui “qualcun altro” (utenti esterni, utenti interni, collettività) è disposto ad attribuire valore........................................23 1.3.4 Pensare i risultati come l’effetto voluto, ma pur sempre incerto, delle attività ..............................................................................................................23 1.3.5 Pensare i risultati essenziali e focalizzarsi solo sulle informazioni rilevanti........24 1.3.6 Non basta avere informazioni sui risultati: bisogna anche servirsene ..............25 1.3.7 Individuare target “contestualizzati” (sfidanti ma non impossibili)...................25 1.3.8 Individuare risultati “influenzabili” e coerenti con le responsabilità .................26 1.3.9 Bilanciare obiettivi a corto e a lungo termine................................................26 1.3.10 Evitare un sovraccarico dello strumento .....................................................26 1.3.11 Non confondere “misurazione” e “valutazione” ...........................................27

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CAPITOLO 2 IL MONITORAGGIO DEI RISULTATI NELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: IL PERCORSO PER DEFINIRE IL SISTEMA DEGLI INDICATORI 28

2.1 PREMESSA........................................................................................................28

2.2 GLI AMBITI SUI QUALI SI DEFINISCONO I RISULTATI: I PROCESSI ...........29

2.3 COME SI IDENTIFICANO I RISULTATI SUI PROCESSI ....................................31

2.3.1 Mandato istituzionale .................................................................................31 2.3.2 Missione ...................................................................................................31 2.3.3 Analisi delle aspettative dell’ambiente..........................................................32 2.3.4 Risultati di processo ...................................................................................32 2.3.5 Identificazione degli indicatori di risultato ....................................................32

CAPITOLO 3 PROCESSI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO E INDICATORI DI RISULTATO E DI “COSTO” 33

3.1 EMANAZIONE DI PARERI E INDIRIZZI GENERALI ........................................33

3.1.1 Mandato istituzionale .................................................................................33 3.1.2 Missione ...................................................................................................33 3.1.3 Aspettative dell’ambiente............................................................................33

3.2 CONSULENZA LEGALE ALLE AMMINISTRAZIONI...........................................34

3.2.1 Pareri - Aspetti generali..............................................................................34 3.2.2 Pareri obbligatori .......................................................................................34 3.2.3 Pareri facoltativi ........................................................................................36

3.3 ATTIVITÀ CONTENZIOSA................................................................................37

3.4 SUPPORTO ALL’ATTIVITÀ ISTITUZIONALE DELL’AVVOCATURA .....................39

3.4.1 Acquisizione di beni e servizi.......................................................................39 3.4.2 Servizi di gestione dei flussi documentali......................................................40 3.4.3 Gestione organizzativa del personale ...........................................................41

3.5 COMMENTI SUI RISULTATI DELLE ANALISI COMPIUTE E IPOTESI PER ULTERIORI SVILUPPI DELL’ATTIVITÀ DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI ........42

CAPITOLO 4 L’ANALISI DETTAGLIATA DEI VALORI DEL CONSUNTIVO 2006 49

4.1 PREMESSA........................................................................................................49

4.2 I DATI FINANZIARI RELATIVI ALL’ESERCIZIO 2006 ......................................51

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4.3 I RISULTATI DELLA RIPARTIZIONE DEI VALORI DEL CONSUNTIVO 2006 TRA L’AVVOCATURA GENERALE E LE AVVOCATURE DISTRETTUALI.............................60

4.4 UN RAFFRONTO TRA I VALORI DEL CONSUNTIVO 2006 ED I LIVELLI DI ATTIVITÀ................................................................................................................77

Nota esplicativa n. 1 – Evoluzione degli affari legali aperti nel periodo 1991-2006 . ........................................................................................................................89

Nota esplicativa n. 2 – Valorizzazione di una causa “tipo” secondo le vigenti tariffe forensi ....................................................................................................................93

CAPITOLO 5 IL PROFILO DOCUMENTALE. LA GESTIONE DELL’ARCHIVIO E DEI FLUSSI DOCUMENTALI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: MARGINI DI MIGLIORAMENTO 101

5.1 IL QUADRO GENERALE .................................................................................101

5.2 IL CONTESTO DOCUMENTALE ......................................................................103

5.3 AREE DI INTERVENTO ..................................................................................108

5.3.1 Interventi di carattere ORGANIZZATIVO ...................................................108 5.3.2 Interventi di carattere ARCHIVISTICO ......................................................109 5.3.3 Interventi di carattere TECNOLOGICO ......................................................120 5.3.4 Interventi di carattere FORMATIVO ..........................................................121

5.4. RIFERIMENTI NORMATIVI...........................................................................121

CAPITOLO 6 ANALISI DELL’UFFICIO V - ARCHIVIO E IMPIANTI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: MARGINI DI MIGLIORAMENTO 124

6.1 PROCEDURE DI GESTIONE DEI FLUSSI DOCUMENTALI DELL’AREA LEGALE 124

6.1.1 Documenti in arrivo .................................................................................124 6.1.2 Archiviazione dei fascicoli .........................................................................130

6.2 MODALITÀ OPERATIVE DI LAVORO...............................................................131

6.3 DESCRIZIONE DELL’IPOTETICO NUOVO FLUSSO DOCUMENTALE...............132

6.4 CONSIDERAZIONI ........................................................................................134

6.5 RILEVAZIONE PUNTUALE 2005....................................................................135

6.5.1 Rilevazione puntuale delle lettere nell’anno 2005........................................135 6.5.2 Rilevazione puntuale degli impianti nel 2005 ..............................................136

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6.5.3 Protocollo - Analisi e rilevazione del 2005...................................................137

6.6 CONCLUSIONI ..............................................................................................139

CAPITOLO 7 LE TRASFORMAZIONI IN ATTO E LE NUOVE ESIGENZE DI SERVIZIO PER LE PP.AA. 141

7.1 UN’AMMINISTRAZIONE AL SERVIZIO DEI CITTADINI..................................141

7.2 DISTINZIONE TRA POTERI DI INDIRIZZO E GESTIONE ...............................145

7.3 ECONOMICITÀ, EFFICACIA ED EFFICIENZA.................................................146

7.4 LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA .....................................................147

7.5 LA SUSSIDARIETÀ: UN’ AMMINISTRAZIONE PIÙ VICINA AI CITTADINI ...148

7.6 FEDERALISMO E RESPONSABILITÀ .............................................................150

7.7 LA RIFORMA DEL BILANCIO ED IL SISTEMA DEI CONTROLLI.....................151

7.8 DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE........................154

7.9 IL NEW PUBLIC MANAGEMENT E LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO ..............................................................................................................157

BIBLIOGRAFIA 160

APPENDICE 162

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PRESENTAZIONE DEL LAVORO

1. La costituzione del gruppo di ricerca

Facendo seguito alla richiesta della Direzione della SSPA, è stato proposto, e quindi costituito un gruppo di ricerca avente come oggetto una serie di quesiti posti dall’Avvocatura Generale dello Stato.

Il Gruppo è stato composto dal responsabile Prof. Luca ANSELMI, docente stabile della SSPA, Professore ordinario di economia aziendale dell’Università di Pisa; dal Prof. Renato RUFFINI, Professore Associato dell’Università LIUC di Castellanza, esperto di problemi di organizzazione, con il seguente compito: "Analisi e valutazione delle procedure in atto nella AGS e quindi delle condizioni funzionali migliorabili"; dal Prof. Giovanni MICHETTI, ricercatore universitario dell’Università La Sapienza di Roma nella quale è incaricato di alcuni corsi di studio, con il seguente compito: “Studio sulla riorganizzazione dei flussi documentali, comprese le logiche di archiviazione tradizionali ed informatiche”; dal Prof. Vincenzo SFORZA, ricercatore dell’Università degli Studi della Tuscia-Viterbo, incaricato di Programmazione e controllo delle aziende pubbliche, con il seguente compito: “Approfondimento dell’analisi dei costi dell’Avvocatura generale dello Stato”; dall’Ing. Simone LAMBERTI, laureato in ingegneria elettronica, con esperienze maturate nel campo delle procedure informatiche, con il seguente compito: "Analisi e valutazione operativa delle procedure informatizzate della A.G.S. e proposte tecniche per il loro miglioramento d'uso"; dal Dott. PALMERINI, laureato in Scienze Politiche, con esperienze per enti di ricerca, con il seguente compito: "Coordinamento operativo delle attività di ricerca e di segreteria del progetto”.

2. Quadro di riferimento

Il punto di partenza era dato dal processo di riforma che le Pubbliche Amministrazioni hanno da tempo avviato, il quale, facendo leva sull’adozione di nuove tecnologie quale fattore determinante del processo di innovazione, e promuovendo la crescita organizzativa, procedurale, formativa e culturale delle amministrazioni, si configura sempre più nettamente come una modernizzazione dell’intero apparato pubblico, in misura tale da modificarne non solo i contorni, ma le strutture stesse.

Il monitoraggio costante dei risultati è uno strumento fondamentale di cui deve disporre una organizzazione e chi la dirige affinché si possa avere il controllo costante dello svolgimento dell’attività, particolarmente del progresso dell’attività amministrativa verso il perseguimento degli obiettivi istituzionali e/o le direttive ricevute.

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La misurazione dei risultati può essere rivolta: al livello di raggiungimento degli obiettivi di determinati processi; alla produzione diretta di determinati servizi (output); agli effetti (outcome) dei medesimi.

Nel caso del settore pubblico, ed in particolare nelle attività professionali, ci sono molte difficoltà nel misurare le performance amministrative, dovute al fatto che spesso vi sono diversi e contraddittori obiettivi da perseguire, vi sono strumenti di misurazione e valutazione poco affidabili, e si strutturano di conseguenza indicatori di attività che lasciano molto a desiderare. Se da un lato queste complessità indubbiamente esistono, in quanto la misurazione dei risultati nel contesto pubblico è complessa sia per l’immaterialità dei servizi che per la difficoltà di stabilire criteri di valutazione e misurazione condivisi, dall’altro è tuttavia altrettanto evidente che, se non si riesce ad avere sistemi di rilevazione dei risultati delle attività amministrative sufficientemente strutturati, diventa difficile governare organizzazioni complesse secondo principi di buona amministrazione, in quanto semplicemente non si riesce ad avere una conoscenza strutturata e condivisa di quanto prodotto e tutto il governo dell’amministrazione diventa autoreferenziale.

Il progetto di costruzione di un’amministrazione digitale è stato chiaramente delineato con l’obiettivo di:

• favorire la creazione dei presupposti interni alle Amministrazioni, in termini di norme, organizzazione, processi e tecnologie, per migliorare il livello dei servizi offerti per incrementare l’efficienza dei processi interni;

• contribuire alla qualificazione del personale della Pubblica Amministrazione e valorizzare l’investimento in capitale umano, attraverso l’innovazione ed un coinvolgimento diretto al processo di cambiamento in atto;

• valorizzare il ruolo della Pubblica Amministrazione come promotore della economia di rete, aggregatore della domanda di innovazione e volano per lo sviluppo del mercato delle nuove tecnologie in Italia.

Coerentemente, sono stati individuati degli indirizzi prioritari di intervento, tra cui:

• il miglioramento del livello di servizio, (Uffici digitali, Portale nazionale del cittadino, ecc.);

• il miglioramento dell’efficienza e dell’economicità di gestione, (metodologie di gestione progetto; acquisti di beni e servizi; gestione della contabilità finanziaria ed economica; gestione del personale; flussi documentali);

• il potenziamento dell’infrastruttura, (sicurezza; postazione di lavoro informatizzata; carta multiservizi del dipendente; valorizzazione del patrimonio informativo esistente);

• lo sviluppo diffuso delle competenze informatiche e tecnologiche.

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Funzionalmente al raggiungimento di tali obiettivi, è lo stesso legislatore che individua alcuni temi di sviluppo il cui ruolo è riconosciuto come fondamentale per l’attuazione delle politiche a sostegno del processo di digitalizzazione della Pubblica Amministrazione quanto a Flussi documentali e a Valorizzazione del patrimonio informativo esistente. La firma digitale, il protocollo informatico, l'archiviazione ottica, sono tutti elementi operativi, sia da un punto di vista normativo sia da un punto di vista tecnologico, che pongono le pubbliche amministrazioni di fronte a scelte di innovazione vincolanti.

La riorganizzazione dei flussi documentali si configura quindi come un momento di ripensamento delle prassi non solo documentali, ma amministrative e organizzative, al fine di realizzare un sistema integrato in cui il flusso dei processi di lavoro si armonizzi con il flusso degli oggetti documentali, il cui ciclo di vita deve essere gestito e controllato in tutte le sue fasi, dal momento della creazione dei documenti a quello del loro scarto o del loro ingresso nell’archivio storico, secondo quanto stabilito dal legislatore.

3. Gli obiettivi del progetto

In questo quadro gli obiettivi che, su richiesta dell’Avvocatura Generale dello Stato, ci si proponeva di realizzare, possono essere sintetizzati nei seguenti punti: • verificare (conoscere, stimare) le varie tipologie di costo che lo

svolgimento del servizio di assistenza legale alle Amm.ni patrocinate comporta per l’Avvocatura dello Stato;

• ricerca sui risultati dell’attività svolta dall’Avvocatura dello Stato, in particolare rilevando l’esito delle vertenze patrocinate, il costo medio del servizio reso, il vantaggio che il ricorso al sistema difensivo dell’Avvocatura dello Stato produce nei confronti delle Amministrazioni patrocinate, tenendo conto di tutti i fattori di efficienza e risparmio che la difesa dell’Avvocatura dello Stato è in grado di realizzare;

• ricerca sui margini di miglioramento in presenza di investimenti, obiettivo finalizzato a verificare i termini di possibile crescita del servizio reso dall’Avvocatura dello Stato con una maggiore dotazione di personale e di mezzi finanziari.

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4. Il lavoro svolto

Il Gruppo di Lavoro ha agito prevalentemente in chiave collegiale, tenendo conto delle rispettive competenze, ed ha tenuto numerose riunioni sia dei propri membri che tra il Gruppo, in tutto o in parte, ed Avvocati dello Stato che sono stati “intervistati” per approfondire l’analisi di certe procedure, la raccolta di alcune documentazioni, le indicazioni organizzative funzionali ed informatiche che sembravano indispensabili.

Dagli incontri e dall’analisi della documentazione prodotta sono emersi alcuni problemi generali che richiedevano una parziale puntualizzazione degli obiettivi posti dal progetto di ricerca. In particolare poiché un’attenta analisi dei costi non è effettuabile che sulla base di un apposito sistema di rilevazioni, di contabilità generale e/o di contabilità analitica, è stato necessario adottare un’analisi fortemente “semplificata” in termini contabili per l’assenza di un impianto di effettiva contabilità economica. Il lavoro di rilevazione ha dovuto basarsi sui dati di contabilità finanziaria che, notoriamente, si basano su principi di competenza differenti dalla contabilità economica, per cui nelle parti in cui si è proceduto all’effettuazione delle analisi economiche la dizione di “costo” è stata da noi usata in modo “improprio”, in quanto il risultato ottenuto è derivato da una visione “economicistica” di una base finanziaria. Per la medesima ragione, la ricerca è stata completata da un percorso che ha inteso correlare la “spesa” effettuata nell’esercizio 2006 rispetto alle attività (affari legali, fasi di giudizio) realizzate nel medesimo periodo, analisi peraltro complessa a causa delle caratteristiche peculiari delle attività proprie svolte dalle amministrazioni pubbliche.

Contemporaneamente è emersa l’esigenza di considerare, anche al fine di un parziale calcolo delle risorse impiegate, gli aspetti relativi ai “tempi di lavorazione” ed alle loro varie fasi. Questo ha portato ad affrontare il tema, a nostro giudizio centrale, del flusso informatico delle informazioni (pure in presenza di interventi già svolti nel recente passato ed anche attualmente in progetto). Infatti del tutto critico è risultato il momento della archiviazione elettronica poiché appare come lo strumento che percorrendo tutto l’iter delle varie attività, a partire dal protocollo informatico, può effettivamente ridurre i tempi, e quindi i costi, delle attività condotte.

5. Come si articola il presente rapporto

Il primo capitolo premette l’esigenza di misurare i risultati ed individua principi chiave per un’efficace sistema al proposito: tale sistema viene descritto/proposto alla luce delle attività dell’Avvocatura Generale dello Stato ponendosi così come un piccolo contributo all’analisi delle attività svolte. Il secondo capitolo focalizza la tematica relativa al monitoraggio dei risultati

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elaborando un percorso per definire appunto il sistema degli indicatori nel contesto che ci interessa. Il terzo capitolo in particolare considera gli indicatori di risultato e di “costo” per quanto riguarda alcune delle attività più rilevanti dell’Avvocatura (emanazione di pareri e indirizzi generali; consulenza legale alle Amministrazioni; attività contenziosa; supporto all’attività istituzionale). Il quarto capitolo è incentrato sull’esame congiunto dei dati contabili e delle attività realizzate con riferimento all’esercizio amministrativo 2006, con la precisazione che per il conseguimento degli obiettivi del presente progetto sono stati disponibili esclusivamente dati di natura finanziaria, determinando soprattutto, alla fine di un articolato percorso di analisi, il valore della spesa media per gli affari legali aperti nell’anno. Il quinto capitolo è focalizzato sull’aspetto documentale e tratta della gestione dell’archivio e dei flussi documentali dell’Avvocatura cercando di individuare i margini di miglioramento possibili (in particolare nelle aree organizzative, archivistica, tecnologica, formativa). Il sesto capitolo compie una specifica analisi dell’Ufficio V° arrivando a ipotizzare i margini di miglioramento in questo specifico contesto. Il settimo capitolo guarda invece all’esterno dell’Avvocatura per cogliere nei cambiamenti in atto nuove esigenze di attività verso l’esterno dell’Avvocatura medesima. Segue una bibliografia specifica ed un’appendice relativa alla puntuale analisi dei dati contabili degli esercizi 2003, 2004 e 2005, ricordando nuovamente che per quanto riguarda l’esercizio 2006, tutti i riferimenti sono ampiamente sviluppati all’interno del quarto capitolo.

Prof. Luca Anselmi

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CAPITOLO 1 UN SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI PER

L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: VALORI GUIDA E LINEE GENERALI

1.1 PERCHÉ MISURARE I RISULTATI?

L’enfasi sulla performance o se si preferisce sul risultato ottenuto è, come detto sopra, fondamentale per evitare di gestire l’amministrazione in modo autoreferenziale.

Più precisamente, occorre ricordare che gli scopi fondamentali dei sistemi di misurazione dei risultati ottenuti sono:

a) migliorare i servizi resi e il perseguimento delle finalità istituzionali: il sistema di misurazione delle performance è uno degli elementi fondamentali nella gestione orientata ai risultati al fine di assicurare il miglioramento continuo dei servizi resi e del perseguimento delle finalità istituzionali;

b) migliorare l’accoutability (il render conto dei risultati) dell’amministrazione: chiarificare i risultati ottenuti e i loro effetti rispetto alle risorse utilizzate rende più facile ottenere una amministrazione trasparente e “accountable” (che rende conto dei suoi risultati).

Inoltre, misurare i risultati è utile per almeno tre motivi.

Per dare un senso a cio’ che si fa

La burocrazia (nella sua accezione negativa) appare senza senso perché non c’è un traguardo, non si intravede l’obiettivo verso cui sono protesi gli sforzi; “perché faccio questo?”: questa domanda di senso è imprescindibile negli esseri dotati di pensiero.

Per avere un criterio che consenta di valutare ciò che si è fatto

Quando il mondo diviene complesso, la valutazione dell’azione amministrativa nell’erogazione dei servizi istituzionali non può più essere riferita alla semplice osservanza delle regole formali, ma deve fare riferimento all’effetto delle azioni messe in campo.

Il risultato atteso è il punto di riferimento per valutare i risultati conseguiti. Lo scostamento tra questi due valori è il punto di partenza di alcune domande: quali condizioni sono cambiate nel contesto, dove la nostra azione non è

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stata del tutto adeguata, cosa va migliorato nel futuro, come vanno ripensate le nostre attività? Queste, sono tutte domande che consentono alle organizzazioni di avere memoria del proprio passato e di apprendere dai propri successi ed insuccessi.

Per rafforzare la cooperazione

Avere un comune obiettivo da conseguire crea le premesse per cooperare (naturalmente, nella misura in cui tutti sentano l’obiettivo come proprio). Crea anche le premesse per dirigere con maggiore efficacia.

1.2 I PRINCIPI CHIAVE PER UN EFFICACE SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI

Un efficace sistema di misurazione delle performance e quindi una corretta identificazione degli indicatori, si costruisce attorno a sei principi chiave:

1. Chiarezza degli scopi. E’ importante comprendere che chi utilizzerà le informazioni nonché come e perché queste informazioni saranno utilizzate.

2. Focalizzazione. Le informazioni sulle performance dovrebbero essere focalizzate, in prima istanza, sulle priorità dell’amministrazione, sui suoi obiettivi fondamentali e sulle attività centrali e caratterizzanti l’amministrazione. Queste informazioni dovrebbero essere complementari ovvero svilupparsi sulla base delle informazioni relative alle attività operative giornaliere.

3. Allineamento. Il sistema di misurazione delle performance dovrebbe essere collegato con i sistemi informativi, già in uso presso l’amministrazione, utilizzati dai dirigenti per la loro attività quotidiana. Allo stesso modo, esso dovrebbe essere bene allineato con i sistemi di programmazione e controllo ed i suoi sistemi di valutazione.

4. Bilanciamento. Per bilanciato si intende il fatto che gli indicatori devono riflettere i diversi punti di vista, almeno quelli rilevanti, rispetto al quale può essere letta l’attività amministrativa. In altri termini, l’intero set degli indicatori riferiti ad ogni singolo processo amministrativo ed ai diversi processi amministrativi dovrebbe delineare una fotografica complessiva e bilanciata delle performance ottenute dall’amministrazione, riflettendo i principali aspetti, compresi eventualmente gli impatti esterni e la prospettiva degli utilizzatori finali del processo stesso. Naturalmente gli indicatori devono trovare un bilanciamento anche in termini economici, ovvero di equilibrio tra i costi connessi alla raccolta delle informazioni e il valore delle informazioni stesse.

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5. Aggiustamento costante. Il sistema degli indicatori dovrebbe essere costantemente aggiornato per cogliere i cambiamenti che avvengono nei processi amministrativi. Naturalmente, ciò non significa che gli indicatori debbano cambiare costantemente poiché, se ciò avvenisse, mancherebbe la capacità di leggere le performance all’interno di un quadro di riferimento sufficientemente costante. Tuttavia, occorre rifuggire anche l’idea di un’eccessiva rigidità del sistema. Di conseguenza, è necessario affinare costantemente gli indicatori con l’evoluzione delle conoscenze sui processi amministrativi svolti e in relazione a modifiche organizzative o normative che potranno essere messe in campo. In sostanza, occorre ricercare un bilanciamento tra la necessità di avere informazioni sui cambiamenti delle performance nel tempo e la necessità di approfittare dei vantaggi che possono dare nuovi e migliori indicatori.

6. Robustezza degli indicatori di performance. Gli indicatori utilizzati dovrebbero essere sufficientemente robusti e intelligibili, da renderne chiaro il loro scopo in modo pressoché immediato. Un giudizio da parte di soggetti terzi ed indipendenti, rispetto ai processi per i quali si vuole misurare la performance, può essere molto utile per capire il livello di chiarezza delle informazioni che provengono dagli indicatori.

Sviluppiamo di seguito l’analisi dei principi sopra menzionati.

1.2.1 Chiarezza degli scopi

Le informazioni raccolte devono essere appropriate e utili rispetto a coloro che devono utilizzarle

Un sistema di misurazione delle performance può avere una molteplicità di utilizzatori. Questi utilizzatori possono essere:

Gli avvocati che hanno ruoli di coordinamento (vice avvocati generali, ecc.), i quali hanno la necessità di monitorare e gestire l’efficienza e; l’efficacia delle attività svolte, in particolare quelle relative alle attività amministrative di supporto, e gli altri avvocati per contestualizzare adeguatamente la loro azione nel sistema organizzativo;

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Gli interlocutori istituzionali esterni al fine di rendere conto ad essi sul contributo dato dall’avvocatura al resto dell’amministrazione statale;

In generale, è necessario che ogni utilizzatore del sistema veda soddisfatti i propri bisogni informativi.

1.2.2 Focalizzazione

Il sistema degli indicatori deve essere prioritariamente focalizzato sulle strategie e sugli obiettivi dell’amministrazione e deve dare indicazioni su quanto l’amministrazione stia tentando di raggiungere i suoi scopi.

Nel caso dell’Avvocatura, avendo una missione chiara la focalizzazione degli indicatori non è particolarmente complessa, piuttosto complesso è invece stabilire quali siano i criteri di successo delle attività, laddove queste sono fortemente influenzate da aspetti procedurali inevitabilmente rigidi.

Dal punto di vista del sistema degli indicatori, ci sono due problemi principali nel definire i risultati rilevanti di un’organizzazione. In primo luogo, tali risultati possono essere espressi secondo modalità che li rendono difficilmente misurabili; in secondo luogo, possono non essere stati strutturalmente ambigui.

Se non si sono mai formalmente selezionati i risultati rilevanti o se non è chiaro quali possano essere stante alcune ambiguità strutturali dei processi produttivi, occorre analizzare le attività ed i processi tipici dell’organizzazione e porsi domande quali:

“che cosa vogliamo ottenere”;

“perché stiamo facendo questo?”;

“qual è il modo migliore per raggiungere i nostri scopi?”.

Il modo migliore per misurare una performance, ovvero l’insieme degli indicatori migliori, può non essere agevolmente individuabile. Ciò è particolarmente vero laddove vi siano più amministrazioni o più componenti separate di una stessa amministrazione che lavorano insieme per fornire gli stessi servizi. In queste

Il sistema degli indicatori deveessere focalizzato rispetto allamissione istituzionale

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circostanze è meglio focalizzarsi su pochi indicatori iniziali ed essere preparati a migliorarli alla luce delle esperienze che si matureranno. In altri casi, potrebbe essere necessario utilizzare altre modalità per valutare le performance, per esempio tramite forme di audit, ovvero tramite controlli basati su standard predefiniti.

1.2.3 Allineamento

Il sistema degli indicatori deve essere allineato o integrato all’interno dell’organizzazione diventando parte integrante del sistema di programmazione e controllo e dei sistemi di gestione

Il sistema degli indicatori deve essere parte integrante, se non il cuore, degli strumenti di gestione sviluppati nell’amministrazione e non aggiungersi ad essi. Indici e obiettivi devono essere condivisi, affinché tutti quelli che lavorano all’interno dell’organizzazione capiscano quale sia il contributo del loro lavoro ai risultati nel suo insieme.

In questo senso, il sistema degli indicatori dovrebbe essere il cuore o, se si preferisce, la base, degli strumenti di gestione all’interno dell’amministrazione.

Tutto ciò naturalmente non può essere fatto da un giorno all’altro, ne può essere implementato con scorciatoie, per le quali agli obiettivi attribuiti alle strutture non corrispondono indicatori o peggio ancora, vi sono indicatori non realisticamente misurabili. Occorre, di conseguenza, cominciare a sviluppare in primo luogo un sistema di misurazione, ovvero un sistema di indicatori, attorno al quale fare crescere e rendere sempre più realistico un sistema di gestione basata sui risultati e sugli obiettivi.

L’allineamento dei sistema degli indicatori con il sistema di attribuzione degli obiettivi alle diverse strutture dell’organizzazione ha due benefici. Il primo è quello di rendere maggiormente chiare le responsabilità circa i risultati ottenuti e il secondo è dato dal fatto che un utilizzo regolare del sistema degli indicatori dovrebbe incrementare il grado di accuratezza ed affidabilità delle misurazioni svolte e rendere conseguentemente più semplice la valutazione delle attività svolte.

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1.2.4 Bilanciamento

Il sistema degli indicatori deve dare un quadro completo e bilanciato di ciò che l’organizzazione sta facendo, coprendo tutte le diverse aree di risultato significative del lavoro

Il sistema degli indicatori deve dare una visione bilanciata delle performance dell’organizzazione. Sistemi di indicatori che si focalizzano solo su una parte dell’attività dell’organizzazione o solo su un aspetto limitato della performance quale per esempio i costi o le quantità, senza tenere conto della qualità o altro, può essere causa di distorsione nella gestione.

Un sistema di indicatori sbilanciato può creare significativi gap o errori inconsapevoli nelle performance che si vogliono misurare. Ciò può determinare effetti indesiderati, incentivi sbagliati e la promozione di cambiamenti non desiderati nei comportamenti.

Ci sono varie modalità per sviluppare un sistema di indicatori che sia bilanciato, per esempio:

utilizzare indicatori di economicità, efficienza, efficacia/outcome con un mix di dati finanziari e non finanziari;

misurare costi, tempo e qualità;

individuare gli aspetti che apportano maggiore valore al servizio: strategia, costi, outcome, qualità, trasparenza, equità ecc.;

utilizzare le logiche della “balanced scorecard”.

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1.2.5 Aggiustamento costante

Il sistema degli indicatori deve evolversi in modo coerente con i cambiamenti dell’organizzazione

L’attività di una pubblica amministrazione è continuamente assoggettata a cambiamenti dovuti sia a fattori interni che esterni. E’ quindi importante che il sistema degli indicatori reagisca a questi cambiamenti. Possono cambiare le priorità, le politiche, le richieste degli stakeholder.

Cambiamenti o sviluppi degli indicatori possono inoltre rendersi necessari qualora gli indicatori stessi segnalino che la performance desiderata non è raggiunta; in questo caso occorrerà sviluppare piani di azione i quali richiederanno indicatori aggiuntivi.

Il sistema degli indicatori non è solo un “cruscotto” un “report” delle performance raggiunte in quanto esso incorpora anche una valutazione delle stesse e una fonte di informazione circa i processi attuati e la loro appropriatezza rispetto al fatto che si sia fatta la cosa giusta nel giusto modo. Naturalmente gli indicatori non possono essere modificati troppo spesso o con superficialità in quanto il loro cambiamento se troppo brusco rischia di fare perdere le valutazioni delle performance nel tempo che sono fondamentali ai fini di una corretta valutazione dei fenomeni misurati.

1.2.6 Robustezza del sistema degli indicatori

Il sistema degli indicatori deve essere in grado di perdurare e superare sia i cambiamenti organizzativi e non dipendere da particolare soggetti

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Un sistema di indicatori è robusto allorquando esso è in grado di sopravvivere ai cambiamenti organizzativi, e quindi non dipende da una specifica modalità di produzione dei servizi e non dipende dalle conoscenze, dalle competenze o dall’influenza di singole persone.

Se un sistema di indicatori è sufficientemente robusto è in grado di vivere di vita propria e di seguire l’evoluzione organizzativa dell’amministrazione.

Affinché il sistema degli indicatori sia sufficientemente robusto è necessario che ogni indicatori al suo interno sia ben strutturato, rilevante e significativo, ovvero sia intelligibile da tutti ed entri in modo utili nei processi gestionali quotidiani dell’amministrazione.

Ci sono numerosi criteri che devono essere rispettati per avere indicatori validi e robusti, in particolare gli indicatori devono essere:

Rilevanti - rispetto agli scopi ed agli obiettivi dell’amministrazione.

Ben definiti - con una chiara e non ambigua definizione, così che i dati utilizzati e le informazioni raccolte siano assai facili da capire e da utilizzare.

Attribuibili - l’attività misurata deve essere correlata alle azioni messe in campo da organi o soggetti ben identificabili all’interno dell’organizzazione e, di conseguenza, legando le attività ai risultati, si riesce ad individuare chi rende conto a chi. In pratica, occorre che la responsabilità per il raggiungimento di una determinata performance sia chiara.

In grado di evitare incentivi perversi - ovvero gli indicatori non devono incoraggiare comportamenti inutili.

Tempestivi - le informazioni prodotte devono essere aggiornate; la produzioni di indicatori regolarmente aggiornati permette di seguire gli sviluppi dell’attività e i suoi progressi, consentendo un migliore governo delle medesime; la tempificazione degli indicatori dipende dalle attività svolte, le attività operative dovranno essere monitorate con maggiore celerità rispetto a quelle strategiche la cui dinamica sarà annuale.

Affidabili - l’indicatore deve essere abbastanza accurato in relazione agli scopi che persegue e in grado di essere sufficientemente sensibile ai cambiamenti.

Comparabili - nel tempo all’interno della medesima unità produttiva o nello spazio tra altri soggetti che sviluppano le medesime attività.

Verificabili - l’indicatore deve basarsi su dati documentati e verificabil,i in modo da potere validare il processo di rilevazione dei dati.

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Economici - l’indicatore deve essere economico da produrre, cosicché i suoi benefici siano superiori ai costi relativi alla sua misurazione. In questo senso, è necessario, nei limiti del possibile, che i dati raccolti per avere gli indicatori siano prodotti dai sistemi informativi già in essere dentro l’organizzazione e utilizzati in via routinaria per le attività operative.

1.3 COME COSTRUIRE UN EFFICACE SISTEMA DI MISURAZIONE

Mettere in pratica un sistema di misurazione dei risultati in un’organizzazione implica molto più della produzione di una serie di indicatori di buona qualità.

Gli indicatori, infatti, devono essere inseriti in modo coerente all’interno di un preciso contesto organizzativo e i risultati delle misurazioni devono potere essere valutati come il sistema stesso.

Per essere messo in opera un sistema di indicatori occorre di conseguenza che vi siano diversi passaggi logici chiaramente presidiati (figura 1).

In primo luogo è necessario avere chiari gli obiettivi strategici, ovvero la missione dell’organizzazione. Per avere chiari la missione e gli obiettivi strategici, è necessario riferirsi in primo luogo ai principali processi operativi che vengono sviluppati e, rispetto a questi basarsi sulle conoscenze della dirigenza circa gli aspetti fondamentali per migliorare il servizio e le informazione degli organi di indirizzo o della dirigenza di più alto livello, circa le priorità che si intendono perseguire.

Gli indicatori saranno quindi definiti a partire da (ed in coerenza con) le strategie e le priorità dell’organizzazione focalizzando le aree di risultato rilevanti per il miglioramento delle performance.

Una volta definiti gli indicatori occorrerà individuare il loro livello desiderato, ovvero il target, l’obiettivo di performance, il livello di miglioramento di prestazione, che si intende perseguire.

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Figura 1

Finalità del servizio(strategia, missione,

obiettivi)

Come migliorare la performance?

Indicatori(da selezionare e

definire)

Cosa devo misurare per capire il miglioramento della performance?

Target(livelli auspicati o attesi

del risultato)

Risultati(quale livello di risultato

è stato raggiunto)

Quali livelli di risultato sono compatibili con il contesto?

Valutare i risultati nel contesto e rispetto a benchmark

Finalità del servizio(strategia, missione,

obiettivi)

Come migliorare la performance?

Indicatori(da selezionare e

definire)

Cosa devo misurare per capire il miglioramento della performance?

Target(livelli auspicati o attesi

del risultato)

Risultati(quale livello di risultato

è stato raggiunto)

Quali livelli di risultato sono compatibili con il contesto?

Valutare i risultati nel contesto e rispetto a benchmark

I risultati delle rilevazione degli indicatori dovranno essere quindi raccolti, verificati ed interpretati. Alla fine, il sistema degli indicatori, nel suo insieme, dovrà essere valutato per individuare i miglioramenti possibili da apportare al sistema stesso.

I principi ora espressi descrivono il quadro generale con cui opera un sistema di indicatori. Nei paragrafi seguenti cercheremo di dare alcune ulteriori indicazioni per rendere il sistema in oggetto il più efficace possibile.

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1.3.1 Occorre misurare ciò che ha valore e non dare valore a ciò che viene misurato

C’è una famosa storiella che narra di un signore il quale, camminando lungo il marciapiede di sera, vede un altro signore che cerca carponi qualcosa sotto un lampione. Il primo signore si avvicina a quello carponi e gli chiede: “ha perso qualcosa?”; “si” risponde questi “le mie lenti a contatto”. Allora, ben disposto, il primo signore dice: “se vuole posso aiutarla a cercarle” “Grazie” risponde il secondo signore senza smettere di cercare. Dopo circa mezz’ora di ricerca il primo signore, un po’ stanco, chiede: “ma dov’è che ha perso le lenti?”. E l’altro: “laggiù, in mezzo alla siepe al buio” risponde il proprietario delle lenti. “Ma allora perché le cerca qui” dice il primo signore tra lo spazientito e il sorpreso; “ma è ovvio”, risponde il secondo signore, “perché qui c’è luce e là c’è buio!”.

C’è un paradosso della misurazione: si misura ciò che non ha rilievo, perché facilmente misurabile; non si misura ciò che ha rilievo, perché più difficilmente misurabile. Si verifica una tipica inversione mezzi-fini: la misurazione è il mezzo per un fine cioè per gettare luce su un risultato; diventa, invece, essa stessa un fine. In questo manuale è nostra intenzione affermare una idea pragmatica di misurazione: misurare ciò che è utile misurare.

In un servizio biblioteca veniva misurato il numero di libri acquistati e si interpretava questa misura come unico risultato del servizio biblioteca. Una visione così semplificata del processo produttivo di una biblioteca produce effetti pesantemente negativi:

si rilevano (sostenendo un costo) informazioni di nessuna utilità;

si ingenera il convincimento che l’efficienza/efficacia del servizio sia legato a misure che non riescono a esprimere fino in fondo quell’efficienza/efficacia;

si inducono comportamenti disfunzionali (visto che la misura è sui pezzi acquistati si comprano molti pezzi magari di scarsa utilità, si fanno tanti acquisti frammentati, tanto l’importante è dimostrare che si acquistano molti pezzi).

Come evitare queste distorsioni? Il rimedio consiste nel non avere fretta di arrivare alla misura. Non deve esserci la ricerca a tutti i costi di una misura che porta a dimenticare un fatto semplice: la misura è solo uno strumento per “gettare luce” (in modo sempre parziale e limitato). In quanto strumento non va messo al primo posto. Al primo posto vanno messi i risultati.

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1.3.2 Prima di arrivare alla misura è necessario imparare a pensare i propri risultati

Il punto è proprio questo: si può avere una buona misura di qualcosa se si è pensato bene quel qualcosa. Cioè se si conosce a fondo l’oggetto della misurazione in relazione agli scopi per i quali la misura deve servire. Tutto ciò ancor prima di aver deciso quale misura utilizzare.

Sulla nozione di risultato – soprattutto in ambito pubblico, dove per ragioni storiche e culturali non si ha una grande familiarità con la nozione di risultato – ci sono molti equivoci. Prima di affrontare il tema della misura dei risultati in ambito pubblico è necessario fare una sorta di “pulizia della mente”.

Innanzitutto, il risultato va pensato come “qualcosa” che si stacca dall’attività che lo genera e, in questo staccarsi, vive di vita propria e autonoma. Ciò significa che il risultato può anche “ribellarsi” all’attività che lo ha generato.

Il risultato si ribella quando, nonostante tutte le migliori intenzioni dell’attività, esso non va nel senso voluto quando si agiva. Ad esempio, ero convinto di correre i 100 metri in meno di 11 secondi, invece - nonostante le migliori intenzioni, nonostante lo sforzo fisico fatto e le energie investite - non ce l’ho fatta.

Ma si verifica anche il contrario: non ho messo energie sufficienti e impegno sufficiente ma, inaspettatamente, il risultato è venuto lo stesso. Questa idea dei risultati che giungono inaspettatamente, che emergono a posteriori al di là delle intenzioni, non va trascurata.

Nella pubblica amministrazione, la separazione tra attività e risultato non è pensata in tutta la sua radicalità.

Vi sono casi in cui il risultato viene identificato con il regolare svolgimento di attività amministrative. Ad esempio, abbiamo regolarmente approvato il bilancio di previsione nei termini di legge, abbiamo regolarmente trasferito i fondi di un certo capitolo di bilancio ad un’altra pubblica amministrazione con cui abbiamo una convenzione.

Oppure vi sono casi in cui il risultato viene pensato in relazione alla quantità di cose fatte, alla quantità totale di “atti ed operazioni” posti in essere. Il risultato viene cioè identificato con il “carico di lavoro dell’attività”. Il carico di lavoro – come dice il nome stesso – è la quantità di attività fatta attraverso il lavoro. Nel carico di lavoro la relazione tra le energie lavorative immesse nei processi di lavoro e la quantità di attività svolta è una relazione “meccanica”: un tanto di lavoro (per esempio, un certo numero di ore lavorate) mi dà un tanto di attività (per esempio, un certo numero di atti amministrativi prodotti). Questa relazione è definibile secondo gli schemi tipici del lavoro di fabbrica. Cioè gli schemi utilizzati negli uffici “tempi e metodi”, dominati da una concezione tayloristica del lavoro.

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Il limite di queste “visioni del risultato” sta precisamente in questo: che non viene percepito in tutta la sua radicalità lo stacco tra attività e risultato; che non si percepisce in modo netto il risultato come “altro” dallo svolgimento delle attività.

1.3.3 Pensare i risultati come “qualcosa” a cui “qualcun altro” (utenti esterni, utenti interni, collettività) è disposto ad attribuire valore

Lo stacco tra l’attività e il risultato si percepisce con più nettezza quando il risultato viene pensato come qualcosa che ha valore. Dov’è il limite delle visioni di risultato analizzate nel paragrafo precedente? E’, soprattutto, nel fatto che non si riesce a cogliere fino in fondo “il valore” delle cose identificate come risultato.

Ad esempio: lo svolgimento regolare di attività è un pre-requisito del valore, ma non è ancora “valore in senso pieno”. Si possono svolgere regolarmente attività, ma non è detto che quelle attività siano utili per qualcuno, non è detto che qualcuno sia disposto ad attribuire loro valore. Si può fare un certo lavoro, anche molto impegno, con un notevole carico di lavoro, ma non si può essere certi che quel lavoro fatto con molto “costo del lavoro” sia utile per qualcuno: cioè che abbia “valore”.

Le cose hanno un valore quando, in un determinato contesto, si riconosce loro un “valore”. Valore è riconoscere i frutti di un lavoro, gli effetti di un’azione come “positivi”, “benefici”, “utili”. Il valore è riconosciuto ad esempio: dagli utenti di un servizio oppure da altri potenzialmente “interessati” ai frutti di quel lavoro (anche, ad esempio, all’interno della stessa organizzazione da un ufficio centrale rispetto al lavoro fatto da un ufficio periferico). Nel pubblico assume “valore” anche l’aver indotto effetti esterni utili per la collettività considerata come un “unicum”. Ad esempio, l’aver realizzato un programma di lavori stradali grazie ai quali si riducono gli incidenti gravi. In questo caso, si ha un “valore collettivo” (ovvero, in termini più tecnici, un “bene pubblico”).

1.3.4 Pensare i risultati come l’effetto voluto, ma pur sempre incerto, delle attività

Il risultato è l’effetto voluto, desiderato, speranzosamente atteso, delle attività. Ma non è detto che quell’effetto sia ottenuto. Nella dichiarazione del risultato vi è un elemento di incertezza: ci piacerebbe che il risultato sia ma non è detto che sarà.

Vi è ben poca incertezza nella dichiarazione che identifica il proprio risultato con il “rispetto di un termine previsto per legge”, il cui mancato rispetto rappresenta un “fatto estremamente grave”, di “patologia del sistema”. Normalmente, i

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termini di legge si rispettano. Se così non fosse, si potrebbe parlare di un “risultato”: ad esempio, in un contesto di illegalità diffusa il risultato potrebbe, forse, identificarsi con il “rispetto dei termini di legge”.

A questo punto, occorre chiedersi: cosa c’è tra l’attività ed il risultato? Cosa c’è tra questi due poli? Cosa impedisce al risultato di fondersi con l’attività in un tutt’uno?

Precisamente, l’esistenza di problemi in cerca di soluzione. Se non ci fossero problemi in cerca di soluzione l’attività (in un contesto senza problemi) sarebbe già il risultato. Questo non è dal momento (e nella misura in cui) vi sono problemi che l’attività deve premurarsi di risolvere. Problemi dalla soluzione non scontata: non è detto cioè che la soluzione sarà trovata. Tra i problemi da risolvere potrebbe anche esserci il problema di un migliore utilizzo delle risorse già assegnate. Non sempre il risultato è ottenuto attraverso un sovrappiù di risorse: a volte il problema da risolvere consiste precisamente nella ricerca (problematica e quindi non scontata) di una migliore combinazione tra risorse già esistenti, magari male utilizzate (o sotto utilizzate) anche per la difficoltà di sfidare le rigidità esistenti. Oppure la soluzione potrebbe essere in una diversa organizzazione del lavoro.

1.3.5 Pensare i risultati essenziali e focalizzarsi solo sulle informazioni rilevanti

Alcune organizzazioni includono tutti gli indicatori delle loro performance senza preoccuparsi del loro utilizzo o se la loro natura sia più di tipo strategico che operativo.

In realtà è opinione diffusa in letteratura che una buona regola per il sistema di indicatori è quella di limitare la loro quantità ad un numero compreso tra 10 e 20 per ogni utilizzatore. Gli indicatori devono essere ritagliati sui bisogni informativi degli utilizzatori e sulle decisioni che essi devono prendere. Se alcuni indicatori suggeriscono che ci sono dei problemi nella produzione dei servizi, gli utilizzatori potranno chiedere di avere ulteriori indicatori.

In molte organizzazioni pubbliche si produce una quantità assai elevata di servizi, cosi che mentre il numero di indicatori per ogni utilizzatore può essere basso il numero totale degli indicatori per l’organizzazione potrebbe essere assai più elevato.

Il sistema degli indicatori spesso accumula una serie di indicatori inutili sulla base dell’assunto che “non si sa mai che possano essere utili…” o che “sarebbe bello saperne di più circa….”. Questi indicatori distraggono l’attenzione sulle problematiche di miglioramento delle performance.

La domanda che bisogna farsi rispetto ad ogni indicatore è: “quale azione può prendere il decisore sulla base dell’informazione ricevuta con l’indicatore?”. Gli

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indicatori dove la risposta a questa domanda è che il decisore non può attuare nessuna azione sulla base delle informazione ricevuta non dovrebbero essere utilizzati per misurare le performance.

Le informazioni di contesto non possono, infatti, essere confuse con gli indicatori di performance, ma possono essere utilizzate solo per interpretare meglio le informazioni.

1.3.6 Non basta avere informazioni sui risultati: bisogna anche servirsene

I dirigenti di ogni livello devono dimostrare un buon livello di adesione, committente, al sistema degli indicatori. In particolare essi, utilizzando il sistema degli indicatori per rivedere le proprie scelte, per dare feedback sulle attività svolte e sui risultati raggiunti al proprio personale, confrontandosi con i colleghi sui risultati raggiunti, danno credibilità al sistema degli indicatori e ne permettono lo sviluppo ed il perfezionamento costante.

Se non danno alcun feedback a nessuno, contribuiscono a creare un senso di frustrazione rispetto al sistema degli indicatori, accrescono i rischi di manipolazione dei dati e ne decretano la fine.

1.3.7 Individuare target “contestualizzati” (sfidanti ma non impossibili)

Il sistema degli indicatori si qualifica in modo efficace solo se si quantifica la performance attesa dell’organizzazione (target). L’individuazione dei target ovvero dei livelli attesi degli indicatori, crea un effetto di miglioramento organizzativo benefico per l’intera organizzazione.

Il livello di risultato (target) va sempre contestualizzato.

Ad esempio, si può dichiarare: “abbiamo fatto 100 controlli”. Come interpretare questa dichiarazione? E’ un buon target, l’aver fatto 100 controlli?

La risposta a questa domanda è: “dipende dal contesto in cui siamo”. L’aver fatto 100 controlli può essere un buon target (un importante risultato), ma devono verificarsi, nel contesto in cui siamo, alcune condizioni.

Primo: i 100 controlli devono avere “valore” nel contesto in cui siamo. Un importante indizio di valore è ad esempio il rapporto tra controlli fatti e controlli richiesti. Se abbiamo fatto 100 controlli in un contesto che ne chiede 1000 (cioè abbiamo evaso solo il 10% della domanda) è del tutto evidente che non siamo di fronte ad un “buon target”. Anzi possiamo, con certezza, affermare che il risultato è “inadeguato” in quel contesto. Diversamente, se ne abbiamo fatti 100

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in un contesto in cui ce ne chiedono 100, il risultato può, probabilmente, ritenersi adeguato. C’è un indizio di valore. Questo indizio poggia soprattutto sull’interesse di chi ci chiede controlli a veder evasa in tempi ragionevoli la sua “domanda di controlli”. Soprattutto, nei casi in cui i nostri controlli sono “bloccanti” per la sua attività.

Secondo: i 100 controlli non devono essere l’esito scontato delle nostre attività. Se ho fatto 100 controlli all’interno di un dato contesto (ad esempio: con una certa dotazione di risorse umane e strumentali) in cui fare 100 controlli (anche sulla base del confronto con i risultati ottenuti nel passato o del confronto con altre realtà) è assolutamente scontato e privo di qualunque incertezza, è difficile affermare che 100 controlli sono un buon risultato.

Inoltre, i traguardi (target) devono essere sfidanti ma non impossibili. Sempre con riferimento al contesto in cui siamo, è importante che il livello delle attese e sia compatibile con le risorse scarse di cui si dispone e con le possibilità offerte dalle dotazioni strumentali e tecnologiche.

1.3.8 Individuare risultati “influenzabili” e coerenti con le responsabilità

Alcuni indicatori potrebbero essere significativamente influenzati da soggetti diversi da coloro a cui è attribuito il risultato da essi rappresentato. Questi soggetti possono essere altri uffici della medesima amministrazione, altre amministrazioni o soggetti esterni alla pubblica amministrazione.

In alcuni casi, è possibile sviluppare indicatori trasversali o smontare l’indicatore medesimo attribuendo le responsabilità ai diversi soggetti. In generale, è comunque opportuno se non necessario, allocare le responsabilità dei risultati in modo preciso.

1.3.9 Bilanciare obiettivi a corto e a lungo termine

La pressione per avere buone performance immediatamente o comunque in tempi brevi è generalmente elevata e può fare allentare l’attenzione rispetto alla necessità di avere obiettivi di miglioramento a più lungo termine.

1.3.10 Evitare un sovraccarico dello strumento

Nelle fasi iniziali è essenziale non caricare di aspettative o di significati particolari il sistema degli indicatori, cercando di renderlo uno strumento “naturale” di gestione, senza associarvi in modo automatico nessuna decisione particolarmente complessa o rilevante.

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1.3.11 Non confondere “misurazione” e “valutazione”

Non crediate che un indicatore vi dia una risposta sul perché si sono raggiunti determinati risultati o sulle differenze esistenti tra i risultati ottenuti rispetto a diverse unità o rispetto ai risultati attesi.

Gli indicatori sono misurazioni e, in quanto tali, descrivono fenomeni, segnalano problemi.

Valutare perché un determinato risultato (e non un altro) è stato raggiunto è invece un’attività di valutazione, un atto di intelligenza che contestualizza un risultato rispetto ad una situazione organizzativa. Queste valutazioni sono fatte alla luce di esperienza e sulla base di approfondimenti che siano peraltro costantemente condivisi con il responsabile della performance.

Utilizzare gli indicatori per esprimere giudizi, comparazioni inappropriate, interpretazioni superficiali dei fenomeni o, addirittura, per fare critiche prive di motivazioni e fondamento, è il modo migliore per creare conflitti, confusione e lamentele.

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CAPITOLO 2 IL MONITORAGGIO DEI RISULTATI NELL’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO: IL PERCORSO PER DEFINIRE IL SISTEMA DEGLI INDICATORI

2.1 PREMESSA

Partendo dalla condivisione delle linee generali e dei i valori guida proposti nel capitolo precedente, proveremo ora a delineare un percorso per costruire un sistema di indicatori di risultato presso l’avvocatura generale dello stato.

Occorre dire subito che, per riuscire nello scopo, sono necessarie alcune condizioni.

Primo: una conoscenza approfondita dei processi attraverso i quali, presso le avvocature, si “producono” risultati. Tale conoscenza è in un duplice senso: conoscenza dei processi così come sono ora (anche alla luce del quadro normativo), ma anche conoscenza delle esigenze, dei fabbisogni, delle domande che provengono dal contesto esterno (da parte di chi è disposto ad attribuire valore a ciò che si produce).

Secondo: una consapevolezza della necessità che il percorso ipotizzato si sviluppi con gradualità (e per successive approssimazioni); a questo riguardo occorre considerare che: a) le informazioni che si ottengono attraverso il sistema degli indicatori viaggiano attraverso sistemi informativi; occorre pertanto valutare se (e in che misura) gli attuali sistemi informativi consentono di rilevare in automatico e di far viaggiare le informazioni (rendendole disponibili per i diversi fruitori); b) per rendere “confrontabili” i risultati che si producono in luoghi diversi (ad esempio, in due diverse ragionerie provinciali) è necessario “uniformare” e “standardizzare” i processi di lavoro; per queste ragioni, il percorso ipotizzato dovrà prevedere diversi step di avanzamento e dovrà raccordarsi con altri progetti di innovazione organizzativa in corso presso la RGS.

Le condizioni ricordate suggeriscono un approccio di tipo partecipato e sperimentale.

“Partecipato”, nella misura in cui i “risultati” rilevanti dovranno essere individuati con il concorso determinante di chi conosce i processi interni (nelle loro modalità di svolgimento e nel loro finalismo); ma anche con un’attenzione alle esigenze di quanti (all’esterno delle avvocature) sono portatori di interesse nei confronti dei risultati che vi si producono.

“Sperimentale”, nella misura in cui sarà necessario non solo delineare in astratto un sistema di indicatori, ma anche interrogarsi sulle condizioni per

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renderli “rilevabili e utilizzabili” all’interno dell’organizzazione; in questo senso, è realistico ipotizzare che “non tutto” potrà essere rilevato da subito e che saranno necessari avanzamenti successivi del progetto (anche sostenuti dalle evidenze ricavate attraverso prove e sperimentazioni).

Muovendo da queste premesse, si può ora suggerire un percorso per arrivare a definire un set di indicatori di risultato presso l’avvocatura.

Coerentemente con i valori guida ricordati nel capitolo precedente, gli indicatori sono il punto di arrivo e non il punto di partenza. Prima di arrivare agli indicatori è necessario fare chiarezza sui seguenti punti:

su quali ambiti si individuano i risultati;

come si identificano, sugli ambiti prescelti, i risultati rilevanti, importanti, che “hanno valore”.

Solo a partire da questa analisi preliminare, è possibile individuare le misure più adatte a darci informazioni su quei risultati, a darcene una rappresentazione efficace e perspicua; e, successivamente, definire i “traguardi” su ciascun risultato (target).

Questa è la prima parte del percorso, quella che ci consente di definire un sistema di risultati e le relative misure.

Occorre, poi, sviluppare una seconda parte, quella nella quale si valuta il grado in cui il sistema degli indicatori è coerente con gli attuali sistemi informativi e con gli attuali livelli di standardizzazione dei processi.

2.2 GLI AMBITI SUI QUALI SI DEFINISCONO I RISULTATI: I PROCESSI

Per circoscrivere gli ambiti sui quali individuare i “risultati” dell’avvocatura, occorre introdurre la nozione di “processo”.

Diamo una prima definizione di processo:

i processi sono insiemi di attività, sulle quali possono intervenire diverse professionalità o diversi uffici, collegate tra di loro in un duplice senso: a) per l’esistenza di rilevanti e significativi flussi di informazioni; b) per il fatto che la loro combinazione consente di ottenere un “risultato” rilevante per l’intera organizzazione.

Si possono identificare tre diverse tipologie di processi:

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PROCESSI CORE: sono i processi che hanno un impatto diretto sui risultati dell’avvocatura e che possono essere abbastanza facilmente strutturati ed identificati, anche perché l’avvocatura ha una chiara missione istituzionale e sostanzialmente una sola funzione rilevante quella di supporto e rappresentanza legale alle amministrazioni.

PROCESSI DI SUPPORTO: sono processi strutturabili e identificabili, che hanno, però, un impatto indiretto sui risultati (ad esempio, molte delle attività amministrative, la gestione del personale, i servizi di documentazione, ecc.).

PROCESSI DI MANAGEMENT: sono processi poco strutturabili e identificabili, con impatto indiretto sui risultati (ad esempio, nell’avvocatura tutta l’attività di direzione e le attività di coordinamento tecnico dei diversi organi collegiali).

Figura 2

Definito il quadro generale di riferimento, è necessario ora identificare una griglia dei processi presenti nell’avvocatura.

Il processo generale di assistenza legale, sia contenziosa che consultiva, agli enti, previsto dalle norme vigenti, può essere articolato (almeno in prima approssimazione) al suo interno in macro-processi, ognuno dei quali contribuisce alla creazione di utilità istituzionale per lo Stato. I processi sono:

Emanazione di pareri e indirizzi di carattere generale;

Consulenza legale alle amministrazione

Gestione del contenzioso.

Supporto per le attività dell’avvocatura. E’ importante sottolineare che tra i processi di supporto assume particolare rilevanza, in quanto molto correlata alle performance finali, l’attività di gestione dei flussi

Supporto all’attività normativa e di programmazione in materia economico -finanziaria e contabile

Predisposizione

Bilancio

Vigilanza e Controllo della Gestione delle Risorse Pubbliche

Monitoraggio degli Aggregati di Finanza Pubblica

Processi di supporto per le attività della RGS

Emanazione di indirizzi e pareri generali

Consulenza legale alle amministrazioni

Attività contenziosa

Processi di supporto per le attività dell’avvocatura

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documentali relativi ai procedimenti. Tale attività, apparentemente di supporto, è, a nostro avviso, una attività fondamentale dell’avvocatura in quanto gli aspetti formali e di tempistica procedimentale costituiscono nelle attività legali, soprattutto contenziose, elementi chiave da presidiare con attenzione per garantire le performance amministrative dell’avvocatura. In altri termini è probabile che da essa derivi una delle condizioni fondamentali per il corretto lavoro degli avvocati.

2.3 COME SI IDENTIFICANO I RISULTATI SUI PROCESSI

Per rappresentare correttamente i risultati, si suggerisce il seguente percorso:

identificazione del mandato istituzionale che deriva dalla prescrizioni di ordine normativo e regolamentare;

identificazione della missione del processo, cioè degli scopi ultimi e finali a cui il processo è preordinato;

analisi delle pretese dell’ambiente esterno nei confronti del processo;

definizione dei risultati importanti e rilevanti, alla luce dei punti precedenti;

identificazione degli indicatori risultati;

comprensione delle relazioni di causa-effetto tra i risultati individuati (vi sono risultati che sono causa di altri risultati).

2.3.1 Mandato istituzionale

Il processo è fatto di finalità e prescrizioni di ordine normativo e regolamentare. Da queste occorre partire per definire il nostro “mandato istituzionale” quando siamo chiamati a gestire il processo.

2.3.2 Missione

La missione descrive, in termini generali e ideali, quali sono gli scopi ultimi e finali del processo. La missione “pre-dice” il risultato, proiettandolo su un piano ideale.

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2.3.3 Analisi delle aspettative dell’ambiente

Per avvicinarsi ulteriormente al risultato, occorre mettere a fuoco le “aspettative” che l’ambiente ha nei nostri confronti. L’analisi delle aspettative dell’ambiente risponde a domande quali: chi ha interesse nei confronti di ciò che facciamo? A quali condizioni i soggetti interessati sono disposti ad attribuire valore a ciò che facciamo?

2.3.4 Risultati di processo

Il risultato individua un effetto che si genera nella gestione del (e grazie al) processo e a cui qualcun altro è disposto ad attribuire “valore”. Il risultato si identifica con effetti esterni come: il contenimento delle giacenze, la riduzione dei tempi, la prevenzione di irregolarità ecc.

I risultati sono:

effetti esterni concreti e tangibili.

effetti esterni cui un segmento dell’ambiente attribuisce “valore”;

effetti esterni incerti perché si producono grazie alla nostra attività, ma non è detto che la nostra attività sia in grado di produrli al livello desiderato.

2.3.5 Identificazione degli indicatori di risultato

Gli indicatori sono misure quantitative che ci danno informazioni (con un grado di approssimazione sufficiente) sul risultato.

Essi esprimono in termini quantitativi “quanto” risultato è stato ottenuto. Essi indicano il grado di successo della nostra attività nell’ambito del processo.

Di seguito viene presentata una prima esemplificazione pratica di come lo schema logico proposto può essere applicato alla realtà dell’Avvocatura Generale dello Stato.

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CAPITOLO 3 PROCESSI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO E

INDICATORI DI RISULTATO E DI “COSTO”

3.1 EMANAZIONE DI PARERI E INDIRIZZI GENERALI

3.1.1 Mandato istituzionale

Ha competenza generale. Sulle questioni particolarmente rilevanti o di massima vengono espressi pareri ed indirizzi la cui competenza è direttamente riferita all’'Avvocato Generale dello Stato (che può delegare il potere di trattazione e di firma ai vice Avvocati Generali); in tali casi è obbligatoria la previa audizione di un organo consultivo interno dell'Avvocatura Generale (Comitato Consultivo), a base collegiale, delle cui valutazioni e conclusioni viene redatto verbale alla stregua del quale il relatore dell'affare redige il parere (salva la facoltà, ove dissenziente, di chiedere la riassegnazione dell'affare ad altro collega).

3.1.2 Missione

Contribuire a garantire una corretta ed omogenea applicazione delle norme da parte delle amministrazioni pubbliche indirizzandole su questioni giuridiche particolarmente complesse;

Prevenire situazioni di contenzioso

Indirizzare ed omogeneizzare l’attività di rappresentanza legale tra le diverse avvocature distrettuali

3.1.3 Aspettative dell’ambiente

Per quanto riguarda la amministrazioni assistite:

• tempestività dei pareri;

• possibilità di accedere facilmente alla conoscenza dei pareri.

A nostro avviso su tale processo non vi sono particolari aspettative su profili economici o di efficienza quanto di efficacia complessiva dei medesimi risultati di processo

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RISULTATI INDICATORI

Diffusione sistematica dei pareri Livello di amministrazioni che accedono alla lettura del parere

Situazioni contenziose sul tema successive all’espressione dei pareri

Efficacia dei pareri

Grado di comportamenti difformi da parte delle amministrazioni assistite

3.2 CONSULENZA LEGALE ALLE AMMINISTRAZIONI

3.2.1 Pareri - Aspetti generali

L'attività consultiva dell'Avvocatura dello Stato, in sé considerata, esprime una peculiare forma di collaborazione tra organo tecnico legale ed organismi patrocinati solo in linea di massima equiparabile al rapporto tra avvocato del libero foro in veste di consulente legale e cliente; tale collaborazione è qualificata dall'indipendenza, neutralità e competenza generale dell'organo consulente oltre che dalla riservatezza ai fini dell'accesso ex art. 7 l. 241/90, ed è finalizzata alla migliore cura extragiudiziale degli interessi pubblici generali ed in definitiva alla tutela della sfera patrimoniale e non patrimoniale dell'ente, fino ad acquisire la veste della collaborazione all'azione di governo nei casi di predisposizione di disegni di legge e di testi regolamentari. I pareri sono suddivisi in pareri obbligatori e facoltativi. La competenza all'emanazione dei pareri è affidata al preposto ufficio territorialmente competente in relazione alla circoscrizione dell'ente richiedente.

3.2.2 Pareri obbligatori

Mandato istituzionale e missione

Il tratto distintivo dei pareri obbligatori risiede nella coazione alla richiesta dell'organo attivo, priva di spazi liberi nell'an, ferma restando l'assenza di vincoli di contenuto (del quid o quomodo). Dai pareri obbligatori vanno enucleati i pareri "vincolanti", che ricorrono quando l'organo di amministrazione attiva è obbligato, oltre che alla richiesta, a conformarsi ad essi. In tal caso si evidenzia tradizionalmente la partecipazione dell'organo "consulente" alla fase decisoria (si parla infatti di "atto complesso"); in realtà, residua un sia pur limitato spazio

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operativo di autonomia dell'organo richiedente, che a fronte di parere non condiviso può decidere di non emanare l'atto alla cui adozione il parere vincolante è preordinato.

Le fattispecie storicamente più significative di pareri obbligatori resi dall'Avvocatura dello Stato attengono alla materia delle transazioni (art. 14 R.D. 18.11.1923 n. 2440) e delle riserve dell'appaltatore, nonché in tema di libertà e proprietà di immobili oggetto di cauzione per obbligazioni contrattuali verso lo Stato (art. 54 R.D. 18.4.1924 n. 827.) Interventi consultivi significativi nel senso dell'obbligatorietà sono contemplati in tema di valutazione di congruità delle spese processuali posti a carico dell'Amministrazione soccombente, successive alla sentenza, nonché in materia di rimborsi ai dipendenti di spese legali sostenute in ragione del loro coinvolgimento in procedimenti penali per fatti d'ufficio (art. 18 D.L. 25.3.1997 n. 67) ed altresì in materia di annullamento di crediti inesigibili dello Stato (art. 265 R.D. 23 maggio 1924 n. 827).

Una peculiare forma di consultazione obbligatoria dell'Avvocatura dello Stato ad eventuali fini transattivi è contemplata dall'art. 3 D.P.R. 18.9.94 n. 388 nell'ambito dell'istruttoria prefettizia in materia di risarcimento dei danni provocati a persone e a cose a seguito di operazioni di polizia giudiziaria, e concerne la valutazione di fondatezza o meno della pretesa e sulla convenienza per l'amministrazione di addivenire ad una transazione.

Con D.L. 11.9.2002 n. 201 è stata inserita nel quadro procedimentale dell'azione di riparazione per la violazione del termine di durata ragionevole del processo (l. 24.3.2001 n. 89, art. 2bis) un'originale fase consultiva, necessaria e pre-contenziosa a fini deflattivi, incentrata sulla determinazione da parte dell'Avvocatura dello Stato, di tipo decisionale e preponderante sull'avviso dell'Amm.ne interessata (in termini ben più incisivi del parere vincolante, che concorre all'esercizio del potere di amministrazione attiva), dei contenuti di una proposta transattiva alla stregua dei parametri oggettivi rappresentati dalla condotta della parte istante e della durata, tipologia ed esito del giudizio sotto osservazione; la conclusione dell'accordo transattivo, mediante sottoscrizione per lo Stato del relativo atto da parte dell'Avvocato Generale dello Stato o dell'Avvocato dello Stato dal medesimo delegato, vale a costituire un titolo esecutivo nei confronti dell'Amministrazione.

Aspettative dell’ambiente

La amministrazioni assistite si aspettano una tempestiva emanazione dei pareri obbligatori ed una difesa efficace, nel rispetto delle norme vigenti, dei loro interressi, soprattutto di tipo economico.

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Risultati di processo


Tempestività della produzione di pareri Tempo medio di risposta dei pareri

Efficacia azioni di azione deflative del contenzioso (Ldl 201/01)

Numero di procedimenti contenziosi non avviati su pratiche deflative attivate

Minimizzare la spesa per le amministrazioni statali

Spese effettive su richieste controparti

3.2.3 Pareri facoltativi

Mandato istituzionale

In base alla norma "L'Avvocatura dello Stato provvede alla tutela legale dei diritti e degli interessi dello Stato; alle consultazioni legali richieste dalle Amministrazioni ed inoltre a consigliarle e dirigerle quando si tratti di promuovere, contestare o abbandonare giudizi: esamina progetti di legge, di regolamenti, di capitolati redatti dalle Amministrazioni, qualora ne sia richiesta; predispone transazioni d'accordo con le Amministrazioni interessate o esprime parere sugli atti di transazione redatti dalle Amministrazioni: prepara contratti o suggerisce provvedimenti intorno a reclami o questioni mossi amministrativamente che possano dar materia di litigio". Su questa base si sviluppa attività consultiva direttamente concernente le controversie, in funzione della loro preparazione o prevenzione o risoluzione anche in forma transattiva. Tale attività genera la produzione di pareri facoltativi da parte dell’avvocatura, in quanto la sua adozione non può prescindere dall'iniziativa dell'organo di amministrazione attiva.

Missione

Consigliare le amministrazioni sui comportamenti da attivare al fine di prevenire o avere successo su possibili situazione di litigio potenziale o futuro contenzioso.

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Le amministrazioni assistite si aspettano una presa in carico dei propri interessi (e di quelli dello Stato) attraverso una assistenza tempestiva e competente che le orienti in modo efficace nei propri comportamenti.



Livello di assistenza tramite parere alle amministrazioni assistite

Numero di pareri formulati rapportato al numero di amministrazioni assistite

Tempestività dei pareri Tempi medi di risposta a pareri (tempo che intercorre tra la richiesta di parere e la sua risposta)

Efficienza dell’attività Costo medio parere avvocatura / costo medio parere professionale

3.3 ATTIVITÀ CONTENZIOSA


Sulla base delle normative vigenti l’avvocatura, rispetto agli enti assistiti, svolge l'attività contenziosa nei:

• Giudizi davanti alle Corti Internazionali

• Giudizi davanti alla Corte Costituzionale

• Giudizi davanti alla Corte dei Conti

• Giudizi Penali

• Giudizi Civili

• Giudizi Amministrativi

• Giudizi davanti alle Commissioni Tributarie

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Missione

Tutelare gli interessi dell’amministrazione patrocinata e dello Stato in generale.


• I soggetti patrocinati hanno interesse a vincere le cause

• Lo Stato ha interesse a recuperare risorse economiche altrimenti perse

• Lo Stato ha interesse ad una azione efficiente dell’avvocatura

Risultati di processo (da differenziare per tipologia di contenzioso)


Grado di risultati positivi nell’attività contenziosa

N. di cause vinte sul totale delle cause

Grado di recupero delle risorse economiche in discussione

Risorse recuperate su risorse in contenzioso

Efficienza dell’attività contenziosa

Costo medio per causa trattata

Competitività del servizio Costo medio per causa trattata avvocatura/costo medio causa trattata onorari esterni

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3.4 SUPPORTO ALL’ATTIVITÀ ISTITUZIONALE DELL’AVVOCATURA

3.4.1 Acquisizione di beni e servizi


Attivare procedure di acquisizione dei beni e servizi nel pieno rispetto delle leggi e regolamenti vigenti.

Missione

Assicurare all’avvocatura in tutte le sue articolazioni i mezzi necessari al proprio funzionamento nel rispetto del principio di economicità della spesa. Assicurare il rispetto degli adempimenti previsti dalle leggi e dai regolamenti interni.


Il personale si aspetta che i beni e servizi acquisiti siano pienamente funzionali all’attività lavorativa e tempestivamente disponibili.

I fornitori richiedono chiarezza nelle regole e nelle procedure di acquisto e il rispetto dei termini di pagamento fissati.

Il personale si attende la puntuale applicazione delle disposizioni della legislazione vigente in materia di sicurezza sul luogo di lavoro.



Regolarità e tempestività nel pagamento delle obbligazioni assunte

Tempi medi di pagamento (dalla ricezione della fattura all’emissione dell’ordine di pagare) in rapporto ai tempi previsti

Economicità dei processi di acquisto Unità di personale impiegate nell’esecuzione dell’attività in rapporto al totale delle risorse umane in servizio presso l’avvocatura confrontato con standard nazionali o analogo rapporto medio tra circoscrizioni

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3.4.2 Servizi di gestione dei flussi documentali


Assicurare il supporto necessario al funzionamento delle attività degli avvocati attraverso una corretta e tempistica lavorazione dei documenti legali relativi allo svolgimento dei servizi consulenziali e contenziosi ed in generale ai servizi istituzionali dell’avvocatura (protocollo, posta in partenza ed archivio).

Missione

La protocollazione della corrispondenza in entrata ed in uscita e la corretta tenuta dell’archivio generale dell’Ufficio, senza nessun inconveniente né di natura tecnica che relazionale o di immagine.


I servizi interni chiedono tempestività e correttezza delle registrazioni di protocollo e di archivio. L’utente esterno deve essere guidato verso il servizio che risponde alla propria richiesta.



Differenza e/o rapporto tra numeri caricati in entrata e numeri scaricati in uscita nell’anno

Efficacia delle protocollazione

Scostamento percentuale tra il rapporto precedente e i rapporti degli anni precedenti

Correttezza e completezza delle registrazioni

Numero errori e/o omissioni nelle registrazioni di protocollo

Tempestività di comunicazione Tempi di consegna dei documenti agli avvocati

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3.4.3 Gestione organizzativa del personale


Corretta amministrazione degli istituti giuridici ed economici che regolano il rapporto di lavoro del personale.

Corretta pianificazione quantitativa e qualitativa della forza lavoro rispetto agli obiettivi ed ai limiti di finanza pubblica.

Corretta gestione delle relazioni sindacali.

Gestione delle politiche del personale in linea con gli indirizzi generali.

Missione

Garantire una corretta gestione e utilizzazione delle risorse umane, nel rispetto delle norme contrattuali, allo scopo di ottimizzare il funzionamento delle RPS, tenendo conto delle esigenze di soddisfazione delle persone.


È richiesta un’applicazione giuridicamente corretta delle regole di amministrazione e il perseguimento di buoni livelli di produttività del personale.



Correttezza giuridica degli atti di gestione del personale

Livello di contenzioso (misurato attraverso ricorsi vinti del personale, contestazioni scritte ritenute fondate dall’Amministrazione centrale)

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3.5 COMMENTI SUI RISULTATI DELLE ANALISI COMPIUTE E IPOTESI PER ULTERIORI SVILUPPI DELL’ATTIVITÀ DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI

L’individuazione compiuta degli indicatori di risultato sviluppata nel paragrafo precedente, costituisce una prima proposta di massima, di carattere esemplificativo in quanto non sufficientemente approfondita all’interno dell’Avvocatura stessa.

Tuttavia essa è in prima approssimazione utile ad orientare una serie di riflessione sulle attività dell’Avvocatura.

In primo luogo riteniamo sia opportuno effettuare alcune valutazioni di carattere generale.

Analizzando gli indicatori emersi si nota che per la natura delle funzioni istituzionali svolte dall’avvocatura l’apprezzamento dei suoi risultati, e quindi del valore che essa produce emerge in via prioritaria valutando l’efficacia del suo intervento sia in termini tecnici, sia in termini economici, apprezzabili, questi ultimi, in termini di competitività, vale a dire di differenziale di valore economico (costo/spesa per lo stato) tra i servizi interni (dell’avvocatura) e i servizi di professionisti esterni.

La medesima conclusione è peraltro raggiungibile analizzando la struttura del bilancio dell’avvocatura che si caratterizza per essere una struttura di erogazione dei servizi di carattere professionale, nella quale, di conseguenza la maggiore parte dei costi sono riferiti ai costi del personale,

Come si evince dai dati di bilancio del 2004 e 2005 i costi che sono direttamente o indirettamente afferibili al personale sono oltre il 65% del totale complessivo del budget di spesa dell’avvocatura, che aumenta ulteriormente se si considerano i costi indiretti.

VOCI DEL PIANO DEI CONTI COSTI 2004 % COSTI 2005 % variazione

% 2005/2004

PERSONALE 90.417.633,00 74,61% 94.933.800,97 66,27% 4,99%

MISSIONI 253.300,00 0,21% 228.498,00 0,16% -9,79%

Italiane 253.300,00 0,21% 221.129,00 0,15% -12,70%

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Estere - 7.369,00 0,01% -

ALTRI COSTI DEL PERSONALE

21.093.144,00 17,41% 36.028.115,00 25,15% 70,80%

BENI DI CONSUMO 1.003.504,00 0,83% 1.279.539,00 0,89% 27,51%

Carta, cancelleria e stampati 287.445,00 0,24% 383.114,00 0,27% 33,28%

Giornali e pubblicazioni 363.616,00 0,30% 467.049,00 0,33% 28,45%

Materiali accessori 352.443,00 0,29% 429.376,00 0,30% 21,83%

PRESTAZIONI DI SERVIZI DA TERZI 7.424.750,00 6,13% 9.875.760,00 6,89% 33,01%

Consulenza 505.337,00 0,42% 1.498.634,00 1,05% 196,56%

Assistenza 30.000,00 0,02% 41.148,00 0,03% 37,16%

Promozione 7.735,00 0,01% 4.000,00 0,00% -48,29%

Formazione e addestramento 134.986,00 0,11% 90.460,00 0,06% -32,99%

Manutenzione ordinaria 1.070.752,00 0,88% 1.968.061,00 1,37% 83,80%

Noleggi e locazioni 3.267.570,00 2,70% 3.003.240,00 2,10% -8,09%

Utenze e canoni 1.440.354,00 1,19% 1.750.275,00 1,22% 21,52%

Servizi ristorazione 0,00% 212,00 0,00% -

Servizi ausiliari 968.016,00 0,80% 1.519.730,00 1,06% 56,99%

ALTRI COSTI 992.612,00 0,82% 911.426,00 0,64% -8,18%

Per doveri assolti dai cittadini - -

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Amministrativi 836.843,00 0,69% 723.729,00 0,51% 0,00%

Straordinari - -

Imposte - -

Tasse 133.129,00 0,11% 184.698,00 0,13% 0,00%

Esborso da contenzioso 22.640,00 0,02% 2.999,00 0,00% 0,00%

TOTALI 121.184.943,00 100,00% 143.257.138,97 100,00% 0,00%

010. MEZZI DI TRASPORTO STRADALI LEGGERI 0,00% 59.786,00 2,25% -

090. IMPIANTI E MACCHINARI PER LOCALI AD

USO SPECIFICO 0,00% 163.473,00 6,15% -

OPERE DELL’INGEGNO 321.480,00 14,03% 502.268,00 18,88% 56,24%

MA CCHINERI PER UFFICIO 358.799,00 15,66% 163.473,00 6,15% -54,44%

MOBILI E ARREDI 526.732,00 22,99% 1.294.272,00 48,65% 145,72%

IMPIANTI E ATTREZZATURE 102.097,00 4,46% 407.467,00 15,32% 299,10%

HARDWARE 451.320,00 19,70% 25.073,00 0,94% -94,44%

MATERIALE BIBLIOGRAFICO 16.158,00 0,71% 19.067,00 0,72% 18,00%

FABBRICATI CIVILI AD USO ABITATIVO 362.686,00 15,83% 1.176,00 0,04% -99,68%

BENI DI VALORE CULTURALE, STORICO E

ARCHEOLOGICO

152.000,00 6,63% 24.200,00 0,91% -84,08%

TOTALE 2.291.272,00 100,00% 2.660.255,00 100,00% 16,10%

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Laddove vi è una preponderanza dei servizi è evidente che i drivers fondamentali di valore sono costituiti da elementi relativi ad aspetti quali:

• parametri di output;

• soddisfazione utenti (per segmenti);

• condizioni di accesso ai servizi;

• outcomes di primo livello (immediati).

Il fatto tuttavia che il costo del personale costituisca un valore economico così elevato, rende necessaria una attenta valutazione dell’efficienza delle prestazioni lavorative la quale può essere adeguatamente apprezzata solo con riferimento ai risultati da ottenere in termini quantitativi o qualitativi. Non si tratta di conseguenza tanto di definire carichi di lavoro o altre misure prestazionali intermedie, quanto ricercare dati di efficienza in termini di tempi e di costi dei processi.

Considerato infine che l’attività degli avvocati è professionalmente molto complessa e dal punto di vista tecnico procedurale ha dei tempi scanditi dai tempi procedimentali stabiliti per legge, diventa evidente che uno degli elementi di successo delle prestazioni dell’Avvocatura, è data dalla disponibilità di servizi di supporto e back office adeguati; il rischio è infatti che una inadeguata strutturazione quali-quantativa dei servizi di supporto renda sostanzialmente inefficace l’attività professionale degli avvocati.

Una seconda valutazione di carattere generale riguarda la disponibilità all’interno del sistema informativo dell’Avvocatura di disporre di dati utili a costruire gli indicatori dei performance, sia di quelli individuati che di altri che potrebbero essere comunque significativi.

Con riferimento ai sistemi contabili occorre notare il fatto che la contabilità economica, essendo derivata da quella finanziaria, non permette di disporre di dati di assoluta attendibilità e qualità, elemento questo messo in risalto anche dal fatto che le variazioni delle voci di costo nei diversi centri hanno percentuali di variazione (a meno di errori di interpretazione nella lettura dei documenti) da un anno all’altro che sembrano giustificati più da aspetti contabili che non dai processi reali di produzione dei servizi. Questo aspetto di scarsa confrontabilità nel tempo dei dati di spesa, da cui si derivano i dati di costo, rischia peraltro di essere accentuato in relazione alle riforme in atto del bilancio delle Stato, predisposto recentemente dalla finanziaria ed attualmente in fase di studio presso la ragioneria generale dello Stato.

In molti casi a nostro parere la mancanza di tali informazioni sarebbe comunque facilmente superabile. Per esempio, i dati relativi ai valori delle cause trattate,

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che ha sicuramente una buona rilevanza per valutare le performance dell’amministrazione non sono rilevati anche se il sistema informativo di fatto già prevede tale campo.

In altri casi si tratterebbe di avere alcuni strumenti informativi in più, con aggiunta di campi del sistema informatico, utili al fine di avere una maggiore “tracciabilità” delle attività svolte per i diversi clienti, ovvero delle diverse cause, indipendentemente dai tempi di loro avvio.

Qualora, infine, si intenda sviluppare valutazione anche relativamente ai costi del servizio dell’avvocatura, è opportuno riuscire ad inserire dati relativi alla distribuzione del tempo lavoro sulle diverse pratiche.

Sulla base di queste considerazioni riteniamo opportuno che sulla base delle ipotesi della metodologie e delle ipotesi di indicatori presentati nei paragrafi precedenti, occorre procedere ad un approfondimento dei risultati emersi. In coerenza con la necessità di un approccio partecipato e sperimentale occorrerebbe approfondire e confrontare in modo più significativo le ipotesi di lavoro sviluppate, in modo da avvalersi di un più ampio apporto di conoscenze sul campo ed esperienza diretta di chi opera all’interno dell’avvocatura. sarà così possibile calare il modello generale di analisi e rilevazione dei risultati in modo più approfondito nella realtà dell’avvocatura, testandone anche la validità e la utilizzabilità in tale specifico contesto.

Sulla base di quanto elaborato potrebbe essere utile che l’avvocatura prosegua nella sua attività attivando un gruppo al suo interno che abbia l’incarico di sperimentale di:

• identificare in modo più approfondito, testare e verificare ulteriormente l’efficacia del sistema di monitoraggio e degli indicatori individuati, con riferimento ai principi chiave per un efficace sistema di rilevazione individuati nel capitolo 1 (chiarezza degli scopi, bilanciamento, allineamento, aggiustamento, focalizzazione e robustezza);

• analizzare le condizioni di rilevabilità degli indicatori nell’attuale contesto organizzativo e con i sistemi informativi in essere, focalizzando l’attenzione su aspetti già emersi nella fase di prima costruzione del sistema di monitoraggio (così come definito nell’appendice); in particolare, sui casi in cui le informazioni non sono attualmente oggetto di rilevazione “automatizzata” e sui problemi di standardizzazione, informatizzazione e tracciabilità delle procedure di controllo;

• effettuare una prima valutazione in termini di analisi costi-benefici della rilevazione degli indicatori;

• definire proposte operative per la messa a regime del sistema, anche attraverso la risoluzione dei problemi e delle criticità evidenziate nella fase di analisi delle condizioni di rilevabilità.

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In conclusione della nostra analisi si sviluppano di seguito alcune considerazioni di carattere generale sull’attività complessiva dell’avvocatura.

In termini generali le performance dell’avvocatura nel contenzioso appaiono complessivamente positive. Se consideriamo infatti l’indicatore cause vinte/cause perse (si veda tabella 1) questo appare sostanzialmente positivo, anche in considerazione del fatto che tale performance sembra essere molto influenzata dai comportamenti delle amministrazioni assistite nonché dalla dinamica e dalla sempre maggiore complessità delle normative che rendono sempre più complessa l’attività contenziosa.

Tabella 1 – risultati generali contenzioso

2004 % 2005 %

Cause vinte 20.126 64 10.763 57

Cause perse 11.380 36 8.281 43

Totale 31.506 100 19.044 100

Vi sono peraltro significativi elementi di variabilità della performance in relazione alle diverse tipologie di materia di contenzioso, naturalmente derivanti da elementi tecnici.

I dati medi appaiono meno variabili e generalmente migliori, dimostrando una buona efficacia del supporto dell’avvocatura, se si analizza il rapporto tra sentenze favorevoli e sfavorevoli con riferimento alle specifiche amministrazione assistite. In questo caso infatti i risultati sono generalmente superiore al 60% (con una media di oltre il 70%), fatta eccezione per le amministrazione del tesoro (tesoro 33%, del demanio 40%, finanze territorio 29, dogane e commissioni tributarie 50%), dove l’attività contenziosa è probabilmente caratterizzata da una maggiore complessità.

Come peraltro già avviene, appare opportuno monitorare le diverse tipologie di contenzioso e rapportare, nel limite del possibile, l’attività contenziosa ai pareri di carattere generale e specifico, al fine di rilevare eventuali relazioni di carattere positivo tra i due elementi, almeno nel medio periodo.

In altri termini l’attività di produzione di pareri, sia generali che specifici di carattere facoltativo può essere meglio apprezzata se rapportata, laddove

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possibile, con le attività contenziosa, sia in termini di performance sia in termini di loro riduzione.

Per quanto concerne la struttura dei costi si nota che il costo del personale è incentrato su magistrati, avvocati e procuratori di diversa classe, mentre più limitato è il personale amministrativo. Ciò a causa sia della diversa struttura salariale sia della numerosità degli organici. Tra gli amministrativi la percentuale di personale che svolge attività a diretto supporto degli avvocati, rispetto al personale con funzioni di carattere più generale, non è stata rilevata, tuttavia il lavoro di supporto agli avvocati sembra essere sostanzialmente centrato sull’ufficio V.

Con riferimento ai questi processi di supporto, sembrano esserci alcune criticità, soprattutto in termini di organici, che hanno un influsso negativo sull’attività complessiva.

In particolare l’attività protocollare sembra avere difficoltà sia dal punto di vista quantitativo che, di conseguenza, su quello qualitativo, in quanto la necessità di rispettare tempi procedimentali a fronte di difficoltà a rispondere a tutte le necessità induce inevitabilmente ad “affrettare” l’attività focalizzandola solo sugli elementi essenziali della registrazione o valutando cosa registrare prima in relazione a criteri di urgenza.

In questo senso sembrerebbe ragionevole valutare la necessità di rinforzare le risorse dedicate alle attività di protocollazione e di smistamento delle pratiche ovvero ripensare parzialmente ad alcune modalità di loro organizzazione.

La possibilità di ottenere informazione dei costi per tipologie di cause o pareri trattati non sembra ad oggi agevolmente rilevabile a causa della mancanza di informazione che collegano l’attività lavorativa dell’avvocato a “prodotto” erogato. Tale informazione, peraltro non banale da rilevare, sarebbe tuttavia di elevata utilità qualora si ritenesse utile disporre di dati di costo per tipologia di causa o ente assistito .

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CAPITOLO 4 L’ANALISI DETTAGLIATA DEI VALORI DEL

CONSUNTIVO 2006

4.1 PREMESSA

Uno degli obiettivi della presente ricerca riguarda l’analisi dei costi dell’Avvocatura dello Stato ai fini della definizione del costo degli affari legali trattati.

Occorre precisare, al riguardo, che il conseguimento del predetto obiettivo non può prescindere dall’esame dei dati presenti nel sistema informativo-contabile della medesima Amministrazione, i quali – come peraltro è previsto nelle altre amministrazioni dello Stato – possono essere distinti in due principali sottogruppi:

a) dati del sistema di contabilità finanziaria;

b) dati del sistema unico di contabilità economico-analitica.

Senza entrare nel merito dei molteplici caratteri che contraddistinguono i due sistemi contabili, la cui analisi esulerebbe dagli scopi della presente ricerca, riteniamo comunque utile far presente, in questa sede, che mentre quello della contabilità finanziaria rappresenta il sistema “tradizionale” di rappresentazione dei fatti di gestione delle aziende pubbliche, il secondo è stato introdotto ad opera della Legge 3 aprile 1997, n. 94 e disciplinato dal D.lgs. 7 agosto 1997, n. 279, per consentire soprattutto di “scardinare” il processo di formazione dei bilanci di previsione pubblici sulla base del cosiddetto criterio della “spesa storica incrementale”.

Il sistema di contabilità economico-analitica ha ampliato, infatti, la prospettiva di analisi della contabilità “tradizionale” delle pubbliche amministrazioni, basata sulla sola dimensione finanziaria delle operazioni di gestione, introducendo in proposito:

a) la prospettiva della rilevazione per natura dei fattori produttivi, in base al principio della competenza economica, per dare conto del valore delle risorse effettivamente consumate in un dato periodo amministrativo nella realizzazione dei processi produttivi (costi);

b) la prospettiva della rilevazione secondo la responsabilità nell’uso delle risorse, definendo una mappa dei “centri di costo” capaci di decidere tempi e modalità di impiego delle medesime risorse;

c) la prospettiva della rilevazione secondo le finalità ed i risultati da perseguire mediante l’uso delle risorse (missioni o funzioni).

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Ai fini degli obiettivi della presente ricerca, non v’è ombra di dubbio che l’analisi da condurre dovrebbe trovare il proprio punto di riferimento nei dati del sistema di contabilità economico-analitica, non solo perché, evidentemente, viene richiesta l’analisi dei “costi” dell’Avvocatura, ma anche perché strutturalmente il sistema di contabilità finanziaria non presenta, in punto di principio, l’ampiezza delle prospettive dell’altro sistema contabile, soprattutto in relazione alla necessità di conoscere il valore delle risorse consumate nei processi produttivi.

Sul piano pratico, però, come è capitato di riscontrare nelle realtà pubbliche del nostro Paese, i valori del sistema di contabilità economico-analitica non sono risultati essere ancora pronti per rispondere pienamente alle finalità conoscitive del sistema per il quale sono stati rilevati, in quanto:

1) il sistema di contabilità economico-analitica è stato definito più per rispondere ad esigenze informative esterne (verso la Ragioneria Generale dello Stato, nel nostro caso) che per consentire eventuali analisi interne dei vertici aziendali;

2) i valori sono difficilmente disaggregabili rispetto ai prodotti realizzati dalla data amministrazione, nel nostro caso rappresentati dai servizi legali offerti dall’Avvocatura alle altre amministrazioni pubbliche;

3) i valori sono determinati più secondo una “rilettura” in chiave economica dei dati finanziari che secondo un autonomo sistema di scritture ispirato al principio della competenza economica.

Per le citate ragioni, allo stato attuale si è dovuto escludere l’esame dei dati della contabilità economico-analitica, e conseguentemente l’analisi dettagliata dei “costi”, per abbracciare, invece, un’analisi dettagliata delle “spese” attraverso cui si è definita, come vedremo meglio nelle pagine seguenti, la spesa media sostenuta per i servizi legali offerti dall’Avvocatura dello Stato, con particolare riferimento agli affari legali per contenziosi, consultivi e pignoramenti.

Va precisato, in proposito, che i valori assunti per le nostre determinazioni quantitative hanno come riferimento esclusivamente l’esercizio amministrativo 2006, poiché per gli esercizi precedenti non erano disponibili i dati per realizzare lo stesso percorso di approfondimento1.

1 Precisiamo, pertanto, che nelle pagine seguenti porremo a confronto la spesa sostenuta nel 2006 rispetto agli affari legali aperti nel medesimo esercizio, determinando il valore della spesa mediamente sostenuta dell’Avvocatura nel 2006 per ciascun affare legale aperto nel medesimo esercizio.

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4.2 I DATI FINANZIARI RELATIVI ALL’ESERCIZIO 2006

Dopo aver esposto le ragioni che hanno indirizzato il percorso della presente ricerca ad utilizzare i dati della contabilità finanziaria, non potendo realizzare gli obiettivi assegnati mediante l’analisi di dati economici, iniziamo la parte “operativa” del capitolo illustrando, appunto, i valori (finanziari) che l’Avvocatura dello Stato ha registrato per l’esercizio 2006.

Prima di procedere, desideriamo far presente che al momento in cui si scrive non è ancora disponibile il consuntivo 2006 dell’Avvocatura dello Stato che, come noto, viene approvato in Parlamento nell’ambito del Rendiconto Generale dello Stato2. Per questa ragione riteniamo utile precisare – ai fini della illustrazione dei valori su cui, nei prossimi paragrafi, proseguiremo l’analisi – che mentre le previsioni dei capitoli di spesa sono state riprese dai documenti ufficiali dello Stato, il consuntivo è stato da noi elaborato sulla base dei dati e delle indicazioni forniteci dall’Ufficio di Ragioneria presso l’Avvocatura Generale dello Stato.

Per maggiore chiarezza, in proposito, nelle tabelle che seguono:

a) le colonne contrassegnate con il simbolo (*) – previsioni secondo la legge di bilancio 2006 (Competenza, Cassa e Residui), previsioni assestate 2006 (Competenza, Cassa e Residui) e Stanziamento iniziale – riportano dati tratti dai documenti ufficiali di previsione dello Stato;

b) le colonne contrassegnate con il simbolo (**) – Stanziamento iniziale3, Variazioni, Stanziamento aggiornato, Impegnato e Pagato – riportano dati tratti dalle stampe del Sistema informativo della Ragioneria Generale dello Stato;

c) la colonna contrassegnata con il simbolo (***) – Consuntivo 2006 – contiene valori da noi elaborati sulla base dell’analisi delle schede, fornite dall’Ufficio Ragioneria, del Sistema Informativo della Ragioneria Generale dello Stato (S.I.R.G.S.) per ciascun capitolo utilizzato dall’Avvocatura nel medesimo esercizio.

Ciò premesso, presentiamo subito, nella Tavola n. 1, i valori finanziari di sintesi dell’esercizio 2006, distinguendo, al riguardo, tra spese correnti (distinte in spese per personale, beni e servizi ed informatica di servizio) ed in conto capitale (distinte in beni mobili e, ancora, informatica di servizio).

2 Si veda, in particolare, il consuntivo di spesa del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

3 I cui valori coincidono, ovviamente, con quelli del bilancio di previsione, contrassegnati con il simbolo (*).

52

I valori della tavola mettono in evidenza che il consuntivo 2006, così come è stato determinato ai fini della presente ricerca, è composto al 98,060% da spese di parte corrente (le spese in conto capitale ammontano, infatti, all’1,940%), nel cui ambito la parte più cospicua è dovuta al personale in servizio presso l’Avvocatura (91,232%)4. Occorre precisare, in proposito, che le spese del personale comprendono sia quelle per la parte fissa e variabile delle retribuzioni di avvocati, procuratori e personale amministrativo, sia gli oneri sociali e l’Irap sulle retribuzioni ai dipendenti.

La forte incidenza delle spese del personale sul consuntivo 2006 è da imputare essenzialmente al fatto che l’Avvocatura dello Stato produce servizi ad alto contenuto professionale alle amministrazioni pubbliche “utenti”, vuoi per la difesa in giudizio delle stesse presso le magistrature competenti, vuoi per l’assistenza tecnico-giuridica (funzione consultiva) prestata, in via preventiva, alle realtà assistite sul piano della legalità delle scelte di gestione.

E’di evidenza, pertanto, che nel volume delle spese sostenute per realizzare le prestazioni istituzionali dell’Avvocatura, la componente “beni e servizi” o quella per l’informatica, seppur essenziali sul piano qualitativo, rivestano sul piano quantitativo uno spazio residuale rispetto all’apporto professionale offerto, soprattutto, da avvocati e procuratori.

Proprio per approfondire in modo più analitico il peso dei singoli capitoli di spesa, riportiamo nella Tavola n. 2 il dettaglio dei valori preventivi e consuntivi dell’esercizio 2006.

4 Più sinteticamente, la composizione percentuale delle suddette classi per il 2006 è risultata la seguente:

Spese correnti Personale 91,232% Beni e servizi 4,857% Informatica di serv. 1,971%

Tot. sp. correnti 98,060%

Spese in c. capitale Beni mobili 0,460% Informatica di serv. 1,480%

Tot. sp. in c.capitale 1,940% TOT. GEN. 100,00%

53

Tav. n. 1 – Sintesi dei valori finanziari relativi all’esercizio 2006

Previsioni secondo la legge di Bilancio 2006 Previsioni assestate 2006 Descrizione

voci Comp. Cassa Residui Comp. Cassa Residui

Stanz. Iniziale Variazioni Stanz.

aggiornato Impegnato Pagato Consuntivo 2006

(*) (*) (*) (*) (*) (*) (*)/(**) (**) (**) (**) (**) (***) Spese correnti

Personale 103.154.172,00 111.175.096,00 8.365.467,00 127.480.340,00 135.501.264,00 10.307.773,00 103.154.172,00 48.244.300,00 151.398.472,00 145.946.449,72 135.876.044,18 143.356.069,85 Beni e servizi 4.909.240,00 4.909.240,00 600,00 4.939.240,00 4.939.240,00 1.164.243,00 4.909.240,00 2.893.109,00 7.802.349,00 7.746.270,33 6.510.757,92 7.631.967,60 Informatica di servizio 3.102.633,00 3.102.633,00 0,00 3.825.494,00 3.825.494,00 2.750.772,00 3.102.633,00 1.091.695,00 4.194.328,00 4.188.351,50 2.968.637,64 3.096.658,93

Tot. sp. correnti 111.166.045,00 119.186.969,00 8.366.067,00 136.245.074,00 144.265.998,00 14.222.788,00 111.166.045,00 52.229.104,00 163.395.149,00 157.881.071,55 145.355.439,74 154.084.696,38

Spese in conto capitale

Beni mobili 526.719,00 526.719,00 0,00 526.719,00 660.193,00 1.280.691,00 526.719,00 0,00 526.719,00 518.727,46 295.301,00 723.030,28 Informatica di servizio 1.316.797,00 1.316.797,00 0,00 1.316.797,00 1.316.797,00 3.698.349,00 1.316.797,00 0,00 1.316.797,00 1.028.534,43 5.000,00 2.325.080,75

Tot. sp. in c.capitale 1.843.516,00 1.843.516,00 0,00 1.843.516,00 1.976.990,00 4.979.040,00 1.843.516,00 0,00 1.843.516,00 1.547.261,89 300.301,00 3.048.111,03

TOT. GEN. 113.009.561,00 121.030.485,00 8.366.067,00 138.088.590,00 146.242.988,00 19.201.828,00 113.009.561,00 52.229.104,00 165.238.665,00 159.428.333,44 145.655.740,74 157.132.807,41

Tav. n. 2 - I dati del consuntivo 2006 per l'Avvocatura dello Stato

CP CS RS CP CS RS

(*) (*) (*) (*) (*) (*)

4431Equo indennizzo al personale civile per la perdita dell'integrità fisica subita per infermità contratta per causa di servizio

- - 1.000,00 - - -

4432Spese per interessi o rivalutazioni monetarie per ritardato pagamento delle retribuzioni, pensioni e provvidenze di natura assistenziale a favore dei creditori dell'amministrazione

- - 1.000,00 4.450,00 4.450,00 1.068,00

4433 Spese per accertamenti sanitari, cure, ricoveri e protesi 50.000,00 50.000,00 - 50.000,00 50.000,00 11.045,00

4434Compensi ad estranei all'amministrazione per l'attività di consulenza tecnica, traduzioni ed interpretariato

43.047,00 43.047,00 - 43.047,00 43.047,00 26.297,00

4435Stipendi ed altri assegni fissi al personale della magistratura dell'Avvocatura dello Stato al netto Irap e oneri sociali a carico dell'amministrazione

50.382.027,00 50.382.027,00 - 50.382.027,00 50.382.027,00 18.409,00

4436Stipendi ed altri assegni fissi al personale al netto Irap e oneri sociali a carico dell'amministrazione

22.303.256,00 22.303.256,00 - 22.303.256,00 22.303.256,00 46.388,00

4437 Compensi per lavoro straordinario al personale - 20.000,00 20.000,00 - 20.000,00 28.066,00

4438Compensi per lavoro straordinario al personale che collabora alle attività interenti alla predisposizione ed all'esame di provvedimenti normativi

469.664,00 469.664,00 - 469.664,00 469.664,00 69.285,00

4439

Quote dovute ai funzionari dell'Avvocatura dello Stato, sulle somme versate dalle controparti, per competenze di avvocati e procuratori, poste a loro carico nei giudizi sostenuti direttamente dalla stessa Avvocatura e pagamenti di spese gravanti le competenze medesime e quote dovute al personale da versarsi al Tesoro

- 7.000.000,00 7.000.000,00 24.176.641,00 31.176.641,00 8.226.011,00

4440 Somma occorrente per la concessione di buoni pasto al personale 515.000,00 515.000,00 - 515.000,00 515.000,00 82.052,00

4441Provvidenze a favore del personale in servizio, di quello cessato dal servizio e delle loro famiglie

3.099,00 3.099,00 - 3.099,00 3.099,00 -

4442Spese per l'attuazione di corsi di preparazione, formazione, aggiornamento e perfezionamento del personale. Partecipazione alle spese per corsi indetti da enti, istituti e amministrazioni varie

23.785,00 23.785,00 - 23.785,00 23.785,00 12.561,00

4443Fondo unico di amministrazione per il miglioramento dell'efficacia e dell'efficienza dei servizi istituzionali

1.299.076,00 2.300.000,00 1.343.467,00 1.344.153,00 2.345.077,00 1.200.023,00

4444 Spese per missioni all'interno, all'estero e per trasferimento 33.235,00 33.235,00 - 133.235,00 133.235,00 28.377,00 Subtot. Spese personale al netto di Irap e Oneri sociali 75.122.189,00 83.143.113,00 8.365.467,00 99.448.357,00 107.469.281,00 9.749.582,00

4445Somme dovute a titolo di imposta regionale sulle attività produttive sulle retribuzioni corrisposte ai dipendenti

6.310.649,00 6.310.649,00 - 6.310.649,00 6.310.649,00 180.980,00

4446Oneri sociali a carico dell'amministrazione sulle retribuzioni corrisposte ai dipedenti

21.721.334,00 21.721.334,00 - 21.721.334,00 21.721.334,00 377.211,00

Subtot. Spese Irap e Oneri Sociali 28.031.983,00 28.031.983,00 - 28.031.983,00 28.031.983,00 558.191,00 Tot. Spese personale 103.154.172,00 111.175.096,00 8.365.467,00 127.480.340,00 135.501.264,00 10.307.773,00

CLASSIFICAZIONE FINANZIARIA

Cap. Descrizione

Liv.

1

Previsioni secondo la legge di Bilancio 2006 Previsioni assestate 2006

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Per

sona

le

Liv.

2

Liv.

3




4433 Spese per accertamenti sanitari, cure, ricoveri e protesi




4437 Compensi per lavoro straordinario al personale


4439


4440 Somma occorrente per la concessione di buoni pasto al personale




4444 Spese per missioni all'interno, all'estero e per trasferimentoSubtot. Spese personale al netto di Irap e Oneri sociali



Subtot. Spese Irap e Oneri SocialiTot. Spese personale


Cap. DescrizioneLi

v. 1

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Per

sona

le

Liv.

2

Liv.

3

(*)/(**) (**) (**) (**) (**) (***)

- - - - - - 0,000%

- 13.400,00 13.400,00 13.400,00 13.400,00 13.400,00 0,009%

50.000,00 - 50.000,00 19.542,54 15.680,33 21.968,65 0,014%

43.047,00 40.896,00 83.943,00 82.475,70 59.751,03 82.475,70 0,052%

50.382.027,00 - 50.382.027,00 48.339.581,91 48.329.581,91 48.339.581,91 30,764%

22.303.256,00 1.113.303,00 23.416.559,00 22.257.947,12 22.247.947,12 22.257.947,12 14,165%

- 129.180,00 129.180,00 125.041,66 95.285,02 123.058,74 0,078%

469.664,00 - 469.664,00 469.601,99 396.620,76 469.601,99 0,299%

- 45.384.348,00 45.384.348,00 45.332.929,45 35.524.054,44 41.925.463,37 26,682%

515.000,00 186.815,00 701.815,00 585.781,46 546.131,46 517.216,40 0,329%

3.099,00 - 3.099,00 3.099,00 3.099,00 3.099,00 0,002%

23.785,00 - 23.785,00 18.445,46 12.429,61 9.238,39 0,006%

1.299.076,00 762.378,00 2.061.454,00 997.784,09 997.784,09 1.892.199,24 1,204%

33.235,00 100.000,00 133.235,00 132.814,67 120.512,00 132.814,67 0,085% 75.122.189,00 47.730.320,00 122.852.509,00 118.378.445,05 108.362.276,77 115.788.065,18 73,688%

6.310.649,00 117.166,00 6.427.815,00 6.083.685,84 6.064.783,71 6.083.685,84 3,872%

21.721.334,00 396.814,00 22.118.148,00 21.484.318,83 21.448.983,70 21.484.318,83 13,673%

28.031.983,00 513.980,00 28.545.963,00 27.568.004,67 27.513.767,41 27.568.004,67 17,544% 103.154.172,00 48.244.300,00 151.398.472,00 145.946.449,72 135.876.044,18 143.356.069,85 91,232%

Stanz. iniziale Impegnato PagatoConsuntivo

2006 % sul Tot.Variazioni

Stanziamento aggiornato


CP CS RS CP CS RS

(*) (*) (*) (*) (*) (*)


Cap. Descrizione

Liv.

1


Liv.

2

Liv.

3

4461Spese per acquisto di cancelleria, di stampati speciali e quanto altro possa occorrere per il funzionamento degli uffici - noleggio e trasporto mobili, macchine e impianti

593.440,00 593.440,00 - 593.440,00 593.440,00 221.606,00

4462Spese per il pagamento dei canoni acqua, luce, energia elettrica, gas e telefoni, conversazioni telefoniche nonché per la pulizia, il riscaldamento ed il condizionamento d'aria dei locali

518.762,00 518.762,00 - 518.762,00 518.762,00 359.389,00

4463

Spese per il funzionamento - compresi i gettoni di presenza, i compensi ai componenti e le indennità di missione ed il rimborso spese di trasporto ai membri estranei all'Avvocatura dello Stato - di consigli, comitati e commissioni

835,00 835,00 - 4.505,00 4.505,00 -

4464Somma da assegnare all'Agenzia del Demanio ai fini del pagamento dei canoni di affitto per gli immobili in uso, conferiti o trasferiti ai fondi comuni di investimento immobiliare

- - - - - -

4465 Fitto di locali ed oneri accessori 2.800.000,00 2.800.000,00 - 2.800.000,00 2.800.000,00 228.376,00

4466Manutenzione, riparazione ed adattamento di locali e dei relativi impianti

244.224,00 244.224,00 - 244.224,00 244.224,00 208.896,00

4467 Manutenzione, noleggio ed esercizio di mezzi di trasporto 94.956,00 94.956,00 - 94.956,00 94.956,00 37.769,00

4468Spese di copia e di stampa degli atti e delle pubblicazioni di servizio e spese per la collaborazione alla redazione della rassegna dell'Avvocatura dello Stato

47.479,00 47.479,00 - 47.479,00 47.479,00 79.314,00

4469

Spese di copia di atti giudiziari rilasciati dalle cancellerie e segreterie di organi giudiziari e giurisdizionali; anticipazione della indennità di trasferta agli ufficiali giudiziari per notifiche o atti di esecuzione eseguiti fuori sede; anticipazione di indennità di notificazione a mezzo dei messi di conciliazione; anticipazione di spese ed altre spese procedurali

166.480,00 166.480,00 - 166.480,00 166.480,00 2.355,00

4470 Funzionamento e manutenzione delle biblioteche 100.132,00 100.132,00 - 100.132,00 100.132,00 15.146,00 4471 Acquisto di riviste, giornali ed altre pubblicazioni 1.148,00 1.148,00 - 1.148,00 1.148,00 - 4472 Spese di rappresentanza 1.884,00 1.884,00 - 1.884,00 1.884,00 -

4473

Spese per l'organizzazione e la partecipazione ad incontri di studio, convegni, congressi, mostre ed altre manifestazioni di organismi internazionali e relative pubblicazioni, organi costituzionali ed istituzioni straniere di difesa ed assistenza legale delle amministrazioni di Stato. Spese per corsi indetti da enti, istituti, amministrazioni varie, nonchè per ospitalità e rappresentanza nei confronti di delegazioni e partecipanti italiani e stranieri a incontri di studio, convengi e congressi

8.059,00 8.059,00 - 4.389,00 4.389,00 -

4474Spese per liti, arbitraggi, risarcimenti ed accessori. Rimborso delle spese di patrocinio legale

- - 600,00 30.000,00 30.000,00 606,00

4475 Spese postali e telegrafiche 331.841,00 331.841,00 - 331.841,00 331.841,00 10.786,00

4476Spese di copia, stampa, carta bollata, registrazione e varie, inenernti ai contratti stipuali dall'amministrazione

- - - - - -

Tot. Spese beni e servizi 4.909.240,00 4.909.240,00 600,00 4.939.240,00 4.939.240,00 1.164.243,00

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Ben

i e s

ervi

zi



Cap. DescrizioneLi

v. 1

Liv.

2

Liv.

34461

Spese per acquisto di cancelleria, di stampati speciali e quanto altro possa occorrere per il funzionamento degli uffici - noleggio e trasporto mobili, macchine e impianti


4463



4465 Fitto di locali ed oneri accessori


4467 Manutenzione, noleggio ed esercizio di mezzi di trasporto


4469


4470 Funzionamento e manutenzione delle biblioteche4471 Acquisto di riviste, giornali ed altre pubblicazioni4472 Spese di rappresentanza

4473



4475 Spese postali e telegrafiche


Tot. Spese beni e servizi

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Ben

i e s

ervi

zi

(*)/(**) (**) (**) (**) (**) (***)




593.440,00 756.315,00 1.349.755,00 1.334.933,19 1.046.159,91 1.281.369,08 0,815%

518.762,00 1.390.000,00 1.908.762,00 1.905.092,54 1.589.231,76 1.905.211,11 1,212%

835,00 4.609,00 5.444,00 5.443,81 5.443,81 5.443,81 0,003%

- - - - - - 0,000%

2.800.000,00 - 2.800.000,00 2.800.000,00 2.455.453,90 2.794.465,93 1,778%

244.224,00 335.131,00 579.355,00 568.701,02 383.421,97 568.700,29 0,362%

94.956,00 85.655,00 180.611,00 177.643,43 144.558,62 155.486,43 0,099%

47.479,00 50.450,00 97.929,00 97.407,65 58.369,74 95.299,65 0,061%

166.480,00 40.000,00 206.480,00 186.194,75 179.378,16 185.593,85 0,118%

100.132,00 25.400,00 125.532,00 123.918,52 119.192,04 98.518,55 0,063% 1.148,00 - 1.148,00 1.148,00 1.148,00 1.148,00 0,001% 1.884,00 2.800,00 4.684,00 3.750,80 3.750,80 3.750,80 0,002%

8.059,00 - 7.251,00 808,00 500,00 500,00 500,00 0,000%

- 60.000,00 60.000,00 60.000,00 54.337,48 54.943,48 0,035%

331.841,00 150.000,00 481.841,00 481.536,62 469.811,73 481.536,62 0,306%

- - - - - - 0,000%

4.909.240,00 2.893.109,00 7.802.349,00 7.746.270,33 6.510.757,92 7.631.967,60 4,857%


CP CS RS CP CS RS

(*) (*) (*) (*) (*) (*)


Cap. Descrizione

Liv.

1


Liv.

2

Liv.

3

4490Spese per studi, progrettazione, impianto e gestione di sistemi di elaborazione elettronica di dati e servizi istituzionali

3.102.633,00 3.102.633,00 - 3.825.494,00 3.825.494,00 2.750.772,00

Tot. Spese informatica di servizio di parte corrente 3.102.633,00 3.102.633,00 - 3.825.494,00 3.825.494,00 2.750.772,00

4478Somme occorrenti per il pagamento dei residui passivi perenti di spese correnti per i quali risulta soppresso il capitolo di provenienza

- - - - - -

Tot. Residui pass. perenti di parte corrente - - - - - - 111.166.045,00 119.186.969,00 8.366.067,00 136.245.074,00 144.265.998,00 14.222.788,00

7892Spese per acquisto di attrezzature e apparecchiature non informatiche, di mobilio e di dotazioni librarie

526.719,00 526.719,00 - 526.719,00 660.193,00 1.280.691,00

Tot. Spese Beni mobili 526.719,00 526.719,00 - 526.719,00 660.193,00 1.280.691,00

7893Somme occorrenti per il pagamento dei residui passivi perenti di spese in conto capitale per i quali risulta soppresso il capitolo di provenienza

- - - - - -

Tot. Residui pass. perenti di parte capitale - - - - - -

7895 Spese per lo sviluppo del sistema informativo 1.316.797,00 1.316.797,00 - 1.316.797,00 1.316.797,00 3.698.349,00

Tot. Spese informatica di servizio di parte capitale 1.316.797,00 1.316.797,00 - 1.316.797,00 1.316.797,00 3.698.349,00 1.843.516,00 1.843.516,00 - 1.843.516,00 1.976.990,00 4.979.040,00 113.009.561,00 121.030.485,00 8.366.067,00 138.088.590,00 146.242.988,00 19.201.828,00 TOTALE GENERALE

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

SPE

SE I

N C

ON

TO

CA

PIT

AL

E

ON

ER

I C

OM

UN

IIN

VE

STI-

ME

NT

I

TOTALE SPESE IN CONTO CAPITALE

TOTALE SPESE CORRENTI

Info

rmat

ica

di s

ervi

zio

Res

.pas

s.

pere

nti

Info

rmat

ica

di s

ervi

zio

Res

.pas

s.

pere

nti

Ben

i mob

ili



Cap. DescrizioneLi

v. 1

Liv.

2

Liv.

34490

Spese per studi, progrettazione, impianto e gestione di sistemi di elaborazione elettronica di dati e servizi istituzionali

Tot. Spese informatica di servizio di parte corrente


Tot. Residui pass. perenti di parte corrente


Tot. Spese Beni mobili


Tot. Residui pass. perenti di parte capitale

7895 Spese per lo sviluppo del sistema informativo

Tot. Spese informatica di servizio di parte capitale

TOTALE GENERALE

SPE

SE C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

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EN

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SPE

SE I

N C

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Info

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ica

di s

ervi

zio

Res

.pas

s.

pere

nti

Ben

i mob

ili

(*)/(**) (**) (**) (**) (**) (***)




3.102.633,00 1.091.695,00 4.194.328,00 4.188.351,50 2.968.637,64 3.096.658,93 1,971%

3.102.633,00 1.091.695,00 4.194.328,00 4.188.351,50 2.968.637,64 3.096.658,93 1,971%

- - - - - - 0,000%

- - - - - - 0,000% 111.166.045,00 52.229.104,00 163.395.149,00 157.881.071,55 145.355.439,74 154.084.696,38 98,060%

526.719,00 - 526.719,00 518.727,46 295.301,00 723.030,28 0,460%

526.719,00 - 526.719,00 518.727,46 295.301,00 723.030,28 0,460%

- - - - - - 0,000%

- - - - - - 0,000%

1.316.797,00 - 1.316.797,00 1.028.534,43 5.000,00 2.325.080,75 1,480%

1.316.797,00 - 1.316.797,00 1.028.534,43 5.000,00 2.325.080,75 1,480% 1.843.516,00 - 1.843.516,00 1.547.261,89 300.301,00 3.048.111,03 1,940% 113.009.561,00 52.229.104,00 165.238.665,00 159.428.333,44 145.655.740,74 157.132.807,41 100,000%

60

4.3 I RISULTATI DELLA RIPARTIZIONE DEI VALORI DEL CONSUNTIVO 2006 TRA L’AVVOCATURA GENERALE E LE AVVOCATURE DISTRETTUALI

Nel presente paragrafo desideriamo illustrare i risultati dell’allocazione dei valori del consuntivo 2006 tra le varie sedi dell’Avvocatura che hanno proceduto a garantire, per rispettiva competenza, le prestazioni istituzionali nei confronti delle varie amministrazioni pubbliche “utenti”.

Si deve far presente, sul punto, che sui livelli di prestazione realizzati dalle varie sedi territoriali ci diffonderemo, più ampiamente, nel prossimo paragrafo, soffermandoci ora solamente sulla determinazione del volume di spesa sostenuta nel corso dell’esercizio oggetto di analisi, appunto, presso ciascuna sede.

Date le attuali possibilità informative del sistema contabile dell’Avvocatura, e considerando che i valori finanziari sono risultati essenzialmente di natura “diretta” rispetto all’oggetto della nostra determinazione – rappresentato, lo ribadiamo, dalle varie sedi territoriali dell’amministrazione – il calcolo è avvenuto secondo la metodologia esposta graficamente nella Tavola n. 3.

Tav. n. 3 – Il modello di riparto delle spese 2006 presso le sedi territoriali dell’Avvocatura

Come evidenzia la tabella, il percorso ha preso l’abbrivio dall’esame dei valori finanziari dei singoli capitoli gestiti dall’Avvocatura nel corso del 2006, per i quali si è proceduto, poi, alla imputazione rispetto alle sedi territoriali che hanno sostenuto le spese seguendo fondamentalmente i seguenti criteri:

1) capitoli riguardanti le spese per il personale: riparto del consuntivo 2006 secondo la distribuzione del personale per sede di appartenenza, in relazione ai capitoli connessi alle spese per stipendi ed assegni fissi di avvocati, procuratori e personale amministrativo e, conseguentemente, alle spese per oneri sociali ed Irap; riparto del consuntivo 2006 secondo le registrazioni contabili ed extra-contabili della Ragioneria

61

dell’Avvocatura relative a ciascuna sede territoriale, invece, per quei capitoli di spesa connessi alla parte variabile delle retribuzioni;

2) capitoli riguardanti le spese per beni e servizi: riparto del consuntivo 2006 secondo le registrazioni contabili ed extra-contabili della Ragioneria dell’Avvocatura relative a ciascuna sede territoriale;

3) capitoli riguardanti le spese in conto capitale: riparto del consuntivo 2006 secondo le registrazioni contabili ed extra-contabili della Ragioneria dell’Avvocatura relative a ciascuna sede territoriale.

Da questa fase della ricerca sono emersi i risultati che esponiamo di seguito nelle Tavole n. 4 e 5, deputate, rispettivamente, a fornire al lettore un quadro di sintesi sulla suddivisione dei valori finanziari tra le sedi territoriali e sull’incidenza percentuale delle principali categorie di spesa sul valore assegnato a ciascuna sede (Tav. n. 4), nonché il quadro dettagliato delle spese delle medesime sedi per ciascun capitolo di bilancio (Tav. n. 5).

Tav. n. 4 – La sintesi, in termini %, delle spese delle sedi territoriali dell’Avvocatura per il 2006

Rapporti di composizione (in %) per tipologia di spesa

Spese correnti CENTRI Consuntivo

2006 Peso %

sul Cons. Personale Beni e

serv. Inf. di

servizio

Spese in c.capitale

Tot. %

Avvoc. Generale (Roma) 56.134.158,96 35,72% 81,98% 8,60% 5,12% 4,30% 100 Avvoc. Distrettuali 100.998.648,45 64,28% 96,38% 2,77% 0,22% 0,63% 100 Totale Avvocatura 157.132.807,41 100,00% 91,23% 4,86% 1,97% 1,94% 100

Dati su distrettuali Ancona 1.274.560,53 0,81% 92,53% 5,46% 0,40% 1,61% 100 Bari 6.058.034,52 3,86% 96,08% 3,12% 0,33% 0,47% 100 Bologna 5.207.147,39 3,32% 97,32% 2,21% 0,14% 0,33% 100 Brescia 2.479.851,35 1,58% 95,40% 4,34% 0,14% 0,12% 100 Cagliari 3.928.545,31 2,50% 96,56% 2,96% 0,09% 0,39% 100 Caltanissetta 1.796.108,33 1,14% 96,08% 2,88% 0,39% 0,65% 100 Campobasso 1.819.130,89 1,16% 96,08% 2,63% 0,25% 1,04% 100 Catania 3.855.980,02 2,45% 95,79% 3,67% 0,31% 0,23% 100 Catanzaro 5.350.301,37 3,41% 96,98% 2,59% 0,22% 0,21% 100 Firenze 4.482.197,44 2,85% 95,77% 3,45% 0,16% 0,62% 100 Genova 3.352.320,63 2,13% 95,40% 3,09% 0,21% 1,30% 100 L’Aquila 2.432.579,58 1,55% 97,38% 2,04% 0,30% 0,28% 100 Lecce 6.149.844,14 3,91% 97,68% 2,06% 0,04% 0,22% 100 Messina 3.735.992,50 2,38% 96,57% 1,86% 0,31% 1,26% 100 Milano 6.533.029,87 4,16% 96,87% 2,54% 0,36% 0,23% 100 Napoli 11.383.187,15 7,24% 96,29% 2,95% 0,17% 0,59% 100 Palermo 7.362.928,80 4,69% 97,25% 2,35% 0,18% 0,22% 100 Perugia 2.595.414,33 1,65% 96,83% 2,64% 0,19% 0,34% 100 Potenza 2.442.431,73 1,55% 95,55% 3,10% 0,41% 0,94% 100 Reggio Cal. 3.048.768,54 1,94% 95,89% 2,99% 0,28% 0,84% 100 Salerno 3.149.444,62 2,00% 95,26% 2,98% 0,40% 1,36% 100 Torino 2.957.178,87 1,88% 95,50% 3,94% 0,15% 0,41% 100 Trento 1.673.080,45 1,07% 96,20% 2,96% 0,36% 0,48% 100 Trieste 1.775.685,09 1,13% 91,15% 2,34% 0,16% 6,35% 100 Venezia 6.154.905,00 3,92% 97,64% 1,79% 0,09% 0,48% 100

Tot. Distrettuali 100.998.648,45 64,28%

Tav. n. 5 - I dati del consuntivo 2006 per l'Avvocatura Generale e le Distrettuali

Liv.

1

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2

Liv.

3


- - - - - - -


13.400,00 4.787,02 8.612,98 108,69 516,62 444,06 211,48

4433 Spese per accertamenti sanitari, cure, ricoveri e protesi 21.968,65 4.675,30 17.293,35 1.171,85 366,05 - 467,49 1.000,00


82.475,70 60.964,80 21.510,90 1.688,00 192,60 1.224,00 -


48.339.581,91 18.546.236,95 29.793.344,96 404.338,68 1.658.244,98 1.936.403,51 760.729,78


22.257.947,12 6.806.731,13 15.451.215,99 344.785,04 670.385,35 581.689,38 334.772,99

4437 Compensi per lavoro straordinario al personale 123.058,74 64.013,31 59.045,43 1.128,44 3.267,45 1.973,19 537,95


469.601,99 469.601,99 - - - - -

4439


41.925.463,37 9.278.479,07 32.646.984,30 102.297,68 2.500.960,59 1.487.929,08 802.920,92

4440 Somma occorrente per la concessione di buoni pasto al personale 517.216,40 163.208,80 354.007,60 5.865,20 20.565,40 9.783,60 5.350,60


3.099,00 1.107,09 1.991,91 25,14 119,48 102,70 48,91


9.238,39 1.687,70 7.550,69 542,08 500,00 - -


1.892.199,24 591.803,25 1.300.395,99 24.155,95 57.865,30 67.156,94 32.120,63

4444 Spese per missioni all'interno, all'estero e per trasferimento 132.814,67 47.446,74 85.367,93 1.077,31 5.120,48 4.401,28 2.096,07 Subtot. Spese personale al netto di Irap e Oneri sociali 115.788.065,18 36.040.743,15 79.747.322,03 887.184,06 4.918.104,30 4.090.640,24 1.939.789,32


6.083.685,84 2.204.173,08 3.879.512,76 64.464,74 198.934,38 215.371,00 93.912,66


21.484.318,83 7.771.278,71 13.713.040,12 227.714,89 703.660,57 761.636,52 331.970,99

Subtot. Spese Irap e Oneri Sociali 27.568.004,67 9.975.451,79 17.592.552,88 292.179,63 902.594,95 977.007,52 425.883,65 Tot. Spese personale 143.356.069,85 46.016.194,94 97.339.874,91 1.179.363,69 5.820.699,25 5.067.647,76 2.365.672,97

Bologna BresciaAGS (Roma) Tot. ADS Ancona BariConsuntivo

2006S

PE

SE

CO

RR

EN

TI

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Per

sona

le


Cap. Descrizione


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3









4439










SP

ES

E C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Per

sona

le


Cap. Descrizione

- - - - - - -

335,02 153,17 155,13 328,83 456,26 382,23 285,88

- 682,50 - 129,00 1.800,00 500,00 400,00

- 200,00 - 6.319,00 - - 5.060,00

1.110.769,06 489.017,50 489.118,67 1.095.677,15 1.110.863,62 1.428.135,07 1.162.781,22

567.594,12 295.283,17 391.433,44 947.363,44 577.211,31 649.163,21 384.871,94

2.287,48 1.226,42 1.339,84 3.320,40 2.461,85 3.757,17 613,21

- - - - - - -

1.395.785,79 608.792,62 497.168,19 757.363,65 2.767.375,46 1.322.215,14 987.397,61

12.672,80 3.317,00 7.787,20 15.568,20 10.862,40 23.380,20 8.264,60

77,48 35,42 35,88 76,05 105,52 88,40 66,12

- 1.500,00 - 786,61 1.800,00 - 1.200,00

48.085,85 19.854,08 18.868,02 66.505,44 53.151,37 54.867,83 43.311,38

3.320,56 1.518,14 1.537,60 3.259,22 4.522,28 3.788,53 2.833,51 3.140.928,16 1.421.580,02 1.407.443,97 2.896.696,99 4.530.610,07 3.486.277,78 2.597.085,46

143.907,02 67.043,72 74.983,27 175.883,93 145.152,08 177.803,48 132.489,17

508.676,80 237.115,86 265.386,26 621.241,60 512.806,07 628.693,82 468.456,06

652.583,82 304.159,58 340.369,53 797.125,53 657.958,15 806.497,30 600.945,23 3.793.511,98 1.725.739,60 1.747.813,50 3.693.822,52 5.188.568,22 4.292.775,08 3.198.030,69

GenovaCaltanissetta Catania Catanzaro FirenzeCampobassoCagliari


Liv.

1

Liv.

2

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3









4439










SP

ES

E C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Per

sona

le


Cap. Descrizione

- - - - - - -

207,45 524,45 318,60 557,12 970,74 627,90 221,33

1.263,69 500,00 1.095,62 545,00 2.754,20 2.208,05 461,32

185,30 - - - 4.000,00 - -

939.023,13 1.380.187,50 767.176,03 1.893.226,01 3.418.952,36 2.647.516,13 891.068,95

486.522,10 960.676,79 564.492,53 1.000.840,25 1.930.867,42 1.235.852,54 322.996,03

- 4.310,42 1.767,55 4.661,88 7.921,30 4.576,00 1.151,16

- - - - - - -

342.980,91 2.648.446,16 1.691.570,90 2.178.277,13 3.234.093,61 1.670.345,26 795.364,33

8.667,60 10.044,00 13.224,60 33.845,80 86.459,00 13.069,60 4.674,80

47,98 121,29 73,68 128,85 224,50 145,21 51,19

- - - - 1.222,00 - -

35.806,84 81.806,55 44.971,14 84.902,85 176.318,98 80.263,22 25.899,71

2.056,11 5.198,08 3.157,80 5.521,97 9.621,51 6.223,43 2.193,74 1.816.761,10 5.091.815,24 3.087.848,45 5.202.506,86 8.873.405,61 5.660.827,34 2.044.082,56

121.649,51 202.032,58 114.744,86 248.370,26 460.678,35 330.329,97 103.315,24

430.380,62 713.267,68 405.223,48 877.778,99 1.627.091,83 1.169.367,97 365.708,14

552.030,13 915.300,26 519.968,34 1.126.149,25 2.087.770,18 1.499.697,94 469.023,38 2.368.791,23 6.007.115,50 3.607.816,79 6.328.656,11 10.961.175,79 7.160.525,28 2.513.105,94

Milano Napoli Palermo PerugiaL'Aquila Lecce Messina


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3









4439










SP

ES

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OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

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EN

TO

Per

sona

le


Cap. Descrizione

- - - - - - -

208,29 259,99 268,58 252,18 142,68 151,43 524,88

338,45 1.816,00 129,11 - - - 600,00

500,00 2.142,00 - - - - -

504.305,02 800.044,91 1.141.040,84 1.243.496,51 489.017,50 425.978,01 1.606.232,82

338.786,97 714.507,61 520.323,45 475.281,55 187.553,09 423.105,60 544.856,67

1.233,90 3.363,38 1.993,73 1.738,93 - 2.178,83 2.234,95

- - - - - - -

1.119.691,64 750.746,06 632.662,53 382.276,31 647.645,79 384.908,15 2.937.768,79

7.092,80 8.655,20 12.437,20 10.831,40 2.306,40 10.199,00 9.083,00

48,17 60,13 62,11 58,32 33,00 35,02 121,39

- - - - - - -

29.802,30 48.299,68 43.891,94 41.957,04 18.868,03 36.182,19 65.482,73

2.064,44 2.576,94 2.662,03 2.499,52 1.414,15 1.500,88 5.202,36 2.004.071,97 2.332.471,90 2.355.471,52 2.158.391,77 1.346.980,64 1.284.239,10 5.172.107,59

72.765,92 130.377,92 142.118,86 146.715,42 57.891,45 73.874,15 184.702,82

256.897,22 460.516,48 502.571,63 519.034,85 204.709,77 260.425,39 652.706,63

329.663,14 590.894,40 644.690,49 665.750,27 262.601,22 334.299,54 837.409,45 2.333.735,11 2.923.366,30 3.000.162,01 2.824.142,04 1.609.581,86 1.618.538,64 6.009.517,04

Trento Trieste VeneziaPotenzaReggio

CalabriaSalerno Torino


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


2006


Cap. Descrizione


1.281.369,08 699.631,51 581.737,57 10.021,82 53.000,00 25.500,00 13.000,00


1.905.211,11 878.937,14 1.026.273,97 25.292,00 76.520,00 44.673,75 49.192,00

4463


5.443,81 1.944,75 3.499,06 44,16 209,88 180,40 85,91


- - - - - -

4465 Fitto di locali ed oneri accessori 2.794.465,93 2.462.706,21 331.759,72 9.314,22 11.772,93 11.000,00 -


568.700,29 328.950,67 239.749,62 5.185,58 11.700,00 5.490,20 20.230,95

4467 Manutenzione, noleggio ed esercizio di mezzi di trasporto 155.486,43 69.357,47 86.128,96 - 10.350,00 1.531,28 3.745,04


95.299,65 82.821,00 12.478,65 - 5.000,00 150,00 -

4469


185.593,85 104.728,44 80.865,41 1.700,00 12.000,00 2.150,00 1.745,66

4470 Funzionamento e manutenzione delle biblioteche 98.518,55 14.872,00 83.646,55 3.063,77 3.530,00 3.530,00 3.078,82 4471 Acquisto di riviste, giornali ed altre pubblicazioni 1.148,00 1.148,00 - - - - - 4472 Spese di rappresentanza 3.750,80 3.750,80 - - - - -

4473


500,00 500,00 - - - - -


54.943,48 2.365,71 52.577,77 710,00

4475 Spese postali e telegrafiche 481.536,62 177.721,00 303.815,62 14.940,00 4.150,00 20.750,00 16.600,00


- - - - - - -

Tot. Spese beni e servizi 7.631.967,60 4.829.434,70 2.802.532,90 69.561,55 188.942,81 114.955,63 107.678,38

SP

ES

E C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Ben

i e s

ervi

zi


Liv.

1

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2

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Cap. Descrizione



4463







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4473






SP

ES

E C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Ben

i e s

ervi

zi


13.400,00 6.808,32 14.115,00 37.000,00 25.000,00 28.000,00 20.000,00

69.059,47 14.960,00 20.141,03 61.458,00 26.892,00 73.440,00 41.788,00

136,10 62,23 63,02 133,59 185,36 155,28 116,14

- - - - - - -

- 1.122,80 - - 28.253,72 11.000,00 19.000,00

15.000,00 1.104,60 1.359,91 16.262,59 3.000,00 21.900,00 9.121,28

1.349,51 - - 3.900,00 9.600,00 259,42 -

- - - - 3.750,00 - -

127,79 250,00 1.650,00 60,00 7.000,00 3.000,00 1.895,31

3.468,25 2.980,16 3.049,42 2.080,00 3.530,00 3.530,00 3.530,00 - - - - - - - - - - - - - -

- - - - - - -

18.667,68 2.458,75 2.692,80

13.700,00 5.810,00 7.470,00 20.750,00 29.050,00 10.790,00 8.300,00

- - - - - - -

116.241,12 51.765,79 47.848,38 141.644,18 138.719,83 154.767,50 103.750,73


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


Cap. Descrizione



4463







4469



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SP

ES

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OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

AM

EN

TO

Ben

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zi


8.500,00 24.494,55 11.072,63 28.000,00 63.606,64 43.972,32 18.498,86

19.863,95 32.520,00 27.167,00 41.402,52 99.576,00 58.752,00 30.447,98

84,28 213,06 129,43 226,33 394,37 255,09 89,92

- - - - - - -

3.677,72 14.000,00 14.643,72 37.500,00 104.168,27 2.382,00 -

2.450,00 14.897,49 5.679,32 7.800,00 24.316,86 30.000,00 6.879,08

- 8.895,53 200,00 6.023,16 14.361,08 9.381,43 -

400,00 - - 180,00 2.998,65 - -

3.450,00 3.250,00 1.250,00 7.300,00 9.700,00 6.042,12 3.000,00

2.870,00 3.511,04 2.650,00 3.891,95 3.862,28 4.377,17 3.002,04 - - - - - - - - - - - - - -

- - - - - - -

1.791,32 16.860,53 161,39

8.300,00 24.900,00 4.980,00 16.600,00 12.450,00 17.350,00 6.564,00

- - - - - - -

49.595,95 126.681,67 69.563,42 165.784,49 335.434,15 172.673,52 68.481,88


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


Cap. Descrizione



4463







4469



4473






SP

ES

E C

OR

RE

NT

I

FU

NZ

ION

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EN

TO

Ben

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zi



25.600,00 20.000,00 15.000,00 15.754,65 5.967,08 19.425,70 36.000,00

18.144,00 37.952,00 40.626,11 41.780,00 23.106,16 5.520,00 46.000,00

84,62 105,62 109,11 102,45 57,96 61,52 213,23

- - - - - - -

15.000,00 2.496,00 17.868,32 25.000,00 - 2.526,23 1.033,79

2.900,00 12.478,62 1.098,80 10.820,37 1.210,57 3.000,00 5.863,40

1.792,94 7.300,00 - 3.862,03 - - 3.577,54

- - - - - - -

5.000,00 2.000,00 5.000,00 120,00 1.374,53 1.400,00 400,00

3.090,00 3.090,00 3.504,53 3.161,85 2.896,27 3.079,00 5.290,00 - - - - - - - - - - - - - -

- - - - - - -

5.184,86 4.050,44

4.150,00 5.810,00 10.790,00 10.679,62 10.790,00 6.522,00 11.620,00

- - - - - - -

75.761,56 91.232,24 93.996,87 116.465,83 49.453,01 41.534,45 109.997,96


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


2006


Cap. Descrizione


3.096.658,93 2.876.389,34 220.269,59 5.065,92 19.650,00 7.450,00 3.500,00

Tot. Spese informatica di servizio di parte corrente 3.096.658,93 2.876.389,34 220.269,59 5.065,92 19.650,00 7.450,00 3.500,00


- - - - - - -

Tot. Residui pass. perenti di parte corrente - - - - - - - 154.084.696,38 53.722.018,98 100.362.677,40 1.253.991,15 6.029.292,06 5.190.053,39 2.476.851,35


723.030,28 209.163,48 513.866,80 11.000,00 20.000,00 13.500,00 3.000,00

Tot. Spese Beni mobili 723.030,28 209.163,48 513.866,80 11.000,00 20.000,00 13.500,00 3.000,00


- - - - - - -

Tot. Residui pass. perenti di parte capitale - - - - - - -

7895 Spese per lo sviluppo del sistema informativo 2.325.080,75 2.202.976,50 122.104,25 9.569,38 8.742,46 3.594,00 -

Tot. Spese informatica di servizio di parte capitale 2.325.080,75 2.202.976,50 122.104,25 9.569,38 8.742,46 3.594,00 - 3.048.111,03 2.412.139,98 635.971,05 20.569,38 28.742,46 17.094,00 3.000,00 157.132.807,41 56.134.158,96 100.998.648,45 1.274.560,53 6.058.034,52 5.207.147,39 2.479.851,35

Res

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Info

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Cap. Descrizione











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CO

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ITA

LE

INV

ES

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ME

NT

I

Ben

i mob

ili



3.300,00 7.033,56 4.469,01 12.013,32 12.013,32 7.200,00 6.900,00

3.300,00 7.033,56 4.469,01 12.013,32 12.013,32 7.200,00 6.900,00

- - - - - - -

- - - - - - - 3.913.053,10 1.784.538,95 1.800.130,89 3.847.480,02 5.339.301,37 4.454.742,58 3.308.681,42

11.492,21 2.000,00 19.000,00 5.000,00 8.000,00 26.297,46 43.639,21

11.492,21 2.000,00 19.000,00 5.000,00 8.000,00 26.297,46 43.639,21

- - - - - - -

- - - - - - -

4.000,00 9.569,38 - 3.500,00 3.000,00 1.157,40 -

4.000,00 9.569,38 - 3.500,00 3.000,00 1.157,40 - 15.492,21 11.569,38 19.000,00 8.500,00 11.000,00 27.454,86 43.639,21 3.928.545,31 1.796.108,33 1.819.130,89 3.855.980,02 5.350.301,37 4.482.197,44 3.352.320,63


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


Cap. Descrizione











Res

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s.

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Info

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ili



7.392,40 2.347,88 11.476,29 23.303,27 19.306,77 13.000,00 4.826,51

7.392,40 2.347,88 11.476,29 23.303,27 19.306,77 13.000,00 4.826,51

- - - - - - -

- - - - - - - 2.425.779,58 6.136.145,05 3.688.856,51 6.517.743,87 11.315.916,71 7.346.198,80 2.586.414,33

3.800,00 10.700,00 29.299,07 10.000,00 64.301,81 13.000,00 9.000,00

3.800,00 10.700,00 29.299,07 10.000,00 64.301,81 13.000,00 9.000,00

- - - - - - -

- - - - - - -

3.000,00 2.999,09 17.836,92 5.286,00 2.968,63 3.730,00 -

3.000,00 2.999,09 17.836,92 5.286,00 2.968,63 3.730,00 - 6.800,00 13.699,09 47.135,99 15.286,00 67.270,44 16.730,00 9.000,00 2.432.579,58 6.149.844,14 3.735.992,50 6.533.029,87 11.383.187,15 7.362.928,80 2.595.414,33


Liv.

1

Liv.

2

Liv.

3


Cap. Descrizione











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ili




10.000,88 8.670,00 12.630,52 4.571,00 5.991,96 2.766,98 5.390,00

10.000,88 8.670,00 12.630,52 4.571,00 5.991,96 2.766,98 5.390,00

- - - - - - -

- - - - - - - 2.419.497,55 3.023.268,54 3.106.789,41 2.945.178,87 1.665.026,83 1.662.840,07 6.124.905,00

10.000,00 22.500,00 23.000,00 9.000,00 6.378,62 109.958,42 30.000,00

10.000,00 22.500,00 23.000,00 9.000,00 6.378,62 109.958,42 30.000,00

- - - - - - -

- - - - - - -

12.934,18 3.000,00 19.655,21 3.000,00 1.675,00 2.886,60 -

12.934,18 3.000,00 19.655,21 3.000,00 1.675,00 2.886,60 - 22.934,18 25.500,00 42.655,21 12.000,00 8.053,62 112.845,02 30.000,00 2.442.431,73 3.048.768,54 3.149.444,62 2.957.178,87 1.673.080,45 1.775.685,09 6.154.905,00

74

A conclusione del presente paragrafo, ci sia consentita una riflessione sui possibili ulteriori obiettivi conoscitivi realizzabili a partire dalla conoscenza del volume di spesa per sede distrettuale. Ci riferiamo, in particolare, al fatto che una volta nota la spesa delle varie sedi – sulla quale si rinvia alle due precedenti tavole – ed il livello delle prestazioni da queste offerte all’utenza – che illustreremo più ampiamente nel § 4.4 – per ognuna sarà possibile determinare il valore della spesa per unità di prestazione legale realizzata.

Nel modello da noi seguito basterebbe, al riguardo, aggiungere un livello di analisi, come evidenziamo graficamente nella seguente Tavola n. 6, che rappresenta uno sviluppo della Tavola n. 3.

Tav. n. 6 – Il calcolo del valore medio per prestazione secondo il modello seguito

In prospettiva si ricorda, tra l’altro, che l’Avvocatura dello Stato può impostare un sistema di contabilità analitica per determinare il costo delle singole prestazioni, affinando la metodologia di calcolo utilizzata ai fini della presente ricerca. Tra le diverse tecniche di “Cost accounting” utilizzabili allo scopo, desideriamo ricordare, in particolare, quella della contabilità analitica per centri di costo, che procede normalmente a determinare il “costo” dei prodotti realizzati da una data azienda allocando i costi dei fattori produttivi acquistati in un dato esercizio (prestazioni lavorative, beni e servizi, fitti, ammortamenti, ecc.) dapprima presso i vari centri che hanno utilizzato gli stessi fattori – centri individuati preliminarmente in funzione della struttura organizzativa dell’azienda – e poi, in un secondo momento, sui prodotti (beni o servizi) offerti all’utenza.

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Va tenuto presente, tra l’altro, che il costo dei prodotti realizzati viene determinato imputando loro i costi “diretti”5, che vengono pertanto esclusi dal processo di allocazione sui centri aziendali, e ribaltando quelli, appunto, allocati in precedenza sui centri che hanno utilizzato i relativi fattori produttivi6, come rappresentato graficamente nella Tavola n. 7.

Tav. n. 7 – Il modello della contabilità analitica per centri di costo

5 Occorre precisare, al riguardo, che per costi “diretti” rispetto ad un dato oggetto di riferimento, come ad esempio un prodotto (bene o servizio), si intendono generalmente quei costi per i quali sia possibile ed economicamente conveniente misurare l’oggettivo consumo, e quindi il relativo costo, del fattore utilizzato. L’individuazione dei costi “diretti” non ha valore assoluto, poiché dipende dall’ampiezza dell’oggetto di calcolo prescelto.

6 Con riferimento alla fase terminale di imputazione dei costi dei centri sui prodotti, una particolare importanza riveste la classificazione dei centri di costo in “finali” ed “intermedi”. I primi, denominati anche “produttivi”, sono quelli che adempiono alla funzione tecnico-produttiva e realizzano, quindi, i beni/servizi ceduti all’ambiente esterno, svolgendo la propria attività direttamente nei confronti dell’utenza. I secondi, invece, rivolgono il proprio output all’interno dell’azienda e sono di tipo ausiliario (o ausiliari), quando servono uno o limitati altri centri aziendali (per esempio, il parco auto o il servizio manutenzioni), o funzionale, quando invece svolgono la propria attività a favore dell’intera struttura aziendale (come ad esempio, gli uffici amministrativi). Questa distinzione, dicevamo, è di fondamentale importanza nel presupposto che, essendo proprio i centri produttivi a realizzare i beni/servizi da cedere all’utenza, con il concorso dei servizi ricevuti all’interno dai centri ausiliari e funzionali, si può calcolare correttamente il costo dei prodotti solamente dopo aver caricato sui centri produttivi i costi dei servizi prestati loro dai centri intermedi. La metodologia della contabilità per centri di costo, pertanto, prevede le seguenti fasi operative: 1) suddivisione della data azienda nei centri di costo cui imputare il consumo dei fattori

produttivi; 2) imputazione dei differenti costi ai centri in cui si è verificato il consumo delle risorse (con

l’eccezione dei costi diretti riferibili ai prodotti, siano essi beni o servizi); 3) ribaltamento dei costi dei centri ausiliari e funzionali sui centri produttivi utenti; 4) imputazione ai prodotti dei costi diretti, dei costi imputati o ribaltati sui centri produttivi e

degli eventuali costi non allocati nelle precedenti fasi.

76

Un approccio diverso alla determinazione del costo dei prodotti, che generalmente richiede un flusso di rilevazioni contabili ed extra-contabili più complesso rispetto a quello necessario ad alimentare il modello per centri di costo, viene dalla metodologia dell’Activity Based Costing (ABC), che rappresentiamo graficamente nella Tavola n. 8.

Tav. n. 8 – Il modello ABC

Detta metodologia – che nella pubblica amministrazione troviamo ancora raramente7 – procede ad imputare i consumi dei fattori produttivi ai diversi oggetti – nel nostro caso ai prodotti – previo addebito alle attività necessarie all’ottenimento degli stessi, al contrario di quanto abbiamo visto per la contabilità per centri di costo che usa, invece, allocare le voci di costo facendole transitare dapprima, appunto, sui centri di costo.

Sia la contabilità per centri di costo che l’ABC consentono di evitare le imprecisioni di metodologie di calcolo più elementari, come quelle del metodo cosiddetto “semplificato”, secondo cui i costi dei vari fattori produttivi devono essere imputati ai prodotti senza transitare presso i centri che li hanno utilizzati, o le attività che li hanno generati, come possiamo vedere anche dalla Tavola n. 9.

7 E’ implementata prevalentemente in un ristretto numero di enti locali.

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Tav. n. 9 – Il modello “semplificato”

L’approccio “semplificato” conduce a risultati spesso inattendibili, soprattutto in presenza di elevati costi indiretti, poiché tende ad imputare le varie voci di costo ai prodotti con un’unica base di imputazione o, nei migliori casi, con un numero limitato di basi, senza però compiere un reale sforzo nel tener conto del cosiddetto principio “causale”, secondo cui un costo può essere razionalmente imputato ad un dato oggetto – nel nostro caso il prodotto – solamente individuando e misurando la causa che ne ha determinato il sostenimento.

Chiariti i possibili percorsi di sviluppo del sistema di contabilità analitica di supporto al governo aziendale, e tenendo conto dei quesiti posti alla SSPA, nel prossimo paragrafo procederemo a correlare i valori del consuntivo 2006 rispetto ad alcune misure del livello di attività realizzato nel medesimo esercizio, riferendo le nostre determinazioni quantitative all’Avvocatura dello Stato nel suo complesso8.

4.4 UN RAFFRONTO TRA I VALORI DEL CONSUNTIVO 2006 ED I LIVELLI DI ATTIVITÀ

Dopo aver esposto, nei precedenti paragrafi, i dati di natura finanziaria sia con riferimento all’intera Amministrazione (§ 4.2) sia procedendo alla loro allocazione presso le varie sedi territoriali (§ 4.3), passiamo ora ad effettuare alcune considerazioni circa i livelli di attività realizzati, attraverso le suddette risorse, nel corso del 2006.

8 Si sottolinea sin d’ora, però, che utilizzando i dati elaborati e rappresentati nelle tabelle dei paragrafi 4.3 e 4.4, è possibile realizzare lo stesso raffronto tra i valori finanziari ed i livelli di attività, che nella presente ricerca porremo solamente a livello generale di azienda, anche rispetto ai singoli centri distrettuali.

78

A tal scopo prenderemo a riferimento le due principali misure del livello di attività oggetto di rilevazione da parte dell’Avvocatura, ovvero:

a) il numero degli affari legali aperti nel corso di un dato anno (nel nostro caso, evidentemente, il 2006);

b) il numero delle fasi di giudizio impiantate nel corso del medesimo anno.

Va precisato, in proposito, che si tratta di due misure tra loro correlate, considerando che ogni affare legale aperto può avere, in un dato esercizio, diversi gradi di giudizio e che, ovviamente, la quantità delle fasi di giudizio è funzione diretta del numero degli affari legali avviati.

Iniziamo l’analisi considerando gli affari legali – di cui al punto sub a) – ricordando nuovamente che l’Avvocatura dello Stato realizza tre tipologie principali di affari, riguardanti, più precisamente, l’attività di contenzioso, l’attività consultiva e l’attività di pignoramento.

Come si può vedere a fine capitolo dalla Nota esplicativa n. 1, relativa all’evoluzione degli affari legali impiantati nel periodo 1991-2006, nel corso del 2006 presso l’Avvocatura dello Stato sono stati aperti i seguenti affari:

Affari legali aperti nel 2006 N. % 1) Contenziosi 137.052 80,7% 2) Consultivi 31.194 18,3% 3) Pignoramenti 1.684 1,0%

Totale 169.930 100,00%

Laddove si rapportasse il valore complessivo delle spesa 2006 – € 157.132.807,41 – al numero di affari aperti nell’anno – 169.930 – si potrebbe determinare l’incidenza della spesa 2006 rispetto a ciascun affare legale aperto, valore che sarebbe pari ad € 924,69.

A nostro sommesso avviso, però, questo valore non è particolarmente significativo, considerando che il numeratore del rapporto, € 157.132.807,41, si riferisce al valore complessivo delle spese realizzate per gestire tutti gli affari legali trattati in un anno – sia quelli aperti nell’esercizio, sia quelli provenienti dagli esercizi precedenti – mentre il denominatore, 169.930, riguarda solamente gli affari legali aperti nel 2006.

Per costruire un valore medio più significativo occorre, infatti, mettere a rapporto il valore della spesa 2006 con il numero degli affari legali trattati nell’esercizio, misura al momento non disponibile presso l’Avvocatura. Per realizzare il calcolo si può costruire, però, una misura “equivalente” del numero degli affari legali trattati nel periodo oggetto di osservazione, conoscendo la

79

durata media dei lavori relativi ad ogni affare legale, ed ipotizzando che nell’esercizio 2006 l’attività dell’Avvocatura abbia riguardato in parte gli affari aperti nel 2006, in parte gli affari aperti precedentemente nell’arco di tempo relativo alla durata media di cui stiamo discutendo.

Da quanto ci è stato riferito negli incontri svolti presso l’Avvocatura, mentre l’attività consultiva e per pignoramenti richiede un impegno generalmente inferiore ai 12 mesi, l’attività contenziosa può riguardare cause che, a seconda dei casi e soprattutto delle magistrature competenti, possono durare mediamente dai 3 ai 6 anni9.

Per questa ragione, per costruire il numero “equivalente” degli affari trattati nel 2006 possiamo mantenere ragionevolmente quello dei consultivi e dei pignoramenti aperti nell’anno, pari rispettivamente a 31.194 e 1.684, mentre per l’attività contenziosa riteniamo opportuno considerare il valore medio delle cause aperte negli ultimi 5 anni, pari a 167.184.

Il numero degli affari legali “equivalenti” trattati nel 2006 è, pertanto, il seguente:

Affari legali “equivalenti” trattati

nell’esercizio 2006 N. % 1) Contenziosi 167.184 83,6% 2) Consultivi 31.194 15,6% 3) Pignoramenti 1.684 0,8%

Totale 200.062 100,00%

in base al quale emerge che la spesa media sostenuta nel 2006 per affare legale equivalente è stata pari ad € 785,42, come evidenziato qui di seguito.

€ 157.132.807,41

= = Spesa media 2006 per affare legale “equivalente” 200.062

€ 785,42

In relazione al valore appena determinato ci sia consentito di svolgere una breve considerazione, per il fatto che nel valore medio non abbiamo considerato una particolare tipologia di affari denominata “Affari d’ordine”, i quali rappresentano attività di natura ripetitiva che impegnano il corpo degli avvocati e dei procuratori dell’Amministrazione in modo molto meno significativo rispetto

9 Quelle impiantate presso il Tribunale sono generalmente le cause con durata maggiore.

80

a quanto effettivamente fanno le attività di tipo contenzioso, consultivo e per pignoramenti, incluse nel calcolo in questione.

L’inserimento nella media degli affari d’ordine – pari, nel 2006, a n. 45.017 – avrebbe portato il risultato da € 785,42 ad € 641,15 ad affare, per effetto della ripartizione dell’ammontare di € 157.132.807,41 su 245.079 affari (equivalenti) invece che, appunto, su 200.062. Nella definizione della spesa media ad affare equivalente, in questo caso, ad attività dispendiose quali quelle derivanti dalla difesa in giudizio di una pubblica amministrazione, o da consultivi che richiedono l’esame di progetti di legge o, ancora, di contratti e transazioni, verrebbe assegnato, in modo erroneo, lo stesso peso di attività ripetitive, nettamente meno impegnative rispetto alle prime, quali appunto quelle derivanti dagli affari d’ordine.

Proseguiamo l’analisi dei livelli di attività per affari legali “equivalenti” del 2006 rispetto al volume della spesa sostenuta nel medesimo esercizio determinando:

1) l’incidenza nel valore medio delle varie voci di spesa;

2) il valore della spesa complessiva inerente le diverse tipologie di affari legali “equivalenti” del 2006;

3) il numero degli affari legali “equivalenti” del 2006 mediamente trattati da ogni avvocato/procuratore.

L’incidenza nel valore medio delle varie voci di spesa – di cui al punto sub 1) – può essere determinata semplicemente prendendo a riferimento la composizione del consuntivo rispetto alle “spese correnti” per personale, beni e servizi ed informatica di servizio e, ancora, alle “spese in conto capitale” sostenute per i beni mobili e lo sviluppo del sistema informativo.

Riportiamo di seguito il calcolo in oggetto.

Spese correnti: Valori assoluti Incidenza su media Personale € 143.356.069,85 € 716,56 Beni e servizi € 7.631.967,60 € 38,15 Informatica di servizio € 3.096.658,93 € 15,48

Subtotale spese correnti € 154.084.696,38 € 770,19 Spese in conto capitale: Beni mobili € 723.030,28 € 3,61 Sviluppo sistema informativo € 2.325.080,75 € 11,62

Subtotale spese in c.capitale € 3.048.111,03 € 15,24 Totale generale € 157.132.807,41 € 785,42

Passiamo, quindi, al punto sub 2), riguardante il calcolo della spesa sostenuta per le tre tipologie di affari legali impiantati presso l’Avvocatura dello Stato. Non

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disponendo di un sistema di contabilità analitica che consenta il calcolo ad hoc rispetto al citato fabbisogno conoscitivo, una misura della spesa complessiva inerente le tre tipologie di affari legali “equivalenti” trattati nel 2006 può essere comunque approssimata assumendo come coefficiente di riparto la spesa media per affare legale “equivalente”, calcolata in precedenza, e moltiplicando detto valore per il numero di affari contenziosi, consultivi e per pignoramenti “equivalenti” trattati nell’esercizio in esame.

Considerando che per il 2006 si è definito un numero di affari legali “equivalenti” pari a 167.184 contenziosi, 31.194 consultivi e 1.684 pignoramenti, e che la spesa media per affare “equivalente” è risultata pari a € 785,42, si può determinare il volume della spesa 2006 per le tre tipologie di affari nel seguente modo10:

Spesa per contenziosi “equivalenti” = Nr. contenziosi (167.184) x Spesa media (€ 785,42) = = € 131.309.698,72 Spesa per consultivi “equivalenti” = Nr. consultivi (31.194) x Spesa media (€ 785,42) = = € 24.500.457,83 Spesa per pignoramenti “equivalenti” = Nr. pignoramenti (1.684) x Spesa media (€ 785,42) = = € 1.322.650,86

valori la cui sommatoria riporta di nuovo, evidentemente, all’importo di € 157.132.807,41.

Veniamo, infine, al punto sub 3), riguardante il numero degli affari legali “equivalenti” del 2006 mediamente trattati da ogni avvocato/procuratore. A nostro avviso, per impostare correttamente il calcolo non basta semplicemente dividere il numero degli affari legali “equivalenti” trattati nell’anno per il numero totale degli avvocati/procuratori in servizio nell’esercizio 2006. Si deve considerare, infatti, che nell’Avvocatura un determinato numero di avvocati ha essenzialmente funzioni istituzionali di rappresentanza ed organizzazione dell’Amministrazione – Avvocato Generale, Avvocato Generale Aggiunto, Vice Avvocato Generale, Segretario Generale – o di coordinamento delle varie sedi distrettuali – Avvocato Distrettuale – oppure è stato collocato in aspettativa o fuori ruolo e pertanto, nel corso del 2006, non ha seguito alcun affare legale.

Per il citato calcolo, inoltre, a rigore di logica sarebbe opportuno ponderare il numero degli avvocati/procuratori per i mesi in cui gli stessi hanno prestato servizio, per evitare nella media, ad esempio, di dare lo stesso peso di un avvocato che ha prestato servizio per tutto il 2006 ad uno assunto a dicembre 2006. Non disponendo di questi dati, ma soltanto del numero degli avvocati/procuratori in servizio al 31.12.2005 ed al 31.12.2006 – pari rispettivamente a 350 e 345 – e considerando che detti numeri sono pressoché

10 Anche in questo caso, come abbiamo fatto in occasione del calcolo della spesa media, stiamo assumendo che gli affari d’ordine abbiano un peso pari a 0.

82

identici, si può ritenere significativo il valore medio di 347 e determinare, attraverso di questo, il numero di affari legali “equivalenti” gestiti nel 2006 da ciascuno, senza considerare, appunto, gli avvocati impegnati essenzialmente in compiti di rappresentanza, organizzazione e coordinamento o messi fuori ruolo/aspettativa, che nel 2006, dai dati messi a nostra disposizione, risultano essere 38 unità.

Il numero degli affari “equivalenti” mediamente riferibile ad ogni avvocato/procuratore è, pertanto, il seguente:

Numero avvocati e procuratori mediamente impiegati nel 2006 (senza considerare i vertici e le unità con compiti di coordinamento) 309 (11)

Nr. assoluto affari equivalenti 2006

Numero medio per Avv./Proc.

1) Contenziosi 167.184 5412) Consultivi 31.194 1013) Pignoramenti 1.684 5Totale affari legali (al netto di affari d'ordine) 200.062 647

~

Come detto all’inizio del presente paragrafo, il livello di attività dell’Avvocatura dello Stato può essere misurato anche dal numero delle fasi di giudizio impiantate nel corso del 2006, valore che è più alto (208.114 fasi) degli affari contenziosi “equivalenti” dello stesso anno (167.184), proprio perché una determinata causa può avere, in un esercizio, più gradi di giudizio.

Nella Tavola n. 10 mostriamo la ripartizione delle suddette fasi tra le Avvocature Distrettuali e quella Generale, distinguendo in particolare le fasi aperte presso le cosiddette giurisdizioni superiori (Cassazione, Cassazione Lavoro, Cassazione Penale, Consiglio di Stato, Consiglio di Giustizia Amministrativa Regione Siciliana, Corte Costituzionale, Corte di giustizia della CEE ed Autorità giudiziarie extra-nazionali, Tribunale di 1° grado della Comunità Europea)12, rispetto alle altre. La citata classificazione o presso altre giurisdizioni, non è di poco conto, considerando il fatto che le fasi aperte presso le giurisdizioni superiori generalmente impegnano gli avvocati ed i procuratori in una misura nettamente superiore rispetto alle altre.

11 Pari alla differenza tra il numero complessivo medio di avvocati/procuratori del 2006, 347 persone, e le 38 unità che nel periodo hanno essenzialmente avuto, come già detto nel testo, compiti di rappresentanza, organizzazione, coordinamento, ecc. 12 Nelle giurisdizioni superiori andrebbe collocato, a rigor di logica, anche il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, per il quale, però, non è stato possibile scindere il numero delle fasi rispetto a quelle aperte presso il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche. Per questa ragione, i dati relativi ad ambedue i citati Tribunali sono presentati assieme nel gruppo “Altre giurisdizioni”.

83

Tav. n. 10 – Fasi di giudizio aperte nell’anno 2006

GIURISDIZIONI TOTALE AG Roma TOT

ADS Ancona Bari Bologna Brescia Cagliari Caltani-ssetta

GIURISDIZIONI SUPERIORI

1 Cassazione 13.712 12.656 1.056 59 72 25 64 14 51 2 Cassazione lavoro 1.677 1.413 264 24 - 5 6 6 52 3 Cassazione penale 953 708 245 1 1 3 13 6 22 4 Consiglio di Stato 7.061 5.723 1.338 42 27 49 34 37 - 5 Consiglio giustizia

amministrativa regione siciliana 1.212 - 1.212 - - - - - - 6 Corte costituzionale 1.102 1.101 1 - - - - - - 7 Corte di giustizia comun.econ.

europea & autorita giudiziarie extra-nazionali 125 125 - - - - - - -

8 Tribunale di I ° grado della com. eur. 17 17 - - - - - - -

Subtot. giurisdizioni superiori 25.859 21.743 4.116 126 100 82 117 63 125

ALTRE GIURISDIZIONI 9 Commissione tributaria

(centrale, I grado, II grado, provinciale, region.) 522 77 445 14 13 3 8 7 -

10 Corte d'appello civile & Giunta speciale per le espropriazioni 18.303 5.838 12.465 332 222 274 191 117 150

11 Corte d'appello lavoro 15.521 3.026 12.495 262 580 228 143 465 301 12 Corte dei conti & Corte dei conti

sez. reg. 4.639 276 4.363 9 225 48 1 406 - 13 Giudice di pace 30.956 978 29.978 1.070 1.117 305 222 70 30 14 Penale 4.662 1.224 3.438 64 158 91 62 61 43 15 Tribunale amministrativo reg.le 32.112 9.354 22.758 818 703 1.836 840 517 - 16 Tribunale civile 24.277 5.803 18.474 336 739 560 2.054 298 146 17 Tribunale del lavoro 50.797 2.142 48.655 2.044 3.834 1.645 440 2.953 328 18 Tribunale regionale acque

pubbliche & Tribunale sup. acque pubbliche 342 190 152 - 1 - - 3 -

19 Varie 124 64 60 - 5 2 2 2 - Subtotale altre giurisdizioni 182.255 28.972 153.283 4.949 7.597 4.992 3.963 4.899 998

RIEPILOGO: GIURISDIZIONI SUPERIORI 25.859 21.743 4.116 126 100 82 117 63 125 ALTRE GIURISDIZIONI 182.255 28.972 153.283 4.949 7.597 4.992 3.963 4.899 998 TOTALE 208.114 50.715 157.399 5.075 7.697 5.074 4.080 4.962 1.123 GIURISD. SUPERIORI: % 100,00% 84,08% 15,92% 0,49% 0,39% 0,32% 0,45% 0,24% 0,48% ALTRE GIURISD.: % 100,00% 15,90% 84,10% 2,72% 4,17% 2,74% 2,17% 2,69% 0,55% TOTALE GIURISD.:

RAPPORTI % 100,00% 24,37% 75,63% 2,44% 3,70% 2,44% 1,96% 2,38% 0,54%

84

Tav. n. 8 – (segue)

GIURISDIZIONI Campo-basso Catania Catan-

zaro Firenze Genova L’Aquila Lecce Messina Milano


1 Cassazione 10 12 60 17 29 14 - 31 52 2 Cassazione lavoro 37 5 1 2 8 1 - 1 30 3 Cassazione penale 1 14 6 - 16 - - 3 57 4 Consiglio di Stato 18 144 67 14 104 34 - - 371 5 Consiglio giustizia

amministrativa regione siciliana - 73 - - - - - - - 6 Corte costituzionale - - - 1 - - - - - 7 Corte di giustizia comun.econ.

europea & autorita giudiziarie extra-nazionali - - - - - - - - -

8 Tribunale di I ° grado della com. eur. - - - - - - - - -

Subtot. giurisdizioni superiori 66 248 134 34 157 49 - 35 510

ALTRE GIURISDIZIONI 9 Commissione tributaria

(centrale, I grado, II grado, provinciale, region.) 151 8 4 20 8 10 - 3 40

10 Corte d'appello civile & Giunta speciale per le espropriazioni 126 362 1.037 925 369 227 225 250 252

11 Corte d'appello lavoro 101 605 816 777 365 542 1.541 1.046 383 12 Corte dei conti & Corte dei conti

sez. reg. 71 - 13 203 2 242 1 - 64 13 Giudice di pace 112 1.701 2.934 1.495 89 175 890 2.522 558 14 Penale 13 197 256 118 89 9 807 267 132 15 Tribunale amministrativo reg.le 689 1.990 666 1.345 653 649 1.711 - 1.503 16 Tribunale civile 282 944 1.137 1.022 465 568 653 381 1.274 17 Tribunale del lavoro 2.094 4.427 2.186 928 498 880 4.500 6.521 713 18 Tribunale regionale acque

pubbliche & Tribunale sup. acque pubbliche 1 1 - 6 1 - - - 9

19 Varie 13 1 3 2 1 2 1 - 2 Subtotale altre giurisdizioni 3.653 10.236 9.052 6.841 2.540 3.304 10.329 10.990 4.930

RIEPILOGO: GIURISDIZIONI SUPERIORI 66 248 134 34 157 49 - 35 510 ALTRE GIURISDIZIONI 3.653 10.236 9.052 6.841 2.540 3.304 10.329 10.990 4.930 TOTALE 3.719 10.484 9.186 6.875 2.697 3.353 0,00% 11.025 5.440 GIURISD. SUPERIORI: % 0,26% 0,96% 0,52% 0,13% 0,61% 0,19% 5,67% 0,14% 1,97% ALTRE GIURISD.: % 2,00% 5,62% 4,97% 3,75% 1,39% 1,81% 4,96% 6,03% 2,71% TOTALE GIURISD.:

RAPPORTI % 1,79% 5,04% 4,41% 3,30% 1,30% 1,61% 5,30% 2,61%

85

Tav. n. 8 – (segue)

GIURISDIZIONI Napoli Palermo Perugia Potenza Reggio Calabria Salerno Torino Trento Trieste Venezia


1 Cassazione 101 89 70 156 7 31 25 10 31 262 Cassazione lavoro 7 41 1 1 9 1 3 2 10 113 Cassazione penale - 3 8 - 75 2 6 - - 84 Consiglio di Stato 132 40 9 11 41 13 12 9 54 765 Consiglio giustizia amministrativa

regione siciliana - 1.139 - - - - - - - -6 Corte costituzionale - - - - - - - - - -7 Corte di giustizia comun.econ.

europea & autorita giudiziarie extra-nazionali - - - - - - - - - -

8 Tribunale di I ° grado della com. eur. - - - - - - - - - -

Subtot. giurisdizioni superiori 240 1.312 88 168 132 47 46 21 95 121

ALTRE GIURISDIZIONI 9 Commissione tributaria (centrale,

I grado, II grado, provinciale, region.) 62 10 11 17 16 16 - 1 21 2

10 Corte d'appello civile & Giunta speciale per le espropriazioni 2.952 1.186 898 188 201 482 263 268 113 855

11 Corte d'appello lavoro 1.407 1.044 298 416 195 420 244 14 62 24012 Corte dei conti & Corte dei conti

sez. reg. 743 1.804 97 205 2 8 3 13 66 13713 Giudice di pace 4.102 2.685 210 1.655 1.591 1.518 2.300 824 48 1.75514 Penale 296 96 35 57 330 37 88 33 26 7315 Tribunale amministrativo reg.le 2.635 2.149 220 166 563 866 624 136 394 1.08516 Tribunale civile 3.454 1.021 143 425 491 641 427 91 335 58717 Tribunale del lavoro 3.475 2.185 258 615 4.344 1.313 1.756 27 229 46218 Tribunale regionale acque

pubbliche & Tribunale sup. acque pubbliche 64 48 - - - - 12 - - 6

19 Varie 9 9 1 - 1 - 1 - 3 - Subtotale altre giurisdizioni 19.199 12.237 2.171 3.744 7.734 5.301 5.718 1.407 1.297 5.202

RIEPILOGO: GIURISDIZIONI SUPERIORI 240 1.312 88 168 132 47 46 21 95 121 ALTRE GIURISDIZIONI 19.199 12.237 2.171 3.744 7.734 5.301 5.718 1.407 1.297 5.202 TOTALE 19.439 13.549 2.259 3.912 7.866 5.348 5.764 1.428 1.392 5.323 GIURISD. SUPERIORI: % 0,93% 5,07% 0,34% 0,65% 0,51% 0,18% 0,18% 0,08% 0,37% 0,47% ALTRE GIURISD.: % 10,53% 6,71% 1,19% 2,05% 4,24% 2,91% 3,14% 0,77% 0,71% 2,85% TOTALE GIURISD.:

RAPPORTI % 9,34% 6,51% 1,09% 1,88% 3,78% 2,57% 2,77% 0,69% 0,67% 2,56%

86

Dalla Tavola precedente si può notare che la maggiorparte (84%) delle fasi aperte presso le Giurisdizioni superiori è trattato dall’Avvocatura Generale di Roma, la quale nel 2006, tra l’altro, considerando anche l’attività presso le altre giurisdizioni, ha seguito quasi il 25% delle fasi di giudizio dell’intera Avvocatura dello Stato.

Anche in questo caso, come abbiamo già fatto per gli affari legali “equivalenti” trattati nel 2006, volendo determinare quanta parte delle risorse spese nell’esercizio 2006 per l’attività contenziosa si riferiscano all’attività svolta presso le giurisdizioni superiori rispetto a quelle inerenti l’attività svolta presso le altre giurisdizioni, dobbiamo tener conto che non esiste un sistema di contabilità analitica che consenta il calcolo ad hoc rispetto al citato fabbisogno conoscitivo. Una misura approssimativa, però, può essere determinata in tal senso secondo quanto indicato nel riquadro sottostante, dove ipotizziamo, sulla base delle informazioni assunte, che le fasi presso le giurisdizioni superiori abbiano un peso triplo rispetto alle altre.

Calcolo spesa per tipologia di fase Fasi presso giurisdizioni superiori 25.859 Fasi presso altre giurisdizioni 182.255 208.114 Peso delle fasi presso Giurisdizioni superiori 3 Peso delle fasi presso altre giurisdizioni 1 Determinazione delle quantità “pesate”: Fasi (pesate) presso Giurisdizioni Superiori 77.577 Fasi (pesate) presso altre giurisdizioni 182.255 259.832

€ 131.309.698,72 =

Spesa relativa al contenzioso per unità di peso =

259.832 € 505,36

A questo punto, la spesa per fase può essere determinata moltiplicando le quantità pesate per la spesa per unità di peso, pervenendo ai seguenti risultati: Spesa per fasi presso giurisdizioni superiori € 39.204.611,05 Spesa per fasi presso altre giurisdizioni € 92.105.087,67

Spesa totale € 131.309.698,72

Ciò premesso, la spesa media dell’esercizio 2006 per le due tipologie di fasi è determinabile nel seguente modo:

87

Spesa per fasi presso giurisdizioni superiori € 39.204.611,05

= = = a) Fasi presso Giurisd. Superiori

N. fasi c/o giur.sup. 25.859 € 1.516,09

Spesa per fasi presso

altre giurisdizioni € 92.105.087,67

= = = b) Fasi presso altre giurisdizioni

N. fasi c/o altre giur. 182.255 € 505,36

~

Dopo aver preso in esame i valori del consuntivo 2006 rispetto ai livelli di attività realizzati dall’Avvocatura nel medesimo esercizio, e determinato il valore della spesa mediamente sostenuta (nel 2006) per ciascun affare legale, approfondendo anche i termini del problema rispetto all’attività contenziosa presso le Giurisdizioni superiori e le altre giurisdizioni, terminiamo il paragrafo riportando il valore di una causa-tipo, definito secondo i parametri delle tariffe forensi attualmente in vigore, posta rispettivamente presso la Corte di Cassazione, il Consiglio di Stato, il Tar ed il Tribunale.

Per costituire un termine di confronto omogeneo rispetto alle determinazioni quantitative sviluppate nel presente paragrafo, va precisato che il valore della causa-tipo di cui stiamo discutendo si riferisce al valore dei diritti e degli onorari degli avvocati per l’intera durata della causa, che come abbiamo avuto modo di riferire nelle pagine precedenti, abbraccia un arco di tempo pluriennale.

Rispetto alle numerose opzioni di calcolo, poi, nel nostro caso abbiamo scelto di valorizzare gli onorari degli avvocati prendendo a riferimento una causa di valore indeterminabile, ed i diritti con una di valore compreso nella fascia tra € 25.900,01 ed € 51.700,00, ritenendo dette ipotesi, sulla base delle informazioni assunte presso l’Avvocatura, adeguatamente rappresentative per la maggiorparte delle cause seguite dalla stessa Avvocatura dello Stato.

Rinviando alla Nota esplicativa n. 2, di fine capitolo, per una puntuale disamina dei singoli elementi presi a riferimento per la valutazione, esponiamo qui di seguito il risultato finale degli importi di onorari, diritti e rimborsi di spese generali (a forfait) risultanti dall’applicazione delle tariffe forensi, precisando che per gli onorari si è preso in considerazione il valore medio rispetto ai livelli minimi e massimi della tariffa.

88

Descrizione voci CASSAZIONE C.di STATO TAR TRIBUNALE

Onorari (valore medio) € 4.195,00 € 4.195,00 € 8.162,50 € 5.700,00 Diritti € 1.867,00 € 1.867,00 € 1.867,00 € 3.063,00 Tot. al netto rimb. spese € 6.062,00 € 6.062,00 € 10.029,50 € 8.763,00 Rimborso forfettario spese generali al 12,5% del precedente importo € 757,75 € 757,75 € 1.253,69 € 1.095,38 Totale generale € 6.819,75 € 6.819,75 € 11.283,19 € 9.858,38

89

Nota esplicativa n. 1 – Evoluzione degli affari legali aperti nel periodo 1991-2006

Affari legali 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Totale

1) CT 32.382 32.730 31.602 33.675 35.018 37.748 40.612 43.382 42.021 45.128 49.005 45.505 46.809 45.114 47.800 35.278 643.809 2) CS 8.265 9.050 9.562 10.367 10.586 10.520 15.083 16.510 17.903 20.081 21.931 21.686 18.465 12.821 15.319 12.536 230.685 3) PT 3.825 3.437 3.777 2.935 1.126 898 4.082 744 593 408 302 501 279 300 341 348 23.896 4) OR 2.015 2.608 2.938 2.526 2.419 3.662 759 2.022 2.430 2.335 2.836 4.014 2.089 1.208 465 1.273 35.599 Tot. 1,2,3 44.472 45.217 44.941 46.977 46.730 49.166 59.777 60.636 60.517 65.617 71.238 67.692 65.553 58.235 63.460 48.162 898.390

Rom

a

Tot. gen. 46.487 47.825 47.879 49.503 49.149 52.828 60.536 62.658 62.947 67.952 74.074 71.706 67.642 59.443 63.925 49.435 933.989

1) CT 2.048 1.694 2.197 1.868 2.310 2.158 2.466 2.615 792 950 1.971 2.224 2.150 1.890 3.328 3.583 34.244 2) CS 501 358 422 401 386 509 455 420 396 331 927 781 538 381 372 341 7.519 3) PT 117 110 82 66 42 38 28 25 24 19 26 45 47 45 30 31 775 4) OR 0 0 0 238 229 259 314 343 466 605 1.086 1.195 1.065 1.789 543 775 8.907 Tot. 1,2,3 2.666 2.162 2.701 2.335 2.738 2.705 2.949 3.060 1.212 1.300 2.924 3.050 2.735 2.316 3.730 3.955 42.538 A

ncon

a

Tot. gen. 2.666 2.162 2.701 2.573 2.967 2.964 3.263 3.403 1.678 1.905 4.010 4.245 3.800 4.105 4.273 4.730 51.445

1) CT 8.152 5.587 5.363 5.553 5.530 10.179 11.087 6.872 4.249 5.914 6.881 5.673 6.718 8.097 9.655 6.181 111.691 2) CS 314 369 415 603 601 540 494 469 532 565 594 548 920 718 855 900 9.437 3) PT 209 141 123 133 151 146 96 70 41 72 35 26 24 28 53 41 1.389 4) OR 45 258 278 364 414 523 605 574 627 554 853 1.351 861 687 619 8.320 16.933 Tot. 1,2,3 8.675 6.097 5.901 6.289 6.282 10.865 11.677 7.411 4.822 6.551 7.510 6.247 7.662 8.843 10.563 7.122 122.517

Bar

i

Tot. gen. 8.720 6.355 6.179 6.653 6.696 11.388 12.282 7.985 5.449 7.105 8.363 7.598 8.523 9.530 11.182 15.442 139.450

1) CT 3.202 2.437 4.145 4.056 4.105 4.459 3.774 4.121 3.488 4.173 3.784 3.295 4.120 5.213 3.758 3.494 61.624 2) CS 654 434 141 578 581 871 1.137 1.003 1.064 616 647 685 642 695 636 692 11.076 3) PT 160 133 85 210 345 281 250 91 48 25 19 15 19 20 7 21 1.729 4) OR 4 12 29 109 118 272 293 319 364 458 458 550 240 345 357 345 4.273 Tot. 1,2,3 4.016 3.004 4.371 4.844 5.031 5.611 5.161 5.215 4.600 4.814 4.450 3.995 4.781 5.928 4.401 4.207 74.429 B

olog

na

Tot. gen. 4.020 3.016 4.400 4.953 5.149 5.883 5.454 5.534 4.964 5.272 4.908 4.545 5.021 6.273 4.758 4.552 78.702

1) CT 135 124 243 394 638 871 1.674 1.688 2.085 2.495 2.463 2.093 2.235 2.690 1.859 1.564 23.251 2) CS 0 0 3 2 10 15 291 377 341 240 269 287 311 348 264 283 3.041 3) PT 4 3 2 0 0 1 31 16 12 15 7 9 11 4 10 6 131 4) OR 0 0 0 0 0 0 87 94 116 124 142 136 108 286 206 577 1.876 Tot. 1,2,3 139 127 248 396 648 887 1.996 2.081 2.438 2.750 2.739 2.389 2.557 3.042 2.133 1.853 26.423 B

resc

ia

Tot. gen. 139 127 248 396 648 887 2.083 2.175 2.554 2.874 2.881 2.525 2.665 3.328 2.339 2.430 28.299

1) CT 3.553 4.807 5.935 5.514 5.209 5.633 5.504 4.933 4.053 4.607 3.846 3.614 3.750 3.129 3.979 4.057 72.123 2) CS 359 322 360 430 387 367 413 433 363 382 306 364 309 556 487 443 6.281 3) PT 77 49 26 24 19 12 14 16 42 38 16 18 24 15 20 23 433 4) OR 59 47 96 71 84 125 156 105 229 351 759 455 425 355 624 555 4.496 Tot. 1,2,3 3.989 5.178 6.321 5.968 5.615 6.012 5.931 5.382 4.458 5.027 4.168 3.996 4.083 3.700 4.486 4.523 78.837 C

aglia

ri

Tot. gen. 4.048 5.225 6.417 6.039 5.699 6.137 6.087 5.487 4.687 5.378 4.927 4.451 4.508 4.055 5.110 5.078 83.333

90


1) CT 353 306 356 685 830 1.164 1.166 1.235 1.094 816 1.382 1.493 1.413 2.377 2.250 599 17.519 2) CS 154 118 157 146 159 198 157 127 173 143 142 249 209 181 212 250 2.775 3) PT 36 55 52 72 49 38 29 20 8 12 10 13 17 16 12 10 449 4) OR 50 47 53 58 33 72 53 63 61 62 54 77 221 396 495 2.157 3.952 Tot. 1,2,3 543 479 565 903 1.038 1.400 1.352 1.382 1.275 971 1.534 1.755 1.639 2.574 2.474 859 20.743

Cal

tani

sset

ta

Tot. gen. 593 526 618 961 1.071 1.472 1.405 1.445 1.336 1.033 1.588 1.832 1.860 2.970 2.969 3.016 24.695 1) CT 139 130 361 649 1.014 843 1.028 1.055 855 992 943 926 1.189 1.235 1.502 3.293 16.154 2) CS 4 4 33 82 64 108 137 83 121 164 183 216 177 171 186 194 1.927 3) PT 0 0 5 9 20 34 6 12 36 21 14 21 15 33 20 113 359 4) OR 0 0 9 14 22 60 227 150 153 161 162 101 76 112 125 331 1.703 Tot. 1,2,3 143 134 399 740 1.098 985 1.171 1.150 1.012 1.177 1.140 1.163 1.381 1.439 1.708 3.600 18.440 C

ampo

-ba

sso

Tot. gen. 143 134 408 754 1.120 1.045 1.398 1.300 1.165 1.338 1.302 1.264 1.457 1.551 1.833 3.931 20.143 1) CT 4.217 4.182 3.585 5.330 6.949 6.621 6.724 6.885 5.593 5.747 5.340 5.295 5.096 6.313 8.131 6.073 92.081 2) CS 4 783 663 669 931 1.043 674 595 924 526 730 946 737 745 479 464 10.913 3) PT 1 75 6 126 186 109 113 61 59 55 86 35 34 39 68 30 1.083 4) OR 1 0 2 220 284 574 300 348 597 790 814 1.147 999 777 739 3.166 10.758 Tot. 1,2,3 4.222 5.040 4.254 6.125 8.066 7.773 7.511 7.541 6.576 6.328 6.156 6.276 5.867 7.097 8.678 6.567 104.077 C

atan

ia

Tot. gen. 4.223 5.040 4.256 6.345 8.350 8.347 7.811 7.889 7.173 7.118 6.970 7.423 6.866 7.874 9.417 9.733 114.835 1) CT 1.093 2.016 1.170 1.250 511 558 11.511 6.980 4.855 4.554 5.181 4.998 5.701 8.780 9.679 5.985 74.822 2) CS 46 423 1 1 2 4 749 861 474 394 775 1.368 945 912 816 803 8.574 3) PT 11 97 0 0 0 0 127 104 314 210 114 76 130 143 268 112 1.706 4) OR 0 0 2 0 0 2 365 276 209 238 342 413 222 829 770 716 4.384 Tot. 1,2,3 1.150 2.536 1.171 1.251 513 562 12.387 7.945 5.643 5.158 6.070 6.442 6.776 9.835 10.763 6.900 85.102 C

atan

zaro

Tot. gen. 1.150 2.536 1.173 1.251 513 564 12.752 8.221 5.852 5.396 6.412 6.855 6.998 10.664 11.533 7.616 89.486 1) CT 3.719 3.966 5.157 5.386 6.586 7.251 7.389 6.219 5.099 5.415 5.234 5.017 5.946 5.714 7.269 4.763 90.130 2) CS 1.175 1.093 1.092 1.133 948 995 736 743 721 864 707 895 1.320 1.402 1.044 861 15.729 3) PT 272 182 152 132 128 130 605 501 651 767 783 950 571 40 17 13 5.894 4) OR 296 250 338 386 486 462 66 39 81 36 25 39 34 695 495 383 4.111 Tot. 1,2,3 5.166 5.241 6.401 6.651 7.662 8.376 8.730 7.463 6.471 7.046 6.724 6.862 7.837 7.156 8.330 5.637 111.753 Fi

renz

e

Tot. gen. 5.462 5.491 6.739 7.037 8.148 8.838 8.796 7.502 6.552 7.082 6.749 6.901 7.871 7.851 8.825 6.020 115.864 1) CT 83 960 2.806 3.318 3.440 3.801 3.533 4.170 3.250 3.471 3.072 2.788 3.759 4.446 3.090 1.471 47.458 2) CS 3 23 322 694 691 726 635 577 543 498 601 566 536 758 863 785 8.821 3) PT 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 20 25 10 55 4) OR 0 0 12 1 112 17 79 0 122 147 93 168 34 358 775 1.098 3.016 Tot. 1,2,3 86 983 3.128 4.012 4.131 4.527 4.168 4.747 3.793 3.969 3.673 3.354 4.295 5.224 3.978 2.266 56.334 G

enov

a

Tot. gen. 86 983 3.140 4.013 4.243 4.544 4.247 4.747 3.915 4.116 3.766 3.522 4.329 5.582 4.753 3.364 59.350 1) CT 3.969 3.208 3.953 4.820 4.907 5.444 5.290 5.217 4.156 3.855 3.645 3.851 3.791 4.549 5.928 2.116 68.699 2) CS 396 648 401 531 469 491 690 690 543 631 652 632 769 784 790 580 9.697 3) PT 65 129 141 152 87 72 78 67 62 41 35 62 82 129 211 162 1.575 4) OR 4 1 107 121 131 167 132 205 189 174 198 230 99 132 143 128 2.161 Tot. 1,2,3 4.430 3.985 4.495 5.503 5.463 6.007 6.058 5.974 4.761 4.527 4.332 4.545 4.642 5.462 6.929 2.858 79.971 L

'Aqu

ila

Tot. gen. 4.434 3.986 4.602 5.624 5.594 6.174 6.190 6.179 4.950 4.701 4.530 4.775 4.741 5.594 7.072 2.986 82.132

91


1) CT 3.962 827 4.184 5.517 6.442 6.563 7.769 7.880 7.008 7.875 4.290 6.003 9.661 5.761 2.558 2.240 88.540 2) CS 611 16 746 602 662 640 959 874 637 631 386 471 598 552 600 617 9.602 3) PT 225 1 132 125 134 100 131 258 133 78 266 327 270 187 132 136 2.635 4) OR 0 1 216 60 128 134 194 178 233 192 177 277 455 5.782 6.434 7.001 21.462 Tot. 1,2,3 4.798 844 5.062 6.244 7.238 7.303 8.859 9.012 7.778 8.584 4.942 6.801 10.529 6.500 3.290 2.993 100.777

Lec

ce

Tot. gen. 4.798 845 5.278 6.304 7.366 7.437 9.053 9.190 8.011 8.776 5.119 7.078 10.984 12.282 9.724 9.994 122.239 1) CT 3.562 1.819 1.479 2.090 3.404 3.920 4.687 4.222 3.757 3.642 6.086 4.193 6.694 6.505 7.985 3.001 67.046 2) CS 314 261 392 575 472 487 717 674 876 784 702 633 900 833 796 648 10.064 3) PT 181 0 0 0 0 0 0 0 0 0 17 0 13 63 78 40 392 4) OR 0 0 87 0 74 123 176 172 183 0 212 179 273 342 973 6.612 9.406 Tot. 1,2,3 4.057 2.080 1.871 2.665 3.876 4.407 5.404 4.896 4.633 4.426 6.805 4.826 7.607 7.401 8.859 3.689 77.502 M

essi

na

Tot. gen. 4.057 2.080 1.958 2.665 3.950 4.530 5.580 5.068 4.816 4.426 7.017 5.005 7.880 7.743 9.832 10.301 86.908 1) CT 2.224 3.406 4.483 7.214 7.309 5.734 6.040 5.480 4.130 5.011 5.023 3.699 4.218 6.353 4.810 3.542 78.676 2) CS 5 19 1.214 1.361 1.313 1.320 1.139 1.145 1.671 1.466 1.401 1.239 1.505 1.581 1.815 1.896 20.090 3) PT 0 2 54 59 104 65 49 33 86 39 24 28 42 28 33 19 665 4) OR 0 194 2.196 577 326 383 379 2.981 2.173 2.099 1.653 1.597 1.076 972 1.005 1.317 18.928 Tot. 1,2,3 2.229 3.427 5.751 8.634 8.726 7.119 7.228 6.658 5.887 6.516 6.448 4.966 5.765 7.962 6.658 5.457 99.431 M

ilano

Tot. gen. 2.229 3.621 7.947 9.211 9.052 7.502 7.607 9.639 8.060 8.615 8.101 6.563 6.841 8.934 7.663 6.774 118.359 1) CT 7.869 9.914 22.595 34.234 22.746 28.510 25.291 34.261 25.724 23.790 23.105 28.250 30.002 16.666 15.704 15.874 364.535 2) CS 1.346 900 1.752 1.645 1.351 1.478 1.451 1.304 1.712 2.136 2.263 2.500 2.162 2.517 1.663 1.717 27.897 3) PT 354 100 176 319 590 575 468 518 329 0 0 0 0 114 201 23 3.767 4) OR 5 1 2.661 2.749 1.320 1.591 1.714 1.988 2.529 2.304 2.181 2.000 1.454 1.111 852 733 25.193 Tot. 1,2,3 9.569 10.914 24.523 36.198 24.687 30.563 27.210 36.083 27.765 25.926 25.368 30.750 32.164 19.297 17.568 17.614 396.199 N

apol

i

Tot. gen. 9.574 10.915 27.184 38.947 26.007 32.154 28.924 38.071 30.294 28.230 27.549 32.750 33.618 20.408 18.420 18.347 421.392 1) CT 1.435 1.835 5.093 7.096 9.904 11.117 10.201 9.865 8.983 11.376 11.216 10.734 10.533 10.899 13.179 8.746 142.212 2) CS 2 12 23 7 2.975 3.218 2.721 2.479 2.676 2.570 2.040 1.797 1.827 1.644 1.635 1.719 27.345 3) PT 32 29 0 0 658 326 357 639 724 826 481 511 1.067 664 665 261 7.240 4) OR 2 2 2 1 1.240 1.155 1.366 1.164 1.340 981 1.114 1.071 828 1.153 945 1.771 14.135 Tot. 1,2,3 1.469 1.876 5.116 7.103 13.537 14.661 13.279 12.983 12.383 14.772 13.737 13.042 13.427 13.207 15.479 10.726 176.797 Pa

lerm

o

Tot. gen. 1.471 1.878 5.118 7.104 14.777 15.816 14.645 14.147 13.723 15.753 14.851 14.113 14.255 14.360 16.424 12.497 190.932 1) CT 1.700 1.322 2.387 1.389 1.826 1.794 1.808 2.346 1.679 1.662 2.361 2.325 1.877 1.991 1.892 1.708 30.067 2) CS 387 295 316 339 293 295 201 244 238 252 268 296 296 301 318 328 4.667 3) PT 37 37 46 27 22 25 14 6 11 5 7 18 10 8 15 11 299 4) OR 0 0 117 138 213 240 187 190 156 225 196 340 360 328 329 538 3.557 Tot. 1,2,3 2.124 1.654 2.749 1.755 2.141 2.114 2.023 2.596 1.928 1.919 2.636 2.639 2.183 2.300 2.225 2.047 35.033 Pe

rugi

a

Tot. gen. 2.124 1.654 2.866 1.893 2.354 2.354 2.210 2.786 2.084 2.144 2.832 2.979 2.543 2.628 2.554 2.585 38.590 1) CT 1.260 791 888 1.260 1.832 1.618 2.038 1.821 1.938 1.744 2.855 1.710 2.365 2.095 3.102 2.649 29.966 2) CS 165 130 66 147 132 162 200 127 150 145 142 129 191 203 167 215 2.471 3) PT 44 1 11 0 1 1 45 23 19 145 10 18 17 18 14 30 397 4) OR 1 3 288 6 51 55 1.144 850 749 690 595 612 638 493 674 2.351 9.200 Tot. 1,2,3 1.469 922 965 1.407 1.965 1.781 2.283 1.971 2.107 2.034 3.007 1.857 2.573 2.316 3.283 2.894 32.834 Po

tenz

a

Tot. gen. 1.470 925 1.253 1.413 2.016 1.836 3.427 2.821 2.856 2.724 3.602 2.469 3.211 2.809 3.957 5.245 42.034

92


1) CT 5.144 4.234 3.842 4.456 4.632 4.920 4.982 4.008 4.925 4.784 4.801 4.372 5.011 5.736 5.530 4.538 75.915 2) CS 1.309 284 309 327 480 1.405 1.310 888 956 1.075 1.129 1.026 707 967 857 970 13.999 3) PT 1.949 892 624 60 62 47 39 32 17 9 6 10 3 18 15 4 3.787 4) OR 649 916 830 1.093 1.131 797 293 117 126 120 68 80 109 87 173 2.342 8.931 Tot. 1,2,3 8.402 5.410 4.775 4.843 5.174 6.372 6.331 4.928 5.898 5.868 5.936 5.408 5.721 6.721 6.402 5.512 93.701 R

eggi

o C

alab

ria

Tot. gen. 9.051 6.326 5.605 5.936 6.305 7.169 6.624 5.045 6.024 5.988 6.004 5.488 5.830 6.808 6.575 7.854 102.632 1) CT 2.716 2.552 2.557 3.833 4.439 4.588 5.247 6.743 2.956 3.107 4.548 9.982 4.500 6.551 8.378 4.048 76.745 2) CS 214 321 297 302 265 294 340 316 283 227 245 191 205 313 273 326 4.412 3) PT 66 86 160 228 47 52 103 81 23 240 99 239 130 138 257 178 2.127 4) OR 29 39 408 877 479 418 422 349 422 386 412 452 418 430 455 441 6.437 Tot. 1,2,3 2.996 2.959 3.014 4.363 4.751 4.934 5.690 7.140 3.262 3.574 4.892 10.412 4.835 7.002 8.908 4.552 83.284 Sa

lern

o

Tot. gen. 3.025 2.998 3.422 5.240 5.230 5.352 6.112 7.489 3.684 3.960 5.304 10.864 5.253 7.432 9.363 4.993 89.721 1) CT 2.202 2.748 3.639 3.181 4.440 3.971 3.591 3.347 3.207 4.819 3.597 3.240 3.668 3.793 4.709 5.253 59.405 2) CS 911 1.421 1.092 979 960 1.291 1.243 1.174 1.365 1.228 1.324 1.472 2.113 1.646 1.891 1.606 21.716 3) PT 83 74 75 91 172 178 71 90 61 32 43 31 54 35 22 39 1.151 4) OR 136 111 120 191 177 146 455 503 572 599 580 406 352 150 228 157 4.883 Tot. 1,2,3 3.196 4.243 4.806 4.251 5.572 5.440 4.905 4.611 4.633 6.079 4.964 4.743 5.835 5.474 6.622 6.898 82.272 T

orin

o

Tot. gen. 3.332 4.354 4.926 4.442 5.749 5.586 5.360 5.114 5.205 6.678 5.544 5.149 6.187 5.624 6.850 7.055 87.155 1) CT 64 77 110 126 173 151 507 497 471 678 666 850 473 708 708 1.324 7.583 2) CS 0 0 0 0 0 0 281 263 263 218 123 225 266 199 191 176 2.205 3) PT 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 7 0 0 1 0 8 4) OR 0 0 0 0 0 0 207 210 147 161 158 147 124 135 119 115 1.523 Tot. 1,2,3 64 77 110 126 173 151 788 760 734 896 789 1.082 739 907 900 1.500 9.796 T

rent

o

Tot. gen. 64 77 110 126 173 151 995 970 881 1.057 947 1.229 863 1.042 1.019 1.615 11.319 1) CT 1.092 1.098 1.160 777 1.280 1.490 1.444 1.255 1.289 1.211 1.206 1.093 1.505 1.415 1.158 1.075 19.548 2) CS 0 0 347 45 271 365 488 717 743 634 434 541 610 811 628 590 7.224 3) PT 0 0 0 0 12 34 15 17 0 0 59 4 3 4 7 5 160 4) OR 0 0 0 0 0 0 463 341 313 357 297 214 186 226 235 178 2.810 Tot. 1,2,3 1.092 1.098 1.507 822 1.563 1.889 1.947 1.989 2.032 1.845 1.699 1.638 2.118 2.230 1.793 1.670 26.932 T

ries

te

Tot. gen. 1.092 1.098 1.507 822 1.563 1.889 2.410 2.330 2.345 2.202 1.996 1.852 2.304 2.456 2.028 1.848 29.742 1) CT 3.225 3.034 4.020 3.773 4.057 4.820 4.130 4.370 3.228 3.867 3.746 3.247 3.987 4.327 4.937 4.597 63.365 2) CS 1.269 1.091 1.120 1.131 1.339 963 1.059 1.001 823 927 919 945 1.122 1.185 1.054 1.254 17.202 3) PT 56 82 56 43 37 29 24 17 17 56 34 16 17 10 15 18 527 4) OR 173 112 474 530 367 1.337 986 1.701 1.302 1.592 1.028 993 911 650 797 1.637 14.590 Tot. 1,2,3 4.550 4.207 5.196 4.947 5.433 5.812 5.213 5.388 4.068 4.850 4.699 4.208 5.126 5.522 6.006 5.869 81.094 V

enez

ia

Tot. gen. 4.723 4.319 5.670 5.477 5.800 7.149 6.199 7.089 5.370 6.442 5.727 5.201 6.037 6.172 6.803 7.506 95.684 1) CT 99.500 95.804 123.310 147.444 149.531 165.926 179.493 181.467 150.885 161.683 166.247 166.470 177.171 172.347 182.878 137.052 2.457.208 2) CS 18.408 18.375 21.246 23.097 26.328 28.305 33.760 34.094 36.491 37.728 39.840 40.688 38.380 33.224 34.211 31.194 495.369 3) PT 7.804 5.715 5.785 4.811 3.992 3.191 6.775 3.441 3.310 3.113 2.493 2.980 2.879 2.119 2.537 1.684 62.629 4) OR 3.469 4.602 11.263 10.330 9.838 12.574 11.422 15.282 15.889 15.741 16.493 18.244 13.657 19.828 19.575 45.017 243.224 Tot. 1,2,3 125.712 119.894 150.341 175.352 179.851 197.422 220.028 219.002 190.686 202.524 208.580 210.138 218.430 207.690 219.626 169.930 3.015.206 To

tale

A

vvoc

atur

e

Tot. gen. 129.181 124.496 161.604 185.682 189.689 209.996 231.450 234.284 206.575 218.265 225.073 228.382 232.087 227.518 239.201 214.947 3.258.430

93

Nota esplicativa n. 2 – Valorizzazione di una causa “tipo” secondo le vigenti tariffe forensi

A) CASSAZIONE

ONORARI Hp: valore della causa indeterminabile

MIN MAX MED

Studio della controversia 360,00 2.035,00 1.197,50 Consultazioni con il cliente 185,00 1.020,00 602,50 Redazione del ricorso, del controricorso, delle memorie 360,00 2.035,00 1.197,50 Discussione 360,00 2.035,00 1.197,50

TOT. 1.265,00 7.125,00 4.195,00

DIRITTI Hp: valore della causa da € 25.900,01 a € 51.700,00

q Diritto calcolato Tot.

1) Posizione archivio, oltre al rimborso delle spese 2 77,00 154,002) Per la disamina 1 19,00 19,003) Per la domanda introduttiva del giudizio, per la comparsa di risposta e per l'intervento 1 77,00 77,004) Per la rinnovazione o riassunzione della domanda 1 0,005) Per la chiamata di terzo in causa 1 0,006) Per l'autentica di ogni firma 1 0,007) Per esame della procura notarile 1 0,008) Per il versamento del contributo unificato 1 19,00 19,009) Per l'iscrizione della causa a ruolo 1 19,00 19,0010) Per la costituzione in giudizio 1 19,00 19,0011)Per l'esame degli scritti difensivi della controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza ed ordinanza, per ognuno 2 39,00 78,0012) Per l'esame della documentazione prodotta da controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza o ordinanza 1 39,00 39,0013) Per ogni scritto difensivo( deduzioni scritte di udienza, memorie, comparsa conclusionale, note illustrative), per ognuno 2 77,00 154,0014) Per ogni istanza, ricorso o reclamo diretti al giudice o al collegio 1 39,00 39,0015) Per l'esame del dispositivo di ogni sentenza e di ogni decreto o ordinanza, anche se emessi in udienza 1 19,00 19,0016) Per l'esame del testo integrale della sentenza o dell'ordinanza collegiale 1 39,00 39,0017) Per ogni dichiarazione resa nei casi espressamente previsti dalla legge 1 19,00 19,0018) Per la formazione del fascicolo compresa la compilazione dell'indice 1 19,00 19,0019) Per la partecipazione all'udienza e per ogni intervento alle operazioni del consulente tecnico ( questo diritto non è cumulabile con quelli previsti dal n. 14, dal n. 15 nell'ipotesi di ordinanza su richiesta di rinvio consensuale), per ogni ora o frazione 2 39,00 78,0020) Per l'assistenza alla parte comparsa davanti al giudice o al collegio, per ogni ora o frazione 1 39,00 39,00

94

21) Per le consultazioni con il cliente 4 77,00 308,0022) Per la corrispondenza informativa con il cliente, oltre al rimborso delle spese 1 77,00 77,0023)Per la notificazione di ogni atto 1 19,00 19,00- Se la notificazione deve farsi a più di una persona, sono dovute, per ogni persona in più 0 12,00 0,0024) Per l'esame di ogni relata di notifica 1 19,00 19,0025) Per la collaborazione prestata per la conciliazione quando questa è avvenuta in giudizio 1 89,00 89,0026) Per la intimazione ai testimoni 1 19,00 19,0027) Per la designazione del consulente tecnico di parte 1 19,00 19,0028) Per l'assistenza agli atti di istruzione probatoria, per ogni ora o frazione di ora di ciascuna udienza 1 39,00 39,0029) Per la richiesta dei documenti o certificati da rilasciarsi da uffici, autorità, enti, notai, ecc. (per ciascun documento o certificato) 1 19,00 19,0030) Per la richiesta alla cancelleria di copia di atti (per ciascuna copia rilasciata) 1 12,00 12,0031) Per ogni deposito di atti o documenti in cancelleria 2 19,00 38,0032) Per il ritiro del fascicolo di parte dalla cancelleria 1 19,00 19,0033) Per sottoporre atti e documenti alla registrazione, ivi compresa ogni attività inerente 1 19,00 19,0034) Per ogni iscrizione nel F.A.L. della provincia, nella Gazzetta Ufficiale, o in altre stampe periodiche 1 19,00 19,0035) Per la proposizione della querela di falso 1 0,0036) Per l'esame delle prove testimoniali o dell'interrogatorio (formale o non formale) prestato dalle parti 1 19,00 19,0037) Per l'esame delle relazioni di consulenti tecnici o di documenti contabili (per ciascun mezzo istruttorio) 1 19,00 19,0038) Per la precisazioni delle conclusioni da sottoporre al collegio o nel caso di cui all'art. 455 del codice di procedura civile al consulente tecnico 1 77,00 77,0039) Per l'esame delle conclusioni di ogni controparte 1 77,00 77,0040) Per la redazione della nota spese giudiziale 1 39,00 39,0041) Per la richiesta la Consiglio dell'ordine degli avvocati del parere per la liquidazione degli onorari di avvocato 1 0,0042) Per provvedere alla registrazione della sentenza e di ogni altro provvedimento soggetto a registrazione anche a debito, ivi compresa ogni attività inerente 1 34,00 34,0043) Per ogni deposito cauzionale in cancelleria o presso pubblici uffici o banche a titolo di deposito cauzionale 1 19,00 19,0044) Per eseguire all'ufficio del registro i depositi richiesti dalla legge 1 19,00 19,0045) Per ogni accesso agli uffici in quanto non menzionato nei numeri del presente paragrafo e comunque per il ritiro di ogni atto 1 19,00 19,00

TOT. 1.397,00 1.867,00

B) CONSIGLIO DI STATO

ONORARI Hp: valore della causa indeterminabile

MIN MAX MED

Studio della controversia 360,00 2.035,00 1.197,50 Consultazioni con il cliente 185,00 1.020,00 602,50

95

Redazione del ricorso, del controricorso, delle memorie 360,00 2.035,00 1.197,50 Discussione 360,00 2.035,00 1.197,50

TOT. 1.265,00 7.125,00 4.195,00



1) Posizione archivio, oltre al rimborso delle spese 2 77,00 154,002) Per la disamina 1 19,00 19,003) Per la domanda introduttiva del giudizio, per la comparsa di risposta e per l'intervento 1 77,00 77,004) Per la rinnovazione o riassunzione della domanda 1 0,005) Per la chiamata di terzo in causa 1 0,006) Per l'autentica di ogni firma 1 0,007) Per esame della procura notarile 1 0,008) Per il versamento del contributo unificato 1 19,00 19,009) Per l'iscrizione della causa a ruolo 1 19,00 19,0010) Per la costituzione in giudizio 1 19,00 19,0011)Per l'esame degli scritti difensivi della controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza ed ordinanza, per ognuno 2 39,00 78,0012) Per l'esame della documentazione prodotta da controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza o ordinanza 1 39,00 39,0013) Per ogni scritto difensivo ( deduzioni scritte di udienza, memorie, comparsa conclusionale, note illustrative), per ognuno 2 77,00 154,0014) Per ogni istanza, ricorso o reclamo diretti al giudice o al collegio 1 39,00 39,0015) Per l'esame del dispositivo di ogni sentenza e di ogni decreto o ordinanza, anche se emessi in udienza 1 19,00 19,0016) Per l'esame del testo integrale della sentenza o dell'ordinanza collegiale 1 39,00 39,0017) Per ogni dichiarazione resa nei casi espressamente previsti dalla legge 1 19,00 19,0018) Per la formazione del fascicolo compresa la compilazione dell'indice 1 19,00 19,0019) Per la partecipazione all'udienza e per ogni intervento alle operazioni del consulente tecnico ( questo diritto non è cumulabile con quelli previsti dal n. 14, dal n. 15 nell'ipotesi di ordinanza su richiesta di rinvio consensuale), per ogni ora o frazione 2 39,00 78,0020) Per l'assistenza alla parte comparsa davanti al giudice o al collegio, per ogni ora o frazione 1 39,00 39,0021) Per le consultazioni con il cliente 4 77,00 308,0022) Per la corrispondenza informativa con il cliente, oltre al rimborso delle spese 1 77,00 77,0023)Per la notificazione di ogni atto 1 19,00 19,00- Se la notificazione deve farsi a più di una persona, sono dovute, per ogni persona in più 0 12,00 0,0024) Per l'esame di ogni relata di notifica 1 19,00 19,0025) Per la collaborazione prestata per la conciliazione quando questa è avvenuta in giudizio 1 89,00 89,0026) Per la intimazione ai testimoni 1 19,00 19,0027) Per la designazione del consulente tecnico di parte 1 19,00 19,0028) Per l'assistenza agli atti di istruzione probatoria, per ogni ora o frazione di ora di ciascuna udienza 1 39,00 39,00

96

29) Per la richiesta dei documenti o certificati da rilasciarsi da uffici, autorità, enti, notai, ecc. (per ciascun documento o certificato) 1 19,00 19,0030) Per la richiesta alla cancelleria di copia di atti (per ciascuna copia rilasciata) 1 12,00 12,0031) Per ogni deposito di atti o documenti in cancelleria 2 19,00 38,0032) Per il ritiro del fascicolo di parte dalla cancelleria 1 19,00 19,0033) Per sottoporre atti e documenti alla registrazione, ivi compresa ogni attività inerente 1 19,00 19,0034) Per ogni iscrizione nel F.A.L. della provincia, nella Gazzetta Ufficiale, o in altre stampe periodiche 1 19,00 19,0035) Per la proposizione della querela di falso 1 0,0036) Per l'esame delle prove testimoniali o dell'interrogatorio (formale o non formale) prestato dalle parti 1 19,00 19,0037) Per l'esame delle relazioni di consulenti tecnici o di documenti contabili (per ciascun mezzo istruttorio) 1 19,00 19,0038) Per la precisazioni delle conclusioni da sottoporre al collegio o nel caso di cui all'art. 455 del codice di procedura civile al consulente tecnico 1 77,00 77,0039) Per l'esame delle conclusioni di ogni controparte 1 77,00 77,0040) Per la redazione della nota spese giudiziale 1 39,00 39,0041) Per la richiesta la Consiglio dell'ordine degli avvocati del parere per la liquidazione degli onorari di avvocato 1 0,0042) Per provvedere alla registrazione della sentenza e di ogni altro provvedimento soggetto a registrazione anche a debito, ivi compresa ogni attività inerente 1 34,00 34,0043) Per ogni deposito cauzionale in cancelleria o presso pubblici uffici o banche a titolo di deposito cauzionale 1 19,00 19,0044) Per eseguire all'ufficio del registro i depositi richiesti dalla legge 1 19,00 19,0045) Per ogni accesso agli uffici in quanto non menzionato nei numeri del presente paragrafo e comunque per il ritiro di ogni atto 1 19,00 19,00

TOT. 1.397,00 1.867,00

C) TAR

ONORARI Hp: valore della causa indeterminabile MIN MAX MED

Studio della controversia 265,00

1.565,00 915,00 Consultazioni con il cliente 135,00 785,00 460,00 Ricerca documenti 70,00 405,00 237,50 Redazione del ricorso introduttivo o della memoria di costituzione 360,00 2.130,00 1.245,00 Istanza di sospensione 70,00 405,00 237,50 Redazione motivi aggiunti 360,00 2.130,00 1.245,00 Atto di intervento 70,00 405,00 237,50 Assistenza ai mezzi di prova disposti dal giudice compreso l'interrogatorio libero 170,00 995,00 582,50 Memorie difensive 565,00 3.385,00 1.975,00 Discussione in pubblica udienza o in camera di consiglio 295,00 1.760,00 1.027,50

TOT. 2.360,00 13.965,00 8.162,50

97



1) Posizione archivio, oltre al rimborso delle spese 2 77,00 154,002) Per la disamina 1 19,00 19,003) Per la domanda introduttiva del giudizio, per la comparsa di risposta e per l'intervento 1 77,00 77,004) Per la rinnovazione o riassunzione della domanda 1 0,005) Per la chiamata di terzo in causa 1 0,006) Per l'autentica di ogni firma 1 0,007) Per esame della procura notarile 1 0,008) Per il versamento del contributo unificato 1 19,00 19,009) Per l'iscrizione della causa a ruolo 1 19,00 19,0010) Per la costituzione in giudizio 1 19,00 19,0011)Per l'esame degli scritti difensivi della controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza ed ordinanza, per ognuno 2 39,00 78,0012) Per l'esame della documentazione prodotta da controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza o ordinanza 1 39,00 39,0013) Per ogni scritto difensivo ( deduzioni scritte di udienza, memorie, comparsa conclusionale, note illustrative), per ognuno 2 77,00 154,0014) Per ogni istanza, ricorso o reclamo diretti al giudice o al collegio 1 39,00 39,0015) Per l'esame del dispositivo di ogni sentenza e di ogni decreto o ordinanza, anche se emessi in udienza 1 19,00 19,0016) Per l'esame del testo integrale della sentenza o dell'ordinanza collegiale 1 39,00 39,0017) Per ogni dichiarazione resa nei casi espressamente previsti dalla legge 1 19,00 19,0018) Per la formazione del fascicolo compresa la compilazione dell'indice 1 19,00 19,0019) Per la partecipazione all'udienza e per ogni intervento alle operazioni del consulente tecnico ( questo diritto non è cumulabile con quelli previsti dal n. 14, dal n. 15 nell'ipotesi di ordinanza su richiesta di rinvio consensuale), per ogni ora o frazione 2 39,00 78,0020) Per l'assistenza alla parte comparsa davanti al giudice o al collegio, per ogni ora o frazione 1 39,00 39,0021) Per le consultazioni con il cliente 4 77,00 308,0022) Per la corrispondenza informativa con il cliente, oltre al rimborso delle spese 1 77,00 77,0023)Per la notificazione di ogni atto 1 19,00 19,00- Se la notificazione deve farsi a più di una persona, sono dovute, per ogni persona in più 0 12,00 0,0024) Per l'esame di ogni relata di notifica 1 19,00 19,0025) Per la collaborazione prestata per la conciliazione quando questa è avvenuta in giudizio 1 89,00 89,0026) Per la intimazione ai testimoni 1 19,00 19,0027) Per la designazione del consulente tecnico di parte 1 19,00 19,0028) Per l'assistenza agli atti di istruzione probatoria, per ogni ora o frazione di ora di ciascuna udienza 1 39,00 39,0029) Per la richiesta dei documenti o certificati da rilasciarsi da uffici, autorità, enti, notai, ecc. (per ciascun documento o certificato) 1 19,00 19,0030) Per la richiesta alla cancelleria di copia di atti (per ciascuna copia rilasciata) 1 12,00 12,0031) Per ogni deposito di atti o documenti in cancelleria 2 19,00 38,0032) Per il ritiro del fascicolo di parte dalla cancelleria 1 19,00 19,0033) Per sottoporre atti e documenti alla registrazione, ivi compresa ogni 1 19,00 19,00

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attività inerente 34) Per ogni iscrizione nel F.A.L. della provincia, nella Gazzetta Ufficiale, o in altre stampe periodiche 1 19,00 19,0035) Per la proposizione della querela di falso 1 0,0036) Per l'esame delle prove testimoniali o dell'interrogatorio (formale o non formale) prestato dalle parti 1 19,00 19,0037) Per l'esame delle relazioni di consulenti tecnici o di documenti contabili (per ciascun mezzo istruttorio) 1 19,00 19,0038) Per la precisazioni delle conclusioni da sottoporre al collegio o nel caso di cui all'art. 455 del codice di procedura civile al consulente tecnico 1 77,00 77,0039) Per l'esame delle conclusioni di ogni controparte 1 77,00 77,0040) Per la redazione della nota spese giudiziale 1 39,00 39,0041) Per la richiesta la Consiglio dell'ordine degli avvocati del parere per la liquidazione degli onorari di avvocato 1 0,0042) Per provvedere alla registrazione della sentenza e di ogni altro provvedimento soggetto a registrazione anche a debito, ivi compresa ogni attività inerente 1 34,00 34,0043) Per ogni deposito cauzionale in cancelleria o presso pubblici uffici o banche a titolo di deposito cauzionale 1 19,00 19,0044) Per eseguire all'ufficio del registro i depositi richiesti dalla legge 1 19,00 19,0045) Per ogni accesso agli uffici in quanto non menzionato nei numeri del presente paragrafo e comunque per il ritiro di ogni atto 1 19,00 19,00

TOT. 1.397,00 1.867,00

D) TRIBUNALE

ONORARI Hp: valore della causa indeterminabile MIN MAX MED

Studio della controversia 210,00 1.255,00 732,50 Consultazioni con il cliente 110,00 630,00 370,00 Ispezioni luoghi - Ricerca documenti 55,00 325,00 190,00 Preparazione e redazione dell'atto introduttivo o della Comparsa di risposta 170,00 995,00 582,50 Assistenza a ciascuna udienza di trattazione escluse quelle di semplice rinvio 45,00 245,00 145,00 Assistenza ai mezzi di prova disposti dal giudice (per ogni mezzo istruttorio) 170,00 995,00 582,50 Memorie depositate fino all'udienza di precisazione delle conclusioni, per ogni memoria 100,00 580,00 340,00 Redazione delle difese (comparse conclusionali, repliche, ecc.) 410,00 2.440,00 1.425,00 Discussione in pubblica udienza o in camera di consiglio 215,00 1.285,00 750,00 Opera prestata per la conciliazione ove avvenga in sede giudiziale 170,00 995,00 582,50

TOT. 1.655,00 9.745,00 5.700,00

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1) Posizione archivio, oltre al rimborso delle spese 6 77,00 462,002) Per la disamina 1 19,00 19,003) Per la domanda introduttiva del giudizio, per la comparsa di risposta e per l'intervento 1 77,00 77,004) Per la rinnovazione o riassunzione della domanda 1 0,005) Per la chiamata di terzo in causa 1 0,006) Per l'autentica di ogni firma 1 0,007) Per esame della procura notarile 1 0,008) Per il versamento del contributo unificato 1 19,00 19,009) Per l'iscrizione della causa a ruolo 1 19,00 19,0010) Per la costituzione in giudizio 1 19,00 19,0011)Per l'esame degli scritti difensivi della controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza ed ordinanza, per ognuno 4 39,00 156,0012) Per l'esame della documentazione prodotta da controparte anteriormente alla pronuncia di ogni sentenza o ordinanza 1 39,00 39,0013) Per ogni scritto difensivo ( deduzioni scritte di udienza, memorie, comparsa conclusionale, note illustrative), per ognuno 4 77,00 308,0014) Per ogni istanza, ricorso o reclamo diretti al giudice o al collegio 1 39,00 39,0015) Per l'esame del dispositivo di ogni sentenza e di ogni decreto o ordinanza, anche se emessi in udienza 1 19,00 19,0016) Per l'esame del testo integrale della sentenza o dell'ordinanza collegiale 1 39,00 39,0017) Per ogni dichiarazione resa nei casi espressamente previsti dalla legge 1 19,00 19,0018) Per la formazione del fascicolo compresa la compilazione dell'indice 1 19,00 19,0019) Per la partecipazione all'udienza e per ogni intervento alle operazioni del consulente tecnico ( questo diritto non è cumulabile con quelli previsti dal n. 14, dal n. 15 nell'ipotesi di ordinanza su richiesta di rinvio consensuale), per ogni ora o frazione 6 39,00 234,0020) Per l'assistenza alla parte comparsa davanti al giudice o al collegio, per ogni ora o frazione 1 39,00 39,0021) Per le consultazioni con il cliente 10 77,00 770,0022) Per la corrispondenza informativa con il cliente, oltre al rimborso delle spese 1 77,00 77,0023)Per la notificazione di ogni atto 1 19,00 19,00- Se la notificazione deve farsi a più di una persona, sono dovute, per ogni persona in più 0 12,00 0,0024) Per l'esame di ogni relata di notifica 1 19,00 19,0025) Per la collaborazione prestata per la conciliazione quando questa è avvenuta in giudizio 1 89,00 89,0026) Per la intimazione ai testimoni 1 19,00 19,0027) Per la designazione del consulente tecnico di parte 1 19,00 19,0028) Per l'assistenza agli atti di istruzione probatoria, per ogni ora o frazione di ora di ciascuna udienza 1 39,00 39,0029) Per la richiesta dei documenti o certificati da rilasciarsi da uffici, autorità, enti, notai, ecc. (per ciascun documento o certificato) 1 19,00 19,0030) Per la richiesta alla cancelleria di copia di atti (per ciascuna copia rilasciata) 1 12,00 12,0031) Per ogni deposito di atti o documenti in cancelleria 4 19,00 76,0032) Per il ritiro del fascicolo di parte dalla cancelleria 1 19,00 19,0033) Per sottoporre atti e documenti alla registrazione, ivi compresa ogni attività inerente 1 19,00 19,0034) Per ogni iscrizione nel F.A.L. della provincia, nella Gazzetta Ufficiale, 1 19,00 19,00

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o in altre stampe periodiche 35) Per la proposizione della querela di falso 1 0,0036) Per l'esame delle prove testimoniali o dell'interrogatorio (formale o non formale) prestato dalle parti 1 19,00 19,0037) Per l'esame delle relazioni di consulenti tecnici o di documenti contabili (per ciascun mezzo istruttorio) 1 19,00 19,0038) Per la precisazioni delle conclusioni da sottoporre al collegio o nel caso di cui all'art. 455 del codice di procedura civile al consulente tecnico 1 77,00 77,0039) Per l'esame delle conclusioni di ogni controparte 1 77,00 77,0040) Per la redazione della nota spese giudiziale 1 39,00 39,0041) Per la richiesta la Consiglio dell'ordine degli avvocati del parere per la liquidazione degli onorari di avvocato 1 0,0042) Per provvedere alla registrazione della sentenza e di ogni altro provvedimento soggetto a registrazione anche a debito, ivi compresa ogni attività inerente 1 34,00 34,0043) Per ogni deposito cauzionale in cancelleria o presso pubblici uffici o banche a titolo di deposito cauzionale 1 19,00 19,0044) Per eseguire all'ufficio del registro i depositi richiesti dalla legge 1 19,00 19,0045) Per ogni accesso agli uffici in quanto non menzionato nei numeri del presente paragrafo e comunque per il ritiro di ogni atto 1 19,00 19,00

TOT. 1.397,00 3.063,00

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CAPITOLO 5 IL PROFILO DOCUMENTALE. LA GESTIONE

DELL’ARCHIVIO E DEI FLUSSI DOCUMENTALI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO:

MARGINI DI MIGLIORAMENTO

5.1 IL QUADRO GENERALE

La Pubblica Amministrazione ha da tempo avviato un processo di riforma che, facendo leva sull’adozione di nuove tecnologie quale fattore determinante del processo di innovazione, e promuovendo la crescita organizzativa, procedurale, formativa e culturale delle amministrazioni, si configura sempre più nettamente come una modernizzazione dell’intero apparato pubblico, in misura tale da modificarne non solo i contorni, ma le strutture stesse.

Il progetto di costruzione di un’amministrazione digitale è stato chiaramente delineato nelle linee guida del Ministro per l’innovazione e le tecnologie sin dagli inizi del 2000 con l’obiettivo di:

favorire la creazione dei presupposti interni alle Amministrazioni, in termini di norme, organizzazione, processi e tecnologie, per migliorare il livello dei servizi offerti al cittadini ed alle imprese e per incrementare l’efficienza dei processi interni;

contribuire alla qualificazione del personale della Pubblica Amministrazione e valorizzare l’investimento in capitale umano, attraverso l’innovazione ed un coinvolgimento diretto al processo di cambiamento in atto;

valorizzare il ruolo della Pubblica Amministrazione come promotore della economia di rete, aggregatore della domanda di innovazione e volano per lo sviluppo del mercato delle nuove tecnologie in Italia.

Coerentemente, sono stati individuati degli indirizzi prioritari di intervento, tra cui:

il miglioramento del livello di servizio ai cittadini ed alle imprese, attraverso l’attivazione di punti unici di contatto con le Amministrazioni, l’abilitazione di strumenti di identificazione del cittadino e la realizzazione di interventi organizzativi che supportino tali interventi e garantiscano la trasparenza dell’azione amministrativa (Uffici digitali, Portale nazionale del cittadino, ecc.);

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il miglioramento dell’efficienza e dell’economicità di gestione, attraverso la promozione di interventi integrati di cambiamento normativo, ridisegno dei processi, introduzione di nuove soluzioni tecnologiche e ricorso a strumenti di gestione del cambiamento (metodologie di gestione progetto; acquisti di beni e servizi; gestione della contabilità finanziaria ed economica; gestione del personale; flussi documentali);

il potenziamento dell’infrastruttura, avviando il lancio di iniziative progettuali e normative volte a favorire lo sviluppo di un efficiente contesto informativo interno alle Amministrazioni dello Stato, orientato alla condivisione dei servizi e delle informazioni fra le Amministrazioni attraverso le tecnologie (sicurezza; postazione di lavoro informatizzata; carta multiservizi del dipendente; valorizzazione del patrimonio informativo esistente);

lo sviluppo diffuso delle competenze informatiche e tecnologiche.

Funzionalmente al raggiungimento di tali obiettivi, è possibile individuare alcuni temi di sviluppo che assumono un ruolo fondamentale per l’attuazione di politiche a sostegno del processo di digitalizzazione cui anche l’Avvocatura generale dello Stato è chiamata a partecipare:

Flussi documentali

I sistemi di protocollo informatico e di gestione dei flussi documentali possono diventare lo strumento che abilita la completa attuazione della trasparenza amministrativa tra amministrazioni, cittadini e imprese, intesa come concreto diritto del cittadino e dell’impresa di conoscere lo stato delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo impegno.

Ufficio digitale

Selezionati pochi ma efficaci servizi di particolare importanza e visibilità per il cittadino, l’obiettivo è di considerarli in maniera unitaria mediante un ufficio digitale che possa trattare i processi su supporto elettronico tramite sistemi di gestione dei flussi documentali. In tali uffici digitali saranno il più possibile concentrate le competenze e responsabilità per completare l’iter di erogazione dei servizi stessi in modo elettronico, dando ampia trasparenza e visibilità ai processi, e consentendo una drastica riduzione dei tempi amministrativi.

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Postazione di lavoro informatizzata

La cosiddetta amministrazione digitale richiede che la maggior parte dei dipendenti sia dotata di una postazione di lavoro informatizzata, che vi sia una presenza stabile e autorevole sul web, che all’interno dell’Amministrazione tutti dispongano di collegamenti a Internet, di stampanti di servizio, di software di office automation e, ove necessario, di scanner per gestire la documentazione che deve essere trasportata e consultata in rete.

Valorizzazione del patrimonio informativo esistente

Il vasto patrimonio informativo della PA in generale, e dell’Avvocatura dello Stato in particolare, è oggi spesso non adeguatamente conosciuto e sfruttato. Una maggiore conoscenza delle basi informative di proprietà dell’amministrazione può consentire notevoli risparmi e può facilitare l’avvio di una maggiore cooperazione applicativa, consentendo una progressiva integrazione dell’intero sistema informativo pubblico. La condivisione del patrimonio informativo disponibile e delle esperienze condotte nelle Amministrazioni consente l’individuazione di strumenti di eccellenza per la gestione delle banche dati, favorendone la diffusione ed il riuso.

Sviluppo delle competenze informatiche e tecnologiche

L’alfabetizzazione informatica e l’apprendimento/approfondimento di conoscenze tecniche sono fattore critico per il progressivo allineamento delle competenze dei manager pubblici a quelle del settore privato, in particolare in termini di conoscenza delle tecnologie più avanzate. L’utilizzo delle strategie di e-learning può favorire la diffusione di questo processo.

5.2 IL CONTESTO DOCUMENTALE

In questo quadro, anche per l’Avvocatura generale dello Stato il tema della dematerializzazione della documentazione assume un’importanza centrale all’interno dei processi di riforma della gestione dell’attività amministrativa in ambiente digitale, poiché investe numerosi profili suscettibili di interventi di razionalizzazione:

per quanto riguarda l’aspetto strettamente economico, basti pensare che la sola riduzione del consumo della carta determina un risparmio

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immediato sui costi di acquisto dei materiali e una riduzione nel tempo dei costi di locazione dei depositi, oltre ad alleviare l’impatto ambientale;

in merito all’aspetto più propriamente archivistico, il confronto con l’ambiente digitale e le nuove tecnologie impone la necessità di riformare tradizioni e prassi amministrative consolidate, al fine di applicare la recente normativa dedicata alla gestione documentale;

dal punto di vista tecnico, le soluzioni adottate non possono derogare dai generali obiettivi di efficienza, efficacia e trasparenza richieste dall’azione amministrativa, ma anzi devono fornire tutte le garanzie di autenticità e integrità della documentazione, nonché di accessibilità e sicurezza necessarie per una corretta gestione e conservazione delle carte.

La dematerializzazione deve quindi essere interpretata come un’occasione per l’Avvocatura generale dello Stato di ripensare le proprie prassi e i propri metodi, come un processo qualificante di efficienza e di trasparenza che comporti una riflessione generale sulle prassi amministrative, a partire dalla gestione corrente delle attività fino a considerare il ruolo e le caratteristiche della conservazione permanente dei documenti, mediante un approccio unitario finalizzato in una parola al governo razionale dei processi amministrativi e documentali.

L’archivio rappresenta l’ente, nel senso che l’ente sedimenta i suoi processi e più generalmente la sua storia all’interno dell’archivio, in parte secondo logiche intrinseche e non esplicitate, ma avvalorate da consuetudini di lunga memoria che, nei casi migliori, costituiscono il vanto di una sofisticata cultura amministrativa; in parte seguendo percorsi e procedure formalizzate o comunque costrette entro i limiti imposti da norme e regole di diversa natura e cogenza. Ma l’archivio non deve essere interpretato come un fenomeno latamente culturale, che lo appiattirebbe sul profilo storico, bensì come oggetto vivo nel quale trovano sede le vicende correnti di un’intera comunità e che anzi funge da strumento di organizzazione e controllo della correttezza dei rapporti istituzionali e sociali. Di qui il ruolo prioritario che il legislatore ha assegnato al tema documentale, interpretandolo all’interno del più ambizioso obiettivo di razionalizzazione dell’attività amministrativa proposto esplicitamente fin dalla legge 241/90.

Come accennato, l’ottimizzazione della funzione documentale ha un valore in sé: il costo complessivo sostenuto dalla Pubblica Amministrazione per la sola gestione fisica dei documenti amministrativi è stato stimato tra i due e i quattro punti percentuali del prodotto interno lordo, dell’ordine cioè di decine di miliardi di euro.

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Una rilevazione del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione (Monitoraggio del progetto protocollo informatico – Quaderno CNIPA n. 22) ha evidenziato che le sole amministrazioni centrali hanno prodotto nel corso del 2004 quasi 110 milioni di documenti che a loro volta hanno originato circa 160 milioni di registrazioni di protocollo e 147 milioni di documenti archiviati. Le sole attività di smistamento e di protocollazione di tale mole documentaria hanno richiesto l’impegno di oltre 50.000 dipendenti distribuiti su 19.000 uffici. Si stima che la gestione complessiva dei documenti nelle amministrazioni centrali, comprendente la trasmissione, la protocollazione e l’archiviazione, sia superiore a 3 miliardi di euro. Stime analoghe e dello stesso ordine di grandezza sono state prodotte anche in relazione alle Pubbliche Amministrazioni locali.

Non sono trascurabili inoltre i cosiddetti costi sociali riferiti agli oneri che ricadono sul cittadino: un caso tipico sono i referti di analisi cliniche, che si stima richiedano circa 50 milioni di buste ogni anno (includendo anche le analisi effettuate da laboratori privati) e altrettanti spostamenti da parte del cittadino, con un conseguente impatto negativo sul traffico e più in generale sulla vita degli individui.

L’intervento sull’archivio dell’Avvocatura generale dello Stato deve pertanto essere configurato come un intervento sistemico sull’organizzazione dei flussi documentali, non limitato ad una mera pratica di digitalizzazione dei documenti o ad una semplice, per quanto auspicabile, azione di aggiornamento o incremento del parco tecnologico. Occorre piuttosto agire sui procedimenti, ridefinendo le responsabilità nel controllo del ciclo di vita dei documenti e rielaborando i modelli organizzativi e i profili professionali; analizzare il binomio azione/documentazione ed esplicitare i vincoli tra il flusso dei documenti e il flusso dei processi, con l’obiettivo di disegnare un workflow complesso in cui trovino sede entrambe le componenti; analizzare i costi in relazione agli obiettivi e ai metodi; predisporre raccomandazioni, linee guida, procedure; investire in programmi di formazione e qualificazione del personale, con un costante aggiornamento dei contenuti e della didattica.

Si tenga inoltre presente che il sistema di norme e tecnologie abilitanti per la gestione elettronica dei flussi documentali realizza la cosiddetta interoperabilità a norma, cioè la cooperazione tra i servizi applicativi dei diversi soggetti che rappresentano la Pubblica Amministrazione e che devono presentarsi come interlocutore unico per soddisfare i bisogni del cittadino e delle imprese. In tal senso, la realizzazione delle disposizioni della gestione elettronica dei flussi documentali è il presupposto indispensabile per garantire la piena maturità per l'erogazione di servizi tramite un portale web da parte dell’Avvocatura generale dello Stato.

Il processo di riforma elettronica dell’Amministrazione può contare in Italia su di un apparato normativo e regolamentare che è all'avanguardia nel panorama mondiale. I vincoli normativi che spesso rallentano l'azione di riorganizzazione

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dei processi amministrativi del settore pubblico sono stati superati da strumenti legislativi che nel corso degli ultimi anni hanno posto la macchina pubblica nelle condizioni adeguate per poter virtualizzare ogni attività di servizio.

Il Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa (dpr 445/2000) e il Codice dell’amministrazione digitale (dlgs 82/2005) costituiscono i pilastri di un impianto normativo che - seppur ambiguo e incerto per taluni aspetti, e sovrabbondante per altri - indirizza in maniera chiara le amministrazioni stabilendo obblighi puntuali in tema di gestione documentale.

La firma digitale, il protocollo informatico e l'archiviazione ottica sono tutti elementi operativi, sia da un punto di vista normativo sia da un punto di vista tecnologico, che pongono le Pubbliche Amministrazioni di fronte a scelte di innovazione vincolanti.

Questa fase di cambiamento coniuga aspetti di innovazione tecnologica ad incisive azioni di innovazione organizzativa, in cui l’interoperabilità a norma dei flussi documentali deve diventare il sistema integrato di gestione elettronica dei documenti che, da soluzione interna al singolo ente, coinvolga l’intero sistema delle Pubbliche Amministrazioni.

In particolare, i sistemi di protocollo informatico e di gestione dei flussi documentali, in quanto consentono lo snellimento, la tracciabilità ed il monitoraggio continuo dei documenti da parte degli utenti, costituiscono uno strumento che favorisce la trasparenza amministrativa dei processi svolti dall’Avvocatura generale dello Stato, nel senso che consentono ai cittadini e più in generale a qualunque soggetto l’esercizio concreto del diritto di conoscere lo stato delle attività amministrative che li riguardano e avere la garanzia che tali attività siano condotte nel rispetto di regole di priorità e massimo impegno.

Tutte le amministrazioni pubbliche, a partire dal 1° gennaio 2004, dovrebbero essere dotate di sistemi informativi per la gestione elettronica dei documenti: la direttiva del Ministro per l'innovazione e le tecnologie del 9 dicembre 2002 ha fornito tutte le disposizioni per realizzare questi sistemi e ha individuato un articolato insieme di azioni che le amministrazioni devono svolgere per digitalizzare le loro attività.

Tuttavia, pur riconoscendo il valore fondamentale di questi strumenti di automazione delle procedure amministrative, è lo stesso legislatore a rilevare come il progetto di trasformazione e ottimizzazione dei flussi documentali debba essere sostenuto da un analogo intervento sui processi organizzativi e amministrativi: a tal fine l’Avvocatura generale dello Stato ha individuato al suo interno le aree organizzative omogenee (AOO) che, dotate di un sistema di protocollo informatico, possono ricevere da cittadini, imprese o altre Amministrazioni sia documenti in formato elettronico, sia documenti cartacei che saranno smaterializzati tramite scanner. In particolare, ogni Avvocatura distrettuale è stata configurata come AOO, cui è stata aggiunta l’AOO corrispondente all’Avvocatura generale. Inoltre, una corretta articolazione dei

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flussi documentali non può prescindere da un’analisi, ottimizzazione ed eventualmente reingegnerizzazione dei processi di lavoro, per non introdurre nel sistema informatico criticità che, tollerate o comunque gestite in ambiente “tradizionale”, verrebbero drammaticamente amplificate dall’utilizzo degli strumenti informatici.

A conferma dell'importanza che riveste il fattore organizzativo all'interno dell’architettura di un sistema di gestione informatica dei documenti, il legislatore ha introdotto la classificazione e fascicolazione dei documenti come un fattore cruciale del sistema. La classificazione e fascicolazione, infatti, stabiliscono in quale ordine reciproco i documenti debbano essere organizzati nello svolgimento dell'attività amministrativa, definiscono cioè il rapporto tra i documenti e i processi amministrativi nel corso dei quali i documenti stessi sono prodotti o acquisiti.

La classificazione, quindi, insieme con la conservazione, è uno strumento fondamentale per garantire nel tempo integrità, identità, provenienza e reperibilità dei documenti, sia come unità singole sia in relazione ad altri documenti: la normativa attualmente vigente conforta questo assunto cardine della disciplina archivistica.

La riorganizzazione dei flussi documentali si configura quindi come un momento di ripensamento delle prassi non solo documentali, ma amministrative e organizzative dell’Avvocatura generale dello Stato, al fine di realizzare un sistema integrato in cui il flusso dei processi di lavoro si armonizzi con il flusso degli oggetti documentali, il cui ciclo di vita deve essere gestito e controllato in tutte le sue fasi, dal momento della creazione dei documenti a quello del loro scarto o del loro ingresso nell’archivio storico, secondo quanto stabilito dal legislatore: l’archivio ha un valore di bene culturale, come riconosciuto dal testo unico dei beni culturali, non solo nel momento in cui si assume la forma di archivio storico, ma anche nella sua fase attiva (corrente), nel suo essere cioè strumento e oggetto delle attività di lavoro dell’ente cui fornisce supporto.

L’archiviazione ottica è, in questo senso, uno strumento per la realizzazione dell’obiettivo di un paperless office, consentendo il trasferimento degli archivi cartacei su supporti informatici, pur garantendo l'efficacia legale sia dei documenti originali che degli archivi digitali: non a caso la norma prevede che presso ogni AOO si istituisca un servizio per la gestione dei flussi documentali e degli archivi. È opportuno precisare che, nell’ambito dell’archiviazione ottica, il documento informatico è inteso sia come documento formato in origine su supporto elettronico sia come documento inizialmente cartaceo e poi convertito su supporto elettronico: tale considerazione introduce un altro importante ambito di intervento, relativo cioè alla digitalizzazione dell’archivio corrente dell’Avvocatura generale dello Stato ovvero al recupero retrospettivo di una specifica porzione documentaria dell’archivio, e cioè di quella che assume la natura di archivio storico. La digitalizzazione di sezioni documentarie ritenute di particolare rilievo dal punto di storico può anzi essere interpretata all’interno di

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quel processo di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico auspicato dal Ministro per l’innovazione.

5.3 AREE DI INTERVENTO

Pur consapevoli del grado di approssimazione, ma con l’intento di fornire un quadro sintetico delle aree di intervento e degli obiettivi perseguibili, di seguito individuiamo sommariamente alcune iniziative, di diverso impatto, che potrebbero essere intraprese per favorire sia il cogente obiettivo del rispetto delle disposizioni normative sia il più ampio disegno di ottimizzazione dell’azione amministrativa dell’Avvocatura generale dello Stato. Non è inutile sottolineare che le tre aree di seguito indicate rappresentano una suddivisione di comodo, poiché in realtà un serio intervento sui flussi documentali si configura sempre come azione di carattere archivistico-organizzativo.

Inoltre, occorre sottolineare che l’analisi condotta all’interno dell’Avvocatura ha evidenziato che alcuni delle iniziative proposte sono già state attuate nel passato, coerentemente con quanto disposto dalle norme vigenti; ma si ritiene tuttavia opportuno presentare di seguito in maniera unitaria un quadro dei possibili interventi, poiché l’elaborazione di un progetto complessivo non può non prevedere un aggiornamento dei risultati già acquisiti, tramite un’azione che, analoga negli intenti, potrebbe oggi condurre a risultati nuovi in ragione di mutate esigenze, condizioni e obiettivi.

5.3.1 Interventi di carattere ORGANIZZATIVO

Studio organizzativo per l'individuazione/ridefinizione delle aree organizzative omogenee (AOO) e la revisione del sistema di protocollo informatico. Il censimento dei punti di protocollazione esistenti nell'Avvocatura generale dello Stato e le interviste ai responsabili di settore permettono di conoscere il flusso non solo della corrispondenza in ingresso e in uscita ma anche della documentazione interna che non varca i confini dell’ente. Tale analisi è ovviamente non solo di tipo quantitativo, ma anche e soprattutto qualitativa, al fine di individuare le tipologie dei documenti gestiti dagli uffici dell'ente. La gestione automatizzata del flusso dei documenti necessita di un’infrastruttura applicativa che sorregga i sistemi di gestione documentale integrati con il protocollo, i sistemi di pianificazione e controllo, i sistemi di workflow per la gestione dei procedimenti amministrativi. Lo studio per la revisione del sistema di protocollo informatico non può essere limitato alla sola analisi della parte documentale o tecnologica, ma deve essere incentrato soprattutto

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sull’analisi dei processi e delle relazioni con l’organizzazione e con le risorse umane. È quindi necessario:

pervenire ad un chiaro disegno delle varie fasi del processo di gestione documentale (acquisizione della documentazione dall'esterno, accesso alle informazioni, flusso della documentazione nello svolgimento dei procedimenti, produzione degli atti e loro diffusione all'esterno, archiviazione);

chiarire le interazioni tra la gestione documentale e l'insieme complessivo del sistema informativo;

progettare su questa base il sistema tecnologico, individuandone le componenti e scegliendo le modalità di realizzazione.

Studio dei processi amministrativi e aggiornamento dell’anagrafe dei processi. L’individuazione dei processi condotti dall’Avvocatura generale dello Stato, oltre che coerente con le disposizioni di legge in materia di trasparenza dell’azione amministrativa, è un’attività di supporto alla predisposizione del piano di classificazione.

Studio logistico per l’individuazione di locali e strutture adeguate per la conservazione dell’archivio (corrente e di deposito). La corretta conservazione dei materiali impone l’adozione di misure tecniche volte a garantire condizioni ambientali adeguate e a minimizzare i costi materiali ed umani correlati alla movimentazione. Le pratiche concluse periodicamente devono essere riversate, in base a procedure archivistiche definite ed esplicitate, nell’archivio di deposito e successivamente, coerentemente con le indicazioni fornite dalla commissione di scarto, nell’Archivio centrale dello Stato: questo percorso necessita di risorse umane, strumentali e strutturali, nonché di procedure che è opportuno definire e descrivere all’interno di un documento ufficiale quale il manuale di gestione dell’archivio.

5.3.2 Interventi di carattere ARCHIVISTICO

Protocollazione e gestione documentale. La registrazione di protocollo è l’attività mediante le quale avviene l’identificazione univoca dei documenti acquisiti e formati da un ente. Si tratta di un momento cruciale nel ciclo di vita del documento, perché certifica l’ingresso nel sistema documentario di un nuovo oggetto e testimonia con modalità giuridicamente rilevanti il momento in cui l’oggetto entra o esce dai

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confini del sistema, associando tale evento ad un insieme di dati relativi alla data, all’oggetto, al mittente o al destinatario, etc.

Con la registrazione di protocollo l’Avvocatura generale dello Stato si assume la responsabilità di certificare l’esistenza di un documento a partire da una certa data: di conseguenza non può negare, a fronte della richiesta di esibizione di un documento associato ad una registrazione in ingresso, l’esistenza del documento stesso, ma anzi è tenuta a garantirne l’accesso nel rispetto delle norme vigenti in materia di tutela della privacy e di diritto di accesso ai documenti amministrativi; analogamente, la registrazione ha un’efficacia probatoria per dimostrare a terzi la produzione di uno specifico documento.

Inoltre, l’ingresso nel sistema documentario dell’Avvocatura generale dello Stato implica che il documento sia immediatamente partecipe dei processi amministrativi - o meglio, di una parte di essi - svolti dall’Avvocatura e debba essere quindi caratterizzato e trattato in maniera tale che possa partecipare del complesso sistema di relazioni che individuano l’Avvocatura.

Il legislatore ha riconosciuto al registro di protocollo il ruolo nevralgico di strumento di controllo dei flussi di lavoro all’interno dell’ente e tra diverse amministrazioni: il dpr 428/98, successivamente abrogato per essere recepito pressoché integralmente nel dpr 445/200, ha stabilito l’obbligo di introduzione del sistema di protocollo informatico in tutte le Pubbliche Amministrazioni a partire dal 1° gennaio 2004. Un’interpretazione erronea, ma purtroppo diffusa, ha individuato nel cosiddetto nucleo minimo l’insieme delle funzioni sufficienti a soddisfare gli obblighi di una norma le cui disposizioni in verità si estendono ben oltre i confini del nucleo minimo. L’art. 55 del testo unico sul documento amministrativo (dpr 445/2000) stabilisce infatti che le operazioni di registrazione, segnatura e classificazione (definite come nucleo minimo nelle regole tecniche di cui al dpcm del 31 ottobre 2000) sono necessarie e sufficienti per la tenuta del sistema di gestione informatica da parte delle Pubbliche Amministrazioni. Ma lo stesso testo unico individua all’art. 64 il sistema di gestione informatica dei documenti come un sottoinsieme del sistema di gestione dei flussi documentali; e stabilisce all’art. 50 che le Pubbliche Amministrazioni realizzino o revisionino entro il 1° gennaio 2004 sistemi informatici finalizzati alla gestione non solo del protocollo informatico, ma anche dei procedimenti amministrativi.

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È quindi necessario, per dare completa attuazione al disegno d’innovazione previsto dal legislatore, aggiornare i risultati già ottenuti in sede di implementazione del protocollo informatico, di cui l’Avvocatura già dispone, al fine di implementare funzioni documentali aggiuntive e ottimizzare quelle già presenti, anche alla luce delle disposizioni del recente codice dell’amministrazione digitale (dlgs 82/2005): in particolare, l’art. 41 del codice individua nel cosiddetto fascicolo informatico un nuovo strumento di gestione degli atti, dei documenti e dei dati relativi ad un procedimento, stabilendo che questo possa essere direttamente consultato e alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. La corretta implementazione di tale funzione richiede attenzione al fine di realizzare uno strumento conforme ai principi delle corretta gestione documentale e alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione dei documenti informatici, e comunque nel rispetto dei criteri di interoperabilità e di cooperazione applicativa, nonché delle disciplina in materia di tutela della privacy e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Ulteriori interventi di carattere strettamente documentale possono essere concentrati sulle operazioni di assegnazione dei documenti, sull’individuazione di vincoli nella gestione dei documenti (ad esempio con utilizzo di warning per segnalare il mancato rientro di una pratica o una giacenza inaspettatamente lunga, etc.), sull’integrazione fra l’organigramma dell’Avvocatura e la rappresentazione delle pratiche in

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lavorazione, sull’adozione di meccanismi di automazione per l’ottimizzazione del “percorso” di un documento all’interno dell’ente, etc.

Il profilo di maggior interesse resta comunque quello dell’integrazione fra azione e documentazione: la costruzione di un sistema di workflow complessivo per l’Avvocatura generale dello Stato favorirebbe un controllo estremamente puntuale, sistematico e dettagliato, dell’azione amministrativa, come ribadito più volte dal legislatore. Il protocollo informatico, in questo senso, può configurarsi come il primo passo verso l’automazione dei procedimenti amministrativi e più in generale dei flussi di lavoro: la gestione dei flussi documentali rappresenta la fase successiva, in cui dare completa attuazione al processo di riforma e finalmente integrare le azioni svolte sui singoli profili.

In particolare, l’analisi del ciclo di vita dei documenti e la revisione delle loro modalità di gestione, l’eventuale riorganizzazione delle competenze, lo studio dei procedimenti amministrativi, la verifica della coerenza fra la documentazione prodotta e i procedimenti intitolati all’Avvocatura generale dello Stato o cui partecipa a vario titolo, sono le principali attività di sostegno alla costruzione di un workflow in cui gli oggetti documentali, i soggetti attori e le azioni sarebbero rappresentati in maniera unitaria e integrata, favorendo così una visione sicuramente più complessa, ma anche più completa della realtà amministrativa dell’Avvocatura.

La costruzione di un workflow è in sé operazione di razionalizzazione, e come perfettamente ascrivibile fra i processi di ottimizzazione promossi dall’Avvocatura generale dello Stato; ma anche il risultato dell’operazione

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resta come strumento di successive ottimizzazioni, poiché l’elaborazione di un modello ha anche il fine di poter intervenire più agevolmente nel futuro su specifici dettagli avendo sempre un controllo generale del sistema.

Classificazione e fascicolazione. Rielaborazione del piano di classificazione (titolario) e integrazione con il piano di conservazione della documentazione (massimario). La classificazione ha come obiettivo la costruzione di uno strumento vincolante per l’organizzazione e per la sedimentazione di tutti i documenti che fanno parte del sistema documentale, a prescindere dal fatto che si tratti di documenti interni, ricevuti o spediti, ovvero di documenti cartacei o informatici: il piano di classificazione è uno schema generale di voci logiche, articolate su più livelli, che identificano attività, materie e funzioni svolte dall’ente.

La classificazione è un’attività che appartiene da lunga tradizione ad una solida pratica archivistica, confermata anche nelle lontane disposizioni legislative di fine Ottocento e inizio Novecento (la circolare Astengo del 1897 impone a tutti i Comuni l’adozione del titolario fornito dal Ministero dell’interno, mentre il regio decreto del 25 gennaio 1900, n. 35 obbliga tutte le amministrazioni centrali ad effettuare la classificazione in sede di protocollazione).

Il progressivo incremento della produzione documentaria digitale ha provocato una rinnovata attenzione relativamente al tema della classificazione non solo come potente strategia di organizzazione degli archivi, ma anche quale strumento essenziale per l’efficienza della gestione dei flussi documentali, a beneficio dell’efficacia amministrativa.

La classificazione consente di organizzare tutti i documenti correnti dell’Avvocatura generale dello Stato, siano essi acquisiti dall’esterno o formati internamente, protocollati o meno, su supporto digitale o cartaceo, secondo uno schema articolato di voci (il piano di classificazione, comunemente detto titolario) che descrive l’attività del cosiddetto soggetto produttore identificandone funzioni e competenze. Mediante le operazioni di classificazione e registrazione di protocollo sono attribuiti a ciascun documento dei codici di riferimento che lo identificano e lo associano agli altri documenti, spesso ad individuare una stessa pratica, nell’ambito di una serie dell’archivio.

Una buona classificazione garantisce rapidità ed efficienza nel reperimento della documentazione: occorre evidenziare come nel passato, in ambiente cartaceo, tale attività garantisse la corretta sedimentazione delle carte, ma al contempo ne agevolasse la ricerca fisica, mentre in ambiente digitale la classificazione assume una rilevanza strategica per governare oggetti che, in assenza di una qualche

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forma di indicizzazione, diverrebbero praticamente irrecuperabili: in quest’ottica, la classificazione è un’opzione irrinunciabile per l’evoluzione dei sistemi archivistici delle Pubbliche Amministrazioni in generale, e dell’Avvocatura in particolare, verso forme ibride, in cui la compresenza di documenti cartacei ed elettronici sia sistematicamente gestita sotto il profilo logico, pur in presenza di eventuali diverse collocazioni fisiche determinate dalle diverse caratteristiche fisiche dei materiali. Anche all’interno dell’Avvocatura generale dello Stato possono ad esempio attuarsi politiche di gestione ibrida, in cui si realizzino volutamente delle copie di intere serie archivistiche, conservando l’originale su supporto cartaceo e utilizzando delle copie digitali finalizzate all’accesso rapido e frequente.

Contestuale e in un certo senso immersa nella classificazione, la fascicolazione è l’attività di riconduzione logica (e fisica, nel caso di documenti cartacei) di un documento all’interno dell’unità archivistica che ne raccoglie i precedenti, al fine di mantenere vivo il vincolo archivistico che lega ogni singolo documento alla pratica relativa. Tale attività permette di costruire un sistema basato sull’organizzazione funzionale dei documenti in unità complesse stabili nel tempo (i fascicoli), che riflettono la concreta attività del soggetto produttore. Il titolario è lo strumento adeguato per accogliere le decisioni stabilite in merito alla fascicolazione, in maniera tale da costituire uno strumento di gestione archivistica estremamente dettagliato e il meno possibile soggetto a valutazioni discrezionali. La classificazione e la fascicolazione sono quindi il presupposto indispensabile per garantire la sedimentazione stabile dei documenti prodotti e acquisiti da un ente nel corso della propria attività: solo così si assicura la possibilità per l’amministrazione stessa e per il cittadino di accedere ad una informazione contestualizzata, che dia conto del patrimonio informativo utilizzato a supporto di una determinata attività amministrativa.

Le attività di classificazione presentano un’ulteriore motivo di apprezzamento, in quanto agevolano i processi di conservazione: infatti, la definizione dei tempi di conservazione delle unità documentarie ai fini delle operazioni di selezione e scarto può essere realizzata utilizzando il titolario come modello di rappresentazione dell’intero archivio, coerentemente con le disposizione del dpcm 28 ottobre 1999. Il titolario è quindi uno strumento complesso, nel quale risultano integrati il vero e proprio piano di classificazione e il piano di conservazione, che si riferiscono alla medesima griglia logico-strutturale che identifica l’archivio e che pertanto può fungere da base per l’analisi e la definizione di strategie e azioni di diversa natura e finalità.

Il titolario può inoltre essere una sede strategica per l’indicazione puntuale delle responsabilità specifiche relative a intere serie documentali. Ed è sicuramente, ove possibile, un ottimo contesto per formalizzare i legami tra le attività amministrative e la documentazione prodotta nel corso del loro svolgimento.

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In breve, il titolario - e più in generale la classificazione, intesa come organizzazione funzionale di tutti i documenti prodotti e acquisiti dall’Avvocatura generale dello Stato - è un requisito vincolante per un sistema documentario informatico che voglia consentire la corretta ed efficiente formazione dei fascicoli, l’integrazione con i piani di conservazione e di sicurezza e con la gestione dei processi, nonché il rapido recupero dei documenti sulla base delle relazioni funzionali che si sono costituite nel corso dell’attività amministrativa. Essendo uno schema logico basto sulle funzioni e sulle competenze dell’ente, deve essere oggetto di monitoraggio costante al fine di mantenersi coerente nel tempo con queste: l’aggiornamento del titolario dell’Avvocatura generale dello Stato costituisce quindi un possibile e importante intervento di carattere archivistico.

La metodologia per la redazione del titolario prevede:

studio della normativa vigente;

interviste con il personale per verificare la corrispondenza tra le funzioni desunte dalla normativa e l'attività concreta dei vari settori;

incontri di verifica per discutere le nuove proposte di titolario;

la determinazione dei criteri di fascicolazione per aggregazioni omogenee di documenti;

l’individuazione dei tempi di conservazione per ciascuna tipologia di fascicolo individuata all’interno delle voci del titolario;

l’individuazione delle responsabilità in relazione ai procedimenti di competenza;

l’indicazione, ove possibile, dei procedimenti correlati a specifici segmenti della produzione documentaria.

Un ulteriore intervento potrebbe essere finalizzato alla realizzazione del cosiddetto repertorio dei fascicoli, una descrizione sequenziale di tutti i fascicoli appartenenti al complesso documentario dell’Avvocatura generale dello Stato, la cui funzione deve essere assicurata anche in ambiente digitale.

Altri interventi di carattere più sofisticato possono riferirsi all’elaborazione di strumenti di soggettazione dei documenti, finalizzata a coadiuvare i processi di ricerca e recupero delle informazioni dal patrimonio informativo dell’Avvocatura generale dello Stato: evidentemente, tali operazioni sono complementari e successivi ad un intervento di revisione e armonizzazione del piano di classificazione.

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Il ruolo cruciale della classificazione nei processi di gestione documentale è quindi oltremodo evidente, poiché accompagna i documenti nel loro ciclo di vita, dal momento dell’inserimento nel sistema documentale alla fase corrente di utilizzo nelle attività dell’Avvocatura sino alla fase di selezione per lo scarto o la conservazione permanente. È quindi ragionevole l’interesse del legislatore per il tema, cui ha dedicato ampia parte del dpcm 28 ottobre 1999, ribadendone l’importanza anche negli interventi normativi successivi, dai quali risulta che la classificazione è obbligatoria per tutti i documenti (protocollati o meno) e per tutte le Pubbliche Amministrazioni. Un’interpretazione restrittiva dell’art. 30 del dlgs 42/2004 estende questo obbligo a tutti gli enti pubblici.

Aggiornamento del manuale per la gestione del protocollo, dei flussi documentali e degli archivi previsto dall’art. 5 del DPCM 31 ottobre 2000. Il manuale consiste in un insieme di norme, direttive e procedure interne che stabiliscono le modalità concrete di formazione, utilizzo e conservazione dei documenti, definiscono le responsabilità di tutte le strutture operative dell'amministrazione e forniscono le informazioni necessarie per un efficiente trattamento dei documenti. In particolare, nel manuale devono essere descritti:

i compiti attribuiti alle unità organizzative responsabili delle attività di registrazione di protocollo delle aree organizzative omogenee, ed al servizio per la gestione del protocollo informatico, dei flussi documentali e degli archivi;

le modalità di apertura e smistamento della posta, di registrazione, classificazione e fascicolazione degli atti ricevuti e di quelli posti in essere dall'ente;

l'elenco delle tipologie di documenti esclusi dalla registrazione di protocollo nonché di quelle soggette a registrazione particolare e a relative modalità di trattamento;

ogni altro criterio e modalità necessaria per la produzione e conservazione delle registrazioni di protocollo informatico, per il rilascio delle abilitazioni di accesso, per l'utilizzo del registro di emergenza.

L’intervento di aggiornamento del manuale di gestione dell’Avvocatura generale dello Stato costituisce il completamento di un’azione di revisione dei flussi documentali, dei processi amministrativi, delle responsabilità e del piano di classificazione: qualunque intervento su uno di questi profili deve trovare, a norma di legge, adeguata esplicitazione

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nel manuale di gestione, strumento di trasparenza e pubblicità dell’azione amministrativa.

Schedatura e riordino della documentazione d’archivio. La diffusione del patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione è obiettivo primario del processo di riforma; in questa ottica, acquista nuovo significato la tradizionale attività di schedatura e riordino delle carte d’archivio, che può essere configurata non più come autonoma bensì inserita nel più ampio contesto di riorganizzazione, digitalizzazione e diffusione del patrimonio documentale. Tale attività può prevedere diverse profondità d’intervento:

schedatura e riordino delle unità archivistiche;

digitalizzazione del materiale documentario;

elaborazione di inventari e altri strumenti di ricerca in formato digitale;

integrazione con il sistema documentale complessivo;

scarto della documentazione che, in base alle norme vigenti e alle disposizioni dell’ente, previo parere favorevole della commissione di sorveglianza, non sia ritenuta di rilevante interesse storico;

programmazione del processo di selezione e conservazione, con conseguente pianificazione dei versamenti da parte delle strutture dell’ente sulla base delle indicazioni fornite dal piano di conservazione.

Laddove l’archivio di deposito non sia stato istituito o comunque non funzioni a pieno regime, l’intervento si può configurare come uno studio di fattibilità per la sua istituzione o per la sua concreta attivazione, ovvero per coadiuvare la scelta di utilizzare una strategia di outsourcing: la definizione dei requisiti richiesti ad eventuali terze parti chiamate a gestire una porzione del sistema documentario è un’attività che serve all’Avvocatura generale dello Stato per chiarire e formalizzare le proprie esigenze, oltre che per predisporre eventualmente i capitolati.

Introduzione dell’archiviazione ottica gestionale nel sistema documentale. Nel tentativo di configurare un ufficio paperless l’acquisizione dei documenti in formato immagine tramite scanner permette la condivisione tra uffici diversi che gestiscono parti di un unico procedimento amministrativo, consentendo di introdurre il fascicolo

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virtuale, parallelamente alla formazione del fascicolo cartaceo da parte del responsabile del procedimento.

Introduzione dell’archiviazione ottica sostitutiva nel sistema documentale. Questo tipo di intervento richiede uno studio preliminare per individuare le tipologie di atti a conservazione illimitata, non essendo generalmente opportuna un’acritica scansione digitale delle masse documentarie, tenendo ovviamente presente che la conservazione sostitutiva richiede l’adozione di strumenti e metodi, imposti dal legislatore, non altrettanto snelli quanto quelli adeguati nel caso di conservazione ottica gestionale.

Conservazione delle risorse digitali. L’Avvocatura generale dello Stato, così come la Pubblica Amministrazione nel suo complesso, si trova attualmente ad affrontare la fase critica di transizione dei sistemi documentari dall’ambiente cartaceo all’ambiente digitale e non è presumibile che tale fase sia destinata a concludersi a breve. La conservazione a lungo temine rappresenta, in questo contesto, la sfida di maggior impegno, poiché sono necessari strumenti, metodologie e obiettivi nuovi e differenziati in relazione agli oggetti cui si applicano. La conservazione in ambiente digitale è una funzione attiva e continua nel tempo, per la quale non sono ancora stati sviluppati metodi condivisi e completamente regolamentati, e che necessita di un intervento organizzativo-gestionale sin dalle prime fasi di produzione e gestione dei documenti, in ciò differenziandosi notevolmente dall’ambito tradizionale: la documentazione cartacea, pur soggetta alle inevitabili aggressioni dell’ umidità, della temperatura, dell’uso e dell’incuria, ha un capacità di resistenza assolutamente non paragonabile a quella dei documenti digitali. Questi subiscono infatti un degrado fisico nella loro componente materiale, analogamente ai documenti cartacei, ma con l’aggravante che l’alterazione dei supporti digitali compromette spesso in maniera decisiva la conservazione, laddove una corruzione parziale del supporto cartaceo non inficia sensibilmente le caratteristiche e la comprensione dei documenti tradizionali. Tra l’altro, la produzione di documentazione su supporto digitale è un processo inarrestabile, indotto e amplificato sia dalla produzione a basso costo di memorie di massa e di sistemi sicuri per la firma elettronica dei documenti, sia dalle stesse disposizioni normative che individuano negli atti formati con strumenti informatici “l’informazione primaria e originale“ da cui è possibile effettuare riproduzioni e copie.

La diversificazione degli applicativi con cui produrre documentazione in formato digitale ostacola inoltre la formalizzazione di soluzioni univoche, e la rapida obsolescenza dei supporti non consente di impostare piani di

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sperimentazione sufficientemente protratti nel tempo al fine di individuare metodi, procedure e standard stabilmente approvati.

Ad aggravare il problema non vi sono solo elementi oggettivi e materiali, ma anche un sempre più diffuso approccio culturale incapace di riconoscere agli oggetti digitali una dignità tale da renderli meritevoli di conservazione perenne. Il progresso tecnologico, smaterializzando i documenti, ne riduce la fisicità e complica la riconoscibilità del bene in quanto patrimonio culturale: non v’è dubbio che questa dematerializzazione abbia sviluppato il ruolo informativo del documento e ne abbia facilitato la gestione pratica, ma parimenti ne ha progressivamente celato, fin quasi a nasconderla, la natura di testimonianza stabile di un determinato contesto culturale.

Da ultimo, vale la pena di considerare un ulteriore aspetto: quello dell’autenticità dei documenti digitali, intendendo con ciò l’integrità e la certezza della loro provenienza. L’introduzione della firma digitale, ad esempio, è sembrata risolvere definitivamente il problema, ma si tratta in realtà di una sensazione illusoria, poiché nonostante dia ampie garanzie in merito a integrità e paternità dei documenti, tuttavia mal si concilia con pratiche di migrazione dei documenti che inevitabilmente modificano nel migliore dei casi la codifica degli stessi, quando non anche le strutture di rappresentazione. Questa è anzi una delle enormi differenze fra i processi conservativi tradizionali e quelli digitali: nel secondo caso bisogna predisporre dei percorsi dinamici che continuamente verifichino le condizioni del documento ed eventualmente prevedano dei passaggi su piattaforme diverse. Ma ciò implica modificare il documento, o meglio la sua sequenza di bit, determinando contestualmente l’invalidità della firma digitale, che dovrebbe di conseguenza essere apposta nuovamente. Tra le righe di questo problema si nasconde in verità il problema più profondo all’esame della comunità archivistica internazionale in questi ultimi anni e cioè la necessità di una precisa definizione del concetto di documento, dei suoi contorni, delle sue funzioni, in maniera tale che sia anche possibile modificare taluno dei suoi elementi senza con ciò ritenere di aver generato un documento diverso.

La conservazione digitale abbisogna quindi di un insieme di attività e strumenti che permettano il mantenimento dell’accessibilità, della leggibilità, della intelligibilità, dell’autenticità e dell’integrità nel lungo periodo dei documenti informatici, in un ambiente tecnologico diverso da quello di origine: in questo senso la pratica conservativa non può coincidere con la preservazione del flusso di bit, ma implica anche il mantenimento delle informazioni necessarie ad assicurare l’interpretazione di tale flusso, attraverso la predisposizione di set di metadati descrittivi e gestionali, e la contestualizzazione degli oggetti documentali, così da mantenere le relazioni dei singoli documenti con i fascicoli di pertinenza, le serie di appartenenza e l’intero archivio che costituisce il suo ambiente di produzione.

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Dal punto di vista operativo, tali considerazioni possono essere tradotte in uno studio accurato delle esigenze dell’Avvocatura in merito alla conservazione permanente delle risorse digitali e all’analisi delle soluzioni migliori nel rispetto delle disposizioni contenute nel codice dell’amministrazione digitale.

5.3.3 Interventi di carattere TECNOLOGICO

Realizzazione/Revisione del software per la gestione dei flussi documentali. Quest’attività è ovviamente vincolata a una serie di valutazioni sulle reali esigenze e sugli obiettivi prioritari che si vuole raggiungere, nonché a una precisa analisi della struttura dell’Avvocatura generale dello Stato in termini organizzativi e tecnologici, al fine di determinare l'entità e l'impegno dell'investimento necessario, la compatibilità del prodotto che si desidera acquisire con il sistema informativo generale e le relative modalità e livello di utilizzo. L’obiettivo finale è l’automazione totale delle fasi di produzione, gestione, diffusione ed utilizzazione dei propri dati, documenti, procedimenti ed atti, coerentemente con quanto stabilito dalla direttiva emanata il 9 dicembre 2002 dal Ministro per l’innovazione e le tecnologie (“Trasparenza dell’azione amministrativa e gestione elettronica dei flussi documentali”, DM 14 ottobre 2003). Pertanto, il riferimento sommario a quest’area d’intervento può essere interpretato anche come un semplice studio dei requisiti richiesti ad un programma di gestione documentale, che funga da indirizzo per l’eventuale analisi di prodotti di mercato; ovvero come intervento, in fase di sviluppo di un programma già individuato, per la realizzazione di sperimentazioni che contribuiscano a migliorare o a

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personalizzare il prodotto; o ancora come processo sviluppo e realizzazione autonoma di un software per la gestione informatica dei flussi documentali.

5.3.4 Interventi di carattere FORMATIVO

Organizzazione di giornate di sensibilizzazione, eventualmente con apertura all’esterno

Organizzazione di corsi di formazione di tutto il personale, al fine di condividere il processo di innovazione e diffondere nuove procedure e best practice all’interno dell’Avvocatura generale dello Stato

Organizzazione di corsi di formazione del personale addetto ai servizi documentali.

5.4. RIFERIMENTI NORMATIVI

Il processo di innovazione, come più volte sottolineato, è stato sostenuto in questi anni da una serie di interventi normativi tesi a delineare un quadro unitario, ma progressivamente sempre più complesso, in materia di gestione documentale: a tal fine si fornisce di seguito una presentazione molto concisa e ovviamente non esaustiva dei riferimenti normativi di maggior rilievo.

L’art. 15, comma 2 della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. legge Bassanini) stabilisce che “gli atti, dati e documenti formati dalla Pubblica Amministrazione e dai privati con strumenti informatici o telematici, i contratti stipulati nelle medesime forme, nonché la loro archiviazione e trasmissione con strumenti informatici, sono validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge”: tale legge ha un ruolo fondamentale nel contesto normativo, oltre che per lo specifico contenuto, anche per l’azione propulsiva che ha esercitato sulla successiva attività di normazione. In merito ai contenuti, il dispositivo in oggetto stabilisce per la prima volta nel nostro ordinamento il principio di validità e rilevanza giuridica della documentazione prodotta e gestita con strumenti informatici e telematici: il mezzo informatico è consacrato come lo strumento cardine del processo di innovazione della Pubblica Amministrazione. La norma adotta lo stesso criterio sia per il settore pubblico sia per il settore privato, contrariamente ad una tradizione di rigorosa separazione; e ha un portato assai generale, laddove il problema della validità della documentazione informatica era stato fino ad allora risolto in maniera episodica, quasi esclusivamente in sede contenziosa. In merito all’azione propulsiva, v’è da osservare che la norma espone un principio programmatico per la successiva attività del legislatore: essa demanda a successive disposizioni regolamentari delegate la disciplina delle modalità di attuazione della norma stessa.

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A distanza di un anno e mezzo, viene emanato un fondamentale regolamento di applicazione della legge Bassanini: il dpr 20 ottobre 1998, n. 428 introduce il concetto di protocollo informatico e, pur con incertezze e imprecisioni, avvia il processo d’innovazione della gestione documentale all’interno della Pubblica Amministrazione disegnando un modello unitario per il sistema documentale. Con la solita tecnica legislativa, il decreto prevede che “regole tecniche, criteri e specifiche” relative ad alcuni aspetti del protocollo informatico siano emanati entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto stesso: il dpcm 31 ottobre 2000 individua tali regole e integra il dpr 428/98, introducendo in particolare il manuale di gestione, l’indice delle amministrazioni pubbliche e l’utilizzo della segnatura informatica conforme allo standard XML.

La distanza di due anni fra il dpr 428/98 e le regole tecniche ad esso associate è colmata da un’altra disposizione particolarmente importante per i contenuti e per il tono esplicativo che assume: la direttiva del presidente del Consiglio dei ministri 28 ottobre 1999 recante la “Gestione dei flussi documentali nelle Pubbliche Amministrazioni” non aggiunge sostanzialmente nuovi obblighi, ma svolge una significativa funzione di chiarimento e approfondimento di taluni temi archivistici, concentrando in particolare la sua attenzione sul concetto di classificazione. La stessa direttiva rimarca le criticità organizzative del progetto di gestione elettronica dei flussi documentali e stabilisce pertanto che ciascuna amministrazione individui strutture di coordinamento esistenti o istituisca specifiche strutture o gruppi di lavoro cui affidare l’attuazione della normativa.

Il dpr 28 dicembre 2000, n. 445 recante il testo unico sulla documentazione amministrativa costituisce infine il momento di integrazione delle norme sul protocollo con quelle sulla firma digitale e con altre disposizioni al fine di delineare una disciplina unitaria del documento amministrativo: il legislatore pone le basi per regolamentare in maniera unitaria la gestione documentale delle Pubbliche Amministrazioni al fine semplificare i procedimenti amministrativi attraverso l’utilizzo di strumenti informatici in grado di sostenere e agevolare l’utilizzo dei documenti informatici. Le disposizioni del testo unico prevedono in particolare che, a partire dal 1° gennaio 2004, tutte le amministrazioni siano dotate di sistemi informatici finalizzati alla gestione dei flussi documentali e all’automazione dei procedimenti amministrativi.

Successivo al testo unico, ma necessario per completare il disegno complessivo, la circolare AIPA 7 maggio 2001, n. 28, individua “standard, modalità di trasmissione, formato e definizioni dei tipi di informazioni minime ed accessorie comunemente scambiate tra le Pubbliche Amministrazioni e associate ai documenti protocollati”: in particolare essa fornisce la struttura ed il formato della segnatura informatica.

Il decreto del ministro per l’innovazione e le tecnologie 14 ottobre 2003 contiene le linee guida per l’adozione del protocollo informatico. Dello stesso ministro, la direttiva 27 novembre 2003 sull’utilizzo dei sistemi di posta elettronica stabilisce l’obbligo dell’adozione di metodi di conservazione dei messaggi pervenuti.

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La deliberazione CNIPA 19 febbraio 2004, n. 11 abroga la precedente deliberazione 13 dicembre 2001, n. 42 e detta i principi in materia di conservazione, stabilendo che venga attuata mediante memorizzazione su supporti ottici e termini con l’apposizione sull’insieme dei documenti del riferimento temporale e della firma digitale da parte del responsabile della conservazione che attesti il corretto svolgimento del processo. Solo per una particolare categoria di documenti è prevista anche l’apposizione della firma da parte del pubblico ufficiale. Stabilisce inoltre i compiti da affidare alla figura specifica del “responsabile della conservazione”. La stessa deliberazione prevede inoltre la possibilità di delegare a terzi l’esercizio di responsabilità in materia di conservazione digitale e ne definisce i limiti.

Il processo di innovazione viene rafforzato da un ulteriore, importante intervento legislativo di carattere generale: il dlgs 7 marzo 2005, n. 82 reca il codice dell’amministrazione digitale, poi modificato e integrato dalle disposizioni del dlgs 159/2006. Il codice non presenta novità sostanziali in tema di gestione documentale e ribadisce principi già introdotti nel testo unico. Prevede inoltre la possibilità di utilizzare fascicoli informatici per la raccolta dei documenti relativi ad uno stesso procedimento amministrativo, al fine di accelerare e semplificare i processi amministrativi, a vantaggio della trasparenza e della riduzione dei costi (art. 41). Nel codice è inoltre indicata l’opportunità di impostare piani di sostituzione degli archivi cartacei con archivi informatici, in particolare per i documenti dei quali sia “obbligatoria o opportuna la conservazione” (art. 42). L’articolo 43, dedicato alla riproduzione e conservazione dei documenti, definisce validi e rilevanti a tutti gli effetti di legge i documenti riprodotti su supporti informatici, la validità dei documenti già conservati mediante riproduzione su supporto fotografico, ottico o con altro processo idoneo a garantire la conformità dei documenti agli originali, la possibilità di archiviare i documenti informatici per cui è prescritta la conservazione anche in forma cartacea per le esigenze correnti, e in formato digitale per la conservazione permanente. Infine l’articolo 44 detta i requisiti per la conservazione dei documenti informatici (identificazione certa del soggetto che ha formato il documento e dell’amministrazione o area organizzativa omogenea di riferimento, integrità del documento, leggibilità e reperibilità dei documenti e delle informazioni identificative, inclusi i dati di registrazione e classificazione originari).

Da ultimo, va segnalato il dlgs 22 gennaio 2004, n. 42 recante il codice dei beni culturali e del paesaggio, che fornisce un quadro unitario della disciplina dei beni culturali, ivi compresi gli archivi. Giova anche ricordare che la conservazione della documentazione prodotta dalla Pubblica Amministrazione è competenza del Ministero per i beni e le attività culturali, la cui normativa di riferimento considera beni culturali gli archivi e i singoli documenti di tutte le amministrazioni statali e degli enti pubblici. Gli Archivi di Stato esercitano le funzioni di conservazione dei documenti degli organi centrali e periferici dello Stato non più necessari alla pratica amministrativa.

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CAPITOLO 6 ANALISI DELL’UFFICIO V - ARCHIVIO E IMPIANTI DELL’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO:

MARGINI DI MIGLIORAMENTO

6.1 PROCEDURE DI GESTIONE DEI FLUSSI DOCUMENTALI DELL’AREA LEGALE

Nei paragrafi seguenti sono descritte le modalità di gestione, mettendo in rilievo le particolarità che rientrano nell’attività dell’area legale istituzionale.

6.1.1 Documenti in arrivo

I documenti possono pervenire presso l’avvocatura secondo le seguenti modalità: raccomandata, posta ordinaria, fax, a mano dal personale dell’Ufficio Servizio Esterno, a mano da funzionari delle altre amministrazioni, da ufficiale giudiziario.

Nei seguenti paragrafi verranno descritte (figura 1) le fasi di gestione dei documenti di tipo legale ricevuti:

• ricezione;

• registrazione;

• segnatura di protocollo;

• classificazione;

• smistamento e assegnazione;

• impianto ;

• fascicolazione.

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Figura 1

6.1.1.1 Ricezione

Qui di seguito vengono elencate le modalità proprie di ricezione dei documenti di tipo “atto”. In particolare questi possono pervenire all’amministrazione:

a) portati a mano da personale incaricato che provvede a ritirarli presso le Cancellerie degli Organi Giurisdizionali;

b) attraverso la notifica tramite servizio postale;

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c) per il tramite dell’Ufficiale Giudiziario che provvede a notificare gli atti direttamente al personale appositamente incaricato alla ricezione, appartenente al Servizio di Protocollo — Unità Atti Notificati;

6.1.1.2 Registrazione

Per ogni documento ricevuto dall’Amministrazione dal è effettuata una registrazione di protocollo tramite l’Applicativo Gestionale (Gestione documenti in arrivo — Atto o Lettera legale).

6.1.1.2.1 Registrazione lettere legali

Per ogni lettera legale è effettuata una registrazione di protocollo.Ciascuna registrazione di protocollo contiene i seguenti dati:

a) numero di protocollo, generato automaticamente dal sistema e registrato in forma non modificabile;

b) data di registrazione di protocollo, assegnata automaticamente dal sistema e registrata in forma non modificabile;

c) mittente registrato in forma non modificabile;

d) oggetto del documento, registrato in forma non modificabile;

e) data e numero di protocollo del documento ricevuto, se disponibili;

f) unità organizzativa destinataria del documento;

g) mezzo di ricezione;

Inoltre è possibile inserire altri dati che non risultano però obbligatori tipo: firmatario, presenza di atti giudiziari allegati o a cui si fa riferimento nel corpo della lettera e numero identificativo del fascicolo dell’affare legale.

Per le lettere legali che recano quale allegato un atto giudiziario, o si riferiscono nel corpo del testo ad un atto giudiziario, che comporti per l’Amministrazione particolari incombenti, sia soggetti a scadenze determinate che no, è prevista, dal sistema informativo, la registrazione dei dati caratteristici dell’atto contestualmente alla registrazione di protocollo della lettera.

6.1.1.2.2 Registrazione atti

Per ogni atto notificato o ritirato è effettuata una registrazione di protocollo.

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Tale registrazione è eseguita in un’unica operazione, e contiene tutti i campi utilizzati per la registrazione delle lettere legali con l’aggiunta dei seguenti:

a) tipologia dell’atto

b) date identificative dell’atto (ad esempio data di notifica, data di deposito, data di emissione, data di udienza) necessarie al fine di permettere al sistema informativo di generare le scadenze per gli affari legali;

c) estremi identificativi dell’atto qualora questo rientri nella categoria delle pronunzie (numero e data di deposito).

6.1.1.3 Segnatura

La segnatura di protocollo è l’apposizione sul documento, delle informazioni riguardanti la registrazione di protocollo per consentire di individuare e classificare ciascun documento in modo inequivocabile.

Nel documento in arrivo la segnatura viene posta, di norma, sulla prima pagina del documento attraverso stampante o scrittura manuale.

L’operazione di segnatura di protocollo è effettuata in contemporanea all’operazione di registrazione di protocollo.

Le informazioni minime apposte od associate al documento mediante l’operazione di segnatura sono:

a) codice identificativo dell’area organizzativa omogenea;

b) data e progressivo di protocollo;

c) eventuale data di scadenza per incombenza (calcolata in modo automatico dall’Applicativo Gestionale);

6.1.1.4 Classificazione

La fa successiva alla segnatura consiste nella classificazione dei documenti legali In particolare una prima classificazione distingue gli atti e le lettere legali in arrivo in:

a) “nuovi”: che per il loro carattere di novità comportano l’istituzione un nuovo affare legale e quindi all’apertura di un nuovo fascicolo;

b) “precedenti”: che entrano a far parte di un affare legale già esistente.

Qualora gli estremi del fascicolo siano noti o facilmente identificabili l’inserimento informatico del documento nel fascicolo elettronico può intervenire

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già in fase di registrazione di protocollo; sarà cura dell’operatore del protocollo inoltrare il documento in formato cartaceo al responsabile del procedimento affinché questi lo inserisca nel fascicolo reale.

6.1.1.5 Smistamento e Assegnazione

In questa fase l’operatore del Servizio di Protocollo provvede, a:

a) identificare il fascicolo (numero e anno) a cui si riferisce in maniera inequivocabile il documento protocollato e il responsabile dell’affare (avvocato incaricato) e successivamente:

• inserire il documento protocollato nel fascicolo elettronico;

• inoltrare il documento cartaceo all’avvocato incaricato affinché questi lo inserisca nel fascicolo reale se presso di lui o lo invii all’archivio di deposito.

b) Qualora il fascicolo non abbia trovato riscontro con affari già aperti, il documento viene inoltrato al Vice Avvocato Generale responsabile della Sezione che provvede a designare l’Avvocato incaricato dell’affare legale che diviene a tutti gli effetti il responsabile del procedimento. Il nominativo dell’avvocato designato viene apposto sul documento che quindi viene inoltrato alla unità preposte alla successiva fase di impianto e fascicolazione.

6.1.1.6 Impianto affare

L’impianto di un nuovo affare corrisponde all’apertura di un nuovo fascicolo.

Ciascun affare legale contiene dati indispensabili, la cui presenza minima è necessaria per poter essere considerato completo, e dati opzionali.

Tra i dati indispensabili figurano sicuramente il numero e l’anno di registrazione dell’affare. Ovviamente la tipologia dell’affare stesso serve anche a collocare l’affare stesso alla sezione di competenza. Bisogna poi capire se l’amministrazione patrocinata copre il ruolo di attore o la parte di convenuto. Tra i dati non indispensabili ma comunque utili, si possono menzionare l’avvocato assegnatario, il valore della causa e l’oggetto della stessa e i riferimenti normativi.

All’operazione di impianto di un nuovo affare legale deve corrispondere la fase di formazione di un nuovo fascicolo e può o meno seguire, a seconda della tipologia di documento impiantante, la formazione di una lettera richiesta rapporto.

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A seconda della tipologia dell’atto da impiantare il sistema informativo provvede a predisporre una lettera di richiesta di chiarimenti all’amministrazione da difendere, al fine di acquisire tempestivamente, presso i soggetti interessati, la documentazione necessaria all’avvocato assegnatario ad espletare l’attività legale.

Al termine dell’operazione di impianto il documento da completare viene inviato alla registrazione di protocollo. Questa ultima fornisce modalità facilitate di registrazione in quanto alcuni dei dati necessari vengono ricavati dalle informazioni già presenti a sistema, e, al termine delle operazioni di protocollo, produce un documento protocollato (non modificabile, PDF) che reca al suo interno anche la segnatura di protocollo. Tale documento viene di norma trasmesso all’unità Posta entro il medesimo giorno lavorativo.

6.1.1.7 Fascicolazione

6.1.1.7.1 Definizioni

Principalmente i fascicoli relativi all’area legale sono organizzati secondo un criterio archivistico “per processo amministrativo o per procedimento”: il fascicolo si costituisce mediante l’inclusione di tutti i documenti (ricevuti, spediti, interni) relativi a un processo o a una specifica attività, che può coincidere con la gestione di un vero e proprio procedimento amministrativo. In particolare ogni fascicolo di Affare Legale individua un procedimento giurisdizionale o una richiesta di parere relativa sempre ad un procedimento giurisdizionale in corso od eventuale; per maggiori specificazione consultare il successivo paragrafo.

6.1.1.7.2 Tipologie di fascicoli

Per l’area legale si distinguono le seguenti quattro tipologie di fascicoli:

a) Affari Contenziosi: si riferiscono propriamente ad un procedimento giurisdizionale, pendente presso ad una qualsiasi autorità giudiziaria, relativo ad uno più soggetti non difesi dall’Avvocatura (possono essere parte attiva o meno del procedimento) e ad uno o più soggetti patrocinati (a vario titolo) dall’amministrazione stessa. Nel fascicolo possono essere individuate delle sottopartizioni denominate “fasi” che corrispondono generalmente ai vari gradi di giudizio in cui si articola il procedimento giurisdizionale. Un fattispecie di affare contenzioso è quello avanti ad autorità giudiziarie penali che per la particolarità della materia presenta caratteristiche sue proprie.

b) Affari Consultivi: si riferiscono ad una richiesta di parere oppure alla richiesta di espletare un’attività processuale (ad esempio eventuale ricorso in Cassazione, o appello al CDS, avverso sentenze emesse da autorità giudiziarie esterne all’area di competenza dell’Avvocatura Generale, o ancora eventuale

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inizio di un’azione legale). In questo ultimo caso, qualora per l’affare si verifichi un evento (sia ad opera della parte non difesa che dell’Avvocatura), quale la notifica di un atto introduttivo di giudizio, l’Applicativo Gestionale provvede all’operazione di “passaggio” ovvero alla trasformazione dell’affare legale da consultivo a contenzioso. L’affare legale trasformato mantiene lo stesso identificativo (numero e anno) che ha in fase consultiva.

c) Affari Pignoramento: rappresentano un tipo particolare di affare contenzioso: quello in cui la parte difesa dall’Avvocatura riveste il ruolo di “terza pignorata” in una esecuzione promossa da un privato.

d) Affari d’Ordine: costituisce una tipologia residuale di affare legale in cui confluiscono i documenti che non trovano una collocazione nelle precedenti tipologie di fascicolo. Contengono in generale documenti, raggruppati sia con il criterio per procedimento che con quello per tipologia di forma del documento (detti miscellanea), che non sono di immediato interesse per l’Avvocatura e che non richiedono un’ attività legale immediata. Anche questa tipologia di affare può essere trasformata in contenzioso al verificarsi delle condizioni viste in precedenza per il tipo consultivo.

6.1.2 Archiviazione dei fascicoli

6.1.2.1 Consegna dei fascicoli nell’archivio

Periodicamente, gli uffici utente e gli Avvocati individuano i fascicoli, sia relativi ai documenti amministrativi che a quelli legali, da versare nell’archivio di deposito in quanto relativi ad affari o procedimenti conclusi, o comunque non più necessari allo svolgimento delle attività correnti. I fascicoli selezionati vengono inviati all’unità deposito fascicoli (detto anche unità “atti”), curando anche il trasferimento fisico degli eventuali carteggi. Nel caso di trasferimento di documenti informatici, è il sistema di protocollo informatico a prevedere un’apposita funzione di versamento dei fascicoli riferiti ad affari o procedimenti conclusi.

Il trasferimento, sia di materiale cartaceo che di materiale informatico, deve essere effettuato rispettando l’organizzazione che i fascicoli e le serie avevano nell’archivio corrente.

Il Responsabile del Servizio Protocollo cura la formazione e la conservazione di un elenco dei fascicoli e delle serie trasferite nell’archivio di deposito.

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6.2 MODALITÀ OPERATIVE DI LAVORO

L’avvocatura del stato negli ultimi mesi ha consentito al gruppo di lavoro, un sufficiente monitoraggio dei flussi relativi alle diverse lavorazioni, sia per quanto concerne le lettere e gli atti notificati, e sia per quanto concerne l’impianto e la partenza.

E’ stato così possibile verificare, di volta in volta, la consistenza delle giacenze e le modalità operative utilizzate nella lavorazione dei documenti, utilizzando anche i dati forniti dagli stessi operatori.

L’esame è stato reso possibile grazie anche alle interviste quali hanno partecipato alcuni avvocati ed i diversi addetti dell’ufficio V.

In particolare, è emerso quanto segue:

1) per quanto riguarda gli atti notificati nuovi, le persone addette sono in grado di effettuare tempestivamente la registrazione e la segnatura degli atti; ma le successive lavorazioni ( assegnazione dell’avvocato, fotocopie dell’atto, impianto, partenza della richiesta di rapporto ) sono fortemente rallentate, ciò rallentando anche l’inoltro dell’affare all’avvocato incaricato;

2) Gli atti notificati riferiti ad affari già in corso sono lavorati subordinatamente agli atti notificati nuovi e compatibilmente con le urgenze connesse con la lavorazione di questi ultimi;

3) Le lettere relative ad affari nuovi vengono lavorate tempestivamente solo per quanto riguarda le urgenze, mentre per gli affari considerati “ lunga scadenza” non è possibile un inserimento immediato al sistema informatico, cosicché tali lettere, specie se riferite ad affari considerati meno rilevanti ( ad esempio richieste di risarcimento per incidenti stradali o rimborso per spese legali ) rimangono diverso tempo presso l’unità lettere senza poter essere lavorate né ricercabili sul sistema informatico e, dunque, arrivano sul tavolo dell’avvocato incaricato in prossimità o oltre il termine di scadenza dell’attività processuale da compiere;

4) Per quanto concerne alle lettere con precedenti, è emersa la necessità di assicurare la tempestiva trattazione ed il conseguente sollecito inoltro all’avvocato interessato;

5) L’unità impianto ugualmente non riesce a lavorare tutti gli affari che maturano nell’anno, il che determina la sistematica creazione di arretrato che si assomma a quello degli anni precedenti;

6) L’unità partenza non riesce a risolvere la giacenza di fascicoli;

7) Inoltre c’è da aggiungere che le diverse unità operative sono appesantite dalle seguenti attività collaterali:

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• Rassegnazioni dei fascicoli

• Rinnovo degli scadenziari

• Ricerche di archivio

• Ricevimento pubblico

8) Gli uffici risentono dei ” disturbi” indotti sulle attività correnti da richieste ( che sembrano molto frequenti) di informazioni, di ricerca, ecc.

9) Per l’unità lettere inoltre la funzione essenziale di smistamento viene svolta unicamente dal Sig.Cottarelli. L’equivalente funzione degli atti è svolta da solo 2 risorse;

10) E’ ovvio quindi che, vista la mole di lavoro e l’urgenza delle lavorazioni, viene trascurato l’inserimento nel sistema informativo di vari dati ( oggetto qualificato, il riferimento normativo, il valore della lite, etc) ritenuti indispensabili per una corretta analisi della lavorazione, rendendo il sistema stesso sottoutilizzato.

6.3 DESCRIZIONE DELL’IPOTETICO NUOVO FLUSSO DOCUMENTALE

Con il presente si formulano alcune proposte che dovrebbero contribuire sia a snellire i flussi dei documenti in entrata ( lettere nuove, lettere con precedenti e atti notificati) sia a meglio utilizzare il sistema informativo, che garantisce una migliore velocità proprio degli affari ripetitivi, intendendo per ripetitivi quelli che, da un punto di vista archivistico, richiedono l’inserimento degli stessi elementi identificativi ( codice atto che genera la scadenza, codice materia, nome delle parti, dati relativi alle sentenze da impugnare).

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Figura 2

I documenti nuovi in arrivo (vedi Figura 2), subito dopo la registrazione in entrata ( effettuata da due distinte unità operative dell’ufficio V – Atti notificati e Lettere nuove ) vengono protocollati e successivamente, dopo l’apposizione di alcuni elementi indispensabili ( oggetto, codice materia, parti private e amministrazioni da difendere – non viene mai fatto, viene inserito solo il codice materia), fotocopiati e trasmessi ai vice avvocati generali di competenza. I VAG

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apporranno quindi il nome dell’avvocato assegnatario direttamente sul documento originale.

I fascicoli vengono quindi gestiti dalle segretarie dei VAG che provvederanno ad annotare il nome dell’avvocato sulla cartelline (relativa a ciascuna copia) e quindi inviati all’avvocato incaricato in originale e in copia all’ufficio Impianti che, provvede ad inserire nel sistema informativo il nome dell’avv. Assegnatario oltre a riempire altre caselle previste dal sistema informativo stesso. Inoltre il personale dell’ufficio Impianto, dove previsto, compilerà il modulo di richiesta di rapporto e relativa copie (dopo il protocollo) che vengono allegate ai fascicoli copia. La richiesta di rapporto viene protocollata e inviata ( attraverso l’Unità partenze e posta in uscita) all’amministrazione da difendere mentre una copia della lettera di richiesta di rapporto viene consegnata all’avvocato assegnatario che già possiede il fascicolo in originale.Tale soluzione permetterebbe all’avvocato incaricato di studiare il fascicolo prima che lo stesso subisca lavorazioni che necessitano di tempistiche troppo lunghe. Infatti, con il flusso attuale di lavorazione, per gli affari considerati a “ lunga scadenza “ non è possibile un inserimento immediato nel sistema informativo, cosicché tali lettere, specie se riferite ad affari ritenuti meno rilevanti ( ad esempio rimborsi per spese legali e richieste di risarcimento per incidenti stradali) rimangono diverso tempo presso l’Unità lettere senza poter essere lavorate né ricercabili e, arrivano sul tavolo dell’avvocato incaricato in prossimità del termine di scadenza dell’attività processuale da compiere.

Questo tipo di proposta richiede degli interventi sull’organizzazione del personale. Infatti per migliorare i tempi di lavorazione sarebbe necessario spostare il personale dell’impianto in locale attiguo a quello dell’unità lettere nuove. Inoltre, bisognerebbe addestrare le segretarie dei vice avvocati generali ad effettuare in copia la segnatura dell’avvocato incaricato prima di consegnarlo all’avvocato assegnatario e all’ufficio impianto.

6.4 CONSIDERAZIONI

Dal punto di vista funzionale ed organizzativo si può osservare che i differenti modi di operare tra l’unità atti e quella lettere si traduce in ritardi di lavorazioni.

In particolare:

• L’unità lettere presenta maggior separatezza tra le singole unità operative, che operano anche in locali diversi, con conseguenti maggiori problemi di interazione e logistici.

• L’organizzazione delle attività dei commessi risulta alquanto inadatta. Infatti i ritiri e le consegne dei documenti avvengono su chiamata e non sono ottimizzati per destinazione ( minimizzazione dei percorsi ).

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C’è poi da aggiungere che la logistica assume un ruolo importante nelle lavorazioni. Infatti, le molte unità operative sono disseminate su locali distanti tra loro (unità lettere, Smistamento e Fax ) e dislocate anche piani differenti ( archivio II piano, fotocopie pianterreno, sentenze terzo ammezzato). Di conseguenza i commessi devono effettuare percorsi in genere non brevi e neppure agevoli, anche con ostacoli al transito dei carrelli ( ascensori e carrelli ).

Da un’analisi del personale impiegato presso l’ufficio V è emerso che le varie unità sono così distribuite:

• Ufficio partenze – 3 persone – classificato per avvocato

• Ufficio fax (fax in entrata e in uscita ) – 2 persone

• Ufficio atti notificati – 7 persone

• Ufficio impianti – 5 persone

• Ufficio lettere nuove – 5 persone

• Ufficio smistamento-posta (unità Cottarelli) – 1 persona

• Ufficio invalidi-adiacente atti notificati – 2 persone

Da una prima analisi “ grossolana”, si riscontra che gli uffici sopraindicati potrebbero svolgere le attività qualora le risorse umane venissero ridistribuite correttamente. Ovviamente questa è un’affermazione personale che va comunque riscontrata da un’indagine più approfondita.

6.5 RILEVAZIONE PUNTUALE 2005

6.5.1 Rilevazione puntuale delle lettere nell’anno 2005

Nel 2005 è stata eseguita una rilevazione puntuale su tutte le lettere in entrata e in uscita presso l’avvocatura, sia quelle relative ad affari nuovi, sia quelle relative ad affari già pendenti; sono risultati i seguenti dati:

Lettere in entrata 12.707

Lettere legali in entrata 81.959

Totale lettere in entrata 94.566

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La media giornaliera per le lettere in entrata è pari a circa 337 lettere, di cui 292 sono lettere legali.

Lettere in uscita 12.323

Lettere legali in uscita 150.782

Totale lettere in uscita 163.105

La media giornaliera per le lettere in uscita è pari a circa 582 lettere, di cui 538 sono lettere legali.

6.5.2 Rilevazione puntuale degli impianti nel 2005

Analoga rilevazione puntuale è stata eseguita anche sugli impianti che danno luogo a nuovi affari; precisamente sono stati calcolati:

Contenzioso 47.800 Consultivo 15.322 Pignoramento 341 Ordine 465 Totale impianti 63.928 TAR 9.248 Invalidi 15.773

Da un’analisi riguardante gli impianti, si è riscontrato che ogni anno non vengono eseguite solo lavorazioni relative a documenti pervenuti nell’anno in corso, ma l’ufficio è impegnato nello smaltimento dell’arretrato degli anni precedenti.

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6.5.3 Protocollo - Analisi e rilevazione del 2005

Come già evidenziato le operazioni basi del protocollo è costituito da un insieme di procedure operative:

1) Registrazione di protocollo (dati minimi, impronta del documento informatico, produzione del registro giornaliero, ecc. );

2) Segnatura del protocollo;

3) Sicurezza;

4) Memorizzazione e classificazione.

Figura 3

Le unità operative al fine di garantire la corretta gestione del protocollo (vedi Figura 3), dovrebbero attenersi a delle regole basi e osservazioni di seguito descritte:

1) Tutti i documenti che quotidianamente pervengono presso l’avvocatura devono essere protocollati in giornata. Le lettere che vengono

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protocollate in uscita devono essere, sempre in giornata, avviate all’inoltro a mezzo posta o altro;

2) Le incombenze richieste per il protocollo informatico non devono pregiudicare il buon andamento dell’attività istituzionale svolta in Avvocatura che comporta una lavorazione successiva anche molto complessa;

3) il servizio di protocollo, pur unico e accentrato, si deve avvalere necessariamente della professionalità e la competenza di figure diverse in relazione alle differenti peculiarità dei documenti trattati;

4) si devono tenere presenti,nell’organizzazione della funzione di protocollo e dai flussi che da questi si generano, dei vincoli sia di tipo fisico ( posizione e ampiezza dei locali ) che di tipo istituzionale ( presenza di particolari prassi lavorative che coinvolgono, ad esempio, attori dislocati anche in luoghi distanti dall’edificio.

Il gruppo di lavoro ha esaminato la classificazione delle lavorazioni di protocollo in arrivo e in partenza. Dal grafico 1, emerge che, le lettere legali in arrivo e in partenza risultano troppo discordanti. Ricordando inoltre che le lettere in entrata sono direttamente proporzionale all’aumento del contenzioso, è evidente che non fa eco in maniera adeguata il protocollo in uscita.

Grafico 1

Legenda: lettere lettere legali atti

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Il ritardo a monte della protocollazione informatica (cioè tra il momento in cui il documento entra in Avvocatura e quello in cui se ne effettua la registrazione di protocollo) è in media inferiore a quello a valle del medesimo processo, essenzialmente a causa:

• dei troppi spostamenti dei documenti e quindi spezzettamento del processo di lavorazione;

• della ancora presente prassi della lavorazione secondo priorità d’urgenza;

• delle archiviazioni temporanee, nel corso dell’iter procedurale, con possibili problemi di rintracciabilità del fascicolo;

• del conseguente maggior consumo di risorse per ricerche di fascicoli, a danno della produttività globale.

6.6 CONCLUSIONI

Dall’analisi dell’attività dell’avvocatura è evidente che l’ufficio V ( archivio e impianti ) svolge un ruolo fondamentale nel processo produttivo dell’avvocatura stessa. Si è quindi evidenziato che l’attività di questi uffici è caratterizzata da una certa difficoltà nel mantenere la necessaria tempestività nella gestione dei documenti, difficoltà manifestata dagli arretrati di alcune registrazioni. Anche ad una analisi sommaria, si nota che le cause dei livelli di produttività nella lavorazione dei flussi documentali inferiori alle necessità organizzative, non possono essere ascrivibili a sole responsabilità individuali ma trovano ragione di essere in elementi di carattere generale quali:

• elementi relativi alla tipologia di rapporto di lavoro del dipendente, con riferimento in particolare agli orari di lavoro (orari di servizio contrattualmente definiti, orari di lavoro effettivamente svolti al netto cioè di assenze di vario tipo, ecc.);

• livelli di specializzazione e di relativa fungibilità delle mansioni tra gli operatori che sono probabilmente elevati e rendono molto difficile, anche considerati gli aspetti di carattere giuridico, la mobilità interna del personale.

Il “combinato disposto” di questi due elementi problematici, ora brevemente tratteggiati, di misurazione delle attività degli avvocati e di inadeguato supporto dato agli stessi da parte degli amministrativi, fa si che all’interno dell’avvocatura si abbia chiara la sensazione di inadeguatezza delle dotazioni organiche

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disponibili di personale amministrativo, la quale tuttavia non è chiaramente dimostrabile in termini di performance minori rese rispetto al potenziale professionale dell’Avvocatura.

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CAPITOLO 7 LE TRASFORMAZIONI IN ATTO E LE NUOVE ESIGENZE DI

SERVIZIO PER LE PP.AA.

7.1 UN’AMMINISTRAZIONE AL SERVIZIO DEI CITTADINI

Il tentativo di analizzare le diverse tipologie di costo del servizio di assistenza legale per cercarne di analizzare i risultati in termini di performance generali dell’Avvocatura, ha previsto, anche, una riflessione, per quanto sintetica e non esaustiva, sul mondo in cui la mission istituzionale dell’Avvocatura si pone.

Tenteremo così di descrivere e far emergere le nuove esigenze ed i bisogni che il complesso delle AA.PP., ovvero i “clienti” dell’Avvocatura, hanno manifestato a seguito di un complesso processo di riforma che si snoda negli ultimi due decenni.

In particolare, in questi anni, si è affermata nel mondo pubblico una nuova cultura ed uno stile di governo che ha messo il centro la misurazione delle performance e si è posto come criterio informativo della propria azione l’efficacia e l’efficienza.

Infatti, sebbene il distacco tra poteri pubblici e cittadini venisse ben sintetizzato, già nel 1979, dall’allora Ministro per la Funzione Pubblica, Massimo Severo Giannini, nello studio sui problemi dell’amministrazione pubblica, poi noto come “rapporto Giannini”13, si deve constatare come i primi risultati concreti, sul fronte delle riforme tese a dare sostanza alle proposte del Ministro, si sono visti solamente a partire dagli anni novanta.

Nel rapporto citato si paragonava lo Stato ad una creatura ambigua, irragionevole e lontana dai cittadini e dai loro bisogni. L’immagine di estraneità dipendeva, in larga parte, dalle leggi che non garantivano un sufficiente grado di informazione e di trasparenza relativamente ai procedimenti amministrativi. L’assenza di rapporti di comunicazione veniva individuata come una delle ragioni della sfiducia dei cittadini e delle imprese nei confronti della Pubblica Amministrazione. Secondo il Ministro Giannini, infatti, i cittadini avrebbero potuto riacquistare le fiducia nella Pubblica Amministrazione a condizione di una radicale riforma della stessa.

13 Cfr. S. Cassese, Lo Stato Introvabile. Modernità e arretratezza delle istituzioni italiane, Ed. Donzelli, Roma, 1998

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Cancellare l’immagine negativa dei poteri pubblici rappresentava,infatti secondo l’analisi dell’allora Ministro, la condizione necessaria per instaurare un rapporto nuovo tra i cittadini e lo Stato. Nel rapporto si evidenziava la necessità di modificare il nesso tra autorità e libertà attraverso riforme che intervenissero in maniera radicale sui modelli organizzativi, sulle strutture,gli apparati burocratici e sui procedimenti amministrativi. La diagnosi dei ritardi e delle inefficienze delle amministrazioni pubbliche postulava norme e strumenti in grado di colmare il distacco tra apparati pubblici e collettività. La necessità di una nuova organizzazione dello Stato rappresentava una delle indicazioni più significative del rapporto Giannini che si soffermava, in modo particolare, sulla necessità di introdurre, nell’organizzazione pubblica, logiche aziendalistiche, metodi di analisi disaggregata della spesa, procedure contrattuali più snelle ed efficienti ed un ampio processo di semplificazione dei procedimenti amministrativi.

Nelle conclusioni del rapporto il Ministro Giannini chiedeva una sollecita attivazione delle funzioni di indirizzo e programmazione del Parlamento, indicando quali strumenti privilegiati per gli interventi di riforma gli atti normativi governativi e gli atti organizzativi interni dell’Amministrazione e prefigurando radicali innovazioni legislative sull’azione amministrativa delle pubbliche amministrazioni.

Tuttavia, soltanto negli anni novanta è stata attuata una profonda riforma del quadro normativo, in ampia parte obsoleto, che disciplinava l’attività della Pubblica Amministrazione.

Il processo di riforma è stato promosso dalla consapevolezza, condivisa, che la finalità principale di tale attività , e il criterio rispetto al quale deve essere valutata, risiede nella capacità di svolgere, in modo efficiente, a vantaggio di tutta la società , quelle funzioni e di prestare quei servizi che, per la loro natura o per valutazione politica, sono attribuiti a soggetti pubblici.

Al posto di una concezione delle AA.PP. che controllano e dirigono le trasformazioni economiche e sociali se ne è affermata una diversa che le considera, altresì, strumenti essenziali per sostenere quelle trasformazioni e rispondere alle esigenze provengono dai cittadini – utenti e dalla comunità.

Questa visione ha permesso di mettere al centro dell’azione della Pubblica Amministrazione il cittadino, consentendone il passaggio da una rapporto “di sudditanza” ad un nuovo atteggiamento dove il cittadino diventa utente e cliente della Pubblica Amministrazione.

Utente,quindi, soggetto, in quanto destinatario di un servizio pubblico, legittimato a porre in essere una serie di iniziative volte alla tutela dei propri diritti nel corso del procedimento amministrativo. Per altri aspetti, utente, quindi, titolare di una serie di strumenti idonei a tutelarlo di più rispetto al passato.

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L’inizio di questo articolato processo di riforma può essere individuato nella legge 241/1990, sulla disciplina generale del procedimento amministrativo14 e sul diritto di accesso, con la quale si è affermato il principio per il quale l’attività amministrativa deve conformarsi ai principio dell’economicità , efficacia e pubblicità. A tal fine sono state introdotte disposizioni volte ad assicurare la certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti:

• la previsione, per ampie tipologie di provvedimenti, della denuncia di inizio di attività , o, decorso un determinato termine dalla domanda,il silenzio-assenso;

• si sono stabilita modalità di partecipazione all’istruttoria del provvedimento;

• è stata definita la figura del responsabile del procedimento, incaricato di curarne l’istruttoria e di seguirne lo svolgimento dall’inizio fino all’adozione del provvedimento finale rendendo così possibile a tutti i soggetti interessati di avere un unico punto di riferimento all’interno dell’amministrazione coinvolta;

• al fine di superare le cause di frammentazione e di ritardo derivanti dalla presenza di una molteplicità delle amministrazioni sono state previste forme di valutazione e di decisione collegiali,come la conferenza di servizi tese a rendere più celere ed efficace i tempi di decisione delle PA.

Nel solco di questa impostazione, negli ultimi anni, abbiamo assistito ad un tentativo di riforma della legge sul provvedimento amministrativo(Legge 15/2005, la c.d. “Legge Frattini” e Legge 80/2005) i cui tratti essenziali caratterizzanti possano sintetizzarsi nei seguenti:

• introduzione di un espresso richiamo al principio di trasparenza; • riferimento esplicito ai principi del diritto comunitario(ed il venir

meno,almeno in parte, della distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo) ;

• introduzione del principio di legittimo affidamento a garanzia a tutela dei cittadini – utenti;

• la generalizzazione del silenzio facoltativo; • la riaffermazione del principio di legalità su cui si fonda tutta l’azione

amministrativa; • il riconoscimento della possibilità per le pubbliche amministrazioni di

utilizzare gli strumenti di diritto privato, anche nel perseguimento dei propri fini istituzionali, affermando, persino, una preferenza per l’uso di detti strumenti, ove la legge espressamente non lo vieti, privilegiando così, ovunque possibile un modello paritario, non gerarchico, nei rapporti tra cittadino e P.A.;

14 Per una riflessione complessiva sul procedimento amministrativo si veda E. Casetta, Compendio di diritto amministrativo, Giuffrè, Milano

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• modifiche dell’istituto della conferenza dei servizi, semplificandone ed accelerandone i lavori, e adeguandone la disciplina all’entrata in vigore della L. Cost. 3/01;

• una riscrittura delle disposizioni sull’accesso ai documenti amministrativi.

In particolare su quest’ultimi punto è opportuno segnalare come la L.15/2005 preveda che l’accesso15 ai documenti, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce un principio generale dell’attività amministrativa, finalizzato a favorire la partecipazione dei privati e ad assicurare l’imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa superando la vecchia concezione dell’accesso conoscitivo. Questo diventa per il cittadino – utente un’ulteriore forma di garanzia a tutela del pieno godimento dei propri diritti di cittadinanza.

Ciò premesso, come ha avuto modo di osservare efficacemente il Prof. Vincenzo Cerulli Irelli16, un procedimento che rispetta tutte le regole esistenti può anche condurre a risultati pessimi. Di contro, un procedimento che non rispetta affatto le regole può anche condurre, sempre sotto quei medesimi profili di efficienza, efficacia, economicità, a risultati eccellenti. Talora sembra cogliersi perfino una sensazione diffusa secondo cui un procedimento che rispetta “troppo” le regole rischia di non realizzare un buon risultato. Ciò può valere in generale, ma soprattutto con riferimento al profilo della tempestività del provvedimento, che costituisce uno dei requisiti più importanti della efficacia dell’azione amministrativa.

Infatti, se l’autorità pubblica non interviene in tempi ragionevoli, rapidi, talora immediati, può anche rischiare di non realizzare risultato alcuno o, perfino, di sortire effetti controproducenti.

In questo senso, ai fini della ricerca in corso, possiamo ritenere che anche i tempi, come abbiamo potuto modo di constatare, non sempre ragionevoli dell’attività consulenziale svolta dall’Avvocatura possano essere un elemento, per le Amministrazioni “clienti” tenute a relazionarsi con questa, elemento di inefficienza e, come ricaduta, di costi in termini di performance e di godimento dei diritti di cittadinanza per i soggetti interessati dal procedimento.

15Cfr. AA.VV., Le nuove leggi amministrative. L’Azione Amministrativa, Giuffrè 2005.

16 Per un’analisi più completa sulla modifica della 241/90 si veda V. Cerulli Irelli, Osservazioni generali sulla legge di modifica della l.n. 241/90 – I parte, in Giustizia Amministrativa - Rivista di diritto pubblico on line, 2005

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7.2 DISTINZIONE TRA POTERI DI INDIRIZZO E GESTIONE

“La Politica si riferisce alle direttive generali o dalle espressioni fondamentali della volontà dello stato.L’amministrazione si riferisce all’esecuzione di queste direttive (…) Il fatto è che c’è una larga parte dell’attività amministrativa che non ha nulla a che fare colla politica e che, pertanto, dovrebbe essere liberata completamente o quasi dal controllo delle autorità politiche”

Questa bella citazione di Simon17 aiuta a comprendere lo spirito informativo che ha guidato l’opera del legislatore degli anni novanta nello stabilire, proseguendo un percorso di riforma già avviato, una separazione nella PA tra il livello politico e attività amministrativa.

Secondo il nuovo indirizzo che si è affermato in questi anni al politico spetta la fissazione della linea strategica di indirizzo politico-amministrativo, mentre al dirigente amministrativo spetta la scelta, e la responsabilità, di tutti i provvedimenti di gestione, anche di quelli che impegnano l’amministrazione nei confronti di soggetti terzi.

La netta distinzione tra indirizzo politico e gestione amministrativa si pone come strumento di attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento indicati dall’articolo 97 della nostra costituzione.

Le riforme introdotte,da questo punto di vista, sono state finalizzate oltre che a rendere la Pubblica Amministrazione più efficiente, anche a darle maggiore trasparenza, riducendo ogni competenza gestionale degli organi politici ed attribuendo piena autonomia dagli organi tecnici.

In questo senso il D.Lgs. 29/1993, estende il principio di separazione, già previsto per le Autonomie Locali, a tutte le Pubbliche Amministrazioni affermando che: "gli organi di governo definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite”.

La stessa normativa riserva ai dirigenti "la gestione finanziaria tecnica e amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo”.

L’insieme delle disposizioni introdotte negli anni novanta ha complessivamente ampliato l’autonomia organizzativa delle amministrazioni e definito un nuovo ruolo per i dirigenti che hanno maggiori possibilità di definire gli obiettivi della

17 H. Simon, Il comportamento amministrativo, Il Mulino, Bologna, 2001.

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gestione, con una rinnovata attenzione all’efficienza ed ai costi dell’azione amministrativa della cui conduzione sono divenuti responsabili.

I dirigenti delle PA sono, quindi, chiamati ad affrontare la sfida cruciale di tentare di coniugare un utilizzo delle risorse che riesca a contenere al minimo gli sprechi ottenendo dai mezzi disponibili (input) il massimo dei beni e servizi (output). Divenire gli strumenti della P.A. delle tre E: economicità, efficacia ed efficienza.

7.3 ECONOMICITÀ, EFFICACIA ED EFFICIENZA

Questa visione prevede la capacità di saper misurare e coordinare i tre nuovi principi informativi dell’azione della PA.

Il grado di efficienza sta ad indicare la produzione della massima quantità di determinati beni e servizi in rapporto alla quantità di risorse o, viceversa, la produzione di una data quantità di determinati di beni e servizi con la minima quantità di risorse. L’efficienza tecnica può, quindi, essere considerata dai punti di vista della misura dei carichi di lavoro, dei costi e della produttività. L’indicatore di efficienza attiene, quindi, al solo processo di produzione pubblica e non all’impatto di questa produzione sulla collettività.

La nozione di efficacia, altresì, implica il raffronto tra risultati programmati e risultati raggiunti. Nella misurazione della efficacia si tiene conto non solo di quella finale ma anche di quella intermedia.

Può tuttavia accadere che, pur in presenza di elevati livelli di efficienza, non si consegua il giusto livello di efficacia. Ciò avviene qualora i mezzi impiegati non siano adeguati agli obiettivi programmati e qualora le risorse, pur utilizzate in maniera razionale, non siano sufficienti per il raggiungimento delle finalità dell’ente. Ne consegue che, una volta introdotta una gestione per obiettivi e posta l’attenzione sul risultato, non basta attribuire l’obiettivo al responsabile ma occorre operare attraverso strumenti che li leghino funzionalmente.

In questa logica, l’allocazione delle risorse a disposizione da parte dei dirigenti (finanziarie, di personale, strumentali etc.) deve tendere all’ottimizzazione, tenendo conto della sussistenza del vincolo consistente nella scarsità dei mezzi rispetto ai fini, per cui ogni azione deve essere condotta secondo il criterio del minimo mezzo, anche al fine ottenere la disponibilità di fattori produttivi, che possono quindi essere utilizzati in altre attività.

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A corollario di questa impostazione emerge la necessità di operare per il raggiungimento dell’economicità della spesa che è strettamente connessa alla verifica delle modalità ed ai tempi di utilizzazione delle risorse.

7.4 LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA

Un altro degli aspetti cruciali delle trasformazioni che hanno avuto il merito di introdurre nell’azione della PA nuovi criteri incentrati su principi di efficienza e di misurazione, anche in termini di costi, delle performance delle stesse è quella legata al processo di semplificazione normativa ed amministrativa.

Infatti, se un primo vero tentativo di delegificazione è rinvenibile già nella l. 23 agosto 1988, n. 400, tuttavia, per dare nuova linfa ad un processo di delegificazione, trascinatosi per oltre un decennio con alterne vicende, si è dovuto attendere l’emanazione del c.d. pacchetto Bassanini18.

In particolare, con la l. 15 marzo 1997, n. 59, che costituisce il cardine dell’intero processo di riforma,sono state poste le basi per un notevole potenziamento dello strumento regolamentare.

Ci si riferisce al disposto di cui all’art. 20 della stessa legge, con cui viene istituito un automatismo di delegificazione normativa relativa ai procedimenti amministrativi, da attuarsi annualmente mediante la presentazione di una proposta di legge d’iniziativa governativa, di cui fa parte integrante un allegato, ove sono indicati i procedimenti da semplificare.

L’importanza di questi processo, in termini costi per cittadini ed aziende, lo avvalora lo stesso Ocse quando, intervenendo sulla Regulatory Reform, già nel 199719, indicava come le regolazioni sociali e amministrative costassero alle imprese americane, a metà degli anni novanta, circa 500 miliardi di dollari all’anno (10 per cento del GDP), mentre per le imprese europee si stimava che esse dovessero far fronte, per i soli costi amministrativi, a oneri per 540 miliardi di ECU. In Canada, gli oneri burocratici incidevano sulle grandi imprese in media per il 2 per cento del fatturato, ma l’incidenza saliva all’otto per cento per le piccole imprese. Lo stesso rapporto stimava che le misure adottate nell’ambito della riforma Clinton - Gore (National Performance Review) avessero già prodotto benefici per consumatori e produttori valutabili fra i 42 e i 54 miliardi di dollari all’anno, e che il Mercato comune europeo, sostituendo

18 L. Vandelli, La semplificazione nel quadro delle riforme amministrative, Bologna, 1998.

19 The OECD Report on Regulatory Reform, Paris, 1997 e Oecd Guiding Principles For Regulatory Quality And Performance, 2005.

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regolazioni uniformi o armonizzate alle regolazioni nazionali, avesse prodotto una crescita del PIL europeo di 1,5 punti percentuali fra il 1987 e il 1993.

In questo clima e partendo da questa riflessione nasce l’AIR, un apposito strumento di valutazione dei costi che una normativa comporta: sull’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e sull’attività dei cittadini e delle imprese.

L’AIR dovrebbe mirare a verificare la necessità di un intervento normativo e a scegliere quello più efficace; a tale scopo, questa analisi è chiamata a definire gli obiettivi che si vogliono raggiungere e a valutare i benefici e i costi derivanti dalle misure che si intendono adottare, in modo da dimostrare che l’intervento proposto è la soluzione preferibile rispetto alle altre opzioni, tra le quali deve comunque essere presa in considerazione la cosiddetta opzione zero, cioè l’opportunità di non introdurre nuove disposizioni.

7.5 LA SUSSIDARIETÀ: UN’ AMMINISTRAZIONE PIÙ VICINA AI CITTADINI

Sempre al complesso di provvedimenti noto le “Leggi Bassanini”, si deve il definitivo rilancio del federalismo. La legge madre è la n. 59/97 (Bassanini 1), successivamente modificata ed integrata dalle leggi n. 127/97 (Bassanini – bis) e n. 191/98 (Bassanini – ter) poi attuata con vari decreti legislativi, dei quali il più importante è il dlgs. n. 112/98. La riforma Bassanini è stata definita “riforma in senso federalistico dello Stato a Costituzione invariata”, nel senso che essa ha rappresentato il massimo sforzo possibile in direzione federalistica del legislatore ordinario, attuato senza modificare la Costituzione, mediante un approccio con il dettato costituzionale innovativo rispetto al legislatore degli anni settanta. Mentre questo aveva perseguito la attuazione della Costituzione mediante la delega alle Regioni delle funzioni elencate negli articoli 117 e 118, le leggi Bassanini propongono una rilettura del principio autonomistico (articolo 5) nell’ottica della sussidiarietà, che implica l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni locali.

La riforma Bassanini innova anche sul piano semantico: in sostituzione dei termini trasferimento, delega, attribuzione, introduce quello di conferimento, che sottende la diretta assegnazione di funzioni agli enti territoriali in ragione della loro riaffermata titolarità e della riconosciuta attitudine al soddisfacimento

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immediato degli interessi della comunità. Si valutava che questi avessero una maggiore capacità di ascolto dei bisogni emergenti dalla comunità amministrata e rispondere a questi più efficacemente.

Altro elemento nuovo è l’abbandono del principio del parallelismo a favore del conferimento integrale delle funzioni agli enti territoriali, indipendentemente dalla competenza legislativa regionale, con il mantenimento allo Stato delle sole funzioni residuali, tassativamente indicate. Conclusivamente, i principi che governano il sistema disegnato dalle leggi Bassanini, oltre ai già richiamati principi della sussidiarietà e della residualità sono:

• la completezza, che implica l’attribuzione alle Regioni di quelle competenze che non rientrano tra quelle statali né risultano conferite agli Enti Locali, pur rientrando per connessione nelle materie e nei compiti da devolvere;

• l’efficienza e l’economicità, che implicano una relazione di proporzionalità tra le risorse impiegate e gli obiettivi perseguiti, con la conseguente “soppressione dei compiti e delle funzioni superflui”;

• la cooperazione, che implica, in sintonia con il principio costituzionale di leale collaborazione, un armonico contemperamento delle iniziative statali interferenti con le esigenze locali, attraverso strumenti di cooperazione;

• la responsabilità ed unicità dell’amministrazione che implica l’attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti tra loro interconnessi, strumentali e complementari, concentrando in capo ad esso, anche se a struttura associativa, la responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa;

• l’adeguatezza, intesa come idoneità organizzativa dell’amministrazione ricevente a garantire l’esercizio delle funzioni, anche in forma associata con altri enti;

• la differenziazione, nel senso che l’attribuzione delle funzioni deve tener conto della struttura organizzativa, della consistenza demografica, delle caratteristiche dei bacini di utenza, per evitare conferimenti di competenze che non si adattano alle caratteristiche territoriali;

• la copertura dei costi per l’esercizio delle funzioni amministrative conferite;

• l’autonomia organizzativa e regolamentare nell’esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti.

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7.6 FEDERALISMO E RESPONSABILITÀ

La riforma Bassanini ha trovato avallo costituzionale nella legge n° 3/2001, di modifica del Titolo V della Costituzione che ha determinato un rafforzamento sia del potere legislativo regionale che del potere amministrativo agli Enti Locali, dando alla nostra Repubblica un’impronta più propriamente “federalista”.

I tratti salienti della riforma sono:

• ribaltamento della originaria formulazione dell’articolo 114 il quale - mentre nella vecchia formula prevedeva la ripartizione della Repubblica, nell’ordine, in Regioni, Province e Comuni - oggi parte dal Comune, come ente più vicino ai cittadini, per risalire nell’ordine alle Province, alle Regioni ed allo Stato;

• diretto fondamento costituzionale della potestà normativa locale nell’articolo 114, laddove, prima della riforma, la produzione giuridica locale era salvaguardata solo da una riserva di legge ordinaria;

• possibilità, per tutte le Regioni, di ottenere forme e condizioni particolari di autonomia nell’articolo 116, in omaggio al principio di leale collaborazione;

• riconoscimento costituzionale al decentramento nell’articolo 117, già prefigurato nella riforma Bassanini, mediante la tassativa indicazione delle materie in cui può legiferare esclusivamente lo Stato, nonché le materie in cui la potestà legislativa statale concorre con quella regionale;

• riconoscimento costituzionale del principio di sussidiarietà nell’articolo 118, (che nell’originaria formulazione sanciva il principio del parallelismo), con mantenimento alle strutture sovraordinate delle sole funzioni che, per loro natura, non possono essere svolte localmente;

• riconoscimento dell’autonomia di entrata e di spesa alle Regioni e agli Enti Locali nell’articolo 119, mediante la previsione di risorse autonome per ciascun livello di governo, articolate in tributi ed entrate propri (ICI per i Comuni e IRAP per le Regioni), compartecipazione al gettito di tributi erariali e risorse provenienti dal fondo perequativo, al fine di consentire agli Enti Locali e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni loro attribuite;

• eliminazione dei controlli dello Stato sulle Regioni mediante l’abrogazione dell’art.124 (che prevedeva la figura del Commissario di Governo) e dell’125 (che prevedeva i controlli sugli atti amministrativi regionali da parte della Commissione di controllo) e la riformulazione dell’art. 127 (con soppressione del sistema di controlli procedurali e di merito sulla legge regionale e l’affermazione della sua esclusiva soggezione alla Corte costituzionale, nei casi di sconfinamento dalla competenza della Regione).

Ai fini della presente ricerca si deve evidenziare come questo nuovo assetto e la complessa ripartizione tra i diversi livelli di governo ha portato ad un elevatissimo numero di cause legate all’attribuzione di competenze.

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7.7 LA RIFORMA DEL BILANCIO ED IL SISTEMA DEI CONTROLLI

Assistiamo, all’interno del complesso disegno teso a rendere la pubblica amministrazione più efficiente, anche ad una sistematica riforma del bilancio introducendo meccanismi di misurazione delle performance e di analisi dei costi più moderni e di stampo aziendalista. Infatti, questa esigenza di ampliare l’informazione di bilancio con elementi e dati di tipo economico volti a rendere più significative le decisioni di finanza pubblica – anche in funzione della valutazione del costo dei servizi e delle attività prodotte dalle Amministrazioni Pubbliche – ha condotto alla riforma del sistema contabile e di bilancio dello Stato del 1997, e specificamente all’introduzione della Contabilità economica analitica per centri di costo, da affiancare a quella finanziaria. Con tale strumento Governo e Parlamento vedono accrescersi la conoscenza dei fenomeni amministrativi e migliorare, quindi, sia i presupposti delle decisioni di finanza pubblica, sia il coinvolgimento e l’accountability della dirigenza, in ragione degli obiettivi da perseguire. Le informazioni che vengono fornite, infatti, - ponendo in relazione gli obiettivi con le risorse impiegate – consentono ai decision makers di conoscere meglio e di qualificare le modalità e l’utilizzo di tali risorse in relazione ai risultati conseguiti da parte dei responsabili dello svolgimento delle attività amministrative. A partire dall’anno 2000, pertanto, le Amministrazioni centrali dello Stato sono state coinvolte in un innovativo processo budgetario, che trova espressione nella realizzazione di appositi documenti informativi predisposti dal Governo (Ministero dell’Economia e delle finanze – Ragioneria Generale dello Stato) e presentati al Parlamento. I dati economici consentono, infatti, di evidenziare le esigenze funzionali e gli obiettivi concretamente perseguibili; i medesimi supportano il processo di formazione del bilancio (specificamente la costruzione e l’approvazione), costituendo elemento di trasparenza e di conoscenza nell’utilizzo delle risorse. L’analisi dei costi consente oggi alle Amministrazioni Centrali dello Stato, da una parte, di compiere passi importanti verso un’efficace azione di autocontrollo e di corretta allocazione delle risorse fin dalla formulazione delle proposte di bilancio, previa identificazione di obiettivi e programmi e, al Ministro dell’Economia e delle finanze, dall’altra, di valutare meglio le proposte finanziarie dei vari dicasteri tenendo anche conto del costo delle funzioni e dei servizi istituzionali svolti.

Al fine di raggiungere questi obiettivi si prevede l’elaborazione di un piano dei costi che costituisce lo strumento principale per la rilevazione economica dei costi necessario al controllo di gestione.

I centri di costo sono individuati in coerenza con il sistema dei centri di responsabilità dell’amministrazione, ne rilevano i risultati economici e ne seguono l’evoluzione anche in relazione ai provvedimenti di riorganizzazione

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mentre i servizi esprimono le funzioni elementari, finali e strumentali, cui danno luogo i diversi centri di costo per il raggiungimento degli scopi dell’amministrazione. Essi sono aggregati per funzioni obiettivo che esprimono le missioni istituzionali di ciascuna amministrazione interessata.

Gli strumenti di monitoraggio servono a verificare “in itinere” lo stato di avanzamento dei progetti; tale attività, denominata “report”, è, di regola, una attività di comunicazione, indirizzata al responsabile dell’attribuzione o dell’impiego di determinate risorse, di informazioni sull’andamento della gestione rilevanti per la sua attività gestionale.

Con gli obiettivi di rendere più comprensibile il Bilancio dello Stato, apprestare per la destinazione delle risorse un processo di decisione parlamentare più trasparente imponendo al potere legislativo di decidere la spesa in funzione dell’evoluzione dei bisogni e non sulla base delle spese sostenute, consentire un controllo sulla gestione, chiarendo quali siano i costi effettivi dei servizi ed, infine, aumentare la responsabilità e l’autonomia gestionale dei dirigenti pubblici, la legge 94/97 sostituisce al criterio della spesa storica incrementale (in base al quale ogni anno si aggiornano le dotazioni di risorse finanziarie dell’anno precedente adeguandole al tasso di inflazione, prescindendo da valutazioni sulla permanenza di programmi di spesa o da verifiche delle congruenze delle risorse assegnate rispetto ai risultati raggiunti) alcuni meccanismi di formazione del Bilancio ispirati allo zero base budgeting (che impone una riconsiderazione annuale di tutte le spese, in termini di costi e benefici basata sull’esame delle esigenze funzionali e degli obiettivi concretamente perseguibili nel periodo a cui si riferisce il Bilancio), meccanismi resi possibili dalla aggregazione del Bilancio in alcune centinaia unità previsionali di base (determinate con riferimento alle aree omogenee di attività in cui si articolano le competenze giurisdizionali di ciascun ministero) e dall’attribuzione di un complesso di risorse finanziarie (finalizzate alla realizzazione di obiettivi e programmi elaborati dalle amministrazioni in concerto con la dirigenza) alla diretta e formale responsabilità di un dirigente, attraverso un processo di carattere negoziale, che coinvolge i dirigenti, i Ministri interessati ed il Ministero del Tesoro. Il collegamento delle risorse umane, finanziarie e strumentali a centri di responsabilità amministrativi e l’istituzione per le amministrazioni pubbliche - ex d.l. 279/97 - di un sistema di contabilità economica incentrato su rilevazioni analitiche per centri di costo rappresentano il presupposto indefettibile dell’attività di controllo come riformata dal d.l. 286/99 ed in particolare del controllo interno di gestione. Il sistema complessivo dei controlli interni così come è stato innovato dal d.l. 286/99 rappresenta, infatti, una logica e necessaria conseguenza dei nuovi principi introdotti da i provvedimenti di riforma delle amministrazioni pubbliche succedutesi in quegli stessi anni, primo tra tutti quello della distinzione delle funzioni tra politica e gestione. Il riordino e il potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e la valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche si pongono come conseguenza di un diverso modo di amministrare, fondato su nuovi principi organizzativi e di

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funzionamento che si ispirano al metodo della programmazione e alle esigenze di realizzare l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e la trasparenza dell’azione amministrativa. Le informazioni che scaturiscono dai controlli20, così come disciplinati dal d.l. 286/99, sono diretti a migliorare la conoscenza degli eventuali ostacoli che impediscono la realizzazione dagli obiettivi programmati alla scopo di consentire la revisione degli obiettivi medesimi e l’adeguamento delle azioni rivolte alla loro realizzazione. Ne deriva un sistema completo ed integrato di meccanismi che così si può sintetizzare:

• controllo di gestione; • controllo di regolarità amministrativa e contabile; • valutazione della dirigenza; • controllo strategico.

In particolare, il controllo di gestione21, introdotto dal d.l. 29/93, è insito nella c.d. concezione aziendalistica della p.a. (che adotta nuovi principi organizzativi e di funzionamento ispirandosi al metodo della programmazione e tendente a soddisfare le esigenze di efficienza, efficacia ed economicità dell’attività della p.a), e presuppone la predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi che possono coincidere con le “funzioni-obiettivo”nelle quali, secondo il dettato della l. 94/97, devono essere ripartite le spese nella redazione del Bilancio. L’attività di controllo consiste, in concreto, nella rilevazione e valutazione di costi, proventi e risultati dell’attività di gestione del Bilancio finalizzata alla verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati. Esso tende ad assicurare la corretta ed economica gestione delle risorse umane e strumentali, a garantire l’imparzialità, la trasparenza e il buon andamento dell’amministrazione nonché a verificare la funzionalità dell’organizzazione pubblica. Tale forma di controllo non si configura come attività discrezionale in quanto va esercitata con riferimento agli obiettivi in precedenza predisposti. E’ esercitata in piena autonomia organizzativa da una struttura appositamente predisposta (nucleo di valutazione) che non solo procede all’accertamento delle eventuali irregolarità di gestione ma cui è attribuita l’ulteriore funzione di elaborare e proporre alle PP.AA. in difficoltà soluzioni tecniche e metodologiche che garantiscano l’efficacia e l’efficienza dei processi di gestione e la realizzazione degli obiettivi programmati. In breve, quello di gestione può essere definito come il controllo delle tre “E” (efficienza, economicità, efficacia) che rappresenta il modello normale dei paesi industrializzati.

20 Per un’analisi completa sul rapporto tra PA e sistema dei controlli si veda C. Chiappinelli – L. Condemi, Programmazione e controlli nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè, 2004.

21 Cfr. G. Variale, Profili della programmazione strategica nella pubblica amministrazione: il controllo di attuazione e il controllo strategico, in “Azienda pubblica” n. 4, 2003.

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Il controllo successivo sulla gestione, secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale, “è, prima di tutto, diretto a stimolare, nell’ente o nell’amministrazione controllati, processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative,interni” per la qual cosa “è determinante l’attribuzione di tale funzione ad un organo, come la Corte dei conti, la cui attività contrassegna un momento di neutralizzazione rispetto alla conformazione legislativa (politica) degli interessi”. Considerato che la limitatezza delle risorse pubbliche crea inevitabilmente una competizione tra i possibili usi alternativi, che qualsiasi scelta comporta un costo (che è determinato dal sacrificio della rinuncia alla utilizzazione della risorsa in altro modo), ne consegue che una oculata gestione deve necessariamente porre una sempre maggiore attenzione alla qualità del servizio erogato ed alle azioni svolte. Tutto ciò appare perfettamente in linea con l’ormai affermato modello gestionale per obiettivi e risultati, non più inteso semplicemente come rispetto delle note “tre e” (efficacia, efficienza ed economicità) ma anche come modello teso ad individuare i passaggi logico - procedimentali dell’azione stessa attraverso l’individuazione delle cosiddette “tre c” ossia: centri di costo e di responsabilità, centralità di risultati ed obiettivi, conoscenza delle modalità di gestione della risorse (in altre parole: “chi fa cosa e come”).

7.8 DIGITALIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

A questo processo di complessiva riforma e di ammodernamento dello Stato, si affianca quello più prettamente tecnologico. I risultati ottenuti si possono evincere anche dall’analisi dello “Stato dell’informatizzazione nella Pubblica Amministrazione”22, nel quale si conferma come il percorso di innovazione digitale ha assunto caratteristiche di irreversibilità, ineludibile e crescente visibilità. Negli ultimi anni, infatti, una quadro di riferimento si è tradotto in una maggiore consapevolezza nelle istituzioni e nella società, in una diffusa realizzazione di progetti da parte di migliaia di amministrazioni, in una crescente disponibilità di strumenti, norme, informazioni e servizi in rete per cittadini e imprese. A questo fine, appare doverosa una riflessione su come compiere quel definitivo salto di qualità dal quale dipende la piena affermazione dell’e-

22 Per avere un quadro complessivo della realtà italiana si veda Relazione Annuale, CNIPA, 2005.

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government come strumento capace di migliorare l’efficienza e l’economicità dei servizi ai cittadini e alle imprese e, in definitiva, la competitività del Paese.

Occorre agire sul versante dell’offerta di e-government affinché non soltanto i settori più avanzati e i dirigenti più sensibili della Pubblica Amministrazione, ma tutte le pubbliche amministrazioni e tutti i dirigenti pubblici, specialmente quelli con maggiori responsabilità, comprendano appieno le potenzialità della digitalizzazione, anche in termini di efficacia ed efficienza organizzativa nonché di costi.

Essi dovranno essere capaci di utilizzarla non per l’informatizzazione dell’esistente ma come pietra angolare per riorganizzare procedure e servizi.

Occorre contemporaneamente agire sul versante della domanda di e-government, perché non soltanto una quota - importante ma ancora minoritaria - di cittadini e imprese, ma la grande maggioranza degli utenti comprendano e si avvalgano delle semplificazioni che l’e-government induce, e dei benefici, anche in termini economici, che arreca.

Per raggiungere questi obiettivi sarà necessario coniugare la continua formazione interna con una massiccia campagna generalizzata di informazione.

L’ormai diffusa disponibilità negli uffici pubblici di personal computer in rete costituisce la premessa per un uso abituale della posta elettronica, risorsa basilare del nuovo modello di pubblica amministrazione digitale. Nelle amministrazioni e negli enti centrali il rapporto tra caselle di posta elettronica e dipendenti informatizzabili negli ultimi tre anni è quasi raddoppiato: dal 48% del 2002 all’86% del 2005.

Specifica rilevanza assumono in tale ambito la firma digitale, la cui diffusione pone l’Italia al primo posto in Europa, e la posta elettronica certificata, nuova applicazione disciplinata con normativa del 2005, che consente al mittente di ricevere documentazione elettronica, con valenza legale, attestante l’invio e la consegna di documenti informatici nonché la loro integrità.

Firma digitale e posta elettronica certificata sono strumenti che si applicano anche ai rapporti fra privati, ma si deve evidenziare il ruolo di volano della Pubblica Amministrazione nel promuovere tecnologie digitali ad ambiti più ampi.

Infatti, se la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione è destinata ad indurre un aumento di produttività ed efficienza nel settore pubblico, ed una riduzione dei costi, inevitabilmente questo avrà ricadute positive sulla produttività dell’intero sistema Paese.

In tal senso, ad esempio, sono in corso di realizzazione nuovi sistemi gestionali condivisi in modalità Application Service Provider per le seguenti aree:

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• contabilità analitica e controllo di gestione; • gestione economico-finanziaria-contabile; • contabilità economica per centri di costo; • gestione amministrativa e giuridica del personale.

Fra le iniziative tese a rendere le amministrazioni più efficaci e con migliori performance in termini di tempi e costi, si segnalano quelle relative al riuso del software applicativo, la gestione documentale, la razionalizzazione dei Centri di Elaborazione Dati, le soluzioni wireless e il Voice over IP, la continuità operativa e l’Open Source.

In particolare, in questo complessa opera di codificazione e di mormazione nel campo dell’innovazione della Pubblica Amministrazione, ai fini della ricerca, è da rilevarsi il ruolo che viene attribuito al protocollo informatico per la funzione centrale che svolge per la realizzazione di un efficace flusso documentale verso l’esterno e le sue evidenti ricadute nell’organizzazione interna ed in termini di costi.

Infatti, una sfida centrale per il recupero di efficienza riguarda la dematerializzazione della documentazione amministrativa.

L’argomento riveste una rilevanza economica straordinaria per il bilancio delle AA.PP.; basti considerare che il costo di gestione della carta vale oltre il 2% del PIL ed una digitalizzazione di appena il 10% della documentazione comporterebbe risparmi di 3 miliardi di euro l’anno.

Con la nuova normativa in Italia oggi abbiamo un quadro normativo completo e tra i più avanzati in Europa; le risorse tecnologiche sono disponibili e mature; è possibile, quindi, affrontare la “digitalizzazione” della carta che circola negli uffici pubblici, rendendo telematica la sua trasmissione e la ricerca di una pratica.

Infatti, le principali ragioni che hanno portato all’introduzione progressiva del Protocolllo informatico nelle AA.PP., a partire dal D.P.R. 455/2000, sono legate all’accrescimento dell’efficienza interna.

In particolare:

• elimininazione registri cartacei; • la diminuzione degli Uffici Protocollo; • la razionalizzazione dei flussi documentali; • migliorare la trasparenza amministrativa.

Queste ragioni dovrebbero, riteniamo, indurre anche l’Avvocatura a porsi l’obiettivo di ottimizzare il proprio lavoro, oltrechè nell’interesse delle Amministrazioni ”clienti”, ai fini di una maggiore efficacia ed efficienza della propria organizzazione ed azione.

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7.9 IL NEW PUBLIC MANAGEMENT E LA PRIVATIZZAZIONE DEL PUBBLICO IMPIEGO

Sempre nella logica di attenzione ai costi ed all’inserimento di una cultura efficientista, aziendalista e tesa alla misurazione delle performance nella PA, in questi ultimi anni abbiamo assistito all’elaborazione di un nuovo stile di governo delle politiche pubbliche: il c.d.”New public mangement”23.

Il passaggio da un orientamento alla conformità ad un orientamento al risultato, rappresenta la sfida che il “new public management”, oggi, si impegna ad affrontare. Ciò comporta che dirigenti pubblici e vertici politici si dotino di strumenti di controllo nuovi, che consentano di far fronte alle varie forme di competizione che si stanno delineando sul mercato.

In particolare questo nuovo stile di governo di pone l’obiettivo di raggiungere, attraverso l’utilizzo di strumenti innovativi, alcuni traguardi prioritari:

• un‘amministrazione vicina ai clienti e ai collaboratori che impone una nuova cultura mirata a potenziare la responsabilità di tutti gli attori in campo (lo Stato come fornitore di servizi e l‘utente come cliente) e all‘introduzione di nuovi stimoli all‘indirizzo dei collaboratori;

• un‘amministrazione snella e orientata verso i criteri di qualità che esige l‘esame di alternative produttive, come l‘outsourcing e l‘introduzione di criteri che misurano la qualità dei servizi prestati;

• l‘elemento della concorrenza che richiede un approfondimento dei costi interni ed esterni (per la fornitura di servizi da parte di terzi estranei all‘amministrazione con mandati di prestazioni) e un confronto(benchmarking) con altre realtà simili (fra Comuni, fra Cantoni ecc.);

• la necessità di controllare l‘efficacia (confronto fra obiettivi fissati e risultati raggiunti) che rappresenta uno dei pilastri fondamentali del NPM; senza questo controllo tutto l‘esercizio rischia di affondare;

• la costituzione di unità amministrative decentralizzate che appartiene pure ai postulati della Nuova Gestione Pubblica con l‘attribuzione di poteri decisionali autonomi e lo svincolo da legami e percorsi burocratici istituiti a forma di ragnatela;

• infine una conduzione finalizzata al raggiungimento di chiari obiettivi che può rispondere alle esigenze di una moderna gestione pubblica.

In termini riassuntivi, il NPM è un rivoluzionario concetto di amministrazione pubblica inteso ad abbandonare il ragionamento tipico del „primo“ Public Management (centrato sulle risorse) a favore del criterio del c.d. “New Public

23 Cfr. New Public Management, ISTAT, 2000

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Management” inteso a concentrarsi sul raggiungimento di scopi concreti e risultati che abbiano la capacità di essere riformulati al mutare delle condizioni.

Si presuppone, come peraltro è stato normato, la chiara distinzione fra piano strategico e piano operativo.

All‘amministrazione (governo, amministrazione in senso stretto) devono essere lasciate le competenze per determinare come le cose devono essere fatte (piano operativo). Si noti che per raggiungere questo obiettivo è necessario sfoltire l‘attuale selva legislativa, anche se questo postulato non è necessariamente un prodotto del NPM, ma è un‘esigenza che, soprattutto a livello dei livelli territoriali è già sentita.

L‘attribuzione in autonomia del come fare al piano operativo esige, d‘altra parte, un controllo più rigoroso;

L’ amministrazione è vissuta come un’azienda di servizi.

In questa nuova percezione, quindi, è l‘obiettivo che avvicina l‘amministrazione pubblica all‘azienda privata. I criteri di „cliente“, „mercato“, „economicità“, „efficienza“ ecc., tipici del privato, devono essere applicati anche nell‘azienda pubblica.

In questa logica la responsabilità ( e quindi l’autonomia) delle direzioni-agenzie è la conseguenza logica della decentralizzazione delle unità amministrative, che devono comunque avere come principi in formativi tre criteri:

• la tendenza all‘efficienza. È il rapporto tra l‘Output (prodotti, servizi) ed i mezzi impiegati per conseguirlo;

• tendenza all‘efficacia. È il rapporto tra l‘Output dell‘amministrazione (o dell‘azienda privata) e l‘obiettivo di produzione o di servizio fissato;

• introdurre una nuova cultura. L‘applicazione del NPM richiede, infatti, una cultura completamente nuova, e l‘affrancamento da schemi rigidi e superati. In quest‘ambito possono presentarsi ostacoli e resistenze non indifferenti di natura giuridica e istituzionale.

Ma proprio in questo clima culturale il nostro paese si è trovato quindi ad affrontare la spinosa questione della riforma della dirigenza pubblica e la c.d.”privatizzazione” del pubblico impiego.

Questo processo, che vede la luce nella Legge delega 421/92, delegava il governo al fine del contenimento, controllo e razionalizzazione della spesa, in termini di efficacia ed efficienza, nel settore pubblico che prevedeva l’assoggetamento dei raporti di lavoro ed impiego delle AA.PP. alla disciplina civilistica e la previsione di una nuova disciplina per la dirigenza pubblica.

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Questo percorso non deve essere vissuto,però, come una mera svolta di tipo giuridico, ma come tentativo di immettere nuove modalità di organizzazione che siano più flessibili e che sappiano rispondere in maniera più efficace ed efficiente ai bisogni dei cittadini.

Infatti, molto frequentemente, l’opinione negativa sul funzionamento della Pubblica Amministrazione è fondata sulla critica ai dipendenti (si è trattato di “meridionalizzazione”). In tal senso il ruolo primario nel cambiamento è assunto dal “cliente” interno dell’ente: il personale stesso.

Anche nelle imprese private, l’esigenza di una efficace gestione del personale è diventata cruciale negli anni recenti quando, specialmente per riprodurre i successi delle imprese orientali, si è scoperto che il sistema organizzativo tayloristico e meccanicistico non dava più sufficienti risultati, e per ottenere la qualità del prodotto occorreva agire sugli operatori tramite leve diverse dalla sola incentivazione monetaria.

Da questa consapevolezza, derivano le prescrizioni di dare autonomia agli operatori, ricercare la condivisione degli obiettivi aziendali e ridurre la gerarchia, pur perseguendo le esigenze imprenditoriali e il rispetto delle regole di economicità ed efficienza. E questo

Va considerato che l’evidenza empirica non conferma pienamente che le imprese più competitive abbiano applicato i nuovi modelli (troppo idilliaci) di rapporti con i dipendenti; anzi pare che, ancora oggi, il merito dei risultati stia principalmente in una leadership competente ed ossessiva,una strategia precisa, la focalizzazione su specializzazioni ad alto livello nelle aree chiave, tensione al risultato diffuso, strutture semplici e carriere guidate dal vertice.

Vi è perciò una forte componente di responsabilità dei dirigenti nel successo degli operatori perché, in presenza di capi incapaci e con leadership nulla, la prestazione dei collaboratori può diventare negativa e, anche se il potenziale rimane presso ciascuno allo stato spontaneo, esso raramente si sviluppa.

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APPENDICE

I DATI CONTABILI DELL’AVVOCATURA DELLO STATO

PREMESSA

Di seguito alleghiamo i dati contabili dell’avvocatura generale dello stato relativamente agli anni 2003, 2004 e 2005.

Rispetto alle situazioni contabili presentate si rende opportuno segnalare come la struttura dei prospetti disponibili ha una sua coerenza ed organicità basata sulle regole contabili di finanza pubblica attualmente in uso. Sulla base dei medesimi dati non risulta tuttavia semplice procedere ad ulteriori disaggregazioni interne o correlazioni con diverse forme di output di servizio, in quanto:

a) mancano criteri di assegnazione dei diversi fattori produttivi ai centri di costo.

b) i valori presentati sono in realtà spese “competenziate” e non costi in senso proprio.

c) i valori sono significativamente differenziati di anno in anno. Alcune variazioni sembrano avere più origine contabile che non produttiva.

L’insieme di queste valutazioni, ed altre ancora, rendono necessaria la presentazione dei dati come disponibili al fine di avere un’idea sufficientemente chiara dei valori economico-finanziari generati dell’attività dell’Avvocatura.

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L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: TIPOLOGIE DI COSTO ...sspa.it/€¦ · CAPITOLO 1 UN SISTEMA DI MONITORAGGIO DEI RISULTATI PER L’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO: VALORI GUIDA