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18
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N°1
06 L'acqua deL rubinetto:più sicura, controLLataed economica
REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it)
Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, CRIF Ratings, Cassa per Servizi Energetici e Ambientali, Cassa Depositi e Prestiti, Viveracqua, Romagna Acque, Water Alliance , CIIP, Abbanoa, CAFC, GAIA, FCC Aqualia Italia.
abstract
Laboratorio SPL Collana Ambiente
Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico
A distanza di 20 anni dall’emanazione della Direttiva sull’acqua potabile (Direttiva 98/83/CE), si sta perfezionando la sua revisione. Una proposta da accogliere con favore nelle intenzioni e nella sostanza, che si auspica venga implementata in tempi ragionevolmente celeri. Una maggiore fiducia nell’acqua del rubinetto può portare a risparmi per i consumatori di acqua in bottiglia pari a 980 milioni di euro l’anno. Non mancano però alcuni aspetti critici a cui sono associati rilevanti impatti economici e gestionali che debbono essere tenuti in debito conto.
20 years after the drinking water directive (Directive 98/83 / EC) was issued, its revisioni is undergoing an improvement path. It is a proposal to be welcomed in intent and substance, which is hoped to be implemented in reasonably quick times. Greater confidence in tap water can lead to 980 million euros of savings a year for consumers of bottled water. However, still remain some critical aspects with relevant economic and managerial impacts that must be taken into account.
[email protected]@LaboratorioSPL
Laboratorio REF Ricerche
Donato BerardiDirettore
Editore: REF Ricerche srlVia Saffi 12 - 20123 Milanotel. 0287078150www.refricerche.it
ISSN 2531-3215
settembre 2018
Ott
Obr
e 20
18
Acq
uA
N°1
06
La missione
GLi uLtimi contributi
Tutti i contenuti sono liberamente scaricabili previa registrazione dal sito REF Ricerche
n. 105 - Acqua - La regolazione del servizio idrico: quando l’allievo supera il maestro, settembre 2018 n. 104 - Rifiuti - Il ciclo dei rifiuti: tra ritardi e opportunità, settembre 2018 n. 103 - Acqua - Qualità tecnica: investimenti avanti adagio, luglio 2018
n. 102 - Acqua - Il diritto all'acqua: esperienze a confronto, luglio 2018
n. 101 - Acqua - Efficienza operativa: verso un OPM 2.0, giugno 2018
n. 100 - Acqua - Finanza e gestioni industriali: è il momento del Sud, giugno 2018
n. 99 - Acqua - Fabbisogni crescenti e tariffe sostenibili: il dilemma è solo apparente, maggio 2018
n. 98 - Acqua - Industria idrica in cammino verso le eccellenze europee, maggio 2018
n. 97 - Acqua - La separazione contabile alla prova dei fatti, maggio 2018
n. 96 - Acqua - Banda larga e digitale: il futuro è nelle utility “intelligenti”, marzo 2018
Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire selezionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali.
Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbliche nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente.
Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese.
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UN CAMBIAMENTO CULTURALE IMPORTANTE
A distanza di 20 anni dalla sua entrata in vigore, la Direttiva sulle acque potabili del Consiglio europeo (Direttiva 98/83/CE) è attualmente oggetto di revisione. Un aggiornamento invocato da più parti per assi-curare standard minimi di qualità e di sicurezza rispondenti all’evoluzione degli inquinanti1.
Un percorso avviato con la consultazione dei diversi portatori di interesse e che ha consentito alla Commis-sione europea di formulare una proposta di revisione della direttiva all’inizio del corrente 2018.
Una proposta volta a rinforzare il diritto all’acqua di buona qualità, toccando i temi dell’accessibilità, della protezione dei consumatori, della salute, della qualità della vita, sino all’economia circolare e allo sviluppo sostenibile.
Un cambiamento culturale importante che vede in primo piano l’analisi dei rischi, la prevenzione, una in-formazione diffusa, la cooperazione tra portatori di istanze e il coinvolgimento di consumatori e comunità.
Attualmente la proposta di revisione è al vaglio del Parlamento europeo. Nei giorni scorsi è stato votato il testo emendato dalla commissione ambiente.
Un passaggio che come vedremo ha permesso di migliorare alcuni aspetti della proposta iniziale e di risolvere ambiguità, a partire da una non chiara ripartizione delle responsabilità, che rischiava di compro-mettere il raggiungimento degli obiettivi prefissati, pur lasciando aperti ulteriori spazi di miglioramento.
Con questo lavoro ci proponiamo di fotografare il punto di ricaduta della direttiva perfezionata, entrando anche nel dettaglio di alcuni emendamenti, laddove ritenuto opportuno a livello informativo, dato che il testo ufficiale rivisto ancora non è disponibile2.
I prossimi passi saranno il voto dell’assemblea plenaria del Parlamento europeo, prevista tra il 22 e il 25 ottobre 2018. Mentre tra novembre 2018 e gennaio 2019 si apriranno i negoziati tra Parlamento, Consiglio UE e Commissione. Vista la scadenza dell’attuale legislatura europea ad aprile 2019, l’ultima occasione per votare il testo sarà a marzo 2019.
Dalla data di approvazione, i Paesi membri avranno due anni di tempo per recepire la direttiva all’interno della normativa nazionale. Queste tempistiche portano a ritenere che l’entrata in vigore della direttiva in Italia avverrà non prima del 2021.
LE RAGIONI ALLA BASE DELLA REVISIONE
Dalle consultazioni sono emersi i seguenti punti di debolezza:
• Una lista di parametri datata, che non tiene conto dei cosiddetti inquinanti emergenti, pesticidi o derivati farmaceutici utilizzati nell’agricoltura e nell’industria, la cui presenza viene riscontrata con sempre maggiore frequenza nelle fonti di captazione;
• Un presidio sulla qualità dell’acqua potabile che si basa su un monitoraggio ad intervalli regolari indipendentemente dal potenziale livello di esposizione al rischio per la salute presente in ciascun
La Direttiva sulle acque potabili è in
fase di revisione
Una revisione che tocca molteplici
temi
Attualmente è al vaglio del
Parlamento europeo
I prossimi passi dell’iter
legislativo
Entrata in vigore prevista per il
2021
4 punti di debolezza
dell’attuale Direttiva
emersi dalla consultazione
degli stakeholders
1 Già nel 2015 erano stati apportati alcuni emendamenti agli allegati tecnici II e III della Direttiva.2 Per la redazione del presente contributo il Laboratorio REF Ricerche ha ricostruito il testo a partire dalla proposta iniziale della Commissione europea e agli emendamenti approvati in commissione ambiente.
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sistema acquedottistico e che non richiede né una pianificazione preventiva della sicurezza né va- lutazioni sistematiche del rischio;
• La presenza di disparità nei sistemi di omologazione dei materiali che entrano in contatto con le acque destinate al consumo umano, con costi aggiuntivi a carico dei produttori3 e ritardi nell’intro- duzione e diffusione di prodotti innovativi;
• Informazioni ai consumatori riguardo la sicurezza dell’acqua distribuita disomogenee, e in alcuni casi sporadiche e non sistematiche, al pari dell’utilizzo di tecnologie dell’informazione che possono assolvere un ruolo decisivo nel massimizzarne l’accesso e la diffusione dell’informazione4.
A questi si aggiunge il tema sollevato dall’iniziativa 'Right2Water'5: la necessità di una legislazione che sostanzi il diritto umano all'acqua e ai servizi igienico-sanitari, promuovendo una fornitura di acqua accessibile a tutti, in linea con l’Agenda 2030 e con gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.
Un ulteriore tema: l’accesso
universale all’acqua
FATTORI CHIAVE, PROBLEMI E CONSEGUENZE
Fonte: Revised Drinking Water Directive Impact Assessment
CON
SEG
UEN
ZE
Econ
omic
he Mancanza di competizione = maggiori
prezzi
Cattive condizioni di salute per chi non ha
accesso ad acqua pulita
Esclusione sociale
Maggiori sostanze chimiche rilasciate
nell'ambiente per via di trattamenti non adeguati
Inefficienza della risorsa alta (consumo di acqua in
bottiglia)
Potenziali materiali pericolosi nel mercato
Diritti dei consumatori non aggiornati
Malattie e minori ricavi
Incertezza legale
FATT
ORI
CH
IAVE
PRO
BLEM
IAm
bien
tali
Soci
ali
1. Parametri datati2. Metodi datati
3. Forniture esentate da misure per ridurre l'onere economico
1. Fallimento dell'aderenza2. Mancanza di chiarezza
3. Uso insufficiente di tecnologie
4. Consumatori non informati
Mancato riconoscimento di sistemi nazionali
approvati tra gli Stati Membri rigurado i
materiali a contatto con l'acqua potabile
Minore produttività
I consumatori potenzialmente pagano
per trattamenti non necessari
Reddito disponibile usato per necessità artificiali
Infratrutture in parte carenti
Oneri amministrativi per le attività commerciali
1. Mancanza di risorse e stabilità finanziaria
2. Aree remote3. Esclusione sociale
Rischi per la salute dovuti alla mancanza di risposte a nuovi rischi;
Mancanza di trattamento alla fonte
Fallimento informativoInformazioni fornite ai
consumatori eterogenee; Mancanza di fiducia
nell'acqua del rubinetto
Ostacolo al mercato interno
Mancanza di coerenza=potenziale fallimento di mercato
Parte della popolazione non ha accesso
all'acqua potabile
3 È stato calcolato che un produttore che vende materiali e prodotti a contatto con l'acqua potabile in 47 Paesi deve fare i conti con oltre 1.300 approvazioni nazionali e oltre 40 marchi di qualità, con un onere economico annuale che si aggira tra 1,8 e 3,6 milioni. 4 La scarsa conoscenza dei controlli e della qualità dell’acqua potabile contribuisce ad alimentare la sfiducia dei consumatori, con conseguenze economiche, per il costo dell’acqua in bottiglia, e ambientali, a causa del trasporto e dell’utilizzo di plastica. 5 Right2water è un’iniziativa popolare sostenuta da 1,8 milioni di firmatari che chiede ai governi europei l'accesso universale all'acqua pulita e ai servizi igienici e vuole contrastare la liberalizzazione dei servizi idrici. Per maggiori informazioni si rimanda al sito https://www.right2water.eu/
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LA REVISIONE DELLA DIRETTIVA: PUNTI SALIENTI E RIFLESSIONI AL MARGINE
La proposta di revisione della direttiva ha interiorizzato le preoccupazioni espresse dai portatori di interesse e dai cittadini europei nelle consultazioni e dato una risposta all’iniziativa popolare 'Right-2Water'.
La revisione emendata ha inoltre affrontato la tematica del cambiamento climatico e dell’uso sosteni-bile della risorsa aggiungendo l’obbligo per gli Stati membri di fissare entro dicembre 2022 i propri obiettivi di riduzione delle perdite da raggiungere entro dicembre 2030 sulla base di una valutazione che tenga in considerazione aspetti di salute pubblica, ambientali, tecnici ed economici.
Aggiornamento dei valori dei parametri di qualità da controllareLa lista dei parametri microbiologici e chimici è stata ampliata con l’aggiunta di sostanze nuove ed emergenti. Si tratta di 2 parametri microbiologici6 (Parte A dell’allegato 1) e 9 parametri chimici7 (Parte B dell’allegato 1), tra cui interferenti endocrini e PFAS. Per diversi parametri già presenti nella lista sono stati ridotti i valori limite, mentre per piombo e cromo è previsto un periodo transitorio di 10 anni, alla fine dei quali il limite attualmente in vigore verrà dimezzato.
Si tratta di aggiornamenti che tengono conto dell’avanzamento delle conoscenze scientifiche e di uno studio realizzato ad hoc dall’ufficio regionale europeo dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS)8.
La scelta di seguire il principio di precauzione, volto alla massima tutela della salute umana, ha pro-dotto scostamenti dalle raccomandazioni dell’OMS per alcuni parametri, con l’introduzione9 o il man-tenimento10 di standard più stringenti, e l’inclusione di sostanze non presenti nelle linee guida OMS, come nel caso dei pesticidi e dei loro prodotti di degradazione.
Se la logica precauzionale adottata è sicuramente condivisibile e da apprezzare, le proposte di alcuni valori di parametro appaiono non sostenute da adeguate valutazioni di rischio sanitario. Così come nella proposta originaria di revisione della Commissione europea anche in quella attuale sono presenti aspetti che meritano una valutazione più attenta e ampia, che tenga conto dei costi benefici, di tempi ragionevoli di attuazione e delle ricadute in termini di obiettivi prefissati. Le criticità riscontrate nella proposta iniziale sono state solo in parte riviste con gli emendamenti approvati dalla commissione ambiente del Parlamento europeo.
La commissione ambiente ha infatti reintrodotto i parametri indicatori, per cui il superamento dei limiti non comporta di per sé un rischio sanitario, ma che richiede controlli per verificare le ragioni delle de-viazioni. Alcuni di essi, in particolare coliformi e torbidità, erano stati spostati nell’elenco dei parametri microbiologici. Una situazione che avrebbe portato all’automatica emissione di ordinanze di non po-tabilità in caso di superamento dei valori soglia per tali parametri, con la diffusione di allarmismi privi di una reale rilevanza sanitaria e andando a minare la fiducia dei consumatori nell’acqua di rubinetto.
Risposta ai temi sollevati dagli
stakeholders…
…e attenzione all’uso sostenibile della risorsa idrica
La lista dei parametri è stata
aggiornata con 11 nuovi parametri e nuovi valori limite
Il principio di precauzione
prevede standard più stringenti
dell’OMS
Principio condivisibile
ma necessita di valutazioni più
approfondite
Eliminazione dei parametri
indicatori rivista dalla commissione
ambiente
6 Clostridium Perfringens spores e Somatic Coliphages. 7 Bisphenol A, Chlorate, Chlorite, BetaEstradiol, Haloacetic acids, Microcystin, Nonylphenol, PFASs (individual and total), Uranium.8 L’ente più accreditato per l’individuazione dei parametri e i loro limiti di accettabilità. 9 È il caso di cloruro e clorato, per cui sono stati scelti valori 3 volte più bassi rispetto a quelli raccomandati dall’OMS, e degli interferenti endocrini, per cui l’OMS non aveva segnalato un valore da rispettare.10 L’OMS suggeriva la rimozione dai parametri da controllare di benzene, cianuro, 1,2-dicloroetano, mercurio e idrocarburi policiclici aromatici (PAHs), per via della loro scarsa presenza nell'acqua potabile, dovuta a incidenti di inquinamento, potendo essere monitorati quando ritenuto necessario. Per l’antimonio, il boro e il selenio sono stati mantenuti i limiti già presenti, seppur l’OMS permetteva di rilassarli, considerando che i costi rimangono inalterati essendo già in uso le tecniche di trattamento delle acque per rispettarli.
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Un aspetto molto rilevante riguarda i livelli 3 volte più restrittivi rispetto a quelli dell’OMS richiesti per cloriti e clorati, sottoprodotti della disinfezione. Il livello fissato nella proposta di revisione può risultare infatti in concentrazioni inferiori a quelle considerate efficaci per ottenere una sufficiente eliminazione degli agenti patogeni. Lo stesso Ministero della Salute Italiano commentando la proposta afferma che tale scelta può far incorrere nel rischio di compromettere la disinfezione delle acque e di conseguenza il livello attuale di protezione della salute dei consumatori in diverse aree del Paese.
Per rispettare i limiti previsti sarebbe necessario intervenire in maniera radicale sulle filiere di trat-tamento di molti impianti di potabilizzazione, specialmente quelli che trattano acque superficiali e/o acque sotterranee poco protette, rivedere nel complesso il sistema di disinfezione e incrementare notevolmente le attività di lavaggio e flussaggio delle reti, un passaggio che richiede tempo e risorse economiche al momento non quantificabili ma sicuramente elevate, sia in termini di investimenti sia di costi operativi.
I nuovi limiti proposti per clorito e clorato non sono oggi tecnicamente garantibili nella maggior parte degli acquedotti italiani, né lo saranno in tempi brevi. L’Italia sconta peraltro condizioni di esercizio particolarmente sfavorevoli come quelle dovute alle temperature mediamente più alte rispetto ad altri stati europei, condizioni che favoriscono ad esempio la formazione di clorito per retrogradazione del biossido di cloro e la formazione di clorato nelle soluzioni di ipoclorito di sodio, due fra gli agenti disinfettanti più largamente utilizzati e non facilmente sostituibili.
Va segnalato anche che il limite proposto per il boro risulta stringente, soprattutto con riferimento alla dissalazione dell’acqua, una pratica che può rappresentare una buona prospettiva per diversi ter-ritori del Paese che si affacciano sul mare e che sono afflitti da scarsità idrica connessa alle condizioni meteoclimatiche in peggioramento nel medio-lungo periodo. Tale limite determina la necessità di impianti di dissalazione più complessi e costosi.
È importante inoltre richiamare l’abbassamento da parte della commissione ambiente del valore limite dei PFAS da 0,50 a 0,30 μg/l. Un tema molto sentito in Italia per via della contaminazione delle acque avvenuta in alcune aree delle province di Padova, Vicenza e Verona. Tuttavia, anche in questo caso l’analisi di rischio sanitario a supporto della scelta di tali valori può sembrare debole.
È stato poi introdotto il monitoraggio delle microplastiche, da implementare entro tre anni dall’entrata in vigore della revisione della direttiva e da svolgere successivamente con cadenza annuale, per tenere “sotto controllo” tali sostanze in attesa di dati scientifici più chiari circa la loro potenziale dannosità per la salute umana. Un tema che interessa maggiormente le acque in bottiglia, ma su cui la revisione di Direttiva pone l’accento per le fonti di approvvigionamento e per l’acqua distribuita nelle reti per uso potabile.
Sono infine state reintrodotte deroghe11, poiché l'inserimento di un nuovo parametro o l'abbassamento di una soglia preesistente può rendere necessario per diverse realtà nazionali il ricorso ad adeguati tempi di adattamento del sistema impiantistico, così come accaduto in passato. Secondo il Ministero della Salute Italiano in alcune circostanze la concessione di deroghe può rappresentare l’unica via per-corribile per garantire l’approvvigionamento idro-potabile in alcune aree territoriali italiane.
Livelli stringenti per cloriti e
clorati rischiano di compromettere
la disinfezione dell’acqua
Livelli stringenti per il boro
riducono le prospettive di
dissalazione
Abbassati i valori dei PFAS
e introdotto monitoraggio
microplastiche
Reintrodotte deroghe
inizialmente non previste
11 Gli Stati membri possono prevedere deroghe ai valori dei parametri chimici fino ad un valore massimo stabilito da loro. Le deroghe hanno una durata massima di 3 anni e sono limitate ai seguenti casi: a) una nuova zona di approvvigionamento idrico; (b) una nuova fonte di inquinamento rilevata in una zona di approvvigionamento idrico o parametri recentemente ricercati o rilevati. In circostanze eccezionali, uno Stato membro può concedere una seconda deroga per un massimo di altri tre anni.
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Nei casi in cui l’adeguamento ai nuovi parametri risulta complesso dal punto di vista tecnico e sig-nificativamente oneroso, come ad esempio nel caso di cloriti e clorati, sembrerebbe tuttavia più op-portuno garantire tempi di adeguamento più lunghi, come peraltro già previsto nella revisione della Direttiva per il piombo e il cromo. Una soluzione che permetterebbe di evitare una stagione di aperte non conformità o di lunghe ed estese deroghe, che andrebbero a minare ulteriormente la fiducia dei cittadini nell'acqua di rubinetto anziché aumentarla.
L’aggiornamento della lista dei parametri da rispettare e controllare è la misura che, secondo la val-utazione degli impatti che accompagna la proposta di revisione, porterà i maggiori benefici in termini di riduzione dei rischi legati alla salute umana, ma è anche quella che necessità dei maggiori investi-menti, per l’adeguamento degli impianti di trattamento e dei laboratori di analisi.
Un impatto che a livello europeo si sostanzia in 5,9 miliardi di euro di costi di avvio e 2,8 miliardi di euro di costi operativi annui.
Le informazioni a disposizione non permettono di stimare l’impatto economico specifico per l’Italia, ma può essere utile sapere che da un censimento operato dalla federazione Utilitalia su 60 laboratori emerge che la maggior parte delle nuove sostanze chimiche introdotte dalla proposta non è attual-mente monitorata. Non è dunque al memento possibile conoscerne la diffusione e le concentrazioni nelle acque destinate al consumo umano.
Introduzione obbligatoria di un approccio basato sul rischioLa proposta di revisione introduce come obbligatorio un approccio per la salubrità dell’acqua basato sul rischio, che prevede per i gestori idrici l’implementazione dei Water Safety Plan12.
Si tratta di un approccio che richiede una valutazione sistematica dei rischi, passando da una logica retrospettiva di controllo ex-post a meccanismi proattivi incentrati su prevenzione e controllo.
Rispetto all’iniziale proposta di revisione della direttiva, dove l’adozione di tale approccio risultava circoscritta alla sola valutazione dei rischi, il passaggio in commissione ambiente ne ha ampliato il potenziale integrando nel testo anche il controllo e la gestione dei rischi13.
Secondo il testo attualmente approvato la valutazione, il controllo e la gestione dei rischi deve essere svolta obbligatoriamente:
• per i corpi idrici o parte dei corpi idrici utilizzati per l’estrazione dell’acqua destinata al consumo umano;
• per ogni sistema acquedottistico di approvvigionamento e distribuzione;
• per i sistemi di distribuzione interni, nonché per i relativi prodotti e materiali di costruzione, nei locali definiti prioritari14, con attenzione alla legionella pneumophila, alla legionella e al piombo, e incoraggiata dagli Stati membri per gli altri edifici pubblici e privati.
Sembrerebbe più opportuno
garantire tempi di adeguamento più
consoni
Aggiornamento dei parametri:
grandi benefici per la salute
ma importanti investimenti per i
gestori
Poco conosciuta la diffusione e
concentrazione dei nuovi
parametri in Italia
Obbligatoria l’applicazione dell’approccio
basato sul rischio
Non solo nella valutazione,
ma anche nel controllo e nella
gestione
12 Per un approfondimento sui Water Safety Plan si veda il Contributo n.71 “Qualità e sicurezza dell’acqua destinata al consumo umano: verso un nuovo paradigma”, novembre 2016. 13 È prevista la predisposizione di piani di azione e prevenzione, nonché misure idonee a eliminare o ridurre i rischi individuati. 14 Ospedali, strutture sanitarie, case di riposo, scuole e università e altre strutture educative, asili, nidi, strutture sportive, ricreative, per il tempo libero ed espositive edifici dotati di strutture ricettive, istituti penitenziari e campeggi, come individuati dagli Stati membri.
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Il nuovo approccio alla sicurezza basato sul rischio, laddove implementato, potrà portare ad un uso più efficiente delle risorse economiche e a potenziali risparmi per i gestori idrici, permettendo di ridurre la necessità di trattamenti di potabilizzazione e disinfezione e di ottimizzare i programmi di controllo attraverso l’introduzione di frequenze flessibili, senza minare la sicurezza dell’acqua distribuita per la salute umana.
Particolarmente positive sono le misure integrative a salvaguardia delle fonti d’acqua destinata al con-sumo umano, che vanno a perfezionare la più ampia Direttiva Quadro sulle Acque (Direttiva 2000/60/CE)15. La valutazione dei rischi e le misure di prevenzione e attenuazione dell’inquinamento delle acque alla fonte hanno infatti un rapporto costi benefici generalmente migliore rispetto a trattamenti di po-tabilizzazione e disinfezione incondizionati e permettono di evitare o di ridurre i livelli di trattamento delle acque praticati dai gestori.
Per quanto riguarda i tempi di attuazione, la proposta originaria della Direttiva concedeva ai sistemi acquedottistici di minori dimensioni16 tempistiche più lunghe (6 anni) rispetto a quelle per gli acque-dotti di maggiori dimensioni, per le fonti di captazione e per i sistemi di distribuzione interna agli edifici (3 anni). Una attenzione discendente dal riconoscimento che l’incidenza dell’onere per la pre-disposizione e il mantenimento dei WSP è maggiore nel caso dei piccoli acquedotti. Tuttavia è proprio in questi ultimi dove i monitoraggi mostrano maggiori problemi di conformità e quindi una maggiore esposizione della popolazione a rischi sanitari. Una eccessiva tolleranza rispetto a queste situazioni espone naturalmente le relative popolazioni ad un maggiore rischio.
Se l’obiettivo è quello della salvaguardia della salute umana i Water Safety Plan devono essere im-plementati in tempi ragionevolmente celeri, senza distinzioni tra grandi e piccoli acquedotti. Gli emendamenti della commissione ambiente hanno accolto questa istanza allineando per tutti i sistemi acquedottistici il termine ultimo di implementazione dei WSP a 6 anni dall’entrata in vigore della direttiva rivista. Il maggior tempo reso disponibile appare ragionevole in relazione alla complessità e all’impegno richiesto ai diversi soggetti in gioco – gestori del servizio idrico, Regioni, Aziende USL, Agenzie per la Protezione dell’Ambiente e altri portatori di conoscenza – per poter definire Piani di Sicurezza realmente approfonditi ed efficaci.
Per l’Italia la questione dell’implementazione dei WSP è stata di recente oggetto di una decisione da parte del Coordinamento Interregionale Area Prevenzione e Sanità Pubblica17 che nella riunione del 30 maggio 2018 ha condiviso e indicato il 2025 quale termine ultimo per l’adozione dei WSP per i sistemi di gestione idro-potabile su tutto il territorio nazionale. Una scadenza che non fa distinzioni in base alla dimensione degli acquedotti e che risulta in linea con le tempistiche previste dalla revisione della direttiva UE per la valutazione del rischio nelle fonti di captazione.
Approccio basato sul rischio:
benefici per la salute e per le
gestioni
La salvaguardia delle fonti ha
un rapporto costi/benefici migliore della
potabilizzazione
Allineamento a 6 anni per
l'adozione dei WSP per piccole e
grandi gestioni
In Italia è stato indicato il 2025
quale obiettivo di implementazione
nazionale
15 Prevede l’identificazione e il controllo dei corpi idrici utilizzati per l’estrazione di acqua potabile e la loro salvaguardia tramite la designazione di aree protette.16 Secondo la classificazione attuata dalla Commissione europea l'acqua potabile nell'UE è fornita da circa 11.000 grandi acquedotti e 85.000 piccoli acquedotti, che servono rispettivamente l'80% e il 20% della popolazione. Un gestore idrico può gestire più acquedotti e affrontare quindi una complessità diversa in funzione di come sono articolate le sue reti.17 Coordinamento istituito nell’ambito della Commissione Salute presso la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, organismo di coordinamento politico e di confronto tra i presidenti delle regioni.
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PREVISIONE DEL TERMINE DI IMPLEMENTAZIONE DEI WATER SAFETY PLAN
Proposta Commissione Europea
Testo emendato Commissione Ambiente
Coordinamento Interregionale Area
Prevenzione e Sanità Pubblica (Italia)
Valutazione del rischio delle fonti di captazione
entro 2024 entro 2024
Valutazione del rischio di fornitura per i fornitori grandi e molto grandi
entro 2024 entro 2027 entro 2025
Valutazione del rischio di fornitura per i piccoli fornitori
entro 2027 entro 2027 entro 2025
Valutazione dei rischi nella distribuzione interna agli edifici
entro 2024 entro 2024
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche
In Italia alcuni gestori hanno già anticipato l’implementazione dei WSP: nella reazione annuale al Parlamento del 2017 ARERA ha registrato che il 6,6% della popolazione italiana è servita da gestori che hanno adottato il WSP, con punte dell’8,8% nel Nord Est e del 14% nel Nord Ovest. Le esperienze riportano un costo di investimento per l’implementazione pari a circa 1,6 euro ad abitante servito.
Sulla base di queste prime informazioni si può stimare che l’impegno economico associato all’implementazione dei WSP su tutto il territorio nazionale si aggira indicativamente intorno ai 100 milioni di euro18. Se implementati dando la giusta attenzione alle operazioni di gestione e monitorag-gio in corso e agli aspetti di revisione, i WSP possono condurre ad una gestione maggiormente ef-ficiente dei sistemi idrici19.
L’armonizzazione del riconoscimento della salubrità di materiali e prodotti a contatto con l’acquaRispetto al tema della salubrità dei materiali a contatto con l’acqua, la proposta di revisione si occu-pava solo dei prodotti e dei materiali a contatto con l’acqua potabile all’interno degli edifici, ponendo dubbi interpretativi relativamente ai materiali e ai prodotti utilizzati nel sistema idrico. A tal proposito, la commissione ambiente ha integrato il testo della proposta a garanzia della sicurezza sanitaria di tutti i prodotti e materiali a contatto con l’acqua destinata al consumo umano nell’Unione, prevedendo l’armonizzazione del riconoscimento dei materiali ritenuti salubri, da identificare con atti delegati.
Una misura che permetterà di rimuovere gli ostacoli al mercato interno, con risparmi diretti per i produttori e indiretti per i gestori del servizio idrico e per i proprietari di edifici20.
Il 6,6% della popolazione
italiana è servita da gestioni che
hanno adottato i WSP
100 milioni di euro la stima
del costo di implementazione dei WSP in Italia
Estensione dell’armonizzazione
dei materiali ritenuti salubri a
tutta la filiera idro-potabile
Misura a beneficio dei produttori e
dei gestori
18 La cifra effettiva dipende fortemente dalla storia della gestione dei singoli acquedotti, dalla conoscenza di reti e impianti, dal loro stato e dagli investimenti fatti.19 L’OMS afferma nel proprio report “GLOBAL STATUS REPORT ON WATER SAFETY PLANS: A review of proactive risk assessment and risk management practices to ensure the safety of drinking-water” (http://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/255649/WHO-FWC-WSH-17.03-eng.pdf;jsessionid=8B8575B1EA39D551DDCFC04D1E563833?sequence=1) che i WSP portano spesso benefici in termini di maggiore efficienza dei costi a fronte di un impegno finanziario contenuto.20 I benefici della proposta iniziale erano stati stimati pari a 699 milioni di riduzione annua dei costi operativi.
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Assicurare l’accesso all’acqua potabile per tuttiGli emendamenti introdotti dalla commissione ambiente hanno rinforzato l’aspetto della promozione dell’accesso universale all’acqua potabile per tutti nell’Unione europea21, integrandolo tra gli obiettivi pri-mari della direttiva, e chiarito che tale responsabilità è in capo agli Stati membri.
Fatti salvi i principi di sussidiarietà e di proporzionalità, poiché l’accesso all’acqua è una politica sociale di competenza nazionale, gli Stati membri sono chiamati ad individuare le persone prive o con accesso limitato all’acqua potabile, inclusi i gruppi vulnerabili e marginalizzati, e i motivi di tale situazione, nonchè a informarli della possibilità di migliorare il loro accesso all’acqua potabile, mettendo in atto le misure che considerano necessarie e appropriate.
Tale obiettivo si sostanzia anche nell’installazione di distributori idrici di libero accesso all’interno o all’esterno degli spazi pubblici, laddove sia tecnicamente fattibile e in proporzione alla necessità riscontrate.
È prevista inoltre la promozione di acqua potabile con campagne di informazione circa l’alta qualità dell’acqua di rubinetto, di incentivazione del riutilizzo di bottiglie tramite il loro riempimento presso dis-positivi di erogazione d’acqua potabile di libero accesso, e di campagne volte ad aumentare la conoscenza della dislocazione sul territorio di tali dispositivi. Si chiede di incoraggiare l’utilizzo dell’acqua del rubinetto negli edifici pubblici e amministrativi, nonché in ristoranti, mense e servizi di ristorazione, gratuitamente o dietro un compenso contenuto.
L’importanza e i benefici di una maggiore informazione e trasparenzaTra gli obiettivi della proposta di revisione vi è l’aumento della fiducia dei cittadini europei nell’acqua del rubinetto. I risultati di una consultazione pubblica avvenuta nel 2014 rivelano infatti una forte distorsione nella percezione del consumatore europeo riguardo la qualità dell’acqua, con il 58% dei cittadini che dichi-ara di essere bene informato ma solo il 19% che ritiene che l’acqua del rubinetto abbia parametri di qualità accettabili e Paesi in cui è ancora alto il consumo di acqua in bottiglia, tra cui l’Italia, con una media europea di 106 lt/ab/anno. Per l’Italia tale dato arriva a 170-180 lt/ab/anno e nel 2017 il 29,1% delle famiglie ha dichiarato all’Istat di non fidarsi a bere l’acqua del rubinetto.
A fronte di questa situazione, la proposta di revisione ha introdotto obblighi per una maggiore attività informativa, richiedendo agli Stati membri di assicurare informazioni riguardanti l’acqua potabile adeguate, aggiornate e accessibili online, o tramite modalità equivalenti di facile utilizzo e personalizzate. Si tratta di informazioni quali:
• l’individuazione del pertinente fornitore, dell’area, del numero di persone servite e dei metodi di pro-duzione dell’acqua;
• una rassegna dei risultati dei controlli per fornitore e dei relativi parametri con frequenza di cam-pionamento relativa all’area di interesse della persona servita, aggiornati con tempistiche diversificate in base alla grandezza del fornitore22;
• informazioni sui potenziali pericoli per la salute umana e i relativi consigli sanitari e di consumo in caso di superamento dei livelli limite di alcuni parametri; • consigli ai consumatori su come ridurre il consumo idrico, se ritenuto opportuno, e per un uso responsabile dell’acqua.
Rinforzata la promozione dell’accesso
universale all’acqua
Installazione di distributori idrici di libero accesso
Promozione dell’acqua del
rubinetto tramite campagne
informative e presso gli esercizi
pubblici
Distorsione nelle percezioni dei
cittadini europei sulla qualità
dell’acqua
Obblighi informativi
tramite strumenti di facile accesso
per ridare fiducia
21 Si riscontra che il 4,5% della popolazione dell’Unione Europea, pari a circa 23 milioni di persone, non sia ancora collegato a sistemi di approvvigionamento idrico pubblico, con forti differenze tra paesi: dal 57% della Romania al 100% del Belgio e dei Paesi Bassi. In Italia dagli ultimi dati disponibili risulta allacciata alla rete distribuzione il 99% della popolazione.22 Mensilmente per i fornitori di maggiori dimensioni fino ad annuali per i fornitori di piccole dimensioni.
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A questi, solo per le gestioni di grandi e grandissime dimensioni23, si aggiungono obblighi informativi:
• sulla prestazione complessiva del sistema idrico in termini di efficienza, compresi i tassi di perdita, come determinato dai singoli Stati membri;
• informazioni sul modello di gestione e l’assetto proprietario;
• la quantità di acqua fornita ogni anno e le sue tendenze;
• la struttura delle tariffe per metro cubo di acqua, scomposta in costi fissi e variabili, così come il dettaglio dei costi relativi ai provvedimenti adottati ai fini della valutazione del rischio, del trat- tamento e della distribuzione di acqua e i costi relativi ai provvedimenti volti a migliorare l’accesso universale all’acqua potabile nel caso in cui siano stati adottati dai fornitori stessi;
• l'importo degli investimenti realizzati;
• i tipi di trattamento e di disinfezione delle acque applicati;
• sintesi e statistiche dei reclami dei consumatori e informazioni sulla loro gestione.
Inoltre la proposta di direttiva richiede che vengano inviate agli utenti almeno una volta l’anno, in-formazioni riguardanti la struttura della tariffa per metro cubo, con la distribuzione tra costi fissi e variabili, le informazioni sulla qualità dell’acqua potabile, il prezzo della fornitura per metro cubo e il prezzo fatturato per litro di acqua, il trattamento e la distribuzione dell’acqua destinata al consumo umano, il volume consumato dal nucleo familiare e le tendenze del consumo annuo con un confronto con un consumo medio annuo di altri nuclei familiari, nonché un link al sito web contenente le in-formazioni generali precedentemente descritte.
Se il passaggio in commissione ambiente al Parlamento europeo ha avuto il pregio di prescrivere una adeguata informazioni ai cittadini sui parametri di qualità dell’acqua (in precedenza era previsto solo l’inserimento di un link alla pagina web) è anche vero che l’informazione presente nel web è in costante aggiornamento, a differenza di una comunicazione all’anno che per sua natura cristallizza la situazione in un dato momento. La combinazione dei due strumenti sembra quindi rispondere meglio al bisogno informativo.
Altrettanto non si può affermare in merito alla decisione di eliminare la previsione nella comunicazione annuale di un dettaglio dei costi legati alle misure di valutazione del rischio, del trattamento e dis-tribuzione dell’acqua potabile, della fognatura e depurazione, di sostegno di misure volte a garantire l’accesso all’acqua potabile a tutti i cittadini e di iniziative per promuovere l’acqua del rubinetto, lad-dove tali misure siano state adottate dai fornitori di acqua. Un dettaglio che aiuterebbe a comprendere meglio che pagando la bolletta dell’acqua non si sta pagando l’acqua in sé ma il servizio idrico.
L’informazione può giocare un ruolo fondamentale anche nel far conoscere i fabbisogni di investi-mento e i miglioramenti del servizio raggiunti e da raggiungere, contribuendo ad una maggior accet-tazione sociale delle tariffe.
Inoltre, l’accesso ad una base informativa da parte dei portatori di interesse e la possibilità di effettuare comparazioni può spingere le gestioni a migliorare le proprie performance (sunshine regulation), a investire nel risparmio idrico, nella riduzione delle perdite, a realizzare un monitoraggio moderno e on-line che possa portare a una migliore qualità dell'acqua, ad adottare misure più efficaci per prevenire l'inquinamento anziché occuparsi di trattare l'acqua inquinata. In quest’ultimo caso, ovviamente bi-
Ulteriori obblighi informativi per
le gestioni sopra i 25.000 abitanti
serviti
Informazioni annuali da inviare
agli utenti
L’informazione può favorire una maggior accettazione sociale delle
tariffe… … e una spinta
per i gestori a migliorare
le proprie performance
23 Gestioni che erogano almeno 5.000 mc di acqua al giorno o che servono almeno 25.000 abitanti.
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sogna considerare i limiti di competenza sull’azione ambientale in senso lato che contraddistinguono i gestori idrici, rispetto a quanto può e deve fare la Pubblica Amministrazione.
Informazione e consapevolezza sono condizioni necessarie per assicurare una gestione equa e orien-tata alla sostenibilità di lungo periodo delle risorse idriche. Le informazioni sulla qualità e sul prezzo possono infatti aiutare i cittadini a modificare il loro comportamento in termini di consumi, anche di acqua in bottiglia.
Considerando i livelli di consumo in Italia delle acque minerali naturali e gasate confezionate, la spesa dei consumatori e delle famiglie si attesta attualmente a quasi 2,3 miliardi di euro. La stima dei poten-ziali risparmi se si azzerasse il consumo dell’acqua minerale naturale in bottiglia24 supera gli 1,5 miliardi di euro l’anno, con una corrispettiva riduzione dell’inquinamento ambientale ad esso associato, e fino a 348 euro annui per una famiglia di 3 componenti25. Un risparmio superiore al costo medio italiano sostenuto per il consumo di acqua del rubinetto da una famiglia di tre componenti con un consumo di 150 mc d’acqua26, pari a 291 euro. Stando alle previsioni degli impatti stimati della direttiva a livello europeo27, se il consumo italiano convergesse ai livelli medi europei si raggiungerebbe un risparmio di 982 milioni di euro all’anno per i consumatori e le famiglie italiane.
BENEFICI DI UNA MAGGIORE INFORMAZIONE
Fiducia ancora bassa Consumo di acqua in bottiglia
convergenza ad un consumo
Il 29,1% di acqua in bottiglia di
delle famiglie Italiane 90 l/ab/annonon si fida a bere
l'acqua del rubinetto - 982 milioni €annui per le famiglie italiane
Benefici
Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche su dati interni, ISTAT e Revised Drinking Water Directive Impact Assessment
Europa Italia
109 lt/ab/anno
170-180 lt/ab/anno
CONCLUSIONI
La proposta di revisione della Direttiva sull’acqua potabile è da accogliere nel complesso con favore, fatti salvi alcuni elementi di criticità. Le misure a tutela della captazione dell’acqua destinata al con-sumo umano, l’approccio innovativo basato sulla valutazione del rischio con l’obbligo di implementazi-one dei Water Safety Plan e l’aggiornamento della lista dei parametri dell’acqua da monitorare sono tutti aspetti in grado di garantire elevati standard di sicurezza a tutela delle risorse idropotabili e della salute pubblica, in un’ottica costi/benefici efficiente.
Un aiuto ai cittadini per
rendere i loro consumi più
sostenibili
Tra i benefici della revisione
della direttiva vi sono 982 milioni
di euro l’anno di risparmi per i consumatori
italiani di acqua in bottiglia
24 Non sono considerati i volumi di acque gassate e/o naturalmente effervescenti. 25 Famiglia di 3 componenti che consuma 1,5 litri di acqua al giorno pro capite. 26 Consumo che comprende tutti gli usi di acqua da parte di una famiglia di 3 componenti considerato efficiente: non comprende solo il consumo di acqua per abbeverarsi, ma anche per cucinare, lavarsi, pulire la casa, etc. 27 Ci si attende che il consumo di acqua in bottiglia possa scendere del 17% a livello europeo.
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Gli aspetti che nella proposta iniziale sembravano richiedere aggiustamenti e miglioramenti hanno, in parte, trovato accoglimento negli emendamenti apportati dalla commissione ambiente del Parlamento europeo. Rimangono tuttavia ancora spazi di miglioramento, con aspetti che meritano una valutazi-one più attenta e ampia, che tenga conto dei costi benefici, di tempi ragionevoli di attuazione e delle ricadute in termini di obiettivi prefissati.
I limiti più restrittivi rispetto a quelli dell’OMS, appaiono in linea generale un segnale importante a tutela dei cittadini, soprattutto per un Paese come l’Italia dove la sfiducia nella qualità dell’acqua del rubinetto risulta ancora alta, al pari del consumo di acqua in bottiglia. Per evitare tuttavia che si creino situazioni di ingiustificato allarme e, al contempo, essere certi di ottimizzare l’uso delle risorse tecniche ed economiche, parrebbe opportuno approfondire sia talune valutazioni di rischio sanitario sottostanti la definizione di nuovi limiti di parametro sia gli impatti tecnici ed economici sui sistemi idrici dei diversi Paesi.
La reintroduzione delle deroghe limita in certa misura le criticità connesse al raggiungimento degli ambiziosi obiettivi che la normativa si pone, rendendo disponibili agli Enti d’Ambito e ai Gestori tempi più congrui per adeguarsi alle nuove disposizioni e coerenti con il desiderio di accrescere la fiducia dei cittadini nell’acqua potabile. Tuttavia, poiché le deroghe hanno un impatto negativo sulla percezi-one della qualità dell’acqua da parte dei consumatori, sarebbe auspicabile che fossero definiti ex lege tempi di entrata in vigore dei nuovi limiti coerenti con le esigenze di pianificazione ed attuazione degli interventi necessari.
Le tempistiche previste per l’adozione dei Water Safety Plan appaiono tutto sommato in linea con la complessità e l’impegno richiesto ai diversi soggetti in gioco per poter definire Piani di Sicurezza realmente approfonditi ed efficaci.
Si tratta di misure che richiederanno uno sforzo economico e organizzativo ai gestori importante, con ricadute in termini di acque di qualità e aumento della fiducia dei cittadini.
Una migliore qualità dell’acqua permetterà di abbattere i costi a carico della sanità pubblica Italiana derivanti da malattie legate al consumo di acqua contaminata, che nel 2015 sono stati stimati in 19,8 milioni. Una migliore salubrità dell’acqua insieme ad una trasparente e diffusa informazione all’utenza potrà portare benefici soprattutto per quel 29% di famiglie italiane che hanno dichiarato di non fidarsi a bere l’acqua del rubinetto, con risparmi che possono arrivare ragionevolmente fino a 980 milioni di euro l’anno.
