Las teorías sobre el desarrollo y su aplicación en las decisiones de política macroeconómica en la Argentina - Santocono.docx

Seminario de Integración y Aplicación Cátedra: Victoria Giarrizzo

Licenciatura en Economía 1er Cuatrimestre de 2015

Las teorías sobre el desarrollo y su

aplicación en las decisiones de política

macroeconómica en la Argentina.

Alumno: Sebastián Eneas Santocono Registro: 872.068

Tutora: Lidia Rosignuolo Fecha: 6/07/2015

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Índice

1. Introducción

2. El Modelo Agroexportador

2.1. La División Internacional del Trabajo

2.2. El Granero del Mundo

3. El Desarrollo de la Industria

3.1. Un mundo caótico

3.2. El Foco en el mercado interno y la Industria Local

3.2.1. La ISI

3.2.2. El Desarrollismo

4. Las Ideas Liberales, nuevamente al poder

4.1. La inclinación por el capitalismo

4.1.1. La Guerra Fría: Ideologías en disputa

4.1.2. La política económica del Estado Terrorista

4.2. Neoliberalismo en democracia

4.2.1. El Consenso de Washington

4.2.2. El Plan Austral

4.2.3. La Convertibilidad

5. La salida de la crisis

5.1. Abandono de las ideas pro ajuste

5.2. El consumo como activador de la economía

6. Conclusiones

7. Bibliografía

Alumno: Sebastián Santocono Registro: 872.068 Tutora: Lidia Rosignuolo

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1. Introducción

Los desencuentros que vivió la Argentina en materia de política económica podrían ser el reflejo de las diferencias inherentes a la ideología de los distintos gobiernos o bien podrían verse como la reacción frente a los sucesivos problemas económicos que el país afrontó, tanto en el plano interno como en el plano externo. Sin embargo, el presente trabajo pretende hacer un repaso de las decisiones de política fiscal, cambiaria y monetaria que se tomaron en Argentina desde 1880 hasta principios del Siglo XXI, a fin de mostrar la relación que existe entre dichas políticas y las sucesivas olas teóricas sobre el desarrollo económico que alternaron su vigencia en el mundo académico.

Para ello se esquematizarán las medidas de política económica que se han tomado en Argentina durante el espacio temporal analizado. Así, quedarán distinguidos cuatro grandes períodos de acuerdo con los rasgos ideológicos generales que se vislumbran en cada uno de ellos. Estos períodos, que coinciden en gran parte con aquellos distinguidos por autores como Jorge Schvarzer1 o Lucas Llach y Pablo Gerchunoff2 a la hora de tratar temas de esta índole, se diferenciarán entre sí por cómo fueron manejadas ciertas cuestiones de referencia como lo son: la cuantía del Gasto Público y su orientación, el Tipo de Cambio, el saldo de Balance de Pagos, la Creación de dinero de base llevada adelante por el Banco Central de la República Argentina (BCRA), el flujo de Inversión Extranjera, la variación en las Reservas formadas por Divisas en poder del BCRA, la oferta de crédito (tanto interna como externa) y su destino, entre otros.

A su vez, se observará que cada uno de estos períodos se corresponde con la preponderancia en el mundo académico de cierto marco teórico sobre el desarrollo económico. La hegemonía que, cronológicamente, los distintos enfoques han tenido en el ámbito académico será identificada tomando como base las estructuras planteadas por los autores Lindauer y Pritchett3.

Además, a través de una breve descripción de la coyuntura mundial de cada período, se intenta mostrar que estas concepciones teóricas sobre las medidas que debe adoptar un país para desarrollarse económicamente no son construcciones ajenas al contexto en el que fueron pensadas sino que, de hecho, mucho tienen que ver en la mutación que estas ideas han sufrido a lo largo del tiempo los resultados que su propia aplicación ha tenido en los diferentes países y en el mundo en su conjunto.

En esta línea de argumentación, primero nos encontraremos con el período marcado por el desarrollo del modelo agroexportador en nuestro país. Este primer lapso, que consideraremos desde 1880 hasta 1929, encontrará su sustento teórico en el Laissez Faire y la División Internacional del Trabajo, ambos conceptos teóricos liberales apoyados en las ideas de Adam Smith sobre la eficiencia de la mano invisible como mejor principio rector del mercado y sobre la conveniencia de la división del trabajo como la forma de lograr, a través de la especialización, el perfeccionamiento en el desarrollo de cierta actividad económica. La idea de un mercado que se rija por sí solo llevará, en el plano internacional, a una apertura económica y un fluido comercio internacional en el cual cada país intervendrá ofreciendo aquellos productos para cuya producción cuenta con ventajas comparativas. Así es como se concreta la división del trabajo en el plano mundial y, en este contexto, Argentina procede a enfocarse en la producción de productos agropecuarios para su exportación, debido a la

1 Schvarzer, J., Las tres etapas del desarrollo argentino, 2005. 2 Gerchunoff, P. y Llach, L., Ved en Trono a la Noble Igualdad. Crecimiento, equidad y política económica en la Argentina, 1880-2003, Fundación Pent 2003-003, 2003.3 Lindauer, D. L. y Pritchett, L, What’s the Big Idea? The Third Generation of Policies for Economic Growth, pp.1-22, 2002.


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inminente ventaja comparativa con la cual contaba dada la amplia extensión de tierras fértiles. Veremos, entonces, cuáles fueron las medidas que los gobiernos de esa época tomaron para profundizar este modelo agroexportador que no era más que la respuesta a la coyuntura teórica y práctica de la economía mundial.

En segunda instancia, nos encontraremos con un período en el cual los gobiernos argentinos concretaron un fuerte apoyo al desarrollo tanto de la industria como del mercado local, con el fin de disminuir la dependencia del resto del mundo. Este viraje, sin embargo, no puede verse como una decisión tomada de forma aislada en nuestro país. Es que, luego del fracaso mundial del modelo económico puramente liberal que tuvo como punto crítico la crisis de 1929, la hegemonía académica de las ideas liberales cedió paso a un enfoque menos convencido de la eficiencia de la mano invisible y la capacidad de los mercados para regularse a sí mismos y más alineado con la activa participación del Estado para combatir los vicios del capitalismo tal como había sido desarrollado hasta entonces. Las ideas de Keynes son el reflejo más exitoso de esta nueva concepción que llevó al Estado argentino a tener una participación mucho más activa en el desarrollo de la economía local. A su vez, la presencia de un nuevo conflicto bélico a nivel mundial como lo fue la Segunda Guerra Mundial profundizó el hecho de poner el foco en el mercado local.

Luego llegaría la Guerra Fría y, si bien a nivel mundial no es pertinente marcar la hegemonía de cierta ideología en tanto el capitalismo y el comunismo se encontraban precisamente en una disputa para ocupar ese lugar de preponderancia, es menester identificar que convivieron a nivel mundial ambas ideas. En el plano local nos encontraremos, en primera instancia, con la Tercera Posición reivindicada por el peronismo hasta que las fuerzas armadas intervinieron, con el apoyo de Estados Unidos, el Estado en 1976. Con este gobierno militar las ideas liberales tomarían fuerza nuevamente.

Terminado el gobierno dictatorial, cuya política económica se caracterizó por el ataque a la industria nacional, la valorización del sector financiero y el inmenso endeudamiento externo, nos encontramos con el mandato presidencial del Dr. Alfonsín. Tanto por la crítica herencia económica que recibió de la dictadura como por el poco apoyo del poder Legislativo, el gobierno radical encontró serias dificultades para concretar las políticas económicas que pretendía. Sin embargo, las características del Plan Austral, exitoso en sus comienzos, y del Plan Primavera, el siguiente intento por enderezar el rumbo, nos permiten no hacer aquí un corte de período en tanto las ideas liberales seguían en vigencia. Es que, en línea con los diez puntos que John Williamson4 identificaría como el Consenso de Washington, las medidas de ajuste eran las indicadas para superar la dura crisis que vivían los países latinoamericanos, crisis caracterizada por el fuerte endeudamiento externo. Estos conceptos fueron también la principal guía utilizada por los gobiernos de la década del ’90 a la hora de concretar la reforma del Estado que fue llevada a cabo en esos años y consistió en la apertura comercial, la liberalización del mercado financiero, la desregulación de le economía, las privatizaciones (con el fin de disminuir la presencia del Estado en la economía) y el Plan de Convertibilidad.

Por último, y como consecuencia del fracaso de la aplicación de estas políticas en la tarea de recuperar a las economías nacionales (que se refleja a nivel local en la crisis de 2001), los teóricos -incluyendo a muchos de los propios defensores del Consenso de Washington- alivianaron su parecer sobre la forma en la que los países debían actuar para lograr superar las crisis y desarrollarse. Así, surge el Consenso de Post-Washington5, que convalida la participación del Estado en ciertas cuestiones para objetivos precisos y admite que las medidas de ajuste no son las indicadas para la superación de las crisis ni para la

4 Williamson, J., What Washington means by policy reform, Cap. 2 de Williamson, J. (editor), Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Peterson Institute for International Economics, 1990.5 Stiglitz, J. E., Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 151, 1998.


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concreción del pago de las deudas ya que no favorecen la generación de los recursos para lograr estos objetivos. En nuestro país la mayor presencia del Estado en la economía tuvo lugar a partir del año 2003 con el otorgamiento de subsidios, asignaciones familiares y diferentes tratamientos impositivos en un claro viraje opuesto a medidas de ajuste.

Dicho esto, comenzaremos nuestro camino donde repetiremos la estructura lógica para cada uno de los cuatro períodos: primero describiremos la coyuntura mundial; luego detectaremos las ideas teóricas que surgieron y se impusieron en cada período; por último analizaremos las medidas tomadas en Argentina para concluir que estuvieron en línea con lo planteado por la academia contemporánea.


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2. El Modelo Agroexportador

2.1. La División Internacional del Trabajo

El liberalismo económico, derivado de la concepción liberal de los fisiócratas que destaca la importancia de los derechos individuales del ser humano, encuentra en Adam Smith a su autor fundador. Algunos de los principales conceptos trabajados en su obra, como la existencia de una “mano invisible” que permitía que los mercados se autorregularan y los beneficios de la división del trabajo, dominaron el ámbito del comercio internacional, incluso a un siglo de la publicación de La Riqueza de las Naciones, que data de 1776. Para ser más precisos, de ambos conceptos se desprenden, respectivamente, la apertura comercial y la especialización que caracterizaron al mundo durante los últimos años del Siglo XIX y los primeros del Siglo XX.

La visión del libre mercado como la forma más eficiente de asignar los recursos en una economía se extendía sobre la economía global en el contexto del mercado mundial, con un comercio internacional ampliamente desregulado y muy fluido.

A su vez, dentro de ese intenso mercado que era el mundo, cada país se dedicaría a producir ciertos productos puntuales tanto porque la especialización lleva a un mejor desarrollo del proceso productivo puntual en el que el agente (en este caso cada país) se especialice por el argumento de las ventajas comparativas, desarrollado por David Ricardo. Siguiendo este argumento, las ventajas comparativas fomentan la propia especialización en tanto cada país alcanzaría el desarrollo, focalizándose en llevar adelante aquellas actividades para las cuales tuviera una productividad relativa mayor que el resto de los países, ya sea por contar con una capacidad instalada para la tarea o bien por poseer recursos naturales favorables.

En línea con estos fundamentos teóricos es que en el Sistema Económico Mundial tuvo lugar la División Internacional del Trabajo (DIT), proceso que devino en el surgimiento de áreas desarrolladas o centrales- que se centraron en la producción industrial- y áreas subdesarrolladas o periféricas- que se enfocaron en la producción de materias primas.

La DIT surgió de la propia expansión de la producción manufacturera que tuvo lugar en aquellos países donde la Revolución Industrial cambió sustancialmente los métodos de producción y la vida social de los ciudadanos, incluyendo un fuerte movimiento migratorio hacia ciudades que necesitarían cada vez una mayor provisión de materias primas para satisfacer a sus habitantes. La búsqueda de estas materias primas, así como de nuevos mercados donde colocar la creciente producción manufacturera, fueron los motores de la expansión que las potencias europeas desarrollaron a fines del Siglo XIX.

Esta expansión estuvo caracterizada por la ocupación territorial de regiones africanas y asiáticas y por la supeditación económica y comercial de los ya emancipados países latinoamericanos. De hecho, los países de América Latina representarían a la periferia más evolucionada e integrada del mercado mundial en esta Fase Tradicional de la División Internacional del Trabajo6 y, como tal, producían materias primas que exportaban a los países centrales, a la vez que consumían los bienes (principalmente de consumo y ocasionalmente de capital) que importaban desde los países desarrollados.

Dentro de las zonas donde la industrialización había tenido lugar, Europa, y principalmente Inglaterra, se destacó por sobre Estados Unidos y Japón como el área

6 La Fase Tradicional de la División Internacional del Trabajo de acuerdo con Omar Horacio Gejo, el autor elegido para analizar este tema, tiene lugar entre 1850 y 1914, aproximadamente.


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central principal en este mercado mundial que se formara durante la Fase Tradicional de la DIT.

Luego de la Primera Guerra Mundial, Estados Unidos ganaría terreno dentro de las potencias para convertirse en el principal país central del mundo. Por sus características, EEUU no sólo era productor de bienes de consumo sino que contaba con una vasta producción de materias primas, lo cual disminuía las posibilidades exportadoras de la periferia hacia la nueva potencia dominante. Además, la lógica a través de la cual EEUU inserta sus manufacturas en la periferia tiene un enfoque distinto a la mera exportación que solía realizar Inglaterra antes de 1914. Ahora, los norteamericanos desarrollan el proceso de transnacionalización a través de la instalación de sedes de sus empresas en los países latinoamericanos (periféricos) donde producirían, con bienes de capital e insumos importados desde EEUU, los bienes finales para el consumo en los mercados internos.

2.2. El Granero del Mundo

Inmerso como país periférico en la descripta DIT, Argentina se encontraba con que tenía serias ventajas comparativas en la producción agropecuaria, dado el vasto territorio de fértiles tierras para desarrollar dicha actividad. Sucesivas decisiones de política económica fueron tomadas tanto en pos de favorecer el desenvolvimiento agropecuario y el aprovechamiento de los territorios cultivables como en favor de fortalecer los vínculos con Inglaterra, el principal socio comercial de nuestro país durante la Fase Tradicional de la DIT.7

En primera instancia, fue la Conquista del Desierto la encargada de incorporar al grueso de las tierras cultivables aquellos territorios pampeanos que hasta entonces eran ocupados por aborígenes, extendiendo así la frontera productiva del Estado en su totalidad. Por otro lado, la mano de obra necesaria para desarrollar las tareas agropecuarias fue incorporada, principalmente, a través de la promoción de la inmigración europea, que incluyó medidas como la garantía de un techo a aquellos europeos que llegaran a nuestro país para incorporar su mano de obra al sistema productivo del modelo agroexportador. Finalmente, el ingreso de capitales ingleses vino a facilitar el tendido de la red ferroviaria en las tierras que el Estado nacional concesionaba para esos fines con el objetivo de conectar, a través de la expansión de los caminos recorridos por el ferrocarril, las principales zonas productoras con el puerto. Como se observa comparando los Cuadro 2.2.a y Cuadro 2.2.b, los resultados de estas políticas muestran una fuerte relación positiva con el consecuente devenir de las exportaciones agropecuarias (puntualmente de cereales en el ejemplo).

El sostenimiento del patrón oro durante buena parte de este período (excepto 1915-1926) muestra también que la política cambiaria estuvo alineada con este involucramiento en el comercio internacional ya que al pertenecer al patrón oro y existir una caja de conversión que sostenía la relación cambiaria entre el peso y el oro, la Argentina facilitaba la concreción de los pagos con su principal socio, Inglaterra, cuya economía estaba caracterizada en ese entonces por un patrón oro puro (es decir, la moneda inglesa no sólo tenía una relación fija con el oro sino que podía cambiarse libremente por dicho metal).

Cuadro 2.2.a Cuadro 2.2.b

7 Inglaterra seguiría siendo, para los ojos de los gobiernos inmediatamente posteriores a 1914, el principal socio comercial de nuestro país sin embargo en este apartado el foco está puesto en el período 1880-1914 no sólo por coincidir con la denominada Fase Tradicional de la DIT sino también porque tomamos a la Primera Guerra Mundial como una circunstancia que condicionó fuertemente el intenso comercio internacional que venía desarrollándose hasta antes del conflicto bélico.


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Fuente: Elaboración propia en base a datos de Di Tella y Zymelman (1967).

Otras medidas gubernamentales en favor de la especialización agroexportadora de nuestro país llevadas adelante durante la época fueron la concesión de un espacio ubicado en Puerto Madero para la instalación de un molino harinero cuya producción se orientaría a la exportación8 y la aprobación en el Congreso de leyes en favor de la instalación de frigoríficos e ingenios, todas estas industrias íntimamente vinculadas con las materias primas para cuya producción el país contaba con las mencionadas ventajas comparativas.

Sin embargo, más allá de estos incentivos a las que se denominarían “industrias naturales”, el gobierno no intervendría bajo ninguna forma concreta en el desarrollo industrial de nuestro país. Enfocados en el modelo agroexportador, los gobiernos argentinos de la época serían fuertemente criticados por los representantes de la industria local que, en palabras de Alejandro Bunge, consideraban que “practicamos la política económica que nos imponen los demás países”.

No obstante, ésta continúo siendo la postura de los gobiernos argentinos respecto a la industria local incluso después de la Primera Guerra Mundial9. De hecho, tan poco cambiaría la política económica argentina en la posguerra que la perjudicada Inglaterra seguiría siendo el principal destino de las exportaciones argentinas. Este factor se combinaría con la hegemonía de Estados Unidos en el mercado internacional para determinar el triángulo comercial entre Argentina, Gran Bretaña y Estados Unidos.

La triangulación se articulaba de la siguiente manera: del comercio con la nación europea se obtenía un superávit comercial que, en el marco de la libre convertibilidad de la moneda, servía para obtener los dólares necesarios para atender al déficit comercial que resultaba del balance de cuenta corriente con los Estados Unidos, nueva potencia dominante. Este déficit, a su vez, era consecuencia del proceso descripto en el apartado anterior, a través del cual EEUU instalaba en los países periféricos sucursales de sus empresas para producir localmente- con maquinarias e insumos importados- bienes de consumo destinados al mercado local. Este proceso tuvo una destacada performance dentro de nuestro país en la industria automotriz.

8 Finalmente esta concesión se otorgaría al grupo Bunge y Born dando origen a Molinos Río de la Plata (Schvarzer, 2000).9 Cabe señalar que ciertas industrias demandantes de menor tecnología se desarrollaron en nuestro país durante la Primera Guerra Mundial pero no fue esto producto de un impulso gubernamental sino de la mera respuesta de sectores privados al desabastecimiento de productos en el contexto bélico.


1887

1892

1897

1902

1907

1912

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Exportación de cereales (miles de ton)

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1892

1897

1902

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1912

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10

15

20

25

30

35

2

3

4

5

6

7

8

Red ferroviaria (miles de km)Población en millones (eje derecho)

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3. El Desarrollo de la Industria

3.1. Un mundo caótico

Una vez superada la Primera Guerra Mundial, el plano internacional volvía a sufrir con un suceso de magnitudes internacionales como fue la Crisis de 1929, desatada por la caída de la Bolsa de Nueva York en dicho año. Este evento cambiaría el paradigma sobre el mundo capitalista, fundamentalmente a partir del descreimiento en la Ley de Say, según la cual la oferta generaba su propia demanda. Dentro de este cambio de paradigma se destaca la aparición de las ideas keynesianas, con base en la Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero publicada en 1936.

La postura de Keynes se diferencia fundamentalmente del liberalismo en términos de política económica en cuanto al rol que cada corriente le otorga a la participación estatal en la economía.

En materia de política monetaria y cambiaria, contextualizado en la época inmediatamente posterior al abandono del patrón oro por parte de la mayoría de los países, Keynes pone en manos del Estado la responsabilidad de tomar decisiones de esta índole en tanto percibía que ahora contaban con la libertad para hacerlo. En términos monetarios, tras abandonar el supuesto de pleno empleo a la hora de realizar su análisis, destierra la relación (indiscutida dentro del liberalismo) entre emisión e inflación. Por el contrario, Keynes argumenta que, en ciertas condiciones, una política monetaria expansiva podría reactivar la economía a través del descenso de la tasa de interés, lo cual favorece la inversión.

Si, por su parte, ponemos el foco en la política fiscal, Keynes postula firmemente que el Estado debe ocupar un rol activo en la organización directa de las inversiones, en tanto “está en situación de poder calcular la eficiencia marginal de los bienes de capital a largo plazo sobre la base de la conveniencia social general” (Keynes, 1936).

De sus ideas, entonces, se desprendió la formulación del Estado de Bienestar, un Estado que participa activamente en la economía fomentando, a través del gasto público, la demanda y concretando inversiones para mantener próspero el sistema y elevar la calidad de vida de los ciudadanos.

Esta construcción de Estado puede vincularse con el período denominado Edad de oro del capitalismo en tanto que durante las tres décadas que éste duró (desde la segunda posguerra hasta la crisis del petróleo de 1973) se presenció un crecimiento económico a escala mundial nunca antes alcanzado por el sistema capitalista. Cabe preguntarse en esta instancia cuánto tuvo que ver en la gran performance del capitalismo la amenazante presencia del comunismo. Es que, en el marco de la Guerra Fría, los países capitalistas pusieron el foco en asegurar una buena calidad de vida a sus habitantes para evitar cualquier tipo de presión o deseo revolucionario por parte de éstos.

3.2. El Foco en el mercado interno y la industria local

Luego que la industria comenzara un proceso independiente de incipiente desarrollo forzado por la coyuntura internacional caracterizada por la Primera Guerra Mundial, la Segunda Guerra Mundial y la Crisis de 1929 (todos sucesos que mermaron la fluidez del comercio internacional, dificultando la obtención por parte de nuestro país de los bienes manufactureros), llegarían tiempos donde el desarrollo de la industria local estaría en los planes activos de los gobiernos que tomarían cartas en el asunto incrementando la


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participación estatal en la economía, en línea con las sugerencias del keynesianismo, para cumplir este objetivo.

3.2.1. La ISI

La ISI, sigla de industrialización por sustitución de importaciones, incluyó una serie de medidas llevadas adelante por el gobierno peronista para impulsar la industria local con el fin de transformarla en la oferente en el mercado interno de aquellas manufacturas que, hasta entonces, eran importadas.

Lograr este objetivo incluía, de acuerdo con el pensamiento del gobierno de ese entonces, proteger a la industria local de la competencia de los bienes extranjeros con los cuales no podría competir por cuestiones de productividad. Para eso se aplicó una política arancelaria que diferenciaba entre los bienes terminados y los intermedios ya que gravaba en una mayor proporción a los primeros, funcionando así como un tipo de cambio diferencial que encarecía los bienes importados finales pero no los insumos y las maquinarias, los cuales necesitaba incorporar a la industria local para desarrollar sus actividades.

Además de ser protegida, la industria local fue impulsada a través del otorgamiento de créditos blandos (de fácil acceso y baja tasa de interés), subsidios y beneficios impositivos.

Las empresas estatales jugaron un rol fundamental durante este proceso a la hora de activar la economía a través de la generación de eslabonamientos. Un buen ejemplo son las consecuencias del activo rol inversor en infraestructura que empresas como Gas del Estado o YPF tuvieron durante el período peronista, demandando así a la industria local bienes finales e intermedios necesarios para la construcción y el tendido de redes de abastecimiento.

El gasto militar también es otra clara muestra de la confianza por parte del gobierno en una política fiscal inversora. Destacable en esta instancia es la asociación del gobierno a través de Fabricaciones Militares con Fiat para producir tractores.

En línea con lo descripto, podemos observar en el Cuadro 3.2.1.a que el Gasto Público fue una herramienta fuertemente utilizada por el gobierno peronista ya desde sus primeros años. Por su parte, el Cuadro 3.2.1.b demuestra que la ISI tuvo el resultado esperado en términos de producción industrial, al menos cuantitativamente.

Cuadro 3.2.1.a Cuadro 3.2.1.b

Fuente: Elaboración propia en base a datos sustraídos de Llach y Gerchunoff (2004).

En el marco del Estado de Bienestar cabe aclarar que, pese a que la industria local producía a altos costos por su baja productividad10, esto no significaba una limitación para el grueso de los ciudadanos (los trabajadores) ya que el acceso a estos bienes les era factible gracias a la intensa política salarial llevada adelante por el peronismo, que llevó a un 62% de aumento en el salario real de los obreros en un plazo de tres años11. En la misma dirección operaban el gasto social (en salud y educación) y el sistema de seguridad social (que incluía jubilaciones y seguros por desempleo). Así, quedaba garantizado el buen pasar de la masa trabajadora que, además de ser el sustento político del gobierno peronista, era el pueblo al que debía mantener satisfecho para evitar cualquier posibilidad de florecimiento de las ideas

10 En parte explicada por el tamaño del mercado interno, al cual estaba orientada casi con exclusividad la producción de la industria local, insuficiente para el aprovechamiento de las economías de escala.11 Fuente: Llach y Gerchunoff (2004).


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comunistas, en línea con lo planteado cuando describíamos el argumento que había llevado a la expansión de los Estados de Bienestar.

Otra medida protectora del salario real fue la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), a través del cual el Estado comercializaba concentradamente la producción de granos logrando así aislar el efecto del alza de los precios internacionales agropecuarios en los precios locales de estos productos12.

Con el objetivo de pleno empleo alcanzado a partir del impulso de la industria local, absorbente de mano de obra, la participación del Estado en la economía no se detenía en lo que hiciera la Secretaría de la Industria, encargada de llevar adelante las políticas de beneficios al sector industrial. De hecho, medidas como la creación de la Comisión Nacional de Energía Atómica, muestran el compromiso del gobierno con la inversión pública dirigida, en este caso, a la investigación.

3.2.2. El Desarrollismo

Luego de dos años y medios de dictadura en manos de la Revolución Libertadora, que no implicó demasiados cambios respecto a la política económica del segundo gobierno peronista, llegaría al poder por la vía democrática el Dr. Arturo Frondizi.

El gobierno de Frondizi, tal como lo harían todos los gobiernos sucesores del peronismo hasta la dictadura de 1976, continuó fomentando la industrialización por sustitución de importaciones. Sin embargo, lo hizo con alteraciones en su plan de acción que hacen que debamos diferenciar a este proceso, el Desarrollismo, de la ISI anterior.

De acuerdo con las ideas estructuralistas del equipo económico de Frondizi, el desarrollismo sostenía que la Argentina encontraría el desarrollo, como cualquier país periférico, a través de un proceso de largo plazo que necesitaba nutrirse de los capitales extranjeros en tanto a nivel local no se generaba el ahorro suficiente para concretar las inversiones superadoras que lograrían desarrollar industrias más complejas como la petroquímica13 , la química, la metalúrgica, la petrolera y la automotriz, entre otras.

Siguiendo esta lógica, el desarrollismo mantiene el cierre comercial de la economía hacia los productos finales pero invita a los capitales extranjeros a través de incentivos

12 Cabe mencionar que, en otro contexto de los precios internacionales, el IAPI llegaría a pagarle a los productores de granos un precio mayor al internacional para salvaguardar sus pérdidas. Incluso cuando actúo en este sentido, el IAPI es otra clara muestra del fuerte involucramiento del Estado en la economía.13 Las inversiones en la industria petroquímica encontraron beneficios brindados por el sector público en materia de deducciones impositivas además de bajos costos gracias al bajo precio de los insumos, también provistos por empresas estatales (Schvarzer, 2000).


1946

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954

1955

100

110

120

130

140

150

160

170

Producción Industrial (índice base 1946 = 100)

1946 1947 1948 1949 100

110

120

130

140

150

160

Gasto Público en Términos Reales(índice base 1946 = 100)

11

llevados adelante por el Estado, reflejados en la sanción de las leyes 14.780 y 14.781 de inversiones extranjeras directas.

Como se observa en el Cuadro 3.2.2.a estas políticas tuvieron el resultado buscado por el gobierno de Frondizi, ya que el crecimiento manufacturero fue explicado por las industrias que se buscaba impulsar desde el plan oficial.

Cuadro 3.2.2.aCrecimiento del sector manufacturero abierto según la contribución de cada industria a ese

crecimiento.

1951-1958 1958-19610%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2.6 7.66.4

8.914 0.2

4.1

77.7

Otras industriasAutomóvilesMaquinarias no eléctricasHierro y acero

Fuente: Elaboración propia con datos de Llach y Gerchunoff (2004).

Pese a las restricciones externas, los gobiernos siguientes, entre los cuales se destacan en términos de duración los de Illia y Onganía, no abandonarían a grandes rasgos las políticas en favor de la industria local, a pesar de las restricciones externas que limitaron el proceso de desarrollo industrial a lo largo de los años.


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4. Las ideas liberales, nuevamente al poder

4.1. La inclinación por el capitalismo

Como se mencionara en la introducción del presente trabajo, ya desde la segunda posguerra no resulta claro definir una ideología predominante en el mundo académico por cuanto dos visiones opuestas estaban disputándose ese lugar de privilegio no sólo en el plano científico sino también en la esfera política. Sin embargo, a partir de 1976 observaremos que nuestro país abandonará la Tercera Posición para incorporarse clara y definitivamente al mundo capitalista.

4.1.1. La Guerra Fría: Ideologías en disputa

En ese marco internacional de disputa entre el bloque capitalista y el bloque comunista, Estados Unidos contaba con la doctrina de Seguridad Nacional. La misma incluía medidas militares, paramilitares, políticas, económicas, psicológicas y cívicas para vencer la “insurgencia subversiva”14 en el Tercer Mundo. Sin embargo, tras la derrota en Vietnam, esta doctrina mutó en la denominada Doctrina Nixon, que consistía “en reforzar la capacidad militar de los regímenes pronorteamericanos escogidos en el Tercer Mundo y prepararlos para una función de ‘policía’ dentro de la región” (Duhalde, 1983).

En línea con la Doctrina Nixon Estados Unidos proporcionó, entre 1973 y 1977, armamentos, equipos, crédito y ayuda económica a las fuerzas militares argentinas, así como entrenamiento para la implementación del terror a través de técnicas represivas inculcadas a miembros del ejército argentino por el Comando del Sur del ejército norteamericano.

La planificación por parte del gobierno estadounidense de su intervención en América Latina a través de gobiernos militares queda en evidencia en la siguiente frase del por entonces Secretario de Defensa estadounidense Robert McNamara: “Nuestro objetivo primordial en Latinoamérica es ayudar, donde sea necesario, al continuo desarrollo de las fuerzas militares y paramilitares nativas, capaces de proporcionar, en unión con la política y otras fuerzas de seguridad, la necesaria seguridad interna.”.

Con este apoyo externo, y cierta convalidación interna, el gobierno argentino sería tomado por las fuerzas armadas en Marzo de 1976 y con ellas llegaba, dado el apoyo estadounidense con el que contaban, el capitalismo en estado puro (liberalismo) a nuestro país.

4.1.2. La política económica del Estado Terrorista

Difícil es analizar las decisiones económicas tomadas por el gobierno dictatorial desde 1976 aislándonos del desastre social que el mismo generó a través de la implantación del terrorismo de Estado. De hecho, una de las medidas más significativas que tomara la primera Junta Militar de Gobierno como lo fue la disolución de la Confederación General del Trabajo (CGT) no estaría ajena al objetivo general de desarticular el poder político de los sindicatos que agrupaban a la clase obrera vinculada con las ideas de izquierda que afloraban en el país para fines de la década del ’70.

En esta línea también estarían otras medidas adoptadas como lo fueron la decisión de transferir por ley el manejo de las obras sociales desde los sindicatos hacia el Estado en agosto de 1980 (que le quitaba la posibilidad a los primeros de manejar significativos montos de capital) y el otorgamiento de subsidios a empresas que radicaran su producción en el

14 Así denominaba el Pentágono a los movimientos de izquierda que surgían en distintas parte del mundo.


13

Interior del país (acción ésta que buscaba dispersar geográficamente a los trabajadores, en pos de dificultar su accionar social).

En paralelo, uno de los principales objetivos económicos era cortar con una inflación que para el año 1976 alcanzó un valor de 444% anual15. Una primera muestra de esta convicción tuvo lugar en el primer año de gobierno militar, cuando fueron congelados los salarios nominales y elevadas, “por última vez”, ciertas tarifas. Por cierto, esta combinación derivó en una caída del 57% de los salarios reales, en tan sólo un año16, algo que evidentemente perjudicaba más al proletariado, sector social donde estaba puesto el foco de acción.

Luego, y siempre persiguiendo el objetivo de erradicar la tendencia inflacionaria con las ideas liberales como bandera, el gobierno disminuyó los aranceles al comercio internacional en pos de imponer una apertura económica que restringiera la independiente evolución del nivel de precios. La misma estuvo acompañada por La Tablita (crowling peg), un mecanismo que buscaba cortar con las expectativas devaluatorias prestableciendo la evolución que tendría el tipo de cambio nominal en el futuro mediato.

Además, el ministerio de Economía a cargo del Dr. Martínez de Hoz prohibió financiar el déficit fiscal con emisión. Partiendo de este argumento monetarista sobre la inflación, los déficits fiscales serían cubiertos con endeudamiento por parte del gobierno, en un contexto internacional donde la oferta de créditos era fuerte gracias a la formación de grandes capitales en torno a los propietarios de petróleo luego del incremento del precio del mismo que tuvo lugar tras la Crisis del Petróleo de 197317.

En paralelo, se llevó a cabo en la Argentina una reforma financiera de esencia liberal, en tanto desregulaba el mercado financiero liberando las tasas de interés, descentralizando los depósitos y minimizando los requisitos para la constitución de entidades financieras, lo cual se vio reflejado en el crecimiento inusual de la cantidad de bancos comerciales.

Como resultado de esta combinación de políticas se vivió en nuestro país el período de la Valorización Financiera, denominación que lleva la mayor participación del sector financiero en el total del PIB, como refleja el Cuadro 4.1.2.a.

15 Fuente: IPC Indec.16 Fuente: Organización Internacional del Trabajo. El índice de salarios reales con base 1970 = 100 alcanza el valor 124 en 1975 y cae a 79 en 1976.17 La Crisis en sí misma fue el bloqueo por parte de los países de la Organización de Países Árabes Exportadores de Petróleo (OPEP) de las exportaciones de este esencial insumo a aquellos países que habían apoyado a Israel en la guerra de Yom Kippur (a saber, Estados Unidos y sus aliados de Europa Occidental).


14

Cuadro 4.1.2.a – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial18

1977 19778 1979 1980 198123

24

25

26

27

28

29

30 Pasivos Líquidos (M3) como % del PIB

El problema, sin embargo, no fue la valorización financiera en sí misma sino una de las características puntuales que tuvo la misma en nuestro país: la denominada bicicleta financiera. Ésta consistía en la toma, por parte de agentes privados, de créditos baratos en un mercado internacional inundado de petródolares con el fin de depositar esos fondos a corto plazo (con la reforma financiera la desregulación había llevado a la posibilidad de concretar depósitos a plazo fijo por un lapso de un mes e, inclusive, 1 semana). La Tablita, que aseguraba el tipo de cambio bajo el cual deberían devolverse los créditos tomados en el exterior, y el sostenimiento de una altísima tasa de interés en el mercado local (ver Cuadro 4.1.2.b) debido tanto a la demanda de crédito por parte del Estado para financiar sus déficits como a la intensa movilidad de capitales que tenía lugar en nuestro país, eran las premisas que aseguraban un sustancioso rendimiento a aquellos que llevaran adelante la bicicleta financiera.

Cuadro 4.1.2.b – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Tasa de interés anual de los depósitos (en porcentaje)

en Argentina en Reino Unido1977 115 51978 132 61979 117 121980 80 141981 157 111982 126 121983 281 11

La bicicleta financiera descripta colapsó cuando la apreciación cambiaria a la que había llevado la implementación de La Tablita comenzó a sentirse en el balance comercial, cuyo resultado empezó a ser deficitario (ver Cuadro 4.1.2.c), puesto que esta situación desembocó en una devaluación para el año 1981 que no sólo desarticulaba una de las bases de la bicicleta financiera (como era La Tablita) sino que incrementaba el valor en pesos de las deudas en dólares que habían sido tomadas.

18 M3 incluye: las monedas y depósitos en el Banco Central (M0); los depósitos transferibles y la moneda electrónica (M1); los depósitos a plazo y de ahorro, los depósitos transferibles en moneda extranjera, los certificados de depósito y acuerdos de recompra de títulos (M2); los cheques de viajero, los depósitos a plazo en moneda extranjera, los papeles comerciales y las acciones de fondos comunes de inversión o los fondos de inversión en activos del mercado en poder de los residentes.


15

Cuadro 4.1.2.c – Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 19810

2000000000400000000060000000008000000000

1000000000012000000000140000000001600000000018000000000

Exportaciones de bienes y servicios en dólares constantes de 2005Importaciones de bienes y servicios en dólares constantes de 2005

Es menester repasar en esta instancia una medida tomada por el gobierno militar: los seguros de cambio aplicados a partir de mediados de 1981. Estos mecanismos, a través de los cuales se estatizó la deuda privada mencionada en el párrafo anterior, implicaban que el BCRA fuera quien abonaría al acreedor extranjero la deuda en dólares mientras que el deudor privado le pagaría al BCRA el equivalente en pesos, a una devaluación pactada.

Cuadro 4.1.2.d

1980

1981

1982

1983

-

5,000,000,000

10,000,000,000

15,000,000,000

20,000,000,000

25,000,000,000

30,000,000,000

Dedua externa del sector privado en dólares corrientesDeuda externa pública y garantizada por el Estado en dólares corrientes

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Como se observa en el Cuadro 4.1.2.d, la deuda externa pública fue aquella que mayor crecimiento tuvo entre 1980 y 1981, durante el auge de la bicicleta financiera pero a partir de 1982 esta relación se invierte como consecuencia de los sistemas de cambio que estatizaron una deuda externa que, como veremos, será un condicionante omnipresente para los gobiernos democráticos que gobernarían desde 1983 en adelante.

Por último cabe mencionar las políticas del gobierno dictatorial que estuvieron en línea con la ideología liberal en tanto llevaron a atenuar la participación directa del Estado en la economía. El gobierno cortó de raíz el apoyo a aquellas industrias que, desde la óptica de las ventajas comparativas, fueran ineficientes, retomando así las ideas aplicadas más de medio siglo atrás. Otras dos medidas iban en la misma dirección (aminorar la presencia estatal en la economía). En primer lugar, la concreción de ciertas privatizaciones principalmente vinculadas a las empresas prestadoras de servicios al Estado (como la


16

recolección de basura o el mantenimiento del tendido telefónico). En segunda instancia, se disminuyeron los presupuestos para investigación afectando, por ejemplo, al Instituto Nacional de Tecnología Industrial así como al Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria.

4.2. Neoliberalismo en democracia

Con el llamado a elecciones por parte de la Cuarta Junta Militar de Gobierno, el Proceso de Reorganización Nacional quedaba finalizado y nuestro país recuperaba la democracia. Sin embargo, este valioso triunfo en el plano social no llevaría a sustanciales modificaciones en el manejo de la economía nacional que, como veremos, conservó sus características neoliberales para incluso intensificarlas.

En primera instancia la situación interna encontraba a un gobierno democrático pero con serias dificultades para imponer las medidas que quisiera llevar a cabo en un contexto donde la presión de los grandes grupos económicos, sindicatos y de los militares que recientemente habían abandonado el poder se unía a los obstáculos que, desde el Congreso, le imponía el partido opositor. En paralelo, la herencia económica de la dictadura significaba no sólo otra limitante en el plano interno (por lo deprimido de la industria local) sino que, por la elevadísima deuda externa, aparecía como una condicionante en el plano externo.

El problema externo, de fundamental relevancia para los gobiernos post-dictatoriales, intentó solucionarse con políticas de ajuste en línea con las sugeridas por la academia liberal que, además, iría incrementando su preponderancia con la derrota de los modelos socialistas, puntualmente caracterizada por la caída del Muro de Berlín en 1989 y la posterior disolución de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) en 1992.

4.2.1. El Consenso de Washington

Como hemos marcado, una vez concluidos los gobiernos dictatoriales, los países latinoamericanos se encontraban en una dura posición frente a la deuda externa debido a los niveles que la misma había alcanzado. Puede observarse en el Cuadro 4.2.1.a que, en tan sólo diez años, el monto total de deuda externa de la región se incrementó casi 8 veces. Esta situación, además de generar una obvia preocupación en los países envueltos en tales magnitudes de endeudamiento, era motivo de una creciente inquietud por parte de los acreedores extranjeros.

Cuadro 4.2.1.a - Evolución de la deuda externa de Latinoamérica y el Caribe entre 1970 y 1980 (valores en millones de dólares).

Año 1970 1980 VariaciónAmérica Latina + Caribe 32.561 257.374 690%Brasil 5.734 71.527 1147%México 6.969 57.378 723%Argentina 5.810 27.157 367%Venezuela 1.422 29.356 1964%Perú 3.211 9.386 192%Colombia 2.236 6.941 210%Chile 2.977 12.081 306%Resto de la región 4.202 43.548 936%


17


Esta inquietud encontraría una respuesta concreta en los diez puntos que Williamson19 reunió como las políticas económicas que podían considerarse como el consenso de Washington. Este consenso era, de acuerdo con el autor, el lineamiento que tanto las instituciones financieras -lideradas por el Fondo Monetario Internacional (FMI)- como el Congreso de los Estados Unidos, las agencias económicas del gobierno estadounidense, la Reserva Federal y los grandes pensadores situados en Washington consideraban que los países latinoamericanos debían cumplir a la hora de tomar decisiones de política económica a fin de sobrellevar la crisis de la deuda, lo cual implicaba del lado de los acreedores el efectivo cobro de tales obligaciones.

Sigamos entonces a Williamson (1990) para repasar cuáles eran, ya desde comienzos de los años ’80, las medidas que se consideraban óptimas para el desarrollo y la consecuente salida de la crisis de los países de América Latina:

- La disciplina fiscal debería llevarse adelante para evitar la financiación de déficits presupuestarios con impuesto inflacionario.

- El gasto público tendría que orientarse a la atención primaria de la salud, la educación o la infraestructura.

- Una reforma tributaria que logre ampliar base tributaria sería prioritaria.- La liberalización financiera se supondría fundamental para lograr tasas de interés

determinadas por el mercado.- El mantenimiento de un tipo de cambio competitivo tomaría importancia en un

contexto de apertura comercial en el cual los resultados positivos de balance de pago deberían conseguirse por incremento de exportaciones más que por disminución en las importaciones.

- Una apertura a los capitales extranjeros incorporaría inversión extranjera directa para que compita con los capitales locales.

- La concreción de las privatizaciones en pos de un achicamiento de las funciones del Estado no vinculadas con las señaladas en el segundo punto.

- La desreglamentación jugaría un rol fundamental en el sector privado, a fin de garantizar la libre competencia entre las empresas.

- La garantía de los derechos de propiedad implicaría la existencia de instituciones fuertes, indispensables para encarar la salida de la crisis.

4.2.2. El Plan Austral

Luego de poco más de un año de intentos audaces por parte de la gestión de Grinspun en el Ministerio de Economía, llegaría el momento de aplicar políticas de ajuste alineadas con Washington por parte del gobierno radical. El Plan Austral, ideado en 1985 por el flamante Ministro Sourrouille se pondría en marcha en Junio de 1985 con el objetivo de ocupar ese lugar. El mismo puso el foco en la lucha contra la inflación y el déficit fiscal.

Para combatir la primera, luego de una “última” actualización de las tarifas públicas, del precio de un bi en esencial en la canasta nacional como la carne y del tipo de cambio (que lo llevó a un nivel ciertamente competitivo), se cambió la unidad monetaria estableciendo el Austral, a una paridad de 1 U$S = 0,80 Australes, y se procedió al congelamiento de precios (excepto en sectores donde los mismos se definen instantáneamente por la interacción de la oferta y la demanda, tal como lo es el mercado de alimentos frescos).

19 Williamson, J., What Washington means by policy reform, Cap. 2 de Williamson, J. (editor), Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Peterson Institute for International Economics, 1990.


18

En la lucha contra el déficit fiscal las medidas principales pasaron por la limitación del mismo a magnitudes menores al 2,5% del PIB junto con la prohibición de su financiación con emisión por parte del Banco Central. Asimismo, el incremento de los impuestos al comercio exterior y la legalización de una reforma tributaria que aumentaría algunos gravámenes y reduciría el período de pago del IVA le dio aire a las cuentas públicas.

De hecho, en sus primeros meses el plan fue un éxito en tanto logró cumplir su objetivo principal: cortar con la inercia inflacionaria, principal causa del constante aumento de precios de acuerdo con la óptica del equipo técnico de Sourrouille. Como se observa en el Cuadro 4.2.2.a, el incremento sostenido en el nivel de precios mermó su magnitud abandonando los dos dígitos y los agentes incrementaron su confianza en la moneda nacional, como se ve reflejado en el incremento de la proporción entre dinero en efectivo o cuentas corrientes y el PIB, que pasó de 3,3% en el segundo trimestre de 1985 a 8,1% en el primero de 198620.

Cuadro 4.2.2.a – Austral, estabilización y despuésTasas mensuales de inflación minorista

Fuente: Llach y Gerchunoff (2004)

Como es sabido, por el efecto Olivera-Tanzi, esta desaceleración inflacionaria traía consigo un efecto positivo sobre la recaudación con lo cual contribuiría también a cumplir el otro objetivo: la lucha contra el déficit fiscal.

Sin embargo, estos buenos resultados durarían menos de un año ya que la presión de esos inferiores pero aún existentes niveles de inflación derivó en un ajuste de precios y salarios que reactivó el exponencial crecimiento sucesivo de los precios. La estabilidad fue buscada nuevamente cuando para Agosto de 1988 se implementa el Plan Primavera. En esta ocasión el nivel de precios se controlaba a través de acuerdos en pos de la no indexación concretados con los principales organismos industriales y comerciales mientras que el déficit fiscal sería combatido con el uso de un tipo de cambio desdoblado que le permitía al Banco Central obtener un diferencial de la compra-venta de divisas a exportadores e importadores, respectivamente. Sin embargo, el suceso de este plan fue

20 Fuente: Gerchunoff, P. y Llach, L, El Ciclo de la Ilusión y el Desencanto, cap. 9, p. 399, Ed. Emecé, Buenos Aires, 2004.


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breve puesto que la inflación disminuyó pero, una vez más, siguió existiendo. Esto, sumado a un tipo de cambio que permaneció relativamente estable en los márgenes previstos por el Plan, llevó a una depreciación de la moneda que desembocó en una corrida contra el Austral a comienzos de 1989. Ante la escasez de reservas, el BCRA respondió a esta corrida aplicando un nuevo desdoblamiento al tipo de cambio, lo cual regeneró los mecanismos hiperinflacionarios.

Por último cabe mencionar el intento de privatización de empresas estatales llevado a cabo por el gobierno alfonsinista. En 1987 fueron presentados proyectos para privatizar el 40% de Aerolíneas Argentinas, el mismo porcentaje de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTel) y la totalidad de la planta de SOMISA. Si bien, en ese entonces el Partido Justicialista frenó en el Congreso dichos proyectos queda en evidencia que la privatización de empresas estatales estaba en la agenda del gobierno, tanto como lo estuvieron la disciplina fiscal, la ampliación de la base tributaria y la apertura a los capitales extranjeros21, por nombrar algunos de los puntos que Washington creía menester preponderar para el crecimiento en Latinoamérica y tanto el Plan Austral como, posteriormente, el Plan Primavera convalidaron.

4.2.3. La Convertibilidad

La llegada de Cavallo al Ministerio de Economía, ya con el justicialismo en el gobierno representado por Carlos Menem, significaría la aplicación de un nuevo plan recesivo enfocado en combatir la hiperinflación que había dominado los finales de la década de 1980 y en corregir los sucesivos déficits fiscales, condición que, como vimos, era visto de suma relevancia para que el país pueda afrontar sus obligaciones deudoras.

El principal aspecto del plan implementado por Cavallo fue la sanción de la Ley de Convertibilidad. La misma establecía un tipo de cambio fijo por ley en la paridad U$S 1 = AR$ 1 e instauraba la caja de conversión, limitando así la oferta de Base Monetaria a la tenencia de Reservas Internacionales (incluyendo bonos internacionales). Con el tipo de cambio fijado por ley, la intención era cortar de raíz con las expectativas devaluatorias mientras que con la caja de conversión se buscaba que el público recupere la credibilidad en la moneda local, en tanto aseguraba la posibilidad de convertir los pesos de los agentes a dólares en cualquier momento.

Claro está que este tipo de mecanismo limita la política monetaria, ya que la emisión sólo es factible de ser realizada en tanto ingresen reservas que respaldasen esa creación de dinero de base. Sin embargo, este era un “costo” con el cual la gerencia económica estaba dispuesta a correr en su afán de disminuir la inflación, más si consideramos que, de cualquier modo, la financiación del déficit público vía emisión monetaria del BCRA también quedaría prohibida por ley.

A estas medidas se le sumó una abrupta apertura comercial y financiera que, además de estar en línea con los argumentos del Consenso de Washington que hemos visto, venían a complementar las políticas anteriores. Por un lado, se buscaba que la apertura comercial incorpore al mercado interno los productos de competidores extranjeros que vendrían a disciplinar los precios de las empresas nacionales. Por el otro, la apertura financiera jugaba un doble rol: brindaba las divisas contra las cuales se podía emitir y proporcionaba inversión extranjera directa (IED).

El principal destino de la IED fueron las privatizaciones de empresas estatales, otro de los sellos distintivos que emparentan la década del ’90 con las ideas de Washington. 21 La llegada de estos últimos en provecho de las altas tasas de interés en dólares que ofrecía el mercado financiero argentino fue, en un marco de escasas reservas, importante a la hora de contener la corrida contra el Austral que terminó con las aspiraciones del Plan Primavera.


20

Estas privatizaciones, a cuya concreción – como vimos- se había opuesto en los ’80 el peronismo ahora gobernante, se concretaron en línea con la Ley 23.696 de Reforma del Estado, sancionada en Agosto de 198922. No obstante, las privatizaciones no fueron el único mecanismo a través del cual el Estado se achicó y disminuyó su participación en la economía sino que también contribuyó a esta causa la Ley de Emergencia Económica23, que eliminaba una variedad de transferencias realizadas por el sector público a los ciudadanos tanto en concepto de subsidios como de reintegros impositivos.

El éxito del plan para cumplir sus objetivos fue indiscutible en el corto plazo. La tasa de inflación cayó y la misma no volvería a ser un problema en lo que resta del período analizado, como se observa en el Cuadro 4.2.3.a. Además, en paralelo el PIB per cápita experimentaría un crecimiento sostenido durante los primeros años, que sólo sería interrumpido en 1995 con la Crisis del Tequila para luego retomar unos años más la senda del crecimiento.

Cuadro 4.2.3.a Cuadro 4.2.3.bTasas trimestrales de inflación (porcentajes) Tasa de crecimiento del PIB per cápita

Fuente: Damill, Frenkel y Maurizio (2003) Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

Sin embargo, la fijación del tipo de cambio nominal desembocó en una apreciación del tipo de cambio real (TCR) (ver Cuadro 4.2.3.c), la cual influyó en la sucesiva obtención de déficits en la balanza comercial (ver Cuadro 4.2.3.d) debido al abaratamiento relativo de las importaciones y el encarecimiento de los productos exportables por nuestro país.

22 Argentina. Reforma de Estado, Ley 23.696, 18 de Agosto de 1989. Disponible en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/98/norma.htm .23 Argentina. Ley de Emergencia Económica, Ley 23.697, 18 de Agosto de 1989. Disponible en: http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/15/texact.htm.


-10

-5

-

5

10

15

21

Cuadro 4.2.3.c Cuadro 4.2.3.dTipo de Cambio Real (Tipo de Cambio Nominal Balance de Pagos (Medias móviles de multiplicado por el IPC EEUU, sobre el IPC local) cuatro trimestres en millones de U$S)

Fuente: Damill, Frenkel y Maurizio (2003)

En este marco de libre competencia contra las importaciones abaratadas por el apreciado TCR, la industria local se vio sumamente afectada, disminuyendo la producción industrial (ver Cuadro 4.2.3.e), la cual fue sustituida en muchos casos por empresas importadoras24. Esta desindustrialización trajo aparejada un alza en la tasa de desempleo debido a la importancia que tiene la industria en el mercado laboral como uno de los sectores más absorbentes de mano de obra y recursos humanos calificados. A su vez, el salario real disminuyó, como es de esperar en un marco de creciente desempleo, que inclina la negociación salarial en favor del empresariado. Por todo esto, la desindustrialización y el desempleo vividos en la etapa neoliberal de los años 90 provocó un incremento de la desigualdad en nuestro país que llevó la pobreza a niveles nunca antes alcanzados (ver Cuadro 4.2.3.f).

Cuadro 4.2.3.e Cuadro 4.2.3.f


En conclusión, las políticas neoliberales implementadas a partir del Plan de Convertibilidad y el conjunto de medidas que lo acompañaron, incorporaron al país profundamente en el mercado internacional (gracias a la apertura comercial y financiera), lo cual acabó perjudicando la producción nacional, con las consecuencias internas en términos de empleo y, luego, de desigualdad y pobreza, que hemos descripto. Además, en el plano externo, lejos de cumplirse el objetivo de disminuir la deuda sino que ésta, como

veremos a continuación, se incrementó en línea con lo ocurrido en toda la región.24 Una aproximación a este suceso se vislumbra en el Cuadro 4.2.3e, donde la proporción del PIB representada por la Industria desciende constantemente mientras que las Importaciones (en porcentajes del PIB) se dirigen en la dirección contraria.


1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

4 6 8

10 12 14 16 18 20

44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

Desempleo (% del total de la PEA)Índice de GINI (eje derecho)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

25

27

29

31

33

35

37

4567891011121314

Valor Agregado Industrial / PBIImportaciones / PBI (eje derecho)

22


23

5. La salida de la crisis

5.1. Abandono de las ideas pro ajuste

Como vimos, la aplicación de las políticas restrictivas en sintonía con el Consenso de Washington fue un claro fracaso. No sólo porque la economía de los países latinoamericanos se derrumbó puertas adentro, alcanzando altos niveles de desocupación como se muestra en el Cuadro 5.1.a, sino porque, además, tampoco lograron cumplir con el gran objetivo que sus principales promotores tenían: el pago de la deuda externa.

Cuadro 5.1.a - Máxima tasa de desempleo trimestral alcanzada durante el año 1996

(Porcentaje de la PEA)País Desempleo

Argentina 17,4Uruguay 12,6

Venezuela 12,4Colombia 11,9

Perú 9,2Chile 7,8

México 6,2Brasil 6,0

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Comisión Económica para

América Latina y el Caribe (CEPAL)

De hecho, la deuda externa en la región lejos estuvo de disminuir durante lo que restaba del Siglo XX. Como se observa en el Cuadro 5.1.b., la década del ’80 significó un incremento del 85% en el total adeudado por los países de América Latina y el Caribe.

Cuadro 5.1.b

1980 1990 1996

100

185

261

Deuda externa de América Latina y el Caribe indexada con base 1980



24

Ya para el año 1996 la deuda externa de los países de la región más que duplicaba el monto que habían alcanzado en 1980 y el cambio de paradigma sobre las políticas que serían efectivas para la recuperación de estas economías era inminente. No es sino otro que el propio Williamson, J. (1996) quien escribiera una revisión del Consenso de Washington que años atrás publicara25. En su Revisión del consenso de Washington, el autor expresa su propia opinión sobre las políticas que cree conveniente deben ser implementadas por los países de América Latina para superar la crisis de la deuda. Las propuestas de Williamson, tratadas de manera análoga a los puntos del Consenso de Washington a fin de poder concretar una comparación, podrían resumirse de la siguiente manera:

- Acompaña el déficit fiscal con incentivos para un aumento del ahorro privado, a fin de evitar el estrangulamiento del crecimiento económico.

- Mantiene el punto de orientar el gasto público a la atención primaria de la salud, la educación o la infraestructura.

- Pone el foco en una reforma tributaria que grave los intereses procedentes de las fugas de capitales así como las actividades que dañen el medio ambiente.

- Destaca la importancia de la supervisión bancaria por parte del Estado a fin de evitar el riesgo de una crisis financiera.

- Recomienda el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo.- Incita la unión de los países latinoamericanos en tratados de libre comercio

regional, como por ejemplo el Mercosur.- Advierte sobre los efectos negativos que tiene la desreglamentación sobre el

correcto funcionar de una empresa privatizada, sobre todo si está vinculada con actividades monopolísticas. En esta línea, concluye que una política oficial antimonopolística es fundamental.

- Remarca la importancia del acceso de forma más equitativa a los derechos de propiedad, principalmente de la tierra, por parte de la sociedad en su conjunto.

- Realza el valor que tiene constituir instituciones firmes tales como “bancos centrales autónomos, comisiones presupuestarias fuertes, un poder judicial independiente e incorruptible y entidades que promuevan la productividad” (Williamson, 1996).

Por su parte, Stiglitz también realiza una crítica al Consenso de Washington con la intención de establecer los principales lineamientos de un consenso post-Washington26. El autor estadounidense plantea, por ejemplo, que la inflación sólo es materia de preocupación si supera el orden del 40% anual ya que enfocarse en disminuir una inflación no tan intensa puede traer consecuencias negativas para el buen funcionamiento de los mercados. Asimismo, remarca que los déficits en cuenta corriente no son intrínsecamente buenos o malos sino que sus consecuencias dependen del uso que se le dé a los fondos que generan el déficit. En este sentido, un déficit que viene a cubrir inversiones que bien lo justifican no debería por qué verse con malos ojos.

También se expresó Stiglitz en torno a la regulación en los mercados financieros para afirmar que debe llevarse adelante a fin de “mantener la seguridad y la solidez, promover la competencia, proteger a los consumidores y asegurar que los grupos menos favorecidos tengan algún acceso al capital” (Stiglitz, 1998).

En cuanto a las privatizaciones, si bien mantiene la idea de que las privatizaciones pueden ser beneficiosas en ciertas actividades donde el sector privado está dispuesto a

25 Cabe aclarar que, de acuerdo con una aclaración del propio Williamson en su texto Revisión del consenso de Washington (1996), el autor no pretendía dar su opinión sobre la cuestión cuando escribió en 1990 los puntos del Consenso de Washington, sino que tan sólo buscaba reunir a modo descriptivo las políticas que los sectores influyentes ubicados en Washington aconsejaban a las naciones latinoamericanas.26 Stiglitz, J. E., Más instrumentos y metas más amplias para el desarrollo. Hacia el consenso post-Washington, Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 151, 1998.


25

participar, destaca la importancia de la regulación y del incentivo a la competencia puertas adentro del rubro en cuestión.

En resumen, Stiglitz ve al gobierno como un “complementador de los mercados”. En otras palabras, cree que el Estado debe jugar un papel activo no sólo a través del gasto público direccionado en pos de la formación de recursos humanos y de la inversión en tecnología sino que también debe asegurar la llegada de los avances de la propia tecnología tanto a la sociedad como a los diferentes procesos de producción, garantizar la existencia de marcos competitivos para el desarrollo de las diversas actividades económicas e intervenir directamente para regular el sistema allí donde haya fallas de mercado, como las que tienen lugar en el sistema financiero, vinculadas principalmente con la información asimétrica y/o el riesgo moral.

5.2. El consumo como activador de la economía

Comenzando el recorrido por las políticas llevadas a cabo por los gobiernos que sucedieron al de Carlos Menem nos encontramos con la salida de la convertibilidad como el primer quiebre. La devaluación subsiguiente a esta decisión vino a satisfacer uno de los puntos mencionados por Williamson en su Revisión del Consenso de Washington, el hecho de contar con un tipo de cambio competitivo. El TCR más competitivo que regiría en los primeros años de la postconvertibilidad llevó al aumento de las exportaciones (ver Cuadro 5.2.a), destacándose las commodities industriales (refinación de petróleo y metálicas básicas)27 y agropecuarias (dentro de las cuales la soja vio su performance potenciada, además, por su encarecimiento en los mercados internacionales como resultado de la presión de la demanda china por este producto).

Cuadro 5.2.a

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

30,000,000,000

35,000,000,000

40,000,000,000

45,000,000,000

50,000,000,000

55,000,000,000

Exportaciones de bs y ss en U$S a precios constantes de 2005


En este período de comienzo de Siglo, también es notoria la mayor presencia del Estado en la economía tanto a través del gasto público (en subsidios y asignaciones como la Asignación Universal por Hijo) como por medio de medidas regulatorias entre las que se destacan el aumento de las retenciones a las exportaciones (llevado a cabo ya por el gobierno de Duhalde en 2002), las restricciones a la importación y el establecimiento de un cepo cambiario (que desembocó en la formación de un mercado paralelo de divisas). Con sus pros y sus contras, cada una de estas medidas dejan en claro la decisión de los sucesivos gobiernos de la postconvertibilidad de intervenir en forma activa en la economía.

27 Herrera, G. y Tavosnanska, A., La industria argentina a comienzos del siglo XXI. Aportes para una revisión de la experiencia reciente, p. 17, Mimeo, 2009.


26

Sin embargo, esta intervención no sería tal en cuanto a temas inflacionarios se tratara. En línea con el argumento de Stiglitz señalado en el apartado anterior, pese a la aceleración inflacionaria que comenzó a sentirse en la economía argentina, explicada en gran parte por el financiamiento de sucesivos déficits fiscales con emisión monetaria, los gobiernos kirchneristas contemporáneos a este fenómeno no han mostrado demasiadas preocupaciones a la hora de controlar la inflación sino recién cuando ésta se tornó más potente y alcanzara valores cercanos al 30% anual28. Recién entonces, el gobierno dio a conocer el programa de Precios Cuidados, cuya efectividad debiera ponerse en tela de juicio pero que no obstante implica la aparición de cierto interés por el tema inflacionario de parte de la gerencia económica. A su vez, la idea detrás de este programa sería proteger a los consumidores evitando que tengan que enfrentarse a precios superiores lo cual, nuevamente, es un aspecto en sintonía con los enunciados de Stiglitz y que, lógicamente, evidencia la interferencia estatal en el mercado.

Por último, tratemos la evolución que el Mercosur (como principal tratado de comercio regional) ha tenido en estos últimos años. Sin duda, los últimos gobiernos han valorado la posibilidad de incrementar los flujos comerciales puertas adentro de la región, en línea con las recomendaciones que Williamson desarrollara en 1996. Este objetivo se ha logrado, claro está, no sólo por el compromiso de los gobiernos argentinos con la causa sino por la convicción de los mandatarios del resto de los países miembros del enclave. De cualquier modo, la mayor interacción comercial en la región está a la vista, como puede confirmarse en el Cuadro 5.2.b. El caso más característico de fomento al mercado regional ha tenido lugar en la industria automotriz. El régimen de comercio administrado a nivel del Mercosur para este sector ha derivado en un esquema de comercio intraindustrial con altos coeficientes de importación y exportación (Herrera, G. y Tavosnanska, A., 2009).

Cuadro 5.2.b

19951997

19992001

20032005

20072009

20112013

01000020000300004000050000600007000080000

Millones de Dólares a precios corrientes (Importaciones)

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés).

6. Conclusiones

28 De acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor difundido por el Congreso, para Julio de 2013 la infación alcanzaba ya un valor de 25% anual y precisamente en Enero de 2014, cuando se pone en marcha el programa de Precios Cuidados, superaba la brecha del 30%.


27

Citando un famoso fragmento de la Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero nos encontramos con el argumento que se ha planteado a lo largo de este trabajo:

“…las ideas de los economistas y filósofos políticos, tanto cuando son correctas como erróneas, tienen más poder de lo que comúnmente se entiende. De hecho, el mundo está dominado por ellas. Los hombres prácticos, que se creen exentos de cualquier influencia intelectual, son usualmente esclavos de algún economista difunto.” (Keynes, 1936).

En esta sintonía, luego de haber repasado las políticas implementadas en la Argentina a lo largo de los años, estamos en condiciones de afirmar que éstas oscilaron en torno a la preponderancia que, en el mundo académico, tuvieron las dos grandes ideologías sobre cómo dirigir una economía capitalista: el liberalismo y el keynesianismo.

Por el lado del liberalismo, cuyo fundamento principal es que el mercado y sus reglas (la oferta y la demanda) son el método más eficiente para asignar los recursos, encontramos que rigió al mundo académico tanto en los años previos a la Crisis de 1929 como en el último cuarto del Siglo XX. No casualmente, las políticas económicas que los diferentes gobiernos implementaron en esos períodos estuvieron vinculadas con la apertura comercial29 y con una escasa participación del Estado en la economía.

En la vereda de enfrente, el keynesianismo- que descree en la capacidad absoluta del mercado para regir las economías capitalistas y, en consecuencia, ve con buenos ojos la existencia de un Estado de Bienestar que asuma un rol fundamental en el sistema reasignando recursos e impulsando la economía a través de un gasto activo- su surgimiento se debió a la crisis que golpeó al primer período liberal y rigió con gran éxito a partir de entonces y, como vimos, hasta el último cuarto del Siglo XX, cuando retomaron vigor las ideas liberales, ahora devenidas en neoliberalismo.

Con el fracaso del neoliberalismo, las ideas keynesianas tomaron fuerza nuevamente, como hemos percibido en los principales puntos del Consenso Post Washington. Nuevamente, los momentos de mayor auge del keynesianismo en la academia coinciden con la implementación de políticas en línea con esas ideas por parte de los gobiernos argentinos. El peronismo y el desarrollismo, en primera instancia, y el gobierno kirchnerista luego, han visto con buenos ojos cerrar la economía, cuanto menos en ciertos sectores, para desarrollar una industria local que, en un contexto de apertura, perdería terreno producto de la competencia con los productos importados. Tampoco han escatimado estos gobiernos los recursos estatales a la hora de realizar inversiones o asegurar cierto nivel de consumo a los ciudadanos, cuestión que lleva a que utilicen el gasto público de manera activa como una herramienta de política económica expansiva, incluso con las negativas consecuencias inflacionarias en aquellos casos en los que el déficit fiscal fue sucesivamente financiado con emisión monetaria.

29 La apertura comercial se relaciona con el liberalismo en tanto implica confiar en que la inclusión del país al mercado internacional sin restricciones de ningún tipo llevará a una asignación más eficiente de los recursos nacionales de inversión, que irán a los sectores donde el país pueda ser más competitivo.


28

Cuadro 6.aSucesión de las ideologías preponderantes y de las políticas aplicadas en nuestro país.

Período aproximado

1880 – 1929 1930 – 1975 1976 – 20001 2002 -

Ideología Dominante

Liberalismo Keynesianismo NeoliberalismoConsenso de Post

Washington

Políticas aplicadas en

Argentina

Modelo agroexportador

ISI

Desarrollismo

Apertura Comercial y

Reforma Financiera

Plan Austral

Convertibilidad

Postconvertibilidad

Fuente: Elaboración propia.

A modo didáctico, el Cuadro 6.a resume el ir y venir que las ideologías han tenido en el plano académico y agrupa las políticas aplicadas en nuestro país en línea con esas diferentes escuelas del pensamiento económico que han tomado el lugar de privilegio a cada momento.

En esta instancia, queda en evidencia el carácter oscilante del tipo de políticas con las que se ha comandado el devenir de la economía argentina y continúa, en consecuencia la pregunta abierta: ¿hubiera sido conveniente sostener en el largo plazo cierto tipo de políticas?


29

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