Lezione n. 18 Il genio senza istruzione è come l’argento dentro la miniera Benjamin Franklin Facoltà di Economia di Urbino anno accademico 2013-2014 1

Lezione n. 18 Il genio senza istruzione come largento dentro la miniera Benjamin Franklin Facolt di Economia di Urbino anno accademico 2013-2014 1

IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 2

PREMESSA/LE ORIGINI IL SISTEMA DEL Trasporto Pubblico Locale (TPL) RISALE AGLI INIZI DEL SECOLO SCORSO ED ERA DIVISO IN DUE SETTORI: 1. URBANO: di competenza del comuni e gestito direttamente o mediante lo strumento della municipalizzazione o affidato a societ private; 2. EXTRAURBANO : di competenza dello Stato e gestito prevalentemente da imprese private attraverso listituto della concessione. 3

LA CONCESSIONE Listituto della concessione/contratto risale al 1939 ed era regolato dalla legge 1822 che fissava le condizioni del servizio (programma desercizio: orari, itinerari, materiale rotabile impiegato, tariffe ecc). Il concessionario assumeva una posizione di tipo MONOPOLISTICO (MONOPOLIO NATURALE) che esercitava quando, in occasione delle mutate condizioni della domanda, si determinava lesigenza di organizzare nuove autolinee sulle quali vantava una prelazione. Tale fatto ha indotto inefficienze nei servizi lasciando importanti tracce nella giurisprudenza amministrativa. 4

ASPETTI ECONOMICI In relazione alla tipologia delle linee si riscontrava: URBANE assolutamente deficitarie, venivano finanziate dallEnte locale. EXTRAURBANE furono caratterizzate per un lungo periodo da bilanci positivi ma si trovarono, alla fine degli anni 50, contrassegnati dal decollo economico, a subire perdite per cui i concessionari richiesero il contributo dello Stato. La situazione peggior negli anni 60 anche per effetto dello sviluppo del nascente trasporto privato che determin la caduta della domanda influendo sulle condizioni economiche aggravate anche dallaumento dei costi (soprattutto del lavoro pari al 70% dei costi di bilancio) 5

LA QUESTIONE SOCIALE LA MOBILIT si afferm quale bene sociale al pari della sanit, previdenza, scuola, casa e si assistette a un ulteriore estensione della rete dei servizi di trasporto con indubbi vantaggi per la popolazione, almeno per la parte pi debole . I disavanzi lievitarono. In questo periodo le province, sotto la spinta dello sviluppo urbanistico, sinserirono nel gioco mediante lo strumento del CONSORZIO DI GESTIONE 6

LA PUBBLICIZZAZIONE anni 70 Allinizio degli anni 70 si afferm il fenomeno della PUBBLICIZZAZIONE del TPL agevolata dalla situazione deficitaria in cui versavano i servizi extraurbani gestiti dalle imprese private. Gli enti locali rilevarono imprese o parti di esse incaricando della gestione le aziende municipalizzate o consortili. Mette conto rilevare che, in virt della situazione di monopolio naturale assicurata dalla concessione, non poche societ ebbero loccasione di disfarsi dei cosiddetti rami secchi ricevendo cospicui risarcimenti a carico dei bilanci dei comuni e delle province cui si erano aggiunte, nel frattempo, le regioni. 7

ANNI SETTANTA (2) IN QUESTI ANNI SI VERIFICARONO EVENTI CHE EBBERO UN IMPATTO SIGNIFICATIVO SUGLI ASPETTI ECONOMICI DEL TPL: CRISI PETROLIFERA - determinata dal cartello OPEC, aggravata da una struttura industriale- abitativa concepita allinsegna dellenergia a basso prezzo. Vide il TPL sul banco degli imputati a causa delle risorse assorbite; REALIZZAZIONE DELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO - cui venne delegata la competenza in tema di TPL anche se non completamente; MODIFICA DEL SISTEMA FISCALE - che stabil labolizione di gran parte delle imposte locali; INFLAZIONE E DUE CIFRE- pi grave che negli altri paesi europei. 8

VERSO UNA RIFORMA 9

LA PRIMA RIFORMA legge 151/1981 La legge defin, per la prima volta, alcuni criteri di COLLEGAMENTO FRA LO SVILUPPO ECONOMICO e LASSETTO TERRITORIALE nonch lorganizzazione integrata tra la varie modalit di trasporto e le infrastrutture. I quattro titoli della norma : 1. Principi fondamentali; 2. Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi desercizio; 3. Fondo per gli investimenti; 4. Disposizioni finanziarie. 10

PRINCIPALI COMPITI DELLE REGIONI definiscono la politica regionale dei trasporti in armonia con gli obiettivi del piano generale nazionale dei trasporti e delle sue articolazioni settoriali; predispongono PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI IN CONNESSIONE CON LE PREVISIONI DI ASSETTO TERRITORIALE E DELLO SVILUPPO ECONOMICO, anche al fine di realizzare la integrazione e il coordinamento con i servizi ferroviari ed evitare aspetti concorrenziali con gli stessi; adottano programmi poliennali o annuali di intervento, sia per gli investimenti sia per l'esercizio dei trasporti pubblici locali. 11

MODALIT DI GESTIONE DEL TPL LA GESTIONE DEI SERVIZI POTEVA AVVENIRE: in economia dagli enti locali; mediante aziende speciali; in regime di concessione. Essi venivano sostenuti finanziariamente con contributi erogati quale differenziale tra costi standard e ricavi derivanti dalle tariffe che dovevano coprire una percentuale stabilita del costo del servizio. 12

PUNTI DI FORZA DELLA LEGGE 151/1981 Determina chiaramente una connessione tra la politica territoriale e quella dei trasporti; Sancisce la necessit dintegrazione fra i vari modi di trasporto; Stabilisce uno schema tipo di bilancio per le imprese concessionarie; Distingue tra costo standard (ruolo di monitoraggio) e costi effettivi (in pratica i concetti vennero identificati e il costo che si impose fu una sorta di ombrello per tutti; Prevede labbandono della 1822/1939; Anticipa il tema della S.p.A. a totale capitale pubblico 13

PUNTI DI DEBOLEZZADELLA LEGGE 151/1981 Esiguit delle risorse costituite dalla sommatoria delle spese del settore precedentemente sostenute dai vari enti; Mancata scissione del trasporto urbano dallextraurbano. 14

VENTI DI LIBERALIZZAZIONE INTERVIENE LA CEE Tutta la politica comunitaria venne improntata al libero mercato sin dal trattato di Roma (1957). TEMATICHE CEE: la politica europea dei trasporti incardinata sulle infrastrutture: Rete Transeuropea di Trasporto (TEN-T) rete transnazionale integrata e continua (strade, ferrovie, porti aeroporti) Corridoi pan-europei punto di riferimento per gli interventi per il prolungamento verso est della rete TEN-T 16

CORRIDOI PANEUROPEI MULTIMODALI 17

CORRIDOI EUROPEI 19

PROLUNGAMENTO DELLA RETE A EST 20

21 COMMISSIONE DELLE COMUNIT EUROPEE Bruxelles, 12/09/2001 COM(2001) 370 LIBRO BIANCO La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte

LIBRO BIANCO SUI TRASPORTI RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO STABILIRE UNA CONCORRENZA REGOLATA LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO ELIMINARE LE STROZZATURE ASSICURARE I FINANZIAMENTI PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI EROGARE TRASPORTI DAL VOLTO UMANO RAZIONALIZZARE IL TRASPORTO URBANO CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI 22

COM BELLO VIAGGIARE IN BUS! 1956 24

La NUOVA RIFORMA del TPL il d.lgs 422/1997: una definizione aggiornata Sono servizi pubblici di trasporto regionale e locale i servizi di trasporto di persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale, essi comprendono: l 'insieme dei sistemi di mobilit terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale 26

LA NUOVA RIFORMA - definisce 1^) il conferimento alle regioni ed enti locali delle funzioni in materia di trasporti regionali Regioni: compiti di programmazione e amministrazione Comuni ed Enti locali: tutti i compiti in materia di Tpl delegati dalle Regioni che non richiedono lunitario esercizio a livello regionale 2^) i criteri per lorganizzazione del Tpl Regioni: ricevono la delega su tutti compiti di programmazione e amministrazione dei trasporti di livello regionale (tutti i modi) Comuni ed Enti locali: ricevono la delega su tutti compiti di programmazione e amministrazione dei trasporti che non richiedono lunitario esercizio a livello regionale I conferimenti agli Enti locali sono effettuati secondo i principi di: sussidiariet, economicit,efficienza, responsabilit, unicit e omogeneit dellamministrazione e di copertura finanziaria (art. 4 comma 3 legge 59/1997 ). 27

COMPITI CHE RESTANO ALLO STATO realizzazione di grandi reti infrastrutturali; organizzazione dei servizi di trasporto di interesse nazionale ed internazionale; funzioni in materia di polizia, sicurezza e regolarit circa l'esercizio del servizio; adozione di linee guida per la riduzione dell'inquinamento; stipula di accordi e convenzioni internazionali relativi ai servizi transfrontalieri per il trasporto di persone e merci 28

COMPITI DELLE REGIONI DEFINISCONO GLI INDIRIZZI PER LA PIANIFICAZIONE DEI TRASPORTI LOCALI; REDIGONO I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI IN CONNES- SIONE CON LE PREVISIONI DI ASSETTO TERRITORIALE E DI SVILUPPO ECONOMICO ASSICURANDO UNA RETE DI TRASPORTO CHE PRIVILEGI LE INTEGRAZIONI TRA LE VARIE MODALIT FAVORENDO IN PARTICOLAR MODO QUELLE A MINORE IMPATTO AMBIENTALE. PER LA RELATIVA REGOLAMENTAZIONE APPROVANO PROGRAMMI TRIENNALI DEI SERVIZI DI TPL, CHE INDIVIDUANO: a) la rete e l'organizzazione dei servizi; b) l'integrazione modale e tariffaria; 30

COMPITI DELLE REGIONI (2) c ) le risorse da destinare all'esercizio e agli investimenti; d) le modalit di determinazione delle tariffe; e) le modalit di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico; f) il sistema di monitoraggio dei servizi; g) i criteri per la riduzione della congestione e dell'inquinamento ambientale 31

PROGRAMMAZIONE DEGLI INVESTIMENTI LA NORMA FISSA I CRITERI PER I NUOVI INVESTIMENTI STABILENDO CHE GLI ACCORDI DI PROGRAMMA DEVONO INDIVIDUARE: a) le spese da realizzare e i mezzi di trasporto, incluso il materiale rotabile ferroviario, da acquisire; b) i tempi di realizzazione in funzione dei piani di sviluppo dei servizi; c) i soggetti coinvolti e loro compiti; d) le risorse necessarie, le loro fonti di finanziamento certe e i tempi di erogazione; e) il periodo di validit. 32

SERVIZI MINIMI LA NORMA PREVEDE I CRITERI PER LA FISSAZIONE DEI SERVIZI MINIMI STABILENDO CHE: I servizi minimi, qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilit dei cittadini e i cui costi sono a carico del bilancio delle regioni, sono definiti tenendo conto : a) dell'integrazione tra le reti di trasporto; b) del pendolarismo scolastico e lavorativo; c) della fruibilit dei servizi da parte degli utenti per l'accesso ai vari servizi amministrativi, socio-sanitari e culturali; d) delle esigenze di riduzione della congestione e dell'inquinamento. 33

IL CONTRATTO DI SERVIZIO L'esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, con qualsiasi modalit effettuati, affidati in qualsiasi forma, regolato da CONTRATTI di SERVIZIO di durata non superiore a nove anni. L'esercizio deve rispondere a principi di ECONOMICIT ed EFFICIENZA, da conseguirsi anche attraverso L'INTEGRAZIONE MODALE dei servizi pubblici di trasporto. 35

I CONTRATTI DI SERVIZIO definiscono: a) il periodo di validit; b) le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio; c) gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di et, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarit delle corse; d) la struttura tariffaria adottata ed i criteri di aggiornamento annuale; e) l'importo eventualmente dovuto dall'ente pubblico all'azienda di trasporto per le prestazioni oggetto del contratto e le modalit di pagamento, nonch eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria; 36

CONTRATTI DI SERVIZIO (3) f) le modalit di modificazione del contratto successivamente alla conclusione; g) le garanzie che devono essere prestate dall'azienda di trasporto; h) le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto; i) l'obbligo dell'applicazione, per le singole tipologie del comparto dei trasporti, dei rispettivi contratti collettivi di lavoro. 37

IL SUPERAMENTO DEGLI ASSETTI MONOPOLISTICI a) il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio sulla base degli elementi del contratto di servizio sulla scorta dei principi stabiliti dalla Cee e dalle norme nazionali in tema di appalti pubblici; b) l'esclusione, in caso di gestione diretta o di affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, dell'ampliamento dei bacini di servizio rispetto a quelli gi gestiti nelle predette forme; c) la previsione, nel caso di cui alla lettera b), dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi speciali, previa revisione dei contratti di servizio in essere; 38

IL SUPERAMENTO DEGLI ASSETTI MONOPOLISTICI (2) d) l'esclusione, in caso di mancato rinnovo del contratto alla scadenza o di decadenza dal contratto medesimo, di indennizzo al gestore che cessa dal servizio; e) in caso di cessazione dell'esercizio, dal precedente gestore devono essere indicate le modalit di trasferimento, all'impresa subentrante, dei beni essenziali per l'effettuazione del servizio e del personale dipendente; f) l'applicazione della disposizione dell'articolo 1, comma 5, del regolamento 1893/91/CEE alle societ di gestione dei servizi di trasporto pubblico locale che, oltre a questi ultimi servizi, svolgono anche altre attivit; g) la determinazione delle tariffe del servizio in analogia, ove possibile, a quanto previsto dall'articolo 2della legge 14 novembre 1995, n 481; 39

LA TRASFORMAZIONE DEI GESTORI PUBBLICI Degna di rilievo la previsione del riassetto organizzativo delle aziende speciali pubbliche in societ per azioni o cooperative. Per questi tipi di societ trasformate la norma prevede un periodo di affidamento,a regime transitorio, non superiore a 5 anni allo spirare del quale si applicheranno le norme concorsuali. 40

RIFLESSIONI A MARGINE DELLA RIFORMA Tra gli obiettivi della riforma figuravano: La crescita, in termini industriali, del settore; Un recupero di efficienza, efficacia ed economicit; La riduzione dei contributi pubblici; La definitiva responsabilizzazione degli Enti locali in termini economici. Detti obiettivi erano affidati anche allinserimento dei principi di concorrenza in un settore tipicamente arroccato su posizioni tipiche del monopolio naturale 42

RIFLESSIONI A MARGINE DELLA RIFORMA (2) Alcune parti della riforma hanno sortito gli effetti sperati: Redazione dei piani dei trasporti; Adozione delle comunit tariffarie per bacino di traffico; Trasformazione delle municipalizzate in S.p.A. Questultimo aspetto assai gradito agli amministratori che si sono trasformati in managers con tutto ci che ne consegue E LA LIBERALIZZAZIONE?!?! 43

CHE FINE HA FATTO LA LIBERALIZZAZIONE?! Il D.Lgs 422/97 e il D.Lgs 400/99 prevedevano lobbligo delladozione delle procedure ad evidenza pubblica per la scelta dei gestori nel termine del 31/12/2003 ma ecco che un susseguirsi di disposizioni legislative ha prolungato tale termine esaminiamone alcune: L. 448/2001 finanziaria 2002 con varie motivazioni ha consentito una dilazione motivabile sino a 10 anni del termine per le gare; L 326/2003 ha introdotto la facolt di surrogare le gare con affidamenti diretti detti in house providing (noto come lodo Buttiglione) riproponendo il termine del 31.12.2006 quale scadenza per le gare. 44

UN ELEMENTO DI RIFLESSIONE : SUL PROBLEMA DEL TPL Occorre riferire che alcune gare non hanno sortito esiti positivi a causa di insufficiente concorrenza per mancata partecipazione alle gare UNA POSSIBILE MOTIVAZIONE: SCARSIT DEI MEZZI A DISPOSIZIONE 45

GLI EFFETTI DI ALCUNI RICHIAMI! Si giunti al D.L. 25.06.2008, n. 112 che, allart. 23/ bis, reintroduce il meccanismo virtuoso delle gare (ma si badi bene! In vigore dal luglio 2011) questa disposizione stata abrogata dal REFERENDUM DEL 16.06.2011 Con il D.L. n. 168 del 13.08.2011- convertito in legge con modificazioni 14.09.2011,n. 148- meglio noto come manovra di agosto, il legislatore ha provveduto a adeguare la disciplina dei servizi pubblici locali al referendum e alle norme europee introducendo le seguenti disposizioni 46

UNA NORMA NUOVA? OBBLIGO per gli enti locali di verificare periodicamente mediante delibera, da controllare a cura dellAutorit antitrust, la REALIZZABILIT DI UNA GESTIONE CONCORRENZIALE dei servizi pubblici locali liberalizzando tutte le attivit possibili; Propriet PUBBLICA DELLE RETI che possono essere assegnate in gestione al privato; Previsione ordinaria dellaffidamento dei servizi tramite PROCEDURA AD EVIDENZA PUBBLICA che pu essere a doppio oggetto nel caso della scelta di un socio privato cui occorre conferire una partecipazione non inferiore al 40% nonch specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio. 47

LA NUOVA DISCIPLINA Applicazione del codice dei contratti nonch ladozione di procedure di tipo pubblico per le selezioni per lassunzione del personale; Vincoli di compatibilit per gli amministratori; LIMITAZIONE DELLAFFIDAMENTO IN HOUSE CON DIVIETI DI ATTIVIT EXTRA MOENIA REGIME TRANSITORIO AFFIDAMENTI 48

SCADENZA AFFIDAMENTI Affidamenti diretti dei servizi senza scelta del socio 31.03.2013 Affidamenti diretti con socio scelto con procedure pubbliche sino a scadenza contratto servizio Affidamenti diretti a societ a partecipazione pubblica quotate in borsa sino a scadenza contratto servizio a condizione che la partecipazione pubblica sia ridotta, con procedure a evidenza pubblica, al 40% alla data del 30.06.2013 e al 30% alla data del 31.12.2015 49

INTERVIENE LA CORTE COSTITUZIONALE Su istanza di alcune regioni, tra cui le Marche, la Corte costituzionale con sentenza n. 199 del 20 luglio 2012 ha dichiarato la illegittimit costituzionale dellintero art. 4 del decreto legge n. 138/2011 conv. con legge 148/2011. Pertanto viene a cessare completamente lefficacia del richiamato articolo tra cui le disposizioni relative agli affidamenti dei servizi ma soprattutto quelle inerenti il c.d. periodo transitorio. Relativamente a questultimo punto soccorre la norma europea. Su istanza di alcune regioni, tra cui le Marche, la Corte costituzionale con sentenza n. 199 del 20 luglio 2012 ha dichiarato la illegittimit costituzionale dellintero art. 4 del decreto legge n. 138/2011 conv. con legge 148/2011. Pertanto viene a cessare completamente lefficacia del richiamato articolo tra cui le disposizioni relative agli affidamenti dei servizi ma soprattutto quelle inerenti il c.d. periodo transitorio. Relativamente a questultimo punto soccorre la norma europea. 50

ENTRA IN CAMPO LEUROPA Larticolo 106 del Trattato di funzionamento dell Unione europea prescrive che le imprese che gestiscono servizi dinteresse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale siano sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle direttive sulla concorrenza - statuizione confermata dallart. 14 del trattato di Lisbona. La normativa europea fissa comunque il principio che il rispetto delle predette norme non pregiudichi lattivit delle imprese e che di conseguenza gli Stati possono derogarle. NELLO SPECIFICO IL PERIODO TRANSITORIO VIENE FISSATO AL 3 DICEMBRE 2019. Larticolo 106 del Trattato di funzionamento dell Unione europea prescrive che le imprese che gestiscono servizi dinteresse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale siano sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle direttive sulla concorrenza - statuizione confermata dallart. 14 del trattato di Lisbona. La normativa europea fissa comunque il principio che il rispetto delle predette norme non pregiudichi lattivit delle imprese e che di conseguenza gli Stati possono derogarle. NELLO SPECIFICO IL PERIODO TRANSITORIO VIENE FISSATO AL 3 DICEMBRE 2019. 51

LE ULTIME MODIFICHE Con il D.L. n. 1/2012 convertito in legge n. 27 del 24.03.2012 nel confermare la liberalizzazione il legislatore ha introdotto: principi di individuazione dei bacini territoriali ottimali la tutela delloccupazione tra i criteri di valutazione delle offerte contenuti specifici inerenti gli obblighi per il servizio pubblico Restrizioni allaffidamento in house 52

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