LIITE

PALAUTTAMISKÄSIKIRJA

2

1. MÄÄRITELMÄT ......................................................................................................... 6

1.1. Kolmansien maiden kansalaiset ........................................................................ 6

1.2. Laiton oleskelu ................................................................................................... 7

1.3. Palauttaminen .................................................................................................... 9

1.4. Palauttamispäätös ............................................................................................ 10

1.5. Maastapoistamismääräys ................................................................................ 11

1.6. Pakenemisen vaara .......................................................................................... 11

1.7. Vapaaehtoinen paluu ....................................................................................... 12

1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt ...................................................... 13

2. SOVELTAMISALA.................................................................................................... 14

2.1. Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta .......................................... 15

2.2. Erityistakeet rajatapauksille ........................................................................... 17

2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset ........................................................... 18

3. SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET ........................................................................ 19

4. RIKOSOIKEUDELLISET TOIMENPITEET MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN

RIKKOMISEN SEURAUKSENA ........................................................................ 20

5. KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS ......... 22

5.1. Pidättäminen maastalähtötarkastuksen aikana ............................................ 25

5.2. Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat ......................... 26

5.3. Suhde Dublinin sääntöihin .............................................................................. 27

5.4. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus

toisessa jäsenvaltiossa ................................................................................... 29

5.5. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan

voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia ........... 32

5.6. Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai

muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen34

5.7. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai

muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä ........... 35

5.8. Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta

jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa35

6. VAPAAEHTOINEN PALUU .................................................................................... 36

6.1. Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen ............... 37

6.2. Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet .................................................. 38

6.3. Vastakkaiset näkökohdat ................................................................................ 39

6.4. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse .................. 40

6.5. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse (direktiivi

2003/110/EY) .................................................................................................. 41

6.6. Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti ............................................................... 42

7. MAASTAPOISTAMINEN ......................................................................................... 43

7.1. Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen .................................................... 44

7.2. Kauttakulku lentoteitse ................................................................................... 49

7.3. Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen ..................................... 50

3

7.4. Frontexin koordinoimat yhteiset palauttamisoperaatiot ............................. 50

8. PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA ............................................ 51

9. MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN ......................................................... 52

10. ILMAN HUOLTAJAA MATKUSTAVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN

................................................................................................................................... 54

10.1. Asianmukaisten elinten tarjoama apu ......................................................... 55

10.2. Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelleen, palauttaminen nimetylle

holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto ................................................. 56

11. MAAHANTULOKIELLOT .................................................................................... 57

11.1. EU:n laajuinen vaikutus ................................................................................ 58

11.2. Yhteys Schengenin tietojärjestelmään (SIS) ............................................... 59

11.3. Menettelytapakysymykset ............................................................................. 60

11.4. Syyt maahantulokiellon määräämiseen ....................................................... 61

11.5. Maahantulokieltojen kesto ............................................................................ 61

11.6. Maahantulokieltojen kumoaminen/lyhentäminen/lykkääminen ............... 64

11.7. Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta ......................................... 65

11.8. Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut ............................................................... 66

11.9. Aikaisemmat maahantulokiellot ................................................................... 68

12. MENETTELYLLISET TAKEET ........................................................................... 68

12.1. Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi .................................... 68

12.2. Palauttamiseen liittyvät päätökset ................................................................ 70

12.3. Päätöksien muoto ja kääntäminen ............................................................... 72

12.4. Oikeussuojakeinot .......................................................................................... 75

12.5. Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu ....................................................... 76

13. ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET .... 79

13.1. Kirjallinen vahvistus ...................................................................................... 80

13.2. Laittoman aseman pitkittyminen ................................................................. 81

14. SÄILÖÖNOTTO ....................................................................................................... 82

14.1. Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet ............................................................... 82

14.2. Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu .................................................... 86

14.3. Säilöönoton säännöllinen arviointi ............................................................... 88

14.4. Säilöönoton päättäminen ............................................................................... 89

14.4.1. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole90

14.4.2. Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen .................................... 91

14.5. Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto ................................................ 94

14.6. Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen ....... 94

15. SÄILÖÖNOTTO-OLOT .......................................................................................... 94

15.1. Poliisin aluksi suorittama säilöönotto .......................................................... 95

15.2. Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö ................................. 96

15.3. Erottaminen tavallisista vangeista ................................................................ 97

15.4. Säilöönoton materiaaliset olosuhteet ............................................................ 98

4

16. ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO ......................................... 107

17. HÄTÄTILANTEET ................................................................................................ 110

18. SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA

SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT .............................................................. 111

19. LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT .................................................................... 113

20. KÄYTETYT LYHENTEET .................................................................................. 115

5

JOHDANTO

Tämän palauttamiskäsikirjan tarkoituksena on toimia ohjeena palauttamistehtävissä toimiville

toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartioille,

maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottoyksiköiden ja valvontaelinten henkilöstölle.

Käsikirjassa käsitellään pääasiassa jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä

laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu tätä

kysymystä koskeviin EU:n säädöksiin (erityisesti palauttamisdirektiiviin 2008/115/EY). Jos tässä

käsikirjassa viitataan muunlaisiin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt,

maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), niihin sovelletaan asiaankuuluvaa

unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltioiden olisi joka tapauksessa aina varmistettava näihin

menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö.

Tällä käsikirjalla ei luoda mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita jäsenvaltioille eikä uusia

oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön

palauttamisdirektiiviä käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina 2009–20141, ja siihen on koottu

järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä

jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta. Käsikirjaa täydentävät lisäohjeet äskettäin

esiin tulleista kysymyksistä (esim. unionin tuomioistuimen uudet tuomiot). Ainoastaan säädökset,

joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin

voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti

sitovia tulkintoja unionin oikeudesta.

1 Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean havainnot on koottu asiakirjaan MIGRAPOL CC Return 51.

6

1. Määritelmät

1.1. Kolmansien maiden kansalaiset

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 1 kohta, Schengenin rajasäännöstö – 2 artiklan 5 kohta

Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu

unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä

oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä.

Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi:

henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT)

20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen

17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n

jäsenvaltion kansalaisuus2

ETA:n/Sveitsin kansalaiset

unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan

tai direktiivin 2004/38/EY mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen

ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen

liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla.

Kaikki muut henkilöt (mukaan lukien valtiottomat henkilöt) katsotaan kolmannen maan

kansalaisiksi.

Lisäselvennys:

EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä ovat kansalaisuudestaan riippumatta:

– puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan valtion lainsäädännössä

avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETA-maan tai Sveitsin

kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla,

– unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21-

vuotiaat jälkeläiset suoraan etenevässä polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt

– unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa

huollettavana olevat sukulaiset suoraan takenevassa polvessa.

2 Yhdistyneen kuningaskunnan liittymissopimuksen erityissäännön perusteella ainoastaan ne Yhdistyneen

kuningaskunnan kansalaiset, joiden katsotaan Euroopan unionin kannalta olevan Yhdistyneen kuningaskunnan

kansalaisia, ovat myös unionin kansalaisia.

7

Edellä mainituilla perheenjäsenillä on automaattinen oikeus maahantuloon ja oleskeluun unionin

kansalaisen kanssa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi olla

tietyissä olosuhteissa unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus

erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lainsäädännön

nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta.

Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on

direktiivin 2004/38/EY 21 artiklan mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei

hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat

näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia

vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos kyse on mahdollisesta

muutoksenhausta päätökseen, jolla direktiivin 2004/38/EY soveltaminen henkilöön torjutaan,

komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklan

suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin

takeisiin (esimerkiksi päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti

alueelta, muutoksenhakumenettelyt).

1.2. Laiton oleskelu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 2 kohta, Schengenin rajasäännöstö – 5 artikla

Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä

Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita

maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa.

Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmannen maan kansalaiset, joilla ei ole laillista

oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmannen maan

kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole.

Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella

jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien

henkilöiden ei katsota ”oleskelevan alueella”, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä

heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot

voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin

henkilöihin (ks. jäljempänä 2 kohta).

Esimerkiksi seuraavanlaisten kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan

laittomasti jäsenvaltiossa:

vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat

8

peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat

kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat

turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun

turvapaikanhakijana

henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla

henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan

jäsenvaltioiden alueella kiinniotetut laittomat maahanmuuttajat

henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on pysäytetty

(vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa)

henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten

määrätyn ajanjakson aikana

henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty.

Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen

oikeus oleskella jäsenvaltiossa (vaikkakin ehkä tilapäisesti):

turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa

turvapaikkamenettelyn ajan

henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maasta

poistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen

lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna)

vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja

sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.

Lisäselvennys:

Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai

laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muunlainen oikeus oleskella

maassa.

Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion

kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7. kohta).

Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista

palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa

perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan Euroopan unionin

tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achoughbabian, antaman tuomion 48 kohdassa), oleskelevat

maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiaan Achoughbabian koskee ainoastaan

9

sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa

ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta tai sovellettavuudesta, ja 2 artiklan 1

kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: ”joko A tai B”, eli henkilö joko oleskelee

laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja

direktiiviä ei sovelleta.

1.3. Palauttaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 3 kohta

Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta

noudattaen tai pakotettuna

1) alkuperämaahan, tai

2) kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden

järjestelyjen mukaisesti, tai

3) muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää

vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä ”palauttamiseksi”

palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan

kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännön mukaan

palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten

takaisinottosopimusten tai Dublinin sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta

”palauttamiseksi” vaan ”siirtämiseksi” tai ”takaisin viemiseksi”.

Tämä määritelmä merkitsee myös, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön kolmanteen maahan

ainoastaan olosuhteissa, jotka on lueteltu tyhjentävästi yhdessä sen kolmesta luetelmakohdasta.

Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan

kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa.

Lisäselvennys:

”Kauttakulkumaa” toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n

jäsenvaltioita.

”Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt” toisessa

luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia.

Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä

merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä

10

tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin

palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. jäljempänä 5.5. kohta).

Termi ”päättää vapaaehtoisesti palata” kolmannessa luetelmakohdassa ei merkitse vapaaehtoista

paluuta. ”Vapaaehtoisella” viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan.

Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpidettä

odotettaessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kolmanteen maahan

kauttakulku- tai alkuperämaan sijasta.

Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on

asetettu määräaika, palaavan henkilön on varmistettava, että hän täyttää velvollisuuden palata

määräajan kuluessa. Paluumaata ei tarvitse periaatteessa määrittää. Pakkokeinoja

(maastapoistaminen) käyttäneiden jäsenvaltioiden on kuitenkin täsmennettävä, mihin kolmanteen

maahan henkilö siirretään.

1.4. Palauttamispäätös

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 4 kohta, 6 artiklan 6 kohta

Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen

oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.

”Palauttamispäätöksen” määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on

sisällyttävä ensinnäkin oleskelun toteaminen laittomaksi ja toiseksi poistumisvelvollisuuden

asettaminen.

Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika

tai paluumaan määrittäminen.

Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan

hyväksyä (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide).

Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä

muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan

päätöksen kanssa (ks. jäljempänä 12.1. kohta).

Palauttamispäätöksessä ilmoitetaan, minkä vuoksi oleskelu on laitonta päätöksen antavassa

jäsenvaltiossa. On kuitenkin korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan

liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (joka sitoo kaikkia palauttamisdirektiivin

piirissä olevia valtioita).

Lisäselvennys:

11

”Palauttamispäätöksen” joustava määrittely ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite

poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja se toteutetaan rikosoikeudellisessa

menettelyssä (asia C-430/11, Sagor, 39 kohta)

1.5. Maastapoistamismääräys

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 5 kohta, 8 artiklan 3 kohta

Paluuvelvoitteen täytäntöönpano eli varsinainen kuljetus pois asianomaisesta jäsenvaltiosta.

Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen

menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Niissä tapauksissa, joissa palauttamispäätös ja

maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä

tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen

pannaan täytäntöön ainoastaan, jos ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti määräajassa.

Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on kunnioitettava aina palauttamiskiellon periaatetta,

komissio katsoo, ettei henkilöä voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta)

määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaan tiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on

ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt,

joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon

periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä

tehdään joko mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen

menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä

(yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos paluuvelvollisuutta ei

noudateta.

1.6. Pakenemisen vaara

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 7 kohta, johdanto-osan 6 kappale

Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin

objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan

kansalainen saattaa paeta.

Pakenemisen vaaran esiintyminen (tai puuttuminen) on ratkaiseva tekijä sen määrittämiseksi,

myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja sen päättämiseksi, onko säilöönotto

tarpeen. Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa

lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin kriteereihin. Kansallisessa lainsäädännössä usein

käytettyjä kriteerejä ovat esimerkiksi

12

asiakirjojen puuttuminen

yhteistyön puute henkilöllisyyden määrittämiseksi

asuinpaikan puuttuminen

väärennettyjen asiakirjojen käyttö tai asiakirjojen tuhoaminen

ilmoittautumisvelvollisuuden toistuva laiminlyönti

nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta määräyksiä

rikostuomion olemassaolo

voimassaolevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen

palauttamispäätöksen rikkominen

aiempi käytös (esim. pakeneminen)

varojen puute

toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös

vapaaehtoista paluuta koskevan velvoitteen laiminlyönti.

EU:n lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikki

palauttamisdirektiivin mukaan tehdyt päätökset on hyväksyttävä tapauskohtaisesti. Edellä esitetty

luettelo kriteereistä olisi otettava huomioon osana kunkin tilanteen kokonaisarviointia, mutta se ei

voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisvaara. Usein ainoastaan

useamman edellä luetellun kriteerin täyttyessä voidaan perustellusti olettaa, että pakenemisen vaara

on olemassa. Automaattista olettamista (kuten sitä, että laiton maahantulo merkitsisi pakenemisen

vaaraa) on vältettävä, ja kukin tapaus on arvioitava erikseen. Tällaisessa arvioinnissa on otettava

huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten asianomaisten henkilöiden ikä ja terveydentila. Tämä

voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi

kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu kriteeri täyttyy.

1.7. Vapaaehtoinen paluu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 8 kohta

Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa

määräajassa.

EU:n palauttamistoimien säännöstössä vapaaehtoinen paluu viittaa siihen, että velvoitetta palata

kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite ”vapaaehtoinen paluu” ei kata tapauksia,

joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta

päätöksestään. Tällainen ”todellinen” vapaaehtoinen paluu (skenaario 1 alla olevassa kuvassa) ei

kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska direktiivi ei koske laillisesti vaan laittomasti

13

jäsenvaltioissa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisista. Jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien

kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu/pidätetty (esim. oleskeluajan laittomasti

ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän ”vapaaehtoinen paluu”

piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja he

voivat saada palauttamispäätöksen sekä maahantulokiellon, kun viranomaiset saavat tiedon heidän

laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. jäljempänä

13.3. kohta).

Palauttamisdirektiivi kattaa vain skenaariot 2 ja 3.

Direktiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu siirtyminen yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta

toisen jäsenvaltion alueelle (ks. jäljempänä 5.4. kohta) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna.

Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse

toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun

osalta jäljempänä 6.4. kohdassa.

1.8. Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 9 kohta

Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia

alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten

yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen

väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä.

Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevia henkilöitä koskeva

määritelmä (ks. esimerkiksi vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2013/33/EU

21 artikla tai kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin

2011/95/EU 20 artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on laadittu tyhjentäväksi

luetteloksi. Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden

tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9

1. VAPAAEHTOINEN

PALUU laillisesti

oleskelevien kolmansien

maiden kansalaisten

vapaaehtoinen paluu

2. VAPAAEHTOINEN

PALUU laittomasti

oleskelevien kolmansien

maiden kansalaisten

palauttamisvelvollisuuden

vapaaehtoinen noudattaminen

3. MAASTAPOISTAMINEN

laittomasti oleskelevien

kolmansien maiden

kansalaisten

palauttamisvelvollisuuden

noudattamisen

varmistaminen

2+3 = palauttamisdirektiivin 2 artiklan 3 kohdassa

tarkoitettu paluu

14

kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin.

Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa

on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esim. seuraavat turvapaikkasäännöstössä

mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön

vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt.

Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä

tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten

asetetulla ajanjaksolla, palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin,

että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin

palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa.

2. Soveltamisala

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta

Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka

oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä

(vuonna 2015)

– kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta

– Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein.

Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden

kansalaisten ryhmiin:

– 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin ”rajatapauksiin” (tarkempia tietoja on

jäljempänä 2.1. kohdassa) ja

– 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin ”rikosoikeustapauksiin” (tarkempia

tietoja on jäljempänä 2.2. kohdassa).

Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin” tai

”rikosoikeustapauksiin” on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa

täytäntöönpanolainsäädännössä3, koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole

mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että

3 Toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, EU:n direktiivit eivät sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia SEUT-

sopimuksen 288 artiklan perusteella vaan yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti ja vasta,

kun ne ovat hyväksyneet direktiivit. Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö direktiivien

saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia, toisin kuin

EU:n jäsenvaltioita, vaan ne voivat vapaasti valita, millä tavalla ne saattavat palauttamisdirektiivissä asetetun

velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään kansainvälisiä velvoitteitaan noudattaen (esimerkiksi viittaamalla

suoraan direktiivin tekstiin).

15

kansallisesta lainsäädännöstä käy – suoraan tai epäsuorasti – selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio

poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa.

Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b

alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että

palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa.

Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen

poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan

ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä.

Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta myöhemmässä vaiheessa. Tämä ei saa kuitenkaan

vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, jotka voivat jo nauttia palauttamisdirektiivin vaikutuksista.

(Ks. Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio: ”mikäli

jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta [...] se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa

direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla

suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia”).

2.1. Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta

Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy,

sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: ”juridisen fiktion” perusteella katsotaan joskus,

etteivät nämä henkilöt ”oleskele jäsenvaltion alueella”, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä.

Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki

jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen

soveltamisalaan.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää vapaasti (mutta niiden ei ole pakko päättää) olla soveltamatta

direktiiviä ”rajatapauksiin”, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi,

– joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai

– jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään

laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse

ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.

Lisäselvennys:

Esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat

pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan”, koska laittomaan

rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys:

16

veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen

jälkeen

poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt

laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut

heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella).

Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai

ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti ulkorajan”, koska kyse ei ole enää SUORASTA

yhteydestä laittomaan rajanylitykseen:

laittomat maahantulijat, jotka pidätetään jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua

laittomasta maahantulosta

laittomat maahantulijat, jotka pidätetään raja-alueella (ellei luvattomaan

rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä)

laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos

tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella

laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen

voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä pidätetä siten, että se on suoraan

yhteydessä luvattomaan rajanylitykseen)

laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (huom. sekä Schengenin

rajasäännöstön 2 artiklan 2 kohdan a alakohta että 13 artikla viittaavat selkeästi

”ulkorajoihin”).

Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ”ja joille ei ole sen jälkeen

myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa”:

laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet

oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen

lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan ”jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia”,

heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ”rajatapauksena”

kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee

lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin

soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle

annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa (eikä maastapoistamista ainoastaan

lykätä 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla), joka kattaa sairaalahoitoon

tarvittavan ajanjakson.

17

Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville

kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista

säädetään kansallisessa lainsäädännössä.

Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki

henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklan 1 kohdan mukaisia

maahantulovaatimuksia.

Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän

kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska

he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan

a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä

näihin tapauksiin.

Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi.

Tällä ei ole näin ollen merkitystä palauttamisdirektiivin soveltamisalan kannalta. Komissio katsoo,

että 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisia rajatapauksia koskevia poikkeuksia sovelletaan vain

pidättämiseen ulkorajoilla, ei sisärajoilla.

Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan

ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin

12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon

tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan

2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki:

Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka pidätetään jäsenvaltion

alueella kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu 2 artiklan 2 kohdan

a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

2.2. Erityistakeet rajatapauksille

Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin

varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden

suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä

direktiivin artikloissa

pakkokeinojen käytön rajoitukset

maastapoistamisen lykkääminen

ensiapu ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet

säilöönoton edellytykset ja

18

palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen.

Lisäksi on syytä korostaa, että EU:n turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä

turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, kun jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta

palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. EU:n turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti

jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet

ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen

kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta

varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla asianomaisilla viranomaisilla on tarvittavat

tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen

ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua

koskevia hakemuksia voidaan jättää

varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön

helpottamiseksi

varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen

rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo.

Lisäselvennys:

Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla. Vaihtoehtoja on

kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim.

lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole siellä fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka

maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella).

Ensimmäisessä tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita voidaan ja pitäisi soveltaa. Toisessa

tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa.

Palauttamiskieltoa koskeva oikeus, joka tunnustetaan 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa (ja joka

vahvistetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa sekä perusoikeuskirjan 19 artiklan

2 kohdassa), on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat

uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta

henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida

palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa.

2.3. Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset

Jäsenvaltiot voivat vapaasti (mutta niiden ei ole pakko) päättää olla soveltamatta direktiiviä

kolmansien maiden kansalaisiin

19

– jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen

johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai

– jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.

Lisäselvennys:

Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti

rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä.

Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on

nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien

rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin

poikkeusta sovelletaan.

Tuomioistuin on vahvistanut asiassa Achoughbabian annetussa tuomiossa, että tätä

poikkeusta ei voida soveltaa – ilman, että palauttamisdirektiiviltä poistetaan sen

kohde ja sitova vaikutus – sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat

syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun.

Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta

maahantuloa tai oleskelua ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen

soveltamiseen.

Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin (Euroopan neuvoston

vuoden 1957 yleissopimus rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön

esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka

kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista

varten). Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että

jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita,

kun ne toteuttavat palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä.

3. Suotuisammat säännökset

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 4 artikla

Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa,

se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten

suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta). Palauttamisdirektiivi ei estä myöskään soveltamasta

kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön

maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita jäsenvaltioiden

oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta,

20

joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia. (4

artiklan 3 kohta)

Lisäselvennys:

Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien

henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, ”suotuisampi” olisi aina tulkittava

”suotuisammaksi palautettavalle henkilölle” eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle

valtiolle.

Jäsenvaltiot eivät voi soveltaa vapaasti tiukempia normeja asioissa, joita palauttamisdirektiivissä

säännellään. Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion 33 kohta:

”[direktiivissä 2008/115] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia

säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee.”

Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijasta: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia,

jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella

määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä

ovat toisensa pois sulkevia (asia C-38/14, Zaizoune).

Palauttamisdirektiivin osia on mahdollista soveltaa henkilöihin, jotka eivät kuulu 2 artiklan

2 kohdan a ja b alakohdan nojalla sen soveltamisalaan. Tällainen käytäntö on asianomaisen

henkilön edun mukainen; se on direktiivin mukainen voidaan ja sen voidaan katsoa kuuluvan

4 artiklan 3 kohdan piiriin.

4. Rikosoikeudelliset toimenpiteet maahanmuuttosääntöjen rikkomisen seurauksena

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi siten kuin EU:n tuomioistuin on tulkinnut sitä asioissa C-61/11, El Dridi, C-

430/11, Sagor, C-329/11, Achughbabian ja C-297/12, Filev ja Osmani annetuissa tuomioissa.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia maahanmuuttosääntöjen

rikkomisesta, jos tällaiset toimenpiteet eivät vaaranna palauttamisdirektiivin soveltamista.

Kansallisessa lainsäädännössä määritetään, minkälaisesta maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta

määrätään seuraamuksia. Mikään ei estä jäsenvaltioita käsittelemästä kansallisessa rikoslaissa

muissa jäsenvaltioissa tapahtunutta maahanmuuttosääntöjen rikkomista ja ottamasta sitä huomioon:

Oikeasuhteisen sakkorangaistuksen määrääminen kansallisen rikosoikeuden mukaisesti

laittomasta oleskelusta jäsenvaltiossa ei ole sinänsä ristiriidassa palauttamisdirektiivin tavoitteiden

kanssa, koska se ei estä palauttamispäätöksen tekemistä ja täytäntöönpanoa noudattaen

täysimääräisesti palauttamisdirektiivissä vahvistettuja edellytyksiä (asia C-430/11, Sagor).

Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta voidaan määrätä joko sakko tai

21

maastapoistaminen, ei ole palauttamisdirektiivin mukainen, koska se vaarantaa sen tehokkuuden

(asia C-38/14, Zaizoune).

Välitön karkottaminen kansallisen rikosoikeuden nojalla (tapauksissa, joita ei ole suljettu

pois palauttamisdirektiivin soveltamisalasta sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, ks. edellä

2.3. kohta) sallitaan vain siltä osin kuin tuomio, jossa tämä rangaistus määrätään, täyttää

palauttamisdirektiivin kaikki takeet (ml. takeet, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa,

oikeudellisia suojakeinoja ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuden huomioon ottamista etukäteen)

(asia C-430/11, Sagor).

Kansallisessa rikosoikeudessa säädetty kotiaresti sallitaan vain, jos on olemassa takuut, että

kotiaresti ei estä palautustoimea ja että se päättyy heti kun asianomaisen kuljetus pois jäsenvaltiosta

on mahdollista (asia C-430/11, Sagor).

Jäsenvaltiot eivät voi ennen palauttamismenettelyjä tai niiden aikana määrätä kansallisen

lainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta pelkästään laittoman oleskelun vuoksi, koska tämä

viivästyttäisi palauttamista (asia C-61/11, El Dridi).

Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia rikosoikeudenkäyntiä

koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti niille kolmansien maiden kansalaisille, joihin on

sovellettu palauttamisdirektiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti

jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä. Tällaisissa

tapauksissa perusoikeuksien, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa

taattujen perusoikeuksien, noudattaminen on varmistettava kaikilta osin (asiassa C-329/11,

Achughbabian, annetun tuomion 48 ja 49 kohta).

Lisäselvennys:

Perustellut syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla

joko syitä, joihin palautettava henkilö ei voi vaikuttaa (kuten tarvittavien kolmansista

maista saatavien asiakirjojen viivästyminen kolmannen maan viranomaisten huonon

yhteistyön vuoksi; kriisitilanne paluumaassa, minkä vuoksi turvallinen paluu on

mahdotonta; paluun / maasta poistumisen estymisen vuoksi saadun aseman virallinen

lykkääminen tiettyjen palautettavien ryhmien osalta), tai

syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita pidetään unionin tai

kansallisessa lainsäädännössä laillisina tai perusteltuina (esim. terveysongelmat tai

perhesyyt, jotka johtavat maastapoistamisen lykkäämiseen; vireillä oleva

muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; päätös tehdä yhteistyötä

22

viranomaisten kanssa todistajana). Pelkkää subjektiivista toivetta pysyä EU:ssa ei

voida koskaan pitää sellaisenaan ”perusteltuna syynä”.

Perusteettomat syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla syitä, joihin palautettava henkilö

voi vaikuttaa ja joita ei katsota unionin tai kansallisessa lainsäädännössä laillisiksi tai perustelluiksi.

Näitä syitä voivat olla yhteistyön puute hankittaessa matkustusasiakirjoja, yhteistyön puute

henkilöllisyyden antamisen yhteydessä, asiakirjojen tuhoaminen, pakeneminen tai

maastapoistamistoimien vaikeuttaminen. On syytä korostaa, että jäsenvaltiossa laittomasti

oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten pelkkää subjektiivista toivetta oleskella EU:ssa ei

voida koskaan pitää ”perusteltuna syynä”.

Rikosoikeudellisten seuraamuksien, joilla henkilöitä, joita ei voida poistaa maasta, pyritään

samaan luopumaan laittomasta oleskelusta, on oltava perusoikeuksien, etenkin Euroopan

ihmisoikeussopimuksessa ja perusoikeuskirjassa turvattujen perusoikeuksien mukaisia ja niiden

osalta on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Yhteistyöstä kieltäytyvien palautettavien

henkilöiden vapaudenmenetyksen enimmäiskesto on rajoitettu palauttamisdirektiivissä

18 kuukauteen. Komissio katsoo4, ettei jäsenvaltioiden tulisi 18 kuukauden ajanjakson päättymisen

jälkeen (tai asiaankuuluvan kansallisen lainsäädännön mukaisen suurimman sallitun ajanjakson

jälkeen) asettaa rikoslainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta palautettaville henkilöille, joiden

ainoa rikkomus on laiton oleskelu tai yhteistyöstä kieltäytyminen.

5. Kiinniotto ja velvollisuus tehdä palauttamispäätös

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla

Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden

kansalaisista.

Jäsenvaltioiden on tehtävä palauttamispäätös alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien

maiden kansalaisista, ellei unionin oikeudessa nimenomaisesti säädetä poikkeuksesta (ks.

poikkeusten luettelo jäljempänä). Jäsenvaltiot eivät saa käytännössä sallia laittomasti oleskelevia

kolmansien maiden kansalaisia alueellaan ilman, että palauttamismenettely käynnistetään tai heille

annetaan oleskelulupa. Tämän jäsenvaltioiden velvoitteen (joko aloittaa palauttamismenettely tai

antaa oleskelulupa) tavoitteena on vähentää ”harmaita alueita”, estää laittomasti jäsenvaltioissa

oleskelevien henkilöiden riistoa ja parantaa kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta.

Palauttamismenettelyiden toteuttamisesta vastaava jäsenvaltio on pääsääntöisesti se, jossa henkilö

on pidätetty. Esimerkki: Jos laiton maahanmuuttaja on tullut EU:hun jäsenvaltion A kautta

4 Tätä käsitellään vireillä olevassa asiassa C-390/14, Mehrabipari.

23

(havaitsematta), ja on sen jälkeen matkustanut jäsenvaltion B ja C alueella (havaitsematta) ja lopulta

pidätetty jäsenvaltiossa D, jäsenvaltio D vastaa palauttamismenettelyn toteuttamisesta. Schengen-

valtioiden sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei vaikuta tähän periaatteeseen.

Poikkeukset tähän yleissääntöön esitetään jäljempänä 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. ja 5.8. kohdassa.

Lisäselvennys:

Kansallisen lainsäädännön mukainen hallinnollinen sakko laittomasta oleskelusta voidaan

määrätä samanaikaisesti palauttamispäätöksen hyväksymisen kanssa. Tällainen hallinnollinen sakko

ei voi kuitenkaan korvata jäsenvaltioiden velvoitetta tehdä palauttamispäätös ja poistaa henkilö

maasta (asia C-38/14, Zaizoune).

Palauttamisdirektiivin mukaisia palauttamispäätöksiä on myös tehtävä, kun palautusmenettely

suoritetaan takaisinottosopimusta soveltamalla. Näiden sopimusten (jotka koskevat EU:n

jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä suhteita) soveltaminen kolmannen maan kanssa ei

vaikuta palauttamisdirektiivin (joka koskee henkilön poistavan valtion ja palautettavan henkilön

välistä suhdetta) täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen kussakin

palauttamistapauksessa. Takaisinottosopimuksen soveltaminen edellyttää, että ensin annetaan

palauttamispäätös.

Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen

poistumaan EU:n alueelta, jos hänen oleskelunsa on laitonta. Tällainen teoreettinen oikeudellinen

velvollisuus ei muodosta palauttamispäätöstä. Sen tueksi on kussakin tapauksessa tehtävä

yksilöllinen palauttamispäätös.

Kiinniottoon liittyvät käytännöt – perusoikeuksien kunnioittaminen

Jäsenvaltioilla on velvoite tehdä palauttamispäätös kaikista niiden alueella laittomasti oleskelevista

kolmansien maiden kansalaisista perusoikeuksia kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen

(johdanto-osan 24 kappale). Oikeutettua tavoitetta torjua laitonta maahanmuuttoa voidaan punnita

muihin oikeutettuihin valtion intresseihin nähden. Näitä ovat yleiset kansanterveysnäkökohdat,

rikollisuuden torjuminen valtion edun mukaisesti, kattavan väestörekisterin merkitys, lapsen edun

kunnioittaminen (jota nimenomaisesti korostetaan johdanto-osan 22 kappaleessa), Geneven

yleissopimuksen noudattaminen (jota korostetaan johdanto-osan 23 kappaleessa) sekä muiden

perusoikeuskirjassa tunnustettujen asiaankuuluvien perusoikeuksien noudattaminen. Komissio

viittaa näkökohtiin, jotka esitettiin vuonna 2012 julkaistussa perusoikeusviraston laatimassa

laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksia koskevassa asiakirjassa ”Apprehension of migrants in

an irregular situation – fundamental rights considerations” ( neuvoston asiakirja 13847/12).

24

Näiden periaatteiden mukaiset jäsenvaltioiden käytännöt eivät komission näkemyksen mukaan riko

velvoitetta tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätös kolmansien

maiden kansalaisista, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on laitonta.

Terveyspalveluiden saanti:

Terveydenhoitopalveluihin hakeutuvia laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää

terveydenhoitolaitoksissa tai niiden läheisyydessä.

Terveydenhoitolaitoksia ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja

maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Koulutuksen saanti:

Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää kouluissa, joita heidän lapsensa käyvät, tai niiden

läheisyydessä.

Kouluja ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville

lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Uskonnonvapaus:

Laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää tunnustetuissa uskonnonharjoituspaikoissa tai

niiden läheisyydessä, kun he harjoittavat uskontoaan.

Syntymän rekisteröinti:

Laittomien maahanmuuttajien pitäisi voida rekisteröidä lapsen syntyminen ja heidän pitäisi

saada syntymätodistus lapsilleen ilman pidätysvaaraa.

Syntymätodistuksia antavia väestörekistereitä ei pitäisi vaatia jakamaan maahanmuuttajien

henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista

varten.

Oikeussuojan saatavuus:

Jäsenvaltiot voivat harkita rikollisuuden torjunnan vuoksi mahdollisuuksia, joiden avulla uhrit ja

todistajat voivat ilmoittaa rikoksesta ilman pelkoa, että heidät pidätetään. Tätä varten voidaan

harkita seuraavia hyviä käytäntöjä:

– otetaan käyttöön mahdollisuuksia nimettömään, osittain nimettömään tai muunlaiseen

tehokkaaseen raportointiin,

– tarjotaan vakavien rikosten uhreille ja todistajille mahdollisuus kääntyä poliisin puoleen

kolmansien osapuolten välityksellä (kuten maahanmuuttajista vastaava oikeusasiamies,

25

nimetyt virkamiehet, tai humanitaarista ja oikeudellista apua tarjoavat yhteisöt),

– määritellään edellytykset, joiden täyttyessä rikosten, myös perheväkivallan, uhreille ja

todistajille voidaan myöntää oleskelulupa direktiivissä 2004/81/EY ja direktiivissä

2009/52/EY asetettujen vaatimusten perusteella,

– otetaan huomioon tarve irrottaa väkivallan uhrien maahanmuuttoasema pääasiallisesta

luvan haltijasta, joka on samalla rikoksentekijä,

– esitteiden laatiminen yhteistyössä työsuojeluviranomaisten tai muiden asiaankuuluvien

elinten kanssa, jotta työpaikoillaan pidätetyille maahanmuuttajille tiedotetaan

järjestelmällisesti ja objektiivisesti mahdollisuuksista tehdä kantelu työnantajistaan

direktiivin 2009/52/EY säännöksien avulla, ja jotta ryhdytään toimiin merkityksellisten

todisteiden turvaamiseksi.

Oikeudellista apua etsiviä laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi pidättää ammattiliitoissa tai niiden

läheisyydessä tai muissa tällaista tukea tarjoavissa elimissä.

Lisäksi komissio suosittelee, että laittomassa asemassa olevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka

haluavat käyttää julkisia palveluja, joissa rekisteröidään kansainvälistä suojelua koskevat

hakemukset, ei pitäisi pidättää näissä tiloissa tai niiden läheisyydessä.

Erityistapaukset:

5.1. Pidättäminen maastalähtötarkastuksen aikana

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla

Palauttamispäätös voidaan tehdä tietyissä olosuhteissa tapauskohtaisen tutkimuksen perusteella ja

suhteellisuusperiaatteen huomioon ottaen myös, jos jäsenvaltiossa laittomasti oleskeleva kolmannen

maan kansalainen pysäytetään unionin ulkorajalla, kun hän on poistumassa EU:n alueelta. Tämä voi

olla perusteltua tapauksissa, joissa maastalähtötarkastuksessa havaitaan erittäin merkittävä

oleskeluajan ylitys tai laiton oleskelu. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat aloittaa

oleskeluajan ylittämisestä tiedon saatuaan palauttamismenettelyn, joka voi johtaa

palauttamispäätöksen tekemiseen. Jos päätös tehdään, siihen liitetään maahantulokielto in absentia -

menettelyssä (noudattaen jäljempänä 11.3. ja 12. kohdassa tarkoitettuja menettelyllisiä takeita).

Vaikka tällaisessa erityistilanteessa henkilö on joka tapauksessa lähdössä EU:sta,

palauttamispäätöksen tekeminen voi olla järkevää, koska jäsenvaltio voi määrätä myös

maahantulokiellon ja siten estää maahantulon myöhemmin ja mahdollisen laittoman oleskelun

vaaran.

26

Jäsenvaltiot voivat säätää menettelyistä, jotka mahdollistavat tällaisissa erityistapauksissa

palauttamispäätösten tekemisen ja tarvittaessa maahantulokiellon määräämisen suoraan

lentokentällä (tai muilla rajanylityspaikoilla).

Jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt viisuminsa tai oleskelulupansa voimassaoloajan ja

lähtee EU:sta toisen jäsenvaltion / kauttakulkujäsenvaltion kautta, toisen jäsenvaltion on tehtävä

palauttamispäätös ja annettava maahantulokielto (voimassaoloajan ylittänyt oleskelee yleensä myös

toisessa jäsenvaltiossa / kauttakulkujäsenvaltiossa palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla

”laittomasti”).

5.2. Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat

Oikeusperusta: Direktiivi 2001/40/EY

Muistutus/selvitys: Jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen vaikutusta toisessa jäsenvaltiossa on käsitelty

palauttamisdirektiivistä vuonna 2005 annetun komission ehdotuksen erillisessä V luvussa (”Kiinniotto toisessa

jäsenvaltiossa”). Tämä luku sekä komission ehdotuksen 20 artikla, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisia

koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta annettu direktiivi 2001/40 kumotaan, poistettiin

neuvotteluissa ja direktiivi 2001/40 pysyi voimassa. Direktiivissä 2001/40/EY nimenomaisesti mahdollistetaan se, että

jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemä palauttamispäätös toisen jäsenvaltion alueella oleskelevasta

kolmannen maan kansalaisesta tunnustetaan. Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita sellaista

tilannetta, että toinen jäsenvaltio tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion direktiivin 2001/40 mukaisesti tekemän

palauttamispäätöksen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että päätöksen

tunnustava jäsenvaltio tekee myös toisen täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115 mukaisesti, poistaisi

kaiken direktiivin 2001/40 tarjoaman lisäarvon. Jotta direktiivin 2001/40 voimassaolon jatkuminen olisi

tehokkuusperiaatteen mukaista, oli tarpeen löytää tulkinta, jonka perusteella direktiivien 2001/40 ja 2008/115

rinnakkaisella voimassaololla on merkitystä.

Jos jäsenvaltio A pysäyttää henkilön, johon jo sovelletaan jäsenvaltion B antamaa

palauttamispäätöstä, jäsenvaltio A voi joko

1) tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla uuden palauttamispäätöksen tai

2) palauttaa henkilön jäsenvaltioon B olemassa olevan kahdenvälisen sopimuksen

perusteella palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tai

3) tunnustaa jäsenvaltio B:n direktiivin 2001/40/EY mukaisesti tekemän

palauttamispäätöksen.

Jos jäsenvaltio tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän direktiivin 2001/40/EY mukaisen

palauttamispäätöksen, sen on edelleen sovellettava suojatoimia, jotka liittyvät palauttamisen

täytäntöönpanoon (maastapoistamiseen) palauttamisdirektiivin mukaisesti, kun tunnustettu

palauttamispäätös pannaan täytäntöön.

27

Palauttamispäätöksien vastavuoroinen tunnustaminen voi tarjota merkittävää lisäarvoa tietyissä

tapauksissa, etenkin kun kyse on palautettavien henkilöiden kuljettamisesta maitse (ks. jäljempänä

6.4. kohta). Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään vastavuoroisen tunnustamisen

mahdollisuutta aina, kun tämä auttaa nopeuttamaan palauttamismenettelyjä ja vähentämään

hallinnollista taakkaa.

5.3. Suhde Dublinin sääntöihin

Oikeusperusta: Dublin-asetus (EU) N:o 604/2013 – 19 ja 24 artikla

Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita tilannetta, jossa toinen jäsenvaltio

käyttää Dublin-asetuksen tarjoamaa mahdollisuutta pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota ottamaan

takaisin laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka

edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että pyynnön esittävä (toinen) jäsenvaltio tekee täysimääräisen

palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115 mukaisesti, poistaisi kaiken Dublin-asetuksen sääntöjen

tarjoaman lisäarvon. Uuden Dublin-asetuksen (EU) N:o 604/2013 sanamuodossa puututaan

nimenomaan tähän ongelmaan ja annetaan selkeät säännöt palauttamisdirektiivin ja Dublin-

asetuksen yhdenmukaisesta soveltamisesta.

Tapauksissa, joissa kolmannen maan kansalainen on hakenut turvapaikkaa ja saanut

oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, ei kuulu palauttamisdirektiivin

soveltamisalaan, koska kolmannen maan kansalaisella on oikeus pysyä turvapaikanhakijana ja

hänen ei siis voida katsoa oleskelevan laittomasti toisessa jäsenvaltiossa.

Toisaalta tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen ei ole hakenut turvapaikkaa eikä ole saanut

oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, kuuluvat palauttamisdirektiivin

soveltamisalaan. Seuraavat tilanteet5 voivat olla mahdollisia:

i. Kolmannen maan kansalaisella on turvapaikanhakijan asema ensimmäisessä

jäsenvaltiossa (menettely on käynnissä ja lopullista päätöstä ei ole vielä tehty). Tässä

tapauksessa sovelletaan Dublin-asetusta sen perusperiaatteen nojalla, että jonkin

jäsenvaltion pitäisi arvioida jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen esittäneen

kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve. Jäsenvaltio ei voi palauttaa

kyseistä kolmannen maan kansalaista kolmanteen maahan; se voi vain lähettää hänet

5 Esimerkkejä on yksinkertaistettu selvennykseksi. Käytännössä kaikkia tapauksia on arvioitava yksittäisten

olosuhteiden perusteella.

28

Dublin-asetuksen nojalla asiasta vastaavaan jäsenvaltioon, jotta hänen pyyntönsä

tutkitaan.

ii. Kolmannen maan kansalainen on peruuttanut turvapaikkahakemuksensa ensimmäisessä

jäsenvaltiossa. Jos hakemuksen peruuttaminen on johtanut hakemuksen hylkäämiseen

(uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 27 tai 28 artiklan

perusteella), voidaan soveltaa jäljempänä iii alakohdassa mainittuja sääntöjä (valinta

Dublinin sääntöjen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä). Jos hakemuksen

peruuttaminen ei ole johtanut hakemuksen hylkäämiseen, sovelletaan Dublin-asetusta

(erityissäädöksenä (lex specialis)) sen perusperiaatteen nojalla, että jonkin jäsenvaltion

pitäisi arvioida jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen esittäneen kolmannen maan

kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve.

iii. Kolmannen maan kansalaisesta tehdään ensimmäisessä jäsenvaltiossa lopullinen päätös,

jolla hänen turvapaikkahakemuksensa hylätään. Tässä tapauksessa voidaan valita

Dublin-asetuksen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä. Uudessa Dublin-

asetuksessa tästä valinnasta säädetään selvästi 24 artiklan 4 kohdassa ja lisätään

selvennys, että siitä hetkestä lähtien, jolloin viranomaiset päättävät tehdä Dublin-

asetuksen mukaisen pyynnön, palauttamisdirektiivin ja palauttamismenettelyjen

soveltaminen keskeytetään ja sovelletaan ainoastaan Dublinin-sääntöjä (tämä vaikuttaa

myös säilöönottoa ja oikeussuojakeinoja koskeviin sääntöihin).

iv. Kolmannen maan kansalainen oli jo palautettu/poistettu onnistuneesti

(turvapaikkahakemuksen hylkäämisen tai peruuttamisen jälkeen) ensimmäisestä

jäsenvaltiosta kolmanteen maahan. Tässä tapauksessa, jos kolmannen maan kansalainen

palaa EU:n alueelle, uuden Dublin-asetuksen 19 artiklan 3 kohdassa säädetään selvästi,

ettei ensimmäinen jäsenvaltio voi enää olla vastuussa kolmannen maan kansalaisesta (ja

siksi häntä ei voida siirtää tähän jäsenvaltioon). Tässä skenaariossa sovelletaan

palauttamisdirektiiviä.

Konkreettisia esimerkkejä:

Kansainvälistä suojelua jäsenvaltiossa A hakenut henkilö matkustaa ilman oikeutta

naapurijäsenvaltioon B (ja ylittää sisärajan), ja poliisi pysäyttää hänet. Koska häneen sovelletaan

Dublin-asetusta, hänet siirretään jäsenvaltiosta B takaisin jäsenvaltioon A. Pitäisikö jäsenvaltion

B:n tässä tilanteessa tehdä palauttamispäätös tästä henkilöstä, koska hän oleskelee alueella

laittomasti?

29

Dublin-asetuksen säännöt ovat etusijaisia. Jäsenvaltio B ei voi tehdä

palauttamispäätöstä.

Voiko jäsenvaltio A (edellä kuvatussa skenaariossa) tehdä itse palauttamispäätöksen (ja määrätä

maahantulokiellon, jota lykätään turvapaikkamenettelyn käsittelyn loppuun saakka )?

Ei. Niin kauan kuin henkilöllä on turvapaikanhakijana oleskeluoikeus jäsenvaltiossa A,

hänen oleskelunsa ei ole palauttamisdirektiivissä tarkoitettua laitonta oleskelua

jäsenvaltiossa A eikä tämä voi tehdä palauttamispäätöstä.

Jäsenvaltiossa A myönnettyä kansainvälistä suojelua nauttiva kolmannen maan kansalainen

oleskelee laittomasti jäsenvaltiossa B (esim. oleskelee siellä yli 90 päivää). Sovelletaanko tällaisissa

tapauksissa palauttamisdirektiiviä? Mikä on menettely, jos henkilö kieltäytyy palaamasta

vapaaehtoisesti ensimmäiseen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt suojeluaseman?

Dublin-asetus ei sisällä sääntöjä kansainvälistä suojelua saavien takaisin ottamisesta.

Siksi sovelletaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista ”yleistä

järjestelmää”. Tämän mukaan jäsenvaltion B on pyydettävä henkilöä palaamaan

jäsenvaltioon A, ja jos henkilö ei noudata tätä vapaaehtoisesti, jäsenvaltion B on

harkittava palauttamispäätöksen tekemistä ja otettava huomioon kaikki

palauttamisdirektiivin tarjoamat suojakeinot, erityisesti palauttamiskiellon periaate.

Tietyissä olosuhteissa, kun paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja

poistamista toiseen jäsenvaltioon voidaan pitää ”suotuisampana toimenpiteenä” (ks.

edellä 3 kohta), jäsenvaltio B voi pakottaa henkilön jäsenvaltioon A.

Kolmannen maan kansalainen, jonka sormenjäljet on otettu, koska hän on tullut laittomasti

jäsenvaltioon A, ja joka ei ole hakenut siellä turvapaikkaa, pysäytetään myöhemmin

jäsenvaltiossa B. Voiko jäsenvaltio B siirtää henkilön takaisin jäsenvaltioon A Dublin-asetuksen

säännösten perusteella?

Ei. Asia ei koske millään tavalla turvapaikkamenettelyä, joten Dublin-asetusta ei

sovelleta.

5.4. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa

jäsenvaltiossa

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen

jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on

30

vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen

kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen

välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan

1 kohtaa.

Tämän säännöksen mukaan – joka korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn

yleissopimuksen 23 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän samankaltaisen säännön – palauttamispäätöstä

ei tehdä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, joilla on voimassa oleva

oleskelulupa toisessa jäsenvaltiossa. Tällaisissa tapauksissa kolmannen maan kansalaisen olisi ensin

palattava välittömästi jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus. Ainoastaan jos henkilö ei

noudata pyyntöä tai tapauksissa, joissa henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai kansalliselle

turvallisuudelle, tehdään palauttamispäätös.

Lisäselvennys:

Tarkka muoto, jolla päätös palata välittömästi toisen jäsenvaltion alueelle tehdään, olisi

määritettävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. On suositeltavaa tehdä päätökset kirjallisesti ja

perustella ne. Sekaannusten välttämiseksi kyseistä päätöstä ei pitäisi kutsua

”palauttamispäätökseksi”.

Toiseen jäsenvaltioon palaamista varten asetettava ajanjakso: Ei voida antaa mitään yleistä

ohjetta ajasta, jonka on kuluttava toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan pyynnön

antamisesta siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös. Sopiva

ajanjakso olisi valittava kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja otettava huomioon yksilölliset

olosuhteet, suhteellisuusperiaate ja se, että säännöksessä käytetään termiä ”välittömästi”.

Ajanjaksoa, joka kuluu toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan pyynnön antamisesta siihen

hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös, ei pitäisi laskea osaksi

mahdollista vapaaehtoista poistumista varten asetettua ajanjaksoa, sillä se on palauttamispäätöksen

osatekijä ja alkaa kulua ainoastaan palauttamispäätöksen tekemisestä.

Toiseen jäsenvaltioon lähtöä koskeva valvonta: Unionin oikeudessa ei määritetä, miten

velvoitetta palata toisen jäsenvaltion on valvottava. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kansallisen

lainsäädännön mukaisesti, että niiden päätöksiä noudatetaan asianmukaisesti.

Toisen jäsenvaltion antamien lupien ja oleskelupien voimassaolon tarkastaminen: Tällä hetkellä

ei ole tätä asiaa koskevaa jäsenvaltioiden välistä keskitettyä tietojenvaihtojärjestelmää.

Jäsenvaltioita kannustetaan kahdenväliseen yhteistyöhön ja antamaan viipymättä asiaan liittyvät

tiedot toisilleen kansallisen lainsäädännön ja kahdenvälisten yhteistyöjärjestelyjen mukaisesti.

31

Olemassa olevia kansallisia yhteyspisteitä (esim. niitä, jotka luetellaan Schengenin käsikirjan

liitteessä 2) voidaan myös käyttää tähän tarkoitukseen.

Käsite ”oleskelulupa tai muu lupa, joka oikeuttaa oleskeluun”6 on hyvin laaja ja kattaa

jäsenvaltion myöntämät erilaiset asemat tai luvat, joilla annetaan oikeus lailliseen oleskeluun (eikä

vain hyväksytä palauttamisen/maastapoistamisen väliaikaista lykkäämistä).

Seuraavat tapaukset kuuluvat tämän käsitteen piiriin:

pitkäaikainen viisumi (jolla selvästi myönnetään oleskeluoikeus)

tilapäinen humanitaarisin perustein myönnetty lupa (sikäli kuin tällaisella luvalla

annetaan oleskeluoikeus eikä vain lykätä palauttamista)

vanhentunut oleskelulupa, joka perustuu edelleen voimassa olevaan kansainväliseen

suojeluasemaan (kansainvälinen suojeluasema ei riipu sen osoittavan asiakirjan

voimassaolosta)

voimassaoleva viisumi pätemättömässä (vanhentuneessa) matkustusasiakirjassa

(Huom. Asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaan ei voida myöntää viisumia,

jonka voimassaoloaika ylittää passin voimassaoloajan. Voimassa olevaa viisumia

vanhentuneessa passissa ei siksi pitäisi koskaan esiintyä käytännössä. Jos tällainen

tilanne kuitenkin käy ilmi, kolmannen maan kansalaista ei pitäisi rangaista

kohtuuttomasti. Yksityiskohtaiset ohjeet asiaa koskevista viisumisäännöistä, ks.

ajantasaistettu viisumikäsikirja, II osan 4.1.1. ja 4.1.2. kohta).

Seuraavat tapaukset eivät kuulu tämän käsitteen piiriin:

umpeutunut oleskelulupa päättyneen oleskeluoikeuden vuoksi

väärennetyt ja väärät passit tai oleskeluluvat

maastapoistamisen väliaikaisen lykkäämisen todistava asiakirja

asema maasta poistamisen estymisen vuoksi (siltä osin kuin tämä ei merkitse laillista

oleskeluoikeutta).

Yleissääntö on se, ettei henkilöä poisteta maasta toisiin jäsenvaltioihin: Jos kolmannen maan

kansalainen ei suostu palaamaan vapaaehtoisesti 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioon, jossa

hänellä on oleskelulupa, sovelletaan 6 artiklan 1 kohtaa, ja olisi tehtävä palauttamispäätös henkilön

palauttamisesta suoraan kolmanteen maahan. Henkilöä ei ole mahdollista siirtää takaisin toiseen

jäsenvaltioon pakkokeinoin, ellei voimassa olevassa jäsenvaltioiden välisessä kahdenvälisessä

6 Käsite on laaja kaiken kattava säännös, jonka piiriin sisältyvät myös tapaukset, jotka on nimenomaisesti jätetty

Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 15 kohdan b alakohdan i ja ii alakohdassa tarkoitetun ”oleskeluluvan”

määritelmän ulkopuolelle.

32

sopimuksessa, joka oli voimassa 13. tammikuuta 2009 (ks. jäljempänä 6 artiklan 3 kohta), määrätä

nimenomaisesti tästä mahdollisuudesta tai tietyissä olosuhteissa, joissa paluu/poistaminen

kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja oleskeluluvan myöntänyt jäsenvaltio suostuu ottamaan

henkilön takaisin.

EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti

oleskeleva kolmannen maan kansalainen palautetaan toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 2 kohdan

mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida soveltaa 11 artiklan nojalla, koska tätä

artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö ainoastaan

siirretään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha antaa EU:n laajuinen

maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö jatkaa laillisesti oleskeluaan toisessa jäsenvaltiossa.

Yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vaatima välitön maastapoistaminen:

Poikkeuksellisissa olosuhteissa, joita käsitellään 6 artiklan 2 kohdan toisessa lauseessa

(jälkimmäinen tapaus), henkilöstä tehdään välittömästi palauttamispäätös ja hänet poistetaan

kolmanteen maahan. Jäsenvaltiolle, jossa henkilöllä on oleskeluoikeus, olisi tiedotettava tästä.

Konkreettinen esimerkki:

Mitä palauttamisdirektiivin säännöksiä pitäisi soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka

havaitaan jäsenvaltiossa A, joilla on jäsenvaltion B myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja joista

jäsenvaltio C on tehnyt SIS-järjestelmään (maahantulokieltoa koskevan) kuulutuksen?

Jäsenvaltion A olisi sovellettava 6 artiklan 2 kohtaa (kehottaa henkilöä palaamaan

jäsenvaltioon B). Koska jäsenvaltio C on määrännyt maahantulokiellon ja jäsenvaltio B

on samaan aikaan myöntänyt oleskeluluvan, asia on selvitettävä kahdenvälisesti

kuulutuksen tehneen jäsenvaltion (C) ja oleskeluluvan myöntäneen jäsenvaltion (B)

välillä Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan

2 kohdan mukaisesti.

5.5. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia

jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 3 kohta

Ohjeellinen luettelo voimassa olevista kahdenvälisistä takaisinottosopimuksista jäsenvaltioiden

välillä löytyy Euroopan yliopistoinstituutin paluumuuttajia ja kehitysasioista käsittelevän

sovellusalustan (Return migration and Development Platform) takaisinottoon liittyvien sopimusten

luettelosta (inventory of the agreements linked to readmission), joka on saatavilla osoitteessa:

http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

33

Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta

kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan

kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä (eli 13.1.2009) voimassa olevien

kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen

maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.

Tässä säännöksessä määrätään – poikkeuksellisesti ja standstill-lausekkeen muodossa –

jäsenvaltioiden mahdollisuudesta siirtää laittomat maahanmuuttajat takaisin muihin jäsenvaltioihin

kahdenvälisten sopimusten tai 13. tammikuuta 2009 voimassa olleiden järjestelyjen perusteella.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Periaate, johon palauttamisdirektiivi perustuu, on laittomasti oleskelevien

henkilöiden palaaminen suoraan EU:sta kolmansiin maihin. Mahdollisuus pyytää toista jäsenvaltiota ottamaan takaisin

laittomasti oleskeleva henkilö kahdenvälisten sopimusten nojalla, minkä jälkeen henkilön takaisin ottanut jäsenvaltio

vuorostaan palauttaa tämän kolmanteen maahan (palauttamisessa syntyvä dominoefekti) on vastoin tätä periaatetta.

Tämä sisällytettiin direktiivin tekstiin vasta neuvottelujen myöhäisessä vaiheessa, kun eräät jäsenvaltiot vaativat

tiukasti, että palauttamisdirektiivin ei pitäisi velvoittaa niitä muuttamaan vakiintuneita käytäntöjä laittomasti

oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten ottamisesta ja palauttamisesta muihin jäsenvaltioihin kahdenvälisten

sopimusten nojalla.

Lisäselvennys:

Kahdenvälisten sopimusten myöhempi soveltaminen jäsenvaltioiden A ja B sekä B ja C välillä:

Palauttamisdirektiivissä ja erityisesti sen 6 artiklan 3 kohdassa ei nimenomaisesti kielletä tällaista

voimassa olevien kahdenvälisten järjestelyjen palauttamiseen liittyvää dominovaikutusta. On

kuitenkin tärkeää, että lopulta direktiivin mukaisen palauttamismenettelyn kokonaisuudessaan

toteuttaa yksi jäsenvaltio. Koska tällaiset myöhemmin toteutettavat menettelyt aiheuttavat

hallinnolle merkittäviä kustannuksia ja ylimääräistä vaivaa palautettavalle, jäsenvaltioita kehotetaan

olemaan soveltamatta tätä käytäntöä.

EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti

oleskeleva kolmannen maan kansalainen palautetaan takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan

3 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida määrätä 11 artiklan nojalla, koska

tätä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö

ainoastaan palautetaan toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha määrätä EU:n

laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö ei vielä lähde EU:sta. (Ks. jäljempänä

11.8. kohta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan

mukaisesta mahdollisuudesta antaa poikkeuksellisissa olosuhteissa puhtaasti kansallinen

maahantulokielto.)

34

Miten päätöstä takaisinotosta toiseen jäsenvaltioon pitäisi kutsua? – Koska

palauttamisdirektiivin mukainen palauttamisen (return) käsite merkitsee aina palauttamista

kolmansiin maihin, tällaisia kansallisia päätöksiä on suositeltavaa kutsua ”siirtopäätöksiksi”

(transfer decision) tai ”takaisin lähettämistä koskeviksi päätöksiksi” (passing back decision) eikä

”palauttamispäätöksiksi”.

Standstill-lauseke: Direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan sisältyy nimenomainen standstill-lauseke.

Jäsenvaltiot voivat soveltaa 6 artiklan 3 kohdan tarjoamaa vaihtoehtoa ainoastaan ennen

13. tammikuuta 2009 voimaan tulleisiin kahdenvälisiin takaisinottojärjestelyihin. Voimassa olevat

sopimukset, jotka on neuvoteltu uudelleen/uudistettu 13. tammikuuta 2009 jälkeen, voivat edelleen

kuulua 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, jos uudelleenneuvotellulla/uudistetulla sopimuksella

muutetaan voimassa olevaa sopimusta ja se on selvästi luokiteltu sopimuksen muuttamiseksi. Jos

uudelleenneuvoteltu/uudistettu sopimus on ”aliud” (kokonaan uusi sopimus, jonka pääsisällys on

erilainen), 6 artiklan 3 kohta ei kata sitä enää.

Takaisinottosopimukset Schengen-maiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä: Tulkittaessa

6 artiklan 3 kohtaa (tulkinta poikkeuksesta palauttamisdirektiivin yleisiin sääntöihin) Yhdistynyttä

kuningaskuntaa on pidettävä jäsenvaltiona.

5.6. Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun

oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 4 kohta

Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen

maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten

inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä

ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun

oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.

Jäsenvaltiot voivat milloin tahansa vapaasti myöntää luvan tai oleskeluoikeuden laittomasti

oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle. Tässä tapauksessa vireillä olevat

palauttamismenettelyt on päätettävä ja tehty palauttamispäätös tai maastapoistamismääräys on

peruutettava tai sitä on lykättävä. Sama koskee tapauksia, joissa jäsenvaltioiden on myönnettävä

oleskeluoikeus, esimerkiksi turvapaikkahakemuksen esittämisen jälkeen. Jäsenvaltioiden

päätettävissä on, mikä lähestymistapa (palauttamispäätöksen peruuttaminen tai lykkääminen)

valitaan, kun otetaan huomioon myönnetyn luvan tai oleskeluoikeuden luonne ja todennäköinen

kesto.

35

5.7. Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun

oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 5 kohta

Jos jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan tai

muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä, jäsenvaltion on harkittava

palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytymistä, kunnes vireillä oleva menettely on saatu

päätökseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti pidättäytyä tekemästä palauttamispäätöstä laittomasti oleskelevista

kolmansien maiden kansalaisista, jotka odottavat päätöstä oleskeluluvan uusimisesta. Tällä

säännöksellä pyritään suojaamaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oleskelleet laillisesti

jäsenvaltiossa tietyn ajan ja jotka sittemmin oleskelevat väliaikaisesti laittomasti oleskelulupansa

uusimiseen johtavan menettelyn viivästymisen vuoksi. Tämä säännös koskee vireillä olevia

menettelyjä oleskeluluvan uusimiseksi jäsenvaltiossa, jossa henkilö on pidätetty (eli 6 artiklan

5 kohdassa tarkoitetussa jäsenvaltiossa). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan tätä säännöstä

kaikissa tapauksissa, joissa on todennäköistä, että uusimishakemus hyväksytään, ja varmistamaan

asianomaisille henkilöille vähintään samanlainen kohtelu kuin palautettaville henkilöille

vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla tai palauttamisen lykkääntymisen aikana.

Tämä säännös ei kata vireillä olevia menettelyitä oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltiossa.

Se, että henkilöön kohdistuu vireillä oleva menettely oleskeluluvan uusimiseksi toisessa

jäsenvaltioissa, voi kuitenkin erityisolosuhteissa oikeuttaa siihen, että palauttamista lykätään

9 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai suotuisampia toimenpiteitä sovelletaan 4 artiklan 3 kohdan

mukaisesti.

5.8. Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta

jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa

Oikeusperusta: kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron

yhteydessä annetun direktiivin 2014/66/EU 23 artikla, pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta

annetun direktiivin 2003/109/EY (jota on tarkistettu direktiivillä 2011/51/EU) 12 ja 22 artikla, sinistä korttia koskevan

direktiivin 2009/50/EY 18 artikla

Edellä mainitut direktiivit sisältävät erityissääntöjä takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä EU:n

sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa (sisäisen siirron saaneen työntekijän luvat, EU:n

sinisen kortin haltijat, pitkään oleskelevat muiden maiden kansalaiset). Näitä säännöksiä on

pidettävä tarkempina säännöksinä (leges speciales), joita on noudatettava ensisijaisesti direktiivien

nimenomaisesti kattavissa tapauksissa.

36

6. Vapaaehtoinen paluu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 1 kohta

Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka

pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja

4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa

lainsäädännössään, että tällainen aika myönnetään vain asianomaisen kolmannen maan

kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiselle

kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus.

Vapaaehtoisen paluun edistäminen on yksi palauttamisdirektiivin keskeisistä tavoitteista.

Paluuvelvoitteen vapaaehtoinen noudattaminen on suositeltavampi kuin maasta poistaminen

kolmesta syystä: se on ihmisarvoisempi, turvallisempi ja usein kustannustehokkaampi vaihtoehto.

Jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan mahdollisuus vapaaehtoiseen lähtöön mahdollisimman

monelle palautettavalle henkilölle ja pidättäytymään siitä vain niissä tapauksissa, joissa on vaara,

että tämä vaikeuttaa palauttamismenettelyn tarkoitusta.

Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) paluumuuttoa käsittelevä asiantuntijaryhmä (Return Expert

Group) pyrkii edistämään parempaa käytännön yhteistyötä valtioiden ja palauttamistoimenpiteiden,

vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisohjelmien parissa työskentelevien sidosryhmien

kanssa. Sen tulisi olla keskeinen väline tietojen keräämiseen ja jakamiseen, ja jäsenvaltioita

kannustetaan hyödyntämään sitä aktiivisesti.

Lisäselvennys:

Yleisenä periaatteena on antaa vapaaehtoiselle paluulle 7–30 päivää aikaa. Jäsenvaltioiden on

asetettava aika näissä puitteissa, elleivät tapauksen erityisolosuhteet oikeuta pidentämään sitä

7 artiklan 2 kohdan nojalla (ks. jäljempänä).

Jos yleisenä periaatteena olisi myöntää 60 päivää aikaa, tämä olisi ristiriidassa

yhdenmukaisuuden ja palauttamisdirektiivissä säädetyn yhteisen 7–30 päivän keston kanssa. Sitä ei

näin ollen voida perustella 4 artiklan 3 kohdan mukaisena suotuisampana säännöksenä. Jos 30–

60 päivän ajanjakso (joka ylittää 1 kohdassa yhdenmukaistetun keston) myönnetään

erityisolosuhteissa (jotka mainitaan 2 kohdassa), tämä kuuluu 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.

Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa vahvistetun kuulluksitulo- oikeuden mukaisesti

jäsenvaltioiden olisi annettava palautettavalle henkilölle mahdollisuus määrittää yksilölliset

olosuhteet ja tarpeet, jotka on otettava huomioon myönnettävän ajanjakson määrityksessä. Tämä

37

koskee sekä tapauksia, joissa vapaaehtoista poistumista varten määrättävä aika määritetään viran

puolesta, että tapauksia, joissa ajanjakso vahvistetaan palautettavan henkilön hakemuksen johdosta.

Asianomaiselle henkilölle olisi 7 artiklan 1 kohdan kolmannen virkkeen nojalla annettava

erikseen tietoa mahdollisuudesta hakea aikaa vapaaehtoiseen poistumiseen. Yleisölle tarkoitetut

yleiset tiedotteet (esim. ilmoitukset mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus

maahanmuuttoviraston verkkosivuilla tai ilmoitusten painaminen ja niiden kiinnittäminen

paikallisten maahanmuuttoviranomaisten ilmoitustauluille) voivat olla hyödyllisiä, mutta niitä olisi

aina täydennettävä asianomaiselle henkilölle annettavalla henkilökohtaisella tiedottamisella.

Tietyiltä laittomien maahanmuuttajien ryhmiltä vaadittava hakemus: Jäsenvaltiot voivat 7

artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla vapaasti määrätä tietyille maahanmuuttajaryhmille

hakemusvaatimuksen ja soveltaa 7 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaista yleistä

sääntöä kaikissa muissa tapauksissa.

6.1. Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen

määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten

oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.

Lisäselvennys:

Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentämiseen ei ole ennalta vahvistettua

enimmäismääräaikaa, ja kutakin tapausta olisi käsiteltävä omista lähtökohdistaan kansallisen

täytäntöönpanolainsäädännön ja hallinnollisen käytännön mukaisesti. Kun otetaan huomioon tekstin

viittaus koulua käyviin lapsiin (joka liittyy loogisesti ajatukseen, että lasten olisi käytävä

kouluvuotensa loppuun), direktiivi kattaa enintään yhden vuoden pidennyksen.

Aikaa voidaan jo lähtökohtaisesti pidentää yli 30 päivään (kun palauttamispäätös tehdään). Ei

ole tarpeen ensin määrätä 30 päivän ajanjaksosta ja sen jälkeen pidentää sitä.

Ilmaisu ”tarvittaessa” viittaa sekä palautettavan henkilön että palauttavan valtion olosuhteisiin.

Jäsenvaltioilla on kansallisen täytäntöönpanolainsäädäntönsä substanssiin ja sääntelyn tarkkuuteen

liittyvä harkintavalta.

Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä olisi

nimenomaisesti otettava huomioon kolme näkökohtaa, jotka mainitaan 7 artiklan 2 kohdassa

(oleskelun pituus, koulua käyvät lapset ja perhesiteet). Jäsenvaltion hallinnolliset säännöt voivat

38

olla yksityiskohtaisempia ja niissä voidaan myös esittää muita syitä ajanjakson pidentämiselle,

mutta niiden ei pitäisi olla vähemmän tarkkoja, koska muuten yhdenmukaisuus vaarantuisi.

6.2. Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 3 kohta

Vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla

pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille,

asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä

tietyssä paikassa.

Lisäselvennys:

Näistä 7 artiklan 3 kohdassa luetelluista velvoitteista voidaan määrätä vain erityisolosuhteissa,

kuten silloin, kun pyritään estämään pakenemisen vaara. Jos erityisolosuhteita ei ole, velvoitteet

eivät ole perusteltuja. Ks. myös EU:n tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman

tuomion 3 kohta: Direktiivin 7 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ainoastaan

pakenemisvaaran kaltaisten poikkeuksellisten olosuhteiden vallitessa velvoittaa

palauttamispäätöksen saajan ilmoittautumaan säännöllisin väliajoin viranomaisille, tallettamaan

asianmukaisen rahavakuuden, luovuttamaan asiakirjoja tai pysyttelemään tietyssä paikassa, tai

määrätä vapaaehtoiselle paluulle varattavaksi alle seitsemän päivää tai olla lainkaan varaamatta

tähän aikaa.

On huomattava, että jäsenvaltioiden mahdollisuus asettaa tiettyjä velvoitteita voi olla

palautettavan henkilön kannalta edullista, koska se voi mahdollistaa vapaaehtoista poistumista

varten määrättävän ajan myöntämisen tapauksissa, joissa siihen ei olisi tavallisesti edellytyksiä.

Ei ole mahdollista ilmoittaa yleisesti sovellettavaa lukua, joka muodostaisi ”asianmukaisen

rahavakuuden”. Suhteellisuusperiaatetta on joka tapauksessa kunnioitettava, eli määrässä pitäisi

ottaa huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne. Jäsenvaltioiden nykykäytännössä

määrät vaihtelevat noin 200 ja 5 000 euron välillä.

Jos yksittäistapauksessa on tarpeen, 7 artiklan 3 kohdassa mainitut velvoitteet voidaan määrätä

myös kumulatiivisesti.

Kun jäsenvaltio määrää 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja velvoitteita, sen olisi otettava

huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne ja varmistettava suhteellisuusperiaatteen

täysimääräinen noudattaminen. Jäsenvaltioiden on vältettävä asettamasta velvoitteita, joita ei voida

tosiasiallisesti noudattaa (jos henkilöllä ei esimerkiksi ole passia, hän ei voi esittää sitä).

39

6.3. Vastakkaiset näkökohdat

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 4 kohta

Jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi

perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle,

yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa

vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.

Jäsenvaltiot voivat olla vapaasti myöntämättä aikaa vapaaehtoiseen poistumiseen 7 artiklan

4 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa, joissa esiintyy ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten

pakenemisen vaara tai vaara yleiselle järjestykselle. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin muuttaa

tilannearviointiaan milloin tahansa (aiemmin yhteistyöstä kieltäytynyt palautettava henkilö voi

muuttaa asennettaan ja hyväksyä tarjouksen vapaaehtoisesta paluusta) ja myöntää vapaaehtoiseen

paluuseen aikaa, vaikka aluksi olisi esiintynyt pakenemisvaara.

Lisäselvennys:

Kaikilta laittomilta tulokkailta ei ole mahdollista sulkea yleisesti pois mahdollisuutta saada

aikaa vapaaehtoiseen paluuseen. Tällainen yleissääntö olisi vastoin pakenemisen vaaran

määritelmää, suhteellisuusperiaatetta ja velvollisuutta suorittaa tapauskohtainen arviointi, ja se

heikentäisi 7 artiklan tehoa vapaaehtoisen paluun edistämisessä.

Epäasiallisen hakemuksen jättäneet henkilöt on mahdollista jättää 7 artiklan 4 kohdan

soveltamisalan ulkopuolelle, koska 7 artiklan 4 kohdassa mainitaan nimenomaan selvästi

perusteettomat tai vilpilliset hakemukset. Hakemukset, joihin liittyy järjestelmän väärinkäyttöä,

ovat yleensä tuomittavampia kuin ne, jotka ovat ilmeisen perusteettomia. Siksi 7 artiklan 4 kohdan

katsotaan kattavan myös epäasialliset hakemukset.

Yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle vaaraksi olevat

henkilöt voidaan sulkea myös pois. EU:n tuomioistuin on selventänyt asiassa C-554/13, Zh. ja O,

tältä osin, että jäsenvaltiot ovat pääosin vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti

yleisen järjestyksen käsitteen asettamat vaatimukset. Käsite ”pakenemisen vaara” on eri asia kuin

”vaara yleiselle järjestykselle”. Käsite ”vaara yleiselle järjestykselle” edellyttää, että kyse on

yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän

vakavasta uhasta. Kaikki lain rikkominenhan häiritsee yhteiskuntajärjestystä. Jäsenvaltio ei voi

katsoa, että kolmannen maan kansalainen on vaaraksi yleiselle järjestykselle vain sillä perusteella,

että tällainen kansalainen on epäiltynä kansallisen oikeuden mukaan rikoksena rangaistavasta teosta

tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion. Muut olosuhteet, kuten kuin teon laatu ja vakavuus,

tällaisesta teosta kulunut aika ja kaikki seikat, jotka liittyvät sen epäilyn uskottavuuteen, että

40

asianomainen kolmannen maan kansalainen on syyllistynyt väitettyyn rikokseen, ovat

merkityksellisiä tapauskohtaisessa arvioinnissa, joka on joka tapauksessa tehtävä.

6.4. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse

Schengenin käsikirjan liite 39 ”VAKIOLOMAKE PALAUTTAMISPÄÄTÖKSEN TUNNUSTAMISTA VARTEN

MAITSE TAPAHTUVAN KAUTTAKULUN YHTEYDESSÄ”.

Kartta osallistuvista jäsenvaltioista (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN

Europa -verkkosivuilla)

Muistutus/selvitys: Palautettavalla henkilöllä, joka aikoo poistua EU:sta maitse vapaaehtoiseen poistumiseen varatussa

ajassa, ei ole voimassa olevaa viisumia tai muuta lupaa kauttakulkuun muiden jäsenvaltioiden kautta alkuperämaahansa,

ja hän on siten kotiin palatessaan vaarassa joutua poliisin pysäyttämäksi ja kauttakulkuvaltion tekemän toisen

palauttamispäätöksen kohteeksi. Tämä on ristiriidassa palauttamisdirektiivin vapaaehtoisen paluun kannustamista

koskevan tavoitteen kanssa.

Kauttakulkuviisumin myöntäminen palautettavalle henkilölle olisi epäasianmukainen ja epätäydellinen ratkaisu, koska

viisumin myöntäminen laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka joutuvat palaamaan, olisi vastoin

EU:n viisumisääntöjä. Lisäksi kauttakulkujäsenvaltioilla ei näytä olevan mitään kannustinta antaa tämäntyyppistä

viisumia (koska on vaara, että henkilöt voivat paeta ja/tai aiheuttaa palauttamiskustannuksia), joten ne käytännössä

usein epäävät viisumin. Eurooppalaisen kulkuluvan antaminen palautettavalle henkilölle ei ole myöskään ratkaisu.

Koska tällaisen kulkuluvan selkeästi määritelty oikeudellinen luonne ja oikeusvaikutukset puuttuvat, palautettavan

henkilön katsottaisiin puhtaasti oikeudellisesta näkökulmasta edelleen oleskelevan laittomasti kauttakulkuvaltiossa ja

hän saattaisi 6 artiklan 1 kohdan nojalla joutua uuden palauttamispäätöksen kohteeksi.

Yksi tapa välttää ongelma on edistää suoraan palaamista kolmansiin maihin lentoteitse. Tämä voi kuitenkin aiheuttaa

kuluja ja olla epäkäytännöllistä palautettavalle henkilölle.

Suositeltava lähestymistapa: Komission suosittelema lähestymistapa on se, että

kauttakulkujäsenvaltiot tunnustavat ensimmäisen jäsenvaltion antaman palauttamispäätöksen

Schengenin käsikirjan liitteen 39 (VAKIOLOMAKE PALAUTTAMISPÄÄTÖKSEN

TUNNUSTAMISTA VARTEN MAITSE TAPAHTUVAN KAUTTAKULUN YHTEYDESSÄ)

mukaisesti (komissio antoi sen syyskuussa 2011 kuultuaan asianomaisia jäsenvaltioita teknisellä

tasolla ja keskusteltuaan muuttoliikettä ja karkotuksia käsittelevän neuvoston työryhmän kanssa).

Tämän lähestymistavan perusteella kauttakulkujäsenvaltio voi tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion

tekemän palauttamispäätöksen, vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävä aika mukaan lukien, ja

sallia palautettavan kauttakulun tunnustetun päätöksen ja tunnustetun vapaaehtoiseen paluuseen

myönnettävän ajan perusteella. Tämän lähestymistavan etu on se, ettei kauttakulkuvaltiota

velvoiteta antamaan uutta palauttamispäätöstä ja että se voi pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota

maksamaan takaisin kaikki palauttamiskulut, jos jokin menee pieleen ja palautettava on poistettava

maasta kauttakulkuvaltion kustannuksella (soveltamalla direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta

41

aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista koskevista perusteista ja käytännön

järjestelyistä tehtyä päätöstä 2004/191/EY).

Jäsenvaltiot, jotka ovat edelleen haluttomia käyttämään tätä vapaaehtoista vaihtoehtoa (joko

lähettävänä tai vastaanottavana jäsenvaltiona) kannustetaan osallistumaan ja ilmoittamaan

komissiolle ja muille jäsenvaltioille osallistumisestaan.

Lisäselvennys:

Tunnustamislomake: Direktiivin 2001/40/EY erittäin laaja ja yleinen sanamuoto antaa

harkintavaltaa vastavuoroista tunnustamista koskeviin käytännön järjestelyihin (menettelylliset

yksityiskohdat) käytännön tarpeiden ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Schengenin käsikirjan

liitteessä 39 ehdotettu lomake on yksi mahdollinen, muttei ainoa toimintatapa.

Oikeudellisesti tarkasteltuna jäsenvaltio B tunnustaa kaikki jäsenvaltion A tekemän

palauttamispäätöksen merkitykselliset seikat. Se tunnustaa myös ilmoituksen siitä, että kolmannen

maan kansalainen oleskelee laittomasti ja hänelle on myönnetty aikaa vapaaehtoista paluuta varten,

minkä vaikutus ulottuu päätöksen tunnustavan jäsenvaltion B alueelle.

Päätöksen tunnustavalla jäsenvaltiolla on kolme eri ”suojakeinoa”:

1) Liitteen 39 vakiolomaketta käytetään ainoastaan vapaaehtoisesti: jäsenvaltioille jää aina

mahdollisuus olla tunnustamatta toisen jäsenvaltion tekemää palauttamispäätöstä

tietyssä yksittäistapauksessa.

2) Ensimmäinen jäsenvaltio voi myöntää määräajan vapaaehtoista poistumista varten

7 artiklan mukaisesti, jos ei esiinny ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten pakenemisen

vaaraa. Artiklan 7 mukainen palautettavien henkilöiden henkilökohtaisen tilanteen

alustava tarkastelu, joka on suoritettava ensimmäisessä jäsenvaltiossa, voi parantaa

kauttakulkujäsenvaltion luottamusta.

3) Jos jokin seikka menee pieleen ja palautettava täytyy poistaa maasta kauttakulkuvaltion

kustannuksella, kaikki maastapoistamiskustannukset voidaan veloittaa ensimmäiseltä

jäsenvaltiolta päätöksen 2004/191 nojalla.

6.5. Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse (direktiivi

2003/110/EY)

Avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä

annettu direktiivi 2003/110/EY tarjoaa oikeudellisen kehyksen jäsenvaltioiden

kauttakulkulentokenttien toimivaltaisten viranomaisten väliseen yhteistyöhön saattajan kanssa tai

ilman saattajaa tapahtuville lentoteitse toteutettaville palauttamistoimenpiteille. Direktiivissä (joka

42

hyväksyttiin viisi vuotta ennen palauttamisdirektiiviä) käytetyn termin ”ilman saattajaa tapahtuva

palauttamistoimenpide” voidaan tulkita kattavan myös palauttamisdirektiivin mukaisen

vapaaehtoisen palaamisen7. Komissio suosittelee soveltamaan järjestelmällisesti tätä oikeudellista

välinettä (direktiivi 2003/110/EY), kun vapaaehtoisen palaamisen yhteydessä järjestetään

kauttakulku ilmateitse (ks. myös 7.2. kohta).

6.6. Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti

Tällä hetkellä ei ole mitään keskitettyä EU:n järjestelmää, jolla pidetään kirjaa vapaaehtoisesta

paluusta. Palautettavien henkilöiden maitse tapahtuvaa kauttakulkua koskevissa tapauksissa

Schengenin käsikirjan liitteen 39 suositusten mukaan rajavartija faksaa vahvistuksen

palauttamispäätöksen tehneelle jäsenvaltiolle. Muissa tapauksissa palautetut ilmoittavat joskus

paluustaan kolmansissa maissa olevien EU:n konsulaattien kautta. Joskus maastalähtötarkastuksen

tekevät rajavartijat rekisteröivät lähdön. Keskitetyn EU:n järjestelmän puuttuminen vapaaehtoisen

paluun seurannasta luo valvontaan ja tilastoihin liittyvän aukon.

Lyhyellä aikavälillä jäsenvaltioita kannustetaan hyödyntämään mahdollisimman tehokkaasti

saatavilla olevia tiedotuskanavia ja

1) järjestelmällisesti kannustamaan palautettavia henkilöitä, joille on myönnetty aikaa

vapaaehtoiseen paluuseen, ilmoittamaan palauttamispäätöksen tehneille (ja

maahantulokiellon antaneille) viranomaisille onnistuneesta paluusta. Palaaja voi

ilmoittaa paluustaan rajavartijalle (lähtöhetkellä), jäsenvaltion konsuliedustustolle

alkuperämaassaan (palattuaan sinne) tai jopa kirjeitse (antamalla riittävästi todisteita

siihen liitettynä). Tämän käytännön tehostamiseksi palauttamispäätökseen voidaan

liittää tiedote, jossa kerrotaan, mitä hyötyä palautettava saa ilmoittaessaan

viranomaisille onnistuneesta paluusta, ja ilmoitetaan yhteystietoineen jäsenvaltion

viranomainen, jonka puoleen palautettava henkilö voi kääntyä.

2) pyytämään, että maastalähtötarkastuksia suorittavat rajavartijat tiedustelevat – kun

heidän tietoonsa tulee laittoman maahanmuuttajan maastalähtö – onko palaajasta tehty

palauttamispäätöstä, johon liittyy vapaaehtoista paluuta koskeva ajanjakso, ja jos näin

on, ilmoittavat järjestelmällisesti palauttamispäätöksen antaneille viranomaisille

palaajan lähdöstä.

7 Huom. Tämä tulkinta ei tarkoita, että ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen olisi synonyymi vapaaehtoiselle

paluulle. Ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen voi myös kattaa pakkoon perustuvan paluun (maastapoiston)

ilman poliisisaattuetta.

43

7. Maastapoistaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 1–4 kohta

1. Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön

palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan

4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan

kuluessa.

2. Jos jäsenvaltio on myöntänyt 7 artiklan mukaisesti aikaa vapaaehtoista poistumista varten,

palauttamispäätös saadaan panna täytäntöön vasta tuon ajan päätyttyä, paitsi jos tämän ajan

kuluessa ilmenee 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vaara.

3. Jäsenvaltio voi erillisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä

määrätä maastapoistamisesta.

4. Jos kolmannen maan kansalainen vastustaa maastapoistamista ja jäsenvaltio käyttää –

viimeisenä keinona – pakkokeinoja pannakseen maastapoistamisen täytäntöön, kyseisten

pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta voimankäyttöä.

Pakkokeinot pannaan täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kunnioittaen

perusoikeuksia ja asianomaisen kolmannen maan kansalaisen ihmisarvoa sekä fyysistä

koskemattomuutta.

Palauttamispäätöksessä vahvistetaan tavoite (palauttamispäätöksen täytäntöönpano), joka olisi

saavutettava tehokkaasti ja oikeasuhteisesti kaikin tarvittavin toimenpitein, mutta jättää käytännön

yksityiskohdat (miten tämä toteutetaan) jäsenvaltion lainsäädännön ja hallinnollisen käytännön

piiriin. (Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 36 kohta:

”… sanoilla ”toimenpiteet” ja ”pakkokeinot” viitataan kaikkiin toimiin, jotka tehokkaasti ja

oikeasuhteisesti johtavat asianomaisen palauttamiseen”.)

Vapaaehtoisen palaamisen ja maastapoistamisen ero: Paluu on hyvin laaja käsite ja se kattaa

palaamisen (vapaaehtoisesti tai pakotettuna) kolmanteen maahan paluuvelvoitetta noudattaen.

Maastapoistaminen on paljon suppeampi käsite. Se merkitsee paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli

kuljettamista pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. EU:n tuomioistuin on korostanut jo asioissa C-

61/11, El Dridi (41 kohta), ja Achoughbabian antamissaan tuomioissa, että toimenpiteet ovat

asteittaisia vapaaehtoisesta pakkokeinoihin. Käytännössä on usein tapauksia, joihin sisältyy sekä

pakotetun paluun piirteitä (säilöönotto) että vapaaehtoisuuden piirteitä (myöhempi vapaaehtoinen

matkustaminen ilman fyysisen voimankäytön tarvetta). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan

menettelyn kaikissa vaiheissa lievimpiä keinoja. Jos poistamis- tai säilöönottotoimien kohteena

44

olevat palautettavat muuttavat asennettaan ja osoittavat halukkuutta yhteistyöhön ja vapaaehtoiseen

lähtöön, jäsenvaltioita kannustetaan osoittamaan joustavuutta, ja niillä on tähän oikeus.

Vankeusrangaistus (rikosoikeudellisena toimenpiteenä maahanmuuttoon liittyvistä rikoksista) ei voi

koskaan olla palauttamisdirektiivissä tarkoitettu ”tarvittava toimenpide”. Palauttamiseen liittyvä

ainoa sallittu vapaudenmenetykseen liittyvä toimenpide on säilöönotto maastapoistamista varten

palauttamisdirektiivin 15 artiklan nojalla. (Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-329/11,

Achughbabian, antaman tuomion 37 kohta: ”[...] etteivät vankeusrangaistuksen määrääminen ja

täytäntöönpano direktiivissä 2008/115 säädetyn palautusmenettelyn kuluessa tue direktiivillä

tavoitellun maastapoistamisen eli sen toteuttamista, että asianomainen varsinaisesti kuljetetaan

pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Tällainen rangaistus ei näin ollen ole direktiivin 2008/115

8 artiklassa tarkoitettu ”toimenpide” tai ”pakkokeino”.)

7.1. Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 5 kohta, päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka

koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä

Lentoteitse tapahtuvan maastapoistamisen aikana jäsenvaltion on otettava huomioon päätöksen

2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen

maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä.

Palauttamisdirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY

liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen

sovellettavia turvallisuusmääräyksiä, kaikkien lentoteitse tapahtuvien maastapoistamisten eikä vain

– kuten päätöksessä 2004/573/EY alun perin suunniteltiin – yhteisten maastapoistamisten

yhteydessä.

Jotkut näiden ohjeiden osat on luonteeltaan sellaisia, että ne on tarkoitettu otettavaksi huomioon

ainoastaan yhteisillä lennoilla, kuten, ne, jotka liittyvät lennon järjestävien ja niille osallistuvien

jäsenvaltioiden rooliin ja tehtävienjakoon. Näitä ei voida ottaa huomioon puhtaasti kansallisella

tasolla. Kaikki muut ohjeiden osat (ks. tärkeimmät otteet jäljempänä) olisi kuitenkin otettava

huomioon myös puhtaasti kansallisissa maastapoistamistoimissa.

LENTOTEITSE TAPAHTUVAAN YHTEISEEN MAASTA POISTAMISEEN SOVELLETTAVIA

TURVALLISUUSMÄÄRÄYKSIÄ KOSKEVAT YHTEISET OHJEET

(otteita)

1. MAASTA POISTAMISTA EDELTÄVÄ VAIHE

45

1.1.2. Terveydentila ja potilaskertomukset

Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että niiden vastuulla olevien

maasta poistettavien henkilöiden terveydentila on riittävän hyvä, jotta kyseisten henkilöiden lentoteitse

tapahtuva maastapoistaminen on sekä oikeudellisen että todellisen tilanteen perusteella arvioituna

turvallista. Maasta poistettavien henkilöiden potilaskertomusten on oltava saatavilla, jos tiedossa oleva

maasta poistettavan henkilön terveydentila tätä edellyttää tai jos lääkärinhoito on tarpeen. Näiden tietojen

on sisällettävä lääkärintarkastusten tulokset, diagnoosi sekä tiedot lääkintätoimenpiteiden mahdollisesti

edellyttämästä lääkehoidosta. […]

1.1.3. Asiakirjat

Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että kutakin maasta

poistettavaa henkilöä varten on olemassa voimassa oleva matkustusasiakirja sekä kaikki muut tarvittavat

lisäasiakirjat, todistukset ja tiedot. Näiden asiakirjojen on oltava valtuutetun henkilön hallussa

määrämaahan saapumiseen asti.

1.2.3. Yksityisten saattajien käyttäminen

Jos osallistuva jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi

virallinen edustaja.

1.2.4. Saattajien ammattitaito ja koulutus

Yhteisille lennoille mukaan nimetyillä saattajilla on oltava ennalta saatu erityiskoulutus tehtäviensä

hoitamiseen. Heille on tarjottava tarvittavaa lääketieteellistä tukea kuljetuksen luonteen mukaan.

…

1.2.5. Saattajien menettelysäännöt

Saattajat eivät saa olla aseistettuja. He saavat käyttää siviilivaatteita, joissa on oltava selvästi erottuva

tunnus tunnistamista varten. Muulla asianmukaisesti valtuutetulla maasta poistettavia henkilöitä saattavalla

henkilöstöllä on myös oltava vaatteissaan selvästi erottuva tunnus.

Saattajat on sijoitettava lentokoneessa strategisesti siten, että turvallisuus voidaan varmistaa parhaalla

mahdollisella tavalla. Lisäksi heidän on istuttava niiden maasta poistettavien henkilöiden kanssa, joista he

ovat vastuussa.

1.2.6. Saattajien lukumäärää koskevat järjestelyt

Saattajien lukumäärä määrätään tapauskohtaisesti riskianalyysin ja yhteisten neuvottelujen perusteella.

Useimmissa tapauksissa on suositeltavaa, että saattajia on koneessa vähintään sama määrä kuin maasta

poistettavia henkilöitä. Saattajilla on tarvittaessa oltava tukenaan varamiehitys (esimerkiksi pitkillä

matkoilla).

2. LÄHTÖÄ EDELTÄVÄ VAIHE LÄHTÖ- TAI VÄLILASKUKENTÄLLÄ

46

2.1. Kuljetus lentokentälle ja oleskelu lentokentällä

Kuljetuksen lentokentälle ja siellä oleskelun osalta sovelletaan seuraavaa:

a) Saattajien ja maasta poistettavien henkilöiden olisi periaatteessa oltava lentokentällä vähintään kolme

tuntia ennen lähtöä.

b) Maasta poistettaville henkilöille olisi annettava tiedot maastapoistamisen täytäntöönpanosta ja heille olisi

ilmoitettava, että on heidän oman etunsa mukaista tehdä kaikin tavoin yhteistyötä saattajien kanssa. Samalla

olisi selkeästi ilmoitettava, ettei minkäänlaista häiritsevää käytöstä sallita ja ettei tämä johda

maastapoistamistoimenpiteen keskeyttämiseen.

…

2.2. Lähtöselvitys, koneeseen siirtyminen ja koneen ilmaannousua edeltävä turvatarkastus

Lähtöselvitystä, koneeseen siirtymistä ja koneen ilmaannousua edeltävää turvatarkastusta koskevat

seuraavat järjestelyt:

a) Kulloisenkin sijaintipaikan jäsenvaltion saattajat vastaavat lähtöselvityksestä ja avustamisesta

tarkastuspisteissä.

b) Kaikille maasta poistettaville henkilöille on tehtävä huolellinen turvatarkastus ennen yhteistä lentoa.

Kaikki esineet, jotka voivat vaarantaa henkilöiden tai yhteisen lennon turvallisuuden, on takavarikoitava ja

sijoitettava koneen ruumaan.

c) Maasta poistettavan henkilön matkatavaroita ei saa sijoittaa matkustamoon. Kaikki ruumaan sijoitetut

matkatavarat on turvatarkastettava ja niissä on oltava omistajan nimi. Kaikki Kansainvälisen siviili-

ilmailujärjestön (ICAO) säännöissä vaarallisiksi luokitellut tavarat on poistettava matkatavaroista.

d) Rahat ja arvoesineet on sijoitettava läpinäkyvään pakkaukseen, jossa on omistajan nimi. Maasta

poistettavalle henkilölle on kerrottava, miten talteen otettujen esineiden ja rahojen kanssa menetellään.

…

3. MENETTELY LENNON AIKANA

…

3.2. Pakkokeinojen käyttö

Pakkokeinoja käytetään seuraavasti:

a) Pakkokeinoja käytettäessä on kunnioitettava yksilön oikeuksia.

b) Pakkokeinoja voidaan käyttää, jos maasta poistettava henkilö kieltäytyy poistumasta maasta tai tekee

vastarintaa. Kaikkien pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta

voimankäyttöä. Maasta poistettavan henkilön ihmisarvoa ja fyysistä koskemattomuutta on kunnioitettava.

Näin ollen jos näiden edellytysten täyttymistä ei voida varmistaa, maastapoistamistoimenpide ja siihen

47

liittyvä laillisten pakkokeinojen käyttö, joka perustuu maasta poistettavan henkilön vastarintaan tai

vaarallisuuteen, on keskeytettävä, koska maasta poistamista ei tule toteuttaa mihin hintaan hyvänsä.

c) Pakkokeinoilla ei tulisi vaikeuttaa tai vaarantaa maasta poistettavan henkilön mahdollisuutta hengittää

normaalisti. Jos voimakeinoja käytetään, on varmistettava, että maasta poistettavan henkilön rintakehä on

pystyasennossa ja ettei rintakehään vaikuteta millään tavoin, jotta normaali hengitys voidaan turvata.

d) Vastarintaa tekeviä maasta poistettavia henkilöitä voidaan estää liikkumasta käyttämällä voimakeinoja,

jotka eivät loukkaa maasta poistettavan henkilön ihmisarvoa tai fyysistä koskemattomuutta.

e) Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on sovittava sallituista voimakeinoista ennen

maastapoistamistoimenpiteen aloittamista. Rauhoittavien aineiden käyttö maasta poistamisen

helpottamiseksi on kiellettyä lukuun ottamatta lentoturvallisuuden varmistamiseksi toteutettavia

hätätoimenpiteitä.

f) Kaikille saattajille on tiedotettava ja heidän on oltava tietoisia sallituista ja kielletyistä voimakeinoista.

g) Maasta poistettavia henkilöitä, joihin on kohdistettu voimakeinoja, on tarkkailtava jatkuvasti koko lennon

ajan.

h) Voimankäyttövälineiden väliaikaisesta poistamisesta päättää maastapoistamistoimenpiteestä vastaava

henkilö tai tämän varahenkilö.

3.3. Lääkintähenkilökunta ja tulkit

Lääkintähenkilökuntaa ja tulkkeja koskevat seuraavat järjestelyt:

a) Yhteisellä lennolla olisi oltava mukana vähintään yksi lääkäri.

b) Lääkärillä on oikeus tutustua kaikkiin tarpeellisiin maasta poistettavien henkilöiden potilaskertomusten

tietoihin ja hänelle on ilmoitettava ennen lähtöä maasta poistettavista henkilöistä, joiden lääketieteellinen

tila poikkeaa normaalista. Aikaisemmin havaitsemattomat lääketieteelliset tilat, jotka havaitaan juuri ennen

lähtöä ja jotka voivat vaikuttaa maasta poistamisen täytäntöönpanoon, olisi arvioitava vastuussa olevien

viranomaisten kanssa.

c) Vain lääkäri voi tarkan diagnoosin tekemisen jälkeen antaa maasta poistettaville henkilöille lääkkeitä.

Maasta poistettavan henkilön lennon aikana tarvitsemat lääkkeet otetaan lentokoneeseen.

d) Kunkin maasta poistettavan henkilön on voitava puhua lääkärin tai saattajien kanssa joko suoraan tai

tulkin välityksellä kielellä, jolla hän pystyy ilmaisemaan itseään.

e) Järjestävien jäsenvaltioiden on varmistettava, että maastapoistamistoimenpidettä varten on käytettävissä

riittävä lääkintä- ja tulkkaushenkilöstö.

3.4. Maastapoistamistoimenpiteen dokumentointi ja seuranta

3.4.1. Äänittäminen ja ulkopuoliset tarkkailijat

48

Videointiin ja/tai äänitykseen sekä ulkopuolisten tarkkailijoiden läsnäoloon yhteisillä lennoilla tarvitaan

aina järjestävän jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden etukäteen antama lupa.

…

5. SAAPUMISVAIHE

Saavuttaessa:

…

c) Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio luovuttaa vastuullaan olevat maasta poistettavat

henkilöt, näiden matkatavarat ja mahdolliset ennen koneeseen siirtymistä takavarikoidut esineet määrämaan

viranomaisille. Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden pääedustajat ovat vastuussa maasta

poistettavien henkilöiden luovuttamisesta paikallisille viranomaisille saavuttaessa. Saattajat eivät yleensä

poistu lentokoneesta.

d) Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden olisi kutsuttava paikalle konsuliviranomaisiaan,

maahanmuuttoviranomaisten yhdyshenkilöitä tai muita etujoukkojaan avustamaan maasta poistettavien

henkilöiden luovuttamisessa paikallisille viranomaisille silloin, kun tämä on asianmukaista ja mahdollista

sekä kansallisen käytännön ja menettelyn mukaista.

e) Maasta poistettavalta henkilöltä on poistettava käsiraudat ja muut voimankäyttövälineet, kun heidät

luovutetaan paikallisille viranomaisille.

f) Maasta poistettavat henkilöt on luovutettava lentokoneen ulkopuolella (joko laskuportaiden alapäässä tai

lentokentällä sijaitsevissa tarkoitukseen soveltuvissa tiloissa sen mukaan, mikä kussakin tilanteessa on

asianmukaista). Paikallisten viranomaisten nousemista lentokoneeseen on mahdollisuuksien mukaan

pyrittävä välttämään.

g) Määränpäälentokentällä vietetty aika olisi pidettävä mahdollisimman lyhyenä.

h) Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa siitä, että sillä on saattajia ja edustajia (sekä

sellaisia maasta poistettavia henkilöitä, joita ei päästetä maahan) koskevat valmiusjärjestelyt sellaisten

tilanteiden varalta, joissa lentokoneen lähtö viivästyy maasta poistettavien henkilöiden poistuttua koneesta.

Näihin järjestelyihin tulisi tarvittaessa kuulua myös yöpymispaikka.

6. MAASTAPOISTAMISTOIMENPITEEN EPÄONNISTUMINEN

Jos määrämaan viranomaiset epäävät pääsyn alueelleen tai jos maastapoistamistoimenpide on keskeytettävä

muista syistä, järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa omalla kustannuksellaan

vastuullaan olevien maasta poistettavien henkilöiden palauttamisesta alueelleen.

Lisäselvennys:

Turvallisuushenkilöstön tai palkattujen ulkopuolisten henkilöiden käyttö palautettavien

saattajina on periaatteessa sopusoinnussa palauttamisdirektiivin 8 artiklan kanssa. Jäsenvaltioilla on

49

kuitenkin yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen toteuttamisesta (maastapoistamismääräyksen

antamisesta ja pakkokeinojen/saattamisen oikeasuhteisesta käytöstä). Edellä mainittujen ohjeiden

1.2.3. kohdassa todetaan seuraavaa: ”Jos [...] jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen

viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi virallinen edustaja”. Jäsenvaltioilla on siten yleinen

velvollisuus säilyttää valvova rooli kaikissa poistamistoimien ulkoistamistatapauksissa. Lentoyhtiön

turvallisuushenkilöstön käyttöä saatossa ei suljeta pois, mutta siihen on oltava lupa ja mukana on

oltava ainakin yksi jäsenvaltion viranomainen.

Määrämaan suorittamat maastapoistamistoimet (kolmansien maiden viranomaiset lähettävät

lentokoneen EU:hun kansalaistensa kotiinkuljetukseen omassa valvonnassaan): Jäsenvaltioilla on

yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen suorittamisesta siihen saakka, että henkilöiden

luovuttaminen määrämaan viranomaisille on saatu päätökseen ja lentokone ei ole enää EU:n

maaperällä. Perusoikeuksien kunnioittaminen sekä rajoittavien keinojen oikeasuhteinen käyttö

edellä esitettyjen EU:n yhteisten normien mukaisesti on kuitenkin varmistettava koko

maastapoistamistoimenpiteen ajan. Jäsenvaltion edustajan on valvottava määrämaan suorittamaa

maastapoistamisvaihetta. Lisäksi Frontexin koordinoimissa yhteisissä palauttamisoperaatioissa

määrämaan on noudatettava Frontexin käytännesääntöjä (ks. jäljempänä kohta 7.4.), kunnes

lentokone on saapunut määränpäähänsä.

7.2. Kauttakulku lentoteitse

Oikeusperusta: avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä 25

päivänä marraskuuta 2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/110/EY

Kauttakulkupyyntö lentoteitse tapahtuvaan palauttamistoimenpiteeseen: direktiivin 2003/110/EY liite

Luettelo direktiivin 2003/110/EY 4 artiklan 5 kohdan mukaisista keskusviranomaisista kauttakulkupäätöksen

saamista varten (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa

-verkkosivuilla)

Direktiivissä 2003/110 määritellään avunantoa koskevat toimivaltaisten viranomaisten väliset

toimenpiteet, joita sovelletaan lentoteitse tapahtuviin palautuksiin saattajan kanssa ja ilman saattajaa

jäsenvaltioiden kauttakulkulentokentillä. Siinä asetetaan säännöt, joilla pyritään helpottamaan

maasta poistettavien henkilöiden kauttakulkua muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, joka on hyväksynyt

ja pannut täytäntöön maastapoistamispäätöksen. Siinä määritellään, missä olosuhteissa

kauttakulkutoimet voidaan toteuttaa ja ilmoitetaan, millaista apua pyynnön vastaanottavan

jäsenvaltion olisi annettava. Nämä pyynnöt laaditaan direktiivin liitteenä olevalle vakiolomakkeelle.

Pyynnöt lähetetään tähän tarkoitukseen nimitetyille jäsenvaltioiden keskusviranomaisille.

50

7.3. Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen

Oikeusperusta: yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien

maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29 päivänä huhtikuuta 2004 tehty

neuvoston päätös (2004/573/EY)

Luettelo kansallisista viranomaisista, joiden tehtävänä on organisoida yhteisiä lentoja ja/tai osallistua niihin

päätöksen 2004/573/EY 3 artiklan nojalla (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN

Europa -verkkosivuilla).

Yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden

kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta

29 päivänä huhtikuuta 2004 annetussa neuvoston päätöksessä 2004/573/EY käsitellään erityisesti

näiden operaatioiden järjestämisestä vastaavien tai niihin osallistuvien viranomaisten yhteisten ja

erillisten tehtävien määrittämistä. Yhteiset ohjeet lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen

maastapoistamiseen sovellettavista turvallisuusmääräyksistä on liitetty tähän neuvoston päätökseen.

Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan nämä ohjeet on otettava huomioon kaikissa

lentoteitse tapahtuvissa maastapoistamistoimissa (myös puhtaasti kansallisissa operaatioissa; ks.

edellä 7.1. kohta).

7.4. Frontexin koordinoimat yhteiset palauttamisoperaatiot

Oikeusperusta: Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex)

perustamisesta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 2007/2004 (siten kuin se on muutettuna asetuksella (EU) N:o

1168/2011), 9 artikla

Frontex koordinoimia yhteisiä palautusoperaatioita koskevat Frontexin käytännesäännöt (Frontexin pääjohtajan 7.

lokakuuta 2013 antama päätös nro 2013/67).

Yksi Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston

(Frontexin) tehtävistä on antaa jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestämistä

varten apua, noudattaen EU:n palauttamispolitiikkaa ja erityisesti palauttamisdirektiiviä, joka on

keskeinen osa EU:n palauttamistoimia koskevaa lainsäädäntöä. Frontexin asemaa

palauttamiskysymyksissä ja perusoikeuksien noudattamisessa on vahvistettu muuttamalla Frontex-

asetusta vuonna 2011 (25 päivänä lokakuuta 2011 annettu asetus N:o 1168/2011 neuvoston

asetuksen (EY) N:o 2007/2004 muuttamisesta).

Frontex hyväksyi 7. lokakuuta 2013 yhteisiä palautusoperaatioita koskevat käytännesäännöt, joissa

painotetaan pakkoon perustuvan paluun tehokkaita valvontamenettelyjä ja palautettavien

henkilöiden perusoikeuksien ja ihmisarvon kunnioittamista palautusoperaatioiden aikana.

51

Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden toteuttaminen tarjoaa selkeää

lisäarvoa, ja jäsenvaltioita kannustetaan käyttämään laajasti tätä mahdollisuutta.

8. Pakkoon perustuvan paluun valvonta

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 6 kohta

Luettelo pakkoon perustuvan paluun valvonnasta vastaavista kansallisista elimistä (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-

hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla).

Jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaasta järjestelmästä palautusten valvomiseksi

Pakkoon perustuvan paluun valvonta on tärkeä väline, joka voi sisäänrakennettuna

valvontamekanismina päivittäisissä kansallisissa palautuskäytännöissä olla sekä palautettavan että

täytäntöönpanoviranomaisten edun mukainen. Tehokas valvonta voi auttaa liennyttämään

konflikteja. Sen avulla voidaan tunnistaa nopeasti mahdolliset puutteet ja korjata ne. Puolueettoman

ja neutraalin raportoinnin ansiosta se suojaa myös täytäntöönpanoviranomaisia, joihin voi joskus

kohdistua median tai kansalaisjärjestöjen perusteetonta kritiikkiä.

Palauttamisdirektiivissä ei kuvailla yksityiskohtaisesti, miltä kansallisten pakkoon perustuvan

paluun valvonnan järjestelmien pitäisi näyttää. Se jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltioille.

Direktiivin sanamuodon ja sen asiayhteyden vuoksi voidaan kuitenkin antaa jonkinlaista suuntaa:

1) Pakkoon perustuvan paluun valvonta olisi ymmärrettävä siten, että se kattaa kaikki

jäsenvaltioiden toteuttamat maastapoistamistoimet (lähdön valmistelusta vastaanottoon

paluumaassa tai, jos maastapoistamistoimi epäonnistuu, lähtöpaikkaan paluuseen

saakka). Se ei kata paluun jälkeistä valvontaa (sen jälkeen, kun henkilö on vastaanotettu

kolmannessa maassa).

2) Valvontajärjestelmiin pitäisi osallistua organisaatioita/elimiä, jotka ovat palautuksen

täytäntöönpanosta vastaavista viranomaisista erillisiä ja niistä riippumattomia (”nemo

monitor in res sua”).

3) Julkiset elimet (kuten valtakunnallinen oikeusasiamies tai riippumaton yleinen

tarkastuslaitos) voivat toimia valvojana. On kuitenkin ongelmallista antaa valvojan

tehtävä palauttamisesta/maastapoistamisesta vastaavan tahon kanssa saman hallinnon

alaisuuteen kuuluvalle taholle.

4) Pelkkien yksittäistapauksiin liittyvien oikeussuojakeinojen tai kansallisten

palauttamiskäytänteiden tehokkuutta koskevien kansallisten valvontajärjestelmien

olemassaoloa ei voida pitää 8 artiklan 6 kohdan pätevänä soveltamisena.

52

5) Valtioilla ei ole automaattista velvollisuutta rahoittaa kaikki valvonnasta aiheutuneet

kustannukset (esimerkiksi henkilöstömenot), mutta jäsenvaltioilla on yleinen

velvollisuus varmistaa, että pakkoon perustuvan palautuksen valvonta toimii (tehokas

vaikutus).

6) Direktiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse, että kutakin yksittäistä

maastapoistamistoimenpidettä on valvottava. Pistokokeisiin ja satunnaisotosten

seurantaan perustuvaa valvontajärjestelmää voidaan pitää riittävänä, mikäli valvonnan

intensiivisyys riittää varmistamaan valvonnan yleisen tehokkuuden.

7) Direktiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse palautettavan henkilön subjektiivista oikeutta

valvontaan.

Lisäselvennys:

Frontexin koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden valvonta: Frontexin

palautusoperaatioita koskevien käytännesääntöjen 7.4. kohdan mukaan tarkkailija (riippumaton

ulkopuolinen henkilö, joka usein edustaa jotakin valtiosta riippumatonta järjestöä tai muuta

riippumatonta valvontaelintä, jolle jäsenvaltio uskoo direktiivin 8 artiklan 6 kohdassa tarkoitetut

pakkoon perustuvaa palauttamista koskevat valvontatehtävät) saa operaatiosta etukäteen kaikki

tarvittavat tiedot ja osallistuu menettelyyn jo varsinaista palauttamista edeltävästä vaiheesta

(sisäinen tiedotus) sen jälkeiseen vaiheeseen (jälkipuinti) asti. Tarkkailijalla on oikeus saada

käyttöönsä kaikki tarvittavat tiedot ja päästä käymään kaikissa haluamissaan paikoissa. Tarkkailijan

havainnot/raportit sisällytetään yhteistä palautusoperaatiota koskevaan raportointiin. Komissio

katsoo, että kaikissa yhteisissä palautusoperaatioissa olisi niiden näkyvyyden ja arkaluontoisuuden

vuoksi oltava mukana riippumaton tarkkailija, vaikkei sitä voimassa olevassa lainsäädännössä

edellytetäkään.

9. Maastapoistamisen lykkääminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 9 artikla

1. Jäsenvaltioiden on lykättävä maastapoistamista

a) silloin, kun se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta; tai

b) niin kauan kuin myönnetään 13 artiklan 2 kohdan mukaista lykkäystä.

2. Jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon

yksittäistapauksen erityispiirteet. Jäsenvaltioiden on erityisesti otettava huomioon:

a) kolmannen maan kansalaisen fyysinen tai henkinen tila;

53

b) tekniset syyt, kuten kuljetuskapasiteetin puute tai maastapoistamisen epäonnistuminen siksi,

että palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää.

3. Jos maastapoistamista lykätään 1 ja 2 kohdan mukaisesti, asianomaiselle kolmannen maan

kansalaiselle voidaan asettaa 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä velvoitteita.

Palauttamisdirektiivissä säädetään kahdesta ehdottomasta kiellosta: Jäsenvaltiot eivät saa poistaa

maasta henkilöä, jos se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta. Jäsenvaltiot eivät saa myöskään

poistaa maasta henkilöä niin kauan kuin vireillä olevan muutoksenhaun vuoksi on myönnetty

lykkäystä.

Muissa tapauksissa jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen

huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Mahdollisten syiden luettelo on avoin ja antaa

jäsenvaltioille mahdollisuuden reagoida joustavasti kaikkiin uusiin tai vasta havaittuihin

olosuhteisiin, joiden vuoksi maastapoistamisen lykkääminen on perusteltua.

Palauttamisdirektiivissä luetellut konkreettiset esimerkit (asianomaisen henkilön fyysinen tai

henkinen tila, tekniset syyt, kuten asianmukaisen kuljetuskaluston huono saatavuus) ovat ohjeellisia

esimerkkejä. Jäsenvaltiot voivat säätää myös muista tapauksista kansallisessa

täytäntöönpanolainsäädännössä ja/tai hallinnollisessa käytännössään.

Lisäselvennys:

Vapaaehtoista paluuta varten määrättävän ajan ja maastapoistamisen lykkäämisen välinen ero:

Vapaaehtoista paluuta koskevassa 7 artiklassa säädetään ”lisäajasta”, jotta lähtö voidaan hoitaa

kunnolla ja hyvin valmistellusti. Se koskee ainoastaan niitä palautettavia henkilöitä, joiden

odotetaan noudattavan vapaaehtoisesti palauttamispäätöstä. Maastapoistumista koskeva 9 artikla

liittyy niihin tapauksiin, joissa valtion on pantava täytäntöön maastapoistaminen (koska

vapaaehtoinen paluu ei ole mahdollista tai sitä ei ole määrätty).

Palauttamisen lykkäämisen aikana sovellettava oikeudellinen asema: Palauttamisen lykkäämisen

aikana henkilö nauttii 14 artiklassa luetelluista ennen palauttamista sovellettavista suojalausekkeista

(kirjallinen vahvistus siitä, että poistumisvelvollisuutta on lykätty ja perustakeet, kuten kiireellisen

terveydenhoidon tarjoaminen ja perheen yhtenäisyys). Tarkempia tietoja on jäljempänä

13 kohdassa. Palautettavan henkilön ei kuitenkaan katsota oleskelevan laillisesti jäsenvaltiossa, ellei

jäsenvaltio päätä 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti palautettavan oleskeluluvasta tai oikeudesta

lailliseen oleskeluun.

Tietyssä paikassa pysymistä koskevan velvollisuuden asettaminen palauttamisen lykkäämisen

aikana: Direktiivin 9 artiklan 3 kohta sisältää nimenomaisen viittauksen 7 artiklan 3 kohdassa

54

lueteltuihin mahdollisuuksiin, joihin kuuluu mahdollisuus asettaa velvollisuus ”pysytellä tietyssä

paikassa”.

10. Ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten palauttaminen

Palauttamisdirektiiviä sovelletaan myös alaikäisiin, myös ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin, ja siinä

säädetään useista suojatoimista, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Ilman huoltajaa matkustavan

alaikäisen palauttaminen on vain yksi vaihtoehto ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevalle

pysyvälle ratkaisulle ja jäsenvaltion kaikissa toimissa on otettava keskeisenä näkökohtana

huomioon lapsen etu. Ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen palautetaan, on tehtävä

tapauskohtainen arviointi, jossa otetaan huomioon lapsen etu ja hänen erityistarpeensa, perheen

nykyinen tilanne sekä paluumaan tilanne ja vastaanotto-olosuhteet. Olisi parasta, että arvioinnin

suorittaa monialainen ja kokenut työryhmä, ja siihen pitäisi ottaa mukaan lapselle nimetty holhooja.

Jäsenvaltioita kehotetaan ottamaan tässä asiassa huomioon lapsen edun määrittelemistä koskevat

UNHCR:n/Unicefin suuntaviivat (”Safe and Sound”, lokakuu 2014), saatavilla osoitteessa

http://www.refworld.org/docid/5423da264.html, ja YK:n lasten oikeuksien komitean

yleiskommentti N:o 14 (2013) lapsen oikeudesta siihen, että hänen etunsa otetaan häntä koskevia

päätöksiä tehtäessä huomioon ensisijaisena (3 artiklan 1 kohta)8. Lapsen oikeus tulla kuulluksi on

hänen etuaan koskevan arvioinnin erottamaton osa (12 artikla). Siihen on sisällyttävä lapsen oikeus

ilmaista vapaasti mielipiteensä, ja heidän mielipiteillensä heitä koskevissa asioissa on annettava

asianmukainen painoarvo.

Ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen määritelmä: Palauttamisdirektiivissä itsessään ei määritellä

käsitettä ilman huoltajaa matkustava alaikäinen. On suositeltavaa käyttää viimeisimpien

turvapaikkadirektiivien (esim. uudelleenlaaditun vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun

direktiivin 2013/33/EU 2 artiklan 1 kohdan e alakohdan) määritelmää, jonka mukaan ilman

huoltajaa olevalla alaikäisellä tarkoitetaan ”alaikäistä, joka saapuu jäsenvaltioiden alueelle ilman

hänestä joko asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön tai käytännön mukaisesti vastuussa olevaa

aikuista, niin kauan kuin hän ei tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa; tämä tarkoittaa

myös alaikäistä, joka jää ilman huoltajaa sen jälkeen, kun hän on saapunut jäsenvaltioiden

alueelle”.

Ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytyminen:

Palauttamisdirektiivissä nimenomaisesti sallitaan, että jäsenvaltiot, jotka eivät halua

palauttaa/poistaa alueellaan laittomasti oleskelevia kolmansista maista peräisin olevia alaikäisiä tai

8 http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf

55

poistaa maasta ilman huoltajaa olevia alaikäisiä lapsen edun vuoksi, voivat milloin tahansa myöntää

luvan kansallisen lainsäädännön mukaisesti (esim. väliaikainen oleskelulupa alaikäiselle 18-

vuotiaaksi saakka). Palauttamisdirektiivi velvoittaa kuitenkin jäsenvaltion joko toteuttamaan

vaihtoehdon A (myöntämään luvan tai laillisen oikeuden jäädä valtioon) tai vaihtoehdon B

(toteuttamaan palauttamismenettelyt). Tällä suoraviivaisella lähestymistavalla pyritään

vähentämään ”harmaita alueita” ja parantamaan kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta. Jotta ilman

huoltajaa matkustavien alaikäisten tilanne jäsenvaltioissa, jotka eivät halua palauttaa/poistaa

kolmansista maista peräisin olevia alaikäisiä, olisi sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa, se

olisi määritettävä (oikeudelliselta kannalta) joko siten, että heille myönnetään tilapäinen

oleskelulupa tai oleskeluoikeus 18-vuotiaaksi saakka, tai heidän maastapoistamistaan lykätään.

10.1. Asianmukaisten elinten tarjoama apu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 1 kohta

Ennen kuin tehdään päätös ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen palauttamisesta, muiden

asianmukaisten elinten kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten sallitaan

tarjota apua, ottaen asianmukaisesti huomioon lapsen edun.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Direktiivin 10 artiklan 1 kohta ei sisältynyt komission direktiiviehdotukseen.

Se lisättiin neuvottelujen aikana tekstiin ja siihen on käytetty suoraan mallina palauttamista koskeviin Euroopan

neuvoston suuntaviivoihin sisältyvän 2 suuntaviivan 5 kohtaa, jonka mukaan ennen kuin päätetään erillisestä lasta

koskevan maastapoistamismääräyksen antamisesta, olisi tarjottava tukea, erityisesti oikeusapua, ja otettava huomioon

lapsen etu.

Asianmukaisten elinten luonne: Asianmukaisen elimen pitäisi olla erillään palautuksen

täytäntöönpanevasta viranomaisesta, ja se voi olla joko valtion elin (mahdollisesti saman

ministeriön erillinen yksikkö) tai valtiosta riippumaton laitos tai näiden kahden yhdistelmä, jolloin

voidaan tehdä valtion tukemien ja valtiosta riippumattomien holhousjärjestelmien välistä

monialaista yhteistyötä. Lasten hoidosta/suojelusta vastaavien elinten on noudatettava turvallisuutta,

terveydenhuoltoa, henkilöstön soveltuvuutta ja pätevää valvontaa koskevia vaatimuksia.

Toimijoiden eri roolien ja vastuualueiden on oltava selkeitä ja avoimia erityisesti, jotta ilman

huoltajaa oleva alaikäinen/lapsi voi ottaa aktiivisesti ja tosiasiallisesti osaa kaikkiin häntä koskeviin

asioihin.

Avun luonne: Avun olisi katettava oikeusapu, mutta se ei saa rajoittua siihen. Avun tulisi kattaa

myös muut palauttamisdirektiivissä nimenomaisesti mainitut näkökohdat, joilla edistetään lasten

oikeuksien toteutumista lapsen oikeuksista annetun yleissopimuksen mukaisesti, kuten tarpeellisen

lääketieteellisen avun ja terveydenhoidon tarjoaminen, yhteys perheeseen, pääsy

56

peruskoulutusjärjestelmään. Olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tarpeeseen keskustella alaikäisen

kanssa etukäteen ja koko prosessin ja menettelyn ajan kaikista häneen vaikuttavista päätöksistä.

Avun ajoittaminen: Asianmukaisten elinten olisi tarjottava apua mahdollisimman varhaisessa

vaiheessa. Tämä edellyttää aikaista iän arviointia, joka epäselvässä tapauksessa ratkaistaan henkilön

eduksi. Avunannon pitäisi olla jatkuva ja vakaa prosessi, myös paluuvaiheessa. Se voi myös kattaa

paluun jälkeisen vaiheen, jotta paluun asianmukaiset jatkotoimet voidaan varmistaa. Tarvittaessa on

varmistettava jäsenvaltiossa järjestetyn holhouksen siirtyminen paluumaan holhoukseen 10 artiklan

2 kohdan mukaisesti.

Iän arviointi: Palauttamisdirektiiviin ei sisälly säännöksiä iän arvioinnista. Komissio suosittelee

EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkasäännöstön systemaattisen tulkinnan perusteella

turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 2013/32/EU 25 artiklan 5 kohdassa vahvistettujen

säännösten soveltamista sekä niihin liittyvien Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO)

laatimien asiakirjojen (EASO – Age assessment practice in Europe, 2014, Euroopan turvapaikka-

asioiden tukivirasto) huomioon ottamista.

Avun jatkuvuus turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä: Vaikka turvapaikanhakijoiden

holhouksen järjestämisellä ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten/lasten palauttamisprosessissa

tarvitsemalla avulla on eri oikeusperusta, turvapaikkasäännöstön ja palauttamisdirektiivin

vaatimukset liittyvät läheisesti toisiinsa, ja turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä olisi pyrittävä

avun jatkuvuuteen.

Lisäselvennys:

Pelkän holhouksen järjestäminen ei riitä täyttämään velvollisuutta antaa alaikäisille apua, koska

”asianmukaisten elinten tarjoama apu” merkitsee muutakin kuin pelkkää holhousta.

Kaikki alle 18-vuotiaat ovat alaikäisiä. Joissakin jäsenvaltioissa 16–18-vuotiaiden nuorten

sallitaan toimia itsenäisesti palauttamismenettelyissä ja turvapaikkamenettelyissä.

Palauttamisdirektiivin oikeussuojakeinot sitovat kuitenkin kaikkia lapsia/alaikäisiä 18-vuotiaaksi

saakka.

10.2. Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelleen, palauttaminen nimetylle holhoojalle tai

asianmukainen vastaanotto

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 2 kohta

Ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen poistetaan jäsenvaltion alueelta, kyseisen

jäsenvaltion viranomaisten on oltava varmoja siitä, että tämä alaikäinen palautetaan

57

– jollekin perheenjäsenelleen

– nimetylle holhoojalleen taikka että

– häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen vastaanotto.

Direktiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaisista vaihtoehdoista parhaana olisi pidettävä palauttamista

perheenjäsenille (ellei tämä ole selvästi lapsen edun vastaista), ja suositellaan, että jäsenvaltiot

pyrkisivät löytämään perheenjäseniä. Palauttaminen holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto voi

olla tietyin edellytyksin hyväksyttävä vaihtoehto. On suositeltavaa, että palauttamista

asianmukaisiin vastaanottopalveluihin ei pitäisi nähdä pysyvänä ratkaisuna, ja sen rinnalla pitäisi

mielellään toteuttaa uudelleenkotouttamis- ja koulutustoimenpiteitä.

Lisäselvennys:

Alaikäisten vapaaehtoinen paluu: Direktiivin 10 artiklan 2 kohta koskee periaatteessa vain

tilanteita, joissa lapsi poistetaan maasta eikä tilanteita, joissa lapsi on lähdössä vastaanottavasta

jäsenvaltiosta vapaaehtoisesti. Kun otetaan huomioon jäsenvaltion velvoite ottaa lapsen etu

huomioon, myös vapaaehtoisen paluun ollessa kyseessä on suositeltavaa myös arvioida perheen

tilannetta ja vastaanotto-olosuhteita paluumaassa.

Vastaanoton asianmukaisuus paluumaassa on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon

yksilölliset olosuhteet ja palautettavan alaikäisen ikä. Pelkkää rajapoliisin vastaanottoa

paluumaassa ilman tarvittavia jatkotoimenpiteitä tai liitännäistoimia ei voida pitää

”asianmukaisena vastaanottona”. Noudatettavia normeja ovat YK:n lasten oikeuksien

sopimuksen 20 artikla ja YK:n lasten sijaishuollon suuntaviivat9.

11. Maahantulokiellot

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 6 kohta ja 11 artikla

’Maahantulokiellolla’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta

toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja

joka liittyy palauttamispäätökseen;

Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto

a) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai

b) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.

9 Lasten sijaishuoltoa koskevat YK:n suuntaviivat (Guidelines for the alternative care of children):

http://www.refworld.org/docid/4c3acd162.html

58

Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki

yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta

pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan

kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion

turvallisuudelle.

Palauttamisdirektiivissä tarkoitetuilla palauttamiseen liittyvillä maahantulokielloilla pyritään

ennaltaehkäisyyn ja edistämään EU:n palauttamispolitiikan uskottavuutta. Maahantulokiellot ovat

selvä viesti siitä, että henkilöt, jotka eivät piittaa EU:n jäsenvaltioiden maahanmuuttosäännöistä,

eivät saa tiettynä määräaikana palata mihinkään EU:n jäsenvaltioon. Direktiivi velvoittaa

jäsenvaltioita määräämään maahantulokiellosta kahdessa määritellyssä tapauksessa (vapaaehtoiseen

lähtöön ei ole myönnetty aikaa tai paluuvelvoitetta ei ole noudatettu). Kaikissa muissa tapauksissa

maahantulokiellon liittäminen palauttamispäätöksiin on vapaaehtoista. Maahantulokiellon kestoa

määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Kielto

ei saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Maahantulokielto määrätään

pidemmäksi ajanjaksoksi ainoastaan, kun yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai valtion

turvallisuus vaarantuu.

Palauttamisdirektiivin mukaiset palauttamiseen liittyvistä maahantulokielloista annetut säännöt

eivät vaikuta maahantulokieltoihin, jotka on määrätty muista kuin maahanmuuttoon liittyvistä

syistä. Näitä ovat sellaisille kolmansien maiden kansalaisille määrätyt maahantulokiellot, jotka ovat

syyllistyneet vakaviin rikoksiin tai joiden osalta on selvästi käynyt ilmi, että he aikovat tehdä

tällaisen rikoksen (SIS II -asetuksen (EY) N:o 1987/2006 24 artiklan 2 kohta), tai Euroopan

unionista tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti hyväksytyt maahantulokiellot, jotka

ovat rajoittavia toimenpiteitä, kuten toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön Yhdistyneiden

kansakuntien turvallisuusneuvoston asettamat matkustuskiellot.

11.1. EU:n laajuinen vaikutus

Maahantulokiellolla kielletään jäsenvaltioiden alueelle pääsy: Direktiivin kaikkien kieliversioiden

(erityisesti englannin- ja ranskankielisen tekstin) järjestelmällisestä vertailusta ja johdanto-osan

14 kappaleen sanamuodosta käy selkeästi ilmi, että maahantulokieltoa olisi sovellettava kaikkien

jäsenvaltioiden alueella. Tanskankieliseen versioon, jossa käytetään yksikköä (”... ophold på en

medlemsstats”) sisältyy ilmeinen käännösvirhe. Maahantulokiellon EU:n laajuinen vaikutus on yksi

tärkeimmistä direktiivin tarjoamista eurooppalaisista lisäarvoista. Maahantulokiellon EU:n

laajuinen vaikutus on ilmoitettava selkeästi kolmannen maan kansalaisille annetussa

maahantulokieltoa koskevassa päätöksessä.

59

Maahantulokiellot sitovat kaikkia palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvia jäsenvaltioita (eli kaikkia

EU:n jäsenvaltioita – lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia – sekä Sveitsiä,

Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia).

Muille jäsenvaltioille tiedottaminen maahantulokielloista: On tärkeää ilmoittaa muille

jäsenvaltioille kaikista määrätyistä maahantulokielloista. Maahantulokieltojen sisällyttäminen

Schengenin tietojärjestelmään (SIS) on yksi, mutta ei ainoa väline, jolla tietoja välitetään muille

jäsenvaltioille. Niiden jäsenvaltioiden, jotka eivät pääse SIS-järjestelmään, tiedonvaihdossa voidaan

käyttää muita kanavia (esim. kahdenvälisiä yhteyksiä).

Puhtaasti kansallisia maahantulokieltoja ei ole: Puhtaasti kansallisten maahanmuuttoon liittyvien

maahantulokieltojen määrääminen ei ole sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa, ellei

sovelleta palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua poikkeusta (ks. jäljempänä

11.8. kohta). Kansallisessa lainsäädännössä on määrättävä, että palauttamispäätöksen yhteydessä

määrätyt maahantulokiellot kieltävät maahantulon ja oleskelun kaikissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi

määräämällä velvollisuudesta sisällyttää järjestelmällisesti kaikki tällaiset maahantulokiellot SIS-

järjestelmään.

Lupa säilyttää puhtaasti kansalliset maahantulokiellot poikkeuksellisissa olosuhteissa:

Palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa ei ole yleensä mahdollista määrätä

puhtaasti kansallisia maahantulokieltoja. Jos kuitenkin kolmannen maan kansalaisella, johon

sovelletaan jäsenvaltion A määräämää maahantulokieltoa, on jäsenvaltion B myöntämä

oleskelulupa eikä jäsenvaltio B halua peruuttaa sitä, jäsenvaltion A on peruutettava EU:n

maahantulokielto palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun, Schengenin sopimuksen

soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisen kuulemisen perusteella, mutta se voi

sisällyttää kolmannen maan kansalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon Schengenin

sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen

mukaisesti (erityissäädös).

11.2. Yhteys Schengenin tietojärjestelmään (SIS)

Maahantulokieltojen rekisteröinti SIS-järjestelmään: Tällä hetkellä sovellettavan lainsäädännön

mukaan jäsenvaltiot voivat rekisteröidä SIS-järjestelmään kuulutuksia palauttamisdirektiivin

mukaan määrätyistä maahantulokielloista, mutta niiden ei ole pakko tehdä niin. Jäsenvaltioita

kannustetaan kuitenkin tekemään niin, jotta palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen

maahantulokieltojen eurooppalaisella ulottuvuudella olisi täysi vaikutus.

Huom. Komissio totesi direktiivin hyväksymisen yhteydessä antamassaan lausumassa, että asetuksen (EY)

N:o 1987/2006) 24 artiklan 5 kohdan tarkastuslausekkeen mukainen SIS II -järjestelmän uudelleentarkastelu tarjoaa

60

mahdollisuuden ehdottaa velvoitetta tallentaa SIS-järjestelmään tämän direktiivin nojalla asetetut maahantulokiellot.

Uudelleentarkastelu on määrä tehdä kolme vuotta SIS II -asetuksen soveltamispäivästä (huhtikuu 2013).

SIS-järjestelmään syötettyjen kuulutusten kolmen vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun

(Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 112 artiklan ja SIS II -asetuksen

29 artiklan mukaisesti) ja palauttamisdirektiivin nojalla määrätyn maahantulokiellon pituuden

yhteys toisiinsa: SIS-järjestelmään tallennettujen kuulutusten uudelleentarkastelu (Schengenin

sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 112 artiklan ja SIS II -asetuksen 29 artiklan

mukaisesti) on menettelymääräys, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kuulutuksia säilytetään

ainoastaan se aika, joka on tarpeen niihin tarkoituksiin, joita varten ne on tallennettu. Se ei vaikuta

jäsenvaltioiden päätöksentekoon maahantulokiellon pituuden määrittämisestä palauttamisdirektiivin

säännösten mukaisesti. Jos palauttamisdirektiivin nojalla määrätty maahantulokielto on kolmen

vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun yhteydessä edelleen voimassa (esim. kielto on

määrätty 5 vuodeksi, eikä sitä ole kumottu sillä välin), jäsenvaltiot voivat pitää SIS-järjestelmän

kuulutuksen voimassa jäljellä olevat kaksi vuotta, jos kuulutus on sovellettavien

arviointiperusteiden (palauttamisdirektiivin 11 artikla yhdessä Schengenin yleissopimuksen

112 artiklan 4 kohdan tai asetuksen (EY) N:o 1987/2006 29 artiklan 4 kohdan kanssa) kannalta

edelleen tarpeellinen.

11.3. Menettelytapakysymykset

Maahantulokieltojen määrääminen rajalla lähdettäessä in absentia -menettelyssä (esim. tapauksissa,

joissa henkilö, jonka viisumi on umpeutunut, saapuu lentokentän rajavalvontaan hieman ennen

lähtöä): Mikään ei estä jäsenvaltioita aloittamasta viisumin umpeutumisesta tiedon saatuaan

palauttamismenettelyä, joka voi johtaa palauttamispäätöksen tekemiseen. Jos päätös tehdään, siihen

liitetään maahantulokielto in absentia -menettelyssä, jos

1) kansallisessa hallinto-oikeudessa säädetään in absentia -menettelyjen mahdollisuudesta

ja

2) näissä kansallisissa menettelyissä noudatetaan unionin oikeuden yleisiä periaatteita,

EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia ja erityisesti oikeutta tulla

kuulluksi ja oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.

Maahantulokiellon määrääminen lähtöhetkellä niille palautettaville henkilöille, jotka eivät ole

noudattaneet velvoitetta palata vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyssä ajassa: Maahantulokielto

määrätään palauttamispäätökseen liittyen sen tekemisen jälkeen (esim. lähdön yhteydessä), jos

palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyssä ajassa.

61

Olisi kuitenkin huolehdittava, ettei tällainen käytäntö toimi pidäkkeenä vapaaehtoiselle

poistumiselle.

Aikaisempi laiton oleskelu: Jäsenvaltiot eivät voi tehdä palauttamispäätöstä ja määrätä siihen

liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka ovat aiemmin oleskelleet jäsenvaltiossa laittomasti ja

palanneet kolmanteen maahan ennen kuin heidän laiton oleskelunsa on havaittu, koska kyseiset

henkilöt eivät ole enää niiden alueella. Jos tällaiset henkilöt palaavat uudelleen jäsenvaltioon ja

palauttamisdirektiivin mukaisia toimenpiteitä (palauttamispäätös, maahantulokielto) otetaan

käyttöön, aikaisempi laiton oleskelu voidaan ottaa huomioon raskauttavana seikkana

maahantulokiellon pituutta määritettäessä. Aikaisempi laiton oleskelu muiden jäsenvaltioiden

alueella voidaan myös ottaa huomioon raskauttavana seikkana maahantulokiellon pituutta

määritettäessä.

Läsnäolo jäsenvaltion alueella: Laiton oleskelu jäsenvaltion alueella on olennainen edellytys

palauttamispäätökselle ja siihen liittyvälle maahantulokiellolle. Jäsenvaltio ei voi tehdä

palauttamispäätöstä ja määrätä siihen liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka eivät oleskele

sen alueella. Tilanteessa, jossa henkilö on karannut (esim. saatuaan turvapaikkahakemukseen

kielteisen päätöksen), mutta jonka voidaan silti olettaa olevan kyseisen jäsenvaltion alueella,

palauttamispäätös (mukaan lukien maahantulokielto) voidaan hyväksyä in absentia -menettelyssä

kansallisen lainsäädännön nojalla.

11.4. Syyt maahantulokiellon määräämiseen

Jäsenvaltioita velvoitetaan palauttamisdirektiivissä määräämään maahantulokiellosta kahdessa

määritellyssä tapauksessa:

1) jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai

2) jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Kaikissa muissa tapauksissa (kaikki palauttamisdirektiivin nojalla tehdyt palauttamispäätökset,

jotka eivät kuulu näiden kahden tapauksen piiriin) palauttamispäätöksiin voidaan liittää

maahantulokielto. Tämä merkitsee sitä, että maahantulokielto voidaan määrätä myös siinä

tapauksessa, että henkilö on lähtenyt vapaaehtoisesti. Jäsenvaltioilla on kuitenkin tämän osalta

harkintavalta ja niitä kannustetaan käyttämään sitä tavalla, joka edistää vapaaehtoista palaamista.

11.5. Maahantulokieltojen kesto

Maahantulokiellon kesto määritetään sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jolla

palauttamisdirektiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja siinä otetaan asianmukaisesti

62

huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Maahantulokiellon keston määrittämisessä on

erityisesti otettava huomioon kiellon antavan viranomaisen tiedossa olevat raskauttavat tai

lieventävät asianhaarat, kuten sen, onko

– kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta tehty aiemmin palauttamispäätös tai

maastapoistamismääräys

– kyseinen kolmannen maan kansalainen jo saanut tukea vapaaehtoiseen paluuseen ja/tai

uudelleenkotoutumiseen

– kolmannen maan kansalainen tullut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana

– kolmannen maan kansalainen tehnyt yhteistyötä tai osoittanut haluttomuutta

yhteistyöhön palauttamismenettelyssä

– kolmannen maan kansalainen osoittanut halukkuutensa lähteä vapaaehtoisesti.

Tavanomaisissa tapauksissa maahantulokiellon kesto ei saa ylittää viittä vuotta. Maahantulokiellon

konkreettista kestoa määrittäessään jäsenvaltiot sitoutuvat tarkastelemaan kaikkia olennaisia

näkökohtia ja noudattamaan suhteellisuusperiaatetta. Jäsenvaltio voi antaa yleiseksi ohjeeksi

hallinnolleen tavanomaisia tapauksia varten erilaisia määräaikoja, kuten kolme vuotta yleisenä

vakiosääntönä, viisi vuotta raskauttavien asianhaarojen (maahanmuuttolainsäädännön toistuva

rikkominen) ja yksi vuosi lieventävien asianhaarojen vallitessa (lainsäädännön rikkominen johtuu

ainoastaan huolimattomuudesta). On kuitenkin varmistettava, että kutakin tapausta arvioidaan

erikseen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa

lainsäädännössään tai hallinnollisissa määräyksissään yleisistä kriteereistä, jotka otetaan huomioon,

kun yksittäistapauksessa määritetään maahantulokiellon kesto 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

Vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle

Maahantulokielto voidaan määrätä pidemmäksi ajaksi, jos yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai

valtion turvallisuus vaarantuu. Näkökohtia, jotka jäsenvaltio voi ottaa huomioon tällaisen uhan

määrittämisessä voivat olla rikokset samoin kuin vakavat hallinnolliset rikkomukset (väärennettyjen

henkilöllisyyspapereiden toistuva käyttö, maahanmuuttolain toistuvat ja tahalliset loukkaukset).

Minkään niistä ei voida kuitenkaan katsoa muodostavan automaattisesti ja itsessään uhkaa yleiselle

järjestykselle. Jäsenvaltioiden on aina tarkasteltava yksilöllisesti kaikkia olennaisia näkökohtia ja

noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Palauttamisdirektiivissä ei määritellä yleiseen järjestykseen,

yleiseen turvallisuuteen ja valtion turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhkan tarkkaa merkitystä.

EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä tämän käsitteen käyttö muissa maahanmuuttoa koskevissa

direktiiveissä ja vapaan liikkuvuuden yhteydessä ei ole suoraan sovellettavissa

palauttamisdirektiivin yhteydessä, koska käsiteltävät asiat ja asiayhteys ovat erilaiset. Kuitenkin

jotkut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sisältyvät näkökohdat (erityisesti horisontaaliset

63

käsitteet, kuten suhteellisuusperiaate ja direktiivien tehokas vaikutus) voivat antaa jonkinlaista

suuntaa: komissio on antanut 2. heinäkuuta 2009 antamassaan tiedonannossa Euroopan unionin

kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden

alueella annetun direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamisesta

(KOM(2009) 313) 3 jaksossa yksityiskohtaisia ohjeita, jotka koskevat tulkintaa yleisestä

järjestyksestä ja yleisestä turvallisuudesta vapaan liikkuvuuden yhteydessä. Lisäksi vertailevaa

tietoa tämän käsitteen tulkinnasta jäsenvaltioissa maahanmuuton yhteydessä voidaan saada EMV:n

kyselystä (ad-hoc query 140), joka koskee käsitteiden ”yleinen järjestys” ja ”yleinen turvallisuus”

ymmärtämistä. Asiassa C-554/13, Zh. ja O., antamansa tuomion 48 kohdassa, joka koski yleisen

järjestyksen käsitettä palauttamisdirektiivin asiayhteydessä (ks. edellä 6.3. kohta), unionin

tuomioistuin nimenomaisesti vahvisti, että sen direktiiviä 2004/38/EY koskevaa oikeuskäytäntöä

(ks. asiassa, C-430/10, Gaydarov, annetun tuomion 32 kohta) voidaan soveltaa analogisesti.

Yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon kesto

Yleiseen järjestykseen liittyvä maahantulokielto on määriteltävä yksilöllisesti. On otettava

huomioon kolmansien maiden kansalaisten tekemien rikosten vakavuus, niihin liittyvät yleiseen

järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai valtion turvallisuuteen kohdistuvat vaarat ja asianomaisen

henkilökohtainen tilanne. Suhteellisuusperiaatetta on noudatettava kaikissa tapauksissa. Elinikäisten

maahantulokieltojen järjestelmällinen määrääminen kaikissa yleiseen järjestykseen liittyvissä

tapauksissa (tekemättä eroa rikosten vakavuuden ja vaaran perusteella) on direktiivin vastaista.

Jäsenvaltio voi soveltaa erilaisia määräaikoja, kuten kymmentä vuotta yleisenä vakiosääntönä ja

20:tä vuotta erityisen vakavissa tilanteissa. Jäsenvaltioiden olisi säädettävä mahdollisuudesta

tarkastella maahantulokieltopäätöstä ja erityisesti sen olemassaolon perusteita joko viran puolesta

tai asianomaisen henkilön hakemuksesta.

Lisäselvennys:

Ei rajoittamattomia maahantulokieltoja: Maahantulokiellon kesto on maahantulokieltoa koskevan

päätöksen keskeinen näkökohta. Se on määritettävä viran puolesta etukäteen kussakin tapauksessa.

Unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa

(27 ja 34 kohta). ”On todettava, että sanamuodosta ”maahantulokiellon kestoa määritettäessä”

ilmenee selvästi, että jäsenvaltioilla on velvollisuus rajoittaa ajallisesti kunkin maahantulokiellon

vaikutusten kesto lähtökohtaisesti enintään viiteen vuoteen riippumatta siitä, onko asianomainen

kolmannen maan kansalainen hakenut tällaista rajoittamista (27 kohta). [….] direktiivin 2008/115

11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä [...] kansalliselle säännökselle, jonka

mukaan maahantulokiellon kestoa voidaan rajoittaa vain asianomaisen kolmannen maan

kansalaisen tällaista rajoittamista koskevasta hakemuksesta.”

64

Hetki, josta aika alkaa kulua (jolloin maahantulokieltoa aletaan soveltaa), on määritettävä

etukäteen: Tavanomaisesti ajan pitäisi alkaa paluusta tai palauttamisesta kolmanteen maahan eikä

maahantulokiellon määräämispäivästä, koska EU maahantulokielto ei voi aiheuttaa vaikutuksia

tilanteessa, jossa henkilö ei ole vielä lähtenyt EU:n alueelta. Tapauksissa, joissa ei ole käytännössä

mahdollista määrittää etukäteen konkreettista lähtöpäivää, jäsenvaltiot voivat käyttää muuta päivää

(esim. päätöksen tekopäivää).

11.6. Maahantulokieltojen kumoaminen/lyhentäminen/lykkääminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 3 kohta

1 alakohta: Jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun

kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan

mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin

palauttamispäätöstä.

Mahdollisuutta kumota tai lykätä maahantulokielto niissä tapauksissa, joissa palautettava henkilö on

poistunut jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä (1 alakohta), olisi käytettävä

kannustimena vapaaehtoiseen palaamiseen. Jäsenvaltioiden on varmistettava kansallisessa

lainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä mahdollisuus hakea maahantulokiellon lykkäämistä

tai kumoamista näissä olosuhteissa. Olisi pyrittävä siihen, että tällaiset menettelyt ovat helposti

palautettavan saatavilla ja ne toimivat käytännössä. Palautettava henkilö voi antaa eri tavoilla

näyttöä lähdöstään EU:n alueelta. Näyttönä voi olla maastapoistumisleima palautettavan passissa,

tiedot kansallisia rajoja koskevissa tietojärjestelmissä tai palautettavan ilmoitus jäsenvaltion

kolmannessa maassa sijaitsevassa konsuliedustustossa.

Maahantulokieltojen keston lyhentäminen: Jäsenvaltiot voivat myös lyhentää voimassa olevan

maahantulokiellon kestoa 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa. Jäsenvaltioiden

mahdollisuuden kumota maahantulokielto 11 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan tulkita kattavan

myös maahantulokiellon osittaisen kumoamisen (= keston lyhentämisen).

2 alakohta: Ihmiskaupan uhreihin, joille on myönnetty oleskeluluvasta, joka myönnetään yhteistyötä

toimivaltaisten viranomaisten kanssa tekeville kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat

ihmiskaupan uhreja tai jotka ovat joutuneet laittomassa maahantulossa avustamisen kohteiksi,

29 päivänä huhtikuuta 2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/81/EY mukaisesti oleskelulupa, ei

sovelleta maahantulokieltoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan ensimmäisen alakohdan

b alakohdan soveltamista ja edellyttäen, että kyseinen kolmannen maan kansalainen ei ole uhka

yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.

65

Ihmiskaupan uhreille, joille on aiemmin myönnetty oleskelulupa direktiivin 2004/81/EY nojalla, ei

pitäisi määrätä maahantulokieltoa, paitsi jos asianomainen henkilö ei ole noudattanut velvoitetta

palata vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyn ajan kuluessa tai jos hän aiheuttaa vaaraa yleiselle

järjestykselle. Tämä säännös koskee vain laitonta oleskelua välittömästi direktiivin 2004/81/EY

soveltamisalan mukaisen laillisen oleskelun jälkeen. Se ei luo ”elinikäistä” poikkeusta

aikaisemmille direktiivin 2004/81/EY mukaisen oleskeluluvan haltijoille.

3 alakohta: Jäsenvaltio voi pidättyä määräämästä maahantulokieltoa, kumota sen tai lykätä sitä

yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä.

Jäsenvaltiot voivat olla määräämättä maahantulokieltoja yksittäistapauksissa humanitaarisista

syistä. Tämän poikkeuksen muotoilu on laaja ja jäsenvaltiot voivat sen perusteella pidättyä

kokonaan määräämästä maahantulokieltoa tai kumota tai lykätä olemassa olevia

maahantulokieltoja. Tämä lauseke on valinnainen ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa

sitä kansallisen lainsäädäntönsä ja hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti.

4 alakohta: Jäsenvaltio voi kumota maahantulokiellon tai lykätä sen täytäntöönpanoa

yksittäistapauksissa tai tietyissä tapausryhmissä muiden syiden perusteella.

Kolmansissa maissa tapahtuvissa humanitaarisissa katastrofeissa (kuten maanjäristykset, muut

luonnonmullistukset tai aseelliset konfliktit), joiden vuoksi suuri määrä ihmisiä joutuu siirtymään

asuinsijoiltaan, viralliset menettelyt maahantulokieltojen kumoamisille yksittäistapauksissa voivat

kestää liian kauan eivätkä ne ole toteuttamiskelpoisia. Tästä syystä on olemassa mahdollisuus säätää

asianomaisten henkilöryhmien maahantulokieltojen horisontaalisesta lykkäämisestä tai

kumoamisesta.

Palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen maahantulokieltojen kumoamistarve voi tulla kyseeseen

myös niiden kolmansien maiden kansalaisten tapauksessa, jotka voivat myöhemmin osoittaa, että

heillä on unionin lainsäädännön mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen esimerkiksi siitä syystä,

että heistä on tullut EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisia, jotka kuuluvat SEUT-sopimuksen 21 artiklan

tai direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan.

11.7. Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta

Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon maahantulokiellon rikkominen, kun ne harkitsevat uuden

maahantulokiellon keston pidentämistä. Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 kappaleessa tästä

todetaan seuraavaa: ”Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti

huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä

vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan

66

kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai

hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.”

Palauttamisdirektiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää muista seuraamuksista kansallisen

hallinto-oikeuden mukaisesti (sakko), direktiivin tehokkaasta vaikutuksesta ja unionin

tuomioistuimen asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä riippuen. Jäsenvaltioiden toimissa ei pitäisi

tehdä mitään eroa omien kansallisten viranomaisten ja muiden jäsenvaltioiden viranomaisten

määräämien maahantulokieltojen välillä, koska tämä vaarantaisi palauttamisdirektiivissä säädetyn

EU:n maahantulokiellon yhdenmukaisuuden.

Jäsenvaltiot voivat periaatteessa määrätä hallinnollisen maahantulokiellon kohteena olevien

sellaisten kolmansien maiden kansalaisten oleskelun alueellaan rikosoikeudellisesti rangaistavaksi

teoksi. Mikään tätä koskeva kansallinen säännös ei saa kuitenkaan heikentää palauttamisdirektiivin

asiaankuuluvien säännösten ja unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön

tehokkuutta ja yhdenmukaistamisvaikutusta. Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetun tuomion

37 kohdassa unionin tuomioistuin on vahvistanut epäsuorasti, että voimassa olevan

maahantulokiellon rikkomisesta voidaan määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia: ”Tästä seuraa,

ettei jäsenvaltio voi määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia direktiivin 2008/115 soveltamisalaan

kuuluvan maahantulokiellon rikkomisesta, jos tällaisen kiellon vaikutusten pysyttäminen ei ole

direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaista.” Tuomioistuimen odotetaan antavan vireillä olevassa

asiassa C-290/14, Skerdjan Celaj, myöhemmin annettavassa tuomiossa täydentävän tulkinnan

jäsenvaltioiden mahdollisuudesta säätää maahantulokiellon rikkomisen rangaistavaksi teoksi.

Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 5 kohdassa selvennetään, että säännöksiä palaamiseen liittyvistä

maahantulokielloista sovelletaan rajoittamatta oikeutta kansainväliseen suojeluun EU:n

turvapaikkasäännöstön mukaisesti: Tämä merkitsee, että palauttamisdirektiivin nojalla aiemmin

määrättyjä maahantulokieltoja ei voida käyttää oikeutuksena niiden kolmannen maiden kansalaisten

palauttamiseen tai rankaisemiseen, jotka ovat tulleet EU:hun tai oleskelevat EU:ssa laillisesti

turvapaikanhakijana tai kansainvälistä suojelua saavan henkilön ominaisuudessa. Tällaisia

maahantulokieltoja olisi lykättävä (odotettaessa käynnissä olevia turvapaikkamenettelyjä) tai ne

olisi kumottava (kansainvälistä suojelua saavan henkilön aseman myöntämisen jälkeen).

11.8. Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 4 kohta, Schengenin sopimuksen soveltamista koskeva yleissopimus –

25 artikla

Kun jäsenvaltio harkitsee oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntämistä

kolmannen maan kansalaiselle, jolle toinen jäsenvaltio on määrännyt maahantulokiellon, sen on

67

ensin kuultava maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota ja otettava huomioon sen edut

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa määrätään seuraavaa:

1. Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun

sopimuspuoli aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on neuvoteltava

ennakolta määräyksen antaneen sopimuspuolen kanssa ja otettava huomioon sen edut. Oleskelulupa voidaan myöntää

erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia. Joka tapauksessa myöntämiselle on oltava

painavat syyt.

Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi

merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

1 a. Ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden

on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä.

2. Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään

maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko

oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita.

Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen

ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

3. Edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artikla on suoraan

sovellettavissa oleva määräys ja sitä voidaan soveltaa jäsenvaltioissa ilman, että se saatetaan osaksi

kansallista lainsäädäntöä.

Ainoastaan maahantulokiellon määrännyt jäsenvaltio (jäsenvaltio A) voi kumota

maahantulokiellon. Jos toinen jäsenvaltio (jäsenvaltio B) päättää myöntää oleskeluluvan samalle

henkilölle (kuultuaan maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota), jäsenvaltiolla A on

velvollisuus kumota maahantulokielto (Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn

yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta). Se voi kuitenkin merkitä kolmannen maan kansalaisen

kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Jäsenvaltion B on tarkasteltava jäsenvaltion A määräämän

voimassa olevan maahantulokiellon taustalla olevia syitä ja otettava ne huomioon ennen

oleskeluluvan myöntämistä (esim. perheen yhdistämistä varten). Jotta jäsenvaltio B voi ottaa

asianmukaisesti huomioon maahantulokiellon taustalla olevat syyt, on tärkeää, että jäsenvaltio A

antaa hyvissä ajoin tarvittavat tiedot jäsenvaltiolle B.

Jäsenvaltioiden, jotka eivät vielä sovella täysimääräisesti Schengenin säännöstöä ja jotka eivät siksi

voi (vielä) suoraan soveltaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen

25 artiklaa, on kuitenkin noudatettava 11 artiklan 4 kohdan henkeä ja otettava yhteyttä

68

maahantulokiellon määränneisiin viranomaisiin, jos ne saavat tietoonsa (mistä tahansa lähteestä,

myös hakijalta), että henkilö on toisen jäsenvaltion määräämän maahantulokiellon kohteena. Ennen

oleskeluluvan myöntämistä henkilölle jäsenvaltion olisi pyrittävä ottamaan huomioon

maahantulokiellon antaneen jäsenvaltion etu.

11.9. Aikaisemmat maahantulokiellot

Ennen 24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava 11 artiklan vaatimusten

mukaisesti (voimassa korkeintaan viisi vuotta, yksilöllinen arviointi, velvoite kumota kielto tai

harkita sen kumoamista tietyissä olosuhteissa), jos ne aiheuttavat vaikutuksia 24. joulukuuta 2010

jälkeen ja jos ne eivät ole 11 artiklan aineellisten takeiden mukaisia. Mukauttaminen olisi tehtävä

joko asianomaisen henkilön hakemuksesta milloin tahansa tai viran puolesta mahdollisimman

varhaisessa vaiheessa ja joka tapauksessa viimeistään SIS-järjestelmän kuulutuksiin liittyvässä

maahantulokieltojen säännöllisessä (kolmen vuoden välein tehtävässä) uudelleentarkastelussa.

Unionin tuomioistuin on selventänyt asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, (39–41 ja 44 kohta)

seuraavaa: ”Tästä on huomattava heti alkuun, ettei kyseisessä direktiivissä säädetä

siirtymäjärjestelystä maahantulokieltoa koskeville päätöksille, jotka on tehty ennen kuin direktiivi

tulee sovellettavaksi. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee,

että uutta sääntöä sovelletaan välittömästi vanhan säännön voimassa ollessa syntyneiden

tilanteiden tulevaisuudessa ilmeneviin vaikutuksiin [...] Tästä seuraa, että direktiiviä 2008/115

sovelletaan sen päivän, jona se tuli sovellettavaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa, jälkeisiin ennen

tätä päivää sovellettujen kansallisten sääntöjen nojalla tehtyjen maahantulokieltopäätösten

vaikutuksiin. [...] Tästä seuraa, että direktiivin 2008/115 11 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että

[...] kestoltaan rajoittamattomien maahantulokieltojen, jotka on määrätty ennen päivää, jona

direktiivi 2008/115 tuli sovellettavaksi, vaikutukset pysytetään kauemmin kuin mainitussa

säännöksessä kyseiselle kiellolle säädetyn enimmäisajan, paitsi jos maahantulokiellot on

kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat vakava uhka yleiselle

järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.”

12. Menettelylliset takeet

12.1. Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi

Oikeus hyvään hallintoon on perusoikeus, joka tunnustetaan unionin oikeuden yleiseksi

periaatteeksi ja vahvistetaan perusoikeuskirjassa. Perusoikeuskirja on erottamaton osa EU:n

oikeusjärjestystä. Tähän oikeuteen sisältyy jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan

ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti, tai jolla on

69

huomattava vaikutus hänen etuihinsa. Siihen liittyy kiinteästi myös oikeus puolustukseen, joka on

EU:n lainsäädännön toinen yleinen periaate. Asioissa G & R ja Boudjlida antamissaan tuomioissa

unionin tuomioistuin on selvittänyt merkittävästi palauttamis- ja säilöönottopäätöksiin liittyvää

oikeutta tulla kuulluksi. Näissä tuomioissa edellytetään, että jäsenvaltiot noudattavat aina

jäljempänä olevia suojalausekkeita, kun ne tekevät palauttamiseen liittyviä päätöksiä (eli

palauttamispäätöksiä, maahantulokieltopäätöksiä, maastapoistamispäätöksiä, säilöönottopäätöksiä

ym.), vaikka tätä ei ole nimenomaisesti säädetty palauttamisdirektiivin asianomaisissa artikloissa:

1) jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen

toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti

2) jokaisen oikeus tutustua itseään koskeviin asiakirjoihin, arvioida kaikki todisteita, joihin

on vedottu häntä vastaan ja joilla perustellaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen

päätöstä, ottaen huomioon oikeutetut luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja

liikesalaisuuden vaatimukset

3) jokaisen oikeus saada oikeudellisen neuvonantajan apua ennen palauttamispäätöksen

hyväksymistä edellyttäen, että tämän oikeuden käyttäminen ei vaikuta

palauttamismenettelyn edistymiseen eikä heikennä direktiivin tehokasta

täytäntöönpanoa; tämä ei velvoita jäsenvaltioita vastaamaan avun kustannuksista

4) hallintoelimen velvollisuus kiinnittää asianmukaista huomiota asianomaisen henkilön

huomautuksiin ja tutkia huolellisesti ja puolueettomasti tapauksen kaikki asiaankuuluvat

seikat

5) hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä.

Jäsenvaltioilla on merkittävä harkintavalta siinä, kuinka oikeus tulla kuulluksi varmistetaan

käytännössä: päätöksestä tulee pätemätön oikeuden toteutumatta jäämisen vuoksi ainoastaan, mikäli

menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos oikeus olisi toteutunut. (Tuomioistuimen asia C-

383/13, G & R). Kun jäsenvaltion viranomainen aikoo tehdä palauttamispäätöksen, se voi olla

kuulematta kolmannen maan kansalaista asiasta todettuaan, että kolmannen maan kansalaisen

laitonta oleskelua jäsenvaltion alueella on edeltänyt turvapaikkamenettely, jossa on noudatettu

täysimääräisesti henkilön oikeutta tulla kuulluksi. (Tuomioistuimen asia C-166/13, Mukarubega).

Asian Mukarubega logiikkaa ”Kuulluksi tulemista ennen palauttamispäätöksen tekoa koskevan

oikeuden nojalla ei voida aloittaa hallinnollista menettelyä uudelleen loputtomiin, sillä on pyrittävä

säilyttämään tasapaino asianomaisen sen perusoikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen

hänelle vastaisen päätöksen tekemistä, ja laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevan

jäsenvaltioiden velvollisuuden välillä” voidaan soveltaa myös muihin tapauksiin, kuten niihin, jotka

70

mainitaan 6 artiklan 6 kohdassa (laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös yhdessä

palauttamispäätöksen kanssa).

Oikeuteen tulla kuulluksi sisältyy oikeus tulla kuulluksi direktiivin 5 artiklan ja 6 artiklan 2–

5 kohdan mahdollisesta soveltamisesta ja paluuta koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä, kuten

vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävästä ajasta ja siitä, onko palauttaminen vapaaehtoista vai

pakollista. Viranomainen ei kuitenkaan saa varoittaa kolmannen maan kansalaista ennen puhuttelua,

että se harkitsee palauttamispäätöksen tekemistä, tai paljastaa tietoja, joihin se aikoo vedota

perusteluna tälle päätökselle, tai sallia harkinta-aikaa, jos kolmannen maan kansalaisella on

mahdollisuus esittää tosiasiallisesti näkemyksensä oleskelunsa lainvastaisuudesta ja syyt, jotka

voivat kansallisen lainsäädännön nojalla antaa kyseiselle viranomaiselle perusteen olla tekemättä

palauttamispäätöstä. (Tuomioistuimen asia C-249/13, Boudjlida).

Direktiivin 12 ja 13 artiklaan sisältyviä menettelyllisiä takeita olisi sovellettava kaikkiin

palauttamiseen liittyviin päätöksiin eikä niitä tulisi rajoittaa 12 artiklan 1 kohdassa mainittuihin

kolmeen eri päätöstyyppiin.

Salakuljetusta koskevan tiedon keruu: Kun otetaan huomioon siirtolaisten salakuljetuksen vastaisen

EU:n toimintasuunnitelman 2015–2020 (COM(2015) 285) painopisteet ja erityisesti tarve parantaa

tiedon keräämistä ja jakamista, komissio suosittaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön asianmukaiset

mekanismit, jotta varmistetaan järjestelmällinen tietojen kerääminen laittomasti maassa olevilta

pidätetyiltä maahanmuuttajilta perusoikeuksia ja EU:n turvapaikkasäännöstöä kunnioittaen. Kun

oikeus tulla kuulluksi varmistetaan ennen palauttamispäätöksen hyväksymistä, jäsenvaltioita

kehotetaan pyytämään palautettavia henkilöitä jakamaan tietoa, jota heillä voi olla

salakuljetusverkkojen toimintatavoista ja reiteistä sekä yhteyksistä ihmiskauppaan ja muihin

rikoksiin sekä rahansiirtoihin. Asiaankuuluvien viranomaisten ja virastojen (maahanmuutto- ja raja-

asiat, poliisi) olisi kerättävä ja niiden olisi jaettava keskenään tässä yhteydessä saatuja tietoja

kansallisella ja EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön ja EU:n foorumeilla vaihdettavien parhaiden

käytäntöjen mukaisesti.

12.2. Palauttamiseen liittyvät päätökset

Palauttamisdirektiivissä säädetään useista erilaisista palauttamiseen liittyvistä päätöksistä, kuten

1) palauttamispäätökset (3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)

2) vapaaehtoista paluuta varten määrättävää aikaa koskevat päätökset ja tällaisen ajan

pidentämistä koskevat päätökset (7 artikla)

3) maastapoistamispäätökset (8 artiklan 3 kohta)

71

4) maastapoistamisen lykkäämistä koskevat päätökset (9 artikla)

5) maahantulokieltopäätökset sekä päätökset maahantulokieltojen lykkäämisestä tai

kumoamisesta (11 artikla)

6) säilöönottopäätökset sekä säilöönoton keston jatkaminen (15 artikla).

Useimmat edellä mainitusta päätöksistä liittyvät palauttamispäätökseen ja ne olisi yleensä

hyväksyttävä yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhtenä hallintotoimena: palauttamispäätöksissä

voi olla aika vapaaehtoiselle paluulle (7 artikla), maahantulokielto (11 artikla) ja – mahdollisesti

mutta ei välttämättä – maastapoistamisen määräävä päätös (jos mahdollisuutta lähteä

vapaaehtoisesti ei noudateta).

Tällaisten päätösten myöhemmät muutokset ovat mahdollisia tietyissä tapauksissa:

– maahantulokielto voidaan määrätä palauttamispäätökseen liittyen sen tekemisen jälkeen,

jos palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen

määrätyssä ajassa (11 artiklan 1 kohdan b alakohta)

– jo määrätty maahantulokielto voidaan kumota tai sitä voidaan lykätä (11 artiklan 3–

5 kohta)

– vapaaehtoiseen poistumiseen myönnetyn ajan kestoa voidaan pidentää (7 artiklan

2 kohta)

– jo täytäntöönpanokelpoista olevaa palauttamispäätöstä (tai maastapoistamismääräystä)

voidaan lykätä (9 artikla).

Direktiivin 6 artiklan 6 kohdassa vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat

yhdistää useita eri päätöksiä (myös päätöksiä, jotka eivät liity suoraan palaamiseen) yhteen hallinto-

tai oikeusviranomaisen päätökseen, mikäli kunkin päätöksen asiaankuuluvia takeita ja säännöksiä

kunnioitetaan. Päätökset laillisen oleskelun päättämisestä (kuten turvapaikkahakemuksen

hylkääminen tai viisumin peruuttaminen tai oleskeluluvan uusimatta jättäminen) voidaan siis

hyväksyä joko erikseen tai yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhdessä hallinto- tai

oikeusviranomaisen päätöksessä.

Konkreettisia esimerkkejä:

Jos jäsenvaltio päättää peruuttaa viisumin ja antaa kolmannen maan kansalaiselle seitsemän

päivää aikaa lähteä vapaaehtoisesti alueeltaan, pidetäänkö päätöstä palauttamisdirektiivin

soveltamisalaan kuuluvana palauttamispäätöksenä, vai kuuluko se EU:n muiden, viisumeja

koskevien määräysten piiriin?

Tällainen päätös voi koostua kahdesta osasta: viisumin peruuttamispäätöksestä ja

palauttamisdirektiivissä tarkoitetusta palauttamispäätöksestä. Selitys: Jos viisumi

72

peruutetaan välittömästi, henkilön oleskelu on palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2

kohdan määritelmän mukaan laitonta, ja 6 artiklaa (velvollisuus tehdä

palauttamispäätös) sekä 7 artiklaa (ajan myöntäminen vapaaehtoista paluuta varten)

sovelletaan. Viisumin perumiseen voidaan hakea (samaan aikaan) muutosta

viisumisäännöstöön sisältyvien sääntöjen mukaisesti (mahdollisuus hyväksyä useita

päätöksiä yhdessä palauttamispäätöksen kanssa mainitaan nimenomaisesti 6 artiklan 6

kohdassa).

Jos kolmannen maan kansalainen tavataan jäsenvaltion alueella ja hänellä on vaadittu viisumi,

mutta hän ei kuitenkaan (enää) täytä oleskelun edellytyksiä (Schengenin rajasäännöstön 5 artikla),

jäsenvaltiolle voi riittää palauttamispäätöksen tekeminen. Tarkoittaako tämä palauttamispäätös

(johon mahdollisesti liittyy maahantulokielto) automaattisesti, että viisumi ei ole enää voimassa?

Viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdan mukaan viisumi kumotaan, jos käy ilmi, että

sen myöntämistä koskevat edellytykset (Schengenin rajasäännöstön

maahantuloedellytykset) eivät enää täyty. Palauttamispäätöksen tekevien viranomaisten

on myös varmistettava, että viisumi on kumottu. Molemmat päätökset voidaan

kuitenkin tehdä yhdessä hallinnollisessa asiakirjassa. On vältettävä sitä, että tehdään

palauttamispäätös ja palautettavalla henkilöllä on voimassa oleva (yhdenmukainen)

viisumi.

Voiko päätös turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä asettaa myös paluuvelvoitteen?

Kyllä. Turvapaikkahakemuksen hylkääminen ja palauttamispäätös voidaan tehdä

yhdessä toimenpiteessä 6 artiklan 6 kohdan mukaisesti. – (Tällainen yhdistetty

toimenpide muodostuu loogisesti tarkasteltuna kahdesta peräkkäisestä toisiinsa

liittyvästä päätöksestä.)

12.3. Päätöksien muoto ja kääntäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 12 artiklan 1–3 kohta

1. Palauttamispäätökset sekä mahdollisesti annetut maahantulokieltoa ja maastapoistamista

koskevat päätökset on annettava kirjallisina, ja niissä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin

liittyvät ja oikeudelliset perusteet sekä käytettävissä olevat oikeussuojakeinot. Tosiseikoista

annettavia tietoja voidaan rajoittaa, jos kansallisessa lainsäädännössä sallitaan

tiedonsaantioikeuden rajoittaminen erityisesti valtion turvallisuuden, puolustuksen ja yleisen

turvallisuuden takaamiseksi tai jos on kyse rikosten torjunnasta, tutkinnasta, selvittämisestä ja

syyteharkinnasta.

73

Kirjallinen päätös on palauttamisdirektiivissä säädettyjen menettelyllisten takeiden kulmakivi. Tästä

vaatimuksesta ei ole mahdollista luopua. Palautettavalle henkilölle annettujen tietojen ei pitäisi

kuitenkaan rajoittua pelkästään käytettävissä oleviin oikeussuojakeinoihin. Jäsenvaltioita

rohkaistaan tarjoamaan myös muita tietoja siitä, miten maastapoistamismääräystä noudatetaan

käytännössä. On suositeltavaa, että palautettavalle annetaan tietoa esimerkiksi siitä, voiko

jäsenvaltio osallistua kuljetuskustannuksiin, voiko palautettava hyötyä (vapaaehtoisen) paluun

ohjelmasta tai saada lisäaikaa palauttamispäätöksen määräajan noudattamiseksi. Palautettavalle olisi

myös ilmoitettava paluuvelvoitteen noudattamatta jättämisestä aiheutuvat seuraukset, ja näin

kannustaa häntä lähtemään vapaaehtoisesti.

Työnantajien seuraamuksista annetun direktiivin 2009/52/EY10

6 artiklan 2 kohdan 2 alakohdan

mukaan palautettaville henkilöille on tiedotettava direktiivin mukaisesta oikeudesta vaatia takaisin

maksamattomia palkkoja työnantajaltaan sekä käytettävissä olevista valitusmekanismeista. Nämä

tiedot voidaan myös sisällyttää tai liittää palauttamispäätökseen.

2. Jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös 1 kohdassa

tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista

oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan

kohtuudella olettaa ymmärtävän.

Pyynnön käännöksen saamisesta voi esittää palautettava henkilö tai hänen laillinen edustajansa.

Jäsenvaltio voi vapaasti valita, annetaanko kirjallinen tai suullinen käännös, kunhan varmistetaan,

että kolmannen maan kansalainen ymmärtää asiayhteyden ja sisällön. Käännöksestä ei ole

mahdollista vaatia maksua, koska se olisi säännöksen hengen vastaista. Käännöksen tarkoitus on

antaa palautettavalle henkilölle tarvittavat tiedot, jotta hän ymmärtää täysin oikeudellisen

tilanteensa.

Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallintokäytännössä päätetään, mitä kieltä

kolmannen maan kansalaisen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän. Tämä arviointi voidaan

tehdä samalla tavalla ja samoilla perusteilla kuin turvapaikkamenettelyissä, ottaen huomioon, että

turvapaikkamenettelyjen monimutkaisuuden vuoksi käännösvaatimukset voivat olla niissä

laajemmat (samankaltainen säännös, joka viittaa kieleen, jonka hakijan voidaan ”kohtuudella olettaa

ymmärtävän”, on uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU 12 artiklassa,

kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin 2011/95/EU

22 artiklassa ja uudelleenlaaditun vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33/EU

5 artiklassa). Säännös velvoittaa jäsenvaltioita pyrkimään kaikin kohtuullisin keinoin tarjoamaan

10 Tämä direktiivi ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia.

74

käännöksen kielellä, jota asianomainen tosiasiallisesti ymmärtää. Kääntäjien/tulkkien puuttuminen

voi olla pätevä syy ainoastaan harvinaisten kielten tapauksissa, kun kääntäjistä/tulkeista on

todellinen puute. Tilanteessa, jossa asiaankuuluvan kielen kääntäjiä on olemassa, mutta he eivät ole

puhtaasti hallinnollisista syistä käytettävissä, käännöksen puuttuminen ei ole hyväksyttävää.

Mahdollisuus käyttää malleja hallinnollisen työn tehostamiseen ei rajoitu 12 artiklan 3 kohdan

soveltamisalaan (ks. jäljempänä). Kunhan malli mahdollistaa päätöksen yksilöllisen käännöksen

kielelle, jota henkilö ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, käännös on

12 artiklan 2 kohdan mukainen eikä siihen tarvitse soveltaa 12 artiklan 3 kohdan poikkeusta.

3. Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 2 kohtaa kolmannen maan kansalaisiin, jotka ovat

tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta

oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa.

Tällaisessa tapauksessa 1 kohdassa tarkoitetut palauttamiseen liittyvät päätökset annetaan

kansallisen lainsäädännön mukaisella vakiomuotoisella lomakkeella.

Jäsenvaltioiden on asetettava saataville yleisiä tiedotteita, joissa selitetään vakiomuotoisen

lomakkeen keskeinen sisältö vähintään viidellä niistä kielistä, joita kyseiseen jäsenvaltioon tulevat

laittomat maahanmuuttajat yleisimmin käyttävät tai ymmärtävät.

Vakiomuotoisen lomakkeen käyttö palauttamiseen liittyvien päätösten yhteydessä 12 artiklan

3 kohdan mukaisesti on poikkeus yleisiin sääntöihin, ja sitä voidaan käyttää vain niissä tapauksissa,

joissa kolmannen maan kansalainen on tullut laittomasti jäsenvaltion alueelle. Vakiomuotoisen

lomakkeen käyttö 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti on jäsenvaltioille vaihtoehto eikä velvoite. On

kiinnitettävä huomiota siihen, että laiton maahantulo 12 artiklan 3 kohdan kattamissa tapauksissa ei

merkitse aina samaa kuin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa mainituissa ”rajatapauksissa” ja niitä

muistuttavissa tapauksissa. Esimerkki: Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka

on pidätetty jäsenvaltion alueella kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun hän tuli laittomasti maahan,

ei kuulu 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, mutta häneen voidaan silti soveltaa

12 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta.

Sisärajojen laiton ylittäminen: Kyseistä 3 kohtaa sovelletaan kolmannen maan kansalaisiin, ”jotka

ovat tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta

oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa”. Tämän palauttamisdirektiivin säännöksen yhteydessä käsite

”laiton maahantulo” voi kattaa myös tapaukset, joissa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden

kansalaiset ovat tulleet toisesta jäsenvaltiosta noudattamatta kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavia

maahantulo- ja oleskeluvaatimuksia. Olisi kiinnitettävä huomio siihen, että näissä erityistapauksissa

(saapuminen toisesta jäsenvaltiosta) voidaan soveltaa 6 artiklan 2 tai 3 kohtaa.

75

Direktiivin 12 artiklan 3 kohtaan ei sisälly mitään poikkeusta sovellettaviin oikeussuojakeinoihin.

Oikeussuojakeinot, jotka mainitaan 13 artiklan 1 kohdassa, on oltava tarjolla myös, kun 12 artiklan

3 kohdassa mainittua vakiomuotoista lomaketta käytetään.

12.4. Oikeussuojakeinot

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 13 artiklan 1 ja 2 kohta

1. Asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita

oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun

palauttamiseen liittyvään päätökseen tai hakea päätöksen uudelleen käsittelyä toimivaltaisessa

tuomioistuimessa tai hallintoviranomaisessa tai muussa toimivaltaisessa elimessä, jonka jäsenet

ovat puolueettomia ja riippumattomia.

Tehokkaita oikeussuojakeinoja olisi oltava tarjolla kaikkien palauttamiseen liittyvien päätöksien

suhteen. ”Palauttamiseen liittyvät päätökset” olisi ymmärrettävä laajasti siten, että se kattaa

päätökset kaikista palauttamisdirektiivissä säännellyistä kysymyksistä, mukaan lukien

palauttamispäätökset, päätökset vapaaehtoisen paluuseen myönnettävästä ajasta tai sen jatkamisesta,

maastapoistamispäätökset, päätökset maastapoistamisen lykkäämisestä, päätökset

maahantulokiellosta sekä maahantulokieltojen lykkäämisestä tai kumoamisesta.

Säilöönottopäätöksissä sovellettavia oikeussuojakeinoja sekä säilöönoton jatkamista säännellään

yksityiskohtaisemmin 15 artiklassa, joka koskee säilöönottoa (ks. jäljempänä).

Muutoksenhakuelimen luonne: Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan sekä

perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan muutoksenhakuelimen on oltava riippumaton ja puolueeton

tuomioistuin. Direktiivin 13 artiklan 1 kohtaan on vaikuttanut Euroopan neuvoston suuntaviiva 5.1,

ja sitä olisi tulkittava Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön

mukaisesti. Tämän oikeuskäytännön mukaisesti muutoksenhakuelin voi olla myös

hallintoviranomainen, mikäli sen jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia ja kansallisessa

lainsäädännössä säädetään, että oikeusviranomainen voi tarkastella uudelleen päätöstä, oikeutta

tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimusten mukaisesti.

Käytössä on useita suojakeinoja, joilla torjutaan muutoksenhakumahdollisuuden mahdollisen

väärinkäytön vaara: Direktiivin 13 artiklassa ei säädetä automaattisesti lykkäävästä vaikutuksesta

kaikissa olosuhteissa (2 kohta) ja maksutonta oikeusapua voidaan rajoittaa, jos muutoksenhaku ei

todennäköisesti onnistu (4 kohta). Olisi kiinnitettävä myös huomiota unionin lainsäädännön

yleiseen res judicata -periaatteeseen, johon viitataan nimenomaisesti uudelleenlaaditun

turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU johdanto-osan 36 kappaleessa: ”Jos hakija tekee

76

myöhemmän hakemuksen esittämättä uusia todisteita tai perusteluja, olisi kohtuutonta velvoittaa

jäsenvaltioita suorittamaan kokonaan uusi tutkinta. Jäsenvaltioiden olisi voitava tällöin res judicata

-periaatteen mukaisesti hylätä hakemus tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttuessa”.

2. Edellä 1 kohdassa mainitulla viranomaisella tai elimellä on toimivalta tutkia 12 artiklan

1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten laillisuus sekä mahdollisuus

väliaikaisesti lykätä niiden täytäntöönpanoa, jollei väliaikaista lykkäystä jo sovelleta kansallisen

lainsäädännön nojalla.

Lykkäävä vaikutus: Muutoksenhakuelimellä on oltava valtuudet soveltamisen lykkäämiseen

yksittäistapauksissa. Kansallisessa lainsäädännössä olisi selvästi säädettävä, että

muutoksenhakuelimellä itsellään (elin, joka tarkastelee palauttamiseen liittyvää päätöstä uudelleen)

on valtuudet lykätä soveltamista yhden menettelyn puitteissa.

Velvollisuus soveltaa lykkäävää vaikutusta käännyttämisen vaaran yhteydessä: Euroopan

ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö edellyttää automaattista lykkäävää vaikutusta

tapauksissa, joissa henkilö päätetään palauttaa ja on painavia syitä uskoa hänen altistuvan

todelliseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisen kohtelun vaaraan (vaara joutua

palattaessa kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun

kohteeksi) (EIT:n työjärjestyksen säännöt, sääntö 39). Palauttamisdirektiivin 13 artikla –

tulkittaessa yhdessä sen 5 ja 9 artiklan kanssa – velvoittaa siten muutoksenhakuelintä päättämään

suoraan lain nojalla lykkäävästä vaikutuksesta tämän vaatimuksen perusteella, jos

käännyttämiskiellon periaate vaarantuu. Jos muutoksenhaussa viitataan muihin syihin (esim.

menettelyyn liittyvät puutteet, perheen yhtenäisyys, sosiaaliset oikeudet) eikä ihmiselämälle

aiheuteta korjaamatonta vahinkoa, tietyissä tilanteissa voi olla oikeutettua, ettei lykkäävää

vaikutusta ole.

Lykkäävää vaikutusta koskeva velvoite terveydentilan vakavan ja peruuttamattoman heikkenemisen

tapauksessa: Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-562/13, Abdida, antamansa tuomion

53 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin 2008/115 5 ja 13 artiklaa, luettuina perusoikeuskirjan 19

artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle

lainsäädännölle, jossa ei säädetä mahdollisuudesta hakea lykkäävin vaikutuksin muutosta

palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa kyseessä olevan kolmannen maan

kansalaisen vakavaan vaaraan siitä, että hänen terveydentilansa heikkenee vakavasti ja

peruuttamattomasti.”

12.5. Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu

77

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivin 13 artiklan 3 ja 4 kohta, uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin

2013/32/EU 20 ja 21 artikla (jolla korvataan turvapaikkamenettelydirektiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohta)

3. Asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on oltava mahdollisuus saada oikeudellista

neuvontaa, oikeudellinen edustaja ja tarvittaessa kielellistä apua.

Kielellinen apu merkitsee paitsi velvollisuutta esittää käännös päätöksestä (tästä säädetään myös

12 artiklan 2 kohdassa), myös velvollisuutta tarjota tulkkien apua, jotta kolmannen maan kansalaiset

voivat käyttää 13 artiklan mukaisia menettelyllisiä oikeuksiaan. Tässä yhteydessä on syytä

muistuttaa, että EIT on todennut asiassa Conka v. Belgia (tuomio 5.2.2002, nro 51564/99) tulkkien

saatavuuden yhdeksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat tehokkaiden oikeussuojakeinojen

saatavuuteen. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kolmannen maan kansalaisen oikeus saada

kielellistä apua tavalla, joka antaa asianomaiselle henkilölle konkreettisen ja käytännöllisen

mahdollisuus hyödyntää sitä (säännöksen ”tehokas vaikutus”).

4. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tarpeellista oikeudellista apua ja/tai oikeudellinen

avustaja annetaan pyynnöstä maksutta asiaan liittyvän, oikeusapuun sovellettavan kansallisen

lainsäädännön tai kansallisten määräysten mukaisesti, ja jäsenvaltiot voivat säätää, että

maksuttomaan oikeudelliseen apuun ja/tai oikeudelliseen avustajaan sovelletaan direktiivin

2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.

Oikeusapu ja oikeudellinen edustus: 4 kohdassa täsmennetään, missä tapauksissa ja millä

edellytyksillä jäsenvaltioiden on katettava oikeudellisen neuvonnan ja edustuksen kustannukset.

Siinä viitataan lähinnä turvapaikkamenettelyjä koskevassa direktiivissä lueteltuihin olosuhteisiin.

Jäsenvaltioiden on tarjottava oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta, jos direktiivin ja

kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön mukaiset ehdot täyttyvät.

Palautettava henkilö tai hänen edustajansa voi tehdä pyynnön maksuttomasta oikeusavusta ja/tai

oikeudellisesta edustuksesta minä tahansa menettelyssä asianmukaisena ajankohtana.

Hallintoviranomaisten antama oikeudellinen neuvonta: Palauttamispäätöksien tekemisestä vastaavat

hallintoviranomaiset voivat periaatteessa antaa oikeudellista neuvontaa, jos annettavat tiedot ovat

objektiivisia ja puolueettomia (”tehokas vaikutus”). Eturistiriitojen välttämiseksi on tärkeää, että

tiedot antaa henkilö, joka toimii puolueettomasti/itsenäisesti. Tietoja ei voi siis antaa esimerkiksi

henkilö, joka päättää asiasta tai tarkastelee sitä uudelleen. Joissakin jäsenvaltioissa käytössä oleva

hyvä käytäntö on erottaa päätöksentekoviranomaiset niistä, jotka antavat oikeudellista ja

menettelyyn liittyvää tietoa. Jos jäsenvaltio kuitenkin päättää antaa edellä mainitun vastuun

päätöksentekoviranomaisille, asiaan osallistuvan henkilöstön tehtävät olisi erotettava selkeästi

78

toisistaan (esim. luomalla erillinen ja itsenäinen osasto, joka vastaa vain oikeudellisten ja

menettelyyn liittyvien tietojen antamisesta).

Mahdollisesti määrättävät edellytykset – viittaus direktiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohtaan:

Palauttamisdirektiivin viittaukset tiettyihin edellytyksiin/rajoituksiin, joita jäsenvaltiot voivat säätää

maksuttomasta oikeusavusta, ovat viittauksia, joita voidaan mukauttaa, ja ne on nyt luettava

viittauksena uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU 20 ja 21 artiklaan.

Mahdolliset edellytykset, joita jäsenvaltiot voivat määrätä: Edellä mainittujen säännöksien

perusteella jäsenvaltiot voivat (mutta niiden ei tarvitse) määrätä, että maksutonta oikeusapua ja

oikeudellinen edustaja myönnetään vain:

– jos tuomioistuin tai muu toimivaltainen viranomainen katsoo, että muutoksenhaulla on

konkreettisia edellytyksiä menestyä

– niille, joilla ei ole riittäviä varoja

– käyttämällä sellaisten oikeudellisten avustajien tai muiden neuvonantajien palveluja,

jotka on kansallisessa lainsäädännössä erikseen nimetty avustamaan ja edustamaan

hakijoita

– muutoksenhakumenettelyiden ensimmäisessä käsittelyssä eikä myöhemmissä

käsittelyissä tai uudelleentarkasteluissa.

Jäsenvaltiot voivat lisäksi:

– asettaa rahallisia ja/tai aikarajoituksia maksuttomalle oikeusavulle ja oikeudelliselle

edustukselle edellyttäen, että tällaiset rajoitukset eivät mielivaltaisesti rajoita

mahdollisuutta käyttää tätä oikeutta

– säätää, että hakijoiden kohtelu ei saa olla palkkioiden ja muiden kustannusten osalta

edullisempi kuin jäsenvaltioiden omille kansalaisilleen oikeusapuun liittyvissä asioissa

yleensä myöntämä kohtelu

– vaatia suoritettujen kulujen maksamista takaisin kokonaan tai osittain, jos ja kun

hakijan taloudellinen tilanne on merkittävästi parantunut tai jos päätös kyseisten

etuuksien myöntämisestä tehtiin hakijan toimittamien väärien tietojen perusteella.

Tehokkaat oikeussuojakeinot maksuttoman oikeusavun epäämistä vastaan: Kun päätöksen olla

myöntämättä maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustajaa tekee viranomainen, joka ei ole

tuomioistuin, jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalla on oikeus tehokkaisiin

oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi tähän päätökseen. Oikeus

tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvat

perusoikeuksiin, jotka ovat erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä, ja näitä oikeuksia

79

on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavissa oikeussäännöissä ei nimenomaisesti säädetä

tällaisesta menettelymääräyksestä.

13. Ennen palauttamista sovellettavat suojalausekkeet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltioiden on 16 ja 17 artiklassa tarkoitettua tilannetta lukuun ottamatta varmistettava, että

kolmansien maiden kansalaisten osalta otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon seuraavat

periaatteet vapaaehtoista paluuta varten 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa sekä

aikoina, jolloin maastapoistamista on lykätty 9 artiklan mukaisesti:

a) perheen yhtenäisyys jäsenvaltion alueella olevien perheenjäsenten kesken säilytetään;

b) tarjotaan kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa;

c) alaikäisille annetaan pääsy peruskoulutusjärjestelmään heidän oleskelunsa pituudesta

riippuen;

d) haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet otetaan huomioon.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Jäsenvaltiot voivat palauttamisdirektiivin nojalla joko tehdä

palauttamispäätöksiä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista tai myöntää näille henkilöille

oleskeluluvat (laillistaa heidät). Tämän lähestymistavan pitäisi vähentää epäselviä tapauksia. Tämä voi kuitenkin myös

lisätä käytännössä sellaisten tapauksien absoluuttista määrää, joissa jäsenvaltiot tekevät palauttamispäätöksiä, joita ei

voida panna täytäntöön maastapoistamisen käytännöllisten tai oikeudellisten esteiden vuoksi (esim. kolmansista maista

hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen ja palauttamiskieltoon liittyvät tapaukset). Jotta näiden henkilöiden

joutuminen oikeudelliseen tyhjiöön vältetään, komissio on ehdottanut oleskeluolosuhteiden vähimmäistasoa sellaisille

laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joiden palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty tai

joita ei voida poistaa, viitaten vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2003/9/EY 7–10, 15 ja 17–20 artiklassa

vahvistettuihin olosuhteisiin. Nämä kattavat varsinaisesti neljä perusoikeutta: 1. perheen yhtenäisyys, 2.

terveydenhuolto, 3. alaikäisten koulutus ja 4. heikommassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeiden

kunnioittaminen. Muihin vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin mukaisiin tärkeisiin oikeuksiin, kuten

työnsaantiin ja aineellisten vastaanotto-olosuhteiden saatavuuteen, ei viitattu. Neuvotteluissa ilmaistiin huoli, että

viittauksia vastaanottoa koskevista vaatimuksista annettuun direktiiviin voitaisiin pitää laittomien maahanmuuttajien

tilanteen ”kohentamisena” ja siten lähettää väärä poliittinen viesti, joten laadittiin erillinen luettelo oikeuksista.

Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan kattamat tilanteet ulottuvat laajalle: Ne kattavat vapaaehtoiseen

paluuseen myönnetyn ajan sekä kaikki ajanjaksot, jolloin maastapoistamista on muodollisesti tai

käytännössä lykätty palauttamisdirektiivin 9 artiklan nojalla (muutoksenhakumenettely, jolla on

lykkäävä vaikutus; palauttamiskiellon periaatteen mahdollinen rikkominen; terveydelliset syyt;

tekniset syyt; maastapoistamistoimien epäonnistuminen, koska palautettavan henkilöllisyyttä ei

voida selvittää, ym.). Säilöönotossa vietetty aika on nimenomaisesti suljettu tämän ulkopuolelle,

koska siihen liittyvistä suojatoimista säädetään muualla (ks. 15 kohta, säilöönoton edellytykset).

80

Kiireellisen terveydenhoidon tarjoaminen on perusoikeus ja siihen pääsyä ei saa tehdä

riippuvaiseksi maksuista.

Koulutuksen saatavuus: Rajoitusta ”heidän oleskelunsa pituudesta riippuen” olisi tulkittava tiukasti.

Jos todennäköisen oleskelun kesto ennen paluuta on epäselvä, mahdollisuus päästä koulutukseen

olisi mieluummin annettava kuin evättävä. Kansallista käytäntöä, jossa koulutusjärjestelmään

pääsee normaalisti vain, jos oleskelu kestää yli neljätoista päivää, voidaan pitää hyväksyttävänä.

Kun tarkastellaan käytännön ongelmia, kuten tapauksia, joissa alaikäisellä ei ole asiakirjaa, joka

todistaa muissa maissa saadun koulutuksen tai joissa alaikäinen ei puhu mitään kieltä, jolla koulutus

voidaan järjestää jäsenvaltiossa, asianmukaisia ratkaisut on tehtävä kansallisella tasolla. On otettava

huomioon direktiivin ja asiaa koskevan kansainvälisen oikeuden välineiden, kuten vuoden 1989

lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja sen yleishuomautuksen nro 6, henki. Mallina voidaan käyttää

myös turvapaikkasäännöstöä (erityisesti vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33

14 artiklaa).

Muut perustarpeet: Unionin tuomioistuin on todennut asiassa C-562/13, Abdida, antamassaan

tuomiossa, että jäsenvaltioiden on myös katettava muut perustarpeet, jotta kiireellistä

terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa voitaisiin todellakin antaa aikana, jona kyseinen

jäsenvaltio joutuu lykkäämään maastapoistamista. Jäsenvaltioiden asiana on määrittää, miten

asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista on huolehdittava.

Logiikka, johon unionin tuomioistuin vetosi ottaessaan käyttöön tämän velvoitteen oli se, että

14 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty velvoite kiireellisen terveydenhoidon ja

välttämättömän sairaanhoidon tarjoamisesta voi jäädä vaille todellista vaikutusta, jollei samalla

huolehdita asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista. Komissio katsoi unionin

tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön logiikan perusteella ja Euroopan

ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön valossa, että voidaan päätellä, että

14 artiklan 1 kohdassa lueteltujen muiden oikeuksien nauttiminen (erityisesti koulutukseen pääsy ja

heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden tarpeiden huomioon ottaminen) edellyttää

samanaikaisesti, että asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista huolehditaan.

Vaikka unionin lainsäädännössä ei ole yleistä oikeudellista velvoitetta huolehtia kaikkien

kolmansien maiden kansalaisten perustarpeista ennen palauttamista, komissio kannustaa

jäsenvaltioita toimimaan kansallisen oikeuden mukaisesti, jotta palautettaville voidaan varmistaa

inhimilliset ja ihmisarvoiset elinolot.

13.1. Kirjallinen vahvistus

81

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltioiden on annettava 1 kohdassa tarkoitetuille henkilöille kansallisen lainsäädännön

mukainen kirjallinen vahvistus siitä, että vapaaehtoista poistumista varten myönnettyä aikaa on

jatkettu 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai että palauttamispäätöstä ei toistaiseksi panna

täytäntöön.

Kirjallisen vahvistuksen muoto: Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta. Vahvistus voi olla joko

kansallisten viranomaisten antama erillinen asiakirja tai osa palauttamiseen liittyvää virallista

päätöstä. On tärkeää, että se antaa palautettavalle mahdollisuuden osoittaa – jos kyse on poliisin

valvonnasta – että hänestä ollaan jo tekemässä palauttamispäätös ja hänelle on myönnetty aikaa

vapaaehtoiseen paluuseen, maastapoistamista on lykätty tai että hänestä on tehty palauttamispäätös,

jota ei voida toistaiseksi panna täytäntöön. Vahvistuksessa olisi täsmennettävä, jos mahdollista,

vapaaehtoiseen paluuseen määrätyn ajan pituus tai sen lykkääminen. Palauttamisdirektiivin

johdanto-osan 12 kohdassa täsmennetään seuraavaa: ”Näille henkilöille olisi annettava heidän

asemaansa koskeva kirjallinen vahvistus, jotta he voisivat osoittaa erityistilanteensa viranomaisten

suorittamissa valvonta- tai tarkastustilanteissa. Jäsenvaltioilla olisi oltava runsaasti harkintavaltaa

kirjallisen vahvistuksen muodon osalta, ja niiden olisi myös voitava sisällyttää vahvistus tämän

direktiivin nojalla annettuihin palauttamiseen liittyviin päätöksiin.” Niissä jäsenvaltioissa, joissa

tietojenvaihtojärjestelmät mahdollistavat laittomien maahanmuuttajien aseman nopean tarkastuksen

poliisin valvontatoimissa tiettyjen henkilötietojen tai viitenumeroiden perusteella, vaatimus

kirjallisesta vahvistuksesta voidaan katsoa täytetyksi, jos henkilölle annetaan (tai hänellä on jo)

asiakirjoja tai papereita, joissa on nämä henkilötiedot tai viitenumerot.

13.2. Laittoman aseman pitkittyminen

Henkilöille, joita ei pystytä poistamaan maasta, ei tarvitse antaa oleskelulupaa: Jäsenvaltioilla ei ole

velvoitetta antaa oleskelulupaa palautettaville henkilöille, jos selviää, ettei maastapoistamisen

toteuttamiseen ole kohtuullista mahdollisuutta. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus antaa

oleskelulupa vapaasti milloin tahansa. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt tätä

asiassa C-146/14, Mahdi, annetun tuomion 87 ja 88 kohdassa. ”[...] direktiivillä ei pyritä

sääntelemään sellaisten laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oleskelun

edellytyksiä jäsenvaltion alueella, joiden osalta palauttamispäätöstä ei voida tai ei ole voitu panna

täytäntöön. Direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin päättää

myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan

tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai

muiden syiden perusteella.”

82

Oleskeluluvan myöntämisessä huomioon otettavat perusteet: Kuten edellä korostettiin,

jäsenvaltioilla ei ole oikeudellista velvoitetta myöntää oleskelulupaa palautettaville henkilöille, joita

ei voida poistaa maasta, ja jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta. Tässä yhteydessä on suositeltavaa,

että arviointiperusteisiin, jotka jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon, sisältyvät sekä yksittäiset

(tapauskohtaiset) että horisontaaliset (politiikkaan liittyvät) näkökohdat, kuten

– palautettavan henkilön yhteistyöhalukkuus tai -haluttomuus

– palautettavan henkilön tosiasiallisen oleskelun kesto

– palautettavan kotoutumispyrkimykset

– palautettavan oma käytös

– perhesiteet

– humanitaariset näkökohdat

– palaamisen todennäköisyys lähitulevaisuudessa

– tarve välttää palkitsemasta laitonta oleskelua

– aseman laillistamisen vaikutus mahdollisten (laittomien) maahanmuuttajien

maahanmuuton kehitykseen

– sen todennäköisyys, että henkilö siirtyy jäsenvaltioista toiseen Schengen-alueella.

14. Säilöönotto

Kuten edellä todettiin, palauttamisdirektiivin 12 artiklassa (muoto ja kääntäminen) ja 13 artiklassa

(tehokkaat oikeussuojakeinot ja maksuton oikeusapu) luetellut menettelylliset takeet koskevat

perusoikeutta hyvään hallintoon, perusoikeutta puolustukseen sekä perusoikeutta tehokkaisiin

oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen (perusoikeuskirjan 47 artikla). Nämä ovat

erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä. Näitä oikeuksia on noudatettava myös, kun

kyse on säilöönottopäätöksistä.

Näiden yleisten vaatimusten lisäksi palauttamisdirektiivin 15 artiklassa asetetaan tiettyjä

vaatimuksia, joita sovelletaan säilöönottopäätöksiin.

14.1. Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan

kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita

riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun

a) on olemassa pakenemisen vaara; tai

83

b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen

valmisteluja tai maastapoistamista.

Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin

asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.

Säilöönotolla maastapoistamista varten puututaan vakavasti vapauteen, joka on ihmisten

perusoikeus, ja sen vuoksi säilöönottoon sovelletaan tiukkoja rajoituksia.

Velvoite säilöönoton määräämisestä vain viimeisenä keinona: Palauttamisdirektiivin 8 artiklan

1 kohta velvoittaa jäsenvaltioita ”toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen

täytäntöön palauttamispäätöksen”. Mahdollisuus määrätä säilöönotosta on yksi mahdollisista

toimista, joita jäsenvaltio voi käyttää viimeisenä keinona. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä

erityisesti korostanut asiassa C-61/11, El Dridi, annetun tuomion 41 kohdassa, että

palauttamisdirektiivissä ”[vahvistettu menettelyvaihejärjestys vastaa] porrastusta, jonka alimmalla

askelmalla on toimenpide, joka jättää asianomaiselle henkilölle suurimman vapauden, eli

määräajan varaaminen paluuvelvoitteen vapaaehtoiselle noudattamiselle, ja jossa edetään kohti

keinoja, joilla vapauteen puututaan kaikkein laajimmin, eli säilöön ottaminen tätä tarkoitusta

varten varattuun erityiseen laitokseen”. Jäsenvaltioilla on tästä syystä velvollisuus soveltaa

säilöönottoa vain tilanteissa, joissa on selvää, että säilöönotto on ainoa tapa varmistaa, että

palaamisprosessia voidaan valmistella ja maastapoistamismenettely voidaan toteuttaa. Säilöönoton

on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella

ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.

Säilöönoton syyt: Palauttamisdirektiivin mukaan säilöönoton ainoa oikeutettu tavoite on valmistella

paluuta ja/tai toteuttaa maastapoistaminen erityisesti, kun on olemassa 1) pakenemisvaara tai

2) palautettava henkilö välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.

Vaikka palauttamisdirektiivin sanamuoto on muotoiltu ohjeelliseksi luetteloksi (käytetään sanaa

”erityisesti”) nämä kaksi konkreettista tapausta kattavat käytännössä ilmenneet tärkeimmät

skenaariot, jotka oikeuttavat säilöönottoon palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai maastapoiston

toteuttamiseksi. Sitä, onko säilöönotolle syy ja onko lievempiä pakkokeinojen käytettävissä, on

arvioitava erikseen kussakin tapauksessa. Rajalta käännyttäminen, SIS-tietojen olemassaolo,

asiakirjojen puuttuminen, asuinpaikan puuttuminen, yhteistyön puute ja muut asiaa koskevat

näkökohdat/kriteerit on otettava huomioon arvioitaessa pakenemisen vaaran todennäköisyyttä ja sen

perusteella säilöönoton tarvetta, mutta ne eivät sinänsä välttämättä oikeuta säilöönottotoimenpidettä

(ks. edellä oleva 1.6. kohta).

84

Säilöönottoa ei toteuteta yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä: Direktiiviin ei sisälly säilöönoton

voimassa pitäminen tai laajentaminen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä eivätkä jäsenvaltiot saa

käyttää maahanmuuttoon liittyvää säilöönottoa maastapoistamista varten eräänlaisena lievänä

vankeusrangaistuksena. Maastapoistamiseen liittyvän säilöönoton ensisijaisena tarkoituksena on

varmistaa, etteivät palautettavat vaaranna palaamisvelvoitteen toteuttamista pakenemalla.

Direktiivin 15 artiklan tarkoitus ei ole suojella yhteiskuntaa henkilöiltä, jotka muodostavat uhan

yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Yhteiskunnan suojelemisen – oikeutettuun –

tavoitteeseen olisi pyrittävä muulla lainsäädännöllä, erityisesti rikos- ja hallintolainsäädännöllä sekä

lainsäädännöllä, joka kattaa laillisen oleskelun päättymisen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä.

Ks. myös unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 70 kohta:

”Mahdollisuus ottaa henkilö säilöön yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä

syistä ei voi perustua direktiiviin 2008/115. Näin ollen mikään ennakkoratkaisupyynnön esittäneen

tuomioistuimen mainitsemista tilanteista (aggressiivinen käytös; toimeentuloon tarvittavien varojen

puuttuminen; asunnon puuttuminen) ei sellaisenaan ole tämän direktiivin säännöksissä tarkoitettu

säilöönottoperuste.” Yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle vaaraa aiheuttavan henkilö aiempi

käytös/toiminta (esim. hallinto-oikeuden noudattamatta jättäminen muilla aloilla kuin

maahanmuuttolainsäädäntö tai rikoslainsäädännön rikkominen) voidaan kuitenkin ottaa huomioon

arvioitaessa pakenemisen vaaraa (ks. edellä oleva 1.6. kohta). Jos kyseisen henkilön aiempi

käytös/toiminta johtaa päätelmään, että hän ei todennäköisesti noudata lakia ja välttää

palauttamisen, tämä voi oikeuttaa arvion, että pakenemisen vaara esiintyy.

Velvollisuus säätää säilöönoton vaihtoehdoista: 15 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava niin, että kunkin

jäsenvaltion on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään säilöönoton vaihtoehdoista. Tämä on

myös sopusoinnussa direktiivin johdanto-osan 16 kappaleen ehtojen kanssa ( jos lievempien

keinojen käyttäminen ei olisi riittävää”). Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-61/11, El

Dridi, antamansa tuomion 39 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin johdanto-osan

16 perustelukappaleen ja sen 15 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on

suoritettava maasta poistaminen mahdollisimman lieviin keinoihin turvautuen. Ainoastaan niissä

tapauksissa, joissa maasta poistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon

katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen

johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.”

Hyödyt ja riskit - vaihtoehdot säilöönotolle

Säilöönoton vaihtoehtojen (esimerkiksi asuinpaikkaa koskevat rajoitukset, avoimet perhekodit,

tapauskäsittelijöiden tuki, säännöllinen raportointi, henkilökorttien/matkustusasiakirjojen

luovuttaminen, takuut, sähköinen valvonta) etuihin voivat sisältyä korkeampi paluuaste (mukaan

85

lukien vapaaehtoinen lähtö), yhteistyön parantuminen paluumuuttajien kanssa tarvittavien

asiakirjojen saamiseksi, taloudelliset hyödyt (vähemmän kustannuksia valtiolle) ja vähemmän

inhimillisiä kustannuksia (säilöönotosta aiheutuvien vaikeuksien välttäminen).

Vaaroihin sisältyvät pakenemisen lisääntynyt todennäköisyys, vetotekijöiden mahdollinen

syntyminen (vaihtoehtoiset säilöönottokeskukset, kuten perhekodit voivat olla houkuttelevia

mahdollisille laittomille maahanmuuttajille) ja mahdolliset sosiaaliset jännitteet avointen keskusten

naapurustossa.

Suositus: Haasteena on löytää älykkäitä ratkaisuja, joihin sisältyy sopiva yhdistelmä etuja ja

pelotteita. Pelotteiden täydellinen puuttuminen voi johtaa liian alhaiseen maastapoistamisasteeseen.

Samalla liian alistava järjestelmä, johon liittyy järjestelmällinen säilöönotto, voi myös olla tehoton,

koska palautettavalla henkilöllä on vain vähän kannustimia tai tukea tehdä yhteistyötä

palauttamismenettelyssä. Henkilön tarpeiden mukainen ohjaus, jonka avulla palautettava voi

huolehtia omasta paluustaan, on osoittautunut menestyksekkääksi. Olisi pyrittävä kaikkien

mahdollisten palautettavien henkilöiden järjestelmälliseen horisontaaliseen ohjaukseen, joka kattaa

neuvot mahdollisuuksista lailliseen oleskeluun/turvapaikkaan sekä vapaaehtoiseen/pakkoon

perustuvaan palauttamiseen jo varhaisessa vaiheessa (eikä vain poistamispäätöksen jälkeen).

Lisäselvennys:

Palauttamismenettelyjen kohteena oleminen: Muodollinen edellytys 15 artiklan 1 kohdassa

”palauttamismenettelyjen kohteena olemisesta” ei merkitse ”palauttamispäätöksen kohteena

olemista”. Säilöönotosta voidaan määrätä – jos 15 artiklan kaikki ehdot täyttyvät – jo ennen

muodollisen palauttamispäätöksen tekemistä (esim. kun palauttamispäätöksen valmistelut ovat

käynnissä ja palauttamispäätöstä ei ole vielä tehty).

Konkreettisia esimerkkejä:

Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen voi olla paljastamatta henkilöllisyyttään

maastapoiston välttämiseksi. Onko laillista ottaa kolmannen maan kansalainen säilöön tällaisissa

olosuhteissa, jotta häntä voidaan painostaa yhteistyöhön ja tehdä hänen poistamisestaan

mahdollista?

Tämäntyyppistä säilöönottoa käsitellään 15 artiklassa. Artiklan 1 kohdan

b alakohdassa nimenomaisesti mainitaan säilöönoton syyksi maastapoistamisen

”välttely tai vaikeuttaminen” ja 6 kohdan a alakohdassa se, että henkilö ”ei tee

yhteistyötä”, mainitaan toisena niistä tapauksista, jolloin säilöönoton jatkaminen

korkeintaan 12 kuukauden ajaksi voi olla perusteltua, ja tällaisen säilöönoton

86

(”Beugehaft” tai ”Durchsetzungshaft”) tarkoituksena on maastapoistaminen, ei

rankaiseminen. Kaikenlaisessa säilöönotossa maastapoistamista varten on noudatettava

15 artiklan 4 kohtaa: ”Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta

maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien

vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei

ole enää perusteltua ja asianomainen henkilö on vapautettava välittömästi.” Tämä

merkitsee sitä, että niissä tapauksissa, joissa on selvää, että maastapoistamisen

mahdollisuus ei ole enää perusteltu, säilöönotto on päätettävä (esimerkiksi silloin, kun

käy selväksi, että kolmannelta maalta saatavat asiakirjat tulevat liian myöhään tai niitä

ei anneta ollenkaan, vaikka säilöönotettu henkilö tekisi yhteistyötä).

Onko mahdollista jatkaa säilöönottoa, jos palautettava esittää turvapaikkahakemuksen?

Unionin tuomioistuin antaa vastauksen asiassa C-534/11, Arslan, annetussa tuomiossa:

”[Direktiivin 2008/115 2 artiklan 1 kohtaa] ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on

tehnyt [...] direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen,

kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös

ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan

muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt. (49 kohta) ”[...] direktiivi 2003/9/EY ja direktiivi

2005/85 eivät ole esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka on tehnyt direktiivissä

2005/85 tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu

säilöön direktiivin 2008/115 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatketaan kansallisen oikeuden

säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun

jälkeen on ilmeistä, että hakemus on tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon

viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen sen

estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.” (63 kohta). Huom. Edellä oleva

viittaus ”kansalliseen oikeuteen” (alleviivattu) koskee kansallisia sääntöjä turvapaikkaan liittyvästä

säilöönotosta, joilla mahdollisesti saatetaan EU:n turvapaikkasäännöstön säilöönottoon liittyvät

vaatimukset osaksi kansallista lainsääntöä.

14.2. Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 2 kohta

Säilöönottomääräyksen antaa hallinto- tai oikeusviranomainen.

Säilöönottomääräys on annettava kirjallisena ja siinä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin

liittyvät ja oikeudelliset perusteet.

87

Jos säilöönottomääräyksen antaa hallintoviranomainen, jäsenvaltion on

a) joko säädettävä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden ja

tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa säilöönoton alkamisesta;

b) tai annettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle oikeus panna vireille

menettely, jossa oikeusviranomainen tutkii viipymättä hänen säilöönottonsa laillisuuden

ja tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa kyseisen menettelyn

alkamisesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava asianomaiselle

kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tällaisen menettelyn vireillepanoon.

Asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole

laillinen.

Oikeusviranomaiset voivat olla, mutta niiden ei tarvitse olla tuomareita. Euroopan

ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti niiden on oltava

riippumattomia, puolueettomia ja tarjottava oikeudelliset takuut kontradiktoriselle menettelylle.

Tuomioistuinvallan laajuus: Tarkastelussa on arvioitava kaikkia 15 artiklassa nimenomaisesti

mainittuja näkökohtia ottaen huomioon oikeudelliset kysymykset (säilöönottomenettelyn ja

säilöönottopäätöksen oikeellisuus menettelylliseltä/oikeudelliselta kannalta) ja tosiseikkoihin

liittyvät kysymykset (kuten säilöönotetun henkilökohtainen tilanne, perhesuhteet maassa, takeet

alueelta poistumiseen, kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen jne.).

”Viipymättä tutkimisen” enimmäiskesto: Palauttamisdirektiivin tekstiin on käytetty mallina

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 4 kohdan sanamuotoa, joka edellyttää, että

tuomioistuin tutkii asian viipymättä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä

selvennetään, että hyväksyttävää enimmäiskestoa (”kohtuullista aikaa”) ei voida määritellä

abstraktisti. Se on määritettävä ottaen huomioon kunkin tapauksen olosuhteet, menettelyn

monimutkaisuus sekä viranomaisten ja hakijan toiminta. Päätöksen tekemistä alle viikossa voidaan

varmasti pitää parhaana käytäntönä, joka on sopusoinnussa nopeaa käsittelyä koskevan

oikeudellisen velvoitteen kanssa.

Kirjallista päätöstä koskevaa vaatimusta sovelletaan myös säilöönoton jatkamispäätöksiin:

Vaatimus antaa kirjallinen päätös perusteluineen koskee myös päätöksiä säilöönoton jatkamiseksi.

Unionin tuomioistuin on selventänyt nimenomaisesti tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan

päätöksessä (44 kohta): ”Tämän kirjallisen päätöksen tekemistä koskevan vaatimuksen on

ymmärrettävä liittyvän välttämättäkin kaikkiin säilöönoton jatkamisesta tehtyihin päätöksiin, koska

yhtäältä säilöönotto ja säilöönoton jatkaminen ovat samanluonteisia toimia, sillä niiden kummankin

johdosta asianomainen kolmannen maan kansalainen menettää vapautensa hänen palauttamisensa

88

valmistelemiseksi ja/tai hänen poistamisekseen maasta, ja toisaalta kummassakin näistä tapauksista

kyseisen kansalaisen on voitava saada selville hänen osaltaan tehdyn päätöksen perustelut.”

Kaikkia oikeuteen tulla kuulluksi luontaisesti liittyviä takeita sovelletaan säilöönottopäätöksiin ja

säilöönoton jatkamista koskeviin päätöksiin. Päätöksestä tulee kuitenkin pätemätön oikeuden

noudattamatta jättämisen vuoksi ainoastaan, mikäli menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos

oikeutta olisi noudatettu. Tuomioistuimen asia C-383/13, G & R: ”[...] unionin oikeutta, erityisesti

direktiivin 2008/115 15 artiklan 2 ja 6 kohtaa, on tulkittava siten, että kun hallintomenettelyssä on

päätetty jatkaa säilöönottotoimenpidettä kunnioittamatta oikeutta tulla kuulluksi, tällaisen

päätöksen laillisuuden arvioinnista vastaava kansallinen tuomioistuin voi määrätä

säilöönottotoimenpiteen lopetettavaksi vain, jos se katsoo kaikkien kunkin yksittäistapauksen

tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, että mainittu loukkaus on todellakin vienyt

siihen vetoavalta henkilöltä mahdollisuuden parempaan puolustautumiseen siinä määrin, että

tällainen hallintomenettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen.” (Ks. myös 12 kappaleen

johdanto).

14.3. Säilöönoton säännöllinen arviointi

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 3 kohta

Joka tapauksessa säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen

kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta.

Kirjallista uudelleentarkastelupäätöstä ei tarvita 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen

perusteella. Tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamansa tuomion

47 kohdassa seuraavasti: ”direktiivin 15 artiklan säännöksissä ei edellytetä [...] kirjallisen

”säilöönoton uudelleentarkastelua koskevan toimenpiteen” toteuttamista [...] Viranomaisilla, jotka

tarkastelevat uudelleen kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa kohtuullisin väliajoin mainitun

direktiivin 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti, ei siis ole velvollisuutta toteuttaa

kulloisenkin uudelleentarkastelun yhteydessä nimenomaista kirjallista toimea, jossa on esitys

kyseisen toimen perusteluina olevista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista.” Jäsenvaltioilla on

kuitenkin mahdollisuus tehdä uudelleentarkastelupäätös kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Yhdistetty päätös uudelleentarkastelusta ja toimenpiteen jatkamisesta on tehtävä kirjallisena:

Unionin tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan päätöksessä

(48 kohta): ”Tällaisessa tapauksessa näet säilöönoton uudelleentarkastelu ja päätöksen tekeminen

siitä, mihin jatkotoimenpiteisiin kyseisen säilöönoton johdosta on ryhdyttävä, tapahtuvat menettelyn

89

saman vaiheen kuluessa. Kyseisen päätöksen on siis täytettävä direktiivin 2008/115 15 artiklan 2

kohdasta ilmenevät vaatimukset.”

Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen

valvonnassa.

”Säilöönoton keston jatkamisen” merkitys: Direktiivin 15 artiklan 3 kohdan toinen virke edellyttää,

että ”jos säilöönoton kestoa jatketaan”, tarvitaan viran puolesta toteutettavaa oikeusviranomaisen

valvontaa. Tämä edellyttää oikeusviranomaisten toimia myös niissä tapauksissa, joissa

asianomainen ei hae muutosta. Kun tehdään kielellinen vertailu käsitteestä ”säilöönoton keston

jatkaminen” (DE: Bei längerer Haftdauer; FR: En cas de périodes de rétention prolongées; NL: In

het geval van een lange periode van bewaring; ES: En caso de periodos de internamiento

prolongados; IT: Nel caso di periodi di trattenimento prolungati), on selvää, että käsite viittaa

pääasiassa pitkäkestoiseen säilöönottoon riippumatta siitä, onko jatkamisesta jo tehty päätös.

Komissio katsoo, että kuuden kuukauden väli ensimmäiselle oikeudelliselle tarkastelulle viran

puolesta on epäilemättä liian pitkä, mutta kolmen kuukauden välein suoritettavaa oikeudellista

tarkastelua voitaisiin vielä pitää yhdenmukaisena 15 artiklan 3 kohdan kanssa edellyttäen, että on

olemassa mahdollisuus tehdä tarvittaessa hakemuksesta yksittäisiä tarkasteluita.

Valvovan oikeusviranomaisen toimivalta: Tarkastelumekanismi, jolla tutkitaan ainoastaan

oikeudellisia eikä tosiseikkoja koskevia kysymyksiä ei ole riittävä. Oikeusviranomaisella on oltava

valta päättää sekä tosiseikkoihin liittyvistä että oikeudellisista kysymyksistä. (Ks. EU:n

tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion 62 kohta: ”[...] toimivaltaisen

oikeusviranomaisen on voitava korvata omalla päätöksellään hallintoviranomaisen päätös tai

tarvittaessa sen oikeusviranomaisen päätös, joka on määrännyt alkuperäisestä säilöönotosta, ja

ottaa kantaa mahdollisuuteen määrätä korvaavasta toimenpiteestä tai asianomaisen kolmannen

maan kansalaisen vapauttamisesta. Säilöönoton jatkamista koskevan pyynnön ratkaisevan

oikeusviranomaisen on tätä varten voitava ottaa huomioon ne tosiseikat ja todisteet, joihin

alkuperäisestä säilöönotosta määrännyt hallintoviranomainen on vedonnut, sekä kaikki

asianomaisen kolmannen maan kansalaisen mahdolliset huomautukset. Sen on lisäksi voitava

selvittää muut sen päätöksen kannalta tarpeelliseksi katsomansa merkitykselliset seikat [...].”

14.4. Säilöönoton päättäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 4–6 kohta

4. Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole

oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole

90

olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava

välittömästi.

5. Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin

kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on

säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.

6. Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen

lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos

niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin

siitä syystä, että

a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai

b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.

Säilöönotto on päätettävä ja palautettava henkilö vapautettava useissa eri tilanteissa, erityisesti jos

– kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamiseen ei oikeudellisten tai muiden

näkökohtien vuoksi enää ole

– viranomaiset eivät ole saattaneet maastapoistamistoimia asianmukaisesti päätökseen

– säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu.

Säilöönotto olisi päätettävä tapauskohtaisesti, jos vaihtoehdot säilöönotolle tarjoavat tähän sopivan

mahdollisuuden.

14.4.1. Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole

Maastapoistamisen toteuttamisen kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen: Unionin tuomioistuin

on selventänyt käsitteen ”kohtuullinen mahdollisuus” tulkintaa asiassa C-357/09, Kadzoev, annetun

tuomion 67 kohdassa: ”[...] ainoastaan todellinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen

saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyissä määräajoissa vastaa kohtuullista mahdollisuutta

maastapoistamisen toteuttamiseen, ja viimeksi mainittua ei ole, jos ei ole todennäköistä, että jokin

kolmas maa vastaanottaa asianomaisen näissä määräajoissa”.

Se, että ”kohtuullista mahdollisuutta” maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole, ei merkitse samaa

kuin että se olisi ”mahdotonta toteuttaa”: ”Mahdoton toteuttaa” on ehdottomampi väite ja vaikeampi

osoittaa kuin ”kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen”, joka viittaa vain tietynasteiseen

todennäköisyyteen.

Säilöönoton kesto, joka olisi otettava huomioon arvioitaessa ”kohtuullista mahdollisuutta toteuttaa

maastapoistaminen”: Kun otetaan huomioon 15 artiklassa (sekä johdanto-osan 6 kappaleessa)

painotettu konkreettinen tapauskohtainen arviointi, jolla määritetään vapaudenmenetyksen

91

oikeasuhteisuus, on aina tarkasteltava asianomaisen henkilön säilöönoton enimmäiskestoa. Tämä

merkitsee, että asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä vahvistetulla

enimmäiskestolla on merkitystä. Tämä merkitsee lisäksi, ettei palautettavaa henkilöä pitäisi ottaa

säilöön jäsenvaltiossa, jos alusta alkaen vaikuttaa epätodennäköiseltä, että asianomainen päästetään

kolmanteen maahan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisen säilöönoton enimmäisajan

puitteissa. (Huom. Unionin tuomioistuin viittasi asiassa C-357/09, Kadzoev, annetussa tuomiossa

direktiivin mukaiseen enimmäiskestoon, koska tämä oli sama kuin asianomaisen jäsenvaltion

sovellettavan lainsäädännön enimmäiskesto.)

Kun säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu, 15 artiklan 4 kohtaa ei sovelleta enää ja henkilö on

joka tapauksessa vapautettava välittömästi. Ks. EU:n tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev,

antaman tuomion 60 ja 61 kohta: ”On todettava, että kun direktiivin 2008/115 15 artiklan

6 kohdassa säädetty säilöönoton enimmäisaika tulee täyteen, ei ole tarpeen selvittää, onko vielä

saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettua ”kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen

toteuttamiseen”. Tällaisessa tapauksessa kyseinen henkilö on näet joka tapauksessa välittömästi

vapautettava. Näin ollen direktiivin 2008/115 15 artiklan 4 kohtaa voidaan soveltaa vain siltä osin

kuin tämän direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetut säilöönoton enimmäisajat eivät ole

kuluneet umpeen.”

Konkreettisia esimerkkejä:

Onko säilöönoton jatkaminen laillista, jos kolmannen maan kansalaisen maastapoistamista ei

toistaiseksi toteuteta palauttamiskiellon periaatteen vuoksi?

Jos maastapoistaminen on epätodennäköinen – esim. todennäköisen pysyvän

palauttamiskiellon vuoksi – henkilöt on päästettävä vapaaksi 15 artiklan 4 kohdan

nojalla. Jos palauttamiskielto on ainoastaan rajoitettu ja tilapäinen (esim. paluumaa

antaa todennäköisesti pian uskottavan diplomaattisen vakuutuksen; palautettava

tarvitsee väliaikaisesti elintärkeää lääketieteellistä hoitoa, jota ei ole saatavilla

paluumaassa), säilöönottoa voidaan jatkaa, jos on edelleen kohtuullinen mahdollisuus

maastapoistamisen toteuttamiseen.

14.4.2. Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen

Direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohta velvoittavat jäsenvaltioita asettamaan kansallisen lainsäädännön

nojalla11

säilöönotolle enimmäiskeston, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta (tavanomaisissa

11 Katsaus kansallisen lainsäädännön nojalla sovellettavista määräajoista on osoitteessa: http://ec.europa.eu/smart-

regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10737855 (s. 44-50). Tämä katsaus koskee tilannetta

joulukuussa 2013 ja eräät kansalliset säännöt ovat sillä välin muuttuneet.

92

tapauksissa) tai 18 kuukautta (kahdessa määritellyssä tapauksessa: palautettavan yhteistyön puute

tai kolmansista maista hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen).

Kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut – joskus lyhyemmät – säilöönoton kestot menevät

palauttamisdirektiivin 6/18 kuukauden keston edelle: Konkreettisissa tapauksissa on sovellettava

kansallisessa laissa (palauttamisdirektiivin mukaisesti) säädettyä enimmäiskestoa eikä

palauttamisdirektiivissä vahvistettua enimmäiskestoa. Tämä merkitsee, että jäsenvaltio, joka on

vahvistanut kansalliseksi enimmäiskestoksi esimerkiksi 12 kuukautta, kun kyse on yhteistyöstä

kieltäytyvistä palautettavista henkilöistä, ei voi jatkaa säilöönottoa yli 12 kuukauden ajan, vaikka

15 artiklan 6 kohdassa säädetään enintään 18 kuukauden ajasta.

Esimerkkejä syistä, joiden mukaan säilöönoton jatkaminen on tai ei ole perusteltua 15 artiklan

6 kohdan nojalla:

– Henkilöllisyystodistusten puuttuminen ei ole sinällään riittävä peruste jatkaa

säilöönottoa. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion

73 kohta: ”[...] se, ettei asianomaisella kolmannen maan kansalaisella ole

henkilöasiakirjoja, ei sinällään voi oikeuttaa direktiivin 2008/115 15 artiklan

6 kohdassa säädettyä säilöönoton jatkamista.”

– Yhteistyöstä kieltäytyminen henkilöllisyystodistuksien saamiseksi voi oikeuttaa

säilöönoton jatkamisen, jos yhteistyöstä kieltäytymisen vuoksi maastapoistamista ei

voida toteuttaa. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antaman tuomion

85 kohta: ”[...]yksinomaan, jos mainitun kansalaisen säilöönottoajan kuluessa

omaksuman käyttäytymisen tutkinnasta ilmenee, että hän ei ole tehnyt yhteistyötä

maastapoistamisen täytäntöönpanossa ja on todennäköistä, että maastapoistaminen

kestää tuon käyttäytymisen vuoksi suunniteltua kauemmin [...]”.

Lisäselvennys:

Turvapaikanhakijan asemassa olevan henkilön säilöönoton keston ottaminen huomioon: Kun

säilöönoton kestoa maastapoistamista varten lasketaan, aikaa, jonka henkilö on

turvanpaikanhakijana ollut säilöönotettuna, ei tarvitse ottaa huomioon, koska maastapoistamista

varten toteutettu säilöönotto ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto kuuluvat eri oikeudellisten

sääntöjen ja järjestelmien piiriin. Jos kuitenkin hallinnollisten puutteiden tai menettelyyn liittyvien

virheiden vuoksi turvapaikkaan liittyvästä säilöönotosta ei ole tehty asianmukaista päätöstä ja

henkilö on edelleen säilöönotettuna maastapoistamiseen liittyvää säilöönottoa koskevien

kansallisten sääntöjen perusteella, tämä ajanjakso on otettava huomioon (ks. unionin

tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 45 ja 48 kohta): ”[...] direktiivissä

93

2008/115 säädetty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikan hakijoiden säilöönotto

erityisesti direktiivien 2003/9 ja 2005/85 sekä soveltuvien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat

erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin. Näin ollen [...] ajan, jona henkilö on sijoitettuna tilapäiseen

vastaanottokeskukseen turvapaikanhakijoita koskevien kansallisten ja yhteisön säännösten nojalla

tehdyn päätöksen perusteella, ei ole katsottava olevan direktiivin 2008/115 15 artiklassa

tarkoitettua säilöönottoa maastapoistamista varten.” ja 47 kohta: ”Mikäli osoittautuisi, että

Kadzoevin tekemien, edellä tämän tuomion 19 kohdassa mainittujen turvapaikkahakemusten

johdosta aloitettujen menettelyjen yhteydessä ei ole tehty mitään päätöksiä hänen ottamisestaan

säilöön tilapäiseen vastaanottokeskukseen ja että hänen säilöönottonsa perustuu näin ollen

aikaisempaan, säilöönottoa maastapoistamista varten koskevaan kansalliseen järjestelmään tai

direktiivissä 2008/115 säädettyyn järjestelmään, Kadzoevin säilöönotto aikana, jona kyseiset

turvapaikkamenettelyt olivat kesken, olisi otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115

15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetun maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kestoa.”

Säilöönoton keston huomioon ottaminen Dublin-menettelyyn perustuvien siirtojen valmistelussa:

Tässä käytetään samaa logiikkaa kuin edellä olevassa tapauksessa (säilöönoton kesto

turvapaikanhakijana).

Säilöönoton keston huomioon ottaminen, kun sen aikana muutoksenhaku on kesken ja sillä on

lykkäävä vaikutus: Tällaiset ajanjaksot on otettava huomioon. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa

Kadzoev, antaman tuomion 53 ja 54 kohta: ”[...] kyseisen henkilön säilöönotto sinä aikana, kun

lainkäyttöelin harjoittaa maastapoistamispäätöksen laillisuuteen kohdistuvaa valvontaansa, on

otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua

säilöönoton enimmäiskestoa. Muussa tapauksessa maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton

kesto voisi vaihdella huomattavasti tapauksesta toiseen samassa jäsenvaltiossa tai jäsenvaltiosta

toiseen kansallisiin lainkäyttömenettelyihin liittyvien erityispiirteiden ja niille ominaisten seikkojen

vuoksi, mikä olisi vastoin direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tavoiteltua tavoitetta

taata jäsenvaltioille yhteinen säilöönoton enimmäiskesto.”

Jäsenvaltiossa A maastapoistamiseen liittyvässä säilöönotossa, jota on välittömästi seurannut

maastapoistamista edeltävä säilöönotto jäsenvaltiossa B, vietettyjen ajanjaksojen keston huomioon

ottaminen (tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, kun laiton maahanmuuttaja siirretään

jäsenvaltiosta A jäsenvaltioon B 6 artiklan 3 kohdan mukaisen kahdenvälisen

takaisinottosopimuksen nojalla): Komissio katsoo, ettei maastapoistamista edeltävän

keskeytymättömän säilöönoton absoluuttista 18 kuukauden rajaa saa ylittää, kun otetaan huomioon

tarve antaa 15 artiklan 6 kohdassa säädetylle enimmäiskestolle tehokas vaikutus. Tietojenvaihto

jäsenvaltioiden välillä säilöönoton kestosta toisessa jäsenvaltiossa sekä jäsenvaltion B

94

mahdollisuudesta kieltäytyä henkilön siirtämisestä jäsenvaltioon A, jos jäsenvaltio A on esittänyt

pyynnön kohtuuttoman myöhään, olisi hoidettava asiaa koskevien kahdenvälisten

takaisinottosopimusten nojalla.

Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneiden säilöönottojaksojen keston huomioon ottaminen:

Tällaiset säilöönottojaksot on otettava huomioon (ks. unionin tuomioistuin asiassa C-357/09,

Kadzoev, antaman tuomion 36–38 kohta).

14.5. Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto

Palauttamisdirektiivissä säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa ei saa pidentää ottamalla palautettavat

henkilöt uudelleen säilöön välittömästi säilöönotosta vapauduttuaan.

Saman henkilön uusi säilöönotto myöhemmässä vaiheessa voi olla perusteltua ainoastaan, jos

tapauksen erityispiirteet ovat muuttuneet merkittävästi (esimerkiksi kolmannen maan antamat

asiakirjat tai tilanteen parantuminen alkuperämaassa, jolloin turvallinen paluu on mahdollista), jos

tämä muutos johtaa siihen, että maastapoistamisen toteuttamiseen on ”kohtuullinen mahdollisuus”

15 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jos kaikki muut ehdot säilöönoton määräämiseksi 15 artiklan

mukaisesti täyttyvät.

14.6. Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen

Lievempiä keinoja, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen

rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa,

voidaan määrätä niin kauan ja siinä määrin kuin niiden voidaan katsoa olevan ”välttämätön toimi”

palauttamisen täytäntöönpanemiseksi. Vaikka lievempien keinojen soveltamiselle ei ole mitään

ehdotonta enimmäiskestoa, tällaisten toimenpiteiden laajuuden ja keston oikeasuhteisuutta on

arvioitava perusteellisesti.

Jos lievempien keinojen luonne ja intensiteetti on samanlainen kuin vapaudenmenetys tai vastaa sitä

(kuten määräys rajoittamattomasta velvollisuudesta pysytellä tietyssä paikassa ilman mahdollisuutta

lähteä sieltä pois), niitä on pidettävä säilöönoton tosiasiallisena jatkumisena, ja 15 artiklan 5 ja 6

kohtaa sovelletaan.

15. Säilöönotto-olot

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 16 artikla

95

1. Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää

säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan

vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.

2. Säilöönotetuille kolmannen maan kansalaisille on pyynnöstä annettava asianmukaisen ajan

kuluessa mahdollisuus ottaa yhteys oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja toimivaltaisiin

konsuliviranomaisiin.

3. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asemaan.

Kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa on annettava.

4. Asiaan liittyvillä ja toimivaltaisilla kansallisilla, kansainvälisillä ja valtioista riippumattomilla

järjestöillä ja elimillä on oltava mahdollisuus vierailla 1 kohdassa tarkoitetuissa

säilöönottolaitoksissa, jos niitä käytetään kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoon tämän

luvun mukaisesti. Tällaiset vierailut saattavat edellyttää viranomaisen lupaa.

5. Säilöönotetuille kolmansien maiden kansalaisille on järjestelmällisesti annettava tietoja kyseisen

laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Tällä tarkoitetaan myös tietoja

heidän kansallisen lainsäädännön mukaisesta oikeudestaan ottaa yhteyttä 4 kohdassa

tarkoitettuihin järjestöihin ja elimiin.

15.1. Poliisin aluksi suorittama säilöönotto

Poliisin suorittama ensimmäinen pidätys tunnistamista varten kuuluu kansallisen lainsäädännön

piiriin. Tätä korostetaan nimenomaisesti palauttamisdirektiivin johdanto-osan 17 kappaleessa:

”Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan

rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa

lainsäädännössä.” Tällä selvennetään, että alkuvaiheessa voidaan soveltaa edelleen kansallista

lainsäädäntöä. Vaikka oikeudellista velvoitetta ei ole, jäsenvaltioita kehotetaan varmistamaan jo

tässä vaiheessa, että laittomat maahanmuuttajat pidetään erillään tavallisista vangeista.

Säilöönoton alkuvaiheen kesto, jonka aikana poliisi voi ottaa epäillyt laittomat maahanmuuttajat

säilöön: Lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja

sellaisten tietojen tutkimiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti

oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Katso unionin tuomioistuimen asiassa Achughbabian

antaman tuomion vastaus (31 kohta). ”Tältä osin on katsottava, että toimivaltaisilla viranomaisilla

on oltava toki lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja

sellaisten tietojen hakemiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti

oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Henkilön nimen ja kansalaisuuden määrittäminen voi

96

osoittautua vaikeaksi, jos asianomainen henkilö ei ole yhteistyöhaluinen. Sen tarkistaminen,

oleskeleeko henkilö maassa laittomasti, voi myös osoittautua monimutkaiseksi, erityisesti, jos

asianomainen vetoaa turvapaikanhakijan asemaan tai pakolaisasemaan. Toimivaltaisten

viranomaisten on näin ollen välttääkseen sen, että direktiivin 2008/115 edellisessä kohdassa

mainitun tavoitteen toteutumista haitattaisiin, toimittava huolellisesti ja otettava viipymättä kantaa

siihen, onko asianomaisen henkilön oleskelu laillista.” Vaikka ei ole yksityiskohtaista sitovaa

aikataulua, komissio kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan, että siirto laittomiin maahanmuuttajiin

erikoistuneeseen säilöönottolaitokseen tehdään normaalisti 48 tunnin kuluessa pidättämisestä

(poikkeuksellisesti pidemmät ajanjaksot voidaan hyväksyä syrjäisillä alueilla).

15.2. Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö

Erityisten säilöönottolaitosten käyttö on yleissääntö: Palautettavat henkilöt eivät ole rikollisia ja he

ansaitsevat erilaisen kohtelun kuin tavalliset vangit. Palauttamisdirektiivissä pidetään tästä syystä

yleissääntönä erityisten laitosten käyttöä. Jäsenvaltioiden on otettava laittomasti oleskelevat

kolmansien maiden kansalaiset säilöön maastapoistamista varten erityisiin säilöönottolaitoksiin eikä

tavallisiin vankiloihin. Tämä merkitsee, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että erityisissä

säilöönottolaitoksissa on vapaana riittävän moni paikka, jotta voidaan puuttua ennakoitaviin

laittoman maahanmuuton haasteisiin.

Poikkeukset yleissääntöön: Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta, jonka perusteella

jäsenvaltiot voivat järjestää säilöönotetuille henkilöille ennen maastapoistamista majoitusta

tavallisissa vankiloissa, on tulkittava rajoittavasti. Tämä on vahvistettu nimenomaisesti unionin

tuomioistuimen asiassa C-473/13, Bero, ja asian C-514/13, Bouzalmate, 25 kohdassa: ”Säännöksen

toisessa virkkeessä 16 artiklan 1 kohdan [...] säädetään lähtökohdan poikkeuksesta, jota sellaisena

on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, 86 kohta).

Perusoikeudet on pyrittävä ottamaan huomioon, kun tällaista poikkeusta sovelletaan. On otettava

asianmukaisesti huomioon eri tekijät, kuten tilanahtaus, toistuvien siirtojen ja palautettavan

hyvinvoinnille aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämisen tarve erityisesti, kun kyse on

haavoittuvassa asemassa olevista henkilöistä.

Säilöönotettujen määrän ennakoimaton nousu: Direktiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta voidaan

soveltaa, kun säilöönotettujen määrä nousee voimakkaasti laittoman maahanmuuton määrän

odottamattoman vaihtelun vuoksi (mutta vielä ei olla ”hätätilanteessa”, jota nimenomaisesti

säännellään 18 artiklassa) ja tämä aiheuttaa ongelmia säilöönotettujen sijoittamisessa erityisiin

laitoksiin jäsenvaltiossa, jolla on muutoin riittävä/kohtuullinen määrä erityislaitoksia.

97

Aggressiiviset säilöön otetut: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan

oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltioiden on suojeltava säilöönotossa olevia palautettavia

henkilöitä muiden palautettavien tai säilöönotettujen aggressiiviselta tai sopimattomalta käytökseltä.

Jäsenvaltioita kehotetaan tutkimaan käytännön keinoja, joilla tällaiseen haasteeseen voidaan

erityislaitoksissa vastata ilman, että turvaudutaan vankiloihin. Mahdollisiin ratkaisuihin voisivat

sisältyä säilöönottokeskusten tiettyjen osien/siipien varaaminen aggressiivisille henkilöille tai tähän

ryhmään kuuluville henkilöille tarkoitetut erityiset säilöönottokeskukset.

Erityisten säilöönottolaitosten puuttuminen jäsenvaltion tietyllä alueella: Erityisten

säilöönottolaitosten puuttumista tietyllä jäsenvaltion alueella, vaikka niitä on sen muilla alueilla, ei

voida sinänsä käyttää perusteena oleskelulle tavallisessa vankilassa. Unionin tuomioistuin on

vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-473/1, Bero, ja asiassa C-514/13, Bouzalmate

(32 kohta) ”direktiivin 2008/115 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio on

lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset

maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun

kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla

on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista

säilöönottolaitosta.”

Lyhytkestoinen säilöönotto: Se, että säilöönotto kestää todennäköisesti vain lyhyen aikaa

(esimerkiksi seitsemän päivää), ei ole perusteltu syy käyttää poikkeuksellisesti vankilamajoitusta.

Säilöönotto suljetussa sairaanhoidossa/mielisairaanhoidossa: Maastapoistamista edeltävä

säilöönotto suljetuissa sairaaloissa/mielisairaaloissa tai yhdessä lääketieteellisistä syistä säilöön

otettujen henkilöiden kanssa ei ole 16 artiklan 1 kohdan tarkoitus ja olisi ristiriidassa sen tehokkaan

vaikutuksen kanssa, ellei säilöönotto erikoistuneessa tai mukautetussa laitoksessa tai siirto sinne ole

välttämätön henkilön terveydentilan vuoksi, jotta hänelle voidaan erikoissairaanhoidossa varmistaa

riittävä ja jatkuva valvonta, apu ja hoito ja hänen terveytensä heikkeneminen vältetään.

15.3. Erottaminen tavallisista vangeista

Velvoite pitää palautettavat henkilöt ja vangit erillään on ehdoton: Palauttamisdirektiivissä

säädetään velvoitteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että laittomasti oleskelevat

kolmansien maiden kansalaiset pidetään aina erillään tavallisista vangeista, kun jäsenvaltio ei voi

poikkeuksellisesti tarjota majoitusta näille kolmansien maiden kansalaisille erityisissä

säilöönottolaitoksissa.

98

Entiset vangit, jotka palautetaan myöhemmin: Kun vankeusrangaistus on päättynyt ja henkilö olisi

pitänyt tavallisesti vapauttaa, aletaan soveltaa maastapoistamiseen liittyviä säilöönottoa koskevia

sääntöjä (mukaan lukien 16 artiklan 1 kohdassa säädetty velvoite säilöönotosta erikoistuneissa

laitoksissa). Jos valmistelut maastapoistamista varten ja mahdollisesti myös maastapoistaminen

toteutetaan vankeustuomion aikana, voidaan edelleen jatkaa vankilamajoitusta (koska edelleen

sovelletaan tuomiota aikaisemmin tehdystä rikoksesta). Jäsenvaltioita kehotetaan aloittamaan

maastapoistamiseen tarpeellinen tunnistamisprosessi jo hyvissä ajoin, kun henkilöt suorittavat

edelleen vankeusrangaistustaan vankilassa.

Aggressiiviset säilöön otetut: Palautettavien aggressiivinen tai sopimaton käytös ei oikeuta

pitämään näitä henkilöitä vankien kanssa, ellei aggressiivista tekoa katsota rikokseksi ja asiaan

liittyvän vankeusrangaistuksen on määrännyt tuomioistuin.

Käsite ”tavalliset vangit” kattaa tuomitut vangit ja tutkintavangit: Tämä vahvistetaan Euroopan

neuvoston ministerikomitean 4. toukokuuta 2005 hyväksymien ”palauttamista koskevan

20 suuntaviivan” suuntaviivassa 10 olevassa 4 kohdassa, jossa nimenomaisesti korostetaan, että

henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi pitää yhdessä

tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Säilöön otetut on siten

erotettava myös tutkintavangeista.

Palautettavan henkilön kanssa tehty sopimus säilöönotosta vankien kanssa ei ole mahdollinen:

Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-474/13, Pham, 21 ja 22 kohta, seuraavaa: ”Tältä

osin direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetty velvollisuus pitää laittomasti

oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista on enemmän kuin pelkkä erityinen

tapa toteuttaa kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto vankiloissa ja siinä on kyse säilöönoton

aineellisesta edellytyksestä, jota ilman säilöönotto ei lähtökohtaisesti olisi direktiivin mukainen.

Tässä asiayhteydessä jäsenvaltio ei voi ottaa huomioon asianomaisen kolmannen maan kansalaisen

tahtoa.”

15.4. Säilöönoton materiaaliset olosuhteet

Palauttamisdirektiivi – 16 artikla, Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva 10 (”maastapoistamista

edeltävän säilöönoton ehdot”), Kidutuksen vastaisen komitean standardit, Euroopan neuvoston vuoden 2006

vankilasäännöt

Palauttamisdirektiivissä itsessään säädetään useista konkreettisista suojakeinoista. Jäsenvaltioiden

on

– tarjottava kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa

99

– kiinnitettävä huomio haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin, mikä tarkoittaa

yleisemmin myös, että otetaan asianmukaisesti huomioon tietyt tekijät, kuten

asianomaisen ikä, vammaisuus, terveydentila ja mielenterveysongelmat

– tarjottava säilöönotetuille tietoja laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja

velvollisuuksistaan. On suositeltavaa, että nämä tiedot annetaan mahdollisimman pian

ja viimeistään 24 tunnin kuluttua saapumisesta

– annettava säilöönotetuille mahdollisuus ottaa yhteys laillisiin edustajiinsa,

perheenjäseniinsä ja konsuliviranomaisiin

– annettava asiaankuuluville toimivaltaisille kansallisille, kansainvälisille ja valtiosta

riippumattomille järjestöille ja elimille mahdollisuus vierailla säilöönottolaitoksissa.

Tämä oikeus on myönnettävä suoraan asianomaisille elimille säilöönotetun

konkreettisesta pyynnöstä riippumatta.

Kun on kyse asioista, joita ei nimenomaisesti säännellä palauttamisdirektiivissä, jäsenvaltioiden on

noudatettava Euroopan neuvoston asianmukaisia normeja, erityisesti ”kidutuksen vastaisen

komitean normeja”: Palauttamisdirektiivissä ei säännellä vankiloiden tiettyjä materiaalisia

olosuhteita, kuten huoneen kokoa, pääsyä saniteettitiloihin, ulkoilmaan ja ravinnon saantia

säilöönoton aikana. Sen johdanto-osan 17 kappaleessa kuitenkin vahvistetaan, että säilöön otettuja

olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen ja

kansainvälistä oikeutta noudattaen. Aina kun jäsenvaltiot päättävät maastapoistoon liittyvästä

säilöönotosta, tämä on tehtävä perusoikeuskirjan 4 artiklan mukaisissa olosuhteissa, joissa

kielletään epäinhimillinen tai halventava kohtelu. Tämän jäsenvaltioita sitovan velvoitteen

käytännön vaikutukset on esitetty tarkemmin erityisesti seuraavissa asiakirjoissa:

1) Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva nro 10 (”maastapoistamista

edeltävän säilöönoton ehdot”)

2) Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean vahvistamat kidutuksen torjunnan

normit (asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, saatavilla osoitteessa:

www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm), joissa käsitellään erityisesti säilöönotettujen

laittomien maahanmuuttajien erityistarpeita ja asemaa

3) Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt (ministerikomitean jäsenvaltioille

antama suositus Rec(2006)2) vähimmäisvaatimuksiksi kaikkiin kysymyksiin, joita ei

käsitellä edellä mainituissa normeissa

4) YK:n hyväksymät vankien kohtelua koskevat vähimmäisnormit (jonka talous- ja

sosiaalineuvosto hyväksyi 31 päivänä heinäkuuta 1957 annetussa päätöslauselmassa

100

663 C (XXIV) ja 13 päivänä toukokuuta 1977 annetussa päätöslauselmassa 2076

(LXII).

Näissä normeissa on kuvattu yleisesti tunnustetut säilöönottoon liittyvät velvoitteet. Jäsenvaltioiden

olisi noudatettava niitä säilöönottotoimissa ehdottomana vähimmäisvaatimuksena, jotta Euroopan

ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden ja perusoikeuskirjasta johtuvien velvoitteiden täyttyminen

varmistetaan EU:n lainsäädännön soveltamisessa:

Euroopan neuvoston suuntaviiva 10 – Maastapoistamista edeltävän säilöönoton ehdot

1. Henkilöt, jotka on otettu ennen maastapoistamista säilöön, olisi normaalisti majoitettava

mahdollisimman pian tähän tarkoitukseen erityisesti varattuihin laitoksiin, joissa heille voidaan

tarjota aineelliset edellytykset ja heidän oikeudellista asemaansa vastaavat olot, ja joiden

henkilöstöllä on tarvittava pätevyys.

2. Näissä laitoksissa olisi tarjottava majoitustilat, jotka on asianmukaisesti kalustettu, puhtaat ja

hyvässä kunnossa ja joissa on riittävästi asuintilaa niissä olevalle henkilömäärälle. Lisäksi tilojen

suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään

vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja

radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva

virkistystoiminta.

3. Näiden laitosten henkilöstö tulisi valita huolellisesti ja heidän olisi saatava asianmukaista

koulutusta. Jäsenvaltioita kannustetaan antamaan henkilöstölle mahdollisuuksien mukaan

koulutusta, joka antaa heille vuorovaikutustaitoja ja myös tutustuttaa heitä säilöönotettujen eri

kulttuureihin. Olisi suotavaa, että osalla henkilöstöä on tarvittava kielitaito ja että he pystyvät

tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin

toimiin. Henkilöstöllä pitäisi tarvittaessa olla mahdollisuus hyödyntää ulkopuolista, erityisesti

lääketieteellistä ja sosiaalista tukea.

4. Henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi yleensä pitää

yhdessä tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Miehet ja naiset

olisi erotettava halutessaan vastakkaista sukupuolta olevista henkilöistä; perheen yhtenäisyyden

periaatetta tulisi kuitenkin noudattaa, ja perheet olisi majoitettava sen mukaisesti.

5. Kansallisten viranomaisten olisi varmistettava, että näihin yksiköihin säilöönotetut henkilöt

voivat olla yhteydessä lakimiehiin, lääkäreihin, kansalaisjärjestöihin, perheenjäseniinsä ja YK:n

pakolaisjärjestöön ja että he pystyvät kommunikoimaan ulkomaailman kanssa, asiaa koskevien

kansallisten määräysten mukaisesti. Näiden laitosten toimintaa olisi valvottava säännöllisesti, myös

tunnustettujen riippumattomien valvojien avulla.

101

6. Säilöönotetuilla on oikeus tehdä valituksia väitetystä pahoinpitelystä tai silloin, jos heitä ei ole

suojeltu toisten säilöönotettujen väkivallalta. Valitusten tekijöitä ja todistajia on suojattava kaikelta

pahoinpitelyltä tai uhkailulta, jota valitukset tai niiden tueksi esitetyt todisteet voivat aiheuttaa.

7. Säilöönotetuille olisi järjestelmällisesti tiedotettava laitoksessa sovellettavista säännöistä ja

heihin sovellettavasta menettelystä sekä heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Näiden tietojen

on oltava saatavilla säilöönotettujen yleisimmin käyttämillä kielillä, ja tarvittaessa on pyydettävä

tulkin apua. Säilöönotetuille olisi tiedotettava heidän oikeudestaan ottaa yhteyttä vapaasti

valitsemaansa asianajajaan, maansa toimivaltaiseen diplomaattiseen edustustoon, kansainvälisiin

järjestöihin, kuten YK:n pakolaisjärjestöön ja Kansainväliseen siirtolaisjärjestöön (IOM) sekä

kansalaisjärjestöihin. Tähän olisi tarjottava apua.

Kidutuksen vastaisen komitean normit maahanmuuttajien säilöönottoon – otteita

29. (säilöönottoyksiköt). ... Näissä laitoksissa olisi tarjottava asianmukaisesti kalustetut, puhtaat ja

hyvässä kunnossa olevat majoitustilat, joissa on henkilöiden määrän perusteella riittävästi asuintilaa.

tilojen suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään

vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja

radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva

virkistystoiminta (esim. lautapelejä tai pöytätennis). Mitä pidempään henkilöitä pidetään säilössä,

sitä kehittyneempää heille tarjottavan toiminnan olisi oltava.

Säilöönotettujen maahanmuuttajien laitosten henkilöstöllä on erityisen raskas tehtävä. Ensinnäkin

kielimuuri aiheuttaa väistämättä kommunikointiongelmia. Toiseksi monet säilöönotetut henkilöt

pitävät vaikeana hyväksyä sitä, että he ovat menettäneet vapautensa, vaikka heitä ei epäillä mistään

rikoksesta. Kolmanneksi eri kansalaisuutta tai etnisiä ryhmiä edustavien säilöönotettujen välillä

saattaa olla jännitteitä. Tästä syystä kidutuksen vastainen komitea pitää ensiarvoisen tärkeänä sitä,

että näiden laitosten valvontahenkilöstö valitaan huolella ja he saavat asianmukaista koulutusta.

Hyvien vuorovaikutustaitojen lisäksi henkilöstön pitäisi olla perehtynyt säilöönotettujen erilaisiin

kulttuureihin ja ainakin osalla olisi oltava tarvittava kielitaito. Heitä pitäisi myös kouluttaa

tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset (traumaperäiset tai sosiokulttuuristen muutosten

aiheuttamat) stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin toimiin.

79. Laittomien maahanmuuttajien säilöönotto-olosuhteissa olisi otettava huomioon heidän

vapauden menetyksensä luonne ja näin ollen asetettava vain vähäisiä rajoituksia ja varmistettava

monipuolinen toiminta. Säilöönotetuilla laittomilla maahanmuuttajilla pitäisi olla esimerkiksi

kaikki mahdollisuudet pysyä aidossa yhteydessä ulkomaailmaan (mihin sisältyy runsaasti

102

tilaisuuksia käyttää puhelinta ja vastaanottaa vierailijoita), ja heidän vapaata liikkuvuuttaan

säilöönottolaitoksessa tulisi rajoittaa mahdollisimman vähän. Vaikka vankiloiden olot täyttäisivät

nämä vaatimukset – ja näin ei suinkaan aina ole – kidutuksen vastainen komitea pitää laittomien

maahanmuuttajien säilöönottoa vankilaympäristössä edellä mainituista syistä perusluonteisesti

epäasianmukaisena.

82. Oikeuteen käyttää asianajajaa tulisi sisältyä oikeus keskustella asianajajan kanssa

yksityisesti ja saada oikeudellista neuvontaa kysymyksissä, jotka liittyvät oleskeluun, säilöönottoon

ja karkotukseen. Tämä merkitsee, että jos laittomat maahanmuuttajat eivät pysty palkkaamaan ja

maksamaan asianajajaa itse, heidän olisi saatava oikeusapua.

Lisäksi lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan, joka raportoi lääkärille, olisi viipymättä tutkittavat

kaikki vastasaapuneet säilöön otettavat henkilöt. Oikeuteen saada lääkärinpalveluja tulisi sisältyä –

jos laiton maahanmuuttaja näin haluaa – oikeus käydä valitsemansa lääkärin tarkastuksessa;

säilöönotetun voidaan kuitenkin odottaa vastaavan tällaisen tutkimuksen kustannuksista.

Sukulaiselle tai säilöönotetun henkilön valitsemalle kolmannelle osapuolelle ilmoittaminen

säilöönottotoimesta helpottuu huomattavasti, jos laittomat maahanmuuttajat saavat pitää

matkapuhelimensa vapaudenmenetyksen käsittävän toimen aikana tai ainakin käyttää niitä.

90. Laittomien maahanmuuttajien terveydentilan arviointi vapaudenmenetyksen käsittävän

toimen aikana on olennainen tehtävä kunkin yksittäisen säilöönotetun ja kaikkien laittomien

maahanmuuttajaryhmien suhteen. Aikaisemmat traumaattiset kokemukset voivat vaikuttaa

kielteisesti laittomien maahanmuuttajien henkiseen ja fyysiseen terveyteen. Lisäksi tutun

henkilökohtaisen ja kulttuuriympäristön menettäminen ja epävarmuus omasta tulevaisuudesta

voivat johtaa mielenterveysongelmiin ja pahentaa olemassa olevia masennusoireita,

ahdistuneisuutta ja traumaperäistä stressihäiriötä.

91. Vähimmäisvaatimus on, että henkilö, jolla on tunnustettu sairaanhoitajan pätevyys, on läsnä

päivittäin kaikissa laittomien maahanmuuttajien säilöönottolaitoksissa. Henkilön olisi erityisesti

suoritettava uusien tulokkaiden alustava terveystarkastus (erityisesti tartuntataudit, kuten

tuberkuloosi), vastaanotettava pyynnöt päästä lääkäriin, varmistettava henkilölle määrättyjen

lääkkeiden saanti ja jakelu, pitää terveydentilaa koskevat asiakirjat kunnossa ja valvoa yleisiä

hygieniavaatimuksia.

Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt

Majoitus

103

18.1 Vangeille järjestettyjen asuintilojen ja erityisesti kaikkien makuutilojen on oltava ihmisarvoa

ja mahdollisuuksien mukaan yksityisyyttä kunnioittavia sekä terveys- ja hygieniavaatimusten

mukaisia. Asianmukaista huomiota on kiinnitettävä ilmasto-oloihin ja erityisesti lattiapinta-alaan,

ilman kuutiomäärään, valaistukseen, lämmitykseen ja ilmanvaihtoon.

18.2 Kaikissa rakennuksissa, joissa vankien on asuttava, työskenneltävä tai kokoonnuttava:

a. on oltava riittävän suuret ikkunat, jotta vankien on normaaliolosuhteissa mahdollista lukea tai

työskennellä luonnonvalossa, ja niiden kautta on saatava raitista ilmaa, jollei käytössä ole riittävää

ilmastointijärjestelmää;

b. on oltava keinovalaistus, joka täyttää yleisesti hyväksytyt tekniset standardit; ja

c. on oltava hälytysjärjestelmä, jonka avulla vangit voivat ottaa yhteyttä henkilökuntaan viipymättä.

Puhtaus

19.1 Jokaisen vankilan kaikki alueet on pidettävä koko ajan asianmukaisessa kunnossa ja puhtaina.

19.2 Kun vangit saapuvat vankilaan, sellien tai muiden asuintilojen, joihin heidät sijoitetaan, on

oltava puhtaita.

19.3 Vangeilla on oltava pääsy saniteettitiloihin, jotka ovat hygieenisiä ja yksityisyyttä

kunnioittavia.

19.4 Riittävät tilat on järjestettävä, jotta jokainen vanki voi käydä ilmasto-oloihin nähden sopivan

lämpöisessä kylvyssä tai suihkussa mahdollisuuksien mukaan päivittäin, mutta vähintään kahdesti

viikossa (tai tarvittaessa useammin) yleisen hygieniatason mukaisesti.

19.5 Vankien on pidettävä itsensä, vaatteensa ja makuutilansa puhtaina ja siisteinä.

19.6 Vankilaviranomaisten on annettava vankien käyttöön edelliseen liittyvät välineet mukaan

lukien hygieniatarvikkeet ja yleiset puhdistusvälineet ja -aineet.

19.7 Naisten hygieniatarpeita varten on tehtävä erityisjärjestelyjä.

Vaatetus ja vuodevaatteet

20.1 Vangeille, joilla ei ole asiaankuuluvaa omaa vaatetusta, on annettava ilmasto-oloihin sopivat

vaatteet.

20.2 Näiden vaatteiden ei tule olla alentavia tai nöyryyttäviä.

20.3 Kaikki vaatteet on pidettävä hyvässä kunnossa ja tarvittaessa ne on vaihdettava uusiin.

20.4 Vankeja, jotka ovat saaneet luvan poistua vankila-alueelta, ei tule vaatia käyttämään vaatteita,

joista heidät tunnistaa vangeiksi.

104

21. Jokaiselle vangille on järjestettävä erillinen sänky ja erilliset, asianmukaiset vuodevaatteet,

jotka on pidettävä hyvässä kunnossa ja vaihdettava tarpeeksi usein niiden puhtauden

varmistamiseksi.

Ruokahuolto

22.1 Vangeille on tarjottava ravitseva ruokavalio, jossa otetaan huomioon heidän ikänsä,

terveytensä, fyysinen kuntonsa, uskontonsa, kulttuurinsa ja työnsä luonne.

22.2 Ravitsevan ruokavalion vaatimuksista, mukaan lukien sen energia- ja proteiinisisältöjen

vähimmäismääristä, on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.

22.3 Ruoka on valmistettava ja tarjottava hygieenisesti.

22.4 Päivittäin on tarjottava kolme ateriaa kohtuullisin väliajoin.

22.5 Puhdasta juomavettä on aina oltava tarjolla vangeille.

22.6 Lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan on määrättävä yksittäisen vangin ruokavalio

muutettavaksi, jos sille on lääketieteelliset perusteet.

Vankilan päiväjärjestys

25.1 Kaikille vangeille laaditun päiväjärjestyksen on tarjottava tasapuolisesti erilaisia toimintoja.

25.2 Päiväjärjestyksen on annettava kaikille vangeille mahdollisuus viettää sellinsä ulkopuolella

niin monta tuntia päivässä kuin on tarpeen riittävän inhimillisen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen

tason saavuttamiseksi.

25.3 Päiväjärjestyksessä on turvattava myös vankien hyvinvointiin liittyvät tarpeet.

25.4 Fyysistä, henkistä tai seksuaalista väkivaltaa kokeneiden vankien tarpeisiin on kiinnitettävä

erityistä huomiota.

Liikunta ja virkistäytyminen

27.1 Jokaiselle vangille on tarjottava mahdollisuus harrastaa vähintään tunnin ajan liikuntaa joka

päivä ulkoilmassa, jos sää sallii.

27.2 Kun sää on huono, vankien liikuntamahdollisuus on järjestettävä muulla tavoin.

27.3 Asianmukaisesti järjestettyjen fyysistä kuntoa edistävien sekä riittävästi liikuntaa ja

virkistäytymismahdollisuuksia tarjoavien toimintojen on oltava keskeinen osa vankiloiden

päiväjärjestystä.

27.4 Vankilaviranomaisten on avustettava kyseisissä toiminnoissa järjestämällä

tarkoituksenmukaiset laitteet ja välineet.

105

27.5 Vankilaviranomaisten on järjestettävä erikoistoimintoja niitä tarvitseville vangeille.

27.6 Virkistäytymismahdollisuuksia, joihin kuuluvat urheilu, pelit, kulttuuritoiminta, harrasteet ja

muut vapaa-ajan toiminnot, on tarjottava ja vankien on mahdollisuuksien mukaan saatava järjestää

niitä itse.

27.7 Vankien on voitava viettää aikaa toistensa kanssa harrastaessaan liikuntaa ja osallistuessaan

virkistystoimintoihin.

Ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus

29.1 Vankien ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapautta on kunnioitettava.

29.2 Vankilan päiväjärjestys on järjestettävä mahdollisuuksien mukaan siten, että vangit voivat

harjoittaa uskontoaan ja noudattaa vakaumustaan, osallistua uskontonsa tai vakaumuksensa

edustajiksi tunnustettujen henkilöiden pitämiin jumalanpalveluksiin tai kokouksiin, saada tavata

yksityisesti uskontonsa tai vakaumuksensa edustajia sekä pitää hallussaan uskontoonsa tai

vakaumukseensa liittyvää kirjallisuutta.

29.3 Vankeja ei saa pakottaa harjoittamaan uskontoa tai vakaumusta, osallistumaan uskonnollisiin

toimituksiin tai kokouksiin, ottamaan osaa uskonnollisiin menoihin tai tapaamaan minkään

uskonnon tai vakaumuksen edustajaa.

Etniset ja kielivähemmistöt

38.1 Erityisjärjestelyillä on varmistettava, että etnisiin tai kielivähemmistöihin kuuluvien vankien

tarpeista huolehditaan.

38.2 Eri ryhmien kulttuuriin liittyviä tapoja on saatava jatkaa vankilassa mahdollisuuksien mukaan.

38.3 Kielellisistä tarpeista on huolehdittava käyttämällä päteviä tulkkeja ja tarjoamalla kirjallista

materiaalia kussakin vankilassa käytetyillä kielillä.

Terveydenhoito

40.3 Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää maassa tarjolla olevia terveyspalveluja joutumatta

syrjityksi oikeudellisen asemansa perusteella.

40.4 Vankiloiden terveydenhuollon on pyrittävä saamaan selville ja hoitamaan kaikki fyysiset tai

psyykkiset sairaudet tai viat, joista vangit saattavat kärsiä.

40.5 Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää kaikkia tarpeellisia lääketieteellisiä, kirurgisia tai

psykiatrisia palveluja, yhteiskunnan tarjoamat palvelut mukaan lukien.

Lääkintä- ja terveydenhoitohenkilökunta

106

41.1 Jokaisessa vankilassa on oltava käytettävissä vähintään yksi pätevä yleislääkäri.

41.2 On pyrittävä varmistamaan, että pätevä lääkäri on aina viivytyksettä käytettävissä

kiireellisissä tapauksissa.

41.3 Jos vankiloissa ei ole kokopäivätoimista lääkäriä, osapäivätoimisen lääkärin on käytävä niissä

säännöllisesti.

41.4 Kaikissa vankiloissa on oltava asianmukaisesti terveydenhoitoalalle koulutettua henkilökuntaa

41.5 Pätevien hammaslääkäri- ja optikkopalvelujen on oltava jokaisen vangin saatavilla.

Lääkärin tehtävät

42.1 Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tavattava jokainen vanki

mahdollisimman pian saapumisen jälkeen ja tutkittava hänet, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta.

42.2 Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tutkittava vanki pyydettäessä

vapautumisen yhteydessä ja muutoin aina tarvittaessa.

42.3 Vankia tutkiessaan lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on kiinnitettävä

erityisesti huomiota siihen, että:

a. noudatetaan lääkärin vaitiolovelvollisuutta koskevia normaaleja sääntöjä;

b. diagnosoidaan fyysiset tai psyykkiset sairaudet ja tehdään kaikki tarpeellinen niiden hoitamiseksi

ja olemassa olevan lääkehoidon jatkon varmistamiseksi;

c. kirjataan ja ilmoitetaan asiaankuuluvalle viranomaiselle kaikki merkit tai viitteet siitä, että

vankeja olisi kohdeltu väkivalloin;

d. hoidetaan huumeiden, lääkkeiden tai alkoholin käytöstä johtuvia vieroitusoireita;

e. tunnistetaan vapaudenriistosta aiheutunut psykologinen tai muu stressi;

f. eristetään vangit, joilla epäillään olevan tartuntatauteja, taudin ajaksi ja järjestetään heille

asianmukainen hoito;

g. taataan, ettei HI-virusta kantavia vankeja eristetä pelkästään tästä syystä;

h. havaitaan vapautumisen jälkeistä sopeutumista mahdollisesti hankaloittavat fyysiset tai

psyykkiset vammat;

i. määritetään kunkin vangin työkunto ja kuntoisuus harrastaa liikuntaa; ja

j. järjestetään vangin suostumuksella paikallisten toimijoiden kanssa tarpeellisen lääkityksen ja

psykiatrisen hoidon jatkuminen vapautumisen jälkeen.

107

Terveydenhoitojärjestelyt

46.1 Erityishoitoa tarvitsevat sairaat vangit on siirrettävä erityishoitoa antaviin laitoksiin tai

vankilan ulkopuolisiin sairaaloihin, jos kyseistä hoitoa ei ole saatavilla vankilassa.

46.2 Jos vankeinhoitolaitoksella on omat sairaalatilat, niissä on oltava riittävästi henkilökuntaa ja

varusteita, jotta niihin ohjatuille vangeille voidaan tarjota asianmukaista huolenpitoa ja hoitoa.

16. Alaikäisten ja perheiden säilöönotto

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 17 artikla

1. Ilman huoltajaa matkustavat alaikäiset ja perheet, joissa on alaikäisiä, otetaan säilöön vain

viimeisenä keinona ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi.

2. Perheille, jotka otetaan säilöön maasta poistamista varten, on annettava käyttöön erillinen

majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi.

3. Säilöönotetuilla alaikäisillä on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien

heidän ikäänsä sopiva leikki- ja virkistystoiminta, ja heillä on oltava – oleskelun pituudesta

riippuen – pääsy koulutukseen.

4. Ilman huoltajaa matkustaville alaikäisille on mahdollisuuksien mukaan tarjottava majoitusta

laitoksissa, joiden henkilökunta ja puitteet vastaavat heidän ikänsä asettamia tarpeita.

5. Lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon, kun alaikäistä pidetään säilössä maasta

poistamista varten.

Myös alaikäisten ja perheiden säilöönoton yhteydessä olisi sovellettava huolellisesti periaatteita,

joita sovelletaan jo 15 artiklassa mainittujen säilöönottoa koskevien yleisten sääntöjen mukaan

(kuten säilöönotto vain viimeisenä keinona, etusija on annettava vaihtoehtoisille toimille ja kutakin

tapausta on arvioitava erikseen). Lapsen etu on otettava aina ensisijaisesti huomioon, kun alaikäisiä

tai perheitä otetaan säilöön.

Palauttamisdirektiivin 17 artiklan sanamuoto on lähellä Euroopan neuvoston suuntaviivan 11

tekstiä. – Lapset ja perheet. Muita konkreettisia ohjeita on tämän suuntaviivan huomautuksissa:

Euroopan neuvoston suuntaviiva 11 – Lapset ja perheet

Huomautukset

1. Tämän suuntaviivan 1, 3 ja 5 kohtaan on käytetty mallina määräyksiä, jotka sisältyvät lapsen

oikeuksien yleissopimuksen, joka tehtiin ja avautui allekirjoittamista, ratifiointia ja liittymistä

varten 20. marraskuuta 1989 annetulla YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla 44/25 ja jonka

108

Euroopan neuvoston kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet. Tämän suuntaviivan 2 kohdan osalta on

muistettava, että säilöönottoon sovelletaan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan

mukaista oikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen.

2. Lapsen oikeuksien sopimuksen 37 artiklassa määrätään lasten vapaudenmenetyksen osalta

erityisesti seuraavaa: ”Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee

noudattaa lakia ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman

lyhytaikaisena keinona” (37 artiklan 1 kohdan b alakohta). Sopimuksen 20 artiklan 1 kohdan

mukaan ”Lapselle, joka on tilapäisesti tai pysyvästi vailla perheen turvaa tai jonka edun mukaista

ei ole antaa hänen pysyä perhepiirissä, on oikeus valtion antamaan erityiseen suojeluun ja tukeen”.

3. Mallina on käytetty myös 14. joulukuuta 1990 annetussa Yhdistyneiden Kansakuntien

yleiskokouksen päätöslauselmassa 45/113 vapautensa menettäneiden nuorten suojelemiseksi

hyväksyttyjen sääntöjen 38 kohtaa, jota sovelletaan kaikenlaiseen vapauden menetykseen, joksi

katsotaan ”henkilön ottaminen säilöön tai vangitseminen tai asettaminen julkisten tai yksityisten

valvontatoimien piiriin, joista hän ei oikeus-, hallinto- tai muun julkisviranomaisen määräyksestä

saa vapaasti lähteä” (11 kohdan b alakohta). Sen 38 kohdan mukaan: ”Kaikilla

oppivelvollisuusiässä olevilla nuorilla on oikeus omia tarpeitaan ja kykyjään vastaavaan

koulutukseen, jonka tarkoituksena on valmistella hänen paluutaan yhteiskuntaan. Tällaista

koulutusta olisi mahdollisuuksien mukaan annettava säilöönottolaitoksen ulkopuolisissa kouluissa,

ja joka tapauksessa pätevien opettajien toimesta maan koulutusjärjestelmään yhdennettyjen

ohjelmien avulla, jotta nuoret voivat säilöönoton jälkeen jatkaa opintojaan vaikeuksitta.

Säilöönottolaitosten hallinnon olisi kiinnitettävä erityistä huomiota niiden nuorten koulutukseen,

jotka ovat ulkomaista alkuperää tai joilla on erityisiä kulttuurisia tai etnisiä tarpeita.

Lukutaidottomilla tai kognitiivisista tai oppimisvaikeuksista kärsivillä nuorilla olisi oltava oikeus

erityiskoulutukseen.

4. Viimeinen kohta kuvastaa lapsen oikeuksien sopimuksen johtoajatusta. Sen 3 artiklan 1 kohdassa

todetaan, että ”[k]aikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten,

hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti

otettava huomioon lapsen etu”. Tätä sovelletaan automaattisesti myös alueelta poistettavien lasten

huostaanottoa koskeviin päätöksiin.

Kun kyse on lasten säilöönotosta, kidutuksen vastaisen komitean normeihin sisältyvät seuraavat

määräykset, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava, kun ne käyttävät – poikkeuksellisesti ja

viimeisenä keinona – säilöönottoa.

Kidutuksen vastaisen komitean normit alaikäisten säilöönotosta – otteita

109

97. Kidutuksen vastainen komitea katsoo, että olisi pyrittävä kaikin tavoin välttämään

alaikäisen laittoman maahanmuuttajan vapauden menetystä. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen

oikeuksien sopimuksen 3 artiklassa esitettyä lapsen edun periaatetta noudattaen lasten – mukaan

lukien vailla huoltajaa olevat tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset – säilöönotto on harvoin

perusteltua eikä komitean näkemyksen mukaan sitä voida perustella yksinomaan sillä, ettei lapsella

ole oleskeluoikeutta. Kun lapsi otetaan poikkeuksellisesti säilöön, vapaudenmenetyksen sisältäviin

toimenpiteisiin olisi turvauduttava mahdollisimman lyhytaikaisena keinona; olisi pyrittävä siihen,

että ilman huoltajaa tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset vapautetaan säilöönottoyksiköstä

välittömästi ja sijoitetaan asianmukaisempaan hoitoon. Lasten luontaisen haavoittuvuuden vuoksi

täydentäviä suojatoimia olisi sovellettava aina kun lapsi on otettu säilöön, erityisesti niissä

tapauksissa, joissa lapset erotetaan vanhemmistaan tai muista hoitajistaan, tai ovat yksin ilman

vanhempia, huoltajia tai sukulaisia.

98. Mahdollisimman pian sen jälkeen, kun lapsen läsnäolo tulee viranomaisten tietoon,

ammattitaitoisen henkilön olisi suoritettava alkuhaastattelu kielellä, jota lapsi ymmärtää. Lasten

erityistä haavoittuvuutta olisi arvioitava ottaen huomioon lapsen ikä, terveydentila,

psykososiaaliset tekijät ja muut suojelun tarpeet, kuten väkivallasta, ihmiskaupasta tai traumasta

johtuvat. Ilman huoltajaa oleville tai huoltajastaan eroon joutuneille lapsille olisi annettava

välitöntä ja maksutonta oikeusapua ja muuta asianmukaista apua, mukaan lukien holhoojan tai

laillisen edustajan nimittäminen. Olisi otettava käyttöön seurantajärjestelmiä, joilla valvotaan

holhoojien toiminnan jatkuvaa laadukkuutta.

99. On huolehdittava, että lasten säilöönottoon käytetyissä laitoksissa varmistetaan

sosiaalityöntekijän ja psykologin säännölliset käynnit ja henkilökohtaiset yhteydet heidän kanssaan.

Kumpaakin sukupuolta edustava henkilöstö on toinen suojakeino huonoa kohtelua vastaan; sekä

mies- että naispuolisen henkilöstön läsnäololla voi olla myönteinen vaikutus yksikön ilmapiirin

kannalta ja se voi lisätä säilöönottopaikan olojen tavanomaisuutta. Vapautensa menettäneille

lapsille olisi myös tarjottava erilaista rakentavaa toimintaa (painottaen erityisesti lapsen

mahdollisuutta saada edelleen koulutusta).

100. Hyväksikäytön riskin välttämiseksi lapsille soveltuvissa asuintiloissa olisi tehtävä

erityisjärjestelyjä esimerkiksi erottamalla heidät aikuisista, ellei tätä pidetä lapsen edun vastaisena.

Tämä voi olla kyseessä silloin, kun lapset ovat vanhempiensa tai muiden lähisukulaisten seurassa.

Tällaisessa tapauksessa olisi kaikin tavoin pyrittävä olemaan hajottamatta perhettä.

131. Tehokkaat valitus- ja tarkastusmenettelyt ovat perustavanlaatuisia suojatoimia huonoa

kohtelua vastaan kaikissa, myös nuorille tarkoitetuissa säilöönottoyksiköissä. Nuorilla (samoin kuin

110

heidän vanhemmillaan tai laillisilla edustajillaan) olisi oltava keinoja tehdä valitus laitoksen

hallintojärjestelmässä ja heillä pitäisi olla oikeus esittää riippumattomalle viranomaiselle

valituksia luottamuksellisesti. Valitusmenettelyjen olisi oltava yksinkertaisia, tehokkaita ja

lapsiystävällisiä, etenkin käytetyn kielen kannalta. Nuorilla (samoin kuin heidän vanhemmillaan tai

laillisilla edustajillaan) olisi oltava oikeus saada oikeudellista neuvontaa valituksien tekemisestä ja

maksutonta oikeusapua oikeudenmukaisuuden niin vaatiessa.

132. Kidutuksen vastainen komitea pitää erityisen tärkeinä riippumattoman elimen, kuten

vierailevan komitean, tuomarin, lapsiasiamiehen tai kansallisen ennaltaehkäisevän mekanismin

(joka on perustettu Yhdistyneiden Kansakuntien kidutuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen

pöytäkirjan mukaisesti), säännöllisiä käyntejä kaikissa nuorten säilöönottolaitoksissa, ja sitä, että

elimellä on valtuudet ottaa vastaan nuorten valituksia tai heidän vanhempiensa tai laillisten

edustajiensa valituksia – ja tarvittaessa ryhtyä niiden vuoksi toimiin – tarkastaa majoitus ja tilat

sekä arvioida, toimivatko laitokset kansallisen lainsäädännön ja kansainvälisten normien ehtojen

mukaisesti. Tarkastuselimen jäsenten pitäisi toimia ennakoivasti ja olla suoraan yhteydessä

nuoriin, myös haastattelemalla säilöönotettuja yksityisesti.

17. Hätätilanteet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 18 artikla

1. Jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa

jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle

odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisen tilanteen ajaksi päättää

varata 15 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettua pidemmät laillisuuden tutkinta-

ajat sekä ryhtyä säilöönoton edellytysten osalta 16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta

poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin.

2. Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle mainitunlaisiin poikkeuksellisiin

toimenpiteisiin turvautumisesta. Sen on myös ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet näiden

poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.

3. Tämän artiklan säännöksiä ei saa tulkita jäsenvaltioille myönnetyksi luvaksi poiketa niiden

yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän

direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi.

Mahdollisten poikkeusten soveltaminen rajoittuu kolmeen säännökseen: Direktiivin 18 artiklassa

annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla soveltamatta kolmea säilöönottoon liittyvää direktiivin

säännöstä (nämä ovat velvoite viipymättä suorittaa säilöönoton laillisuuden tutkinta, velvoite

111

käyttää säilöönotossa ainoastaan erityisiä laitoksia ja velvoite tarjota erillisiä majoitustiloja perheille

riittävän yksityisyyden takaamiseksi) hätätilanteissa, joissa laittomia maahanmuuttajia saapuu

äkillisesti suuria määriä. Poikkeukset palauttamisdirektiiviin muihin säännöksiin eivät ole

mahdollisia.

Säännöksien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edellytys suojalausekkeen

mahdolliselle soveltamiselle: Direktiivin 18 artiklassa kuvataan ja rajataan soveltamisalaan

kuuluvat tilanteet sekä mahdollisten poikkeusten soveltaminen ja velvoite tiedon antamisesta

komissiolle. Jos jäsenvaltio haluaa mahdollisuuden soveltaa tätä suojalauseketta hätätilanteissa, sen

on pitänyt saattaa se asianmukaisesti etukäteen12

– 18 artiklan tarjoaman mahdollisuuden ja sen

vaatimusten mukaisesti – osaksi kansallista lainsäädäntöään. (Huom. Toisin kuin asetuksiin

sisältyvät suojalausekkeet (esim. ne, jotka sisältyvät Schengenin rajasäännöstöön ja jotka liittyvät

sisärajavalvonnan palauttamiseen), direktiiveihin sisältyvät suojalausekkeet on saatettava osaksi

kansallista lainsäädäntöä ennen kuin niitä voidaan käyttää.)

Jäsenvaltioiden tulisi antaa tieto hätälausekkeen mahdollisesta käytöstä komissiolle tavallisia

virallisia kanavia käyttämällä, eli Euroopan komission pääsihteeristön pysyvän edustuston kautta.

18. Saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä, tulkinta ja siirtymäkauden järjestelyt

Palauttamisdirektiivin suora vaikutus, jos sen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on

riittämätöntä tai se on viivästynyt: Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ne direktiivin

säännökset, joissa henkilöille annetaan oikeuksia ja jotka ovat riittävän selkeitä ja ehdottomia, ovat

suoraan sovellettavissa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisestä lähtien.

Monet palauttamisdirektiivin säännökset ovat näiden vaatimusten mukaisia, ja kansallisten hallinto-

ja oikeusviranomaisten on sovellettava niitä suoraan tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät ole

saattaneet tiettyjä direktiivin säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä (tai tämä on tehty

puutteellisesti). Tämä koskee erityisesti säännöksiä, joiden kohteena on

– palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen (5 ja 9 artikla)

– vaatimus, että palautettaville henkilöille pitäisi tavanomaisesti tarjota asianmukainen,

7–30 päivän pituinen aika vapaaehtoiseen lähtöön (7 artikla)

– pakkoon perustuvaan paluuseen liittyvät pakkokeinojen käytön rajoitukset (8 artikla)

– palauttamismenettelyjen kohteena olevien ilman huoltajaa matkustavien alaikäisten

oikeus saada apua muilta elimiltä kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavilta

viranomaisilta sekä jäsenvaltion velvoite varmistaa, että ilman huoltajaa matkustavat

12 Sveitsin, Norjan, Islannin ja Liechtensteinin erityistilanne, ks. edellä 2 kohdassa oleva asiaa koskeva alaviite.

112

alaikäiset palautetaan ainoastaan jollekin perheenjäsenelleen tai nimetylle

holhoojalleen taikka että häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen

vastaanotto (10 artikla)

– maahantulokieltojen kesto ja tarve tutkia tapaukset yksilöllisesti (11 artikla) (unionin

tuomioistuin on vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-297/12, Filev-Osmani,

antamansa tuomion 55 kohdassa)

– menettelylliset takeet mukaan lukien oikeus kirjalliseen päätökseen, jossa mainitaan

perusteet sekä oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja kielelliseen apuun (12 ja

13 artikla)

– säilöönoton käytön rajoitukset ja säilöönoton enimmäiskesto (15 artikla) sekä oikeus

inhimillisiin ja ihmisarvoisiin säilöönotto-oloihin (16 artikla) (unionin tuomioistuin on

vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-61/11, El Dridi, antamansa tuomion 46 ja

47 kohdassa)

– alaikäisten ja perheiden säilöönottoon liittyvät rajoitukset ja erityistakeet (17 artikla).

Ennakkoratkaisupyynnöt unionin tuomioistuimelle: SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla unionin

tuomioistuimella on toimivalta antaa palauttamisdirektiivin pätevyyttä ja tulkintaa koskevia

ennakkoratkaisuja. Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä

tuomioistuin voi pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen, jos se katsoo, että kysymys on

ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa

tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön

mukaan saa hakea muutosta, tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen

käsiteltäväksi. Jos tällainen kysymys tulee esille tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, joka

koskee säilöönotettua henkilöä, unionin tuomioistuin toimii nopeutetun menettelyn mukaisesti.

Ennakkoratkaisupyynnöillä on ollut jo tärkeä rooli palauttamisdirektiivin usean keskeisen

säännöksen yhdenmukaisen tulkinnan varmistamisessa. Ks. yhteenveto unionin tuomioistuimen

viittauksista tämän käsikirjan johdanto-osassa.

Jäsenvaltioiden tuomioistuinten jäseniä kannustetaan käyttämään jatkuvasti ennakkoratkaisuja ja

pyytämään unionin tuomioistuimilta autenttista tulkintaa aina, kun tämä vaikuttaa tarpeelliselta.

Siirtymäjärjestelyt asioille/menettelyille, jotka liittyvät aikaan ennen 24. joulukuuta 2010:

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki direktiivin soveltamisalaan kuuluvat henkilöt hyötyvät

direktiivin sisällöllisistä takeista ja oikeuksista 24. joulukuuta 2010 lähtien (uudet jäsenvaltiot

liittymispäivämäärästä lähtien). Vaikka voi olla perusteltua jatkaa kansallisia

palauttamismenettelyitä, jotka on aloitettu ennen kuin direktiivi on saatettu osaksi kansallista

lainsäädäntöä, tämä ei saa heikentää sisällön osalta direktiivin tarjoamia oikeuksia (esim.

113

säilöönoton ja pakkokeinojen käytön rajoitukset, menettelylliset takeet mukaan lukien oikeus saada

kirjallinen päätös ja hakea muutosta siihen, vapaaehtoisen paluun etusijaisuus). Kaikissa

palauttamistoimissa, joita ei ole toteutettu 24. joulukuuta 2010 mennessä, on tehtävä kirjallinen

palauttamispäätös direktiivin 12 artiklan mukaisesti, ja oikeus käyttää tehokkaita

oikeussuojakeinoja tätä päätöstä vastaan on varmistettava direktiivin 13 artiklan mukaisesti. Ennen

24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava palauttamisdirektiivin

vaatimusten mukaisesti (ks. edellä 11.9. kohta ”Aikaisemmat maahantulokiellot”).

Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneessä säilöönotossa vietetyt ajanjaksot on otettava

huomioon palauttamisdirektiivin mukaista enimmäismääräaikaa laskettaessa (ks. edellä

14.4.2. kohta, ”Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen”).

Soveltamisalasta poikkeaminen myöhemmin (vuoden 2010 jälkeen): Jäsenvaltiot voivat päättää

käyttää 2 artiklan mukaista poikkeusta (rajatapaukset ja rikosoikeustapaukset) myöhemmin. Tämä

kansalliseen lainsäädäntöön tehty muutos ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin,

jotka voivat jo nauttia palauttamisdirektiivin vaikutuksista . Ks. edellä 2 kohta (soveltamisala).

19. Lähteet ja viiteasiakirjat

Tämä käsikirja perustuu seuraaviin lähteisiin:

1. Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean kootut pöytäkirjat (asiakirja MIGRAPOL CC

Return 51).

2. Otteet unionin tuomioistuimen asioista (avainsanat ja asianomaisen jäsenvaltion nimi suluissa):

– Asia C-357/09 PPU, Kadzoev, tuomio 30.11.2009, ECLI:EU:C:2009:741 (säilöönotto – syyt

säilöönoton jatkamiseen; yhteys turvapaikkaan liittyvään säilöönottoon – BG)

– Asia C-61/11 PPU, El Dridi, tuomio 28.4.2011, ECLI:EU:C:2011:268 (rangaistavaksi

säätäminen – vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – IT)

– Asia C-329/11, Achughbabian, tuomio 6.12.2011, ECLI:EU:C:2011:807 (rangaistavaksi

säätäminen – vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – FR)

– Asia C-430/11, Sagor, tuomio 6.12.2012, ECLI:EU:C:2012:777 (rangaistavaksi säätäminen –

sakkorangaistus laittomasta oleskelusta; karkotuspäätös; kotiaresti – IT)

– Asia C-522/11, Mbaye, määräys 21.3.2013, ECLI:EU:C:2013:190 (laittoman oleskelun

rangaistavaksi säätäminen – IT)

– Asia C-534/11, Arslan, tuomio 30.5.2013, ECLI:EU:C:2013:343 (palauttamiseen v.

turvapaikkaan liittyvä säilöönotto – CZ)

– Asia C-383/13 PPU, G. ja R., tuomio 10.9.2013, ECLI:EU:C:2013:533 (oikeus tulla kuulluksi

ennen säilöönoton keston pidentämistä – NL)

114

– Asia C-297/12, Filev ja Osmani, tuomio19. syyskuuta 2013, ECLI:EU:C:2013:569

(maahantulokiellot – tarve määrittää kesto viran puolesta; aikaisemmat maahantulokiellot – DE)

– Asia C-146/14 PPU, Mahdi, tuomio 5.6.2014, ECLI:EU:C:2014:1320 (säilöönotto – syyt sen

jatkamiselle ja oikeudellinen valvonta – BG)

– Asia C-189/13, Da Silva, tuomio 3, heinäkuuta 2014, ECLI:EU:C:2014:2043 (rangaistavaksi

säätäminen – laiton maahantulo – FR)

– Asiat C-473/13, Bero, ja C-514/13, Bouzalmate, tuomio 17.7.2014 ECLI:EU:C:2014:2095

(säilöönoton olosuhteet – velvoite tarjota erityisiä laitoksia – DE)

– Asia C-474/13, Pham, tuomio 17.7.2014, ECLI:EU:C:2014:2096 (säilöönoton olosuhteet –

säilöönotetun käyttömahdollisuuden ulkopuolella – DE)

– Asia C-166/13, Mukarubega, tuomio 6.11.2014, ECLI:EU:C:2014:2336 (oikeus tulla kuulluksi

ennen palauttaumispäätöksen tekemistä – FR)

– Asia C-249/13, Boudjlida, tuomio 11.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2431 (oikeus tulla kuulluksi

ennen palauttaumispäätöksen tekemistä – FR)

- Asia C-562/13, Abdida, tuomio 18.12.2014, ECLI:EU:C:2014:2453 (oikeudet palauttamisen

lykkääntymisen aikana – BE)

– Asia C-38/14, Zaizoune, tuomio 23.4.2015, ECLI:EU:C:2015:260 (velvollisuus tehdä

palauttamispäätös – ES)

– Asia C-554/13, Zh. ja O., tuomio 11.6.2015, ECLI:EU:C:2015:377 (perusteet vapaaehtoisen

paluun keston määrittämiseksi – NL)

– Asia C-290/14, Skerdjan Celaj, vireillä (maahantulokiellon rikkomisen rangaistavaksi säätäminen

- IT)

– Asia C-390/14 Mehrabipari, vireillä (rangaistavaksi säätäminen – vankeus 18 kuukauden

säilöönoton jälkeen – CY)

– Asia C-456/14, Arias, vireillä (direktiivin 2001/40/EY tulkinta – ES)

– Asia C-47/15, Affum, vireillä (laittoman oleskelun määritelmä; rangaistavaksi säätäminen – laiton

maahantulo – FR)

3. Palauttamista koskeva EU:n säännöstö:

– Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien

kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16 päivänä joulukuuta 2008 annettu Euroopan

parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY

– Avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä

25 päivänä marraskuuta 2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/110/EY

– Kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta

tunnustamisesta 28 päivänä toukokuuta 2001 annettu direktiivi 2001/40/EY

– Direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista

koskevista perusteista ja käytännön järjestelyistä tehty neuvoston päätös 2004/191/EY

115

– Yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden

kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29

päivänä huhtikuuta 2004 tehty neuvoston päätös 2004/573/EY

4. Euroopan neuvoston asiakirjat:

– Euroopan neuvoston ministerikomitean 4 päivänä toukokuuta 2005 hyväksymät palauttamista

koskevat 20 suuntaviivaa ja huomautukset (ks. CoE Publishing, syyskuu 2005, ISBN 92-871-

5809-6)

– Kidutuksen vastaisen komitean normit (asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013)

– Ministerikomitean suositus Rec(2006)2 jäsenvaltioille Euroopan vankilasäännöistä

(Ministerikomitean hyväksyi ne 11. tammikuuta 2006 ministerivaltuutettujen 952. kokouksessa)

5. Frontexin asiakirjat:

– 7 päivänä lokakuuta 2013 annetut Frontexin yhteisiä palautusoperaatioita koskevat

käytännesäännöt, joita Frontex koordinoi

6. Perusoikeusviraston asiakirjat:

– lokakuussa 2012 annettu asiakirja laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksista ”guidance

document on the fundamental rights considerations of apprehending migrants in an irregular

situation”

– Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration (Euroopan unionin

perusoikeusviraston ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yhteisjulkaisu) (vuoden 2014

painos)

20. Käytetyt lyhenteet

Jäsenvaltiot – tässä yhteydessä tarkoitetaan palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvia

jäsenvaltioita, eli kaikkia EU:n jäsenvaltioita – paitsi Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia

– ja Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia.

Frontex – Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto

ETA – Euroopan talousalue

SEU – sopimus Euroopan unionista

SIS – Schengenin tietojärjestelmä