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BOLILLA nºXIX: LIMITACIONES A LA PROPIEDAD PRIVADA EN INTERES PÚBLICO.

1. Noción conceptual. 2. Clases de responsabilidad estatal.

2.1. Responsabilidad por actividad ilícita. Evolución jurisprudencial.2.2. Responsabilidad por actividad licita.2.3. Responsabilidad contractual y extracontractual.

3. La Responsabilidad por omisión. Características y requisitos de procedencia.

4. Fundamentación jurídica de la responsabilidad estatal. Teorías originarias en el Derecho Privado y Teorías propias del Derecho Público.

5. Responsabilidad del Estado y responsabilidad del funcionario. 6. Presupuestos de la responsabilidad del Estado.

6.1. Imputabilidad. El caso de la responsabilidad del Estado por las obligaciones de sus entes descentralizados.

6.2. Relación casual.6.3. Existencia de un daño: perjuicio indemnizable.

7. Régimen jurídico aplicable. Nación/Rio Negro/ Neuquén . ººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººººº

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Concepto.- Hay responsabilidad del Estado cuando un particular sufrió un daño (moral o material) causado por aquél. El Estado es una persona jurídica integrada por sus órganos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Cuando dichos órganos al ejercer sus funciones, causan un daño a particulares (o cuando el daño es causado por objetos de su propiedad), la responsabilidad será del Estado y la sanción será siempre de carácter pecuniario (reparar el daño), nunca de carácter penal.

-Puede tener diferentes tipos de responsabilidades: 1) Precontractual: cuando la responsabilidad surge de una conducta previa a la celebración del contrato. 2) Contractual: cuando la responsabilidad surge de la ejecución o incumplimiento del contrato. Se aplican los principios de los contratos (ej.: pacta sunt servanda, es decir que los contratos se hacen para ser cumplidos) y de los efectos propios de cada uno (ej.: seña, pacto comisorio, garantía de evicción y vicios redhibitorios. etc). Ver capítulo sobre Contratos Administrativos. 3) Extracontractual: cuando la responsabilidad surge de la relación entre el Estado y los administrados (ya sea por una función administrativa o de actos de tipo legislativo o judicial). Y pueden surgir de una actividad legítima o ilegitima.

CLASIFICACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL

A) POR ACTIVIDAD LEGÍTIMA.-Significa que los actos estatales, son legítimos, por no tener vicios ni defectos (tiene todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico vigente). Los requisitos para que haya responsabilidad son; - que exista un daño cierto a un interés particular o derecho subjetivo de un administrado y que sea imputable al Estado (ej.: es inimputable ante caso fortuito) - que exista relación de causalidad entre ese daño y la conducta del Estado

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- que no exista deber jurídico del administrado de soportar dicho daño. Se repara el daño emergente pero no el lucro cesante, porque el administrado debe soportar ciertos sacrificios por el interés público. Prescripción para iniciar la acción: según Cassagne se aplica el art. 4023 del CC. (10 años).

Dentro de esta actividad legítima el daño puede ser causado por:

I.- UNA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA (hechos y actos administrativos legítimos): En estos casos el Estado presta correctamente su servicio pero origina daños a sus administrados. Ej.: cuando expropian bienes privados por causa de utilidad pública, la requisición de bienes en tiempo de guerra, la ocupación temporánea de bienes de particulares, etc.

II.- ACTOS LEGISLATIVOS (normas constitucional): El Estado puede dañar a los particulares a través del dictado de leyes o reglamentos. Ejemplos: crear un impuesto legalmente perjudica el patrimonio de los particulares pero es un perjuicio que se debe soportar por el interés público: las normas sobre el corralito financiero, leyes que prohíben importar ciertos productos para proteger la industria nacional (fallo Cantón): leyes que obligan a los bares a cerrar después de las 4 de la mañana; leyes que prohíben fabricar o comercializar algunos productos (fallo Sociedad La Fleurette). En principio hasta tanto la ley no sea declarada ilegítima por sentencia judicial, el Estado no es responsable por los daños causados por dicha ley, salvo que: - se dañen derechos o principios constitucionales, - el daño sea especial (ej.: cuando un impuesto afecta a un individuo en forma desigual, cuando por cambiar varias veces las leyes se le cause a un particular un perjuicio mayor que el normal). - la propia ley reconozca derecho a indemnizar (ej.: la ley 24.043 que fijo indemnización para aquellos detenidos por tribunales militares). -cuando el Estado se enriquezca sin causa (fallo Asociación Escuela Popular Germana Argentina Belgrano) aunque no cause un daño, es responsable.En todos estos casos la ley no es declarada ilegitima por sentencia judicial-

III- ACTOS JUDICIALES: Someterse a la justicia y acatar todo lo que ella decide en sus sentencias es un deber de todo habitante. Si dicha, sentencia no lo favorece debe igualmente soportar ese daño (ej.: pagar indemnización por $1000; ser privado de su libertad; etc.). La Corte manifestó que el Estado no es responsable por actos judiciales cuando su actuación sea legítima.-

B) POR ACTIVIDAD ILEGÍTIMA.-La actividad ilegitima surge cuando hay un incumplimiento irregular o defectuoso de la función o ella es ejercida con irrazonabilidad o injusticia. La indemnización debe ser integral (daño emergente y lucro cesante) porque no es justo que los administrados soporten los daños causados por actividades ilegítimas y no por el interés público.

Dentro de esta actividad ilegítima el daño puede ser causado por:

I- UNA FUNCIÓN MATERIALMENTE ADMINISTRATIVA (hechos y actos administrativos ilegítimos): esto lo vemos a través de la jurisprudencia:

- Antes del caso DEVOTO (1933): el Estado era responsable por sus actos privadas o de gestión (porque había igualdad de derechos entre las partes y se aplicaba el derecho privado) pero no lo era por sus actos de autoridad o de imperio (porque había una desigualdad de derechos, al haber relaciones de subordinación y poder en el derecho público al que pertenecen estos actos de autoridad).

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Los arts. 36 y 43 del Código Civil establecen que las personas juridicas no responden por daños generados por sus representantes -funcionarios- y el Estado es una persona jurídica.

- Después del caso DEVOTO: surge la responsabilidad indirecta a través de la aplicación que hizo la Corte de los arts. 1109 y 1113 del Código Civil (para no tener que aplicar el art 43 del Código Civil).

Art. 1109 CC.- " Todo el que ejecuta un hecho que por su culpa o negligencia ocasiona un daño a otro, está obligado a la reparación del perjuicio... " Art. 1113 CC.- " La obligación del que luí causado un daño se extiende a los daño que causaren los que están bajo su dependencia, o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado.. " Art. 1112 CC- " Los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones que le están impuestas,….

La crítica a esta aplicación de la Corte es que encuadra más el art. 1112 (responsabilidad del Estado por falta de servicio) que el 1109 y el 1113. El art. 1113 no se aplicaría porque el Estado no es empleador de los agentes públicos, sino que éstos son órganos del Estado. (Ver capítulo I). El art. 1109 trata la responsabilidad por la culpa (que no es un presupuesto de la responsabilidad extracontractual del Estado) y no por la falta de servicio. - Caso Ferrocarril Oeste (193S): la Corte aplicó el 1113 (responsabilidad indirecta del Estado por actos y hechos administrativos ilícitos) y el 1112. Se critico este fallo porque se refería a la responsabilidad indirecta que presupone culpa del Estado (subjetiva) cuando en realidad la falta de servicio es un concepto objetivo que no presupone culpa del Estado, ni siquiera se exige la individualización del funcionario público autor del daño).

- Caso Vadell Cl Provincia de BSAS (1985): se aplicó solamente el art. 1112 (responsabilidad directa y objetiva de las personas públicas estatales por el ejercicio deficiente o irregular de la función pública) y se dejo de lado el art. 1113. Se consideró que la responsabilidad del Estado por actos de sus órganos es siempre directa por la falta de servicio.

Elementos de esta responsabilidad ilegitima: 1- que exista un daño CIERTO al administrado (actual o futuro), individualizado y apreciable en dinero. 2- IMPUTABILIDAD OBJETIVA del acto o hecho administrativo a un órgano del Estado en ejercicio de sus funciones (ej.: actos que realiza un funcionario público en estado de ebriedad que genere falta de servicio). 3- la falta de servicio o su funcionamiento defectuoso (no se exige culpa o dolo) 4- que exista nexo causal entre ese daño y el acto administrativo.

II- ACTOS LEGISLATIVOS (normas inconstitucionales, leyes, reglamentos): En este caso el Estado es responsable por daños cometidos a los administrados por aquellas normas declaradas ilegítimas por sentencia Judicial firme.

*Elementos de esta responsabilidad ilegítima: 1- debe existir un daño cierto, un hecho o acto normativo declarado ilegítimo por sentencia judicial firme, y el daño debe ser imputable al Estado, 2-el daño debe ser resarcible en dinero, 3-debe existir conexión causal entre acto y daño.

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Ante la responsabilidad estatal por actos legislativos o administrativos el damnificado puede pedir que le restituyan la cosa a su estado anterior, y de ser imposible que lo indemnicen debe pedir directamente la indemnización.

III- ACTOS JUDICIALES: Se deben indemnizar los daños surgidos del error judicial o arbitrariedad de las medidas tomadas por los órganos que ejercen el poder judicial. Ejemplos: cuando se realiza un secuestro o embargo pero no se toman las previsiones exigidas y .se causa así un daño en el patrimonio de los particulares (se le secuestra otra cosa, o la rompen al llevársela): cuando a través de una sentencia judicial se condena a una persona que luego resulta inocente. Algunos autores, creen que el Estado ante estos actos judiciales es irresponsable (porque las sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada gozan de verdad legal): otros consideran que es responsable por sentencias definitivas erróneas.

La Corte falló que habrá responsabilidad del Estado cuando haya un error judicial, cuando el acto fuere declarado ilegítimo y se revoque, porque antes la sentencia tiene carácter de verdad legal. La restitución debe ser integral porque hay arbitrariedad en la medida o error judicial.

*Régimen legal: a- Cuando el Estado actuando dentro del ámbito privado como un particular mas, genera un daño, se aplica el derecho privado (la responsabilidad es directa y se exige culpa): b- Cuando dentro del ámbito público genera un daño, se aplica el derecho administrativo (aunque subsidiariamente se suelen aplicar normas del C. Civil).

Al principio la jurisprudencia aplicó normas de derecho civil sobre culpa o negligencia (arts. 1109 y 1113 CC) sin importar si el Estado actuaba en el campo privado o público. EVOLUCION DE LA TEORÍA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Se puede dividir en 2 etapas: 1ra. etapa: Irresponsabilidad.- En la época del Absolutismo, el Estado (a cargo del Monarca o Rey) era irresponsable por daños causados extracontractualmente en el ámbito público (porque el rey era el soberano y no se concebía que pudiera dañar al pueblo) y era responsable extracontractualmente en el ámbito privado. -Luego durante la Revolución Francesa el poder pasó al Estado y se dijo que en el ámbito público obraba soberanamente pero seguía siendo irresponsable.

2da etapa: Responsabilidad (siglo XIX).- Se criticaba que si al Estado no se lo podía responsabilizar por los actos públicos, las garantías que protegían los derechos del pueblo -establecidas en las Constituciones- no tenían sentido alguno. Hasta ese momento se aplicaba el C. Civil para la responsabilidad del Estado por sus actos de gestión (de naturaleza civil) pero para los actos de la administración pública no se aplicaba nada. Ante esto, los damnificados empezaron a demandar indemnizaciones a la Administración y frente a la negativa de ésta a abonarlas, se recurría a los tribunales judiciales. ¿Y se puede aplicar el CC? No. porque éste trata las relaciones de particular a particular, con alcance general, en cambio la responsabilidad del Estado por daños causados por sus empleados al prestar servicios públicos, tiene reglas especiales que cambian según las necesidades del servicio y de conciliar derechos del Estado con intereses privados.

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- Caso BLANCO (Francia año 1873).- A partir de este fallo se diferenció entre responsabilidad por falta de servicio y responsabilidad por falta personal. …1-por falta de servicio: El Estado es responsable por daños causados por servicios públicos irregulares o defectuosos. (Ver capítulo sobre servicios públicos).

No se exige dolo o culpa para haya responsabilidad del Estado: cambia la noción de culpa, indispensable para que en el derecho civil haya responsabilidad subjetiva (basada en el autor del ilícito) por la noción del daño y su causalidad con el servicio público (responsabilidad objetiva basada en el daño causado por el servicio real prestado, como no hacer nada, intervenir cuando no corresponde, etc). En nuestro C. Civil lo vemos en el art. 1112 sobre responsabilidad directa del Estado por actos u omisiones de agentes públicos que en ejercicio de sus funciones presten un servicio irregular o defectuoso…teoría del órgano: externamente está actuando el Estado a través de sus agentes..

…2-por falta personal: Cuando el agente que realiza la función comete con dolo o culpa una falta que excede la falta de servicio, él es responsable frente a los administrados (y no el Estado). En nuestro C. Civil lo vemos en el art. 1109 sobre responsabilidad indirecta cuando haya culpa. Ejemplo: cuando se enriquezca en forma personal al prestar el servicio, cuan do actúe con dolo o falta grave inexcusable.

**En un primer momento se aplicó la responsabilidad subjetiva pero luego se abandonó por la objetiva: a) subjetiva: porque inicialmente se aplicaban las normas del derecho priva do, donde la regla general, es que para que haya responsabilidad debe existir culpabilidad (obrar con dolo o culpa), pero sólo pueden ser culpables las personas físicas (y el Estado es una persona jurídica) por eso se decía que el Estado no podía ser responsable por hechos cometidos por sus funcionarios. Luego la Corte declaró que el Estado podía ser responsable, dentro del derecho público, por los ilícitos cometidos con culpabilidad por sus funcionarios al ejercer sus funciones. (Fallos Devoto y Ferrocarril Oeste) b) objetiva: en la actualidad el Estado responde por los daños causados por actos lícitos e ilícitos (sin necesidad que los daños sean por culpa o dolo) realizados por sus funcionarios. (Fallos Metalmecánica, Escuela Germana, Vadell).

Resumen: # En un primer momento el Estado y sus agentes públicos eran totalmente irresponsables. # Luego hubo responsabilidad indirecta y subjetiva (es responsable el que causa el daño con culpa o dolo. Se necesitaba imputabilidad de la conducta) # Por ultimo hubo responsabilidad directa y objetiva (se es responsable aunque no haya dolo o culpa. Se necesita causalidad entre acto y daño)

¿Responsabilidad directa o indirecta? Este tema es importante a los efectos de atribuirle a la responsabilidad extracontractual del Estado por los actos realizados por sus funcionarios, carácter de directa o indirecta. - Directa: es la responsabilidad que tiene una persona cuando realiza un hecho propio (art. 1112: el Estado es responsable por los hechos y las omisiones que realicen los funcionarios públicos al ejercer sus funciones irregularmente). - Indirecta: cuando la persona responsable por un acto no es la misma que lo cometió (art. 1113: la obligación del que dañó se extiende a los daños que causen los que están bajo su dependencia, o por

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las cosas de que se sirve o que están a su cuidado. Ej.: responsabilidad del patrón por los actos de su dependiente).

La Corte, en un principio manifestó que era indirecta (fallo Devoto: aplicó los arts. 1109 y 1113), luego se inclinó por la directa (fallos Ferrocarril Oeste y Vadell: aplicaron el 1112), basándose en la teoría del órgano: los agentes o funcionarios públicos actúan como integrantes del órgano Estado (no como representantes o mandatarios, ya que no son sujetos distintos del Estado). Esta es la teoría aceptada por la mayoría de la doctrina, aunque otros autores como Dromi, consideran que la responsabilidad es indirecta.

….¿ que necesita para eximirse a responsabilidad o disminuirla? 1- En verdad, como ahora ya no se exige la culpabilidad (que los actos que causaron el daño hayan sido con dolo o culpa) sino solamente la causalidad (que el acto sea el que causó el daño), si falta dicha causalidad no hay responsabilidad (ej.: si el daño es producido por caso fortuito o fuerza mayor, si la víctima tuvo la culpa, etc). 2- Otro caso sería cuando una ley exime o disminuye la responsabilidad.

… ¿Cuál es la extensión del resarcimiento del Estado al damnificado? (ampliar!!)Una vez comprobada la causalidad entre acto y daño, el Estado debe indemnizar al damnificado. Si la responsabilidad del Estado es por actos lícitos, se indemniza el daño emergente (el sufrido) pero no lucro cesante (aquello que el damnificado dejó de ganar a causa del daño) y si la responsabilidad es por actos ilícitos, se indemnizan daño emergente y lucro cesante.

Fallo Motor Once: en este fallo se dijo que la indemnización por responsabilidad por actividad lícita de la administración no incluye lacro cesante. Aquí la revocación de un acto administrativo (la habilitación para expedir combustible) había generado un perjuicio. La Corte consideró que al no haber leyes, sobre el tema se debían aplicar leyes análogas, como la ley de expropiación que establece que la indemnización no abarca el lucro cesante.

¿Cuánto tiempo tienen los damnificados para demandar al Estado por responsabilidad extracontractual de actos lícitos o ilícitos?

Tienen 2 años (art 4037 CC) desde que el damnificado (demandante) supo de los daños que reclama (ej.: si el daño se ocasionó el 1 de julio de 2002, pero el damnificado se enteró de él recién el 15 de agosto de 2()()2, a partir de esta última fecha empiezan a correr los 2 años).

Fallo Cantón. Mario Elhio c/ (Gobierno Nacional: El Poder Ejecutivo dictó en 197í un decreto que prohibía la importación de determinados productos para así proteger la industria nacional, afectando muchos contratos. Cantón demandó al Estado para que lo indemnice/porque vio afectados sus contratos causándole daños. La Corte dijo que esa actividad del Estado era legítima pero que como causaba un daño a derechos protegidos en la Constitución (art. 7) debía ser indemnizado. Aplico la analogía para establecer el monto de indemnización y aplicó la ley de expropiación (art. 10 ley 21.499) por su semejanza con el caso (por la garantía que protege y porque su finalidad es el bien común) y se paga el daño emergente.

Fallo S. A. Tomás Devoto v Cía., c/ La Nación s/ Daños v perjuicios (1933); Los empleados estatales de Correos y Telégrafos estaban haciendo unos arreglos en una línea telefónica cuando causaron un incendio que alcanzo terrenos del actor (Tomás Devoto) al usar un brasero deficiente (en terreno cubierto con pasto seco) sin las precauciones suficientes.

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El Estado declaró que los empleados no actuaron con intención de provocar el incendio, el cual se produjo por casualidad, pero la Corte manifestó que eso no importaba porque la responsabilidad del Estado es por el desempeño negligente de sus empleados que causó el incendio, el cual pudo haberse evitado. El Estado debe responder por los hechos cometidos por sus dependientes o por las co.sas de que se sirve o que tiene a su cuidado (arts. 1109 y 1113). La Corte de esta forma evitó que el Estado no respondiera por los actos ilícitos de sus empleados al no aplicar los arts. 36 y 43 del C. Civil (donde dice que el Estado no puede ser responsable por daños causados porque es persona jurídica), basándose en la responsabilidad indirecta de los arts.1109 y 1113 del C.Civ

Fallo Ferrocarril Oeste de Bs. As. c/ Gobierno de la provincia de BsAs (1938): Una persona quería comprar un terreno, razón por la cual pide al Registro de la Propiedad de la Plata el certificado registral de dicho inmueble (para saber si el inmueble no tenía gravámenes, que el vendedor era el verdadero dueño, etc. y porque para escriturar inmuebles es necesario pedir dicho certificado registral). El Registro expide el certificado erróneamente causándole al actor un perjuicio (por la prestación defectuosa del servicio de expedición de certificados regístrales, ya que el certificado decía que el terreno estaba en regla, cuando en verdad quien le vendió el terreno no era su dueño). La Corte condena a la Provincia a indemnizar al comprador por esos daños causados.Estado debe prestar un correcto servicio para cumplir con su finalidad, y será responsable por los daños causados por su incumplimiento o por el servicio irregular prestado a través de sus funcionarios con culpabilidad (sea dolo o culpa) según los arts. 1112 (responsabilidad del funcionario público ante el ejercicio irregular y dañoso de sus junciones) y 1113, para que de esta forma no se altere la igualdad ante las cargas públicas. La Corte sostuvo que el Estado es responsable pero aunque se basa en el art. 1112 (responsabilidad directa) y menciona la falta de servicio de la administración, invoca también al 1113(Responsabilidad indirecta).

Responsabilidad de agentes públicos (art. 1112): La responsabilidad del Estado es directa, frente a 3ros., por actos u omisiones de los agentes públicos que cumplen la función dada, erróneamente. Lo que se indemniza es el daño por falta de servicio (fallo Ferrocarril) y no la culpa del agente, quien no responde frente a 3ros. (ni siquiera es necesario individualizarlo porque la responsabilidad es objetiva).

Fin de la bolilla nº 19