Linjer i forvaltningspolitikken på IKT-området

FINF 4001 seminar 16092009

1

Linjer i forvaltningspolitikken på IKT-området

• Det historiske perspektivet • Konfliktlinjene• Hva kan vi lære • Fremtidens forvaltning - Hva

vil vi og hvordan?


2

IKT-politikken : En del av forvaltningspolitikken eller eget

politikkområde?Som ytterpunkter er det formulert to motstridende

hypoteser• IKT har i hovedsak vært anvendt som et redskap

med sikte på å nå de generelle målene i forvaltningspolitikken (verktøyperspektivet)

• Utvikling, innføring og bruk av IKT har utgjort en betydelig drivkraft og premissgiver for utviklingen av forvaltningspolitikken (teknologiperspektivet)

Målet er å avdekke i hvilken grad det har vært en rimelig balanse mellom disse to sett av krefter


3

Slikt begynte det i 1957/58 Emma er startklar


4

EMMA – en trang fødsel !• 1953 Holkortsentralen på Vestlandet etablert • 5. april 1956 EMMA AL (Elektronisk Matematikk-maskin)

etablert: – Ønsket å anskaffe en IBM 650 for blant å beregne skatt

• Men Finansdepartementet var skeptisk, fordi Statens Rasjonaliseringsdirektorat hadde konstatert at – ”de opplysninger som er lagt fram for Rasjonaliseringsdirektoratet

gir ikke tilstrekkelig grunnlag for en vurdering av lønnsomheten av de utgifter det her er snakk om”

• Våren 1958 (7. mai): EMMA beregner skatt av årets inntekt – Einar Rose uttaler indignert at ”man har den freidighet å oppkalle

en elektronisk datamaskin etter min kone, og endog erklære at Emma står til disposisjon for hele landet ”

Kommunene var altså først ute med å ta i bruk EDB i forvaltningen


5

Det teknologiske perspektiv : 50 års utvikling

Figur 2 Noen hovedtrekk ved den IKT- utviklingen i forvaltningen

Stormaskinerer

Distribuerte systemer

Nord- Data – maskiner

1957 1960 1965 1975 1985 2005 1990 1995 19720

Tvinn Flid I nf otrygd/ Nortrygd Skatt/ Folkeregister

Regnskap og Lønn AltI nn/ MinSiden

Pc’erog Internett

SSB

EMMA

KD-sentralene

Statens datasentral


6

Norsk offentlig IKT-politikk i fortid Noen korte historisk tilbakeblikk

1953: Første interkommunale hullkortsentraler etablert1957: EMMA Beregner skatt for skatteytere på Vestlandet 1957: Finansdepartement oppretter et utvalg for å utrede EDB-behovet 1958: Første EDB-maskin i staten (Statistisk sentralbyrå1961: Rådet for databehandling i staten, samarbeidsforum for edb-anlegg1968: Forslag om Datadirektorat under Finansdep. 1970: Kontaktutvalg mellom kommunal og statlige edb-bruk1972 : Statens datasentral (og Fad) etablert 1979: Statens DB-råd nedlagt 1982: St. mld 12 (82-83): Desentralisering og effektivisering av offentlig

DB Desentralisering av ansvar og myndighet forsterkes

1983-1985: Innføring av Infotrygd og Nortrygd1986: Statens Datasentral etablert som AS1988: Konkurranse om fellessystemer (Lønn, regnskap, ..) 1989: Nasjonal Infrastruktur for edb etablert1992 : Kongelig res. Om Norsk OSI-profil og åpne systemer 1995: Første offentlig virksomhet på nett, i ca 2000 første tjeneste 2005 : St. mld. 17 (2006-2007) Eit informasjonssamfunn for alle


7

NoU 1973: 43 Om planlegging av databehandlingen

NoU 1973:43 uttaler blant annet : ” behovet for bedre samordning av arbeidet med planlegging og

utvikling av edb-systemer, og spesielt forslag om en felles begreps- og systemstruktur og planleggingssystem”

Mens utredningen foreslår et sentralt planleggingssystem for edb-sektoren, vektlegger Forbruker- og adm. departementet her at

” ansvaret for administrativt utviklingsarbeid påligger primært den enkelte institusjon. Det bør derfor ikke gjennomføres sentrale, overordnede ordninger når det gjelder organisering av databehandlingen som medfører vesentlige endringer i dette forhold. Databehandlingsfunksjonene må vurderes som hjelpefunksjoner som det ikke kan være naturlig å ha en for sterkt sentralisert planlegging for.”

St. mld. 37 (1974-75) Om planleggingen av databehandlingen i staten


8

Se Inst. S. nr. 256 (1974-1975) Instilling fra adm. komiteen om planlegging av databehandling i staten

Likeledes :det er ikke tilstrekkelig grunnlag for en beslutning om

oppbygging av en integrert systemstruktur i forvaltningen. [..] Utviklingen i retning av større samordning må først og fremst skje gjennom løpende praktisk samarbeid og kontakt mellom de enkelte departementer og institusjoner. [..] EDB er en av flere virkemidler i realiseringen av statsforvaltningens mål, og det er viktig at utviklingen på datafeltet blir tilpasset andre utviklingstiltak av organisatorisk, systematisk og personal-administrativ art.

Utsagnet illustrerer på en treffende måte noen av de spørsmålene som det har vært mest strid om i statens IKT-bruk.


9

NoU 1978: 48 versus St. mld 12 Noen av forslagene og dens skjebne

NOU 1978:48: Offentlig databehandling…….

Fad skal ha det overordnede ansvar for statens databehandling

• Styrke samarbeidet mellom stat og kommune

• Vekt på å standardisere dataelementer og forenkle mulighetene for utveksling av data på tvers

• Etablere og vedlikeholde system- og utstyrskatalog

• Fastlegge felles rammer og modeller for systemutvikling, oversikt over erfaringer med bruk av ulike metoder

St mld. 12 (1982-83) Desentralisering og effektivisering….

• Fad skal ha et initiativtakende rolle ,og trekke opp retningslinjer, men ikke kunne gripe inn i enkeltsaker

• Begrenset samordning eller koordinering, dette skal skje gjennom ordinære politiske og administrative organer. R-direktoratet skal ha en koordinerende for standardisering

• Hensyn til sikkerhet og sårbar tilsier varsomhet å etablere for omfattende fellesløsninger

• Opprette et rådgivende datapolitisk råd


11

Hva er sammenhengen mellom forvaltningspolitikken og IKT-politikken

Forvaltningspolitikken IKT- politikken Visjon og mål Virkemidler Mål f or I KT-bruken Typiske Virkemidler 1955-1970

Vekst i velferdsstaten

Kostnads-effektivitet og rasjonalisering

Rasjonalisering ved automatisering av rutineoppgaver

Stormaskiner og datasentraler. Fellessystemer

1970-1985

Videreutvikle velferdsstaten

Delegering og desentralisering

Støtte for saksbehandling og andre kontorfunksjoner

Minimaskiner og individuelt kontorstøtteverktøy

1985-1995

Brukeroriente-ring og fornyelse

Målstyring, fristilling og økt konkurranse

Integrasjon av IKT i alle arbeidsprosesser nye samarbeidsmønstre

Standardisering, etablering av felles datagrunnlag. Konkurranse på fellessystemer

1995-2005

Sikre rettigheter og økt valgfrihet

Økt tilgjengelighet og tjenestekvalitet

Elektroniske tjenesteyting over Internett

Endrer samhandling forvaltningen og innbyggerne. Transformasjon av organisasjoner.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.

.


13 13

Rammer for norsk eForvaltning i dag ?

.

..

.

Kommunikasjons

politikk

Distrikts-politikk

Miljø- og klimapolitikk

Konkrete tekniske, tiltak og f aktiske endringer

.

Generelle mål og rammer f or I KT-

politikken

. Prinsipper og retningslinjer, organisering &

virkemåte

Nærings- politikk

Universell utf orming

Nasjonal I KT -politikk

Forvaltningspolitikken

Sektorstyring og Linjeansvar,

Kommunalt sjølstyre

I nternasjonale trender: EU,..


14

Hva kan vi lære av denne historia?Hvorfor har vi ikke oppnådd de ønskede målene?• Manglende/utilfredsstillende tekniske løsninger – viktig,

men ikke hele forklaringen• Forvaltningens struktur – sektorisering og

desentralisering mm skaper mange utfordringer• Målkonflikter, f eks (intern) effektivisering versus

brukerorientering og helhetstenkning • Politiske prinsipper og føringer

– Skiftende politiske prinsipper og prioriteringer – Manglende kunnskaper om teknologien dynamikk– Manglende evne til å lære av tidligere feil

• Organisatoriske og kulturelle forhold• Maktperspektivet: departementer og direktorater styres

av mennesker med prestisje og egeninteresser• …..


15

Noen tanker om framtidas forvaltning

En kort skisse av 3 ulike, forenklede scenarioer • Forvaltningen som et fortsatt tradisjonelt

byråkrati• Forvaltningen som moderne – tar raskt i bruk ny

teknologi


16

Teoretiske utgangspunkter - 1 Forvaltningen som fortsatt tradisjonelt

byråkrati

• Forståelse av forvaltningen som en byråkratisk organisasjon: sektorisert og linjeansvarsmodellen – Veldefinert makt- og styringsstruktur som grunnlag for

beslutningsprosesser på ulike nivåer– Vekt på at politisk bestemte sektorinteresser skal ivaretas

• Beslutninger om utvikling og bruk av IKT styres i hovedsak i overensstemmelse med denne struktur

Utfordring: Hvilke krav stiller dette til etablering og drift av tverrsektorielt samarbeid og styring av interorganisatoriske systemer


17

Teoretiske utgangspunkt 2:Forvaltningen som moderne – tar raskt i bruk ny teknologi ved dynamiske prosjektorganisasjoner

• Hovedmålet er å tilby teknologisk avanserte og

brukervennlig løsninger som betjener publikum og næringslivet – Forvaltningens systemer skal spille sammen med

tekniske løsninger i næringslivet

• Teknologiutviklingen legger viktige premisser for IKT-politikken i forvaltningen – Forvaltningens IKT-bruk er også et viktig marked (og

laboratorium for bransjen)

Hva innebærer dette for organisering av IKT-systemene (både utvikling og drift)


18


19

Teoretiske utgangspunkt 3Forvaltningen opptrer mer som et samordnet

konsern • Hovedmål å sikre befolkningen sine rettigheter

gjennom lett tilgjengelige brukertjenester • Kostnadseffektivitet og brukerorientering i fokus• Styring gjennom regelverket med sikte på å oppfylle

folks rettigheter eller ønsket og sterkere styring • Vekt på overordnet styring: helhetstenkning framfor

sektorinteresser– Standardisering og samordning, både regulatorisk,

organisering og tekniske løsninger – Vekt på felles infrastruktur og fellesløsninger

Hvilke utfordringer vil dette innebære for forvaltnings-utviklingen?


20

Eksempel : Utdanningsektoren, blant annet med lånekassen og Samordnet opptak

WEB/Front end

Sentral databasem/data fra

lærestedene

Skatte-direktoratets

m/kontonur +fødselsnr

LIS

LKs bank-forbindelse

Kundens bank-

forbindelse

Kontroll av opptak og betalt semester-avgift

Søknad med

kontonr

Betalings-oppdrag

1

Kontroll av kontonr

2

3

7

8

KUNDE

E-post om at vedtak er fattet og kan leses på WEB

4

5

Kunden leser vedtak og underskriver låneavtale og Gjeldsbrev

6

Sentral databasem/data fra

lærestedene

Skatte-direktoratetsm/kontonr +

fødselsnr

LKs bank-forbindelse

Kundens bank-

forbindelse

Vedtak

Søknad med

kontonr

1

2

7

8


21

Hvordan vil en framtidig forvaltning se ut

Syn på

forvaltningen

Perspektiver

En fortsatt byråkratisk forvaltning

En moderne forvaltning

Forvaltningen som konsern

Tjeneste-integrasjon

Vanskelige beslutnings-prosesser ?

Gode samspills-løsninger

Endret /tilpasset arbeidsdeling

Rettslige aspekter- Rettssikkerhet- Legalitet

Endringer i myndighet og ansvarsforhold?

Automatiserings-vennlig, men sregelverk?

Felles regelverk

Infrastruktur-perspektiver

Skjemaer som infrastruktur?

Felles-komponenter og metadata som infrastruktur

Felles datamodell og databaser/registre som infrastruktur

Altinn-modellen

F eks utdannings-sektoren


22

Digital forvaltning er endring på flere nivåerog innebærer store politiske utfordringer :

• Strategisk – målorienteringen: Endringer i mål, prioriteringer og innretningen av offentlig sektor

• Taktisk - organisatorisk : ny samarbeids- og samhandlingsformer og arbeidsdeling mellom offentlige virksomheter Finne en hensiktsmessig organisering og

arbeidsdeling• Operativt : Endre tjenesteyting, oppgaveutføring og

samvirke med borgere og næringsliv mmUtvikle og ta i bruk en tilfredsstillende teknisk

infrastruktur og adekvate løsninger

Hvilken rolle spiller IKT i denne utviklingen: Styrende – muliggjørende – eller nøytral?


23Seminar i Statskonsult 11.10. 2005 Arild Jansen. AFIN/UiO 23

Autonom teknologi -lineær utviklingstrekk?

En lineær modell for teknologisk utvikling:

Oppfinnelse Innovasjon Spredning og bruk Alminneliggjøring

Introduksjon Vekst Modning MetningNedgang

Dette gjelder både prosess eller produkt - innovasjoner

Ny teknolog

i

Tilsiktede effekter



Ikke-lineær utviklingstrekk

Alternativ modell for teknologisk utvikling:

Tilsiktet effekt

.. Utilsiktet virkning

Uønsket virkning

ResultaterNy teknolog

i

Hvordan er vi forberedt til å håndtere de utilsiktede og uønskede virkningene?



En kumulativ’ spiralmodell for teknologisk utvikling.

SpredningNyskapning

BrukOppfinnelser

Ikke styring fra toppen, men ”drifting og kultivering”!

Documents

Linjer i forvaltningspolitikken på IKT-området