1. A governana ambiental foi selecionada pelo Programa das Naes
Unidas para o MeioAmbiente (Pnuma) como uma das 21 questes
ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser consideradas
prioritrias pelos governos.A necessidade de profissionais
capacitados para o desenvolvimento sustentvel foi apontada como o
segundo maior desafio a ser superado pelas instituies. O estudo
Licenciamento ambiental para fins urbansticos tem por objetivo
analisar o processo de licenciamento ambiental para o parcelamento
e a regularizao do solo urbano no Brasil, alm de propor o
aperfeioamento dos instrumentos legais, visando sua adequao s
condies sociais e econmicas urbanas.A pesquisa tambm pretende
contribuir para aprimorar o planejamento urbano e suas formas de
gesto. Constituem tambm seu objetivo agilizar os procedimentos de
licenciamento ambiental para o parcelamento do solo urbano,
possibilitando melhor compreenso das exigncias, e reduzir o grau de
subjetividade das anlises.O estudo admite,por hiptese,que os
problemas urbanos podem ser agravados por procedimentos e decises
inadequados no processo de licenciamento ambiental, relacionados,
entre outros aspectos, ao excesso de burocracia, falta de prazos,
para que os rgos envolvidos apresentem pareceres, e
discricionariedade e judicializao dos mesmos. Composto de trs
partes e um apndice, precedidos pela metodologia e base conceitual
adotadas, este livro apresenta, na primeira parte, os referenciais
legais e institucionais do licenciamento ambiental para fins
urbansticos,com artigos de especialistas em questes urbanas e
ambientais. A segunda parte desenvolve uma anlise comparativa do
sistema e do processo de licenciamento ambiental entre os estados e
os municpios selecionados,alm das recomendaes para a ao pblica. Na
terceira parte,so apresentados os seis relatrios referentes aos
estados do Paran (captulo 9),Mato Grosso (captulo 10), Mato Grosso
do Sul (captulo 11), Par (captulo 12),Alagoas (captulo 13) e
Pernambuco (captulo 14).No apndice,so reunidos osTermos de
Referncia e os Planos deTrabalho da pesquisa.
2. Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento
Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e
Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann
das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e
da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos
e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor
de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri
Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e
Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei
Suarez Dillon Soares Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao Joo
Cludio Garcia Rodrigues Lima Ouvidoria:
http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br Fundao
pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece
suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando
a formulao de inmeraspolticaspblicasedeprogramasdedesenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
3. Rio de Janeiro, 2013
4. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2013 As
opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira
responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Licenciamento ambiental para o desenvolvimento urbano: avaliao de
instrumentos e procedimentos/Organizadores Diana Meirelles da
Motta, Bolvar Pgo Rio de Janeiro: Ipea, 2013. 728 p. : il., mapas.
Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-189-2 1. Licenciamento
Ambiental 2. Meio Ambiente 3. Desenvolvimento Urbano 4.Brasil. I.
Motta, Diana Meirelles da II. Pgo, Bolvar III. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 344.046
5. EQUIPE TCNICA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais
(Dirur) Rogrio Boueri Miranda Diretor Bernardo Alves Furtado
Diretor-adjunto Coordenao Geral e Tcnica Bolvar Pgo (2009-2010)
Daniel da Mata (2009) Diana Meirelles da Motta (2007-2008) Tcnicos
de Planejamento e Pesquisa Adriana Maria Magalhes de Moura Ana
Paula Moreira da Silva Regina Helena Rosa Sambuichi Maria Augusta
Bursztyn Consultora Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento
Nacional (PNPD) Ceclia Teles Leite Moraes Juliana Dalboni Rocha
Srgio Ulisses Silva Jatob Fernando Luiz Arajo Sobrinho Consultor
Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e
Estatstica (Anipes) Felcia Reicher Madeira Diretora-presidente
EQUIPES TCNICAS DAS INSTITUIES ESTADUAIS PARTICIPANTES DA PESQUISA
Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e Oramento do Estado
de Alagoas (Seplan-AL) Jlio Srgio de Maya Pedrosa Moreira Secretrio
Regina Dulce Barbosa Lins Coordenadora Maria do Rosrio Leo Ciraco
Lima Adalgisa Csar de Cerqueira Cavalcante Tain Silva Melo Carlos
Eduardo Nobre Mato Grosso Universidade Federal de Mato Grosso
(UFMT) Maria Lcia Cavalli Neder Reitora Onlia Carmem Rossetto
Coordenadora Leodete B. S. Miranda e Silva Andria Aguiar Nascimento
Maria Eterna Pereira da Silva Elisete Carvalho S. Hurtado Mato
Grosso do Sul Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura de Mato
Grosso do Sul (FAPEMS) Gilberto Jos de Arruda Secretrio-executivo
Jos Roberto da Silva Lunas Coordenador Rosa Maria Farias Asmus
Luciana Ferreira da Silva Maria Aparecida Martins Alves Par
Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par
(IDESP) Maria Adelina Guglioti Braglia Presidente Andra dos Santos
Coelho Coordenadora Mrcia Pimentel Carlos Augusto Ferreira Viviane
Santos Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e
Social (Ipardes) Gilmar Mendes Loureno Diretor-presidente Ana
Claudia de Paula Mller Coordenadora Luiz Antnio Cortesi Lucrcia Z.
Rocha Cristina Botti de Souza Melissa Midori Yamada Pernambuco
Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) Fernando Jos Freire Presidente
Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura Coordenadora Sandra Ferraz
Maria Eugnia Diniz Figueirdo Cireno Pesquisa Licenciamento
Ambiental para Fins Urbansticos (2008-2010)
6. SUMRIO
APRESENTAO.....................................................................................................................9
INTRODUO.......................................................................................................................11
METODOLOGIA E BASE
CONCEITUAL...................................................................................23
PARTE I REFERENCIAIS LEGAIS E INSTITUCIONAIS DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS CAPTULO 1 LICENCIAMENTO AMBIENTAL:
BASE NORMATIVA E PERSPECTIVAS....................................59
Suely Mara Vaz Guimares de Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e Silvia
Fazzolari-Corra CAPTULO 2 LIMITES E DESAFIOS DO LICENCIAMENTO
AMBIENTAL: UMA ANLISE DA LEI COMPLEMENTAR NO 140/2011
................................................................................87
Paulo Jos Villela Lomar CAPTULO 3 A EXPERINCIA PAULISTA NO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL URBANO..............................101
Cibele Riva Rumel CAPTULO 4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL NO
BRASIL: NASCIMENTO, EVOLUO E
AVALIAO...................................................................................................113
Jos Maria Reganhan, Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares de Faria
Wehrmann e Geraldo Sandoval Ges PARTE II LICENCIAMENTO AMBIENTAL
PARA FINS URBANSTICOS: UMA ANLISE COMPARATIVA Diana Meirelles da
Motta,Adriana Maria Magalhes de Moura,Ana Paula Moreira da Silva,
Regina Helena Rosa Sambuichi, Fernando Luiz Arajo Sobrinho e Ceclia
Teles Leite Moraes CAPTULO 5 PECULIARIDADES DA URBANIZAO NOS
ESTADOS E MUNICPIOS SELECIONADOS........141 CAPTULO 6 O SISTEMA DE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
...................................................................157
CAPTULO 7 O PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL: ASPECTOS
RELEVANTES NOS ESTADOS E MUNICPIOS
PESQUISADOS............................................................................185
CAPTULO 8 RECOMENDAES PARA A AO
PBLICA........................................................................249
7. PARTE III LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA FINS URBANSTICOS: UMA
VISO DOS ESTADOS CAPTULO 9
PARAN.............................................................................................................................267
Ana Claudia de Paula Mller, Luiz Antnio Cortesi, Lucrcia Z. Rocha,
Cristina Botti de Souza e Melissa Midori Yamada CAPTULO 10 MATO
GROSSO...................................................................................................................347
Onlia Carmem Rossetto e Leodete B. S. Miranda e Silva CAPTULO 11
MATO GROSSO DO
SUL......................................................................................................443
Jos Roberto da Silva Lunas, Rosa Maria Farias Asmus, Luciana
Ferreira da Silva e Maria Aparecida Martins Alves CAPTULO 12
PAR..................................................................................................................................501
Andra dos Santos Coelho, Mrcia Pimentel,Augusto Ferreira e Viviane
Santos CAPTULO 13
ALAGOAS...........................................................................................................................577
Regina Dulce Barbosa Lins, Maria do Rosrio Leo Ciraco Lima,Adalgisa
Csar de Cerqueira Cavalcante,Tain Silva Melo e Carlos Eduardo Nobre
CAPTULO 14
PERNAMBUCO...................................................................................................................613
Alexandrina Saldanha Sobreira de Moura, Maria Eugnia Diniz
Figueirdo Cireno e Sandra Ferraz
APNDICE..........................................................................................................................685
8. APRESENTAO Ao cumprir sua funo de promover a realizao de
estudos e apoiar o governo brasileiro na formulao, acompanhamento e
avaliao das polticas pblicas, o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) coordenou, em parceria com as instituies
participantes deste trabalho, a execuo da pesquisa sobre anlise do
sistema e do processo de licenciamento ambiental para fins
urbansticos nos estados do Paran, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul,
Par, Alagoas e Pernambuco. Este trabalho contou com a cooperao de
vrias outras entidades devidamente referidas na introduo deste
livro. Trata-se de uma contribuio respaldada em esforo indito de
pesquisa e que poder ser utilizada na melhoria dos processos de
licenciamento ambiental nas esferas federal, estaduais, municipais
e do Distrito Federal. A importncia e a oportunidade desta pesquisa
esto evidenciadas pela necessidade de aperfeioamento dos
instrumentos e procedimentos do licenciamento ambiental, fato
amplamente reconhecido pelos rgos nacionais e internacionais de
meio ambiente. Este estudo constitui, portanto, uma contribuio para
a poltica urbana e para o aperfeioamento da gesto sustentvel das
cidades brasileiras. Marcelo Crtes Neri Ministro da Secretaria de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) Presidente
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
9. INTRODUO Diana Meirelles da Motta* Bolvar Pgo** Um dos
maiores desafios das polticas pblicas reside na sua efetividade. No
caso da poltica urbana, a efetividade das aes das polticas
setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte urbano nas trs
esferas de governo dependem fortemente de um ambiente legal e
normativo eficiente, consentneo com as caractersticas
socioeconmicas da populao, consideradas suas condies ambientais. Os
desafios urbanos e habitacionais do pas se apresentam na
precariedade habitacional e nos problemas urbanos associados
pobreza, especialmente aqueles relacionados favelizao e outras
formas e na necessidade de regularizao urbanstica, fundiria e
ambiental de grandes reas urbanas, em cidades de todas as regies do
pas. Esta situao decorre, em parte, da insuficincia e da inadequao
dos instrumentos de planejamento e gesto do uso do solo, que no tm
conseguido acompanhar as transformaes da realidade urbana. Nesse
contexto, o licenciamento ambiental cumpre papel decisivo na soluo
dos problemas urbanos. Na esfera dos instrumentos legais de apoio
ao desenvolvimento urbano, observam-se, ainda, na legislao vigente,
restries de natureza institucional, tcnica e burocrtica que vm se
constituindo em obstculos gesto urbana. Estas restries tm
contribudo tambm para o aumento dos preos dos terrenos e para a
elevao dos custos dos investimentos pblicos e privados. No mbito do
desenvolvimento urbano, o licenciamento ambiental aplicado para a
aprovao de empreendimentos, sendo o parcelamento e a regularizao do
solo urbano nos aspectos urbanstico e habitacional importantes
atividades de urbanizao. *Tcnica de Planejamento e Pesquisa da
Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,Urbanas eAmbientais
(Dirur) do Ipea. Mestre em Planejamento Urbano e diretora de Gesto
de Projetos da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano
(Emplasa). ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea,
cv:.
10. 12 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O
licenciamento ambiental o procedimento administrativo destinado a
permitir atividades ou quaisquer empreendimentos utilizadores de
recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou
capazes, sob qualquer forma, de causar a degradao
ambiental.Trata-se, portanto, de um instrumento essencial para
conciliar o meio ambiente e o desenvolvimento econmico e social por
meio do qual o rgo competente verifica a adequao de um projeto ou
atividade ao meio ambiente, licenciando, em diferentes etapas, a
sua implantao. A pesquisa Licenciamento ambiental para fins
urbansticos foi desenvolvida em rede nacional de seis instituies de
pesquisa, sendo concebida e coordenada pela Coordenao de
Desenvolvimento Urbano do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), por intermdio da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur). O estudo constitui uma vertente de
anlise dos instrumentos voltados para o controle dos processos de
expanso e desenvolvimento urbano a legislao ambiental , analisados
no elenco de instrumentos do trabalho Gesto do uso do solo e
disfunes do crescimento urbano, publicado pelo Ipea em 2002, em que
analisada a aplicao de instrumentos de planejamento e gesto urbana
em diversas Regies Metropolitanas (RMs) do pas. Nesse mesmo estudo,
realizado em parceria com o Ncleo de Pesquisas em Informaes Urbanas
(INFURB), da Universidade de So Paulo (USP) e, tambm, desenvolvido
em rede nacional de oito instituies de pesquisa , a legislao
ambiental e a necessidade de preservao de reas aparecem, em vrios
relatrios, como elementos essenciais para a definio de padres de
parcelamento, uso e ocupao. A falta de planos de manejo e de
fiscalizao, a desvalorizao de reas de preservao, alm da falta de
outras alternativas habitacionais, foram apontadas naquele estudo
como elementos que favorecem a ocupao, por assentamentos precrios,
na forma de loteamentos ou invases. A complexidade dos instrumentos
de gesto do uso do solo e a forma como so implementados so fatores
que estimulam a irregularidade. Em funo disso, gera-se tambm, na
comunidade, falta de confiana na aplicao das leis de um modo geral,
contribuindo, assim, para a ilegalidade. A pesquisa foi realizada
em parceria com a Associao Nacional das Instituies de Planejamento,
Pesquisa e Estatstica (Anipes) e desenvolvida em rede nacional
constituda por seis estados, abrangendo um total de 23 municpios
participantes. So estes os estados e as instituies integrantes da
pesquisa: l Paran Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico
e Social (Ipardes);
11. 13Introduo l Alagoas Secretaria de Estado do Planejamento e
do Oramento (Seplan-AL); l Pernambuco Fundao Joaquim Nabuco
(FUNDAJ); l Mato Grosso do Sul Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino
e Cultura do MS (FAPEMS); l Mato Grosso Universidade Federal do
Mato Grosso (UFMT); e l Par Instituto de Desenvolvimento Econmico,
Social e Ambiental (IDESP).
Oagravamentodosproblemasurbanos,comaduplicaodonmerode pessoas
vivendo em aglomerados subnormais no pas (de 6,5 milhes para 11,4
milhes) no perodo 2000-2010 (IBGE, 2011) especialmente nos
municpios limtrofes s aglomeraes urbanas, os quais apresentam menos
condies operacionais e de gesto para executar polticas urbanas ,
revela o enorme desafio institucional da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios brasileiros para o atendimento das
necessidades habitacionais da populao. Nesse contexto, o
licenciamento ambiental para fins urbansticos tem um papel
essencial na viabilidade dos projetos de desenvolvimento urbano, em
especial naqueles voltados habitao de interesse social, situados
nos municpios das RMs que absorvem grande parte da populao de baixa
renda. Para tanto, se faz necessria a adoo de medidas para agilizar
e simplificar os licenciamentos das atividades de urbanizao.
Diversas anlises acerca dos processos de formao das reas informais
no Brasil e no mundo mostram que a informalidade deve-se
essencialmente falta de oferta habitacional nos setores pblico e
privado como alternativa de habitao aos segmentos de baixa renda. A
falta de cumprimento s normas urbansticas, que gera
irregularidades, resulta, tambm: i) do papel restrito das
diretrizes de planejamento urbano; ii) do desequilbrio na aplicao
de investimentos pblicos entre regies centrais e periferias
urbanas; e iii) da inadequao da legislao frente capacidade de
implantar mecanismos de gesto eficientes para acompanhar e
fiscalizar seu cumprimento. Alm disso, constituem tambm fatores
determinantes dos processos associados irregularidade a
insuficincia dos instrumentos disponveis ou daqueles que vm sendo
aplicados de fato para modificar prticas geradoras de escassez e
especulao com o solo e a dificuldade em implantar a gesto do uso do
solo na escala e na dinmica necessrias para acompanhar o
crescimento e a expanso urbana. Admite-se, tambm, que a ineficcia e
a inadequao dos instrumentos de planejamento e gesto urbana podem
contribuir para o estabelecimento de padres irregulares e informais
de ocupao e urbanizao, em especial dos segmentos mais
12. 14 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
pobres da populao, ao induzir supervalorizao de imveis em algumas
reas e forar por omisso ou inadequao que grande contingente de
populao pobre tenha apenas acesso a formas irregulares de habitao.
Oacessohabitao,nessestermos,afetadopeloambienteregulador,institucional
enormativo.Oquetempermitidomaioracessodapopulaopobrehabitao,ainda,
o autoempreendimento da moradia popular e a tolerncia ou a falta de
aplicao estrita
dasnormasurbansticasdeparcelamento,usoeocupaodosolo.Ahabitaoresultante
desseprocesso,emgeral,noautorizada,debaixocusto,depadrodequalidadeinferior
e situa-se em reas restritivas ocupao, que geralmente no so
atendidas por servios e infraestrutura urbana (transportes,
saneamento, energia eltrica etc.). O licenciamento ambiental para
fins urbansticos envolve a implantao de parcelamentos de solo nas
reas urbanas, bem como a sua regularizao nos casos em que estes
foram implantados sem a autorizao do poder pblico. As atividades de
implantao e regularizao de parcelamentos do solo urbano, alm de
atenderem legislao urbanstica, devem se submeter ao licenciamento
ambiental, de acordo com a Resoluo no 237/1997 do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (Conama). O objetivo do licenciamento ambiental
para fins urbansticos exigir dos empreendedores de parcelamento e
regularizao do solo urbano a preveno e mitigao dos impactos
ambientais dos seus empreendimentos. O que se pretende garantir aos
moradores dos loteamentos condies adequadas de habitabilidade,
segurana e bem-estar, alm da conservao dos atributos ambientais.
Dentre outros aspectos, o licenciamento ambiental para fins
urbansticos visa regular a implantao da infraestrutura bsica nos
parcelamentos, a no ocupao de reas de preservao permanente e de
risco, a previso de um percentual mnimo de reas verdes nos
parcelamentos e a proteo de unidades de conservao. A inteno
proteger especialmente as populaes de baixa renda de situaes de
risco ambiental, vulnerabilidade aos desastres naturais e
insalubridade, melhorando em contrapartida a qualidade ambiental
urbana para toda a coletividade. Entretanto, em geral, o
licenciamento ambiental para fins urbansticos no tem conseguido ser
efetivo na preveno e mitigao dos impactos ambientais de
empreendimentos de parcelamento e regularizao do solo urbano. Os
motivos para isso abrangem desde questes relativas aos
procedimentos administrativos do processo de licenciamento
ambiental at o conflito entre as intenes de proteo e preservao
ambiental e a realidade urbana brasileira.
13. 15Introduo A agilizao do processo de licenciamento
ambiental tambm um desafio do setor pblico. Entre os processos
inovadores que esto sendo adotados pelo Grupo de Anlise e Aprovao
de Projetos Habitacionais do Estado de So Paulo (GRAPROHAB), merece
destaque a certificao digital, que, alm de permitir maior agilidade
nos processos e procedimentos relativos ao licenciamento, cria um
sistema digital de tecnologia da informao, que possibilita o
recebimento de projetos e encaminhamentos de exigncias e tcnicas de
certificados pela internet. No momento em que a governana das
polticas pblicas se apresenta como um grande desafio, vale citar
que os problemas de governana ambiental foram selecionados pelo
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) como as 21
questes ambientais emergentes no sculo XXI que devem ser
consideradas prioritrias pelos governos. A necessidade de
profissionais capacitados para o desenvolvimento sustentvel foi
apontada como o segundo maior desafio a ser superado pelas
instituies.
Nesseentendimento,valedestacaragranderepercussonosmeiosdecomunicao
dos problemas detectados no processo e no sistema de licenciamento
ambiental, bem
comoosesforosempreendidospeloMinistriodoMeioAmbiente(MMA)paraasua
superao. Nesse contexto, algumas medidas foram tomadas visando a
sua agilizao e efetividade, como, por exemplo, a interlocuo entre o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama) e outros rgos federais em mesmo processo de
licenciamento; a regularizao de empreendimentos construdos
antesde1981;eadefiniodeprocedimentosmaisclarosnaemissodenovaslicenas.
Reconhece-se, ainda, que o processo de licenciamento ambiental para
ser efetivo necessita da participao do municpio. As dificuldades de
gesto enfrentadas pelos diversos municpios brasileiros acontecem
principalmente devido precariedade das condies administrativas
(carncia de recursos humanos capacitados e de recursos financeiros,
materiais e de infraestrutura fsica adequada ao cumprimento das
suas atribuies). Estes obstculos, porm, devem ser superados
mediante aes de fortalecimento institucional. Outro desafio a
superar reside na necessidade de aperfeioamento da legislao de
licenciamento ambiental, visando a sua adequao para atender as
especificidades ambientais e dos empreendimentos habitacionais,
como, por exemplo, as exigncias mnimas do contedo do Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (Rima). A
grande maioria das licenas ambientais no Brasil tem sido emitida
pelos rgos Estaduais de Meio Ambiente (Oemas), conforme
estabelecido no mbito das
atribuiesdosrgosquecompemoSistemaNacionaldeMeioAmbiente(Sisnama).
14. 16 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Com o advento da Lei Complementar (LC) Federal no 140, de 8 de
dezembro de 2011, inaugura-se uma nova etapa nas responsabilidades
do licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades para
cada ente da federao. A mesma lei regulamenta o disposto nos
incisos III, VI e VII do Artigo 23 da Constituio Federal (CF)
fixando normas para a cooperao entre a Unio, os estados e os
municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum
relativa a proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da flora
e outras formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal no
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional
do Meio Ambiente (PNMA). No caso dos municpios, as atividades e os
empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental de
mbito local devem ser definidos e identificados pelos Conselhos
Estaduais de Meio Ambiente (Cemas), considerando os critrios de
porte, potencial poluidor e natureza da atividade. Antes da sano da
LC no 140, a atribuio de o municpio licenciar era apenas uma
possibilidade. A Resoluo no 237/1997 do Conama regulamentou1 os
aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos no PNMA, por meio
da Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981, em seu Artigo 10, e
definiu critrios do exerccio da competncia para o licenciamento. O
Artigo 6o dessa resoluo inclui o rgo ambiental municipal como
possvel licenciador: Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os
rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convnio. Segundo a mesma resoluo,
para o municpio licenciar exigido que o mesmo possua: i) quadro
tcnico habilitado do rgo ambiental; ii) um fundo municipal de
meioambiente;eiii)umconselhodemeioambienteinstitudo,comcarterdeliberativo.
Assim, com essas atribuies definidas pela LC no 140, o municpio
passa a ter maior responsabilidade quanto ao meio ambiente urbano e
ter de promover esforos no sentido de fomentar aes de
fortalecimento da gesto municipal, a fim de melhorar as condies
tcnicas e operacionais. Dessa forma, a oportunidade e os resultados
desta pesquisa vm contribuir para o enfrentamento desse novo
desafio do desenvolvimento ambiental. 1. Apesar do questionamento
quanto capacidade legislativa do Conama que, segundo o Artigo 6o da
PNMA, um rgo consultivo e deliberativo com a finalidade de
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de
polticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais
e deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres
compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida (Redao dada pela Lei no 8.028, de
1990).
15. 17Introduo Ao Ibama compete as licenas nos casos de
empreendimentos a serem localizados em terras indgenas, em unidades
de conservao do domnio da Unio, em rea de dois ou mais estados,
conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe, no mar territorial, na
plataforma continental, em zona econmica exclusiva, ou cujos
impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do
pas ou de um ou mais estados (Conama no 237/1997). De acordo com
dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) de 2002
(IBGE, 2002), apenas 109 municpios, o que corresponde a 1,96% do
total, realizavam licenciamento ambiental. Dados da MUNIC de 2008
(IBGE, 2008) revelam que este percentual se elevou
consideravelmente no perodo, abrangendo 1.438 municpios (25,8% do
total). A Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio
Ambiente (Abema) estima um nmero de quinhentos municpios2 que
realizam licenciamento ambiental, menos do que o informado pela
MUNIC de 2008. Contudo, o grande crescimento no nmero de municpios
que licenciam pode ser resultado do esforo de descentralizao do
licenciamento empreendido por alguns estados da federao. Na prtica,
constata-se que mesmo os municpios que j possuem os requisitos para
licenciar ainda no o fazem, o que contribui para a distoro dos
dados oficiais sobre aqueles municpios que de fato licenciam. Cabe
destacar que os esforos para descentralizao do licenciamento
ambiental nos estados ainda no se mostraram suficientes para
melhorar a eficincia do sistema como um todo. A MUNIC ano-base
2009, publicada em 2010 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), pesquisou duas informaes sobre licenciamento: se
o municpio realiza licenciamento ambiental de carter local e se
possui algum instrumento de poltica ambiental e forma de convnio
com o rgo estadual na rea de licenciamento. De acordo com a
pesquisa, do total dos municpios brasileiros, 30,8% realizavam
licenciamento local e 35,1% possuam instrumento de cooperao com rgo
estadual de meio ambiente para delegao de competncia de
licenciamento ambiental. Estes percentuais so superiores aos
verificados em 2008, quando as taxas foram de 25,8% e 27,9%,
respectivamente. O licenciamento ambiental atinge percentual de
80,0% nos municpios com mais de 500 mil habitantes (IBGE, 2010). 2.
Nmero informado pelo representante da Abema. Disponvel em: . Acesso
em: 10 jul. 2012.
16. 18 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O
licenciamento ambiental para fins urbansticos, portanto,
apresenta-se como o procedimento essencial na promoo do
desenvolvimento urbano e na atividade de urbanizao, sendo o
parcelamento do solo urbano o principal instrumento. O estudo
Licenciamento ambiental para fins urbansticos integra a linha de
pesquisa Anlise e avaliao dos instrumentos de gesto ambiental: o
licenciamento ambiental como instrumento de poltica pblica e tem
por objetivo analisar o processo de licenciamento ambiental para o
parcelamento e regularizao do solo urbano no Brasil, alm de propor
o aperfeioamento dos instrumentos legais, visando a adequao s
condies sociais e econmicas urbanas. A pesquisa tambm pretende
contribuirparaoaperfeioamentodoplanejamento
urbanoedesuasformasdegesto. O mesmo estudo realizou em alguns
estados da federao e municpios a anlise e avaliao do sistema e do
processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos, a partir
dos seus instrumentos e procedimentos, identificando seus
principais entraves e sugerindo mudanas para o seu aperfeioamento.
Os objetivos do estudo foram: buscar a agilizao dos procedimentos
de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos, mediante a
eliminao de procedimentos desnecessrios; possibilitar uma melhor
compreenso das exigncias; e reduzir o grau de subjetividade das
anlises. A pesquisa visa, ainda, atender aos propsitos especficos a
seguir. 1)Identificar e descrever os mecanismos legais,
operacionais e institucionais do licenciamento ambiental de
parcelamentos do solo nos estados e municpios analisados.
2)Identificarosaspectospositivoseosentravesinstitucionais,legaiseoperacionais
associados ao licenciamento ambiental de parcelamentos do solo.
3)Analisar a eficincia e efetividade do licenciamento ambiental na
preveno e mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo.
4)Analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental
no ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano.
Deformaespecfica,a pesquisapropea agilizaodoprocessodelicenciamento
ambiental de parcelamento urbano, especialmente os de baixa renda,
seja para a implantaodenovosparcelamentossejaparaa
regularizaodaquelesjimplantados de iniciativa dos poderes pblico e
privado. Com isso, pretende-se contribuir para a reduo das situaes
de irregularidade urbana, incentivando a simplificao e a agilizao
dos processos para o parcelamento do solo urbano, visando atender
demanda habitacional, s condies ambientais e melhoria da gesto
urbana.
17. 19Introduo O estudo destaca a atividade do parcelamento do
solo urbano de baixa renda devido a sua importncia para as polticas
pblicas e em razo de sua localizao ocorrer, geralmente, em reas
ambientalmente inadequadas. A pesquisa admite por hiptese central
que o licenciamento ambiental para fins urbansticos pode ser
aperfeioado mediante a melhoria dos procedimentos institucionais,
tcnicos e operacionais que dificultam a superao dos problemas
associados ao licenciamento ambiental do parcelamento do solo
urbano e contribuem para o aumento dos problemas urbanos. A
pesquisa tambm considera que a excessiva centralizao burocrtica
contribui para a morosidade e para os elevados custos (diretos e
indiretos) do licenciamento ambiental. A concentrao dos processos
de licenciamento em um nico rgo estadual, a distncia entre a
municipalidade onde est (ou ser) localizado o empreendimento e onde
se localiza o rgo licenciador so fatores que podem agravar a
concesso de licenas, com graves implicaes para o desenvolvimento
urbano. O estudo admite, tambm, por hiptese, que os problemas
urbanos podem ser agravados por procedimentos e decises inadequadas
no processo de licenciamento ambiental relacionados, entre outros
aspectos, ao excesso de burocracia, falta de prazos para que os
rgos envolvidos apresentem pareceres e discricionariedade e
judicializao dos processos. Ao propor a reviso dos procedimentos e
critrios utilizados no licenciamento
ambiental,deformaaefetivarautilizaodosistemadelicenciamentocomoinstrumento
efetivo de gesto ambiental urbana, a pesquisa busca responder as
questes a seguir. 1) At que ponto o processo de licenciamento
ambiental tem sido efetivo na preveno e mitigao dos impactos
ambientais de parcelamento e regularizao da ocupao do solo urbano?
2) Quais os entraves institucionais e operacionais que dificultam a
superao dos problemas associados ao licenciamento ambiental? 3)
Quais os mecanismos legais, operacionais e institucionais que devem
ser aperfeioados e aplicados para a melhoria do licenciamento
ambiental? 4) Como os resultados do estudo podem contribuir para a
proposio de novos paradigmas no licenciamento ambiental? Com base
nos Termos de Referncia da pesquisa, o consultor, em conjunto com a
equipe de pesquisadores do Ipea, e as instituies estaduais
definiram o escopo do trabalho e os procedimentos metodolgicos. O
consultor tambm acompanhou
18. 20 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano o
contedo tcnico dos trabalhos das instituies estaduais. As
instituies estaduais foram responsveis pela execuo das atividades
previstas no escopo da pesquisa. As instituies locais elaboraram os
seguintes relatrios de pesquisa: Relatrio 1 Diagnstico situacional
do processo de licenciamento ambiental de parcelamento do solo
urbano, abrangendo os estados e municpios integrantes da pesquisa.
Relatrio 2 Caracterizao dos estados e municpios pesquisados,
fornecendo dados gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial,
ambiental, poltico- administrativa, socioeconmica e demogrfica do
municpio, contendo informaes espacializadas. Relatrio 3 Avaliao do
processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos no estado
e municpios pesquisados e proposio para adequao e aperfeioamento
dos procedimentos analisados, contendo a anlise dos dados e
informaes coletadas, identificando os procedimentos a serem
aperfeioados. Relatrio 4 Relatrio final: Sntese do diagnstico
situacional do licenciamento ambiental para fins urbansticos,
reunindo a caracterizao geogrfica e urbana dos estados e municpios
integrantes da pesquisa, bem como a anlise dos dados e informaes
coletadas e identificao dos instrumentos e procedimentos a serem
aprimorados. Este livro se constitui de trs partes, precedido pela
metodologia e base conceitual, e rene os resultados da pesquisa nas
partes II e III, alm do apndice. A primeira parte, com referenciais
legais e institucionais do licenciamento ambiental para fins
urbansticos, composta de artigos de especialistas sobre questes
ambientais e urbansticas. Captulo 1 Licenciamento ambiental: base
normativa e perspectivas. Autores: Suely Mara Vaz Guimares de
Arajo, Paulo Cesar Vaz Guimares e Silvia Fazzolari-Corra. Captulo 2
Limites e desafios do licenciamento ambiental: uma anlise da Lei
Complementar no 140/2011. Autor: Paulo Jos Villela Lomar. Captulo 3
A experincia paulista no licenciamento ambiental urbano. Autora:
Cibele Riva Rumel. Captulo 4 O licenciamento ambiental federal no
Brasil: nascimento, evoluo e avaliao. Autores: Jos Maria Reganhan,
Jos Aroudo Mota, Magda Eva Soares de Faria Wehrmann e Geraldo
Sandoval Ges.
19. 21Introduo Na segunda parte, apresentada uma anlise
comparativa, elaborada pelo Ipea, cujos autores esto citados no
sumrio, tratando dos resultados finais da pesquisa e apresentando a
anlise e a aplicao do licenciamento ambiental no mbito de cada
estado e dos municpios selecionados. Captulo 5 Peculiaridades da
urbanizao nos estados e municpios selecionados. Captulo 6 O sistema
de licenciamento ambiental. Captulo 7 O processo de licenciamento
ambiental: aspectos relevantes nos estados e municpios pesquisados.
Captulo 8 Recomendaes para a ao pblica. Na terceira parte, so
apresentados os seis relatrios referentes aos estados do Paran
(captulo 9), Mato Grosso (captulo 10), Mato Grosso do Sul (captulo
11), Par (captulo 12), Alagoas (captulo 13) e Pernambuco (captulo
14), elaborados pelas equipes tcnicas citadas no sumrio. No apndice
so reunidos os Termos de Referncia e os Planos de Trabalho da
pesquisa. Cabe esclarecer que o estudo, como um todo, foi realizado
entre 2008 e 2010 e que novas informaes surgidas at a data desta
publicao esto atualizadas, quando possvel, especialmente os dados
referentes ao Censo Demogrfico de 2010. Os resultados desta
pesquisa visam contribuir para a melhoria da gesto urbana e para a
efetividade da poltica urbana e habitacional, especialmente a de
interesse social, bem como para o aperfeioamento do sistema e do
processo de licenciamento ambiental. Os autores agradecem s
instituies, aos dirigentes, consultores e colaboradores que
participaram deste estudo e desta publicao, bem como ao servio
editorial do Ipea pelo valioso trabalho e dedicao. Liana Maria da
Frota Carleial, ex-diretora da Dirur, nossos especiais
agradecimentos pelo seu total apoio e dedicao durante todo o
desenvolvimento da pesquisa.
20. 22 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
REFERNCIAS IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro, 2002,
2008, 2009, 2010, 2011. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA. Instrumentos de planejamento e gesto urbana em aglomeraes
urbanas: uma anlise comparativa. Braslia: Ipea/Dirur, 2002 (Srie
Gesto do uso do solo e disfuno do crescimento urbano, v. 1).
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR BRASIL. Constituio Federal. Braslia:
Congresso Nacional, 1988. CORREIO WEB. Governo prepara reformas
para acelerar o licenciamento ambiental. Braslia, edio de 29 maro
2010. DILMA ANO 2. Questes ambientais so empecilhos no governo.
Estado. com.br, So Paulo, 20 dez. 2011. MATANDO o licenciamento
ambiental. Folha de S. Paulo, So Paulo, 30 abr. 2010. GOVERNO
define ajustes para agilizar licenciamentos ambientais. Folha de S.
Paulo, So Paulo, 28 out. 2010. GOVERNO modifica regras de
licenciamento ambiental. Folha de S. Paulo, So Paulo, 28 out. 2011.
GRAPOHAB GRUPO DE ANLISE E APROVAO DE PROJETOS HABITACIONAIS.
Manual de orientao para aprovao de projetos habitacionais. So
Paulo: Secretaria de Habitao, 2011. ______. Cartilha de orientaes
de projetos de dispensa de anlise. So Paulo: Secretaria de Habitao,
2012. MOTTA, D. M. et al. Land and urban policies for poverty
reduction: proceedings of the Third International Urban Research
Symposium Held in Brasilia, Apr. 2005. Braslia/Washington, DC:
Ipea, World Bank, 2007. v. 1. MOTTA, D. M.; CARDOSO JNIOR, J. C.;
CASTRO, P. R. F. C. (Org.). A Constituio brasileira de 1988
revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas
pblicas nas reas regional, urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009.
v. 2. SECOVI SP. Indstria imobiliria e a qualidade ambiental:
subsdios para o desenvolvimento urbano sustentvel. So Paulo: Pini,
2000.
21. METODOLOGIA E BASE CONCEITUAL 1 METODOLOGIA O estudo
Licenciamento Ambiental para Fins Urbansticos integra a linha de
pesquisa Anlise e Avaliao dos Instrumentos de Gesto Ambiental: o
Licenciamento Ambiental como Instrumento de Poltica Pblica e tem
por objetivo analisar o processo de licenciamento ambiental para o
parcelamento e regularizao do solo urbano no Brasil e propor o
aperfeioamento dos instrumentos visando adequao s condies sociais e
econmicas urbanas. Constituem hipteses bsicas da pesquisa, conforme
a seguir descrito: l a complexidade e a morosidade do sistema e do
processo de licenciamento ambiental e parcelamento do solo urbano
podem contribuir para o aumento da informalidade urbana; e l
entraves institucionais, tcnicos e operacionais dificultam a
superao dos problemas associados ao licenciamento ambiental de
parcelamentos urbanos e gesto urbana.
Esteestudofoirealizadoemtrsetapassucessivasecomplementares.Naprimeira,
procedeu-se consolidao e ao detalhamento da metodologia. Na segunda
etapa, foi feito um diagnstico do processo de licenciamento
ambiental para fins urbansticos em estados e municpios
selecionados. A terceira etapa tratou da proposio para
aperfeioamento e adequao dos instrumentos de licenciamento
ambiental s condies sociais e econmicas urbanas. Etapa I Consolidao
e detalhamento da metodologia com definio dos instrumentos de
pesquisa e dos critrios bsicos para a coleta de dados (elaborao dos
questionrios a serem aplicados) e anlise de dados (definio dos
indicadores de eficcia operacional e efetividade do processo de
licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos). Etapa II Fase 1:
diagnstico situacional do processo de licenciamento ambiental de
parcelamentos do solo urbano em rgos selecionados. Fase 2:
22. 24 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
avaliao especfica do processo de licenciamento ambiental do
parcelamento do solo urbano em rgos selecionados. Etapa III
Proposio de aperfeioamento e adequao dos instrumentos de
licenciamento ambiental. A Etapa I foi de responsabilidade da
equipe de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), com o apoio da consultora da pesquisa, tendo a participao
das instituies estaduais, por meio de sugestes ao aperfeioamento da
metodologia nas reunies de trabalho da pesquisa (workshops). As
Etapas II e III ficaram a cargo das instituies estaduais sob a
coordenao do Ipea e com o apoio da consultora do estudo. As
proposies para o aperfeioamento do sistema e do processo de
licenciamento ambiental foram objeto de debate com as instituies
estaduais nos workshops. A Etapa II foi constituda de duas fases. A
primeira corresponde ao diagnstico do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos do solo urbano em rgos selecionados,
integrante do conjunto de atividades definidas no mbito dosTermos
de Referncia da pesquisa. Essas atividades foram desenvolvidas
pelas instituies estaduais sob a coordenao do Ipea e orientao
tcnica da consultora do estudo. Esta fase da pesquisa foi destinada
ao diagnstico do processo de licenciamento ambiental nos estados a
serem pesquisados, feito por meio da coleta de dados nos rgos
licenciadores e envolvidos diretamente no processo de licenciamento
de parcelamentos do solo urbano e serviu como subsdio para a prxima
etapa, que envolve os trabalhos de anlise, avaliao e proposio. A
Fase 1 da Etapa II constituiu-se no seguinte: l consolidao dos
instrumentos de pesquisa e dos critrios bsicos para a coleta e
anlise de dados (definio dos questionrios a serem aplicados); l
definio pelas instituies locais dos procedimentos para coleta dos
dados e aplicao dos indicadores de anlise selecionados; l pesquisa
documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios) nos rgos
estaduais e municipais de meio ambiente, visando levantar as etapas
do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo
urbano; legislao e normas especficas, formulrios utilizados e
demais documentos pertinentes; l pesquisa documental e coleta de
informaes (aplicao de questionrios)
nosrgosresponsveispelaimplementaodapolticadedesenvolvimento
23. 25Metodologia e Base Conceitual urbano, visando levantar
dados e principais entraves para licenciamento ambiental de
parcelamentos do solo urbano; l coleta de informaes (aplicao de
questionrios) aos empreendedores pblicos e privados que elaboram e
implantam projetos de parcelamentos do solo urbano; l pesquisa
documental e coleta de informaes (aplicao de questionrios)
juntoaoMinistrioPblico(MP),visandolevantarprocessosdelicenciamento
ambientaldeparcelamentosdosolourbanoquetenhamsidoobjetodeanlise,
acompanhamento e mediao por parte do MP quando for o caso; l
processamento e anlise dos dados coletados; l sistematizao dos
dados e elaborao dos relatrios (Etapa II/Fase 1); e l realizao de
reunio de trabalho (workshop) da Fase 1, em Braslia. As atividades
da Fase 1 da Etapa II foram acompanhadas pela consultora e pela
equipe de pesquisadores do Ipea, que definiram o escopo do trabalho
e os procedimentos metodolgicos em conjunto com os participantes.
As instituies locais foram responsveis pela execuo das atividades
previstas no plano de trabalho. O trabalho desenvolvido pelas
instituies estaduais atendeu a uma nica metodologia para todas as
instituies envolvidas, de modo a obter-se comparabilidade entre os
relatrios. Os principais instrumentos ambientais analisados foram:
l estudo de Impacto Ambiental (EIA)/Relatrio de Impacto Ambiental
(Rima) e demais estudos prvios de avaliao ambiental exigidos nos
processos de licenciamento ambiental de parcelamentos do solo
urbano; e l licenas ambientais: Licena Prvia (LP), Licena de
Instalao (LI), Licena de Operao (LO) de parcelamentos do solo
urbano. Os trabalhos de levantamento de dados foram realizados com
base nos seguintes procedimentos: l aplicao de questionrios e
entrevistas exploratrios s representantes de entidades pblicas,
privadas ou de representao popular e comunitria; l anlise de fontes
secundrias de dados; e l levantamento de campo complementar, quando
necessrio.
24. 26 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano Os
trabalhos de levantamento e anlise do licenciamento ambiental foram
realizados no municpio da capital do estado e nos demais municpios
selecionados. Para o processo de levantamento e avaliao de dados
foram estabelecidos quatro nveis de tratamento de informao e
compatibilizao, conforme a seguir. 1) Informaes tipo A destinadas
anlise do processo de licenciamento ambiental de parcelamentos de
solo urbano e regularizao de parcelamentos existentes nos rgos de
meio ambiente (estaduais e municipais). Este questionrio dever ser
aplicado aos seguintes rgos: a) estadual de meio ambiente,
responsvel pela concesso de licenas ambientais; e b) municipal de
meio ambiente (em cada municpio a ser pesquisado), responsvel pela
concesso de licenas ambientais. O questionrio apresenta quinze
questes sobre a presena ou ausncia de
problemasidentificadosnoprocessodelicenciamentoambientalparafinsurbansticos.
O referido questionrio trata dos principais instrumentos e
procedimentos do processo de licenciamento ambiental, tais como:
estudos ambientais; infraestrutura fsica e logstica do rgo
ambiental licenciador; recursos humanos; prazos para tramitao dos
processos de solicitao das licenas ambientais; participao nas
audincias pblicas; cumprimento das medidas solicitadas pelo rgo
ambiental; e monitoramento e fiscalizao dos rgos ambientais. 2)
Informaes tipo B1 destinadas anlise do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos de solo urbano e regularizao de
parcelamentos existentes junto aos empreendedores pblicos.1 Esse
tipo de informao refere-se ao levantamento de informaes nos rgos
estaduais de desenvolvimento urbano e regularizao de parcelamentos
de iniciativa do poder pblico estadual e municipal empresa ou rgo
pblico que empreende parcelamento do solo urbano, ou seja, que
figura no processo de licenciamento ambiental como responsvel pelo
empreendimento. Este questionrio dever ser aplicado aos seguintes
rgos: a) empresa pblica ou rgo de desenvolvimento urbano estadual
que empreende parcelamento do solo urbano; e 1. Empresa ou rgo
pblico que empreende parcelamento do solo urbano ou seja, que
figura no processo de licenciamento ambiental como responsvel pelo
empreendimento. Geralmente, o rgo pblico responsvel pelo
desenvolvimento urbano (secretaria municipal ou estadual) o
empreendedor de parcelamento do solo urbano de iniciativa do poder
pblico. No entanto, existem municpios em que essa atividade
desenvolvida por outra empresa pblica, como companhias de habitao e
desenvolvimento urbano.
25. 27Metodologia e Base Conceitual b) empresa pblica ou rgo de
desenvolvimento urbano municipal que empreende parcelamento do solo
urbano (em cada municpio a ser pesquisado). 3) Informaes tipo B2
destinadas anlise do processo de licenciamento ambiental de
parcelamentos de solo urbano e regularizao de parcelamentos
existentes junto aos empreendedores privados empresas privadas,
loteadores, associaes, cooperativas ou outros que empreendem
parcelamento do solo urbano. Este questionrio foi aplicado seis
vezes em cada municpio pesquisado, sendo dois empreendedores em
cada uma das seguintes modalidades: a) parcelamento do solo para
alta e mdia rendas; b) parcelamento do solo de interesse social; e
c) regularizao de parcelamentos existentes. 4) Informaes tipo C
referem-se caracterizao, descritiva e analtica, do estado e dos
municpios pesquisados. Essa caracterizao dever fornecer dados
gerais e sintticos da estrutura fsico-territorial, ambiental,
poltico-administrativa, socioeconmica e demogrfica do municpio.
Sempre que possvel, as informaes devero ser espacializadas em mapas
padronizados. Os dados e informaes dos tipos A, B e C foram
utilizados para a definio dos indicadores de anlise (efetividade do
processo e eficcia operacional) aplicados na Fase 2 da Etapa II da
pesquisa, referente avaliao do processo de licenciamento ambiental
para fins urbansticos. O plano de trabalho teve por objetivo
orientar tecnicamente os trabalhos de pesquisa relativos Fase 2 da
Etapa II, que corresponde avaliao especfica do processo de
licenciamento ambiental para fins urbansticos em cada estado
pesquisado e proposio de adequaes dos procedimentos e instrumentos
analisados. As anlises tiveram como base o diagnstico situacional
do processo de licenciamento ambiental para fins urbansticos do
estado e municpios pesquisados, constantes dos Relatrios 1 e 2.
Estas atividades foram desenvolvidas pelas instituies estaduais sob
a coordenao do Ipea e orientao tcnica da consultora do estudo. A
Fase 2 da Etapa II constituiu-se do seguinte: l processamento e
anlise dos dados e informaes coletados na Fase 1 (Relatrios 1 e
2);
26. 28 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano l
anlise dos procedimentos de licenciamento ambiental de
parcelamentos urbanos visando identificar pontos positivos e
negativos quanto aos aspectos institucionais, legais e
operacionais; l anlise dos dados obtidos e identificao dos itens e
processos a serem aprimorados, visando adequaes s questes urbanas;
l proposio para adequao e aperfeioamento dos procedimentos e
instrumentos analisados; l sistematizao dos dados e informaes e
elaborao do Relatrio 3 (anlise e proposies); e l realizao de reunio
de trabalho (workshop) da Fase 2 em Braslia. As atividades da Fase
2 da Etapa II tiveram o acompanhamento da consultora e da equipe de
pesquisadores do Ipea, que definiram o escopo do trabalho e os
procedimentos metodolgicos expostos no Termo de Rererncia e neste
plano de trabalho. As instituies locais foram responsveis pela
execuo das atividades previstas neste plano de trabalho. A Etapa
III consistiu no seguinte: l apresentao do resultado final da
pesquisa sobre o processo de licenciamento ambiental de
parcelamento do solo urbano no estado e nos municpios pesquisados
no relatrio final (Relatrio 4) elaborado pelas instituies
estaduais; e l realizao de seminrio de apresentao do resultado
final da pesquisa pelas instituies estaduais em Braslia. Nesta
etapa final, sob a coordenao geral do Ipea, foi realizada uma
anlise comparativa entre os estados e os municpios estudados, com o
objetivo de realizar a interpretao final de dados e informaes do
estudo. As hipteses formuladas foram analisadas e utilizadas na
identificao de propostas para o aperfeioamento do sistema e do
processo de licenciamento ambiental. A pesquisa teve seu foco
centrado nos procedimentos e instrumentos de licenciamento
ambiental de parcelamentos urbanos, coerente com seu objetivo
finalstico, que o aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos,
visando sua adequao s condies sociais e econmicas nas quais se d o
processo de implantao de parcelamentos urbanos no pas. De forma
especfica, a pesquisa props a agilizao do processo de licenciamento
ambiental de parcelamentos urbanos em geral, especialmente o
27. 29Metodologia e Base Conceitual de baixa renda, seja na
implantao de parcelamentos novos ou na regularizao de parcelamentos
j implantados, tanto de iniciativa do poder pblico como de
empreendedores privados. Com isto, se pretende contribuir para a
reduo das situaes de irregularidade urbana, incentivando a
formalizao nos processos de parcelamentos do solo urbano, visando
atender demanda habitacional e conservao ambiental, o que trar
benefcios para as populaes afetadas, melhorias para a qualidade
ambiental urbana e para a gesto das cidades. Foi dada especial
ateno aos parcelamentos urbanos de baixa renda, nos quais as
dificuldades quanto ao licenciamento ambiental ficam mais
evidenciadas em funo de sua localizao em reas inadequadas
ambientalmente, ocupao de reas de preservao permanente, carncia de
infraestrutura urbana, especialmente de saneamento. O desafio maior
do estudo foi o de buscar a efetividade e a agilizao dos
procedimentos de licenciamento ambiental de parcelamentos urbanos
por meio da identificao de procedimentos burocrticos, exigncias
desnecessrias e deficincias tcnicas e institucionais, visando ao
seu aperfeioamento. A pesquisa tratou dos empreendimentos de
parcelamento do solo urbano, conforme a seguir. 1) Quanto ao tipo
de empreendedor a) poder pblico; e b) empreendedores privados. 2)
Quanto ao tipo de empreendimento: a) implantao de novos
parcelamentos; e b) regularizao de parcelamentos do solo
existentes. As fontes de dados utilizadas foram as seguintes: l rgo
ambiental licenciador (estadual e municipais); l rgo de
desenvolvimento urbano (estadual e municipais); l empreendedores
(pblico e privado); e l Ministrio Pblico (quando for o caso). Tambm
foi realizada a avaliao do processo de licenciamento ambiental para
fins urbansticos nos rgos selecionados e a proposio de
aperfeioamento e adequao dos instrumentos legais de licenciamento
ambiental para fins
28. 30 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
urbansticos s condies sociais e econmicas urbanas. Finalmente, na
Etapa III procedeu-se elaborao dos relatrios finais da pesquisa
pelos estados com a sntese da Etapa II. Quanto s atribuies das
instituies integrantes da pesquisa, cada instituio estadual ficou
responsvel por coordenar os relatrios do seu respectivo estado e
municpios selecionados. O resultado da pesquisa constituiu-se em
uma anlise do sistema e do processo de licenciamento ambiental de
parcelamento do solo urbano nos estados da federao onde a pesquisa
foi realizada e os municpios selecionados, visando ao aprimoramento
do mesmo nos aspectos institucionais, legais e operacionais. 1.1
Objetivos 1.1.1 Geral A pesquisa visou realizar um diagnstico
amostral do processo de licenciamento ambiental para fins
urbansticos em seis estados da federao e em um conjunto selecionado
de municpios destes estados, sugerindo mudanas para o
aperfeioamento dos procedimentos e instrumentos de licenciamento
ambiental de parcelamento do solo urbano existentes nos estados
pesquisados e sua adequao s condies sociais e econmicas urbanas.
1.1.2 Especficos Os objetivos especficos visaram: l identificar e
descrever os mecanismos legais, operacionais e institucionais do
licenciamento ambiental de parcelamentos do solo nos estados e
municpios analisados; l identificar os aspectos positivos e
entraves institucionais, legais, operacionais associados ao
licenciamento ambiental de parcelamentos do solo; l analisar a
eficincia e efetividade do licenciamento ambiental na preveno e
mitigao dos impactos ambientais de parcelamentos de solo; e l
analisar a contribuio dos instrumentos de licenciamento ambiental
no ordenamento territorial e no desenvolvimento urbano. No que se
refere s atribuies das instituies integrantes da pesquisa, o
Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par
(IDESP) coordenou os relatrios do estado e dos municpios paraenses;
a Secretaria de
29. 31Metodologia e Base Conceitual Estado do Planejamento e do
Oramento de Alagoas (Seplan/AL) coordenou os relatrios do estado e
dos municpios alagoanos; a Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ) coordenou
os relatrios do estado e dos municpios pernambucanos; o Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) coordenou
o relatrios do Paran e de seus municpios participantes da pesquisa;
a Fundao de Apoio Pesquisa, ao Ensino e Cultura do Mato Grosso do
Sul (FAPEMS) coordenou os relatrios do estado e dos municpios do
Mato Grosso do Sul; a Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT)
coordenou os relatrios de pesquisa do Mato Grosso e de seus
municpios participantes. A seleo dos seis estados ocorreu por adeso
voluntria no mbito da Rede Ipea/ Associao Nacional das Instituies
de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes), onde esto
representadas quatro das cinco regies do pas Norte, Nordeste, Sul e
Centro-Oeste. Na seleo dos municpios optou-se por incluir
licenciadores e no
licenciadoresdeparcelamentodosolourbano,totalizando23municpiosparticipantes.
No caso de municpios integrantes de Regio Metropolitana (RM) ou
aglomerao urbana foi tambm considerado o critrio de o municpio ser
alvo de presso de urbanizao por parte do municpio ncleo, mesmo que
no desempenhe a atividade de parcelamento do solo urbano ou de
licenciamento ambiental. Para a identificao
dosmunicpios,tambmforamconsiderados:critriosreferentesexpressivadinmica
demogrfica;mercadoimobilirioemexpanso;presenadeinvestimentosprodutivos
na indstria, no comrcio e nos servios; e expanso de atividades
tursticas. 2 BASE CONCEITUAL 2.1 O sistema de licenciamento
ambiental no Brasil O licenciamento ambiental um instrumento de
comando e controle da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), de
carter preventivo ou corretivo, pelo qual o rgo ambiental
competente realiza um procedimento administrativo que autoriza, ou
no, a localizao, instalao, ampliao, alterao e operao de
empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais
considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou que possam
causar degradao ambiental (Lei no 6.938/1981 e Lei no 7.804/1989).
Portanto, o processo de licenciamento ambiental no Brasil busca
assegurar que a atividade econmica possua conformidade ambiental,
isto , realize as suas atividades atendendo ao princpio de
desenvolvimento sustentvel, sem causar prejuzos ao meio
ambiente.
30. 32 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Pela Lei de Crimes Ambientais no 9.605/1998,2 o licenciamento
obrigatrio para qualquer empreendimento potencialmente poluidor ou
degradador do meio ambiente e condiciona a aprovao de projetos
habilitados a receber benefcios de incentivos governamentais e rgos
de financiamento. importante frisar que o licenciamento ambiental
no possui carter definitivo ou prazo indeterminado, podendo ser
revisado nas renovaes peridicas da licena. O licenciamento um dos
instrumentos estabelecidos pela PNMA em 1981 (Lei no 6.938/1981).3
At o momento, contudo, no foi aprovada uma lei federal especfica
para o licenciamento ambiental, conforme o previsto na Constituio
Federal (CF), Artigo 225.Tramitam no Congresso Nacional algumas
proposies que visam regular a matria, entre as quais se destacam
Projeto de Lei (PL)no 3.729/2004, o qual dispe especificamente
sobre o licenciamento ambiental (regulamenta o inciso IV do 1o do
Artigo 225 da CF). O box 1 apresenta a legislao federal e os
normativos do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama)4
referentes ao licenciamento ambiental.
2.Estabelecepenalidadesparaaquelequeconstruir,reformar,ampliaroufazerfuncionar,emqualquerpartedoterritrionacional,
estabelecimentos,obrasouserviospotencialmentepoluidores,semlicenaouautorizaodosrgosambientaiscompetentes.
3. Antes da PNMA o Decreto-Lei no 1.413/1975 j colocava algumas
bases legais para o licenciamento ambiental, possibilitando aos
estados e municpios criar seus prprios sistemas de licenciamento,
reservando para a Unio o licenciamento das atividades consideradas
de interesse para o desenvolvimento e segurana nacionais. Desta
forma, desde aquele perodo j se inicia o surgimento de normas
estaduais de licenciamento ambiental (Viana, 2007). 4. Alm das
resolues mais genricas sobre licenciamento ambiental destacadas (no
001/1986 e no 237/1997), cabe acrescentar que o Conama vem editando
uma extensa srie de resolues sobre o licenciamento de atividades ou
empreendimentos especficos. BOX 1 Licenciamento ambiental: legislao
e normas federais n Lei no 6.938/1991 Institui o licenciamento como
instrumento da PNMA. n Lei no 7.804/1989 Altera a Lei no
6.938/1981. Define os casos em que a competncia para licenciar do
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama). n Decreto no 99.274/1990 Regulamenta a Lei no
6.938/1981. Estabelece critrios para a exigncia de EIA que sero
definidos pelo Conama (Captulo IV,Artigos 17 a 22). n Resoluo
Conama no 001/1986 Estabelece as definies, responsabilidades,
critrios bsicos e diretrizes gerais para uso e implementao da
Avaliao de Impacto Ambiental (AIA). n Resoluo Conama no 237/1997
Apresenta reviso de critrios e procedimento utilizados no
licenciamento ambiental. Estabelece critrios para definio de
competncias para o licenciamento; orienta a atuao e integrao dos
rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). n Lei
Complementar no 140/2011 Regulamenta o disposto nos incisos III,VI
e VII do Artigo 23 da CF, fixando as normas para a cooperao entre a
Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes
decorrentes do exerccio da competncia comum relativa proteo e
preservao do meio ambiente, da fauna e da flora e outras formas e
ao combate poluio, alterando a Lei Federal no 6. 938, de 31 de
agosto de 1981, que dispe sobre a PNMA. Elaborao dos autores.
31. 33Metodologia e Base Conceitual 2.2 Competncias das esferas
de governo O processo de licenciamento ambiental realizado pelos
rgos competentes que compem o Sisnama,5 quais sejam, os rgos
ambientais da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos
municpios responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental. Cada nvel de governo possui competncias diferenciadas no
que se refere ao licenciamento ambiental. A CF estabelece, em seu
Artigo 23, que competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios proteger o meio ambiente e combater a
poluio em qualquer de suas formas. A competncia legislativa sobre
meio ambiente, definida no Artigo 24 da CF, concorrente da Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. Unio cabe o estabelecimento
de normas gerais, enquanto os estados, alm de legislaes especficas,
podem exercer competncia legislativa plena, caso inexista lei
federal sobre normas gerais. Aos municpios compete legislar sobre
assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e as
estaduais, no que couber. Antes da regulamentao da Lei Complementar
(LC) no 140/2011, Machado (2009) j sustentava que os entes
federados tinham competncia e interesse de intervir nos
licenciamentos ambientais em suas respectivas esferas de atuao.
Unio cabe o licenciamento de atividades e obras com significativo
impacto ambiental,6 de mbito nacional ou regional, alm do
licenciamento de polos petroqumicos, instalaes nucleares e outras
que venham a ser definidas em lei (Lei no 6.938/1981 e Lei no
7.804/1989). Machado (2009) acrescenta que os impactos ambientais
transfronteirios tambm precisam ser objeto de licenciamento federal
contudo, a lei omissa nesse sentido. O licenciamento federal de
responsabilidade do Ibama, ouvidos os governos estaduais e
municipais e o Distrito Federal interessados. Alm disso, o Ibama
deve considerar, no licenciamento, quando couber, o parecer dos
demais rgos competentes envolvidos no procedimento, tais como
Fundao Nacional do ndio (Funai) e Ministrio de Minas e Energia
(MME), e outros. 5.O Sisnama formado pelo Conselho de Governo (rgo
superior);Conama (rgo consultivo e deliberativo);Ministrio do Meio
Ambiente (MMA); rgo central; Ibama (rgo executor); rgos ou
instituies ambientais integrantes da Administrao Federal, direta ou
indireta (rgos setoriais); rgos ou instituies ambientais estaduais
(rgos seccionais); e os rgos ou instituies municipais de controle e
fiscalizao ambiental (rgos locais). Como acentua Machado (2009), no
Sisnama, os estados no esto obrigados a abdicar de suas competncias
ambientais frente aos rgos ambientais da Unio, podendo, contudo,
voluntariamente aderir a um sistema de cooperao administrativa.
6.Considera-se impacto ambiental qualquer alterao das propriedades
fsicas,qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer
forma de matria ou energia resultante das atividades humanas que
direta ou indiretamente afetam: i) a sade, a segurana e o bem-estar
da populao; ii) as atividades sociais e econmicas; iii) a biota;
iv) as condies estticas e sanitrias do meio ambiente; e v) a
qualidade dos recursos ambientais (Resoluo Conama no
001/1986).
32. 34 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano O
Ibama, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos
estados o licenciamento de atividade com significativo impacto
ambiental de mbito regional, uniformizando, quando possvel, as
exigncias. Antes da promulgao da LC no 140, de 8 de dezembro de
2011, tambm havia incertezas e conflitos conceituais no mbito das
competncias da atividade de licenciamento ambiental nas esferas
federal e local, especialmente quanto ao licenciamento realizado
pelos municpios. A sano da LC no 140 inaugura uma nova etapa nas
responsabilidades do licenciamento ambiental de empreendimentos e
atividades para cada ente da federao. A referida lei regulamenta o
disposto nos incisos III, VI e VII do Artigo 23 da CF, fixando as
normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal
e os municpios nas aes decorrentes do exerccio da competncia comum
relativa proteo e preservao do meio ambiente, da fauna e da flora e
outras formas e ao combate poluio, alterando a Lei Federal no
6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a PNMA. A LC no 140
trata dos conceitos fundamentais para as finalidades do seu
cumprimento, dos instrumentos e das aes de cooperao entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios. O Artigo 2o destaca
dois tipos de atuao: a supletiva, que corresponde ao do ente da
federao que substitui o ente federativo originariamente detentor
das atribuies; e atuao subsidiria, que a ao do ente da federao que
visa auxiliar no desempenho das atribuies decorrentes das
competncias comuns, quando solicitado pelo ente federativo
originariamente detentor das atribuies. O Artigo 3o define os
seguintes objetivos fundamentais da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios, no exerccio e competncia comum: l
proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, promovendo gesto descentralizada, democrtica e
eficiente; l garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico
com a proteo ao meio ambiente, observando a dignidade humana, a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais e
regionais; l harmonizar as polticas e aes administrativas para
evitar a sobreposio de atuao entre os entes federativos, de forma a
evitar conflitos de atribuies e garantir atuao administrativa
eficiente; e l garantir a uniformidade da poltica ambiental em todo
o pas, respeitando as peculiaridades regionais e locais.
33. 35Metodologia e Base Conceitual No Captulo II da LC no
140/2011, so definidos como instrumentos de cooperao: consrcios
pblicos; convnios, acordos de cooperao tcnica e outros instrumentos
similares com rgos e entidades do poder pblico; comisso tripartite
nacional, estaduais e do Distrito Federal, fundos pblicos e
privados e outros instrumentos econmicos; delegao de um ente
federativo a outro; delegao da execuo de aes administrativas de um
ente federativo a outro. O Captulo II desta lei ainda destaca que
os instrumentos de cooperao acima mencionados podem ser firmados
com prazo indeterminado e define como sero a composio, organizao e
funcionamento das comisses tripartites nacional, estaduais e do
Distrito Federal, destacando a composio destas comisses que tem o
claro objetivo de fomentar a gesto ambiental compartilhada e
descentralizada entre os entes federativos que as compem. Para o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades, o Captulo
III define as aes de cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito
Federal e os municpios, mediante aes administrativas para cada ente
federado.
CompeteUnio:i)promoverolicenciamentoambientaldeempreendimentos e
atividades localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e
em pas limtrofe; ii) no mar territorial, na plataforma continental
ou na zona econmica exclusiva; iii) em terras indgenas; iv) em
unidades de conservao institudas pela Unio, exceto em reas de
Proteo Ambiental (APAs); v) em dois ou mais estados; vi) de carter
militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de
ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das
Foras Armadas, conforme disposto na LC no 97, de 9 de julho de
1999; vii) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar,
transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer
estgio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas
e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN); e viii) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder
Executivo, a partir de proposio da Comisso Tripartite Nacional,
assegurada a participao de um membro do Conama, e considerados os
critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou
empreendimento. Cabe aos estados: i) promover o licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob
qualquer forma, de causar degradao ambiental, ressalvado o disposto
nos Artigos 7o e 9o ; e ii) promover o licenciamento ambiental de
atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em
unidades de conservao institudas pelo estado, exceto em APAs.
34. 36 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
atribudo aos municpios: i) observadas as atribuies dos demais entes
federativos previstas na mesma LC, promover o licenciamento
ambiental das atividades ou empreendimentos; ii) que causem ou
possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme tipologia
definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente
(Conama), considerados os critrios de porte, potencial poluidor e
natureza da atividade; e iii) localizados em unidades de conservao
institudas pelo municpio, exceto em APAs. O Captulo III define,
ainda, como aes administrativas do Distrito Federal as mesmas aes
definidas para os estados e municpios previstas nos Artigos 8o e 9o
, referenciadas anteriormente. Quanto aos instrumentos de cooperao,
a LC no 140 dispe, no Artigo 5o , que o ente federativo poder
delegar, mediante convnio, a execuo de aes administrativas a ele
atribudas na referida lei, desde que o ente destinatrio da delegao
disponha de rgo ambiental capacitado a executar as aes
administrativas a serem delegadas e de conselho do meio ambiente.
Opargrafonicodomesmoartigoconsiderargoambientalcapacitadoparaa
referida delegao aquele que possuir tcnicos prprios ou em consrcio,
devidamente habilitados e em nmero compatvel com a demanda das aes
administrativas. 2.3 Descentralizao e desconcentrao 2.3.1 A
descentralizao e a desconcentrao no mbito da atividade de
licenciamento ambiental O tema da descentralizao pode ser analisado
do ponto de vista poltico e administrativo. No h uniformidade na
maneira de classificar a descentralizao administrativa. Sobre a
descentralizao por servios, funcional ou tcnica, Di Pietro (1997)
esclarece que a que se verifica quando o poder pblico (Unio,
estados, Distrito Federal ou municpios) por meio de uma lei cria
uma pessoa jurdica de direito pblico (autarquia) e a ela atribui a
titularidade (no a plena, mas a decorrente de lei) e a execuo de
servio pblico descentralizado. Segundo Di Pietro, na descentralizao
por servios o ente descentralizado passa a deter a titularidade e a
execuo do servio nos termos da lei no devendo e no podendo sofrer
interferncias indevidas por parte do ente que o criou. Quanto
distino dos conceitos, o autor afirma que a descentralizao no se
confunde com a desconcentrao. A descentralizao procedimento
eminentemente interno, significando, to somente, a substituio de um
rgo por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestao do
servio. Na desconcentrao, o servio era
35. 37Metodologia e Base Conceitual centralizado e continuou
centralizado, pois que a substituio se processou apenas
internamente. Na descentralizao, as atribuies administrativas so
outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma
relao de coordenao e subordinao entre um e outros. Isso feito com o
intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um
grande volume de atribuies para permitir o seu mais adequado e
racional desempenho. Tobar (1991) argumenta que se tem aplicado
diferentes usos ao conceito descentralizao. Vrios autores utilizam
diferentes conceitos encontrando-se, no entanto, elementos comuns s
definies desenvolvidas, tais como: sua aplicao sugere pensar no
fortalecimento da esfera local; o problema da descentralizao de
carter poltico, a implementao eficaz e eficiente do mesmo de carter
administrativo; o processo em si no possvel de se atingir de forma
isolada e s vivel dentro do marco de um processo geral de reforma.
Na esfera da gesto ambiental, a descentralizao tem sido adotada a
partir dos anos de 1990 por alguns entes federados como, por
exemplo, Pernambuco, Bahia, Minas Gerais, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul. Para Agnes et al. (2009), o pas encontra-se em
processo de descentralizao da poltica ambiental, devido,
especialmente, demanda de requerimentos de licenas ambientais. No
mbito da poltica ambiental, aspectos relacionados a disponibilidade
de recursos humanos e financeiros, estrutura administrativa,
capacitao dos municpios e definio de gesto ambiental constituem os
principais desafios a serem enfrentados (Agnes et al., 2009).
Destaca-se, assim, a importncia da atuao estratgica dos municpios
no processo de licenciamento, em especial quanto a sua atuao
preventiva visando ao desenvolvimento sustentvel. A descentralizao
no mbito da gesto ambiental constitui, portanto, uma das
alternativas aos problemas e desafios que os municpios enfrentam na
poltica ambiental, sendo verificado, nos ltimos anos, o aumento do
nmero de municpios que apresentam instituies voltadas gesto
ambiental (IBGE, 2002, 2008). A pesquisa realizada sobre a
descentralizao da gesto ambiental no sul do estado de Santa
Catarina (Bursztyn e Nascimento, 2011, p. 187) apontou que a
principal motivao para a criao de rgo municipal de meio ambiente
foi a necessidade de agilizao nos processos de licenciamento
ambiental destinada a empreendimentos locais. Outros fatores tambm
apontados pela pesquisa, para a institucionalizao do meio ambiente
na esfera municipal, foram o excesso de trabalho, a lentido na
emisso de licena ambiental e a necessidade de sua agilizao no mbito
do rgo estadual, os quais contribuem para desestimular novos
empreendimentos nos municpios.
36. 38 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
ScarduaeBursztyn(2003)afirmamqueoprocessodedescentralizaonombito da
PNMA ainda insuficiente, sendo necessrio capacidade institucional
com aes especficas e contnuas, aliadas a maior participao social na
tomada das decises. Para os fins desta pesquisa, a descentralizao
ocorre quando um ente federativo de maior abrangncia territorial
busca delegar ou distribuir decises, competncias ou atribuies de
responsabilidade a um ente federativo de menor abrangncia, inserido
em seu territrio. Neste sentido, a descentralizao pode ocorrer
tanto da esfera federal para a estadual quanto da estadual para a
municipal. O termo descentralizao ser utilizado para fazer
referncia tanto transferncia de responsabilidades entre esferas ou
nveis de governo (delegao de competncias) como ao fortalecimento do
ente federado para o cumprimento de suas atribuies constitucionais
no que se refere ao licenciamento. No Brasil, a CF/1988 j confere,
no regime federativo, autonomia e competncias especficas para cada
ente federativo em suas respectivas esferas de atuao. No caso do
licenciamento ambiental, a CF confere Unio a competncia para
licenciar atividades de mbito nacional ou regional, aos estados e
Distrito Federal em atividades que ultrapassem mais de um municpio
e aos municpios em atividades de impacto local, conforme visto
anteriormente. Alm desta competncia estabelecida pela CF, os entes
federados tambm podem absorver, voluntariamente, atribuies de ente
de maior abrangncia mediante o instrumento da delegao, a qual pode
se dar por meio de lei especfica ou por
convnio.Todavia,cabelembrarqueosentesfederadoscontinuamsendoresponsveis
pela gesto dos recursos naturais que venham a ser objeto de repasse
de atribuies. Com frequncia, o que se chama de descentralizao , na
verdade, uma forma de cooperao do ente federativo de maior
abrangncia territorial para com o ente de menor abrangncia
territorial, para que este assuma as atribuies que j lhe foram
conferidas constitucionalmente. Por exemplo, a Unio pode apoiar os
estados, e os estados podem apoiar seus municpios, em
fortalecimento institucional para que exeram suas competncias no
licenciamento ambiental por meio de convnios, contratos ou acordos
de cooperao. Estes mecanismos de cooperao geralmente oferecem apoio
em capacitao e estruturao institucional e instrumental para o rgo
que se pretende fortalecer. A Resoluo Conama no 237/1997 estabelece
competncia aos municpios para procederem ao licenciamento ambiental
de empreendimentos de impacto local sem a necessidade de formalizao
de convnios. A Resoluo estabelece, no entanto, requisitos para
atuar no licenciamento e fiscalizao ambientais, quais sejam: que os
municpios implementem Conselhos Municipais de Meio Ambiente
37. 39Metodologia e Base Conceitual (CMMA), com carter
deliberativo e participao social e demonstrem dispor de
profissional legalmente habilitado (Artigo 20). Ou seja, necessrio
que os municpios criem uma instncia executiva (secretaria,
departamento, entre outras) que seja responsvel pelas atividades de
gesto ambiental e que contemple um quadro tcnico capacitado para
responder pelo licenciamento ambiental. A Lei no 6.938/1981, da
PNMA, tambm estabelece que o exerccio da competncia originria do
municpio se fundamente em uma poltica municipal de meio ambiente.
Esta deve conter definio de princpios, objetivos e instrumentos,
bem como o sistema municipal de meio ambiente. Ao cumprir estes
requisitos, o municpio tem a prerrogativa de instituir, por
instrumento legal, taxas e tarifas para atender aos custos do
licenciamento ambiental municipal. Os municpios tambm tm a
prerrogativa do licenciamento ambiental e urbanstico nos casos de
regularizao fundiria de interesse social, desde que tenham conselho
de meio ambiente e rgo ambiental capacitado, conforme estabelece o
Artigo 53 da Lei no 11.977/2009, na seo que trata da regularizao
fundiria de interesse social. Alm do que estabelece a PNMA e a
Resoluo Conama no 237/1997, o MMA (2006) sugere que o municpio
disponha de uma poltica de financiamento do Sistema Municipal do
Meio Ambiente (Sismuma) com alternativas que possibilitem a
sustentabilidade do Sisnama em nvel local , de Plano Diretor que
contemple a questo ambiental, ou PMMA, e de uma estratgia de
transio entre o modelo de licenciamento concentrado nos rgos
estaduais de meio ambiente para o licenciamento ambiental
municipal. Segundo o MMA (2006), a gesto ambiental municipal teria
uma srie de vantagens, tais como: i) maior proximidade dos
problemas a enfrentar e melhor acessibilidade dos usurios aos
servios pblicos; ii) maiores possibilidades de adaptao de polticas
e programas s peculiaridades locais; iii) melhor utilizao dos
recursos e mais eficincia na implementao de polticas; iv) maior
visibilidade e, consequentemente, maior transparncia na tomada de
deciso; e v) democratizao dos processos decisrios e de implementao.
H cerca de quinhentos municpios que licenciam no pas (Anamma,
2009). Scardua (2003) observa que o avano da prtica da
descentralizao ainda lento, tanto pelo corporativismo dos rgos
federais ou estaduais, temerosos de perder o controle sobre
determinadas matrias, como pelo desinteresse de alguns estados e
municpios em assumirem novas responsabilidades, dada a ausncia de
recursos financeiros, materiais e humanos para tal fim.
38. 40 Licenciamento Ambiental para o Desenvolvimento Urbano
Por outro lado, Bursztyn e Bursztyn (2006) apontam alguns riscos da
descentralizao. Como os municpios apresentam grandes diferenas
entre si, existem dvidas quanto real capacidade de alguns em atuar
de forma eficiente. Os autores defendem que o processo de
descentralizao necessitaria ser gradual, de acordo com a capacidade
de gesto de cada um, e cuidadoso, no prescindindo de um eficiente
controle externo da gesto ambiental realizada. Verifica-se,
atualmente, uma tendncia progressiva de municipalizao do
licenciamento ambiental. Entretanto, deve-se assegurar que a
descentralizao para o nvel local contribua para que esse processo
seja gil e efetivo, devendo ser evitados problemas operacionais,
tcnicos e burocrticos que expressam as dificuldades gerais do setor
pblico para a aplicao do referido instrumento. Segundo Tobar (1991)
cabe distinguir o conceito de descentralizao e de desconcentrao.
Como visto, descentralizao implica redistribuio do poder, uma
transferncia na alocao das decises, enquanto a desconcentrao a
delegao de competncia sem deslocamento do poder decisrio. No caso
do licenciamento ambiental, h desconcentrao quando o rgo estadual
licenciador mantm suas atribuies, competncias ou decises
utilizando- se de unidades regionais, como forma de se aproximar de
municpios afastados da sede, ou seja, trata-se da transferncia de
algumas atividades dos escritrios centrais para escritrios
regionais, preservando a relao hierrquica entre o rgo Estadual de
Meio Ambiente (Oema) e suas regionais. Alguns estados optaram por
esta estratgia para as atividades de licenciamento. A desconcentrao
permite agilizar e mesmo viabilizar o processo de licenciamento em
determinadas localidades, uma vez que o estado passa a se fazer
mais presente em municpios muitas vezes longnquos da capital, os
quais, efetivamente, no licenciavam suas atividades at ento. 2.4
Avaliao de Impacto Ambiental, Estudo de Impacto Ambiental e
Relatrio de Impacto Ambiental A AIA um dos instrumentos previstos
na PNMA e detalhado na Resoluo Conama no 001/1986. Trata-se de um
pressuposto bsico para o licenciamento de competncia federal
(conduzido pelo Ibama) e de atividades de porte consideradas
modificadoras do meio ambiente7 realizadas nos estados ou
municpios. Como instrumento de tomada de deciso pode ser utilizado
no apenas para o 7.Dentre as atividades modificadoras do meio
ambiente,a Resoluo Conama no 001/1986 relaciona:rodovias,ferrovias,
portos, aeroportos, oleodutos, linhas de transmisso, obras
hidrulicas, extrao de minrios, usinas hidroeltricas, complexos e
distritos industriais, explorao de madeira ou lenha acima de 100
hectares, projetos urbansticos acima de 100 hectares, atividades
que utilizem carvo vegetal em quantidade superior a 10
toneladas/dia.