LOKALNI PRORAČUN I UKLJUČIVANJE JAVNOSTI U PROCES … · m procjene raspoloživih javnih prihoda i m procjene javnih rashoda neophodnih za financiranje planiranih aktivnosti. I

LOKALNI PRORAČUN IUKLJUČIVANJE JAVNOSTI U

PROCES NJEGOVOG DONOŠENJA

IVICA MALATESTINIć

Lokalni proračun NOVO.indd 1 8.2.2011. 10:30:21

2 LOKALNI PRORAČUN I UKLJUČIVANJE JAVNOSTI U PROCES NJEGOVOG DONOŠENJA

Nakladnik:UDRUGA GRADOVA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Za nakladnika: Nives Kopajtich-Škrlec, dipl. iur.

Autor:Ivica Malatestinić

Grafička priprema:

"NERIZ" d.o.o.Crikvenica

Tiskara:PRINTERA GRUPA

Sveta Nedelja

Naklada: 4.000 primjeraka

Siječanj 2011.

Udruga gradovau Republici Hrvatskoj

www.udruga-gradova.hr


3LOKALNI PRORAČUN I UKLJUČIVANJE JAVNOSTI U PROCES NJEGOVOG DONOŠENJA

Predgovor .......................................................................................................................................................................... 4I. Lokalni proračun ....................................................................................................................................................... 5II. Funkcije lokalnog proračuna .............................................................................................................................. 6III. Proces izrade, donošenja i izvršavanja lokalnog proračuna ................................................................ 9 1. Proračunska načela ....................................................................................................................... 9 2. Sadržaj proračuna ....................................................................................................................... 11 3. Sudionici u proračunskom procesu ......................................................................................... 12 4. Proračunske faze ............................................................................................................................ 15 5. Odgovornost za planiranje i izvršavanje proračuna ........................................................... 18IV. Transparentni proračunski proces ................................................................................................................... 19V. Proračunska poruka ............................................................................................................................................... 20

1. Svrha proračunske poruke .......................................................................................................... 20 2. Sadržaj proračunske poruke ....................................................................................................... 20 3. Faze u izradi proračunske poruke ............................................................................................. 21VI. Javna tribina ............................................................................................................................................................. 23 1. Svrha javne tribine ........................................................................................................................ 23 2. Prednosti i nedostaci javne tribine .......................................................................................... 24 3. Organizacija javne tribine o proračunu .................................................................................. 24VII. Proračun u malom ................................................................................................................................................. 28 1. Svrha proračuna u malom ........................................................................................................... 28 2. Faze u pripremi proračuna u malom ....................................................................................... 28 3. Nositelji pripreme proračuna u malom ................................................................................ 30

4. Vrijeme izrade proračuna u malom ......................................................................................... 30Zaključno .......................................................................................................................................................................... 31Literatura .......................................................................................................................................................................... 33Udruga gradova u Republici Hrvatskoj .............................................................................................................. 34

SADRŽAJ



Funkcioniranje demokracije na lokalnoj je razini vrlo važno jer se upravo na toj razini može uspostaviti najkvalitetniji dijalog između građana i njihovih udruga s izabranim predstavnicima u tijelima vlasti. Svaki član lokalne zajednice morao bi imati priliku aktivno sudjelovati u osmišljavanju, provođenju te nadzoru provođenja usvojenih odluka tijela jedinice lokalne samouprave. Pri tome je zadatak lokalne vlasti da stvori uvjete za sudjelovanje javnosti u najvećoj mogućoj mjeri i da uključi građane gdje god je to moguće. Učinkovito sudjelovanje građana od iznimne je važnosti za dobro upravljanje. Suradnja između izabranih predstavnika u tijelima vlasti i građana pridonosi donošenju najkva-litetnijih političkih i razvojnih odluka, a takvim se pri-stupom jača i povjerenje građana u lokalnu vlast.

Moderna demokratska društva oslanjaju se na tri stupa: demokratske javne institucije, tržišno gospo-darstvo i nevladine organizacije, odnosno kako ih još nazivamo: javni, poslovni i civilni sektor. Uspjeh središnje vlasti i lokalne samouprave, koji osiguravaju okvir za djelovanje svih triju sektora, zasniva se na kvaliteti usluga i suradnji javnog, poslovnog i civilnog sektora. Uspješna suradnja triju sektora bitan je čim-benik u izgradnji građanskog društva, a uspješna suradnja izabranih predstavnika u tijelima vlasti i građana pridonosi i izgradnji građanske kulture.

Jedinice lokalne samouprave u pravilu nemaju dovoljno sredstava za ispunjavanje svih očekivanja javnosti (poslovnog i civilnog sektora) te je stoga

posebno važno očekivana sredstva rasporediti i usmjeriti u programe prema zajednički utvrđenim prioritetima. Proračun je jedan od najvažnijih dokumenata kojim lokalna vlast, između ostalog, utječe na raspodjelu raspoloživih financijskih sredstava u cilju ostvarivanja očekivanja javnosti. Stoga je za jedinice lokalne samo-uprave ključno promicati i stvarati okruženje koje će stimulirati sudjelovanje javnosti u procesima donošanja odluka koje se odnose na raspodjelu javnog novca prikupljenog od te iste javnosti i to za financiranje zajednički utvrđenih prioriteta.

Važnost sudjelovanja javnosti u postupcima dono-šanja javnih odluka prepoznata je i od strane Vlade Republike Hrvatske i izražena je kroz Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata („Narodne novine“, broj 140/09).

Udruga gradova u Republici Hrvatskoj također prepoznaje važnost sudjelovanja javnosti u postup-cima donošenja odluka na lokalnoj razini te stoga i ovim priručnikom nastoji pridonijeti stvaranju okruženja kojim će se jedinice lokalne samouprave stimulirati na uključivanje javnosti u proces donošenja lokalnog proračuna.

Nives Kopajtich-Škrlec, dipl. iur.Koordinatorica Ureda Udruge gradova

u Republici Hrvatskoj

PREDGOVOR



Proračun je temeljni financijski dokument (opći akt) prilikom čijeg se donošenja mora poštivati posebna zakonska procedura temeljno uređena Zakonom o proračunu1.

Proračun je alat za dodjeljivanje ograničenih sredstava po prioritetima koji su međusobno konkurentni. Potrebe najčešće premašuju raspoloživa sredstva pa kada se dodjeljuju jednom proračunskom korisniku moraju se uskratiti drugom.

Proračun je važan i kao prikaz politike raspodjele ograničenih financijskih sredstava po pojedinim područjima iz djelokruga rada jedinice lokalne samouprave. Proračun ne predstavlja samo prikaz financija, već predstavlja i vezu između planiranih sredstava i postizanja dugoročnih i kratkoročnih ciljeva. Aktivnosti povezane s oblikovanjem proračuna, zakonsko razmatranje, izvršenje proračuna te nadzor i revizija proračuna glavni su instrumenti pri odlučivanju o stanju lokalne zajednice i djelotvornosti programa jedinice lokalne samouprave.

Proračun jedinice lokalne samouprave obuhvaća:m planirane aktivnosti, projekte i usluge,m procjene raspoloživih javnih prihoda im procjene javnih rashoda neophodnih za

financiranje planiranih aktivnosti.

I. LOKALNI PRORAČUN“Dobar proračun jest onaj koji pruža

dovoljno informacija na način koji olakšava donositeljima odluka

dodjeljivanje ograničenih sredstava na djelotvoran način po prioritetima.“

B. Wooldridge

Proračun je plan financijskih aktivnosti u određenom vremen-skom razdoblju, uključujući sve planirane prihode i primitke te rashode i izdatke u proračunskom razdoblju koje počinje 1. siječnja i završava 31. prosinca. U proračunu se planiraju prihodi i primici za podmirenje poslova i zadataka korisnika koji se financiraju iz proračuna sukladno propisanom djelokrugu rada jedinica lokalne samouprave.

r Sredstvo za ostvarenje potreba i volje građana r Sredstvo za zadovoljavanje godišnjih potreba raspoloživim sredstvima (operativni i strateški ciljevi, vizija, planiranje)r Način dokazivanja fiskalne odgovornosti kroz sudjelovanje javnosti (transparentnost, kontinuiranost, odgovornost)r Iskaz političkih ciljeva lokalne vlasti (vjerodostojnost, sposobnost, kvaliteta političkog programa)r Sredstvo kontrole troškova, te kontrole likvidnosti i solventnosti lokalne jedinice (racionalnost, sigurnost)

LOKALNI PRORAČUN

1 Zakon o proračunu („Narodne novine“, broj 87/08)



Osnovna funkcija proračuna jest jasno i logično utvrđivanje plana kojim se određuje raspodjela resursa korisnicima za provedbu programa2 u funkciji pružanja zakonom određenih javnih usluga, odnosno onih funkcija koje pružaju potporu sigurnom, zdravom i ugodnom okruženju lokalne zajednice.

Kada je pravilno izrađen, proračun je sredstvo za službeno dokumentiranje financijskih i programskih smjernica predstavničkog tijela, tijela krajnje odgo-vornog za dobrobit lokalne zajednice.

Proračun ima sljedeće temeljne funkcije:m pravni je akt,m financijski je plan,m strateški je dokument,m vodič je za postupke,m sredstvo je komunikacije.

II. FUNKCIJE LOKALNOG PRORAČUNA

2 Program – skup neovisnih, usko povezanih aktivnosti i projekata usmjerenih ispunjenju zajedničkog cilja.3 Financijski plan – akt proračunskog i izvanproračunskog korisnika kojim su utvrđeni njegovi prihodi i primici te rashodi i izdaci u skladu s proračunskim klasifikacijama.

Proračun je pravni akt koji osigurava usklađenost s odgovarajućim zakonima i drugim propisima kroz uspostavu procesa pripreme proračuna.

PRORAČUN KAO PRAVNI AKT

Lokalni proračun mora biti uravnotežen što znači da se njime mora uspostaviti ravnoteža prihoda i rashoda. Iz tog razloga ključna je proračunska funkcija osiguranje financijskog plana3 koji će upravljati fiskal-nim funkcioniranjem jedinice lokalne samouprave u određenom vremenskom razdoblju.

PRORAČUN KAO FINANCIJSKI PLAN



Kao minimum, poželjno je da proces financijskog planiranja uključuje:r sve izvore sredstava na raspolaganju jedinici lokalne samouprave,r sažetak svih prihoda i rashoda,r projekciju financijskog stanja na kraju tekuće godine i na kraju predložene fiskalne godine,r financijsku aktivnost u tekućoj i prethodnoj godini po programima i to na način da osobama

koje donose odluke pruži dovoljno informacija o utrošku tekućih proračunskih prihoda u usporedbi s predloženim rashodima,r procjenu prihoda koja uključuje popis svih predloženih izvora prihoda, koliko je u prethodnim

razdobljima ostvareno prihoda po svakom od izvora, koliko se očekuje u predloženom proračunu te potencijalnu osjetljivost projekcije prihoda (gospodarsku, sezonsku, demografsku ili promjene aktivnosti)

koja može rezultirati s više ili manje prihoda nego što je procijenjeno te na taj način osobama koje donose odluke pružiti dovoljno informacija o potencijalnim fiskalnim nepostojanostima s kojima se

mogu suočiti,r višegodišnji plan zbog očekivanja događaja ili stanja koja bi zahtijevala promjene u funkcioniranju radi

osiguravanja financijske stabilnosti ili solventnosti,r odnos kapitalnog4 i operativnog5 proračuna s posebnim osvrtom na pružanje dovoljno informacija o upravljanju dugom po zaduženjima kako donositelji odluka ne bi donosili odluke koje će

proračunski neprihvatljivo opteretiti budućnost.

Proračun je i strateški dokument koji u tom smislu ima funkciju da izvršni čelnik6 jedinice lokalne samouprave u njemu jasno iznese dugoročne i kratkoročne ciljeve i strategije lokalne zajednice koje se ocrtavaju u pro-računu. Izvršnom čelniku se daje prilika da u proračunu objasni sadržajni učinak strateških promjena na aktiv-

PRORAČUN KAO STRATEŠKI DOKUMENT

4 Kapitalni proračun – plan kapitalnih ulaganja i način njihova financiranja, obično temeljen na prvoj godini višegodišnjeg programa kapitalnih ulaganja.5Operativni proračun – plan za svakodnevne operativne rashode jedinice lokalne samouprave i predložena sredstva financiranja za određeno razdoblje.6Izvršni čelnik – nositelj izvršne lokalne vlasti, u gradu gradonačelnik, u općini općinski načelnik.

nosti, razinu usluga i financijsku dobrobit lokalne zajed-nice. Druga strana predlaganja strateških promjena jest odgovornost. Ako se uvodi nova strategija, općenito je korisno na početku objasniti kako će točno ta nova ili izmijenjena strategija biti provedena i kako će biti nadgledani učinci.



Proračun ne samo da uspostavlja financijsku politiku i strateški plan za lokalnu jedinicu, nego je također i plan koji određuje količinu pruženih usluga te način na koji će one biti pružene. U tom smislu proračun ima svrhu određivanja smjera kojim izvršni čelnik i predstavničko tijelo usmjeravaju upravna tijela u pružanju usluga javnosti.

PRORAČUN KAO VODIČ ZA POSTUPKE

Proračun pruža informacije o planiranoj razini očekivanja izraženim mjerljivim kratkoročnim ciljevima čije se izvršavanje može pratiti u vremenski planiranom rasporedu pojedinih projekata. U tom smislu proračun ima svrhu: r upravljanja uslugama i rashodima dodjelom financijskih sredstava konkretnim programima

stvorenim za ostvarivanje jasno određenih ciljeva,r utvrđivanja detaljnog plana o tome za što i kako će se pružati usluge,r utvrđivanja osnovnih smjernica kojima izabrani dužnosnici nadziru osoblje u pružanju usluga,r utvrđivanja kategorija, ciljeva usluga i financijskog sustava koji može biti korišten kao osnova za

povremeno izvještavanje o statusu pojedinih aktivnosti.

PRORAČUN KAO SREDSTVO KOMUNIKACIJE

Proračun je sažet način na koji donositelji odluka u jedinicama lokalne samouprave mogu prenositi informacije o promjenama, razlozima za odluke i promijenjenoj viziji budućnosti. Proračunski proces može biti djelotvorno sredstvo pomaganja građanima da razumiju potrebu za promjenama i razloge koji stoje iza strategije i političkih odluka.

U tom smislu proračun ima svrhu komunikacije s javnošću na način da se putem njega:m pružaju sažete informacije korištenjem tablica i grafikona kako bi se naglasile informacije,m objašnjavaju učinci planiranja na proračun,m objašnjava proces planiranja,m pojašnjava rječnik izraza i termina,m iskazuju podaci kojima se opisuju organizacija i lokalna zajednica.



NAČELO JEDINSTVA I TOČNOSTI

III. PROCES IZRADE, DONOŠENJA I IZVRŠAVANJA LOKALNOG PRORAČUNA

Proračun se donosi i izvršava u skladu s načelom: mjedinstva i točnosti proračuna, mjedne godine, mobračunske jedinice, muravnoteženosti,

1. PRORAČUNSKA NAČELA

U proračunu se prihodi i primici koji pripadaju jedinicama lokalne samouprave, kao i svi njihovi rashodi i izdaci za pojedine namjene, iskazuju po bruto načelu.

Sredstva proračuna koriste se za financiranje rashoda, funkcijai programa tijela jedinica lokalne samouprave i drugih proračun-skih7 i izvanproračunskih8 korisnika u visini utvrđenoj proračunom.

Proračun se donosi za proračunsku godinu i vrijedi za tu godinu.

Proračunska godina razdoblje je od dvanaest mjeseci koje poči-nje 1. siječnja, a završava 31. prosinca kalendarske godine.

Proračun donosi predstavničko tijelo za proračunsku godinu koja odgovara kalendarskoj godini i to prije početka godine na koju se odnosi.

U proračunu se planiraju sredstva za pokriće preuzetih obveza iz prethodne/ih godina, kao i sredstva za plaćanje obveza nastalih u tekućoj fiskalnoj godini za koju se proračun donosi.

NAČELO JEDNE GODINE

7Proračunski korisnici – državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ustanove, vijeća manjinske samouprave, proračunski fondovi i mjesna samouprava čiji se rashodi za zaposlene i/ili materijalni rashodi osiguravaju u proračunu.8Izvanproračunski korisnici – izvanproračunski fondovi, trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima država, odnosno jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje.

muniverzalnosti, mspecifikacije, mdobrog financijskog upravljanja,mtransparentnosti.



NAČELO OBRAČUNSKE JEDINICEU proračunu se prihodi, primici, rashodi i izdaci iskazuju u

kunama te se i financijska izvješća sastavljaju u kunama.

Proračun mora biti uravnotežen – ukupni prihodi i primici pokrivaju ukupne rashode i izdatke.

Ako se tijekom proračunske godine, zbog izvanrednih nepredviđenih okolnosti, povećaju rashodi i izdaci, odnosno umanje prihodi i primici, proračun se mora uravnotežiti pro-nalaženjem novih prihoda i primitaka, odnosno smanjenjem predviđenih rashoda i izdataka.

Uravnoteženje proračuna provodi se tijekom proračunske godine izmjenama i dopunama proračuna prema postupku za donošenje proračuna.

Prihodi i primici služe za podmirivanje svih rashoda i izdataka, osim ako Zakonom o proračunu, Zakonom o izvršavanju državnog proračuna, odnosno Odlukom o izvršavanju proračuna nije drukčije propisano.

Za financiranje određenih rashoda i izdataka koriste se namjenski prihodi i primici određeni posebnim propisima.

Namjenski prihodi i primici proračuna jesu i pomoći, donacije, prihodi za posebne namjene, prihodi od prodaje ili zamjene imovine u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, naknade s naslova osiguranja i namjenski primici od zaduživanja i prodaje dionica i udjela.

Sredstva od prodaje i zamjene nefinancijske dugotrajne imovine i od nadoknade štete s osnove osiguranja koriste se samo za kapitalne rashode.

Kapitalni rashodi jesu rashodi za nabavu nefinancijske imovine, rashodi za održavanje nefinancijske imovine, kapitalne pomoći koje se daju trgovačkim društvima u kojima jedinica lokalne samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje za nabavu nefinancijske imovine i dodatna ulaganja u nefinancijsku imovinu te ulaganja u dionice i udjele trgovačkih društava.

Namjenski prihodi i primici koji nisu iskorišteni u prethodnoj godini prenose se u proračun za tekuću proračunsku godinu.

NAČELO URAVNOTEŽENOSTI

NAČELO UNIVERZALNOSTI



NAČELO SPECIFIKACIJE

Prihodi i primici proračuna moraju biti raspoređeni u prora-čunu po ekonomskoj klasifikaciji9 i iskazani prema izvorima.

Rashodi i izdaci proračuna moraju biti raspoređeni u proračunuprema proračunskim klasifikacijama10 te uravnoteženi s priho-dima i primicima.

Proračunska sredstva moraju se koristiti u skladu s načelimadobrog financijskog upravljanja, a posebno u skladu s načelima ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti, odnosno na na-čelu postizanja očekivanih rezultata uz korištenje raspoloživih sredstava na najbolji mogući način.

Proračun se donosi i izvršava u skladu s načelom transparent-nosti. Načelo transparentnosti obuhvaća pravovremeno, potpu-no, točno i jasno informiranje o odlukama i njihovoj provedbi.

Proračun i projekcija i izmjene i dopune proračuna i projekcije te odluka o privremenom financiranju objavljuju se u službenom glasilu jedinice lokalne samouprave.

Polugodišnje i godišnje izvješće o izvršenju proračuna objav-ljuje se u službenom glasilu jedinice lokalne i samouprave.

NAČELO DOBROG FINAN-CIJSKOG UPRAVLJANJA

NAČELO TRANSPARENTNOSTI

2. SADRŽAJ PRORAČUNA

Izrada proračuna temelji se na procjeni gospodarskog razvoja, uputama Ministarstva financija i drugim aktima izvršnog čelnika i predstavničkog tijela jedinica lokalne samouprave.

Proračun se izrađuje za proračunsku godinu, a sadrži i projekciju za iduće dvije proračunske godine.

Proračun sadrži:r opći dio,r posebni dio,r plan razvojnih programa,r obrazloženja.

Opći dio proračuna čine Račun prihoda i rashoda i Račun financiranja.

9Ekonomska klasifikacija – prikaz prihoda i primitaka po prirodnim vrstama te rashoda i izdataka prema ekonomskoj namjeni kojoj služe i razvrstani su u razrede, skupine, podskupine, odjeljke i osnovne račune.10Proračunske klasifikacije – okvir kojim se iskazuju i sustavno prate prihodi i primici te rashodi i izdaci po nositelju, cilju, namjeni, vrsti, lokaciji i izvoru financiranja.



Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka proračunskih korisnika iskazanih po vrstama, raspoređenih u programe koji se sastoje od aktivnosti11 i projekata12.

U planu razvojnih programa, koji se usklađuje svake godine, iskazuju se planirani rashodi proračuna vezani uz provođenje investicija, davanje kapitalnih pomoći i donacija u sljedeće tri godine, koji su razrađeni:m po pojedinim programima,m po godinama u kojima će rashodi za programe teretiti proračune sljedećih godina,m po izvorima financiranja za cjelovitu izvedbu programa.

Uz proračun se donosi i odluka o izvršavanju proračuna kojom se uređuje struktura prihoda i primitaka te rashoda i izdataka proračuna i njegovo izvršavanje, opseg zaduživanja i jamstava jedinice lokalne samouprave, upravljanje dugom te financijskom i nefinancijskom imovinom, prava i obveze korisnika proračunskih sredstava, pojedine ovlasti izvršnog čelnika i upravnog tijela za financije u izvršavanju proračuna za pojedinu godinu te druga pitanja u izvršavanju proračuna.

Uobičajeno se istovremeno s proračunom donosi i:r Program održavanja objekata i uređaja komunalne infrastrukture,r Program izgradnje objekata i uređaja komunalne infrastrukture,r Program izgradnje objekata i uređaja vodne infrastrukture.

3. SUDIONICI U PRORAČUNSKOM PROCESU

Proračunski proces predstavlja sustav pravila koji omogućava izvršnoj vlasti donošenje odluka što vode pripremi proračuna, njegovu predlaganju i prihvaćanju od strane predstavničkog tijela te konačno i njegovu izvršavanju.

11Aktivnost – dio programa za koji nije unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom.12Projekt – sastavni dio programa za koji je unaprijed utvrđeno vrijeme trajanja, a u kojem su planirani rashodi i izdaci za ostvarivanje ciljeva utvrđenih programom.

IZVRŠNIČELNIK

UPRAVNOTIJELO ZAFINANCIJE

PRORAČUNSKI I IZVANPRORAČUNSKI

KORISNICI

JAVNOST

PREDSTAVNIČKOTIJELO

SUDIONICI UPRORAČUNSKOM

PROCESU



Javnost (privatni i civilni sektor) ima mogućnost uključiti se u pripremu i raspravu o donošenju proračuna i raspodjeli proračunskih sredstava putem mjesnih odbora, javnih tribina, medija, znanstvenih institucija, strukovnih udruženja, udruga civilnog društva te drugih interesnih skupina.

Proračunski korisnici predlažu financijske planove i programe aktivnosti iz područja za koja su osnovani, a na osnovi uputa upravnog tijela za financije vodeći računa o proračunskim mogućnostima i utvrđenim prioritetima. Proračunskim sredstvima se koriste za namjene i ciljeve zbog kojih su osnovani. Kontrola korištenja proračunskih sredstava obavlja se putem mjerodavnih upravnih tijela.

Proračunski korisnici izrađuju i prijedloge plana razvojnih programa s obrazloženjem i predlažu ga upravnom tijelu mjerodavnom za tog proračunskog korisnika. Upravno tijelo mjerodavno za proračunskog korisnika dužno je izraditi zajednički prijedlog plana razvojnog programa proračunskih korisnika iz svoje nadležnosti koji mora biti usklađen s prijedlogom proračuna i tako izrađeni zajednički prijedlog plana razvojnog programa dostavlja upravnom tijelu za financije.

Izvanproračunski korisnici (trgovačka društva i druge pravne osobe u kojima jedinica lokalne samouprave ima odlučujući utjecaj na upravljanje) predlažu financijske planove i programe aktivnosti iz područja za koja su osnovani, a na temelju uputa upravnog tijela za financije.

JAVNOST(PRIVATNI I CIVILNI SEKTOR)

PRORAČUNSKI I IZVANPRORAČUNSKI KORISNICI

UPRAVNO TIJELOZA FINANCIJE

Osim što je i samo proračunski korisnik, u proračunskom procesu ima ulogu stručne pripreme uputa proračunskim i izvanproračunskim korisnicima za izradu proračuna, sa-mog proračuna, izmjene proračuna, godišnjeg obračuna proračuna i raznih specijaliziranih izvješća, obavlja i druge stručne poslove i usluge vezane za osiguranje naplate planiranih proračunskih prihoda, te plaćanja i doznačivanja sredstava proračunskim korisnicima.

Razmatra prijedloge i usklađuje finan-cijske planove proračunskih korisnika s

procijenjenim prihodima i primicima, obje-dinjuje sve planove i sublimira ih u nacrt proračuna.



Ako tijekom rasprave o predloženom proračunu između rukovoditelja upravnog tijela za financije i proračunskog korisnika, odnosno rukovoditelja upravnog tijela odgovornog za pojedine proračunske korisnike dođe do neslaganja, rukovoditelj upravnog tijela za financije izrađuje izvješće za izvršnog čelnika koji o tome donosi konačnu odluku.

Izrađuje polugodišnje i godišnje izvješće o izvršavanju proračuna i dostavlja ih izvršnom čelniku.

IZVRŠNI ČELNIK(GRADONAČELNIK, OPĆINSKI NAČELNIK)

Iako zakonom nije obvezujuće, preporučljivo je da, u suradnji s upravnim tijelom za financije, putem smjernica predlaže predstavničkom tijelu lokalnu proračunsku politiku za proračunsku godinu i sljedeće dvije fiskalne godine, a unutar utvrđenih gospodarskih, socijalnih i političkih ciljeva. U okviru smjernica uputno je predložiti procjenu planiranih prihoda i primitaka, te prioritete u financiranju, kao i okvirni prijedlog opsega financijskog plana po proračunskim korisnicima za sljedeću proračunsku godinu, te za dvije sljedeće fiskalne godine.

Izvršni čelnik prijedlogom proračuna utvrđuje lokalnu proračunsku politiku unutar utvrđenih gospodarskih, socijalnih i političkih ciljeva. Utvrđuje prijedlog prihoda i mjera za ubiranje prihoda, daje prijedloge raspodjele proračunskog novca za pojedine namjene i prioritete.

Jedini ovlašteni predlagatelj proračuna u općini je općinski načelnik, odnosno u gradu je to gradonačelnik.

U prijedlogu proračuna predlaže sredstva za proračunsku zalihu koja se mogu koristiti za nepredviđene namjene, za koje u proračunu nisu osigurana sredstva ili za namjene za koje se tijekom godine pokaže da za njih nisu utvrđena dovoljna sredstva jer ih pri planiranju proračuna nije bilo moguće predvidjeti. Sredstva proračunske zalihe koriste se i za financiranje rashoda nastalih pri otklanjanju posljedica elementarnih nepogoda, epidemija, ekoloških nesreća ili izvanrednih događaja i ostalih nepredvidivih nesreća, te za druge nepredviđene rashode tijekom godine. Sredstva proračunske zalihe mogu iznositi najviše 0,50 posto planiranih proračunskih prihoda bez primitaka. Visina sredstava proračunske zalihe utvrđuje se odlukom o izvršavanju proračuna.

O korištenju sredstava proračunske zalihe odlučuje izvršni čelnik koji je obvezan svaki mjesec izvijestiti predstavničko tijelo o njenom korištenju.

Utvrđuje i prijedlog odluke o izvršavanju proračuna. Podnosi polugodišnje i godišnje izvješće o izvršavanju proračuna predstavničkom tijelu.



Predstavničko tijelo donosi proračun i proračunsku projekciju za iduće dvije proračunske godine te odluku o izvršavanju proračuna.

Donosi i izmjene i dopune proračuna, u slučaju kada se tijekom proračunske godine zbog nastanka novih obveza povećaju rashodi, te kada se smanje ili povećaju prihodi, kako bi se postiglo uravnoteženje prihoda i rashoda proračuna.

Iznimno se može izvršiti preraspodjela između proračunskih stavaka kod proračunskih korisnika ili između proračunskih korisnika najviše do 5 posto rashoda i izdataka na stavci koja se umanjuje, ako to odobri tijelo koje je propisano odlukom o izvršavanju proračuna, odnosno izvršni čelnik. O izvršenoj preraspodjeli izvršni čelnik izvještava predstavničko tijelo u roku utvrđenom u odluci o izvršavanju proračuna.

PREDSTAVNIČKO TIJELO(GRADSKO VIJEĆE, OPĆINSKO VIJEĆE)

Predstavničko tijelo raspravlja o prijedlogu proračuna, analizira programe i proračunsku politiku koju je predložio izvršni čelnik, odobrava mjere za promjene proračunskih dijelova.

Ako se tijekom rasprave o prijedlogu proračuna podnesu amand-mani kojima se predlaže povećanje proračunskih rashoda i izdataka, istodobno se predlaže smanjivanje drugih rashoda i izdataka. Ovakvi prijedlozi ne smiju biti na teret proračunske zalihe ili na teret dodatnog zaduživanja.

4. PRORAČUNSKE FAZE

UpUte za izradU proračUna jedinica lokalne samoUpraveIzrađuje ih Ministarstvo financija i dostavlja jedinicama lokalne samouprave do kraja mjeseca lipnja.



„lokalne UpUte“ za izradU proračUnaNa osnovi uputa Ministarstva financija te uz uvažavanje „lokalne“ procjene upravno tijelo za

financije dostavlja do kraja srpnja upute proračunskim i izvanproračunskim korisnicima.Iako zakonom nije propisano kao obvezatno, preporučljivo je da u ovoj fazi izvršni čelnik u suradnji

s upravnim tijelom za financije predloži predstavničkom tijelu „lokalne smjernice“ za izradu proračuna.

izrada prijedloga financijskog plana i plana razvojnih programaIzrađuju ih proračunski korisnici i dostavljaju upravnom tijelu za financije najkasnije do 15. rujna.Proračunski korisnik izrađuje i prijedlog plana razvojnih programa i zajedno s obrazloženjem ga

predlaže upravnom tijelu mjerodavnom za proračunskog korisnika, a upravno tijelo mjerodavno za proračunskog korisnika je dužno izraditi zajednički prijedlog plana razvojnog programa koji mora biti usklađen s prijedlogom proračuna te ga dostaviti upravnom tijelu za financije.

Izvanproračunski korisnik mora pripremiti prijedlog financijskog plana na osnovi uputa upravnog tijela za financije i dostaviti ga istom upravnom tijelu. Predstavničko tijelo daje suglasnost na prijedlog financijskog plana zajedno s donošenjem proračuna.

nacrt proračUnaIzrađuje ga upravno tijelo za financije nakon razmatranja i usklađivanja prijedloga financijskih

planova s procijenjenim prihodima i primicima. Nacrt proračuna se izrađuje za proračunsku godinu, a sadrži i projekciju za iduće dvije proračunske godine. Nacrt proračuna upravno tijelo za financije dostavlja izvršnom čelniku najkasnije do 15. listopada tekuće godine.



prijedlog proračUnaUtvrđuje ga izvršni čelnik i upućuje ga predstavničkom tijelu na donošenje najkasnije do 15.

studenoga tekuće godine.Prije utvrđivanja prijedloga proračuna izvršni čelnik može u proračunski proces uključiti javnost.

donošenje proračUnaProračun donosi predstavničko tijelo naj-

kasnije do kraja tekuće godine i to u roku koji omogućuje njegovu primjenu od 1. siječnja godine za koju se donosi.

Proračun se objavljuje u službenom glasilu.Ako predstavničko tijelo ne donese proračun

prije početka proračunske godine, isto tijelo je dužno donijeti odluku o privremenom fi-nanciranju s time da može vrijediti za prva tri mjeseca proračunske godine.

Ako predstavničko tijelo ne donese pro-račun, odnosno ako ne donese odluku o pri-vremenom financiranju, Vlada Republike Hrvatske će raspustiti predstavničko tijelo i imenovati povjerenika Vlade.

Proračun se donosi većinom svih članova predstavničkog tijela.

izvršavanje proračUnaTemelji se na odluci o izvršavanju proračuna. Proračunski korisnici odgovorni su za izvršavanje

svih rashoda i izdataka u skladu s njihovim namjenama te za potpunu i pravodobnu naplatu prihoda i primitaka iz svoje nadležnosti.



izvješĆivanje o izvršavanjU proračUnaIzvršni čelnik i predstavničko tijelo se izvješćuje o izvršavanju proračuna podnošenjem

polugodišnjeg i godišnjeg izvješća. Izvješća izrađuje upravno tijelo za financije koje polugodišnje izvješće dostavlja izvršnom

čelniku do 5. rujna, a godišnje izvješće do 1. svibnja.Izvršni čelnik dostavlja predstavničkom tijelu polugodišnje izvješće do 15. rujna tekuće godine,

a godišnje izvješće do 1. lipnja tekuće godine za prethodnu godinu.U polugodišnjem i godišnjem obračunu proračuna se iskazuje ostvarenje planiranih prihoda i

izvršenje planiranih rashoda u odnosu na plan. Obračun je koncipiran po strukturi i sadržaju kao i plan proračuna.

5. ODGOVORNOST ZA PLANIRANJE I IZVRŠAVANJE PRORAČUNA

Izvršni čelnik je odgovoran predstavničkom tijelu za planiranje i izvršavanje proračuna. Odgovorna osoba jedinice lokalne samouprave (izvršni čelnik) i proračunskog i izvanproračunskog korisnika

odgovorna je za zakonito i pravilno planiranje i izvršavanje proračuna, odnosno financijskog plana.Izvršni čelnik jedinice lokalne samouprave u cijelosti i odgovorna osoba proračunskog korisnika odgovorni su za:m planiranje i izvršavanje svog dijela proračuna,m prikupljanje prihoda i primitaka iz svoje nadležnosti i njihovo uplaćivanje u proračun,m preuzimanje obveza, verifikaciju obveza, izdavanje naloga za plaćanje na teret proračunskih sredstava tijela koje vodi i utvrđivanje prava naplate te za izdavanje naloga za naplatu u korist proračunskih sredstava,m zakonitost, svrhovitost, učinkovitost i za ekonomično raspolaganje proračunskim sredstvima.

Tijekom izvršavanja proračuna upravno tijelo za financije može kod proračunskih korisnika i krajnjih korisnika obavljati financijsku kontrolu zakonitog i namjenskog korištenja proračunskih sredstava. O uočenoj nepravilnosti upravno tijelo za financije izvještava unutarnjeg revizora ili jedinicu unutarnje revizije.

Izvršni čelnik jedinice lokalne samouprave i čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika dužni su svake godine za prethodnu godinu sastaviti Izjavu o fiskalnoj odgovornosti. Izjava o fiskalnoj odgovornosti je godišnja izjava kojom čelnik proračunskog i izvanproračunskog korisnika i izvršni čelnik jedinice lokalne samouprave potvrđuje da je u radu osigurao zakonito, namjensko i svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava financijskog upravljanja i kontrole u okviru sredstava utvrđenih u proračunu odnosno financijskom planu.



O potpunoj primjeni modernih tehnika uprav-ljanja jedinicom lokalne samouprave možemo go-voriti tek onda kada se javnosti, dakle onima koji „pune“ proračun, pruži mogućnost stalnog i jasnog predstavljanja proračuna i proračunskog procesa. Te moderne tehnike upravljanja uključuju vrijednost koja se pridaje transparentnosti.

IV. TRANSPARENTAN PRORAČUNSKI PROCES

Transparentan proračunski proces uključuje skup aktivnosti, dokumenata, metoda, intervencija koje izvršni čelnik i/ili predstavničko tijelo provode s ciljem pravovremenog, potpunog, točnog i jasnoginformiranja građana o prošlim, sadašnjim i budu-ćim aktivnostima izabrane lokalne vlasti.

Transparentnim proračunskim procesom izabra-na lokalna vlast pokazuje odgovornost prema stanov-nicima lokalne zajednice i time se doima otvorenijom i pristupačnijom javnosti.

Širok je opseg aktivnosti ili modela koji se koriste u svrhu poboljšanja transparentnosti proračunskog procesa s temeljnom svrhom da se građane uključi u proces pripreme i donošenja proračuna i time im se omogući da predlaganjem utječu na donošenje odluka od posebne važnosti za njihov svakodnevni život.

Osim što se uključivanjem građana u proces pri-preme i donošenja proračuna poboljšava kvaliteta donošenja odluka koje je onda javnost spremnija i prihvatiti, time se još utječe na:m poboljšanje razumijevanja građana (edukacija), m kvalitetnije određivanje proračunskih prioriteta,mpravovremeno stjecanje saznanja o raznim pitanjima i mogućim problemima. Tri su osnovne aktivnosti koje na najbolji način

ostvaruju cilj jačanja transparentnosti:m proračunska poruka,m javna tribina,mproračun u malom.

Ključne misli: m PRUŽITIm OBJASNITIm EDUCIRATI

Ključne misli: m VIDJETIm ČUTIm RAZUMJETI



Proračunska poruka treba biti sadržajno takvog oblika i opisa koji opća javnost razumije bolje od pro-računa prikazanog brojkama. Ona u načelu treba objasniti kontekst lokalne situacije, njezine okolnosti i vremenski okvir tijekom kojega je proračun za sljedeću godinu pripreman. Proračunska poruka jasno navodi koji su prioriteti lokalne samouprave u izvršavanju usluga, razvoju zajednice, podršci i financiranju, jednom riječju – razvojnu politiku jedinice lokalne samouprave. U proračunskoj poruci brojevi se koriste samo da bi podržali opis ili prikazali specifične točke koje se nalaze u opisu.

2. SADRŽAJ PRORAČUNSKE PORUKEKvalitetna proračunska poruka sadrži opći sažetak

proračuna, smjernice za planiranje proračuna, ciljeve jedinice lokalne samouprave za sljedeću godinu te način na koji se proračun odnosi prema tim ciljevima.

V. PRORAČUNSKA PORUKA1. SVRHA PRORAČUNSKE PORUKE

Proračunska poruka je dokument koji sastavlja izvršni čelnik uz pomoć upravnog tijela za financije. Taj dokument je poticajni temelj za raspravu na javnoj tribini jer je takvog sadržaja i formata koji se lako čita, odnosno koji omogućava brzo shvaćanje osnovnih opredjeljenja, trendova i odluka.

Proračunska poruka trebala bi biti temeljena na dvama važnim dokumentima:m razvojnoj strategiji jedinice lokalne

samouprave (ako je definirana) – dokumentu koji definira višegodišnje razdoblje razvoja,m smjernicama izvršnog čelnika za pripremu

i planiranje proračuna za sljedeće jednogodišnje razdoblje.

Sve informacije koje se putem proračunske poruke predstavljaju javnosti trebaju obuhvaćati političke, gospodarske i sve druge uvjete ili okolnosti koje su utjecale na pripremu proračuna.

Proračunska poruka se obično izrađuje u jednom od dvaju osnovnih oblika:m potpuna proračunska poruka – to je

sveobuhvatan narativni opis proračuna,m skraćena proračunska poruka – to je sažetak

proračuna na jednoj ili dvjema stranicama.



POTPUNA PRORAČUNSKA PORUKAPotpuna proračunska poruka se u pravilu koristi za

potrebe predstavničkog tijela u procesu pripreme, pla-niranja i usvajanja proračuna.

Preporučljivo je da potpuna proračunska poruka sadrži: m kratak sažetak proračunskog procesa,m sadržaj i točan opis glavnih proračunskih

operativnih i kapitalnih ciljeva za sljedeću godinu,m popis najvažnijih dostignuća i rezultata

aktivnosti jedinice lokalne samouprave u prethodnoj godini,m sažetak promjena (porast ili smanjenje) u

proračunu s obzirom na prethodnu godinu,m kratak opis osnovnih skupina prihoda i

rashoda prema trima klasifikacijama (organizacijskoj, programskoj i funkcionalnoj),m popis zadataka pojedinih upravnih tijela

jedinice lokalne samouprave u vezi s financiranjem proračunskih i izvanproračunskih korisnika.

SKRAĆENA PRORAČUNSKA PORUKAKako je skraćena proračunska poruka prvenstveno

namijenjena široj javnosti ona se formatom i duljinom razlikuje od potpune proračunske poruke, odnosno potpunu proračunsku poruku je potrebno prilagoditi kratkoj verziji.

Skraćena proračunska poruka prvenstveno se koristi za informiranje građana i medija, u dokumentima za prezentaciju i u proračunu u malom.

Preporučljivo je da skraćena proračunska poruka sadrži: m jednostavan opis glavnih operativnih i

kapitalnih proračunskih ciljeva za nastupajuću godinu,m ključne okolnosti u kojima je proračun

pripremljen (ograničavajuće i afirmativne),m dvije do tri ključne karakteristike prijedloga

novog proračuna,m kratko objašnjenje razloga za povećanje

ili smanjenje glavnih skupina prihoda i rashoda s obzirom na prethodno razdoblje.

identifikacija kljUčnih proračUnskih odlUka i smjernicaUključuje pregled analize postojeće strategije, usvojenih smjernica izvršnog čelnika i

definiranje prioriteta koje treba naglasiti u proračunskoj poruci. Uključuje i pregled svih zahtjeva za sredstvima od proračunskih i izvanproračunskih korisnika, a u svrhu usklađivanja njihovih potreba te osiguravanja da se zahtjevi nalaze unutar razvojne politike, smjernica i kapaciteta proračuna.

3. FAZE U IZRADI PRORAČUNSKE PORUKE



UtvrĐivanje kljUčnih proračUnskih aktivnosti i tema Određivanje triju do četiriju ključnih proračunskih tema koje su očite u pripremljenom

prijedlogu proračuna, a koje će biti kao temeljne predstavljene i promovirane putem proračunske poruke. U tom je predstavljanju potrebno koristiti se jednostavnim rječnikom kako bi objasnili razloge za promjenu organizacije proračuna, bilo kakve promjene u razinama financiranja u odnosu na prethodnu godinu, brojke ili trendove ili uvođenje

novih projekata i programskih inicijativa.

izrada konačne verzije proračUnske porUke U prikupljene podatke, opisane u prethodnim fazama, uključiti potrebne financijske i

ekonomske pokazatelje te brojčane podatke o programima i proračunskim temama, a cijeli dokument završno oplemeniti ugradnjom primjerenih grafikona i tablica.

pregled i analiza proračUna iz prethodnih godina, razmatranje dUgoročnih planova i UtvrĐivanje njihovih povezanosti

s novim proračUnom Uključuje reviziju i analizu projekata i aktivnosti koje će biti prenesene iz prethodnoga

proračunskog razdoblja u novo planirano proračunsko razdoblje. Razmatranje, analiziranje i pregled novih projekata i aktivnosti koje će započeti u novo planiranoj proračunskoj godini. Sve treba biti u vezi s postojećim planom kapitalnih ulaganja ili s višegodišnjim planom kapitalnih ulaganja. U ovoj je fazi potrebno utvrditi i utjecaj operativnih troškova kao posljedice realizacije

novih kapitalnih projekata.



Karakteristike javne tribine (sadržaj, prednosti i nedostaci) čine je idealnom za poticanje uključivanja opće javnosti13, uz slobodan i potaknut dolazak svakog građanina, dok je manje primjenjiva za uključivanje stručne14 i specijalističke15 javnosti.

Modeli uključivanja opće javnosti mogu se provoditi putem:r organiziranja javnih anketa,r medija,r različitih oblika svakodnevne komunikacije s tijelima jedinica lokalne samouprave,r organiziranja rasprava po temama ili tematskim skupinama,r organiziranja rasprava po odborima,r organiziranja javnih tribina.Uz to što je osnovna svrha organiziranja i vođenja javne tribine informiranje građana o sadržaju proračuna i

proračunskom procesu, ona istovremeno predstavlja i model dvosmjerne komunikacije. Naime, ona se koristi kako bi pružila građanima priliku da izraze svoje mišljenje o najvažnijim pitanjima i problemima koja su u nadležnosti jedinice lokalne samouprave. Ta najvažnija pitanja uključuju informiranje i raspravu o glavnim projektima koji se planiraju ostvariti sa svrhom direktne opće koristi za građane ili će utjecati na sredinu u kojoj žive.

VI. JAVNA TRIBINA1. SVRHA JAVNE TRIBINE

Javna tribina je tehnika kojom se jedinice lokalne samouprave mogu koristiti u svrhu uključivanja građana u proces odlučivanja, informirajući ih o pitanjima, projektima i problemima bitnim za lokalnu zajednicu te prikupljajući njihova mišljenja i prijedloge prije konačnog odlučivanja.

13Opća javnost – najširi presjek javnosti, uključuje sve dobne skupine i zanimanja.14Stručna javnost – sastoji se od pojedinaca ili skupine određene pojedinim aspektom ili profesionalnom orijentacijom, a na osnovi njihove profesionalne orijentacije može se predvidjeti različit pristup ili stupanj uključivanja.15Specijalistička javnost – sastoji se od pojedinaca ili skupina koje pripadaju određenom području ili zvanju, a koje su usmjerene na jedno područje tako da su za njih predviđeni drukčiji pristupi ili stupnjevi uključivanja ako se ukaže potreba.



Razlozi zbog kojih se građane potiče da sudjeluju na javnim tribinama su:r prilika da ih se informira i poduči o pitanjima proračuna,r prilika za sudjelovanje građana u važnim odlukama jedinice lokalne samouprave,r dobivanje podrške građana za ključne aktivnosti, projekte i cjelokupan proračun,r demistifikacija proračunskog procesa i drugih funkcija lokalne samouprave koja izgrađuje povjerenje između

građana i lokalne vlasti.

2. PREDNOSTI I NEDOSTACI JAVNE TRIBINE

PREDNOSTI

m idealna je za direktno informiranje većeg broja građana

m omogućuje direktno komentiranje i raspravu o određenom problemu

m dopire do velikog broja građana, otvorena je za svakoga

m mogu se objasniti sve strane problema

m direktna interakcija omogućuje izravna objašnjenja ili izravno rješavanje nesporazuma

NEDOSTACI

m neprikladna za donošenje odluka (već samo za informiranje)

m neprikladna za postizanje konsenzusa

m neučinkovita za predstavljanje složenih ideja ili detaljnih informacija

m postoji opasnost od dominacije i pristranih pojedinaca koji imaju namjeru nametanja svojih ideja ili dominiranja javnom tribinom

Veličina, struktura i iznos proračuna izravno utje-ču na većinu proračunskih korisnika, građana, insti-tucije, gospodarstvenike i udruge te je stoga od po-sebne važnosti prezentirati proračun javnosti i dobiti povratne informacije. Važno je građane informirati o bitnim činjenicama i razlozima koji stoje iza prijedloga proračuna te ih potaknuti da o njemu izraze svoje mišljenje.

U idealnoj situaciji, niz javnih tribina bilo bi uputno

3. ORGANIZACIJA JAVNE TRIBINE O PRORAČUNU

organizirati tijekom razdoblja pripreme proračuna. Takav pristup bi uistinu predstavljao potpunu tran-sparentnost u proračunskom procesu. Međutim, javne tribine se uobičajeno održavaju tek nakon što je izvršno tijelo pripremilo proračun, a prije nego što ga usvoji predstavničko tijelo. Takav pristup predstavlja minimalan zahtjev i nije jamstvo odgovarajućeg sudje-lovanja građana ili transparentnosti cjelokupnoga proračunskog procesa.



Tribina treba biti oglašena u medijima i na plakatima barem osam do deset dana prije njezina održavanja, a nekim ciljanim skupinama preporučljivo je poslati i izravni pisani poziv. Na tribinu zajednički pozivaju izvršni čelnik i predsjednik predstavničkog tijela, a u materijalima kojima pozivaju preporučljivo je da ohrabre građane na sudjelovanje.

Da bi bila uspješna javnu tribinu je potrebno profesionalno pripremiti i provesti. Za uspješnost javne tribine važna je kvaliteta pripremljenih materijala, kompetentnost prezentatora i facilitatora , prostor u kojem se javna tribina organizira te način prezentiranja teme.

Za dobro organiziranu javnu tribinu potrebno je osigurati i sljedeće resurse:r ljudske resurse,r prostor,r materijalne resurse.

LJUDSKI RESURSI U organizaciju je potrebno uključiti:m nekoliko službenika sa zadatkom da sudjeluju u pripremi i predstavljanju javne tribine,m izvršnog čelnika i financijske stručnjake, m administrativni tim koji će organizirati tribinu,m facilitatora.

Izvršni čelnik i njegov tim stručnjaka pripremaju kvalitetne materijale koji će biti predstavljeni, dnevni red i određuju osobe zadužene za odgovaranje na pitanja o konkretnim temama. Uobičajeno je da vodeći prezentator bude izvršni čelnik i da temelj za prezentaciju bude skraćena proračunska poruka. Poželjno je da građani imaju mogućnost dobiti skraćenu proračunsku poruku ili prije održavanja javne tribine (dostupna na javnim mjestima) ili na samoj javnoj tribini.

Administrativni tim je odgovoran za uređenje prostora u kojem će se javna tribina održati, kao i za osiguranje neophodne tehničke opreme koja će se koristiti.



Facilitator treba biti osoba iskusna u vođenju ovakve vrste javnih skupova i treba sudjelovati u pripremi materijala za javnu tribinu. Iskustva su pokazala da su učinkoviti oni facilitatori koji su neutralne osobe, odnosno da je učinkovit onaj facilitator koji nije zaposlenik u jedinici lokalne samouprave i većinom nije poznat građanima koji dolaze na tribinu.

Facilitiranje ima vrlo važnu ulogu u oblikovanju materijala i načinu na koji će sadržaj biti predstavljen. Najvažniji zadatak facilitatora počinje na samoj javnoj tribini kada je nužno da na početku prisutne ukratko upozna s razlozima organiziranja javne tribine, temama o kojima će se raspravljati, da predstavi sebe i ostale prezentatore. Zadatak facilitatora je predstaviti i po-staviti „pravila javne tribine” koja su sastavljena u svrhu održavanja dinamike, razine i usredotočenosti na temu. Glavni je zadatak facilitatora osigurati da se svi sudionici pridržavaju pravila. On ne odgovara na pitanja građana (osim ako nisu upućena njemu), već ih prosljeđuje timu stručnjaka. Facilitator je također zadužen za održavanje konstruktivnoga i pozitivnog ozračja.

Na javnoj tribini se vodi zapisnik, a preporučljivo je bitna mišljenja, primjedbe i prijedloge građana ispisivati na flipchart papirima. To je preporučljivo činiti jer prijedlozi građana trebaju biti naknadno razmatrani isključivo na temelju bilježaka.

PROSTOR Javna tribina može se održati na bilo kojem pri-

kladnom mjestu koje može primiti očekivan broj gra-đana, uz uvjet održavanja reda i mira tijekom tribine. Prethodna su iskustva pokazala da je vijećnica obično najprikladnije mjesto. Naime, vijećnica se u mnogim

11Facilitirati – olakšati, pospješiti, uloga facilitatora je da pospješenjem rasprave postigne da sudionici uče jedni od drugih.

Vrlo je važno da članovi predstavničkog tijela budu prisutni na javnoj tribini i to iz dvaju razloga:

m kako bi na licu mjesta čuli mišljenja, ideje i prijedloge svojih birača, što pomaže izabranim dužnosnicima da uistinu zastupaju interese ljudi koje predstavljaju,

m radi boljeg razumijevanja ideja koje pre-dlažu građani pojedinci – da zauzvrat budu u mogućnosti braniti te prijedloge tijekom procesa odlučivanja u predstavničkom tijelu.

sredinama poštuje i uvažava kao tradicionalno mjesto za službene sastanke. To je mjesto koje u svojoj biti simbolizira lokalni parlament. Nadalje, vijećnice su uobičajeno opremljene dobrom rasvjetom, ozvuče-njem, klimatizirane su i predstavljaju ugodna mjesta za održavanje javne tribine. Dovoljno su velike da bi mogle prihvatiti sve građane zainteresirane za dolazak na javnu tribinu.

MATERIJALNI RESURSI

Oblik i metoda prezentacije te materijali koji se dijele neposredno ovise o raspoloživosti materijal-nih sredstava i drugim resursima. To uključuje audio i video opremu, računala, projektore, projekcijska platna, flipchart postolja i papire i pisane materijale koji se koriste tijekom prezentacije, pitanja i odgovora. Važno je unaprijed dobro koordinirati odgovornost za opremu i druge resurse jer je to važan doprinos kojim administrativno osoblje cjelokupnom događaju daje ton profesionalizma i dobre organiziranosti.



PRAVILA PONAŠANJA

Najbolji način za održavanje mira i profesionalne i ugodne atmosfere je prezentirati pravila ponašanja na početku javne tribine. Taj kodeks ponašanja sadrži pravila koja će voditi cijeli proces; svi sudionici, i pre-zentatori i građani u publici, moraju se pridržavati tih pravila. Ako se koristi projektor, pravila je poželjno prikazati tijekom prvih nekoliko minuta, a zatim ih na vidnom mjestu izložiti na flipchartu. Ako se ne koristi projektor, treba ih postaviti na zid. Obveza je facilitatora da na njih ukaže na početku, a nastavit će upućivati na njih tijekom trajanja tribine ako se pokaže potreba.

Osnovne smjernice u pripremi pravila ponašanja su:

m pravila moraju biti definirana i pripremljena prije početka javne tribine,

m svi sudionici moraju biti informirani o pravilima,

m u idealnoj situaciji pravila će biti predstavljena tijekom uvoda u javnu tribinu (prije ili odmah nakon predstavljanja prezentatora),

m pravila moraju biti napisana na velikom papiru velikim slovima; moraju biti dovoljno velika kako bi bila primijećena iz bilo kojeg dijela prostorije,

m tijekom javne tribine pravila moraju biti postav-ljena na vidnom mjestu,

m ako se prekrši pravilo, facilitator će pojedinca usmeno upozoriti i pokazati na popis pravila kako bi istaknuo koje je pravilo prekršeno. U svakom slučaju facilitator treba poštovati dostojanstvo osobe koja je prekršila pravilo te se ona ne bi trebala osjećati isključenom iz ostalog dijela tribine.

ZATVARANJE JAVNE TRIBINE

Tribina se službeno zatvara kada se raspravi o svimtemama koje su na dnevnom redu. Vremenski okvir može biti određen za svaku točku dnevnog reda tako da rasprava ne traje beskonačno. Preporučuje se da javnu tribinu zatvori osoba koja ju je započela (pred-sjednik predstavničkog tijela ili izvršni čelnik). Prili-kom zatvaranja govornik treba zahvaliti građanima na njihovu sudjelovanju i komentarima, predstavnicima tijela lokalne jedinice koji su imali prezentacije ili su odgovarali na pitanja i facilitatoru za njegovu pomoć u održavanju javne tribine. Potrebno je ponoviti ključne točke tribine, a konkretne doprinose građana treba pohvaliti.

PRAVNO FORMALNO UREĐENJE TRANSPARENTNOSTI PRORAČUNSKOG PROCESA

Preporučljivo je da jedinice lokalne samouprave teže prema institucionaliziranju javne tribine kroz pravno formalno uređenje javne tribine kao bitnog dijela transparentnog proračunskog procesa. Time lokalno vodstvo jedinice lokalne samouprave i formalno pravno iskazuje svoje zalaganje za transparentnost i kvalitetno moderno upravljanje. Za očekivati je da će građani po-stati svjesni tog zalaganja i da će razumjeti i koristiti taj novi način komunikacije izravno s izvršnim čelnikom i predstavničkim tijelom tijekom proračunskog procesa.



Priprema proračuna u malom je proces od nekoliko faza koji počinje odabirom proračuna u malom kao dijela transparentnog proračunskog procesa i traje do distribucije materijala građanima. Taj se proces sastoji od četiriju najvažnijih faza:

1. definiranja cilja,2. određivanja ciljane publike i u skladu s tim

oblikovanja proračuna u malom,3. odabira sadržaja i određivanja strukture,4. planiranja distribucije.

DEFINIRANJE CILJAViše je ciljeva, međusobno povezanih u jednu

cjelinu, radi kojih se priprema proračun u malom. Osnovni je cilj transparentnost. On građanima

omogućuje da saznaju informacije o proračunu u do-kumentu koji je lako razumljiv i jasan za prosječnu (obrazovanu) osobu.

VII. PRORAČUN U MALOM1. SVRHA PRORAČUNA U MALOM

Proračun u malom je važan dio transparentnog proračunskog procesa i ima višeznačnu svrhu. Proračun u malom je dokument koji je sažetak proračuna i predstavlja ga na način koji se lako čita i razumije. Proračun u malom predstavlja i marketinški materijal za jedinicu lokalne samouprave i djelotvoran je način u pružanju bitnih informacija javnosti. Ima i svrhu edukativnog materijala, a njegovim izdavanjem jedinica lokalne samouprave simbolizira i svoje zauzimanje za transparentnost.

2. FAZE U PRIPREMI PRORAČUNA U MALOMDrugi cilj je demistifikacija proračunskog procesa.

Proračun u malom pomaže javnosti u razumijevanju zadataka koje izvršava lokalna samouprava, prora-čunskog procesa te rezultata i koristi koje zajednica može očekivati. On služi i u svrhu povećanja razine povjerenja koje građani imaju prema lokalnoj vlasti.

Treći je cilj edukacija (obrazovanje) građana. Pažljivo oblikovan sadržaj proračuna u malom važan je kako bi brošura bila obrazovna, za razliku od tek sim-bolične publikacije koja je estetski privlačna, ali nije informativna.

Četvrti je cilj uključivanje građana u proces pro-računskog odlučivanja putem ugradnje povratnih informacija građana u proračun.

Peti je cilj informiranje građana o proračunu koji informacije lako mogu usporediti s postignućima jedinice lokalne samouprave na kraju proračunske godine. Ova funkcija kontrole vrlo je važna kako bi jedi-



nica lokalne samouprave bila odgovorna za dovrša-vanje planiranih projekata i održavanje obećanja danih javnosti.

ODREĐIVANJE CILJANE PUBLIKECiljana publika je skupina kojoj će proračun

u malom biti namijenjen. Karakteristike skupine i njena očekivanja temeljna su odrednica prilikom odlučivanja o oblikovanju dokumenta. Poželjno je da se prijedlog proračuna u malom predstavi članovima predstavničkog tijela, obično na sjednici na kojoj se usvaja proračun. Prijedlog proračuna u malom se predstavlja kao informacija o načinu na koji je na javnoj tribini prijedlog proračuna predstavljen građanima. Takav pristup članovima predstavničkog tijela daje mogućnost da daju svoje komentare i prijedloge koji se mogu ugraditi u konačan proračun u malom. Kada se proračun u malom distribuira općoj javnosti, preporučljivo je putem lokalnih medija iznijeti svrhu pripremanja proračuna u malom.

ODABIR SADRŽAJA I ODREĐIVANJE STRUKTURE

Proračun u malom treba biti kratak, pregledan, jasno napisan i lako čitljiv. Tekst je potrebno obogatiti grafikonima, tablicama i ostalim grafičkim prikazima koji ga čine razumljivijim. Mora biti logično strukturiran, mora se odnositi na dijelove proračuna; međutim, u terminologiji treba koristiti svakodnevne, a ne stručne izraze.

Poželjno je da proračun u malom sadrži sljedeće osnovne dijelove:

1. sadržaj,2. skraćenu proračunsku poruku,

3. organizacijski prikaz proračuna (ili upravnih tijela jedinice lokalne samouprave),

4. pregled proračunskih rashoda, podržan grafikonima i tablicama koje dijele podatke prema korisnicima, programima i funkcijama,

5. pregled prihoda s tablicama i grafikonima po izvorima prihoda,

6. pregled planiranih kapitalnih projekata (očekivani prihodi i rashodi za svaki),

7. sažetak kalendara proračunskog procesa.Proračun u malom dobra je prilika da se javnosti

predstave i općeniti podaci o proračunskim korisnicima (na primjer broj djece, odgojiteljica i učitelja u vrtićima i školama i slično), informacije o udrugama i broju članova koji se financiraju iz proračuna (na primjer udruge u području kulture, sporta i slično) te drugi osnovni podaci o jedinici lokalne samouprave koji čine njezin profil.

PLANIRANJE DISTRIBUCIJENačin i opseg distribucije ovisi o veličini jedinice

lokalne samouprave. Za jedinice lokalne samouprave koje imaju do 50.000 stanovnika, što predstavlja oko 15.000 kućanstava, preporučljivo je proračun u malom izraditi u formatu male knjižice (na papiru formata A5) koja se može distribuirati na dva načina:m dostavljanjem u poštanske sandučiće

stanovnika ilim kao umetak ili prilog u lokalnim novinama ili

vodećim i najprodavanijim regionalnim novinama.Za jedinice lokalne samouprave s većim brojem

stanovnika proračun u malom preporučljivo je distri-buirati kao umetak u regionalnim novinama.



PRORAČUN

U MALOM

Istovremeno s distribucijom tiskanih primjeraka proračuna u malom, poželjno je informacije distribuirati i na druge načine. Dobar primjer korištenja modernih tehnologija može biti postavljanje dokumenta na internetsku stranicu jedinice lokalne samouprave ili slanje dokumenta putem elektroničke pošte na postojeće kontaktne adrese jedinice lokalne samo-uprave.

U pripremi proračuna u malom trebaju koordinirano sudjelovati službenici različitih profesija iz svi upravnih odjela jedinice lokalne samouprave.

Nacrt teksta i grafike priprema upravni odjel za financije. Taj se nacrt prosljeđuje dizajnerima koji pri-premaju preliminarni izgled i format, nakon čega ga pregledavaju ovlašteni službenici u jedinici lokalne samouprave.

Sljedeći korak je odabir tiskare koja će pregledati oblikovanje i odrediti cijenu tiska, uzimajući u obzir broj primjeraka i kvalitetu dokumenta koji je potreban jedinici lokalne samouprave.

Uz tiskaru odabire se i distibuter koji predlaže broj potrebnih primjeraka, a može pripremiti i vremenski okvir za distribuciju dokumenata te popis distribu-cijskih kanala. Istovremeno s tiskom, potrebno je da s radom počne i stručnjak za internetske stranice koji radi na postavljanju dokumenta na internetskoj stranici jedinice lokalne samouprave.

Ako postoji konzultant kojeg angažira jedinica lokalne samouprave za praćenje i vođenje procesa pripreme proračuna u malom, on mora biti uključen u sve korake i odgovoran je za koordiniranje izdavanja.

4. VRIJEME IZRADE PRORAČUNA U MALOMProračun u malom može se pripremiti:m na temelju verzije proračuna koja je predložena

predstavničkom tijelu ili m na temelju verzije proračuna koju je usvojilo

predstavničko tijelo.

Ako se temelji na predloženom proračunu, njegova je svrha informirati građane i članove predstavničkog tijela o proračunu koji se predlaže. Odabere li se ova metoda, važno je detaljno razraditi način prikupljanja povratnih informacija od građana kako bi to utjecalo na konačni proračun. Ova metoda predstavlja optimalno vrijeme i način korištenja proračuna u malom jer u tom slučaju on, osim što pruža točne i pravovremene informacije građanima i članovima predstavničkog tijela, to čini u trenutku kada će potaknuti i olakšati dobivanje povratnih informacija od građana i njihov doprinos konačnom proračunu koji usvaja predstavničko tijelo. Iako je ovakva metoda najučinkovitija, u praksi se proračun u malom jako rijetko priprema na temelju predloženog proračuna. Češći je slučaj pripreme pro-računa u malom zasnovanog na proračunu koji je predstavničko tijelo usvojilo.

3. NOSITELJI PRIPREME PRORAČUNA U MALOM

PRORAČUN

U MALOM



ZAKLJUČNOUključivanje javnosti u procese odlučivanja jedna

je od temeljnih karakteristika transparentnosti jedinica lokalne samouprave što pridonosi i jačanju demokracije. Funkcioniranje demokracije na lokalnoj je razini vrlo važno jer se upravo na lokalnoj razini može uspostaviti najkvalitetniji dijalog između građana i njihovih udruga s izabranim predstavnicima u tijelima vlasti.

Uključivanje javnosti u procese odlučivanja kara-kteristika je moderne demokracije, a uz to takav pristup proizvodi koristi za sva tri sektora modernog društva, odnosno od koristi je za cijelu zajednicu.

Ključne koristi za javni sektor očituju se kroz sljedeća obilježja:r omogućuje se donošenje kvalitetnih odluka,

temeljenih na stvarnim potrebama,r potencijalni sukobi i nesporazumi između

građana i vlasti se otklanjaju ili lakše rješavaju,r dugoročno se štedi novac i vrijeme.

Ključne koristi za civilni sektor očituju se kroz slje-deća obilježja:r povećava se razumijevanje javnosti o pitanjima

koja su utjecala na odlučivanje,r jača se utjecaj građana na procese odlučivanja

o pitanjima bitnima za njihovu zajednicu,r bolje je razumijevanje i saznanje o rizicima

okoline i kako ti rizici utječu na živote i lokalnu zajednicu,r povećan je osjećaj da sudjelovanje ima

pozitivne utjecaje na poboljšanje života u zajednici.

Ključne koristi za poslovni sektor očituju se kroz sljedeća obilježja:r jača se znanje i svijest o utjecaju poslovnog

sektora na okoliš i zajednicu u kojoj posluju,r jača se razumijevanje o pitanjima važnima za

potrošače,r omogućuje se utjecaj na donošenje odluka

javnog sektora koje izravno utječu na poslovni sektor,r gradi se odnos povjerenja s predstavnicima

lokalne zajednice, potrošačima i građanima u cijelosti, udrugama i medijima.

Uključivanje javnosti u procese odlučivanja značajno pridonosi društvenom povezivanju i osjećaju društvene odgovornosti, odnosno izgradnji građanskog društva, a rješenja koja se razvijaju prilagođena su prioritetnim potrebama lokalne sredine. Uključivanje javnosti u procese odlučivanja potiče izgradnju dobrih odnosa temeljenih na uzajamnom razumijevanju i povjerenju između svih triju sektora – javnog, poslovnog i civilnog sektora.

Ovaj priručnik izrađen je s ciljem poticanja lokalnih predstavnika vlasti na implementaciju modernih tehnika radi osnaživanja transparentnosti proračunskog procesa. Potpuna transparentnost moguća je samo onda kada se javnosti, dakle onima koji uplaćuju sredstva u proračun, pruži mogućnost stalnog i jasnog predstavljanja i uključivanja u proračunski proces odlučivanja.



Takav pristup pridonosi:r vrednovanju aktivnog sudjelovanja građana

kao ključnog čimbenika budućnosti lokalne zajednice,r promicanju građanskih akcija temeljenih na

mogućnostima za uključivanje pojedinaca i udruga civilnog društva,r poštivanju svakog doprinosa građana s

pravodobnim odzivom na njihova mišljenja i prijedloge,r ohrabrivanju situacija koje odražavaju i javno

izražavaju bogatstvo različitosti lokalne zajednice,r davanju razumljivih, pravodobnih i široko

distribuiranih informacija kako bi se potaknulo sudjelovanje građana u političkim i upravnim procesima,

r pružanju mogućnosti da se građani uključe već u samom početku u procese oblikovanja politike te planiranja razvoja projekta,r organizaciji aktivnosti građana kako bi se

optimalno iskoristilo njihovo vrijeme i trud,r pružanju odgovarajuće financijske i stručne

potpore građanskim inicijativama,r podržavanju i održavanju umrežavanja građana

jedinice lokalne samouprave, lokalnih dužnosnika i službenika,r omogućavanju edukacije dužnosnika i

službenika jedinice lokalne samouprave u području civilne akcije u društvu,r redovnom procjenjivanju učinkovitosti

doprinosa građana i njihovih udruga u potrazi za mogućim boljim rješenjima.



Grupa autora(Cvijanović, D.,Kristek, M., Žic, T., Evans, W.,Epstein,P., Pigey, J.)

Malatestinić, I.

LITERATURA(2003.), Priručnik za upravljanje financijama, online, dostupno na [www.hukon.hr/images/FINANCIAL_MANAGEMENT_MANUAL_HR.pdf]

(2004.), Iskustva Grada Crikvenice o uključivanju javnosti u proračunski proces, online, dostupno na [www. ijf.hr/FDI/malatestinic.pdf]



Udruga gradova u Republici Hrvatskoj je nacionalna, nestranačka i nepristrana zajednica gradova osnovana 2002. godine s ciljem poticanja suradnje jedinica lokalne samouprave i promicanja zajedničkih interesa gradova u Republici Hrvatskoj. Međutim, u drugim organizacijskim oblicima na području Republike Hrvatske djelovala je od 1971. godine.

Udruga gradova vjeruje u: m predstavničku i uključivu lokalnu samoupravu m lokalnu samoupravu kao temelj vlasti u Republici Hrvatskoj m važnost i vrijednost javne uprave m lokalnu nadležnost nad lokalnim poslovima m predanost najvišim etičkim standardima za sve javne dužnosnike m dijalog i uzajamno uvažavanje m predviđanje potreba zajednice i pronalaženje načina za njihovo zadovoljenje i poboljšanje

kvalitete življenja m partnerstvo i suradnju kao temelj za osnaživanje gradova i zastupanje zajedničkih interesa svih

gradova u Republici Hrvatskoj.Ciljevi Udruge gradova: m decentralizacija ovlasti i financija s razine središnje vlasti na gradove m promicanje interesa lokalne samouprave u javnosti m poticanje suradnje jedinica lokalne samouprave.Aktivnosti Udruge gradova: m praćenje rada Hrvatskog sabora, Vlade RH i nadležnih ministarstava m proučavanje, analiziranje i istraživanje pitanja od važnosti za lokalnu samoupravu m izrada prijedloga novih zakona, odnosno izmjena i dopuna zakona na prijedlog članica m ocjena učinaka zakona i propisa na lokalnu samoupravu m pružanje mišljenja i prijedloga o zakonima kojima se uređuju poslovi lokalne samouprave i drugi

društveni odnosi lokalnog značenja m lobiranje za izmjene zakona od važnosti za lokalnu samoupravu m organiziranje skupova i susreta radi rasprava o zajedničkim problemima gradova kao jedinica

lokalne samouprave m savjetovanje članova.

UDRUGA GRADOVA U REPUBLICI HRVATSKOJ



Udruga gradova u Republici HrvatskojMedveščak 17

10 000 Zagreb, Hrvatska

Tel./fax: 01/466-8003www.udruga-gradova.hr


Documents

LOKALNI PRORAČUN I UKLJUČIVANJE JAVNOSTI U PROCES … · m procjene raspoloživih javnih prihoda i m procjene javnih rashoda neophodnih za financiranje planiranih aktivnosti. I