LOS INDICADORES DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Por Manuel Velázquez Fernández Inspector de Trabajo y Seguridad Social

1. INTRODUCCIÓN

La materia sobre la que vamos tratar versa sobre los denominados “indicadores” de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, es decir, de aquellos signos, por lo general numéricos, que nos proporcionan información y orientación sobre cuál es la actividad que desarrolla y cuáles son los recursos de los que dispone el Sistema de Inspección, y que interpretados en su debido contexto y comparados con otros indicadores pueden facilitar nuestra reflexión y análisis sobre sus puntos fuertes y puntos débiles.

Los indicadores más simples y sencillos de la Inspección de Trabajo, y hasta ahora prácticamente los únicos utilizados de forma generalizada, son los que se refieren al mero registro de las actividades y recursos en términos puramente cuantitativos. Este tipo de indicadores es el utilizado por las Inspecciones de Trabajo de todos países de la UE para la presentación de su actividad ante la sociedad y los poderes públicos y es también el que se remite a organismos internacionales como la Comisión Europea y la OIT.

Sin embargo, desde la aprobación de la Estrategia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo para los años 2002 a 2006 se ha extendido por todos los países comunitarios la preocupación por los aspectos cualitativos de la función inspectora y la medición del impacto y eficacia de sus actuaciones mediante nuevos indicadores. A través de ellos ya no se trataría solamente de dar cuenta de cuál es la actividad desarrollada sino también de analizar si la misma resulta eficaz para los fines de interés social que en cada caso se pretenden alcanzar.

En realidad no se trata de una cuestión novedosa puesto que ya en otros ámbitos de las administraciones públicas europeas se vienen desarrollando desde hace tiempo directrices que intentan potenciar los sistemas de calidad en la gestión de los servicios incorporando así al sector público los impulsos ya dados en el ámbito de la empresa privada, así como también los pasos ya avanzados en este mismo sentido en una materia sobre la que intervenimos en nuestra función de fiscalización como es la legislación sobre prevención de riesgos laborales.

A continuación vamos a realizar un breve análisis tanto de los indicadores tradicionales de cantidad, que ya utilizamos, como de cuáles podrían llegar a ser los nuevos indicadores de calidad que sugiere la citada Estrategia Comunitaria y los modernos sistemas de gestión de calidad en la función pública.

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2. LOS INDICADORES CUANTITATIVOS

Para empezar, tenemos que tratar sobre los indicadores cuantitativos que actualmente utilizamos, entendiendo por tales aquellos que registran numéricamente las actividades y los recursos de la Inspección de Trabajo, ya sea tanto en términos absolutos (número de inspectores, de visitas, de requerimientos, de actas de infracción, etc.) como en las ratios que de ellos se pueden derivar (número de inspectores por población activa, proporción de empresas visitadas, etc.).

Es una convención ya muy consolidada que la actividad inspectora debe quedar registrada no solo con el objeto de poder dar cuenta de ella ante organismos internacionales, ante la propia sociedad y los poderes públicos e incluso también como factor determinante del control interno del trabajo individual y colectivo desempeñado por los funcionarios.

Es decir, por una parte, se da la circunstancia de que todos los países europeos utilizan este tipo de indicadores y son los que habitualmente figuran en los informes que cada Estado miembro elabora para su presentación ante el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (el SLIC en sus siglas en inglés) y la OIT. Por otra parte, estos indicadores son los que sirven a la Autoridad Central de Inspección de Trabajo y Seguridad Social para comunicar ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Parlamento y la prensa cuáles han sido las actividades desarrolladas en un determinado período. Y por último, estos indicadores se utilizan para medir el trabajo efectuado por los inspectores, con las consecuencias que luego analizaremos. Vamos a analizar a continuación cada una de estas tres utilidades. Los indicadores en los informes al SLIC

Los indicadores que se presentan por los Estados miembros ante el SLIC, de acuerdo con unas directrices que no siempre son seguidas por todos ellos, nos permiten realizar un primer análisis comparativo entre las diferentes Inspecciones de Trabajo europeas que puede ser significativo tanto de las potencialidades como de las limitaciones de dichos indicadores. Analicemos algunos de ellos:

- Sobre los recursos humanos de las Inspecciones de Trabajo europeas

La mayoría de los informes hace mención al número de Inspectores de Trabajo de cada país y en algunos incluso se hace constar el número de trabajadores que componen la población activa con el fin de que pueda establecerse una correlación entre ambas variables.

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Sin embargo esta correlación es engañosa, la Inspección de Trabajo en muchos países tiene encomendadas otras tareas distintas de las fiscalizadoras como las de promoción, información y asesoramiento que en España son llevadas a cabo por otras entidades públicas, de ahí que algunos Estados lleguen a indicar incluso cuál es el porcentaje de funcionarios dedicados a tareas inspectoras1. Y por el contrario, nuestra Inspección sí desarrolla funciones no atribuidas a otros órganos de Inspección de Trabajo europeos como las relativas a Seguridad Social.

Las funciones de la Inspección de Trabajo en cada país son diferentes y en ninguno de ellos este órgano tiene la exclusiva sobre la vigilancia de las condiciones de trabajo en todos los sectores y normalmente su labor viene acompasada con la de otros organismos públicos o para-públicos que coadyuvan a las mismas o parecidas finalidades. La medición de los recursos públicos que cada país emplea en las funciones de Inspección debería evaluarse en el conjunto de cada Estado y no con el mero análisis de un órgano o servicio como la Inspección de Trabajo.

- Sobre las visitas de inspección

Todos los países indican el número total de visitas de sus Inspectores, pero solo Italia y Portugal reseñan el número de empresas visitadas, y solo Francia y Portugal el número de trabajadores inspeccionados, si bien en ninguno de los casos se extrae el índice de penetración de las Inspecciones, es decir, el porcentaje de las empresas inspeccionadas o el porcentaje de trabajadores afectados por las inspecciones, que son datos que nos permitirían analizar mejor el alcance de tales actuaciones.

Otro dato interesante es que en Bélgica, Italia, Irlanda y Reino Unido se señala el número de visitas que tienen lugar por denuncia. En lo que se refiere a las visitas reactivas, por accidente de trabajo y enfermedad profesional, se dice en la mayor parte de los informes cuál es el número de siniestros laborales que se investigan por las respectivas inspecciones pero no se indica cuál es el porcentaje que ello supone en el conjunto de las actuaciones inspectoras.

- Sobre los resultados de la acción inspectora

La mayoría de los Estados informan sobre el número de procedimientos sancionadores iniciados pero solo Suecia y Reino Unido informan de sus resultados finales ante las autoridades administrativas o los tribunales.

Otra nota interesante es que el Reino Unido prefiere describir los supuestos más relevantes de acción sancionadora antes que dar datos numéricos muy detallados. Considera más ejemplarizante e interesante en este terreno informar sobre modelos de buenas prácticas.

1 Así entre otros, Suecia, Reino Unido e Irlanda.

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Como conclusión, los indicadores cuantitativos de estos informes ante el SLIC nos proporcionan una visión muy parcial de las acciones inspectoras y dado que su presentación por los Estados no es uniforme resulta mucho más dificultoso aún establecer comparaciones entre los sistemas de inspección de diferentes países. La presentación pública de los indicadores cuantitativos

Otra de las actuales utilidades de estos indicadores es la periódica presentación por la Autoridad Central de Inspección o las Autoridades autonómicas de las actividades inspectoras bien ante los poderes públicos o los medios de comunicación. Se realiza así un informe en el que se detallan las actuaciones en número de visitas inspectoras, número de requerimientos y muy especialmente en número de procedimientos sancionadores y, en su caso, cantidades reclamadas en concepto de cuotas de la seguridad social defraudadas. Se intenta con ello, pretendidamente, que el conocimiento de la acción inspectora tenga un efecto disuasorio para los posibles infractores. Sin embargo, la mera presentación de estas cifras difícilmente proporciona información suficiente para que pueda llegar a tener este efecto. A lo sumo, este tipo de informes o comunicaciones solamente pueden servir para dar una noticia pública de la existencia de este órgano administrativo. En otras ocasiones, sin embargo, se presentan estos datos como reacción a otros que en principio resultan adversos, como ha sido en los últimos años la presentación de un elevado número de procedimientos sancionadores abiertos por la Inspección de Trabajo al tiempo que se ha registrado un incremento de la siniestralidad laboral. Un tipo de respuesta que por desgracia suele ser habitual en otros ámbitos similares al nuestro como es la comparación entre multas y accidentes de tráfico o de condenas penales y delitos. Al parecer el objetivo que se perseguiría con este singular contraste de cifras podría ser el de contrarrestar un dato con el otro, en este caso el incremento de la siniestralidad con el aumento de la actividad sancionadora o de control, aunque si se analiza con atención en los términos que luego veremos ello podría ser más bien claramente demostrativo de una escasa eficacia y eficiencia de la acción inspectora, o en definitiva, que a priori las multas impuestas no han tenido como consecuencia, al parecer, una mejora real de las condiciones de trabajo. En conclusión, los indicadores cuantitativos no contienen la suficiente información como para cumplir una misión preventiva y disuasoria, y por otro lado, cantidad de actuaciones no es sinónimo de calidad en las mismas, e incluso pueden llegar a ser en determinado contexto términos contrapuestos en el caso de que los recursos materiales y humanos empleados permanezcan básicamente inalterados y constantes.

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Los indicadores que miden el trabajo de los inspectores Por último, los indicadores cuantitativos han tenido y tienen como utilidad la de servir como instrumento de medición del trabajo de los inspectores. La experiencia nos demuestra que cuando estos indicadores se emplean como única herramienta de medición del trabajo de los Inspectores la obsesión por parte de éstos de conseguir resultados cuantitativos puede repercutir sobre la calidad de las actuaciones y generar una mayor preocupación por alcanzar los objetivos mediante acciones superficiales o meramente formalistas que por conseguir una real mejora de las condiciones de trabajo. Y cuando estos indicadores versan sobre el número de procedimientos sancionadores el efecto puede ser incluso el opuesto: el Inspector no estará interesado en que las condiciones de trabajo mejoren sino que por el contrario preferirá que los sujetos implicados sigan incumpliendo de forma reiterada para alcanzar de este modo con mayor facilidad sus metas. En este sentido, los indicadores cuantitativos pueden llegar a ser claramente negativos y contraproducentes. Los nuevos indicadores Desde la aprobación de la Estrategia Comunitaria sobre Seguridad y Salud en el Trabajo para los años 2002 a 2006 existe una preocupación general de los sistemas de inspección de trabajo europeos por establecer nuevos indicadores que complementen a los anteriores. En concreto, la Comunicación señala que las inspecciones de trabajo deben someterse a auditorías, utilizando indicadores de resultados y de calidad con el fin de promover la mejora e innovación en este ámbito.

Se trata por tanto de tres ideas: - En primer lugar, se habla de la utilización de indicadores de resultado y de

calidad, es decir, de indicadores que de un modo u otro nos permitan analizar la eficacia y eficiencia de los sistemas de inspección.

- En segundo lugar, el sometimiento de la actividad de la inspección a evaluaciones o auditorías.

- Y por último se nos señala la necesidad de fomentar o promover la mejora y la innovación de las actuaciones.

Sobre su aplicación práctica vamos a tratar a continuación en los tres apartados siguientes

3. LOS INDICADORES DE CALIDAD

Los “indicadores de resultado y de calidad” de los que habla la Estrategia Comunitaria y de los que a continuación vamos a tratar apenas han sido aplicados en los países de la Unión Europea salvo que exceptuemos las experiencias de los países nórdicos, Holanda y en alguna medida Austria.

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Estos indicadores son los también denominados de eficacia y eficiencia, dos conceptos que pueden parecer a simple vista equivalentes pero que, sin embargo, resultan levemente dispares.

Los conceptos de eficacia y eficiencia Por eficacia, señala el Diccionario de la Real Academia, se entiende “la capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera”, mientras que eficiencia es “la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado”.

Ambos términos se utilizan mucho dentro de los sistemas de gestión de calidad y la diferencia que existe entre ambos se concreta en que la eficacia es la medida del grado de realización de las actividades planificadas o de obtención de los objetivos pretendidos mientras la eficiencia es la relación entre los resultados alcanzados y los recursos utilizados. En el caso de la Inspección la eficacia se valora mediante el examen o contraste entre resultados y objetivos mientras que la eficiencia valora la adecuación entre medios y resultados. La Inspección será tanto más eficiente cuando con menos medios y actividad (citaciones, visitas, requerimientos, actas de infracción) consigue igualmente los objetivos marcados gracias a una buena administración y gestión de su actividad y sus recursos. Los objetivos de la Inspección Ahora bien, el establecimiento de cuáles son los objetivos para alcanzar la eficacia y medir la eficiencia resulta también un asunto complejo si se tiene en cuenta la variedad de la naturaleza de las acciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social española. En los sistemas de gestión de calidad de la administración pública la eficacia se suele medir con el grado de satisfacción del “cliente”, entendiendo por tal el demandante legítimo de un servicio público determinado. En las administraciones más próximas a la nuestra en las que un sistema de este estilo se está implantando, como el INSS, la identificación del cliente no resulta problemática: se entiende por tal el demandante de las prestaciones de la Seguridad Social. Algunas de las actuaciones de la Inspección sí podrían considerarse sujetas a la satisfacción de un cliente como criterio determinante de la eficacia. Tal es el caso de las acciones que se realizan de forma preceptiva y reglada a requerimiento de las Autoridades laborales o de las entidades gestoras de la Seguridad Social, y también de las acciones derivadas de las denuncias presentadas ante la Inspección que sean admitidas a trámite por ésta y estén hechas por persona interesada Sin embargo, en las actuaciones que se desarrollan por iniciativa o campaña, que en estos momentos son en términos globales el 40 por 100 de las que se realizan

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pero que en el futuro se pretende que sean las preponderantes, no es posible identificar un “cliente” y por tanto el objetivo para determinar la eficacia hay que buscarlo en el grado del cumplimiento de la legislación que en cada caso se trate por parte de los sujetos implicados, cuestión que en algunos casos será difícil de determinar.

Para establecer un enfoque adecuado de estos conceptos y comentar su aplicación práctica será mejor efectuar un estudio de los mismos por cada una de las materias de la función inspectora.

3.1. INDICADORES DE EFICACIA Y EFICIENCIA EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Las actuaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo pueden ser reactivas, como consecuencia de denuncias de los trabajadores o la declaración de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, o preventivas, producto de campañas e iniciativas de inspección.

En los últimos años ha habido una inversión del primer tipo de actuaciones en favor de las segundas. Por visualizar este cambio en cifras, en la Inspección de Vizcaya las actuaciones reactivas oscilan entre un 15 y un 20 por 100 y las de campaña e iniciativa entre un 80 y 85 por 100. Será, por tanto, el análisis de las actuaciones preventivas el que mejor permita efectuar una medición de eficacia2.

La peculiaridad de estas actuaciones es que no existe propiamente un “cliente” en los términos previstos por los sistemas de gestión de calidad, es decir, no hay un receptor de esos servicios cuya satisfacción sirva para modular la eficacia y eficiencia de las actuaciones.

En esta materia, si el objetivo último de la Inspección de Trabajo es conseguir la mejora de las condiciones de trabajo y la consiguiente reducción de la siniestralidad laboral un resultado eficaz es conseguir realmente dichos objetivos, mientras que la eficiencia se mediría a través de la valoración de los medios y actividades efectuadas por los inspectores para alcanzar dicho objetivo, siendo más eficiente cuantos menos medios y actividades tenga que utilizar para ello.

Los indicadores de eficacia y eficiencia de la Inspección en esta materia han sido hasta ahora los más estudiados en el ámbito internacional en la OIT y el SLIC3 y por ello los que han adquirido mayor desarrollo y madurez. Vamos a efectuar a continuación un estudio pormenorizado de estos indicadores.

2 También hay actuaciones efectuadas a demanda de un cliente como son las denuncias hechas por sujeto interesado o las peticiones de informe de la Autoridad laboral sobre los planes de desamiantado. Sin embrago su importancia es muy marginal y no suele superar la barrera del 5% de las actuaciones. 3 En el mes de noviembre de 2002 se celebró en Billund (Dinamarca) una sesión temática del SLIC sobre indicadores de eficacia en la que hubo ponencias de las Inspecciones de Dinamarca, Noruega, Austria, Finlandia, Holanda, Francia y España. Los documentos elaborados para esta sesión no fueron publicados.

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a) Los indicadores de siniestralidad

Los indicadores de siniestralidad son los más comúnmente admitidos y utilizados universalmente para medir el estado de la real aplicación de las políticas de seguridad y salud en el trabajo a pesar de las unánimes críticas que reciben acerca de su fiabilidad y limitaciones como indicador objetivo, especialmente cuando se hace una comparación entre diferentes países sobre la base de ellos. Sabido es que estos indicadores no reflejan el número real de accidentes y enfermedades profesionales sino solamente los que se declaran ante las entidades de aseguramiento o autoridades públicas que se rigen por distintos sistemas, o incluso en algunos países las cifras de siniestralidad no son sino el resultado de meros sondeos y encuestas y no del recuento efectivo de los accidentes notificados. Hay además factores que en la legislación de cada país pueden distorsionar esta declaración y hacerla más atractiva favoreciendo la sobrenotificación, como es el caso español en el que los gastos ocasionados al empresario son menores ante los supuestos de baja laboral de un trabajador por accidente, y en cambio en otras legislaciones hacerla más onerosa para el empresario y favorecer la subnotificación, como ocurre en los sistemas en los que existe una oscilación de la prima o bonus-malus o un período amplio de franquicia en el que las prestaciones que el trabajador percibe durante su enfermedad corren por cuenta del empleador, como en los casos holandés y británico. Tal y como se dice en un informe de un responsable del Consejo Nacional Sueco de Seguridad y Salud en el Trabajo, los indicadores de siniestralidad no miden tanto las condiciones reales del centro de trabajo cuanto la disposición del empresario a declarar la existencia de tales accidentes4. Además, cuando se hacen comparaciones entre países hay que tener en cuenta que la definición de accidente de trabajo varía en cada uno de ellos y en muchos no se consideran tales los ocurridos en el trayecto al trabajo o “in itinere”. Por otra parte, la distribución de la fuerza de trabajo de cada país por diferentes sectores, más o menos peligrosos desde este punto de vista, presenta otro importante factor de distorsión. Los países en los que tenga más importancia la incidencia en su economía de sectores como la minería o la construcción serán los más desfavorecidos por comparaciones de este carácter. La comparación entre países, por lo tanto, solo podría llegar a realizarse entre los mismos sectores productivos. Aún así, tomados los datos de diferentes países se puede observar una correlación más o menos exacta entre los niveles de siniestralidad de cada país y su Producto Interior Bruto de tal forma que cuanto mayor sea éste más baja es la tasa de siniestralidad5, circunstancia esta que ya de por sí es demostrativa de que

4 Governmental actions as a means of improving the working environment. Pia Zatterstron and Ove Eriksson. Brussels 2000. 5 Conference on European Statisticians. ILO-EUROSTAT. Alberto López –Valcárcel. 14.6.02

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en la determinación de las condiciones de trabajo además de la acción inspectora juegan otros factores contextuales de difícil concreción como el nivel de vida de la población, el modo y hábitos de vida, la existencia de un poder sindical establecido en las empresas, etc. Tal y como señala un estudio australiano, los indicadores de siniestralidad no son aptos para medir los riesgos de gran gravedad y escasa probabilidad, miden el fracaso en la adopción de las medidas preventivas pero no el éxito en su efectiva adopción, pueden fluctuar por factores puramente aleatorios, dependiendo en este caso del tamaño de la muestra escogida, recogen las lesiones efectivamente ocurridas pero no los daños y peligros potenciales, y por último centran su atención en el trabajador individualmente considerado y no en el ambiente laboral en su conjunto6. Aún así, no se puede desechar la importancia de estos indicadores puesto que son los únicos que juegan con datos objetivos y que no son el producto de una simple estimación. En todo caso, los analistas expresan que resulta preferible que las muestras estadísticas sean suficientemente representativas en cuanto a la población escogida y el período medido. En cualquier caso, estos indicadores solo ofrecen un cuadro parcial de las condiciones de trabajo y por este motivo se han adoptado los denominados “indicadores positivos de actuación” o “indicadores de condiciones de trabajo” de los que a continuación vamos a tratar.

b) Indicadores positivos de actuación

Estos indicadores se centran en valorar el éxito de las actuaciones preventivas llevadas a cabo por los diferentes agentes de la prevención y tratan de reflejar las mejoras introducidas en las condiciones de trabajo que son o pueden ser consecuencia directa de esas actuaciones. Estos indicadores, unidos a los anteriores, pueden proporcionar un panorama más exacto de la realidad en la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales en los centros de trabajo. Pueden ser muy variados y se fijan en atención a las prioridades y objetivos previamente establecidos por los agentes que intervienen en la prevención de riesgos laborales. En cualquier caso, estos indicadores son un mejor instrumento para medir el impacto, en término de mejoras, de la actuación de esos agentes, ya sean públicos o privados. En las Inspección de Trabajo de los países nórdicos ya se adoptaron desde hace tiempo este tipo de indicadores sin tampoco desechar por ello los indicadores tradicionales de siniestralidad mediante la técnica que a continuación vamos a pasar a describir de la “escalera de impactos”.

6 Occupational Health and Safety Management Systems. A review of their effectiveness in securing healthy and safe workplaces. NOHSC Australia. 2001.

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c) La escalera de impactos

El sistema de escalera de impactos tiene su origen formal en un acuerdo del denominado “Consejo Nórdico de Ministros” en el que participan Noruega, Suecia, Finlandia y Dinamarca.

Básicamente, la idea en que se basa este sistema es la de establecer una graduación de los objetivos de mejora de las condiciones de trabajo en el que se incluyen de forma progresiva los indicadores positivos de actuación y también finalmente los indicadores tradicionales de siniestralidad y absentismo laboral. Se formula una clasificación de estos objetivos en forma de escalera y se pone en el peldaño inferior los objetivos que deben ser alcanzados antes en el tiempo dentro de una sucesión lógica de actuaciones y en los peldaños superiores los objetivos de mejora real de las condiciones de trabajo y de reducción de la siniestralidad y absentismo laboral.

En líneas muy generales los peldaños de la escalera se clasificarían del siguiente modo:

Primer escalón: Cambios en la información de los sujetos Segundo escalón: Cambios en las actitudes de los sujetos Tercer escalón: Cambios en la organización del trabajo Cuarto escalón: Mejora en los procesos de producción Quinto escalón: Reducción de los riesgos de accidente laboral Sexto escalón: Reducción del número de accidentes laborales Séptimo escalón: Mejora en las condiciones de salud y absentismo laboral Por cada escalón se fijan unos objetivos que se deben alcanzar. Por ejemplo, que la información llegue al 95% de los sujetos implicados en el escalón 1, o que el 85% de las empresas del ámbito de la campaña tengan efectuada una evaluación de riesgos en el escalón 3, que el 70% de las empresas inspeccionadas haya efectuado las mejoras correspondientes en los aspectos que se consideren objetivos estratégicos de la campaña, en el escalón 5, o que se consiga una reducción de la media de siniestralidad en tres puntos respecto al período anterior a la ejecución de la campaña, en el escalón 6.

Estos siete escalones se articulan en tres etapas: Las precondiciones (escalones 1 y 2): cambios en información y conductas Las medidas (escalones 3 y 4): cambios en las condiciones de trabajo Las consecuencias (escalones 5,6 y 7): mejoras en los resultados La idea de la escalera de impactos no tiene por qué ser recibida de forma mecánica. No siempre se utilizan todos los escalones sino a veces solo algunos de ellos, normalmente tres o cinco, y los conceptos genéricos que aquí se manejan pueden ser flexibilizados y adaptados a las distintas situaciones que en cada caso se estén tratando.

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Otra particularidad de este sistema es que se basa en un enfoque integral de la actuación. No solamente se mide el trabajo de los inspectores sino de todos los órganos que componen la red del sistema público, si es que hubiera un reparto de tareas entre diferentes organismos públicos (como es también nuestro caso) entre las labores de promoción e información, por un lado, las de inspección, por otro, y en las de medir las consecuencias o resultados por estadísticas o sondeos, por el otro. Este sistema es el recomendado por el grupo de trabajo del SLIC sobre indicadores de eficacia y dado su interés reproducimos en el Anexo algunos ejemplos prácticos facilitados por la Autoridad laboral danesa.

d) Indicadores de eficiencia sobre los puntos críticos del proceso de planificación

Por último vamos a realizar una análisis de la eficiencia de las distintas fases del proceso de inspección de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.

- En la adopción de la estrategia

La acción aleatoria de la Inspección sobre determinadas empresas elegidas completamente al azar puede resultar beneficiosa para ellas en lo que se refiere a las mejoras en el medio ambiente laboral que son directa consecuencia de la acción inspectora, pero este tipo de acción carece en principio de efectos inducidos sobre otras empresas de parecidas o idénticas condiciones. La Inspección siempre cuenta en todos los países con insuficientes recursos para vigilar a todas las empresas y por ello ha de buscar siempre que sus acciones tengan un efecto inducido y multiplicador sobre otras empresas no inspeccionadas. Es por ello necesario que las empresas sean inspeccionadas siguiendo un plan o estrategia. Los efectos positivos de la inspección son propensos a multiplicarse por aquellas empresas que potencialmente también pueden ser inspeccionadas siguiendo la lógica del plan o estrategia diseñada. Este plan o estrategia puede consistir en la inspección por sectores o por grupos de empresas que tengan algún tipo de rasgo o característica común, y resulta adecuado a los fines de la acción que el mismo sea generalmente conocido por todos los posibles receptores de esa actividad de inspección. En el diseño de esta estrategia es fundamental que se juegue con datos derivados de estadísticas o encuestas y que en su gestación participen personas con conocimientos adecuados y formación suficiente sobre la materia de que se trate así como experiencia práctica en la realización de inspecciones. También puede resultar un arma adecuada en la preparación de la estrategia el mantenimiento de contactos con interlocutores sociales directamente afectados7

7 Effective intervention: Sector dialogue and the use of risk indicators (sick leave and disability) for enterprise selection. Mathilde Esselink. Inspección de Trabajo de Holanda.

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favoreciendo incluso el diálogo y la negociación social para la regulación concreta de aquellos aspectos en que la normativa está basada en conceptos jurídicos indeterminados.

- En la coordinación entre organismos

Entre las administraciones públicas que intervienen sobre la prevención de riesgos laborales existe una diferencia funcional no siempre bien definida y que con frecuencia se solapa o incluso camina en diferentes direcciones de forma descoordinada. En nuestras administraciones públicas laborales hay que distinguir tres tipos de función cuya coordinación y dirección por lo general corresponde a la Autoridad laboral autonómica:

o La labor de apoyo y promoción de la seguridad y salud en el trabajo que desarrollan las entidades autonómicas.

o La labor de fiscalización de la legislación que corresponde a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

o La labor de encuesta e investigación que desarrollan diversas entidades públicas y privadas tanto estatales como autonómicas.

Un buen ejemplo de coordinación entre estos tres niveles de acción dentro de una misma estrategia lo ofrece el sistema de la escalera de impactos que antes hemos descrito, que adaptado a nuestro modelo de organización aseguraría un reparto de los dos primeros escalones para las entidades autonómicas, de los tres siguientes para la Inspección de Trabajo y de los dos últimos para los organismos encargados de las funciones de recopilación estadística y encuesta.

- En la selección de empresas

Una buena selección de empresas en las que resulte más probable que el nivel de incumplimientos de la normativa sea mayor hace más eficiente la labor inspectora ya que con menores esfuerzos se consiguen mejores resultados de mejora. Las técnicas de selección de empresas son variadas y resumimos a continuación algunas de ellas:

o Por índices de siniestralidad de las empresas respecto a la media del sector: que es el sistema desarrollado por las Comunidades Autónomas en España a raíz del denominado Plan Aragón. Las limitaciones de este tipo de indicadores ya han sido arriba mencionadas.

o Por índices de absentismo laboral de las empresas: un dato que podría ser

directamente extraído de las declaraciones del TC 2 de la Seguridad Social por el epígrafe 126 de la prima de accidentes de trabajo pero que aún no ha sido ensayado por las dificultades técnicas que al parecer

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entraña. Podría ser un indicador más fiable por cuanto mide la duración y efecto de las bajas, es decir, su gravedad, y no solo el número de accidentes declarados.

o Por sistemas de clasificación de empresas a resultas de la acción

inspectora: desarrollado en países como Austria, Suecia y Dinamarca entre muchos otros. La Inspección al término de sus actuaciones determina una clasificación de la empresa dentro de unos niveles preestablecidos de mayor o menor peligrosidad. Esta clasificación sirve posteriormente para planificar la acción inspectora y determinar el grado de rotación en las visitas a las empresas.

Estos sistemas son útiles para comprobar los efectos de la acción inspectora sobre las empresas y la duración de estos efectos, pero si la Inspección se centra únicamente en ellos pueden presentar el inconveniente de que se inspeccione siempre el mismo círculo de empresas.

o Por la elección de empresas con efecto multiplicador: como puede ser el

caso de empresas principales que subcontratan de modo permanente o de empresas auditoras o de servicios de prevención que prestan servicios a otras empresas. Una mejora en su gestión repercutiría indirectamente en todas sus empresas clientes o proveedoras.

- En la formación de los inspectores

La formación de los inspectores es algo que especialmente se debe cuidar en los sistemas de inspección generalista como es el nuestro. Se debe optimizar las indudables ventajas que proporcionan estos sistemas de acción pluridisciplinar sobre diversas materias en una sola actuación con la adecuada intensidad en el control de cada una de ellas, y para ello sería preciso que la acción formativa fuera en consonancia con las actividades reales que en cada momento se desarrollan y sean inmediatamente anteriores a éstas.

- En el contenido de las actuaciones

Tradicionalmente la acción de los inspectores ha dependido del buen saber hacer de cada uno de ellos en las visitas y comprobaciones que se realizan. Sin embargo, esto no garantiza que en la inspección se hayan abordado todos los aspectos previstos en la campaña y en muchas ocasiones hemos observado el resultado irregular y desigual de las actuaciones de los diferentes inspectores que participan en una misma campaña. Se hace necesario, por tanto, dotarse de mecanismos y sistemas de trabajo que sí traten de garantizar una acción igual y regular tales como guías, protocolos o check-list que orienten las inspecciones y que sirvan de referente de las actuaciones de los inspectores o “lex artis”.

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Es una práctica muy común en las inspecciones europeas dotarse de protocolos para orientar las visitas de inspección. La experiencia de países como Finlandia en el sector de la construcción aconsejan que estos protocolos sean claros y breves. En estos principios también se han inspirado las campañas europeas organizadas desde el SLIC sobre el sector de la construcción.

- En el control de resultados positivos

Como ya hemos indicado anteriormente los resultados de una campaña se pueden medir por el simple recuento de las actividades realizadas (número de visitas, empresas, requerimientos y actas de infracción) y los recursos empleados (número de inspectores actuantes). Sin embargo estos datos no sirven para describir la realidad y el impacto de las actuaciones efectuadas puesto que en ellos no se dice cuál era el estado de cumplimiento de las obligaciones legales antes y después de la actuación ni tampoco se facilitan datos externos u objetivos como los de siniestralidad y absentismo. Contamos ya con algunos ejemplos sobre indicadores positivos de actuación en nuestra práctica como Inspección, como son los derivados de la campaña del metal en Zaragoza en visitas sistemáticas sobre empresas de alto índice de siniestralidad y basadas en un protocolo. En los resultados de la segunda visita se pueden observar las mejoras experimentadas como consecuencia del impacto de la acción inspectora. Otro ejemplo, esta vez de alcance más general, nos lo ha proporcionado la primera campaña europea sobre seguridad en la construcción – riesgo de caída de altura organizada desde el SLIC. En los resultados de esta campaña podemos observar cuál es el impacto de la acción inspectora a través de la cuantificación de las mejoras efectuadas en cada una de las materias con notables resultados positivos desde la primera a la segunda visita. Este tipo de resultados no solamente explican cuál ha sido la actividad inspectora sino también son descriptivos de la realidad sobre la que se ha actuado y el impacto que ha tenido nuestra acción. En los países nórdicos ha sido frecuente utilizar estos indicadores en los últimos años. Es lógico deducir que la acción inspectora siempre tiene un impacto sobre la empresa en cuanto a mejora de medidas de prevención. Lo que se trata de conocer en estos países es la duración de ese impacto, en concreto si el mismo solo tiene efectos inmediatamente después de la acción inspectora o por el contrario después de transcurridos varios años las mejoras en su día introducidas aún persisten. Los resultados son desiguales según sea el sector. Así los resultados de las inspecciones en el sector de la construcción efectuadas en Finlandia arrojan un resultado negativo en cuanto a la duración de estos efectos8. Los problemas identificados y corregidos por la acción inspectora vuelven a reproducirse en las mismas obras transcurrido un tiempo. En cambio en otros sectores, como

8 The effectiveness of different inspection strategies – experiments on the building construction. Heikki Laitinen. Kerava. 2002.

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hospitales o industria metalúrgica, y de acuerdo con los datos ofrecidos por la Inspección de Noruega sobre distintas campañas plurianuales, se demuestra que los resultados positivos de la actuación sí han tenido un largo efecto9.

- En los resultados inducidos

Los resultados inducidos son los que se producen sobre las empresas no inspeccionadas, al menos en una primera fase, y que son el resultado de la alerta causada por las acciones inspectoras en otras empresas de similares características y que potencialmente podrían estar incluidas en el programa de acción de las campañas. Para que se produzcan estos efectos inducidos resulta imprescindible dar una adecuada publicidad a las campañas entre los potenciales sujetos inspeccionados y más aleccionador aún resultaría dar a conocer los resultados, no solamente en términos meramente cuantitativos sino también cualitativos, indicando cuáles son los incumplimientos más frecuentemente observados y las medidas de corrección más habitualmente adoptadas por las empresas ante los mismos. Los resultados inducidos podrían obtenerse mediante la realización de inspecciones a empresas que no fueron incluidas en la primera ronda de inspecciones. Se mediría así el resultado medio de su situación en indicadores positivos en comparación con el resultado medio obtenido sobre las primeras empresas inspeccionadas. Otra forma de medirlo es utilizando sondeos y encuestas, una práctica al parecer bastante extendida en otros países europeos, en los que los sistemas de encuesta son utilizados como una herramienta más al servicio de la acción inspectora10

- En el análisis de los índices de siniestralidad

Por último, el otro indicador tradicional que se ha de tener en cuenta es el índice de siniestralidad. Puede ser el índice de siniestralidad de las empresas visitadas, con lo cuál se analizaría el impacto directo de las actuaciones, o bien el índice general del sector al que se refiere la campaña, con lo que se mediría de forma más global también el efecto inducido. Ambos tipos de mediciones ya se han llevado a cabo en diferentes lugares. La primera, en concreto, ha sido ya puesta de manifiesto por diversas Comunidades Autónomas, mientras que la segunda ha sido práctica habitual en los países nórdicos y varias regiones italianas.

9 How can effects of Labour Inspection be measured? Nils-Peter Wedege. Deputy Director General. Norwegian Labour Inspection Authority. Billund 2002. 10 Estos sondeos se utilizan en países como Alemania, Dinamarca, Finlandia, Holanda. Bélgica e Irlanda. Una visión global de todos ellos puede consultarse en el manual de la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo “A review and analysis of a selection of OHS monitoring systems”. Bilbao 2003.

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3.2. INDICADORES DE CALIDAD EN SEGURIDAD SOCIAL Y

ECONOMÍA IRREGULAR

Los indicadores de eficacia y eficiencia en la seguridad social no han sido objeto del mismo estudio y desarrollo que respecto a la materia anteriormente analizada. Se ha de partir del hecho de que las actuaciones en esta materia son de diferente naturaleza. Se trata de acciones de control de sujeción especial entre los ciudadanos y la administración. Por otra parte las actuaciones pueden tener su origen en denuncias, incidencias de las administraciones o entidades gestoras de la seguridad social o en campañas de control del cumplimiento de la legalidad, teniendo las segundas y las terceras un peso bastante similar. En cualquier caso, y a los efectos de valorar la eficacia, nos encontramos en esta materia con actuaciones dirigidas a satisfacer a un “cliente”, como serían las denuncias y las reclamaciones de las Entidades Gestoras, y otras de campaña o iniciativa que tienen por objetivo la reducción del fraude y del incumplimiento de la normativa de Seguridad Social y trabajo de extranjeros. Vamos a analizarlas por separado. Las actuaciones dirigidas a un “cliente” Las actuaciones por denuncia son más frecuentes en este campo que en la prevención de riesgos laborales. Sin embargo, no se puede asimilar siempre al denunciante como un “cliente” en los términos previstos por los sistemas de gestión de calidad, ya que no se trata propiamente y en todos los casos de un receptor de servicios sino de una persona que pone en conocimiento de la administración la existencia de presuntas irregularidades que no siempre le afectan personalmente y de las que no tiene por qué ser beneficiario. Una vez hecha esta salvedad, entendemos que los denunciantes que son interesados sí pueden ser considerados “clientes” cuya satisfacción ha de ser un indicador de la eficacia de las actuaciones. El segundo tipo de actuaciones en las que puede visualizarse la existencia de un “cliente” serían las de “sujeción especial” relativas a los requerimientos de las Administraciones Públicas competentes a la Inspección de Trabajo, que en este caso serían las entidades gestoras de la seguridad social, y en particular la TGSS y en menor medida el SPEE y el INSS, siempre previo análisis de qué peticiones pueden considerarse racionalmente en este sentido. La eficacia de las actuaciones de este tipo no se puede medir de forma cuantitativa por las cantidades reclamadas por el Inspector o Subinspector o las visitas efectuadas sino por “la satisfacción al cliente”: el dar una respuesta adecuada a las peticiones y sin dilaciones indebidas.

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Las actuaciones por iniciativa o campañas En el tercer tipo de actuación, por iniciativas o campañas, se volverían a repetir algunas de las cuestiones ya vistas en el análisis de la materia anterior en cuanto indicadores de eficiencia. La adopción de planes y estrategias, la selección de empresas conforme a informaciones contrastadas y la formación adecuada de los inspectores o subinspectores. En lo que respecta a la valoración de efectos inducidos, hemos de mencionar que se trata de un aspecto que hasta la fecha nunca se ha valorado pero que podría llegar a contabilizarse. Por ejemplo, las liquidaciones complementarias presentadas por las empresas no inspeccionadas pero que se encuentran dentro del ámbito de una campaña, o el número de altas inducidas como consecuencia de las visitas planificadas a un sector o determinada zona geográfica. Pero en este caso se da la particularidad de que no contamos con indicadores externos a la propia acción inspectora con los que medir nuestra eficacia salvo los que resulten de encuestas y sondeos de población activa que por su naturaleza no pueden ir referidos a determinadas y concretas empresas o individuos. Se tiende por ello a utilizar con más profusión indicadores cuantitativos normalmente recaudatorios, debiendo siempre tenerse en cuenta que sería adecuado que su uso fuera en proporción al fraude estimado por pautas objetivadas.

3.3. INDICADORES DE EFICACIA Y EFICIENCIA EN RELACIONES

LABORALES

Las actuaciones de inspección en materia de relaciones laborales tienen distinta naturaleza de las anteriores por las propias características de la legislación que se vigila. Por regla general, se trata de una normativa sujeta a posibles cambios y alteraciones por la voluntad negociadora y de transacción de los empresarios y trabajadores y en el que el papel eficaz de la Inspección no puede circunscribirse a la de un mero fiscalizador de la norma sino al de ser un agente activo en la búsqueda de formas de consenso y acuerdo entre los interesados. Las actuaciones dirigidas a un “cliente” El grueso de las actuaciones en este campo es por denuncia de los propios interesados, si bien en este caso, como en la materia anterior, tampoco se debe hacer siempre una identificación del denunciante con el “cliente” en términos de gestión, puesto que el interés de éste no tiene por qué coincidir necesariamente con el interés general del legislador. Otras actuaciones como las referidas a expedientes de regulación de empleo y otros procedimientos excepcionales, aunque no significativa en número, son de sujeción especial entre la administración y los ciudadanos y en ellas la Autoridad

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laboral puede actuar como “cliente” en términos de gestión, es decir, como el agente cuya satisfacción se convierte en la medida de una acción eficaz. Las actuaciones por iniciativa programada Por último, se han desarrollado también en los últimos tiempos algunas campañas en estas materias referidas a asuntos como el fraude en la contratación temporal, el control de empresas de trabajo temporal, la igualdad de género y el control de la contratación de discapacitados. Los puntos críticos de estas actuaciones también serían los mismos que los ya analizados en materia de seguridad y salud en el trabajo: definición de una estrategia, selección adecuada de empresas valiéndonos de informaciones y datos cruzados, la formación de los inspectores, el contenido protocolizado de las actuaciones, los indicadores positivos y sobre todo los efectos inducidos. Se trata de materias en las que en ocasiones, por su naturaleza, sí cabe realizar incluso un análisis de eficacia todavía más preciso que en las campañas de seguridad y salud en el trabajo. Así se puede acreditar en las campañas de control del contratación y control de la legislación sobre discapacitados. En ellas se puede evaluar el número de contratos regularizados y el número de trabajadores discapacitados que se han contratado como consecuencia de la acción inspectora. Resulta, en cambio, más dificultoso evaluar el impacto en materias como la igualdad de género y en general todo lo relacionado con el control de los derechos individuales y colectivos de la relación laboral, puesto que el éxito final depende de muy variados factores y especialmente de la conducta cambiante de los distintos sujetos. Esta medición podría hacerse por la propia Inspección volviendo a comprobar y valorar las situaciones que fueron inspeccionadas al cabo de cierto tiempo (sería en este caso muy necesario comprobar la larga duración de los efectos de la acción inspectora), o bien mediante sondeos y encuestas dirigidos específicamente a medir el impacto de esas actuaciones.

3.4. INDICADORES DE EFICACIA Y EFICIENCIA EN ACTUACIONES PLURIDISCIPLINARES

Otra posibilidad que debemos tratar de forma especial dentro de nuestro modelo de Inspección generalista es la realización habitual de campañas pluridisciplinares en las que al mismo tiempo se abordan aspectos de diferentes materias que estén correlacionados. Adaptando el modelo de la escalera de impactos a este esquema, la actuación ya no tendría por qué ser concebida de la forma unidireccional sino en forma de cascada. Así, partiendo de un mismo punto de planificación y estrategia y de información general como primer escalón podrían derivarse objetivos escalonados en materia de prevención y objetivos escalonados en el control del

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resto de las relaciones laborales de forma que ambos tramos se complementasen y adecuasen en cada nivel. En cualquier caso, y a modo de conclusión en lo que respecta a los indicadores de calidad, diremos que nunca hasta la fecha han sido implementados en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social española salvo muy breves y esporádicas experiencias que no han proporcionado aún el rodaje necesario, y que en todo caso su implantación requiere el máximo apoyo de todos los dirigentes de la Administración y la comprensión y colaboración de todos los usuarios del Sistema de Inspección.

4. LA AUDITORIA O EVALUACIÓN

El segundo aspecto de los abordados en la Estrategia Comunitaria es la realización de auditorías o evaluaciones de las Inspecciones de Trabajo. En los sistemas de gestión de calidad siempre se prevé la realización de una auditoría o evaluación interna consistente en la valoración efectuada por los propios responsables de la organización de los resultados obtenidos y los medios utilizados en contraste con los objetivos propuestos y en ocasiones también una auditoría externa consistente en el examen del impacto de las actividades de la organización realizado por personas ajenas a ella. Como bien conocemos, en la gestión de la prevención de riesgos laborales, que no es sino una variante más de estos sistemas, también se prevén ambos tipos de auditoría o evaluación.

La evaluación interna La evaluación interna se puede desarrollar de muy diversos modos y maneras, bien a través de personas especialmente encargadas específicamente de esta misión o bien de manera integrada en la gestión ordinaria a través de la propia cadena de responsables de la organización. Las formulas utilizadas pueden ser muy variadas. Wolfgang von Richthofen11 aconseja que los sistemas de evaluación interna han de examinar los siguientes aspectos:

- Cómo emplear de forma óptima el tiempo de los inspectores - La formación de los inspectores - La sencillez y eficiencia de los procedimientos administrativos - La eficiencia de los programas y actuaciones de inspección por iniciativa - La eficiencia de las actuaciones reactivas - El estilo de gestión de los directivos

11 La Inspección de Trabajo. Guía de la profesión. Informes OIT nº 65. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 2003.

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La forma de evaluación interna integrada en la gestión se puede efectuar siguiendo una metodología propia de los sistemas de gestión de calidad que se están implantando progresivamente en las administraciones públicas europeas. En la Administración General del Estado contamos con un Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de julio de 1998 por el que se promueve la implantación de sistemas de evaluación del rendimiento de unidades administrativas12 que tengan como objetivo fomentar la auto evaluación, perfeccionar la función directiva, propiciar prácticas de gestión orientadas a resultados e incorporar progresivamente la “dirección por objetivos” y estimular la mayor eficiencia en la utilización de los recursos públicos. El desarrollo de este Acuerdo ha facilitado la implantación de sistemas de gestión de calidad en organismos próximos a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como el INSS y la TGSS.

En las Inspecciones de Trabajo europea contamos con incipientes experiencias en la implantación de estos sistemas en las Inspecciones de Bélgica, Austria y el Land de Hesse en la República Federal de Alemania.

La experiencia austriaca está basada en el sistema EFQM, que en líneas generales se basa en el siguiente cuadro y los siguientes principios:

En primer lugar, se trata de un sistema que permite un análisis y auto evaluación general de todas las actividades internas del organismo tratando de diferenciar entre los objetivos de la organización (liderazgo), el análisis de los medios disponibles (personas, estrategias y recursos) y de los distintos procesos, examinando los puntos débiles y fuertes de cada uno de ellos a través de un procedimiento en el que debe haber una amplia participación de todos los implicados cualquiera que se sea su nivel de responsabilidad.

En segundo lugar, también sirve para examinar los resultados externos en la satisfacción de las personas, clientes y el público en general, marcando su nivel

12 Publicado por una Resolución de 27 de julio de 1998 de la Secretaría de Estado para la Administración Pública (BOE nº 188 de 7.8.98)

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de satisfacción el grado de eficacia, o bien en el análisis de los resultados obtenidos conforme a unos objetivos.

Por ultimo, del análisis de estos resultados externos se desprende la necesidad de practicar innovaciones y mejoras en la organización dentro de un ciclo continuo.

En el caso austriaco el sistema de gestión de calidad implantado en la Inspección de Trabajo se basa en cuatro objetivos fundamentales.

- El primero es la satisfacción del cliente, entendiendo en este caso por tal el

receptor de las acciones formativas llevadas a cabo por la Inspección de Trabajo austriaca.

- El segundo es el incremento de la eficacia a través de la implantación de sistemas informáticos, herramientas que ayuden en la mejor selección de empresas a inspeccionar y la dotación de vías de información y formación a los inspectores.

- El tercero es mejorar la eficiencia a través de una mejor planificación de las actuaciones, reuniones de trabajo y sistemas de comunicación interna entre inspectores.

- Y el último objetivo es la política de personal describiendo los puestos, los perfiles y las tareas así como las necesidades de formación interna del personal de la Inspección.

La evaluación externa

En lo que se refiere a la auditoría o evaluación externa del impacto de las actividades de la Inspección en el cuerpo social sobre el que actúa diremos que es la llevada a cabo por personal externo a la organización con el asesoramiento y apoyo de personal interno.

La misma se puede plantear como una consulta directa a las personas directamente afectadas por la acción inspectora: los empresarios. Este tipo de estudios ya se ha practicado por la Autoridad de Inspección de Nueva Gales del Sur en Australia13 con resultados que son interesantes, por cuanto que los mismos podrían ser similares en cualquier otro país, pero que a mi juicio no son significativos por cuanto que los directamente afectados por la acción sancionadora y de control de la inspección tienen a menudo una opinión interesada y distorsionada sobre el servicio de inspección.

Otra forma de evaluación externa consistiría en la encuesta dirigida a los clientes de la Inspección entendiendo por tales las administraciones públicas directamente receptoras de nuestros servicios de asesoramiento y control, especialmente cuando se trata de relaciones de sujeción especial en las que existe una relación bilateral directa entre la administración y los ciudadanos.

Pero la evaluación externa no solamente se puede basar en sondeos y encuestas sino también en el contraste de los datos de las actividades inspectoras y los

13 Report On-Spot Fines. Work Cover Authority. New South Wales. 2000

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proporcionados por la realidad social sobre la que se actúa: siniestralidad, estimaciones de economía sumergida, precariedad laboral, etc., deslindando el análisis por diferentes materias o aspectos.

5. EL FOMENTO DE LA INNOVACIÓN

Por último, la Estrategia Comunitaria en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo 2002-2006 señala también respecto a las actividades de la Inspección de Trabajo la necesidad de fomentar o promover la mejora y la innovación de las actuaciones14.

Fomentar la mejora e innovación de la acción administrativa es el principal propósito de los sistemas de gestión de calidad ya antes analizados. Pero la técnica que con más profusión se ha empleado para conseguir estos objetivos es el llamado “benchmarking”. En líneas generales el benchmarking se puede definir como un proceso consistente en establecer comparaciones con otras organizaciones similares o afines a la nuestra con el objeto de aprender y valorar cuáles sus mejores prácticas a la hora de afrontar las mismas o parecidas situaciones y poder finalmente incorporar este aprendizaje a nuestras propias actuaciones. El origen de las técnicas de benchmarking hay que encontrarlo en la empresa privada. Las empresas, en su necesidad de competir con otras buscan una adaptación y mejora constante de sus procesos mediante un análisis de continua de comparación con sus empresas competidoras. Las mejores prácticas identificadas de esta forma pasan a convertirse en metas y objetivos de la organización. Poco después las mismas técnicas se han aplicado al sector público y a la administración, teniendo hoy día especial relevancia las efectuadas en el Reino Unido por el PSBS (Public Sector Benchmarking Service). Resumimos muy brevemente algunos de los principios en que se basa esta técnica:

o Los objetivos del proceso son: comparar los aspectos críticos de las

actuaciones seleccionando la mejor organización en sus prácticas, identificar los vacíos en la organización, buscar nuevos enfoques que permitan una mejora en las actuaciones, hacer una seguimiento para aplicar las mejoras y finalmente revisar los resultados de su aplicación15.

o No se hace una comparación de todos los procesos sino solamente de

aquellos que representen un valor más importante y crítico para la

14 La palabra “innovation” se menciona en la versión original inglesa mientras que en la versión oficial española se emplea el término “progreso”. En realidad la palabra innovación es más exacta puesto que es el término que se utiliza con mayor profusión cuando se trata de sistemas de gestión de calidad y benchmarking. 15 Benchmarking for Public Services. Public Sector Benchmarking Service (PSBS) Reino Unido 2002

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organización y que tengan un valor de “retorno potencial” para la organización, es decir que tengan un beneficio claro para ésta.

o Se deben identificar los socios con los que se desea establecer este

proceso de benchmarking teniendo en cuenta la información de la que se dispone. En algunos casos el benchmarking puede referirse a varios aspectos comunes de la organización mientras que en otros solo a un aspecto muy concreto y detallado.

o Se puede llevar a cabo por procesos “ad hoc” o bien mediante unidades

estables dentro de la organización especializadas en estas técnicas de comparación con el fin de fomentar la mejora continua de las actuaciones.

o Hay diversos tipos de benchmarking:

El interno: que consiste en la comparación entre varias unidades

de una misma organización, en nuestro caso podría ser el que se diera entre varias inspecciones provinciales.

El funcional: entre organizaciones que realizan alguna función común o similar, como podría ser el desarrollado entre la Inspección de Trabajo y otras Inspecciones de la Administración Pública (Hacienda, Industria, etc.).

El genérico: que se realiza entre organizaciones con objetivos muy dispares pero con elementos en común: política de personal, de costos, etc.

El internacional: que se realizaría con Inspecciones de Trabajo de distintos países.

o El proceso de bechmarking no se plantea como un sistema para copiar

miméticamente las realizaciones de otros, sino para adaptar a la cultura de la organización las prácticas que permiten mejorar los aspectos concretos16.

o Se debe prestar especial atención al modo en el que se van a comunicar

los resultados del estudio para lograr que se acepten las recomendaciones dado que su implantación va a exigir consenso en la organización.

o El resultado final del proceso es la adopción de Planes de Acción que

permitan gestionar el cambio y graduarlo en el tiempo, estableciendo objetivos de mejoras a corto y largo plazo.

En definitiva, si a través de los procesos de auditoría y de indicadores de calidad se pretende obtener una evaluación de la propia organización, la ventaja añadida que nos proporcionan los sistemas de benchmarking es la de poder confrontar de forma directa nuestras experiencias con las de otras organizaciones afines con el fin de mejorar nuestra práctica administrativa aprendiendo de los “otros”.

16 Guía metodológica del Benchmarking. Instituto Nacional de la Seguridad Social. 2002.

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