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Los jinetes del dragón rojo: Reformas e instituciones en dos regiones de China
(Guangdong y Shanxi)
Tesis de pregrado
Escrita por: Jaime Edilberto Moncada León
Código: 200921921
Directora: Elena Hoyos
Lector: Víctor Hernández
Universidad de los Andes Facultad de Economía
Y Facultad de Ciencias Sociales
Departamento de Ciencia Política
Segundo Semestre 2016
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Resumen
Este trabajo estudia los factores que permitieron el crecimiento económico para el caso
chino, durante su periodo de mayor auge, después de la tercera reforma descentralizadora
(1978) hasta el inicio del nuevo milenio (2000). Para ello se estudiará cualitativamente la
diferencia entre dos regiones: Guangdong, donde se implementaron todas las reformas
político-económicas, que tuvieron un éxito sin precedentes y Shanxi, que continuó con las
antiguas barreras al comercio, pero que termina por seguir el ejemplo de Guangdong.
En particular las cinco reformas más importantes tras la descentralización: (1)Manejo de los
gobiernos regionales. (2)Apertura económica. (3)Inversión. (4)Reforma agraria.
(5)Industrialización.
De esta manera, la investigación nos permitirá identificar y analizar los aspectos
institucionales, las reformas más relevantes sobre el crecimiento y confirmar si
efectivamente “no importa si el gato es blanco o negro desde que cace ratones”. Es decir,
no importa el sistema político desde que su economía funcione.
Palabras clave: China, descentralización, crecimiento económico, desempeño
institucional, desarrollo, reforma agraria, economía abierta, industrialización.
Guangdong, Shanxi, inversión extranjera.
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Abstract
This work studies the different factors that made China economy grow, during its peak
period, since the third descentralization reform (1978) to the beginning of the new
milenium (2000). For doing this, the essay will study qualitatively the difference betwwen
two regions: Guangdong, where all the policital and economic reforms where applied,
having a success without predents and Shanxi, which continued with the old trade barriers,
but finally it ends following Guangdong’s example.
Particularly the five most important reforms made after descentralization: (1)Managing the
regional governments. (2)Economy opening. (3)Inversion. (4)Agricultural reform.
(5)Industrialization.
Doing this, the investigation will allow us to identify and analize the institutiuonal aspects,
the most relevant reforms about economic growth and confirm if en effect “ "It doesn't
matter whether a cat is white or black, as long as it catches mice. In other words, it doesn’t
matter the political system, as long the economy works.
Key Words: China, decentralization, economic growth, institutional performance,
development, agricultural reform, open economy, industrialization, Guangdong, Shanxi,
foreign investment.
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Índice
1.Introducción ................................................................................................................................ 5 1.1. Contexto histórico ............................................................................................................................ 6 1.2. Reforma agraria. .............................................................................................................................. 8 1.3. Industrialización. ............................................................................................................................. 9 1.4.Regiones ........................................................................................................................................... 10
1.4.1Shanxi ........................................................................................................................................................... 10 1.4.2.Guangdong ................................................................................................................................................. 11
2.Revisión de Literatura ........................................................................................................... 12 2.1 Perspectivas sobre el crecimiento chino. ................................................................................... 13 2.2 Perspectivas sobre la desigualdad en china. ............................................................................ 14
3.Marco Teórico .......................................................................................................................... 15 3.1 Descentralización ........................................................................................................................... 15 3.2 Economía abierta y libre cambio ................................................................................................ 16 3.3 Reforma Agraria ............................................................................................................................ 17 3.4. Industrialización e inversión. ..................................................................................................... 18
4.Metodología .............................................................................................................................. 18 4.1. Método cualitativo comparado. ................................................................................................. 18 4.2. Selección de casos. ......................................................................................................................... 19 4.3. Selección de condiciones .............................................................................................................. 19
5.Análisis ...................................................................................................................................... 20 5.1Shanxi: Un Shanxi próspero y un pueblo rico. ......................................................................... 20
5.1.2Descentralización casi-efectiva: Cambios en los cadres. ........................................................... 20 5.1.3¿Economía abierta e inversión? .......................................................................................................... 23 5.1.4Infraestructura fallida, reforma agraria e industrialización perdidas. .................................. 24
5.2Guangdong: Un Paso Adelante .................................................................................................... 28 5.2.1Descentralización ..................................................................................................................................... 28 5.2.2Economía abierta e inversión. .............................................................................................................. 29 5.2.3Reforma agraria, industrialización e infraestructura .................................................................. 30
6. Conclusión. .............................................................................................................................. 33 6.1. Hacia a dónde ir ............................................................................................................................ 35
7.Bibliografía ............................................................................................................................... 37
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1.Introducción La investigación busca identificar las razones del éxito económico de China. Por qué un
país con relativo atraso logra dejar atrás su historia de pobreza y subdesarrollo,
transformándose en la segunda economía más grande del mundo en el 2011 (Kollewe &
McCurry, 2011). Sin embargo, en China hay una gran problemática: su inequidad. Desde el
inicio de las reformas económicas China fue dividida en tres cinturones: La región oriental
se especializaría en exportación y comercio exterior, la región central en agricultura y
desarrollo energético y la región occidental en cría de animales y explotación minera.
Consecuentemente con esta división se incrementó la desigualdad, dando prelación a la
región costera (Fan, 1995). Al inicio de los 80’s el índice de Gini chino era de 0,33,
mientras que en el 2005 era de 0,45. Fan y Sun (2008) estudiarán este fenómeno a nivel
inter regional (entre regiones) encontrando que desde el 78 hasta el 2000 ha habido dos
momentos claves en la senda de desigualdad inter regional: Desde los 80’s a los 90’s
disminuyó la desigualdad inter regional, fruto del crecimiento de las provincias costales,
antes rezagadas, y, desde los 90’s hasta el 2000 aumentó la desigualdad inter regional, fruto
del excesivo énfasis en el crecimiento. De la misma manera, estudian la desigualdad intra
regional (dentro de las regiones) y encuentran que esta sigue una tendencia similar a la inter
regional, pero que, su mayor impacto se encuentra en las regiones del este.
Tomando estos dos hechos: China como milagro económico y China como país desigual.
Es importante preguntarnos ¿Cómo dos regiones (una del centro y una de la costa) vivieron
el crecimiento de diferente manera? Si bien China es el estandarte del desarrollo en Asia,
vale la pena matizar paralelamente los desarrollos regionales de cada cinturón. Mucho se
habla de Hong Kong, Guangdong y el boom de exportación chino, poco se habla de lo que
vivió el centro y cómo lograron emprender un plan de crecimiento para finales de los 90’s.
Este análisis permitirá entender mejor el funcionamiento de los determinantes del
crecimiento y contrastar nuestra economía con la de un milagro económico, en pro de una
mejora en el largo plazo. Además de la relevancia empírica de la pregunta, la investigación
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tiene una importancia interdisciplinar para la Ciencia Política y la Economía, ya que las
instituciones políticas y económicas están fuertemente determinadas por el tipo de régimen,
los cambios estructurales (como las revoluciones) y las relaciones de poder entre las ramas.
Así mismo son éstas las que determinan el curso del desarrollo y los cambios que mejoran
o empeoran la economía de un país. Si bien se han estudiado exhaustivamente las
instituciones, existe muy poca articulación entre el desempeño institucional y los resultados
efectivos del cambio de políticas. Para ello se usarán como referencia, las regiones de
Guangdong y Shanxi, donde efectivamente se podrán contrastar los impactos delas
reformas, usando el método cualitativo comparado. Luego de este análisis se encontrará que
parte importante del éxito económico de Guangdong frente a Shanxi fue la efectiva
implementación de las reformas, junto con una motivación económica por parte de las
autoridades gubernamentales. Shanxi por el contrario, ejecutará las reformas tardíamente y
mantendrá una actitud políticamente cerrada y ortodoxa frente a las reformas; sin embargo,
en los 90’s empezará una reforma radical que, con la construcción de infraestructura y la
apertura económica, lo llevará hacia el crecimiento económico.
1.1. Contexto histórico China, el gran imperio de la antigüedad, vivió una época oscura durante más de cien años.
Desde su contacto con los ingleses, quienes trajeron el opio y la pérdida de poder político y
económico de los chinos consigo en 1834, hasta el inicio del siglo XX, los chinos vivían
con la esperanza de alcanzar la grandeza que había ostentado el imperio Qing (Fairbank,
King &Goldman, 2016) esperanza que el Partido Comunista prometía a sus campesinos,
pero que paradójicamente solo se empezó a ver tras varios años de mandato e innumerables
muertes en el camino1.
Al llegar el Partido Comunista al poder en el 49, la economía China estaba destrozada, con
un incremento en los precios del 85000 porciento, un gran déficit fiscal, varias industrias
privadas en muy mal estado y con una distribución bastante desigual de la tierra –la mitad
de la tierra cultivada era propiedad de menos de un décimo de la población, mientras que
dos tercios de la población poseían menos de un quinto (Stuart, 1970). Fue entonces cuando
Mao Zedong decidió hacer su primer intento de descentralización a través de la reforma
1 Como Studwell (2013) muestra en su capitulo sobre la reforma agraria, se estima que durante la implementación de la reforma agraria durante la época de Mao murieron desde miles hasta millones
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agraria. Esta reforma fue ejecutada durante los años 50, la cual terminó en el 52 cuando 113
millones de acres fueron redistribuidos entre 300 millones de campesinos sin tierra. Su
novedad consistía en devolverle a los campesinos las tierras concentradas en manos de los
terratenientes, haciendo más autónoma su producción. Esta reforma terminó por fracasar
fruto de la poca cantidad de tierra correspondiente a cada campesino y la imposibilidad de
adquirir herramientas de trabajo. Posteriormente se agruparon en cooperativas que
terminaron nuevamente por fracasar gracias a la pobreza, la falta de cualificación y las
políticas impuestas desde arriba (Wang, 1999).
La segunda descentralización se llevó a cabo durante la Revolución Cultural: esta consistía
en aumentar la representación de las provincias en el gobierno central, involucrar al partido
en la toma de decisiones de las regiones y otorgar educación universitaria para las personas
del campo. Sin embargo la Revolución dejó un gran descontento entre los chinos: su
cultura, religión y pensamiento fueron perseguidos en tanto se opusieran a las ideas del
Partido Comunista regido por Mao Zedong, por lo que estas reformas nuevamente
terminaron por fallar y dejaron una crisis política que resolver (Wang, 1999).
Mao murió y Deng XiaoPing uno de sus líderes también perseguido durante la revolución,
por sus ideales de apertura económica, retomó el control del partido. A partir de entonces se
gestaron varias reformas –entre ellas la tercera descentralización- cuyo resultado fue un
boom económico que aún no ha terminado. La tercera descentralización se caracterizó por
un componente económico: el gobierno comienza a confiar en el libre mercado, se le
otorgan incentivos tributarios a empresas privadas, se limita el control del Estado y se
aumentó la autonomía sobre gobiernos locales (Montinola, Weingast y Qian, 1995).
La economía China creció en promedio al 9% desde 1978 hasta el 2010 (Banco Mundial,
2016). Sus cifras de reducción de pobreza también son impresionantes de 250 millones de
personas pobres en 1978 pasó a 30 millones en 2005 (Fairbank, King &Goldman, 2016).
Ahora la pregunta que todos las naciones se hacen es ¿Cómo logró un país destinado al
fracaso, crecer en tan poco tiempo y a tasas tan elevadas?.
Deng descubre que la única forma de perpetuar El Partido Comunista en el poder es
fundamentándose en una economía fuerte. Bajo esta premisa y aprovechándose de la
población educada –los intelectuales que se habían formado antes de la Revolución
Cultural, con cierta orientación tecnocrática- y de los modelos de desarrollo que tenían los
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países del norte de Asia, empieza la época reformista (Fairbank, King &Goldman, 2016).
Lo más interesante del “socialismo con características chinas” como se llamó a este modelo
es la mezcla de comunismo estatal con mercado abierto: uno de los primeros pasos fue la
importación de ciencia y tecnología de Occidente, antes rechazada por Mao Zedong, la cual
llegó a todas las costas de China, es decir, el inicio de la inversión en tecnología (Fairbank,
King &Goldman, 2016). Otro de los grandes pasos fue el cambio de una sociedad rural a
una mayoritariamente urbana. Este cambio a diferencia del poco exitoso caso ruso, se dio
gradualmente con reformas desde abajo, un aumento del precio desde el gobierno al grano
y sobre todo con el sistema de “responsabilidad de los hogares” donde las tierras antes
colectivizadas eran transferidas a los hogares, quienes podían vender los productos y
posteriormente montar sus firmas privadas (Nehru, 1997).
La apertura de mercado durante los 80, acompañada por exenciones tributarias y menos
burocracia a la hora de emprender un negocio, trajo de vuelta a varios empresarios chinos
expulsados por Mao Zedong, ahora residentes en otras partes de Asia (Tailandia, Taiwan,
Malasia), quienes trasladarían sus industrias a causa de la barata mano de obra (inversión
extranjera). Estos casos son especialmente visibles en las Zonas Económicas Especiales que
sirvieron de laboratorios para la implementación de reformas (Oatley, 2010); se comienza a
incentivar las exportaciones creando un mercado estable de intercambio. Este desarrollo
llevaría a que en los 90’s el Estado comenzará a privatizar de a poco varias de las empresas
bajo su poder, lo que aportaría más del 60% del PIB una vez iniciada la privatización
(Fairbank, King & Goldman, 2016). Consecuentemente la privatización generó varios
impactos positivos: un aumento del ahorro, una mejor educación, un desarrollo del mercado
financiero, entre otros, los cuales son piezas en el rompecabezas del crecimiento.
1.2. Reforma agraria. En China, históricamente, ha habido varias reformas agrarias: en la dinastía de los Tang ya
existía una burocracia agrícola que se encargaba de repartir parcelas a las familias, con el
fin de que tuvieran acceso a los recursos naturales, la tierra era propiedad del emperador.
Para 1920 la situación era todo lo contrario: un décimo de la población poseía siete décimos
de la tierra cultivada, mientras que tres cuartos de las familias tenía parcelas de menos de
una hectárea. A finales de la década el Partido Comunista empieza a realizar varias
expropiaciones, las cuales no terminan a buen recaudo fruto de la guerra con los japoneses.
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Con Mao Zedong en el poder se demanda una nueva reforma agraria, a pesar de algunos
muertos en el camino, la reforma fue todo un éxito económico; éxito que no duraría mucho
con la llegada del Gran Salto Adelante, que instó a los campesinos a buscar una rápida
industrialización, lo que dejó el campo desamparado. No es sino hasta Deng Xiaoping que
la reforma agraria toma auge y esta vez para quedarse. (Studwell, 2013)
1.3. Industrialización. Antes del 49, China tenía toda la industria nacionalizada, fruto del legado republicano de
los Nacionalistas. Existía una burocracia industrial llamada la Comisión de Recursos
Naturales, la cual se encargaba de la elaboración de planes de industrialización regional, en
la época de Mao Zedong se pasará a llamar la Comisión de Planeación Estatal. Desde la
implementación de reformas en el 78 la industria se comienza a desarrollar gradualmente
(al inicio el foco era la agricultura). En los 90’s varias de las empresas industriales del
gobierno comienzan a perder ingresos, debido a la competitividad frente a empresas
extranjeras. Las empresas pequeñas fueron eliminadas del mercado, mientras que se invirtió
en el desarrollo y competitividad de las grandes empresas del Estado. De una perdida de
ingresos en los 90’s pasaron a obtener ganancias equivalentes al 3-4% del PIB para 2010.
Una de las principales razones fueron las reformas estructurales de Zhu Rongji que
consistían en aumentar la productividad de los oligopolios estatales; por otra parte, las
empresas de propiedad estatal se volvieron muy competitivas por un efectivo control del
gobierno, además de mantener una disciplina de exportación respaldad por el Banco Chino
de Desarrollo. (Studwell, 2013)
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1.4.Regiones
1.4.1Shanxi
En el mapa de arriba vemos que Shanxi es una región que se ubica en el Norte de China:
posee 156.000 kilómetros cuadrados, tiene una población de 37 millones de personas y su
PIB per capita en el 2010 era de 26.283 yuanes. Se ubica al oeste de las Montañas Taihang
y se encuentra en la mitad del Rio Amarillo. Limita con Hebei, Henan, Shaanxi y Mongolia
Interior. La provincia es rica en minerales, de los 120 minerales que se han encontrado 53
tienen reservas, entre ellos: carbón, bauxita, perlita y galio; sus reservas de carbón son de
261,2 billones de toneladas. Tiene 1.214.6 billones de metros cúbicos de reservas de agua
subterránea pero sólo el 45% es recuperable.
Su PIB nominal (920.09 billones de yuanes) figuraba en el puesto 18 del escalafón chino
para 2010. Comparado con otras regiones no se encuentra desarrollado del todo por varias
razones: Su ubicación geográfica sin salida al mar, su clima árido y su escasez de agua. Su
economía se centra, sobre todo, en industrias pesadas como la explotación de carbón, la
producción de químicos, el refinamiento de metales y la genereación de electricidad
(Rongxing, 2013).
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1.4.2.Guangdong
En el mapa de arriba vemos que Guangdong es la región costera por excelencia: tiene
177.000 kilómetros cuadrados, posee una población de 104 millones de habitantes y su PIB
per capita en 2010 era de 44.736 yuanes. Se ubica en la costa norte del sur de China con
una línea costera de 3.368 kilómetros. El Rio Perla lo atraviesa formando una región delta.
Limita con Fujian, Jiangxi, Hunan, Guangxi, Hong Kong y Macau. Guangdong también es
rico en minerales, de los 129 que han encontrado, 92 tienen reservas. Dada su ubicación
geográfica uno de sus principales productos son los peces y el arroz; también posee una
reserva forestal de 300 millones de metros cuadrados. Es el lugar por excelencia de las
multinacionales chinas. Es el mayor exportador e importador con 467.167 y 366.829
millones de dólares, respectivamente, para 2010. Es la región más rica debido a la exitosa
implementación de reformas en los 80’s y a la designación de Zonas Económicas
Especiales (ZEE), las cuales tenían ventajas económicas respecto a china (apertura total).
Tiene un alto nivel de manufacturas: juguetes, textiles, ropa, alimentos, electrónicos,
vehículos. Desde los 80’s ha sido la base para hacer negocios en China, por lo que tiene un
alto nivel de inversión extranjera. (Rongxing, 2013).
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2.Revisión de Literatura Existen dos artículos seminales sobre la visión de la economía política en torno al
crecimiento económico en China: el primero de Montinola, Weingast y Qian (1995)
empieza por exponer la dificultad teórica que supone un régimen como el chino para la
descentralización: reformas económicas sin reforma política, excesivo poder del gobierno
el cual mantiene una fuerte discreción política y una carencia de derechos de propiedad e
instituciones garantes de éstos. Paradójicamente estas dificultades no impidieron el
acelerado crecimiento de China: por el contrario dieron lugar al “Federalismo al estilo
Chino” sistema que se caracteriza por la apertura a los mercados y el incremento en la
autonomía de gobiernos locales, a la vez que está la permanencia de un régimen totalitario.
Para los autores estas características -junto con varias reformas- limitan el comportamiento
del gobierno lo que aumentó la credibilidad internacional de China y fomentó un rápido
crecimiento económico. En la misma línea de pensamiento encontramos el artículo de Li y
Lian (1999) quienes se preguntan cómo crecen las economías bajo regímenes diferentes a la
democracia. Para responder a este planteamiento, crean un subtipo de estudio llamado
“autoritarismo preservador de mercado”, fundamentado en cuatro condiciones
institucionales para preservar este último: 1. Los hogares y las firmas tienen la potestad de
tomar decisiones microeconómicas; 2. Las firmas y el gobierno no pueden erguir barreras
comerciales; 3. Los contratos se cumplen; 4. Las políticas del gobierno son creíbles.
Adicionalmente los autores argumentan que un estado es preservador de mercado si: a
pesar de los choques y presiones externas, el partido le da prelación al mercado; si el
partido delega la suficiente autonomía a tomadores de decisiones políticos y económicos,
de forma institucionalizada, haciendo sus políticas más creíbles; y finalmente, si el partido
tiene la habilidad de controlar problemas de la agencia burocrática y de los empresarios a
través de instituciones como esquemas de incentivos, coordinación, autonomía y control
entre otros. A partir de estas condiciones Li y Lian examinan cómo el gobierno chino
cumple cada una de estas condiciones, usando metodológicamente la teoría de juegos para
definir las acciones de los políticos, los burócratas y los empresarios. El crecimiento se
explica entonces como la alineación efectiva de la coordinación y autonomía entre cada uno
de los jugadores. En ese sentido, los autores terminan por abogar por aumentar la
privatización –antes parcial-, mejorar las políticas anticorrupción, y sobre todo mejorar los
mecanismos de cumplimiento estatales que terminan en una ambigüedad relativa. Estos dos
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artículos son útiles en tanto que nos permiten entender cómo funciona la economía bajo un
régimen autoritario, en especial un régimen como el chino.
2.1 Perspectivas sobre el crecimiento chino. Frente a la relación entre crecimiento y sus diferentes explicaciones empíricas hay varios
autores que se ubican en la corriente de institucionalista, entre ellos Xu Cheng Gang (2015)
quien caracteriza el constitucionalismo, el autoritarismo nacional descentralizado y la
trinidad institucional como las claves del crecimiento. En esta misma línea de pensamiento
encontramos a Hasan & otros (2006) junto con Kenneth Chan (2015) donde los primeros
examinan las instituciones y el pluralismo político tomando en cuenta también el desarrollo
financiero, mientras que el segundo mide la eficiencia del gobierno y las instituciones
informales. De la misma manera, Zheng & Wang (2014) y Gary Jefferson (2006) estudian
los derechos de propiedad en el crecimiento. Cabe aclarar que Jefferson no hace un estudio
formal del crecimiento sino del aumento de la productividad laboral.
Alessandra Guariglia & Sandra Pancet (2008) toman el camino clásico de Ramsey, es decir,
la posibilidad de desarrollar inversión a partir de una tasa de ahorro endógena. Para las
autoras, la inversión llevada a cabo durante el inicio de la etapa de crecimiento, incentivó el
cambio tecnológico y consolidó el cambio estructural; sin embargo, desde 1978 hasta el
2003 el mercado financiero chino no se desarrolla, desafiando de esta manera el supuesto
de que el mercado financiero mejora el crecimiento. El estudio muestra también que con
estas distorsiones la economía no podrá crecer en el largo plazo, pero el inicio del
desarrollo financiero en 2003 resolvería este problema.
Finalmente, Belton Fleisher & otros (2008) se ubican en el modelo de Lucas argumentando
que el capital humano ha sido la fuente de crecimiento y del aumento de productividad en
China, debido a que las personas educadas tienen un producto marginal mayor y
conjuntamente toman en cuenta variables como inversión en capital físico, inversión en
infraestructura y reformas de capital.
Tomando como referencia a estos autores hay múltiples explicaciones sobre el por qué del
crecimiento económico en china, explicaciones que son útiles a la hora de analizar el
crecimiento regionalmente. Dentro del análisis será posible establecer si hay divergencia o
convergencia respecto a alguna de estas causas o si por el contrario hay otras causas (del
crecimiento) que no se han tomado en cuenta en la literatura.
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2.2 Perspectivas sobre la desigualdad en china. Por otra parte, el estudio de la desigualdad ha tenido también varios factores que lo
explican: autores como Chen y Fleischer (1996) encuentran que el modelo teórico de la
desigualdad en forma de U de Kuznets no se cumplió durante el inicio de las reformas. Por
ello, proponen su estudio a partir del modelo de Solow, siendo la tasa de acumulación de
activos fijos y la tasa de inversión en capital humano los principales causantes de la
desigualdad; conjuntamente, con la ubicación espacial de la región. En el mismo camino
Hare y West (1999) consideran que las diferencias regionales se explican debido a
dotaciones de capital, siendo la infraestructura y el desajuste tecnológico los que
profundizan las diferencias. Bao y otros (2002) se alejan de los factores clásicos del modelo
de Solow y encuentran que el principal determinante de la desigualdad radica en la
inversión extranjera directa, junto con la migración de trabajadores; razones que hacen de la
costa una región mucho más rica que el centro. Kanbur y Zhang (1999) encuentran que la
senda de desigualdad en el nivel urbano y rural se ha mantenido, mientras que entre las
regiones del centro y las costas ha aumentado. Uno de los principales factores que explican
este resultado es la enorme migración de la fuerza de trabajo del centro a la costa.
Demurger y otros (2002) en cambio, usan un modelo espacial con variables geográficas y
de política, hallando que la desigualdad se debe a la diferencia frente a la descentralización
entre unas regiones y otras, que lleva a la mercantilización e internacionalización de las
economías. Wei y Fan (2000) estudian el caso de la provincia de Jiangsu donde muestran
que, fruto de la descentralización, los condados que fomentan el crecimiento de empresas
agrarias crecen mucho más que aquellos condados con empresas administradas por el
Estado; de esa manera, las políticas locales junto con las diferencias en inversión extranjera
dan cuenta de la creciente desigualdad. Finalmente Lin (1999) sigue por esta línea de
pensamiento, donde explica que para entender la desigualdad fruto de la descentralización
es útil distinguir entre el Estado-nación y el Estado-local, siendo este último el lugar donde
se van a generar un mayor crecimiento económico.
Es útil entonces, entender las diferentes causas que pueden explicar la divergencia regional;
muy probablemente no sea una sola la causa de diferentes resultados económicos sino la
unión de varios factores.
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3.Marco Teórico
3.1 Descentralización Fruto de la crisis centralista de los 50 —que buscaba mejorar la ubicación eficiente de
recursos escasos y promover el rápido crecimiento del producto industrial, pero que
terminó aumentando la brecha de ingreso entre regiones, la pobreza y estancando el
crecimiento— la descentralización empezó a tomar fuerza para los años 70. Esta división
yace en el corazón del debate acerca de la mejor forma de gobernar: ¿Es mejor un gobierno
centralista que tenga el control absoluto sobre los procesos políticos y económicos o por el
contrario es mejor un gobierno federalizado donde cada región sea autónoma y más
consciente de los problemas acuciantes del pueblo? Particularmente la descentralización
que nos ocupa supera el debate antiguo entre territorios centrales y federales; surge ahora
como una estrategia desde el centro, donde se pactan y regulan nuevas prácticas
institucionales. La iniciativa es fruto de la necesidad central de legitimar su mandato,
mantener su control, y por otra parte, de responder a las demandas por el crecimiento
económico: la crisis política exige un empoderamiento mayor de los sectores periféricos,
que les permita gozar de autonomía en la toma de decisiones y de beneficios económicos;
mientras que se facilitan los procesos de privatización, desregulación laboral, aumento en la
creación de negocios y fortalecimiento del sector financiero. La descentralización consta de
tres partes: fiscal, donde cada región tiene acceso a su presupuesto; administrativa, la
región puede disponer de estos recursos; política, se incrementa la capacidad en la toma de
decisiones. (Restrepo, 2006)
Las teorías expuestas sobre los beneficios de la descentralización se encuentran en Cheema
y Rondinelli (1983) en su estudio sobre la descentralización y desarrollo: en primer lugar,
la delegación de autoridad a gobiernos más pequeños permite que los planes de desarrollo
sean diseñados de acuerdo a las necesidades regionales y ejecutados con mayor eficacia
(los funcionarios gubernamentales tienen un mayor contacto con la realidad de la
población); en segundo lugar, se evita una pérdida de eficiencia al no tener que pasar por
los procedimientos burocráticos del centro; en tercer lugar, el alcance de las políticas son
mayores en regiones que usualmente son ignoradas por el gobierno central; en cuarto lugar,
se aumenta la representación de grupos marginales, lo que termina por aumentar la equidad
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entre regiones; en quinto lugar, el desarrollo de la capacidad administrativa fomenta un
buen mantenimiento de infraestructura y carreteras, lo que puede mejorar la inversión del
capital privado; en sexto lugar, el gobierno central se vuelve más eficiente, fruto del mejor
trabajo de los gobiernos sub-nacionales y es más fácil coordinar programas específicos de
desarrollo en las regiones; en séptimo lugar, las administraciones locales pueden poner en
práctica programas y políticas de innovación ya que si fallan su impacto es limitado y si
tienen éxito pueden expandir su alcance; en octavo lugar, la estabilidad política mejora, los
ciudadanos pueden participar activamente de los procesos políticos y económicos, lo que a
su vez disminuye la influencia de élites nacionales (poco preocupadas por el desarrollo);
finalmente, al reducir la sobre concentración en el uso del capital nacional, se puede
aumentar la provisión de servicios públicos a un costo menor y mucho más eficiente.
3.2 Economía abierta y libre cambio Ahora vamos a examinar los supuestos que subyacen en el modelo de economía abierta, en
oposición a la economía cerrada.
Se asume que una economía cerrada no intercambia sus bienes con el resto del mundo, por
lo que termina por consumir su propia dotación; es decir que en tiempos buenos consumirá
todo, mientras que en tiempos malos se morirá de hambre. Por otra parte la economía
cerrada sólo puede invertir lo que ahorra, por lo que para mejorar su situación debe reducir
el consumo. En el lado contrario una economía abierta puede endeudarse en tiempos malos
y saldar su deuda en tiempos buenos, en otras palabras realiza un intercambio
intertemporal. Por otra parte la economía abierta puede financiar (desde créditos
extranjeros) proyectos muy buenos para el crecimiento sin tener la necesidad de reducir su
consumo presente. (Végh, 2013)
En la práctica los países se han enfrentado a dos posturas, una proteccionista y otra
librecambista (que pueden asimilarse a una visión de la economía cerrada y abierta): para
los proteccionistas la imposición de aranceles y barreras al comercio son el camino para el
crecimiento. En ese sentido, las industrias nacionales pueden desarrollarse y no quiebran al
competir con industrias mucho más avanzadas de otros países; así mismo el país puede
comenzar a producir lo que importa volviéndose autosuficiente El libre cambio se sustenta
en la noción de que el comercio permite la especialización de una nación, la cual termina
intercambiando su producto especializado por otro producto de otra nación, lo que
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representa más acumulación en el largo plazo. Teóricamente se espera que la nación
comercie con el bien especializado y lo produzca nacionalmente, lo que conducirá al
crecimiento, estos resultados funcionan bajo dos supuestos principales: se lleva a un
resultado eficiente del comercio si el sistema de precios funciona bien y si la política
comercial es independiente al mercado. (Bhagwati, 1991)
3.3 Reforma Agraria En esencia la reforma agraria consiste en pasar la tierra en manos de los sectores más ricos
(que subutilizan la tierra) a los sectores más pobres, con el fin de reducir la pobreza e
inequidad. Dado que la tierra es el principal factor de producción de las personas pobres, el
acceso restringido a ésta tiene varias consecuencias negativas: se reduce el ingreso de la
tierra, el empleo, la formación de negocios agrícolas y disminuye la producción agrícola de
un país, lo que conlleva a menores tasas de crecimiento. La reforma agraria mejora la
situación del campesinado por varios motivos: dado que el factor de producción de las
personas pobres es su fuerza de trabajo (de ahí obtienen su ingreso), la posibilidad de
trabajar en pequeñas granjas demandará mucho trabajo por lo que su ingreso aumentará;
también se benefician del ingreso de la tierra, dado que pueden arrendarla o disponer de su
producción para el consumo; en tercer lugar, pueden iniciar empresas agrícolas donde la
planeación, el manejo y la administración de la tierra proporcione un ingreso adicional; en
cuarto lugar, puede aumentar el consumo ya que, al aumentar el ingreso los campesinos
pueden comprar mejores insumos para sus cultivos y para el consumo del hogar; finalmente
la brecha de ingreso disminuye y se acelera el crecimiento. Este último punto tiene a su vez
varias explicaciones: uno de los aspectos de la pobreza en países subdesarrollados es que se
concentra en áreas rurales, es allí donde se encuentran los hogares con menos acceso a
servicios, mayor analfabetismo y mortalidad infantil. Así mismo muchas áreas rurales se
encuentran lejos de centros urbanos, lo que hace aún más difícil que tengan acceso a
educación, salud, mercados y servicios. Finalmente la tierra es un bien que puede ser
heredado fácilmente, por lo que el campesino sin recursos no puede acceder a ella y termina
por perpetuar su ciclo de pobreza. Teóricamente la reforma agraria se enfoca en las áreas
más remotas, con mayor pobreza y posibilita la obtención de tierras sin necesidad de un
capital anterior; por supuesto queda abierto el debate sobre las formas y la legitimidad con
que se efectúa la reforma, frente a los derechos de propiedad (Lipton, 2009).
18
3.4. Industrialización e inversión. Una vez que los estados han desarrollado su parte agrícola y han invertido sus ahorros, la
industrialización se presenta como el siguiente paso a dar. En primer lugar la economía se
diversifica, pasa de sustentarse en la producción agrícola y se transporta hacia el sector
manufacturero; en ese sentido la fuerza de trabajo se desplaza del campo a las fábricas (y a
las ciudades), modificando la composición de la economía. En segundo lugar las industrias
comienzan a producir y competir entre si, de esta manera exportan sus productos e
incentivan la innovación, lo que trae consigo crecimiento sostenible. En último lugar la
fuerza de trabajo sufre varios cambios, mejora sus habilidades de trabajo, aumenta su
ingreso, consume más cosas y termina por mejorar su calidad de vida. (Alcorta, Haraguchi
y Rezonja, 2013).
En este marco de desarrollo es donde entra a jugar un papel fundamental la inversión,
muchas veces para el proceso inicial de industrialización o para el desarrollo posterior de
una fábrica es necesario tener cierto nivel de ahorro o recibir la ayuda de algún agente
exterior que posea el capital. Es por ello, que en el tablero del crecimiento, la inversión
nacional y sobre todo la inversión extranjera son, casi que, condiciones necesarias para que
la economía no fracase ni se estanque. Específicamente la inversión extranjera aumenta el
crecimiento por tres medios: En primer lugar, aumenta la inversión total disponible; en
segundo lugar, sustituye la inversión menos productiva por la más productiva; en tercer
lugar con sus externalidades positivas fomenta la competencia y aumenta la productividad
nacional (Cárdenas, 2007).
4.Metodología
4.1. Método cualitativo comparado. Para resolver la pregunta de investigación empezaremos usando el método cualitativo. Tres
de los principales objetivos de este método son dar voz, interpretar la importancia histórica
o cultural y hacer progresar la teoría (Ragin, 2007). En esta investigación optaremos por
interpretar la importancia histórica de modo que al acercarnos con detalle a las diferentes
reformas podamos generar una nueva comprensión del fenómeno y contrastarlo con
resultados empíricos. Inicialmente se escoge una categoría guía: las reformas económicas y
19
políticas; que a su vez está acompañados de varios conceptos generales –apertura
económica, descentralización, reforma agraria, inversión-. Así mismo nos servimos de
partes del método comparado para contrastar los dos casos en cuestión, de modo que al
identificar la divergencia entre ambos casos se pueda establecer un vínculo causal que nos
permita concluir sobre los diferentes factores que llevaron a un mismo resultado o
diferentes resultados (Ragin, 2007).
4.2. Selección de casos. Para seleccionar los dos casos de la investigación se tomaron en cuenta los criterios
establecidos por Rihoux y Ragin (2009): en primer lugar, debe definirse un área de
homogeneidad entre los casos, es decir que, los casos deben ser paralelos y tener ciertas
dimensiones en común (deben ser del mismo universo). En segundo lugar, un máximo de
heterogeneidad sobre un mismo número de casos debe alcanzarse. Seleccionamos a
Guangdong y Shanxi porque ambas regiones pertenecen a China, poseen riqueza de
recursos y ambas han sido focos importantes de la política nacional china; por otra parte,
vamos a estudiar el desarrollo económico como el resultado heterogéneo entre ambos.
En tercer lugar, definimos si vamos a utilizar de los casos “más similares” o “más
diferentes”. El primer caso consiste en asumir que diferencias significativas se encuentran
en casos muy parecidos, siendo éstas la causa de cierto resultado. En el segundo caso se
busca la mayor variación de condiciones, dentro de las cuales sólo un número limitado de
estas cambiará. Contrastando estos dos casos se eliminan los factores que no producen el
resultado analizado. Dado lo anterior, la investigación puede considerarse como un caso de
más similares, ya que en ambas regiones se promulgaron las reformas económicas,
obteniendo diferentes resultados
4.3. Selección de condiciones Al igual que en el apartado anterior Rihoux y Ragin (2009) exponen varias formas de
escoger las condiciones (o variables independientes) para el estudio: probar una hipótesis
en el sentido Poppereano (mirar si es falseable) y de ahí seleccionar condiciones; modificar
la hipótesis para que cumplan criterios epistemológicos, probando con condiciones
combinadas explicativas y luego poniendo a prueba la hipótesis; usando la aproximación de
perspectivas, donde el investigador toma como referencias las condiciones establecidas por
la literatura ; y finalmente hay una aproximación comprehensiva que busca tomar en cuenta
20
todas la teoría existente, las categorizaciones, las diferentes hipótesis y cualquier
información sobre el tema. En esta investigación se optará por el tercer método, donde
analizamos las reformas determinantes del crecimiento económico, basados en referentes
de la literatura de crecimiento económico en China.
5.Análisis
5.1Shanxi: Un Shanxi próspero y un pueblo rico.
5.1.2Descentralización casi-efectiva: Cambios en los cadres. Fruto de su historia, Shanxi ha estado íntimamente ligado con un centralismo exacerbado,
siendo éste una de las principales causas de su atraso en la primera década de reformas.
Adicionalmente, los estragos de la Revolución Cultural llevaron a una profunda división
entre las élites, lo que impidió que la región se unificara en torno a una meta en común, y
terminó por afectar la efectividad de las políticas tomadas desde el centro (Goodman,
2002).
Antes de continuar es necesario precisar ¿Quienes son los cadres?. Los cadres son los
funcionarios del partido que reciben un salario del Estado, usualmente éstos se asocian a un
nivel alto de prestigio y estatus en la sociedad. Si bien tienen funciones de liderazgo, como
la toma de decisiones o la organización de aldeas, muchos cadres tienen tareas
administrativas y trabajos ordinarios de oficina. Existe pues, una división interna entre los
cadres más importantes (de liderazgo local) y los cadres bajo las ordenes de estos
(pequeños); así mismo, ha habido un cambio generacional de cadres conservadores –
reclutados durante la época de Mao Zedong- a cadres reformistas –propios del periodo de
Deng Xiaoping (Goodman, 2000).2 En este momento nos referiremos a los cadres de
liderazgo quienes se encargan de hacer efectivas las directrices del partido.
Cabe destacar que Shanxi siempre ha sido una de las regiones con mayor presencia de
cadres, lo que implica un carácter alejado de la descentralización durante los 80 (sobre todo
cuando la descentralización afecta su posición política y económica). Particularmente hubo
un gran apego por las directrices del partido en Pekín, lo que reforzó una fuerte preferencia 2 Siguiendo la lectura de Goodman es interesante la complejidad que existe frente a los cadres. Un estudio de campo detallado podría darnos cuenta de cómo las dinámicas de los cadres de liderazgo afectan a la de los cadres pequeños y cómo los diferentes cadres fomentan el desarrollo económico.
21
ideológica por las políticas maoístas y se alejó de cambios radicales. Según los estimados
de Goddman (2000) el radio entre cadres y personas de la población civil es 1.6 más en
Shanxi que en otras regiones; en el promedio nacional 98 de cada 10.000 personas son
cadres, mientras que en Shanxi son 163 de cada 10.000. A continuación encontramos una
tabla que muestra, para el año 56, a Shanxi como la segunda provincia con mayor
porcentaje de afiliación al PCC (Teiwes, 1972)3. Si bien no es fácil encontrar esta tabla para
el tiempo del estudio, sus datos son consistentes con el excesivo rol del Estado en Shanxi
en los años posteriores.
Fuente: Teiwes (1972)
Goodman (2000) entrevista a varios cadres y encuentra hallazgos interesantes: muchos de
los cadres que fueron nombrados durante la Revolución Cultural son reticentes al cambio,
piensan que las raíces del sistema maoísta no pueden cambiarse de la noche a la mañana.
Por otra parte, cadres reformistas (a continuación se hablará de esto) encuentran que los
cadres más conservadores no están dispuestos a establecer redes de coordinación conjuntas,
lo que limita el comercio dentro de la región. Finalmente muchas de las decisiones 3 En el artículo de Goodman (2000) se cita al autor Xu Guosheng (1998), en su artículo “Quién se responsabiliza por el atraso de Shanxi”, quien parece tener estimaciones más actuales de la proporción de personas afiliadas al partido en Shanxi. Sin embargo el artículo se encuentra originalmente en chino sin traducción al inglés.
22
pertinentes a la hora de iniciar negocios –permisos, contratos- se encuentran en manos de
los cadres, quienes optan por obstaculizar o facilitar el comercio, si son conservadores
usualmente se niegan a otorgar permisos fácilmente.
Al inicio de los 90’s el panorama comienza a transformarse: el Estado inicia impulsando la
idea de una Shanxi más independiente, gracias al establecimiento de una élite tecnocrática
con Hu Fuguo como Secretario del Comité de Shanxi del Partido Comunista. El discurso de
Hu, con cierto tono populista, se enfocará en criticar la pobreza de Shanxi con relación a su
importancia política, al preguntarse: ¿Por qué, a pesar de contribuir a la construcción de una
nación, Shanxi es recompensado con la pobreza? (Goodman, 2002) Dado que el PCC aun
mantiene un gran control sobre sus dependencias, no fue difícil reemplazar cadres
veteranos por cadres reformistas, formados después de 1978.
Siguiendo el ejemplo de provincias exitosas, Shanxi empieza un proceso de reformas que
cambiarán las ideas y el parroquialismo de los cadres viejos. En primer lugar, se instaura un
discurso de “localismo”, este discurso antes rechazado por el Partido Comunista y ahora
aceptado, busca unificar a las diferentes provincias bajo una identidad4; esto finaliza la
discusión sobre las políticas provinciales en conflicto (un centralismo poco provechoso) y
las enfoca hacia un modelo regional de crecimiento. En segundo lugar, Hu crea un equipo
de trabajo conformado por especialistas técnicos y académicos, quienes se alejan de la
forma tradicional de hacer negocios, supervisada por los cadres, e instauran un plan de
desarrollo para Shanxi.
Si bien en los 90’s es notable un cambio para la economía de Shanxi (creció más rápido),
cabe anotar que su desarrollo después del 2000 se ha mantenido rezagado con respecto a la
economía China; es decir que los objetivos trazados a finales de siglo no se alcanzaron.
Valdría la pena indagar si las causas de este asunto fueron las mismas o son diferentes.
4 Incluso bajo una marca de mercado que puede ser comercializada, Goodman (2006) muestra que en el contexto nacional se destacan productos típicos de Shanxi como el vinagre o su pastelería, junto con el turismo.
23
5.1.3¿Economía abierta e inversión?5 Tomando en cuenta el apartado anterior, es claro que la descentralización comienza a
implementarse al inicio de los 90’s. Antes el Estado sustentaba gran parte del desarrollo de
Shanxi, lo que terminó por entorpecer su capacidad de crecimeinto autónomo. Si
analizamos el crecimiento de Shanxi desde las reformas, vemos que hasta mediados de los
90’s no empezará a haber una tasa de crecimiento alta, Goodman (2002) argumenta que
esto se debe a la presencia del Estado, durante la primera época de reformas Shanxi crece a
un buen nivel y cuando el Estado retira su inversión la economía cae. Haciendo los cálculos
vemos que en el 84 la tasa de crecimiento del PIB fue de un 27 porciento; mientras que a
finales de los 80 las tasas de crecimiento del PIB cayeron a nivel del 11 y 9 porciento,
resultados que son consistentes con el argumento antes mencionado.6 Los precios del
carbón eran controlados por el Estado hasta su liberalización, dado que el 75% de la
producción de energía China provenía del carbón, lo que traía enormes beneficios fiscales
para el Estado (McKibbin, 2006). El sector de la electricidad también se encontraba
regulado por el Estado, según el Banco Mundial (1997) esto limitaba el valor de su
producto al 45% de su valor económico. A la industria del vinagre, por ejemplo, no se le
permitió nivelarse al crecimiento de la inflación, por lo que el condado productor era quien
manejaba su producción e incurría en perdidas abismales cada año. (Hendrischke y Feng,
1999).
Finalmente, el Estado se apartó de muchos controles económicos y comienzan a surgir
varios inversores y empresarios privados, conjuntamente surgen Empresas de Municipios y
Pueblos (EPM)7 que terminan por asociarse con las primeras. Debido a la incertidumbre
frente a los derechos de propiedad, varias empresas privadas se asociaban con empresas de
municipios para ser registradas como colectivos obteniendo garantías de sus proyectos.8
Este desarrollo del sector privado mejoró las condiciones económicas de Shanxi: los
5 En este apartado mezclamos la liberación del mercado, por parte del control del Estado, y la inversión extranjera. 6 Los cálculos (propios) se basan en el producto interno regional tomado de la página http://knoema.es/atlas/China/Shanxi/Gross-Regional-Product. Simplemente calculé la tasa de crecimiento del PIB. 7 En el acápite de Guangdong se profundiza sobre las EPM. 8 Después del 2000 cambian las garantías para los privados y se empiezan a registrar como empresas privadas.
24
privados empleaban cerca de 1000 personas en los 80, mientras que para el 2002 ya
ocupaban el 4% de la fuerza laboral (García, 2011). Es factible suponer que el elevado
control del Estado atrasó el desarrollo de Shanxi durante los primeros 20 años de reformas
para luego dar paso a una economía abierta con empresas privadas y mixtas.
Dada su condición histórica de fortín del partido comunista, y tomando en cuenta la cultura
cerrada de China frente a los extranjeros, en Shanxi siempre ha habido un rechazo por el
exterior. Goodman (2000) argumenta que ésta puede ser una de las explicaciones para el
bajo nivel de inversión extranjera, además del excesivo sustento del estado: para el año de
1996 la inversión de Shanxi era del 3,1% y el intercambio extranjero er del 7,4%, mientras
que la media nacional era del 16,7% para inversión y de 35,1% para intercambio extranjero.
Fruto de este bajo nivel de inversión, la región mantuvo un relativo atraso frente a las otras,
en términos de desarrollo de infraestructura. El Estado era el único que podía impulsar
proyectos de mediana envergadura (como la planta eléctrica de Shuozhou), pero no era
suficiente para una exitosa integración económica. A continuación se profundizará en el
tema de infraestructura.
5.1.4Infraestructura fallida, reforma agraria e industrialización perdidas. Goodman (2006) menciona que la razón del rezago económico no sólo proviene del Estado,
también deviene de raíces históricas: durante 40 años Shanxi fue un bastión de la
industrialización, bajo las ordenes de Yan Xishan, lo que impidió la diversificación de
sectores; la región se volvió minero dependiente, mientras que el sector agrícola se
desvirtuó, parcialmente. Así mismo Shanxi fue una de las regiones en emplear más tarde la
de colectivización de las tierras (1983) terminando este proceso en 1989, cuando varias
regiones ya tenían una producción agrícola elevada. De la misma manera, el
establecimiento de empresas independientes agrícolas no se dio sino hasta inicios de los
90’s.
Complementando el acápite anterior, Min, Yafeng y Xufang (2010) explican la forma en
que el control de precios limitó el desarrollo efectivo de la reforma agraria: dado que el
Estado controlaba los precios de muchos bienes agrícolas, los campesinos podían llegar a
obtener un nivel de ganancias que idealmente debieron re invertir; sin embargo, muchos de
los bienes de uso necesario para la mejora del cultivo son importados, y por tanto, sujetos a
25
los precios del mercado –entre ellos tractores, insecticidas, herramientas de riego- por ello,
su precio era mucho más elevado que el ahorro del campesino. Varios campesinos podían
entonces no tener el dinero suficiente para reinvertirlo en mejoras tecnológicas, lo que llevó
a que ese ahorro se consumiera o se atesorara. Lamentablemente este ahorro se atesoró por
algunas razones: muchos de los sistemas de pensiones y de salud pública no eran de fácil
acceso para los campesinos, es por ello que el ahorro de su producción agrícola debió
guardarse para la vejez o para posibles eventualidades de salud, como lo evidenciaron los
autores en sus entrevistas. Es así como el efectivo modelo de reforma agraria fracasa
cuando hay un control de precios del Estado.
Otro de los principales problemas consistía en la escasez de agua, paradójicamente, con la
presencia del rio amarillo a través de Shanxi. Las ciudades más importantes de la región del
norte de China sufrían recortes de agua, según el Banco Mundial (1997) había un déficit de
5 billones de metros cúbicos de agua en sectores industriales y 35 billones de metros
cúbicos en el sector agrícola. Shanxi era la segunda región con mayor sequía y
desabastecimiento de agua; tanto así que en edificios de más de 3 pisos, en las ciudades
capitales (Taiyuan, Datong), el agua sólo subía hasta el segundo piso. Si bien la irrigación
cubría el 30% del área cultivada (1.1 millón de hectáreas), sólo el 50% obtenía suministros
adecuados, mientras que el otro 50% tenía un acceso nulo al agua, razón que impedía un
desarrollo efectivo de la reforma agraria; adicionalmente, la minería se veía afectada por la
calidad del agua. La escasez de agua naturalmente era fruto de una débil infraestructura, así
también se encontraban parte de las vías y de los canales provisores de energía; no sólo el
Estado tenía un control de los precios, sino que para los productores era muy difícil integrar
sus productos en el mercado regional y aún más difícil en el nuevo mercado internacional.
A partir de los 90’s la situación comenzó a cambiar: la iniciativa reformista buscó disminuir
la alta dependencia del carbón a través del desarrollo de industrias derivadas: fabricación de
químicos y plásticos, procesamiento de la bauxita en aluminio y producción masiva de
coque. Se removió el eterno control del Estado sobre las minas de carbón: aparecieron
empresas explotadoras de minas pequeñas de carácter privado y de gobiernos locales, por lo
que se desarrolló la economía de pueblos y municipios, quienes se encargarón de proveer
servicios, manufacturar el carbón, fabricar textiles; esta economía tuvo el crecimiento
26
industrial más rápido de Shanxi y fomentó el desarrollo de empresas privadas (García,
2011). Por otra parte, se empezó a construir plantas eléctricas (en Shuozhou e Yangcheng),
supliendo la falta de suministro de energía en la región y exportándola a regiones vecinas
como Beijing y Tianjin (Goodman, 2002).
Frente a la dependencia del carbón existen estudios que analizan el problema desde la
perspectiva de: si es un caso de bendición o maldición de recursos. En vez de profundizar
en una pregunta tan compleja, simplemente mencionaré uno de los resultados del estudio de
Wu (2013). Si bien Shanxi comienza a transformarse, su principal fuente de riqueza ha sido
la explotación de carbón, es por ello que durante los primeros 20 años de reformas presentó
síntomas de enfermedad holandesa. La caída en los precios del carbón llevó para abajo los
precios del resto de la economía. La anhelada diversificación esperaba ser lograda en el
mediano plazo y no en una década. Esto también influyó en el lento crecimiento de Shanxi.
A continuación se ilustra el ejemplo anterior en un gráfico:
Fuente: Wu (2013)9
Tratando de solventar el problema de infraestructura, se inició una inversión masiva en vías
que comunicaban toda la región. Por una parte se construye la autopista de Tai-Jiu que
conecta Taiyuan (la capital de Shanxi) con la provincia de Hebei y la autopista de Da-Yung
9 Si bien la gráfica nos es útil del 93 al 2000, hay poca información para los años 80’s y 90’s.
27
que conecta el norte con el sur de Shanxi. Se mejoraron varias líneas de ferrocarriles para el
transporte de carbón, entre ellas la línea de Datong hacia Hebei, con el fin de atraer más
inversión. Por otra parte se invirtió en “El proyecto de transferencia de agua de
WanjiaZhai” a finales de los 90’s: este proyecto buscó la construcción de una represa en el
Rio Amarillo que supliera las necesidades de agua de Datong, Taiyuan y Pingyao, se
esperaba que para el 2002 el proyecto supliera 320 millones de metros cúbicos de agua
anuales y para el 2021 1.2 billones, lo que aumentaría el consumo de agua en un 25%
(Banco Mundial, 1997). Cabe anotar que parte de la inversión para este proyecto provino de
préstamos concedidos por el Banco Mundial, su construcción se inició en el 97 y la primera
parte del proyecto se inauguró en 2001.10 Tomando en cuenta lo anterior es claro que la
agricultura se mantuvo estancada desde los 80’s –las regiones agrícolas no tenían acceso al
agua-, mientras que el desarrollo industrial mantuvo y aumentó su crecimiento durante los
90’s –debido a mejoras en infraestructura y su diversificación-, como se ve en la tabla del
crecimiento de producto a inicio de los 90’s.
Fuente: Banco Mundial (1997)
En la siguiente tabla se pueden ver también las diferencias entre las zonas rurales y urbanas
en gasto e ingreso, dentro de nuestro tiempo de estudio. Shanxi tiene un relativo atraso
frente al promedio chino y en el gasto rural hay una mayor brecha que en el gasto urbano,
lo que refuerza las diferencias entre el campo y la ciudad.
10 Valdría la pena estudiar a profundidad los impactos de la represa en el crecimiento de la infraestructura.
28
Fuente: García (2011)
5.2Guangdong: Un Paso Adelante
5.2.1Descentralización Fruto de su designación como Zona Económica Especial Guangdong fue la región perfecta
para la experimentación con reformas. Durante la China de Mao Zedong los planes de
intercambio, la fijación de precios, la negociación y la formulación de política eran
diseñados en Beijing, luego del 78 se le otorga a cada región de las ZEE’s autonomía sobre
el diseño y la toma de decisiones; muchas Corporaciones de Intercambio se subdividen,
entonces, para gozar de dicha autonomía.11 La estructura de exportaciones, antes agrícola
(arroz, azúcar y hule), se volvió mucho más diversa incluyendo artesanía y productos
industriales ligeros: antes de las reformas se exportaban 215.000 toneladas de arroz, para
1980 la cifra había caído a 140.000 toneladas; al exportación de prendas pasó de 16
millones a 60 millones de dólares y la de bordado de 30 millones a 100 millones en este
mismo periodo. (Kamm, 1990). De la mano con la apertura económica la región comenzó a
recibir mucho más ingreso, lo que empoderó a las Corporaciones de Intercambio, quienes
abogaron por mucha más descentralización; Se estableció la Corporación de Intercambio
Extranjero de la Provincia de Guangdong, la cual abrió sucursales en Hong Kong y Macau
para empezar negocios; y se crearon cortes económicas con el fin de resolver disputas.
11Kamm (1990) ejemplifica esto con la prefectura de Foshan, que se dividió en la sucursal metropolitana de Foshan y la de Jiangmen.
29
Al inicio de las reformas se estableció el Sistema de Responsabilidad de los Hogares
(SRH)(más adelante se explicará), a medida que corrían las reformas, el gobierno chino era
cada vez más flexible, debido al éxito económico, esto ocasiono que el SRH no fuera
obligatorio y que el enfoque político se centrara en las EPM. El Estado levantó su control
de la agricultura esperando obtener una mayor ganancia, fruto de la súbita productividad y
rápido desarrollo, y por ello se desarrolló una economía local. Los cadres ya no se medían
únicamente por la efectiva implementación de reformas, sino también, por el desempeño
económico de la región; esto incentivó un liderazgo orientado hacia la eficiencia, y no hacia
las políticas maoístas, y también llevó a que los cadres conservaros que no tenían resultados
fueran reemplazados por cadres reformistas(Geng, 2003)
5.2.2Economía abierta e inversión. La flexibilización del Estado permitió el intercambio con regiones restringidas (Hong
Kong, Macau, Japón), lo que llenó el mercado local de bienes novedosos para los chinos
(Televisores, refrigeradoras, vehículos) y también el envío de remesas de la diáspora
cantonesa (Kamm, 1990). Se empezaron a establecer acuerdos de “intercambio
compensatorio” los cuales consistían en el permiso de operación de empresas extranjeras,
donde el empresario ponía el capital físico y recibía el pago en producción. Estos acuerdos
abrieron la puerta a la recepción de inversión extranjera a través de la formación de
empresas mixtas de “equidad” y “contractuales”: las primeras buscan que el privado
invierta como mínimo el 25% del capital y hasta el 70%, compartiendo el riesgo y las
ganancias; mientras que en las segundas el gobierno provee la tierra, la infraestructura y los
trabajadores y el privado la mayor parte del capital.
Sobre el control de precios hubo una liberalización nunca antes vista, con el fin de fomentar
el comercio: un ejemplo de ello fueron los peces de agua fresca cultivados en la delta del
Rio Perla. Antes el Estado restringía su precio de exportación y los piscicultores no tenían
incentivos para venderlos a corporaciones, por lo general la producción era para el
autoconsumo, luego, y fruto de la elevada demanda de Hong Kong, se comenzaron a
vender los peces a precios de mercado lo que terminó por enriquecer a los piscicultores y
aumentó su producción. (Kamm, 1990)
30
Por otra parte, el gobierno chino decidió promover la inversión extranjera a través de
incentivos arancelarios –Sin contar la creación de ZES–, reduciendo los derechos de
entrada de mercancías, aprobación de proyectos de inversión y levantando las restricciones
de ingreso. Para el 2000 más de 12 billones de dólares de la inversión extranjera estaban
destinados a Guangdong (Un tercio de la inversión extranjera), fondos destinados a la
producción de desarrollo tecnológico, equipamiento médico, construcción de carreteras,
generación de poder. Cabe resaltar que el 80% de la inversión viene de Hong Kong, 10% de
Taiwan y el resto de Japón y los americanos; China es atractivo para la inversión extranjera
dado los excesivos bajos costos de la mano de obra y de la tierra, lo que representa
millonarios negocios para los inversores (Li & Yang, 2003).
Fruto de su estatus, Guangdong obtuvo la creación de un programa especial que fomentaba
su crecimiento: en primer lugar, recibía divisas extranjeras del gobierno central
“importaciones que ayudan a las exportaciones”, en segundo lugar, recibía el 70% de los
ingresos de exportación y una suma de divisas fruto de actividades no comerciales.
En esta vía una de los principales avances en la recepción de inversión extranjera y apertura
de la economía fue la posibilidad de retener divisas extranjeras por parte de los chinos.
Antes las divisas generadas iban directamente al gobierno, luego el 20% y 30% de las
exportaciones podían quedarse en las manos de los empresarios; esto permitió una mayor
importación de maquinaria y otros bienes. Por otra parte el gobierno crea el “cuarto de
cambio de divisas extranjeras”, hasta ese momento inexistente, que se encarga de la compra
y venta de otras monedas. Conjuntamente estos factores terminaron por aumentar el
crecimiento de Guangdong. (Kamm, 1990)
5.2.3Reforma agraria, industrialización e infraestructura En Guangdong el “SRH” de la tenencia de la tierra tuvo un gran éxito, durante el inicio de
las reformas el consumo de los hogares creció hasta un 23%, a mediados de los 90 llegó a
tasas del 30% para decaer a finales del siglo (Yang, 2003); los ingresos de los hogares
crecieron de 193 yuanes en el 78 a 3527 yuanes en el 98. Parte del éxito se debió al
encadenamiento de los productos agrícolas, en lo que los chinos llaman “dragón”, esto
quiere decir que al producto agrícola se le hace una campaña de mercadeo, se distribuye, se
31
procesa y luego se consume; la cabeza del dragón son las empresas agrícolas, que se
encargan de este proceso, mientras que el cuerpo son todos los pequeños granjeros. En la
tabla de a continuación se puede ver el crecimiento del ingreso y el consumo per capita en
el sector rural, si bien hay un comportamiento cíclico este se debe a dos razones: la
reestructuración del crecimiento en los 90’s y a las crisis asiática de finales de los 90’s; por
otra parte hay un fuerte incremento en el gasto e ingreso en tiempos buenos.
Fuente: Geng (2003)
Con el sistema de responsabilidad familiar surgen las EPM, las cuales son asociaciones
agrícolas locales que buscan industrializar gradualmente la economía, desarrollar el sector
agrícola y aumentar sus ingresos. Gracias al aumento de productividad del campo, del 78 al
84 los ingresos pasaron de 2936 millones de yuanes a 8008 millones, se comienzan a
desarrollar sectores no agrícolas, dándole la oportunidad de obtener empleo a chinos
emprendedores.
Posteriormente el Estado permitió que las EPM no sólo se centraran en la agricultura sino
en sectores industriales y de servicios, lo que diversificó la estructura de crecimiento de la
región. Consecuentemente, la región comenzó a producir un gran cantidad de bienes
manufacturados -lo que también aumentó la eficiencia social con empleo- tales como
ladrillos, maquinaria agrícola, textiles, hierro, juguetes y electrodomésticos: fueron sin
lugar a dudas la cuota más alta de mercado de la región.
32
Durante los 90’s las EPM pasan de centrarse únicamente en el mercado local a abrir sus
puertas, comenzaron por exportar bienes a nivel nacional y finalmente en el mercado
internacional, para el 98 sus exportaciones habían adquirido el valor de 178.284 millones
de yuanes. (Geng, 2003). A continuación vemos una tabla donde se indica el incremento de
las EPM, sus ingresos, ganancias e impuestos para el tiempo de estudio.
Fuente: Geng (2003)
Fruto de la creciente inversión extranjera y a través de préstamos, Guangdong usó parte del
dinero entrante en infraestructura –precaria durante la época de Mao Zedong- 632 millones
de yuanes: se construyeron dos vías principales de ferrocarriles en 1987, se construyeron
puentes que conectaban a Hong Kong con Guangdong (el ferry dejó de ser el único medio
de transporte) y se puso en funcionamiento la planta eléctrica del condado de Dongguan
que provee servicios a toda la región. Para Kamm (1990) el boom en infraestructura tuvo
tres motivos principales: se mantuvo el compromiso al comercio exterior de manera
descentralizada, se motivó a la competencia entre empresas y había una mayor retención de
divisas extranjeras. Por otra parte, en el desarrollo de las EPM’s se estableció que parte de
las ganancias iba a ser destinada a subsidiar la agricultura, en el 97 se invirtió 1008
millones de yuanes en infraestructura agraria (mucho más de lo que el gobierno invirtió en
el sector agrícola ese año): carreteras, puentes, irrigación, reservas pequeñas, plantas
eléctricas, telecomunicaciones, hospitales y escuelas (Geng, 2003).
A finales de los 90’s la infraestructura de Guangdong se había convertido en la primera de
toda la región: tenía 91.862 kilómetros de carretera, la más densa del país; 163 puertos de
intercambio; y se había vuelto la pionera en las telecomunicaciones, la primera estación de
radio búsqueda inalámbrica y una red de 900 mega Hertz para celulares (Zhang, 2003).
33
6. Conclusión. Al finalizar el análisis de las reformas y políticas que permitieron el rápido desarrollo de
Guangdong y los diferentes problemas que enfrentó Shanxi para el siglo XXI, es claro que
estamos ante un abrebocas para entender las diferentes historias de desarrollo regional.
Guangdong encuadra perfectamente en la historia de crecimiento que los chinos le
muestran a Occidente: crecimiento acelerado, apertura económica, inversión extranjera y
disminución del Estado; mientras que Shanxi es todo lo contrario: poco crecimiento,
barreras comerciales, apoyo del Estado y una cultura cerrada (hasta los 90’s, cuando
comienza a seguir las recetas del éxito oriental).
Frente a la descentralización vemos un Shanxi caracterizada por un pasado histórico
altamente gubernamental, los cadres formados durante la época maoísta se niegan a
implementar las reformas y mantienen un alto nivel de parroquialismo que favoreció a unos
pocos sectores. En Guangdong, el gobierno adoptó una actitud muy liberal, cada región es
responsable de sus planes de importación y exportación, los cadres por su parte buscaron un
rápido y efectivo desarrollo económico, eliminando a los cadres conservadores; se
comenzaron a crear instituciones cada vez más autónomas y otras de seguridad para los
inversores. Shanxi tuvo varios problemas ligados al control del Estado: en primer lugar, un
alto control de precios ponía en desventaja a cualquier sector frente al mercado
(electricidad, agricultura, minería), desincentivaba la innovación y la mejora de
productividad. En segundo lugar, la región se hizo menos atractiva para la inversión
extranjera, lo que a su vez limitó el desarrollo de obras de infraestructura necesarias para la
región (carreteras, represas, ferrocarriles). En tercer lugar, no hubo una implementación
efectiva de la reforma agraria, la de colectivización y las EPM se tardaron en llegar, sin
contar problemas estructurales como la falta de carreteras y la escasez de agua, lo que frenó
una serie de encadenamientos productivos. Además, Shanxi sufrió problemas de una alta de
dependencia del carbón lo que lo pudo convertirse en una enfermedad holandesa de gran
envergadura. Luego de los 90’s Shanxi decidió emplear el camino de las reformas
siguiendo el ejemplo de la región costera, a mitad de los 90 las cosas parecían estar yendo
bien, con la crisis del 97, el panorama económico habría de cambiar radicalmente. Para
34
Guangdong la moneda tuvo otra cara: la liberación de precios incentivó la productividad, la
competencia entre productores, la innovación, pero sobre todo, permitió la importación de
bienes (antes imposibles de conseguir en China) para la mejora de las industrias (máquinas,
tecnología, bienes de consumo). Como consecuencia de la liberalización Guangdong se
volvió muy atractiva para los inversores extranjeros, recibían incentivos tributarios, la
mano de obra y la tierra eran baratas y los rendimientos de la inversión eran muy elevados.
La reforma agraria, bajo el SRH, llevó a la consolidación y expansión de las EPM’s, con
los excedentes agrícolas se inviertió en infraestructura y se diversificó la economía, las
industrias comenzaron a producir y a exportar nuevos bienes. Finalmente Guangdong se
vuelve la región número uno en cifras de crecimiento y de política, todas las otras regiones
la siguieron.
A continuación una tabla que resume parte de la investigación:
Diferencias regionales frente a las reformas
Reforma Shanxi Guangdong
1)Descentralización -Poco exitosa fruto de cadres
altamente centralistas con
reticencia al cambio.
-En los 90’s comienza el
proceso de descentralización.
-Autonomía regional frente a los
planes de importación y
exportación.
-Cadres con motivaciones
económicas.
2)Economía abierta Proteccionismo sustentado en
alta presencia del Estado.
-Libre comercio: se elimina la
fijación de precios.
-Se permitió la entrada de
empresas extranjeras al
mercado.
-Retención de divisas
extranjeras.
3)Inversión -Actitud negativa frente a los
inversores extranjeros.
-Bajo nivel de inversión en
proyectos de alta envergadura
-Creación de empresas mixtas
donde el gobierno minimiza el
riesgo y maximiza las
ganancias.
35
(infraestructura). -Incentivos arancelarios.
4)Reforma agraria -De colectivización tardía.
-Desarrollo tardío de empresa
rural.
-Poca posibilidad de
inversión.
-Encadenamiento de productos
agrícolas a través de
“dragones”.
-Aumento de la productividad
articulada con las EPM.
5)Industrialización -Dependencia del carbón.
-Enfermedad holandesa.
-Poca inversión en
infraestructura (carreteras,
acueductos y energía).
-Producción y exportación de
bienes manufacturados por las
EPM.
-Inversión en infraestructura,
teniendo las vías más avanzadas
de la región.
6.1. Hacia a dónde ir Finalmente quisiera agregar varias anotaciones que pueden servir como focos de nuevas
investigaciones en el área del desarrollo chino: en primer lugar, sería interesante emplear un
estudio cultural en perspectiva histórica sobre ambas regiones, es curioso que la región
costera por excelencia se mantenga como la región líder en la economía; mientras que las
regiones, centrales y occidentales, sobre vigiladas por el Estado o abandonadas,
respectivamente, sean las rezagadas en la economía. En segundo lugar, es claro que en el
nuevo milenio muchas dinámicas económicas han cambiado, se mantiene mucha inequidad
regional pero varias regiones han recortado la brecha que las separaba de la región costera
¿Cómo se explica ese cambio? ¿Se aplicaron efectivamente las reformas en otras regiones o
hay otros factores? ¿Puede la economía china converger en el largo plazo? ¿Qué pasó a
principios del nuevo milenio? A continuación hay dos mapas que muestran el PIB por
región: el primero en el 79 y el segundo en el 201412. Las regiones costeras terminaron por
volverse las más productivas, seguidas de las del centro y nuevamente las occidentales en
último lugar; varias regiones del centro, antes rezagadas, aumentaron su producto.
12 Si bien la escala de comparación cambió fruto del aumento del producto, la inflación y el fortalecimiento de la moneda, es posible ver una mejora regional.
36
Fuente: Knoema (2016)
En tercer lugar, es necesario una comparación intra regional que analice y explique los
problemas que hay en los lugares más rezagados, Vogel (1990) encuentra que en
Guangdong las provincias más lejanas de la costa son las más pobres, y hasta los 90’s, no
parecían hacer parte de la historia de crecimiento ¿Las reformas terminaron por aumentar o
disminuir la inequidad intra regional? ¿El Estado redistribuye sus ingresos provincialmente
37
o regionalmente? ¿Puede haber regiones con altos niveles de crecimiento y altos niveles de
pobreza e inequidad?
En cuarto lugar, es importante estudiar el milagro económico chino desde una perspectiva
económica social, si bien China ha sido un milagro económico ¿Qué ha pasado con la
pobreza y la inequidad? ¿Tienen sus ciudadanos un buen nivel de calidad de vida? ¿Cómo
afecta la contaminación la salud pública? ¿Hay suficiente inversión en salud y educación?
¿Funcionan los sistemas de salud y pensiones? Por lo general vemos la fotografía de un
China grande y próspero, pero además de la marcada contaminación, poco conocemos
sobre su sociedad y sus habitantes.
Finalmente hay una clara restricción del lenguaje, la mayor parte de la investigación que se
realiza sobre China se encuentra exclusivamente en mandarín. Esto es problemático dado el
régimen en que se encuentran, Fishman (2007) advierte que muchos campesinos maquillan
las cifras de su productividad para obtener beneficios del gobierno, lo que nos deja con
cierta desconfianza frente a las estadísticas oficiales. La existencia de un nicho académico
exclusivo limita la construcción un conocimiento corroborable y crítico, adicionalmente la
mayoría de académicos chinos nunca publica sus artículos en revistas internacionales sino
en revistas chinas. Si bien hay estudios en inglés, de académicos americanos, no hay
literatura detallada sobre lo que pasó en las regiones durante la época de reformas –a
excepción de las ZEE’s- lo que abre una inmensa posibilidad para el investigador de
dialogar con oriente y comprobar si en efecto lo que se cree que pasó, pasó.
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