■■■■•■■■■

Sosialpolitiske konsekvenserav økonomisk vekst

AVPROFESSOR TRYGVE HAAVELMO,UNIVERSITETET I OSLO

Litt om årsak og virkning.

Det kan ware grunn til, innledningsvis, å si etpar ord om det oppgitte emnet for idette foredra-get. Dette gjør jeg ikke for A kritisere arrange-mentskomitéen, men for å få anledning til å pre-sisere et par ting som kanskje ikke alltid kommerlike klart fram i den offentlige debatt. Jeg tenkerpå mulighetene for, og meningen med, alternativestørrelser av et sosialbudsjett innen den økono-miske ramme som eksisterer på et gitt tidspunkt.Den vanlige oppfatning her er vel stort sett denne:Jo lengere opp i samfunnsmessig produksjons-oginntektsnivå, den økonomiske veksten bringer oss,jo bedre albuerom får vi til å lose ressurskrevendeoppgaver, deriblant sosialpolitiske oppgaver. Deter flere ting å si til denne noe for enkle problem-stilling.

Den første og mest åpenbare innvending er na-turligvis at anvendelse av ressurser til sosialpo-litiske formål konkurrerer ikke bare med annetløpende forbruk, men i høy grad også med dendel av nasjonalproduktet som skal gå til vekst-skapende investeringer. Spesielt kan en her altså siat sosiale ytelser i dag til en viss grad konkurrerermed mulighetene for slike ytelser i framtiden.

En annen komplikasjon er at den sosialpolitikksom drives og den som har vært drevet i fortiden,har en mer eller mindre direkte virkning på denløpende produksjonsaktivitet. Virkningene går heri mange retninger selv om vi vel håper at netto-effekten er positiv. Jeg tenker da på slike tingsom evnen til og lysten til å gjøre arbeidsinnsats.Jeg tenker ph den virkning en gitt sosialpolitikkhar for sammensetningen av nasjonalproduktet,noe som igjen har betydning for hvor rask vekstdet er mulig å få.

Et tredje spørsmål, og kanskje det alvorligste,er om det i det hele tatt har en fornuftig meningå operere med et program for økonomisk vekstuten at et 'sosialpolitisk program er en integre-rende del av selve målsettingen. En kan ikke en-gang rent kvantitativt måle økonomisk vekst utenat en har forholdsvis bestemte idéer om hvaveksten skal brukes til. Noen ville her protestereog si at økonomisk vekst jo bare er veksten, målti faste kroner, i produksjonen av nyttige ting. Menhva er nyttige ting? Og hvordan skal vi veie demmot hverandre? Det kan vi bare gjøre ved en vur-

Sosialokonomen nr. 1 1973

dering av de forskjellige formål som skal tilgode-sees.

Det er derfor ikke sikkert at det har særlig godmening å tenke seg utviklingen som alternativehistoriske prosesser der en kunne ha ulike sosial-.politiske utviklinger for en og samme totale øko-nomiske vekstrate. Hvis en tar hensyn også til depolitiske muligheter for å velge alternative sosial-budsjetter, er kanskje valgmulighetene mindre ennvi teoretisk kunne tenke oss. Til en viss grad erdet kanskje slik at den sosialpolitikk som blir ak-tuell på ethvert tidspunkt er en del av en histo-risk prosess som går sin gang, selv om dette joikke egentlig er lystige ord å høre for en økono-misk planlegger.

Det jeg har forsøkt å si overfor er naturligvisbare en bestemt versjon av det som nødvendig-vis må være en sosialokonoms evige omkvede,nemlig påpekingen av den gjensidige avhengig-het mellom de ulike økonomiske forhold sam-funnet. Men siden det jo ikke er mulig å snakkesamtidig om alle ting, må jeg forsøke i tur ogorden å drøfte noen av de hovedspørsmål som detoppgitte emnet reiser. Jeg vil da i det etterføl-gende nøye meg med å se på følgende saker: For

første vil jeg prove å anstille noen betrakt-ninger over hvor raskt en skal tenke seg et so-sialbudsjett stiger i forhold til nasjonalproduktet.For det andre vil jeg se litt på den del av den so-sialpolitiske målsetting som kommer til uttrykki stikkordet jamnstilling. Og for det tredje viljeg berøre det kontroversielle spørsmål om eneventuell sammenheng mellom sosialpolitikk ogbefolkningsutvikling. Jeg burde presisere at jegi den foreliggende sammenheng selvsagt betrak-ter begrepene sosialpolitikk og sosialbudsjett sommye mer vidtfavnende enn de områder som for-melt hører inn under Sosialdepartementet.

Relativ vekst i sosiale ytelser ?

Det er et velkjent trekk i mange lands økonomi,i hvert fall i nyere tid, at de offentlige budsjettersandel av nasjonalproduktet vokser. Fra et 'Poli-tisk synspunkt er det mange som hevder at detteer en god ting i og for seg, mens andre implisittkommer til samme konklusjon ved at de er medph bevilgninger som i tur og orden adderer segopp til det nevnte resultat. Når det gjelder sek-

19

toren sosiale ytelser, har vi vel hatt en tilsvarendetendens med minst like sterke politiske oppfat-ninger i retning av at det bør være slik. Byggeren da på den etter vår oppfatning noe for enkleidé at sosialbudsjettet bestemmes av hva en tilenhver tid har råd til, blir i grunnen hele saks-forholdet litt merkelig. En kunne da like godtkomme til den motsatte konklusjon, nemlig at etsosialbudsjetts relative betydning burde falle etterhvert som samfunnet blir rikere og rikere. Aldrier vel behovet for sosiale ytelser og for deling avressurser mer påtrengende enn når det gjennom-snittlige inntektsnivå i et samfunn er lavt. Selvom da de absolutte ytelser ikke kunne bli så store,kunne en vel tenke seg at de relativt ville ta enmeget stor del av samfunnets ressurser. Hvisdette er riktig, ledes en til å søke etter andre for-klaringsfaktorer når det gjelder spørsmålet omhvorvidt et sosialbudsjetts andel av nasjonalpro-duktet vil eller bor stige etter som tiden går.

En forklaringsgrunn som er enkel selv om denkanskje ikke er den viktigste, er at vi etter hverthar lært å administrere sosiale ytelser bedre ogbedre rent teknisk, og at effektiviseringen herhar gått i retning av å utføre oppgaven på kollek-tivt grunnlag. Denne gradvise overføring tiloffentlig regi, ville imidlertid ta slutt før ellersenere med mindre de oppgaver som skal løsesfortsatte å vokse.

En annen faktor er ønsket om å bli kvitt privatansvar for vanskelige sosiale forhold, eller av-hengighet av andre på mikroplanet når det gjelderhjelp, og isteden få rettigheter gjennom det offent-lige. Det er helt klart at utviklingen i denne ret-ningen har vært sett på av de fleste som et stortframskritt, men samtidig gjelder det også her at enslik overføringsprosess gradvis måtte ta slutt medmindre de oppgaver som skal loses fortsatte å vokse.

Vi står da igjen med det store spørsmålet omselve behovet for ressurskrevende sosiale tiltakmå antas å vokse etter som samfunnet blir rikereog rikere. En faktor som her vil virke dempendepå overføringen til offentlig regi, er hensynet tildet som ofte kalles konsumentens sjølråderett ogsom antas å ha stor verdi i seg selv. Dette momentfår særlig betydning hvis det dreier seg om sosialeytelser som er spesifiserte rent konkret. Forholdeter mer innfløkt når det gjelder rene inntekts-overføringer. Dette kommer vi tilbake til senere.Et annet viktig moment er selvsagt at informa-sjonsmengden når det gjelder de sosiale forholdi samfunnet gradvis vokser. Den sosiale samvit-tighet får et stadig større terreng å utvikle seg i.

Til slutt kommer vi til det som kanskje i dager et av de mest sentrale spørsmål når det gjeldersosialpolitiske tiltak, nemlig spørsmålet om denøkonomiske utvikling i seg selv er av en slik artat den skaper nye store sosialpolitiske oppgaver.Vi nevner noen synspunkter i fleng. Den industri-elle utvikling fører med seg miljøforverring ogskaper psykiske problemer som det på en ellerannen måte blir aktuelt A prøve å kompensere for.På den annen side vil mange hevde at aldri harfolk hatt bedre materielle muligheter enn i dag

for selv å kunne gjøre noe for å motvirke de nev-nte forhold. Men så har vi her også spørsmålet omikke miljøforverring og andre uheldige bivirk-ninger av den økonomiske framgangen nettopp erav en slik art at de bare kan bøtes på gjennomkollektive tiltak. Et annet ganske komplisert spørs-mål er hvordan kostnadene ved å oppnå sosialeforbedringer kan antas å utvikle seg. Det vi datenker på er om det å oppnå en viss sosial for-bedring etter hvert kanskje krever en økende res-sursmengde ,. Her kan vi ikke uten videre jevn-fore med den private etterspørsel. Når det gjeldersosiale ytelser i offentlig regi, er det ikke nødven-digvis slik at etterspørselen automatisk hindres aven stigende pris. Det er opplagt uhyre vanskeligfor sentrale organer eller for utenforstående i dethele tatt å vurdere noe slikt som intensiteten avbehovet for sosiale ytelser.

Etter disse mange hvis og men kunne en velønske et mer håndfast utsagn når det gjelderframtiden for sosialbudsjettets andel av nasjonal-produktet. Noe særlig godt begrunnet forecast harjeg ikke. En kan vel si at det er to hovedgrupperav faktorer som trekker i hver sin retning. På denene side har vi den økonomiske framgangen, medfull sysselsetting osv., som i og for seg skulle til-si at den enkelte etter hvert ble , bedre og bedre istand til å ta vare på seg selv. Det viktige spørs-mål om personlig trygghet kunne da tenkes å bliløst ved en stadig økende innføring av alle muligeslags garantier uten at disse behøvde å slå ut itilsvarende stigende faktiske uttellinger fra detoffentlige. På den annen side har vi det forholdat vi vel etter hvert vil bli stadig flinkere til A,klarlegge .sosiale behov og til å finne opp prosje ,k-ter som har til formål å tilgodese slike behov. Etkompliserende element er at den stadige prisstig-ning i en viss forstand gjør det lettere å love merenn det som kan holdes på sosialsektorens område.De sosiale ytelsers andel av nasjonalproduktet påbevilgningstidspunktet kan derved lett bli størreenn den faktiske andel på ytelsestidspunktet.

I det som er sagt ovenfor har vi først og fremsthatt de mer konkrete sosiale ytelser som har til-knytning til alderdom, til medisinske kriterierosv. for øye. Som vi har nevnt, kommer rene inn-tektsoverføringer i en litt annen stilling og kreveroverveielser som lett kan føre oss på dypere , vann.Jeg vil likevel forsøke meg.

Inntektsoverforinger og økonomisk vekst.

Inntektsoverføringer kan vel i den foreliggendesammenheng deles i to slag. På den ene side har vislike overføringer som i en viss forstand er ore-merket for bestemte formal. Av slike overføringerkan vi jo tenke på barnetrygd, på støtteordningeri boligsektoren, på ymse stønader til utdanningo.l. På den annen side har vi de overføringer somhar sitt grunnlag i mer gererelle rettferdsbetrakt-ninger, altså inntektsutjamningspolitikken. Fellesfor dem begge er at det, i hvertfall i en viss grad,ikke er helt 'sikkert hva slike ytelser faktisk blirbrukt til av mottakeren. Det er klart at her er vi

20

Sosialøkonomen nr.i 1973

midt oppe i den moderne velferdsteoris sentraleproblemstilling. Hvor store skal slike overføringervære og vil eller bor de vokse i framtiden? Detfinnes som kjent ikke noe svar på dette spørsmåli den forstand at en kan finne det ut ved å «regneriktig». Spørsmålet får sin losning gjennom depolitiske maktforhold som hersker i samfunnettil en hver tid og der partene i en drakamp måantas å påvirkes av så, vel egoistiske som altru-istiske interesser. En kunne derfor på en måtesi at vi vil få den inntektsfordelingspolitikk i ti-den framover som det til enhver tid er politiskgrunnlag for, og så er vi omtrent like kloke. Deten da ofte gjør, og det som vi vel får gjøre herogså, er å tenke seg at det eksisterer en vis ogmyndig styringssektor som har det i sin makt å,velge alternative utviklinger av en inntektsutjam-ningspolitikk, og så forsøke å antyde visse over-veielser som kunne bli aktuelle.

I denne sammenheng vil jeg framlegge noensynspunkter som kanskje kan fortjene oppmerk-somhet, vel forberedt på at de kanskje også for-tjener blank anvisning.

Den hovedtanken som jeg da vil antyde er atvi i overføringspolitikken antakelig ofrer mer tid.og omhu på å drøfte overføringsbeløpenes stør-reise enn på å drøfte hva disse til syvende og sistblir anvendt til på det realøkonomiske plan. Jegtenker ikke her først og fremt på muligheter fordirekte misbruk. Jeg tenker heller ikke på de mereller mindre velvalgte vitser en hører om anven-delsen av barnetrygden. Det jeg vil inn på er noesom på en måte går mye dypere og som jeg vilforsøke å framstille på følgende måte:

La oss tenke oss en utgangssituasjon med enforholdsvis skjev inntektsfordeling. Denne vil av-speile en rekke forskjellige forhold i samfunnet,noen av dem betinget av en lang utviklingshisto-rie. Undersøker vi forbruksmønsteret til de for-skjellige inntektstakere i denne fordeling, vil vifinne trekk som ikke bare avhenger av inntektensøyeblikkelige størrelse, men av hvor lenge ved-kommende har vært på et slikt inntektsnivå. Helelivsmønsteret vil avhenge av bakgrunn, yrke osv.Spørsmålet er nå om dette er noe godt etterapings-monster for en som tidligere har hatt en forholds-vis beskjeden inntekt og som raskt får en bety-delig tilskott. I dette utsagn ligger selvsagt ingenbebreddelse mot den enkelte. Det gjelder noen hverav oss at hva har vi vel å bygge på når vi tenkerpå et utvidet forbruk annet enn hva vi kjennerfra forbruksmonstret til andre som har erfaring?Her reiser seg to viktige spørsmål som jeg vilnevne.

Det første spørsmål gjelder hvor godt tjent denenkelte er med at anveldelsen av det inntekts-tilskott han får så å si er beslaglagt ved sosialtpress fra det ovenfor nevnte etterapingsmønster.For å ta eksempel fra et litt ømtålig tema: Er detsikkert at den ungdom som i det hele tatt ikke erinteressert i høyere utdannelse vinner på å bli fra-tatt en kanskje kjærkommen unnskyldning i formav å kunne vise til dårlig økonomi? Vi har velnoen hver av oss hort folk si at de ikke egentlig

fikk det ut av en inntektsøking som de hadde ven-tet «for det ble jo så mange bundne utgifter».Foreløpig er vel dette kanskje ikke noe start pro-blem og det er nok av folk som ,enda har så stinntektsgrunnlag at de slett ikke behøver noesærlig fantasi for A sette sammen en høyst phkre-vet forbruksøkning. Men ettersom den økonomiskevekst fortsetter, kan dette bli et spørsmål somkanskje må vies noe større oppmerksomhet enntilfellet har vært hittil. - -

Saken har imidlertid en annen side som kanskjeer viktigere og som i hvert fall vil bli det etterhvert som tiden går. Jeg tenker på !sammenhengenmellom produksjon, forbruk og miljøforverring.Det første spørsmålet her er om ikke det °veil/fornevnte etterapingsmønster og det derav følgendekrav til nasjonalproduktets sammensetning:Uhel-digvis nettopp er spesielt miljøfiendtlig. - Rent teo-retisk kunne en kanskje tenke seg at en kunne pavirke direkte de som får inntektsoverføringer tilå velge • et fornuftigere forbruk, fra et miljøvers-synspunkt, enn det de har hatt som tjente mer før.Jeg tror de fleste ville være enig i at dette ikke ersærlig praktisk mulig politikk. En annen tankekunne være at etter hvert som inntektsutjamningenblir sterkere og sterkere, vil ,etterapingseffektenbli mindre. Det blir mindre sosialt presis i retningav iskrotproduserende statussymboler osv. Også herer vel imidlertid de praktiske muligheter nepesærlig store. Den inntektsutjamningspolitikk vi harhatt hittil i mange land har jo ikke tilnærmelses-vis ført til noen slags jamnstilling • når det gjelderinntekt. Mange lurer til og med på om aVstandenmellom fattig og rik virkelig er blitt så mye mind-re etter hvert. Når det gjelder hensynet til miljø-vom, er det faktisk et spørsmål om skatter og av-gifter som i særlig grad rammer de høyere inntek-tene ikke burde i større grad få sitt konkrete , mot-stykke i offentlige kollektive ytelser som setterhensynet til å redde miljø og trivsel i forgrunnen.Altså i mindre grad til overføringer til privatefor fri anvendelse. Dette kan kanskje sies å værehardt. Mange er sikkert av den oppfatning at deter et langt stykke igjen med heving lav de lavereinntekter før vi kan tillate oss en slik tankegangsom den nettopp antydede. På den annen ide måen jo ikke glemme at den gradvise miliøforver-ring antagelig rammer oss alle mer eller mindrelikt, slik at de rene inntektsoverføringer hellerikke er ren netto for dem som de tilfaller. Enframgangsmåte som her skissert ville kurine ha toviktige virkninger. For det første ville den ut-jamning av den disponible inntekt som ble resul-tatet til en viss grad svekke det etterapingspresssom vi har nevnt for. Dernest ville det frigjøreressurser for mer direkte innsats når det gjeldermiljøbevarende tiltak. En kunne nok hevde at det

.samme kunne oppnås ved en operasjon- i to trinn,nemlig først å foreta inntektsoverføringer til deenkelte og så pålegge alle en avgift svarende tildet en kunne oppnå ved å bare å ta midlene fra dehøyere inntektene. Jeg tror bare ikke at det erpraktisk politikk å forsøke å gi bort for så å taigjen på denne måten.

Sosialøkonomen nr. 1 1973 21

Inntektsomfordelingspolitikken har hittil, delvisi hvertfall, vært preget av ønsket om å tilgodesedet høye ideal at hvert enkelt menneske skal hastørst mulig valgfrihet med hensyn til å disponeresin inntekt og at disse mulighetene skulle forde-les jevnere etter hvert. Så lenge en har kunnet gåut fra at den enkeltes valg ikke hadde noe særligmed andres livsmiljø A bestille, er det jo hellerikke noen som helst grunn til å belaste den enkeltemed frihetsberøvende skranker når det gjelderforbruk. Forholdet er noe annerledes i det modernesamfunn hvor hver enkelt av oss nesten ikke kanrore oss med hensyn til forbruk og livsutfoldelseuteii at det i høyeste grad har bivirkninger forvåre medmennesker. Uten større fordelingsmessiglikhet er det imidlertid helt urimelig å forlangeat flok på eget initiativ skulle legge om sin livs-førsel i fellesskapets interesse. Spørsmålet blir daå søke etter en utjamningspolitikk som tilgodeserrettferdskrav samtidig med at denne politikken ikkeleder til et stadig økende miljøfiendtlig forbruk.

Vil en uttrykke seg litt fargerikt, kunne enkanskje si at den såkalte lille mann, altså folkflest, står overfor tre store og arge fiender. Denførste er «de rike», eller den skjeve inntektsfor-deling, for å si det litt mer nøytralt. Den andre erde ubønnhørlige skranker som naturen setter ogsom gir lite håp om at folk flest noen gang vilflytte inn i slaraffenland selv om inntektene blejamnet ut. Og den tredje er folks egne og mer ellermindre frivillige bestrebelser på å fylle opp denneklode med mennesker. Den første av disse fienderhar vel hittil vært hovedmotstanderen som klasse-kamp og bestrebelser for å oppnå sosial rettferdhar vendt seg mot. Men de to andre er kanskjeenda mer formidable. Deres stadige press blir nokdelvis lettet ved en mer broderlig fordeling, mennoe egentlig svar på spørsmålet om en bedre fram-tid for alle er en omfordelingspolitikk ikke. Menlikevel er sosialpolitiske bestrebelser for størrelikhet uhyre viktige først og fremt fordi skjev-het og urett tåkelegger folks syn når det gjelderde to virkelig store motstandere og gjør helhjertetsolidarisk innsats mot dem til en politisk mulighet.

Sosialpolitikk og befolkningsutvikling.

Jeg har nevnt ein del synspunkter som det an-takelig er til dels sterkt delte meninger om, menjeg har likevel gjemt det mest kontroversielle tilslutt. Det gjelder spørsmålet om hvorvidt og ihvilken utstrekning en sosialpolitikk som den vii dag stort sett tar sikte på, har virkninger i ret-ning av økt befolkningstilvekst. Jeg vil ikke hergå inn på det store spørsmål om hvorvidt vi øns-ker eller ikke ønsker slik vekst. Det er vel imid-lertid vanskelig å påstå at flere folk er det somverden trenger mest, i hvert fall hvis vi ser sakeni global målestokk. Det som imidlertid er spørs-målet, er om vi som følge av sosialpolitiske til-tak så å si får økt befolkningstilvekst på kjøpet.En faktor som virker i den retning tar jo en goddel av sosialpolitikken direkte sikte på å styrke,nemlig den som skyldes at levealderen stiger etter

hvert. Den andre faktoren er barnetallet og even-tuelle virkninger på dette. En rekke isosialpoli-tiske tiltak tar jo direkte sikte på å lette de øko-nomiske kår for familer med barn og kanskje sær-lig da for slike familier som ikke har særlig myepå forhånd. Vi må vel gå ut fra at slike tiltak tref-fets både av hensyn til foreldre i slike familier ogikke minst av hensyn til de barn som er der. Mensett nå at slike tiltak til en viss grad har den bi-virkning at det årlige fødelstall øker og at dettei og for seg er en lite ønsket virkning. Hva skulleen gjøre for å unngå slike konsekvenser ? Jegmå innrømme at jeg ikke ser noen løsning pådette problem, i hvert fall ikke hvis vi skal holdeoss til økonomiske virkemidler i sosialpolitikken.Jeg leste for ikke lange siden i et anerkjent eng-elsk tidsskrift noe om dette. Det hadde overskrif-ten «Tax the breeders». Dette er en gammel tankesom har vært framme i mange forskjellige ver-sjoner og det har vært diskutert hvor effektivtdet ville være å bruke slike økonomiske virke-midler. Det er imidlertid etter mitt skjønn ikkespørsmål om effektivitet som her er hovedsaken.Det som er hovedsken er hvordan i all verden enskulle klare så å si å straffe foreldre uten sam-tidig å straffe barna. Og de sistnevnte er jo heltuforskyldt part i saken. Jeg må overlate til mersakkyndige på området å finne ut hvordan en kun-ne tenke seg at dette skulle gjøres.

Hvis det derfor av andre grunner er aktueltmed et stadig økende sosialbudsjett, vil det ikkewere mulig å bruke hensynet til befolkningstil-vekst som motargument. Det siste problem, i denutstrekning det sees som et problem, må Apen-bart angripes ad helt andre veier. Og da hører veli tilfelle temaet hjemme under en annen høstkon-feranse.

Sluttmerknader.

Jeg er redd for at det jeg har sagt ikke førertil særlig klare konklusjoner eller gir grunnlagfor noen poengfylt oppsummering. Det måtte davære en understrekning av det jeg sa innlednings-vis om nødvendigheten av å se sosialpolitikkensom en integrerende del av et' vekstprogram snarereenn som et spørsmål om alternativer under en gittøkonomisk vekst. Jeg hadde i grunnen snarere lysttil å avslutte med en litt filosofisk merknad somkanskje har noe av paradoksets skjær over seg. Desosialpolitiske problemstillinger virker kompliserte,men er de ikke likevel tross alt foreløpig forholdsvisenkle sammenliknet med hva vi kan vente å ståoverfor i framtiden? Det jeg tenker på er at vi idag og for den nærmeste framtid vel ikke har såstore vansker med å spesifisere forholdsvis klare,uløste oppgaver på det isosialpolitiske området,oppgaver som vi bare mangler ressurser til for åkunne ta fatt på. Vi klarer oss foreløpig med ensosialpolitisk målsetting som er preget av idéenom å bøte på mangler. Hva med problemstillingenhvis vi kommer i en situasjon der det kan bli ak-tuelt ikke bare å vurdere hva vi ikke vil ha, menmer aktivt å ta standpunkt til et framtidig pro-gram for samfunnsmiljø og livsform?

22

Sosialøkonomen nr. 1 1973