Upload
others
View
0
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – esimerkkinä POKAT 2017
Mikko Kela 250826
Itä-Suomen yliopisto
Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta
Historia- ja maantieteen laitos
Yhteiskuntamaantieteen pro gradu –tutkielma
Ohjaaja: Jarmo Kortelainen
Kesäkuu 2018
ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO TUTKIMUSTIEDOTE
Tämän pro gradu –tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman roolia
alueellisessa kehityksessä maakuntaohjelmalle toteutetun ulkoisen arvioinnin tuloksia apuna käyttäen.
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisen arvioinnin toteutin korkeakouluharjoitteluna
maakuntaliitossa kevättalvella 2017. Maakuntaliiton aluekehitysyksikkö vastaa maakuntaohjelman
laadinnasta, toimeenpanosta ja arvioinnin suorittamisesta. Minulle harjoittelu tarjosi mahdollisuuden
tutustua aluekehittäjän työhön ja samalla sain kerättyä kattavan aineiston tätä pro gradu –tutkielmaa varten.
Harjoittelussa laadin arviointiraportin ja tuotin aluekehitysyksikön julkaisuun Pohjois-Karjalan aluekehityksen
tilaa koskevaa aineistoa. Lisäksi osallistuin aktiivisesti aluekehitysyksikön toimintaan kolmen kuukauden ajan
ja tein säännöllisesti muistiinpanoja työn edetessä. Harjoittelun lopussa esittelin edistäjien kokouksessa
ulkoisen arvioinnin loppuraportin.
Johdannossa kuvaan aluekehityksen muuttuvaa toimintaympäristöä ja sen aiheuttamia moninaisia haasteita
aluekehittäjien työssä. Perustelen aiheen ajankohtaisuutta ja johdattelen lukijan aluekehityksen arkiseen
toimintaympäristöön. Myöhemmin teoriaosuudessa käsittelen aluekehityksen taustalla vaikuttavia voimia
tarkemmin ja tuon muun muassa sosiaalisen pääoman käsitteen mukaan tähän tutkimukseen. Erottelen
aluekehityksen historiallisia vaiheita ja pohdin aluekehityksen suunnan tulevaisuutta. Aineistot ja
menetelmäluku käsittää ulkoisen arvioinnin taustat, POKAT-ryhmille toteutetun kyselyn sekä haastattelut.
Haastattelukysymykset ovat tutkimuksen liitteenä. POKAT-kyselystä muodostui hyvin laaja, joten päädyin
hyödyntämään sitä tässä tutkimuksessa vain osittain. Esittelen tapaustutkimuksen ominaispiirteet ja
perustelen sen valinnan tämän tutkimuksen osalta. Tuloksissa tiivistyy tämän pro gradu –tutkielman tärkein
anti. Käyn aluksi läpi ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset, jonka jälkeen siirryn käsittelemään asettamilleni
tutkimuskysymyksille löytämiä vastauksia. Tulokset osoittavat, että Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma on
onnistunut hyvin ja sen vaikutus alueellisessa kehittämisessä on helposti tunnistettavissa.
Maakuntaohjelmalla on kuitenkin kehittämisohjelmille tyypillisiä heikkouksia, joita ovat muun muassa
ajoittainen fokuksen hukkuminen ja eri tahojen osallistumisen suuri vaihtelevuus. Johtopäätöksissä käyn läpi
esittämäni tutkimuskysymykset ja pyrin vastaamaan niihin mahdollisimman lyhyesti. Pohdin vielä lopuksi
tutkielmaani oman oppimisen kannalta, sekä arvioin työn luotettavuutta. Lisäksi tuon esille työn kehittämis-
ja jatkoehdotuksia.
Tekijä: Mikko Kela
Opiskelijanumero: 250826
Tutkimuksen nimi: Maakuntaohjelman rooli aluekehityksessä – Esimerkkinä POKAT 2017
Tiedekunta/oppiaine: Yhteiskunta- ja kauppatieteiden tiedekunta/Yhteiskuntamaantiede
Sivumäärä: 81
Aika: 14.6.2018
Työn laatu: Pro gradu –tutkielma
Avainsanat: Aluekehitys, Aluepolitiikka, Verkostot, Maakuntaohjelma, Pohjois-Karjala
Alkusanat
Sain mahdollisuuden suorittaa korkeakouluharjoittelun Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa
kevättalvella 2017. Graduohjaajani Jarmo Kortelaiselta sain kuulla, että maakuntaliitolla voisi olla
yhteiskuntamaantieteilijälle graduaihe aluekehityksen parissa. Otin yhteyttä aluekehitysyksikön
johtajaan Eira Varikseen ja sovimme harjoittelun aloittamisesta tammikuun alussa 2017. Siitä alkoi
ensimmäinen työsuhde korkeakoulututkintoani vastaavassa työtehtävässä.
Tehtäväni maakuntaliitossa oli laatia Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ulkoinen arviointi. Heti
alkuun oli selvää, että arviointia varten keräämäni aineisto olisi myös gradututkimuksen keskeinen
aineisto. Tammikuun alusta 2017 aloitin työt aluekehitysyksikössä, joka pitkälti alkoi viitoittaa tietä
kohti valmistumistani ja tätä pro gradu -tutkielmaa.
Haluan kiittää pro gradu ohjaajani YT Jarmo Kortelaista ja laitoksen muuta henkilökuntaa, jotka
mahdollistivat tämän työn. Kiitos Pohjois-Karjalan maakuntaliiton Eira Varikselle ja koko
aluekehitysyksikölle mukavasta harjoittelupaikasta.
Sisällys 1 Johdanto ......................................................................................................................................................... 1
2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset ..................................................................................................... 4
3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys ........................................................................................................................... 6
3.1 Aluekehittämisen asetelma ..................................................................................................................... 7
3.2 Aluekehityslaki ......................................................................................................................................... 8
3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä ..................................................................................................... 9
3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa ................................................................................................... 11
3.5 Euroopan unionin aluekehitys ............................................................................................................... 13
3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus ........................................................................................ 15
3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen ................................................................................................ 16
3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen .................................................................................................... 18
4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä .................................................................................... 22
4.1 Alueellinen yhteistyö ............................................................................................................................. 22
4.2 Verkostot ............................................................................................................................................... 23
4.1 Verkostojen luonne Pohjois-Karjalassa ................................................................................................. 25
5 Pohjois-Karjalan maakunta ........................................................................................................................... 26
5.1 Kuntaperusteinen aluehallinto .............................................................................................................. 28
5.2 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma ....................................................................................................... 29
6 Maakuntaohjelman 2014-2017 ulkoinen arviointi ....................................................................................... 31
6.1 Aluekehittämisen arviointi .................................................................................................................... 31
6.2 Arvioinnin tavoite .................................................................................................................................. 32
6.3 Arvioinnin viitekehys ............................................................................................................................. 33
6.4 Arvioinnin tietopohja ............................................................................................................................. 33
7 Aineistot ja menetelmät ............................................................................................................................... 35
7.1 Tapaustutkimus ..................................................................................................................................... 35
7.2 Tutkimusmenetelmänä aineistolähtöinen sisällönanalyysi ................................................................... 39
7.3 Analyysin rakentaminen ........................................................................................................................ 40
POKAT-kysely ............................................................................................................................................... 41
Asiantuntijahaastattelut .............................................................................................................................. 42
8 Tulokset ........................................................................................................................................................ 45
8.1 Ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset .................................................................................................. 45
8.1 Yhteistyön seurauksena syntyi maakuntaohjelma ................................................................................ 48
8.1.1 Maakuntaohjelman vaikuttavuus ................................................................................................... 48
8.1.2 Maakuntaohjelman laadinta .......................................................................................................... 49
8.1.3 Maakuntaohjelman toteutus .......................................................................................................... 53
8.1.4 Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit ................................................................................... 54
8.1.5 Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli ........................................................................................... 57
8.1.6 Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa ......................................................................... 59
8.1.7 Kehittämistarpeet ........................................................................................................................... 62
8.2 Pohjois-Karjalan aktiivinen kehittäjäverkosto ....................................................................................... 63
8.2.1 Kehittäjäverkostojen muodostuminen ........................................................................................... 64
8.2.2 Kehittäjäverkoston jäsenet ............................................................................................................. 66
8.2.3 Sosiaalinen pääoma verkostoissa ................................................................................................... 67
8.3 Kohti paikkaperustaista aluekehitystä – ohjelmaperustaisuuden rinnalla ........................................... 69
8.3.1 Ohjelmaperustaisuus toimii kritiikistä huolimatta ......................................................................... 71
9 Johtopäätökset ............................................................................................................................................. 74
10 Pohdintaa.................................................................................................................................................... 80
11 Lähteet ........................................................................................................................................................ 82
1
1 Johdanto
Suomalainen aluekehitys elää voimakkaiden muutosten ajassa. Jännitteitä on ilmassa Suomalaisen
hyvinvointiyhteiskunnan uudelleen rakentumisen myötä. Suurin muutos on kaavailtu hallinnon
jakamiseen kolmeen tasoon, jotka olisivat tulevaisuudessa valtio, maakunta ja kunta. Uudistuksen
olisi tarkoitus tulla voimaan 1.1.2020. Maakunta- ja soteuudistuksessa perustetaan uudet
maakunnat ja samalla uudistetaan sosiaali- ja terveyshuollon rakenne, palvelut ja rahoitus sekä
järjestellään maakuntien tehtävät uudelleen. Itsehallinnolliset maakunnat muodostuvat nykyisen
maakuntajaon pohjalta. Maakunnille siirtyy tehtäviä myös ELY-keskuksista, TE-toimistoista,
aluehallintavirastoista, maakuntien liitoista ja muista kuntayhtymistä ja kunnista. Uudistuksen
tavoitteena on paremman alueellisen tasapainon muodostaminen ja johtaminen (alueuudistus).
Aluekehittäjälle voi helposti muodostua tunne, että oma maakunta ja sen kehittäminen on tullut
tutuksi. Alueen kehittäminen alkaa tuntua varmalta ja selvältä. Kehittämistyön kautta tutustuu
alueen muihin kehittäjiin, jotka työskentelevät samojen asioiden ja ongelmien parissa. Heihin
törmää säännöllisesti sekä työssä että vapaa-ajalla. Muodostuu kokonaiskäsitys maakunnan
aluekehityksestä ja siihen merkittävästi vaikuttavista henkilöistä ja organisaatioista. Kehittämisen
metodit vaikuttavat suhteellisen selviltä ja myös maakunnan potentiaali, eli se mihin maakunta
pystyy ja mihin siellä olevat toimijat pystyvät.
Aluekehittämiseen liittyvä jatkuva epävarmuus on tästä huolimatta tämän tutkimuksen lähtökohta.
Tämä siksi, koska aluekehityksessä voi tapahtua aina jotain yllättävää, tai kehityksen vaikutukset
ovat muuta kuin mitä alun perin odotettiin. Maakunnan tapauksessa aluekehitykseen vaikuttavat
monet eri henkilöt, organisaatiot ja instituutiot, joten se on väistämättä kompleksisen kehityksen
tulosta. Maakunnan aluekehityksen taustalla vaikuttaa henkilöiden, organisaatioiden ja
instituutioiden välisiä monitasoisia ja monimuotoisia yhteistyön muotoja, joihin tässä tutkimuksessa
kiinnitetään erityistä huomiota. Toimijoiden verkostoituminen kehitystyössä on jokseenkin
automaattisesti tapahtuvaa ja tässä tutkimuksessa ei tarkastella niinkään verkostojen syntymistä,
vaan niissä tapahtuvaa yhteistyötä ja sen vaikutuksia aluekehitykseen.
Aluekehityksessä ja siihen liittyvässä tutkimuksessa on perinteisesti keskusteltu siitä, tulisiko
kehittäminen edetä ylhäältä ala vai alhaalta ylös (Virkkala ym. 2014: 122). Vanhempi, ja Suomessa
hyvin pitkään vaikuttanut valtion rakenteeseen nojautuva ohjelmaperustainen aluekehittäminen on
2
helposti tunnistettavissa oleva aluekehittämisen muoto, jossa kehittäminen on ylhäältä alaspäin
suuntautuvaa vaikuttamista (eksogeenista). Suomessa viime vuosituhannen lopulla voimistui
ylhäältä alaspäin suuntautuva ylikansallinen kehittämisen näkökulma, joka oli seurausta Suomen
liittymisestä Euroopan unioniin. Nykyiseen verkostomaiseen ja joustavaan aluekehitykseen ylhäältä
alaspäin annetut ohjeet sopivat varsin huonosti. Alueiden omaehtoisuutta ja omista vahvuuksista
lähtevää kehitystä pyritään korostamaan. Vaikka alueet kehittyvät omista lähtökohdistaan ja
vahvuuksistaan, ne eivät kehity itsestään (Vartiainen 1998; Sotarauta, Kosonen & Viljamaa 2007,
12). Alueet tarvitsevat kehittyäkseen ihmisiä ja organisaatioita, jotka pystyvät omalla toiminnallaan
luomaan uutta kehitystä. Tämä tutkimus tarkastelee yhteistyötä sekä maakuntaohjelman
toteutuksessa että henkilöiden muodostamissa verkostoissa, joiden avulla Pohjois-Karjalaa pyritään
pitämään elävänä ja kehittyvänä alueena.
Toinen aluekehittämisen suunta on viime aikoina noussut yhä voimakkaammin esille ja sitä
kutsutaan nimellä paikkaperustainen aluekehittäminen. Paikkaperustaisessa aluekehittämisessä
lähdetään liikkeelle paikallisista vahvuuksista ja kehittämisen lähtökohtana on paikallinen
osaaminen (endogeeninen). Paikkaperustainen aluekehitys perustuu alueellisen kilpailukyvyn
kehittämiseen voimistaen osaamista, omia vahvuuksia sekä lisäämällä alueiden kehittämisen
omaehtoisuutta (Virkkala ym. 2014: 123). Paikkaperustaisen aluekehittämisen avulla pyritään
tunnistamaan paikallisia ongelmia ja voimavaroja, sekä kehittämään aluetta poikkihallinnollisesti
laajassa yhteistyössä alueen eri toimijoiden kanssa. Paikkaperustaisen aluekehittämisen
lähtökohtana on ajatus, että alueen instituutiot, toimijat, yritykset ja asukkaat tuntevat parhaiten
paikalliset olosuhteet. Hyödyntämällä paikallistuntemusta parannetaan paikallistalouksien
kilpailukykyä toimia itsenäisemmin osana laajempia kehittämisen ja osaamisen verkostoja (TEM
2017). Suomessa kunnat ovat olleet paikkaperustaisen yhteiskunnan tukipilari hallinnollisesti
vuodesta 1865 alkaen aina näihin päiviin saakka. Onko tämä asetelma kuitenkin nyt muuttumassa,
kun maakuntahallinnon ja kuntien tehtäviä määritellään uudelleen?
Tarkastelen edellä mainittuja aluekehittämisen muotoja kokoamani kysely- ja haastatteluaineiston
pohjalta. Aineiston olen koonnut Pohjois-Karjalan maakuntaliitossa tekemäni harjoittelun aikana
keväällä 2017. Olin kolmen kuukauden ajan mukana aluekehitysyksikössä ja tein vuosille 2014—
2017 toteutuneen maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin. Tuon tähän tutkimukseen mukaan
verkostonäkökulman, koska aluekehitystä toteutetaan hyvin pitkälti verkostojen kautta.
Aluekehitysverkostot henkilöityvät asiantuntijoihin, joita tässä tutkimuksessa olen haastatellut.
3
Lisäksi olen saanut toteuttamani POKAT-kyselyn avulla viimehetken tietoa maakuntaohjelman
läpiviennistä ja ohjelman toteutumisen kokonaiskuvasta.
Aluekehityksen ajattelu- ja toimintatavat ovat muuttuneet 1990-luvun lopun ja 2000-luvun alun
aikana suhteellisen nopeasti. Aluekehityksestä käytävän keskustelun ytimessä ovat olleet termit
verkosto, kehittämisstrategia ja –ohjelma, projekti, kilpailukyky ja innovaatiojärjestelmä. Näiden
niin kutsuttujen iskusanojen taustalla on muuttunut kehityslogiikka, jossa aiemmin vallinneesta
hierarkkisesta ajattelutavasta on siirrytty tarkastelemaan paikallista toimintaympäristöä, sekä sen
suhdetta osana globaaleja muutosten virtoja (Linnamaa 2004: 323). Kehittämistoiminnassa pyritään
tehokkuuteen ja tämän tutkimuksen tarkastelussa oleva maakuntaohjelma ja siitä kerätty aineisto
antavat mahdollisuuden tarkastella yhden tapauksen osalta, että onko maakunnan kehittäminen
edennyt toivottuun suuntaan. Lähtökohtana aluekehityksessä pyritään lisäämään alueen
vetovoimaisuutta, jotta asukkaat, yritykset ja julkiset organisaatiot hakeutuisivat alueelle.
Tarkastelun suomalaisesta rakenneuudistuksesta voisi ulottaa pitkälle menneisyyteen, mutta tämän
tutkimuksen kannalta se ei olisi mielekästä. Keskityn käsillä oleviin maakuntaohjelman arvioinnin
tuloksiin, joiden kautta pohdin maakuntaohjelman roolia aluekehityksessä.
Tutkimuksessa lähdetään liikkeelle aihepiiriin vahvasti liittyvien käsitteiden esittelyllä ja niiden
merkityksien avaamisella. Teoreettisessa viitekehyksessä tuodaan paikkaperustainen- ja
ohjelmaperustainen aluekehitys mukaan tutkimukseen ja käydään lyhyesti läpi suomalaisen
aluekehityksen vaiheita. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalaan, mutta tutkimuksessa on nostettu
esille myös aluekehityksen eurooppalaistuminen, sillä se ohjaa vahvasti paikallista aluekehitystä ja
sanelee muutoksen suunnan. Teoreettisen viitekehyksen jälkeen esitellään tutkimuksessa käytetyt
aineistot ja tutkimusmenetelmät. Aineistona on käytetty maakuntaliiton harjoittelussa keräämääni
POKAT-kyselyaineistoa ja asiantuntijahaastatteluja. Lisäksi empiirinen aineisto koostuu
aikaisemmasta tutkimuskirjallisuudesta ja –julkaisuista. POKAT-kyselyä on käytetty
maakuntaohjelman toteutumisen määrittelemisessä sekä uuden maakuntaohjelman suunnittelun
apuvälineenä. Menetelmäosion jälkeen siirryn käsittelemään tutkimuksen tuloksia. Käyn tulokset
läpi samassa järjestyksessä tutkimuskysymysten kanssa. Tulosten alussa on lyhyesti nostettu
ulkoisen arvioinnin keskeiset havainnot, jotka auttavat hahmottamaan maakuntaohjelman ulkoisen
arvioinnin kautta esille nousseita asioita. Tuloksista edetään johtopäätöksiin, jossa olen vastannut
jokaiseen asettamaani tutkimuskysymykseen lyhyesti. Päätän tutkimukseni pohdintaan
tutkimuksen toteutuksesta ja mahdollisista jatkotutkimussuunnista.
4
2 Tutkimusongelma ja tutkimuskysymykset
Tämän pro gradun -tutkielman tarkoituksena on selvittää Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-
2017 merkitys maakunnan aluekehitykselle. Tutkimus sai alkunsa Pohjois-Karjalan maakuntaliitolle
tekemästäni maakuntaohjelman 2014—2017 ulkoisesta arvioinnista. Arvioinnin yhteydessä keräsin
aineiston, joka on hyvä ottaa syvempään tarkasteluun tämän tutkimuksen yhteydessä.
Tutkimusongelman voisi kiteyttää kysymykseen: Mikä on maakuntaohjelman ja muiden
kehittämisstrategioiden tulevaisuus aluekehityksessä? Kiinnostuksen kohteena ovat
paikkaperustaisen- ja ohjelmaperustaisen aluekehityksen erot, aluekehitysverkostot ja verkostossa
toimivat aluekehityksen asiantuntijat. Tutkimusalue rajautuu Pohjois-Karjalan maakuntaan.
Ensimmäinen tutkimuskysymys keskittyy tarkastelemaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman
ohjausvaikutusta aluekehityksessä. Avaan maakuntaohjelman luonnetta aluekehityksen työkaluna
ja vastauksia on haettu painottaen empiiristä aineistoa, sekä ulkoisen arvioinnin tuloksia.
Empiiriseen aineistoon tukeutuminen auttaa luomaan kuvan maakunnan sisäisestä
aluekehityksestä, sekä osana laajempaa kokonaisuutta kansallisella ja kansainvälisellä tasolla.
Tutkimuskysymykset ovat:
1. Mikä on maakuntaohjelman merkitys alueellisessa kehittämisessä?
2. Miten maakuntaohjelma edistää aluekehitysverkostojen syntymistä?
3. Onko ohjelmaperustainen kehittäminen edelleen perusteltua? Mikä on maakuntaohjelman
tulevaisuus tämän tutkimuksen valossa, mikäli aluekehityksessä siirrytään yhä vahvemmin
paikkaperustaiseen kehittämiseen?
Toinen tutkimuskysymys etsii vastauksia kehittäjäverkostojen syntymiseen ja toimimiseen
maakunnassa. Olen valinnut verkostot mukaan tähän tutkimukseen, koska alueiden kehittämiseen
liittyvät ongelmat koskevat useita eri tahoja. Jotta ongelmat voidaan ratkaista, tarvitaan usean eri
henkilön ja organisaation osaamista. Suomessa kunnat ovat mukana hyvin monissa eri verkostoissa
ja maakuntaliitto kuntayhtymänä on keskeinen solmukohta kuntien välillä. Alueiden kehittymisen
ja kilpailukyvyn vertailut ovat Suomessa olleet suurelta osin tilastollisia tarkasteluja, joissa
5
mittareina on käytetty erilaisia määrällisiä muuttujia. Tilastollinen tarkastelu mahdollistaa laajat
vertailut alueiden välillä, mutta niiden heikkoutena on kapeakatseisuus. Alueellisen kehityksen
lähtökohtina ovat hyvä toimintakulttuuri sekä toimivat verkostot. Alueiden kehittämistä
määritellään varsin usein taloudellisten tekijöiden kautta, vaikka enemmän tulisi kiinnittää
huomiota sosiaaliseen pääomaan, instituutioiden ja paikallisen toimintaympäristön merkitykseen
alueen kehitykselle. Etsin vastauksia toiseen kysymykseen empiirisen aineiston kautta, joka koostuu
aikaisemmista tutkimuksista ja tieteellisistä julkaisuista. Lisäksi olen haastatellut harjoittelun aikana
viittä asiantuntijaa, joilta olen kysynyt heidän näkemyksiä Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoista.
Kolmas kysymys on ajankohtainen aihe aluekehittämisessä valtakunnallisen maakuntauudistuksen
myötä. En lähde tässä tutkimuksessa avaamaan maakuntauudistusta sen tarkemmin, mutta aihetta
sivutaan tutkimuksen edetessä. Tämän tutkimuksen valmistuessa maakuntauudistuksen
toteutuminen on yhä epävarmaa, joten sen vaikutuksista alueelliseen kehitykseen ei ole järkevää
lähteä tässä vaiheessa selvittämään.
Aluekehityksessä toimivien verkostojen toiminnassa vahvistuu paikkaperustaisuus eli kaikessa
toiminnassa pyritään entistä paremmin tunnistamaan paikkojen monimuotoisuus ja erilaiset
lähtökohdat ja tarpeet. Koen, että aluekehitysverkostojen ja paikkaperustaisen aluekehittämisen
nostaminen esille samassa tutkimuksessa on perusteltua. Suomalainen aluekehitys on menossa
suuntaan, jossa kansallisen, alueellisen ja paikallisen tason toimijat ovat entistä vahvemmassa
vuorovaikutuksessa keskenään (Bengs 2000: 12). Lisäksi toteutin korkeakouluharjoittelun
maakuntaliitossa, joka on aluetasolla keskeinen aluekehittämisen ja maaseutupolitiikan verkoston
toimija yhdessä ELY-keskuksen sekä maakunnan erilaisten yhteistyöryhmien kanssa. Tässä
tutkimuksessa paikallisen tason toimijoilla tarkoitan paikallistasolla toimivia horisontaalisia
toimijoita kuten kuntia, Leader-ryhmiä ja kylätoimijoita. Paikallistason toimijoista tässä
tutkimuksessa keskeisessä asemassa ovat myös paikalliset yhdistykset ja yritykset.
6
3 Aluepolitiikka ja Aluekehitys
Alueellinen muutos on jatkuvaa monimutkaisesti toisiinsa liittyvien kehityskulkujen summa. Muutos
tapahtuu osittain hallitsemattomasti, eikä sitä koskaan saada täysin haltuun. Alueellista muutosta
pyritään kuitenkin hallitsemaan luomalla edellytyksiä hyville kehityspoluille. Kehitystyö on
tulevaisuuteen kurkottavaa toimintaa, jossa halutaan välttää haitallisia kehityskulkuja.
Aluepolitiikka ja aluekehitys ovat vahvasti sidoksissa toisiinsa. Aluepolitiikan avulla pyritään
vaikuttamaan alueellisesti määrittyvien kohteiden, kuten paikkakuntien, maakuntien ja valtioiden
kehitykseen. Nimensä mukaisesti kyseessä on politiikkaa, jota on syytä tarkastella poliittisessa,
taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa kontekstissa (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 71).
Aluepolitiikka voidaan kärjistetysti tulkita alueellisia kehityseroja tasoittamaan pyrkiväksi
politiikaksi. Laajemmin tarkasteltuna aluepolitiikkaa voidaan pitää tapana tulkita alueellisia
kehittyneisyyden eroja ja keinona puuttua niihin tasaavasti
Aluepolitiikasta puhuttaessa tehdään usein ero suuren ja pienen aluepolitiikan välille. Suurella
aluepolitiikalla viitataan sellaisiin poliittisiin toimiin, joiden tavoitteena ei ole vaikuttaa alueellisiin
kehittyneisyyseroihin, mutta jotka kuitenkin luonteensa vuoksi heijastuvat alueiden yleiseen tilaan.
Esimerkkinä suuresta aluepolitiikasta ovat poliittiset toimet kansallisen hyvinvoinnin turvaamiseksi.
Pienen aluepolitiikan keskeinen tavoite on alueellisten kehittyneisyyserojen tasaaminen (Tolonen
2009: 28). Pieni aluepolitiikka käsittää eri ministeriöiden aluekehitysmomentit sekä Euroopan
unionin rakennerahasto-ohjelmien ja maaseutuohjelman kautta tulevat aluekehityksen
toimenpiteet (POKAT 2014-2017).
Vartiainen (1998) on jakanut aluekehityksen kolmelle tasolle, jotka ovat: aluetalous, työmarkkinat
ja väestönmuutokset. Vartaisen luokittelu osoittaa, kuinka keskeinen osa työmarkkinat on
aluekehitystä. Suomessa työ- ja elinkeinoministeriö koordinoi aluekehityksen seuranta ja
ennakointiyötä. Seurannassa hyödynnetään laaja-alaisesti sekä kansallisia että kansainvälisiä tilasto-
ja tutkimuslähteitä. Merkittävänä toimijana tutkimus- ja ennakointitiedon tuottajana on myös
maakuntien liitot ja ELY-keskukset.
Hannu Katajamäki kirjoittaa julkaisussa yhteiskuntamaantieteen maailma aluekehityksestä
seuraavasti:
7
”Yhteiskunnallisen päätöksenteon tärkeä tavoite on taata eri alueiden asukkaille, yrityksille ja
hallinnolle tasapuoliset ja riittävät toimintaedellytykset. Eri alueiden menestymisen
edellytyksiin vaikuttavia toimia kutsutaan aluekehitykseksi.”
Katajamäen mukaan alue viittaa aluekehittämisen yhteydessä hyvin erilaisiin alueellisiin
kokonaisuuksiin. EU:n jäsenyyden myötä tietyt hallinnolliset toimet kohdentuvat Hangosta
Utsjoelle. Tällöin koko Suomi on aluekehittämisen kohteena (Katajamäki 2009: 68). Pääsääntöisesti
kuitenkin aluekehityksessä liikutaan maakunta- ja paikallistasolla. Tässä tutkimuksessa
aluekehityksen yksikkönä tarkastellaan Pohjois-Karjalan maakuntaa.
3.1 Aluekehittämisen asetelma
Aluekehityksen taustalla vaikuttavat monet yhteiskunnalliset prosessit. Näitä prosesseja kutsutaan
ulkoisiksi eli eksogeenisiksi riippuvuuksiksi. Ulkoiset riippuvuudet tulee tiedostaa aluekehitystyön
yhteydessä ja monesti niiden tunteminen on välttämätöntä (Virkkala ym. 2014: 123). Esimerkkeinä
ulkoisista riippuvuuksista ovat yritysten toimintaa säätelevä kilpailulainsäädäntö, EU:n yhteinen
ilmastopolitiikka tai kansainväliset sopimukset, joihin myös Suomi on sitoutunut. Ulkoisiksi
riippuvuuksiksi luetaan myös luonnon määrittelemät tekijät, kuten alueen luonnonvarat ja
ilmastolliset olosuhteet. Ulkoisien riippuvuuksien tunnistaminen on ehdoton edellytys
aluekehityksen onnistumiselle. (Virkkala ym. 2014: 123-124)
Tutkimusalueeni Pohjois-Karjalan asukkaat eivät ole pelkästään ulkopuolelta tulevan kehityksen
ohjailtavissa, vaikka kehityksen suunnat olisikin saneltu maakunnan- ja valtakunnanrajojen
ulkopuolella. Tietyn alueen, esimerkiksi maakunnan asukkaat, yritykset ja hallinto voivat vaikuttaa
oman alueen kehitykseen. Alueen sisäistä kehitystä kutsutaan endogeeniseksi kehitykseksi.
Paikallisten resurssien korostaminen ja kyky tuottavat innovaatioita, sekä keskittää resursseja
viisaasti aluekehittämisen tavoitteiden saavuttamiseksi on noussut entistä enemmän esille.
Endogeenisen kehityksen keskeinen osa on ihmisten välinen vuorovaikutus, osaaminen ja
inhimillinen pääoma (Virkkala ym. 2014: 124). Aluekehityksessä tätä avointa ihmisten välistä
vuorovaikutusta kutsutaan kumppanuudeksi. Siinä ihmisten erilaiset elämismaailmat kohtaavat ja
syntyy avointa vuorovaikutusta. Hyvä aluekehityksen lähtöasetelma saavutetaan yritysten,
kansalaisjärjestöjen, hallinnon ja erilaisten asiantuntijaorganisaatioiden edustajien yhteistyön
8
seurauksena. Lisäksi aiemmin yrityksiin ja organisaatioihin kohdistunut kehittämisen rinnalle on
noussut kokonaisvaltaisen kilpailukyvyn kehittäminen, jossa huomiota kiinnitetään myös asuin- ja
elinympäristön laatuun, verkostoitumiseen sekä koulutukseen ja osaamiseen. Tässä kehityksessä
tavallisen kansalaisen osallisuus kehityksessä korostuu (Linnamaa 2004: 323).
3.2 Aluekehityslaki
Tässä vaiheessa on hyvä perehtyä aluekehityksen taustalla vaikuttavaan lainsäädäntöön, joka
osaltaan sanelee kehittämisvastuun jakautumista Suomessa. Aluekehityslain tavoitteena on luoda
edellytykset hyvälle aluekehitysjärjestelmälle. Tehtävä ei ole helppo, sillä aluekehitys on
kompleksinen kokonaisuus ja sen hallinta on vaikeaa. Aluekehityslaki pyrkii vaikuttamaan eri
toimijoiden työnjakoon ja yhteisiin tavoitteisiin ja sitä kautta hallita alueellisen kehittämisen
järjestelmää. Keskeinen tavoite on lisäksi sovittaa yhteen kansallinen aluepolitiikka ja Euroopan
unionin alue- ja rakennepolitiikka toimivaksi kokonaisuudeksi. Onnistuessaan järjestelmä takaa
edellytykset aluelähtöiselle kestävään kehitykseen perustuvalle kasvulle ja uudistumiselle sekä
hyvinvoinnille ja sosiaaliselle eheydelle (Laki alueiden kehittämisestä 2014).
Alueiden kehittämisestä koskevan lainsäädännön, tavoitteiden ja strategioiden valtakunnallisesta
valmistelusta vastaa työ- ja elinkeinoministeriö (TEM). Laissa osoitetaan kuntien ja valtion
kehittämisvastuu. Kehittämistehtävien toteutuksesta vastaa puolestaan maakuntien liitot, jotka
laativat strategian ja suunnitelman alueiden kehittämistä varten (ELY-keskus 2018). Maakuntakaava
on yleispiirteinen suunnitelma maakunnan alueiden käytöstä maankäyttö- ja rakennuslaissa
tarkoitetun suunnitelman mukaisesti. Maakuntaohjelma puolestaan osoittaa maakunnan
lähivuosien kehittämisen tavoitteet. Maakuntaohjelmaa edeltää toteuttamissuunnitelma, joka
sisältää esityksen maakuntaohjelman keskeisistä hankkeista. Maakuntaliitto ja ELY-keskuksen
yhteistyönä luodaan lisäksi Euroopan yhteisön alueellisia rakennerahasto-ohjelmia (ELY-keskus
2018).
Aluekehityslaissa määritellään aluekehityksen vastuu kaksitasoisesti valtiolle ja kunnille. Alueiden
kehittämiseen liittyvien tehtävien hoitamisesta kussakin maakunnassa vastaa maakunnan liitto. Laki
edellyttää, että maakunnan kaikki kunnat ovat osallisina kuntayhtymässä. Aluekehityslain 7/2014
mukaan maakuntaliittojen toteuttamissa maakuntaohjelmassa täytyy olla kuvaus maakunnan
kehittämisen kannalta keskeisistä hankkeista ja tavoitteista. Maakuntaohjelmaa laadittaessa on
huomioitava maakuntasuunnitelma, aluekehittämispäätös ja muut maakuntaa koskevat laissa
9
osoitetut ohjelmat. Tämän tutkimuksen osalta on mainittava myös, että maakuntaohjelman
arviointi on kirjattu aluekehityslakiin seuraavasti:
”Maakuntaohjelmien arvioinnista vastaa maakunnan liitto. Maakuntaohjelmaa toteuttavat
viranomaiset toimittavat maakuntien liitoille maakuntaohjelmien seurantaa koskevat tiedot.
Maakuntaohjelmien ja erityisohjelmien tavoitteiden saavuttamista, vaikutuksia ja
toimeenpanoa arvioidaan vähintään kerran ohjelmakauden aikana. Arvioinnit tekee
ulkopuolinen arvioitsija.” 46§ kappale 4
Toimin maakuntaliiton palkkaamana maakuntaohjelman ulkoisen arvioitsijan tehtävissä keväällä
2017. Tältä osin laissa määritelty maakuntaohjelman ulkoinen arviointi toteutui ja samalla sain
kerättyä aineiston tätä tutkimusta varten.
3.3 Sosiaalinen pääoma aluekehityksessä
1980-luvulla alettiin kiinnittää huomiota paikallisyhteisöjen menestyksen tai menestymättömyyden
syihin. Syitä lähdettiin etsimään ulkoisista (eksogeenisista) ja sisäisistä (endogeenisista) tekijöistä.
Tutkimuksen keskiöön nousi sosiaalinen pääoma, josta muotoutui pitkäksi aikaa aluekehittämisen
yksi avainkäsitteistä. (Luoto ym. 2016: 21) Sosiaalisella pääomalla tarkoitetaan ihmisten kykyä
toimia yhteistyössä. Yleisesti ihmisten yhteistyö voidaan kuvata verkostoksi ja toiminta edellyttää
ihmisten välistä luottamusta (Virkkala ym. 2006: 124). Sosiaalisen pääoman käsitteellä on pitkä
historia yhteiskuntatieteissä (Woolcock 2001: 38). Nykyisen merkityksen sosiaalinen pääoma
vakiinnutti 1990-luvulla, jolloin Hanifin määritteli sosiaalisen pääoman käsitteen uudelleen.
Hanifinin korosti yhteisön tärkeyttä tutkimuksessa koulumenestyksen parantamisesta (Sabatini
2007, 78). Sosiaalisella pääomalla Hanifin viittasi kaikkiin niihin asioihin, jotka ovat tärkeitä ihmisten
elämässä. Näitä asioita olivat muun muassa sosiaalisten suhteiden rakentaminen perheissä ja
hyvätahtoisuus toisia ihmisiä kohtaan (Woolcock 2001: 38). Hanifinin lisäksi sosiaalisen pääoman
käsitettä ovat tehneet tunnetuksi Pierre Bourdieu, James Coleman ja Robert Putnam (Schuller ym.
2000: 1). Suuren yleisön tietoisuuteen sosiaalisen pääoman käsite nousi 1990-luvun alkupuolella,
kun politiikantutkija Robert Putnam julkaisi teoksensa Making Democracy work. Teos käsitteli
aluehallinnollisia eroja Pohjois- ja Etelä-Italian välillä (Schuller ym. 2000: 9). Putnamin keskeisenä
huomiona oli, että Etelä-Italian alueen paikalliset hallinnot toimivat pohjoisia alueita paremmin.
Syyksi hän uskoi Etelä-Italian paikallishallinnon paremmat suhteet kansalaisiin (Field 2003: 30).
10
Aluekehityksen tutkijat ovat yhtä mieltä siitä, että alueen menestyksen väistämätön edellytys on
sosiaalinen pääoma. Sosiaalinen pääoma ei pelkästään riitä alueen kehitykseen, mutta se on
erityinen pääomalaji (Virkkala ym. 2006: 124). Taloudellinen, fyysinen (esim. koneet, rakennukset)
ja henkinen pääoma ovat yhtä lailla alueen kehityksen kannalta oleellisia seikkoja, mutta tämän
tutkimuksen kannalta tärkein on kiinnittää huomiota sosiaaliseen pääomaan. Sosiaalisten
verkostojen merkitys aluekehittäjille on nähty siinä määrin tärkeäksi, että joissain tapauksissa sitä
on ryhdytty edistämään hyvin aktiivisesti. Sosiaalisten verkostojen kautta kasvavan sosiaalisen
pääoman avulla voidaan nopeuttaa kehittämismahdollisuuksia, kun tieto liikkuu nopeammin ja
verkoston jäsenet ovat aktiivisia kehittämistyössään (Ruuskanen 2001: 45-46). Sosiaalisen pääoman
käsitteeseen liitettään yleensä Pierre Bourdieun ja Robert Putnamin nimet. Näiden teoreetikkojen
tutkimuksien takia käytetäänkin nimityksiä bourdielaisesta ja putnamilaisesta sosiaalisesta
pääomasta. Bourdieun ansiosta ihmisten kiinnostus sosiaalista pääomaa kohtaa alkoi kasvaa
(Schuller ym. 2000: 3). Bourdieu lähestyy sosiaalisen pääoman käsitettä laajemmin järjestelmän
näkökulmasta. Hänen mukaansa sosiaalinen pääoma näyttäytyy institutionalisoituneiden tuttavuus-
ja arvostussuhteiden omaamisena (Jyväskylän yliopisto). Sosiaalinen pääoma muodostuu henkilöä
ympäröivästä verkostosta: minkälaisia suhteita hän luo, mihin verkostoon hän kuuluu ja keitä hän
tuntee (Virkkala ym. 2006: 124). Putnamilaiselle tulkinnalle sosiaalinen pääoma on luonteeltaan
julkishyödyke. Siinä keskeisessä asemassa ovat alueyhteisöt, ihmisten välinen vuorovaikutus ja
luottamus. Putnamin mukaan sosiaalinen pääoma liittyy läheisesti kansalaishyveisiin, eli yksilöiden
kyky luoda aktiivisella vuorovaikutuksella ja sosiaalisilla verkostoilla vastavuoroisuuden normeja ja
luottamusta, sekä sitä kautta edistää yhteiskunnan toimintakykyä (Ruuskanen 2018).
Aluekehityksen yhteydessä puhutaan yleensä sosiaalisen pääoman putnamilaisesta merkityksestä.
Virkkala ym. (2006) toteaa, ettei asia ole kuitenkaan yksiselitteinen, sillä aluekehitys hyötyy
henkilöistä, joilla on bourdielaista sosiaalista pääomaa. Esimerkiksi kesämökkipaikkakunta voi
hyötyä sosiaalisesti korkeassa asemassa olevasta henkilöstä, joka yhteiskuntasuhteillaan voi olla
eduksi paikkakunnalle. Putnamin ajatuksen keskiössä on ajatus, että sosiaalinen pääoma auttaa
yhteisöä toimimaan yhteistyössä. Tämän kautta sosiaalinen pääoma edistää alueyhteistyön
kehitystä (Virkkala ym. 2006: 125).
11
3.4 Aluepolitiikan kehityskaari Suomessa
Aluekehittäminen on kokenut lyhyen historian aikana monia yhteiskunnallista kehitysvaihetta
heijastelevaa muutosta. Yhteiskunnalliset muutokset ovat vaikuttaneet ajattelu- ja toimintamallien
käyttöön ja sen myötä aluepolitiikan muutokseen. Aluekehittämisen ajatusmallien kehitys
noudattelee yhteiskunnallisia muutoksia, jolloin aluekehityksessä käytettyjen käsitteiden merkitys
on vahvasti sidoksissa kulloisenkin ajankohdan vallitsevaan ajatusmaailmaan (Sotarauta & Karppi
2009: 99). Keskeiset käsitteet heijastelevat ajan luonnetta ja antavat käsityksen aluepolitiikan
vaiheista. En koe järkeväksi käydä läpi laajasti aluepolitiikan historiaa tässä tutkimuksessa, vaan
esittelen sen lyhyesti pääkohtineen.
Perttu Vartiainen on jakanut suomalaisen aluepolitiikan karkeasti kolmeen päävaiheeseen:
1. Teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihe (1970-puoliväliin saakka)
2. Aluepoliittisen suunnittelun vaihe (1970-luvun puolivälistä 1980-luvun loppupuolelle)
3. Ohjelmaperustaisen alueellisen kehittämisen vaihe (1980-luvun loppupuolelta alkaen)
On heti alkuun todettava, että jako on hyvin tulkinnanvarainen ja jako on enemmänkin limittäinen,
kuin peräkkäinen. Seuraavaksi olen koonnut Vartiaisen omia mietteitä menneiden aluepolitiikan
vaiheiden hyvistä puolista. Vartiaisen mukaan teollistuva kehitysaluepolitiikka tarjosi suhteellisen
onnistuneen tasapainon aluepolitiikan tehokkuus- ja tasaisuustavoitteiden välille. Myös Sotarauta
& Karppi kutsuvat teollistavan kehitysaluepolitiikan vaihetta ”aluepolitiikan kulta-ajaksi”, millä
viitataan sen hetkiseen alueelliseen tasapainoon (Sotarauta & Karppi 2009: 100). Teollistavan
kehitysaluepolitiikan ajan mallilla pystyttiin hyvin vastaamaan sen ajan nousevan
hyvinvointiyhteiskunnan tarpeisiin, mutta voidaanko myös uudessa tietoteollisessa
kehitysvaiheessa ja globalisaation maailmassa saavuttaa vastaavanlainen tasapaino aluekehityksen
avulla?
12
Aluekehitys koki merkittävän, alkusysäykseksi kutsutun alun 1950-luvulla, kun havaittiin alueiden
väliset sosiaaliset ja taloudelliset erot ja alettiin etsiä ratkaisuja niiden kaventamiselle.
Aluesuunnittelun ja –politiikan professori Sami Moisio kuvailee tapahtunutta seuraavasti:
”1960-luvun alusta lähteneessä suomalaisessa aluekehittämisessä on puhuttu
alueellisista eroista ja kehityseroista, siitä mikä määrittää kehittynyttä ja vähemmän
kehittynyttä aluetta ja miten alikehittyneisyyttä voidaan mitata. Tätä voidaan pitää
suomalaisen aluekehittämisen suurena kertomuksena.” (TEM 10/2017: 21)
Muutosta edelsi pyrkimys hyödyntää koko valtakunnan potentiaali Suomen hyvinvoinnin
edistämisessä. Ensimmäistä kertaa aluepoliittisessa suunnittelussa nähtiin koko valtio yhtenä
Kuva 1 Aluepolitiikan keskeiset vaiheet Suomessa (Vartiainen 1998)
13
yksikkönä. Alueellisia kehityseroja alettiin tasoittamaan mm. yliopistoverkostoa luomalla varsin
pääomaköyhään valtioon. Riskit olivat suuret, mutta panostus kannatti. Lainsäädännön kautta
määriteltiin ja institutionalisoitiin alueelliset kehityserot. Heikosti kehittyneet alueet määriteltiin
tarkasti ja niille kohdennettiin varoja. Tavoitteena ollut kehityserojen kaventaminen onnistui ja
1980-luvulle tultaessa aluekehityserot olivat maassamme pienimmillään (TEM 10/2017: 21).
3.5 Euroopan unionin aluekehitys
Euroopan unioni on maailman merkittävimpiä taloudellisia ja poliittisia liittoumia. Maantieteellisesti
se kattaa suurimman osan Euroopasta. Euroopan unioni vaikuttaa koko Euroopan mantereen
aluekehitykseen ja erityisesti unionin jäsenvaltioiden aluekehitykseen. Euroopan unioni on
talousarvioltaan varsin maltillinen, ja muodostaa vain reilun prosentin sen jäsenvaltioiden
bruttokansantuotteesta. (Jauhiainen & Niemenmaa 2006: 116) EU:n vuoden 2018 budjetti on reilu
160 miljardia euroa ja koostuu maksusitoumusmäärärahoista. Summa on kasvanut vain 0.2%
vuodesta 2017. (EU:n neuvosto 2018)
1990-luvun aluepoliittisiin uudistuksiin vaikutti Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi
vuonna 1995. Jäsenyys Euroopan unionissa edellyttää aluekehityspolitiikan instituutioiden ja
toimivallan muutoksia (Eskelinen 2013: 103). Konkreettisena esimerkkinä Suomeen perustettiin
maakuntien liitot jäsenyyden myötä ja kansallinen aluepolitiikka kytkettiin EU:n
ohjelmaperusteiseen koheesiopolitiikkaan vaatimukset täyttävässä muodossa. Uudistuksien
taustalla oli pyrkimys sopeuttaa suomalaiset aluekehitys käytännöt EU:n yhteisöaluepolitiikan
periaatteisiin eli keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmallisuuteen ja täydentävyyteen. (Mäkinen
1999: 106). OECD:n ja Euroopan unionin aluekehityslinjauksissa paikan kehittymisen ja paikkaan
vaikuttavien tulkintojen suhteen ymmärtäminen edellyttää siirtymistä kohti paikkaperustaista
ajattelua, missä olennaista eivät ole niinkään paikan sijainnillisuuteen kiinnittyvät ominaisuudet,
vaan paikan käyttöön kytkeytyvät merkitykset. Merkityksiä työstävät ihmiset oman toimintansa
kautta.
Aluekehittämispolitiikan avautuminen ja kiinnittyminen kansainvälisiin verkostoihin tuo mukanaan
uusia toimijoita, intressejä ja toiminta- sekä ajattelutapoja, jotka muokkaavat väistämättä myös
paikallisen tiedon sisältöä (TEM 2016). Euroopan unioni ohjaa Suomessa paikallista ja alueellista
14
kehittämispolitiikkaa. Suomen liityttyä Euroopan unioniin on alkanut uusi kehityksen aika, jossa
paitsi direktiivit ja asetukset, niin myös rakennerahastot määrittelevät hyvin pitkälti kehityksen
suunnan. Euroopan unionin komission aluepoliittiset strategiat ja suuntaviivat määrittelevät
rakennerahastoista rahoitettavat kehityshankkeet. Paikallisella tasolla toimivat viranomaiset
joutuvat muokkaamaan kehittämisstrategiansa yhdenmukaisiksi EU:n strategioiden kanssa
saadakseen rakennerahastoiden rahoitusta (Luukkonen 2016: 40). Euroopan unionin viimeaikaisten
päätösten myötä paikallinen aluekehittämispolitiikka on menettämässä entisestään otettaan
omaehtoiseen kehittämiseen
Euroopan unionin aluepolitiikan arvoina ovat solidaarisuus ja alueellinen koheesio eli
yhteenkuuluvuus. EU pyrkii tukemaan koheesiopolitiikan avulla sosiaalisesti unionin keskiarvon
alapuolella olevia alueita. Koheesiopolitiikka perustuu ns. Lissabonin sopimukseen. Lissabonin
sopimus on uusin Euroopan unionin perussopimus ja se astui voimaan 1.12.2009. Sopimuksen
tavoitteena on yksinkertaistaa ja selkeyttää unionin päätöksentekoa. Sopimus on jatkoa
aikaisemmille sopimuksille ja se täydentää niitä (EU:n parlamentti). Sopimuksella muutettiin unionin
toimielinten rooleja, tehtäviä ja kokoonpanoja vastaamaan uusien jäsenvaltioiden laajentaman
unionin tarpeita. Ohjelmakaudella 2014—2017 EU investoi yhteensä 351 miljardia euroa Euroopan
alueisiin. Tarkennettuna rahoitusta ohjataan pieniin ja keskisuuriin yrityksiin, tutkimukseen ja
innovaatiotoimintaan, puhtaan ympäristön edistämiseen, digitaalitekniikan saatavuuden
parantamiseen, tuotantoon ja tuotantomenetelmiin, energiatehokkuuden lisäämiseen ja
liikenneyhteyksien parantamiseen. Aluepolitiikan keskeisenä tavoitteena on vähentää merkittäviä
taloudellisia, sosiaalisia ja alueellisia eroja, joita esiintyy edelleen Euroopan eri alueiden välillä.
Kehityksen alueelliset erot ovat pitkällä aikavälillä uhkia EU:n laajoille sisämarkkinoille ja yhteisen
rahan, euron vakaudelle (EU:n komissio 2015).
Euroopan unionilla on aluepolitiikassa viisi pääperiaatetta: keskittäminen, ohjelmallisuus,
täydentävyys, kumppanuus ja subsidiariteetti (Tolonen 2009: 39). Keskittämisellä tarkoitetaan
kehittämistoimien kohdentamista vaikeimmista ongelmista kärsiville alueille. Ohjelmallisuus
edellyttää, että yksittäiset kehittämishankkeet ja –toimenpiteet järjestetään monivuotisiksi
kehittämisohjelmiksi. Keskeistä kumppanuudessa on edistää osapuolten välistä yhteistyötä ja
tiedonvaihtoa kehittämistoimia ja –ohjelmia suunniteltaessa, toteuttaessa ja valvottaessa.
Kumppanuuden vahvistuessa hankkeisiin saadaan eri osapuolten kehittämispanos, jolloin
parhaimmillaan syntyy tasapainoinen kuva kehittämistehtävistä, käytettävistä keinoista ja
15
osapuolten työnjaosta (Tolonen 2009:40; Mäkinen 1999: 31-32). Kumppanuuden toteutuessa
osapuolet sitoutuvat kehittämistyöhön ja paikallistason näkemykset välittyvät parhaiten
kehittämistyöhön.
EU:n laajentuminen on vaikuttanut kehittämisvarojen suuntaamiseen. Ohjelmakaudella 2014—
2020 kaikki rahoitusohjelmat pohjautuvat Eurooppa 2020 strategiaan. Karkeasti EU-rahoituksen voi
jakaa kahteen osaan. Ensiksi on rahoitus, joka koostuu alueille jaettavasta rakennerahastosta. Sillä
tuetaan kilpailukykyä ja työllisyysohjelmia jäsenmaiden sisällä. Toiseksi on ns. suora EU-rahoitus,
joka on ylimääräistä, osaamiseen ja aktiivisuuden kautta alueille tulevaa rahoitusta. Suoraan EU-
rahoitukseen kuuluvat erillisohjelmat, Europan alueiden väliset yhteistyön ohjelmat ja rajat ylittävän
yhteistyön ohjelmat. Toisin kuin rakennerahastoissa, näiden ohjelmien rahoituspotti on kasvanut
jokaisella ohjelmakaudella (PK:n julkaisu 176, 2015).
Suomessa kuntien rooli on ollut vahva suomalaisessa aluekehitysjärjestelmässä. Maakuntien liitot
vastaavat aluekehityksen linjoista jotka edelleen tulevat Euroopan unionilta. Kunnat ovat
toteuttaneet ohjelmaperustaista aluekehitystä hyvin itsenäisesti ja omavoimaisesti. Tämä on
kuitenkin muuttumassa suomalaisessa yhteiskunnassa, jossa aluehallintoa ollaan järjestämässä
uudelleen kilpailukykypuhunnan saattelemana.
3.5.1 Ohjelmien yhteensovitus ja EU-rahoitus
Euroopan unionin pohjoiset alueet Suomi Ruotsi ja Norja ovat tuoneet unioniin entisistä olennaisesti
poikkeavia alueita, resursseja ja kehittämisen strategioita. Itämeri-yhteistyö, arktinen alue ja
Venäjän naapuruus ovat nykyisin merkittäviä asioita Suomen ja myös koko Euroopan unionin
aluekehityksen kannalta. Euroopan unionin aluepolitiikan eli koheesiopolitiikan aluejako perustuu
asukasta kohti laskettuun bruttokansantuotteen vertailuun. EU:ssa tärkeänä rajalinjana on pidetty
75 prosenttia EU:n keskiarvosta: sen alle jäävät alueet ovat olleet koheesiopolitiikan pääkohteita
(Eskelinen 2014: 52). EU:n koheesiopolitiikan lähtökohta on tarkastella aluetalouksien kasvueroja ja
näiden seurauksena tapahtuvaa toimintojen kasautumista. Suomessakin tätä on havaittavissa
suurten kaupunkiseutujen voimakkaana kasvuna. Kaupunkiseudut tarjoavat yrityksille sijaintietuja,
jotka aiheutuvat sekä saman alan yritysten läheisyydestä että yleisesti suuresta paikallisesta
kysynnästä. Seuraukset ovat nähtävissä siinä, että talouden kasvu keskittyy yhä enemmän suurille
kaupunkiseuduille (Loikkanen & Susiluoto 2012: 9).
16
Aluekehityspolitiikan kannalta alueellinen kasautuminen on tahosta riippumaton kehityssuunta,
joka pitkittyessään saattaa johtaa erojen kasvuun, mitattuna esimerkiksi bruttokansantuotteella
asukasta kohden (Eskelinen 2014: 52). Suomessa ongelma korostuu, koska maa on pinta-alaltaan
suuri, mutta asukasmäärältään pieni. Suomi on kaikesta huolimatta urbanisoitunut Euroopan
unionin keskusalueisiin verrattuna suhteellisen myöhään. Alueiden eriytyminen on edelleen uhka
Suomen tapauksessa, jossa suurimmat kaupunkiseudut kattavat vain pienen osan maan pinta-
alasta. Yleisesti Suomen kehityskuva muistuttaa muita pieniä EU:n jäsenmaita. Pääkaupunkiseudun
osuus kansantaloudesta on kasvanut ja samaan aikaan myös sen tulotaso on eriytynyt muista
alueista. Selvimmin muutos oli havaittavissa 1990-luvun loppupuolelta alkaen, kun maatalous joutui
sopeutumaan EU:n politiikkamalliin (Kangasharju ym. 2004: 216).
3.6 Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen
Suomessa alettiin siirtyä ohjelmaperusteiseen aluekehittämiseen 1980-luvun lopulla. Aikaisemmin
vallinnut aluepoliittinen suunnittelun ajanjakso (1975—1988) sai väistyä, kun alettiin korostaa
osaamista, innovatiivisuutta ja teknologiaa (Sotarauta 2016: 223). Alueiden innovatiivisuus ja
sisältäpäin kumpuava muutoksen hakeminen alkoivat nousta enemmän esille. Vartiainen
huomauttaa, että alueita ei nähty enää suoraan tukialueina tai suunnittelun objekteina kuin
aiemmin, vaan niistä tuli kehittämisen subjekteja (Valtioneuvoston kanslia 2000: 138). Uudella
aluekehittämisellä etsittiin ratkaisuja tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoon
koordinaatioon niin kansallisella, alueellisella kuin paikallisellakin tasolla. (Sotarauta & Karppi 2009:
101)
Ohjelma käsitteenä voi vaikuttaa hyvin selvältä. Se on kuitenkin hyvin moninainen ja voi merkitä
erilaisia asioita eri asiayhteyksissä. Ohjelmallisella aluepolitiikalla tarkoitetaan sitä, että Suomen ja
Euroopan unionin alueella aluepolitiikkaa toteutetaan erilaisten ohjelmien kautta. Ohjelmien avulla
pyritään hallitsemaan aluekehitystä aina teemojen mukaan. EU:n ohjelmat sekä alueelliset ohjelmat
ovat usein pitkäjänteisiä, monen vuoden mittaisia kehitysohjelmia. Useampivuotiset ohjelmat
kannattavat kehitystyössä, sillä niiden avulla saadaan suurempi vaikuttavuus aikaiseksi.
1990-luvulla aluekehittämisen vastuuta siirrettiin keskushallinnolta alueille. Alueiden ja kuntien
roolia vahvistettiin antamalla aluekehitysvastuu maakunnallisille liitoille. Tämä muutos vahvisti
17
kuntien roolia aluekehityksessä, koska kunnat isännöivät maakuntaliittoja. Kaikkien uudistusten
taustalla vaikutti enemmän tai vähemmän pyrkimys sopeuttaa suomalaiset käytännön Euroopan
unionin yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin (Karppi & Sinervo 2009: 143). Ohjelmallisuuden
perustana on, että yksittäiset hankkeet ja projektit kootaan monivuotisiksi ohjelmiksi. Tavoitteena
on luoda systemaattinen yhteys projektien ja niiden taustalla olevien organisaatioiden väille.
Ohjelmaperusteinen aluekehitys edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista
osallistumista ja yhteistyötä (Harjunpää 1995: 24). Ohjelmatyössä pyritään alusta asti luomaan
toimijoiden välille vahva yhteistyö. Vuoropuhelua käydään komission, jäsenvaltion sekä alueellisten
ja paikallisten viranomaisten kesken aina ohjelmien suunnittelusta toteutukseen ja seurantaan
saakka. Euroopan unionin kumppanuusperiaate ohjaa vahvasti jäsenmaiden aluepolitiikkaa. Myös
Sotaraudan mukaan ohjelmaperustaisen aluekehittämisen taustalla vaikuttaa vahvasti
kumppanuusperiaate, jolla pyritään kytkemään yrityksiä, etujärjestöjä, työmarkkina- ja
kansalaisjärjestöjä mukaan kehittämistoimintaan. Ajatuksena on, että Euroopan unioni ei rahoita
alueellisia kehityshankkeita yksin, vaan yhdessä paikallisten toimijoiden kanssa. Osa rahoituksesta
on tultava alueellisista viranomaisilta, organisaatioilta ja yksityisiltä rahoittajilta (Mäkinen 1999: 32).
EU-hankkeiden suunnittelussa lähtökohtana on neljä perusperiaatetta: keskittäminen,
kumppanuus, lisäarvo ja ohjelmaperustaisuus. Hankkeen täytyy palvella tietty tarkoitusta varten.
Sen on toteutettava tiettyä voimassaolevaa EU-ohjelmaa ja lisäksi sen on kytkeydyttävä alueelliseen
kehittämiseen ja maakunnan kehittämisstrategiaan (Sisäasiainministeriö). Euroopan unionin
aluekehitysohjelmat kannustavat omaehtoiseen kehittämiseen. Kehittämisstrategiaan ja EU:n
periaatteiden kanssa linjassa olevien hankkeiden toteuttamiseen on tarjolla unionilta resursseja.
Euroopan unioni pyrkii alueiden tukemisella luomaan edellytykset uudelle yritystoiminnalle,
parantamaan osaamista sekä edistämään yritysten kilpailukykyä ja uudistumista. Aluekehityksen
näkökulmasta keskeistä on luoda uusia työpaikkoja, edistää ihmisten työllistyvyyttä, kehittää
yritysten toimintaa ja tukea kansainvälistymistä.
Hallinnolliset uudistukset jatkuivat Suomessa 2000-luvulle tultaessa. Aluekehitykseen merkittävästi
vaikuttava työ- ja elinkeinoministeriö aloitti toimintansa vuonna 2008, kun työministeriö ja kauppa-
ja teollisuusministeriö yhdistettiin. Alueiden kehittämiseen liittyvät tehtävä ohjattiin uudelle
ministeriölle ja yhtenä keskeisenä tavoitteena oli yhdistää alueiden kehittämisen ja mm. työvoiman
sekä yritysten kehittämiseen liittyvät tehtävät yhteen ministeriöön (Sotarauta 2016: 219). Alue- ja
paikallistasolla muutoksia tapahtui heti seuraavana vuonna, kun paikallistason toimijoita keskitettiin
18
suurempiin yksiköihin. Vuonna 2009 perustetut aluehallintovirastot saivat tehtäväkseen hoitaa
lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueillaan. Hallinnolliset muutokset eivät
merkittävästi vaikuttaneet taustalla vallitseviin aluekehityksen ajattelutapoihin.
3.7 Paikkaperustainen aluekehittäminen
Paikkaperustaisuudesta puhuttaessa on mahdoton olla valottamatta paikan merkitystä käsitteenä.
Paikka ei ole maantieteellisenä käsitteenä missään määrin yksiselitteinen, vaikka arkikielessä se on
varsin ilmeinen ja kiistaton (Luoto 2016: 32). Perinteisesti maantieteessä paikka on määritelty
suhteellisen kiinteäksi, omavaraiseksi ja ominaislaatuiseksi kokonaisuudeksi. Paikan määrittävät sen
sisäiset kulttuuriset, sosiaaliset, taloudelliset tai ympäristölliset ominaisuudet. Maantieteenalan
piirissä tiedetään, että paikan käsitteellinen ja aukoton määritteleminen on haastavaa, mutta myös
samalla akateemiseen mielikuvitukseen vetoava tehtävä (Työ- ja elinkeinoministeriö 25/2016: 5).
Paikkaperustaisen yhteiskunnan tarkastelu asettaa lisähaasteen tälle tutkimukselle. Miten
aluekehittämisen painopisteet muuttuvat, jos lähtökohdaksi asetetaan paikkaperustainen
politiikka, ja mitä sellaisella politiikalla ylipäänsä tarkoitetaan kansallisena sovelluksena? Sote- ja
aluehallintouudistuksen keskellä ollaan siis hyvin ajankohtaisten asioiden äärellä. Paikkaperustainen
lähestymistapaa aluekehityksessä on kutsuttu aluekehittämispolitiikan uudeksi paradigmaksi (Luoto
2016: 148). Paikkaperustaisuudesta on tullut 2000-uvulla yleisesti hyväksytty, normatiivinen
alueellisen kehittämisen ohjenuora (Luukkonen 2016: 29). Aluekehittämisen keskeisiä käsitteitä
tällä vuosituhannella ovat olleet kilpailukyky, verkosto, kehittämisohjelma ja -strategia, projekti ja
innovaatiojärjestelmä (Linnanmaa 2004: 324). Nämä käsitteet muodostavat pitkälti suunnan, johon
aluekehittäjien ajattelu- ja toimintatavat ovat menossa. Reija Linnanmaan mukaan uusien termien
taustalla on muuttunut kehityslogiikka:
”Kun aikaisemmin alueet hahmotettiin kehittämistoiminnassa hierarkkisessa suhteessa
toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä määrittelee aiempaa enemmän paikallinen
toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa toisiinsa, niin nykypäivänä alueiden menestymistä
määrittelee aiempaa enemmän paikallinen toimintaympäristö, kilpailukyky suhteessa
haluttuihin kohderyhmiin ja asioihin sekä asema osana globaaleja virtoja.” (Linnamaa 2004)
Markku Sotarauta (2016) toteaa, että paikkaperustainen tutkimusperinne on monipolvinen ja
vanha. Näkökulmat, koulukunnat ja metodit ovat vaihdelleet vuosien saatossa, mutta
19
paikkaperustaisuuden perusasetelma on säilynyt. Sotaraudan mukaan paikkaperustaisuuden
keskiössä on aina ollut yhteiskuntatieteen suuri kysymys yleisen ja erityisen suhteesta:
”millä tavoin yhteiskunnallinen kehitys ilmenee erilaisissa paikoissa ja millä tavoin erikoiset
paikat vaikuttavat yhteiskunnalliseen kehitykseen.”
Ilkka Luoto esittää raportissaan ”Paikkaperustainen aluekehittäminen strategisena ohjenuorana”
paikkaperustaisuuden nelilokeroisessa mallissa, jota hän kutsuu neloskierremalliksi (quadruple
helix). Kuviossa painotetaan eri toimijoiden välistä vuorovaikutusta ja jokaisella taholla on tärkeä
merkitys nykyisessä paikkaperustaisessa kehittämisessä, jossa toimijoiden välisen vuorovaikutuksen
lisäksi myös ihmisen ja ympäristön välinen suhde nähdään erottamattomana.
Kuva 2 Paikkaperustaisuuden neljä kulmakiveä (Luoto 2017)
Julkisen hallinnon ajankohtainen tehtävä on aluehallinnon uudelleen järjestäminen mahdollisen
maakuntauudistuksen myötä. Kansalaisyhteiskunnan keskeinen tehtävä on osallistuminen, kun taas
yritysten ja menestyvän aluetalouden lähtökohtina on paikkaperustainen älykäs erikoistuminen.
Paikkaperustaisella älykkäällä erikoistumisella tarkoitetaan kehittämistä, jonka lähtökohtana on
paikallisten vahvuuksien ja niihin liittyvien arvoketjujen tunnistaminen sekä vahvistaminen (Luoto
2017: 10). Korkeakoulujen tehtävänä puolestaan on alueellinen vaikuttavuus, joka tukee
innovaatiotoimintaa ja sitä kautta paikkaperustaisuutta yleisesti.
Aluekehityksen toimintaympäristö on muuttunut aiempaa kompleksisemmaksi ja muutoksia on
vaikeampi ennakoida. Tämän muutoksen seurauksena alueen kehittämistoiminnassa korostuu yhä
enemmän toiminnan tehostamistarve. Vetovoimaa pyritään lisäämään, jotta ihmiset kiinnostuisivat
20
alueesta ja muuttaisivat sinne. Samoin yrityksiä, investointeja ja julkisia organisaatioita pyritään
houkuttelemaan alueelle, jotta kasautumisen etuja voitaisiin hyödyntää. Yritysten ja
organisaatioiden kasautuminen alueelle muodostaa alueen kehityksen kannalta suotuisia
synergiaetuja. Erilaisten toimijoiden organisointi edellyttää vahvaa osallistumisen kulttuuria sekä
kansalaisten arjen integroimista alueiden kehittämiseen (Luoto ym. 2016: 7). Paikkoja kehitetään
ihmisten tarpeisiin ja siinä paikan merkityksillä, paikkaan kotoutumisella ja paikan historialla on
suuri merkitys siinä prosessissa, joiden kautta ihmiset ovat valmiita sitoutumaan toimimaan
tärkeänä pitämiensä asioiden puolesta.
Yliopistoja ja korkeakouluja pidetään aluekehityksen moottoreina. Suomessa aloitettiin 1994
osaamiskeskusohjelma, jossa yliopistot ja ammattikorkeakoulut olivat merkittävässä osassa.
Osaamiskeskusohjelma oli osa suomalaisen aluepolitiikan muokkautumista Euroopan unioniin
liittymisen kynnyksellä. Ohjelman tarkoituksena oli luoda ympäri Suomea osaamiskeskuksia, jotka
nojaavat kansalliseen innovaatio- ja aluepolitiikkaan sekä kansainvälisesti kilpailukykyiseen
osaamiseen. Jokaisen osaamiskeskuksen on tunnistettava oman toiminta-alueen vahvuudet ja
pystyttävä hyödyntämään niitä saavuttaakseen taloudellista kasvua. Tämä vaatii alueilta
erikoistumista. Erikoistumisessa alueen koulutusjärjestelmän, yritysten ja palveluiden tavoitteena
on luoda kilpailukykyisiä tuotteita ja onnistua niiden markkinoinnissa. Vetovoiman lisäämiseksi
alueelle pyritään houkuttelemaan kansainvälistä osaamista ja investointeja (Jauhiainen &
Niemenmaa 2006: 95-97).
Aluekehityksessä paikan määrittely tulee väistämättömäksi viimeistään silloin kun keskustellaan
siitä, mitkä ovat paikan kehittämisen lähtökohdat ja tavoitteet (Luukkonen 2016: 32).
Maantieteessä paikan määritelmiä on yhtä paljon kuin on maantieteilijöitäkin. Paikka kuuluu
jokaisen ihmisen elämään, asumisen, opiskelun, työnteon ja vapaa-ajan sekä liikkumisen myötä.
Paikka on kehon, äänen, jakamisen ja asiayhteyden osoittava maantieteellinen sijainti, jonka
määrittelee jokainen kansalainen oman toimintansa kautta (Luoto 2016: 77). Muodostamme omia
käsityksiä paikoista ja henkilöiden kokemat paikkojen rajat voivat olla hyvin erilaiset keskenään.
Haarni et al. (1997: 16) toteaa paikan määritelmästä, että se tarkoittaa ”(…) tilaa, johon ihminen
liittää merkityksiä elämismaailmassaan. Paikkaa ei pidetä objektiivisena faktana, vaan ihmisten
kokemuksista ja inhimillisestä tulkinnasta merkityssisältönsä saavana ilmiönä. Kiinnittyminen
paikkaan tapahtuu elämisen kautta.” Myös Sirpa Tanin mukaan paikka saa merkityksensä
nimenomaan elettynä ympäristönä. Silti ihmisen ja ympäristön suhteeseen vaikuttavat paitsi arkisen
21
elämismaailman kokemukset, myös muiden tuottamat tilalliset representaatiot (Haarni et all. 1997:
17). Elämismaailma sisältää kaikki tapahtumat, joiden kautta neutraalista ympäristöstä muotoutuu
subjektiivinen paikka. Esimerkiksi tietyn kaupungin asukasyhteisöillä ja aluekehityksen
asiantuntijoilla on erilaisia käsityksiä ympäröivästä luonnosta, koska asukkaiden ja asiantuntijoiden
suhde paikkaan on erilainen. Vilkunan (Vilkuna 1997: 168) mukaan ”Asukkaille asuinpaikka edustaa
elettyä paikkaa, johon elämänkokemukset ja päivittäiset käytännöt ankkuroituvat. Suunnittelun
näkökulmasta alue määrittyy abstraktimmin tilaksi, jossa näkijä ja kokija eivät ole läsnä.” Myös
Cresswell (2004: 11) toteaa, että paikka ei ole pelkkä asia maailmassa, vaan tapa ymmärtää
maailmaa. Ihmiset pyrkivät väsymättömästi rakentamaan ja muokkaamaan uudelleen paikan
fyysisiä, sosioekonomisia ja kulttuurisia ulottuvuuksia (Collinge & Gibney 2013: 15).
Ilkka luoto (2014) kuvailee paikan tekemisen (place-making) avulla. Tällä hän tarkoittaa kansalaisten
aktiivista toimintaa, jossa paikat muotoutuvat yhteisen ja yksityisen toiminnan seurauksena.
Paikkojen tekeminen aiheuttaa väkisin kamppailua, jossa taloudellisen ja poliittisen paineen alla
maaseutualueita ja kaupunkialueita kehitetään samanaikaisesti. Syntyy ongelmia, kun niukkenevien
resurssien tilanteessa eri toimijoiden intressit asettuvat yhä useammin suoraan konfliktiin.
Esimerkiksi matkailutoimintaan voidaan tietyllä alueella satsata paljon piittaamatta siitä, miten
paljon kaavailtu toiminta kuormittaa ympäristöä ja aiheuttaa puhtaaseen luontoon ja
seesteisyyteen liittyvät mielikuvat vaakalaudalle (Luoto 2014: 143).
Paikkaperustaisen kehittämisen näkökulmasta paikka näyttäytyy moninaisuutta yhdistävänä
toiminnallisena ja kulttuurisena solmuna, joka parhaimmillaan punoo yhteen eritasoisia verkostoja
ja aloitteita ammentaen voimavaransa eurooppalaisesta demokratiaihanteesta (Luoto ym. 2016: 7).
Paikkaperustaisella empiirisellä tutkimuksella on pitkä historia, joka yltää aina 1900-luvun
alkupuolelle asti. Yhdysvalloissa syntyi noihin aikoihin kaupunkitutkimuksen perinne, josta
tunnetuimpana voidaan pitää Chicagon koulukuntaa. Chicagon koulukunnan tutkimuksissa
keskityttiin erityisesti kaupunkien alueellisen ja sosiaalisen rakenteen tutkimiseen. Merkittävimmät
Chicagon koulukunnan tutkijat (Burgess 1925/1967; McKenzie 1925/1967; Park 1936) avasivat
tutkimuksissaan sen ajan merkittäviä aluekehityksen ongelmia, joita olivat muun muassa erilaisten
väestöryhmien sijoittuminen kaupungin eri alueille ja maan hinnan sekä työpaikkojen sijoittumista
(Vilkama 2011: 20).
22
4 Alueellinen yhteistyö ja verkostot aluekehityksessä
4.1 Alueellinen yhteistyö
Alueiden kehittämistyö edellyttää onnistuakseen alueen organisaatioiden aktiivista osallistumista ja
yhteistyötä. Yhteistyöstä puhutaan paljon, mutta mitä se loppujen lopuksi pitää sisällään?
Yhteistyön väljä määrittely on tämän tutkimuksen kannalta tärkeää, koska se on eräänlaisena
viitekehyksenä tämän tutkimuksen taustalla. Yhteistyöhön ei tahattomasti ajauduta ilman syitä.
Organisaatiot kehittävät toimintaansa itsenäisesti käyttäen apuna eri arvioinnin muotoja
(Koppenjan & Klijn 2004: 3). Lähtökohta toiminnan kehittämiselle syntyy organisaation omasta
halusta kehittyä, mutta aluekehityksessä toimijakentän laajuus ja ongelmien kompleksisuus
pakottavat organisaatiot yhteistyöhön. Organisaatioiden yhteistyö alueiden kehittämiseksi vaatii
usein alkusysäykseen jonkin selvän yhteisen hankkeen (Harjunpää 1995: 26). Jokin taho tekee
aloitteen, johon muut tarttuvat omien intressien mukaan. Yhteistyön tärkeimmät määritelmät
koostuvat yhdessä sovitusta päämäärästä ja tavoitteista. Määritelmässä korostuu lisäksi toimijoiden
työnjako ja tehtävän hoitaminen mahdollisimman hyvin ja tehokkaasti. Yhteistyö mahdollistaa
erilaisten pääomien yhdistelemisen, jonka avulla päästään parempiin tuloksiin. Yhteistyöstä täytyy
seurata mukana oleville hyötyä. Hyöty voi olla henkistä, toiminnallista tai taloudellista. Yhteistyön
toteuttaminen voi olla myös oppimisprosessi organisaatiolle, joka itsessään hyödyttää osallistujaa.
Yhteistyö on toimivaa vain silloin, kun saavutetaan kaikkien osallistujien etu. Hyvä yhteistyö
edellyttää osallistujilta vahvaa sitoutumista (Harjunpää 1995: 25). Muita tärkeitä onnistuneen
yhteistyön takeita ovat henkilöiden välisten suhteiden toimiminen sekä toiminnan vapaaehtoisuus.
Verkostoituminen nähdään usein toiminnan välttämättömänä ehtona, varsinkin kun puhutaan
kehittämishankkeista (Parkkola 2012: 104). Alueellisissa, valtakunnallisissa ja kansainvälisissä
kehittämishankkeissa on verkostoa sanana toistettu jo niin paljon, että toimijoiden keskuudessa on
havaittavissa ”verkostoitumisähkyä”. Yhteiskunnan muuttuminen ja erityisesti tietotekniikan
nousun myötä verkostoiden kautta toteutettava yhteistyö on tullut niin merkittäväksi asiaksi, että
talouden järjestelmien kuvauksissa on alettu puhumaan siirtymisestä verkostotalouteen (Wilenius
2004: 24). Yhteiskunnan muuttuessa on alettu kiinnittämään enemmän huomiota perinteisen
yksilön menestymisen sijaan siihen, kuinka henkilöt tai organisaatiot ovat integroituneet
verkostoihin ja erityisesti niiden solmukohtiin (Hautamäki 1990: 98).
23
4.2 Verkostot
Verkostoja ja verkostoitumista on tutkittu runsaasti eri näkökulmasta. Yhteiskuntatieteissä
verkostojen tutkiminen on ollut suosittua, koska sosiaalista pääomaa tuottavien suhteiden
rakentamista pidetään arvossa. Sosiaalinen pääoma syntyy verkostoissa sosiaalisten suhteiden
kautta (Coleman 2013: 98). Verkostomaisen toiminnan osallisena on tärkeää, keitä ihmisiä tunnet
ja missä asemassa verkostossa olet (Vanhatalo 2014: 14). Verkostoituminen on ihmisten
luonnollinen tapa luoda sosiaalisia suhteita ja toimimme arjessa osana omaa lähipiiristä
muodostuvaa verkostoa. Verkosto antaa ihmiselle tukea elämän eri tilanteissa ja tuen tarve
vaihtelee esimerkiksi nuorilla, yksin elävillä ja vanhuksilla.
Riitta Vanhatalon mukaan verkostomainen tapa toimia on saanut Suomessa alkunsa vahvasta
yhdistystoiminnasta. Verkostot syntyvät yleensä tahattomasti ja spontaanisti ja niiden tarjoama
hyöty otetaan vastaan tiedostamatta verkon olemassaoloa. Verkostojen suosion myötä, niitä
pyritään rakentamaan aiempaa tietoisemmin. Yhteistyötä vaativissa ammateissa
verkostoitumisesta on tullut keskeinen osa työnkuvaa ja toimintamallia. Yleisimmin verkostomaista
toimintamallia hyödynnetään yritystoiminnassa, organisaatioiden välisessä yhteistyössä ja
kansalaistoiminnassa (Vanhatalo 2014: 15). Verkostoissa vaikuttamisesta on muodostunut
vuorovaikutuksen ja yhteistyön keskeinen muoto (Haveri & Pehk 2008: 31).
Verkoston käsitteen sovittaminen alueelliseen kehitykseen muodostaa alueellisen
kehittäjäverkoston käsitteen. Kehittäjäverkosto muodostuu niistä keskeisimmistä toimijoista, jotka
omalla toiminnallaan ja keskinäisellä yhteistyöllään vaikuttavat jonkin alueen kehitykseen
(Sotarauta & Linnamaa 2001: 69). Kehittäjäverkoston osalliset ovat riippuvaisia muista verkoston
jäsenistä, koska ilman kumppaneita he eivät kykenisi yhtä hyvään lopputulokseen. Usein kuulee
sanottavan, että verkosto ja yhteistyö ovat yksi ja sama asia. Linnanmaa muistuttaa kuitenkin, että
verkostoissa yhteistyön luonne on erilainen kuin esimerkiksi hierarkioissa tai markkinasuhteissa.
Verkostojen laajasta aiemmasta tutkimuksesta huolimatta, niiden tarkastelu tässä tutkimuksessa on
mielestäni ajankohtaista, koska niiden merkitys on korostunut entisestään. Aluekehitys nojaa yhä
voimakkaammin toimintaan, jossa eri osapuolet ovat jatkuvassa kanssakäymisessä keskenään ja eri
osapuolten yhteistyö vaatii verkostomaista toimintaa. Menestyvien alueiden taustalla on lähes aina
toimivat ja kilpailukykyä edistävät verkostot.
24
Alueiden kehittämisessä hyödynnetään alueella olevia asiantuntijaverkostoja sekä luodaan
jatkuvasti uusia verkostoja. Verkostoja hyödynnetään eri osa-alueilla ja tavoilla. Verkostossa
toimijat muodostavat verkon solmukohdat ja toimijoiden väliset suhteet yhdistävät niitä. Verkosto
määritelmänä on suhteellisen helppo ymmärtää. Se on joukko ihmisiä tai organisaatioita jotka
toimivat ja jakavat informaatiota yhdessä edistääkseen yhteistä päämäärää. Aluekehittäjät
työskentelevät toimintaympäristössä, joka on erityisen monitahoinen ja asettaa hankalia ongelmia
ratkottaviksi. Tulevaisuuteen tähtäävät ongelmien ratkaisuvaihtoehdot ovat epävarmoja, sillä
tulevaa kehitystä on mahdotonta ennustaa tarkasti. Tulevaisuuteen suuntautuva kehittäminen ei
aina toteudu niin kuin ennalta on ajateltu. Ongelmat aluekehityksessä ovat harvoin sidoksissa vain
yhteen tahoon tai organisaatioon. Ongelmien ratkaisuun tarvitaan erilaista osaamista ja tietotaitoa
omaavia toimijoita. Kentällä toimiessaan aluekehittäjät tarvitsevat toistensa apua ja tästä
keskinäisriippuvuudesta johtuen asiantuntijoiden toimialojen luokittelusta ollaan siirrytty yhä
enemmän kohti rajat ylittävää yhteistyötä. Usein tehokkain tapa ratkaista monimutkaisia alueellisen
kehittämisen ongelmia on verkostomainen organisoitumismalli. (Koppenjan & Klijn 2004: 3)
Aluekehittäminen tapahtuu pitkälti erilaisissa verkostoissa. Verkostomaisen toimintamallin
yleistymisen myötä niiden ymmärtäminen on tärkeää (Mandell & Steelman 2003). Eri mittakaavojen
hahmottaminen ja verkoston luonteen tunnistaminen ovat aluekehittäjille entistä
ajankohtaisempaa. Tommi Rannan mukaan aluekehittäjät kokevat verkostot ja verkostoissa
toimimisen keskeiseksi osaksi aluekehittäjän työnkuvaa (Ranta 2011: 51). Usein verkostoihin
kuuluminen on toimijasta itsestään riippuvaa. Verkostot ovat periaatteessa vapaaehtoisia, mutta
monesti yritysten ja organisaatioiden on käytännössä pakko osallistua verkoston toimintaan
ollakseen mukana alueen kehittämisessä (Pulkkinen 2007: 47). Aluekehitysverkostot ovat keskeinen
vaikuttamisen kanava ja riippuvuus toisista toimijoista hankalissa ongelmatilanteissa korostuu.
Verkostojen merkitys korostuu harvaanasutulla seudulla ja pienemmissä kaupungeissa, missä
alueen resurssit kehittämisen suhteen ovat pienet. Kuuluminen verkostoihin saattaa vaikuttaa
velvollisuudenomaiselta, koska varsinkin pienemmillä paikkakunnilla verkostoihin kuuluminen on
edellytys yhteisössä toimimiselle.
25
4.1 Verkostojen luonne Pohjois-Karjalassa
Suomessa kehittäjäverkostot ovat tyypillisesti jaettu julkinen—julkinen tai julkinen—yksityinen
väliseen toimintaan. Maakuntatasolla kunnat ovat mukana lähes kaikissa kehitysverkostoissa,
lukuun ottamatta joitakin kylätason verkostoja. Julkisen sektorin muita toimijoita ovat maakuntien
liittojen edustajat, Työ- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, yliopistojen ja
muiden oppilaitosten edustajat. Kehittäjäverkostoissa on usein mukana yksityisen sektorin
toimijoita, kuten yritysten tai yritysten yhteistyöjärjestöjen, kuten kauppakamarin edustajia.
Kansalaiset ja kolmas sektori ovat puolestaan mukana lähinnä vain maaseudun
kehittämisverkostoissa (Haveri & Pehk 2008: 36). Kolmannella sektorilla tarkoitetaan julkisen vallan,
yksityisen liiketoiminnan ja kotitalouksien väliin jäävää aluetta, jolle on annettu erilaisia nimityksiä.
Nimitykset heijastavat toiminnan luonnetta tai toiminnan tapaa, sekä suhdetta valtioon ja kuntiin.
Kolmas sektori koostuu esimerkiksi vapaasta kansalaistoiminnasta, kansanliikkeistä,
kansalaisyhteiskunnasta, vapaaehtoissektorista, aatteellisesta sektorista sekä voittoa
tavoittelemattomasta toiminnasta (Saukkonen 2013: 13).
Pohjois-Karjalan tyypillisiä kehittäjäverkostoja ovat maakuntaliiton yhteistyöryhmä (MYR), erilaiset
seututason kehittämisverkostot, maaseudun toimintaryhmät, seudullinen elinkeinoyhtiö ja
kaupunkiseutujen innovaatioverkostot. Maakuntaliiton yhteistyöryhmän keskeinen rooli kuuluu
maakuntaliitolle, mutta myös muut toimijat kuten Itä-Suomen yliopisto ja Karelia
ammattikorkeakoulu ovat keskeisissä asemissa kehitysverkostojen toiminnassa.
”Isossa kuvassa meillä on monenlaisia, heterogeenisiä aluekehitysverkostoja.
Seudullisesti kehittämisyhtiöiden omat verkostot, hankemaailman verkostot, yrittäjien
verkostot ja kauppakamarin omat verkostot. Myös maaseudun elinkeinoilla on omat
verkostot. Verkostoja on hyviin paljon erilaisia ja eri mittakaavoissa.” (H5)
26
5 Pohjois-Karjalan maakunta
Tutkimuksen kohde on Pohjois-Karjalan maakunta. Pohjois-Karjalan maakunta jakautuu edelleen
kolmeen seutukuntaan: Joensuun, Keski-Karjalan ja Pielisen-Karjalan seutukuntiin. Maakunta
koostuu 13 kunnasta, joista kaupunkeja on viisi (Joensuu, Kitee, Lieksa, Outokumpu ja Nurmes).
Väestöltään suurin kunta on Joensuu, joka on maakunnan hallinnollinen keskus. Etäisyys Joensuusta
Helsinkiin on 438 kilometriä. Pohjois-Karjalan pinta-ala on 21 585 km², josta 18 prosenttia on
vesistöjä ja noin 70 prosenttia on metsää (Tolonen 2009: 51). Pohjois-Karjalan maakunta sijaitsee
Itä-Suomessa, Venäjän rajalla. Yhteistä rajaa Venäjän kanssa maakunnalla on 302 kilometriä.
Maantieteellisesti Pohjois-Karjala on kaukana rannikon elinkeino ja asumiskeskittymästä. Pohjois-
Karjalaan on kuitenkin rautatieyhteys sekä etelään että pohjoiseen. Maantietä pitkin etäisyydet ovat
melko suuret, mikä on maakunnalle ominaispiirre. Kyselyssä tuli vahvasti esille sijaintiin ja
kulkuyhteyksiin vaikuttavat tekijät, sekä Joensuun seudun kasvu suhteessa muuhun maakuntaan.
Etäisyydet maakunnan sisällä ja ulos maakunnasta koetaan pitkiksi ja ne muodostuvat
kynnyskysymyksiksi esimerkiksi yritysten sijoittumisessa.
”Liikenneyhteydet ovat maakunnan elinvoimaisuuden edellytys - jotta tänne pääsee ja jotta täältä pääsee pois. Viihtyisä ja turvallinen asuinympäristö ja palvelujen hyvä saatavuus ovat tärkeitä vetovoimavoimatekijöitä niin opiskelijoille kuin (paluu-)muuttajillekin.”(KV)
Toisaalta harvaan asuttu maakunta nähdään potentiaalina, jossa puhdas luonto ja elämysmatkailu
tarjoavat kehityspotentiaalia alueelle. Maakunnan metsissä ja maaperässä on runsaasti
luonnonvaroja, joiden hyödyntäminen on ollut aina tärkeä osa maakunnan menestystä. Perinteisien
metsätalouden ja kaivannaistoiminnan rinnalle on noussut biometsätalouden osaamista.
Muutokset ovat kuitenkin hitaita ja vaativat laajamittaista tutkimustyötä asian eteen.
”Maakunnassa on tehty hyvää ja määrätietoista työtä, vaikka tulokset eivät olekaan vielä
päätähuimaavia. Energia-aloilla läpimurrot ovat hitaita ja on oltava kärsivällisiä.
Rajapintatarkasteluissa ollaan vasta alkuvaiheessa. Olemme kuitenkin hyvällä alulla kestävien
energia- ja hybridiratkaisujen edistämisessä.” (KV)
27
Kuva 3 Pohjois-Karjalan maakunta
Pohjois-Karjalan kehityksen suuri kuva ei ole kuluvan vuoden aikana suuresti muuttunut. 2010-luvun
alkupuolella leimannut suhteellisen hyvä vire heikkeni jonkin verran vuonna 2015, jonka jälkeen
kehitys on ollut nousujohteista. Parin vuoden takaisesta kehityksen notkahtamisesta ei voida puhua
mistään suuresta romahduksesta, mutta usean selvästi myönteisemmän vuoden jälkeen Pohjois-
Karjala sijoittuu erilaisten aluekehitysindikaattoreiden mukaan maakuntien keskikastiin.
Kansantalouteen vaikuttavia tekijöitä ovat edelleen suhteellisen korkea työttömyys ja
muuttovoitosta huolimatta maakunnan asukasluvun pieneneminen. Asukasluvun pieneneminen
johtuu väestön ikääntymisestä ja luonnollisesta väestötappiosta (P-K maakuntaliitto).
Pohjois-Karjalan kehitykselle reunaehdot sanelevat pitkälti koko Suomen talouden ja kansainvälisen
talouden kehittyminen. Suuria muutoksia taloudessa ei ole odotettavissa lähivuosina. Talouden
kehitys on näyttänyt olevan nousujohteista viimeisten vuosien aikana, mikä on parantanut
luottamusta myös yksityisten kulutukseen ja investointeihin. Tulevan kehityksen osalta ollaan hyvin
samoilla linjoilla, joskin näkymiä leimaa edelleen pieni epävarmuus. Epävarmuutta tuovat Euroopan
talousalueen suuret muutokset, kuten Britannian ero Euroopan unionista ja pitkittynyt Ukrainan
28
kriisi laajoine pakotteineen. Maakunnassa ollaan toiveikkaita mm. rakentamisen vahvan vireen
jatkumiseen, kotimaan- ja ulkomaanviennin kehitykseen sekä biotalousinvestointien kasvamiseen.
Väestön ikääntyminen on Pohjois-Karjalan merkittävin haaste tulevaisuudessa. Ikääntyvä väestö
tarvitsee palveluita, joiden tuottaminen aiheuttaa muutostarpeita nykyisiin palvelujärjestelmiin ja
niiden ylläpitoon. Ikääntyminen näkyy myös työmarkkinoilla heijastuen osaavan työvoiman
saatavuuteen, sekä yritysten omistajavaihdosten tarpeeseen. Maakunnan sisällä on suurta
vaihtelua väestön ikärakenteessa. Reuna-alueilla ikääntyminen on voimakkaampaa, kuin
keskusalueilla. Väestön ikääntymisen haasteisiin on vastattu sosiaali- ja terveydenhuollon uusilla
muutoksilla, josta esimerkkinä on 2017 alussa aloittanut Siun sote. Tilannetta edesauttaa se, että
maakunnan väestö on terveempää kuin aiemmin. Ikärakenteeseen liitettävät sairastavuuden
indeksit ovat parantuneet huomattavasti. (P-K Maakuntaliitto)
Pohjois-Karjalan maakunnan toimialarakenne on varsin monipuolinen. Metsätalouteen keskittyvien
vahvojen ja perinteisten yritysten lisäksi maakunnasta löytyy kansainväliseen huippututkimukseen
pohjautuvia uusia potentiaalisia yrityksiä. Maakunnassa oli vuoden 2017 joulukuun lopulla 11 728
työtöntä työnhakijaa. Vuoden takaiseen verrattuna työttömien määrä väheni 1 519 henkilöllä. Koko
maan tarkastelussa Pohjois-Karjalassa on työttömiä kaikkein eniten suhteessa työvoimaan (16,1 %).
Koko maassa työttömien osuus työvoimasta oli joulukuussa 11,2 %. Työttömien määrä on pienessä
laskussa koko maassa. Yksi merkittävä seikka on kuitenkin, että pitkäaikaistyöttömien määrä
vähenee hitaasti. Ratkaisua tähän ei ole pystytty löytämään. (ELY-keskus 12/2017)
5.1 Kuntaperusteinen aluehallinto
Suomessa toimii kuntaperusteinen aluehallinto, joka koostuu Manner-Suomessa 18 maakunnan
liitosta. Lisäksi Ahvenanmaalla on oma, maakunnan itsehallintoon pohjautuva hallinto.
Kuntaperusteisella aluehallinnolla tarkoitetaan kuntien vapaaehtoisesti tai lakisääteisesti tekemää
yhteistyötä. Yleisin yhteistyön muoto on kuntayhtymä. Kunnat omistavat kuntayhtymän, mutta sillä
on kuitenkin itsenäinen julkisoikeudellinen oikeusasema. Suomalaisessa aluerakenteessa
kuntayhtymät ovat edelleen kuntien yleisin yhteistyömuodoista, mutta niiden määrä vähenee
meneillään olevien uudistusten takia (Nyholm ym. 2016: 107). Kuntayhtymiä on sekä
vapaaehtoisesti kuntien keskenään perustamia, että pakollisia lain velvoittamia yhtymiä, kuten
maakuntien liitot ja sairaanhoitopiirit.
29
5.2 Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma
Maakuntaohjelma on osa alueellista suunnittelua. Se ohjaa alueen kehittämiseksi tehtäviä valintoja
ja toteuttaa maakunnan pitkän tähtäimen strategiaa maakuntasuunnitelmaa (POKAT 2017).
Maakuntaohjelman laadinnasta ja sisällöstä on säädetty laeissa alueiden kehittämisestä ja
rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista ja rahoittamisesta (7/2014 ja 8/2014). Maakunnan liitto
laatii maakuntaohjelman kunnan valtuuston toimikausittain neljäksi vuodeksi. Tämän tutkimuksen
käsittelemä maakuntaohjelma on 2014-2017. Seuraava maakuntaohjelma kattaa vuodet 2018-
2021. Maakuntaohjelmassa esitetään maakunnan erityispiirteisiin ja mahdollisuuksiin perustuvat
alueen kehittämisen tavoitteet ja päämäärät.
POKAT 2017 on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma vuosille 2014–2017. Maakuntaohjelma sisältää
Pohjois-Karjalan mahdollisuuksiin ja tarpeisiin, kulttuuriin ja muihin erityispiirteisiin perustuvat
kehittämisen tavoitteet. Maakuntaohjelma toimenpiteillä tavoitellaan työtä, hyvinvointia ja
elinvoimaisuutta kestävällä tavalla. Ohjelmaan on valikoitu kehittämisen toiminnalliset ja
tuotannolliset painopisteet, toimintaympäristön kehittämispainotukset sekä huomioitavat
erityiskysymykset. Maakunnan vahvoja tuotannollisia painopisteitä ovat hyvinvointituotanto, kivi-
ja kaivannaisala, luovat alat, matkailu, metsä- ja bioenergiatuotanto, ruuan tuotanto ja jatkojalostus
sekä teknologiateollisuuden alat muovi- ja metalliteollisuus, materiaaliteknologia ja ICT. Näitä aloja
kehitetään vahvistamalla yritystoiminnan kilpailukykyä, erilaista osaamista, kansainvälistymistä ja
resurssiviisautta. Maakunnan sijaintia Venäjän läheisyydessä pyritään erityisesti hyödyntämään.
Lisäksi erityistä huomiota kiinnitetään nuoriin, maaseudun paikalliseen kehittämiseen sekä
maakunnan vetovoiman ja tunnettavuuden parantamiseen.
POKAT 2017 laadittiin avoimessa ja vuorovaikutteisessa ilmapiirissä. Maakuntaohjelman laadintaa
edelsi laaja valmistelukierros, joka sisälsi lukuisia eri tilaisuuksia. Valmistelun päävastuussa olivat
maakuntahallituksen nimeämät POKAT-ryhmät, jotka laativat pohja-aineiston kokouksissaan.
Keväällä 2013 aloitetussa maakuntaohjelman laadinnassa toteutettiin kolme erillistä kyselyä:
Ensimmäinen valtakunnallisten SILVA-messujen yhteydessä Joensuussa kesäkuussa 2013, toinen
maakuntavaltuuston jäsenille ja varajäsenille marraskuussa 2013 ja kolmas maakunnallisen
elinkeinoseminaarin osallistujille helmikuussa 2014. Lisäksi maakuntaohjelmaa esitettiin lukuisille
tahoille erilaisissa tilaisuuksissa. Laajan tiedottamisen tarkoituksena oli kannustaa maakunnan
toimijoita ja sidosryhmiä vaikuttamaan ohjelman sisältöön jo ohjelman valmisteluvaiheessa. Kaikille
30
kiinnostuneille tarjottiin mahdollisuus antaa palautetta ohjelmasta Internetin-sivuston kautta.
SOVA-lain mukainen viranomaiskuuleminen järjestettiin kahdessa vaiheessa maaliskuussa 2013 ja
helmikuussa 2014. Lisäksi ohjelman käynnistymisestä ilmoitettiin julkisella kuulutuksella
sanomalehti Karjalaisessa.
Maakuntaohjelman kokonaisuudesta ja tekstistä vastasi aluekehityspäällikkö Eira Varis,
ympäristöselostuksesta ympäristösuunnittelija Hanne Lohilahti, numeraalisista laskelmista
maakunta-asiamies Kimmo Niiranen, maakuntasuunnitelmasta aluekehityspäällikkö Jarno Turunen
ja ohjelman ulkoasusta graafinen suunnittelija Laura Jussila. POKAT-ryhmien ja strategisten
teemaryhmien valmistelun ovat toteuttaneet maakuntaliiton vastuuhenkilöt (POKAT 2017).
31
6 Maakuntaohjelman 2014-2017 ulkoinen arviointi
6.1 Aluekehittämisen arviointi
Suomalaisessa julkisessa hallinnossa arviointi on keskeinen politiikkaprosessien vaihe. Se on tärkeä
sekä ennen varsinaista ohjelmaa vaihtoehtojen huolellisessa punninnassa, että toimeenpanon
jälkeen tulosten arvioinnissa. Syklisessä ajattelussa tulosten arviointi on tyypillisesti osa syklin
seuraavan vaiheen toimenpiteiden arviointia. Arviointi on siten keskeinen osa suomalaista
julkishallintoa ja sen toimintaa (Pekkola ym. 2006: 98).
Teknistä arviointia voidaan pitää arviointitavoista kaikkein yleisimpänä. Siinä kokeellinen asetelma
on arvioinnin lähtökohta ja sen pyrkimys on päästä eroon poliittisen päätöksenteon
epämääräisyydestä. Tarkka mittaaminen ja objektiiviset indikaattorit ovat keskeinen osa teknistä
arviointia. Arviointitietoon perustuva julkinen hallinto tunnetaan nimellä evidence based policy
making. Siinä kyse on nimenomaan huolellisesta ennalta-arvioinnista ja tulosten arvioinnista
(Nyholm ym. 2016: 98). Pohjoismaissa arviointiperinteeseen on liitetty vahvasti osallistumisen
vaatimus (Pekkola ym. 2006: 98). Arviointitiedon määrää on pyritty lisäämään sidosryhmien
kuulemisella ja osallistamisella arviointitiedon tuottamiseen. Myös tekemässäni POKAT-ryhmien
kyselyssä sidosryhmiltä kerättiin tietoa avoimilla kysymyksillä.
Arvioinnin taustalle menetelmälliseksi näkökulmaksi on valittu looginen viitekehys (logical
framework), jonka tarjoama rakenneanalyysi soveltuu parhaiten maakuntaohjelman kaltaisen
asiakirjan arvioimiseen (Silfverberg 2004: 7). Loogisessa viitekehyksessä keskeistä on selvittää, onko
ohjelmassa tai hankkeissa tehty oikeita asioita eli miten toteutetut toimet vastaavat
kehittämistarpeita ja miten aikaansaadut vaikutukset ratkaisevat kehittämistarpeita. Looginen
viitekehys muodostuu yleistavoitteiden, erityistavoitteiden, tuotoksen ja toimenpiteiden muotoon.
Viitekehyksen avulla on mahdollista tarkistaa tavoitteiden väliset yhteydet ja mahdolliset riskit sekä
tavoitteiden mitattavuus. Looginen viitekehys mahdollistaa maakuntaohjelman sisäisen logiikan ja
suhteiden tarkistamisen suhteessa muihin käsiteltäviin asiakirjoihin.
Arvioinnin taustalla käytettiin niin sanottua monitaho- ja monimenetelmänäkökulmaa, eli
triangulaatiota. Yksinkertaistaen triangulaatiolla tarkoitetaan erilaisten menetelmien, tutkijoiden,
tietolähteiden tai teorioiden yhdistämistä tutkimuksessa. Tässä arvioinnissa aineistojen ja
tiedonkeruun ja metodologian sekä kohderyhmien suhteen käytettiin useita eri menetelmiä ja
32
arviointikysymyksiä tarkasteltiin useiden eri osallisten näkökulmasta. Eri aineistojen ja menetelmien
käyttö samanaikaisesti parantaa arvioinnin luotettavuutta, kun sama johtopäätös saavutetaan
useilla eri lähestymistavoilla.
6.2 Arvioinnin tavoite
Tässä tutkimuksessa käytetty arviointi on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman, POKAT 2014–2017
ulkoinen arviointi. Työn tilaajana oli Pohjois-Karjalan maakuntaliitto ja arviointi toteutettiin
korkeakouluharjoittelun muodossa tammi—helmikuussa 2017. Arvioinnissa tarkastellaan POKAT
2017 -maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumista, tuloksia ja vaikuttavuutta. Lisäksi arvioinnin
avulla pyrittiin nostamaan kehittämisehdotuksia uuteen maakuntakaavaan vuosille 2017–2020.
Arvioinnin toteuttamisessa hyödynnettiin Pohjois-Karjalan maakuntaliiton nimeämien POKAT-
ryhmien ja strategisten teemaryhmien asiantuntemusta. Arviointi kohdistui seuraaviin
kokonaisuuksiin:
1. Maakuntaohjelman tavoitteiden toteutuminen
• arvio määrällisten tavoitteiden toteutumisesta
• laadullinen arvio tavoitteiden toteutumisesta
2. Maakuntasuunnitelman ja maakuntaohjelman painopisteiden osuvuus, ajantasaisuus ja
vaikuttavuus
• toimintalinjojen ja painopisteiden relevanssi ja ajantasaisuus
• rahoituksen kohdentaminen
• maakuntasuunnitelman ja -ohjelman fokusoituminen
• kokonaisarvio maakuntasuunnitelman ja -ohjelman onnistumisesta ja
vaikuttavuudesta
3. Maakuntaohjelman ohjausvaikutus
• ohjelman painopisteiden ja tavoitteiden huomioiminen eri toimijoiden omassa
toiminnassa
• ohjausvaikutuksen riittävyys kehittämistoimenpiteiden kohdentamisessa
• miten ohjausvaikutusta voi parantaa
4. Yhteenveto ja päätelmät sekä suositukset uuden maakuntaohjelman valmisteluun
33
6.3 Arvioinnin viitekehys
Arviointi on yleensä jälkikäteen tapahtuvaa toimintaa, jossa ennalta suunniteltua ohjelmaa tai mallia
testataan ja lopputulosta arvioidaan suhteessa haluttuihin tavoitteisiin. POKAT 2017 -ohjelmassa
alueellinen kehittäminen on keskiössä. Maakuntaohjelman toteutumiseen vaikuttavat oleellisesti
osallistujat, olosuhteet ja alue. Kehittävässä arvioinnissa tärkeä on prosessin tutkiminen. Siinä ei
oleteta, että arvioitava toiminta tulee välttämättä koskaan valmiiksi tai jollain tavalla täydelliseksi,
vaan se on jatkuvassa muutoksen ja tulemisen tilassa (Patton 2011: 36–38).
Patton (1994: 317) on määritellyt kehittävän arvioinnin prosessilähtöiseksi arvioinniksi, jonka
tarkoituksena on tukea ohjelman, projektin, tuotteen, henkilöstön ja/tai organisaation kehittymistä.
Räisänen (2009) korostaa kehittävässä arvioinnissa tarkasteltavan kohteen tulkinnallista ja kriittistä
analyysiä ja toiminnan tuottaman hyödyn ja arvon määrittämistä kytkettynä toiminnan laadun
parantamiseen, kehittämiseen ja toimintojen uudistamiseen. Kehittävä arviointi tähtää siten
syvälliseen jatkuvaan oppimiseen ja painottaa kontekstuaalisuutta, osallisuutta sekä kokemusta ja
avoimuutta.
Valmistuneessa raportissa kokosin yhteen keväällä 2017 suoritetun Pohjois-Karjalan
maakuntaohjelman 2014–2017 arvioinnin keskeiset tulokset. Arvioinnissa tarkastellaan Pokat 2017
-maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumista, tuloksia ja vaikuttavuutta. Lisäksi raportti sisältää
arviointiprosessin esiin nostamia kehittämisehdotuksia uutta maakuntaohjelmaa varten.
6.4 Arvioinnin tietopohja
Dokumentoitu aineisto muodostui Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014–2017 arvioinnissa
maauntasuunnitelmasta vuoteen 2030, maakuntaohjelmasta vuosille 2014–2017,
toimeenpanosuunnitelmasta, ohjelman rahoitus- ja indikaattoriseurannasta sekä muusta arvioinnin
kannalta relevantista aineistosta, mikä on saatavana Pohjois-Karjalan maakuntaliiton nettisivuilta.
Asiakirjojen lisäksi arvioinnin keskeisisinä tietolähteinä toimivat POKAT-ryhmille toteutettu
sidosryhmäkysely sekä syventävät haastattelut. Haastateltavia maakunnan kehittämistyössä
keskeisesti mukana olleita avainhenkilöitä oli yhteensä viisi. Nämä valikoituivat Pohjois-Karjalan
34
maakuntaliiton aluekehitysyksikön kokoamasta avaintoimijalistasta. Tarkoituksena oli huomioida
valinnassa henkilön asema maakunnan kehittämisessä sekä valita henkilöitä eri organisaatioista.
Seuraavassa taulukossa on esitetty arviointia varten kootun aineiston numeerinen tieto.
Tiedonhankintamenetelmä Tavoiteltuja Vastanneita/
osallistuneita
Vastaus-
prosentti
Sidosryhmäkysely 251 55 22
Haastattelut 5 5 100
35
7 Aineistot ja menetelmät
7.1 Tapaustutkimus
Tapaustutkimus tarkastelee monipuolisesti kompleksisia ja pitkäkestoisia ilmiöitä. Tapaustutkimus
on perusteltu valinta tutkimusmenetelmäksi silloin, kun halutaan saada vastauksia kysymyksiin
”miten” ja ”miksi”, sekä selvittää yhtä tapausta tai tapahtumakulkua osana laajempaa ilmiötä
(Hartley 2004: 332). Kaikissa empiirisissä tutkimuksissa käsitellään tapauksia. Tapaustutkimuksessa
tapaus ymmärretään toisin kuin määrällisessä tutkimuksessa, jossa tapaus on tilastollinen yksikkö.
Tapaustutkimuksessa tutkittava tapaus on tapahtumakulku tai ilmiö (Laine ym. 2007: 9). Yin (2003:
13) määrittelee tapaustutkimuksen seuraavasti:
”A case study is an empirical inquiry that investigates a contemporary phenomenon
within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and
context are not clearly evident.”
Tapaustutkimus tutkii ilmiötä empiirisesti sen aidossa ympäristössä. Tutkijan ei ole tarkoitus ohjailla
tapahtumia ja tutkimuksen fokus on nykypäivän ilmiössä. Olennaista on lisätä ymmärrystä
tutkittavasta tapauksesta ja selvittää tulevaisuuden kannalta, mitä siitä voidaan oppia (Laine ym.
2007: 10). Tämän tutkimuksen päämääränä on lisätä ymmärrystä maakuntaohjelman vaikutuksista
alueelliseen kehittämiseen maakuntatasolla. Vallitsevat olosuhteet ovat vaikuttaneet
tutkimustulosten syntyyn, joten huomiota täytyy kiinnittää aluekehityksen tilaan laajemman
perspektiivin kautta. Tässä tutkimuksessa se tarkoittaa Euroopan unionin aluepolitiikan
ajankohtaisia linjauksia (Laine ym. 2007: 10).
Laine ym. (2007) luonnehtivat tapaustutkimukselle viisi ominaispiirrettä:
1) Tapaustutkimuksen holistisuus eli kokonaisvaltainen analyysi luonnollisesti ilmenevästä
tapauksesta
2) Kiinnostus sosiaaliseen prosessiin tai prosesseihin
3) Useanlaisten aineistojen ja menetelmien hyödyntäminen tutkimuksessa
4) Aikaisempien tutkimuksien hyödyntäminen
5) Tapauksen ja kontekstin rajan vaikea määrittäminen
36
Tämän tutkimuksen tapauksena on Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014-2017. Tutkimuksella
pyrin selvittämään maakuntaohjelman roolia alueellisessa kehittämisessä. Lisäksi pohdin
kehittämisohjelmia ja -strategioita yleisesti aluekehittämisen työkaluina. Tarkastelun kohteena on
maakuntaohjelman toteutus, jossa verkostoituminen on yksi keskeinen yhteistyön muoto. Pro
graduni tavoitteena on tuottaa kerätyn aineiston perusteella kokonaiskuva maakuntaohjelman
laadintaprosessista sekä aluekehittäjien välisestä vuorovaikutuksesta prosessin aikana.
Tapaustutkimuksella voidaan nostaa esille ihmisten tai organisaatioiden arvoja, käsityksiä,
mielipiteitä, resursseja, päätöksiä, käyttäytymistä tai niiden välistä vuorovaikutusta (Swanborn
2010: 13). Tapaustutkimukselle on ominaista, että ilmiön tai prosessin tarkastelu rajoittuu tietylle
ajanjaksolle, kuten ohjelmakaudelle (Saarela-Kinnunen & Eskola 2001: 159). Tapaustutkimus
asettaa aineiston keräämiselle tiettyjä reunaehtoja. Aineiston tulisi muodostaa helposti
hahmotettava kokonaisuus eli tapaus. Maakuntaohjelma on tapauksena helposti rajattavissa, sillä
sen laadintaprosessille voidaan määritellä selkeä alku ja loppu. Tapaustutkimuksen kanssa tulisi
kuitenkin muistaa, että ilmiötä ei tulisi irrottaa sen laajemmasta kontekstista, vaan tarkoitus on
nimenomaan ymmärtää, kuinka maakuntaohjelma ja sen prosessit vaikuttavat kontekstiin ja kuinka
konteksti muovaa sitä (Hartley 2004: 323). Maakuntaohjelma aluekehityksen työkaluna voidaan
ymmärtää paremmin, kun sitä tarkastellaan osana suomalaisen aluepolitiikan laajempaa kontekstia,
jossa maakuntien liittojen ja aluekehitysasiantuntijoiden vuorovaikutus on enemmän ja vähemmän
jatkuvaa. Maakuntaohjelma on kiinnostava tutkimuksen kohde, sillä se edustaa perinteistä
ohjelmaperustaista aluekehitystä, joka toteutetaan pääasiassa maakuntaliiton asiantuntijoiden ja
asiantuntijaryhmien kautta. Samalla paikkaperustaisen aluekehityksen suosio on kasvussa, joka
perustuu myös paikallisen asiantuntijuuden hyödyntämiseen aluekehityksessä, mutta samalla siitä
puuttuu hierarkkinen, ylhäältä alaspäin suuntautuva aluekehityksen ja -suunnittelun malli.
Tapaustutkimus ei ole pelkästään kuvausta tapahtumien kulusta tai ilmiön sisällöstä, vaan siihen
liittyy myös kiinnostus jotain tiettyä jännitettä kohtaan (Bamberg ym. 2007: 10). Tässä
tutkimuksessa suurin jännite liittyy suomalaisen aluekehityksen muutoksen tilaan, joka on seurausta
laajemmasta maakuntien uudelleen järjestäytymisestä, maakuntauudistuksen valmistelusta. Tässä
tutkimuksessa kuvaus tapahtumien kulusta alkaa teollistavan aluepolitiikan vaiheesta 1970-luvulta,
mutta varsinainen tutkimus käsittelee maakuntaohjelmaa vuosilta 2014-2017.
37
Tapaustutkimus eroaa tutkimusmetodeista sillä, että se on enemmänkin tutkimusstrategia, jonka
sisällä voidaan käyttää sekä määrällisiä että laadullisia menetelmiä (Hartley 2004: 323). Tutkittavan
ilmiön tulkinnassa tulisi huomioida kaikki saatavilla oleva ajankohtainen materiaali, kuten asiakirjat,
haastattelut, kysely tai havainnointi (Swanborn 2010: 2). Aineistojen tulkinnassa voidaan käyttää
useita tutkimusmetodeja. Tietoa on tarkoitus kerätä sellaisten henkilöiden tai organisaatioiden
ominaisuuksista, jotka ovat osallistuneet tapaukseen sekä heidän muodostamien verkostojen
suhteista. Tämän tutkimuksen analysoitava aineisto koostuu Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman
ulkoisen arvioinnin ohessa keräämästäni POKAT-kyselystä ja viidestä asiantuntijahaastattelusta.
Lisäksi tutkielman teoriaosassa vertaillaan erilaisia näkemyksiä aluepolitiikan ja aluekehityksen
ominaispiirteistä ja ajankohtaisista haasteista. Tämän tapaustutkimuksen tiimoilta kerätty
tutkimusaineisto toimii myös myöhempää käyttöä ja jatkotutkimusta varten.
Tässä tutkimuksessa lähdetään liikkeelle aikaisemman tutkimuskirjallisuuden tuomista
aluekehityksen näkökulmista. Pyrin tuomaan viimeaikaista aluekehityksen keskustelua mukaan
tähän työhön ja muodostamaan kuvan aluekehityksen tilasta maakuntien yhtenä keskeisenä
tehtävänä. Tämän tutkimuksen kirjallisuusanalyysi rakentuu aluekehitystä käsittelevän
kirjallisuuden ja aiemman aluekehitysverkostoista tehdyn tutkimuksen varaan. Molemmat
kokonaisuudet muodostuvat useista eri näkökulmista, eikä kummastakaan ole olemassa yhtä
selkeää teoriaa. Sen sijaan kirjallisuus tarjoaa molempiin ilmiöihin monipuolisia näkökulmia ja
keinoja tarkastella asioita. Kirjallisuuden ja aikaisemman tutkimuksen analysointi antaa
monipuolisen kuvan tutkittavasta ilmiöstä. Kirjallisuus ei pelkästään jäsennä ilmiötä riittävän hyvin
ja sen takia kirjallisuusanalyysin lisäksi haluan täsmentää tutkimusta kyselyn ja haastatteluiden
avulla.
Tutkimuskysymyksiin on haettu vastauksia kirjallisuuskatsauksen lisäksi kaksivaiheisella empiirisellä
tutkimuksella. Ensiksi toteutettiin olemassa olevalle kirjalliselle aineistolle laadullinen
sisällönanalyysi, jonka tavoitteena on syventää kirjallisuuskatsauksen antamaa kuvaa
aluekehityksen toimintakentästä. Kirjallisuuskatsauksen huolellisen läpikäynnin jälkeen pyrin
analysoimaan haastatteluiden kautta maakunnan aluekehitystä maakuntaohjelman ympärillä
toimivan aluekehitysverkoston viitekehyksessä.
Seuraava vaihe tutkimuksessa on aluekehityksen operationalisointi. Operationalisointia
tieteellisessä tutkimuksessa käytetään teoreettisten käsitteiden ja niiden empiiristen vastineiden
38
määrittelemisessä. Vaikka laadullisessa tutkimuksessa ei varsinaisesti puhuta operationalisoinnista,
saati mittaamisesta, niin silti teoreettisille käsitteille täytyy löytyä jonkinlainen empiirinen vastine,
jotta asiaa voidaan ylipäätään empiirisesti tutkia (Eskola & Suoranta 1998). Tässä tutkimuksessa
aluekehitys on teoreettinen käsite, jota on hyvin hankala tutkia sellaisenaan.
Kirjallisuuskatsauksen läpikäynnin ja operationalisoinnin jälkeen siirryn käsittelemään keräämääni
kysely- ja haastatteluaineistoa. Tutkimuskysymyksiin on haettu vastauksia kirjallisuuskatsauksen
lisäksi kaksivaiheisella empiirisellä tutkimuksella. Kirjallisuuskatsauksen huolellisen läpikäynnin
jälkeen analysoin tekemäni laadullisen kyselyn. Kysely antaa minulle viimehetken tietoa maakunnan
aluekehityksestä asiantuntijoiden näkökulmasta.
Kuva 4 Analyysivaiheet
POKAT-kyselyn tavoitteena oli saada asiantuntijatietoa Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-
2017 toteumasta. Kysely oli lähetetty henkilöille, joista suurin osa (67%) oli osallistunut
maakuntaohjelman laadintaan. Vastaajien enemmistön osallisuus maakuntaohjelman laadinnassa
on vastausten kannalta positiivinen asia. Henkilöt olivat tietoisia kyselyn aihepiireistä ja he pystyivät
palaamaan kysymysten kautta maakuntaohjelman suunnitteluvaiheeseen ja vertailemaan
tapahtunutta muutosta maakuntaohjelman aikana. Kysely toteutettiin Webropol-kyselytyökalun
avulla yhdessä maakuntaliiton henkilökunnan avustuksella. Kyselyn aineisto analysoitiin
sisällönanalyysin avulla.
39
Haastattelut toteutettiin kyselyvastausten läpikäynnin jälkeen ja kysymykset ovat mietitty yhdessä
ohjaajani Eira Variksen kanssa. Haastattelut olivat asiantuntijahaastatteluita. Åkerman & Alastalo
(2010: 379) määrittelevät asiantuntijahaastattelun tarkoittavan tilannetta, jossa pyritään
hankkimaan tietoa tutkittavasta ilmiöstä alan asiantuntijoita haastattelemalla.
Haastattelukysymysten tavoitteena oli tarkentaa kyselyn vatsauksia ja kysyä asiantuntijoiden
mielipiteitä maakuntaohjelmasta. Haastatteluiden analyysi tässä tutkimuksessa on faktuaalinen
analyysi, eli pyrkimys löytää faktatietoa tutkittavasta asiasta. Tässä tutkimuksessa
asiantuntijahaastatteluiden analyysissä haastattelut olivat vain yksi osa moniaineistoista
tutkimusprosessia. Kerätyn tiedon luotettavuutta on arvioitava yhdessä tutkimuksessa käytetyn
kirjallisuudesta poimitun tiedon kanssa.
7.2 Tutkimusmenetelmänä aineistolähtöinen sisällönanalyysi
Tämän tutkimuksen päätutkimusmenetelmäksi olen valinnut sisällönanalyysin, joka on yksi
kvalitatiivisen tutkimuksen perusanalyysimenetelmistä (Hirsjärvi, Remes & Sajavaara 2009: 153).
Sisällönanalyysi on menettelytapa, jolla analysoidaan dokumentteja eli kirjoitettuun muotoon
dokumentoitua materiaalia systemaattisesti ja objektiivisesti. Tämän analyysimenetelmän avulla
aineistoa selkiytetään ja järjestetään, jotta siitä voidaan tuottaa uutta tietoa (Halonen 2016: 140).
Sisällönanalyysi tarjoaa keinon tarkastella asioiden ja tapahtumien merkityksiä, seurauksia ja
yhteyksiä (Latvala &Vanhanen-Nuutinen 2003: 21). Eskola ja Suoranta (1988: 186) toteavat
sisällönanalyysistä, että kyseessä on oikeastaan laaja joukko erilaisia tapoja järjestää ja luokitella
aineistoa. Yhtenä tutkimusmetodina sisällönanalyysi on oikeastaan väljä teoreettinen kehys
erilaisille analyysimenetelmille.
Kun sisällönanalyysiä pidetään laadullisen tutkimuksen perusanalyysimenetelmänä, voidaan se
laajemmin ymmärtää yläkäsitteenä monille analyysitavoille. Se mahdollistaa hyvin monenlaisen
tutkimuksen tekemisen. Sisällönanalyysistä voidaankin sanoa, että useimmat eri nimillä kulkevat
analyysimenetelmät perustuvat periaatteessa tavalla tai toisella sisällönanalyysiin, koska
sisällönanalyysillä tarkoitetaan kirjoitettujen, kuultujen tai nähtyjen (koettujen) sisältöjen analyysiä
väljänä teoreettisena kehyksenä (Tuomi & Sarajärvi 2009: 91). On todettukin, että laadullinen
tutkimus voidaan käytännössä samaistaa sisällönanalyysiin (Tuomi & Sarajärvi 2009: 14). Pietilän
40
(1973: 25) mukaan sisällönanalyysin avulla voidaan kuvata dokumenttien sisältöä tai tehdä sisältöä
koskevia johtopäätöksiä. Sisällöllisten ominaisuuksien vertailu voi olla sitä, että vertaillaan eri
tahojen tuottamia dokumentteja keskenään. Vertailu voi kohdistua myös ympäristöön. Tämä
tarkoittaa sitä, että vertaillaan eri kulttuureissa tuotettuja dokumentteja. Edelleen vertailu voi olla
sisällän vertailua normeihin tai ihanteisiin sekä niiden vertailua todellisiin tapahtumiin (Halonen
2016: 141).
Laadullinen sisällönanalyysi jaetaan aineistolähtöiseen, teorialähtöiseen ja teoriaohjaavaan
analyysiin. Tämän tutkimuksen yhteydessä on käytetty aineistolähtöistä analyysiä, jossa pyritään
luomaan tutkimusaineistosta teoreettinen kokonaisuus. Tutkimusaineiston analyysiyksiköt valitaan
kerätystä aineistosta tutkimuksen tarkoituksen ja kysymystenasettelun mukaisesti (Tuomi &
Sarajärvi 2009: 95). Analyysiyksiköt eivät ole ennalta päätettyjä tai harkittuja, vaan ne muodostuvat
tutkimuksen edetessä.
7.3 Analyysin rakentaminen
Laadullisen tutkimuksen analyysivaiheen voi toteuttaa hyvin monella eri tavalla. Metodioppaista
löytyy kaiken kirjavia analyysikuvauksia, jotka saattavat helposti aiheuttaa hämmennystä nuorelle
tutkijalle. Jyväskylän yliopiston tutkija Timo Laine on esittänyt yksinkertaisessa muodossa rungon
laadullisen tutkimuksen analyysin etenemisen kuvaamiseksi (Tuomi & Sarajärvi 2018: 104). Olen
tässä tutkimuksessa seurannut pääpiirteissään Laineen kuvausta, joka etenee seuraavasti:
1. Päätä, mikä tässä aineistossa kiinnostaa ja tee vahva päätös!
2. a) Käy läpi aineisto, erota ja merkitse ne asiat, jotka sisältyvät kiinnostukseesi.
b) Kaikki muu jää pois tästä tutkimuksesta!
c) Kerää merkityt asiat yhteen ja erilleen muusta aineistosta.
3. Luokittele, teemoita tai tyypittele aineisto.
4. Kirjoita yhteenveto.
Laineen kolmas kohta ymmärretään varsinaiseksi aineiston analyysiksi. Kaksi aiempaa kohtaa ovat
kuitenkin tunnettava, sillä aineiston luokittelu ei onnistu ilman sen tarkkaa tuntemusta ja ongelman
rajaamista. Luokittelulla tarkoitetaan yksinkertaistaen aineiston järjestämistä eri luokkiin ja
lasketaan, montako kertaa kukin luokka esiintyy aineistossa. Luokiteltu aineisto esitetään
tyypillisesti taulukoiden kautta. Teemoittelu rakennetaan pitkälti samansuuntaisesti kuin luokittelu,
41
mutta siinä painottuu, mitä kustakin teemasta on sanottu. Sisältö ratkaisee tässä tapauksessa
enemmän. Laadullisessa tutkimuksessa ei kiinnitetä huomiota niinkään aineiston määrällisiin
seikkoihin, vaan tarkoituksena on pilkkoa ja ryhmitellä aineistoa erilaisten aihepiirien ja
kiinnostuksien perusteella. Teemoittelussa aineisto voidaan ryhmitellä esimerkiksi tiedonantajan
sukupuolen tai iän mukaan. Ryhmittelyn jälkeen aineistosta aletaan etsiä tutkimuksen kannalta
tärkeitä teemoja ja aiheita. Aineistosta pyritään nostamaan tiettyä teemaa kuvaavia näkemyksiä.
Kolmas tapa on tyypittely. Tyypittelyssä aineisto ryhmitetään tyypeiksi, joka voidaan toteuttaa
esimerkiksi etsimällä näkemyksille yhteisiä ominaisuuksia ja muodostetaan näistä yhteisiä
näkemyksiä yleistykseksi (Tuomi & Sarajärvi 2018: 106).
Tutkimukseni sisällönanalyysin ensimmäinen vaihe on alkuperäisen aineiston pelkistäminen eli
redusointi. Kysely- ja haastatteluaineistoista karsitaan tutkimuksen kannalta epäolennainen pois.
Kyse on datan tiivistämisestä, jossa kirjoitetusta aineistosta etsitään tutkimustehtävää kuvaavia
ilmaisuja (Tuomi & Sarajärvi 2018: 122). Olen käynyt kyselyn avoimet vastaukset sekä haastattelut
läpi ja alleviivannut samanvärisillä kynillä samaa asiaa kuvaavat ilmaisut. Alleviivauksen avulla olen
etsinyt datasta kaikki tutkimustehtävää kuvaavat alkuperäisilmaukset ja niitä kuvaavat pelkistetyt
ilmaukset.
POKAT-kysely
POKAT-ryhmät ovat Pohjois-Karjalan maakuntaliiton muodostamia alakohtaisia asiantuntijaryhmiä.
POKAT-ryhmien tarkoituksena on tuoda kattava asiantuntijuus mukaan jokaiselle
maakuntaohjelmassa olevalle toimintasektorille. Näin varmistetaan maakuntaohjelman laadinta ja
toteutusvaiheessa ajankohtaisin asiantuntijatiedon saatavuus.
Pokat kysely toteutettiin webropol kyselynä. Webropol on kyselytutkimustyökalu, jonka avulla
tutkimuksen ja kyselyn tekeminen oli vaivatonta. Kysely lähetettiin vastaajille sähköpostiin ja
vastausaikaa oli kaksi viikkoa. Vastaajia muistutettiin kaksi kertaa ennen kyselyn sulkemista.
Sähköpostiosoitteet olivat maakuntaliiton tietokannassa, POKAT-ryhmien jäsentiedoissa. Lisäksi
ruoantuotantokysymyksiin haettiin vastauksia ympäristösuunnittelija Jukka Nykäsen kokoaman
asiantuntijaryhmän avulla.
POKAT-kysely koostui seuraavista osa-alueista:
• Taustatiedot (Sukupuoli, ikä, kotikunta, koulutusaste, edustamasi taho)
42
• Maakuntaohjelman laadinta
• Maakuntaohjelman toteutus
• Painopiste 1: Älykkään erikoistumisen strategiset valinnat
• Painopiste 2: Työtä ja toimeentuloa – kansainvälisesti kilpailukykyiset elinkeinot
• Painopiste 3: Hyvinvoinnin perusta
• Painopiste 4: Erityisteemat
• Kommentteja tulevaan maakuntaohjelmaan (vapaa sana)
POKAT-ryhmille suunnattu kysely maakuntaohjelman toteutuksesta suoritettiin helmikuussa 2017.
Kaikkiaan haastattelu lähetettiin 251 henkilölle, joista 55 lopulta vastasi kyselyyn.
Vastausprosentiksi muodostui 22. Kyselyn vastaamiseen annettiin kaksi viikkoa aikaa ja lisäksi
vastaajille lähetettiin kaksi erillistä muistutus-sähköpostia. Lainaukset kyselyvastauksista ovat
tunnistettavissa tässä tutkimuksessa lainauksen perässä olevasta ”(KV)”-merkinnästä.
Asiantuntijahaastattelut
Alastalo ym. (2017) toteavat, ettei asiantuntijuus ole ilmiönä niin yksinkertainen kuin voisi ajatella.
Määritelmät asiantuntijuudesta vaihtelevat yhteiskunnassa suuresti ja jokainen voi ajatella olevansa
oman elämänsä asiantuntija. Modernissa tietoyhteiskunnassa asiantuntijalla tarkoitetaan sellaista
henkilöä, jolla on erityiskysymyksiksi määritellyissä asioissa pitkälle erikoistunut asiantuntijuus.
(Alastalo ym. 2017: 215) Eron asiantuntijan ja maallikon välillä tekee se, että asiantuntijalla on
tietystä aihealueesta sellaista tietoa ja mahdollisesti sellaista taitoa, jota maallikolla ei ole.
Asiantuntijoiden löytäminen tutkimukseen voi olla usein varsin työlästä. Monet virkamiehet ovat
kiireisiä, eikä heillä ole aikaa ylimääräisille haastatteluille. Tämän tutkimuksen kannalta oli varsin iso
etu siitä, että sain maakuntaliitosta suositukset henkilöistä, jotka kannattaisi ottaa mukaan
tutkimukseen. Kaikki henkilöt suostuivat haastatteluun, joten säästin aikaa ylimääräisiltä
sähköpostien lähettelyiltä. Asiantuntijahaastatteluiden lainaukset ovat merkitty lainauksen perään
merkinnällä ”(H3)”, jossa numero viittaa haastatteluvuorossa olevaan asiantuntijaan. Tutkimuksen
liitteenä olevassa asiantuntijoiden listassa nimet ovat kuitenkin satunnaisessa järjestyksessä,
tunnistamisen välttämiseksi.
43
Alexander Bognev ym. (2009) jaottelevat asiantuntijahaastattelut kolmeen luokkaan. Ensimmäinen
on eksploratiivinen haastattelu, eli kartoittava asiantuntijahaastattelu. Tätä haastattelumuotoa
käytetään usein vähän tutkittuun ilmiöön, ja se on usein tutkijalle kaikista nopein tapa tutustua
uuteen tutkimusaiheeseen. Toinen tapa on systematisoiva haastattelu, jonka tarkoituksena on
hahmottaa kokonaisvaltaisesti asiantuntija objektiivinen tieto jostakin aihepiiristä. Viimeinen tapa,
teoriaa luova asiantuntijahaastattelu ei rajoitu vain asiantuntijan objektiiviseen tietoon, vaan se
pyrkii hahmottamaan myös piilevää tietoa asiantuntijan toiminnasta ja tulkinnasta.
Tässä tutkimuksessa tehdyt asiantuntijahaastattelut ovat toteutettu teemahaastatteluina.
Teemahaastattelussa on tyypillistä, että haastattelun aihepiirit eli teema-alueet ovat tiedossa,
mutta kysymysten tarkka muoto ja järjestys puuttuvat. (Hirsjärvi ym. 1996) Teemahaastattelu on
kuin keskustelua, jolla on ennakkoon määritelty tarkoitus. Se muistuttaa mitä tahansa keskustelu
vain sillä erotuksella, että tutkija ohjailee sitä siten, ettei keskustelu loittone liikaa
tutkimusongelmasta. Teemahaastattelu on suosittua yhteiskuntatieteellisessä tutkimuksessa,
koska se vastaa hyvin monia kvalitatiivisen tutkimuksen lähtökohtia. Teemahaastattelun avulla
kerättyä aineistoa voi käyttää yhtä lailla myös kvantitatiivisesti painottuvassa tutkimuksessa.
Teemahaastattelun avulla kerättyä aineistoa voi analysoida ja tulkita monin tavoin.
Asiantuntijahaastatteluiden tarkoituksena oli saada ajankohtaista tietoa Pohjois-Karjalan
maakuntaohjelman nykytilasta ja haastateltavien henkilöiden mielipiteitä koskien alueen
kehitysverkostoja. Haastateltavat henkilöt valittiin yhdessä ohjaajani Eira Variksen kanssa ja
henkilöitä pyrittiin valitsemaan mahdollisimman monipuolisesti eri organisaatioista. Mukana
haastatteluissa oli aluesuunnittelun asiantuntijoita, koulutusalan asiantuntija ja yritysmaailman
asiantuntijoita. Haastatteluiden tarkoituksena oli syventyä kyselyn antamiin tuloksiin ja kysyä
asiantuntijoiden mielipiteitä maakuntaohjelman toteutuksesta. Haastatteluissa käsiteltiin
ensimmäiseksi maakuntaohjelman ulkoisen arvioinnin aiheita ja haettiin vastauksia koskien tulevaa
maakuntaohjelman laadintaa. Toinen osio käsitteli Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoja ja
maakunnan kehittäjien välistä vuorovaikutusta. Ryhmittelin haastateltavien antamia vastauksia
omiin luokkiin, jotta vastausten perusteella on mahdollista selvittää mielipiteiden jakauma.
Haastatteluita analysoin etsimällä faktatietoa kirjallisuuden väittämiä silmällä pitäen.
Haastateltavia henkilöitä oli yhteensä viisi. Haastateltavat henkilöt edustivat eri organisaatioita,
jotka olivat Joensuun kaupunki, Karelia-ammattikorkeakoulu, Pohjois-Karjalan kauppakamari,
44
Joensuun seudun kehittämisyhtiö JOSEK Oy sekä Outokummun teollisuuskylä Oy. Haastattelut
toteutettiin kaikki haastateltavien toimistolla. Haastattelut tehtiin aikavälillä 6.-17.3.2017.
45
8 Tulokset
8.1 Ulkoisen arvioinnin keskeiset tulokset
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman laadinnan ja toteutuksen näkemyksiä kysyttiin POKAT-ryhmien
jäseniltä ja muilta aluekehityksen toimijoilta sähköpostikyselyllä. Kyselyn tulokset käyn seuraavaksi
läpi siinä järjestyksessä, missä ne esitettiin vastaajille kyselyssä. Etenemisjärjestys on looginen,
koska kysymykset käsittelivät ensiksi maakuntaohjelman laadintaa, jonka jälkeen siirryttiin
ohjelman toteutukseen ja lopuksi uuden maakuntaohjelman kehittämisideoihin. Kysely lähetettiin
vastaajille helmikuussa 2017
Asiantuntijahaastattelut toteutettiin helmi—maaliskuussa 2017, heti kyselyvastausten palautuksen
jälkeen. Olin laatinut kysymyslistan yhdessä Aluekehityspäällikön Eira Variksen kanssa.
Haastattelukysymykset suunniteltiin erityisellä huolellisuudella, jotta saatava aineisto vastaisi
mahdollisimman hyvin asetettuihin tutkimuskysymyksiin. Haastattelu oli kaksiosainen, jossa ensiksi
kysyin asiantuntijoilta maakuntaohjelman suunnittelusta ja toteutuksesta. Jälkimmäinen osio
käsitteli maakunnan aluekehitysverkostoja. Haastattelu koostui seitsemästä kohdasta, jossa
kussakin oli tarkentavia alakysymyksiä vaihteleva määrä. Esitin lisäkysymyksiä haastateltaville,
mikäli halusin tarkennuksia epäselväksi jääville asioille. Tulokset on jaettu kolmeen erilliseen
kokonaisuuteen. Tällä pyrin selkeyttämään lukijalle tuloksia, joita olen saanut asettamilleni
tutkimuskysymyksille. Tuloksien alaotsikot etenevät samassa järjestyksessä kuin esittämäni
tutkimuskysymykset. Nauhoitin haastattelut puhelimella ja tein myös omia muistiinpanoja
haastattelun edetessä. Myöhemmin litteroin haastattelut tarkasti sanasta sanaan, joka helpotti
aineiston analysointia.
Tekemäni maakuntaohjelman ulkoinen arviointi vahvisti niitä ennakko-oletuksia, joita
maakuntaliiton aluekehitysyksiköllä oli jo ennen arvioinnin toteutumista. Maakuntaohjelma oli
maakunnan kehittäjille tuttu työkalu, jonka suunnitteluun, toteutukseen ja viimeisimpänä
arviointiin he olivat osallistuneet. Maakuntaohjelma toimii strategisena ohjenuorana maakunnan
kehittämiselle. Se on hyvin mahdollistava, eikä se rajaa mitään kehityksen suuntia ulos.
Maakuntaohjelman rooli alueen kehityksen suunnannäyttäjänä näkyy etenkin hankkeiden
valinnassa. Ohjelmaa pidettiin tässä suhteessa edellistä ohjelmaa tärkeämpänä. Pohjois-Karjalan
maakunnan tapa työstää maakuntaohjelmaa Pokat-ryhmien kautta nähtiin onnistuneeksi ja
46
toimintamalli on vuosien mittaan kehittynyt huomattavasti. Toiminnan jouhevuutta lisää eri
organisaatioiden ja sidosryhmien selvä työnjako, joka on edellytyksenä näin laajan asiakirjan
luomisessa.
Aluekehityksen eri aihealueita ja ulottuvuuksia kuvaavat mittarit antavat Pohjois-Karjalan
toteutuneesta kehityksestä ja nykytilasta jossain määrin toisistaan poikkeavan kuvan ja eroja on
myös maakunnan sisällä. Yleisesti voidaan todeta, että vaikka mittarien kuvaama taso on tyypillisesti
heikko, Pohjois-Karjalan kehitys on toisaalta useilla aluekehitysindikaattoreilla mitaten ollut
suurimman osan kuluvaa vuosikymmentä suhteellisen vahvaa, monilta osin suotuisampaa kuin
maassa keskimäärin. Parin viime vuoden aikana suhteellisen hyvä vire on jonkin verran heikentynyt.
Esimerkiksi liikevaihdon kehitystä vertailtaessa Pohjois-Karjala sijoittuu nyt maakuntien keskikastiin.
Monet aivan tuoreimmat tilastotiedot, uutiset ja barometrit viestivät kuitenkin tilanteen olevan
jälleen parantumassa.
Pohjois-Karjalan tulevan kehityksen reunaehdot muotoutuvat pitkälti Suomen talouden ja
kansainvälisen talouden kehityksen pohjalta. Kun pitkittynyt yleinen haasteellinen tilanne on
kääntynyt kohti parempaa, tämä on näkynyt myös maakunnan kehityksessä. Vaikka näkymiä leimaa
epävarmuus, tarjoavat monipuolinen toimialarakenne ja monet vahvuusalat Pohjois-Karjalan
menestymiselle hyvät lähtökohdat. Uskoa tulevaan kehitykseen luovat mm. laaja osaamispohja,
rakentamisen vahva vire, viennin kehitys ja maakunnan biotalousinvestointien eteneminen.
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014–2017 suunnittelun taustalla vaikuttivat kansallisen
aluepolitiikan ajankohtaiset muutokset ja linjaukset, kuten hallitusohjelman asettamat alueiden
kehittämistavoitteet 2011–2015. Nämä kehittämistavoitteet olivat:
1. Vahvistetaan alueiden kilpailukykyä
2. Edistetään väestön hyvinvointia
3. Turvataan hyvä elinympäristö ja kestävä aluerakenne
Maakuntaohjelmassa sovitetaan yhteen maakunnassa toteutettavat kansalliset sekä EU:n
rahoittamat ohjelmat. Viranomaisten tulee kehittämistyössään ottaa huomioon voimassa oleva
maakuntaohjelma. Maakuntaohjelma on syntynyt laajan toimijakentän yhteistyön tuloksena, jossa
POKAT-ryhmillä on ollut keskeinen asema. POKAT-kyselyn ja haastatteluiden perusteella
taustaorganisaatiot ovat päässeet varsin hyvin vaikuttamaan maakuntaohjelman suunnitteluun ja
toteutukseen. Erityisen haasteen maakuntaohjelmaan tuo siihen sisältyvä toivomus, että yrittäjät
47
on saatava sitoutuneesti mukaan maakuntaohjelman käytännön toteuttamiseen. POKAT-ryhmissä
on nimettynä yritysten edustajia, mutta osallisuus käytännön toteutukseen koetaan yleisesti
heikoksi.
Pohjois-Karjalassa maakunnan sisäinen, eri toimijoiden välinen yhteistyö sai haastatteluissa kiitosta
osakseen. Eri organisaatioiden samanaikainen työ monissa kehittämiselimissä ja epävirallisten
forumeiden muodossa on lisännyt yhteistyötä. Yhteistyön ansiosta päällekkäisiä tehtäviä on
pystytty vähentämään ja seudulliset ohjelmat sekä muut alemman tason suunnitelmat ovat olleet
hyvin linjassa maakuntaohjelman kanssa. Kehittämisnäkemyksissä yksittäisten havaintojen
yläpuolelle nousi ajatus entistä vahvemman vaikuttavuuden hakemisesta kuuntelemalla vielä
nykyistä enemmän yritysten toiveita. Rahoitusta toivotaan suunnattavan oppilaitosten hankkeiden
lisäksi enemmän yrityshankkeisiin ja myös kehittämisyhtiöiden vetämiin hankkeisiin. Yritysten
toiveiden huomioimiseen on kuitenkin Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman suunnittelussa
panostettu voimakkaasti mm. kuulemalla Pokat-ryhmissä edustavien yritysten edustajien
näkemyksiä.
Monen kyselyyn ja haastatteluihin osallistuneen henkilön mielestä rahoitusta tulisi tarkentaa
uudessa maakunnassa. Rahoituksen hakemiseen tulisi saada paremmin tukea ja hakemiselle ei saisi
olla kynnystä. Pohjois-Karjalan toimijat tietävät vaihtelevasti rahoituksen hakemisesta: osa
maakunnan yrityksistä ja organisaatioista on asemansa johdosta jatkuvasti tekemisissä erilaisten
rahoitusinstrumenttien kanssa ja heille toiminta on hyvin luonnollista, kun taas pienemmille
yrityksille rahoituksen hakeminen voi olla haasteellista. Jos toimijalla ei ole sidosta
kehittämisrahoitukseen, eikä hankkeiden toteuttaminen kuulu sen toimintatapoihin,
maakuntaohjelman merkitys jää tällaisen toimijan kohdalla vähäiseksi. Kysyttäessä ”Miten tämä
tulisi ottaa huomioon maakuntauudistuksessa” vastaajat olivat sitä mieltä, että rahoituksen
hakeminen helpottuisi huomattavasti, jos olisi yksi rahoituksen yksikkö. Nykyinen hakujärjestelmä
koettiin vaikeaksi varsinkin pienille toimijoille.
Yleisvaikutelmaltaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman vaikutus sille asetettujen tavoitteiden
toteutumiseen koetaan yleensä toimijoiden joukossa kohtalaiseksi, mutta paikka paikoin hyväksi.
Tähän näkemykseen on helppo myös arvioinnissa yhtyä. Arviointikyselyn perusteella näyttää siltä,
että Hyvinvoinnin perusta – Toimintaympäristön rakenteiden kehittäminen -painopiste on
toteutunut maakuntaohjelman painopisteistä kaikkein parhaiten. Maakunnan toimijoiden mielestä
muut painopisteet ovat onnistuneet tasavahvasti, pääosin kohtalaisesti. Kaikkia kyselyn kysymyksiä
48
tarkastellessa vahvimpia osa-alueita olivat resurssiviisaus (painopiste 1), liikennejärjestelmä ja
ympäristö (painopiste 3) sekä paikallinen kehittäminen (painopiste 4).
Heikoimmin toteutuneiksi painopisteiden yksittäisistä tavoitteista on nähty seuraavat:
kansainvälisyyden vahvistaminen (painopiste 1), koulutus ja tutkimus (painopiste 3) sekä
maakunnan vetovoima ja tunnettuus (painopiste 4).
Tässä kohtaa on huomioitavaa, että painopisteessä kaksi (Työtä ja toimeentuloa – Kansainvälisesti
kilpailukykyiset elinkeinot) oli yksittäisiä kysymyksiä, jotka saivat joko vahvempia tai heikompia
arvoja kuin edellä esitetyt. Tässä painopisteessä vastaajat jakaantuivat vastaamaan vain omaa
Pokat-ryhmää koskeviin kysymyksiin, joten yksittäisten kysymysten vastaajamäärä jäi alimmillaan
kahteen vastaajaan. Tämän takia ei ole relevanttia ottaa näitä kysymyksiä mukaan tarkasteluun
vahvimpien ja heikoimpien kysymysten osalta.
8.1 Yhteistyön seurauksena syntyi maakuntaohjelma
8.1.1 Maakuntaohjelman vaikuttavuus
Maakuntaohjelman vaikuttavuuden arvioinnilla pyritään kuvaamaan ohjelman vaikutusta
yhteiskunnalliseen muutokseen, mittaamaan tuloksellisuutta sekä suuntaamaan tulevia
toimenpiteitä uudessa maakuntaohjelmassa. Yleisesti aluekehityksessä ohjelman vaikuttavuutta
mitataan uusien työpaikkojen ja yritysten sekä hankkeisiin osallistuvien organisaatioiden määrällä.
Laadullista vaikuttavuutta ovat esimerkiksi rakenteiden muutos, uudet toimintamallit,
uusiutumiskyky, osaamisen kehittyminen, kumppanuus ja syntynyt yhteistyö. Kaikki mainitut asiat
ovat tiedostettuja, mutta niiden tunnistaminen ja mittaaminen ovat hyvin haasteellista.
Maakuntaohjelman tehtävänä on luoda keskeiset suuntaviivat alueen kehittämiselle, sekä luoda
pohjan ja mahdollisuuden eri teemojen eteenpäin viemiseen. Toteuttamani ulkoisen arvioinnin
kautta ymmärrän maakuntaohjelman kokonaisvaltaisena ohjaavana ohjelmana. Maakunnan
toimijat ottavat maakuntaohjelman huomioon ja siihen viitataan, kun eri tahot laativat omia
strategioitaan. Maakuntaohjelman osallistavalla laadintaprosessilla on tarkoitus saada
mahdollisimman kattava asiantuntijoiden joukko mukaan ohjelman
49
”Maakuntaohjelma on kokonaisuudessa hyvä yhteinen asiakirja, jota myös käytännössä ohjaa ja
jota myös käytetään. Ohjelmassa on varmasti liikaa painotuksia ja tavoitteita, jos halutaan saada
enemmän vaikuttavuutta.” (KV)
Maakuntaohjelman teemat työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi Pohjois-Karjalaan, olivat
tuttuja ja turvallisia, ehkä myös fokuksen ja jäntevyyden kustannuksella. Kuten on tullut todettua,
maakuntaohjelma on maakunnan kehittämiselle suuntaviivat antava ja taustalla vaikuttava
asiakirja. Aiemmista ohjelmista saatuja oppeja oli otettu tehokkaasti käyttöön, joka kävi ilmi
kyselyvastaajien positiivisina kokemuksina ohjelman laadinnasta. Maakuntaohjelmalla on vahva
ohjausvaikutus ja siinä nostetut kehittämisen kärjet edustavat paitsi maakunnan myös EU:n
kehittämisen keskeisiä tavoitteita. Ohjelman vahvuutena nähdään sen mahdollisuus sovittaa yhteen
erilaisia intressejä ja tavoitteita. Ohjelman laajuudesta ja ympäripyöreydestä huolimatta ohjelman
arviointiin osallistuneiden mielestä maakuntaohjelma ohjaa maakunnallisten ohjelmien ja
hankkeiden sisältöä. Tulevalta maakuntaohjelmalta toivottiin jäntevämpää otetta alusta loppuun
saakka, sekä parempaa rajausta ohjelman sisältöön. Strategisten ohjelmien laadinnassa ei voi tehdä
liikaa tasajakoa, mikäli ohjelmalla halutaan saada vaikuttavuutta.
8.1.2 Maakuntaohjelman laadinta
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelmassa on kuvattu ohjelman valmisteluprosessi (POKAT 2017).
Maakuntaohjelma pohjautuu maakuntasuunnitelmaan ja on jatkoa edelliselle, vuonna 2010
valmistuneelle maakuntaohjelmalle. Maakuntaohjelman valmistelu käynnistyi kuuluttamalla
osallistumis- ja arviointisuunnitelmia alueellisissa pääsanomalehdissä ja Pohjois-Karjalan Internet-
sivuilla. Lukuisista tiedotustilaisuuksista ja sanomalehtijulkaisuista huolimatta osa vastaajista koki,
että tiedottamisen puolella olisi parannettavan varaa. Esimerkiksi tiedottamista oli tapahtunut
jossain määrin viime tingassa, jolloin asiat olivat edenneet jatkokäsittelyyn nopeassa aikataulussa.
Toteuttamani POKAT-kyselyn mukaan Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman 2014-2017 valmistelussa
olivat mukana kaikki relevantit tahot kohtuullisen kattavasti. Maakuntaohjelman valmistelussa
tehdyt rajaukset ja valinnat nähtiin sidosryhmien tahoilla pääpiirteissään onnistuneena (kts. kuva
5). Kyselynvastaajat sekä haastateltavat olivat yhtä mieltä siitä, että maakuntaohjelmaa tulisi pystyä
tiivistämään ja laadintavaiheen työllä olisi tässä asiassa tärkeä rooli. Laadinnassa pitäisi pystyä
rajaamaan ohjelman sisältö tiukemmin ja nostamaan esille vain kehittämisen kärkihankkeita.
50
Haastateltavat edustivat Pohjois-Karjalan aluekehityksen kannalta keskeisiä toimijoita. Yhtä
haastateltavaa lukuun ottamatta kaikki työskentelivät Joensuun alueella. Ainut poikkeus oli henkilö,
joka työskenteli Outokummussa, mutta joka hyvin aktiivisesti liikkui keskuskaupunki Joensuun ja
Outokummun välillä. Haastateltavat olivat hyvin tietoisia maakuntaohjelmasta asiakirjana ja
jokainen tiesi maakuntaohjelman sisällön pääpiirteissään. Haastateltavat henkilöt tai henkilön
edustama organisaatio olivat kaikki olleet mukana maakuntaohjelman laadinnassa.
Maakuntaohjelman laadintaprosessia luonnehdittiin pääpiirteissään onnistuneeksi. Maakuntaliitto
aluepoliittisena toimijana on keskeinen maakunnassa, joten sen valitsema maakuntaohjelman
laadintatapa on perusteltu. Maakunnan toimijat olivat hyvin sitoutettuja maakuntaohjelman
laatimiseen ja prosessi oli ammattimaisesti sekä suhteellisen tehokkaasti toteutettu.
Maakuntaohjelma kuvastaa hyvin maakunnan vahvuuksia ja mahdollisuuksia sekä kehittämisen
kärkiä.
Enemmistö kyselyn vastaajista oli ollut mukana ohjelman laadinnassa (67%). Myös haastateltavista
asiantuntijoista neljä viidestä oli ollut mukana maakuntaohjelman laadinnassa. Yksi henkilö, joka ei
Kuva 5 Maakuntaohjelman ohjaavuus
51
ollut mukana ohjelman laadinnassa oli hänkin osallistunut maakuntaohjelman toteutukseen
paikallisen kehitysverkoston kautta. Maakuntaohjelman laadintaan osallistuneet haastateltavat
olivat jäseninä joko POKAT-ryhmissä tai MYR:issä eli maakunnan yhteistyöryhmässä.
Henkilökohtaisen osallisuuden lisäksi kysyin haastateltavilta asiantuntijoilta heidän edustamiensa
tahojen osallistumisesta maakuntaohjelman suunnittelemiseen ja toteutukseen. Haastateltavien
henkilöiden edustamat tahot olivat pääsääntöisesti aktiivisia maakuntaohjelman valmistelutyössä.
Erään haastateltavan edustamasta organisaatiosta oli vähintään yksi jäsen jokaisessa POKAT-
ryhmässä. Tavoitteena on viedä omaa näkemystä ja osaamista maakuntaohjelmaan alusta-alkaen.
Organisaatiot haluavat tuoda jäseniensä kautta maakuntaohjelmaan tärkeäksi kokemiaan
näkökulmia ja kommenteissa korostui, että omat kehittämisohjelmat ja maakuntaohjelma pyritään
toteuttamaan samanaikaisesti, jotta ohjelmien synkronoimisesta saataisiin suurin hyöty irti.
Ohjelmien yhtäläisyys hyödyttää sekä maakuntaa että organisaatioita, kun tavoitteet ovat
samansuuntaiset
Kyselyvastauksissa koskien maakuntaohjelman laadintaa, oli tiedusteltu vastaajien mielipiteitä
maakunnan kehittämisen alueellisista perspektiiveistä. Vastaajat olivat eniten yksimielisiä siitä, että
maakuntakeskus Joensuun kehittämistarpeet olivat riittävästi huomioitu maakuntaohjelmassa.
Maakunnan muiden keskuksien ja maaseutualueiden kehittämistarpeita ei oltu vastaajien mielestä
aivan yhtä hyvin huomioitu maakuntaohjelmassa. Avoimissa vastauksissa osa vastaajista halusi
tarkentaa antamiaan mielipiteitä tarkemmin. Joensuu-keskeisyydeksi nimitettyä kehittämisen
painottamista pidettiin merkillepantavana. Toisaalta samalla ymmärrettiin Joensuun rooli
veturikaupunkina, mutta nähtiin myös keskittäminen riskinä maakunnan muiden toimijoiden
aliarvioimisena. Vastaajien mielestä maaseudun kehittämisen painopisteitä tulisi vahvistaa jatkossa,
koska suuretkin keskukset tarvitsevat ympäröiviä elinvoimaisia maaseutualueita.
Haastateltavat asiantuntijat olivat yhtä mieltä siitä, että maakunnan eri alueet olivat riittävästi
huomioitu maakuntaohjelmassa. Tätä perusteltiin sillä, että maakuntaohjelma on kaiken kattava
asiakirja, joka ei rajaa mitään alueita pois. Eräs haastateltava totesi, että maakuntaohjelmassa
saattaa olla jopa liikaa tasajakoa, joka on niin kutsuttua poliittista tasajakoa. Ohjelmalla katetaan
koko Pohjois-Karjala, joka saattaa aiheuttaa sen, että reuna-alueet saavat suhteessa enemmän
huomiota kuin Joensuun seutu. Joensuun seudulle on keskittynyt kuitenkin lähes ¾ taloudellisesta
toiminnasta ja TKI-toiminnasta, eli tutkimus, kehitys ja innovaatiotoiminnasta.
52
”Aina on samaa keskustelua siitä, että keskusalueet saavat liikaa ja reuna-alueet eivät
riittävästi. Kuitenkin on niin, että kasvu ja kehitys kasaantuu. Näen itse asian niin,
vaikka olen tämmöisen taantuvan alueen kehittäjä. Kuitenkin kun keskuskaupunki on
tarpeeksi elinvoimainen, niin se ruokkii näitä reuna-alueita. (…) Joensuu
aluekeskuksena tulee nähdä mahdollisuutena, eikä pitäisi edes lähteä keskuskaupunki-
maaseutu vastakkainasetteluun.” (H3)
Laadintaprosessin luonnetta kuvailtiin vastauksissa raskaaksi ja ohjelman laajuutta kritisoitiin.
Useassa vastauksessa tuli ilmi tyytymättömyyttä ohjelman kaiken kattavaan luonteeseen, joka ei
varsinaisesti rajaa mitään mahdollisuuksia ulos.
”Lopputuotoksena syntynyt byrokraattinen paperi on "toimiva", koska mitään ei
varsinaisesti rajata pois. Paperista puuttuu aito valinta ja suunnannäyttäjän ote.”(KV)
”Aika raskas prosessi. Lopputuloksena kaiken kattava ohjelma, jopa siinä määrin, että
fokus on vähän hukassa” (KV)
Vastauksissa esitettiin huoli maakuntaohjelman valikoivuudesta. Rivien välistä oli havaittavissa,
että osa vastaajista pelkäsi äänekkäimpien toimijoiden saavan tahtonsa läpi, hiljaisempien tahojen
jäädessä vaille vaikuttamismahdollisuutta.
”Kaikilla osapuolilla on erittäin hyvät mahdollisuudet osallistua ohjelman laadintaan!
Eri asia on, kuinka teoreettiseksi ohjelma jää ja minkä tahon tarpeet tulevat
tyydytetyiksi!” (KV)
”Kaikkien mielipiteiden kuuleminen ja huomioonottaminen saattaa olla myös
heikkous.” (KV)
Maakuntaohjelman laadintaan oli kaikilla erittäin hyvät mahdollisuudet osallistua. Maakuntaliiton
kattavan tiedottamisen ansiosta maakunnan asukkaille tarjottiin hyvin tietoa maakuntaohjelman
laadinnasta. Vuoden 2013 ja kevään 2014 aikana käytiin laaja valmistelukierros, joka sisälsi
kymmeniä tilaisuuksia eri puolilla maakuntaa. Haastateltavien mielestä maakuntaohjelman
laadinnan taustalla vaikutti kattava asiantuntijoiden joukko. Vastaajat olivat kuitenkin yksimielisiä
siitä, että yritykset olivat liian vähän mukana maakuntaohjelman laadinnassa.
53
Joensuun kaupunkiseudun ja valtion välillä oli vuosiksi 2013—2015 solmittu kasvusopimus.
Kasvusopimuksella pyritään vahvistamaan Joensuun kaupunkiseutua yhteistyössä valtion, seudun
kuntien ja muiden toimijoiden kesken. Kasvusopimuksen tavoitteena on tasapainoiseen
luontosuhteeseen perustuen vahvistaa Joensuun kaupunkiseudun kestävää kasvua ja älykästä
uudistumista. Kasvusopimuksessa on sovittu suunnista, joita pyritään ensisijaisesti vahvistamaan
ohjelman aikana. Vuosina 2013—2015 niitä olivat Joensuun kaupungin biotalouden
innovaatiokeskittymän vahvistaminen, kaupunkiseudun vetovoiman ja kilpailukyvyn lisääminen ja
Venäjän taloudellisen kasvun hyödyntäminen (P-K maakuntaohjelma 2014: 69).
8.1.3 Maakuntaohjelman toteutus
Maakuntaohjelman toteutuksessa kyselyvastaajien mielipiteet olivat hyvin yhtenevät laadintaa
koskevien kysymysten kanssa. Vastaajista enemmistö koki, että he olivat itse vahvasti sitoutunut
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman tavoitteiden toteutumiseen omassa työssään tai
luottamustoimissaan. Sen sijaan vastauksissa oli enemmän hajontaa, kun tiedustelin kuntien johdon
sitoutumista maakuntaohjelman toteutukseen. Tämä tulos on looginen, sillä enemmistö
kyselyvastaajista oli aktiivisesti mukana ohjelman eri vaiheissa, kun taas kuntien johtajilla ei
asemiensa takia ole yhtä hyvät mahdollisuudet osallistua maakuntaohjelman toteutukseen.
Yhteistyö maakuntaohjelman toteutuksessa oli toimivaa. Enemmistö kyselyvastaajista oli
onnistuneesta yhteistyöstä jokseenkin tai täysin samaa mieltä. Toteutusta koskevissa vastauksissa
yksittäisten havaintojen yläpuolelle nousi ajatus entistä vahvemman vaikuttavuuden hakemisesta
kuuntelemalla vielä nykyistä enemmän yritysten toiveita.
”Asiantuntijoita oat myös erityisesti yritysmaailman edustajat. Siitä en ole varma, miten yritysten
ääntä on sitten kuultu maakuntaohjelman laadinnassa, vai onko se enemmän ollut virkamies ja
asiantuntijatyönä tehty.” (H4)
”Ei pelkästään maakuntaohjelmassa, vaan myös kaikissa strategioissa ja ohjelmissa, onko meillä
liian paljon esimerkiksi maakuntaohjelman laadinnassa edustettuna julkinen taho? Toki tässä
54
tilanteessa, kun kunnat omistaa ja tekee maakuntaliiton, mutta pitäisikö sieltä kuntien edustajista
olla laadinnassa mukana henkilöitä ruohonjuuritasolta?” (H3)
Kyselyssä vastaajat saivat sanallisesti esittää huomioitaan maakuntaohjelman toteutukseen liittyen.
Yksitoista, eli viidesosa vastaajista käytti tilaisuutta hyväkseen. Yhden vastaajan mielestä
maakuntaohjelmaa ei tunneta tavallisten ihmisten parissa. Ohjelma kaikkine vaiheineen tunnetaan
parhaiten poliitikkojen, julkishallinnon edustajien ja asiantuntijoiden keskuudessa.
Kuva 6 Maakuntaohjelman toteutus
8.1.4 Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit
Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit ovat jaettu tässä tutkimuksessa kahteen osaan. Ensiksi
ovat strategiat, joiden avulla kehitystä viedään eteenpäin kohti asetettuja tavoitteita. Maakunnassa
on maakuntaliiton linjaamia strategioita ja lisäksi organisaatioilla on omaa toimintaa viitoittavia
strategioita. Toisena kehittämisen instrumenttina toimii hankerahoitus. Aluekehityksessä
hankerahoitusta voi hakea muun muassa rakennerahastosta, maaseuturahastosta, kansallisesta
rahoituksesta, Euroopan unionin rahoituksesta jne. Maakuntaohjelma määrittelee maakunnalle
55
myönnetyn EU-rahoituksen kohdentamisen. Pohjois-Karjalassa maakuntaohjelman kautta saatu
rahoitus on vuositasolla arviolta 170 miljoonaa euroa (Pohjois-Karjala).
Haastateltavat asiantuntijat olivat yksimielisesti sitä mieltä, että maakunnassa on liikaa
aluekehitystä ohjaavia strategioita. Strategian käsite itsessään koettiin jo hieman ongelmalliseksi.
Esimerkkinä eräs haastateltavista kertoi Joensuun aluetta käsittelevän kehittämisohjelman kulkevan
maakunnan toisessa osassa strategian nimellä. Ohjelmien ja strategioiden nimeämiseen toivottiin
jatkossa huolellisempaa otetta, tai muuten kehittäjät eivät itsekään pysy ohjelmien kanssa ajan
tasalla.
”Ne jotka eivät ole täysin perillä näistä ohjelmista, menevät kyllä ihan pihalle näistä
strategioiden määristä.” (H4)
Haasteena tässä on se, että toimijoita ja organisaatioita on eritasoisia ja eri taustoista.
Maakuntaliitto esimerkkinä on kuntayhtymä, jonka taustalla on laissa määritetyt tehtävät, esim.
maakuntakaava ja maakuntaohjelma. Kehittämisyhtiöt ovat puolestaan kuntien omistamia, jotka
tarkastelevat kehittämistä huomattavasti pienemmällä alueella. Vastaajien mielestä maakuntaliiton
tulisi selkeämmin ohjata asiakirjojen nimeämistä strategioihin ja ohjelmiin. Nykyisessä tilanteessa
jokainen taho voi itse päättää, onko kyseessä strategiapaperi, ohjelmapaperi vai
kehittämissuunnitelmapaperi.
Nimeämisen lisäksi strategioiden fokukseen kaivattiin parannusta. Strategioita tulisi reflektoida
paremmin ja selvittää, että mitä jonkin strategian puitteissa ollaan tehty ja mitä sillä ollaan
saavutettu. Mistä olisi saatavissa suurin lisäarvo kaikkein järkevimmin erilaisilla panostuksilla.
Toisena asiana erään haastateltavan nostamana asiana tulisi kiinnittää huomiota selektiivisyyteen,
eli vaikuttavuusajattelun tuominen paremmin mukaan maakuntaohjelmaan. Haastateltavan
mukaan ensiksi tulisi reflektoida, eli miettiä mitä on saatu aikaan ja minkälaisilla valinnoilla. Sitten
kun panostetaan johonkin toimintaan, niin tulisi miettiä, että mitä se tuottaa. Tällä pyrittäisiin
lopulta tarkastelemaan yhteiskunnallisen rahoituksen vaikuttavuutta.
56
Kuva 7 Rahoitus
Asiantuntijoiden mielipiteet rahoituksesta vaihtelivat sen mukaan, miten hyvin he tiesivät
rahoituksen yleiset käytännöt. Osa haastateltavista tunsi hyvin eri rahoituksen instrumentit ja
pitivät tämänhetkistä järjestelmää toimivana. Pohjois-Karjalan maakuntaliitto ei ole kovin suuri
instanssi ja vastaajien mielestä rahoituksen hakeminen vastuualueen toimihenkilöltä toimii hyvin.
Toiset olivat vahvasti sitä mieltä, että rahoitukseen tulisi saada selkeämmin yksi rahoituksen yksikkö,
josta rahoitusta haettaisiin.
”Hakijaa yksi rahoituksen ”yksikkö” helpottaisi. Nykyisin eri tahoilta haetaan
rahoitusta ja esimerkiksi ELY:ltä haetaan vielä monesta eri rahastosta.
Hakujärjestelmissä ei ole mielestäni mitään järkeä. Kaikki haetaan nykyisin sähköisesti,
mutta kaikista on pitänyt tehdä oma härpäke.” (H4)
Toiveena oli, että uudessa maakunnassa nykyiset maakuntaliitolta ja ELY-keskukselta haettavat
rahoituksen instrumentit tulisi laittaa samaan järjestelmään. Tämä helpottaisi varsinkin sellaisia
pienempiä toimijoita, joilla aiempaa kokemusta rahoituksen hakemisesta ei ole. Nykyinen tilanne
koettiin hieman haasteelliseksi korjata, koska rahoitukset ovat keskenään hyvin eri tyyppisiä ja ne
koskevat eri asioita. Esimerkiksi yksityiset yrittäjät hakevat yritystukea ELY:ltä ja seudulliset
kehittämisyhtiöt hakevat rahoitusta maakuntaliitolta. Yrityskohtaisen rahoituksen hakeminen ja
kehittämisrahojen hakemisen yhteensovittaminen olisi tärkeää, mutta sen toteuttaminen
käytännössä uskottiin olevan hyvin hankalaa.
Vastausten perusteella rahoituksen hakemisessa viranomaiskielestä voi muodostua kompastuskivi
varsinkin pienemmille toimijoille. Korjausehdotuksena yhdellä vastaajalla oli rahoituksen
paketoiminen. Paketoimisella tarkoitetaan yleisesti hakuprosessin tekemistä helpommaksi hakijalle.
Nykyisessä tilanteessa pitää ensiksi omaksua viranomaiskieli, jonka jälkeen rahoituksen hakeminen
vasta onnistuu. Haastateltavan mukaan tätä on havaittavissa etenkin maaseutualueilla. Toimijat
tietävät, että on mahdollista saata esimerkiksi Leader-rahoitusta, mutta silti tuntuu olevan kynnys
lähteä hakemaan sitä. Leader-rahoitus on varsin helppoa hakea verrattuna moneen muuhun
57
rahoitukseen, joka on selvä esimerkki kynnyksestä rahoituksen hakemisessa. Kehityshankkeiden
rahoituksessa tulisi edetä enemmän loppukäyttäjää ajatellen.
8.1.5 Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli
Kyselyn perusteella POKAT-ryhmien jäsenet ovat yhtä mieltä siitä, että Pohjois-Karjalan
maakuntaohjelman ohjaavuus on ollut kohtuullista ja paikka paikoin hyvää. Maakuntaohjelma on
merkittävä alueen kehityksen suunnannäyttäjä verrattaessa tilannetta edelliseen
maakuntaohjelmaan. Haastatteluissa eräs asiantuntijoista totesikin, että nykyinen POKAT ohjaa
selkeämmin kuin edellinen. Ohjaavuudessa nousi esille maakuntaohjelman laajuus.
Maakuntaohjelma menettää hieman ohjaavuuttaan, koska se mahdollistaa lähes kaiken.
”Maakuntaohjelma on kokonaisuudessaan hyvä yhteinen asiakirja, jota myös käytännössä ohjaa ja
jota myös käytetään. Ohjelmassa on varmasti liikaa painotuksia ja tavoitteita, jos halutaan saada
enemmän vaikuttavuutta.” (KV)
Kuva 8 Maakuntaohjelman ohjaavuus
POKAT-kyselyn ja asiantuntijahaastattelujen perusteella saadut tulokset kertovat, että Pohjois-
Karjalan maakuntaohjelmalla kokonaisuutena on ollut ohjaavaa vaikutusta maakunnan kehitykseen.
Maakuntaohjelman laadinnassa asetettuihin tavoitteisiin nähden se on parhaiten näkynyt POKATin
58
kärkien osalta, jotka ovat: öljyvapaa maakunta, elinikäinen osallisuus ja älykäs erikoistuminen.
Älykkään erikoistumisen osalta maakunnassa on panostettu valikoituihin tuotannollisiin aloihin.
Erityisesti on pyritty hakemaan yritysten ja osaamisen kansainvälisen tason kilpailukyvyn lisäämistä.
Kehittämisen kärkenä öljyvapaan maakunnan osalta on pyritty vähentämään fossiilisten
polttoaineiden käyttöä. Ratkaisuja on haettu mm. bioenergian lisäämisellä. Kolmantena
kehittämisen kärkenä maakuntaohjelmassa on ollut elinikäinen osallisuus. Pohjois-Karjalassa
ikääntyvä väestörakenne on alueelle paitsi haaste myös mahdollisuus. Kaikenikäisten ihmisten
aktivoinnilla on pyritty pitämään maakunta elinvoimaisena ikärakenteesta huolimatta.
Tulosten mukaan hyöty on keskittynyt vahvasti Joensuun kaupunkiseudulle. Käsitykset
maaseutualueiden kehittämisestä eivät tulosten osalta olleet yhtä positiivisia. Seuraava kuva
osoittaa kyselyvastaajien mielipiteitä koskien ohjelman laadintaa alueellisesta näkökulmasta.
Kuva 9 Alueellinen tarkastelu
Haastattelemani asiantuntijat sekä kyselyvastaajat olivat huomioineet ohjelman tavoitteet ja
painopisteet paremmin omassa toiminnassaan kuin aikaisemman ohjelman aikana. Muuten
ohjelman ohjaavuudessa ei ole kyselyn perusteella nähtävissä eroja aiempiin ohjelmiin. Kysyin
asiantuntijoilta haastattelussa, että ohjaako maakunnan kehittämistä jotkin muut asiat kuin
maakuntaohjelma. Kaikissa vastauksissa painotettiin kehittämistyön laajuutta ja että kaikki asiat
vaikuttavat lopulta maakunnan kehittämiseen. Varsinkin yritysten parissa on havaittavissa
enemmän orgaanista kasvua. Maakuntaohjelma ohjaa enemmän niitä toimijoita, jotka hakevat
aktiivisesti rahoitusta hankkeisiin maakuntaliiton kautta (esim. yliopisto ja ammattikorkeakoulu).
Yritysverkostoissa kehitys lähtee omista verkostoista, strategioista ja visioista, eikä siinä erään
haastateltavan mielestä paljon maakuntaohjelmaa katsella eikä kuunnella.
Eräs haastateltava muistutti, että pienellä kaupunkiseudulla kaikki vaikuttaa kaikkeen. Esimerkkinä
hän nosti Perloksen toiminnan loppumisen vuonna 2007, joka laittoi hänen mukaansa kaiken uusiksi
59
muovinvalmistusalalla. Joensuussa tehtaan lopettaminen vaikutti yliopistoon,
ammattikorkeakouluun, koulutuskuntayhtymään, maakuntaliittoon ja ELY-keskukseen. Muun
muassa ammattikorkeakoulusta jouduttiin lopettamaan muovialan insinöörikoulutus, jonka
seurauksena menetettiin 200 insinööriopiskelijapaikkaa vuodessa. Yritysten toiminnan lisäksi
aluekehitystä ohjaa ministeriöiltä tulevat valtakunnalliset uudistukset. Pohjois-Karjalasta on
lopetettu pitkän kiistelyn jälkeen mm. kansainvälinen designkoulutus, joka vaikutti heti alan
yrityksiin maakunnassa. Haastateltava muistutti, että aluekehitys on yhteinen palapeli, jossa kaikki
vaikuttaa kaikkeen. Yhteistyön merkitys korostuu tulevaisuudessa ja täytyy yhdessä miettiä ja
ennakoida etteivät valot sammu maakunnassa.
8.1.6 Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa
Maakuntaliiton laatima toimintatapa maakuntaohjelman toteutukseen koettiin pääpiirteissään
onnistuneeksi. Maakuntaliitto aluepoliittisena toimijana on pelkästään lakisääteisten tehtävien
kautta sitoutunut toteuttamaan maakuntaohjelmatyön alusta loppuun. Toimintatapa ei kaikkia
kyselyvastaajia miellyttänyt. Myös haastateltavista osa suhtautui hieman kriittisesti tapaan
maakuntaohjelman toteutuksessa. Ohjelmatyön takana on varsin kattava asiantuntijoiden joukko,
joiden yhteistyön tuloksena maakuntaohjelma on syntynyt. Maakuntaohjelmatyötä on ohjannut
maakuntahallituksen nimeämä johtoryhmä, jossa ovat olleet puheenjohtajana maakuntahallituksen
puheenjohtaja Hanna Huttunen, maakuntahallituksen varapuheenjohtaja Esko Saastamoinen,
maakuntahallituksen jäsen Sanna Parkkinen ja maakuntahallituksen jäsen Maarita Mannelin.
Maakuntaohjelman tekstistä on vastannut aluekehityspäällikkö Eira Varis yhdessä
ympäristösuunnittelija Hanne Lohilahden, maakunta-asiamies Kimmo Niirasen kanssa sekä
aluekehityspäällikkö Jarno Turunen.
60
Kuva 10 Maakuntaohjelman toteutus
Maakuntaohjelman tuntevat parhaiten sen valmisteluun ja toteuttamiseen sidotut tahot, joista
maakuntaliitto nousee selkeästi kärkeen. Kyselyvastaajat tunsivat hyvin maakuntaohjelman ja
enemmistö oli ollut mukana ohjelman laadinnassa ja toteutuksessa. Vastaajien tuntemusta
ohjelmasta korostaa myös suhteellisen pienet keskihajonnat läpi koko kyselyn. Maakuntaliittoa vain
hieman heikommin ohjelman tuntevat korkeakoulujen, kuntien ja kehitysyhtiöiden edustajat.
Ohjelman onnistumisesta kertoo vastaajien hyvä ohjelman sisällön tuntemus, sillä joukossa on
alueellisesti tärkeimmät rahoittajat ja toteuttajat. Yritysten heikompi osallistuminen
maakuntaohjelmatyöhön viittaa pienempään halukkuuteen hakea maakuntaohjelman teemojen
mukaista rahoitusta. Toisaalta yrityksillä ei ole aivan yhtä hyvää tuntemusta rahoituksen
myöntöperusteita, joka osaltaan vaikuttaa tulokseen. Yritysten kannalta maakuntaohjelman sisällön
kattava tuntemus ei ole oleellista, vaan toimeentulon perusteet ovat muualla, kuin
maakuntaohjelman seuraamisessa. Seuraavat esimerkit ovat kyselyvastaajan ja haastateltavan
näkemyksistä koskien ohjelman toteutukseen ja toteutuksessa mukana olleisiin tahoihin.
”Maakuntaohjelma on pääosin hyvin toimiva malli. Toki maakuntaohjelmassa voisi
olla rohkeampia avauksia, ja toteutusta voisi nykyistä enemmän antaa yksityiselle
sektorille. Yhteinen ohjelma on tärkeä olla, jotta maakunta voi vahvempana toimijana
näyttäytyä valtakunnallisesti.” (KV)
61
Kokonaisuudessaan maakuntaohjelmatyössä oli edustettuna tarpeeksi laaja asiantuntijoiden
joukko. Ohjelmatyössä suunnitteluvaiheesta aina toteutukseen ja arviointiin saakka mukana oli
maakunnan keskeiset aluekehittäjät sekä yksittäisinä henkilöinä että organisaatioina. Ohjelman
laajuuteen viitattiin monissa vastauksissa ja vastauksista oli havaittavissa jopa pientä kritiikkiä
osallistujamäärään. Kyselyn avoimissa vastauksissa todettiin muun muassa, että onko mukana ollut
jopa liian suuri asiantuntijoiden joukko? Liian suuret ryhmät saattavat aiheuttaa ongelmia teemojen
tiivistämisessä ja rajaamisessa. Yhtenä korjausehdotuksena oli koota ”viisaiden joukko”
merkittävien toimialojen keskuudesta, jotka kokoaisivat toimialakohtaisesti kehittämisen kärjet
maakuntaohjelmaan.
”Jos asiantuntijoilla tarkoitetaan kaikkia sidosryhmien edustajia,
kehittämisorganisaatioita, oppi- ja tutkimuslaitoksia tai rahoittajia, niin varmasti on
tarpeeksi kattavasti edustettuina asiantuntijuus. Asiantuntijoita ovat myös erityisesti
yritysmaailman edustajat. Siitä en ole varma, miten yritysten ääntä on sitten kuultu
maakuntaohjelman laadinnassa, vai onko se enemmän ollut virkamiestyönä tehty.”
(H4)
Muutama haastateltava toi esille aluekehityksen virkamiespainotteisen toteutustavan. Ei
pelkästään maakuntaohjelmassa, vaan myös muissa alueellisissa strategioissa ja ohjelmissa,
enemmistönä on edustettuna julkinen taho. Maakuntaohjelman tapauksessa kunnat omistavat
maakuntaliiton ja maakuntaohjelman ei ole tavalliselle kuntalaiselle tuttu, joten toimintapa on
hyväksytty. Muussa kehittämistyössä toivottiin enemmän osallistumista niin kutsutulta
ruohonjuuritasolta. Haastateltavien mielestä keskeiset toimijat ovat sitoutuneet
maakuntaohjelmatyöhön. Osallisuutta on kuitenkin eri tasoista ja eräs haastateltava koki, että osa
maakuntaohjelmatyössä mukana olevista henkilöistä tavoittelee pelkästään omia intressejä.
”Monelle riittää, että saadaan paperi tehtyä. Tehdään omalla sektorilla omaa työtä,
eikä nähdä isompaa kokonaisuutta tai mietitä ohjelmaa niin strategisesti. En usko, että
isojen toimikuntatöiden kautta saadaan riittävän suuri sitouttamisaste, vaan jäädään
liikaa ajatuksen tasolle.” (H2)
62
8.1.7 Kehittämistarpeet
Aluekehityksessä eletään epävarmaa muutoksen aikaa. Maakunnan toimia ollaan järjestämässä
uudelleen ja halusimme siksi tiedustella kyselyssä ja haastatteluissa mielipiteitä uuden
maakuntaohjelman valmisteluun. Täytyy muistaa, että tämän tutkimuksen valmistuessa uusi
maakuntaohjelman POKAT 2021 on jo voimassa.
Kyselyvastaajista 28 halusi antaa tarkentavia vastauksia koskien maakunnan kehittämistä, sekä sen
tavoitteista ja painopisteistä tulevassa maakuntaohjelmassa. Haastatteluissa tarkensin näitä
vastauksia pyytämällä asiantuntijoilta kommentteja uuden maakuntaohjelman valmisteluun, sekä
mahdollisia painopisteitä. Kehittämisehdotukset olivat monenkirjavia, enkä nosta jokaista erikseen
tähän tutkimukseen. Kävin kehittämisehdotukset läpi ja tein kyselyvastauksista luokitteluja.
Kyselyvastauksista ja haastatteluista nousseiden kommenttien perusteella pystyi muodostamaan
kolme selkeää teemaa, jotka toistuivat monissa vastauksissa. Olen jakanut kehittämistarpeet
kolmeksi luokaksi, jotka ovat: vaikuttavuuden mittaaminen, ohjelman tiivistäminen ja tehostaminen
sekä parempi osallistaminen. Vaikuttavuuden mittaaminen oli yksi kolmesta keskeisestä
havainnosta, joita tein kyselyn ja haastatteluiden pohjalta. Maakuntaohjelma on luonteeltaan laaja
ylätason ohjelma joka ohjaa hyvin löyhästi konkreettista kehittämistä maakunnassa.
Maakuntaohjelmaa kuitenkin sanelee rahoitettavien hankkeiden kautta sen, mihin suuntaan
aluekehitys on maakunnassa menossa.
Maakuntaohjelmaa pidettiin edellisiä ohjelmia fokusoituneempana. Sisällöllisiä rajauksia oli tehty
aiempaa painokkaammin. Tästä huolimatta haastatteluissa esitettiin toiveita edelleen vahvempaan
rajaamiseen maakuntaohjelman painopisteille. Suunta on ollut oikea, mutta panosten
kohdentamisessa on edelleen työstämistä. Jatkuva maakuntaohjelmatyön kehitys on johtanut
osaamisalojen syvenemiseen. Neljän vuoden maakuntaohjelmakausi on pitkä ja myös
ohjelmakauden sisällä nähtiin tapahtuneen kehitystä. Maakuntaohjelman avulla kehitystä on
suunnattu hyvin erityyppisiin ohjelmiin. Osa haastateltavista oli sitä mieltä, että maakuntaohjelman
painopistevalinnat olivat liian yleisellä tasolla. Liian heikosti fokusoituneessa maakuntaohjelmassa
panokset ovat hajautuneet. Kysymykseen, onko maakuntaohjelma tarpeeksi fokusoitunut, ei
kuitenkaan ole yhtä yksiselitteistä vastausta. Enemmistö kuitenkin oli asiasta eri mieltä.
Maakuntaohjelman valinnoissa on kyselyn ja haastatteluiden mukaan onnistuttu hyvin.
Tulevaisuudessa on entistä tärkeämpää harkita käytettävissä olevien resurssien suhdetta
63
maakuntaohjelman kärkihankkeisiin. Käytössä oleva rahoitus saattaa pienentyä tulevaisuudessa ja
toimintaympäristössä kilpailun lisääntyminen edellyttää entistä tehokkaampaa painopisteiden
rajaamista. Muuttuvan maakuntamallin myötä ei ole olemassa yhtä oikeaa keinoa ja rajauksien sekä
riittävän fokusoituminen ovat strategisia ja poliittisia valintoja.
8.2 Pohjois-Karjalan aktiivinen kehittäjäverkosto
Kehittäjäverkoston analyysi ei pyri luomaan kaikenkattavaa kuvaa koko maakunnan
kehittäjäverkoston toiminnasta. Analyysissä esitän alueen kehittäjäverkoston ominaispiirteitä ja
nostan esille haastatteluissa sekä kyselyssä ilmi tulleita asioita. Haastateltavat henkilöt painottuivat
ns. virallisen mandaatin kehittämiseen saaneisiin kehittäjiin, joten on selvää, että analyysi kerro
koko totuutta maakunnan kehityksestä. Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoista on tehty vuonna
2009 syvällisempi analyysi (Satu Tolonen, TEM), joten tässä tutkimuksessa keskityn verkostojen
analysointiin maakuntaohjelman viitekehyksessä.
Kuten tutkimuksessa olen aiemmin todennut, aluekehitys muuttuu ajan mittaan ja sen mukana
myös aluekehitysverkoston muuttuvat ja hakevat toiminnassaan uusia muotoja. Eräs haastateltava
oli vahvasti sitä mieltä, että Pohjois-Karjalan kehittymisen edellytyksenä ovat vahvat maakunnasta
ulospäin suuntautuvat verkostot.
”Verkostonäkökulmasta näen mielenkiintoisena sen, että Pohjois-Karjala ei ole oma
saarekkeensa ja tärkeänä näen ne verkostot, jotka lähtevät täältä ulos. Miten me
saadaan vientiä vetämään, kansainvälisiä hankkeita ja kansainvälisiä opiskelijoita.
Nykyaikana nämä ulospäin suuntautuvat verkostot ovat tärkeämpiä kuin maakunnan
sisäinen kehittäjäverkosto. Maakunnasta ulospäin mentäessä pitäisi pelata yhteen
maaliin ja yhteistyössä.” (H1)
Pohjois-Karjalan sisäistä aluekehitysverkostoa voisi kuvailla tieverkostona, jonka avulla pääsee
liikkumaan maakunnan rajojen sisäpuolella. Reitit ovat tuttuja, eikä liikkumiseen tarvitse kysyä
neuvoa. Tutut risteykset, eli verkon solmukohdat voisivat olla toimijoita, joko henkilöitä tai
organisaatioita. Toisaalta aluekehitysverkoston kuvauksen voi laajentaa lentoverkostoksi, jossa
Pohjois-Karjala kytkeytyy osaksi globaaleja markkinoita. Verkoston tason määrittely ei aina ole
64
tarpeellista ja tämän tutkimuksen osalta haluan todeta, että verkostoja toimii monella eri tasolla.
Eräs haastateltava kuvasi hyvin oman organisaation kiinnittymistä osaksi kehittäjäverkostoa:
”Nykyaikaista verkostoa voisi kuvata esimerkiksi sähköpostiverkostona, jossa
katsotaan, kuinka paljon lähtee tästä talosta sähköposteja ja minne.” (H1)
Kaikki haastateltavat tahot eivät alun perin ollut asettanut verkostoon osallistumiselle selkeitä
tavoitteita, mutta siitä huolimatta kaikki toimijat olivat jonkin verkoston jäsenenä. Verkostojen
tuoma lisäarvo aluekehitykselle oli yleisesti tiedossa ja Pohjois-Karjalan aluekehityksen matalat
hierarkiat takaavat helpon liittymisen verkostoihin. Verkostoihin hakeudutaan monesta syystä,
mutta taustalla on aina pyrkimys oman toiminnan tehostamiseen verkoston avulla. Maakuntana
Pohjois-Karjala on verrattain pieni, mutta siitä huolimatta haastateltavien mielestä maakunnassa on
hyvät keskinäiset verkostot. Maakunnassa on toki myös verkostoja yli maakunta- ja valtakunnan
rajojen. Aluekehitysverkostot Pohjois-Karjalassa ovat tiiviitä yhteistyöverkostoja, joissa henkilöiden
välinen hyvä keskinäinen tuntemus takaa välittömän ilmapiirin ja jossa kommunikaatio on helppoa.
”Ihmiset tuntevat täällä hyvin toisensa ja monet ovat toimineet pitkään samoissa
verkostoissa ja työryhmissä. Täällä verkostojen toiminta perustuu pitkälti siihen, että
tunnetaan toisemme. Se on pienen maakunnan etu, että on helppo lähestyä toisia
ihmisiä.” (H5)
8.2.1 Kehittäjäverkostojen muodostuminen
Verkostomaisesta toiminnasta on tullut yleisin yhteistyön muoto alueellisessa kehittämisessä.
Toimintamallin yleisyyden takia verkostojen toiminnan ymmärtäminen on tärkeää.
Kehittäjäverkostoista puhuttaessa tulee ensiksi määritellä, että mitä verkoston käsitteellä
tarkoitetaan. Verkostoja on eri tasoisia ja eri laajuisia. Eri tasot verkostossa ovat esimerkiksi
organisaatioiden väliset verkostot, henkilöiden väliset verkostot ja valtakunnalliset verkostot. Eräs
haastateltava totesi seuraavasti aluekehitysverkostojen tasoista Pohjois-Karjalassa, kun kysyin, että
ovatko verkostot enemmän organisaatioiden vai henkilöiden välisiä:
”Verkostoja on sekä että. Maakuntana Pohjois-Karjala on sen verran pieni, että meillä
on aika hyvät keskinäiset verkostot. Toki meillä on myös verkostoja myös yli
maakuntarajojen ja yli valtakunnan rajojen. Jos mietitään pelkästään Karelia AMK:n ja
65
yliopiston välisiä verkostoja, niin niitä on eri tasolla. Meillä on ihan kirjallinen
strateginen kumppanuussopimus meidän kahden organisaation välillä, mikä
tarkoittaa sitä, että meidän ylin johto tekee jo strategista yhteistyötä ja
verkostoyhteistyötä säännöllisesti. Sen lisäksi siinä alla toimii hyvin erilaisia
toiminnallisia verkostoja ja ryhmiä, jotka liittyvät meidän keskinäiseen opetukseen,
hanketoimintaan, hallintorutiineihin ja meidän näkyvyyteen maailmalla. Mun mielestä
verkostoja ja niiden tasoja on hyvin monella tasolla ja ne ovat limittäin ja lomittain.
Toiminta täällä on hyvin vaivatonta.” (H5)
Verkostoitumista edistää haastateltavien mukaan erilaiset yhteistyöhön liittyvät tekijät. Erilaisten
tilaisuuksien merkitys korostui haastatteluissa. Viranomaisten välisiä verkostoja kuvailtiin hieman
poikkeaviksi verrattuna esimerkiksi kehittämisyhtiöiden ja yritysten välisiin verkostoihin.
Viranomaisverkostot poikkeavat muista alueen kehittäjäverkostoista siten, että toiminta on
enemmän PR-toimintaa, eivätkä ne ole niin konkreettisia kuin yrittäjien kehittäjäverkostot.
Viranomaisverkostoissa vaihdetaan ajankohtaisia asioita ja sitä kautta saadaan tuntumaa
esimerkiksi paikallisten yritysten asioista. Eräs haastateltava toi esille yritysten välisten
kehittämisverkostojen luonteen heikkouksia, joihin hän toivoi maakunnan kehittäjien kiinnittävän
huomiota:
”Eniten kehitettävää on siinä, että saadaan yritykset ajattelemaan asioita
markkinoinnin kannalta. Kun tehdään yhteistä hommaa, niin se miltä se näyttää
ulospäin, niin sillä voi olla iso merkitys. Lisäksi se on tärkeää, miten tullaan ulospäin,
eli miten alueen henki ja kehittämisilmapiiri näyttäytyy ulkopuoliselle. Hyvä ilmapiiri
houkuttelee uusia toimijoita alueelle, jos on aistittavissa alueen kehittymisen
potentiaali.” (H2)
Verkostojen sisäisen ilmapiirin ja työnjaon lisäksi on tärkeää hoitaa verkostojen suhteita ulospäin.
Verkostoja syntyy konkreettisesti kansainvälisissä hankkeissa, joissa paikalliset kehittämisyhtiöt
sekä muut tahot ovat mukana. Maakuntaliiton toiminta on hyvin kansainvälistä ja lähtökohtaisesti
EU:lta tuleva rahoitus edellyttää jatkuvaa yhteydenpitoa muualle Eurooppaan.
Aluekehitysverkostojen kansainvälinen ulottuvuus on tärkeää huomioida, sillä maakunnan sisällä
keskenään puuhastelu ei pidemmän päälle kanna hedelmää. Kansainvälisistä verkostoista
kysyttäessä eräs haastateltava totesi, että verkostot syntyvät aktiivisen toiminnan kautta:
66
”Joku pohjoiskarjalainen toimija, esimerkiksi seudullinen kehittämisyhtiö,
ammattikorkeakoulu, yliopisto tai tiedepuistoon on mukana jossain kansainvälisessä
projektissa, jossa on mukana sitten myös muualta Euroopasta olevia organisaatioita
tai toimijoita, jotka toteuttavat kyseistä kansainvälistä projektia, niin sehän on
verkosto kanssa.” (H4)
Haastatteluissa korostettiin verkoston jäsenien työnjakoa. Parhaimmillaan ja tuottavimmillaan
verkosto on silloin, kun jokaisella verkoston jäsenellä selkeä oma rooli. Olkoonpa jäsen organisaatio
tai yksittäinen henkilö. Kun oma rooli ja tehtävä on selvillä, niin silloin eri tahot täydentävät hyvin
toisiaan eikä päällekkäistä kilpailua ole niin paljon. Sama ilmiö näkyy tilanteessa, jossa jonkin
organisaation rooli on epäselvä, tai on monta organisaatiota, jotka kilpailevat samoista resursseista.
Esille nousee helposti huonoja piirteitä ja fokus oleellisesta toiminnasta katoaa. Maakunnan
koulutusta suunniteltaessa on Joensuussa yliopisto, ammattikorkeakoulu, koulutuskuntayhtymä,
kaupunki ja yritykset, joilla jokaisella on oma roolinsa. Tästä muodostuu erään haastateltavan
mielestä hyvä yhteistyökonteksti.
Toinen haastateltava painotti myös verkostojen toiminnassa roolien tärkeyttä toimijoiden kesken.
Verkostoista puhuttaessa pitää ensiksi määritellä verkoston pelisäännöt ja ylipäänsä, miksi verkosto
on olemassa ja miksi se on perustettu. Mikä on sen fokus ja ennen kaikkea, miten sitä hallinnoidaan.
Verkoston sujuvan toiminnan takaamiseksi on pystyttävä nimeämään niin kutsuttu isäntähenkilö tai
-taho, joka johtaa verkostoa. Jos tätä ei ole määritelty, niin ongelmia ilmenee hyvin pian, kun
jokainen haluaa olla johtaja verkostossa. Haastateltavan asiantuntijan mukaan tästä on esimerkkejä
Pohjois-Karjalasta menneiltä vuosilta, kun verkoston toiminnalle ei oltu määritelty selvää johtajaa.
8.2.2 Kehittäjäverkoston jäsenet
Kehittäjäverkosto Pohjois-Karjalassa on maakunnan kehittämisen ympärille rakentunut verkosto, ja
kulloinenkin verkoston kokoonpano muotoutuu riippuen kehittämisen teemasta tai ongelmasta.
Pohjois-Karjalan maakunnassa sekä organisaatio- että yksilötasolla verkostojen jäsenten lukumäärä
on verrattain pieni. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että aktiivisia toimijoita olisi verkostoissa
vähän, tai että toimijoita olisi suhteessa vähemmän kuin väkiluvultaan suuremmissa maakunnissa.
Sen sijaan maakunnan kehittäjäverkostolle on tyypillistä, että muodostuneiden
aluekehittäjäverkostojen kokoonpanoissa on suhteellisen vähän vaihtelua. Erilaisia teemoja ja
67
tilanteita varten kootuilla verkostoilla on paljon päällekkäisyyksiä, ja samat henkilöt tai organisaatiot
vaikuttavat useassa kehittämistoiminnassa samanaikaisesti.
”Ihmiset tuntevat täällä hyvin toisensa ja monet ovat toimineet pitkään samoissa
verkostoissa ja työryhmissä. Täällä verkostojen toiminta perustuu pitkälti siihen, että
tunnetaan toisemme. Se on pienen maakunnan etu, että on helppo lähestyä toisia
henkilöitä.” (H5)
”Aika paljon erilaisissa tilaisuuksissa on samoja ihmisiä. Ei ne ole pelkästään
maakuntaliiton ryhmiä tai tapaamisia, missä ne samat ihmiset toimii. Ihan niin kuin eri
tahojen tilaisuuksissa on hyvin paljon samoja henkilöitä.”
POKAT-ryhmät ovat maakuntaliiton nimeämiä toimialakohtaisia asiantuntijaryhmiä. Haastateltavat
olivat pääosin tyytyväisiä POKAT-ryhmien toimintaan. Ryhmäkokoon ja ryhmien työnjakoon
haluttiin kuitenkin muutoksia uudella ohjelmakaudella. Nykyiset POKAT-ryhmät eivät fokusoidu
tarpeeksi hyvin. Ryhmiin tarvittaisiin enemmän yrityksien edustajia mukaan, jolloin ryhmät eivät
olisi virkamiespainotteisia. Eräs haastateltavista piti ryhmien toimeksiantoa ja tehtäviä sen verran
epäselvinä, ettei toiminta kiinnosta yrityksiä. Ristiriita olisi mahdollista korjata määrittelemällä miksi
POKAT-ryhmät ovat olemassa, mikä niiden tehtävä on ja sen perusteella katsoa, keiden siellä
kuuluisi olla edustettuina. Henkilöiden määrää ryhmissä tulisi pienentää, jotta toiminta tehostuisi.
”Koska nyt tuntuu, että POKAT-ryhmät seuraa tietyllä tavalla tätä POKATin
toteutumista ja nostavat joitakin uusia juttuja esille. Niin se seuranta esimerkiksi,
tarjoaako se, että mikä on yrityksen rooli siinä? Se pitäisi se seuranta tulla ihan
viranomaistyönä. Ei se tämmöinen seuranta, taaksepäin kattominen yrityksiä
kiinnosta.” (H4)
8.2.3 Sosiaalinen pääoma verkostoissa
Aluekehitysverkoston toiminta, aivan kuten muidenkin verkostojen, perustuu toimijoiden välisiin
suhteisiin. Suhteet rajoittavat jossain määrin toimintaa, mutta samalla ne toimivat myös
resursseina, joita voidaan hyödyntää. Laajemmin määriteltynä verkosto voidaan nähdä hyvän
yhteistyön lopputulemana. Verkoston muodostuminen toimivasta yhteistyöstä huolimatta ei
68
kuitenkaan ole taattua, vaan kyse on ennemminkin yhdestä vaihtoehdosta yhteisen tekemisen
organisoimiseksi. Pohjois-Karjalan aluekehitysverkostoissa toiminta ei ole hierarkkista, mikä
osaltaan tehostaa verkostoissa tapahtuvaa tiedonvaihtoa.
Verkostoissa tapahtuva kehittämistoiminta perustuu sosiaalisen pääoman hyödyntämiseen. On
kuitenkin olemassa kahdenlaista sosiaalisen pääoman tyyppiä, jotka ovat verkostojen toiminnan
kannalta erityisen oleellista. Pääoma, joka rakentaa luottamusta verkoston sisällä ja avoimet
suhteet verkoston ulkopuolelle. Verkostossa toimivien osallisten välinen suuri luottamus, yhteiset
pyrkimykset sekä päämäärät muodostavat vahvat sidokset. Vahvat sidokset syntyvät yleensä
henkilöiden välille, jotka jakavat samanlaiset arvo- ja tietopohjan. Läheiset suhteet ja osapuolten
hyvä keskinäinen tuntemus ylläpitävät ryhmän koheesiota ja vaikuttavat paitsi siihen, miten tieto
verkostossa kulkee, myös välitettävän tiedon laatuun.
”Sitten taas, kun verkostoja mennään tarkemmin tarkastelemaan, niin onko siinä
lähtökohtaisesti kyse, että ketkä ovat siinä mukana? Ovatko ne organisaatiokeskeisiä
verkostoja vai henkilöverkostoja. Kun mennään henkilöverkostoihin, niin silloin ollaan
paljon syvemmällä siinä tekemisessä, koska yleensä tämä yhteistyö ja yhteinen
tekeminen perustuvat henkilöiden luottamukseen ja henkilöiden välisiin suhteisiin.”
(H4)
Toimivassa aluekehitysverkostoissa täytyy toki olla henkilösuhteet kunnossa ja sitä kautta
organisaatioiden väliset suhteetkin toimivat. Kehittäjäverkosto on yhtä vahva kuin sen heikoin
kohta. Eli jos verkostossa on esimerkiksi viidestä eri organisaatiosta edustajia ja niistä neljä on hyvin
aktiivisia sekä tulevat keskenään toimeen, mutta yhden organisaation edustaja ei osallistu yhtä
aktiivisesti verkoston toimintaan, niin verkoston kokonaisvaltainen toiminta kärsii. Tulevaisuudessa
niin kutsuttu verkostojohtaminen korostuu entisestään. Se tarkoittaa sitä, että kehittämisen tarpeet
ja tehtävät monimutkaistuvat. Saattaa syntyä tilanne, jossa yksittäiset organisaatiot eivät pysty
vastaamaan heidän eteen tuleviin haasteisiin itsenäisesti ja silloin ongelmia täytyy ratkaista
verkoston kautta.
Pohjois-Karjalan tiivis kehittäjäverkosto ei välttämättä ole alueen kehityksen kannalta kaikkein
hedelmällisin. Petri Uusikylä (1993) muistuttaa, että tiiveimmät verkostosuhteet eivät aina ole
kaikkein hyödyllisimpiä, sillä läheisten verkostojäsenten kokemusmaailmat ja tietoperustat ovat
usein samankaltaisia. Tämä tuotiin esille myös haastatteluissa. Eräs haastateltava totesi, että
69
päällekkäistä toimintaa tulisi minimoida ja esimerkiksi POKAT-ryhmien kokoa tulisi pienentää.
Lisäksi saman henkilön edustus useissa eri POKAT-ryhmissä on hieman kyseenalaista.
”Päällekkäinen toiminta tulisi minimoida ja ryhmiä voisi jopa yhdistää. Ryhmien
yhdistämistä siksi, koska on rasittava käydä kolmessa kokouksessa, joissa kaikissa on
samat naamat.” (H3)
Lisäksi tiedon hyödyntäminen verkostoissa, eli sosiaalisen pääoman jakaminen ei tapahdu itsestään.
Verkostoissa saattaa syntyä tilanne, jossa ryhmädynamiikka tai henkilöiden väliset suhteet
aiheuttavat jostain syystä tiedon kululle ongelmia. Tietoa ei tahallisesti pidetä itsellään, mutta
verkoston jäsen voi luulla, että muut verkostossa olevat tietävät samat asiat, jolloin sitä ei tarvitse
ääneen sanoa.
”Ryhmissä asiantuntijuutta ei ole pystytty hyödyntämään niin hyvin, kuin olisi
mahdollista. Siirtyykö ja jalkautuuko ryhmissä oleva tieto ja kokemus laajemmalle?
Monella jää asioita sanomatta ulos, vaikka ei sitä tietoisesti teekään.” (H3)
Toinen haastateltava näki tämän työskentelytapakysymyksenä ja että sitä esiintyy kaikissa ryhmissä
ja verkostoissa. On haastavaa jakaa tietoa tasapuolisesti, kun verkostossa on asiantuntijoita eri
organisaatioista. Haastateltavan mielestä asia korjaantuisi, kun jokainen saisi riittävästi tilaa ja
puheenvuoroaikaa ryhmässä. Uuden ryhmän aloittaessa toimintaa olisi hyvä alussa käydä selkeästi
läpi, että mitä kukin voi tuoda esille omasta taustastaan ja millä osaamisella tai asiantuntijuudella
on kyseisessä ryhmässä mukana. Tällä järjestelyllä voitaisiin edistää jokaisen jäsenen
asiantuntijuuden sekä tiedon tehokkaampaa käyttöä.
8.3 Kohti paikkaperustaista aluekehitystä – ohjelmaperustaisuuden rinnalla
Suomessa kuntien asemaa on vahvistettu 1990-luvun alkupuolelta lähtien, sillä perustetut
maakuntien liitot ovat kuntien omistamia. Hieman myöhemmin valtio kokosi yhden katon alle lisää
väliportaanhallintoa, kun TE-keskukset perustettiin vuonna 1997. Valtio siirsi tuolloin
aluekehittämisvastuuta merkittävän määrän maakuntien liitoille, mutta huomioitavaa on kuitenkin
se, ettei päätöksentekoa ja voimavarojen kohdentamista määritelty samalla tavalla maakuntien
70
liittojen hyväksi. Valtio halusi tällä varmistaa oman asemansa aluekehityksen suunnannäyttäjänä.
Aluekehitykseen suunnattu rahoitus kanavoitiin TE-keskusten kautta haettaviksi.
Muutokset aluekehityksessä jatkuivat 2010, kun alueellisella tasolla muodostettiin ELY-keskukset.
Tavoitteena oli koota yhteen organisaatioon työvoimaan, elinkeinotoimintaan ja teknologiaan
liittyvät tehtävät. Suuntaus osoittaa hyvin, kuinka aluekehittämistehtävien osalta paikallisten
tarpeiden aiempaa suurempi huomioiminen vahvistui. Voidaan todeta, että paikkaperustainen
aluekehittäminen on pikkuhiljaa lisääntynyt Suomen EU-jäsenyyden myötä. Esimerkiksi
maakunnassa tämä tarkoittaa sitä, että aluekehittämistehtävien hallinnointi on askelittain
rakentunut entistä enemmän alhaalta ylöspäin suuntautuvan kehittämisen varaan.
Kehittämistehtävissä lähdetään liikkeelle paikallisten tarpeiden tuntemiseen pohjautuen ja sillä
tavoin alhaalta ylöspäin suuntautuva aluekehitys on vahvistumassa
Aluepolitiikka ja sen alla tapahtuva aluekehitys Euroopan unionissa on vahvasti ollut
paikkaperustaista. EU:n esimerkkiä on pikkuhiljaa seuraamassa myös Suomi ja muut Pohjoismaat.
Suomessa kaupungistumisen seurauksena syrjäisemmät alueet menestyvät entistä heikommin,
jolloin paikkaperustaiselle kehittämiselle on kysyntää yhä enemmän. Kasvavien keskusten
positiiviset kasvuvaikutukset eivät yllä ympäröiville maaseutualueille, jolloin alueita täytyy kehittää
hyvin erilaisista lähtökohdista. Maaseutualueiden erityiskysymykset nousivat esille myös tässä
tutkimuksessa.
Maaseutualueiden aluekehitystä näyttäisi hidastavan osaamisen puute mm. rahoituksen
hakuprosesseissa. Pienemmille toimijoille rahoituksen hakeminen voi muodostua kompastuskiveksi
ja tähän oli haastateltavilla erilaisia näkemyksiä. Pienempien hankkeiden toteuttamiseksi on
olemassa esimerkiksi Leader-toimintaa, joka auttaa maaseutualueilla kehityshankkeissa. Erään
haastateltavan mielestä lähes kaikki tietävät, että on mahdollista saada Leader-rahaa, mutta silti
tuntuu olevan kynnys lähteä hakemaan sitä. Asiantuntija ihmetteli tätä, sillä hänen mukaansa
Leader-rahoitusta on suhteellisen helposti saatavissa. Ongelmana vaikuttaisi muodostuneen
viranomaiskieli, jota monet pienet toimijat eivät hallitse. Rahoituksen hakemiseen toivottiin vielä
selkeämpiä ohjeita tulevassa maakuntaohjelmassa.
Tehokkaassa paikkaperustaisessa aluekehityksessä ovat edustettuina kaikki keskeiset alueen
toiminnassa mukana olevat tahot – myös yritykset. Kuten aiemmissa kappalaissa olen tuonut esille,
myös paikkaperustaisesta kehityksestä puhuttaessa, haastateltavat esittivät huolen yritysten
71
heikosta osallistumisesta maakuntaohjelmatyöhön. Lähteäkseen alhaalta ylöspäin, aluekehitykseen
osallistumiselle täytyy olla mahdollisimman matala kynnys. Ylhäältä alaspäin pakotetut kehityksen
suunnat istuvat tunnetusti huonosti suomalaiseen yhteiskuntaan. Jos paikkaperustaisen
aluekehityksen tarkoituksena on tunnistaa alueiden ongelmia ja sitä kautta pyrkiä parantamaan
alueella asuvien ihmisten toimintaedellytyksiä ja hyvinvointia, niin alueen eri toimijoiden on
työskenneltävä alueen tai paikan hyväksi hyödyntäen niin julkista, yksityistä kuin vapaaehtoistakin
osaamista. Maakuntaohjelman ulkoinen arviointi osoittaa, että nykyisessä mallissa julkinen taho on
edustettuna vahvasti, mutta yritysten sekä vapaaehtoisten kansalaisten mukana olo on enemmän
ja vähemmän satunnaista.
”Osallistumiseen ohjelmatyössä (..) Paitsi että työskennellään ryhmissä, pitäisi myös
miettiä miten saataisiin yrityksiä ja muita toimijoita enemmän osallistumaan
maakuntaohjelman suunnitteluun. Kentän ääni pitäisi saada paremmin kuuluviin.”
(H5)
Kaikkien relevanttien tahojen mukaan saaminen aluekehitykseen olisi Pohjois-Karjalan
tapauksessakin ideaalitilanne. Aluekehittämisessä tilanne on parhaimmillaan, kun toimijat
tiedostavat toisten osaamisen ja osaavat tarpeen tullen lähestyä oikeaa henkilöä. Myös POKAT-
ryhmissä ryhmädynamiikka syntyy siitä, kun tiedetään, että mitä kukakin ryhmän jäsen tietää ja
mitkä ovat kunkin jäsenen vahvuudet. Tärkeää on tunnistaa olemassa olevat voimavarat,
mahdollisuudet sekä haasteet. Toimimme suhteellisen pienessä maakunnassa, joten kehittämisen
taustalla täytyy toimijoiden tunnistaa itsensä osana ylipaikallisia sekä paikkojen välisiä
toimijaverkostoja. Paikkaperustainen aluekehitys parhaimmillaan madaltaa osallistumisen
kynnystä paikallisiin toimijaverkostoihin.
8.3.1 Ohjelmaperustaisuus toimii kritiikistä huolimatta
Euroopan unionin maissa toteutetaan niin kutsuttua ohjelmaperustaista aluepolitiikkaa. Kuten
aiemmin on tullut todettua, ohjelmaperustaisuuteen kuuluu alueiden kehittämiseksi linjatut
ohjelmat, jotka ovat usein monivuotisia. Ohjelma-asiakirjat eivät ole juridisesti sitovia, mutta ne
sisältävät aluepoliittisen julkisen rahoituksen raamit koko ohjelmakaudelle ja toimintalinjat sekä
toimenpidekokonaisuudet. Ohjelmia rahoitetaan EU:n rakennerahastosta, mutta tärkeänä osana
ovat myös valtion budjettivarat sekä kuntien rahoituspanokset.
72
Arviointini kohteena ollut maakuntaohjelma on hyvä esimerkki ohjelmaperustaisesta
aluekehittämisestä. Maakuntaohjelma syntyy suuren osallistavan työn tuloksena, jota johtaa
maakuntaliitto. Maakuntaohjelmalla on kiistatta keskeinen merkitys Pohjois-Karjalan
kehittämisessä. Maakuntaohjelma kuvastaa yhteistä tahtotilaa ja on arviointiraportin tulosten
perusteella tarkoituksenmukaista ja onnistunutta. Tulevaisuudessa teemoissa korostuvat
horisontaaliset yhteydet, erilaisten intressien sovittaminen sekä ennen kaikkea toimijoiden
innostaminen mukaan ohjelmatyöhön. Vaikuttavuutta lisätäkseen maakuntaohjelmatyössä tulisi
uudistaa toimintatapoja ja hyödyntää aktiivisemmin paikallisia yrityksien asiantuntijoita koko
ohjelmaprosessin aikana. Yrityksille tulee osoittaa ohjelmasta saatava hyöty, koska muuten yritykset
eivät lähde aktiivisesti mukaan. Nykyisessä maakuntaohjelmassa on yleisiä kuvauksia alueen
kehityksestä, mutta erottelua ei olla pystytty tekemään. Tulevien ohjelmien sekä aluekehittämisen
kannalta yleisesti kiinnostaa, mistä kehitys on johtunut? Onko maakunnan kehitys johtunut yleisestä
maailmantaloudellisesta tilanteesta, yritysten normaalista elinkaaresta johtuvasta kehityksestä vai
ehkä maakunnallisten tehtyjen ratkaisujen, sekä niihin kohdistettujen kehittämisrahoituksen
panostusten vaikutuksesta?
Maakuntaohjelman vaikutuksia tarkastellessa on hankala luetella konkreettisia esimerkkejä siitä,
mitä ohjelman aikana on saavutettu maakunnan hyväksi. Maakuntaohjelman alla on toteutettu
lukematon määrä hankkeita. Jos hankkeiden indikaattoreita ymmärtää lukea, niin voi todeta
esimerkiksi luotujen työpaikkojen määrän. Uusia työpaikkoja on voinut syntyä runsaasti, mutta kun
tarkastellaan maakunnan tilannetta kokonaiskuvassa, niin olemme edelleen 18 % työttömyysluvulla
maakuntien vertailussa kärjessä. Maakuntaohjelman vaikuttavuuden mittaamiseen tulisi kiinnittää
enemmän huomiota, jotta osataan paremmin kohdentaa resursseja tulevissa maakuntaohjelmissa.
Asiantuntijat suhtautuivat hieman kriittisesti monen vuoden kehittämisohjelmiin. Ylipäänsä
haastateltavien puheesta ilmeni, että maakunnassa on liikaa kehittämisohjelmia ja strategioita.
Maakuntatasolla on paljon strategioita eikä niitä haastateltavien mielestä pystytä tarpeeksi hyvin
fokusoimaan. Työmäärä ja energia mikä ohjelmiin ja strategioihin laitetaan, on erittäin suuri
maakunnassa. Mikäli panostuksista huolimatta ei löydetä kehittämisen kannalta sitä ydintä, niin
työtä on tehty turhaan. Eräs haastateltava sanoi, että elinkeinoelämän puolella strategian käsite on
vanhentunut tässä maailmantilanteessa. Muutokset tapahtuvat nykyisin hyvin nopeasti,
muuttuneen elämäntyylin mukaisesti.
73
”Viiden vuoden strategioita ei voida tehdä kuukaan missään. Se on vähän rumasti
sanottuna ”so last season”.” (H3)
74
9 Johtopäätökset
Tarkastelin yhteiskuntamaantieteen pro gradu –tutkielmassani yhteistyön muodostumista
kehittäjäverkoston kautta maakuntaohjelman viitekehyksessä. Fokuksena oli maakuntaohjelman
kautta perehtyä maakunnan aluekehittäjien yhteistyöhön, sekä tarkastella aluekehityksen
muutoksia ajallisesti. Tutkimukseni on yhteiskuntamaantieteen kentässä vahvasti suuntautunut
käsittelemään aluekehityksen ajankohtaisia kysymyksiä. Aluekehittämisessä toiminta rakentuu
yhteistyön varaan, josta verkostomainen toiminta on noussut kaikkein yleisimmäksi.
Aluekehittämisessä on mukana hyvin erityyppisiä toimijoita, sillä aluekehittäjä voi tehdä
lähestulkoon mitä tahansa. Olennaista on, että kehittäjä yrittää tavalla tai toiselle vaikuttaa jonkin
alueen kehitykseen. Nykypäivänä yksittäinen kehittäjä ei pysty vaikuttamaan alueen kehitykseen,
ilman verkoston, tai jonkin muun yhteistyömuodon tukea. Verkostotermi on noussut viime vuosina
yhdeksi aluekehittämisen avainsanoista. Taustalla on yhteiskunnallinen muutos, jossa
keskushallinnon ohjaamasta hallinnointitavasta on siirrytty paikallisen tason osallistavaan
hallintaan. Tähän on siirrytty siitä syystä, että on havaittu suorien toimenpiteiden vaikuttavan
heikosti alueiden kehityksen hallintaan. Lisäksi aluekehityksen yhä kompleksisempi
toimintaympäristö tuottaa vaikeita ongelmia, joihin ratkaisujen löytäminen vaatii eri
organisaatioiden välistä vuorovaikutusta ongelmien lähellä – ei keskushallinnosta käsin.
Yhteistyön kautta kehittämisessä päästään parempaan lopputulokseen. Tehokkaan ja organisoidun
yhteistyön taustalla on suuri määrä työtä, jonka avulla toiminta on saatu hiottua juuri oikeaksi
tietylle ryhmälle ja jokaiselle sen jäsenelle. Maakuntaohjelma osoittautui tässä tutkimuksessa
kyvykkääksi asiantuntijoita yhteen kokoavaksi tekijäksi. Sen jokaisessa vaiheessa oli mukana
kymmenittäin aluekehittämisen kannalta keskeisimpiä organisaatioita ja niiden jäseniä.
Seuraavaksi esitän tiivistetyt vastaukset asettamilleni tutkimuskysymyksille:
1. Mikä on maakuntaohjelman merkitys alueellisessa kehittämisessä?
Tutkimusaineistoni mukaan vuosille 2014—2017 tehty maakuntaohjelma ohjaa vahvasti Pohjois-
Karjalan aluekehitystä. Kyselyvastaajien mielestä maakuntaohjelmasta näkyy selkeä
kehittämisstrategia sekä tavoitteet. Toimintalinjat maakuntaohjelman toteutuksessa ovat
osoittautuneet oikeiksi ja vastaavat Pohjois-Karjalan kehittämistarpeita. Maakuntaohjelma nähdään
erittäin mahdollistavana ja suuntaa-antavana asiakirjana. Maakuntaohjelman perusta, lähtökohdat
75
ja tavoitteet koetaan yleisesti hyvinä ja kannattavina. Tutkimuksessa vastaajat nostivat esille
maakuntaohjelman taustalla vaikuttavia valtakunnallisia uudistuksia ja kehittämistavoitteita, jotka
osaltaan sanelevat ohjelman suuntaviivat. Valtakunnan tasolla maakuntaohjelman tulee noudattaa
aluekehityslakiin kirjattuja asioita, jolloin sen räätälöiminen täysin omanlaiseksi on mahdotonta.
Maakuntaohjelmatyö on yhteinen palapeli, jossa kaikki vaikuttavat kaikkeen. Tulevia
maakuntaohjelmia täytyy miettiä yhdessä ja ennakoinnin rooli on merkittävä, etteivät valot sammu
maakunnassa.
Maakuntaohjelman kautta ei ole pystytty tarpeeksi hyvin aktivoimaan alueen yrityksiä mukaan
aluekehitykseen. Maakuntaohjelma nähdään ohjaavan ihmisten ja yritysten toimintaa, mutta
samalla suurin osa yritysten toiminnasta ei ole riippuvaisia maakuntaohjelmasta tai siitä, mitä sinne
on kirjattu. Samat yritykset ovat mukana maakuntaohjelmatyössä vuodesta toiseen ja uusia yrityksiä
on hankala saada toimintaan mukaan. Yritykset toteuttava hyvin tuote ja loppukäyttäjä edellä
tehtävää kehittämistä, jossa taustapeiliin ei vilkuilla. Yrityksillä voi myös olla heikosti resursseja
kokouksissa istumiseen, joista maakuntaohjelmatyö pitkälti koostuu. Mikäli uudessa
maakuntaohjelmassa yrityksiä ei saada paremmin osallistumaan ohjelmatyöhön, niin ohjelman
vaikutus pysyy heikkona niiltä osin.
Maakuntaohjelmaa voisi kuvailla maakunnassa sateenvarjoksi, jonka alle mahtuu lukematon määrä
pienempiä ohjelmia ja strategioita. Ohjelmien ja strategioiden määrittelyyn täytyisi puuttua
paremmin, jotta kehittäjät pysyisivät paremmin mukana maakunnan sisäisitä kehityshankkeista.
Maakuntaohjelman alapuolella ovat seutukuntien omat elinkeino-ohjelmat, jotka kyselyn
perusteella koettiin tärkeiksi maakunnan aluekehitystä ohjaaviksi asiakirjoiksi. Pohjois-Karjala
muodostuu kolmesta seutukunnasta, joilla kaikilla on omat seudulliset elinkeino-ohjelmat.
Maakunnan kehittäminen nousee seutukuntien kautta, kun yhdessä muodostetaan Pohjois-Karjalan
maakuntaohjelma. Ohjaavuudessa alhaalta ylöspäin nouseva kehittäminen koettiin tärkeäksi ja
niihin sitoudutaan vastaajien mielestä paremmin.
Maakunnan aluekehitystä ohjaa myös yliopiston, ammattikorkeakoulun ja yritysten tekemät
ratkaisut toiminnassaan. Merkittävä alueellinen vaikutus tapahtuu vuonna 2018, kun
opettajaopiskelijoiden koulutus siirtyy Savonlinnasta Joensuuhun. Muutos vaikuttaa yliopiston
lisäksi myös alueen kaikkiin elinkeinoihin, asuntotarjontaan ja palveluihin. Koulutuksen ympärille
ollaan rakentamassa Joensuussa vahvaa osaamista ja yritystoimintaa, joka osaltaan ohjaa
maakunnan kehitystä. Uusien kehittyvien alojen tukemiseen toivottiin kyselyvastauksissa rahoitusta
76
ja korostettiin rahoituksen pitkäjänteisyyttä. Tulokset ovat havaittavissa vasta useiden vuosien
jälkeen, joten hätäisiin ratkaisuihin ei ole varaa.
2. Miten maakuntaohjelma edistää aluekehitysverkostojen syntymistä?
Pohjois-Karjalan kehittäjäverkosto on syntynyt samoista syistä kuin minkä tahansa muun alueen
kehittäjäverkosto – tarpeesta jakaa tietoa ja kokemuksia, sekä ennen kaikkea ratkaista
monimutkaisia aluekehittämiseen liittyviä ongelmia. Verkostoissa toimiminen on yleistynyt viime
vuosikymmeninä. Kyselyvastausten ja haastatteluiden perusteella aluekehittämisohjelmat ovat
edistäneet Pohjois-Karjalan aluekehittäjien yhteistyötä. Ohjelmat kokoavat maakunnan
asiantuntijat yhteen eri organisaatioista ja kokemukset yhteistyön sujuvuudesta ovat
pääpiirteissään positiivisia.
Maaseutualueet Pohjois-Karjalassa ovat jääneet kehityksessä hieman elinvoimaisten keskusten
varjoon. Toki rahoitusta ohjataan myös syrjäisempien alueiden kehitykseen, mutta silti esimerkiksi
Joensuun alue kehittyy nopeammin suhteessa ympäröiviin alueisiin. Maaseudun ja taajamien
yhteistyötä ja vuoropuhelua, sekä molempien vahvuuksien hyödyntämistä tulee lisätä uudessa
maakuntaohjelmassa. Pohjois-Karjalassa on hyviä kokemuksia laajan toimijajoukon osallistamisesta,
kun Siun sote toteutettiin. Siinä sosiaali- ja terveyspalvelut järjestettiin maakunnassa uudelleen
toiminnan tehostamiseksi. Eräs kyselyvastaajista painotti, että vaikka Siun sote on ollut onnistunut,
niin se ei poista muun yhteistyön ja kehittämisen tarvetta. Maakuntauudistuksen toteutuessa
nähdään, miten esimerkiksi hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen organisoituu ja toimii
yhteistyössä koko maakunnan alueella.
Yritysten parempi osallistuminen ja rahoittaminen tasavertaisina toimijoina maakunnassa olisi
pitemmän päälle kaikkien etu. Yritykset täytyisi saada verkostoon kuntien, tutkimus- ja
koulutusorganisaatioiden sekä maakuntaliiton ja muiden kehitysorganisaatioiden kanssa. Yhteistyö
tekisi todella hyvää koko maakunnan aluekehitystyölle. Vanhat rakenteet eivät palvele nopeasti
muuttuvaa ja tavoitteiden toteutumisesta elävää Pohjois-Karjalaa. Parempi panos—tuottosuhde
voitaisiin valituissa teemoissa saada avaamalla aluekehitystehtävää yksityiselle sektorille. Tähän ei
jostain syystä ole vakaan aseman omaavat toimijat perinteisesti olleet valmiita. Verkostojen
toimintaa tulisi laajentaa enemmän maakunnan ulkopuolelle ja hakea uusia ideoita maakunnan
kehittämisen edistämiseksi. Markkinointiin, vetovoiman lisäämiseen ja houkuttelevuudelle tulisi
77
hakea uutta potkua maakunnan ulkopuolelta. Omissa ympyröissä pyöriminen ei tuo tulevaisuudessa
haluttua tulosta tai muutosta toiminnassa.
Pohjois-Karjala on pinta-alaltaan suhteellisen suuri maakunta. Monissa haastatteluissa kuitenkin
painotettiin, että Pohjois-Karjalassa toimii melko pieni aluekehittäjien verkosto. Verkostot ovat
tiiviitä ja niiden toimintaa leimaa vahva keskinäinen luottamus. Haastateltavien tahojen omia
verkostoja olivat mm. korkeakoulujen väliset verkostot, yritysten keskinäiset verkostot,
viranomaisverkostot sekä kehittämisyhtiöiden verkostot. POKAT-ryhmien toimintaa voisi myös
kuvailla verkostoksi, koska asiantuntijaryhmät toimivat itsenäisesti, mutta ajatuksia kootaan yhteen
maakuntaliiton toimesta.
Verkostoja syntyy konkreettisesti kansainvälisissä hankkeissa, joissa maakuntaliitto ja seudulliset
kehittämisyhtiöt ovat mukana. Yliopistolla on myös vahvat kansainväliset verkostot, joissa ovat
mukana myös muualta Euroopasta olevia organisaatioita ja yliopistoja. Verkostoja toimii hyvin
erilaisilla tasoilla aina yksittäisistä henkilöiden muodostamista verkostoista massiivisiin Euradan
tyyppisiin verkostoihin, jossa toimii kehittämisyhtiöitä ympäri Eurooppaa. Lähtökohtana
verkostojen tutkimiselle on määritellä verkoston jäsenet ja ymmärtää taso, missä verkosto toimii.
Ovatko ne organisaatiokeskeisiä verkostoja vai henkilöverkostoja. Kun mennään
henkilöverkostoihin, niin silloin ollaan paljon syvemmällä tekemisessä, koska yleensä yhteistyö ja
yhteinen tekeminen perustuvat henkilöiden luottamukseen ja henkilöiden välisiin suhteisiin.
Sosiaalinen pääoma verkostoissa näyttäytyy institutionalisoituneiden tuttavuus- ja
arvostussuhteiden omaamisena. Sosiaalinen pääoma muodostuu henkilöä ympäröivästä
verkostosta: minkälaisia suhteita hän luo, mihin verkostoon hän kuuluu ja keitä hän tuntee.
Aluekehittäjälle sosiaalinen pääoma on luonteeltaan julkishyödyke. Siinä keskeisessä asemassa ovat
alueyhteisöt, ihmisten välinen vuorovaikutus sekä luottamus. Aluekehittäjien tehtävä maakunnassa
on vaikuttaa aktiivisella vuorovaikutuksella ja sosiaalisilla verkostoilla kehittämistehtävissä, sekä sitä
kautta edistää maakunnan toimintakykyä.
Aluekehitykseen liittyvä verkostojohtaminen korostuu tulevaisuudessa entisestään. Se tarkoittaa
sitä, että aluekehittämisen tarpeet ja tehtävät monimutkaistuvat ja monipuolistuvat, jolloin
yksittäinen organisaatio ei pysty enää vastaamaan ongelmiin. Silloin tehtävään täytyy kutsua muita
asiantuntijoita mukaan ja ratkaista ongelmia yhteistyön kautta. Verkoston jäsenille täytyy olla alusta
alkaen selkeä rooli, jotta päällekkäiseltä työltä vältyttäisiin. Verkostoissa syntyy väkisin keskinäisiä
tasavertaisuuden ja toimijoiden vallan jakautumisen välisiä ristiriitoja, joka tulisi kitkeä verkoston
78
toiminnasta pois varhaisessa vaiheessa. Lisäksi verkoston toiminnassa pitäisi estää mahdollinen
verkoston henkilöityminen tiettyihin jäseniin. Henkilöityminen johtuu osittain oman pelikentän
puolustamisesta ja on luonnollista verkostojen toiminnassa. Pohjois-Karjalan osallistujamäärällisesti
pienissä aluekehitysverkostoissa henkilöityminen on ongelma, koska se näyttäytyy negatiivisena
alueen yleisen kehittämisen kannalta.
3. Onko ohjelmaperustainen kehittäminen edelleen perusteltua? Mikä on maakuntaohjelman
tulevaisuus tämän tutkimuksen valossa, mikäli aluekehityksessä siirrytään yhä vahvemmin
paikkaperustaiseen kehittämiseen?
Ohjelmaperustainen aluekehittäminen on vahvasti teemalogiikalla etenevää kehittämistä.
Euroopan unioniin kuuluvassa Suomessa toteutetaan ohjelmaperustaista alue- ja
rakennepolitiikkaa. Ohjelmaperustaisuudessa nimensä mukaisesti aluekehitys perustuu useaksi
vuodeksi eteenpäin luotuihin ohjelma-asiakirjoihin. Asiakirjat sisältävät aluepoliittisen julkisen
rahoituksen raamit koko ohjelmakaudelle. Ohjelma-asiakirjoissa myös osoitetaan toteutettavat
toimintalinjat sekä toimenpidekokonaisuudet, joita ohjelmalla edistetään. EU:n vaikutus on erittäin
suuri, sillä ohjelmaperustaista aluepolitiikkaa rahoitetaan EU:n rakennerahastoista. Ohjelmien
rahoitus ei kuitenkaan ole pelkästään EU:n rahoittamaa, vaan kokonaisrahoitukseen osallistuvat
myös valtio, kunnat, kansalaisjärjestöt sekä yksityiset rahoittajat. Suomessa kansallinen
aluepolitiikka on muutettu vastaamaan EU:n ohjelmaperustaista politiikkaa, mikä helpottaa
ohjelmien yhteensovittamista.
Tämän tutkimuksen materiaalina minulla on ollut Pohjois-Karjalan maakuntaohjelman ulkoista
arviointia varten koottu kysely- ja haastatteluaineisto. Aineiston analyysin perusteella
ohjelmaperustainen aluekehitys on edelleen perusteltua. Maakuntaohjelman kautta on saatu
positiivisia kehitystä maakuntaan monella eri tuotannollisilla aloilla, mikä näkyy kyselyvastaajien
enemmistön myönteisinä kokemuksina vastauksissa. Ohjelma sovittaa hyvin yhteen alueen eri
toimijoiden tavoitteet ja kokoaa yhteen maakunnan aluekehittäjät. Maakuntaohjelmasta paistaa
ohjelmille tyypillinen ongelma, jossa sisältöjen rajaamisessa ei olla onnistuttu hyvin. Ohjelmaan ei
olla pystytty tekemään valintoja, joka puolestaan vaikuttaa siihen, että ohjelman positiivisia
vaikutuksia on hankala mitata. Maakuntaohjelma toimii ohjaavana ja suuntalinjoja antavana
asiakirjana, jonka keskeisenä tehtävänä hallita rakennerahastovarojen käyttöä maakunnassa.
79
Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli kehittämisessä on kiistaton, mutta sen sitouttava vaikutus
kaikkiin alueen toimijoihin jää hieman vajaaksi. Maakuntaohjelma ei ole yrityksiä ja heidän
liiketoimintaa ohjaava dokumentti, koska sen merkitys jää liikaa teorian tasolle. Haastatteluissa
esille nostettu ohjelman uudistamisen tarve nähtiin ajankohtaiseksi juuri tässä tilanteessa, jossa
maakuntien tehtäviä ollaan jakamassa uudelleen. Muuten maakuntaohjelma sopii hyvin yhteen
muun alueellisen ja kansallisen kehittämisen kanssa. Maakuntaohjelman tuominen lähemmäksi
tavallista asukasta veisi ohjelman toteuttamista eteenpäin.
Paikkaperustaisen aluekehittämisen vahvistaminen parantaisi maakunnan kykyä tunnistaa
paikallisia vahvuuksia ja heikkouksia, mikä puolestaan loisi paremmat edellytykset maakunnan
toimijoille osallistua laajemmin kehittäjäverkostojen toimintaan. Paikallisilla toimijoilla tulisi olla
paras mahdollinen tietämys maakunnan voimavaroista, joita pystyttäisiin tehokkaammin
kohdentamaan kehittämistyössä. Vahvojen maakunnallisten toimijoiden, kuten maakuntaliiton ja
kuntien tulisi tunnistaa näitä piileviä voimavaroja paremmin. Tulevassa maakuntaohjelmassa olisi
tavoiteltavaa pyrkiä entistä enemmän toimijalähtöisyyteen. Nuorien aktivoiminen ja yrittäjien
parempi kuuleminen korostui vastauksissa. Maakuntaohjelmatyössä mukana olevien tahojen
sitoutuminen pitkäjänteisesti työhön parantaisi ohjelman vaikuttavuutta merkittävästi.
Ohjelmavalmistelussa täytyy hyödyntää paikallista asiantuntemusta ja osaamista laajasti, sekä
muokata foorumityöskentelyä POKAT-ryhmissä uudelleen. Samojen vaikuttajien toimiminen useissa
eri ryhmissä samanaikaisesti ei ole perusteltua. Paikkaperustaisuus aluekehityksessä voisi tuoda
maakuntaan uudenlaisia tapoja järjestää osaamista. Paikkaperustainen kehittämien vastaa
globalisaation asettamiin haasteisiin liittämällä ylipaikallisia verkostoja paikallisiin voimavaroihin ja
vahvuuksiin. Pohjois-Karjalassa on toimijoita, joilla on vahvoja ylikansallisia verkostoja, mutta onko
kaikkia verkostoja osattu hyödyntää tarpeeksi tehokkaasti? Kyselyissä esille tuotu ulkomaalaisten
opiskelijoiden joukko olisi yksi mahdollisuus lisätä alueellisessa kehittämisessä kansainvälistä
osaamista. Tällä hetkellä paikkaperustaista kehittämistä toteutetaan julkisen, vapaaehtoisen ja
yksityisen sektorin kumppanuuksien muodossa. Tämän on toistaiseksi mahdollistanut EU:n
rahoittamat Leader-toiminta ja rakennerahastot.
80
10 Pohdintaa
Aluekehitystä tulee tarkastella osana laajempaa aluepolitiikan kokonaisuutta. Maakuntaohjelma on
yksi alueellisen kehittämisen työkalu muiden ohjelmien ja strategioiden joukossa. Pelkästään
maakuntaohjelmaa muokkaamalla ei pystytä ohjailemaan maakunnan kehitystä, sillä kehittyminen
tapahtuu osittain tahattomasti ja suunnittelemattomasti. Toimiva maakuntaohjelma on kuitenkin
verraton työkalu, joka osallistaa laajan joukon asiantuntijoita ja osoittaa aluekehityksen suuntaviivat
neljäksi vuodeksi kerrallaan. Tämä tutkimus osoittaa, että maakuntaohjelma on toiminut
kehittämisen ohjenuorana. Osalta toimijoista se välillä unohtuu ja jää huomioimatta, mutta sen
taustavaikutus on havaittavissa. Aktiivisemmalla tiedotuksella, monikanavaisella ja monipuolisella
viestinnällä maakuntaohjelmaa ja sen eri puolia voisi pitää enemmän esillä. Maakuntaohjelmassa
voisi olla rohkeampia avauksia ja toteutusta voisi nykyistä enemmän antaa yrityksille ja yksityiselle
sektorille. Kaiken kaikkiaan yhteinen kehittämisen ohjelma on tärkeä olla olemassa, jotta maakunta
voi vahvempana toimijana näyttäytyä ulospäin valtakunnallisella tasolla.
Ohjelmaperustainen aluekehitys on voimakkaasti juurtunut yhteiskuntaamme. Tämä johtuu pitkälti
Suomen EU-jäsenyydestä ja sen mukana tuomista unionin aluekehitykselle asettamista linjauksista.
Ohjelmat eivät kuitenkaan ole ainoa ja oikea aluekehittämisen apuväline, vaan muutoksiin on
tulevaisuudessa pystyttävä vastaamaan rohkeasti myös lyhyellä aikavälillä. Tutkimuksessa kävi ilmi,
että usean vuoden mittaiset kehittämisohjelmat ovat jäämässä vanhanaikaisiksi. Useiksi vuosiksi
laadittujen ohjelmien on oltava hyvin yleispiirteisiä asiakirjoja, joilla pyrkimyksenä ei ole vaikuttaa
yksittäisiin kehittämisen epäkohtiin. Ohjelmaa, joka hallitsisi rajatun alueen kaikkea kehittämistä,
on mahdotonta toteuttaa. Tämän takia maakuntaohjelmassa pitäisi tehdä enemmän rajauksia, jotta
kehittämisen kärkinä olevat asiat saisivat niille kuuluvan huomion. Maakuntaohjelmassa
osoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tulisi asettaa selkeämmät toimenpideohjelmat.
Seurantaa tulisi kehittää ja viestintää olisi syytä lisätä, jotta ohjelma kiinnostaisi enemmän myös
yrityksiä. Liike-elämän kannalta tärkeät toiminnot olisi saatava nopeasti toimimaan ja kehittymään.
Siinä mielessä maakuntaohjelma tarvitsee uudistumista.
Kohtasin tämän pro gradu –tutkielman eri vaiheissa monia haasteita. Erityisen työläiksi vaiheiksi
osoittautui kyselyn rakentaminen ja lopullisen aineiston pilkkominen ja analysointi niin
työmäärältään kuin tutkimuksen luotettavuuden varmistamisen kannalta. Lisäksi oman haasteen
tutkimukseen toi teorian luominen aineiston keräämisen jälkeen. Tämä johtui siitä, että sain
81
harjoittelupaikan yllättäen maakuntaliitolta ja aloin vasta harjoittelun aikana suunnittelemaan
tutkimusta, jossa hyödyntäisin keräämääni aineistoa. Teorian kasaamisessa minua auttoi erityisesti
ohjaajani Jarmo Kortelainen, sekä harjoitteluohjaaja Eira Varis Pohjois-Karjalan maakuntaliitosta.
Menetelmänä maakuntaohjelman tarkastelu tapaustutkimuksen kautta on helppo siirtää eri
tutkimusalueille Suomessa. Samanlaisen tutkimuksen uusimisessa toisella alueella tulisi kuitenkin
kiinnittää huomiota alueellisiin erityispiirteisiin. Lisäksi maakuntauudistus toteutuessaan muokkaa
aluekehityksen kokonaiskuvaa alueellisen vallankäytön uudelleenjakamisen myötä. Silti näkisin, että
aluekehityksen verkostomaisen toimintaympäristön tutkiminen yksittäisen ohjelman tai strategian
kautta on mahdollista toteuttaa myös tulevaisuudessa.
Jatkuvassa muutoksessa oleva aluekehitys mahdollistaa lähes rajattomasti jatkotutkimuksia
tämänkin aiheen parista. Ohjelmien kautta toteutettavaa aluekehitystä voisi tarkastella vielä
tarkemmin eri analyysimenetelmien avulla. Ajatuksena minulla oli hyödyntää tässä tutkimuksessa
myös GIS-osaamista (geographic information system), mutta pro gradu –tutkielman osalta aineisto
olisi kasvanut kohtuuttoman suureksi. Toinen vaihtoehto olisi tarkentaa tutkimusta esimerkiksi
verkostoanalyysin avulla, jossa maakunnan aluekehitysverkostosta saisi entistä
yksityiskohtaisemman kuvan. Verkostoanalyysi voisi parantaa analyysin luotettavuutta toimijoiden
välisistä suhteista, mutta tämän tutkimuksen kannalta minulle riitti yleisellä tasolla hahmottaa
maakunnan aluekehityksen taustalla vaikuttava yhteistyö.
Kokonaisuudessaan pro gradu –tutkielma oli opettava kokemus ja sen toteuttaminen harjoittelun
päätteeksi auttoi muodostamaan kokonaiskäsityksen opintojen kautta opitun teoreettisen
viitekehyksen ja käytännön aluekehittämisen kanssa. Maakuntaliitto tarjosi minulle opintojani
vastaavan työpaikan kolmeksi kuukaudeksi ja aiheen tätä tutkimusta varten. Haluan vielä lopuksi
kiittää POKAT-kyselyyn ja haastatteluihin osallistuneita asiantuntijoita, maantieteenlaitoksen
henkilökuntaa, sekä maakuntaliiton aluekehitysyksikön henkilökuntaa saamastani tuesta tämän
tutkielman osalta.
82
11 Lähteet
Alastalo, M. & Åkerman, M. (2010). Asiantuntijahaastettelun analyysi. Faktojen jäljillä. Teoksessa
Ruusuvuori, J. & Nikander, P. & Hyvärinen, M. (toim.). Haastattelun analyysi. Tampere.
Vastapaino.
Bengs, Christer., Heikkinen, Timo., Roininen, Janne., Schmidt-Thome, Kaisa. (2000). Katsaus
aluekehitystutkimukseen. Sitran raportteja 3. Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra.
Bogner, Aleksander, Beate Littig & Wolfgang Mentz (toim) (2009) Interviewing experts.
Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Coleman, J. S. 2013. Social capital in the creation of human capital. American Journal of Sociology
94, S95–S120.
Collinge, Chris & Gibney, John. (2013). Connectin place, policy and leadership. The centre of urban
and regional studies, Birginham business school, University of Birginham, UK.
Cresswell, Tim. (2004). Place – a short introduction. Malden, MA. Blackwell pub 2004.
ELY-keskus taulukko: http://www.ely-
keskus.fi/documents/10191/21629565/Joulukuu+2017/a3e77af9-6ec2-4246-8707-
bfc0ca6ccc94.
ELY-keskus. Aluekehityslaki. http://www.ely-
keskus.fi/web/ely/aluekehittaminen?p_p_id=122_INSTANCE_aluevalinta&p_p_lifecycle=0&
p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_r_p_564233524_categoryId=14405&p_r_p_564233
524_resetCur=true#.WrC3OOjFJPY. (Viitattu 10.03.2018).
Eskelinen, Heikki (2014). Aluekehitys: Suomi entisillä raiteillaan EUn jäsenenä. Artikkeli lehdessä
Talous & Yhteiskunta -lehdessä. 2/2014.
http://www.labour.fi/ty/tylehti/ty/ty22014/pdf/ty22014Eskelinen.pdf.
Euroopan unionin komissio. (2018). Lissabonin sopimus. http://europarlamentti.info/fi/Euroopan-
unioni/Perussopimus/Lissabonin-sopimus/. EU:n komissio.
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/what/index_fi.cfm.
Field, John. (2003). Social Capital. 1. painos. Routlege, Lontoo.
83
Haarni, Tuukka et al. (1997). Tila, paikka ja maisema. Tutkimusretkiä uuteen maantieteeseen.
Osuuskunta. Vastapaino. Tampere.
Hartley, J. (2004). Case Study Research. Teoksessa Cassell, C. & G. Symon (toim.): Essential Guide
to Qualitative Methods in Organizational Research, 323–333. Sage Publications Ltd, London.
Halonen,Timo. (2016).
http://lauda.ulapland.fi/bitstream/handle/10024/62536/Halonen_Timo_ActaE_195pdfA.pdf
?sequence=2&isAllowed=y.
Hautamäki, Antti. (1990). ”Verkostotalous ja tietohallinto.” Teoksessa: Kirjastotiede ja informatiikka
9(4) /1990.
Haveri, Arto & Pehk, Teele. (2008). Verkostokunta johtamisen ja demokratian haasteena.
Kunnallisutkimuksia. Tampereen yliopisto paino Oy. Tampere
Hirsjärvi, S., Remes, P. & Sajavaara, P. (2009). Tutki ja kirjoita.15. uudistettu painos. Tammi.
Helsinki.
Kangasharju, A., Pekkala, S. & Vaittinen, R. (2005). Suomen EU-jäsenyyden vaikutuksista
ulkomaankauppaan sekä tuotanto- ja aluerakenteeseen. VATT-julkaisuja 42. Helsinki.
Katajamäki, H. (2009). Aluekehittämisen teoria ja käytäntö. Julkaisussa: Yhteiskuntamaantieteen
maailma. http://www.uva.fi/materiaali/pdf/isbn_978-952-476-255-7.pdf. Katajamäki. 2009.
Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). (2009). Governance: Uuden hallintatavan
jäsentyminen. Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009.
KOPPENJAN J. & KLIJN H-E. (2004). Managing Uncertainties in Networks. A network approach to
problem solving and decision making. Routledge. London, New York.
KvantiMOTV - Menetelmäopetuksen tietovaranto [verkkojulkaisu]. Tampere:
Yhteiskuntatieteellinen tietoarkisto [ylläpitäjä ja tuottaja].
<http://www.fsd.uta.fi/menetelmaopetus/>. (Viitattu 12.04.2018.)
Laine, M., J. Bamberg & P. Jokinen (2007). Tapaustutkimuksen taito. 300 s. Gaudeamus Helsinki
yliopisto Press, Helsinki.
84
Laki alueiden kehittämisestä. http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20140007. (Viitattu
26.02.2018).
Latvala, E. & Vanhanen-Nuutinen, L. (2003). Laadullisen hoitotieteellisen tutkimuksen
perusprosessi: sisällönanalyysi. Teoksessa Janhonen, S. & Nikkonen, M. (2003) Laadulliset
tutkimusmenetelmät hoitotieteessä. WSOY. Helsinki.
Linnamaa, Reija. (2004). Verkostojen toimivuus ja alueen kilpailukyky. HAUS-Julkaisuja 1/2004.
323s. HAUS-kehittämiskeskus, Helsinki.
Loikkanen, Heikki & Susiluoto, Ilkka. (2012). Suurimpien seutukuntien kokonaistaloudellinen kehitys
1975-2008. Tutkimuksia 1:2012. Helsingin kaupunki. Tietokeskus.
Luoto, Ilkka & Virkkala, Seija. (2017). Paikkaperustainen aluekehittäminen strategisena
ohjenuorana. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Alueet 2/2017.
Luoto, Ilkka (2016). Tapahtui tankokarilla. Paikkaperustainen ajattelu ja paikan tekemisen tavat,
teoksessa: Kunnat, rajat, kulttuuri. Muutoskokemuksia. Toimittanut Riukulehto, Sulevi.
Helsinki.
Mandell M.P. & Steelman T.A., (2003). Understanding What Can Be Accomplished Trough
Interorganizational Innovations: The importance of typologies, context and management
strategies. Public management review, Vol 5. Issue 2. 2003. 198-224.
Mäkinen, Marko. (1994). Aluepolitiikka Euroopan unionissa ja sen jäsenmaissa Suomen
näkökulmasta. Tampereen yliopisto. Aluetieteen laitos, julkaisuja B 66. Tampere.
Mäkinen, Marko (1999). Yhteisöaluepolitiikan periaatteiden teoreettinen erittely ja soveltaminen
Suomessa. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto, aluetieteen ja ympäristöpolitiikan
laitos.
Nyholm, Inga ym. (2016). Julkinen hallinto Suomessa. Tietosanoma.Helsinki. Painopaikka: Printon,
Tallinna.
Pohjois-Karjalan maakuntaliitto. (2018). Maakuntaohjelma. POKAT 2021. Löytyy 10.5.2018
osoitteesta: http://www.pohjois-karjala.fi/pokat2021. (Viitattu 06.06.2018).
85
Parkkola, Timo. (2008). Alueelliset työpajat luovien alojen kehittäjille: Loppuraportti.
Aluekeskusohjelman verkostojulkaisu 2/2008. Helsinki: TEM.
Pekkola, Elias et. Al (2016). Julkinen hallinto järjestelmänä. Teoksessa: Nyholm, Inga (2016). Julkinen
hallinto Suomessa. Tietosanoma. Tallinna.
Pietilä, Veikko. (1973). Sisällön erittely. Gaudeamus. Suomi.
Pulkkinen, Riina-Leena. (2007). Kehittäjäverkoston johtaminen pienellä kaupunkiseudulla.
Kehittäjäverkoston johtamisen merkitys ja mahdollisuudet alueen luodessa uusia
kehityspolkuja. Pro gradu –tutkielma. Alueellisen kehittämisen tutkimusyksikkö. Tampereen
yliopisto. SENTE-julkaisu 26(2007.
Ranta, Tommi. (2011). Innovaatioympäristö monenkeskisenä verkostona. Alueellisen
innovaatioympäristön verkostointensiteetti ja organisoitumisen muodot. Akateeminen
väitöskirja. Johtamisen yksikkö. Vaasan yliopisto. Acta Wasaensia no 240.
Ruuskanen, Petri (2018). Jyväskylän yliopisto. Kansalaisyhteiskunnan tutkimusportaali. Sosiaalinen
pääoma. http://kans.jyu.fi/sanasto/sanat-kansio/sosiaalinen-paaoma. (Viitattu 03.04.2018).
Räisänen, Anu. (2009). Hanketyönkehittäväarviointi.https://www.slideshare.net/
NinaEskola/kehittv-arviointi-hanketyss-anu-risnen.(Vittattu12.02.2018).
Saarela-Kinnunen, M. & J. Eskola (2001). Tapaus ja tutkimus = tapaustutkimus? Teoksessa Altola, J.
Juhani & R.Valli (toim.): Ikkunoita tutkimusmetodeihin I - Metodin valinta ja aineistonkeruu:
Virikkeitä aloittelevalle tutkijalle, 158–169. PS-Kustannus, Jyväskylä.
Saukkonen, Pasi. (2018). Kansalaistoiminta.
https://jyx.jyu.fi/dspace/bitstream/handle/123456789/51437/KY2013-
1artsaukkonen.pdf?sequence=1.
Schuller, Tom & Stephen Baron & John Field (2000). Social Capital: A Review and Critique. Teoksessa
Baron, Stephen & John Field & Tom Schuller (toim.).
Silfverberg, P. (2004). Projektiopas. Osa 2: Projektisuunnittelijan käsikirja. Pdf-tiedosto,7. Viitattu
12.3.2018.
https://helda.helsinki.fi/bitstream/handle/10138/40898/SYKEmo_306.pdf?sequence=1.
86
Sisäasiainministeriö (2018). Rakennerahastot. Elinvoimaa EU-ohjelmista. Yleisesittely 2000—2006.
Sisäasiainministeriö. Aluekehitysosasto. Linkki 20.5.2018:
http://www.rakennerahastot.fi/vanhat_sivut/rakennerahastot/tiedostot/eakr_2000_2006/e
akr_yleisesite.pdf.
Sotarauta, M., Kosonen, K-J., Viljamaa K. (2007). Aluekehittäminen generatiivisena johtajuutena.
2000-luvun aluekehittäjän työnkuvaa ja kompetenssia etsimässä. Tampereen yliopisto
Alueellisen kehittämisen tutkimusyksikkö Sente-julkaisuja 23/2007. Tampere.
Sotarauta, Markku. (2016). Aluekehittämisen kehityskaari Suomessa ja peruskäsitteet. Teoksessa:
Governance. Hallinnan uusia ulottuvuuksia. Toimittanut Ilari, Karppi. Johtamiskorkeakoulu.
Tampere.
Sotarauta, Markku & Linnamaa, Reija. (2001). Alueellinen kehittäjäverkosto ja sen pullonkaulat.
Teoksessa: Sotarauta, Markku & Viljamaa, Kimmo (toim.). Tulkintoja kaupunkiseutujen
kehityksestä ja kehittämisestä. Tekniikan akateemisten liitto, TEK ry. Tampere 2003.
Swanborn, P. (2010). Case study research. What, why and how? 178 s. Sage Publications Ltd,
London.
Tolonen, Satu. (2009). Aluekehittämisverkostot vielä hallintokeskeisiä? Verkostoanalyysi Pohjois-
Karjalan aluekehittäjistä. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 19/2009.
Uusikylä, Petri. (1993). Sosiaali- ja terveydenhuollon säästöt ja paikallishallinnon politiikkaverkostot.
Teoksessa Hyvinvointivaltiosta kilpailuvaltioon. Markkinat ja verkostot sosiaali- ja
terveyspolitiikan ohjauksessa. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 4. Yliopistopaino.
Helsinki.
Valtioneuvoston kanslia. (2000). Alueellinen kehitys ja aluepolitiikka Suomessa. Työryhmäraportti.
Valtioneuvoston kanslian julkaisusarja. 2000/6.
Vanhatalo, Riitta. (2014). Vuorovaikutuksen yhteys verkoston rakenteeseen, toimintaan ja
toimijoiden kokemuksiin. Akateeminen väitöskirja. Viestinnän, median ja teatterin yksikkö.
Tampereen yliopisto.
87
Varis, Eira. (2014 s.5). POKAT 2017 – Työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi Pohjois-Karjalaan.
Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014—2017. Pohjois-Karjalana maakuntaliitto. Julkaisu
169/2014.
Vartianen, Perttu. (1998). Suomalaisen aluepolitiikan kehitysvaiheita. Sisäasianministeriö,
aluekehitysosaton julkaisu 6/1998.
Virkkala, Seija, Niklas Lundström & Hannu Katajamäki (2014). Aluekehittämisen pirulliset ongelmat.
Teoksessa: Pirullisista ongelmista hyvään hallintoon,122–138. Toim. Kirsi Lehto. Vaasan
yliopiston julkaisuja. Opetusjulkaisuja 65. Hallintotieteet 2.
Wilenius, Markku. (2004). Luovaan talouteen: Kulttuuriosaaminen tulevaisuuden voimavarana.
Helsinki: Edita.
Woolcock, Michael. (2001). Sosiaalinen pääoma: Menneisyys, nykyisyys ja tulevaisuus. Teoksessa
Kajanoja, Jouko & Jussi Simpura (toim.). Sosiaalinen pääoma: globaaleja ja paikallisia
näkökulmia, 25-56. Stakes, Saarijärvi.
Yin, R. K. (2003). Case study research. Design and methods. Third Edition. Applied Social Research
Methods Series, Volume 5. USA: Sage Publications Inc.
Kuvalähteet
Kuva 1:
Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). (2009 s.102). Governance: Uuden
hallintatavan jäsentyminen. Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009.
Kuva 2:
Luoto, Ilkka & Virkkala, Seija. (2017). Paikkaperustainen aluekehittäminen
strategisena ohjenuorana. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja. Alueet 2/2017.
Kuva 3:
Varis, Eira. (2014 s.5). POKAT 2017 – Työtä, elinvoimaa ja hyvinvointia kestävästi
Pohjois-Karjalaan. Pohjois-Karjalan maakuntaohjelma 2014—2017. Pohjois-
Karjalana maakuntaliitto. Julkaisu 169/2014.
Kuvat 4-10:
Kela, Mikko (2018).
88
Haastattelukysymykset
1. Maakuntaohjelman vaikuttavuus
- Miten edustamasi taho on osallisena maakuntaohjelman suunnittelussa ja
toteutuksessa?
- Mikä on oma roolisi maakuntaohjelman suunnittelussa ja toteutuksessa?
- Tukeeko maakuntaohjelma eri tahojen strategisia painopisteitä?
- Tukeeko maakuntaohjelma teidän (edustamasi taho) kehittämistyötä?
2. Maakuntaohjelman laadinta
- Onko maakuntaohjelman laadinnassa edustettuna tarpeeksi kattava asiantuntijoiden
joukko?
- Ovatko maakuntaohjelman laatimisprosessiin osallistuneet tahot sitoutuneita
tehtävään?
- Ovatko maakunnan eri alueet riittävästi huomioitu maakuntaohjelmassa
3. Pohjois-Karjalan kehittämisen instrumentit
- Onko meillä maakunnassa riittävästi tai kenties liikaa ohjaavia strategioita?
- Ovatko strategiat tarpeeksi fokusoituneita?
- Erilaiset rahastot: rakennerahasto, maaseuturahasto, kansallinen rahoitus, EU:n
rahoitus jne. -> Onko rahoitus selkeää ja pitäisikö rahoitukseen olla paremmin tukea?
ts. onko instrumentteja liikaa?
- Miten tämä tulisi ottaa huomioon maakuntauudistuksessa (Tulisiko olla yksi
rahoituksen yksikkö, josta rahoitusta haettaisiin)
4. Maakuntaohjelman ohjaavuus ja rooli
- Onko maakuntaohjelma tasapuolinen?
- Näkyykö maakuntaohjelmasta selkeä maakunnan kehittämisstrategia?
- Onko maakuntaohjelmassa liikaa tavoitteita ja painotuksia?
- Miten mielestäsi maakuntaohjelman tavoitteet ohjaavat rahoitettavien hankkeiden
valintaa? (Missä määrin ja onko menettely toimiva?)
- Onko rahoitus suunnattu tavoitteiden näkökulmasta tarpeellisiin toimenpiteisiin ja
hankkeisiin?
- Ohjaavatko maakunnan kehittämistä jotkin muut asiat kuin maakuntaohjelma?
5. Kehittämistarpeet
- Uuden maakuntaohjelman Pokat 2021 valmisteluun liittyen toivon sinulta kommenttia
maakunnan kehittämisestä ja painopisteistä?
- Maakuntauudistus
6. Toimintatavat maakuntaohjelman toteutuksessa
- Onko nykyinen Pokat-ryhmien toiminta riittävän tehokasta ja toimivaa?
- Miten maakuntaohjelman suunnittelua tulisi kehittää vai onko toiminta nyt riittävää?
7. Verkostot aluekehityksessä
- Miten kehittäjäverkostot ovat syntyneet Pohjois-Karjalassa? Ovatko ne toimivia?
- Onko Maakuntaohjelma liikaa ”päälle liimattu” ohjelma?
- Verkostoissa erilaisen tiedon yhteensovittaminen ja ideointi edellyttävät kasvokkain
tapahtuvaa kohtaamista ja vuorovaikutuksen merkitys on suuri: Miten Pohjois-Karjalan
aluekehittäjät kohtaavat kehittämistyössä?
89
- Tutkimuksissa on osoitettu, että ryhmät (esim. Pokat-ryhmät) eivät pysty
hyödyntämään jäseniensä osaamista ja tietoa tehokkaasti, vaikka asiantuntijat pitävät
toisten esiin tuomaa tietoa tärkeänä. Miten esimerkiksi Pokat-ryhmistä saataisiin kaikki
hyödyllinen tieto irti?
- Samat toimijat tuottavat helposti samoja havaintoja ja samanlaisia tuloksia kerta
toisensa perään: Onko maakuntaohjelman suunnittelussa ja toteutuksessa liian pieni
joukko asiantuntijoita? Tarvittaisiinko enemmän vaihtuvuutta tai erilainen
toimintatapa?
- Verkostojohtamisessa ongelmaksi muodostuu usein toimijoiden keskinäisen
tasavertaisuuden ja toimijoiden vallan jakautumisen välinen ristiriita ja jännite:
Synnyttääkö tämä Pohjois-Karjalaisessa aluekehitysverkossa tilanteen, jossa verkosto
henkilöityy yhteen tai kahteen persoonaan, joista tulee verkoston sielu asemansa
johdosta?
Haastatteluissa mukana olleet asiantuntijat: (Järjestys satunnainen)
Juuso Hieta, Outokummun seudun teollisuuskylä
Anne Vänskä, Pohjois-Karjalan kauppakamari
Anne Ilvonen, Karelia ammattikorkeakoulu
Janna Puumalainen, Joensuun kaupunki
Jarmo Kauppinen, JOSEK