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Presentación de Maria Lucia Refinetti Martins (LabHab FAUUSP) en el marco de las 3eras Jornadas Vivienda Social y Ciudad, y el 3er. Encuentro Iberoamericano Red (Des)Bordes Urbanos (CYTED). Santa Fe (Universidad Nacional del Litoral, 1 octubre 2014)
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ACESSO À MORADIA E À CIDADE – UMA REFLEXÃO
CYTED (DES)BORDES URBANOS 2014 - Maria Lucia Refinetti Martins – LabHab FAUUSP
Cidades no século XX
Princípios e normas Urbanísticas associados ao
modernismo, à racionalidade e a um conceito
subjacente de “Interesse Público” e de “Bem Estar
Coletivo”.
Projetos e obras do Poder Público
Normas de “comando e controle”, apoiado em leis de
Uso e Ocupação do Solo e Código de Edificações.
Movimento de democratização
+
Ajustes econômicos
Diálogo com o grande capital
+
Investimento em ganhos sociais, ampliação do
mercado consumidor e melhoria de algumas
condições sociais
Nova normativa urbanística incluindo objetivos de democratização das cidades
Ley 388 de 1997 – Colômbia
Estatuto da Cidade de 2001 – Brasil
Novos instrumentos, formas e procedimentos do Planejamento Urbano. Substituem regras fixas, rígidas por regras negociais.
Abre espaço à negociação e se implementa por um modelo baseado na exceção
Muitas semelhanças, várias diferenças
O Estatuto da Cidade articula pela primeira vez no
país as regulações referentes ao uso e ocupação
do solo e à propriedade.
Contem tanto instrumentos de recuperação para o
poder público de ganhos da valorização urbana
(portanto, associando, de algum modo, o estado ao
mercado – como na lei colombiana), quanto outros,
que procuram “proteger” determinadas áreas em
relação ao mercado – como é o caso das ZEIS
(Zona Especial de Interesse Social).
A lei colombiana advém basicamente do meio técnico-académico, com uma “caixa de ferramentas” composta por instrumentos bastante amplos, coerentes entre si, de planejamento, gestão, jurídicos e financeiros para intervir no território urbano-rural
A brasileira é uma costura de demandas de diversos setores sociais do meio urbano e por isso inclui uma gama de instrumentos, que buscam responder às diferentes forças sociais articuladas em torno do “Movimento Nacional pela Reforma Urbana”, que lhe deram origem.
Ambas contêm regras que contemplam o tratamento
de exceção:
Facilidades para o setor formal da produção imobiliária
Alternativas que visam qualificar e produzir melhorias
num amplo quadro de informalidade
Investigar em Medellín e São Paulo a normativa e seus
impactos:
1. As exceções para o capital: normas urbanísticas e as
novas territorialidades do poder político e econômico –
Operações Urbanas (em São Paulo), Planes Parciales
(em Medellín)
2. As exceções de caráter social: Zonas Especiais de
Interesse Social e Regularização Fundiária (no caso
brasileiro) e os Projetos Urbanos Integrais (no caso
colombiano).
Constituição de 1998
Emenda Popular da Reforma Urbana
Art 182 – Função Social da Propriedade Urbana
Art 183 – Usucapião Especial Urbana
EC 26 / 2000 – Moradia como Direito Social – Art 6º
Estatuto da Cidade – 2001
Um novo estatuto para a cidade e para a propriedade:
Função social da propriedade e da cidade
A cidade e a moradia como direitos
Relaciona os instrumentos de política urbana
Obriga do sistema de controle e acompanhamento
Inclui entre as atribuições do Ministério Público, a
ordem urbanística
Cria Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
Ministério das Cidades – 2003
Política Nacional de Habitação
Conselho Nacional das Cidades e Câmara Técnica de Habitação
Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
Articulação União, Estados, Municípios
Exigências para aderir ao SNHIS
Fundos e Conselhos Estaduais e Municipais
Planos Estaduais e Municipais de HIS
PAC – Plano de Aceleração do Crescimento
mudança na agenda econômica, do controle da inflação e do déficit
fiscal, para o o aumento dos investimentos públicos
Investimento em Infra-Estrutura:
Logística: rodoviária, ferroviária, portuária, hidroviária e aeroportuária
Energética: geração e transmissão de energia elétrica, petróleo, gás
natural e energias renováveis Social e urbana: luz para todos, saneamento, habitação, metrôs,
recursos hídricos
Estímulo ao Crédito e ao Financiamento, criação de fundos de
investimentos; Desoneração e Aperfeiçoamento do Sistema Tributário; Melhora do Ambiente de Investimento - marco regulatório; Medidas
Fiscais de Longo Prazo e valorização do Salário Mínimo
Plano Nacional de Habitação – Planhab 2008
Horizonte temporal de 04 quadriênios: até 2023
CONSIDERA:
Déficit, conforme conceito e cálculo Fundação João Pinheiro 2005
Projeções e cenários
Capacidade financeira das famílias – grupos de atendimento
Distribuição do déficit por estratos
Tipologia de Municípios
EIXOS ESTRATÉGICOS:
Modelo de financiamento e subsídios
Política urbana e fundiária
Desenho institucional
Cadeia produtiva da construção civil
PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
Lançado pelo governo federal em abril de 2009 como MP
Convertido em Lei 11.997, de 07 de julho de 2009
Objetivos
Implementação do Plano Nacional de Habitação,
construindo 1 milhão de moradias
Aumento do acesso das famílias de baixa renda à casa
própria
Função anticíclica: geração de emprego e renda via
construção civil
Programa Minha Casa Minha Vida LEI FEDERAL Nº 11.997 DE 07 DE JULHO DE 2009
CAPÍTULO I
DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA – PMCMV
CAPÍTULO II
DO REGISTRO ELETRÔNICO DE IMÓVEIS E DAS CUSTAS E
EMOLUMENTOS
CAPÍTULO III
DA REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE ASSENTAMENTOS
URBANOS
Na Colômbia, mediante as disposições contidas no
Plan de Ordenamiento Territorial (conforme Ley 388),
o estado define e agencia as condições para futuras
intervenções urbanas sob forma de planes parciales,
em que os agentes privados (promotores,
incorporadores, proprietários, etc.) formulam e
executam os planes, basicamente centrados num uso
eficiente e rentável do solo urbano.
Os Planos Parciais se constituem em estratégia de
“cooperação” entre o poder político do estado local
e o poder econômico exercido por agentes privados
e se traduzem em arranjos territoriais para a
revalorização de solos em lugares estratégicos e
sua transformação espacial a novas territorialidades
urbanas.
Resulta que o agente público dispõe os elementos
para a apropriação de rendas urbanas por parte dos
privados.
Sendo um instrumento que concentra
espacialmente ações públicas e privadas em
determinados perímetros específicos,
implementa nesses locais mudanças físicas e
sociais, criando ilhas de exceção dentro do
tecido urbano regular.
ANTES E DEPOIS DO PLAN PARCIAL DE ARGOS fonte: MARTINS e RINCÓN. Urbanismo de exceção e transformação da norma:
Medellín- Colômbia, São Paulo- Brasil. RII 2014
Setor de Argos Setor que se transformou de uso industrial a uso de serviços, comercial e financeiro. Direita: Edificio Bancolombia, localizado à margem do rio Medellín, solos de alto valor
MORAVIA: ANTIGO ATERRO DE LIXO, RELOCAÇÃO E RESTAURAÇÃO AMBIENTAL
NARANJAL:
RENOVAÇÃO URBANA.
ABAIXO: USOS
INFORMAIS ATUAIS DE
PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
AUTOMOTOR,
RELOCAÇÃO DE
POPULAÇÃO E OFERTA
DE HABITAÇÕES PARA
CLASE MEDIA, MEDIA-
ALTA
CENTRO: PRAÇA PÚBLICA CUJO USO ERA PARA MANIFESTAÇÕES E
ENCONTROS PÚBLICOS. HOJE PRAÇA DAS LUZES, CUJAS 300 TORRES
IMPEDEM O USO ANTERIOR. FAZ PARTE DA RENOVAÇÃO DO CENTRO
O correspondente aos Planos Parciais, em São
Paulo, são as Operações Urbanas, definidas no
Estatuto da Cidade como o “conjunto de
intervenções e medidas coordenadas pelo
Poder Público municipal, com a participação
dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o
objetivo de alcançar em uma área
transformações urbanísticas estruturais,
melhorias sociais e a valorização ambiental”
(art 32, § 1º).
Em ambos os casos – Medellín e São Paulo, o
que se observa é a implantação dessas
intervenções em regiões muito específicas da
cidade: na zona sul de Medellín, especificamente
nas comunas El Poblado, Guayabal e Belén e na
zona centro-leste e nas margens do Río
Medellín, eixo de valorização imobiliária que
conecta vários dos Planos Parciais. Em São
Paulo, as operações em curso se encontram no
quadrante sudoeste da cidade, região de maior
valorização.
As Operações Urbanas Consorciadas configuram-
se como recortes no tecido urbano regular, em
que podem ser previstas medidas como:
modificação de índices e características de
parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo,
bem como alterações das normas edilícias,
considerado o impacto ambiental delas
decorrente; a regularização de construções,
reformas ou ampliações executadas em
desacordo com a legislação vigente.
A proposta de Operação Urbana, com seu conjunto de
intervenções deve ser aprovada por lei municipal.
Essa lei poderá prever a emissão pelo Município de
quantidade determinada de certificados de potencial
adicional de construção - CEPAC, que serão alienados
em leilão e utilizados diretamente no pagamento das
obras necessárias à própria operação.
Os CEPACs podem ser livremente negociados, mas
conversíveis em direito de construir unicamente na área
objeto da operação. Sua aquisição, em leilões públicos,
pode ser feita desvinculada de um projeto de edificação
específico, o que permite a seu adquirente utilizá-lo
onde e quando quiser (desde que dentro do perímetro
da Operação). Isso acarreta imprevisibilidade em relação
à produção e impossibilidade de acompanhamento pela
sociedade quanto à regularidade, já que os referenciais
do que é permitido, em que quantidade e onde, são
extremamente vagos e dependem da forma como o
interessado aplicar seu potencial construtivo adicional,
adquirido como outorga onerosa.
No caso de São Paulo, o contraponto às Operações Urbanas
são as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).
São parcelas de área urbana instituída pelo Plano Diretor,
destinadas à moradia de população de baixa renda e sujeita
a regras específicas de parcelamento, uso e ocupação do
solo.
Assim como as Operações Urbanas, são também recortes
delimitados no tecido urbano regular. De modo oposto ao
objetivo das Operações Urbanas, que têm por perspectiva a
valorização do território, as ZEIS se caracterizam como
reserva para a implantação de Habitação de Interesse Social.
De certa forma contêm a idéia de “proteção” em relação ao
mercado e à especulação.
ZEIS – ZONAS ESPECIAIS DE INTERESSE SOCIAL
Versão integrante dos Planos Regionais Estratégicos das
Subprefeituras de São Paulo
POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
URBANO
Versão integrante do Plano Diretor Estratégico do
município de São Paulo
Apesar de em São Paulo serem cinco as modalidades
de ZEIS, para não entrar em detalhes, podem ser
simplificadas em dois tipos: aquelas que se destinam
a provisão de novas unidades (ZEIS 2, 3, 4 e 5) e a
ZEIS 1, de regularização.
A Regularização Fundiária de Interesse Social consiste
no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas,
ambientais e sociais que visam à regularização de
assentamentos irregulares e à titulação de seus
ocupantes, de modo a garantir o direito social à
moradia e um meio ambiente equilibrado.
Nesses perímetros, para acomodar a ocupação já
existente, auto-construída, informal, mas contendo
grande investimento pessoal de seus ocupantes na
edificação das moradias, as exigências regulares,
são substituídas por Plano de Regularização que
inclua melhorias ainda que em padrão abaixo das
normas, que são flexibilizadas
Nesse campo, existe um paralelismo com Medellín,
porém com menos semelhanças do que aquele que
ocorre entre Operações Urbanas e Planes Parciales.
Em Medellín hoje estão presentes os PUIs
(Proyectos Urbanos Integrales), surgidos a partir de
2004.
Anteriormente, em 2000 foram formulados Planes de
Regularización y Legalización Urbanística (PRLU),
como instrumentos de planejamento e gestão
territorial nos assentamentos de “desenvolvimento
incompleto”. Esses planos, que se assemelham às
políticas brasileiras, ficaram, no entanto na maioria,
na etapa de diagnósticos ou estudos técnicos.
Os Proyectos Urbanos Integrales surgem como una das
principais ações de transformação urbana da cidade e
estratégia de intervenção física nos setores informais. Por
seu grande e rápido impacto em termos físico-espaciais e
grande apoio do governo urbano, os PUI ganharam
importância em relação aos Planos de Regularização e
Legalização Urbanística.
O PUI foi concebido como um instrumento de planejamento
e intervenção física de grande porte em zonas
caracterizadas por altos índices de marginalidade,
segregação, pobreza e violência. Escolheu a comuna
noroeste como primeiro piloto. Inaugurou-se aí um sistema
de transporte de media capacidade, o Metrocable, que por
teleférico conecta a cidade informal ao Metro.
URBANISMO SOCIAL NAS PERIFERIAS
• As intervenções em diferentes zonas da cidade, através de
grandes obras e projetos, não tiveram como propósito
impactar as desigualdades sociaies
Em Medellín os PUIs, acompanhados de grandes obras
de infraestrutura e de equipamentos sociais e espaços
públicos na periferia, articulados aos metrocables
projetaram a cidade internacionalmente, como modelo
de desenvolvimento urbano e cidade inovadora. No
entanto, dez anos depois de implementado esse modelo,
os projetos implicaram em deslocamento de população
devido ao aumento do custo de vida e geraram
especulação no preço da terra tornndo-se atrativos para
o setor imobiliário.
Em São Paulo (incluída Região Metropolitana), a
Regularização de loteamentos informais e a
Urbanização de favelas mantêm a população em seu
local, assegurando direitos e melhorias, mas
configurando uma cidade de menor qualidade. Acolhe
e legitima a situação real, mas não garante a integral
formalidade e inclusão.
Tipologia 5
Assentamentos
Irregulares Não
Consolidáveis
Tipologia 1
Assentamentos Consolidados
que demandam Regularização
Fundiária
Tipologia 2
Assentamentos Irregulares,
parcialmente urbanizados cuja
regularização não depende de
obras
Tipologia 3
Assentamentos Irregulares,
parcialmente urbanizados, cuja
regularização demanda remoções
pontuais
Tipologia 4
Assentamentos Irregulares e
Precários Consolidáveis cuja
solução demanda obras
complexas e percentual
significativo (40%) de remoções
Tipologia 6
Conjuntos
Habitacionais Públicos
TIPOS DE SITUAÇÃO URBANO-HABITACIONAL
Assentamentos Precários e/ou Irregulares
de SBC
UMA AVALIAÇÃO
UM NOVO ESTATUTO PARA A CIDADE E PARA A
PROPRIEDADE
Estabelece normas de ordem pública e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana
em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-
estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio
ambiental. (Art. 1º, Parágrafo único)
A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e
da propriedade urbana (Art. 2º):
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor, assegurando
o atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto à qualidade de vida, à
justiça social e ao desenvolvimento das
atividades econômicas, respeitadas as
diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
RELACIONA OS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA URBANA
Relaciona velhos e novos instrumentos e define os seguintes
novos:
Os que obrigatoriamente devem constar do Plano Diretor
para que possam ser utilizados
• Utilização compulsória e IPTU Progressivo no Tempo
• Instrumentos negociais
Os que se aplicam de imediato, não dependendo de Plano
Diretor
Impacto de vizinhança (exige Lei Municipal)
• Usucapião Especial de Imóvel Urbanao
• Concessão de uso especial para fins de moradia
• Consórcio imobiliário para viabilizar financeiramente o
aproveitamento de imóvel
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros
instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e
de desenvolvimento econômico e social;
II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões;
III - planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV - institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V - institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos
sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e de vizinhança (EIV).