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A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA (2003-2010):
CENRIOS, RESULTADOS E PERSPECTIVAS1
Lauro Mattei2
Luis Felipe Magalhes3
INTRODUO
Em seu primeiro pronunciamento como presidente eleito do Brasil,
feito no dia
28 de Outubro de 20024, LULA iniciou sua fala da seguinte forma:
ontem o Brasil
votou para mudar, sendo que nossa vitria significou a escolha de
um projeto
alternativo e o incio de um novo ciclo histrico para o pas. A
maioria da sociedade
brasileira votou pela adoo de outro modelo econmico e social,
capaz de assegurar a
retomada do crescimento econmico, do desenvolvimento com gerao
de emprego e
distribuio de renda.
Obviamente que esse discurso fazia referncia crise em que a
economia
brasileira se encontrava mergulhada nos ltimos anos do Governo
FHC, o qual
assumidamente adotou um conjunto de polticas ortodoxas sempre
com o pretexto de
manter a estabilidade macroeconmica. Parte dessas polticas, por
mais que tenham
atingido seu principal objetivo controle inflacionrio geraram
fortes contradies
internas, destacando-se o baixo crescimento do PIB, a elevao do
desemprego e a
expanso da excluso social, fatores agravadores de instabilidades
econmicas e
polticas.
O discurso do presidente eleito contradiz, em parte, a famosa
Carta aos
Brasileiros emitida pelo mesmo LULA meses antes das eleies,
momento em que
assumia o compromisso com as elites financeiras nacionais e
internacionais de manter
os contratos, cumprir as regras do jogo e dar continuidade
poltica macroeconmica de
1 Captulo Final do Livro Nunca antes na histria desse pas...? um
balano das polticas do Governo
Lula. Rio de Janeiro: Fundao Henrich Bll, 2011. 2 Professor dos
cursos de Graduao e de Ps-Graduao em economia da UFSC. Email:
[email protected] 3 Economista formado pela UFSC e pesquisador
do IELA-UFSC. Email: [email protected]
4 Lula foi eleito em segundo turno no dia 27.10.2002
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controle inflacionrio do governo anterior baseada no regime de
metas inflacionrias e
de gerao de supervits primrios, ou seja, dar seqncia ao que
estava sendo feito e
propor algumas reformas que no haviam sido encaminhadas pelo
Governo FHC.
Esse aspecto ficou mais evidente ainda no discurso de LULA no
dia 10.12.2002
no Clube de Imprensa dos EUA (Washington). Dizia o presidente
eleito: meu governo
vai se pautar pela responsabilidade fiscal, pelo combate inflao
e pelo respeito aos
contratos e acordos....precisamos de uma atitude construtiva por
parte da chamada
comunidade financeira internacional...estejam certos de que
todas as instituies e
empresas responsveis encontraro no Brasil um ambiente seguro e
estvel para
investir. Era tudo o que o sistema financeiro internacional
queria ouvir!
Portanto, qualquer discusso da poltica econmica durante o
Governo Lula no
pode deixar de considerar esses aspectos que so determinantes
nos instrumentos
adotados j no incio do novo governo. Isso no significa dizer que
a poltica adotada
foi uma mera continuidade do regime anterior. exatamente esse
percurso que o
presente texto pretende desenvolver, ou seja, apontar como o
caminho inicialmente
delineado foi sendo implementado, com o objetivo de observar a
existncia de
elementos de continuidade e de rupturas em relao ao governo
anterior. E nada melhor
para isso do que analisar o comportamento de um conjunto de
variveis
macroeconmicas.
Para tanto, o artigo est organizado em trs sees, alm dessa breve
introduo.
Na primeira delas faz-se uma recuperao rpida da poltica econmica
e do cenrio
macroeconmico herdado pelo Governo Lula. A segunda seo discute
os principais
instrumentos de poltica econmica adotados durante o perodo
2003-2010 e seus
principais resultados. Finalmente, a terceira seo apresenta as
consideraes gerais e as
perspectivas para o prximo perodo.
1 A POLTICA ECONMICA HERDADA PELO GOVERNO LULA
O iderio neoliberal reinante em todos os continentes ganha mais
fora na
agenda poltica brasileira e assume contornos concretos em 1995,
quando FHC assume
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a presidncia do Brasil. A partir de ento o movimento
poltico-ideolgico antes
referido se instaura na vida econmica e poltica nacional. O
Governo FHC, que durante
a campanha eleitoral de 1994 havia prometido retirar o pas de
sua condio
subdesenvolvida, na verdade terminou seu segundo mandato no ano
de 2002 em uma
grande crise.
O Plano Real implantado em Julho de 1994 contm o suporte bsico
de toda
poltica macroeconmica adotada pelo Governo FHC no perodo entre
1995 e 2002.
Devido restrio de espao no vamos discutir aqui o conjunto de
medidas que fazem
parte do referido plano. Apenas vamos detalhar os principais
aspectos que dizem
respeito ao processo de continuidades com o qual a carta de LULA
anteriormente
mencionada faz referncias, bem como alguns resultados do
desempenho
macroeconmico das polticas adotadas, que mergulharam o pas a uma
grave crise
econmica, particularmente nos dois anos que antecederam s eleies
gerais de 2002.
Na esfera econmica buscou-se recuperar o crescimento econmico
atravs da
adoo de um cardpio de polticas de ajuste estrutural ancorado em
quatro pilares
bsicos: na desregulamentao bancria e financeira; na liberalizao
comercial, com
ampla abertura da economia do pas aos produtos e bens do
exterior; na estabilizao
dos preos, via poltica cambial fixa; e na reduo da participao do
Estado na
economia, atravs de um vultoso programa de privatizao de
empresas estatais.
Essas polticas se mostraram adequadas aos seus propsitos at 1997
quando
uma nova crise se instaurou tendo como epicentro os pases
asiticos. Neste caso,
observaram-se fortes movimentos especulativos em vrias praas
financeiras,
culminando em fuga de capitais, particularmente nos pases em
desenvolvimento. Este
fato abalou os mercados globais e afetou negativamente o cenrio
internacional
favorvel do incio da dcada de 1990.
Desta forma, os ataques especulativos contra as moedas locais
foraram a
adoo, por parte de vrios pases, de uma poltica cambial flexvel.
Assim, Brasil
(1999), Chile (1999), Rssia (1998) e Argentina (2001)
flexibilizaram o cmbio visando
evitar retrao do crescimento e fuga dos investidores externos,
bem como
desequilbrios no Balano de Pagamentos. Particularmente no
Brasil, em Janeiro de
1999 troca-se o modelo de cmbio fixo pelo regime flutuante, alm
de serem adotadas
as metas de supervit primrio para a esfera fiscal, como forma de
afastar temores sobre
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a capacidade do pas de honrar seus compromissos e, ao mesmo
tempo, garantir a
continuidade dos investimentos externos necessrios retomada do
crescimento
econmico.
Neste sentido, importante observar que a poltica econmica do
Governo FHC
foi um pouco diferente em seus dois mandatos. No primeiro, o
governo esbanjou
recursos, provocando um substancial dficit fiscal, alm de
acumular US$ 100 bilhes
de dficit em contas correntes, levando o pas a um estado de
solvncia (quebra) s
vsperas das eleies de 1998. Diante disso, volta-se estratgica
clssica do socorro
ao FMI, o qual emprestou, antes do processo eleitoral daquele
ano, US$ 41 bilhes, cuja
conta chegou j no incio do segundo mandato (Janeiro de 1999).
Como as reservas do
pas se esgotaram rapidamente, o mercado imps a desvalorizao do
real,
provocando mudanas na lgica em curso at aquele ano. Atendendo ao
FMI, que
passou a exigir um maior controle fiscal, aprovou-se a Lei de
Responsabilidade Fiscal e
adotou-se o sistema de metas inflacionrias e de cmbio
flutuante.
Uma das principais conseqncias dessa poltica macroeconmica
adotada
durante todo Governo FHC que o Estado brasileiro passou a ficar
refm do capital
especulativo nacional e internacional, o qual se alimentava com
as elevadas taxas de
juros (as maiores do mundo) praticadas pelo pas. Com isso, essa
opo poltica acabou
gerando as condies necessrias para que ocorresse uma hegemonia
do capital
financeiro sobre a economia brasileira.
Dentre os principais problemas desse perodo destacam-se:
desequilbrios das
contas governamentais (no perodo entre 1994-2002 houve uma
inverso da ordem de
US$ 17 bilhes na balana comercial, registrando um dficit anual
mdio superior a
US$ 2 bilhes e provocando um dficit anual mdio ao redor de US$
25 bilhes,
totalizando um acumulado nos oito anos de cerca de US$ 200
bilhes); elevao enorme
das dvidas interna (no perodo FHC passou de R$ 70 bilhes para R$
892 bilhes) e
externa (atingiu R$ 250 bilhes no ano de 2002) devido ao elevado
peso do pagamento
dos juros (custo mdio anual de R$ 100 bilhes); dvida lquida do
setor pblico
(cresceu de 30,4% do PIB em 1994 para 58,6% em 2002); baixssimo
crescimento do
PIB; elevao do desemprego (cresceu de 4,8% em 1994 para 8,3% em
2002); reduo
do poder de compra do salrio mnimo (caiu de US$ 110 em 1995 para
US$ 80 em
2002).
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Paralelamente a esse movimento na economia, o Governo FHC atuou
fortemente
tambm na esfera poltica. Neste caso, foi intensificado o
processo de privatizao das
empresas estatais, smbolo do ltimo perodo de prosperidade vivido
pelo pas (dcada
de 1970), alm da reforma do Estado, processo que extinguiu
muitos dos instrumentos
necessrios para implementar um modelo de desenvolvimento que o
pas requeria.
Foi neste contexto que LULA venceu as eleies em 2002, com a
promessa de
implantar um novo modelo de desenvolvimento para o pas. Para
atingir tal objetivo,
desde o incio o Governo Lula teve que lidar com um duplo
desafio: por um lado,
reconstruir o caminho herdado pelas amarras da onda neoliberal
e, por outro, conviver
com uma situao de instabilidade e vulnerabilidade provocada pela
expanso sem
limites do capital financeiro.
2 A POLTICA ECONMICA DURANTE O GOVERNO LULA
Por englobar um perodo relativamente longo (oito anos), este
texto no se
deter sobre detalhes especficos de uma determinada fase,
especialmente nos
momentos de crise quando instrumentos de poltica macroeconmica
so revistos. A
idia geral aqui apresentar a linha mestra da poltica econmica do
Governo Lula e, na
seqncia, discutir alguns de seus principais resultados.
2.1 Estratgias e Polticas adotadas
De uma maneira geral, pode-se dizer que a estratgia e,
conseqentemente as
polticas econmicas adotadas, est atrelada dinmica de cada um dos
dois mandatos
do governo Lula. E este fato no deixa de guardar relaes com as
prprias equipes que
comandaram a rea econmica do governo. Assim, deve-se lembrar que
durante o
primeiro mandato, alm do Banco Central (BC), outros importantes
setores da estrutura
governamental estavam ocupados por pessoas-chave fortemente
atreladas aos princpios
ortodoxos convencionais. Neste caso, destaca-se a prpria
secretaria de poltica
econmica do Ministrio da Fazenda, a quem cabia orientar as
grandes linhas polticas
do governo na rea econmica.
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Esta composio, no esqueamos, tinha como comandante chefe o
Ministro da
Fazenda Antnio Palocci, que havia coordenado a campanha
eleitoral de LULA e
articulado junto aos setores financeiro e empresarial a carta de
compromissos antes
mencionada. Este, ao ser questionando aps as primeiras medidas
anunciadas,
justificou-se da seguinte maneira: o governo no pode fazer um
cavalo-de-pau em um
transatlntico em movimento, o que sugeria que no seria feita
nenhuma manobra na
rota da poltica econmica em curso.
Este fato se concretizou ainda no primeiro ano do primeiro
mandato do Governo
Lula com o lanamento do documento produzido pela Secretaria de
Poltica Econmica
do Ministrio da Fazenda intitulado Poltica Econmica e Reformas
Estruturais5. Nele
assume-se que o melhor caminho para a retomada do crescimento
econmico seria
aprofundar as linhas mestras da poltica anterior, fazendo
pequenos ajustes e dando
maior consistncia a mesma. Alm disso, reivindicava-se que esses
aspectos deveriam
ser prioridade na agenda econmica do pas.
Com isso, fica evidente que a poltica econmica no incio do
Governo Lula no
somente uma continuidade como tambm uma tentativa de aprofundar
o uso dos
mecanismos ortodoxos oriundos da filosofia macroeconmica
neoliberal, a qual
encontra guarida no Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial,
bem como na
prpria Federao dos Bancos Brasileiros (Febraban), entidades que
clamavam por
reformas institucionais durante as crises ocorridas entre os
anos de 1999 e 2002.
No esquecendo o clamor dessas organizaes, no primeiro momento o
governo
aposta todas as suas fichas em trs reformas: da previdncia,
tributria e monetria,
particularmente na definio da autonomia do Banco Central. Neste
caso, no se deve
esquecer tambm que todas essas propostas faziam parte da carta
de compromissos do
Governo FHC com o FMI assinada em Agosto de 2002 (auge da
crise), a qual foi
renovada pelo Governo Lula em Fevereiro de 2003. Assim, fica
mais fcil de entender
porque o transatlntico no podia mudar de rota, segundo a concepo
palocciana.
A reforma previdenciria, visando atender aos ditames dos
organismos
multilaterais, previa uma desresponsabilizao do Estado em relao
ao funcionalismo
pblico, abrindo espao para os planos de previdncia privada.
Neste sentido, essa
5 Este documento encontrava-se disponvel at recentemente em
www.fazenda.gov.br
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proposta era claramente excludente e sem qualquer possibilidade
de equacionar a
sustentabilidade financeira do sistema de previdncia social no
longo prazo. Registre-se
que essa proposta foi parcialmente aprovada, sendo que ao longo
de todo o perodo do
Governo Lula o assunto no foi solucionado adequadamente.
J a proposta de reforma tributria estava contaminada pelo
argumento
neoliberal da necessidade da desonerao da produo, o qual esconde
o verdadeiro
problema: a manuteno de estruturas tributrias desiguais. Este o
discurso dominante
no seio do grande empresariado nacional, explicitado por
diversas organizaes. Mas
essa questo tambm diz respeito ao iderio da racionalizao dos
gastos
governamentais e a gerao de grandes supervits comerciais e
fiscais. Acreditava-se,
com isso, que melhorias na capacidade de gasto do governo seriam
essenciais para
recuperar a confiana junto aos investidores internos e,
sobretudo, externos.
Finalmente, a questo da independncia do BC foi colocada no
centro da agenda
da reforma monetria. Como restou ao programa de estabilidade
apenas o manuseio das
taxas de juros, optou-se por dar autonomia (antiga reivindicao
dos mercados
financeiros) ao BC para arbitrar o controle inflacionrio do pas.
Com isso, transfere-se
autoridade monetria o poder de definir as metas de inflao e a
conseqente taxa
de juros, bem como definir a taxa de cmbio. Desta forma, nota-se
que o iderio da
independncia do BC que na prtica significa atrel-lo aos
interesses das foras de
mercado retirou do conjunto do governo e, particularmente, do
Presidente da
Repblica, o poder de definir soberanamente os destinos da
poltica econmica do pas.
E isso ficou evidente em vrias passagens quando o Presidente
desejava uma reduo
das taxas de juros, mas o BC a elevava. Essas contradies sero
melhor visualizadas
quando analisarmos o comportamento das taxas de juros em todo
perodo considerado.
Parte desta estratgia de poltica econmica comeou a mudar a
partir de 2005-
2006, quando o Ministro Palocci e alguns de seus principais
auxiliares de convices
mais ortodoxas deixaram a equipe econmica do Governo Lula,
ganhando maior
consistncia em 2007 com a implantao do Programa de Acelerao do
Crescimento
(PAC). Agora sob o comando de uma equipe econmica mais
identificada com o
crescimento da demanda interna e aproveitando as condies
internas e externas
favorveis, adotaram-se alguns instrumentos de poltica econmica
mais flexveis no
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sentido de impulsionar o consumo, ainda que as principais linhas
bsicas da poltica do
perodo anterior permanecessem em voga.
Com isso, nota-se que se inicia uma lenta recuperao da
capacidade estatal de
interferir na dinmica econmica, particularmente no que diz
respeito aos
investimentos. Trata-se, portanto, de uma tentativa de poltica
econmica de retomar o
iderio do desenvolvimento, porm sem quebrar o processo de
acumulao de capital a
partir da lgica das finanas. A manuteno tambm neste perodo de
taxas de juros
em patamares elevados comparativamente ao mercado global apenas
mais um
indicativo que a poltica de crescimento econmico que poderia
levar conformao de
um modelo de desenvolvimento sustentado ainda no est no centro
da estratgia global
do pas, uma vez que continua refm dos interesses do sistema
financeiro.
Em sntese, podemos dividir a poltica econmica do Governo Lula em
duas
fases. A primeira delas, que cobre praticamente todo primeiro
mandato (2003-2006),
marcada pelo aprofundamento da agenda neoliberal, dando a essas
polticas um carter
ortodoxo conservador. A segunda fase, que denominaremos de
liberal-
desenvolvimentista e que cobre todo segundo mandato (2007-2010),
marcada por uma
interveno mais forte do Estado na economia, recuperando sua
capacidade de
investimento, alm de orientar os investimentos privados no
sentido de ampliar a
infraestrutura bsica do pas. Mesmo assim, o comando da poltica
econmica ainda
continuou refm do mercado financeiro. Para isso, em muito
contribuiu a ao do BC
que, ao invs de atuar decisivamente na implantao de uma
estratgia consistente e
sustentvel de autodefesa dos interesses do pas, permaneceu refm
dos interesses do
mercado financeiro nacional e internacional.
2.2 Alguns indicadores de desempenho da poltica econmica no
perodo
Levando-se em considerao as caractersticas da poltica
econmica
anteriormente mencionadas, torna-se necessrio lanar luz sobre
uma relevante questo:
se a estratgia do Governo Lula, particularmente no primeiro
perodo, seguiu a linha
mestra da poltica econmica do governo anterior, o que explicaria
ento o ciclo
expansivo que se observou aps 2003?
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Uma das explicaes consistentes para esse fenmeno est conectada
aos
movimentos da economia global, ou seja, explica-se o fato pela
tica externa da
economia, com implicaes diretas sobre a dinmica interna do pas.
Assim, verifica-se
que entre 2003 e meados de 2008 ocorreu uma conjuntura
internacional amplamente
favorvel, tanto em termos de transaes comerciais como em relao
ao fluxo de
investimentos e disponibilidade de crdito.
Grande parte desse movimento esteve condicionado pelo processo
de expanso
das duas maiores economias mundiais, destacando-se o forte
crescimento da economia
chinesa. Com uma demanda em expanso, a China ampliou enormemente
suas taxas de
investimento, transformando-se no pas com as maiores taxas de
crescimento do PIB.
Para isso, passou a demandar mais commodities no mercado
internacional,
especialmente as de origem agroindustrial. Com isso,
desencadeou-se um processo
correlato sobre os preos desses produtos, que entraram em rota
ascendente e
favoreceram os pases com participao neste mercado especfico.
O Brasil, particularmente, se aproveitou desse momento de
expanso da
economia mundial e conseguiu obter saldos expressivos na balana
comercial em todo o
perodo, processo este puxado mais pela elevao dos preos do que
pela expanso do
quantum exportado. De qualquer forma, os resultados mostravam um
saldo comercial
favorvel da ordem de R$ 24 bilhes em 2003, o qual passou para R$
mais de 46
bilhes em 2007. Com a crise de 2008 e 2009 houve uma forte
retrao desses saldos,
conforme grfico I. De qualquer forma, esse foi o fator
determinante para o equilbrio
externo da economia brasileira.
Em grande medida, essa ampliao das exportaes ocorreu atravs do
aumento
das commodities agroindustriais no quantum exportador,
destacando-se a soja, carnes,
acar, suco de laranja, etc. Isso reposicionou internamente,
inclusive, o setor do
agronegcio, que acabou tendo um papel de destaque no Governo
Lula. Assim, pode-se
dizer que o aumento das exportaes, alm de gerar os dlares
necessrios ao ajuste das
contas externas, transformou-se em uma fonte de crescimento da
produo e do
emprego domstico em diversos setores de atividade.
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Grfico I Evoluo da Balana Comercial no Governo Lula (FOB, em
milhes de
U$$):
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Saldo da Balana Comercial (FOB, em US$)
Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.
Todavia, sabemos que esta estratgia apresenta srias
limitaes,
particularmente em perodos de crises econmicas, como a que se
abateu sobre a
economia mundial a partir de 2008. Neste caso, pases que
apresentam baixo grau de
competitividade e que tm suas pautas de exportaes baseadas em
commodities com
pouco valor agregado, como foi o caso brasileiro, so os mais
afetados. Assim, quando
os termos de troca tornam-se desfavorveis a essa pauta de
exportaes, os efeitos sobre
a balana comercial passam a ser imediatos. Esse aspecto j est
presente na balana
comercial do pas a partir de 2009.
Esse movimento das exportaes at 2008 atuou decisivamente no
sentido de
elevar as reservas internacionais e, com isso, permitir um
ajuste externo da economia
brasileira, com a dvida externa do setor pblico sendo zerada
ainda no ano de 2007, ou
seja, de uma taxa dessa dvida de quase 15% do PIB em 2003,
atingiu-se um saldo
positivo recentemente, com o Brasil emprestando, inclusive,
recursos ao prprio FMI
nos anos de 2008 e 2009.
Mas esse processo de ajuste est tambm relacionado estratgia
interna que
durante todo o Governo Lula esteve voltada ao controle
inflacionrio, uma vez que o
-
governo atual entendia ser esta a principal premissa para a
governabilidade6. Esse
controle inflacionrio foi obtido atravs de um ajuste fiscal
rigoroso, principalmente no
primeiro mandato, e de manuseio consistente da taxa de juros,
ambos instrumentos de
poltica econmica com efeitos sobre a dinmica interna da economia
brasileira.
Do ponto de vista fiscal, as negociaes do Governo Lula com o FMI
(incio de
2003) resultaram em elevaes das metas do supervit primrio7. Com
isso, a meta de
inflao, que em 2002 era de 3,5%, passou para 4% em 2003 e 5,5%
em 2004,
retornando ao patamar de 4,5% a partir de 2005. Esses ajustes se
devem ao fato que o
governo no estava conseguindo cumprir as metas, fato j iniciado
ainda em 2001, ou
seja, entre 2001 e 2004 o regime de metas inflacionrias no
correspondeu aos acordos
com autoridades monetrias internacionais.
Paralelamente ao arrocho fiscal, via metas elevadas de supervit
primrio, o
sucesso no controle inflacionrio tambm pode ser creditado ao
controle de preos
exercido pela poltica monetria, cuja varivel de ajuste se
resumiu a taxa de juros.
Essas taxas de juros foram expansivas durante praticamente todo
primeiro mandato do
Governo Lula, sofrendo uma inflexo a partir de 2006 para
novamente se tornar
ascendente a partir da crise financeira de 2008-2009, conforme
pode ser observado no
grfico II.
A taxa bsica de juros da economia brasileira, a taxa SELIC,
fixada pelo
Comit de Poltica Monetria (COPOM), rgo do Banco Central. Essa
taxa definida
pela autoridade monetria crucial, uma vez que a partir dela so
definidas outras taxas
de juros relativas aos diversos tipos de financiamento (consumo
interno e
endividamento das famlias) e de operaes financeiras (aplicaes em
atividades
produtivas ou em ativos financeiros). Essa taxa mantm tambm uma
relao com as
contas externas do pas: resultados deficitrios em transaes
correntes so
normalmente revertidos com a elevao dos juros visando atrair
capitais, processo este
controverso, uma vez que capitais de curto prazo podem acabar
agravando o dficit
devido volatilidade dos mesmos.
6 Essa uma premissa fortemente condicionada pela abordagem
ortodoxa que pressupe que desajustes
fiscais geram dvidas sobre a capacidade de pagamento do governo,
as quais estimulam a fuga de capitais
e, conseqentemente, geram a crise do balano de pagamento. Para
tanto, a sada reforar o ajuste fiscal,
elevando o supervit primrio. 7 Receitas menos despesas do
governo, excetuando-se o pagamento dos juros da dvida pblica.
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Grfico II Evoluo da Taxa de Juros SELIC no Governo Lula (em
%):
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Taxa de juros - Selic - fixada pelo Copom - (% a.a.) -
Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.
Nesta lgica, nota-se que durante todo o perodo do governo Lula
essa taxa
alternou diferentes movimentos. Entre 2003 e 2005 manteve uma
trajetria crescente
atingindo 18% no final do ltimo ano. Esse movimento
aceleracionista da taxa de juros
est associado ao processo de expanso da economia que gerava
presses de preos.
Para manter esses preos dentro do regime de metas, a poltica de
juros passou a ser
extremamente rgida. Como isso se gerou efeitos negativos sobre
as atividades
econmicas. Alm disso, verifica-se que entre 2006 e 2007 houve
uma reduo
expressiva, com as taxas se situando no patamar de 11%, para no
ano seguinte se elevar
para 13,75%. Aqui novamente o movimento de preos, associado
necessidade de
ajustes externos, fez com que as autoridades monetrias
mantivessem a taxa bsica em
patamares elevados. Como os efeitos da crise global afetaram o
desempenho do lado
real da economia a partir do segundo semestre de 2008, a taxa
Selic entrou em uma rota
descendente em 2009, passando para 8,75%, o menor patamar desde
1999 quando o
regime de metas foi implantado. Como a economia reagiu
rapidamente aos estmulos
governamentais durante a crise (elevao de crdito e expanso da
demanda interna),
projetando uma elevao do crescimento econmico para o ano de
2010, o COPOM,
mantendo o princpio de que altas taxas de crescimento econmico
repercutem
negativamente sobre o ndice de preos e que estes s podem ser
controlados mediante
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expanso da taxa de juros, mais uma vez elevou a taxa bsica para
um patamar de
10,75%.
Obviamente que esse movimento da taxa bsica de juros teve
efeitos imediatos
sobre o controle inflacionrio, prioridade nmero 1 do governo
atual, conforme
mostramos anteriormente. Assim, a inflao caiu de um patamar de
9%, em 2003, para
prximo de 4%, em 2009, sendo que a partir de 2006 as taxas de
inflao atenderam
rigorosamente o regime de metas, ficando dentro dos limites
estabelecidos. Deve-se
registrar, todavia, que esse comportamento da taxa de juros
tambm provoca alguns
efeitos correlatos.
Por um lado, atua favoravelmente no sentido de atrair capitais
para o pas, tanto
em termos de Investimento Direto Externo (IDE) como de
investimentos em carteiras.
De fato, entre os anos de 2005 e 2008 nota-se uma forte expanso
do IDE, sendo que no
ltimo ano esses investimentos atingiram a cifra de R$ 45 bilhes.
Num primeiro
momento esse fato poderia ser interpretado como sendo
extremamente positivo, porm
diante das circunstncias especficas do pas8, de se supor que em
momentos de
agravamento da conjuntura financeira internacional a
vulnerabilidade econmica
brasileira ficasse mais exposta9.
Por outro lado, a taxa de juros tambm um elemento decisivo para
a expanso
das atividades produtivas internas, tendo em vista sua incidncia
sobre os custos do
crdito destinado produo. Neste caso, o grfico III mostra
comportamento do PIB ao
longo de todo o Governo Lula, destacando que a economia
brasileira apresentou um
movimento na forma clssica do stop-and-go, alternando pequenos
ciclos de
crescimento, com redues expressivas na seqncia. Isso fez com que
o pas se situasse
entre aqueles com as menores taxas mdias de crescimento em toda
a Amrica Latina
no primeiro decnio do Sculo XXI.
8 Deve-se lembrar que a partir do momento que a liberalizao
econmica passou a ser a regra (Governos
Collor e FHC), o Brasil afrouxou os controles sobre os fluxos
financeiros e de capitais, ficando sujeito aos
movimentos especulativos e ao humor do mercado internacional.
Essa poltica facilita a fuga de capitais
durante momentos de pnicos ou crises, alm de contribuir para
gerar instabilidade cambial. 9 Essa vulnerabilidade externa pode
ser combatida com o aumento de ativos com liquidez
internacional
(reservas), combinadas com polticas econmicas domsticas que
protejam a moeda nacional frente aos
ataques especulativos. Registre-se que esse aspecto melhorou
bastante no segundo mandato, sendo que
em 2009 as reservas externas do pas ultrapassaram o patamar de
US$ 200 bilhes, definitivamente uma
marca histrica.
-
Esse movimento stop-and-go pode ser explicado pela tica
externa
crescimento interno muito dependente da conjuntura econmica
internacional,
especialmente quando ocorre aumento na demanda de commodities e
pela tica
interna expanso do crdito domstico com o objetivo de aumentar a
produo e o
consumo, como foi o caso da poltica econmica anticclica adotada
para enfrentar a
crise financeira global, e controle rgido da inflao, via uma
poltica monetria
restritiva, com elevao das taxas de juros.
Grfico III Evoluo da Taxa de Crescimento do PIB no Governo
Lula:
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PIB - deflator implcito - var. anual - (% a.a.)
Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.
Finalmente, uma implicao nada desprezvel o grande impacto da
taxa de
juros sobre a dvida pblica lquida (Grfico IV), que a soma de
tudo aquilo que o
conjunto dos rgos do Estado brasileiro (governo federal,
estados, municpios e
empresas estatais) deve. A origem dessa dvida diz respeito :
financiamento de novos
gastos pblicos em bens e servios em qualquer nvel de governo;
gastos com juros
sobre as dvidas contradas em perodos anteriores; e gastos do
governo central com a
poltica econmica (monetria e cambial).
Aps a estabilidade econmica (Plano Real) ocorreu um crescimento
enorme da
dvida pblica lquida, sendo que o fator impulsionador desse
crescimento no foi os
novos investimentos pblicos, mas sim as taxas de juros e os
custos da poltica
monetria e cambial. O crescimento da dvida interna ocorre
porque, com a moeda
-
sobrevalorizada, o pas passou a apresentar grandes dficits,
principalmente nas
transaes correntes, que incluem pagamento de juros e servios e
as remessas de lucros
para o exterior. Para equilibrar as contas, buscou-se atrair
capitais atravs de taxas de
juros altssimas, criando-se um crculo vicioso que faz a dvida
interna lquida atingir
valores absolutos espantosos.
Grfico IV Evoluo da Dvida Lquida do Setor Pblico no Governo Lula
(em
milhes de R$):
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dvida lquida do Setor Pblico (em milhes de R$)
Fonte: Banco Central do Brasil, 2010.
Como o controle inflacionrio prioridade do governo e est todo
assentado no
manuseio da taxa de juros, seus reflexos so cada vez maiores
sobre o endividamento
pblico. Neste sentido, observa-se que a dvida lquida iniciou sua
escalada vertiginosa
aps 1994, ano que se situava em R$ 70 bilhes. Em 1999 essa dvida
passou para R$
400 bilhes e em 2002 atingiu R$ 892 bilhes. J no ltimo ms de
Agosto de 2010
atingiu R$ 1 trilho e 400 bilhes, sendo que o governo gasta
atualmente, em mdia, R$
150 bilhes ao ano com pagamentos de juros dessa dvida. Assim,
quanto maior a taxa
de juros maior ser esse montante anual de gasto com
amortizaes.
Aqui est uma questo essencial quando discutimos as duas dvidas,
a externa e
a interna. A dvida externa at antes de ser liquidada tinha uma
taxa de juros que no
passava de 2%, enquanto a dvida interna regulada pela taxa
SELIC. Esta remunerou
extraordinariamente os detentores dos ttulos da dvida pblica,
conforme podemos
-
verificar ao analisar o movimento dessa taxa durante o Governo
Lula, fato comum
tambm durante o Governo FHC. Como a amortizao dessa dvida exige
quantias
anuais elevadas, o governo acaba tendo que cortar gastos que
poderiam ser direcionados
para reas essenciais, como sade, saneamento, habitao, educao e
infraestrutura.
Mesmo com todas essas contradies resultantes dos instrumentos de
poltica
econmica, o gasto social no Governo Lula aumentou
consideravelmente at a crise de
2008-2009. De uma maneira geral, nota-se que esse gasto passou
de 11.9% do PIB, em
2002, para 13.45%, em 2008. Em grande medida, essa expanso se
deve ao fato de que
o governo efetivamente priorizou o combate pobreza, atravs de
programas
focalizados de transferncia de renda, com destaque para o Bolsa
Famlia, que
atualmente est atendendo mais de 12 milhes de famlias
qualificadas como pobres.
Registre-se que nas negociaes com o FMI em 2003 o Governo Lula
introduziu
algumas condicionalidades sociais, visando diminuir restries
fiscais no sentido de
propiciar condies para atender algumas das metas sociais de seu
plano de governo. Na
verdade, esta posio no nova nas negociaes, uma vez que o FMI vem
atendendo a
esses pleitos desde 1999, quando ocorreu a negociao com pases
asiticos afetadas
pela crise econmica que se abateu sobre aquela regio.
3 CONSIDERAES FINAIS E PERSPECTIVAS PARA O PRXIMO
PERODO
A anlise da poltica econmica do Governo Lula, conforme afirmamos
no
incio deste texto, no pode ser feita desconectada de uma
contradio central: por um
lado, logo aps eleito Lula afirmava que o povo queria um outro
modelo econmico e
social capaz de gerar crescimento e emprego e distribuir melhor
a renda e, por outro,
assumia o compromisso de manter a estabilidade macroeconmica do
pas, que foi
atingida atravs de uma poltica exorbitante das taxas de
juros.
Do ponto de vista do emprego, observa-se uma grande mudana no
perodo do
Governo Lula em relao ao governo anterior. Neste caso, houve uma
inverso no
mercado de trabalho, com os postos formais de trabalho
atingindo, no ano de 2009, 52%
-
da Populao Economicamente Ativa (PEA), percentual que se situava
em 44% no ano
de 2001. Com isso, estima-se que ao longo dos oito anos do
Governo Lula foram
criados mais de 12 milhes de empregos formais, destacando-se o
grande desempenho
do mercado formal de trabalho entre os anos de 2005 e 2008,
quando foram criados, em
mdia, 1,5 milhes desse tipo de emprego por ano.
Esse movimento do mercado de trabalho gerou efeitos correlatos
sobre o
comportamento dos salrios, particularmente do salrio mnimo, que
tiveram ganhos
reais durante todo perodo. Por ainda ser um preo monetrio
balizador da taxa real de
salrios na economia, esse crescimento real do salrio mnimo
desencadeou efeitos
positivos sobre a participao dos salrios na renda nacional, com
uma evoluo de
0,400, em 2002, para 0,425, em 2007.
Esse avano na participao dos salrios sobre a renda nacional teve
tambm um
efeito auxiliar no sentido de reduzir a desigualdade de renda do
pas. Com isso, verifica-
se que entre 2002 e 2009 houve uma efetiva reduo da desigualdade
de renda, com o
ndice de Gini caindo de 0,59 para 0,54. Essa queda da
desigualdade da renda deve-se,
fundamentalmente, a maior desconcentrao da renda do trabalho e
aos efeitos das
transferncias pblicas de renda (aposentadorias, penses, bolsa
Famlia e programa de
benefcio de prestao continuada). Apesar disso, no devemos
esquecer que o Brasil
ainda situa entre os pases com a maior desigualdade de renda no
mundo.
J do ponto do crescimento econmico o desempenho do Governo Lula
poderia
ter sido melhor, considerando-se o cenrio mundial amplamente
favorvel, conforme
mencionado anteriormente. De qualquer forma, nota-se que ao
longo dos oito anos do
ltimo governo a economia brasileira apresentou um crescimento
mdio anual de
3,46%. Se compararmos esse percentual mdio com aquele
apresentado pelos oito anos
do Governo FHC (2,4%), o resultado bastante favorvel ao Governo
Lula. Todavia,
esses percentuais situam o Brasil entre os pases com as menores
taxas mdias de
crescimento do PIB dentre todos os pases da Amrica Latina no
primeiro decnio do
Sculo XXI.
Mas esse desempenho poderia ter sido ainda pior, caso as medidas
de poltica
econmica adotadas aps a crise de 2008 no tivessem gerados alguns
efeitos positivos.
Dentre essas polticas, destacam-se a interveno governamental,
via bancos pblicos,
na esfera creditcia, no sentido de financiar o setor produtivo
privado nacional, bem
-
como o consumo das famlias, como forma de sustentar a demanda
agregada; e a ao
da poltica monetria, tanto em termos da reduo das taxas de juros
como na
liberalizao dos depsitos compulsrios que antes eram recolhidos
ao BC, evitando-se
movimentos especulativos sobre a situao de liquidez do sistema
financeiro do pas.
Mas as medidas anticclicas mais efetivas ocorreram na esfera
fiscal, quando o governo
decidiu manter seus gastos, especialmente no Programa de
Acelerao do Crescimento
(PAC) e nas transferncias de renda, inclusive aumentando os
atendimentos do
programa bolsa famlia; bem como reduzir tributos indiretos em
vrios setores.
Essas aes de poltica econmica fizeram com que o Brasil fosse um
dos
pases emergentes menos afetado pela crise financeira global. Mas
isso no significa
que no existem problemas e correes necessrias. Neste sentido,
alguns desafios
permanecem na ordem do dia para o prximo governo. Dentre eles,
destacam-se:
a)Setor Externo: por um lado, torna-se necessrio reduzir a
volatilidade da taxa
de cmbio como formar de estimular as exportaes e reverter a
tendncia forte de
queda da balana comercial observada aps o incio da crise de
2008-2009 e, por outro,
fundamental reverter tambm a tendncia atual da composio da pauta
de
exportaes que ainda tem participao expressiva de produtos
primrios e com baixo
valor agregado;
b)Poltica de Investimento Produtivo: necessrio estimular os
investimentos
(pblicos e privados) no sentido de elevar a taxa de investimento
da economia brasileira
que se situa num patamar muito baixo (ao redor de 17% do PIB)
comparativamente a
outros pases (na Coria do Sul essa taxa supera 40%);
c)Reduo consistente da taxa de juros: urgente e necessrio
diminuir as
diferenas entre as taxas de juros praticadas internamente e as
taxas do mercado
internacional, evitando-se com isso o crescimento explosivo da
dvida lquida do setor
pblico e suas conseqncias deletrias sobre as finanas
pblicas;
d)Manter e ampliar um plano de investimento em infraestrutura
bsica (energia,
transportes pblicos, habitao e saneamento), como forma de fazer
frente ao
crescimento econmico e ao desenvolvimento social;
e)Melhorar a eficincia do gasto pblico, como forma de reduzir
as
desigualdades sociais e regionais.
-
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