M E C A N IC A D E LA L E Y D E L SUELO EN RELACION CON EL CODIGO CIVIL

Y LA LEGISLACION HIPOTECARIA

E s t u d i o e s c r i t o p a r a l a c o n m e m o r a c ió n d e l C e n t e n a r i o d e l a L e y H i p o t e c a r ia

p o r EL

EXCMO. SR. D. JOAQUIN REGUERA SEVILLADoctor en Derecho

Registrador de la Propiedad Notario

■

S U M A R I O

I.— A n t e c e d e n t e s y na tu ra leza d e l U r b a n is m o .

II .— E l U r b a n is m o e n p a ís e s e x t r a n je r o s .

III .— L e g is l a c ió n u r b a n ís t ic a n a c io n a l .

A) Evolución legislativa.B) Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana.

а) Objeto y ámbito de aplicación.б) Contenido orgánico.c) Institucionalización de principios.

IV .— L a L ey d e l S u e l o y e l C ó d ig o c iv il .A) Deberes y limitaciones de la propiedad del suelo.B) Comunicación de bienes, actos y negocios asociativos.

1) Junta de compensación.2) Sociedad mixta.3) Asociación administrativa de propietarios.4) Otras personas jurídicas.

C) Diferentes cauces jurídicos para ejecutar el Planeamiento urba*- nístico.

D) El precio del suelo : clasificación cuatripartita de valores

V .— L a e s c r i t u r a p ú b l ic a y e l R e g i s t r o d e l a p r o p ie d a d a n t e l a s n u e ­v a s c i r c u n s t a n c i a s c r e a d a s p o r e l r é g im e n l e g a l d e l s u e l o .

A) Requisitos de la Ley del suelo a figurar en la escritura pública.B) Coordinación del Planeamiento urbanístico con el Registro de

la Propiedad.

V I.— A l g ú n o t r o p r o e l e m a y j u r i s p r u d e n c ia .

a . i v i A?;Uí,MLrr¿-#' ; ¿ j T M u a y a r / A -— A

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I . — A n t e c e d e n t e s y n a t u r a l e z a d e l U r b a n is m o

El Urbanismo es un concepto amplio, demasiado amplio por referirse— en el fondo— a la morada del hombre y a sus circunstancias. E igual sucede con el concepto de suelo, que abarca desde lo topográfico— pasando por lo jurídico, econó­mico y social— hasta el tratamiento de la erosión como peli­gro geofísico de la Humanidad.

La Historia nos muestra cómo todos los pueblos en libre ejercicio de su derecho de conquista y fundación erigían ciu­dades y establecían vías de comunicación. Las crónicas de In­dias son buena prueba documental de las ciudades de cuadrí­cula, levantadas por los conquistadores españoles (1).

Pero el Urbanismo a que nos referimos— el propiamente ta l— comienza con la aparición del Planeamiento en la cons­trucción, dentro de cuyos esquemas estructurales hay un tri­ple factor: técnico, social y psicológico (2). Y dentro del psi­cológico no hay que olvidar la capacidad de emoción artís-

(1') «El capitán, armado de todas las armas, sube a caballo y delante de todos los soldados dice que él quiere fundar en aquel sitio una ciu­dad en nombre del Rey de Castilla, y que si alguno quiere impedírselo lo desafía a que salga a combatir con él. No habiendo contradicción, se apea y dice que funda, asienta y hace la población en nombre del Rey, y que se posesiona de ella como cosa perteneciente a la Corona de Castilla. En señal de posesión echa mano a la espada y va por aquel campo cortando con tajos y reveses malezas y todo lo que por delante topa. En medio de aquél sitio se hinca un madero grueso por rollo o picota, y nombrándose dos alcaldes, ocho regidores y un alguacil para el gobierno de la nueva república, los cuales cargos se renovarán de año en año el día primero. Luego se da traza a la edificación, se señalan a los vecinos solares por su orden, dejando el primero para la Iglesia.» A g u a d o B l e y e : Manual de H is­toria de España, Bilbao, 1928, tomo II, pág. 174.

(2) L a vivienda del mañana. G e o r g e N e l s o n . Editorial Contempo­ránea. Buenos Aires, 1950. pág. 13.

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tica en ei hombre y su alegría de vivir pudiendo contemplar cerca de su casa o del lugar de trabajo el árbol, el green grass y la fuente de agua clara (3), frente al hacinamiento, la dis­tancia y el transporte, el cemento y el neón, la promiscuidad y el aire viciado. Siendo el moderno Planeamiento urbanístico el que está obligado a realizar la exaltación sedante y artís­tica de la ciudad del mañana.

Antecedentes inmediatos de la Planificación urbanística lo tenemos en Haussmann, constructor de París en tiempos de Napoleón III, o en el inglés Howard con su teoría de la Plani­ficación territorial de la «Garden City».

Y donde la Planificación internacional adquirió carta de naturaleza fue en el Congreso de Londres de 1910, ciudad en que se reunieron los grandes expertos de la Planificación terri­torial. Fecha y lugar donde la palabra urbanismo aparece por primera vez.

La naturaleza del urbanismo, según M a r t í n W a g n e r ( 4), está en la forma al servicio de la comunidad. Tanto que cuan­do la ciudad pierde la forma se debe a que padece malos políticos y malos arquitectos.

El Urbanismo y la Vivienda tienen una íntima relación* dice W a g n e r , puesto que el espacio interior no es más que una continuación del exterior, y éste sólo, una prolongación de aquél. Las repercusiones recíprocas entre ambos espacios no deben perderse de vista en modo alguno por los «proyectis­tas del espacio».

Dicho profesor de Urbanismo dice que las comunidades rurales de los tiempos prefeudales en Inglaterra, Alemania y Rusia, así como en la India, descubren tanto el ideal de comu­nidad como el social. Tales ideales vivieron en Inglaterra en los townships— conjunto de cercados— y en Alemania en las marcas. La naturaleza del Urbanismo está en la comunidad fundada en esa dualidad del tú y yo y en el sentido de llevar

(3) Your City Tomorro'w. G uy G r e e r . Macmillan Company. N ew York, 1947, pág. 203.

(4) Construcción econòmica de ciudades. M a r t ín W a g n e r . Ingeniero urbanista. Profesor de las Universidades de Harvard, Cambridge y M as­sachusetts. Traducción castellana de López Zanón, Arquitecto. Editorial D ossat, S. A. Madrid, 1957, pág. 28.

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a sus miembros más allá de sí mismos, es decir, en el altruis­mo, porque el altruismo no es otra cosa que el tránsito de uno mismo al otro, debiendo el urbanismo configurar tal forma de cultura.

Lo que no cabe duda es que el Urbanismo es la gran cien­cia polémica de nuestro tiempo. Así, P a z M a r o t o (5) se pregunta: ¿quién es el urbanista? Para algunos arquitectos no cabe duda alguna en la respuesta: el arquitecto. Se basan para ello en la definición que el inmortal Vitrubio daba de la Arquitectura, ciencia que abarcaba desde la elección del lu­gar sano para viviendas, hasta la construcción de puertos, pa­sando por el arreglo de relojes.

Sin embargo, hoy el Urbanismo necesita arquitectos, inge­nieros, sanitarios, juristas, economistas, sociólogos, artistas y hasta poetas que exalten la buena nueva.

Digamos también que en la nueva dialéctica urbanística hay quien llega a dar al Urbanismo un origen santificante, al afirmar que cuando San Agustín escribió la Ciudad de Dios pensó en la edificación bizantina de Constantinopla, erigida por el Imperio romano (6).

II.— E l U r b a n is m o e n p a í s e s e x t r a n j e r o s

La base del Planeamiento en los problemas urbanísticos tiene de común en los diferentes países estos tres factores : clima, suelo y población.

Por ejemplo, el suelo en Holanda, es el resultado del es­fuerzo holandés (7). La lucha secular contra el agua hace al país habitable por el ingenioso sistema de diques y el cuidado y atención que se dedica a la situación hidráulica de la na­ción. Otro problema es alejar el peligro de la salificación. Ho­landa lucha contra la escasez de espacio y en su Planificación tendrá que combatir por industrializar el país, la emigración

(5) Urbanismo y servicios urbanos. F az M a r o t o . Madrid, 1947. To­mo I, pág. 11S.

(6) A prospect of Cities. C e c il S t e w a r t . London, 1952, pág. 44.(7) Planeam iento territorial en Holanda. Introducción general. Pu­

blicación del servicio de información del Estado. La H aya, 1959.

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en gran escala o el descenso del nivel de vida. He aquí la gran: tarea de este grave planeamiento territorial para fomentar el establecimiento de empresas que den empleo a la población creciente, con el indispensable alojamiento adecuado.

El problema de Francia es diferente. Su suelo, rico y ex­tenso, se presta al urbanismo paisajista y a la construcción ar­tística entre espacios verdes (8).

Alemania tiende al trazado y descongestión urbana de las ciudades para unir y vincular con la tierra amplias capas de población, propugnándose el hogar propio con jardín, como la mejor vivienda para la familia numerosa.

La nueva Ley federal alemana del suelo, de 29 de junio de 1960, sienta las bases de la política urbanística alemana y codifica en 189 artículos la legislación sobre esta materia, fijando el contenido de la propiedad y levantando la congela­ción de precios de solares sin edificar (9).

Esta Ley de edificación de la República federal alemana (del suelo y ordenación urbana), en los debates parlamentarios fue designada como «Ley fundamental de urbanismo». Apro­bada el 20 de mayo de 1960 por la Dieta Federal, y publica­da en el Boletín de Legislación Federal (parte I, pág. 341) el 29 de junio de 1960— una vez ratificada por el Consejo Fe­deral— , ha puesto feliz término a una labor legislativa que comenzó en la República de Weimar.

Con ella se ha conseguido por primera vez en la historia del Derecho alemán crear una ordenación urbanística unifica­da para todo el territorio de la República Federal.

La legislación del Reich condujo a cierta unificación en el campo del Derecho urbanístico, pero no se llegó a una nue­va configuración de todo el Derecho de la edificación Hoy la Ley Federal de la Edificación es una de las más importantes codificaciones del régimen actual alemán.

Fundamento de esta nueva ordenación jurídico-urbanística son aquellas instituciones jurídicas de la construcción, con sus

(8) D ocum ents d ’JJrbanisme. R o b e r t A u z e l l e . Editions Vicent. Freal & Cié., 4, Rué des Beaux-Arts. P'arís, 1956.

(9) «La nueva Ley federal alemana del suelo». A l e ja n d r o N ie t o . R e­vista de Administración Pública. Septiembre-diciembre 1960, pág. 315.

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medios auxiliares, como prohibición de modificaciones, dere­cho de tanteo, derecho de paso, ordenación del suelo, urbani­zación y expropiación forzosa, que ya en el pasado se habían acreditado como fundamentales para el Urbanismo.

Hagamos un breve resumen de estas instituciones a que alude la Ley alemana :

Prohibición de modificaciones.— Si el Municipio ha deci­dido elaborar un Plan de ordenación urbana, modificarlo, com­pletarlo o revocarlo, puede establecer un bloqueo de modifi­caciones para la defensa del Plan en el futuro (art. 14 de la Ley de edificación de la República Federal alemana).

Derecho de tanteo.— De él goza el Municipio para la ad­quisición de fincas, cuando la finca esté señalada en el Plan de Edificación como zona para necesidades de la comunidad o para zonas de circulación, verdes o servicios. Cuando la finca esté incluida en un expediente de ordenación del suelo (artícu­lo 24). En cuanto a las condiciones para ejercer el derecho de tanteo, dice el artículo 504 del Código civil alemán que quien tenga derecho de tanteo con respecto a un objeto, puede ejerci­tarlo tan pronto como el propietario del mismo haya concluido con tercera persona un contrato de venta.

Derecho de paso.— La Ley distingue entre la obligación de tolerar ciertas conducciones localizadas, necesarias para la ur­banización y servicios del solar y las servidumbres de paso, sujetas a indemnización (art. 42).

Ordenación del. suelo.—La Ley establece una clara dife­renciación entre la urbanística y los conceptos de ordenación del suelo. La ordenación del suelo tiene un sentido de genera­lidad que se refiere al tiempo y al espacio y encuentra expre­sión en los programas y planes de desarrollo para un territo­rio extenso, mientras que la urbanística, en sentido estricto, tiene como misión la ordenación y configuración del espacio en el territorio de un municipio. Así, quien decide los planes de urbanismo es el Consejo Municipal, porque la urbanización es misión del Municipio (art. 123). Sin embargo, como en los planes urbanísticos hay que considerar intereses ultramunici- pales, prevé la Ley una cooperación de las autoridades admi­nistrativas superiores.

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Expropiación.-—Ningún plan de urbanismo podría reali­zarse si las fincas fuesen conservadas por propietarios no dis­puestos a edificar, quedando, por tanto, bloqueado su aprove­chamiento planificado. La Ley Federal de Edificación prevé para el caso de que las fincas no puedan adquirirse libremen­te, la posibilidad de adquirirlas mediante expropiación con fines urbanísticos (arts. 85-122). La minuciosa reglamenta­ción de esta materia expropiatoria llega a establecer la «ex­propiación reversible» (art. 102), facultando al expropiado para que la finca expropiada lo sea nuevamente a su favor, cuando concurra desistimiento de aplicarla al fin para que fue expropiada, no se cumplan los plazos o los fines para que fue expropiada.

Inglaterra cuenta con un documento importante. Su Ley del suelo es la «Town and Country Planning Act, 1947». Re­presenta la gran lucha urbanística contra el elefantiàsico Lon­dres, donde llueven del cielo cuatro toneladas de hollín por kilómetro cuadrado al año. La Ley del suelo inglesa ha hecho posible la erección de ciudades sin smog, sin ensuciamientos del aire por el humo o escape de gases. Lucha eficaz contra el Leviatán o mastodòntica ciudad moderna, calificada por M um - f o r d como «insensata ciudad industrial» y de «megalópolis burocrática» (10).

Al fenómeno de la gran ciudad que en su expansión ha confundido sus límites con los de núcleos de población cir­cundantes le denominan los ingleses «conurbación». El estu­dio de la expansión urbana y este fenómeno conurbanístico ha dado lugar a estudios importantes. En este sentido es de interés el trabajo de F r e e m a n (11), profesor de Geografía económica, así como el de A l l e n (12), quien para designar a estas agrupaciones humanas— creadas poi la revolución urba­na, secuela de la industrial— prefiera el término «región me­tropolitana» en oposición al de «conurbación».

(l'O) Los problemas del crecimiento urbano y su tratam iento actual en la Gran Bretaña. P e t e r S e l f . Traducción de Pérez Olea. Instituto de E s­tudios políticos, 1958, pág. 111.

¡TI) The Conurbations of Great Britain. F r e e m a n , T. W . Manchester :U niversity Press, 1959.

(12) Provincial M etrópolis. G r e e n , L. P. G e o r g e A l l e n . Londres, 1959.

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En Italia es de destacar la inquietud urbanística por con­servar la belleza natural y panorámica del país, por un básico interés de orden económico, que sirve, además, para fomentar la corriente turística. Razón fundamental que juega en «la conservazione delle belleze naturale e panoramiche» (13).

En Estados Unidos el ritmo acelerado, desconocido en Europa, es característica del impulso de este país en la edifi­cación de sus ciudades, las que, a excepción de Washington — que ha sido quizá la primera ciudad moderna construida con arreglo a un plan concebido con sentido artístico de ten­dencia renacentista—-, todas responden a un plan trazado so­bre la base de la cuadrícula—-, con acentuado desbordamiento del sentido de verticalidad, v. gr., Nueva York y Chicago. La segunda contribución norteamericana al urbanismo ha consis­tido en la introducción de parques y jardines, espacios abier­tos y bulevares de tipo haussmannista, siendo la tercera contri­bución norteamericana al urbanismo la zonificación, que no sólo se utiliza para proteger las áreas urbanas, sino que tam­bién se usa para proteger las carreteras, roadside zoning, y para proteger el desarrollo de las áreas rurales, county zo­ning (14).

III.^— L e g i s l a c i ó n u r b a n ì s t i c a n a c i o n a l

A) Evolución legislativa

El proceso legislativo del urbanismo en nuestra patria se inicia con la legislación del siglo pasado sobre ensanche y re­forma interior de poblaciones (15). Antes de esto es posible encontrar normas específicas para supuestos concretos, pero no existen cuerpos orgánicos generales.

La primera Ley de ensanche (16) es la de 26 de junio de

(13) Manuale de Legislazione urbanística. V ir g il io T e s t a . Milano Dott. A. Giuffré, 1958, pág. 385.

(14) «Zonificación», Boletín de divulgación. Estado libre asociado de Puerto Rico, 1959.

(15) L a Ley del suelo y el futuro del urbanismo. G arcía E n t e r r ía . Instituto García Oviedo. Universidad de Sevilla, 1958, págs. 95 y sigs.

(16) Bases legales de la. urbanización en España. Publicación del Cuer­po de Arquitectos Municipales. Barcelona, 1948.

14

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1864, luego reformada por la de 22 de diciembre de 1876. La Ley de 26 de julio de 1892 especificó esta legislación para los dos casos en verdad importantes a la sazón: M adrid y Bar­celona. Permitiendo a la vez la aplicación de la misma a otras ciudades en virtud de Decreto. Esta Ley y la de 18 de marzo de 1895 de saneamiento y reforma interior de poblaciones de más de 30.000 almas, han constituido junto con las aportacio­nes de los Reglamentos del Estatuto municipal de 1924— el de Obras y Servicios y Bienes Locales de 14 de julio de 1924—> el núcleo de nuestro Derecho urbanístico hasta la actualidad.

Después de nuestra guerra civil se publica la Ley de sola­res de 1945 que micia la legislación sobre política de suelo,, aunque es fuerza confesar la casi completa inefectividad de sus preceptos.

Así las cosas, y tras un esfuerzo de años que comienza con la creación de la Jefatura Nacional de Urbanismo por el De­creto de 22 de julio de 1949— disposición que encomienda a este Organismo «recoger la experiencia de la etapa actual y preparar las bases para la futura Ley Nacional de Urbanis­mo»— , se llega a la Ley de 12 de mayo de 1956 de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

B) Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana

a) Objeto y ámbito de aplicación.

El precedente inmediato de la Ley del Suelo es la Ley de 3 de diciembre de 1953 que afecta solamente a un trozo de Madrid (la avenida del Generalísimo y de Barajas), exten­dida al «Gran Valencia»— Decreto de 2 de abril de 1954— . A los territorios de los términos municipales anexionados a Madrid— Decreto de 5 de mayo de 1954 y Orden de 10 de diciembre de 1954— . Ampliado a Barcelona y su comarca por Decreto de 21 de julio de 1955 (17).

La Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956— que quizá de-

(17) «Limitaciones v beneficios en las leyes protectoras de la construc­ción». F r a n c is c o N ú ñ e z L a g o s . R evista de Derecho Notarial. Julio-diciem­bre 1959. Págs. 15 y sigs.

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biera de llamarse Ley de Urbanismo (18)— empieza fijando tanto el objeto de la Ley como la actividad urbanística, y así el artículo 1.° dice: «es objeto de la presente Ley la ordena­ción urbanística en todo el territorio nacional».

Y el artículo 2.° al fijar la actividad urbanística agrupa a ésta en una doble acción. Administrativa, en cuanto a pla­neamiento urbanístico, régimen urbanístico del suelo y ejecu­ción de urbanizaciones. Limitativa de facultades dominicales referentes al uso del suelo y edificaciones en cuanto a atribu­ciones de ejercicio para fomento e intervención sobre activi­dades urbanísticas.

b) Contenido orgánico.

La plenitud orgánica de la Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956 se logró con la creación del Ministerio de la Vivien­da, dentro del cual quedó configurada la Dirección General de Urbanismo— Decreto-ley de 25 de febrero de 1957.

En la Ley del Suelo la actividad urbanística se ejerce a través de Organismos centrales y locales

Los Organos centrales son:Consejo Nacional de la Vivienda, Arquitectura y Urbanis­

mo, como Organo superior consultivo del Ministerio de la Vi­vienda y de Coordinación con los demás Ministerios. (Art. 56 del Reglamento Orgánico del Ministerio de la Vivienda, De­creto de 23 de septiembre de 1959.)

Comisión Central de Urbanismo, en período de elabora­ción y cuyas facultades las ejerce hoy el Ministro de la Vi­vienda por hallarse aquel organismo pendiente de regulación. Dichas atribuciones transitorias las regula el Decreto de 26 de noviembre de 1959.

Dirección Geneial de Urbanismo, con las facultades que

(1’8) Dice B allbé que cuando la Ley del Suelo estaba en las Cortes, le dijo un compañero : «creo que se debiera presentar una enmienda que dijese : enmienda por la que se modifica el nombre de la Ley para que en vez de Suelo se llame de Urbanismo». Comentario sobre la Ley del Suelo : M a n u e l B a l l b é , Catedrático de Derecho administrativo. Publicación del «Departamento provincial de Seminarios». Las Palm as de Gran Cana­ria, 1957.

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establece la disposición constitutiva y creadora del Ministe­rio de la Vivienda, citada anteriormente.

Gerencia de Urbanización— Ley de 30 de julio de 1959— , Organo que se caracteriza por su sentido empresarial y es­tructura jurídica de organismo autónomo (19).

Son Organos locales en materia urbanística: las Comisio­nes provinciales de urbanismo. Ayuntamientos con régimen normal, mancomunados o bajo la modalidad de Gerencia u r­banística. Las Diputaciones provinciales, especialmente en fun­ciones de ayuda y cooperación. (Arts. 198 a 205 de la Ley del Suelo).

Característica orgánica destacable es que la Ley ha res­petado la autonomía municipal, así como la norma regulado­ra de esta autonomía, que es la Ley de Régimen Local. Cri­terio que quedó claramente fijado al rechazarse una enmienda que pretendía que los acuerdos municipales fueran en todo caso susceptibles de recurso de alzada ante la Comisión pro­vincial de Urbanismo. Porque así como dicha vía está justifi­cada en aquellas cuestiones que tienen un carácter eminente­mente técnico en relación con los planes y con sus incidencias en cuanto a otros acuerdos, entrañaría una regresión conside­rable del Régimen jurídico general existente en materia muni­cipal, que ha de seguir la trayectoria establecida en la Ley de Régimen Local (20).

c) Institucionalización de principios.

La estructura de la Ley del Suelo está forjada sobre los principios que la propia Lev institucionaliza y que son:

El social.E l económico.De planeamiento.De fomento.De solidaridad.De intervención

(19) E studios de Derecho urbanistico. M a r t ín B l a n c o . Madrid, 1960. Pág. 59.

(20) «Discurso del Director general de Administración Local, García Hernández». R evista de Estudios de la Vida Local. Año 1956. Pág. 484.

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De coordinación ; yDe publicidad.

Pero antes de hacer una discriminación sobre las ideas que configuran estos principios, citemos algunas opiniones en pro y en contra de la Ley.

La esencial virtud de esta Ley está en que no ha caído en el vacío. Desde su publicación— y aun antes— lleva consigo apasionadas defensas y críticas en contra. Ha dado lugar a comentarios que van desde quien afirma que es una Ley ex­céntrica y desorbitada (21), hasta quien asegura que se trata de una disposición trascendental e importante (22).

Estamos sin duda ante una Ley de la máxima trascenden­cia, dice G a r c í a E n t e r r í a ( 2 3 ) , tanto en el orden de la pro­piedad civil, como en el administrativo de la gestión colectiva de intereses.

Nosotros, que desde el punto de vista económico hemos tenido la desgracia de estar ausentes del gran movimiento de concentración humana que impuso el industrialismo, tenemos ahora a cambio de ello la suerte inestimable de disponer de nuestras bellas ciudades casi intactas, crecidas con el ritmo orgánico de tiempos pausados, sin prisas. Sería absurdo per­der este tesoro para acudir ingenuamente a la seducción de la megalópolis tentacular.

Agrega G a r c í a E n t e r r í a que la Ley del Suelo inicia evi­dentemente una época en el movimiento urbanístico de nues­tra Patria. Es una Ley que no puede decirse por cierto impro­visada, que responde incluso a excelentes criterios técnicos de todo orden, que revela en su factura una atención hoy por desgracia poco común, que incluso aporta soluciones de posi­tivo intei'és en el panorama general del Derecho comparado.

(21) «Notas sobre la Ley de 12 de mayo de 1'956, que establece el R égi­men del Suelo y Ordenación Urbana». E n r iq u e d e J a n e r . R evista General de Derecho. Enero-diciembre 1957. Pág. 482.

(22) «Síntesis normativa de la Ley del Suelo. Hacia una justificación del Urbanismo». P é r e z B o t ij a . R evista de Estudios de la Vida Local. Año 1956. Pág. 506.

(23) L a Lev del Suelo y el futuro del Urbanismo. G a r c ía E n t e r r í a . Pág. 136.

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En la Ley dei Suelo las Cortes introdujeron numerosas modificaciones. Se suprimieron 32 artículos del primitivo pro­yecto, como consecuencia no sólo de las 163 enmiendas for­muladas, sino también de las rectificaciones hechas por la Ponencia.

Todo esto es evidente— dice G a r c í a E n t e r r í a — , pero no lo es menos que se trata de una Ley difícil, de acceso y com­prensión verdaderamente penosos.

He aquí por de pronto el primer mérito de la importante Ley de 12 de mayo de 1956: la de surgir casi de la nada.

B a l l b é , al comentar la Ley del Suelo, dice que es una revelación, en el sentido de que no constituye— en relación con la legislación anterior— una reiteración absoluta en los prin­cipios, sino que más bien constituye respecto a esta legisla­ción anterior un hito, una evolución.

Pero quizá sea éste el primero de los inconvenientes que la Ley suscita. Es tal su originalidad en nuestro Derecho, sus regulaciones introducen novedades de tanta entidad respecto a la situación anterior, que ha de ser preciso un poderoso es­fuerzo de adaptación a las conciencias por parte de los pro­pietarios, administradores, funcionarios, arquitectos, técnicos, juristas y jueces para que puedan extraerse de tan importante Cuerpo legal todas las posibilidades que indudablemente repo­san en él.

Pasemos al estudio de los principios contenidos en la Ley del Suelo:

Principio social.— El principio social de la Ley del Suelo ocupa el lugar preferente en su articulado. Por él se busca la ecuación de utilizar el suelo en congruencia con la utilidad pública y de la función social de la propiedad. Fija el uso racional del suelo en cuanto al mantenimiento de una densi­dad de edificación, adecuada al bienestar de la población.

Principio económico.— Es cauce para regular el mercado de terrenos subordinando el precio de los mismos a los fines de la edificación y de la vivienda económica.

Economía y vivienda tienen un origen común. Hasta en su origen etimológico. La palabra economía viene del griego

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oikos, que quiere decir casa, y la casa es un interés fundamen­tal del hombre, y hasta de la sociedad, ya que suministra el ambiente dentro del cual la familia, que es la célula de la sociedad, puede realizar el milagro, no tanto de la propagación de la especie, cuanto de la formación del individuo (24).

Sin el enfoque económico hubiera sido ineficaz la acción urbanística.

Por eso no sólo a la gestión económica se consagran los cuatro capítulos del título quinto de la Ley, sino que a tra­vés de su articulado se encuentran referencias al substratum económico en que se apoya el urbanismo.

En este sentido, para actuar sobre realidades, se exige un documento económico esencial en los planes parciales de or­denación, para desarrollo del Plan general. Y este documento es el acreditativo de los medios económicos financieros dispo­nibles y afectos a la ordenación (o), núm. 2, art. 10).

También la Ley establece cauces jurídicos para atraer ha­cia el urbanismo las iniciativas particulares— insustituible fuente de riqueza— , movilizando el capital privado hacia fór­mulas de compensación (art. 124) y cooperación (art. 115).

Y hasta la misma gestión pública de ejecución de planes parciales y proyectos de urbanización, puede ser sustituida por la gestión privada (art. 137), pudiendo el Estado y las entidades locales acudir a la sociedad anónima o a empresas de economía mixta, en cogestión con la iniciativa privada, para ejecutar aquellos planes.

Pero quizá la meta máxima del principio económico que la Ley institucionaliza está en la regulación del meicado de terrenos para cumplir los fines de la edificación (c), núm. 2 del art. 3.°), adquiriendo terrenos y construcciones para cons­tituir patrimonios de suelo (/), núm. 2, art. 3.°) a precios ase­quibles o expropiando terrenos y construcciones para efectuar las obras y cuanto convenga a la economía de la urbanización proyectada (6), núm. 3, art. 3.°). Estabilización de precios en la que pensó el legislador para frenar la economía especu-

(24) Cómo nace el Derecho. F r a n c e s c o C a r n e l u t t i . Ediciones Jurídi­cas Europa-América. Buenos Aires, 1959. Pág. 19.

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lativa del mercado de terrenos, basada en la inflación de precios.

Si a esto unimos el orden de prioridades de los polígonos a edificar (art. 111) para actuar según necesidades— priorida­des urbanísticas que habrán de adaptarse, a su vez, a las prio­ridades de la economía nacional— , hace que la misión urba­nística no se aparte del principio económico que para la na­ción rija en cada momento político.

Principio de planeamiento.— Su instrumento es el Plan re­gulador que supone una previsión, una corriente dirigida ha­cia el futuro, hacia un desarrollo de la ciudad a largo pla­zo (25).

Características de este principio planificador es el ser fuente de información sobre las condiciones actuales de la ciu­dad, un programa para el futuro, un indicador de objetivos, un mecanismo de coordinación, un dispositivo para estimular la iniciativa privada.

El planeamiento significa también un conjunto de dispo­siciones restrictivas en cuanto imponen condiciones y lim ita­ciones a la utilización de los terrenos. No hay que olvidar — dice Ballbé— que al hacer cada edificio se está haciendo a la vez la ciudad. No es suficiente, por tanto, intervenir los edificios en el momento en que se van a construir, hay que te­ner en cuenta que aquel edificio constituye simplemente una célula dentro de la ciudad. Con esto entramos a conocer cuál es el objetivo de la nueva Ley. Quiere evitar que una población surja por casualidad donde quiera y que las poblaciones se desarrollen como quiera cada uno de los ciudadanos. Eviden­temente— agrega— éste es un aspecto que hay que planificar.

El Planeamiento ha de representar asimismo un todo or­gánico, en cuanto apoyándose en una realidad geográfica ha de respetar su personalidad, pero acomodándola a la cambian­te variedad sobre la que opera. Y ajustado a las condiciones eco­nómicas de cada momento.

El Planeamiento, por último, no es un fin en si mismo, sino

(25) «Discurso en las Cortes de Blas Pérez González, Ministro de la Gobernación». R evista de Estudios de la Vida Local. Año 1956. Pág. 461'.

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un medio, un útil de trabajo, y su meta consiste en llegar adar vida a una probabilidad de iniciativa creadora v libre,dentro de un marco de instituciones planificadas.

En este sentido dice C a r r o M a r t í n e z ( 2 6 ) que la base y plataforma de toda la Ley del Suelo se fundamenta en lanecesidad de que exista un plan de ordenación.

Es decir, no puede haber una ordenación urbanística sin que esté previamente planeada (27).

Ahora bien, la anterior afirmación puede dar lugar a una cierta confusión. El ideal de la Ley es que preceda la urbani­zación a la edificación. Pero como es imposible parar la vida en espera de que estén a punto los planes nacionales, provin­ciales, comarcales y municipales, etc., el legislador hace la ordenación total del suelo nacional a través de tres supuestos:

a) Ordenación conforme a planes territoriales (art. 6.°de la Ley) y especiales (art. 13).

b) Ordenación sin Plan promulgado, pero conforme anormas subsidiarias (arts. 57 y 58).

c) Ordenación sin Plan ni normas subsidiarias. Es elsupuesto del artículo 66 de la Ley del Suelo.

Con anterioridad a la Ley del Suelo, el Plan debía formar­se en cada población. Lo dispuso el Estatuto municipal. La Ley de Régimen Local de 1950 reitera esta disposición. La Ley del Suelo— dice Ballbe— ha tenido en cuenta que estas disposiciones no se cumplen. No se cumplen porque en la si­tuación anterior existían unas deficiencias: donde no había plan de ordenación interior, donde no había plan de ordena­ción urbana, los propietarios podían hacer lo que quisiesen. Donde había plan de ordenación urbana, el propietario tenía limitadas sus facultades dominicales. Donde no había plan la propiedad era libre. La Ley del Suelo establece lo contrario:

(26) ((Principios de la nueva Ley del Suelo». C a r r o M a r t ín e z , Profe­sor adjunto de la Universidad Central. R evista de Estudios de Vida Local. 1956. Pág. 513.

(27) La Ley alemana del Suelo distingue Anteproyecto de ordenación urbana (Plan de utilización de superficies)— art. 5.°— , como plan urbanís­tico preparatorio y Plan de edificación, como plan urbanístico obligatorio- de derecho— art. 8.°— . Sistema orgánico por el que el primero conduce al segundo definitivo.

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donde no hay plan, la propiedad queda más limitada que si el plan existiese. En las poblaciones que carecieren de plan de ordenación (art. 66 de la Ley), el territorio se clasificará en suelo urbano y rústico. Constituirán el suelo urbano los terrenos comprendidos en un perímetro edificado al menos en el 20 por 100 de su extensión superficial. Al constituir el suelo rústico los demás terrenos no incluidos en la calificación ante­rior, tal suelo no puede ser dividido en parcelas inferiores a la unidad mínima de cultivo, porque el suelo rústico tiene una final .dad principalmente agrícola o pecuaria. Consecuencia, ¡os propietarios son los primeros interesados en la formación del Plan.

Resumiendo : el suelo nacional queda sometido al princi­pio planificador de la Ley del Suelo, a partir de su vigencia, baya o no plan aplicable, puesto que la Ley abarca todo el suelo nacional, según la clasificación ya expuesta.

Planificación obligatoria que señala el artículo 45 de la Ley del Suelo cuando dice: «los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre Ordenación urbana contenidas en la pre­sente Ley y en los planes, proyectos, normas y ordenanzas aprobados con arreglo a la misma». Artículo que fija las fuen­tes de las normas imperativas del Planeamiento urbanístico.

Como vemos, el legislador entiende el Planeamiento como Un bien jurídico y establece los instrumentos defensivos contra posibles lesiones de tal bien objetivo.

Así, en la Ley se consagra la tendencia a sancionar toda actividad humana contraria al Derecho objetivo urbanístico:

a) Instaurando una acción pública (art. 223) en defensa de la Ley y de los planes de ordenación urbana.

b) Estableciendo el resarcimiento por daño objetivo (a r­tículo 213).

Con independencia de los derechos que correspondan a propietarios y titulares de derechos reales (art. 224) que com­prende el resarcimiento por daño subjetivo.

Principio de fomento.— La olvidada idea de fomento vuel­co a surgir en la Administración española, implicando tanto

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a ésta corno a los particulares en la idea de creación de rique­za, impidiendo la existencia de bienes ociosos y destacando la acción promotora hacia el bien común.

En verdad, la actividad urbanística va encaminada al fo­mento de las facultades dominicales relativas al uso del suelo y edificación (apartado d), art. 2.°).

Así, en la Ley se exige a los propietarios que edifiquen en plazos determinados (art 3.°, núm. 4, c).

Impone la enajenación cuando no se edifique en el tiempo o forma previstos (art. 3.°, núm. 4, d).

Promueve la posibilidad de que se faciliten a los propie­tarios los medios precisos para cumplir las obligaciones im­puestas por la propia Ley (art. 3.°, núm. 4, g).

Dentro de esta política de fomento, cabe ceder terrenos edi­ficables y derechos de superficie (art. 3.°. núm. 4, a).

Política de fomento caracterizada por el llamamiento le­gal a la colaboración, puesto que la gestión urbanística podrá encomendarse a órganos de carácter público, a la iniciativa privada v a entidades mixtas (art. 4.°, núms. 1 y 2 y art. 40).

Influida por esta idea de fomento del urbanismo, la Ley tiende a huir de la compraventa forzosa, que es la expropia­ción administrativa, llamando a los propietarios a urbanizar por el sistema de cooperación (núm. 4 del art. 118).

Que la gestión urbanística persigue una idea de fomento y no de absorción por órganos estatales de la labor urbanística está claro según el núm. 2 del art. 4.° de la Ley: «la gestión pública suscitará, en la medida más amplia posible, la inicia­tiva privada». Y el número 4.° del artículo 5.°: «los Organos urbanísticos fomentarán la acción de Jas Corporaciones lo­cales».

En servicio de este principio de fomento está el llama­miento ai concurso general del artículo 21 : los Organismos públicos, los concesionarios de servicios públicos y los particu­lares prestarán su concurso a la redacción de planes de orde­nación, y, al efecto, facilitarán a las Corporaciones locales, Comisiones provinciales y Dirección General de Arquitectura y Urbanismo los documentos e informaciones necesarios.

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Principio de solidaridad.— La Ley del Suelo unas veces abre cauces al régimen de comunidad (art. 81, núm. 3, d)f otras a la Asociación administrativa de propietarios (artícu­lo 211, núm. 2). Y en este camino de solidaridad fundiaria impide la desigual distribución de los beneficios y. cargas del Planeamiento entre los afectados e impone una justa distri­bución de aquéllos (art. 3 ° , núm. 2, b). O afecta el aumento del valor del suelo originado por el Planeamiento al pago de los gastos de urbanización (art. 3.°, núm. 2, d). O acude a la reparcelación de «unidad superior» para distribuir entre todos los propietarios la extensión de terreno edificable y no edifi­cable (art. 81, núm. 1).

Principio de intervención.— Toda intervención supone, de una parte, un sujeto interventor, y de otra, un sujeto pasivo intervenido. El sujeto activo es el Estado, y el pasivo, la sociedad (28).

Este principio intervencionista es otra de las característi­cas esenciales de la Ley v atribución de la competencia urba­nística al intervenir en el ejercicio de las facultades dominica­les (art. 2.°, d) y prohibiendo los usos que no se ajusten a los planes (art. 3.°, núm. 4, e). También interviene la Adminis­tración en la parcelación (art. 3.°, núm. 4, b), así como en el encauzar, dirigir, realizar, conceder y fiscalizar la ejecución de las obras de urbanización (art. 3.°, núm. 3, a), expropiando' los terrenos y construcciones necesarios para efectuar las obras y cuantos actos convengan a la economía de la urbanización proyectada (art. 3.°, núm. 3, b). Principio interventor que se extiende al derecho de inspección de obras tanto por los Orga­nos directivos como gestores, dentro de sus respectivas com­petencias (art. 103).

Principio de coordinación.— El urbanismo no es materia que se concrete en la edificación, reserva urbana, espacios verdes, viales, servicios sanitarios, densidad de edificación y alturas. Los Organos urbanísticos no pueden olvidar la misión de Departamentos especializados con la materia que directa o

(28) Las transformaciones del régimen adm inistrativo. G a r r id o F a l l a . Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1954. Pág. 89.

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indirectamente afecta al urbanismo: Ministerios de la Gober­nación, Obras Públicas, Agricultura e Industria. Esencialmen­te, la eficacia del Planeamiento urbanístico depende de este •enlace administrativo. Por eso la Ley, refiriéndose a tales Or­ganos, dice que coordinarán sus respectivas atribuciones con las correspondientes a los distintos Ministerios (art. 5.°, núme­ro 3). El principio que la Ley sienta es plausible. El proble­ma espinoso está en la realización práctica de ese indispen­sable principio coordinador de la actividad urbanística.

Principio de publicidad.— La publicidad sustantiva viene determinada por el Plan de ordenación, por las normas subsi­diarias o complementarias que se dicten o por el régimen mis­mo que sobre el suelo establece la Ley. Existe también una publicidad formal, en cuanto que los planes y proyectos, con sus normas, ordenanzas y católogos, serán públicos y cualquier persona podrá en lodo momento consultarlos e informarse de los mismos en el Ayuntamiento (art. 43). La vigente Ley de edificación de la República Federal alemana dice en su ar­tículo 2 (8): todos los ciudadanos tienen el derecho de cono­cer los proyectos de Ordenación urbana, las memorias expli­cativas y sus fundamentos y a exigir información sobre su contenido.

Nuestra Ley del Suelo da un paso importante previniendo la creación de la «Cédula urbanística de terreno o edificio» (art. 51), Cédula que podrá llegar a ser un documento indis­pensable para la inscripción en el Registro de la Propiedad, a efectos de concordar los artículos 34 de la Ley Hipotecaria y 71 de la del Suelo.

I V .— L a L e y d e l S u e l o y e l C ó d ig o c i v i l

La Ley del Suelo pudiera condensarse para C a r r o M a r t í ­n e z (29) en la siguiente definición descriptiva:

Es una norma de urbanismo que, a través del planeamien­to urbano de las grandes ciudades, urbaniza a costa de los pro-

(29) Oh. cit.

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pietarios del suelo, que se halla afectado a tal fin por una se­rie de limitaciones y deberes, y continuamente amenazado de expropiación por un sistema de valoración contraespeculativo.

A su vez, P é r e z B o t i j a (30) nos dice que el legislador se ocupa preferentemente de la Ordenación urbana. Mas esta preferencia no releva a segundo plano el ordenamiento del dominio y demás derechos reales sobre el suelo y las fincas. Puede incluso decirse, sin énfasis alguno, que después de la Ley Hipotecaria, la Ley que estudiamos es el complemento normativo más importante del Código civil para la Ordena­ción de ciertos bienes inmuebles. No es, como podrá apreciar quien profundice en el alcance de sus preceptos, únicamente una ordenación uibanística, es también una ordenación par­cial del Derecho inmobiliario.

Ahora bien, no constituye la nueva normación una refor­ma completa y absoluta de los preceptos del Código civil rela­tivos al dominio y demás derechos reales sobre bienes inmue­bles, situados en espacios urbanos o semiurbanos.

¿Podrá conceptualmente encuadrarse el nuevo régimen de la propiedad urbana en la categoría de las propiedades espe­ciales? Los dueños de terrenos o edificios afectados por la ordenación urbanística no puede decirse que son titulares de una propiedad especial. El régimen jurídico de las aguas, como en diferente grado el de los montes, minas, obras inte­lectuales, patentes, etc., es mucho más especial que el régimen jurídico del suelo que la nueva Ley aporta.

Mas no se crea que la Ley del Suelo respeta inconmovible­mente un derecho quiritario, sino todo lo contrario, responde a las modernas tendencias que sociológica e ideológicamente se designan como función social de la propiedad y que econó­micamente propugnan una intensa movilización de los bienes inmuebles.

Si el civilista e hipotecarista tienen en la nueva Ley un horizonte constelado de promesas y preocupaciones, el soció­logo podrá ver en la misma una instrumentación de esa idea madre de la que en la moderna política social se conoce con: el nombre de función social de la propiedad.

(30) 0 6 . cit.

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Los principios sentados en el Fuero del Trabajo, primero, y en el Fuero de los Españoles, después, encuentran en la Ley del Suelo más que un intento de desarrollo. También los moralistas y teólogos podrán ver reflejados en los principios que sus normas inspiran algunas doctrinas contenidas en las encíclicas y mensajes de los Pontífices sobre la misión de la propiedad.

La Ley del Suelo esencialmente es una reforma de la acti­vidad administrativa— dice B a l l b É (31)— que hay que instru­mentar entre los preceptos que constituyen la empresa de re* forma de la Administración, representada por la cronológica actividad legislativa que ha venido surgiendo a la faz pública: la Ley de Expropiación forzosa, del Suelo y Ordenación ur­bana, de lo Contencioso-administrativo, de Régimen jurídico de la Administración del Estado y de Procedimiento adminis­trativo.

El Derecho del suelo se sale de los moldes de Código ci- vil y viene a ser un Derecho inmobiliario público, constituido por el influjo de la ordenación del suelo, la urbanización, cons­trucción de viviendas, expropiación de bienes inmuebles, con­centración parcelaria y colonización.

A) Deberes y limitaciones de la propiedad dei suelo

En la doctrina antigua la expresión «limitaciones de la propiedad privada», dice G a r r i d o F a l l a (32) se utilizaba en un sentido genérico que abarcaba incluso instituciones como i a expropiación forzosa. Es evidente, sin embargo, que la na­turaleza jurídica de este último instituto no puede ser expli­cada mediante la idea de limitación, pues antes de que la ex­propiación se acuerde, la propiedad es plena y sin limitacio­nes, y después de acordada no hay limitación, sino privación. Por otra parte, una vez que tomó carta de naturaleza la teo­ría de las prestaciones obligatorias in natura de los particu-

(31) Expropiación forzosa y urbanismo. A l b e r t o A l m a n zo r y J u l io R a f a l s . Ediciones Acerbo. Barcelona, 1959. Prólogo d e l catedrático de D e­recho administrativo M a n u e l B a i.l b é P 'r u n e s .

(32) (¡El régimen administrativo de la propiedad privada». G a r r id o F alla . R evista de Derecho Privado. Junio 1959. Pág. 459.

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lares, quedaba abierta la posibilidad de su correcta sistemati­zación.

La incidencia del Derecho urbanístico sobre la propiedad lundiaria, dice G a r c í a E n t e r r í a ( 3 3 ) no puede ya explicarse en los términos tradicionales de las limitaciones de la propie­dad. La doctrina alemana juega con un doble concepto que puede ser oportuno traer aquí : no se trata ya propiamente de Eigentumsbeschrankungen, sino de Eigentumsbegrenzung, no de restricciones o limitaciones de la propiedad, sino de deli­mitación de la propiedad en su contenido normal. No de una limitación o ablación de algo positivo y plenario, sino de un límite de extensión, de un confín. Límite de extensión que no se detiene en el derecho, sino que llega hasta la facultad, por­que a veces la ordenación no afecta al derecho de dominio del suelo, sino a la facultad de edificar, derivada de aquel dere­cho. Así, el artículo 61 de la Ley dice : las facultades del derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límites y con •el cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley.

Como dice con todo rigor el artículo 70, las normas urba­nísticas no restringen ocasionalmente la propiedad, sino que « definen el contenido normal de la propiedad», y de este con­tenido ya, y según todo lo expuesto, parece que las antiguas limitaciones de la propiedad se convierten, conforme a la Ley del Suelo, en mera sustancia configuradora de su contenido. Enfoque doctrinal distinto al concepto de propiedad— goce con limitaciones— del artículo 348 del Código civil.

Lo que es indudable es el sometimiento de los derechos dominicales de propiedad a la planificación administrativa (34) y, por tanto, el incontenible avance del Derecho público sobre el privado.

B l a s P é r e z G o n z á l e z , catedrático de Derecho civil y de­fensor de la Ley del Suelo en las Cortes (35) nos dice que

(33) «La Ley del Suelo y el futuro del Urbanismo». G a r c ía E n t e r r í a . Ob. cit. Pág. 130.

(34) «La Ley española sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana desde el punto de vista de Derecho privado)). M a d r id e j o s S a r a s o l a . N o­tario. R evista de Derecho Español y Americano. Noviembre-diciembre 1957. Pág. 31'.

(35) Discurso en las Cortes. Ob. cit.

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la propiedad privada para subsistir ha tenido que transfor­marse. Tiene que ser la ecuación de lo que hay en ella de ra ­zón natural, y las justas exigencias sociales de la realidad presente. La propiedad entendida al servicio de una función social es interna y positivamente lim itada; impone deberes, obligaciones de hacer. Hoy día es un lugar común afirmar que la propiedad no debe considerarse como un don edonista del individuo, sino que ha de ser entendida como propiedad activa, de hecho, dinámica, portadora de nuevas riquezas para la comunidad Además, en los tiempos presentes la piopiedad tiende a dejar de ser una institución unitaria, una y la mis­ma para todos los bienes.

Podía serlo cuando su ordenación estaba constituida por un «minimum» de normas dirigidas a conferir un «máximum» de atribuciones, y sólo cuando preocupaba la satisfacción del individuo. Pero al perseguirse a través de ella el cumplimien­to de más complejas finalidades, al asignarle funciones fami­liares y sociales, al situarla en conexión con la economía na­cional, al establecer en suma una ordenación minuciosa y con­corde con la naturaleza de los bienes, aquella uniformidad, fruto de una síntesis abstracta, ha desaparecido.

El Código civil contiene una breve y uniforme ordena­ción de la propiedad, aplicable a toda clase de bienes. Sólo reconoce especialidades a la propiedad intelectual, la indus­trial, la de agua y la de minas. Son las antiguas y anómalas propiedades especiales situadas en las zonas limítrofes de los Derechos civil y administrativo. Actualmente, lo ayer anóma­lo, se ha tomado como regla general. La legislación va estruc­turando sucesivamente formas de propiedad en razón de la na­turaleza de los objetos: propiedad mobiliaria, propiedad in­mobiliaria, propiedad comercial, propiedad de la empresa, propiedad agraria, propiedad forestal, propiedad urbana...

La nueva Ley del Suelo viene a ser el Estatuto jurídico básico de la propiedad urbana. El suelo, como asiento de con­glomerados humanos, reclama una ordenación propia, ajus­tada a sus exigencias. El gran problema de nuestro tiempo es el de la vivienda y sus derivados. Este problema no se puede resolver eficazmente desde el ángulo modesto y transitorio del

15

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arrendamiento urbano. Precisa el paso definitivo, atacándole en su base misma: la propiedad del suelo.

Otra directriz del derecho de propiedad muy característi­ca de los tiempos que corren, y también incorporada a la Ley, es la de que el goce útil y la productividad de los bienes ha pasado a ocupar el centro de la protección del Derecho. An­tes esta máxima protección recaía en la persona del propieta­rio, sin tener en consideración su conducta. La cualidad de propietario ha pasado, en cierto sentido, de la esfera del ser a la del hacer. Es el goce útil de los bienes y no la mera pro­piedad de ellos lo que reclama el especial amparo del De­recho.

Siendo tan esencial para todos no puede permitirse que sea mero instrumento de crédito o simple modo de inversión, sino a condición de que cumpla conjuntamente las finalidades sociales que demanda el bien común.

Las líneas que configuran el contenido de la propiedad del suelo están trazadas sobre los deberes, limitaciones, obli­gaciones in faciendo e inexistencia de indemnización, que va­mos a estudiar por separado.

Deberes.— Hay que diferenciarlos de las limitaciones, por­que éstas tienen un sentido negativo de prohibición. Un ánimo de desconfianza y una finalidad que consiste, según el profesor B a l l b é , en «enjaular» la titularidad dominical, ya que fue­ra de su jaula es tan peligrosa y perturbadora como pudiera serlo una fiera en libertad (36).

Los deberes son obligaciones que la Ley y los planes de ordenación imponen a los propietarios del suelo, a fin de que cooperen en la función urbanística (art. 61), puesto que el urbanismo es la razón teleologica de la Ley.

El deber principal que los propietarios tienen, según la Ley, es costear la urbanización, así como la cesión de viales y zonas verdes, a título de contribución en especie, de lo que después hablaremos.

Otro deber fundamental es edificar los solares resultantes

(36) «Principios de la nueva Ley del Suelo». C a r r o M a r t í n e z . Ot>. cit.. Pág. 532.

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de la urbanización dentro de ciertos plazos máximos (art. 67, núm. 3, b), así como el deber de mantener los edificios en con­diciones de seguridad, salubridad y ornato públicos.

Limitaciones.— a) Las que dimanen no sólo de la Ley misma, sino también las procedentes de los planes, normas, ordenanzas, aprobados con arreglo a la misma (art. 45).

b) La de no poder edificar las parcelas de suelo urbano, hasta que no merezcan la consideración de solar, por contar con los servicios mínimos de urbanización a que se refiere el artículo 63 de la Ley del Suelo (art. 67).

c) La de no poder apartar el uso del predio del destino previsto en el plan, ni ejercerse de modo distinto al regulado en el mismo (art. 47).

d ) La de no poder realizar ninguna obra sin previa li­cencia (art. 165).

e) La de no poder proceder a la parcelación hasta que se conceda la pertinente licencia y hasta que no exista apro­bado un plan parcial de ordenación del sector correspondien­te (art. 79).

/) La de considerar indivisibles las parcelas por bajo de la superficie mínima señalada en el plan. Los Notarios y Re­gistradores— dice el número 2.° del artículo 78— harán cons­tar en la descripción de las fincas la cualidad de indivisible de las que se encontraren en cualquiera de los casos expre­sados.

g) La de no poder enajenar una finca fuera de ordena­ción sin hacerlo constar así en el título (art. 50).

h) Someter a las fincas a la documentación especial de la «Cédula urbanística» (art. 51).

Obligaciones «in faciendo».— Con el artículo 169 de la Ley revive la antigua oneris ferendi al exigirse en dicho pre­cepto obligaciones de conservación y reforma de fachadas.

En el mismo supuesto se encuentran las construcciones pa­ralizadas, ruinosas, derruidas o inadecuadas al lugar en que radiquen, cuyos propietarios deberán emprender la edificación dentro de los plazos previstos (art. 142, núm. 3).

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Y, por último, la fundamental obligación in faciendo del propietario de un solar es la de edificarlo, dentro de los pla­zos establecidos en el Plan (art. 67, núm. 3, b).

Inexistencia de indemnización.— La Ley del Suelo ha acep­tado el criterio de la no indemnización por la doble razón de que primero dichas limitaciones y deberes son una configura­ción intrínseca al contenido normal de la titularidad domini­cal; segundo, para evitar— dentro del orden práctico— la se­rie de cuestiones que se suscitan corrientemente cuando se trata de compensar de modo económico la imposición de cualquier limitación. Ahora bien, para que los deberes y limitaciones de la propiedad afectada por la Ley del Suelo no sea sufrido de modo desigualitario, dispone la Ley que los beneficios y car­gas de la urbanización deben distribuirse justamente entre to­dos los propietarios mediante una reparcelación adecuada (a r­tículo 70).

Es conveniente hacer una discriminación técnica sobre par­celación y reparcelación. Mientras que la primera se refiere a la nueva configuración de un polígono o manzana, de la cual puede resultar un número de solares que coincida o no con el de propietarios, la reparcelación se refiere a la tarea de reali­zar una agregación o segregación de parcelas que finalice con una racional ordenación de solares, cuyo número ha de coin­cidir con el mismo de propietarios existentes en el polígono o manzana ordenados. La reparcelación es una manifestación del principio de solidaridad en el que se inspira la Ley, dando a la propiedad del suelo un contenido que rebasa las clásicas limitaciones del dominio, por razón de vecindad, que cataloga nuestro Código civil.

B) Comunicación de bienes, actos y negocios asociativos.

Al enumerar la Ley del Suelo los actos de la competencia urbanística, los apartados b) y d) del número 2 del artícu­lo 3.° fija dos jalones importantes. Uno, el «impedir la des­igual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribu­

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ción de los mismos». Otro: «afectar el aumento del valor del suelo originado por el planeamiento al pago de los gastos de urbanización».

La Ley parte del supuesto de que el Planeamiento incre­menta el valor económico de los terrenos y por eso afecta al pago de los gastos de urbanización parte del mayor beneficio que el suelo obtiene por la nueva ordenación urbana. Pero, además, como puede haber con el Planeamiento perjuicios graves y enriquecimientos injustos, la Ley tiene presentes am­bos peligros acudiendo a la «reparcelación de unidad supe­rior» para extender los efectos del planeamiento a un mayor número de propietarios o dentro del polígono o manzana exi* gir la reparcelación para que entre cada propietario se atri­buya el volumen edificable proporcionado (núms. 1 y 2 del artículo 81).

Este principio de solidaridad fundiaria se desarrolla en varios artículos de la Ley del Suelo. Así, en ésta su tendencia de equiparar las circunstancias urbanísticas de las antiguas y nuevas parcelas, acude al régimen de comunidad con arre­glo al Derecho civil, para que los propietarios agrupen sus parcelas, con señalamiento de cuotas, cuando dichas parcelas hayan de reducirse por imperio de la unidad mínima urbanís­tica (art. 81, núm. 3, d). Ahora bien, esta comunidad pro- indiviso que se regirá por los artículos 392 y concordantes del Código civil, ¿es una imposición de la Ley? No, ya que la misma les da a los propietarios un derecho de opción para enajenar por pública subasta. En último término, la Adminis­tración puede expropiar.

Como negocios y actos asociativos, la Ley del Suelo enu­mera :

1) Junta de compensación.2) Sociedad mixta.3) Asociación administrativa de propietarios.4) Otras personas jurídicas.

Junta de compensación.— Los planes de urbanismo podrán ejecutarse— dice el artículo 113— por cualquiera de los sis­temas siguientes :

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a) Cooperación.b) Expropiación total de terrenos.c) Compensación ; yd) Cesión de terrenos viales.

Dentro de la figura Compensación la Ley distingue varias especies o modalidades. Así, la Junta de compensación puede estar constituida por los propietarios solamente o pueden ad­herirse a ella los Ayuntamientos, los órganos urbanísticos y las empresas urbanizadoras (art. 124, núm. 3, a) y b). Nego­cio asociativo de incorporación diferente al de las empresas mixtas (arts. 125, núm. 4, y 126 c), dentro también del sis­tema de compensación.

Dicho sistema está descrito en los artículos 124 y siguien­tes. Sistema voluntario, pero si a él se acogen los propietarios es requisito esencial constituir el negocio asociativo de la Jun­ta de compensación con los elementos que diremos para que tenga personalidad propia y plena capacidad jurídica.

Dicha Junta de compensación no es una persona social que surge por su propia fuerza-—de las aludidas por R u b in o — , sino que es la Ley quien le concede personalidad.

La junta de compensación se configura en la Ley del Suelo con los siguientes requisitos :

a) Promoción: la iniciativa del sistema de compensación podrá ser adoptada por los Ayuntamientos, por los órganos urbanísticos o por los propietarios (art. 124, núm. 6). Agre­gando el número 1 del artículo 125 que si la iniciativa partiere de los propietarios, habrá de representar, cuando menos, el 50 por 100 del valor de la propiedad afectada.

b) Elementos personales: los propietarios de uno o va­rios polígonos, pudiéndose incorporar a la gestión los órga­nos anteriormente aludidos.

c) Elementos reales: los terrenos que se incorporen a la gestión común y demás aportaciones (art. 124, núm. 2).

Desde un punto de vista notarial es importante fijar en la escritura el exacto sentido de cómo se aportan los bienes a la Junta de compensación. Es decir, debe especificarse si las parcelas del polígono salen del dominio de cada propietario y

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se ponen en común como bienes sociales (art. 1.665 del Código civil), supuesto en que cada partícipe pasa a ser deudor de una aportación a la sociedad y todos los demás pasan a ser correlativamente acreedores, y en tanto cada partícipe se obli­ga a la aportación en cuanto se obligan todos los demás, bien que conjuntamente (37) o sólo hay una especie de asociación incidental— entre los propietarios— , mientras se parcela el polígono, se fijan los espacios verdes y se determinan las den­sidades de edificación, extinguiéndose tal fenómeno asociati­vo con la terminación del expediente de urbanismo, siendo éste más bien una especie de consorcio incidental entre pro­pietarios de fundos.

Por el contrario, cabe concebir la Junta de compensación como sociedad basada en un contrato por el que se ponen en común terrenos o dinero para repartir las ganancias. Pense­mos en un polígono residencial en el que los propietarios con­tribuyan a los gastos comunes de urbanización, se beneficien de los ingresos de los locales comerciales— tenidos en común— destinados a sostener gastos generales y mejoras, repartiendo las ganancias de la venta de terrenos o edificios sitos en el polígono urbano perteneciente a la Junta de compensación.

d ) Elementos formales: sociedad civil o mercantil que necesitará, además de su concordancia con las leyes civiles y mercantiles, el acto de aprobación administrativa por parte de las autoridades urbanísticas. Así hay que interpretarlo del número 5 del artículo 124 que dice: la aprobación de los pro­yectos de compensación requerirá los mismos trámites que la de los planes de ordenación urbana. Y en el proyecto de com­pensación tanto entra la urbanización strictu sensu, como el órgano que ha de íealizarla. Si la Junta de compensación asu­miera la gestión de ejecutar las obras de urbanización, ven­dría a ser una empresa urbanizadora, nacida a la vida juríd i­ca en virtud de la autorización otorgada a que se refieie el nú­mero 2 del artículo 141.

La Junta de compensación necesita del reconocimiento ad* ministrativo por la importancia de las funciones urbanísticas

(37) <(Las asociaciones no reconocidas». D o m e n ic o R u b in o . Editorial R. D. P. Sin fecha. Pág. 16.

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que pueden abarcar sus estatutos. Nada se opone a que pue­da ella hacer el Planeamiento del polígono que afecte a los terrenos que forman la base real de la Junta, previo, claro está, la aceptación oficial del proyecto. Puede realizar la par­celación conforme a unas normas aprobadas. Puede ser auto­rizada a la gestión específica de ejecutar las obras de urba­nización. Comprar y vender terrenos con fines urbanísticos y no especulativos. Todo ello requiere la autorización administra­tiva, puesto que el contenido de la Junta de compensación afecta a la ordenación urbana que es de Derecho público, por lo que los compromisos de los propietarios rebasan la esfera privada. He aquí la necesidad de que el pegocio asociativo Junta de compensación necesite para su validez del refrendo administrativo. El Reglamento que desarrolle este principio legal deberá detallar el proceso de tramitación.

e) Contenido: unión con fines de urbanizar y proporcio­nalidad de beneficios y cargas (arts. 124 y 127, núm. 2).

La urbanización a realizar deberá ajustarse al proyecto elaborado por el órgano urbanístico competente o al que pro­puesto por la Junta de compensación estuviere aprobado por la correspondiente autoridad urbanística.

La Junta de compensación— por su contenido— es una per­sona jurídica que surge a la vida del Derecho para perseguir esos fines singulares, fines típicos fijados por la Ley, de que nos habla F r a n c e s c o F e r r a r a (38).

/) Disolución: por haber cumplido la Junta el fin para que fue creada y por extinción forzosa— total o parcial— si fuere expropiado el polígono de compensación (art. 128, nú­mero 2).

En la configuración asociativa de estas Juntas de compen­sación la Ley establece cierta clase de relaciones internas y externas. Desde el punto de vista interno, concede a la Junta la facultad de expropiar el terreno al socio-propietario que no cumple con sus obligaciones (art. 128, núm. 1). En cuanto a las relaciones externas de la Junta, ésta puede concertar créditos para las obras de urbanización, con la garantía de

(38) Teoría de las personas jurídicas. F r a n c is c o F e r r a r a . Traducida por Eduardo Ovejero y Maury. Editorial R cus, 1929. Pág. 369.

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los terrenos incluidos en el polígono (art. 127, núm. 1), Es­tando autorizada a la emisión de títulos (art. 127, núm. 3). Y a la expropiación forzosa de los terrenos no incorporados (art. 125, núm. 3). Y a la adjudicación de obras (art. 139, núms. 1 y 2).

De la forma jurídica que haya de adoptar esta Junta, nada dice la Ley. Entendemos que los propietarios son libres de aco­gerse a la forma civil o mercantil que mejor crean que son defendidos sus intereses. Si bien la fórmula del artículo 1.667 del Código civil— como solución ecléctica— debe rechazarse, según G a r r i g i j e s (39), por resultar incompatibles, a veces, las disposiciones del Código civil y el de Comercio o, en el mejor de los casos, prestarse a confusiones.

2) Asociación mixta.

El término asociación se emplea por la Ley del Suelo en un aspecto amplio. También así es el sentido genérico utiliza­do por la doctrina para oponer institución a asociación. En este orden de cosas, F r a n c i s c o F e r r a r a dice: la idea gene­ral de asociación la encontramos allí donde vemos una plura­lidad de hombres unidos por intereses comunes (40).

En este aspecto hemos de entender tanto la Asociación mixta como la Asociación de propietarios a que se refiere la Ley del Suelo.

La Asociación mixta se puede constituir a solicitud de los propietarios con el Ayuntamiento (art. 125, núm. 4), o a pro­puesta del Ayuntamiento sobre las bases que éste proponga, que si no fueran aceptadas dará lugar a que el Ayuntamiento pueda proceder a la expropiación forzosa (art. 126, c).

Una vez constituida la empresa mixta, la jurisdicción com­petente es la ordinaria. Ahora bien, los actos preparatorios de un contrato civil son administrativos y la jurisdicción compe­tente la administrativa. Son los actos «separables» conocidos

(39) Curso de Derecho mercantil, 1955, 2 .a edición, tomo I, pág. 264.(40) «Teoría de las personas jurídicas». Oh. cit. Pág. 361.

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por actes cLétachables en la jurisprudencia del Consejo de Es­tado francés (41)

Estas Asociaciones de financiación mixta deberán revestir la forma de sociedades comanditarias, anónimas o de respon­sabilidad limitada, según el artículo 103 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Por tanto, habrán de constituirse en escritura pública e inscribirse en el Registro Mercantil.

El artículo 109 del Reglamento anteriormente citado estable­ce que el capital efectivo que aporten las Corporaciones loca­les deberá estar completamente desembolsado desde su cons­titución.

En cuanto a la duración de la sociedad mixta se fijará en los estatutos, sin que pueda rebasar el plazo de cincuenta años, según el artículo 111 del Reglamento de Servicios de las Cor­poraciones Locales.

¿Será necesario asegurarse el Ayuntamiento de una mayo­ría en la empresa mixta? Nada dice respecto a este punto la Ley del Suelo. El Ayuntamiento puede incorporarse a la ges­tión común de la Junta de compensación (art. 124, núm. 3,a) y b). Puede convenir con los propietarios y a iniciativa de éstos una sociedad mixta (art. 125, núm. 4) y puede impo­ner este negocio asociativo sobre las bases que fije el Ayunta­miento, exigiendo la adhesión a ellas, con la amenaza de la expropiación forzosa a los propietarios disconformes, y si desisten de constituir la Junta de compensación (art. 126, c).

Cuando se trate de una empresa mixta, entendemos que es aplicable el artículo 108 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Los representantes que correspondan a la Corporación en los Organos de gobierno y administración de la empresa, serán nombrados por aquélla en la proporción de un 50 por 100 entre los miembros que la constituyan y técnicos, unos y otros de libre disposición y remoción.

3) Asociaciones administrativas de propietarios.

El sistema de compensación, como hemos dicho, tiene pre-

(41) Tratado de Derecho administrativo. G a r r id o F a lla . Tomo II, pág. 76.

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vistos varios negocios asociativos: la Junta de compensación, la Sociedad mixta voluntaria y la forzosa. Pero, además, tam­bién debían ser protegidos los propietarios afectados por los planes de urbanismo, a ejecutar por cualquiera de los otros sistemas establecidos en el artículo 113. Y a tutelar sus inte­reses está llamada la Asociación administrativa de propieta­rios del artículo 136, concebida como una universitas persona­rum, vinculada en el acto asociativo.

La gestión pública de las obras de urbanización se pueden ejecutar por las Corporaciones oficiales o por los concesio­narios subrogados en el ejercicio de las facultades que a aqué­llas corresponda (art. 131). Forma de gestión que es indepen­diente del sistema de actuación (art. 113). Pues bien, esta gestión pública no quiere la Ley que sea un monólogo y con­voca a los particulares afectados para (a través de una Aso­ciación administrativa) oír sus sugerencias y que la Admi­nistración les informe de la gestión urbanística. Es más, cu­piera constituir la Asociación entre los propietarios a quie­nes afecte el proyecto de urbanización de un polígono o man­zana, ya que el diálogo entre unos y otro— Administración y particulares— , aparte de ser útil para ambos, es consecuente con el principio de solidaridad a que antes hemos aludido.

Con respecto a esta figura asociativa cabe preguntarse. ¿Por qué la Asociación es administrativa? Parece lógico que si el diálogo es con la Administración, sea ésta la que autorice la constitución de la entidad. En otro caso, la generosidad de la Administración pudiera ser utilizada en un uso abusivo que paralizara la gestión urbanística. Otra pregunta es: naturale­za jurídica de esta Asociación.

En nuestra patria, la asociación desde la fundamental Ley de 30 de junio de 1887, el legislador impone como requisito esencial de ella que no tenga por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. El fenómeno asociativo no está recogido por completo en la citada Ley, ni en el Decreto de 25 de enero de 1941, básicos en la materia. Pues al margen de tales nor­mas se desenvuelven las llamadas «asociaciones no reconoci­das» que tienen cabida en nuestro Derecho.

Otro problema es que el concepto de asociación se ha for-

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mado por contraposición al de sociedad, atendiendo al fin, de­jando en la nebulosa aquellas relaciones asociativas cuyo fin no se encuentre en uno de ambos polos: lucro y desinterés (42).

Sin embargo, la diferencia entre Asociación y Sociedad parece clara a la luz de la Ley del Suelo. La Junta de compen­sación es un contrato de sociedad, mientras que la Asociación administrativa de propietarios es un acto colectivo sin inte­reses encontrados. D o m e n ic o R u b in o destaca cómo el acto co­lectivo se caracteriza frente al contrato porque carece de inte­reses encontrados entre los varios sujetos (43).

La Asociación administrativa de propietarios puede decir­se que al no tener por único fin el lucro o la ganancia ni estar inspirada en el mero desinterés, sea el tertius genus que hasta ahora no recogía la legislación reguladora del fenómeno aso­ciativo. Acto asociativo, distinto del negocio, inconfundible en la clara doctrina discriminadora de C a r i o t a F e r r a r a .

Que la Asociación administrativa de propietarios no es un mero entretenimiento legislativo lo demuestra que la necesi­dad de su constitución es evidente cuando el organismo actuan­te realiza obras sufragadas por los particulares. Entonces el artículo 136 señala las facultades que corresponden a la Aso­ciación: funciones de información, asesoramiento y fiscaliza­ción de la gestión pública, encaminadas a velar por que la urbanización se desarrolle conforme a los planes y proyectos y en condiciones que aseguren el máximo rendimiento con el mínimo coste ds las obras y servicios.

La norma reglamentaria que desarrolle este precepto de­berá establecer los efectos que produce la no constitución de la Asociación administrativa forzosa, a requerimiento obliga­torio del Ayuntamiento, así como el modo de designar la Jun­ta de delegados, prevista en la Ley, al menos a falta de acuer­do asociativo. ¿Los nombrará la asamblea general por unani­midad? ¿Por mayoría? ¿Deberá ser el voto proporcional a la cabida de las fincas de los asambleístas?

(42) «El sindicato de accionistas en nuestro Derecho vigente». J o a q u ín - S a p e n a T o m á s . R. D. N. Julio-diciembre 1956. Pág. 192.

(43) «Las asociaciones no reconocidas». D o m e n ic o R u b i n o . Ob. cit- P á g . 15.

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Parece lógico que la aprobación de estas Asociaciones de­pendan del Ministerio de la Vivienda y no del Ministerio de la Gobernación, puesto que el Decreto de 25 de febrero de 1941 reglamentando la Ley de Asociaciones no parece apli­cable a esta clase de agrupaciones de propietarios, por su finalidad exclusivamente urbanística.

También cabe preguntar: ¿estas Asociaciones se conside­ran como approbatae de iure? O por una especie de toleran­cia consciente ¿es admisible una confirmatio tacitai El pro­blema debe resolverlo en su día el Reglamento que desem- vuelva la Ley del Suelo, mejor que dejarlo a la personal ela­boración interpretativa. Porque en definitiva este problema es más de política legislativa que de técnica jurídica.

4) Otras personas jurídicas.

El Estado y las Entidades locales— art. 138— podrán uti­lizar la forma de gestión privada para las obras que hubieren de ejecutar a sus expensas mediante la constitución de socie­dades anónimas, cuyas acciones les pertenezcan exclusiva­mente.

La Ley del Suelo es en esta exigencia más rigurosa que la Ley de régimen jurídico de las Entidades estatales autóno­mas de 26 de diciembre de 1958 que para las empresas na­cionales, que habrán de constituirse como sociedades anóni­mas, se conforma con la participación mayoritaria del Esta­do, fiscalizando el Tribunal de Cuentas si la participación es­ta ta l excede del 75 por 100.

Asimismo las obras de urbanización se podrán hacer por gestión privada por el Estado o Entidades locales acudiendo a Empresas de economía mixta entre Entidades públicas y ¡particulares. Siempre que las obras hubieren de sufragarse en parte por una Corporación pública y en parte por los pro­pietarios (art. 138 núm. 2).

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C) Diferentes cauces jurídicos para ejecutar el Planeamientourbanístico

La Ley establece cuatro sistemas para la ejecución de los planes urbanísticos:

a) Cooperación.b) Compensación.c) Cesión de viales.d) Expropiación.

a) La cooperación es un sistema útil para zonas de la ciudad de un porvenir inmediato, estimulando a la iniciativa individual para que, debidamente dirigida, urbanice y edifi­que. Los artículos 115 y siguientes de la Ley fijan el sis­tema.

El Ayuntamiento puede discrecionalmente acordar el rea­lizar la urbanización por el sistema de cooperación, haciendo esta oferta a los propietarios de terrenos comprendidos en el polígono o manzana llamados a urbanizar.

b) La compensación es otra de las manifestaciones aso­ciativas de la Ley, a la que ya nos hemos referido. El sistema de compensación significa una solidaridad de beneficios y cargas, bajo una gestión común y con un órgano representa­tivo: la Junta de compensación, con personalidad propia y plena capacidad jurídica (art. 124).

c) El sistema de cesión de terrenos viales ya lo instauró la Ley de Ensanche. Ahora se vigoriza con la obligación de los propietarios de aportar los terrenos viales, zonas verdes y cos­tear las obras de urbanización, en grado semejante al seña­lado para el régimen de cooperación, pero con la diferencia- de que serán sufragados mediante contribuciones especiales, permitiéndose en cuanto a éstas su exacción anticipada, lo que habrá de facilitar la eficacia del tributo (arts. 129 y sigs.).

Comentando este sistema, dice G a r c í a E n t e r r Í a ( 4 4 ) q u e

(44) «La Ley del Suelo y el futuro d e l Urbanismo». G a r c ía E n t e r r í a . Oh. cit. Pág. 120.

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según la técnica de la contribución especial, la Administra­ción debería comenzar por expropiar los terrenos precisos para viales, trazar y pavimentar las calles de la nueva urbanización, llevar a ella los servicios de saneamiento, de gas, de agua, etcétera, y sólo una vez después de consumada esta enorme inversión podría resarcirse de la misma a través de las con­tribuciones especiales.

La técnica de la Ley del Suelo consiste en cambiar el sis­tema de la contribución ex post, por una contribución ex ante, pasando de una contribución dineraria a una contribución en especie. En síntesis, la cesión de viales no obedece a motivos confiscatorios dirigidos contra un propietario, sino a la con­tribución especial ex ante y en especie, repartida, como es de rigor, entre todos los beneficiarios de las obras.

Cuando los propietarios no urbanizan y es la Administra­ción misma quien debe urbanizar, entonces la Ley autoriza de una manera expresa la percepción anticipada de las contribu­ciones especiales, arbitrándose así medios para financiar la urbanización, que fue hasta ahora uno de los frenos más po­tentes para esta clase de obras.

La contribución ex ame suprime con fines de eficacia el iter inutilis, que era expropiación con indemnización seguida con resarcimiento de esa indemnización por contribución di­neraria impuesta a los propietarios del sector.

d) Por último, la Administración expropia la totalidad de los terrenos comprendidos en un polígono, para urbanizar­los por sí o a través de la empresa concesionaria. Dichos te­rrenos cumplirán dos objetivos: atender la necesidad inme­diata de solares, previa su urbanización, y procurará una re­serva de ellos con vista al futuro.

D) El precio del suelo. Clasificación cuatripartita de valores

a) Inicial.— Se determinará por el rendimiento que le corresponde al suelo en la explotación rústica efectiva. Véan­se artículos 85 y siguientes.

b) Expectante.— El potencial de los terrenos en relación

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a las perspectivas de un aprovechamiento o utilización urba­nística.

c) Urbanístico.—-Ha de estimarse en relación al valor del volumen de construcción, pues no es lo mismo el valor de un solar en el que sólo pueda levantarse un edificio de un solo piso, que aquel en que pueda elevarse un «rasca­cielos».

d) Comercial.— El mayor valor que sobre los anteriores pueda tener un solar por su situación en zona dedicada a las actividades mercantiles.

Así define P é r e z G o n z á l e z ( 4 5 ) la suma de valores que constituye el precio urbanístico, do que en la hermenéutica in­terpretativa es importante por pertenecer a la mens legisla­toris.

Como hemos visto, la repercusión de la legislación urba­nística en el Código civil es grande, desde un punto de vista negativo a lo que el Código civil representa, porque la nueva tendencia obedece al fenómeno de la publificación del Dere­cho, restringiéndose no sólo las expectativas del propietario del fundo sometido a Planeamiento, sino limitando el dere­cho de goce y disposición del artículo 348 del Código civil, con límites que constriñen la libertad dispositiva, realizando la Ley del Suelo sobre el Código civil una nueva resección de la autonomía de la voluntad en reivindicación de demandas sociales.

V.— L a e s c r i t u r a p ú b l i c a y e l R e g i s t r o d e l a P r o p i e d a dANTE LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS CREADAS POR EL REGIMEN

LEGAL DEL SUELO

S i en un buen sistema de Registro— dice R o c a S a s t r e al hablar del principio de legalidad— la nulidad de un título ins­crito es inoperante respecto del tercer adquirente de buena fe, es fácil comprender que hay que evitar la inscripción de títulos nulos.

(45) Discurso en las Cortes. Oh. cit.

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He aquí toda la trascendencia y justificación del artícu­lo 18 de la Ley Hipotecaria.

En esta misma línea el Reglamento Notarial dice que el Notario debe hacer constar toda clase de responsabilidad a que puedan estar afectos los bienes objeto del contrato— ar­tículo 175 del R. notarial— . Y el artículo 170 de dicho Re­glamento exige— pensando en la inscripción— expresar la ma­yor exactitud posible de requisitos y circunstancias que afec­ten a los inmuebles susceptibles de inscripción.

A) Requisitos de la Ley del Suelo a figurar en la escriturapública

El Notario ha de cuidar el que las escrituras que auto­rice cumplan las exigencias de la Ley del Suelo, haciendo asimismo las reservas y advertencias legales que procedan, así como el Registrador— en el ejercicio de su facultad cali­ficadora— habrá de examinar los títulos que al tráfico del suelo se refieran a la luz de su Ley específica, para que al Re­gistro sólo tengan acceso los títulos válidos y perfectos, si es que queremos conservar la eficacia ofensiva de la inscripción, que con tanta claridad expone L a c r u z B e r d e j o (46)

La Ley del Suelo en su artículo 45 dice: los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cum­plimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana conte­nidas en la presente Ley y en los planes, proyectos, normas y ordenanzas aprobados con arreglo a la misma.

Siendo esto así, hagamos un breve resumen sobre algunos de los requisitos más esenciales de la Ley del Suelo, que de­ben figurar en las escrituras autorizadas por Notario :

a) Requisito de la previa licencia.— Las parcelaciones, reparcelaciones urbanas y las obras de nueva planta— artícu­lo 165 de la Ley del Suelo— son hechos sujetos a previa licen­cia, documento que se expedirá conforme a lo prevenido en el Reglamento de Servicios de las Entidades locales.

(46) Lecciones de Derecho inmobiliario registrai. Zaragoza, 1'957. P á­gina 232.

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La previa licencia es una norma imperativa porque apar- te de la responsabilidad solidaria que establece el artículo 214 de la. Ley del Suelo y la escala de multas que fija el artícu­lo siguiente contra los infractores, el artículo 171 autoriza la suspensión de las parcelaciones u obras sin licencia, pudiendo el Organo gubernativo llegar a disponer la demolición de lo realizado y la expropiación sin necesidad de previo proyecto.

F r a n c i s c o N ú ñ e z - L a g o s distingue «solar» de «terre­nos» (47) y sostiene que en los solares se puede practicar la segregación sin licencia previa. Dice que el artículo 78 de la Ley del Suelo no impide que, sin licencia, se divida un solar en dos o más, si se respetan las medidas de unidad mínima edi­ficable, El artículo 78 emplea la terminología «parcela edifi­cable» que es sinónima en la Ley a «solar»— artículo 63, número 3.°, y artículo 67— . No emplea la palabra «terrenos» porque éstos necesitan la licencia municipal para ser dividi­dos y están bajo la prohibición del artículo 79.

Según esta interpretación doctrinal, la licencia es sólo exigible para autorizar los Notarios e inscribir los Registrado­res escrituras de «división de terrenos»— art. 79, núm. 3.°— , no para la división de solares, siempre que la división respe­te la unidad mínima edificable.

Pero aunque esta tesis es inteligente y defendible, perm í­tasenos exponer nuestro punto de vista basado en las dudas que suscita el anterior aserto.

Desde un punto de vista amplio, la ordenación se refiere al terreno (viales, parques jardines, edificación) y la urbaniza­ción (servicios) al solar. También cabe sostener que el terreno es el género y el solar— como terreno urbanizado— la especie. Aho­ra bien, del contexto de la Ley del Suelo no se deduce una clara diferenciación entre «terrenos» y solares» como objetos ju ríd i­cos diferentes. Así, el número 3 del artículo 63 califica como solares «las superficies de suelo urbano aptas para la edifica­ción y urbanizadas», y el apartado b) del número 1 del mis-

(47) «El Notario y la propiedad inmobiliaria moderna». F r a n c is c o Nú- ñ e z - L a g o s . Revista de Derecho Notarial. Año V , núm. X V II-X V III. Julio- diciembre 1957. Págs. 133 y sigs.

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artículo dice que constituyen el suelo urbano los terrenos que estén urbanizados,

Por lo cual no parece que se pueda sostener-—en rigor in­terpretativo— que la licencia se requiera sólo para la parce­lación del terreno, estando exento de ella la parcelación del solar, porque solar es también terreno urbanizado, según la Ley.

Sin olvidar— como dice B a l l b é (48)— que el solar no existe en el reino de la naturaleza. El solar es una cosa arti­ficial. En la naturaleza existe terreno, pero no existe solar. El solar es— en la Ley de suelo—-terreno urbanizado.

Además— como problema de fondo— , la licencia es nece­saria cuando se intenta fraccionar un solar— aun estando di­cho fraccionamiento dentro de los límites ideales de la super­ficie mínima— , porque la licencia decide el cómo y el dón­de de la edificación. Pensemos en un solar de ciudad-jardín con edificación de bloques sueltos y espacios verdes. La par­celación del solar no puede ser ad libitum, sino conforme a un plan, porque ha de estar siempre la parcelación del solar en relación con la densidad de edificación. He aquí la justifica­ción de la licencia que versa no sobre un derecho, sino sobre su ejercicio (49). Esta clase de licencia pertenece a la activi­dad de policía ordenadora de la edificación que se desdobla en dos actos administrativos: el acto regla (Ley, Ordenanza,Plan) y un acto condición (autorización o denegación de li­cencia) que emana de la Comisión municipal permanente o del Alcalde.

Si prescindiéramos de la licencia en la parcelación de un solar-—aun en el supuesto más sencillo de una manzana que diera a cuatro calles— , podría dividirse de tal modo por el propietario que fueran inedificables todas las parcelas, por haberse dividido entre límites laterales oblicuos, por ejem­plo, o por quebrantarse las servidumbres de luces de la Orde­nanza.

(48) «Comentarios sobre la Ley del Suelo». 0 6 . cit.(49) La actividad de policía en la esfera municipal. G o n z á l e z B e r e n .

g u e r . Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid, 1959. Pági­na 145.

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Es cierto que el propietario es libre de disponer de su solar— dentro de lo ordenado— , pero para saber si esa dis­posición transforma o no la naturaleza del régimen admi­nistrativo de la edificación, según Plan, hace falta la licencia.

En todo caso— en su aspecto práctico— , tal licencia es una prudente precaución que dará a conocer al comprador de la parcela la aptitud para edificar del solar que pretende adquirir y conocer si por efecto de la división existen impedi­mentos o limitaciones, con lo que irá sobre seguro al otorga­miento de la escritura de compra.

b) La Ordenación urbana como requisito a figurar en el título y en la inscripción.— La circunstancia de si las fincas se hallan dentro (art. 47 de la Ley del Suelo), fuera de orde­nación (art. 48) o en proceso de urbanización (art. 50) debe constar tanto en la escritura pública como en la inscripción, si queremos que la publicidad registrai tenga eficacia.

Omitir en la enajenación la circunstancia de estar los te­rrenos fuera de ordenación o en proceso de urbanización, da lugar a que el adquirente pueda resolver el contrato en el período de un año a contar de la fecha del otorgamiento, con independencia de la indemnización de daños y perjuicios irro­gados (art. 50, núm. 4.°). Esto inter partes, pero frente a ter­ceros, sólo las causas que constan en el Registro son las que pueden perjudicar (art. 34 de la Ley Hipotecaria).

Por tanto, la constancia en la escritura pública de estas circunstancias es el mejor instrumento de acceso para el Re­gistro de la Propiedad.

c) Clasificación perimetral de los predios.— Dentro del Planeamiento es misión de la competencia urbanística dividir el territorio municipal en perímetros urbanos, de re^eiva ur­bana y rústicos (art. 3.°, d). Circunstancia urbanística que justifica la Cédula municipal que menciona el artículo 51 de la Ley del Suelo— de la que después hablaremos— , documen­to que habría de reflejarse en la escritura pública y en la ins­cripción del Registro de la Propiedad.

d) Zonas de utilización del suelo y densidad de cons­trucción.— El valor de una parcela varía según el grado de

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utilización, que se podrá conocer por los planes generales de ordenación urbana municipal o comarcal, los cuales conten­drán:

1) División del territorio en zonas de utilización del sue­lo, según la densidad de población (art. 9.°, núm. 1, a) y art. 3.°, núm. 1, e).

2) Densidad de edificación (art. 3.°, núm. 1, e).3) Sistema de espacios libres para parques y jardines pú­

blicos en cada polígono (art. 3.°. núm. 1, g), y art. 9.°, nú­mero 1 b).

La señalización topográfica de las parcelas discriminando la utilización del suelo, así como la fijación de densidad en la construcción es una especificación indispensable para conocer la mayor o menoi productividad del predio. Pues ésta varía según el posible número de altura que permita la ordenación. Realidad jurídico-económica que debe reflejar el instrumento público.

e) Otras prohibiciones y limitaciones que nacen del Pla­neamiento.

1) Ordenación de ciudades artísticas.2) Protección del paisaje, huertas, cultivos, especies fo­

restales.3) Conservación del medio rural en determinados luga­

res, así como la vegetación o el panorama.4) Saneamiento de poblaciones.5) Accesos directos a las fincas desde la carretera.6) Señalamiento de distancias mínimas para la desem­

bocadura de otras vías.7) Cualesquiera otras finalidades análogas (arts. 13, 16

y 17).Estas limitaciones deben constar en la escritura a la par­

te que compra y en el Registro al tercero inscrito.

f) Indivisibiliaad de las parcelas.— Las parcelas determi­nadas como mínimas en el Plan parcial son indivisibles, de­biendo hacer constar los Notarios en las escrituras que auto­ricen v los Registradores en las inscripciones que practiquen,

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la cualidad ((indivisible» de las parcelas que se encontraren en los casos del artículo 78

g) Plazo de edificación.— Al fijar el Plan un plazo para la edificación de solares, la sanción al incumplimiento por no construir dentro del término fijado es la de quedar la parce­la sometida a la venta forzosa, sin que los plazos se alteren por efectuarse varias transmisiones de las parcelas, durante la vigencia de tales términos (arts. 142, 143 y 144).

Si la escritura pública no contuviera este término o pla­zo de edificación impuesto al solar por el Plan, y tal circuns­tancia no constase en el Registro de la Propiedad, ¿podría am­pararse el tercero en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria e ignorar la existencia de tal plazo normativo por no constar en la inscripción? Si la posición a favor o en contra fueia irre­ductible quedaría incumplida la Ley Hipotecaria o la Ley del Suelo. He aquí una prueba evidente de la necesidad impe­riosa de un cauce de coordinación entre Planeamiento urba­nístico y Registro de la Propiedad.

Y esta precisión de que conste públicamente el plazo para iniciar la construcción hay que extenderla a las fechas de prórroga a la que se reflex e el artículo 150 de la Ley del Suelo y a la reversión prevista en el 151.

Todas estas circunstancias que deben figurar en la escritu­ra si afectasen a la finca que se transmite, son de difícil cons­tatación. Con la Ley del Suelo a la vista le resulta difícil al Notario adivinar las posibles limitaciones urbanísticas a que puede estar sometida la finca que entra en juego en el nego­cio jurídico que refleja la escritura. La solución quedaría fa­cilitada con el documento que identificare geográfica y ju rí­dicamente la finca. Identidad física y jurídica que está llam a­da a realizar la Cédula urbanística, de la que hablaremos.

B) Coordinación del Planeamiento urbanístico con el Registro de la Propiedad

La coordinación entre la Ley Hipotecaria y Ley del Sue­lo es indispensable.

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Los asientos del Registro están bajo la salvaguardia de los Tribunales y producen todos sus efectos mientras no se decla­re su inexactitud en los términos establecidos en esta Ley, dice el párrafo final del artículo 1.° de la Ley Hipotecaria. Y como el tercero— según el artículo 34— será mantenido en su adquisición cuando se den las circunstancias de este pre­cepto, quiere decirse que el tercero puede enajenar sin más limitaciones que las contenidas en el asiento del Registro, sin que tenga valor ninguno el acto administrativo declarando es­pacio verde la finca inscrita, si la resolución administrativa decidiendo que una finca salga del comercio de los hombres — al ser declarada espacio verde— no consta en el Registro.

Sin que valga salir con la especie de que las transforma­ciones que sufren las fincas por la razón de la Ley del Suelo no son limitaciones ni cargas, sino contenido y naturaleza de un nuevo concepto del dominio, bastando que los Organos ad­ministrativos actúen dentro de la Ley del Suelo para que ésta entre en juego en toda su extensión, puesto que no es eximente de cumplimiento el ignorar la existencia de una norma legal, a tenor del artículo 2.° del Código civil. Si esta errónea tesis se sostuviera, prescindiendo del sistema inmobiliario regis­trai, hundiríamos de un golpe la seguridad jurídica y la de tráfico, instaurando el vasto imperio de la incertidumbre, en el que quedarían cautivas las relaciones jurídicas, dejando de ser, simultáneamente, el Registro de la Propiedad el ideal de seguridad y certeza que le caracteriza.

Pudiera pensarse que la reforma del Reglamento, para la ejecución de la Ley Hipotecaria, de 17 de marzo de 1959, debiera haber tenido en cuenta el sistema de la Ley del Sue­lo, a efectos de introducir en la inscripción las circunstancias que emanan de la ordenación urbana y que afectan a las fin­cas susceptibles de inscripción registrai. Por lo que el a r­tículo 51 del Reglamento debiera haber recogido, entre las circunstancias de la inscripción extensa, el requisito de las su­perficies mínimas, densidad de edificación, así como la tr i­ple clasificación de zona urbana, de reserva urbana y rús­tica, entre otros requisitos, pues la no constancia de estos da­tos en el Registro puede ser motivo de engaños, pleitos v re-

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clamaciones. Pero la pregunta es ésta: ¿por qué camino do­cumental llegarían al Registro estos datos? ¿Cómo sabe el Notario o el Registrador de la Propiedad las limitaciones que afectan a una finca sometida a Planeamiento?

Antes de nada es preciso convenir el sistema de coordina­ción entre Registro y Planeamiento, respecto al cual pueden seguirse varias soluciones:

a) La Ley del Suelo y disposiciones concordantes y com­plementarias son normas obligatorias, sin que su cumplimiento pueda ser excusado (arts. l.° y 2.° del Código civil).

Este principio llevado a sus últimas consecuencias sería impracticable. Valdría para casos concretos de la Ley del Sue­lo. Por ejemplo : «los Notarios y Registradores de la Propie­dad exigirán para autorizar e inscribir, respectivamente, es­crituras de división de terrenos, que se acredite el otorgamiento de la licencia, que los primeros deberán testimoniar en el do­cumento (art. 79, núm. 3).

También, en este sentido, dice el artículo 50 que «el que enajenare terrenos no susceptibles de edificación según el Plan, o edificios o industrias fuera de ordenación, deberá hacer cons­tar expresamente estas calificaciones en el correspondiente t í­tulo de enajenación».

Pero aun cuando estas circunstancias no consten en el t í­tulo, en ellas se subroga el adquirente (art. 71); la infracción sólo faculta al adquirente para resolver el contrato, en el plazo de un año a contar de la fecha de su otorgamiento, y exigir la indemnización de daños y perjuicios que se le hu­biere irrogado (art. 50, núm. 4) (50).

Esta débil solución no afecta— no puede afectar— a la bue­na fe del tercero inscrito que se fió de lo que constaba en el Registro de la Propiedad (art. 34) o de lo que no constaba (art. 32). Por tanto, esta subrogación de compromisos estable­cida por el artículo 71 de la Ley del Suelo en favor de la

(50) Creemos que la acción que concede este artículo, con el término vago de «resolver)), r-s una acción rescisoria con los efectos del artícu­lo 1.295 del Código civil. (Ponenicia para el Congreso Registrai, de N a r - c i s o F u e n t e s S a n c h iz , sobre el tema Registro de la Propiedad y Urba­nismo. Mayo 1960.)

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Administración— en materia de urbanismo y edificación— , por falta de publicidad registrai puede ser desconocida por el tercero inscrito.

b) Pudiera sostenerse como sistema de coordinación en­tre Registro y Planeamiento urbanístico que la publicación del Planeamiento en el Boletín Oficial del Estado y en el de la Provincia obliga a circunstanciar las fincas en la escritura no­tarial o en la inscripción registrai conforme a los límites de la ordenación que les afecte y de acuerdo con un concepto am­plio de publicidad integradora (art. 35 de la Ley del Suelo).

Esta publicidad es insuficiente, por los fallos a que puede prestarse la identificación de las fincas y por el sentido de generalidad con que están redactados los anuncios oficiales.

c) Mejor sistema de coordinación pudiera ser la comu­nicación de oficio— al Registro de la Propiedad que proceda en cada caso— de los actos administrativos que se produjeren en el ejercicio de las funciones reguladas en la Ley del Sue­lo, que podrán ser anotados o inscritos conforme a lo esta­blecido en la Ley Hipotecaria.

Bastaría convertir el facultativo «podrán» del artículo 209 de la Ley del Suelo en un obligatorio y reglamentario «debe­rán» para que el enlace entre Planeamiento y Registro se lo­grara. Bastaría un Decreto desarrollando este precepto e im­poniendo a las Comisiones provinciales de urbanismo el deber de comunicar al Registro que jurisdiccionalmente procediera, el acto administrativo que afectara a las fincas comprendidas en una ordenación o aquel que para una parcela determinada regulase la facultad de uso del suelo.

Precedente para esta comunicación obligatoria es el que contiene la Ley del Suelo en su número 3.° del artículo 78 al ordenar que las parcelas determinadas como mínimas en el Plan parcial se comunicará al Registro de la Propiedad para su constancia en la inscripción de la finca.

Asimismo el artículo 82 establece la presentación en el Re­gistro de la Propiedad del documento aprobatorio de una re­parcelación, a efectos de extender los asientos que reflejen la verdadera situación de la finca.

Como sistema— cuando se decidiera el estudio de la or-

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denación urbana de un sector— debiera hacerse constar, en cada finca inscrita, esta circunstancia por anotación preven­tiva. Así el adquirente del dominio y demás derechos reales no se llam aría a engaño.

Esta anotación sería cancelada cuando la Autoridad ad­ministrativa desistiera del proyecto de ordenación o cuando realizado se convirtiera en inscripción que reflejara en el Re­gistro la parcelación y cuantas limitaciones llevara implícitas el Planeamiento aprobado definitivamente, ya que los Planes de ordenación y los proyectos de urbanización tienen vigencia indefinida (art. 36 de la Ley del Suelo).

No se diga que la Administración es lenta y estas anota­ciones tendrían una duración indefinida, bloqueando, mientras duran las lucubraciones planificadoras, el tráfico de inmue­bles, ya que nadie compraría una finca amenazada de «orde­nación» en un enclave urbanístico.

La Ley alemana del Suelo prevé el «bloqueo de modifica­ciones para la defensa del Plan en el futuro» (art. 14 de dicha Ley). Y si el bloqueo dura más de cuatro años, se establece una indemnización poi los perjuicios ocasionados (art. 18).

De otro lado, el que no conste esta anotación que propug­namos en el Registro, no evita el peligro. Al revés, la no cons­tancia pública en el Registro de tal riesgo oculto incita al en­gaño a quien se fíe de la mera apariencia registrai.

En cuanto a la posible duración indefinida de esta anota­ción, no hay problema. El término del expediente administra­tivo lleva consigo un plazo de caducidad. Así, la Ley de Pro­cedimiento administrativo de 17 de julio de 1958 señala el plazo de seis meses. Si se siguiera este término de caducidad, pasado el plazo la cancelación de la anotación preventiva po­dría ser automática.

Aunque por la naturaleza especial de estos expedientes ha­bría de estarse a Jos plazos que se fijaran conforme a los a r­tículos 29 y siguientes de la Ley del Suelo.

Ahora bien, ¿sería posible este sistema dentro de nuestra Ley Hipotecaria?

El anteproyecto de ordenación de un polígono en trámite tiene por su gestación una incertidumbre que encaja con una

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d e la s c a r a c te r ís t ic a s d e la a n o ta c ió n p r e v e n t iv a , q u e s e ñ a la

L a c r u z B e r d e j o : « u n c ie r to e s ta d o d e p e n d e n c ia » ( 5 1 ) .A nuestro modo de ver no hay inconveniente de que figure

en el Registro de la Propiedad la anotación preventiva de un anteproyecto de ordenación urbana, como asiento preparato- rio de otro más definitivo y permanente.

La esencia de la anotación preventiva es constatar derechos o situaciones no consolidadas (52). Esta anotación sería una anotación no constitutiva, sino de simple publicidad. Sería una anotación de las que R o c a llama destinada a consignar re- gistralmente una situación jurídica, sin crear ninguna garan­tía real especial. De esta forma el tercer adquirente quedaba afectado por ella. Sería una acertada medida de seguridad jurídica.

Esta anotación preventiva sería posible al amparo del nú­mero 10 del artículo 42 de la Ley Hipotecaria, que permite que la lista de las anotaciones no sea exhaustiva o cerrada. Coordinando tal precepto con el artículo 209 de la Ley del Suelo.

El «podrán se^ anotados o inscritos» puede convertirse en actos obligatorios. Pues esto que permite el legislador a la Administración no impide el que ésta decida convertir en comunicación obligatoria la resolución en la que se manda proceder a la apertura del expediente de ordenación, para que de ello haya constancia pública en todas y cada una de las fincas afectadas por el Planeamiento proyectado, cuando dichas fincas estén inscritas en el Registro de la Propiedad.

También pudiera cumplirse esta finalidad empezando el expediente de ordenación urbana solicitando del Registro de la Propiedad la extensión de una nota marginal— sustitutiva de la anotación— en cada una de las fincas y derechos reales afectados por el anteproyecto de Planeamiento.

Coordinación, en un sentido o en otro, que pudiera esla­bonarse en un sencillo Decreto que reglamentara esta tras-

(51) «Lecciones de Derecho inmobiliario registrai». L a c ru z B e r d e jo . Ob. cit. Pág. 303.

(52) Derecho hipotecario. R oca S a s t r e . 5.a edición, 1954, tomo III, págs. 422 y sigs.

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cendental materia para el tráfico jurídico de la riqueza inmo­biliaria.

No basta con publicar, en el Boletín Oficial de la Provin­cia, la suspensión por un año del otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos y edificación en sectores compren­didos en un perímetro determinado (art. 22 de la Ley del Suelo, pues aparte de que la finca afectada por el plan pue­de ser realizada en provincia distinta de la del lugar en que se edita el Boleti?■ Oficial, la publicidad sin determinación hipotecaria en tal Boletín no es suficiente garantía por el sen­tido de generalidad con que aparecen esta clase de anuncios en los periódicos oficiales.

d) Cédula urbanística — El sistema definitivo para el fu­turo, de auténtica coordinación entre Registro y Planeamien­to, puede ser este documento que instaura la Ley del Suelo.

El artículo 50 de la Ley del Suelo exige la calificación urbanística del terreno como requisito a contener por el título de enajenación. Abora bien, ¿qué procedimiento tiene el com­prador— y el Notario y el Registrador— para asegurarse de la situación urbanística de la parcela o edificio que es contenido del negocio jurídico que se celebra?

Una finca puede estar afectada por los Planes generales o parciales de los artículos 29 y 30. ¿Cómo sabe el compra­dor de una finca inscrita que existen tales planes? ¿Y si igno­ra el comprador que la finca que adquiere ha sido condenada al valor expectante que señala la duodécima disposición tran­sitoria de la Ley del Suelo? (53).

¿Cómo sabe que un solar se halla bajo la carga de la edi-

(53) «Vaior expectante : voy a explicar qué es. En una población en un plan de quince años se necesita para una expansión de la población X hectáreas de terreno. Supongamos 10 hectáreas para ser ocupadas en- plazo previsto para edificar. Pero hay 50 hectáreas en condiciones de ser ocupadas. E s decir, que si 10 habrán de ser utilizadas para construir, las restantes 40 seguirán siendo rústicas. El valor expectante consiste en cal­cular la diferencia entre el valor rústico y el urbanístico, entre las 10 hec­táreas y esa diferencia distribuirla por Jas 50 hectáreas y es lo que real­mente tiene en aquel momento cada una de aquellas hectáreas de expecta­ción en función de la utilidad de la superficie al obtener aquella diferen­cia de valor.» M a n u e l B a l l b é . «Comentarios sobre la Ley del Suelo».Ob. cit.

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ficación del artículo 67, número 3, b)? ¿Cómo sabe que a su finca le están prohibidos ciertos usos y aprovechamientos o que se encuentra afectada de las limitaciones de los artícu­los 68 y siguientes'7 ¿Cómo sabe si ha caducado o no el pla- zo de expropiación o el derecho a imponer servidumbres del artículo 56?

¿Cómo conoce que la finca está próxima o lejana a la re­visión urbanística establecida en los artículos 37 y 38? ¿Có­mo conoce el acuerdo de prioridades para urbanizar o edificar polígonos? ¿O las declaraciones de interés inmediato de los artículos 111 y 112?

La solución a todas estas preguntas y a cuantas similares se puedan formular conforme a la Ley del Suelo, está en la Cédula urbanística de terreno o edificio que menciona el ar­tículo 51.

Este sí que puede ser un camino de coordinación de la realidad jurídica y topográfica de la finca, y no el Catastro. Del que acertadamente dice L a R i c a en Comentarios a la re­forma del Reglamento hipotecario: La coordinación de am­bas instituciones— se refiere al Registro y el Catastro— resulta de hecho imposible, pues la identificación de los inmuebles por los datos del Catastro suele ser obra de romanos.

La Cédula urbanística— documento sin taras porque toda­vía no ha nacido— puede ser la radiografía urbanística de la finca, documento indispensable para el tráfico de inmuebles — vigente la Ley del Suelo— que debe recoger tanto la escri­tura pública como la inscripción.

Si dicho documento se planea para que se coordinen sus circunstancias con los datos de las Comisiones centrales y pro­vinciales (art. 20). En él se contienen los posibles datos del perímetro de influencia (art 74). Y figuran los datos del P la­neamiento público y del privado (art. 40). La clasificación del suelo y situación de cada parcela (arts. 62 y 63), la seguridad del tráfico jurídico contaría con una especie de documento de identidad de la finca.

Para esto se requeriría que los Ayuntamientos crearan la Cédula con arreglo a una Ordenanza general y uniforme.

Si la Cédula llevara aneja la documentación topográfica,

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similar a lo que se exige para los planes de ordenación par­cial: planos de proyecto, a escala de 1 :2 .000 con curvas de nivel de metro en metro, referidos a la delimitación perime- tral de zonas en que por su utilización se divida el territorio urbano y emplazamientos reservados a edificios y servicios públicos— art. 10, núm. 2, c)— , lograríamos que el Registro de la Propiedad fuera espejo claro de la realidad. Se llegaría a conseguir con la nueva Ley del Suelo lo que no ha sido po­sible con el viejo Catastro.

Habría que modificar la Legislación hipotecaria en el sen­tido de hacer obligatoria la constancia de la Cédula en los documentos presentados en el Registro, para inscribir, o ano­tar, títulos por los que se declaren, transmitan, graven, modi­fiquen o extingan el dominio y demás derechos reales sobre inmuebles.

La Cédula urbanística puede ser el instrumento que una la disgregación hoy existente entre apariencia y realidad. Si este documento surge a la vida jurídica como obra bien hecha,, puede ser una aportación preciosa de realidad viva que for­talecerá al Registro de la Propiedad.

Además, como de golpe no se van a ordenar todos los po­lígonos, éstos, al surgir parsimoniosamente y reflejarse la si­tuación de las fincas afectadas en la Cédula urbanística, irán adaptándose las inscripciones a la realidad, por virtud del ordenado avance a planear conforme al nuevo régimen de la Ley del Suelo -

VI.— A l g ú n o t r o p r o b l e m a y j u r i s p r u d e n c i a

El prim er gran problema es el siguiente: ¿Es aplicable la Ley del Suelo? ¿Está vigente? Aunqne la cuestión parezca baladí, la duda ha tenido acceso al Tribunal Supremo, El a r­gumento de la no vigencia se basaba en una especie de vaca- ño legis en tanto no se publicara la tabla de vigencias— a acor­dar por Decreto aprobado en Consejo de Ministros— al amparo de la segunda disposición final de dicha Ley.

La extraña interpretación estaba en contradicción evidente

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con la disposición final primera que dice terminantemente: «la presente Ley entrará en vigor a los sesenta días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado».

De otro lado, si la Ley del Suelo no estuviera vigente, ¿qué sentido tendría la creación del Ministerio de la Vivien­da y la de la Gerencia de urbanización? Hubieran sido órga­nos creados sin normas aplicables al desarrollo de su ges­tión

La duda, sin embargo, motivó distintas consultas al Mi- nistei 10 de la Vivienda, que dio lugar a la circular del De­partamento de 19 de f ebrei o de 1958, dirigida a los Delega­dos provinciales del Ministerio por la que se dice que «la Lev de régimen de suelo y ordenación urbana de 12 de mayo de 1956 está en vigor una vez transcurridos los sesenta días de su publicación, y sus preceptos, por tanto, son de obliga­toria aplicación, salvo aquellos que por su naturaleza o redac­ción exijan necesariamente disposiciones reglamentarias dic- ¡adas por el Gobierno para su preciso desenvolvimiento».

Duda que también vino a despejarla el Tribunal Supremo en sentencia de 27 de junio de 1960, quien al resolver sobre inclusión de finca urbana en el Registro de solares, falla que la tramitación se decida «conforme a la Ley de 12 de mayo de 1956, por el Organismo competente del ramo administrati­vo de la Vivienda».

* * *

¿1 artículo 82 de la Ley del Suelo dice que «la aprobación de la reparcelación producirá efecto expropiatorio de las par­celas antiguas mediante simultánea adjudicación de las nue­vas». Ya hemos dicho que mientras en la parcelación el nú­mero de propietarios no puede coincidir con el de parcelas resultantes, en la reparcelación el número de parcelas y el de propietarios han de coincidir, pues se trata de una mera agre­gación racional de las parcelas sin que varíe el número de propietarios.

El documento de reparcelación— expedido por el Orga­nismo que hubiera aprobado el proyecto— se presentará en el Registro de la Propiedad, donde «se extenderá asiento en

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cada una de las fincas anteriores, haciendo constar que por la reparcelación queda modificada la propiedad inscrita en los términos resultantes de la nueva, en la que subsistirán las con­diciones y modalidades de titularidad y demás cargas que existieren sobre el anterior inmueble del mismo propietario» (art. 82, núm. 3)

La aplicación de este precepto en la práctica dará lugar a diferentes problemas. Uno fundamental era que alguna car­ga pudiera resultar incompatible con la situación o caracterís­ticas de la nueva finca resultante de la reparcelación. Lo que dio lugar a la enmienda, del Procurador de Cortes Martí Butsems, del artículo 82, por la que las partes interesadas puedan acudir al Juzgado de Primera Instancia, para soli­citar la declaración de compatibilidad o incompatibilidad de las cargas o gravámenes sobre las fincas nuevas y, en último supuesto, su transformación en un derecho de crédito con garantía hipotecaria sobre la finca nueva, en la cuantía en que la carga fuera justipreciada, todo ello por el trámite de los incidentes, y sin que sea admisible recurso de apelación con­tra las resoluciones del Juzgado

La novedad es importante, desde el punto de vista hipo­tecario, pues al surgir un derecho de crédito, asegurado con una garantía real por el trámite de los incidentes, surge así una posible y extraña figura de novación compulsiva de dere­chos reales.

* * *

La Ley del Suelo no solamente presenta problemas concre­tos, de los que sólo hemos recogido alguno a título de enun­ciación. También lleva sobre sí la discusión filosófica de si tiene o no rango constitucional, porque sus principios plani­ficadores, así como el dirigismo revolucionario, demográfico y geopolítico, es decir, dirigismo poblacional, pudieia ofre­cer nuevas perspectivas al derecho fundamental de «libre cir­culación o residencia» (54).

(54) «Síntesis normativa de la L e y del Suelo». P é r e z B o t ij a . 0 6 . cit.