MEDIDAS PRÁCTICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA INMIGRACIÓN ...extranjeros.mitramiss.gob.es/es/redeuropeamigrac... · La Red Europea de Migraciones es una iniciativa de la Comisión

MEDIDAS PRÁCTICAS

PARA LA REDUCCIÓN DE

LA INMIGRACIÓN IRREGULAR

ESPAÑA

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N.I.P.O.: 270-12-047-1

Diciembre 2011

Red Europea de Migraciones

La Red Europea de Migraciones es una iniciativa de la Comisión Europea, que ha sido creada por la Decisión del Consejo 2008/381/CE y está financiada por la Unión Europea.

Su objetivo es satisfacer las necesidades de información de las instituciones comunitarias y de las autoridades e instituciones de los Estados miembros, proporcionando información actualizada, objetiva, fiable y comparable en materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en estos ámbitos. La EMN también pone dicha información al alcance del público en general.

Con este fin, la EMN está formada por una red de Puntos de Contacto Nacional (PCN).

En España el PCN está compuesto por expertos procedentes de cuatro ministerios (Ministerio de Empleo y Seguridad Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y Ministerio de Justicia), de cuya coordinación se encarga el Observatorio Permanente de la Inmigración, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social. El PCN asimismo colabora con expertos independientes para la realización de estudios e informes de la EMN.

ContactoObservatorio Permanente de la Inmigración(Coordinador del Punto de Contacto Nacional de laRed Europea de Migraciones)José Abascal, 39. 28071 MadridE-mail: [email protected]: http://extranjeros.meyss.es

Este documento está disponible en:http://extranjeros.meyss.eshttp://www.emn.europa.eu

Medidas Prácticas para la Reducción de la

Inmigración Irregular

España

Este Informe Nacional ofrece una perspectiva general de la respuesta de las instituciones públicas españolas al reto de la inmigración irregular,

para lo cual aporta una visión detallada del marco legislativo y político en que se encuadra la lucha contra la inmigración irregular

en sus distintas fases.

Informe elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España de la Red Europea de Migraciones y las investigadoras Carmen González Enríquez

y María Miyar.

Diciembre 2011

ÍNDICE

Resumen ejecutivo ......................................................................................................... 7

1. intRoducción: objetivos, metodología y definiciones ................................................... 9

1.1. Objetivos .................................................................................................. 9

1.2. Definiciones .............................................................................................. 10

1.3. Metodología ............................................................................................. 13

2. maRco legal y político en Relación con la inmigRación iRRegulaR en españa ................ 14

2.1. Política y legislación nacional respecto a la inmigración irregular ............ 14

2.1.1. Medidas contra la inmigración irregular ...................................... 14

2.1.2. Marco legislativo .......................................................................... 15

2.1.3. Modificaciones recientes .............................................................. 16

2.1.4. Otras políticas y normas que afectan al estatus de los inmigrantes irregulares .................................................................................... 18

2.2. Marco institucional ................................................................................... 19

2.2.1. Instituciones estatales .................................................................. 19

2.2.2. Otros actores relevantes .............................................................. 21

2.2.3. Interacción entre instituciones estatales ....................................... 22

3. medidas pRácticas paRa ReduciR la inmigRación iRRegulaR ............................................ 23

3.1. Medidas previas a la entrada ................................................................... 23

3.1.1. Prevención de la entrada de falsos turistas: exigencia de visa-dos .............................................................................................. 23

3.1.2. Refuerzo de la vigilancia de la frontera marítima........................ 24

3.1.3. Red de Oficiales de Enlace y Agregados ..................................... 27

3.1.4. Medidas en el ámbito de la migración regular ........................... 28

3.2. Medidas durante la entrada ..................................................................... 28

3.3. Medidas durante la estancia .................................................................... 29

3.3.1. Inmigrantes detectados en situación irregular ............................. 30

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Medidas Prácticas para la Reducción de la Inmigración Irregular

3.3.2. Inspección de Trabajo .................................................................. 31

3.3.3. Matrimonios de complacencia ..................................................... 31

3.3.4. Redes desarticuladas .................................................................... 32

3.4. Vías de salida de la irregularidad ............................................................. 34

4. coopeRación tRansnacional .................................................................................... 36

4.1. Acuerdos de cooperación ......................................................................... 36

4.2. Otras formas de cooperación con terceros países .................................... 38

4.3. Cooperación con la Unión Europea y organizaciones internacionales ..... 41

5. impacto de la legislación y política euRopeas ............................................................ 42

6. estimaciones y estadísticas sobRe la inmigRación iRRegulaR .......................................... 45

6.1. Estadísticas relacionadas con la inmigración irregular (Eurostat) .............. 45

6.2. Otras estadísticas y estimaciones .............................................................. 46

7. conclusiones ........................................................................................................ 48

anexo: bibliogRafía sobRe inmigRación iRRegulaR en españa ................................................ 52

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Resumen ejecutivo

España ha realizado en los últimos años grandes esfuerzos para reducir el volumen de inmigración irregular que llega o reside en el territorio, poniendo en funcionamiento

medidas que engloban todo el proceso migratorio, desde la pre-entrada, a la entrada, la estancia y la salida de la irregularidad.

En la pre-entrada y la entrada, se ha conseguido la reducción del número de inmigrantes que llegaban como falsos turistas a través de la ampliación del número de países a los que se les exige visados, medida que con algunos países latinoamericanos ha resultado muy efectiva en la reducción de entradas de falsos turistas, y el aumento de los requisi-tos de entrada para turistas y visitantes. En frontera, España ha aumentado sus efectivos policiales y es el único país europeo que ha implementado el Advanced Passenger Infor-mation System (API) en puertos además de en aeropuertos.

Además, la celebración de acuerdos con los países de África Occidental y del Magreb ha posibilitado la presencia de personal y medios del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil en su territorio para la realización de patrullas conjuntas que frenen la salida de embarcaciones ilegales y para la readmisión de los inmigrantes salidos de sus costas. Estas medidas, junto con la mejora de la vigilancia de las costas gracias al SIVE y al proyecto SEAHORSE, han conseguido reducir las llegadas a las Islas Canarias de 31.678 en 2006 a 196 en 2010. La reducción de esta forma de inmigración irregular es un logro importante en lo que significa de lucha contra el tráfico de seres humanos y la explotación laboral, evitando el riesgo que implica.

Dentro del territorio nacional, España ha reforzado las inspecciones laborales para de-tectar el empleo irregular, aumentado las sanciones a los empleadores de inmigrantes

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sin autorización de residencia y trabajo y aumentando los efectivos policiales en la lucha contra la inmigración irregular, lo que ha permitido el incremento del control de las fronteras, así como el desmantelamiento de redes de tráfico y trata de personas. Ha concentrado sus esfuerzos en la detección y expulsión de los inmigrantes irregulares con antecedentes penales, protegiendo a la vez los derechos de aquellos en situación más vulnerable, como las víctimas de trata de seres humanos o violencia de género o los trabajadores contratados irregularmente. En el año 2010 se modificó la normativa penal para incluir como delitos perfectamente diferenciados el de trata de seres humanos y el tráfico de inmigrantes (inmigración clandestina) que ya estaba penalizado desde el año 2003. Además, en 2009 se modificó la normativa de extranjería introduciendo como conducta punible los matrimonios de complacencia. En 2010 se facilitó el acceso a la autorización de residencia por circunstancias excepcionales a las víctimas de violencia de género y trata de personas.

La legislación española prevé mecanismos de salida de la irregularidad caso por caso a través de la autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales. Su concesión atiende a circunstancias excepcionales en determinados supuestos que, de acuerdo con la Ley de Extranjería, son: arraigo (social, laboral y familiar), protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades públicas, razones de seguridad nacional o interés público, mujeres extranjeras víctimas de violencia de géne-ro, por colaboración contra redes organizadas y extranjeros víctimas de trata de seres humanos, estableciéndose los requisitos para ello. Asimismo se ha modificado el Regla-mento de Extranjería para evitar el aumento de la irregularidad sobrevenida, facilitando las renovaciones de las autorizaciones de los inmigrantes en desempleo en función del tiempo trabajado y de los recursos económicos familiares.

Este conjunto de medidas ha conseguido una reducción muy notable del volumen y el porcentaje de inmigrantes irregulares.

Por otra parte, la crisis ha jugado un doble papel en esta evolución, puesto que si bien ha reducido el flujo migratorio de entrada a la vez que aumentaba el de salida, proba-blemente también ha propiciado el aumento de la irregularidad sobrevenida debido a las altas tasas de desempleo de los inmigrantes, a pesar de los esfuerzos reglamentarios emprendidos para facilitar la renovación de las autorizaciones a los inmigrantes en paro.

La lucha de España contra la migración irregular se ha caracterizado por la aplicación del Enfoque Global de la Migración, aprobado por el Consejo Europeo de diciembre de 2005 e impulsado por el gobierno español, y que planteaba medidas en varios frentes: incrementar la cooperación operativa entre los Estados miembros de la UE y reforzar la coherencia de las políticas migratorias europeas, fomentar la asociación con los terceros

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países de origen o tránsito de migrantes hacia Europa, ofrecer marcos de migración legal, luchar contra la inmigración irregular, mejorar la integración de los inmigrantes y fortalecer el efecto de la migración sobre el desarrollo en origen 1. En este sentido, un elemento muy sustancial en la política española ha sido el esfuerzo realizado para contar con la colaboración de los países de origen de la inmigración y también las inversiones realizadas en operaciones conjuntas en la costa africana, en la implantación del SIVE o el sistema API. En este esfuerzo, la financiación europea ha jugado un papel trascendental. Para seguir avanzando es necesario un mayor apoyo de la UE tanto en la negociación de acuerdos conjuntos con los países de origen de la migración irregular, como en la co-financiación de todos los esfuerzos dedicados a la lucha contra ésta. La constancia de la existencia de bolsas de población con perspectivas de migrar de forma irregular en los países del África Occidental, ponen en evidencia la necesidad de mantener el esfuerzo en el control de la frontera sur de Europa.

1 Introducción: objetivos, metodología y definiciones

1.1. Objetivos

El presente Informe nacional ofrece una perspectiva general de la respuesta de las instituciones públicas españolas al reto de la inmigración irregular. Con este objetivo,

este trabajo ofrece una visión detallada del marco legislativo y político en que se encuadra la lucha contra la inmigración irregular en sus distintas fases.

Para ello, se realiza un análisis pormenorizado de las políticas y cambios legislativos que han afectado a la inmigración irregular durante los últimos cinco años, así como de la cooperación con terceros países y de la influencia de la legislación y política europea en la política nacional y sus consecuencias a nivel operativo. Además, se describen y ana-lizan los distintos tipos de medidas puestas en marcha para prevenir, detectar y reducir la inmigración irregular, antes, durante y después de la entrada. Se analiza la efectividad de cada tipo de acción emprendida y su contribución a la disminución de la inmigración irregular en España.

1 Conclusiones del Consejo Europeo del 15/16 diciembre 2005. Véase también la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, COM(2006) 735.

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1.2. Definiciones

Las siguientes definiciones se han extraído del Glosario sobre Migración y Asilo 2 de la Red Europea de Migraciones y, en su defecto, de la legislación nacional. Con el fin de facilitar la interpretación de algunos términos en el contexto nacional, se ha añadido información sobre los mismos según lo recogido en el ordenamiento jurídico español.

Acuerdo de readmisión: acuerdo entre la UE y/o un Estado miembro con un tercer país, basado en la reciprocidad, que establece procedimientos rápidos y eficaces de identificación y retorno seguro y ordenado de personas que no cumplen o han dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia vigentes en los territorios del tercer país o de uno de los Estados miembros de la Unión Europea y para facilitar el tránsito de estas personas en un espíritu de cooperación.

En octubre de 2011, se encontraban en vigor acuerdos de readmisión de la UE con Al-bania, Bosnia y Herzegovina, Georgia, Hong Kong, Macao, Macedonia, Moldavia, Mon-tenegro, Pakistán, Rusia, Serbia, Sri Lanka y Ucrania y estaba en proceso de negociación el acuerdo con Turquía.

Denegación de entrada: se produce cuando se deniega la entrada en la frontera ex-terior de la UE a un nacional de un tercer país que no cumple todas las condiciones de entrada, tal como se definen en el artículo 5, apartado 1, del Código de Fronteras Schengen 3, siempre que no pertenezca a ninguna de las categorías de personas indicadas en el artículo 5, apartado 4.

Entrada ilegal: se trata de la entrada de un nacional de un tercer país a un Estado miembro de la UE que no cumple las condiciones del artículo 5 del Código de Fronteras Schengen.

Expulsión: ejecución de la obligación de retornar, es decir, traslado físico fuera del Es-tado miembro.

Extranjero en situación irregular sobrevenida: persona que, habiendo entrado legal-mente, permanece en un Estado miembro más allá del tiempo autorizado en su estancia sin necesidad de visado (por lo general 90 días o 6 meses) o del periodo autorizado en su visado y/o autorización de residencia.

2 Disponible en: http://extranjeros.meyss.es/es/RedEuropeaMigraciones/Glosario_Tesauro/.3 Reglamento (CE) n.º 562/2006.

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Frontera exterior UE: fronteras terrestres de un Estado miembro, incluidas las fronteras fluviales, lacustres y marítimas, así como los aeropuertos y puertos marítimos, fluviales y lacustres, siempre que no sean fronteras interiores.

Inmigrante en situación irregular: nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de Fronteras Schengen u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro.

Internamiento: restricción de la libertad de circulación a través del confinamiento or-denado por una autoridad (o autoridades) administrativa o judicial de manera que otro procedimiento pueda ser aplicado.

En el ámbito del asilo en la UE, se define como el confinamiento de un solicitante de asilo por un Estado miembro en un lugar determinado donde se priva al solicitante de la libertad de circulación. Puede suceder en cualquier estadio del procedimiento, desde el momento en el que se realiza la solicitud inicial hasta la situación de expulsión de un demandante de asilo cuya solicitud no ha prosperado.

En el ámbito del retorno en la UE, los Estados miembros podrán mantener internados en un centro de internamiento a los nacionales de un tercer país que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:

a) haya riesgo de fuga,

b) el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del re-torno o el proceso de expulsión.

Cualquier internamiento será lo más corto posible y sólo se mantendrá mientras los trá-mites de expulsión estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia.

En el marco jurídico español, la medida cautelar de internamiento preventivo ha de ser autorizada por un órgano judicial. Dicho internamiento se mantendrá por el tiempo im-prescindible para los fines del expediente, siendo su duración máxima de 60 días.

Matrimonio de complacencia: matrimonio formalizado únicamente para que la persona interesada pudiera entrar o residir en un Estado miembro.

Oficial de enlace de inmigración: representante de un Estado miembro destinado en el extranjero por el servicio de inmigración u otra autoridad competente, para estable-

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cer y mantener contactos con las autoridades del país anfitrión a fin de contribuir a la prevención y a la lucha contra la inmigración ilegal, a la repatriación de los inmigrantes irregulares y a la gestión de la migración legal.

Orden de expulsión: decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se ordena la expulsión.

En el marco jurídico español, la orden de expulsión se dicta por un órgano administrativo que deberá notificar dicha resolución al interesado, con indicación de los recursos que contra la misma se puedan interponer, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para presentarlos.

Padrón Municipal: registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo.

Paso fronterizo: todo paso habilitado por las autoridades competentes para cruzar las fronteras exteriores de un Estado.

Prohibición de entrada: decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se prohíbe la entrada y la estancia en el territorio de los Estados miembros por un periodo de tiempo determinado, unida a una resolución de expulsión.

En el ordenamiento jurídico español la expulsión llevará consigo la prohibición de entrada en territorio español. La duración de la prohibición se determinará en consideración a las circunstancias que concurran en cada caso y su vigencia no excederá de 5 años (salvo en el caso de que el extranjero suponga una amenaza grave para el orden público, la seguridad nacional o para la salud pública, en el que podrá imponerse un periodo de prohibición de entrada de hasta 10 años).

Regularización: cualquier procedimiento estatal a través del cual se concede un es-tatus legal a aquellos nacionales de terceros países que residen de forma ilegal en el territorio.

En el ámbito español, las regularizaciones ordinarias se realizan caso por caso. El Regla-mento de Extranjería, en su Título V. Residencia temporal por circunstancias excepcionales, establece que se podrá conceder una autorización de residencia temporal a los extranjeros que se hallen en España en los supuestos de arraigo, protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades públicas, razones de seguridad nacional o interés público, mujeres extranjeras víctimas de violencia de género, colaboración contra

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redes organizadas y extranjeros víctimas de trata de seres humanos. Estos supuestos posibilitan la regularización de los extranjeros en situación irregular.

Situación irregular: presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de Fronteras Schengen u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro.

1.3 Metodología

Este Informe ha sido elaborado por el Punto de Contacto Nacional de la Red Europea de Migraciones y las investigadoras Carmen González Enríquez (Profesora Titular de Ciencia Política en la UNED e Investigadora Principal en el Real Instituto Elcano) y María Miyar (Profesora Ayudante de Sociología, UNED).

Para la realización de este informe se han utilizado cuatro tipos de fuentes: 1) las esta-dísticas ofrecidas por Eurostat y distintas administraciones españolas, 2) se han llevado a cabo entrevistas con responsables de distintos organismos nacionales con competencia en la materia, 3) la revisión de otros estudios previos sobre la inmigración en España y, 4) la consulta de la legislación nacional y europea respecto a la inmigración irregular.

En cuanto a las fuentes estadísticas, además de Eurostat, se han utilizado indicadores procedentes de informes realizados por la Administración Pública, como los Balances de la lucha contra la inmigración ilegal, del Ministerio del Interior, los informes sobre Activi-dad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del Ministerio de Empleo y Seguridad Social 4, y la Memoria Anual de la Fiscalía General del Estado. Además, se han utilizado datos del Padrón Municipal Continuo (Instituto Nacional de Estadística) y de la estadística de Extranjeros con certificado de registro o tarjeta de residencia en vigor (Ministerio de Empleo y Seguridad Social).

Asimismo, se han consultado estudios previos sobre inmigración irregular, como el informe del proyecto europeo CLANDESTINO.

Por otro lado, se ha contado con la colaboración de distintos organismos de la Adminis-tración Pública, que han facilitado la realización de entrevistas, presenciales o telefónicas. Las unidades entrevistadas en el Ministerio del Interior han sido la Dirección General de

4 Anterior Ministerio de Trabajo e Inmigración (Real Decreto 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales).

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Relaciones Internacionales y Extranjería, la Subdirección General de Planificación y Ges-tión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad (ambas de la Secretaría de Estado de Seguridad), la Jefatura de Fronteras Aéreas, el Centro de Inteligencia y Análisis de Riesgo de la Unidad Contra Redes de Inmigración y Falsificación Documental (todas ellas del Cuerpo Nacional de Policía) y el Centro Nacional de Vigilancia de costas y fronteras de la Guardia Civil. También se han realizado entrevistas o se ha consultado con la Di-rección General de los Registros y del Notariado, Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil (Ministerio de Justicia) y la Fiscalía General del Estado. En el Ministerio de Empleo y Seguridad Social se ha obtenido información del Observatorio Permanente de la Inmigración y de las recientemente suprimidas Dirección General de Inmigración y Dirección General de Integración de los Inmigrantes 5. El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación ha colaborado a través de la Dirección General de Españoles en el exterior y de Asuntos Consulares y Migratorios 6.

2 Marco legal y político en relación con la inmigración irregular en España

2.1. Política y legislación nacional respecto a la inmigración irregular

2.1.1. Medidas contra la inmigración irregular

Desde el año 2001, tras el final de la primera gran regularización extraordinaria, la lucha contra la llegada irregular de inmigrantes ha sido uno de los ejes de la política

migratoria española y, en lo referido a las llegadas por vía marítima, ha recibido especial atención por parte de los medios de comunicación y de la opinión pública. En este te-rreno se han experimentado importantes avances a lo largo del decenio. Los elementos que han configurado esta política han sido:

En relación con los controles previos: la imposición de visado a los nacionales de paí-ses de los que existe constancia estadística de una importante llegada de inmigrantes irregulares.

5 Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. Este mismo Real Decreto crea la Dirección General de Migraciones, que asume las competencias de las anteriores.6 Anterior Dirección General de Asuntos Consulares y Migratorios (Real Decreto 2/2012, de 5 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales).

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En relación con la entrada: un aumento sustancial del esfuerzo dedicado al control fron-terizo, tanto en términos de personas asignadas a esta labor, como de medios técnicos utilizados. Entre estos cabe destacar la implantación del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior 7 (SIVE) en el sur de la península y en las Islas Canarias y el Advanced Passenger Information System (API) que permite conocer los datos de los pasajeros que van a llegar a los puertos o aeropuertos españoles desde fuera del espacio Schengen.

En relación con la estancia: un aumento continuo, aunque todavía insuficiente, del nú-mero de inspectores de trabajo.

Otro elemento importante de la política española ha sido la apertura de canales para la inmigración laboral, que complementa las medidas de lucha contra la inmigración irregular, posibilitando a los potenciales inmigrantes una vía de entrada en España. Con este fin se han firmado acuerdos migratorios bilaterales, fundamentalmente con los principales países de origen.

2.1.2. Marco legislativo

La inmigración irregular está contemplada en la Ley Orgánica 4/2000, de derechos y liber-tades de los extranjeros en España y su integración social 8 (en adelante Ley de Extranjería) como una falta administrativa que se penaliza con la multa o la expulsión y la prohibición de la re-entrada (artículo 53). A su vez las normas prevén mecanismos excepcionales de regularización ordinaria caso por caso en supuestos tasados y exhaustivamente regulados por la normativa 9.

El Código Penal castiga a los que directa o indirectamente favorecen, promueven o facilitan la inmigración clandestina de personas ayudando a los inmigrantes a llegar al territorio español o a otro país de la Unión Europea. Las penas son de cuatro a ocho años de prisión. Estas penas se aplican en el tramo de seis a ocho años de prisión cuando los autores actúan con el objetivo de beneficiarse económicamente cobrando por sus servi-cios de transporte o bien empleando violencia, intimidación, engaño o abusando de una situación de superioridad o vulnerabilidad de la víctima o poniendo en peligro la vida, la salud o la integridad de las personas (artículo 318 bis del Código Penal).

7 Se ofrece más información sobre el SIVE en el apartado 3.1.2.8 Ley Orgánica 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, refor-mada por las leyes orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre, 11/2003, de 29 de septiembre, 14/2003, de 20 de noviembre y 2/2009, de 11 de diciembre.9 En el apartado 3.4 se detallan los supuestos y requisitos para las regularizaciones caso por caso.

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El Código Penal también castiga con penas de dos a cinco años de prisión y multa a quienes emplean a súbditos extranjeros sin autorización de residencia y trabajo en condi-ciones que suprimen, perjudican o restringen los derechos reconocidos por ley, convenio colectivo o contrato individual colocando a los inmigrantes en situaciones de explotación laboral (artículo 312.2 del Código Penal).

Recientemente se ha incorporado un nuevo artículo al Código Penal, el 177 bis, que introduce la trata de personas como un delito específico, castigado con penas mínimas de prisión de cinco a ocho años. Con ello España aplica el Protocolo de Palermo de las Naciones Unidas y el Convenio del Consejo de Europa contra la trata de seres humanos del año 2005.

La contratación de inmigrantes irregulares y la simulación de una relación laboral con un extranjero se persiguen desde la normativa de inmigración y desde la laboral y se casti-gan con multas de entre 10.000 y 100.000 euros. En el año 2010 se impusieron 5.821 sanciones por estos motivos, con un importe de 46 millones de euros.

En su intento de atajar otros canales de entrada irregular o regularización fraudulenta, la última reforma de la Ley de Extranjería (LO 2/2009) ha incluido como infracciones graves, en su artículo 53, el matrimonio de complacencia dirigido a facilitar la autorización de residencia a un extranjero, la promoción de la entrada irregular por la vía de la invitación o el consentimiento ante el empadronamiento fraudulento (en una vivienda propiedad del infractor en la que el extranjero no reside realmente). Las infracciones graves están sancionadas con multas de entre 501 y 10.000 euros. Esta última infracción se convierte en muy grave cuando media intención de lucro (artículo 54), sancionable con multa desde 10.001 hasta 100.000 euros.

2.1.3. Modificaciones recientes

Las normas y las políticas españolas en relación con la inmigración irregular han cambiado en los últimos cinco años (desde 2006) en varios aspectos: se ha alargado el periodo máximo de estancia en un Centro de Internamiento, que ha pasado de 40 a 60 días; se han tipificado como infracciones graves o muy graves el matrimonio de complacencia, la invitación dirigida a facilitar la inmigración irregular o la facilitación del empadronamiento fraudulento y han aumentado las multas a los empresarios que contraten inmigrantes irregulares; se ha mejorado la protección a los inmigrantes víctimas de trata de seres hu-manos y a las víctimas de la violencia de género; se ha avanzado en la firma de acuerdos de readmisión y de cooperación policial con los países de origen en África occidental; se ha extendido la vigilancia marítima con el despliegue del SIVE (Sistema Integrado de

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Vigilancia Exterior) en nuevas zonas del Mediterráneo; se ha implantado el sistema API (Advanced Passenger Information System) en los aeropuertos y puertos, y se ha avanzado en la colaboración europea para el retorno forzoso.

Estas modificaciones han sido el resultado de los siguientes factores coadyuvantes:

— La fuerte llegada de inmigrantes irregulares a las Islas Canarias desde la costa occidental de África, que tuvo su máximo en 2006 (en ese año, según datos del Ministerio del Interior, llegaron 31.678 inmigrantes irregulares a las islas).

— La existencia en países como Mauritania, Marruecos o Senegal de stocks de migrantes subsaharianos en tránsito esperando embarcarse hacia España de forma irregular 10.

— La dificultad de concluir todos los trámites necesarios para la identificación de los individuos y su expulsión en el plazo de 40 días que la Ley de Extranjería (antes de su última reforma) establecía como máximo para la estancia de los inmigrantes irre-gulares en los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE).

— La transposición de Directivas comunitarias (en materia de Sanciones a empleadores 11 y de Retorno 12).

— La crisis económica y su consecuencia sobre el empleo de los inmigrantes. El empleo de los inmigrantes ha resultado más dañado por la crisis económica que el de los autóctonos por varias razones: por su mayor concentración en el sector de la cons-trucción, el más afectado; por la menor extensión de su red social en España; y por encontrarse en el segmento más débil y de menor coste de despido, los contratados con menor antigüedad en las empresas y con contratos temporales. Como resultado, la tasa de desempleo entre los nacionales de terceros países ha pasado del 12,8% en el 4º trimestre de 2007 al 35,3% en el 3º trimestre de 2011 13, con niveles más altos entre algunos grupos cuyo trabajo se concentraba en el sector de la construcción, como el de los marroquíes (47% de paro en 2010) 14.

10 Véase, por ejemplo, el estudio sobre la población subsahariana que espera en Mauritania la oportunidad para navegar hacia Canarias. Oficina municipal de inmigración de Nouadhibou (2011).11 Directiva 2009/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular.12 Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.13 Encuesta de Población Activa, Instituto Nacional de Estadística.14 Colectivo IOE (2010) El impacto de la crisis económica en la situación laboral de los inmigrantes marro-quíes en España, Notas Socioeconómicas de Casa Árabe 11/2010 http://www.casaarabe-ieam.es.

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— El empeoramiento de la opinión pública hacia la inmigración, detectado en las encues-tas, que muestran en los últimos años un aumento del rechazo hacia la inmigración. En el año 2010, último en el que el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) rea-lizó un barómetro sobre inmigración, un 79% de los entrevistados consideraba que el número de inmigrantes en España era «excesivo» o «elevado», frente a sólo un 17% que lo creía aceptable. Estos valores eran del 46% y el 18% respectivamente, en 2008. Se ha producido a lo largo del nuevo siglo un notable giro hacia posiciones restrictivas en materia de política migratoria: Si al principio de la década del 2000, un 39% consideraba que las normas migratorias eran correctas o que pecaban de duras, ese grupo se redujo al 17% en 2010, mientras que en este último año tres de cada cuatro entrevistados (75%) pensaban que las normas que regulan la llegada de los inmigrantes eran «más bien tolerantes» o «demasiado tolerantes» (CIS, Estudio n. 2846) 15.

2.1.4. Otras políticas y normas que afectan al estatus de los inmigrantes irregulares

La Ley de Extranjería estableció con su aprobación en el año 2000 el derecho de los inmigrantes, cualquiera fuera su situación documental —por tanto incluyendo a los que se hallaran en situación irregular—, al acceso a todos los servicios de la sanidad pública y servicios sociales básicos de la misma forma que los españoles, con la única condición de que se empadronaran en su municipio de residencia. El registro en el Padrón municipal es un derecho y una obligación del inmigrante, al margen de cuál sea su situación legal. La reforma de la Ley de Extranjería aprobada en el año 2003, consensuada entre los dos principales partidos políticos, establecía que la Dirección General de Policía accedería a los datos de inscripción padronal de los extranjeros para ejercer sus funciones relacionadas con el control de su permanencia en España. En su momento, esta disposición causó protestas de ONG y de varios Ayuntamientos y finalmente no ha sido aplicada excepto en raros casos individuales y nunca de forma genérica para identificar y localizar a los inmigrantes irregulares. Por tanto, la inscripción en el Padrón no conlleva riesgo para el inmigrante irregular, mientras que es requisito para el acceso a la sanidad pública o al colegio gratuito para sus hijos. La LO 4/2000 establecía la gratuidad de la enseñanza pública obligatoria para los extranjeros, independientemente de su estatus legal, y el derecho a la educación no obligatoria exclusivamente para los extranjeros en situación

15 Asimismo, se pueden consultar análisis sobre la evolución de la opinión pública española hacia la inmi-gración en “Evolución del racismo y la xenofobia en España” Informe 2010, de Mª Ángeles Cea D’Ancona y Miguel S. Valles Martínez. Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia, (Ministerio de Trabajo e Inmigración).

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de regularidad. Sin embargo, una sentencia judicial del Tribunal Constitucional 16 obligó a suprimir esta limitación, y la última reforma de la Ley de Extranjería (LO 2/2009) incluye el derecho a la enseñanza postobligatoria de acuerdo con lo establecido en la legislación educativa 17. Los extranjeros en situación irregular también disfrutan del acceso al sistema público de becas y ayudas en las mismas condiciones que los españoles en el caso de la educación obligatoria, y limitada a los extranjeros en situación legal en el caso de la enseñanza postobligatoria. El acceso a algunos otros servicios, como el de las guarderías públicas, depende las normas de las comunidades autónomas.

En cuanto a los derechos civiles, la LO 8/2000, de reforma de la LO 4/2000, excluía a los inmigrantes irregulares del derecho a reunión, asociación, manifestación y huelga, una ex-clusión que fue muy criticada desde los sindicatos y, en general, desde los ámbitos sociales de apoyo a los inmigrantes. Finalmente esta exclusión fue anulada en la reforma de la Ley de Extranjería del año 2009, tras varias sentencias del Tribunal Constitucional 18, que consi-deraba inconstitucional esta reducción de los derechos civiles de los inmigrantes irregulares.

Por último, a diferencia de algunos otros países europeos, en España un inmigrante irregular puede alquilar un piso, obtener un abono de transporte y, en general, realizar actividades legales de compra y venta de bienes inmuebles o muebles.

El inmigrante irregular encuentra en España apoyo de sindicatos y ONG financiadas con fondos públicos que ofrecen desde clases de español hasta ayuda para encontrar alo-jamiento y asesoría para regularizar su situación. Los sindicatos en particular han sido muy activos en esta última tarea a través de los centros para inmigrantes de los dos principales sindicatos: los Centros de Información al Trabajador Extranjero (CITE) del sin-dicato Comisiones Obreras, y los Centros de Atención al Inmigrante del sindicato Unión General de Trabajadores.

2.2. Marco institucional

2.2.1. Instituciones estatales

La mayor parte de las competencias en torno a la inmigración irregular recaen en el Ministerio del Interior, el departamento encargado de la vigilancia fronteriza, las inspec-

16 La STC 236/2007 de 7 de noviembre.17 De este modo se vincula este derecho a la legislación de las comunidades autónomas, al ostentar éstas la competencia en materia educativa.18 La STC 236/2007 de 7 de noviembre y la STC 259/2007 de 19 de diciembre.

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ciones fronterizas, la lucha contra las redes de tráfico y trata de inmigrantes y el control de la inmigración.

A la Guardia Civil, cuerpo policial de naturaleza militar, le corresponde organizar y ges-tionar el resguardo fiscal del Estado, las actuaciones encaminadas a evitar y perseguir el contrabando, el narcotráfico y demás tráficos ilícitos, la custodia y vigilancia de las costas, fronteras, puertos, aeropuertos y mar territorial y, en este ámbito, el control de la inmigración irregular. Del ejercicio de estas funciones se encargan, entre otras, la Jefatura Fiscal y de Fronteras, así como el Centro de Coordinación para la Vigilancia Marítima de costas y fronteras.

Por otro lado, el Cuerpo Nacional de Policía se ocupa de las inspecciones fronterizas en los puestos legalmente habilitados para el cruce de las fronteras exteriores aéreas (aeropuertos), marítimas (puertos) y terrestres, y cuenta con una Comisaría General de Extranjería y Fronteras que dirige y centraliza las actuaciones en este terreno. De ella dependen, entre otras, la Unidad para Combatir las Redes de Inmigración y Falsificación de documentos (UCRIF), la Unidad Central de Fronteras, de la que a su vez forma parte la Brigada de Respuesta a la Inmigración Clandestina, y la Unidad Central de Expulsiones y Repatriaciones. Dentro de esta última, se creó en noviembre de 2008 la Brigada de Expulsión de Delincuentes Extranjeros (BEDEX).

El Ministerio de Empleo y Seguridad Social (MEYSS), a través de la Secretaría General de Inmigración y Emigración 19, se ocupa de la elaboración de proyectos normativos relativos a la inmigración y la extranjería, en coordinación con los demás ministerios con compe-tencias en la materia. También lleva a cabo la coordinación funcional de las oficinas de extranjería y de las áreas o dependencias de trabajo y le corresponde dictar instrucciones en esta materia dirigidas a los órganos periféricos de la Administración General del Estado. Por último, el MEYSS es activo en la integración de los inmigrantes, elaborando el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración, que incluye recomendaciones y financiación a las administraciones locales y regionales (que tienen la competencia en la mayoría de los servicios relacionados con integración, como educación, sanidad, asistencia social, etc.) y apoyando la difusión de las buenas prácticas locales. Por otra parte, la principal institución dedicada a combatir el empleo irregular, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, está inscrita también en este Ministerio. En su seno se han creado recientemente dos comisiones, una sobre “Economía sumergida” y otra sobre “Empresas fantasma” con el fin de detectar a las falsas empresas creadas para ofrecer contratos ficticios a los inmigrantes y de esta forma permitir su entrada o regularización fraudulenta.

19 Anterior Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración (Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales).

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El Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación interviene en la lucha contra la inmigración irregular de varias formas. En primer lugar con sus propuestas a la Unión Europea respecto a la imposición de visados a los nacionales de los países de los que ha habido constancia de una llegada importante de inmigrantes irregulares viajando como falsos turistas. En segundo lugar, a través de la actividad consular en la concesión de visados, que constituye un filtro muy importante para evitar la llegada de inmigrantes irregulares. Y en tercer lugar, mediante la formulación y gestión de los acuerdos de readmisión con los países de origen en el marco del Enfoque Global de la Migración y especialmente en el contexto del Proceso de Rabat, siempre de forma consensuada con el resto de ministerios implicados en la lucha contra la inmigración irregular.

El Poder Judicial participa también en las tareas de control de la inmigración irregular de varias formas. Dentro de la Fiscalía General del Estado, los Fiscales de Extranjería se han especializado en la persecución de los delitos relacionados con la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, y de las redes dedicadas a la celebración de matrimonios con la finalidad de eludir la normativa sobre inmigración. Por otra parte, sobre estos matrimonios de complacencia se ejerce un importante control derivado de la obligación de inscripción de los matrimonios celebrados en el extranjero por ciudadanos españoles en el Registro Civil y de la exigencia de autorización para contraerlos en España. Este control recae sobre los encargados de los Registros Civiles, que deben ordenar las inscripciones y conceder las autorizaciones, y que dependen funcionalmente del Ministerio de Justicia. Por otra parte, las órdenes de expulsión dictadas por la autoridad gubernativa son objeto de control judicial por parte de los órganos jurisdiccionales, dentro del control de legalidad que ejercen sobre la actividad de la Adminis-tración Pública. Así, los jueces intervienen en un plano distinto de los órganos administrativos pues les corresponde la confirmación o revocación de las órdenes de expulsión dictadas por la autoridad gubernativa cuando estas son recurridas ante la jurisdicción contenciosa.

Finalmente, las comunidades autónomas, aunque carecen de competencias en materia de inmigración irregular, ejercen también un papel relevante en la medida en que algunas de ellas cuentan con cuerpos policiales propios que actúan en la detección de la inmi-gración irregular en el interior, al igual que ocurre con las policías locales. Por otra parte, las comunidades autónomas más afectadas por la llegada de inmigración irregular por vía marítima, como Canarias, Andalucía, o las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, son especialmente activas en el debate político en este terreno.

2.2.2. Otros actores relevantes

No existen en España organizaciones no estatales que intervengan de alguna forma en la lucha contra la inmigración irregular. Sin embargo, los sindicatos realizan campañas contra

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la contratación irregular de trabajadores inmigrantes, a la vez que, como se ha dicho, asesoran a los inmigrantes irregulares respecto a las vías de acceso al empleo de forma regular. De la misma forma las asociaciones de inmigrantes o algunas ONG destinadas a ellos ofrecen también esa asesoría legal.

2.2.3. Interacción entre instituciones estatales

En junio de 2008 se creó la Comisión Delegada del Gobierno para la política de inmigra-ción 20, que tenía hasta la reestructuración ministerial de diciembre de 2011 la siguiente composición 21: a) el Vicepresidente de Política Territorial y Ministro de Política Territorial y Administración Pública, que la preside; b) los ministros de Asuntos Exteriores y de Cooperación, del Interior, de Fomento y de Trabajo e Inmigración; c) el Director del Ga-binete de la Presidencia del Gobierno y los Secretarios de Estado de Asuntos Exteriores e Iberoamericanos, para la Unión Europea, de Defensa, de Seguridad, de Inmigración y Emigración y de Igualdad. Esta Comisión es el principal órgano de cooperación e inter-cambio de información entre los Ministerios con competencia en esta materia.

La Conferencia Sectorial de Inmigración, creada en 2007, constituye el principal mecanis-mo de coordinación en materia de política migratoria entre la Administración Central y las comunidades autónomas. En ella se tratan tanto aspectos relativos a la gestión de la migración regular (algunas comunidades autónomas tienen competencia en la concesión de la autorización inicial de trabajo) y a la integración de los inmigrantes, como otros relacionados con la inmigración de menores no acompañados o de la distribución en el territorio nacional de los inmigrantes irregulares que por alguna razón no pueden ser devueltos a origen.

Respecto las instituciones no estatales, su principal interacción con las Administraciones públicas se produce por la vía de las subvenciones a los proyectos que presentan, así como a través de su participación en el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, órgano consultor de nivel nacional en el que participan los sindicatos, las asociaciones de empresarios, las asociaciones de inmigrantes y los ministerios con competencias en inmigración.

20 Real Decreto 680/2008, de 30 de abril, por el que se determina la composición de las Comisiones De-legadas del Gobierno.21 Real Decreto 1025/2011, de 15 de julio, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno.

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3 Medidas prácticas para reducir la inmigración irregular

3.1. Medidas previas a la entrada

Gran parte de la labor que ha realizado España en la lucha contra la inmigración irregular ha consistido en la puesta en marcha de medidas preventivas de la llegada

de inmigrantes irregulares. En este sentido, las medidas previas a la entrada se pueden dividir en dos tipos: las que previenen la entrada de falsos turistas (como la imposición de visados) y las de prevención de la entrada ilegal a través de la frontera marítima, mediante el reforzamiento de la vigilancia y la cooperación con los países de origen y tránsito. En este apartado se analizarán los avances realizados en este terreno, aunque la cooperación con los países de origen se describirá en el capítulo 4.

3.1.1. Prevención de la entrada de falsos turistas: exigencia de visados

La llegada de falsos turistas constituye una de las principales fuentes de inmigración irregular en España, y la imposición de la exigencia de visado a algunos países ha cons-tituido una medida preventiva de notable éxito. La competencia sobre a qué países se les impone la exigencia de visado de corta duración no reside en las autoridades nacio-nales, sino en la Unión Europea. En los años noventa se impuso la exigencia de visado a los nacionales de Perú y Marruecos (1991), países con flujos migratorios significativos en España, pero de los cuales nunca se han recibido flujos intensos muy concentrados en un corto periodo de tiempo. En los años 2000, cuando se estaban recibiendo flujos muy considerables de inmigrantes que simulaban ser turistas, se extendió la exigencia de visado a Colombia (enero de 2002), Ecuador (junio de 2003) y Bolivia (abril de 2007).

En los tres casos citados las entradas de nuevos inmigrantes disminuyeron considerable-mente tras la imposición del visado. Las nuevas inscripciones en el Padrón Municipal 22 se redujeron a casi un tercio en los tres casos. A pesar de no disponer de información sobre la situación legal de los inscritos, este descenso de las inscripciones supone un fuerte indicio de disminución de las llegadas de población sin autorización de residencia. Puesto que el falso turismo es la principal puerta de entrada de los inmigrantes irregulares, la exigencia de visado, que supone un control previo en el país de origen, es la principal medida preventiva.

22 Registro administrativo en que tienen obligación de registrarse todos los residentes de un municipio, incluidos los inmigrantes irregulares.

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tabla 1. Promedio de entradas mensuales, antes y después de la exigencia de visados

6 meses anteriores

6 meses posteriores

Colombia (enero 2002) 12.885 4.510

Ecuador (junio 2003) 12.132 4.903

Bolivia (abril 2007) 8.665 3.178

Fuente: Padrón Municipal (Instituto Nacional de Estadística), elaboración propia.

Por otro lado, en el nivel europeo se prevén mejoras en el sistema de visados gracias a la implantación de mecanismos de información comunes a los países del espacio Schen-gen. Ya en 2002 se creó el Sistema Común de Visados, con el objetivo de incorporar y actualizar datos y consultarlos electrónicamente. Además se está procediendo a la implantación del Sistema de Información de Visados (VIS en sus siglas en inglés: Visa Information System), cuya primera parte entró en vigor el 11 de octubre de 2011, que constituye una base de datos con fotos y huellas dactilares de los solicitantes de visados de terceros países, donde se recogen los visados solicitados, expedidos, denegados, anu-lados, retirados o ampliados. Esta base de datos permitirá mejorar la política común de visados, así como facilitar la repatriación, puesto que al disponer de información sobre la identidad de aquellos que han entrado con un visado en el país, se facilita la identificación de las personas en situación irregular a través de las huellas dactilares, la localización de su visado de entrada y por lo tanto, su país de origen. De esta forma, las funciones del visado se extienden desde la prevención de la inmigración irregular de falsos turistas a la identificación para el retorno de aquellos que han sobrepasado la duración de su visado, o de su autorización de residencia.

3.1.2. Refuerzo de la vigilancia de la frontera marítima

En la prevención de la entrada ilegal, España realiza un gran esfuerzo para vigilar su frontera marítima con África a través de una cuádruple estrategia: la implantación de mejoras tecnológicas en la detección de embarcaciones, la dotación de recursos humanos y materiales para la vigilancia de la costa africana, la formación de una red de Oficiales de Enlace y Agregados en los países de origen y la firma de acuerdos de readmisión con terceros países para desincentivar la migración irregular (este último aspecto se tratará en el capítulo 4).

Este conjunto de medidas ha tenido una notable y constatable eficacia en la disminución del número de personas que llegan a las costas españolas a bordo de embarcaciones

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ilegales. En el caso concreto de las Islas Canarias, mientras que en 2006 llegaron a sus costas 31.678 inmigrantes irregulares en embarcaciones, en 2010 la cifra se redujo a 196 personas 23.

El gran avance tecnológico en el control de la frontera marítima ha sido la creación y despliegue del SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) a lo largo de, prácticamente, toda la costa española. Este sistema, desarrollado y gestionado por la Guardia Civil, tiene como funciones principales la detección a larga distancia de las embarcaciones que se aproximan a la frontera marítima española, su identificación, la coordinación con otros servicios competentes, tales como Salvamento Marítimo, para el seguimiento de la em-barcación, su interceptación, rescate y auxilio de los inmigrantes irregulares. Este sistema no sólo se utiliza para prevenir la inmigración irregular, sino también para la prevención de delitos como el tráfico de drogas.

El sistema se ha implantado en sucesivas extensiones territoriales desde 2002, comenzando en Algeciras para desplegarse más tarde por casi toda la frontera marítima mediterrá-nea. A partir de 2012, con la inclusión de Barcelona, Girona y A Coruña, el SIVE habrá cubierto toda la costa mediterránea española, incluidas las Islas Baleares, Islas Canarias y Ceuta, además de las dos provincias atlánticas gallegas. A su vez el SIVE se integra en el Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras, EUROSUR, que integra todos los dispositivos nacionales de vigilancia marítima de las fronteras europeas oeste y sur, incrementando la información disponible y, por tanto, la capacidad de reacción de cada sistema nacional.

El SIVE ha conseguido reducir de forma muy sustancial la entrada de inmigración irregular de origen marroquí, puesto que los inmigrantes irregulares de esta nacionalidad intercep-tados al llegar a las costas españolas son devueltos de inmediato a su país de origen.

Por otra parte, desde el año 2004, y a consecuencia de las gestiones españolas y de la Unión Europea, Marruecos colabora efectivamente en la vigilancia de sus costas para evitar la salida de inmigración irregular desde ellas.

Esta colaboración, junto con la implantación del SIVE en el sur de la península, así como el refuerzo del perímetro fronterizo vallado en Ceuta y Melilla, provocaron en el año 2005 y siguientes una disminución de flujos en la ruta tradicional del norte de África, abriéndose la occidental, y por tanto dando lugar a un gran aumento de salidas de embarcaciones de inmigrantes irregulares hacia Canarias, procedentes de Mauritania, iniciando un viaje mucho más largo y peligroso que el del cruce del Estrecho de Gibraltar.

23 Balance de la lucha contra la inmigración ilegal, 2010 (Ministerio del Interior).

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Como respuesta a esta redirección de los flujos, se puso en marcha otro programa para reforzar la vigilancia en las costas africanas, el programa SEAHORSE Atlántico. El proyecto SEAHORSE ha sido uno de los más ambiciosos y efectivos en la prevención de llegadas de embarcaciones ilegales a las costas españolas. Se inició en 2006, tras la aprobación por el Consejo Europeo en diciembre de 2005. El proyecto está liderado por España desde el Ministerio del Interior y gestionado operativamente por la Guardia Civil. A la participación inicial de España, Portugal, Marruecos, Mauritania, Senegal y Cabo Verde, se han sumado posteriormente Gambia y Guinea Bissau.

SEAHORSE ha creado una red de comunicaciones vía satélite para la que cada país afri-cano participante, además de Portugal, tiene un centro nacional (dos en Mauritania). En Gran Canaria se sitúa el Centro de Coordinación Regional, apoyado por el Centro de Coordinación de Vigilancia Marítima desde Madrid. A través de esta red, los países de origen y de destino de las embarcaciones pueden compartir información en tiempo real, cooperando en su distribución, en la localización de embarcaciones sospechosas y en tareas de salvamento y de intercepción. Además, la red se integra con sistemas externos de información, como el SIVE mencionado anteriormente y los sistemas de identificación automática marítima (AIS en sus siglas en inglés), lo que permite la visualización geolo-calizada de las embarcaciones en tiempo real.

En el marco de este proyecto también se han impartido a agentes de los países parti-cipantes cursos sobre inmigración irregular y formación de patrones de embarcaciones, mecánicos marineros, especialistas en actividades subacuáticas y operadores de Red.

En las sucesivas fases del proyecto se han incorporado nuevos países y ampliado las capacidades de mando y control de los centros nacionales ya existentes. Además, está previsto el desarrollo organizativo de SEAHORSE Atlántico a través de la creación de distintos órganos, como un Comité Ejecutivo, un Comité Operativo y un Comité Técnico.

A pesar de que la financiación europea terminó en 2010, los centros de comunicación siguen funcionando. Asimismo está prevista la traslación de este proyecto al Mediterráneo con la creación del proyecto SEAHORSE Mediterráneo.

Por otro lado, en el marco de la colaboración con los países de la costa africana oc-cidental, España ha realizado un gran esfuerzo en la dotación de recursos humanos y medios materiales de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. En este sentido, es de especial relevancia la dotación permanente en Mauritania de un helicóptero, un avión, dos patrulleras de 30 metros de eslora y la dotación en Senegal de dos patrulleras de 30 metros de eslora, un buque oceánico y un helicóptero.

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Asimismo, en este marco de colaboración, cabe resaltar la operación HERA financiada por España, y en menor medida por FRONTEX (Programa European Patrol Network), que se desarrolla, desde su comienzo en al año 2006, frente a las costas africanas de Mauritania y Senegal. Su objetivo es controlar el flujo migratorio del oeste de África y favorecer la cooperación con las autoridades de Senegal y Mauritania, el establecimiento permanen-te de un concepto de seguridad regional en la frontera exterior de la UE, aumentar el conocimiento de la situación, respuesta, interoperabilidad y mejora frente a los riesgos y amenazas, y conseguir acuerdos de cooperación operativa con terceros países relevantes.

También se han firmado acuerdos, actualmente en vigor, para establecer este tipo de colaboración con Gambia, Cabo Verde, Guinea Bissau y Guinea. Desde 2004 se realizan patrullas conjuntas de vigilancia fronteriza con Marruecos, de forma que agentes espa-ñoles de la Guardia Civil colaboran con agentes de la Gendarmerie en territorio marroquí durante 10 días al mes y durante otros 10 días agentes marroquíes se trasladan con el mismo objetivo a territorio español.

Con la colaboración de FRONTEX, España ha dotado de importantes medios técnicos y humanos la vigilancia de la costa sureste de España, en concreto en Granada, Almería y Murcia (Operación INDALO). Esta operación, que cuenta ya con cinco años de antigüe-dad, comenzó con una duración de cuatro semanas al año para durar en la actualidad ocho meses.

Otra relevante operación, que cuenta también con el apoyo de FRONTEX, es MINERVA, de un mes y medio de duración al año, dedicada al control del paso del Estrecho de Gibraltar. Consiste en la vigilancia en los puertos de Algeciras, Tarifa y Almería durante el regreso de las vacaciones estivales de la población originaria del norte de África y re-sidente en Europa, para evitar la entrada de inmigrantes irregulares acompañando a los inmigrantes regulares o escondidos en sus vehículos.

3.1.3. Red de Oficiales de Enlace y Agregados

El despliegue de las consejerías y agregadurías del Ministerio del Interior en las embajadas y consulados españoles se regula por el Real Decreto 1300/2006, que a su vez ofrece un marco legal a una respuesta política frente a la llegada de inmigrantes irregulares a las costas canarias durante el verano del 2006. La presencia de Coroneles de la Guardia Civil o Comisarios de la Policía Nacional en las Consejerías, o de Comandantes o Inspectores Jefe, o Inspectores, en las Agregadurías, ha devenido un canal muy eficaz para la formación de lazos con las policías y fuerzas de seguridad de los países de origen, para asegurar la transferencia de información, dotar de medios, mejorar el equipamiento y elevar el nivel

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operativo de las policías de los países de origen y tránsito y, en conjunto, para establecer relaciones de confianza que han dado lugar en ocasiones a la firma de convenios de cooperación entre las fuerzas de seguridad españolas y las del país correspondiente. Sin este clima de confianza construido a partir de estas relaciones, la ejecución de los retornos sería mucho más difícil. Y a su vez, los retornos son un elemento clave disuasorio de la migración irregular, ya que transmiten un mensaje sobre el fracaso de los intentos.

Los países africanos en los que se han desplegado consejerías y agregadurías del Minis-terio del Interior son Argelia, Mauritania, Mali, Nigeria, Gambia, Libia, Senegal, Guinea Bissau, Guinea, Ghana, Camerún, Marruecos, Egipto, Níger y Túnez. En todos ellos hay al menos un agregado, en Argelia, Senegal y Marruecos hay además un consejero y en este último país el número de agregados es el mayor, con cinco personas. Se han desple-gado también consejeros y agregados del Ministerio de Interior en los servicios exteriores españoles en ocho países europeos, en Estados Unidos, en cuatro países asiáticos y en nueve de América Latina.

La creación de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería ha favo-recido el trabajo de estos Agregados y Oficiales, al dotarlos de una estructura común y una coherencia técnica.

3.1.4. Medidas en el ámbito de la migración regular

Por último, cabe mencionar como medida complementaria la difusión de las vías y los procedimientos para acceder a la contratación regular, tanto las puestas en marcha en aplicación de los Acuerdos bilaterales migratorios a través del mecanismo de gestión de la contratación en origen, como las meramente divulgativas utilizando diferentes formatos, de entre los que cabe destacar la vía digital. Asimismo, se están dedicando considerables esfuerzos al fortalecimiento institucional de los países de origen, particularmente los ser-vicios de empleo, y a la creación de órganos conjuntos de cooperación con estos países con el fin de gestionar la llegada de flujos de forma programada.

3.2. Medidas durante la entrada

El control de la inmigración irregular en frontera ha sido objeto de notable esfuerzo por parte de los Cuerpos de Seguridad del Estado. Una prueba de ello es el aumento de los efectivos policiales en frontera, que ha pasado de 10.239 en 2003 a 16.375 en 2010 24.

24 Balance de la lucha contra la inmigración ilegal, 2010 (Ministerio del Interior).

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Además de este incremento del personal dedicado al control en frontera, se han imple-mentado mejoras técnicas significativas, como el API, se han habilitado unidades especiales policiales (la Unidad Central de Fronteras) y se ha contado, como se desarrollará en el capítulo 4, con la colaboración de FRONTEX.

El sistema API (Advanced Passenger Information System) permite el traslado de informa-ción a la Policía Nacional por parte de las compañías aéreas que gestionan vuelos desde fuera del espacio Schengen. La compañía aérea envía los datos de las personas que han embarcado y lo hace antes de que el vuelo despegue, de modo que a su llegada a destino la Policía Nacional ya dispone de los datos de los pasajeros, lo que facilita el control de la entrada. El mismo procedimiento se está implementando con las compañías marítimas de trasporte de pasajeros.

La obligación de los transportistas de entregar la información sobre los viajeros se con-templa en la Ley de Extranjería (artículo 66 en su redacción dada por la LO 14/2003) y traslada lo recogido, a propuesta española, en la Directiva 2004/82/CE 25. España fue pionera en la puesta en marcha del API.

Además, se ha aplicado el Reglamento del Código de Fronteras de Schengen (Reglamento (CE) 562/2006), lo que ha supuesto un endurecimiento de las normas para entrar a España como turista o visitante, con la obligatoriedad de presentar una carta de invitación 26 que contenga datos verídicos para aquellos extranjeros no comunitarios que acudan a visitar a parientes o amigos residentes, y una elevación de los requisitos monetarios mínimos por día de estancia para los turistas 27.

3.3. Medidas durante la estancia

Las autoridades españolas han reforzado las medidas contra la inmigración irregular a través del aumento de los controles policiales en lugares de prostitución o en centros de trabajo. Además, se destinan recursos a la verificación de los expedientes matrimoniales

25 Directiva 2004/82/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas.26 ORDEN PRE/1283/2007, de 10 de mayo, por la que se establecen los términos y requisitos para la ex-pedición de la carta de invitación de particulares a favor de extranjeros que pretendan acceder al territorio nacional por motivos de carácter turístico o privado.27 En concreto deben demostrar contar con al menos el equivalente al 10% del Salario Mínimo Interprofe-sional (mensual) bruto multiplicado por el número de días que pretendan permanecer en España, además de contar con un billete nominativo, intransferible y cerrado, para el medio de transporte a usar para el regreso al país de origen.

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para evitar matrimonios de complacencia, así como a la desarticulación de redes de de inmigración ilegal, trata de seres humanos y falsificación de documentación. Por otra parte, se han establecido medidas para evitar la irregularidad sobrevenida de los inmigrantes regulares que, a causa de la crisis económica, se quedan sin empleo. El Reglamento de Extranjería (2011) introduce nuevos supuestos que permiten la renovación de la autori-zación de residencia cuando el inmigrante no cuenta con un contrato de trabajo. Así, el trabajador que no cuente con un empleo, puede renovar su autorización de residencia y trabajo si concurre alguna de estas circunstancias:

— que disfrute de una prestación contributiva por desempleo,

— cuando sea beneficiario de una prestación económica asistencial de carácter público destinada a lograr su inserción social o laboral,

— que la extinción del contrato de trabajo o suspensión de la relación laboral sea con-secuencia de haber sido víctima de violencia de género,

— que acredite que se ha encontrado trabajando y en alta en el régimen de la Seguridad Social durante un mínimo de nueve meses en un periodo de 12 o de 18 meses en un periodo de 24, siempre que su última relación laboral se hubiese interrumpido por causas ajenas a su voluntad, y haya buscado activamente empleo.

Por último, si uno de los miembros de una pareja queda en paro y el otro demuestra que puede mantenerlo, se renovará su autorización de residencia sin que sea necesario que el desempleado vuelva a su país y que una vez allí se inicien los trámites de reagrupación familiar.

3.3.1. Inmigrantes detectados en situación irregular

En base al artículo 11 de la Ley 1/92 de Seguridad Ciudadana y al artículo 205 del Regla-mento de Extranjería, todos los extranjeros (y españoles) que se encuentren en territorio español están obligados a disponer de la documentación que acredite su identidad y el hecho de hallarse legalmente en España. De acuerdo con los datos de Eurostat, se ha detectado un número de inmigrantes irregulares residentes en territorio español que ha descendido notablemente en 2010. Mientras que en 2008 y 2009 el número de irregulares detectados fue de 92.730 y 90.500 respectivamente, la cifra correspondiente a 2010 se reduce a 70.315, un 22 por ciento menos que el año anterior.

Las normas españolas califican la estancia irregular como una infracción administrativa grave (no un delito), que se castiga con multa o con la expulsión. Por otra parte, una vez

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detectada la situación de irregularidad, y cuando la expulsión no se puede realizar en el plazo de 72 horas, se solicita a la autoridad judicial la aplicación de la medida cautelar de internamiento en un Centro de Internamiento de Extranjeros (CIE). En los internamientos también se detecta la misma tendencia a la baja. Según los datos del Ministerio de Jus-ticia, en 2010 se emitieron 13.506 informes sobre peticiones gubernativas a autoridades judiciales a este respecto, de las que 9.745 fueron favorables, 1.554 menos que en 2009 28.

3.3.2. Inspección de Trabajo

La Ley de Extranjería tipifica como infracción muy grave la contratación de trabajadores sin autorización de residencia y trabajo, hecho penado con multas de entre 10.001 a 100.000 euros. Junto a esta infracción muy grave, existe una infracción leve, la contratación de trabajadores cuya autorización no les habilita para trabajar en esa ocupación o ámbito geográfico, y una infracción grave, la de no dar de alta al trabajador en la Seguridad Social.

En estos casos, el procedimiento sancionador se inicia por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Ministerio de Empleo y Seguridad Social). En el año 2010 se realizaron 69.641 actuaciones de la inspección de trabajo en materia de extranjería, que resultaron en 400 infracciones de autorización de residencia y trabajo por cuenta propia y 5.421 de autorización de residencia y trabajo por cuenta ajena, con un total de 5.821 trabajadores afectados y un importe total de las sanciones de 45.993.599 euros 29. Estas infracciones no siempre se refieren a empresarios que contratan a trabajadores sin autorización de residencia y trabajo, pues los datos no dan información sobre el tipo de infracción.

Las normas españolas permiten a los inmigrantes en situación irregular con dos años de estancia en el país y que hayan estado trabajando al menos seis meses para un mismo em-pleador, optar a la autorización de residencia por arraigo laboral siempre y cuando puedan acreditar la existencia de relación laboral y carezcan de antecedentes penales. Por otra parte, el inmigrante irregular encuentra protegidos sus derechos laborales (a un salario, a condicio-nes de seguridad, a vacaciones, etc.) independientemente de la regularidad de su residencia.

3.3.3. Matrimonios de complacencia

En cuanto a los matrimonios de complacencia, resulta difícil evaluar su importancia dado que las normas españolas obligan a la apertura de un expediente previo a todos los

28 Memoria Anual de la Fiscalía General del Estado, 2011 (página 1003).29 Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Memoria 2010.

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solicitantes de autorización para contraer matrimonio civil o de inscripción de uno ya celebrado en el extranjero. Que el expediente resulte en la denegación del matrimonio puede responder a varias causas, y no sólo a la sospecha fundada de que el objetivo del matrimonio sea el de la regularización de la estancia de uno de los dos cónyuges. Por este motivo no se dispone de datos sobre el número de matrimonios de complacencia detectados por las autoridades. Sin embargo, sí se dispone de una estimación, a través de las desestimaciones de recursos interpuestos frente a las resoluciones de denegación de la autorización o inscripción. El dato para 2009 ascendía a 318 matrimonios, signifi-cativamente menor al de 576 del año anterior.

En España el encargado del registro es el responsable de las solicitudes de inscripción de matrimonio celebrado en el extranjero que deban inscribirse (si afecta a un ciudadano español) y las autorizaciones de matrimonio civil y celebrado en las formas religiosas de las iglesias evangélicas (Ley 24/1992, de 10 de noviembre), la forma hebraica (Ley 25/1992) y la forma islámica (Ley 26/1992) —en este último caso como requisito no de autorización pero sí de inscripción— 30. A este respecto, tanto la Resolución del Consejo 97/C 382/01, de 4 de diciembre de 1997, sobre las medidas que deberán adoptarse en materia de lucha contra los matrimonios fraudulentos, como la Instrucción de 31 de enero de 2006 de la Dirección General de Registros y Notariado (Ministerio de Justicia), proponen los criterios para establecer si el matrimonio es de complacencia, aunque en último término la decisión depende del encargado del registro, cuya decisión podrá ser controlada en vía judicial.

Por otra parte, la legislación española contempla el registro inmediato de los matrimonios canónicos, sin necesidad de abrir un expediente previo por parte de la Administración. Se han detectado casos de fraude en los que se utilizaba el matrimonio canónico para la regularización de inmigrantes irregulares, canalizados a través de redes.

3.3.4. Redes desarticuladas

Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado han dedicado importantes medios a la persecución de redes que promueven la inmigración irregular, la explotación sexual y/o la provisión de documentación falsa. En 2001 se creó en el Cuerpo Nacional de Policía la Unidad para Combatir las Redes de Inmigración y Falsificación de documentos (UCRIF), que actúa a partir de denuncias recibidas y se ocupa básicamente de la per-secución de las redes de inmigración ilegal, trata de seres humanos y de falsificación de documentos.

30 Ley de 8 de junio de 1957, sobre el Registro Civil.

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La Fiscalía General del Estado ha detectado una disminución de las acusaciones por de-litos de apoyo o ayuda a la entrada ilegal en territorio nacional en 2010. Mientras que en 2009 se habían formulado 50 acusaciones a capitanes de barco y pilotos de cayucos o pateras, esta cifra se redujo en 2010 a siete. Los escritos de acusación contra quienes trataban de introducir a inmigrantes irregulares ocultos en vehículos a motor se han re-ducido de 25 en 2009 a 16 en 2010, y en otras modalidades, de 17 a 14. La promoción de la inmigración clandestina está castigada en el Código Penal con penas de entre de cuatro y ocho años de cárcel 31.

En las actuaciones del Cuerpo Nacional de Policía, desde 2008 no se registra un aumento significativo del número de redes de explotación sexual desarticuladas, pero sí se detecta un aumento importante del número de detenidos, de más del 50 por ciento. En 2010 se realizaron 2.344 inspecciones en lugares donde se realizaba la prostitución, con la de-tección de 15.075 personas en situación de riesgo, de las que 1.641 fueron identificadas como víctimas de explotación sexual y trata 32.

En cuanto a la explotación laboral, en 2010 se registraron 22 escritos de acusación contra situaciones de abuso de ciudadanos extranjeros, que correspondían a 88 víctimas.

Además de las redes de explotación sexual o laboral, se han desarticulado redes de falsificación de documentación y otros tipos de redes de inmigración irregular, con un resultado total de más de mil detenidos en 2010.

tabla 2. Redes desarticuladas, 2008-2010

2008 2009 2010

Redes Detenidos Redes Detenidos Redes Detenidos

Explotación sexual 69 403 57 440 71 621

Documentación falsa 39 376 29 371 45 341

Otros 169 857 101 581 91 669

Fuente: Unidad para Combatir las Redes de Inmigración y Falsificación de documentos (UCRIF).

31 Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, modificada en 2003.32 La Ley Orgánica 5/2010 (Código Penal) tipifica el delito de trata de seres humanos en el artículo 177 bis.

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3.4. Vías de salida de la irregularidad

El artículo 124 del Reglamento de Extranjería 33 prevé un mecanismo para regularizar caso por caso la situación de los inmigrantes que hayan residido en España de forma irregular mediante la concesión, siempre que se reúnan los requisitos, de una autorización temporal de residencia por circunstancias excepcionales. Esta autorización se concede, entre otros, en los supuestos de arraigo que pueden ser de tres tipos: arraigo laboral, social o familiar.

El laboral está destinado a aquellas personas que acrediten la permanencia continuada en España durante al menos dos años, no tengan antecedentes penales y puedan demostrar la existencia de relaciones laborales en España de una duración no inferior a seis meses.

El segundo tipo es el de la autorización de residencia por arraigo social, destinado a aquellos extranjeros que acrediten la permanencia continuada en España al menos tres años, no tengan antecedentes penales, cuenten con una oferta de contrato de trabajo 34 de al menos un año de duración y, o bien tengan vínculos familiares 35 con inmigrantes regulares o con españoles o bien presenten un informe de arraigo que acredite su inte-gración social, emitido por su comunidad autónoma de residencia.

Por último, la autorización de residencia por arraigo familiar está dirigida a los padres o madres de menores de nacionalidad española, así como a los hijos de padre o madre originariamente españoles.

Además de las autorizaciones de residencia por arraigo, existen otras autorizaciones por circunstancias excepcionales a las que pueden optar los inmigrantes en situación irre-gular en casos específicos: protección internacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades, seguridad nacional o interés público, mujeres víctimas de violencia de género, colaboración contra redes organizadas y víctimas de la trata de seres humanos. Además conllevan a su vez la autorización de trabajo en los casos de arraigo y protección internacional (con excepción de la que se conceda a los menores de edad laboral, o en casos de exención del requisito de contar con contrato por contar con medios econó-micos que no deriven de la realización de una actividad por cuenta propia), de mujeres víctimas de violencia de género, de colaboración contra redes organizadas y de víctimas de la trata de seres humanos.

33 Reglamento aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.34 El contrato de trabajo ha de estar firmado por el trabajador y el empresario en el momento de la solicitud de autorización de residencia para un periodo no inferior a un año.35 Vínculos familiares con otros extranjeros residentes (cónyuges o parejas de hecho registradas, ascendientes y descendientes en primer grado y línea directa).

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En todo caso, las autorizaciones de residencia por circunstancias excepcionales tienen una duración de un año. Transcurrido el año los inmigrantes pueden solicitar la renovación de la autorización de residencia, con una vigencia de dos años, y tras cinco años de residencia legal continuada en España, la autorización de residencia de larga duración.

Además de las vías ordinarias, España ha realizado varias regularizaciones extraordinarias desde la primera celebrada en 1985, tras la aprobación de la primera Ley de Extranjería. El último de estos procesos tuvo lugar en 2005. Esta regularización extraordinaria, anunciada en agosto de 2004, tenía la peculiaridad de dirigirse sólo a inmigrantes trabajadores con el principal objetivo de hacer aflorar la economía sumergida en que estaban inmersos. Presentaba como requisitos para acceder a la autorización de residencia temporal y tra-bajo una prueba de estar residiendo en España desde antes del 8 de agosto de 2004, no tener antecedentes penales y presentar un contrato de trabajo de al menos seis meses (tres para los contratos en el sector agrícola). Se presentaron en esa ocasión 691.655 solicitudes, de las que se aceptaron 578.375. Un indicador del éxito en esta regulariza-ción es la alta tasa de renovaciones de las autorizaciones de residencia un año después: mientras que, finalizada la regularización extraordinaria en diciembre de 2005, 300.454 personas tenían autorización de residencia temporal por primera renovación (es decir, se encontraban en el comienzo de su segundo año de estancia legal), esta cifra ascendía en marzo de 2007 a 897.043 36.

Por otra parte, hay que señalar que la entrada en la Unión Europea de Bulgaria y Ru-manía el 1 de enero de 2007 supuso la legalización de la residencia de más de 300.000 personas que residían en el país sin autorización 37.

En el caso de aquellos inmigrantes que permanecen en el país en situación irregular, la sanción puede ser una multa de entre 501 y 10.000 euros o la expulsión. En el caso de que se resuelva la expulsión, en condiciones normales el extranjero tiene un plazo de siete a 30 días para la salida voluntaria del país 38. Transcurrido dicho plazo, los funcionarios

36 Anuarios Estadísticos de Inmigración del Observatorio Permanente de la Inmigración (Ministerio de Empleo y Seguridad Social).37 Estimación basada en la diferencia entre el número de ciudadanos de estas nacionalidades registrados en el Padrón Municipal en enero de 2007 y el número de los que disponían de autorización de residencia en vigor. Si bien esta estimación no carece de problemas metodológicos, al ignorar los casos de infrarre-gistro de las autorizaciones de residencia en vigor u otras carencias de las fuentes, al menos da una idea del volumen de rumanos y búlgaros que regularizaron su situación a partir de la adhesión de Rumanía y Bulgaria a la Unión Europea.38 La determinación de la sanción o de la expulsión se realiza aplicando los criterios de graduación conte-nidos en los apartados 3 y 4 del artículo 55 de la LO 4/2000, valorando además de ellos circunstancias de la situación personal y familiar (artículo 57 de la LO 4/2000 y artículo 222 del Reglamento de Extranjería). Existe, pues, un margen para la valoración de cada caso. La resolución la dicta el Delegado o Subdelegado

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policiales competentes procederán a su detención y expulsión. Si en el plazo de 72 horas desde la aprehensión no se pudiera ejecutar la expulsión, desde las instancias policiales se puede solicitar a las autoridades judiciales el ingreso del extranjero en un centro de internamiento establecido a tal fin, en el que deberá permanecer el tiempo imprescindi-ble para ejecutar la expulsión, hasta que se constate la imposibilidad de ejecutarla o, en todo caso, no más de 60 días. Las expulsiones, junto con las devoluciones 39, constituyen la principal medida disuasoria contra la voluntad de entrar o permanecer en el territorio español en situación irregular.

Los extranjeros en situación especial, como los menores no acompañados, tienen reco-nocida por ley la residencia legal en España 40.

Las mayores dificultades para la ejecución de las expulsiones se encuentran en el caso de los inmigrantes originarios de países con los que no existe un acuerdo de readmisión, o de algunos países no dispuestos a colaborar en ella, como ocurre con algunos países asiáticos o africanos. Sin embargo, tal y como se explica en el capítulo 4, se han realizado notables avances a este respecto gracias al aumento del número de países con los que se han firmado este tipo de acuerdos.

4 Cooperación transnacional

4.1. Acuerdos de cooperación

A partir de 2006, tras la llegada ese año de 31.678 inmigrantes irregulares subsa-harianos a las costas canarias, la acción exterior española ha realizado un gran

esfuerzo de negociación con los países de origen o de tránsito que ha culminado con la firma de acuerdos de diferentes tipos con varios de ellos —Cabo Verde, Mali, Guinea, Guinea Bissau y Níger—, y la colaboración de otros Estados de la región con diferentes formatos —Ghana, Nigeria, Camerún, Costa de Marfil—. A estos acuerdos

del Gobierno, previa instrucción del procedimiento, y debe ser motivada (artículo 222 del Reglamento). Ante esta decisión cabe la interposición de recurso (artículo 223 del Reglamento).39 Las devoluciones afectan a los que son aprehendidos cuando intentan entrar en el país por lugares no habilitados como fronteras. 40 Se puede encontrar información detallada sobre los menores no acompañados en España en el informe La Política de acogida, repatriación y acuerdos para la integración de los menores extranjeros no acompa-ñados, Red Europea de Migraciones, Punto de Contacto Nacional de España, 2008. Disponible en http://extranjeros.mtin.es/es/RedEuropeaMigraciones/Estudios_monograficos/.

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logrados a partir del 2006 deben añadirse los ya existentes previamente con Marruecos y Mauritania.

El éxito de estos acuerdos se ha traducido en un notable descenso de la llegada de inmigrantes irregulares desde África Occidental (véase capítulo 6), aunque una parte de este descenso debe atribuirse a la crisis económica y la reducción de las oportunidades de empleo en España, a la vez que al crecimiento económico en algunos de los países de origen, como Cabo Verde.

tabla 3. Acuerdos de readmisión firmados por España con países africanos

País Fecha de firma Fecha de aplicación

Argelia 31 de julio de 2002 En vigor desde 18 de febrero de 2004

Ghana 6 de julio de 2005 No ha entrado en vigor

Guinea-Bissau7 de febrero de 2003

Aplicación provisional desde 9 de marzo de 2003

Marruecos13 de febrero de 1992

Aplicación provisional desde 13 de febrero de 1992. Sólo aplicable a nacionales de terceros países

Mauritania 1 de julio de 2003 Aplicación provisional desde 31 de julio de 2003

Níger10 de mayo de 2008

Aplicación provisional desde 9 de junio de 2008

Nigeria12 de noviembre de 2001

Pendiente de ratificación

Fuente: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

tabla 4. Acuerdos Marco de Cooperación en materia de inmigración

País Fecha de firma Fecha de aplicación

Cabo Verde20 de marzo de 2007

En vigor desde 19 de enero de 2008

Gambia9 de octubre de 2006

Aplicación provisional desde 8 de noviembre de 2006

Guinea9 de octubre de 2006

Aplicación provisional desde 7 de enero de 2007

Mali23 de enero de 2007

Aplicación provisional desde 22 de febrero de 2008

Fuente: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación

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4.2. Otras formas de cooperación con terceros países

Un paso notable en el avance de la cooperación en materia migratoria lo constituye el Proceso de Rabat, establecido en la Conferencia Ministerial Euroafricana celebrada en Ra-bat en julio de 2006, apoyado de forma destacada por España y en el marco del Enfoque Global de la Migración, con participación de los Estados miembros de la UE y de 27 países africanos del norte, oeste y centro. En la reunión se suscribió una Declaración y un Plan de Acción sobre migración legal (establecimiento de canales para facilitar la migración legal), sinergias entre cooperación al desarrollo y migraciones y colaboración en la lucha contra la inmigración irregular, lo que incluye la implicación en la reducción del fraude de documentos, el fortalecimiento del control de fronteras y la readmisión de los inmigrantes irregulares. La segunda Conferencia Ministerial del Proceso de Rabat se celebró en París en noviembre de 2008 y estableció un Plan Trienal de actuación (2009-2011) que, en su apartado sobre la lucha contra la inmigración irregular, recoge, entre otras acciones, la mejora de la colaboración en la identificación de los inmigrantes irregulares, campañas de sensibilización sobre los peligros de la inmigración irregular, la mejora de la seguridad en los procesos de producción de documentos de viaje, la modernización en la gestión de los documentos civiles, ayuda a la gestión de las fronteras, mejora de las readmisiones y el establecimiento de un diálogo con los países asiáticos de los que proceden migrantes en tránsito a través de países africanos. La tercera Conferencia Ministerial Euro-Africana sobre la Migración y el Desarrollo se desarrolló en Dakar (Senegal) en noviembre de 2011 y aprobó un estrategia para el periodo 2011-2014 con diez objetivos prioritarios: facilitar los intercambios entre los diferentes actores de la movilidad migratoria; reforzar las capacidades de las instituciones estatales y regionales para organizar esa movilidad; garantizar los derechos de los migrantes y refugiados; mejorar la gestión de las fronteras, la eficacia de los procedimientos de readmisión y las condiciones de retorno de los inmi-grantes irregulares; reforzar la protección de los grupos vulnerables; hacer más seguro y facilitar la gestión de los registros del estado civil; reforzar las sinergias entre migración y desarrollo mediante un enfoque inclusivo, mejorando la gestión de las remesas para que aumente su impacto en el desarrollo del país de origen y poner en valor el potencial de solidaridad de los migrantes reforzando su relación con el país de origen (promoviendo, por ejemplo, la migración circular); y, finalmente, mejorar la información sobre todos los elementos implicados en el proceso. La próxima reunión de Altos Funcionarios para seguimiento del Proceso tendrá lugar en España en 2012. El Proceso de Rabat ha dado lugar a la puesta en marcha de numerosas iniciativas multilaterales, bilaterales, regionales y subregionales entre países africanos o entre alguno/s de ellos y países europeos.

En este apartado conviene destacar el esfuerzo realizado a partir de 2006 por España para extender en África Central y Occidental su red de misiones diplomáticas y consulares. Ello ha permitido, a su vez, la firma de Memorandos de Entendimiento con países del

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Magreb y de África Occidental, así como el despliegue de consejerías y agregadurías del Ministerio del Interior en las misiones diplomáticas españolas en África Occidental y la firma de Convenios de inmigración con varios países africanos en los que ambas partes se comprometen a asistirse mutuamente en lo que se refiere a los programas de retorno voluntario asistido, el fomento de la contratación legal, y la asistencia policial y operativa en la lucha contra la inmigración irregular. La colaboración en estos tres puntos puede ser destacada como buenas prácticas de especial eficacia.

tabla 5. Convenios de inmigración con países africanos

País Fecha de firma Materia

Ghana Diciembre de 2006

Acuerdo de cooperación en materia de in-migración

Pendiente de firma

Mauritania

25 de julio de 2007

(Aplicación provisional desde el 23 de septiembre de 2007).

Acuerdo sobre regulación y ordenamiento de los flujos migratorios laborales

Níger

10-mayo-2008

(Aplicación provisional desde el 9 de junio de 2008)


Guinea-Bissau

27-febrero-2008

(Aplicación provisional desde el 8 de noviembre de 2008)


Fuente: Ministerio del Interior

Como se indicaba en el apartado 3.1.3, el despliegue de las consejerías y agregadurías del Ministerio del Interior en las embajadas y consulados españoles ha devenido un canal muy eficaz para la formación de lazos con las policías y fuerzas de seguridad de los países de origen y para establecer relaciones de confianza que han dado lugar en ocasiones a la firma de convenios de cooperación entre las fuerzas de seguridad españolas y las del país correspondiente. Sin este clima de confianza construido a partir de estas relaciones la ejecución de los retornos sería mucho más difícil. Y a su vez, los retornos son un ele-mento clave disuasorio de la migración irregular, tanto para los propios migrantes como para las mafias, ya que transmiten un mensaje sobre el fracaso de los intentos.

Los países africanos en los que se han desplegado consejerías y agregadurías del Minis-terio del Interior son Argelia, Mauritania, Mali, Nigeria, Gambia, Libia, Senegal, Guinea

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Bissau, Guinea, Ghana, Camerún, Marruecos, Egipto, Níger y Túnez, con al menos un agregado en cada país.

Se han firmado Memorandos de Entendimiento con nueve países africanos, que constituyen la base para el desarrollo de la vigilancia conjunta de las aguas jurisdic-cionales del país correspondiente y para la cooperación en el salvamento marítimo. Los Memorandos son instrumentos que no generan obligaciones en derecho inter-nacional más allá de compromisos políticos en materia de cooperación mutua entre los países firmantes.

tabla 6. Memorandos de Entendimiento (MOUs)

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País Materia

ArgeliaMemorando de entendimiento en el marco del salvamento aeronáutico (SAR) 14 de noviembre de 2007

Cabo Verde

Acuerdo para la vigilancia conjunta de los espacios marítimos bajo jurisdic-ción de Cabo Verde. Firmado en febrero 2008 y por un periodo de validez indefinida.

Declaración Conjunta de ministros de Exteriores 26 junio 2006

GambiaAcuerdo para la realización de patrullas mixtas en sus aguas jurisdiccionales y para la formación del personal gambiano por parte de la Guardia Civil. Firmado en febrero 2008 y de validez indefinida.

Guinea Bissau

Memorando de colaboración sobre las condiciones de puesta en funciona-miento de patrullas conjuntas en el marco de la lucha contra la emigración clandestina por vía marítima a través de la aplicación del Programa FRONTEX. Realización de patrullas mixtas en sus aguas jurisdiccionales. Febrero 2008. Validez indefinida.

Guinea

Memorando de colaboración sobre las condiciones de puesta en funciona-miento de patrullas conjuntas en el marco de la lucha contra la emigración clandestina por vía marítima a través de la aplicación del Programa FRONTEX. Que se desarrolla en aguas jurisdiccionales. El acuerdo está fechado en febrero de 2008. Validez indefinida.

MaliMemorando de Cooperación en materia de Protección Civil. Firmado en fe-brero de 2009, con ocasión de la visita del Secretario de Estado de Seguridad

MarruecosPatrullas Mixtas Guardia Civil-Gendarmería Real de Marruecos. Acta de la segunda reunión del Grupo Migratorio Permanente Hispano-marroquí de 16 de enero de 2004.

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País Materia

Mauritania

Patrullaje conjunto - Acuerdo para la realización de patrullas mixtas y for-mación de su personal. Firmado en agosto de 2006, renovable por periodos de 6 meses.

Acuerdo para la puesta en marcha de un Equipo mixto de investigación conjunto, bajo autoridad mauritana y desarrollado con la cooperación de agentes españoles, con el objetivo de luchar contra las redes de inmigración en Mauritania. Firmado en junio 2008, renovable cada 6 meses.

Protocolo de colaboración en materia de seguridad y de lucha contra el te-rrorismo y la criminalidad organizada. Firmado en julio de 2008, de duración indefinida.

Acuerdo patrullaje avión Guardia Civil y Delegación de Pesca de Mauritania. Firmado el 4 de noviembre de 2009

Senegal

Memorando de colaboración sobre las condiciones de puesta en funciona-miento de patrullas conjuntas en el marco de la lucha contra la emigración clandestina por vía marítima a través de la aplicación del Programa FRONTEX. Incluye, en sus contenidos, la formación de su personal. Firmado en septiembre de 2006, renovable cada 12 meses.

Memorando de cooperación de la DG de la Policía y de la Guardia Civil y la Gendarmería Nacional de Senegal, firmado el 3 de noviembre de 2009

4.3. Cooperación con la Unión Europea y organizaciones internacionales

En este terreno hay que destacar la cooperación con FRONTEX, la participación en el Fondo Europeo de Retorno y en el Fondo Europeo de Fronteras Exteriores. La mera exis-tencia de FRONTEX es en buena parte el resultado de la demanda española de mayor cooperación europea en la lucha contra la inmigración irregular y un español ha ocupado desde su creación el segundo puesto de dirección de la agencia (D. Gil Arias Fernández). Varias operaciones de FRONTEX han sido lideradas por España, como la operación HERA (en Mauritania y Senegal), la operación INDALO (en el Sureste de la Península Ibérica, provincias de Almería, Granada y Murcia) y la operación MINERVA (Retorno de vacacio-nes desde Marruecos a Europa a través del Estrecho de Gibraltar). Nueve aeropuertos españoles participan en las actividades operativas de FRONTEX.

tabla 6. Memorandos de Entendimiento (MOUs)

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Con fondos de la operación SEAHORSE (financiada por el programa europeo de coope-ración migratoria AENEAS) se han cofinanciado varias de las operaciones de formación de patrullas mixtas entre España y países de África Occidental (Mauritania, Senegal). Es-paña está esperando obtener financiación europea para financiar el despliegue de banda ancha en la red de información vía satélite construida con fondos SEAHORSE durante lo operación que acabó en el año 2010.

Por otra parte, España ha participado en varias operaciones europeas, como la Operación HERMES (liderada por Italia), que cuenta con barcos y aviones españoles, la Operación AENEAS en Grecia, con un avión español, o la operación POSEIDÓN (en la frontera te-rrestre entre Grecia y Turquía) con expertos en control fronterizo del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil española. También envía expertos en control fronterizo a Rumanía y a Polonia (en este último caso en prevención de las posibles dificultades de control fronterizo en la Eurocopa de 2012 a celebrar en Polonia y Ucrania).

El apoyo del Fondo Europeo para el Retorno y del Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores es clave para España y, en conjunto, para Europa. El coste de los vuelos de retorno es tan alto que España no puede abordarlos en solitario y, por otra parte, la repatriación es el aspecto clave del mensaje disuasorio que se quiere enviar a los que podrían tomar la decisión de migrar irregularmente. Como media, España ha gastado en los últimos años 22 millones de euros anuales en los vuelos de retorno forzoso de inmigrantes irregulares, una cantidad que no incluye los billetes de avión y las dietas de los policías que deben escoltar a los inmigrantes. Entre 2008 y 2011 la financiación europea, a través del Fondo Europeo para el Retorno, sufragó como media un 20% de ese coste. En términos comparativos, España se coloca entre el tercer y el cuarto puesto en la recepción de esos fondos en Europa, después de Grecia y Reino Unido, y en paridad con Francia e Italia. Sin embargo, España es la principal receptora de la UE del Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores, del que recibirá en el año 2012 48,1 millones de euros. Con este fondo se cofinancian elementos básicos de la seguridad de las fronteras exteriores de la UE, como el SIVE o los costes de expedición de visados en los consulados españoles.

5 Impacto de la legislación y política europeas

Por la especial vulnerabilidad ante la inmigración irregular que la cercanía a África otorga a España, nuestro país ha sido uno de los principales adalides de la euro-

peización de esta política y una de las voces más exigentes en la demanda de mayor

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colaboración intraeuropea en este terreno. Así, España ha sido promotora de la creación en el año 2005 de la Agencia Europea de Fronteras (FRONTEX), de la dotación en 2007 de un Fondo Europeo para el Retorno, de la firma de acuerdos europeos de readmisión —aunque por ahora los países firmantes no son los más relevantes desde la perspectiva española 41— o la organización de vuelos conjuntos de retorno.

España además ha sido la promotora del Enfoque Global de la Migración de la Unión Europea, que ésta ha incorporado en sus declaraciones y políticas. Este Enfoque Global incluye, como uno de sus pilares, la lucha contra la inmigración irregular, junto a la fa-cilitación de canales legales de inmigración y la cooperación al desarrollo en origen. Las Asociaciones de Movilidad (Mobility Partnerships) de la UE son en buena parte el resultado de esa concepción del Enfoque Global.

En cuanto al impacto de las directivas europeas en el marco normativo español, en con-junto puede decirse que éste ha sido reducido en el terreno de la inmigración irregular, porque muchos de los aspectos que se regulan en esas Directivas estaban ya recogidos previamente en el ordenamiento jurídico español, bien en la Ley de Extranjería o bien en el Reglamento de Extranjería vigente hasta el 30 de junio de 2011 (Real Decreto 2393/2004).

En la reforma de la Ley de Extranjería aprobada en 2009 se han transpuesto elementos de varias Directivas europeas relacionadas con la inmigración irregular. En concreto:

a) Directiva 2003/110/CE, del Consejo, de 25 de noviembre de 2003, sobre la asistencia en casos de tránsito a efectos de repatriación o alejamiento por vía aérea.

b) Directiva 2004/81/CE, del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal y cooperen con las autoridades competentes.

c) Directiva 2004/82/CE, del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la obligación de los transportistas de comunicar los datos de las personas transportadas.

d) Directiva 2008/115/CE, de 16 de diciembre de 2008, del Parlamento Europeo y el Consejo, relativa a las normas y procedimientos en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación de estancia ilegal.

41 Se han firmado acuerdos europeos de readmisión con Hong Kong, Sri Lanka, Macao, Ucrania, la ex Re-pública Yugoslava de Macedonia, Serbia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Moldavia, la Federación Rusa, Pakistán y Georgia. La Comisión Europea ha intentado la firma de un acuerdo con Marruecos, hasta ahora sin éxito.

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e) Directiva 2009/52/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2009, por la que se establecen normas mínimas sobre las sanciones y medidas aplicables a los empleadores de nacionales de terceros países en situación irregular.

En aplicación de Directiva 2009/52/CE, la última reforma de la Ley de Extranjería (2009) recoge como infracción muy grave, en su artículo 54.1.d “La contratación de trabajado-res extranjeros sin haber obtenido con carácter previo la correspondiente autorización de residencia y trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados, siempre que el hecho no constituya delito”. El art. 55.7 añade la sanción al contratista principal y a todos los subcontratistas intermedios cuando una em-presa que ha subcontratado con ellos es sancionada por la contratación de trabajadores sin autorización de residencia y trabajo, en el caso de que “conocieran que la empresa sancionada empleaba a extranjeros sin contar con la correspondiente autorización […]. El contratista o subcontratista intermedios no podrán ser considerados responsables si hubieran respetado la diligencia debida definida en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.”

Las sanciones económicas a los contratistas de inmigrantes irregulares quedan recogidas en los artículos 55.1, 55.3 y 64.3 de la Ley de Extranjería. A su vez, el artículo 36.5 de la Ley establece “La carencia de la autorización de residencia y trabajo […] no invalidará el contrato de trabajo respecto a los derechos del trabajador extranjero, ni será obstá-culo para la obtención de las prestaciones derivadas de supuestos contemplados por los convenios internacionales de protección a los trabajadores u otras que pudieran corres-ponderle, siempre que sean compatibles con su situación”. El trabajador tiene derecho, por tanto, al cobro de atrasos, como señala la Directiva.

En cuanto a la Directiva 2008/115/CE o Directiva de Retorno, en la reforma de la Ley de Extranjería aprobada en 2009, España ha aumentado de 40 a 60 días el plazo máximo de internamiento para los inmigrantes irregulares, quedándose así muy lejos del plazo máximo que señala la Directiva (seis meses, ampliables a 18). Todos los demás elementos de la Directiva han sido incorporados en la última reforma de la Ley de Extranjería o estaban ya recogidos con anterioridad. Entre los introducidos en la nueva redacción de 2009 destaca el establecimiento de un periodo de salida voluntario para los inmigrantes que reciben orden de expulsión (excepto en el caso de incoación del expediente mediante procedimiento preferente).

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6 Estimaciones y estadísticas sobre la inmigración irregular

6.1. Estadísticas relacionadas con la inmigración irregular (Eurostat)

A pesar de las dificultades propias de la medición de la migración irregular, Eurostat ofrece datos valiosos relativos al número de nacionales de terceros países aprehen-

didos en situación irregular, las órdenes de expulsión emitidas, expulsiones materializadas y denegaciones de entrada en frontera (Tabla 7).

En estos indicadores se aprecia una tendencia general a la disminución del tamaño de la inmigración irregular en España. En primer lugar, el número de inmigrantes irregulares que se han detectado en el interior ha decrecido, pasando de 90.500 inmigrantes irregulares detectados en 2009 a 70.315 en 2010, es decir, un 22% menos. También en las órdenes de expulsión y las expulsiones materializadas se observa una caída significativa en 2010. En el caso de las órdenes de expulsión, a pesar de haber aumentado en 2009, disminu-yen en 2010, pasando de 103.010 a 78.920. Las expulsiones materializadas también se reducen, en un 24% en 2010.

tabla 7. Número de aprehensiones, denegaciones de entrada y expulsiones, 2008-2010

2008 2009 2010

Nacionales de terceros países aprehendidos en situación irre-gular

92.730 90.500 70.315

Ordenes de expulsión 82.940 103.010 78.920

Expulsados siguiendo una orden de expulsión 29.785 28.865 21.955

Denegaciones de entrada en frontera 510.010 387.015 290.045

Fuente: Eurostat

Por último, la altísima cifra de rechazados en frontera, si bien ha seguido la misma ten-dencia decreciente que el resto de magnitudes, continúa siendo muy elevada: 510.010 en 2008, 387.015 en 2009 y 290.045 en 2010. España es, con diferencia, el primer país de la UE y del espacio Schengen en denegaciones de entrada, pues a continuación se encuentra Polonia, con 23.015 denegaciones en 2010, o Reino Unido, con 16.365. Este alto número se corresponde en gran medida con la presión migratoria que sufren las fronteras de Ceuta y Melilla, que implica la denegación diaria de entrada a una gran cantidad de personas (incluso varias veces al día a una misma persona). Según datos del

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Ministerio de Interior, el número de rechazados en frontera, excluyendo Ceuta y Melilla, fue en el año 2010 de 9.453 42.

6.2. Otras estadísticas y estimaciones

El Ministerio del Interior realiza cada año un Balance de la lucha contra la inmigración ilegal, en el que da cuenta de las principales magnitudes en esta materia. En la Tabla 8 se detalla la evolución de las cifras de readmisiones, devoluciones, expulsiones, expulsiones cualificadas y denegaciones de entrada 43.

tabla 8. Estadísticas de inmigración irregular 2006-2010, Ministerio del Interior

2006 2007 2008 2009 2010

Readmisiones 4.616 6.248 6.178 5.099 1.959

Devoluciones 21.652 15.868 12.315 7.526 7.297

Expulsiones 7.214 9.467 10.616 13.278 11.454

Expulsiones cualificadas — — 5.564 7.591 8.196

Denegaciones de entrada ex-cluyendo Ceuta y Melilla

— — — 12.226 9.453

Fuente: Balances de la lucha contra la inmigración ilegal (Ministerio del Interior).

Las readmisiones, que habían aumentado significativamente en 2007, se han reducido desde entonces, aunque la mayor disminución se ha producido en 2010, año en que no se alcanzan las 2.000 readmisiones, mientras que en 2009 pasaban de 5.000, es decir, en 2010 se observa un descenso del 62% con respecto a 2009. En este sentido, los datos aportan evidencia de que los acuerdos de readmisión con terceros países han tenido un efecto disuasorio sobre la migración irregular, de modo que cada vez menos personas de esos países se deciden a intentarla.

42 Fuente: Balance de la lucha contra la inmigración ilegal, 2010 (Ministerio del Interior).43 Los datos del Ministerio del Interior desglosan por tipos lo que Eurostat agrupa en el epígrafe “expul-siones”. En estos datos las “readmisiones” se refieren a los expulsados de España en virtud de acuerdos de readmisión con terceros países. Las “devoluciones” se refieren a personas que trataron de entrar en España por lugares no habilitados como fronteras. Las “expulsiones” recogen los retornos forzosos de aquellos extranjeros en virtud de las causas que recoge la Ley de Extranjería. En ese caso la expulsión se produce después de un expediente administrativo por estancia ilegal en España. Las llamadas “expulsiones cualificadas” afectan a los extranjeros que, además de encontrarse en situación de estancia irregular en España, han cometido algún delito o no han abandonado el país después de haber recibido una multa por estancia ilegal.

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También las devoluciones han disminuido durante el periodo 2006 a 2010, sobre todo hasta 2009, suponiendo en la actualidad un tercio de las devoluciones que se practicaban en 2006. Sin embargo las expulsiones han seguido una evolución ascendente, excepto en 2010, en que han disminuido. Hay que resaltar el aumento correspondiente a expul-siones cualificadas, que se han priorizado en las expulsiones y que en 2010 suponían ya el 71% del total.

Por último, en las estadísticas de denegaciones de entrada en frontera del Ministerio del Interior también se constata la tendencia decreciente correspondiente con el año 2010.

Por otro lado, el mayor éxito de la lucha contra la inmigración irregular se plasma en la evolución de los inmigrantes irregulares llegados a España por vía marítima, especial-mente a Canarias (Tabla 9). La cifra alcanzó unos niveles muy altos en 2006, llegando a 39.180 personas. La alarma causada por esa llegada masiva llevó a la puesta en marcha de gran parte de las medidas que se han relatado en este informe. Como resultado, al año siguiente las llegadas por medio de embarcaciones se redujeron a la mitad, casi un tercio en Canarias, y en la actualidad se sitúan en los niveles más bajos conocidos, con tan sólo 3.632 inmigrantes irregulares llegados por vía marítima a España en 2010, de ellos 196 a Canarias.

tabla 9. Inmigrantes irregulares llegados a España por vía marítima

Total Canarias

2006 39.180 31.678

2007 18.056 12.478

2008 13.424 9.181

2009 7.285 2.246

2010 3.632 196

Fuente: Balances de la lucha contra la inmigración ilegal (Ministerio del Interior)

Finalmente, en lo que se refiere al número de inmigrantes irregulares, no existen datos oficiales. No obstante, se incluye en este Informe una estimación basada en una mejora del método usado en el proyecto CLANDESTINO 44. Se debe destacar la necesidad de to-mar con cautela esta estimación, debido a los inconvenientes metodológicos inherentes

44 Esta estimación ha sido elaborada por Carmen González Enríquez (autora del Informe del País: España del proyecto CLANDESTINO) y por María Miyar. La mejora de la estimación se puede resumir en la aplicación de una distribución temporal a los datos demográficos, que evita las importantes rupturas en las series estadísticas de población causadas por procesos administrativos (Miyar 2011).

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a la comparación de distintas fuentes estadísticas. Esta estimación se basa en la dife-rencia entre el número de extranjeros no comunitarios inscritos en el Padrón Municipal y el de extranjeros no comunitarios con autorización de residencia en vigor, restando a su vez las autorizaciones de estancia por estudios y un porcentaje estimado del 10% de autorizaciones caducadas que acaban siendo renovadas fuera de plazo o por silencio positivo 45. Como resultado de la estimación, se aprecia una reducción sustancial del stock de inmigrantes irregulares, que se situaba en 900.000 personas a comienzos de 2005, y que se encontraría a principios de 2011 en unas 93.000 personas. Esto supone un 2,5% de los inmigrantes extracomunitarios, un porcentaje considerablemente inferior al de años anteriores.

Indudablemente la crisis económica que golpea con especial fuerza el mercado de trabajo español, con las mayores tasas de desempleo de la eurozona, ha tenido una influencia en la reducción de la inmigración irregular, en la medida en que ha disminuido sustancialmente la llegada de inmigrantes. Pero, a su vez, ha causado probablemente un aumento de la irregularidad sobrevenida entre aquellos inmigrantes que han perdido sus empleos, y ello pese a que la modificación del Reglamento de Extranjería efectuada en 2009 facilitaba a los inmigrantes en desempleo la renovación de sus autorizaciones en ciertas condiciones. Hay que tener en cuenta que el desempleo entre los extranjeros de terceros países es en España del 35,3% 46. En estas condiciones, a pesar de la modificación del Reglamento de 2009, es inevitable que muchos inmigrantes previamente regulares se encuentren en la irregularidad a causa del desempleo. Es también muy probable que la combinación de irregularidad y desempleo esté llevando a los afectados a abandonar España y retornar al país de origen o intentar la migración a otro país, como pone de relieve el incremento continuado de las emigraciones de nacionales de terceros países en los últimos años.

7 Conclusiones

España ha desarrollado en los últimos años un gran esfuerzo para lograr la reducción de los flujos y del stock de inmigración irregular, un esfuerzo que ha abarcado todos

los ámbitos del itinerario de esta inmigración, desde los estadios previos a la entrada, la entrada, la estancia o la salida.

45 Esto último hace referencia a los inmigrantes que han intentado la renovación de su autorización pero que no han recibido una respuesta al cabo de tres meses, lo que, según las normas, debe entenderse como resolución positiva. Estas autorizaciones por silencio positivo no quedan recogidas en las estadísticas de autorizaciones en vigor hasta que el extranjero reclama su tarjeta de residencia en la Oficina de Extranjería.46 Encuesta de Población Activa, tercer trimestre de 2011 (Instituto Nacional de Estadística).

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En cuanto a la pre-entrada y entrada, la exigencia de visados a los nacionales de varios países latinoamericanos de los que existía constancia de un flujo relevante de falsos turis-tas ha constituido una medida de gran eficacia. Igualmente, la llegada de falsos turistas y de visitas a familiares o amigos con el objetivo de permanecer de forma irregular ha descendido como consecuencia de la aplicación del Reglamento del Código de Fronteras de Schengen, que ha llevado a un endurecimiento de las condiciones exigidas a los turistas (cantidad de dinero mínima) o a las personas que invitan a extranjeros a visitarles (carta de invitación, datos sobre la vivienda, solvencia económica de la persona que invita).

Muy relevante también en este sentido es la celebración de acuerdos con los países de África Occidental y del Magreb, que han posibilitado la presencia de personal y medios del Cuerpo Nacional de Policía y de la Guardia Civil en su territorio para la realización de patrullas conjuntas que frenen la salida de embarcaciones ilegales y para la readmisión de los inmigrantes salidos de sus costas. Aunque numéricamente la inmigración irregular llegada desde África en embarcaciones es pequeña en comparación con el conjunto de migrantes llegados a España, es la más importante en términos de visibilidad mediática y de riesgo para los migrantes. El fuerte crecimiento demográfico en el África subsahariana, combinado con la falta de perspectivas de un desarrollo económico que pueda absorber el aumento de la población en edad activa, crea un ambiente en el que la migración se presenta como la más atractiva de las salidas personales y familiares. Una parte de esa migración internacional se dirige a otros países africanos más prósperos, pero otra buena parte tiene a Europa por objetivo. Sin la cuidadosa red de acuerdos establecida por Es-paña con los países de la región y sin el apoyo económico europeo que ha permitido la implantación del sistema SIVE, las operaciones de FRONTEX en la zona, o la financiación de los vuelos de retorno, la migración hacia Europa a través de las Islas Canarias sería muy superior a la que es hoy. Estas medidas han conseguido reducir las llegadas a las islas desde las 31.678 personas de 2006 hasta las 196 de 2010.

En lo que se refiere al control fronterizo hay que destacar tanto el despliegue del SIVE como la implementación del Advanced Passenger Information System (API) en los puertos y aeropuertos. España es el único país de la UE que ha implementado este sistema no sólo en aeropuertos, sino también en puertos, y que permite conocer los datos de los pasajeros de vuelos y barcos procedentes de fuera del espacio Schengen antes de que lleguen a la frontera española.

Respecto a la estancia, se ha reforzado el cuerpo de inspectores laborales que se encarga de detectar las situaciones de empleo irregular, han aumentado las sanciones a los empre-sarios que contratan a inmigrantes irregulares, en el año 2010 se modificó la normativa penal para incluir como delitos diferenciados los de trata de seres humanos y tráfico de personas, que ya estaba penalizado desde 2003 y en 2009 se ha modificado la normativa

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de extranjería para penalizar las conductas fraudulentas como los matrimonios de com-placencia o las invitaciones a inmigrantes cuyo objetivo es la estancia irregular. Por otra parte se ha dotado con más efectivos policiales para luchar contra la inmigración irregular, lo que ha permitido el desmantelamiento de más redes de inmigración irregular y trata de personas, y se han centrado esfuerzos en la detección de inmigrantes irregulares con antecedentes delictivos, para proceder a su expulsión. Todo esto se ha hecho cuidando a la vez los derechos de los inmigrantes irregulares en situación más vulnerable, como las personas víctimas de trata, las mujeres víctimas de violencia de género o los trabajadores contratados de forma irregular.

Por último, en cuanto a la salida de la irregularidad, hay que mencionar en primer lugar por su importancia numérica la normalización de trabajadores extranjeros realizada en el año 2005, que permitió la afloración desde la economía sumergida a la legal de más de 575.000 trabajadores que pudieron darse de alta en la Seguridad Social a partir de en-tonces y pasaron por tanto a obtener los derechos sociales correspondientes y a colaborar en la financiación del estado de bienestar español. En segundo lugar hay que mencionar también, por la reducción que supuso sobre el volumen de irregulares, la adhesión de Bulgaria y Rumanía a la Unión Europea el 1 de enero de 2007.

Las normas migratorias han establecido mecanismos excepcionales de regularización caso por caso en los siguientes supuestos: arraigo (social, laboral y familiar), protección in-ternacional, razones humanitarias, colaboración con autoridades públicas, razones de seguridad nacional o interés público, mujeres víctimas de violencia de género, por cola-boración contra redes organizadas y víctimas de trata de seres humanos, estableciéndose los requisitos para ello.

Todas estas medidas han permitido una reducción sustancial del stock de inmigrantes irregulares. Igualmente cabe destacar que la crisis económica, que afecta en mayor medida al mercado de trabajo español, con las mayores tasas de desempleo en la eurozona, se ha traducido en una reducción de la inmigración irregular como consecuencia indirecta de la disminución sustancial de la llegada de inmigrantes al territorio español. Sin em-bargo, también ha tenido como consecuencia un incremento en la irregularidad sobre-venida de aquellos inmigrantes en situación regular que ya se encontraban en España y que han perdido su empleo, lo que ha podido derivar en un incumplimiento de los requisitos necesarios para la renovación de las autorizaciones, pese a que la modificación del Reglamento de Extranjería efectuada en 2009 facilitaba la renovación para estos inmigrantes en desempleo en ciertas condiciones. Dada la alta tasa de desempleo entre los extranjeros de terceros países, que ha llegado al 35,3 % en España, la irregularidad sobrevenida por causa de desempleo parece inevitable, pese a la reforma del Reglamento. También es muy probable que la combinación de estos factores, es decir, la irregularidad

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sobrevenida junto con la dificultad de encontrar trabajo, esté llevando a este colectivo a abandonar España y retornar a sus países de origen o migrar hacia otros destinos en que la situación sea más favorable, de lo que daría cuenta el incremento continuado de las emigraciones de nacionales de terceros países en estos últimos años.

En este proceso España ha aprendido sobre la necesidad de combatir la inmigración irregular en todos sus frentes (en origen y en destino, en el trabajo y en la estancia, en la actividad diplomática española y en la de las fuerzas de seguridad, en la cooperación exterior y en la defensa de los más débiles, en las relaciones bilaterales y en las mul-tilaterales) y ha diseñado algunas “buenas prácticas” que merecen destacarse como la colaboración con los países de origen en África Occidental o el Magreb, la existencia de patrullas conjuntas con las fuerzas de seguridad de esos países, la implantación del SIVE en Canarias y el Sur de la península o la implementación del sistema API.

Sin embargo, la lucha contra la inmigración irregular en la zona española de la frontera sur de la UE requiere todavía mayores esfuerzos: las cooperaciones con los países africanos descansan a menudo en débiles acuerdos de hecho, con escasa institucionalización, que requieren un mayor apoyo de la UE en su conjunto. Con una tasa de paro del 21,5%, España tiene dificultades para desarrollar uno de los elementos del Enfoque Global de la Migración, la oferta de puestos de trabajo para inmigración regular, y ello obliga a reforzar los incentivos de otro tipo que se ofrecen a los países de origen o de tránsito de la inmigración irregular. La existencia de stocks de subsaharianos esperando en varios países de África Occidental para embarcarse hacia España exige una continua labor de vigilancia. Por otra parte, la UE ha destinado fondos y cooperación a través de diversos programas e instituciones (los fondos AENEAS, el Fondo Europeo para el Retorno, el Fondo Europeo para las Fronteras Exteriores, FRONTEX) a la vigilancia marítima, el reforzamiento fronterizo o los vuelos conjuntos de retorno, elementos que se han utilizado desde España con eficacia, consiguiendo una reducción sustancial de las llegadas de inmigrantes irre-gulares tanto por vía aérea como marítima y un aumento del retorno forzoso. La lección a extraer de todo este proceso es que los avances son claros pero que la única garantía del mantenimiento de esta baja llegada de inmigración irregular es el reforzamiento de la cooperación internacional, de los controles en origen o del elemento disuasorio que suponen los vuelos de retorno, y que ese esfuerzo no puede mantenerse sin el sostén de los fondos y la cooperación europea.

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