Meld. St. 38 (2014–2015) - regjeringen.no€¦ · Foto: Heiko Junge/NTB scanpix “The Voice” finalen på TV2. Foto: Trond Solberg/VG Lilyhammer. Foto: CapitalPictures DAB-radioer

Open og opplystAllmennkringkasting og mediemangfald

Tinging av publikasjonar

a

Meld. St. 38(2014–2015)

Melding til Stortinget

Open og opplyst

Meld

. St. 38

(20

14

–20

15

)

Offentlege institusjonar:Tryggings- og serviceorganisasjonen til departementInternett: www.publikasjoner.dep.no E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonane er også tilgjengelege påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog – 06/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Forsidebilder:

Partilederdebatt på TV2. Foto: Fredrik Varfjell/NTB scanpix Masterchef TV3. Foto: Roger Neumann/VG TV2s høstlansering med Ida Fladen. Foto: Hallgeir Vågenes/VG Verdensrekord i værmelding med Eli Kari Gjengedal. Foto: Torstein Bøe/NTB scanpix Peter og Tomas Nortug. Foto: Ned Alley / NTB scanpix Fredrik Skavland i Kringkastingsrådet. Foto: Heiko Junge/NTB scanpix “The Voice” finalen på TV2. Foto: Trond Solberg/VG Lilyhammer. Foto: CapitalPictures DAB-radioer. Foto: Tore Meek/NTB scanpix Davy Wathne. Foto: Trond Reidar Teigen/NTB scanpix Netflix. Foto: Øyvind Gustavsen/VG Facebook. Foto: Stian Lysberg Solum/NTB scanpix Humor på TVNorge. Foto: Espen Solli/TVNorge. NTB Tema.Leo og Else Kåss Furuseth. Foto: NRKNyhetsanker Paal R. Peterson. Foto: NRK Hurtigruta. Foto: NRK Tungtvannet. Foto: Jiri Hanzl/Filmkameratene AS Fantorangen. Foto: NRK

Bildene er satt sammen av Lise Kihle Designsstudio AS

Innhald

1 Bakgrunn og samandrag .......... 71.1 Bakgrunn ........................................ 71.1.1 Regjeringas overordna mål for

mediepolitikken ............................. 71.1.2 Grunnlovas infrastrukturkrav ....... 71.1.3 Styremaktenes verkemiddel for

å leggje til rette for ei open og opplyst offentleg samtale .............. 8

1.1.4 Behovet for allmennkringkasting 81.2 Samandrag ...................................... 8

2 Historie og oversyn over norske allmennkringkastarar .. 11

2.1 Historie ........................................... 112.1.1 Innleiing .......................................... 112.1.2 Frå amatørproduksjon til

profesjonelt massemedium og offentleg gode ................................. 11

2.1.3 Frå radio til TV ............................... 132.1.4 Frå monopol til konkurranse ........ 152.1.5 Allmennkringkastingsprinsipp ..... 152.1.6 NRKs tilbod på samiske språk ..... 162.2 Norske allmennkringkastarar ...... 162.2.1 NRK ................................................. 162.2.2 TV 2 ................................................. 182.2.3 Radio Norge ................................... 182.2.4 P4 ..................................................... 192.2.5 Lokalradio ....................................... 19

3 Tendensar i mediemarknaden 203.1 Innleiing .......................................... 203.2 Globalisering .................................. 203.2.1 Eigarskap ........................................ 203.2.2 Globale medieselskap ................... 203.2.3 Konsekvensar for norsk innhald .. 223.3 Konvergens og plattform-

sekspansjon .................................... 223.4 Overgang til ein digital medie-

økonomi .......................................... 233.5 Mediebruk ...................................... 243.5.1 Stabilitet og endring ...................... 243.5.2 Meir valfridom ............................... 263.5.3 Nyheitsforbruk og sosiale media .. 28

4 Rettslege rammevilkår .............. 294.1 Innleiing .......................................... 294.2 Internasjonale rammevilkår .......... 294.2.1 EØS-avtala ....................................... 294.2.2 Europarådet .................................... 344.2.3 FN .................................................... 354.2.4 Handelspolitikk og norsk

medieregulering ............................ 37

4.3 Gjeldande regulering i norsk rett .. 374.3.1 Overordna ....................................... 374.3.2 Nærare om NRK som lisens-

pliktig allmennkringkastar ............ 394.3.3 Nærare om TV 2s avtale om status

som formidlingspliktig allmenn-kringkastar ...................................... 41

5 Forankring av NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag ................ 42

5.1 Noverande forankring av allmenn-kringkastingsoppdraget ................. 42

5.2 Forankring av allmennkring-kastingsoppdraget i andre land .... 42

5.2.1 Sverige ............................................. 425.2.2 Danmark ......................................... 435.2.3 Finland ............................................. 435.2.4 Island ............................................... 435.2.5 Storbritannia ................................... 435.3 Høyring av NRK-plakaten .............. 435.3.1 Høyringsnotatet .............................. 435.3.2 Høyringsinstansanes syn ............... 435.4 Departementets vurdering ............ 445.4.1 Innleiing og bakgrunn ................... 445.4.2 Allmennkringkastingsoppdragets

forankring ....................................... 445.4.3 Allmennkringkastingsoppdragets

formelle status ................................ 45

6 Tilsyn og eigarstyring NRK AS 466.1 Eigarstyring og organisering

av NRK ............................................ 466.2 Oppfølging av at NRK driv

kostnadseffektivt ............................ 476.2.1 Rapportering i dag .......................... 476.2.2 Oppfølging av kostnadseffektivitet

i nokre andre land .......................... 476.2.3 Analyse av NRKs rapportering ..... 486.2.4 Departementets vurdering ............ 486.3 Tilsyn med allmennkringkasting .. 496.4 Kringkastingsrådet ........................ 50

7 Distribusjon av NRKs innhald 527.1 Innleiing .......................................... 527.2 Distribusjon .................................... 527.2.1 NRK-plakaten .................................. 527.2.2 TV-distribusjon ............................... 527.2.3 Radiodistribusjon ........................... 537.2.4 Status i andre land .......................... 537.2.5 Høyringa .......................................... 547.2.6 Høyringsinstansanes syn ............... 547.2.7 Departementets vurdering ............ 55

7.3 NRKs arkiv ..................................... 577.3.1 Status for digitalisering og

tilgjengeleggjering av NRKs arkivmateriale ................................. 57

7.3.2 Vidarebruk av klipp frå NRK-arkiva ..................................... 57

8 Universell utforming .................. 608.1 Innleiing .......................................... 608.2 Gjeldande regulering ..................... 608.3 NRKs tilbod i dag ........................... 608.4 Regulering i andre land ................. 618.4.1 Internasjonalt ................................. 618.4.2 Sverige ............................................ 618.4.3 Danmark ......................................... 628.4.4 Finland ............................................ 638.4.5 Storbritannia ................................... 638.5 Høyringsinstansanes syn .............. 638.6 Departementets vurdering ............ 63

9 NRKs innhaldsforpliktingar ..... 669.1 Innleiing .......................................... 669.2 Detaljeringsgrad i NRKs

innhaldsforpliktingar ..................... 669.2.1 Høyringa av NRK-plakaten –

innspel om detaljeringsgrad ......... 669.2.2 Detaljgrad i andre lands allmenn-

kringsoppdrag ................................ 679.2.3 Departementets vurdering ............ 679.3 Behovet for endringar i konkrete

innhaldsforpliktingar ..................... 679.3.1 Høyringa av NRK-plakaten –

innspel om innhaldsforpliktingar .. 679.3.2 Departementets vurdering ............ 69

10 NRKs allmennkringkastings-oppdrag – negativ avgrensing .. 74

10.1 Innleiing .......................................... 7410.2 Høyringa av NRK-plakaten ........... 7410.3 Høyringsinstansanes syn .............. 7410.4 Status i andre land ......................... 7510.5 Studiar av korleis allmennkring-

kasting og NRK påverkar kommersielle medium .................. 75

10.5.1 Innleiing .......................................... 7510.5.2 Metastudie av offentlege allmenn-

kringkastarars påverknad av kommersielle medieselskap ......... 76

10.5.3 SNFs konkurransemessige analyse ........................................... 76

10.5.4 Radio og TV .................................... 7810.6 Departementets vurdering ............ 7910.6.1 Oversyn over problemstillingar .... 7910.6.2 NRKs tenester på Internett ........... 7910.6.3 NRKs radio og TV-tilbod ............... 81

10.6.4 Brei eller smal? ............................... 8210.7 Forslag til tiltak ............................... 8510.7.1 Ansvar for å bidra til medie-

mangfaldet ...................................... 8510.7.2 Endringar i førehands-

godkjenningsprosedyren ............... 86

11 Finansieringsmodell ................... 8811.1 Bakgrunn ........................................ 8811.2 Gjeldande rett og innkrevjings-

praksis ............................................. 8811.2.1 Gjeldande rett ................................. 8811.2.2 Innkrevjing av kringkastings-

avgifta .............................................. 8811.3 Situasjonen i andre land ................ 8911.3.1 Sverige ............................................. 8911.3.2 Danmark ......................................... 9011.3.3 Finland ............................................. 9111.3.4 Tyskland .......................................... 9111.3.5 Storbritannia ................................... 9211.3.6 Finansiering av allmennkring-

kasting over statsbudsjettet .......... 9211.4 Alternativ til framtidig finansiering

av NRK ............................................ 9211.5 Departementets vurdering ............ 93

12 Dei faktiske økonomiske rammene til NRK ........................ 95

12.1 Utviklinga i NRKs inntekter .......... 9512.1.1 Inntektsutviklinga til NRK ............. 9512.1.2 Fordeling av NRKs kostnader på

medium, sjanger og verksemds-område ............................................. 95

12.1.3 NRKs vs utanlandske allmenn-kringkastarar .................................. 96

12.1.4 Inntektene til NRK samanlikna med den økonomiske utviklinga hjå kommersielle konkurrentar i Noreg ............................................. 98

12.2 NRKs marknadsposisjon ............... 10112.3 Oppslutnad om lisensen blant folk 10312.4 Pågåande innsparings- og

effektiviseringstiltak i NRK ........... 10412.5 Departementets vurdering ............ 104

13 NRKs kommersielle verksemd 10613.1 Innleiing .......................................... 10613.2 Gjeldande rett ................................. 10613.2.1 Generelle reglar .............................. 10613.2.2 Reklame ........................................... 10713.2.3 Sponsing .......................................... 10713.2.4 Anna kommersiell verksemd ........ 10813.3 Regulering av kommersielle

inntekter i nokre andre land .......... 10813.3.1 Sverige ............................................. 108

13.3.2 Danmark ......................................... 10913.3.3 Finland ............................................ 10913.3.4 Storbritannia ................................... 10913.4 Høyringsfråsegnene ...................... 10913.5 NRKs kommersielle verksemd .... 11013.5.1 Totale kommersielle inntekter ..... 11013.5.2 Reklame .......................................... 11013.5.3 Sponsing ......................................... 11113.5.4 Event-verksemd ............................. 11113.5.5 Sal av lisensprodukt ....................... 11113.5.6 Utleige av produksjonsressursar .. 11113.6 Departementets vurdering ............ 111

14 NRKs kjøp av eksterne produksjonar ............................... 114

14.1 Innleiing .......................................... 11414.2 Bakgrunn ........................................ 11414.3 NRKs bruk av eksterne

produksjonar .................................. 11414.4 Status i andre land ........................ 11514.4.1 Sverige ............................................ 11514.4.2 Danmark ......................................... 11614.4.3 Finland ............................................ 11614.4.4 Storbritannia ................................... 11614.5 Høyringsfråsegnene til

NRK-plakaten ................................. 11714.6 Departementets vurdering ............ 11814.6.1 Grunngjeving for fleire eksterne

produksjonar i NRK ....................... 11814.6.2 Utforming av krav til NRK ............ 11814.6.3 NRKs individuelle avtaler med

eksterne produsentar .................... 12014.6.4 Tilskot frå allmennkringkastarane

til norsk filmproduksjon ................ 121

15 Beredskap .................................... 12215.1 Styremaktenes tilgang til media ... 12215.2 Leveringstryggleik ......................... 122

15.3 Særleg regulering av NRKs beredskapsplikter ........................... 123

16 Kommersiell allmennkring-kasting ............................................ 125

16.1 Innleiing .......................................... 12516.2 Statens avtale med formidlings-

pliktig kommersiell allmenn-kringkastar ...................................... 125

16.3 TV 2s synspunkt ............................. 12516.4 Tydinga av kommersiell allmenn-

kringkasting .................................... 12616.5 Utfordringar for kommersiell

allmennkringkasting ...................... 12716.5.1 Innleiing .......................................... 12716.5.2 Kostnader bundne til produksjon

av allmennkringkastingsinnhald .. 12716.5.3 Utfordringar for eksisterande

forretningsmodellar ....................... 12716.5.4 Skjerpa konkurranse frå globale

aktørar ............................................. 12716.6 Departementets vurdering ............ 12816.6.1 Vidareføring av statens avtale med

formidlingspliktig allmenn-kringkastar ...................................... 128

16.6.2 Offentleg støtte til kommersiell allmennkringkasting ...................... 128

16.6.3 Betring av rammevilkåra for kommersiell kringkasting ............. 128

16.6.4 Utval som skal vurdere mediemangfaldet i Noreg .............. 129

17 Ny NRK-plakat ............................. 13117.1 Plakatens formål og status ............ 13117.2 Ny NRK-plakat ................................ 131

18 Økonomiske og administrative konsekvensar ............................... 133

Elektroniske vedlegg– Offentlige allmennkringkasteres påvirkning på kommersielle medieselskaper – hva sier forskningen?– Konkurransemessige virkninger av noen utvalgte NRK-tjenester – Gjeldande NRK-plakat

Meld. St. 38(2014–2015)



Tilråding frå Kulturdepartementet 19. juni 2015, godkjend i statsråd same dagen.

(Regjeringa Solberg)

1 Bakgrunn og samandrag

1.1 Bakgrunn

1.1.1 Regjeringas overordna mål for mediepolitikken

Regjeringas politiske plattform, Sundvolden-erklæringa av 16. oktober 2013, løftar fram dei vik-tigaste utfordringane i mediemarknaden og leggsamstundes hovudlinjene for regjeringas medie-politikk:

«Digitalisering fører til en ny hverdag i medie-bransjen. Premissene for publikums delta-kelse, produktenes utforming og redaksjone-nes arbeidsform endres hurtig. Regjeringen villegge til rette for god nyhetsproduksjon og enbredt anlagt offentleg samtale i fremtidensdigitale mediesamfunn. Mediepolitikken måderfor stimulere til nyskapning og innovasjon,samtidig som den frie pressens tradisjoner oggrunnverdier ivaretas.»

Sundvolden-erklæringa uttrykkjer samtidig atregjeringa vil:

– legge frem en stortingsmelding om NRK-lisens og alternative betalingsordninger

– øke andelen eksterne produksjoner i NRK– begrense NRKs mulighet til å bruke sin

robuste økonomi til å svekke frie institusjo-ners aktivitetsgrunnlag

1.1.2 Grunnlovas infrastrukturkrav

I Grunnlova § 100 sjette ledd heiter det:

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rettefor eit ope og opplyst offentleg ordskifte.

Dette blir gjerne omtala som infrastrukturkravetog inneber bl.a. at staten ikkje berre skal avstå fråinngrep i ytringsfridomen, men også leggje tilrette for borgaranes ytringsvilkår. Dette inneberat det må leggjast til rette for kanalar og institusjo-nar som kan bidra til ei open og opplyst offentlegsamtale – eit offentleg rom. Å syte for eit mangfald

8 Meld. St. 38 2014–2015Open og opplyst

av uavhengige og frie medium er ein grunnleg-gjande føresetnad for eit velfungerande demokratiog for utviklinga av eit levande folkestyre.

1.1.3 Styremaktenes verkemiddel for å leggje til rette for ei open og opplyst offentleg samtale

Allmennkringkasting er eitt av fleire verkemiddelfor å leggje til rette for ei open og opplyst offentlegsamtale. Offentleg finansiert allmennkringkastingmå difor sjåast i samanheng med statens andreverkemiddel i mediefeltet. Dette omfattar bl.a. eirekkje økonomiske verkemiddel som skal bidra tilå halde oppe eit mangfald av nyheits- og aktuali-tetsmedium, bl.a. direkte tilskotsordningar1, ogdessutan indirekte mediestøtte i form av reglar forfritak frå meirverdiavgift. Eit viktig tiltak for å sytefor at det ved sida av NRK eksisterer eit kommer-sielt allmennkringkastingstilbod, er å sikre ram-mevilkår som legg til rette for ein innovativ ogkonkurransedyktig kommersiell mediesektor.

1.1.4 Behovet for allmennkringkasting

Mediesektoren er i rask endring og er prega avsærleg fire sentrale utviklingstrekk. For det førsteer sektoren meir global. For det andre er det einaukande tendens mot konvergens og fleirmediali-tet. For det tredje er den tradisjonelle medieøko-nomien utfordra av nye digitale forretningsmodel-lar. Det fjerde utviklingstrekket er dei raskeendringane i mediekonsumet og mediebrukenblant folk. Kapittel 3 inneheld ei nærare skildringav desse utviklingstrekka.

Førre gongen Stortinget gjorde ein brei gjen-nomgang av allmennkringkastinga var i 2007,under handsaminga av St.meld. nr. 30 (2006–2007)Kringkasting i ei digital framtid. Dei raske teknolo-giske og økonomiske endringane i mediemarkna-den tilseier at det er trong for ei ny vurdering avrammene for allmennkringkasting. Departementetsende 6. juni 2014 NRK-plakaten på allmenn høy-ring. Høyringa stadfestar at det er brei oppslutnadom behovet for allmennkringkasting generelt ogbehovet for NRK som ein offentleg finansiert all-mennkringkastar for å sikre mangfald, ytringsfri-dom og norsk kultur. Hovudfokus blant høy-ringsinstansane er å syte for at prinsippa for all-mennkringkasting og NRKs verksemd er innretta

på best mogleg måte for å oppfylle dei overordnamedie- og kulturpolitiske målsetjingane. Mange avinstansane er særleg opptekne av at det må veregod balanse mellom NRK som offentleg finansiertkringkastar og dei kommersielle media.

Allmennkringkasting er særs viktig for å sikreeit mangfaldig innhaldstilbod av god kvalitet. Dettegjeld særleg for grupper i samfunnet som gjen-nomgåande er mindre interessante i annonse-marknaden, så som yngre og eldre aldersgrupper,minoritetar og funksjonshemma. Som følgje avdette bidreg allmennkringkasting til at det finst einfelles arena som gjev betre kommunikasjon ogauka gjensidig respekt og forståing i samfunnet.

Globaliseringa av mediemarknaden inneber atnorsk innhald er utsett for langt større konkur-ranse enn tidlegare. Allmennkringkastinga blirdifor viktigare for å fremje norsk innhald, kulturog språk. Allmennkringkastinga har også ei viktigoppgåve som folkeopplysar og eit særleg ansvarfor beredskap.

Sjølv om mediemarknaden er i stadig endring,er det framleis stort behov for allmennkringkas-ting. Målet for stortingsmeldinga er å vurdere kor-leis allmennkringkastinga bør innrettast for å opp-fylle dei overordna mediepolitiske måla.

1.2 Samandrag

Kapittel 2 inneheld ein gjennomgang av allmenn-kringkastingas historie, og eit oversyn overdagens norske allmennkringkastarar. Gjennom-gangen viser blant anna at NRKs verksemd heiltfrå starten har hatt grenseflater mot kommersielleaktørar, og at NRKs verksemd har vore gjenstandfor ei rekkje debattar både blant publikum ogmarknadsaktørar.

Kapittel 3 tek for seg endringstendensar imediemarknaden. I kapittelet beskriv departemen-tet kva konsekvensar endringane har for norskinnhald og for annonsemarknaden. Vidare handlardet om tendensar i mediemarknaden som globali-sering, konvergens, utviklinga mot fleirmedialemedieføretak og endringar i folks mediebruk.

Kapittel 4 inneheld eit oversyn over internasjo-nale og norske rammevilkår for allmennkringkas-ting. Blant anna blir føresegner om offentleg støttei EØS-avtala og Europarådets tekster omtalt.

I kapittel 5 tek departementet til orde for atNRKs oppdrag blir fastsett i ein overordna NRK-plakat, og at meir detaljerte føresegner blir fast-sette i vedtektene. Føremålet med å fastsette einny plakat er å leggje til rette for ein overordna ogprinsipiell debatt på Stortinget.

1 Produksjonstilskotet til nyheits- og aktualitetsmedium, til-skot til vekeaviser, tilskot til samiske aviser, tilskot til mino-ritetsspråklege publikasjonar og tilskot til lokalkringkas-ting.

2014–2015 Meld. St. 38 9Open og opplyst

I kapittel 6 blir tilsynet med og eigarstyringa avNRK drøfta. Departementet understrekar kor vik-tig det er med tett oppfølging av NRKs rapporte-ring om effektiv drift for å syte for mest moglegopenheit om bruken av lisensmidlane. Departe-mentet meiner elles at eigarstyringa er organisertpå ein formålstenleg måte, og legg difor ikkje opptil endringar i eigarstyringa av selskapet. Kringkas-tingsrådet blir ført vidare, men departementet vil isamanheng med ein revisjon av lov av 4. desember1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuellebestillingstenester (kringkastingslova) vurdereom reglane for oppnemning av rådet bør justerast,slik at kvalifikasjonar, røynsle og breidde, mellomanna mediefagleg bakgrunn og alder, blir tekneinn i reglane for oppnemning av nye medlemer.

I kapittel 7 blir det vurdert ei rekkje problem-stillingar knytte til distribusjon og tilgjengeleggje-ring av NRKs innhald. Departementet konklude-rer med at kravet om tilgjengelegheit for heilebefolkninga bør utvidast frå NRKs tre hovudka-nalar for høvesvis radio og fjernsyn til å omfattealle faste radioog TV-kanalar. Departementetlegg vidare til grunn at det ikkje er grunnlag for åleggje konkrete føringar for korleis NRKs innhaldskal distribuerast og gjerast tilgjengeleg på tredje-parts plattformer. Departementet meinar også atklipp og utdrag frå NRKs arkiv skal gjerast tilgjen-gelege for vidarebruk så langt som det er juridiskog praktisk mogleg, og presseetisk forsvarleg.Dersom NRK tek betalt for utlevering av arkivma-teriale, skal dette skje til sjølvkost.

Kapittel 8 inneheld ei vurdering av NRKs for-pliktingar med omsyn til tilgjengeleggjering forpersoner med nedsett funksjonsevne – universellutforming. Sidan NRK er finansiert av allmenta ogutgjer ein felles arena for befolkninga, bør NRKsansvar tydeleggjerast ved at det i NRK-plakatenblir fastsett eit generelt prinsipp og målsetjing omuniversell utforming som omfattar det samla tilbo-det til NRK. Vidare meiner departementet at detbør vurderast å endre kringkastingslovas føre-segn om teksting av TV-program, slik at det blirstilt breiare krav om universell utforming, så somkonkrete kvantitative krav til teiknspråk, lydtekstog synstolking. Tilbodet til funksjonshemma børreflektere medieutviklinga og framveksten av nyetenester. Departementet vil difor også vurdere omkrav i kringkastingslova til teksting skal utvidasttil også å gjelde audiovisuelle bestillingstenester.Vidare meiner departementet at NRKs distrikt-sendingar skal gjerast tilgjengelege med tekstingnår programmet blir lagt ut som audiovisuellbestillingsteneste. Departementet meiner vidareat det bør vurderast om kravet om teksting av

riksdekkjande direktesende TV-program skalskjerpast.

I kapittel 9 blir NRKs innhaldsforpliktingarvurderte. Departementet ser at den norskemusikkbransjen står overfor fleire utfordringarsom potensielt kan påverke eksponeringa og kon-sumet av norsk musikk. NRK er ein dominerandeaktør på radio, og NRKs radiokanalar har stor opp-slutnad blant lydarane. NRK har eit særskilt, kul-turpolitisk grunngjeve ansvar for å fremje norskkultur. Departementet meiner difor at NRKs for-pliktingar til å sende norsk musikk på NRK P1, P2og P3 bør aukast frå 35 pst. til 40 pst. og at NRKbør arbeide for å oppnå ein høg del norsk musikkpå alle sine andre radiokanalar. Elles meinerdepartementet at NRKs innhaldsforpliktingar, slikdei er utforma i dag, i stor grad fungerer somgaranti for at viktige demokratiske og kulturpoli-tiske mål blir varetekne. Departementet meinerdifor at dei andre krava til NRKs innhald i allhovudsak bør bli vidareført.

I kapittel 10 vurderer departementet om NRKsallmennkringkastingsoppdrag bør avgrensastnegativt av omsyn til det samla tilbodet til publi-kum. NRK er ikkje dominerande i dei breie pro-gramkategoriane, men er bortimot åleine om åtilby smalt TV-innhald. Departementet vil ikkjeleggje konkrete avgrensingar om kor mykje breitttilbod NRK skal ha, men konkluderer med at NRKhar eit særleg ansvar for å prioritere det såkalla«smale» programtilbodet. NRK skal også streveetter å tilføre tilbodet sitt eit element av auka sam-funnsverdi. Departementet har vurdert om det ergrunnlag for å avgrense nokre av NRKs tenestereller kanalar. Vurderingane byggjer på ein kon-kurransemessig analyse av utvalde NRK-tenesterutført av Samfunns- og næringslivsforskning AS(SNF) på oppdrag frå Kulturdepartementet. Idepartementets vurdering blir det vist til atdagens NRK-plakat har gjeve NRK rom for eidynamisk utvikling av innhaldstilbodet i tråd medfolks interesser, og opna for at NRK er til stadespå dei plattformene folk nyttar. Dette har gjeveNRK høve til innovasjon og til å vere relevant forlisensbetalarane. Departementet viser elles tilSNFs konkurransemessige analyse, som bl.a.konkluderer med at NRK truleg ikkje avgrensardet samla tilbodet til folk. Departementet meinerat utgreiingane som er gjorde ikkje gjev grunnlagfor å innføre negative avgrensingar i NRKs tilbod.Departementet konkluderer med at NRK kanhalde oppe den nasjonale nyheits- og aktualitetste-nesta (nrk.no), dei regionale nyheits- og aktuali-tetstenestene sine på Internett og sitt eksiste-rande tilbod av radioog TV-kanalar. Nye NRK-


tenester skal i hovudsak ha redaksjonell karakter.Departementet meiner også at NRK skal ha eitsjølvstendig ansvar for å bidra til det norskemediemangfaldet. Dette kan f.eks. kome tiluttrykk ved at NRKs regionkontor tek aktivtansvar for å vise trafikk til lokalavisene. Vidare vildepartementet vurdere om kriteria for kva NRK-tenester som skal førehandsgodkjennast bør klår-gjerast ved at det blir presisert at også vesentlegeendringar av eksisterande NRK-tenester må føre-handsgodkjennast. Departementet vil også vur-dere om kringkastingslova bør endrast slik atkompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester blir flytt frå Kongen i statsråd til Medietil-synet. Føremålet med ei slik endring vil vere ågjere vurderingane meir fagleg funderte og min-dre politiserte.

Kapittel 11 inneheld ei vurdering av framtidigefinansieringsmodellar for NRK. Kringkastingsav-gifta er i dag knytt til eigarskap til ein TV eller eitapparat som har fjernsynsmottakar. Distribusjonav innhald over Internett inneber at folk i aukandegrad kan bruke innhald frå NRK via apparat somikkje utløyser avgiftsplikt. Det er ikkje på kort siktfare for at kringkastingsavgifta som finansierings-modell vil svikte, men modellen er sårbar for tek-nologiske endringar. Departementet konkluderermed at kringkastingsavgifta blir vidareført i inne-verande stortingsperiode, men at medieutviklingapå sikt kan gjere det naudsynt å endre NRKsfinansieringsgrunnlag. Departementet vil diforgreie nærare ut dei praktiske og økonomiske kon-sekvensane av ulike former for finansieringsmo-dellar.

Kapittel 12 gjer greie for dei faktiske økono-miske rammene til NRK. Departementet vil i sam-band med fastsetjing av dei økonomiske rammenefor NRK med jamne mellomrom gjennomføre eivurdering av ambisjonsnivået for allmennkringkas-tingstilbodet og korleis NRK påverkar kommersi-elle medium og dermed det totale medietilbodet tilfolk. Departementet varslar også at det vil bli stiltauka krav til NRK om effektivisering av drifta.

I kapittel 13 blir NRKs høve til å ha kommersi-elle inntekter vurdert. Desse inntektene utgjersamla sett små summar for NRK, men er viktigefor konkurrentane til NRK. Omsynet til NRKskommersielle konkurrentar tilseier at NRK ihovudsak bør vere finansiert av kringkastingsav-gifta. Departementet meiner at løyvet til å hareklame på nrk.no bør fjernast, og at høvet tilsponsing skal praktiserast restriktivt. Når detgjeld NRKs kommersielle tenester generelt, børdet stillast krav om at tenestene skal ha tilknytingtil den redaksjonelle verksemda i selskapet.

I kapittel 14 blir det vurdert om NRK bør aukedelen av program som blir kjøpt inn frå eksterneprodusentar. Ein større del eksterne produksjo-nar vil styrkje dei eksterne produksjonsmiljøa.Moglegheita for ekstern utsetting vil dessutankunne verke positivt inn på NRKs eigenproduk-sjon. NRK har i eit innspel til departementet sagtat dersom departementet vil fastsetje formellekrav, kan dette gjerast ved at selskapet for åra2016 og 2017 i gjennomsnitt skal setje ut minst 35pst. av det frie programbudsjettet for TV (dvs. pro-grambudsjettet for TV utanom nyheiter, sport, dis-triktsnyheiter, NRK Sápmi og innkjøp av utanland-ske program). For åra 2018–2020 kan kravet vereat selskapet legg ut minimum 40 pst. av desse årasbudsjetter til eksterne produsentar. Departemen-tet føreset at NRK gradvis trapper opp kjøp fråeksterne produsentar og tek NRKs opplegg forkjøp av eksterne produksjonar i 2016 og 2017 tiletterretning og føreset at dei blir gjennomførde.Frå og med 2018 blir NRK pålagd å leggje ut mini-mum 40 pst. i gjennomsnitt i rullerande treårsperi-odar til eksterne produsentar.

I kapittel 15 om NRKs beredskapsfunksjon blirdet teke til orde for å tydeleggjere NRKs særskilteberedskapsansvar. Departementet meiner også atkringkastarars plikt til å sende meldingar i bered-skapssituasjonar bør vidareførast, og går inn for åforskriftsfeste NRKs overordna plikt til å sikre atviktig informasjon frå regjeringa når heile folket,og at dei meir detaljerte forpliktingane blir avtale-festa.

I kapittel 16 understrekar departementet ver-dien av å halde oppe eit kommersielt allmenn-kringkastingstilbod. Departementet vil difor lyseut ei ny avtale om status som formidlingspliktigallmennkringkastar i god tid før TV 2s avtale gårut 31. desember 2016. Departementet varslar ogsåein revisjon av kringkastingslova, der det vil blivurdert om regelverket bør forenklast og liberali-serast for å betre konkurranseevna og lønsemdafor norske kommersielle kringkastarar. Departe-mentet varslar vidare at det vil bli oppnemnt eitoffentleg utval for bl.a. å vurdere korleis statensøkonomiske verkemiddelapparat for mediesekto-ren best kan leggje til rette for ei open og opplystoffentleg samtale og stimulere til eit mangfaldigmedietilbod.

I kapittel 17 presenterer departementet ein nyog meir overordna NRK-plakat.

Kapittel 18 gjer greie for dei økonomiske ogadministrative konsekvensane av tiltaka i mel-dinga.


2 Historie og oversyn over norske allmennkringkastarar

2.1 Historie

2.1.1 Innleiing1

Allmennkringkasting er den norske omsetjinga avdet engelske omgrepet «public service broadcas-ting». Omgrepet vart utvikla i Storbritannia alt tid-leg på 1920-talet i tilknyting til etableringa av denførste allmennkringkastaren, British Broadcas-ting Cooperation (BBC). BBC hadde då fått eine-rett til å kringkaste i byte mot å tilby ei teneste avverdi for nasjonen. Ansvaret for å definere dettesamfunnsoppdraget nærare vart lagt til BBC sjølv.John Reith, den første generaldirektøren i selska-pet, lanserte i 1923 omgrepet «public service bro-adcasting» som eit samlande uttrykk for dettesamfunnsoppdraget. Kjernen i oppdraget deltehan i tre prinsipp: å informere, å opplyse og åunderhalde. Denne tredelte kjernen i BBCs for-mål ligg fast i BBCs oppdrag den dag i dag, og ernedfelt i BBCs kongelege charter.2 BBC vart, oghar halde fram å vere, eit referansepunkt for all-mennkringkastarane i Europa. Det gjeld også foretableringa og utviklinga av NRK, sjølv om all-mennkringkasting som omgrep ikkje vart introdu-sert i mediepolitiske dokument før mot slutten av1980-talet i samband med avviklinga av kringkas-tingsmonopolet i Noreg.

Allmennkringkastingas rolle er sterkt forankrai eit demokratiperspektiv. Formidling av informa-sjon, folkeopplysing og kultur som tilfredsstillerbehovet borgarane har for kunnskap og refleksjonom samfunnet, står sentralt. I eit historisk per-spektiv har også bygging og samanbinding avnasjonen vore viktig, noko som kjem til uttrykk ikrav til å formidle innhald som både varetek ulikegrupper i samfunnet og som bidreg til å styrkje

nasjonal identitet. Allmennkringkastingssystemetrepresenterer eit viktig mediepolitisk tiltak for åoppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle mål-setjingar.

I dette kapittelet vil departementet belyse sen-trale verdiar og utviklingstrekk i allmennkringkas-tingshistoria. Føremålet med kapittelet er todelt:For det første vil det vise korleis allmennkringkas-tinga har endra seg i lys av teknologiske, økono-miske og regulatoriske forhold. For det andre blirdet gjort greie for sentrale mediepolitiske debat-tar om allmennkringkastingas rolle, mandat, for-pliktingar og ansvar.

I Noreg, og i fleire andre land, vart radiotekno-logien i mange år organisert i monopol, og kring-kastinga vart driven av offentlege institusjonar.Etter kvart som teknologien har utvikla seg, harogså aktørbiletet vorte utvida, og organiseringa avallmennkringkastingsinstitusjonane har gjennom-gått tilpassingar og endringar. Kringkastinga harfrå starten hatt grenseflater mot ei rekkje andreaktørar som tilbyr ulikt innhald til borgarane.Dette gjeld blant anna pressa, kulturlivet og kyr-kja. Heilt frå radiosendingane starta, har ogsåmediebrukarane hatt synspunkt på kringkastinga,dette gjeld både vanlege publikummarar og orga-niserte grupper.

2.1.2 Frå amatørproduksjon til profesjonelt massemedium og offentleg gode

Mot slutten av 1800-talet og på byrjinga av 1900-talet vart radioteknologien utvikla. Radioteknolo-gien gjorde det mogleg å sende lydsignal frå eittpunkt til mange samstundes, etter kvart med eitomfattande geografisk nedslagsfelt. Talet på sen-defrekvensar som stod til rådvelde var avgrensaog frekvensane måtte forvaltast på ein slik måte atsignala ikkje forstyrra kvarandre. Dette kravde atressursane vart fordelte i samarbeid mellom deiulike landa. I tråd med tilnærminga i dei flestelanda i Europa vart dei avgrensa frekvensressur-sane sette på som eit offentleg gode som styre-maktene skulle administrere på liknande måtesom annan infrastruktur.

1 I skildringa av kringkastingshistoria i perioden 1920 til1981 er Hans Fredrik Dahl (1999) Hallo-hallo! Kringkastin-gen i Norge 1920–1940 og Hans Fredrik Dahl og Henrik G.Bastiansen (1999) Over til Oslo. NRK som monopol 1945 –1981 nytta som hovudkjelder.

2 BBCs noverande charter vart sett i kraft 1. januar 2007, oggår ut 31. desember 2016. http://downloads.bbc.co.uk/bbctrust/assets/files/pdf/about/how_we_govern/charter.pdf


I Noreg vart dei avgrensa frekvensressursanetil radiokringkasting forvalta av Telegrafverket imedhald av telegraflova. I 1920-åra byrja fleireamatørar og private næringsdrivande å viseinteresse for radiosendingar. Radioamatørane,som i denne startfasen monterte antenner for åsende radio, braut det lovfesta forbodet i telegraf-lova som gav staten monopol på slik verksemd.Lova stilte også krav om særleg løyve til å ha mot-takarapparat. I Noreg, som i andre land, var det påmange måtar radioamatørane som dreiv fram eilegalisering av det å bruke den nye radioteknolo-gien til kringkasting av programinnhald. I perio-den frå 1924 til 1927 vart det tildelt tidsavgrensakonsesjon til radiosendingar til private selskap iOslo, Bergen, Ålesund og Tromsø. Kringkastings-selskapa skulle finansiere drifta sjølve, og senda-ranlegga som skulle etablerast var kostbare. Frå1924 auka lisensen som radiolydarane måttebetale for å ha eit mottakarapparat, og ein del avdesse pengane gjekk til radiokonsesjonærane.Talet på lisensar i perioden 1925–1930 auka frå35 000 til 83 000, og dermed hadde talet på radioa-bonnentar passert opplagstalet til Aftenposten,den største avisa i Noreg.

Fleire mediehistoriske kjelder viser til at det ibyrjinga ikkje var noko uttrykt kulturpolitisk for-mål med radiomediet, men programinnhald somnyheiter, vêrmeldingar, barnetime og gudste-nesteoverføringar fekk tidleg fast plass i tilbodet. I1925 fekk kringkastinga eit programråd som bådevar politisk og fagleg breitt samansett. Rådetbidrog både med programplanlegging og behand-ling av klager på blant anna manglande bruk avnynorsk i sendingane og manglande variasjon iformidling av politikk og religion. Fleire aktøraropplevde kringkastinga som ein trussel fordi denformidla tilsvarande innhaldstilbod som det deidreiv med direkte heim til folk. Dette galdt institu-sjonar som kyrkja, teateret, idretten og dei somformidla artistar.

Også tilhøvet mellom pressa og kringkastingavar prega av både samarbeid og konflikt. Kring-kastinga bidrog i seg sjølv til eit nytt stoffområdefor avisene som var populært for lesarane. Samti-dig gjekk kringkastinga inn i rolla som bladut-gjevar ved å presentere programoversyna kvarveke i sitt eige blad Hallo! Hallo! Dette vart sett påsom nyheitsstoff kringkastaren sjølv hadde første-rett til, og kravde kjeldetilvising ved ettertrykk.Avisene var på si side ikkje innstilte på å hand-same programoversynet som nyheitsstoff, ogfreista både med ei tilnærming der programover-synet vart oppfatta som reklame som kringkasta-rane måtte betale for å få inn i avisa og å la vere å

trykkje oversynet. Lesarane ønskte likevel dettestoffet, og programoversyna vart snart presen-terte i avisene dagleg utan at avisene tok betalt fordei. Pressa leverte nyheitstelegram til kringkas-tinga gjennom nyheitsbyrået NTB, som var eitaksjeselskap ått av norske aviser. Dette stoffut-vekslingssamarbeidet var regulert i kontraktar, oghadde økonomisk tyding for avisene. For avisenevar 1920-talet prega av stagnasjon i økonomien,fallande annonseinntekter og opplag. Spørsmåletom konkurransen frå nyheitsformidlinga i radiomot nyheitsformidlinga i avisene vart tidleg reistav pressa. Det vart reist diskusjon om i kva gradkringkastingas innhaldstilbod ville supplere og sti-mulere lesing av aviser, eller om den ville føre tilredusert oppslutnad om innhaldet i avisene.

Etter få år med privat radioverksemd i nokrebyar la det dåverande Handelsdepartementet i1930 fram eit forslag for Stortinget om sterkareoffentleg styring av radiokringkastinga. Initiativettil dette framlegget kom frå Telegrafverket, som lavekt på at staten burde ha meir styring med fre-kvensane og den tekniske drifta, i tillegg til at detvar mogleg å hente inntekter frå kringkastinga. Iforslaget vart det lagt vekt på at kringkastingaskal vere eit tilbod til heile landet og tene det kul-turelle føremålet, dvs. vareta «folkeopplysning,undervisning, underholdning og alminneligunderretningstjeneste».3 Viktige prinsipp somvart fremja, var at kringkastinga skulle vere sjølv-finansierande og sjølv forvalte økonomien sin forå sende program til lydarane. I framhald av dettevar det også eit viktig prinsipp at kringkastingaikkje skulle styrast av kommersielle interesser.Distriktspolitiske spørsmål vart sette på dagsorde-nen, og behovet for desentralisering vart disku-tert ettersom den Oslobaserte kringkastingahadde vakse seg mykje større enn dei andre sta-sjonane i løpet av femårsperioden med privatkringkasting. I første halvår av 1933 var kringkas-tingas rolle og framtid oppe til handsaming i Stor-tinget to gonger. Stortinget vedtok å nasjonaliserekringkastinga og skipa den sjølvstendige statsbe-drifta NRK gjennom ei eiga kringkastingslov.Dette knytte kringkastinga nærare det kulturpoli-tiske feltet, sjølv om avsetninga av frekvensressur-sar framleis låg i Handelsdepartementet. Dei fireregionale monopola vart samla til eitt, og statenkjøpte dei fire private kringkastingsselskapa. NRKvart oppretta i juli 1933 og fekk kringkastingsmo-nopol i Noreg.

NRK skulle ha både eit styre og eit rikspro-gramråd. Rådet skulle fungere som kringkastin-

3 Sigve Gramstad, 1989:36.


gas eige organ og berre ha rådgjevande funksjon.Både regjeringa og Stortinget skulle nemne opprådsmedlemer. Den daglege leiinga skulle riks-programsjefen stå for, og både riksprogramsjefenog styret skulle utpeikast av regjeringa. I forar-beida til kringkastingslova vart det understreka atfri og sjølvstendig stilling for kringkastingsstyretvar viktig. Styringa av NRK vart basert på at Stor-tinget skulle avgjere viktige kringkastingspoli-tiske spørsmål, slik som fastsetjing av storleikenpå lisensen og etablering av større sendaranlegg.Regjeringa hadde det administrative myndet overstyrande organ i NRK.

Talet på lisensar heldt fram med å auke raskt iperioden etter etableringa av NRK. I 1935 var talet184 000 og i 1940 429 000 lisensar, noko som til-svara over halvparten av det samanlagde opplags-talet for alle avisene i landet på den tida. Sjølv omradiomediet hadde potensial til å vere «masseme-dium» alt frå 1920-talet, var det først utover i 1930-åra at den geografiske dekninga vart så god at detreelt sett kunne fungere som eit nasjonalt kommu-nikasjonsmiddel på lik linje med pressa og filmen.Utvidinga av sendaranlegget skjedde først i Finn-mark, og knytte dermed det nordlegaste fylket tilkringkastinga. I tillegg vart radiolytting meir ogmeir vanleg i alle sosiale lag, og kringkastingavart dermed ein del av dei fleste nordmenns kvar-dag.

Det programtilbodet som radioen gav lydaranei 1920- og 1930-åra, var i hovudsak nokre fastepostar på morgonen og ei samanhengande pro-gramflate frå ettermiddag til kveld. Programtilbo-det bar preg av folkeopplysingsidealet, og det varttillagt verdi at programmet var norsk og tilrette-lagt av NRK sjølv. Forventninga om at NRK skullestyrkje det norske, gav seg også utslag i krav omat det skulle spelast meir norsk musikk i radioen.NRK hadde ein offensiv mot norske korforeinin-gar og samarbeidde med TONO for å sikre atoversynet over norske komposisjonar vart oppda-tert regelmessig.

Det ambivalente tilhøvet mellom kringkas-tinga og pressa heldt fram etter skipinga av NRK.Avisene og NRK konkurrerte om same publikum,samstundes som det skjedde ei utveksling av inn-hald mellom dei. NRK heldt fram satsinga på sitteige programblad «Hallo! Hallo!». Aftenpostenhadde i same periode lansert eit eige program-blad, Radiobladet, som raskt tok marknadsdelarfrå NRKs programblad. Dette førte til at program-bladet vart ein underskotspost for NRK og måtteforsvarast i Stortinget. Spørsmålet om aviser kvarveke kunne trykkje programoversynet til NRKutan avtale, vart i 1940 endeleg avgjort av Høgste-

rett, som slo fast at programoversynet ikkje kunneoppfattast som eit verna åndsverk. Ved etable-ringa av NRK bidrog NTB med to daglegenyheitssendingar på radio. I dei to første åra etterat NRK vart oppretta, var det debatt om korleisNRK skulle kompensere avisene for nyheitsstoffetdeira, og eventuelt for marknadstap for avisene. I1935 slutta NRK ei ny avtale om nyheiter frå NTB,som var økonomisk viktig for avisene. I åra somfølgde vart det større forståing for at kringkas-tinga og pressa utfylte kvarandre gjensidig. Blantanna førde kringkastinga til auka etterspurnadetter nyheiter og bakgrunnsstoff.

2.1.3 Frå radio til TV

Dei første freistnadene med fjernsynssendingarbyrja på 1920-talet. I åra som følgde vart det testaulike tekniske løysingar for fjernsynsvising både iUSA og i europeiske land. BBC var den førstekringkastaren som i 1936 byrja med regelfastesendingar. Tyskland var også tidleg ute, og deiolympiske leikane i Berlin i 1936 vart sendedirekte på fjernsyn. I Noreg gjekk debatten omein her skulle vidareutvikle radio i staden for åbyrje med fjernsyn. I 1950 sette NRK-styret nedein komité for å greie ut spørsmålet om innføringav fjernsyn i Noreg. Sjølv om mange var skep-tiske, konkluderte utvalet med å tilrå prøvesendin-gar, og dette slutta styret i NRK seg til i januar1952.

Fjernsynet ville gje folk høve til å sjå filmheime i eiga stove. Dette var venta å ha konse-kvensar for film- og kinobransjen. Blant anna vartdet venta lågare besøk i kinoane. Kommunalekinematografers landsforbund sette difor fram eirekkje vilkår, både når det galdt konsesjonsavgift,førehandskontroll, forbod mot offentlege fjern-synsvisingar på kafear og venterom, bruk av film ifjernsynsprogramma og vilkår for at NRK skullefå rett til å vise filmstoff. Eit offentleg utval vartskipa for å drøfte bruk av film i fjernsynet. Utvaletformulerte vilkår overfor NRK. NRK godtok å inn-føre ein fast filmdag og karantenetid før norske fil-mar kunne sendast i fjernsynet.

20. august 1960 markerte slutten på periodenmed prøvesendingar. Denne dagen opna kongOlav dei offisielle TV-sendingane i Noreg etter-følgt av eit timelangt direktesendt underhald-ningsprogram frå Den Norske Opera. Etteropninga hadde fjernsynet ein rask ekspansjon. I1960 var det TV-sendingar ein time dagleg. I 1961vart det totalt vist 800 programtimar og i 1962auka talet til 1030 programtimar. I 1970 var sende-tida på nærare 40 timar i veka.


I 1971 diskuterte Stortinget om farge-TVskulle innførast i Noreg. Andre land hadde hattfarge-TV ei god stund, men på grunn av norsktopografi kravde innføring av farge-TV store inves-teringar. Farge-TV vart likevel innført, og kongOlavs nyttårstale i 1971 var første sendinga i far-ger. Deretter vart det fleire prøvesendingar og far-ger vart raskt standard. Frå 1975 vart det ordi-nære farge-TV-sendingar frå NRK.

Samtidig med fjernsynet vart radioen utviklavidare. NRK-styret gav i 1962 klårsignal om atNRK kunne kjøpe plass i dei landsomfattande,månadlege undersøkingane som vart gjorde avNorsk Gallup. I åra 1963–65 var det i hovudsakradioen undersøkingane dreia seg om, og frå 1967gjorde i tillegg Statistisk Sentralbyrå spesialunder-søkingar av radiolytting over heile dagar to gon-ger i året. Talmaterialet vart analysert og brukt iden vidare programplanlegginga i NRK. På dennemåten vart lydarundersøkingar og programpoli-tikk knytte saman.

Programinnhaldet på radio utvikla seg, og frå1970 fekk NRK radio ein ny programprofil. Frå dåav var sendeflata samansett av kortare og lettareprogram, og fekk eit meir variert preg. Radioinn-haldet retta seg også i større grad direkte mot all-menta. Medan TV-mediet framleis var i ein opp-byggingsfase, fekk radioen no revidert heile pro-grampolitikken og alle programtradisjonane sine.Endringane var likevel omdiskuterte, og det vartstilt spørsmål ved om radioen i stor nok grad opp-fylte folkeopplysingsideala. Den nye radioen fekklikevel allmenn oppslutnad og lydartala steig.

Frå slutten av 1960-talet og gjennom heile1970-talet vart NRKs rolle og verksemd jamlegdiskutert, både i NRK og blant politikarar. Eittema som vart drøfta, var om NRK skulle kunnevise TV-reklame. Hausten 1968 låg det føre eiutgreiing om dette. Utvalet som skulle drøfteutgreiinga var splitta. NRKs representant gjekkinn for TV-reklame, og brukte som argumentblant anna at reklameinntektene kunne vere medog sikre overgangen til fargefjernsyn som varventa å kome. I den politiske debatten etterpå vardet ikkje fleirtal for å tillate reklame i NRK.

Ein av dei store og tilbakevendande diskusjo-nane dreia seg om NRKs samfunnsrolle. NRKfekk eit stadig større nedslagsfelt, noko som fekkmykje å seie for både storleiken og påverknads-krafta til organisasjonen. I 1960-åra ekspanderteNRK med til saman ca. 1300 nyoppretta stillingar.Mange av dei nytilsette var unge og høgt utdanna,og førde med seg nye verdiar. Tidlegare haddeobjektivitet vore oppfatta som sjølvsagt og upro-

blematisk. Representantar for den nye generasjo-nen i NRK ønskte heller å fremje medviten subjek-tivitet, noko som også viste seg direkte i sommeTV-program. Dette skapte reaksjonar og politiskdebatt. Samtidig var situasjonen slik at kringkas-tingslova av 1933 i hovuddrag var uendra og der-med ikkje tilpassa TV. I november 1970 vart det istatsråd utnemnt eit utval som skulle vurderekringkastingslov og instruksar i lys av utviklingaog den sterke posisjonen NRK hadde fått. I mars1972 kom den første rapporten frå utvalet, menarbeidet heldt fram endå i tre år fram til den ende-lege utgreiinga låg føre i mars 1975. Her vart detblant anna gjort framlegg om ein ny styringsstruk-tur der kringkastingssjefen skulle tilsetjast på åre-mål, og om at NRKs oppgåver burde fastsetjast iein formålsparagraf. NRK-styret sa seg einig i for-slaget om å tilsetje kringkastingssjefen på åremål,men ønskte ikkje å innføre ei eiga formålsvedtekti kringkastingslova. Så gjekk det enno fem år førny kringkastingslov vart vedteken.

Figur 2.1 NRK fjernsynet starta sine sendingar 20. august 1960 og det var kong Olav som stod for den offisielle opninga. Etter opninga hadde fjern-synet ein rask ekspansjon i tilbodet. På biletet visast redaksjonssekretær Anders Buraas saman med assistent Eva Jacobsen.

Foto: Aaserud/Aktuell/Scanpix


2.1.4 Frå monopol til konkurranse

I 1971 gav Stortinget løyve til at andre enn NRKkunne få konsesjon til å drive kringkastingsverk-semd i mindre omfang. Som følgje av dette vartdet i åra mellom 1975 og 1981 tildelt elleve nær-radiokonsesjonar med avgrensa varigheit, hovud-sakleg til student- og elevradioar.

I 1979 la regjeringa fram eit forslag til ny kring-kastingslov som blant anna innebar at NRKs eine-rett til å drive riksdekkjande kringkasting vart hal-den ved lag. Etter Stortingsvalet i 1981 vart detskipa ei rein høgreregjering som tillét forsøk mednærradio, lokal-TV og distribusjon av TV-sendin-gar frå satellitt. Det vart då tildelt ei rad prøvekon-sesjonar til nærradio fordelte på ti frekvensar/sen-darar som skulle vare fram til 1984. Det vart ogsågjeve konsesjonar til å drive lokal-TV og vidarefor-midling av internasjonale satellittsendingar forfjernsyn gjennom kabelnett. Drift av medieverk-semd var på denne tida underlagd ymse avgren-singar; aviser kunne ikkje drive nærradio og detvar ikkje tillate å finansiere sendingane medreklame. Grunngjevinga var blant anna ønsket omå hindre kommersialisering. Ettersom fleireaktørar fekk økonomiske vanskar, vart det likevelopna for dette i 1984. Som ei følgje av at fleire nær-radioar vart oppretta, starta NRK sin andre radio-kanal, P2, i 1984. P2 var meint å vere retta motungdom.

Ved inngangen til 1980-åra var fleire føresetna-der til stades for å mjuke opp NRKs monopolstil-ling. Lokale radiosendingar på FM-bandet kunnesetjast i gang utan store investeringar, og når prø-vesendingar av nærkringkasting først var starta,var det vanskeleg å halde oppe monopolet. Etterfleire rundar med debatt løyste Stortinget oppkringkastingsmonopolet i 1981. Omsynet tilytringsfridom, demokrati og mangfald var sen-trale argument i debatten. I 1984 vart det vedtekeein særleg heimel i kringkastingslova som opnafor at andre enn NRK kunne få konsesjon til ådrive kringkastingsverksemd i avgrensa omfang.

I 1980-åra vart stadig fleire TV-sjåarar, særleg ibyane, knytte til kabelnett, og det vart tillate å taimot satellittsendingar frå selskap i utlandet. Denførste kommersielle nordiske aktøren på den nor-ske TV-marknaden var TV 3, som starta sendin-gane sine i 1987. TVNorge byrja med sine sendin-gar 5. desember 1988 og var det første nasjonalereklamefinansierte TV-tilbodet. I denne periodenfekk NRK såleis konkurranse frå andre riksdek-kjande aktørar. Endringane i medielandskapetførte dessutan til at underhaldning og lettare stoffgradvis fekk større plass.

Lov om nærkringkasting vart vedteken27. november 1987 og her vart det opna for rekla-mefinansiering, avgrensa til seks minutt i timen.Kringkastingslova av 1992 erstatta denne lova. I1988 vart lov om kabelsendingar vedteken, nokosom tydde at det ikkje lenger var krav om konse-sjon for vidareformidling av satellitt-TV.

I 1990 vedtok Stortinget at det skulle oppret-tast ein reklamefinansiert TV-kanal, som fekknamnet TV 2. Bakgrunnen var blant anna at mona-lege reklameinntekter gjekk ut av landet til TV3.Kanalen fekk i 1991 konsesjon som allmennkring-kastar og rett til å sende via bakkesendarar ogsatellitt. Sendingane starta i september 1992. TV 2fekk i 2004 fornya allmennkringkastingskonsesjo-nen fram til 2010 i det riksdekkjande bakkenettetfor TV. I 1993 vart P4 tildelt konsesjon til å driveriksdekkjande reklamefinansiert radio, og kana-len starta sendingane sine i september det året.Same året lanserte NRK trekanalsystemet sitt iradio med P1, P2 og P3. P1 skulle vere den breiekanalen, P2 skulle by på kultur og fordjuping ogP3 skulle vere den nye ungdomskanalen. I 2004vart det riksdekkjande tilbodet i bakkenettet forradio utvida med endå ein kommersiell kanal.Kanal 24 (seinare Radio Norge) starta sendingar idet fjerde riksdekkjande nettet medan P4 heldtfram i det femte riksdekkjande nettet.

I 2009 vart det digitale bakkenettet for TV rullaut. Norges televisjon AS (NTV), som er ått avNRK, TV 2 og Telenor, fekk konsesjon for drift avdet digitale bakkenettet for fjernsyn.

I løpet av 2017 vil det riksdekkjande radionet-tet bli digitalisert. NRK, P4 og Radio Norge viletter dette einast sende digitalt. Med overgangenfrå analog til digital distribusjon aukar talet påkanalar og konkurransen i den riksdekkjandekringkastingsmarknaden.

2.1.5 Allmennkringkastingsprinsipp

Allmennkringkasting er omgrepet som med tidahar festa seg i norsk mediepolitikk og offentleg-heit om det samfunnsoppdraget som uttrykket«public service broadcasting» referer til. Endåingen av desse omgrepa vart nytta i norske medie-politiske dokument før mot slutten av 1980-talet,har ideala frå BBCs «public service broadcasting»hatt ein tydeleg innverknad. I dei første politiskedokumenta om radiokringkastinga finn vi blantanna folkeopplysingsideal, forventningar om utvi-ding av ytringsmoglegheitene og styrking av detnorske, og dessutan eit mål om at sendinganeskulle nå ut til alle. Alt frå etableringa i 1933 og iåra vidare framover mot oppløysinga av NRK-


monopolet på riksdekkjande radio og TV på byr-jinga av 1990-talet, inneheldt den politiske debat-ten og dokumenta ei rekkje formuleringar omNRKs spesielle oppgåver. Kva som karakteriserteallmennkringkastinga i ein norsk kontekst, varsåleis definert i praksis gjennom NRKs verksemdog dei politiske drøftingane om NRK.

Når omgrepet allmennkringkasting vart bruktfor første gong i Ot. prp. nr. 53 (1987–88) Lov omkabelsendingar, var det for å klårgjere skiljet mel-lom NRK som offentleg kringkastar og nye kom-mersielle kanalar. Ved utvidinga av det norskeriksdekkjande TV- og radiotilbodet med kommer-sielle kanalar vart det lagt til grunn at sendinganeskulle baserast på prinsippa for allmennkringkas-ting. I TV 2s og P4s konsesjonsvilkår vart detteuttrykt i fem relativt likelydande krav for dei toaktørane.

I 1996 vart Allmennkringkastingsrådet opp-retta for å bistå styremaktene i vurdering omNRK, TV 2 og P4 følgde allmennkringkastings-prinsippa eller ikkje. Rådet hadde ingen sank-sjonsmoglegheiter. I dei neste åtte åra la rådetfram ein årleg rapport om allmennkringkastaraneetterlevde allmennkringkastingsprinsippa.

Allmennkringkastingsrådet tok utgangspunkti konsesjonsvilkåra for TV 2 og P4 og i dei over-ordna målsetjingane som Stortinget hadde lagt tilgrunn for NRKs verksemd, og utforma fem prin-sipp for allmennkringkasting. Desse prinsippavart lagde til grunn i evalueringane til rådet:1. Sendingane skal kunne takast imot av heile fol-

ket.2. Sendingane skal innehalde ein variert meny

med program for både breie og smale lydar- ogsjåargrupper, medrekna born og unge, samane,etniske og andre minoritetar.

3. Det skal vere daglege nyheitssendingar ogsolid, laupande orientering om viktige sam-funns- og kulturspørsmål, nasjonalt og interna-sjonalt.

4. Allmennkringkastingsprogramma skal styrkjenorsk språk, identitet og kultur.

5. Allmennkringkastingskanalane skal ha redak-sjonelt sjølvstende.

Frå og med 2004 fekk Medietilsynet i oppgåve åføre tilsyn med om allmennkringkastarane oppfyl-ler allmennkringkastingsforpliktingane.

2.1.6 NRKs tilbod på samiske språk

Norsk og samisk er dei to offisielle språka i NRK.Etter at ein gudsteneste på samisk blei kringkastapå radio i 1936 vart det fremma ønske om å få

fleire samiske sendingar og i 1946 starta fastesamiske radiosendingar frå Tromsø.

I lang tid var det mange som meinte at NRKstilbod på samisk kunne svekke datidas fornors-kningspolitikk og at samisk språk på sikt ville døut, men arbeidet for å betre NRKs tilbod til samarheldt fram til tross for motstanden. I 1973 startaNRK Trøndelag med eigne sørsamiske sendingarog i 1975 starta NRK Nordland med lulesamiskesendingar i samarbeid med Sveriges Radio. I 1976blei NRK Sámi Radio flytta til Karasjok og i 1984flytta NRK Sámi Radio inn i eit nytt kringkas-tingsgbygg. På 90-talet blei NRK Sami Radiosverksemd og tilbod utvida og det nordiske samar-beidet styrka.

I 1990 starta NRK Sápmi sendingar av TV-pro-gram på samisk. Frå starten av arbeidet med eitdigitalt bakkenett for radio vedtok NRK å reser-vere ein av radiokanalane i DAB-nettet for NRKSámi Radio, og i 1999 byrja sendingane på eineigen radiokanal. Frå 1999 har NRK hatt ei fellessamisk nettavis saman med Finland og Sverige.Etterkvart oppretta kvart land eigne nettavisar ogi 2007 blei nyheitstilbodet til NRK Sámi Radio påInternet flytta til nrk.no og det blei vedteke atInternett skulle vere hovudplattform for nyheits-oppdateringar. I 2011 bytta NRK Sámi Radio namntil NRK Sápmi for å reflektere at det samiske tilbo-det er tilgjengeleg på TV, radio og Internett.Radiosendingane fortsette med namnet SámiRadio.

NRK Sápmi driv eit omfattande samarbeidmed allmennkringkastarane i Sverige (SVT ogSR) og Finland (YLE). Daglege samiske TV-nyhei-ter, Ođđasat kom på lufta i 2001, fyrst i samarbeidmed SVT og etter kvart også med YLE. Ođđasatsender i dag 20-minuttars sendingar måndag tilfredag og sendingane sendast samtidig i Noreg,Sverige og Finland. I 2008 var NRK Sámi Radiomed på å etablere eit nettverk for urfolkskringkas-tarar, World Indigenous Television BroadcastersNetwork (WITBN).

NRK Sápmi er i dag organisert som ein eigendivisjon og utgjer såleis ein av NRKs seks divisjo-nar.

2.2 Norske allmennkringkastarar

2.2.1 NRK

NRK er eit statleg ått aksjeselskap som i all hovud-sak er finansiert gjennom kringkastingsavgifta,som alle med fjernsynsmottakar har plikt til åbetale. Sidan 1996 har NRK vore organisert somstatleg aksjeselskap. Det er staten ved Kulturde-


partementet som er aksjeeigar, og kulturmi-nisteren utgjer NRKs generalforsamling. NRK-vedtektene fastset i § 3 at formålet til selskapet erå tilby allmennkringkasting for alle innbyggjaranei Noreg i radio og fjernsyn og på andre medieplatt-former. NRK tilbyr i dag tre TV-kanalar, 14 riks-dekkjande radiokanalar og eit breitt spekter avinnhaldstilbod på nett. NRK har ein sterk posisjoni den norske mediemarknaden. NRK1 og P1 erhøvesvis største TV- og radiokanal i Noreg, ognrk.no er den nest mest besøkte nettstaden fornyheiter.

Dei tre TV-kanalane NRK1, NRK2 og NRK3blir distribuerte i det digitale bakkenettet for TVog på NRKs nettsider både som direkte strøyme-teneste og på bestilling. NRK har 14 riksdek-kjande radiokanalar som blir sende i DAB-nettet:P1, P1+, P2, P3, NRKSuper/NRKFolkemusikk(delar av døgnet), NRK Alltid Nyheter, NRK SápmiRadio, mP3, NRKVær, NRKSport, NRKJazz,NRKKlassisk og NRKP13. I det riksdekkjandeFM-bandet sender NRK dei tre radiokanalane P1,P2 og P3. På nettet blir dei fleste radiokanalane tilNRK strøyma, og på nett finst også kanalaneNRKUrørt, NRKPyro, NRKRadioresepsjonen ogNRKStortinget. Omfram distribusjonen av NRKskringkastingstilbod på nett tilbyr nrk.no blantanna nyheiter, bakgrunnsinformasjon og pro-gramrelatert innhald. NRK tilbyr i samarbeid medMeteorologisk Institutt vêrtenesta yr.no. Dis-triktskontora har eigne sider på nrk.no. Gjennomnrkbeta.no har NRK ein teknologiblogg, og inn-hald retta mot skulen blir tilbode gjennom nrk-skole.no. NRK tilbyr innhald for born og unge pånrksuper.no og P3.no.

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er formu-lert i ein eigen NRK-plakat, som dannar grunnla-get for Stortingets og regjeringas styring av NRK.Plakaten er i sin heilskap teken inn i NRK-vedtek-tene kapittel II §§ 12-17, og legg difor også grunn-laget for Medietilsynets kontroll med at NRK etter-lever allmennkringkastingsforpliktingane. NRK-plakaten samlar oppdraget i seks hovudpilarar:– NRK skal støtte og styrkje demokratiet– NRK skal vere allment tilgjengeleg– NRK skal styrkje norsk språk, identitet og kul-

tur– NRK skal streve etter høg kvalitet, mangfald og

nyskaping– NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere

ikkje-kommersielt– NRK skal ha eit attraktivt innhaldstilbod på

internett, mobil-TV mv.

Dei seks hovudkrava har ei rekkje underpunktsom definerer NRKs forpliktingar nærare. Det blirstilt mange krav til korleis NRK skal bidra tilkunnskap, innsikt og læring, m.a. gjennom tilbodav tenester som kan vere kjelde til innsikt, reflek-sjon og kunnskap, bidra til auka kunnskap ominternasjonale tilhøve og kunnskap om nordiskesamfunnsforhold, kultur og språk. Vidare skalNRK tilby innhald tilrettelagt for skuleverket, oger også tillagt ansvar for å stimulere til det somofte er kalla mediekompetanse/digital kompe-tanse blant brukarar i alle aldrar. NRK skal stimu-lere til interaktiv deltaking gjennom eit tilbod avtenester og spel på nett. Krava til dekninga avnyheiter og aktualitetar omfattar dei overordnakrava til å fremje offentleg samtale og kritisk,gravande journalistikk, og laupande krav om åtilby nyheiter og aktualitetar for både breie ogsmale grupper, gje brei dekning av politiske val,og å tilby både nasjonale og internasjonale nyhei-ter på nett saman med fakta og bakgrunnsstoff fornyheiter, debatt og aktuelle samfunnsspørsmål.Det geografiske mangfaldet i Noreg skal NRKdekkje både gjennom distriktstilbod på radio, TV,nett og ved lokalt nærvær.

NRK skal også tilby kulturstoff for både smaleog breie grupper, og formidle norsk kultur og breivariasjon av norske kunstuttrykk. Det skal vereeit laupande oppdatert tilbod av kunst, kultur ogunderhaldning på nett. NRK skal formidle og pro-dusere norsk drama, formidle norsk film og sti-mulere det norske filmmiljøet. Minst 35 pst. avmusikken som blir formidla, skal vere norsk, ogNRK skal ha eit fast orkester som dekkjer eitbreitt repertoar. Vidare skal NRK dekkje bådebreidda i norsk idrettsliv, medrekna idrett utøvdav funksjonshemma, og store idrettshendingar, ogdessutan ha eit laupande oppdatert tilbod av sportpå nett. NRK har i oppgåve å fremje borns rett tilytringsfridom og informasjon, samstundes somNRK skal skjerme born mot skadelege former forinnhald. NRK skal ha eit eigeutvikla innhald forborn og unge på nett, og skal ha både norskspråk-lege og samiskspråklege program for born ogunge med ein fast regularitet.

NRK har eit særskilt ansvar for å styrkje bådenorsk og samisk språk, identitet og kultur, og skalha daglege sendingar for den samiske befolk-ninga. NRK skal ha program for nasjonale ogspråklege minoritetar, og skal både formidlekunnskap om og skape arenaer for debatt og infor-masjon om ulike grupper og mangfaldet i det nor-ske samfunnet. Tilbodet til NRK skal i hovudsakha norskspråkleg innhald, og minst 25 pst. av inn-haldet skal vere på nynorsk. NRK har ansvar for å


bidra til nyskaping, kvalitetsutvikling og aukasamfunnsverdi i tilbodet sitt. Tilbodet skal hatematisk og sjangermessig breidde. NRK-vedtek-tene presiserer ei rad krav om at tilbodet skal vereallment tilgjengeleg, noko som blant anna tyder atdet skal takast omsyn til funksjonshemma,medrekna krav til teksting, tilgjengeleggjering avNRK-arkivet, bruk av opne standardar og gratistil-bod. Krava til redaksjonelt sjølvstende inneheld itillegg til etiske standardar som går fram avRedaktørplakaten, Vær Varsom-plakaten og Tek-streklameplakaten, føresegner om at allmenn-kringkastingstilbodet skal vere ikkje-kommersieltog dessutan mange rekneskapsmessige og drifts-messige prinsipp knytte til NRKs posisjon somoffentleg finansiert allmennkringkastar.

2.2.2 TV 2

TV 2 AS er ått av det danske konsernet Egmont.Hovudkanalen til TV 2 har status som allmenn-kringkastar gjennom ei avtale med staten ved Kul-turdepartementet. Avtala inneber at TV 2 har tekepå seg å tilby eit allmennkringkastingsinnhald ihovudkanalen mot å ha ei formidlingplikt i kabel-nettet. TV 2 hovudkanalen er den største kommer-sielle TV-kanalen i Noreg, og den er også deneinaste kommersielle TV-kanalen med allmenn-kringkastingsplikter. Avtala galdt frå 1. januar2011 til 31. desember 2015, men vart ved avtale av10. februar 2015 forlengd med eitt år til 31. desem-ber 2016. Grunngjevinga for forlenginga var at detpågåande arbeidet med stortingsmeldinga omNRK vart utvida til også å omfatte rammevilkårafor kommersiell allmennkringkasting.

Avtala inneber at sendingane på hovudkanaleni TV 2 skal baserast på prinsippa for allmennkring-kasting. Dette inneber at programprofilen til kana-len skal vere av allmenn karakter og interesse, ogat programmenyen skal ha tematisk og sjanger-messig breidde, både kva gjeld samansetning avprogramkategoriar og samansetninga innanforden einskilde programkategorien. Kanalen skalha program for både breie og smale sjåargrupper.TV 2 har forplikta seg til at hovudkontoret og densentrale nyheitsredaksjonen skal liggje i Bergen iheile avtaleperioden.

Vidare er det fastsett spesifikke programvilkårom at TV 2 skal sende daglege eigenprodusertenyheitssendingar med base i den sentrale nyheits-redaksjonen, norskspråklege program for bornkvar veke og jamlege norskspråklege program forunge. Formidlinga av norsk film og TV-drama skalliggje på bortimot same nivå som i perioden 2007–2009, men kostnadene med produksjonen av

Hotel Cæsar skal haldast utanfor. TV 2 er også for-plikta til å nytte begge dei offisielle norske målfor-mene, og at norskspråklege program skal utgjereminst 50 pst. av sendetida.

TV 2 pliktar å gjere hovudkanalen tilgjengelegfor alle distributørar som er omfatta av ordningamed formidlingsplikt. Statens yting er å sikrehovudkanalen i TV 2 formidling i samsvar medgjeldande reglar om formidlingsplikt i forskrift av28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og audio-visuelle bestillingstenester (kringkastingsfor-skrifta) § 4-2 første ledd.

TV 2 tilbyr også ei rekkje andre TV-kanalarsom det ikkje er knytt allmennkringkastingsfor-pliktingar til: TV 2 Zebra, TV 2 Bliss, TV 2 Nyhets-kanalen, TV 2 Filmkanalen, TV 2 Sportskanalenog TV 2 Sport Premium. Endå nokre sportska-nalar blir tilbodne gjennom TV 2s eigarskap i dennorske delen av C More Sports betal-TV-kanalar.Strøymetenesta TV 2 Sumo er eitt av dei abonne-mentsbaserte innhaldstilboda til TV 2.

2.2.3 Radio Norge

Det tyske mediekonsernet Bauer Radio Ltd(Bauer) inngjekk 28. april 2015 avtale om kjøp avalle aksjane i SBS Radio Norge AS frå DiscoveryCommunications Nordic APS, som var eigar avRadio Norge. Radio Norge er den tredje størsteradiokanalen i Noreg. Radio Norge er ein av dei tokommersielle allmennkringkastarane for radio ilandet, og har konsesjon i det fjerde riksdek-kjande FM-nettet. Konsesjonen i det analoge FM-nettet er gjeven frå 1. januar 2014 til 31. desember2016. Ved sida av allmennkringkastingskanalenRadio Norge omfattar Bauers kjøp også to lokalra-diokjeder, Radio 1 og Radio Rock. Selskapet hardigitale radiokonsesjonar, og sender Radio Norge,Radio 1 og Radio Rock i Riksblokka i DAB-nettet.

Radio Norges allmennkringkastingsforpliktin-gar inneber at sendingane skal baserast på prin-sippa for allmennkringkasting. Dette inneber atprogramprofilen til kanalen skal vere av allmennkarakter og interesse, og at programmenyen skalha tematisk og sjangermessig breidde, både kvagjeld samansetning av programkategoriar ogsamansetninga innanfor den einskilde programka-tegorien. Kanalen skal ha program for både breieog smale sjåargrupper. Radio Norge har forpliktaseg til å ha hovudkontor og sentral redaksjonminst 70 kilometer utanfor Oslo.

Vidare er det fastsett spesifikke programvilkårom at Radio Norge skal ha eigen nyheitsredaksjonog sende faste, eigenproduserte nyheitsbulletinargjennom heile dagen. Nyheits- og aktualitetssen-


dingane skal ha eit analytisk, kritisk og fordju-pande perspektiv. Radio Norge skal spele minst35 pst. norsk musikk i sendingane sine. Regje-ringa vedtok 16. april 2015 at digitaliseringa avradio skal gjennomførast i 2017. For dei riksdek-kjande allmennkringkastarane tyder det at sendin-gane i FM-nettet blir avvikla og at skyldnaden tilallmennkringkasting blir avskaffa frå same tids-punkt.

2.2.4 P4

P4 Radio Hele Norge AS (P4) er ått av det svenskemediekonsernet Modern Times Group (MTG),som også eig fleire andre radioog TV-stasjonar iNoreg. P4 er den nest største radiokanalen iNoreg etter NRK P1. P4 er ein av dei to kommersi-elle allmennkringkastarane for radio i Noreg oghar konsesjon i det femte riksdekkjande FM-net-tet. I likskap med Radio Norge har P4 konsesjon idet analoge FM-nettet frå 1. januar 2014 til 31.desember 2016. P4s allmennkringkastingsforplik-tingar inneber at sendingane skal baserast på prin-sippa for allmennkringkasting. Dette inneber atkanalens programprofil skal vere av allmennkarakter og interesse, og at programmenyen skalha tematisk og sjangermessig breidde både kvagjeld samansetning av programkategoriar ogsamansetninga innanfor den einskilde programka-tegorien. Kanalen skal ha program for både breieog smale sjåargrupper. P4 har forplikta seg til å hahovudkontor og sentral redaksjon på Lilleham-mer.

Dei spesifikke programvilkåra i P4s allmenn-kringkastingskonsesjon svarar til dei Radio Norgehar og inneber at P4 skal ha eigen nyheitsredak-sjon og sende faste, eigenproduserte nyheitsbulle-tinar gjennom heile dagen. Nyheits- og aktualitets-sendingane skal ha eit analytisk, kritisk og fordju-pande perspektiv. P4 skal også spele minst 35 pst.norsk musikk i sendingane sine.

P4 har ved sida av allmennkringkastingskana-len P4 også lokalradiokjeda P5 Radio HalveNorge, og har tett samarbeid med Energy Hol-

ding Norway AS (NRJ). Selskapet sender P4, P5Hits, P6 Radio Rock og P7 Klem i Riksblokka i detdigitale bakkenettet, og har mange digitale radio-kanalar i ulike regionar i Lokalradioblokka i DAB-nettet. I tillegg tilbyr P4 nokre kanalar gjennom eistrøymeteneste på nett.

MTG tilbyr også fleire TV-kanalar som detikkje er knytt allmennkringkastingsforpliktingartil: TV3, Viasat 4 og TV 6 i tillegg til strøymete-neste og ei rekkje betal-TV-kanalar under Viasat-paraplyen.

2.2.5 Lokalradio

I lokalradiosektoren er det tre ulike konsesjonsty-par for analog FM-radio:– 24/7-radio som sender døgnkontinuerleg kom-

mersiell radio– allmennradio som har rett til å sende kommer-

siell radio minst 12 timar per dag– nisjeradio som sender ikkje-kommersiell radio

og må dele sendetida med andreDei kommersielle konsesjonane vart tildelte

etter ein skjønnheitskonkurranse der aktøraneblant anna baud på leveransar av lokalt innhaldrekna i minutt. Dei kommersielle konsesjonane ervidare underlagde krav om å sende minst 30minutt nyheits- og aktualitetsstoff med tilknytingtil konsesjonsområdet. Dette inneber at dessekonsesjonærane blir rekna som allmennkringkas-tarar. Konsesjonane varar i sju år frå 1. januar 2010til 31. desember 2016. Utlaupet av konsesjonanesamsvarar såleis med tidspunktet for digitalise-ring av dei riksdekkjande FM-sendingane til NRK,Radio Norge og P4. I Meld. St. 24 (2014–2015)Rammevilkår for lokalradio i samband med digita-liseringa av radiomediet, varslar Kulturdeparte-mentet at innhaldskrava for dei kommersielle kon-sesjonærane som held fram på FM skal opphevasti neste konsesjonsperiode som byrjar 1. januar2017. Dette inneber at desse kringkastarane fråsame tidspunkt ikkje lenger vil bli rekna som all-mennkringkastarar.


3 Tendensar i mediemarknaden

3.1 Innleiing

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i endigital framtid, vart det gjort greie for sentraleteknologiske endringar som har hatt verknad forkringkastingssektoren og publikum. Sidan dengongen har mediebransjen vore gjennom storeøkonomiske og strukturelle transformasjonarsom følgje av digitaliseringa. Føremålet med dettekapittelet er å belyse nokre sentrale utviklings-drag i mediesektoren. Kapittelet er meint som eitbakteppe for tiltakskapitla i meldinga som spesi-fikt omtalar allmennkringkastaranes rolle og man-dat i medielandskapet.

Det er spesielt fire utviklingstrekk som vil bliframheva. For det første har mediesektoren vortemeir globalisert. Den norske mediebransjen erprega av internasjonale eigarar. Internasjonalestrøymeaktørar som Netflix, HBO og You Tubehar på kort tid fått viktige posisjonar i medie-marknaden. For det andre har konvergens ogplattformekspansjon ført til at medieselskapa utvi-dar tilbodet sitt. Det gjer at avis- og TV-hus istørre grad tilbyr liknande innhald. For det tredjeer den tradisjonelle medieøkonomien underpress. Den digitale transformasjonen har ført tilstore utfordringar for etablerte forretningsmodel-lar i media, spesielt i pressa, samstundes som glo-bale aktørar endrar premissane i annonsemarkna-den. Endeleg blir det vist til endringar i mediekon-sumet og mediebruken blant folk. Veksten imobile plattformer gjev monaleg større valfridomtil å konsumere medieinnhald når og der folk vil.For medieaktørane inneber det at dei må vereoffensive og tilby innhald på dei plattformene derfolk er til ein kvar tid. Ein konsekvens av dette erat sosiale media har vorte ein viktig distribusjons-kanal for redaksjonelt innhald.

3.2 Globalisering

Den norske mediebransjen er kjenneteikna av atden i aukande grad opererer i ein globalmarknad.1 I norsk samanheng merkar ein globali-seringa på fleire måtar.

3.2.1 Eigarskap

I kringkastingssektoren er NRK det einaste heil-åtte norske selskapet. Dei tre andre TV-husa mednasjonal dekning har utanlandske eigarar. Detdanske konsernet Egmont har sidan 2012 vore100 pst. eigar av TV 2 Gruppen. Kanaltilbodetdeira er hovudkanalen TV 2, nisjekanalane TV 2Zebra, TV 2 Humorkanalen, TV 2 Nyhetskanalen,TV 2 Sportskanalen, TV 2 Bliss, TV 2 Sport Pre-mium omframt nett-tenesta TV 2 Sumo. TV 2 harogså overteke kanalane til C More Sport i Noreg.Det globale medieselskapet Discovery Communi-cations har også etablert seg som ein sterk aktør iden norske marknaden. I 2012 kjøpte dei SBSNordic og overtok eigarskapen til ei rekkjekanalar. Kanaltilbodet deira i Noreg omframthovudkanalen TVNorge og nisjekanalane Fem,Max, Vox, TLC Norge, Discovery Channel, Euro-sport, Animal Planet og dessutan den internettba-serte abonnementstenesta D-play. MediehusetMTG er eit svensk mediekonsern og tilbyr blantanna hovudkanalen TV3 og nisjekanalane Viasat4, TV6, Viasat Sport, Viasat Fotball, Viasat Film-kanalane og strøymetenesta Viaplay.

Også andre delar av mediebransjen er pregaav utanlandske eigarar. Eit eksempel i avisbran-sjen er den danske Aller-gruppa, som kjøpte Dag-bladet i 2013. Mange av dei største sjølvstendigeproduksjonsselskapa har også utanlandske eiga-rar. Dette gjeld alle dei største selskapa, Monster,Eyeworks, Dinamo, Rubicon, Mastiff og Strix,som er ått av nordiske eller internasjonale kon-sern.

3.2.2 Globale medieselskap

Globalisering i mediebransjen er også kjenne-teikna av nærværet til internasjonale mediesel-skap. Disney, Bonnier, BBC, 21st Century Fox,Viacom og Time Warner har sidan liberaliseringaav TV-sektoren distribuert eit stort mangfald avutanlandske nisje- og premiumkanalar til det nor-

1 Sjå MedieNorges publikasjon Medieåret 2013–2014 Medie-utviklingen i Norge: Fakta og trender (2014) for oversyn.


ske publikummet. Digitaliseringa av bakkenettetfor TV førte vidare til at mesteparten av befolk-ninga fekk tilgang til eit større utval av TV-kanalar.

Eit viktig utvekslingstrekk dei seinare åra er atstrøyme- og nett-tenester har vorte populæreblant folk, spesielt blant dei yngre. Innanfor strøy-memarknaden konkurrerer dei norske kringkas-tarane med globale strøymeaktørar, samt nett-TV-tilbodet til nettavisene. Som ein kan sjå av figur3.1, som viser posisjonen aktørane har i markna-den etter talet på brukarar kvar veke, er You Tube

ei spesielt populær teneste, etterfølgd av NRKsnett-TV, Netflix og VGTV. Figuren viser også atsærleg Netflix har auka i popularitet dei siste åra.

Om ein derimot ser på dagleg bruk (figur 3.2),er Netflix større enn NRK. I denne figuren ser einogså korleis strøymetenestene er spesielt popu-lære i dei yngre aldergruppene.

Den norske mediebransjen er også prega av atglobale sosiale medieaktørar som Facebook,Snapchat og Twitter på kort tid har vorte sværtpopulære. Felles for desse aktørane er at dei når

Figur 3.1 Seks største leverandørar av videoinnhald på nett etter brukarar kvar veke (i pst.)

Blant nettbefolkninga, 15 år+Kjelde: TNS Gallup (Interbuss)

22

14

20

9 6

29

20 23

9 6

53

28 26

22

9 6

0

10

20

30

40

50

60

YouTube NRK Nett-TV Netflix VGTV DBTV TV 2 Sumo

Q4 2012

Q4 2013

Q4 2014

Figur 3.2 Dagleg bruk av utvalde leverandørar av videoinnhald i 4. kvartal 2014 (i pst.)

Blant nettbefolkninga, 15 år+Kjelde: TNS Gallup (Interbuss)

22

11 9

4 3 3 2 2 2 2

42

24

14

6 8

4 4 5 3

7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

YouT

ube

Netflix

NRK Nett

-TV

VGTV

ABC Star

tside

n

Viaplay

Aftenp

osten

Web

TV

DBTV

SOL TV

TV 2 Sum

o

Alle 15 år+

15-29 år


ei stor brukarmasse verda rundt. Som figur 3.3viser, er Facebook ein leiande aktør i marknadenfor sosiale media. 90 pst. av dei mellom 15 og 29 årbrukar Facebook dagleg, medan 68 pst. brukarSnapchat. Facebook har samanlikna med norskemediehus nest høgste tal for dagleg dekning (sjåfigur 3.4).

3.2.3 Konsekvensar for norsk innhald

Globaliseringa inneber auka konkurranse i medie-sektoren. Innhaldet som blir produsert av norskemedieaktørar konkurrerer i større grad med detbeste av innhaldet som blir produsert i resten avverda. Dette inneberar at folk kan velje frå eitmangfald av innhald og tenester av høg kvalitet.Frå eit kulturpolitisk perspektiv er det viktig at detblir produsert og konsumert norsk innhald. All-mennkringkastarane har difor fått eit særskiltansvar for å inkludere norsk innhald i programtil-bodet i styringsdokumenta sine (jf. kapittel 2.2.).

Dei nye globale strøymetenestene tilbyr i litengrad norsk innhald. Netflix har nokre norske fil-mar og dramaseriar i programbasen sin, og harengasjert seg på finansieringssida i norsk drama-produksjon i TV-serien Lilyhammer, medan HBO iliten eller ingen grad byr på norske program.

3.3 Konvergens og plattforms-ekspansjon

Plattformsekspansjon og konvergens i mediesek-toren inneber at mediehusa utvidar tilbodet til nyedigitale medieplattformer, og at grensene mellomulike sektorar, marknader, medietenester og sjan-grar blir endra. Dette kan illustrerast ved at sel-skap som tidlegare kalla seg avishus eller TV-hus,no i større grad går under nemninga «mediehus».Mediehusa tilbyr eit mangfald av tenester og inn-

Figur 3.3 Dagleg bruk av utvalde sosiale media blant alle og i aldergruppa 15–29 år (i pst.)

Blant nettbefolkninga, 15 år+, 4. kvartal 2014Kjelde: TNS Gallup (Interbuss)

71

30

22 22

6

90

68

42 47

8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Facebook Snapchat YouTube Instagram Twitter

Alle (15 år+)

15-29 år

Figur 3.4 Dagleg dekning norske mediehus og Facebook 4. kv. 2014 (i pst.)

Andelar for norske mediehus: befolkning 12 år+. Facebook:befolkning 15 år+, justert slik at talet ikkje berre gjeld nettbe-folkningaFrå 2011 inkluderer NRKs andel Yr.no Kjelde: TNS Gallup (Forbruker & Media / Interbuss)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

NRK

Faceb

ook

TV 2 VG

SBS Disc

overy

Dagbla

det

Aftenp

osten


hald på ei rekkje plattformer som radio, TV, nett-TV, nettavis, sosiale media etc. For eksempel fem-ner mediehuset VG om blant anna VG Papir, VGmobil, VG Nett og VGTV, medan mediehusetNRK inkluderer NRK Nett-TV, NRK Tekst-TV,NRK Mobil, NRK.no, NRK Radio og NRK TV.Utviklinga fører til at aktørar i avis og TV-sektor-ane i aukande grad tilbyr same type innhald.

Konvergens og plattformsekspansjon førerogså til at mediehusa kan eksperimentere medjournalistikk og medieproduksjon. Journalistaneer i større grad venta å kunne produsere innhaldtil fleire plattformer, og det er mogleg å kombi-nere ulike former for uttrykk i ein produksjon. Eiteksempel på ein slik multimedial produksjon erreportasjen Historien om Odin, som tok opp mob-bing som samfunnsproblem. Saka vart blant annadekt gjennom ein reportasje i VG med kombina-sjon av tekst, videoklipp og biletseriar, og elles iein dokumentar, ei rekkje nyheitsartiklar og aktivdeltaking i sosiale media. Produksjonen vann Denstore journalistprisen i 2015.

Overgangen til digitale plattformer som Inter-nett og mobil har også ført til auka fokus på bru-karinvolvering. Publikum blir invitert til å bidraved å sende inn videoar og bilete, skrive bloggareller kommentere redaksjonelt innhald i kommen-tarfelt eller sosiale media. At folk i aukande gradblir oppmoda til å delta og ytre seg, er positivt formeiningsmangfaldet i offentlegheita, men det har

også har ført til diskusjonar om redaktøransvar,presseetikk og ytringskultur.

3.4 Overgang til ein digital medieøkonomi

For den kommersielle mediebransjen har over-gangen til ein digital medieøkonomi ført til fleireutfordringar. Det er likevel relativt store skilnadermellom ulike mediesektorar.

Det er spesielt papiravisene som står overforstore utfordringar i form av fallande avisopplag ogsviktande annonseinntekter. Kringkastingssekto-ren har ikkje i same grad opplevd ein inntektss-vikt. Som man kan sjå i figur 3.5 opplever aviseneeit fall i annonseinntektene på papir, mens rekla-meomsetninga for nettavisene ikkje så langt harkompensert for tapet. I følgje rapporten Aviser ogdigital betaling (nr. 64, 2015) utført av SigurdHøst, er situasjonen vanskelegast for dei store ogdei mellomstore avisene. Nedgangstidene i avis-bransjen har ført til at mange avishus har innførtinnsparingstiltak og nedbemanningar. Samstun-des arbeider avisene for å auke sine digitale inn-tekter. Delen aviser som har etablert ulike formerfor betalingsløysningar sine nettsider har auka deisiste åra, og det arbeidast med å auke reklameinn-tektene på nett.

Figur 3.5 Netto reklameomsetning 2005–2014 (i mill. kroner)

Papiravis inkluderer dagspresse, innstikk og gratisaviser, medan nettaviser ligg under Internett. Internett inkluderer elles merke-vare- og rubrikkannonsering, nettkatalogar, mobile plattformer, nett-TV og søkeordannonsering via Google. Sosiale medium erikkje med i statistikken.Kjelde: IRM, bearbeidd av MedieNorge

-

1 000

2 000

3 000

4 000

5 000

6 000

7 000

8 000

9 000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Papiravis totalt

Internett

TV

Radio

Ukepresse/magasiner

Fagpresse


Ei utfordring for heile mediebransjen er at glo-bale aktørar som Google og Facebook tek ein sta-dig større del av den norske annonsemarknaden.Det er vanskeleg å få reelt innsyn i kor stor delGoogle og Facebook tek av reklameomsetninga,men det er ingen tvil om at marknadsposisjonanedeira er store. Desse aktørane kan ved hjelp avavanserte algoritmar og kostbare analyseverktøyutnytte kunnskapen om brukarane til å skreddarsyannonsar.

3.5 Mediebruk

Eit kjenneteikn ved dagens mediebilete er at deter stor valfridom når det gjeld når, kvar og korleisein konsumerer medieinnhald. Som tidlegarebeskrive i dette kapittelet, finst det eit stort mang-fald av nasjonale og utanlandske tilbydarar avmedieinnhald som gjev folk eit breitt innhalds-mangfald via ei rekkje plattformer.

Endringane i folks mediebruk heng ogsåsaman med sosiale, teknologiske og økonomiskefaktorar. Noreg ligg langt framme i bruk nymedieteknologi. Figur 3.6 viser til dømes at det erein stadig auke av husstandar med TV-apparatsom kan knytast til Internett.

Eit anna viktig utviklingstrekk som påverkarmediebruken, er den raske veksten av mobiltmedieutstyr. Figur 3.7 viser at 80 pst. av befolk-ninga har smarttelefon og 70 pst. eig nettbrett.Den raske veksten av mobilt medieutstyr gjer nyetypar mediebruk moglege. Medieinnhald kan

konsumerast der ein til kvar tid oppheld seg, ogdet er også vorte vanlegare å bruke fleire medie-kanalar på same tid. Tal frå TNS Gallups undersø-king Social Media Tracker viser at over 30 pst. avfolket ofte2 brukar fleire skjermar samstundes, ogdet er særleg dei yngre som «multitaskar». Dettyder blant anna at mediebedriftene kan inviteretil større samspel mellom innhald på TV og Inter-nett.

3.5.1 Stabilitet og endring

Befolkningas medievaner er prega av både stabili-tet og endring. Figur 3.8 viser at delen som harsett på TV ein gjennomsnittsdag har minka,medan delen som har høyrt på radio har auka.Figuren viser også at delen som har teke i brukInternett har auka sterkt, spesielt på mobil.

Viss ein ser på tida folk sjølv rapporterer at deihar brukt på ulike medier, framvisast eit liknandebilete. Figur 3.9 viser at tida befolkninga mellom9–79 år oppgir at dei brukar på TV ein gjennom-snittsdag, har minka med ca. 20 minutt sidan2005, medan tida som blir brukt på Internett, harstige med ca. 80 minutt. Her er det også storegenerasjonsskilnader. Ikkje overraskande skjerdei største endringane hjå dei yngre. Blant deimellom 16 og 24 år har tida brukt på TV minka frå134 minutt i 2005 til 82 minutt i 2014, medan tidabrukt på Internett har auka frå 73 til 204 minutt.

Figur 3.6 Andel husstandar som har ulike typar TV-tilknyting til Internett (i pst.)

Kjelde: TNS Gallup (TV-utstyrsundersøkelsen)

11 12

16 18

21

27 26

6 9

11 14 15

14 13 14

17

8 5

7

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

Mars 2012

Sept. 2012

Feb. 2013

Sept. 2013

Feb. 2014

Sept. 2014

Feb. 2015

Smart-TV

Apple TV

TV-spill med streamingmulighet

Andre enheter som streamer nett-innhold på TV-en (Slingbox, BoXee, Chromecast etc.)

2 Ofte inkluderer dei som har svara «alltid» eller «halvpartenav tida».


Til samanlikning har TV-sjåinga i aldersgruppa67–79 auka frå 180 til 236 minutt, medan internett-bruken har auka frå 9 til 35 minutt. Radiolyttinghar halde seg relativt stabil i begge aldergrup-pene.

At TV-sjåinga har minka blant dei yngrealdersgruppene, tyder ikkje nedgang i konsum av

audiovisuelt innhald. Tala indikerer heller at fleireser audiovisuelt innhald på Internett. I figur 3.10kan ein sjå korleis talet på dei som har sett TVlineært ein gjennomsnittsdag har minka, medantalet på dei som strøymer innhald har auka.

Figur 3.11 stadfestar igjen at det er store skil-nader mellom aldersgruppene i konsumpsjon av

Figur 3.7 Andel med tilgang til heime-PC, nettbrett og smarttelefon (i pst.)

Deler blant befolkninga mellom 9 og 79 år. Smarttelefon og nettbrett var ikkje inkludert i undersøkinga før 2012.Kjelde: Statistisk sentralbyrå (Norsk mediebarometer)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Hjemme-PC

Smarttelefon

Nettbrett

Figur 3.8 Del som har sett på TV, høyrt på radio, brukt Internett og brukt Internett på mobiltelefon ein gjennomsnittsdag 2005–2014 (i pst.)

I befolkninga mellom 9 og 79 år. Internett på mobiltelefon vart ikkje inkludert i undersøkinga før 2009. TV inkluderer «direkte»nett-TV frå 2008. Sjåing på opptak av TV-program er ikkje inkludert.Kjelde: Statistisk sentralbyrå (Norsk mediebarometer)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

TV

Radio

Internett

Internett på mobiltelefon


audiovisuelt innhald på Internett, og at det eraldersgruppa 16–24 som i særleg grad serlevande bilete via denne plattforma.

3.5.2 Meir valfridom

For publikum inneber ein overgang i frå lineærTV-sjåing til strøyming at ein er mindre prisgittsendeskjemaet til kringkastarane. Å setje saman

programma i sendeskjema har alltid vore ein vik-tig del av strategien i TV-husa for å halde på publi-kum. Målet har vore å skape vertikal flyt slik atsjåarane eller lydarane ikkje byter kanal mellomprogramma, og horisontale linjer i sendeskjemaetfor å etablere attkjennelege mønster slik at folkkjem tilbake til kanalen. Etter at digitaliseringa avbakkenettet førte til større utval kanalar i TV-tilbo-det, vart det også viktigare å etablere strategiar

Figur 3.9 Tid brukt på TV, radio og Internett ein gjennomsnittdag 2005–2014, blant alle (i minutt)

Kjelde: Statistisk sentralbyrå (Norsk mediebarometer). TV inkluderer «direkte» nett-TV frå 2008.Sjåing på opptak av TV-program erikkje inkludert.

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

TV

Radio

Internett

Figur 3.10 Del som har sett TV, brukt PVR og strøyma film/TV/video ein gjennomsnittdag 2007–2014 (i pst.)

Kjelde: Statistisk sentralbyrå (Norsk mediebarometer), tilverka av Medienorge. TV inkluderer «direkte» nett-TV frå 2008.Sjåing påopptak av TV-program er ikkje inkludert.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

TV

Internett: film, TV, video

PVR


for å flytte sjåarar mellom kanalar. Plattformek-spansjon har så i seinare tid ført til programleg-gingsstrategiar på tvers av plattformer, for eksem-pel å få folk frå eit TV-program over til ei nettside.

Kjøp av seriar på DVD, høve til å ta opp TV-inn-hald og strøymetenester har ført til at publikumhar fått større valfridom og i større grad er vortevant til å konsumere innhald når dei vil uavhengig

av sendeskjema. Det inneber at mange ser på TV-serier og anna innhald i store mengder over korttid (også kalla «bingewatching»). Figur 3.12 viserat dei som er under 30 år i mykje større grad enndei som er over 30 vel å sjå TV-seriar i bolkar i sta-den for å følgje dei direkte under TV-sendingane.

For TV-kanalane tyder denne utviklinga at dei istørre grad må vurdere kor mykje av innhaldet

Figur 3.11 Andel som har sett TV, brukt PVR og strøyma film/TV/video ein gjennomsnittsdag 2014, for-delt på alder (i pst.)

Kjelde: Statistisk sentralbyrå (Norsk mediebarometer), tilverka av Medienorge. TV inkluderer «direkte» nett-TV frå 2008. Sjåing påopptak av TV-program er ikkje inkludert

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

9-15 år 16-24 år 25-44 år 45-66 år 67-79 år

TV

Internett: film, TV, video

PVR

Figur 3.12 Dersom du ser på TV-seriar, kva gjer du vanlegvis? (i pst.)

Kjelde: Medieundersøkelsen 2014, gjennomført av Respons for Nordiske Mediedager i januar 2014

0

10

20

30

40

50

60

Ser episodene når de sendes på TV-kanalen

Ser enkeltepisoder gjennom opptak eller nedlasting

Ser flere episoder i strekk gjennom opptak eller nedlasting

Ser ikke på TV-serier

16-25 år 26 år og eldre


som skal gjerast tilgjengeleg om gongen. Netflixhar vore særleg offensive i denne samanhengenog lagt ut heile seriar samla under eitt. NRK ogTV 2 har også eksperimentert med ulike strate-giar. NRK la til dømes ut heile den tredje seson-gen av Lilyhammer på nettet før episodane vartviste på NRK1. TV 2 valde å gjera tilgjengeleg denfølgjande episoden av serien Frikjent på TV 2Sumo rett i etterkant av at serien var blitt vist påTV. I kva grad kringkastarane gjer innhaldet til-gjengeleg avheng både av avtalar og programse-tjingsstrategiar.

3.5.3 Nyheitsforbruk og sosiale media

Endringar i medieteknologi har ført til at folk hareit meir fragmentert nyheitskonsum. Figur 3.13viser at tradisjonell TV framleis er viktig for å opp-datere seg på nyheiter. Men også her er det storeforskjellar for dei ulike generasjonane. Dei eldre

aldersgruppene er dei som i størst grad nyttar TVfor å oppdatere seg på nyheiter, etterfølgt avpapiraviser og radio. For dei yngste er situasjonenannleis. Det viktigaste mediet deira for å haldeseg oppdatert på nyheiter er nettaviser, medan TVog Facebook følgjer som andre og tredjeval. Talaviser at for å nå heile befolkninga er det viktig åvere på mange plattformer.

Sosiale media har etablert seg som ein viktigkanal for mediehusa. Dette skapar både mogleg-heiter og utfordringar. På den eine sida fungerersosiale media som ein attraktiv plattform for åmøte publikum og engasjere folk til å kommen-tere og dele innhald. Samstundes blir media pris-gjeven vala og strategiane til desse aktørane. Sosi-ale medieaktørar kan til dømes endre sine algorit-mar slik at innhaldet som distribuerast frå medie-bedriftene prioriterast eller nedprioriterast i bru-karanes profiler.

Figur 3.13 Viktigaste medium for å halde seg oppdatert på nyheiter fordelt på alder, 2. kvartal 2014. (i pst.)

Andelar av nettbefolkninga, 15 år+Kjelde: TNS Gallup (Social Media Tracker 2. kvartal 2014)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

TV Nettaviser (inkl. NRK.no, TV2.no)

Radio Papiraviser Facebook Twitter

15-29 år

60 år+

Alle


4 Rettslege rammevilkår

4.1 Innleiing

Norsk mediepolitikk er integrert i det regionaleog globale samarbeidet som skjer gjennom blantanna EØS-avtala, Europarådet, FN (WIPO ogUNESCO) og WTO. Noreg er også med i samar-beidet i Nordisk Ministerråd.

Den teknologiske utviklinga har ført til raskglobalisering på medieområdet. Tanken om at einallmennkringkastar skal sikre grunnleggjandedemokratiske, sosiale og kulturelle behov i sam-funnet står framleis sterkt.

Verksemda til offentleg finansierte allmenn-kringkastarar har kome under stadig aukandepress frå kommersielle aktørar, noko som har førttil at EU og Europarådet har vedteke retnings-gjevande reglar og tilrådingar om allmennkring-kastarar.

Det internasjonale rammeverket legg over-ordna føringar for utforminga av nasjonale regel-verk. Samstundes vil utforminga av allmennkring-kastaroppdraget først og fremst vere ei nasjonalsak.

4.2 Internasjonale rammevilkår

4.2.1 EØS-avtala

4.2.1.1 Generelt

Det mest sentrale internasjonale regelverket forkringkastingssektoren er EØS-avtala. Avtala harstor innverknad på mediesektoren og mediepoli-tikken i Noreg. EØS-avtala skal blant anna sikrelike konkurransevilkår og fri rørsle av tenester iEØS-området. Dette regelverket legg dermedføringar for norsk lovgjeving og myndigheitsut-øving på mediefeltet og set skrankar for offentlegstøtte til allmennkringkastarar. Samtidig gjevregelverket EØS-landa stor fridom til å bevare ogutvikle mediepolitikken i samsvar med eigne kul-turelle tradisjonar og verdiar.

4.2.1.2 Offentleg støtte

Regelverket i EØS-avtala om offentleg støtte råkarkringkastarar som er heilt eller delvis finansierteav det offentlege.

Etter at konkurransemyndigheitene i EU på1990-talet tok imot ein del klager frå kommersiellekringkastarar om lisensfinansiert allmennkring-kasting, vedtok EUs Ministerråd i 1997 densåkalla Amsterdamprotokollen om allmennkring-kasting1 der allmennkringkastingsrolla er under-streka som viktig. Protokollen gjev uttrykk for atallmennkringkasting er ein føresetnad for eit vel-fungerande demokrati, og at den er naudsynt for åhalde ved lag eit breitt spekter av ulike medium.Amsterdamprotokollen slår elles fast at systemetmed allmennkringkasting har direkte samanhengmed demokratiske, sosiale og kulturelle behov ialle samfunn, og at medlemsstatane sjølve skalkunne avgjere finansieringsform, organisering ogmandat for allmennkringkastarane. Samtidig stil-ler protokollen krav om tydelegare avgrensing avmandatet til allmennkringkastarane og kva foroppgåver som kan finansierast med lisens. Prin-sippa i Amsterdamprotokollen vart stadfesta i1999.

På bakgrunn av EU-retten og praksis frå EU-domstolen har EU-kommisjonen sett opp ret-ningsliner for offentleg støtte til allmennkringkas-tarar. Retningslinene er ikkje eit rettsleg bindanderegelverk, men leggjer føringar for korleis EU-kommisjonen skal gå fram for å vurdere omoffentleg finansiering av allmennkringkastarar er isamsvar med reglane om offentleg støtte. Doku-mentet har difor praktisk tyding for korleis EU-statane innrettar allmennkringkastarane sine.Eftas overvåkningsorgan (ESA) har utarbeidd til-svarande retningsliner som byggjer på EU-kom-misjonens retningsliner. Av retningslinene går detfram at offentleg støtte til allmennkringkasting vilvere lovleg i fall følgjande vilkår er oppfylte:– Allmennkringkastingsoppdraget bør define-

rast så klårt og presist som råd. Det er einast

1 Amsterdam Protocol on Public Service Broadcasting


tenester som er omfatta av oppdraget, som kanfinansierast med lisensmidlar.

– Allmennkringkastaroppdraget må liggje føresom eit formelt pålegg. For at nye tenester somvil utgjere ei vesentleg endring av det eksiste-rande allmennkringkastingstilbodet skalkunne innlemmast i allmennkringkastingsopp-draget, bør det etablerast ein førehandsgod-kjenningsprosedyre.

– Det bør førast effektivt tilsyn med at allmenn-kringkastingsoppdraget blir oppfylt.

– Lisensmidlar skal einast nyttast til å finansiereallmennkringkastingsverksemd. Difor måikkje støtta overstige nettokostnadene ved åutføre allmennkringkastingsoppdraget. Detteinneber bl.a. at det ikkje må liggje føre over-kompensasjon, og at kompensasjonen ikkjekan nyttast til å kryss-subsidiere kommersiellverksemd. Dette føreset at offentleg finansi-erte allmennkringkastarar må ha ein rekne-skapsmessig separasjon mellom allmennkring-kastingsverksemda og kommersiell verksemd.

Retningslinene slår fast at den einskilde medlems-staten har relativt vidt rom til å vareta det redak-sjonelle sjølvstendet til allmennkringkastaren.Vidare er det presisert i retningslinene at det somutgangspunkt er opp til nasjonale styremakter ådefinere allmennkringkastingsoppdraget innan-for ramma av kva som kan oppfattast som all-menne og økonomiske tenester, det vil seie tenes-ter som fyller kulturelle, sosiale og demokratiskeoppgåver i samfunnet. ESAs oppgåve er avgrensatil å undersøkje om definisjonen inneheld open-berre feil.

Innanfor ramma av tradisjonell kringkastings-verksemd er det aksept for ein vid definisjon avkva typar innhald som er omfatta av oppdraget.Oppdraget kan omfatte ein brei og balansertsamansett programprofil som er eigna til å få eiviss publikumsoppslutning. Dette gjeld ikkjeberre opplysingsverksemd, men også for eksem-pel sport og underhaldning.

For at allmennkringkastarar framleis kan speleei viktig rolle i den nye digitale medierøyndomen,slår retningslinene fast at allmennkringkastararkan bruke offentleg støtte for å tilby audiovisuelletenester over nye distribusjonsplattformer. Detteføreset at tenestene oppfyller demokratiske, sosi-ale og kulturelle behov i vedkomande EØS-land.Det blir vidare stilt krav om at tenesta ikkje harurimelege marknadskonsekvensar som er unød-vendige for å oppfylle allmennkringkastingsopp-draget. Retningslinene slår fast at kjøp av eksklu-sive senderettar til store hendingar vil vere legi-

timt, men dersom allmennkringkastaren kjøperslike rettar utan at dei blir nytta eller tilbodneandre moglege kjøparar, vil det kunne ha urime-lege konsekvensar for marknaden.

Reklame, e-handel og annonsar, teleshoppingog sponsing blir nemnde uttrykkjeleg i retningsli-nene som eksempel på tenester som normalt ikkjeoppfyller allmenne behov, og som difor fell utanforallmennkringkastingsoppdraget. Det same gjeldtenester som ikkje tilfører meirverdi med omsyntil sosiale, demokratiske og kulturelle behovutover det som allereie er tilbode i marknaden.

I vedtak 8. juli 2009 konkluderte ESA med atfinansieringa av NRK ikkje var i samsvar medEØS-avtalas reglar om offentleg støtte. Vurde-ringa var gjord på bakgrunn av gjeldande finansi-ering av NRK. I vedtaket vart norske styremakterrådde til å gjennomføre visse konkrete tiltak føre-slegne av overvakingsorganet:– ein klårare definisjon av NRKs allmennkring-

kastingsoppdrag– etablering av ein førehandsgodkjenningsprose-

dyre for nye NRK-tenester– meir effektivt tilsyn med NRKs oppfylling av

allmennkringkastingsoppdraget på nasjonaltnivå og kontroll med overkompensasjon

– eit system med separate konti for oppgåver inn-anfor allmennkringkastingsoppdraget og kom-mersielle aktivitetar

– betre etterleving av marknadsprinsipp for kom-mersielle aktivitetar

I brev av 13. oktober 2009 aksepterte norske sty-remakter dei føreslegne tiltaka. På bakgrunn avdenne aksepten avslutta ESA saka med vedtak av3. februar 2010.2 I vedtaket viser ESA blant annatil at norske styremakter har gjennomført føl-gjande tiltak:– fastsett nye vedtekter for å klårgjere NRKs for-

pliktingar i nye media og spesielt på Internett;– forplikta seg til å introdusere ein prosedyre for

førehandsgodkjenning av nye NRK-tenester isamsvar med visse nærare definerte prinsipp;

– fastsett i kringkastingslova at einast tenestersom oppfyller demokratiske, sosiale og kultu-relle behov i samfunnet kan godkjennast somledd i førehandsgodkjenningsprosedyren3;

– bede Medietilsynet om å gå igjennom NRKseksisterande tenester på nye medieplattfor-mer4;

2 Efta Surveillance Authority Decision of 3 February 2010Case No: 48095.

3 Jf. kringkastingslova § 6-1a andre ledd.4 Medietilsynets rapport av 29. juni 2010.


– publisert ei liste over NRK-tenester som ikkjekan vere lisensfinansierte og slår fast at produkteller tenester som har til formål å generere over-skot ved annonsar/reklame, e-handel, sponsingeller varesal/sal av «spin-off-produkt», vil falleutanfor allmennkringkastingsoppdraget;

– fastsett i kringkastingslova5 at Medietilsynetikkje kan instruerast av Kongen eller departe-mentet ved utarbeiding av allmennkringkas-tingsrapporten som ledd i tilsynet med at NRKoppfyller allmennkringkastingsoppdraget;

– etablert eit system med separate konti for akti-vitetar som ikkje er omfatta av allmennkring-kastingsoppdraget for å kunne fastslå rimelegkompensasjon for utføring av oppdraget og forå hindre overkompensasjon og kryss-subsidie-ring;

– fastsett nærare føresegner i vedtektene § 10om at det skal takast omsyn til alle direkte ogindirekte inntekter frå allmennkringkastings-oppdraget når det årlege lisensnivået skal fast-setjast;

– fastsett at eventuell overkompensasjon skalbetalast attende eller trekkjast frå ved fastse-tjing av lisensnivået det etterfølgjande året. Detblir opna for at det i ekstraordinære situasjonarkan aksepterast overkompensasjon på meirenn 10 pst. dersom det er trong for særlegeinvesteringar for å kunne levere allmennkring-kastingsoppdraget.

4.2.1.3 Europaparlamentets resolusjon om allmennkringkasting

Europaparlamentets resolusjon om allmennkring-kasting i ein digital tidsalder6 framhevar behovetfor å sikre ei sentral rolle for allmennkringkasta-rane også på nye medieplattformer. I resolusjonenber parlamentet medlemsstatane om å sikre eitrammeverk som gjer det mogleg for allmenn-kringkastarane å utnytte digital teknologi og tilbyattraktivt kvalitetsinnhald for folk generelt ogunge spesielt. Ifølgje resolusjonen kan ikkje deitradisjonelle grensene i mediesektoren haldastoppe lenger i det internettbaserte miljøet, etter-som tradisjonelle medium ikkje kan overleve utanå utvide verksemda til nye plattformer som sms-tenester, internettsider, applikasjonar til smartte-lefonar osv. Resolusjonen oppmodar difor all-mennkringkastarar som har tilbode radio og TV

om å tilby attraktivt innhald av høg kvalitet online,og viser til at unge menneske nesten berre nyttarinternettmedium.

Resolusjonen framhevar EUs audiovisuellelandskap med eit tospora system som består avbåde offentlege og private aktørar, og at det måvere reell balanse mellom offentlege og privateaktørar. Offentlege allmennkringkastarar skal hatilstrekkeleg finansiering, tilgjenge til nye rele-vante teknologiar og plattformer og stabile ram-mevilkår som kan føreseiast. Resolusjonen opp-modar til at medlemsstatane definerer oppdragetså presist som mogleg for å bevare allmennkring-kastaranes eigenskapar, og nemner særleg audio-visuelle produksjonar og journalistikk av høg kva-litet ubundne av kommersielle vurderingar ogpolitisk innverknad.

4.2.1.4 AMT-direktivet

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2010/13/EUom audiovisuelle medietenester (heretter AMT-direktivet) vart vedteke av EU i 2007.7 Direktivethar som hovudformål å leggje til rette for fri for-midling av audiovisuelle medietenester over lan-degrensene og styrkje konkurranseevna til deneuropeiske TV-sektoren. Dessutan skal direktivetfølgje opp den tekniske og marknadsmessigeutviklinga, særleg i samband med den aukandebruken av audiovisuelle bestillingstenester som erkjenneteikna av at sjåarane sjølve vel tidspunkt fornår program skal sjåast. Eit tredje formål meddirektivet er å modernisere og forenkle eksiste-rande regelverk.

Direktivet avløyste det såkalla fjernsynsdirek-tivet frå 19898 som allereie var gjennomført inorsk rett. Medan fjernsynsdirektivet berre varretta mot tradisjonell kringkastingsverksemd,omfattar AMT-direktivet også ikkje-lineære tenes-ter der sjåaren sjølv kan velje tidspunktet for nårprogram skal sjåast (Video On Demand, Catch UpTV, klikkefilm). Slike tenester blir i det norskeregelverket kalla audiovisuelle bestillingstenester.

I likskap med fjernsynsdirektivet har AMT-direktivet til hovudformål å leggje til rette for frirørsle av TV og audiovisuelle bestillingstenester.AMT-direktivet skal vidare styrkje den europeiskemediesektoren i konkurransen med aktørar frå

5 Jf. kringkastingslova § 2-13.6 European Parliament resolution of 25 November 2010 on

public service broadcasting in the digital era – the future ofthe dual system (2010/2028-INI).

7 Først i form av europarlaments- og rådsdirektiv 2007/65/EF om endringar av fjernsynsdirektivet (endringsdirekti-vet), som så i 2010 vart konsolidert med fjernsynsdirektivetved Europaparlamentets- og rådsdirektiv 2010/13/EU.

8 Rådsdirektiv 89/552/EØF om samordning av visse vedtakom utøving av fjernsynsverksemd, fastsette ved lov ellerforskrift i medlemsstatane.


andre geografiske marknader ved ei modernise-ring og forenkling av eksisterande regelverk.

Direktivet skal vidare leggje til rette for likarekonkurransevilkår. Dette omfattar særleg TV-mediets konkurranseevne samanlikna med audio-visuelle bestillingstenester. Direktivet viser ipunkt 24 i fortala til at TV og audiovisuelle bestil-lingstenester konkurrerer om same publikum.Direktivet skal difor også bidra til å unngå konkur-ransevriding. Ettersom audiovisuelle bestillingste-nester tidlegare ikkje har vore underlagde medie-spesifikk regulering frå EUs side, medan TV-mediet har vore gjenstand for eit relativt omfatt-ande reguleringsregime, legg direktivet opp til eiviss harmonisering av regelverka for dei to medie-typane. Dette skjer dels gjennom eit sett fellesgrunnreglar som omfattar både fjernsyn og audio-visuelle bestillingstenester og eit sett spesialre-glar for bestillingstenester, og dels ved at regel-verket for TV blir liberalisert.

Liberalisering av regelverket for TV omfattarsærleg reklameavbrotsreglane. Vidare innehelddirektivet fellesreglar for sponsing og produkt-plassering som for TV-sektoren inneber ei liberali-sering, medan det for audiovisuelle bestillingste-nester inneber ei strengare regulering enn i dag.Ifølgje direktivets fortale punkt 81 inneber denteknologiske utviklinga at forbrukarane har fåttfleire valmoglegheiter. Blant anna inneber ny tek-nologi at sjåarane kan velje vekk tradisjonellreklame. Ifølgje punkt 80 og 81 i fortala er detdifor naudsynt å opne for utvikling av nye rekla-meteknikkar og produktplassering, slik at tradi-sjonelt fjernsyn får betre høve til å konkurrere påsame vilkår som nye audiovisuelle tenester.

AMT-direktivet er eit minimumsdirektiv oginneheld minimumsreglar som gjeld for alle EØS-land. Ifølgje artikkel 4 og fortala punkt 41 kan deneinskilde medlemsstaten utforme strengare ellermeir detaljerte reglar enn føresegnene i direkti-vet. Føresetnaden for å kunne utforme strengareeller meir detaljerte reglar er at dei samsvararmed allmenne prinsipp for fellesskapsretten.

Som nemnt ovanfor byggjer AMT-direktivet ilikskap med fjernsynsdirektivet på dei fire frido-mane. Sendarlandsprinsippet og prinsippet om frividareformidling skal sikre fri rørsle av audiovisu-elle medietenester, som er samlenemning for TVog audiovisuelle bestillingstenester i direktivet.

Sendarlandsprinsippet inneber at ein tilbydarav slike tenester berre skal vere underlagdreglane i det landet tilbydaren er etablert. Dettetyder at ein tenestetilbydar ikkje vil vere under-lagd meir enn eitt EØS-lands regelverk. Sendar-

landsprinsippet inneber også at dei ulike EØS-landa skal sikre at alle tenestetilbydarar innanforlandets jurisdiksjon held seg til nasjonale lov-reglar. Det kan dermed skje fri utveksling avtenester utan at fleire land må føre tilsyn med omtenesta oppfyller regelverket i direktivet.

Prinsippet om fri vidareformidling inneber atdei ulike medlemsstatane innanfor EØS-områdetsom hovudregel ikkje får hindre vidaresending avaudiovisuelle medietenester frå andre medlemsta-tar.

Nytt i AMT-direktivet er formaliseringa av einprosedyre for konsultasjonar (konsultasjonsprose-dyren). Føremålet med denne prosedyren er åoppnå ei gjensidig tilfredsstillande løysing når eitEØS-land (mottakarlandet) av allmenne omsynhar innført strengare eller meir detaljerte reglarenn minimumsreglane i direktivet, og ein fjern-synskanal underlagd eit anna EØS-lands jurisdik-sjon har sendingar som heilt eller hovudsakleg erretta mot mottakarlandet. Det må understrekast atkonsultasjonsprosedyren ikkje inneber plikt forTV-selskapet til å følgje lovreglane i mottakarlan-det.

Direktivet inneheld også unntak frå sendar-landsprinsippet og prinsippet om fri vidareformid-ling i form av ein omgåingsprosedyre og høve til ågjennomføre nasjonale tiltak.

Direktivet er gjennomført i norsk rett vedProp. 9 L (2012–2013), jf. Innst. 143 L (2012–2013). Det nye regelverket trådde i kraft 1. januar2013. Gjennomføringa er hovudsakleg skjeddgjennom endringar i kringkastingslova, kringkas-tingsforskrifta og i lov 12. mai 1961 nr. 2 om opp-havsrett til åndsverk (åndsverklova) § 25 og 45 a.Dei viktigaste endringane i det norske regelverketsom følgje av AMT-direktivet var:– verkeområdet for kringkastingslova og kring-

kastingsforskrifta vart utvida til også å gjeldeaudiovisuelle bestillingstenester;

– det vart opna for produktplassering i sommeprogramkategoriar for kommersielle TV-kanalar. Produktplassering er forboden i alleprogram som er produserte av NRK sjølv, ellertinga av NRK frå eksterne produsentar;

– liberalisering av reglane for sponsoridentifika-sjon;

– liberalisering av reklameavbrotsreglane forfilm, lengre fiksjonsbaserte seriar og programog nyheitsprogram;

– det vart innført ein prosedyre for konsultasjo-nar (konsultasjonsprosedyre) og iverksetjingav tiltak (omgåingsprosedyre) for retta sendin-gar frå andre EØS-land som bryt norske reglar;

– krav om tilrettelegging for høyrslehemma i TV;


– regelverk for å fremje europeisk innhald iaudiovisuelle bestillingstenester;

– ein rett for TV-selskap til å sende korte nyheits-utdrag frå hendingar av stor interesse somandre TV-selskap har eksklusive senderettartil.

4.2.1.5 EU-kommisjonens grønbok

EU-kommisjonen offentleggjorde den 24. april2013 ei grønbok9 om rammevilkåra for audiovisu-ell sektor. Føremålet med grønboka er å leggjegrunn for vidareutvikling av EUs regelverk ogpolitikk på det audiovisuelle området. Grønbokafokuserer hovudsakleg på det gjeldande EU-direk-tivet på det audiovisuelle området (AMT-direkti-vet). Grønboka reiser ei rad spørsmål om kvaregulatoriske endringar som er naudsynte somfølgje av den pågåande utviklinga i mediemarkna-den. Det blir særleg fokusert på utvegar til økono-misk vekst, innovasjon i den europeiske medie-marknaden, mediemangfald, kulturelt mangfald,vern av forbrukarane og vern av born. Ifølgje EU-kommisjonen har høyringsfråsegnene vore spri-kande. Det er venta at EU-kommisjonen i 2015 vilavgjere om AMT-direktivet skal reviderast.

Kommisjonens grønbok vart 12. mars 2014følgd opp av ein resolusjon10 frå Europaparlamen-tet. I resolusjonen blir det fokusert mest på kon-vergensen i mediemarknaden, tilgangen forbruka-rane har til audiovisuelle medium, korleis utviklefinansieringsmodellar for å sikre europeisk pro-gramproduksjon og vareta det kulturelle mangfal-det, infrastruktur- og frekvensspørsmål, og dess-utan regulatoriske tilhøve. I resolusjonen blir sen-trale verdiar som mediemangfald, vern av mindre-årige, forbrukarvern og pressefridom framheva.Parlamentet ber konkret om at Kommisjonen føl-gjer opp AMT-direktivet med ein konsekvensana-lyse av korleis føremålet med direktivet blir vare-teke sett i lys av utviklinga som har vore innansektoren for audiovisuelle medium. Parlamentettilrår deregulering på område der føremålet medreguleringa ikkje blir nådd, og tilrår i staden ei fel-les minimumsregulering for alle audiovisuellemedietenester. I resolusjonen blir det vidare peiktpå at i lys av konvergensen i marknaden må god-kjenningsprosedyrar for allmennkringkastingstil-bod på digitale plattformer, som er lisensfinansi-

erte, bli tilpassa den digitale realiteten og konkur-ransesituasjonen. Parlamentet understrekar ogsåat eit uavhengig og ikkje-reklamefinansiert offent-leg tilbod er viktig.

4.2.1.6 Ekomdirektiv

Regelverket i EØS-avtala for elektronisk kommu-nikasjon (ekom-regelverket) inneheld ei rekkjevedtekter som er relevante for kringkastingsfeltet.Dette har samanheng med at regelverket har føre-segner om elektroniske kommunikasjonsnett,medrekna digitale kringkastingsnett. Ekom-regel-verket i EØS-avtala omfattar blant anna reglar forfrekvensforvaltning, tildeling av konsesjonar, for-midlingsplikt for allmennkringkastarar, reglar omtilgang for tenestetilbydarar til elektroniske nettog tekniske krav til mottakarutstyr. Hovudformå-let med reglane er å fremje effektiv konkurranse imarknadene for tilbod av overføringstenester ogtenester retta mot sluttbrukarar. I regelverket blirdet samstundes slege fast at det er kontaktpunktmellom innhaldsregulering og regulering av nett,og at regelverket skal praktiserast på ein måtesom varetek kulturpolitiske mål.

I norsk rett er ekom-regelverket i hovudsakgjennomført i lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektroniskkommunikasjon (ekomlova). Ekomlova § 6-4a pre-siserer at styremaktene kan tildele frekvensres-sursar direkte til verksemd som har rett til distri-busjon av radioeller fjernsynskringkasting.Avgjerda gjev ingen rettar eller plikter, korkje forstyremaktene eller for kringkastarane. Forarbeidaslår fast at ansvarleg departement for kringkas-ting prioriterer mellom allmennkringkastaranedersom det er knappe frekvensressursar, og at detvil vere «nødvendig å prioritere frekvenser for atNRK skal kunne oppfylle sitt allmennkringkastings-oppdrag».11

4.2.1.7 E-handelsdirektivet

Ehandelsdirektivet skal fremje fri rørsle av infor-masjonssamfunnstenester på tvers av landegren-sene i EØS-området. Det regulerer blant annamarknadsføring over Internett og stiller krav tilinformasjon som må gjevast i samband med slikverksemd. Ehandelsdirektivet er gjennomført inorsk rett ved lov 23. mai 2003 nr. 35 om vissesider av elektronisk handel og andre informa-sjonssamfunnstenester (ehandelslova). Audiovisu-elle bestillingstenester vil vere regulerte av bådeAMT-direktivet og ehandelsdirektivet12. Til skil-

9 European Commission Green Paper: Preparing for a FullyConverged Audiovisual World: Growth, Creation andValues.

10 European Parliament Resolution of 12 March 2014 on Pre-paring for a Fully Converged Audiovisual World (2013/2180(INI). 11 Jf. Prop. 69 L (2012–2013) s. 113.


nad frå ehandelsdirektivet fastset AMT-direktivetlikevel reglar om innhaldet i tenestene. I tilfellekonflikt mellom direktiva skal AMT-direktivet haforrang, jf. AMT-direktivet artikkel 4 nr. 8.

4.2.1.8 EUs regelverk om opphavsrett

Direktiva om opphavsrett i EØS-avtala har rele-vans for kringkastingsfeltet fordi dei etablerer retttil innhaldet i ei kringkastingssending og til sen-dinga som slik. Alle direktiva er gjennomførde iåndsverklova. Det er særleg utleigedirektivet,satellitt- og kabeldirektivet og opphavsrettsdirekti-vet som har innverknad på kringkastingsfeltet.

Vernetidsdirektivet slår elles fast at ei kring-kastingssending er verna i 50 år etter første utsen-ding. Vernetida for lydopptak av framføringar avutøvande kunstnarar og for rett til lydopptak avprodusentar (tilverkarar) vart i 2011 forlenga frå50 til 70 år, rekna frå det første tidspunktet forutgjeving eller offentleggjering. Forlenginga gjeldberre lydopptak, ikkje audiovisuelle produksjonar.

I denne samanhengen blir det også nemnt atopphavsrettsdirektivet etablerer einerett forkringkastingsføretak til å tilby sendingane sinesom audiovisuell bestillingsteneste. Direktivet eta-blerer tilsvarande rettar til innhaldet i sendinga.Rettigheitsklareringa omfattar difor også denneforma for tilgjengeleggjering.

Etter at AMT-direktivet vart gjennomført inorsk rett, vart ei føresegn teken inn i åndsverk-lova § 45a sjette ledd med fastsetjing av rett forTV-selskap til å sende korte nyheitsutdrag fråhendingar av stor interesse som andre TV-selskaphar eksklusive senderettar til.

4.2.2 Europarådet

4.2.2.1 Innleiing

Europarådet er ein traktatfesta mellomstatlegorganisasjon som omfattar 47 hovudsakleg euro-peiske medlemsland med om lag 890 millionarinnbyggjarar.

Noreg har vore medlem av Europarådet sidanetableringa i 1949. Det mediepolitiske arbeidet iEuroparådet har i første rekkje vorte handsama avStyringskomiteen for media og informasjonssam-funnstenester (CDMSI). Noreg tek del i begge ogdessutan i einskilde ekspertkomitear underCDMSI.

Europarådets noverande arbeid på medieom-rådet er retta mot:– styrking av ytringsfridomen og opplysingsfri-

domen og fri rørsle for opplysingar og idear påtvers av landegrensene (som er garantert gjen-nom artikkel 10 i Den Europeiske Menneske-rettskonvensjonen);

– utvikling av alleuropeiske politiske tiltak ogeigna juridiske og andre verkemiddel for detteformålet og

– utforming av formålstenlege tiltak for å sikre atmedielovgjevinga og mediepolitikken held trittmed teknologiske, økonomiske og regulato-riske endringar innanfor mediesektoren.

Dokument frå Europarådet dreiar seg hovudsak-leg om konvensjonar (folkerettsleg bindande avta-ler), rekommandasjonar (ikkje-bindande tilrådin-gar) og resolusjonar (erklæringar).

4.2.2.2 Fjernsynskonvensjonen

Europarådskonvensjonen av 1989 om fjernsynover landegrensene er ratifisert av over 30 land,blant dei Noreg. Konvensjonen er i hovudsakmaterielt samanfallande med det tidlegare fjern-synsdirektivet. Føremålet med fjernsynskonven-sjonen er å gje eit internasjonalt rammeverk forTV-tenester på tvers av landegrenser og gjeldogså for medlemer i Europarådet utanfor EØS-området.

Den faste komiteen for TV over landegrensene(T-TT) har i ei årrekkje arbeidd med ein revisjonav konvensjonen for å følgje opp den tekniske ogmarknadsmessige utviklinga på tilsvarande måtesom er gjort ved vedtakinga av AMT-direktivet.Arbeidet er likevel vorte innstilt av di EU-kommi-sjonen meiner at den har eksklusiv kompetansepå dei punkta som er regulerte i AMT-direktivet.Kommisjonen har difor gjort det klårt at ingenEU-land kan slutte seg til ein ny konvensjon der-som den har eit innhald som overlappar regule-ringa i AMT-direktivet. Status i dag er difor atfjernsynskonvensjonen framleis gjeld.

4.2.2.3 Sentrale rekommandasjonar og resolu-sjonar

Europarådet har i fleire samanhengar framhevasamfunnsrolla til allmennkringkastarane og ved-teke fleire tilrådingar for å sikre utviklinga, sjølv-stendet og finansieringa deira.

I ein resolusjon frå 199413 har medlemsstatanei Europarådet forplikta seg til å garantere sjølv-

12 Europaparlaments- og Rådsdirektiv 2000/31/EF om retts-lege aspekt ved informasjonstenester, særleg elektroniskhandel i den indre marknaden.


stendet til allmennkringkastarar mot både politiskog økonomisk påverknad.

I rekommandasjonen om ubundne allmenn-kringkastarar frå 199614 blir det understreka atdet er viktig å sikre sjølvstendet deira, særlegandsynes politiske styremakter. Vedlegget tilrekommandasjonen inneheld detaljerte retningsli-ner som skal sikre sjølvstendet i blant anna redak-sjonelle vurderingar, sendekjema, organisering avaktivitetar, rekrutteringsspørsmål og i ein delfinansielle spørsmål. Vidare har Europarådet opp-moda medlemslanda til å etablere uavhengige til-syn for kringkastingssektoren og gjeve detaljerteretningsliner for korleis sjølvstendet bør vareta-kast.15

I ministerkomiteens deklarasjon av 27. sep-tember 200616 blir medlemsstatane blant annabedne om å syte for sjølvstende for allmennkring-kastarane i samsvar med rekommandasjonen av1996. Vidare blir medlemslanda oppmoda til åbruke juridiske, politiske, finansielle, tekniske ogandre verkemiddel for å sikre allmennkringkasta-rane sjølvstende og institusjonelle autonomi og forå fjerne all risiko for politisk eller økonomisk inn-blanding. Allmennkringkastarane blir oppmoda tilå vere medvitne om si spesielle rolle i eit demo-kratisk samfunn og til å tilby eit stort mangfald avprogram og tenester for eit breitt publikum.

I januar 2007 vedtok Ministerkomiteen i Euro-parådet to rekommandasjonar som vedkjem all-mennkringkasting. Den første omtalar medieplu-ralisme og mangfald av medieinnhald, særleg i lysav digitalisering og anna teknologisk utvikling.17

Her går det blant anna fram at medlemsstatanebør sikre at eksisterande allmennkringkastarar fårsynleg plass i det nye medielandskapet, at dei fårhøve til å vere tilgjengelege på fleire plattformerog til å utvikle nye tenester.

Den andre rekommandasjonen omtalar all-mennkringkastingsoppdraget meir spesifikt.18

Den oppmodar medlemsstatane til å å leggje tilrette for utvikling og tilpassing, slik at dei kan syte

for breiare demokratisk, samfunnsmessig og kul-turell deltaking. Rekommandasjonen gjev ogsåretningsliner for korleis allmennkringkastings-oppdraget bør utviklast og takast i bruk i med-lemsstatane for å vere betre tilpassa den nye digi-tale mediekvardagen.

Rekommandasjonen om forvaltning av all-mennkringkastingsmedium av 201219 understre-kar den unike rolla allmennkringkastarane har forå sikre ytringsfridom, mangfald, styrking avdemokratiet og å tilby innhald av høg kvalitet. Idenne rekommandasjonen blir omgrepet «publicservice media» og ikkje «public service broadcas-ting» nytta. Den tilrår at landa let allmennkring-kastarane nytte potensialet sitt fullt ut med omsyntil ny kommunikasjonsteknologi og fremje delta-king ved hjelp av interaktiv teknologi.

4.2.2.4 Den Europeiske Menneskerettsdom-stolens praksis

Den Europeiske Menneskerettsdomstolen(EMD) har handsama ymse saker om allmenn-kringkasting.

I ei sak frå 1993 slo domstolen fast at eit konse-sjonsregime som gjev allmennkringkastarenmonopol over tilgjengelege frekvensar, ikkje kantillatast med mindre det kan dokumenterast at detligg føre eit presserande behov for det.20

I ei sak frå 200921 slo EMD fast at styremak-tene i Moldova hadde brote EMK-artikkel 10 somfølgje av at nasjonal lovgjeving korkje gav fullgodgaranti for det redaksjonelle sjølvstendet til all-mennkringkastaren eller sikra balansert og plura-listisk informasjon.

4.2.3 FN

4.2.3.1 UNESCO-konvensjonen om kulturelt mangfald

UNESCO-konvensjonen om å verne og fremjemangfald av kulturuttrykk vart vedteken påUNESCOs generalkonferanse 20. oktober 2005.

Føremålet med UNESCO-konvensjonen er ågje medlemsstatane reelle moglegheiter til å føre

13 Resolution No. 1 on The Future of Public Service Broadcas-ting (1994).

14 Recommendation No. R (96) 10 of the Committee of Minis-ters to Member States on the Guarantee of the Indepen-dence of Public Service Broadcasting.

15 Recommendation Mr. 23 (2000) of the Commetee of Minis-ters to Member States on the Independence and Functionsof Regulatory Authorities for the Broadcasting Sector.

16 Decaration of the Committee of Ministers on the Guaranteeof the Independence of Public Service Broadcasting in theMember States.

17 Recommendation Rec (2007) 2 of the Committee of Minis-ters to Member States on Media Pluralism and Diversity ofMedia in the Information Society.

18 Recommendation Rec (2007) 2 of the Committee of Minis-ters to Member States on the Remit of Public ServiceMedia in the Information Society.

19 Recommendation CM/REC (2012) 1 of the Committee ofMinisters to Member States on Public Service MediaGovernance.

20 Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24.November 1993.

21 Manole and Others v. Moldova, 17. September 2009.


ein kulturpolitikk som kan fremje mangfald av kul-turuttrykk. Konvensjonen legitimerer at statanehar suveren rett til å treffe kulturog mediepoli-tiske tiltak som dei meiner er formålstenlege for åverne og fremje kulturelt mangfald. Konvensjo-nen om kulturelt mangfald knyter eit klårt sam-band mellom kulturelt mangfald, menneskerettarog andre grunnleggjande rettar i samfunnet.

Konvensjonen gjev eit ikkje-uttømande over-syn over kva tiltak statane kan vedta, blant annareguleringstiltak for å verne og fremje kultureltmangfald, tiltak for å skaffe nasjonal kulturindus-tri tilgang til midlar, tiltak for å etablere og støtteoffentlege institusjonar, tiltak for å støtte kunstna-rar, tiltak for å styrkje mediemangfaldet, blantanna gjennom allmennkringkasting.

Konvensjonen regulerer i hovudsak rettane tilstatane og pålegg i mindre grad forpliktingar. Nårlanda gjennomfører kulturpolitikken sin og treffertiltak for å verne kulturelt mangfald «skal politikkog tiltak vere i samsvar med vedtektene i konven-sjonen». Fleire vedtak er utforma som mindre tyn-gjande pliktreglar, blant anna i formuleringar somat statane «skal søkje» å styrkje bilateralt, regio-nalt og internasjonalt samarbeid som kan bidra tilkulturelt mangfald. Dette gjeld for eksempel gjen-nom avtaler om samproduksjon og distribusjon.Industriland får særskilt plikt til preferansebe-handling av utviklingsland. Industrilanda skal leg-gje til rette for kulturutveksling av kunstnarar ogandre kulturarbeidarar, og dessutan for kulturva-rer og tenester frå utviklingsland.

Ratifiseringa skjedde 17. januar 2007 ogkravde ikkje endringar i norsk rett, jf St. prp. nr. 76(2005–2006). For Noreg trådde konvensjonen ikraft 17. april 2007. Per 26. februar 2015 har 135statar, forutan EU, slutta seg til konvensjonen.Noreg har forplikta seg til å rapportere om statusfor arbeidet med nasjonal oppfølging av føreseg-nene i konvensjonen kvart fjerde år.

4.2.3.2 FNs konvensjonar om urfolk og etniske, religiøse og språklege minoritetar

I FNs erklæring om urfolks rettar heiter det iartikkel 16:

1. Urfolk har rett til å opprette egne medier påsine egne språk, og har rett til tilgang til alleformer for ikke-urfolks medier, uten diskrimi-nering.

2. Staten skal treffe effektive tiltak for åsikre at statseide medier på tilbørlig vis gjen-speiler urfolks kulturelle mangfold. Statenebør, uten at det er til hinder for å sikre full

ytringsfrihet, oppmuntre privateide medier tilpå en fullgod måte speile urfolks kulturellemangfold.

I FNs konvensjon om sivile og politiske rettarartikkel 27 heiter det:

I de stater hvor det finnes etniske, religiøseeller språklige minoriteter, skal de som tilhørerslike minoriteter ikke nektes retten til,sammen med andre medlemmer av sin gruppe,å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til ogutøve sin egen religion, eller bruke sitt egetspråk.

Vidare inneheld Barnekonvensjonen artikkel 17 dein særskild regel om urfolk og minoritetar somkrev at statane skal: «oppmuntre massemediene tilå ta særlig hensyn til de språklige behov hos barnsom tilhører en minoritetsgruppe eller et urfolk,oppmuntre massemediene til å ta særlig hensyn tilde språklige behov hos barn som tilhøyar ein mino-ritetsgruppe eller eit urfolk».

Det visast elles til ILO-konvensjon nr. 169 omurfolk og stammefolk i sjølvstendige statar artik-kel 30 og 31.

4.2.3.3 FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen artikkel 13 sikrar barnsytringsfridom, inkludert retten til å «søke, motta ogmeddele opplysninger og ideer av ethvert slag».Dette inkluderer retten til å søke og motteke ytrin-gar i form av levende bildar, enten dei er formidlapå kino, video, fjernsyn eller Internett. På samemåte som vaksne, har barn behov for informasjonom tema som opptar og har følgjer for dei, i formatsom er tilpassa deira alder og evner. Konvensjo-nens artikkel 17 slår fast at statane også har enplikt til aktivt å sikre barn «tilgang til informasjonog stoff fra forskjellige nasjonale og internasjonalekilder». På den annen side følgjer det av konven-sjonens artikkel 17 bokstav e at statane også haret ansvar for å «beskytte barn mot informasjon ogstoff som er skadelig for barns velferd».

4.2.3.4 WIPO

I FN-organisasjonen for immaterialrett, WIPO, ereit arbeid i gang med å oppdatere globale opp-havsrettstraktatar som følgje av den teknologiskeutviklinga. I 1996 vart det forhandla fram nye trak-tatar om opphavsrettar og utøvar-/produsentrettari fonogram (innhaldsrettar). I 2012 vart rettane tilaudiovisuelle utøvarar oppdaterte i ein ny traktat,


og i 2013 vart det forhandla fram ein traktat sombetrar tilgangen til åndsverk for blinde og svak-synte.

Tilsvarande traktat om rettar (signalrettar) forkringkastingsføretak er framleis under forhand-ling. I 2011 vart komiteen om opphavsrett ogbeslekta rettar i WIPO, som er ansvarleg for desseforhandlingane, einige om ein arbeidsplan for åutarbeide eit nytt utkast til traktat. Arbeidet harlikevel hatt mindre framdrift dei siste åra.

Frå før er opphavsrettslege tilhøve med rele-vans for kringkastingsfeltet regulerte i Roma-kon-vensjonen, som Noreg slutta seg til i 1978.

4.2.4 Handelspolitikk og norsk medieregulering

Verdas handelsorganisasjon (WTO) regulererhandel mellom statar. GATS-avtala (WTOs gene-ralavtale for tenester) regulerer handel på bl.a.mediesektoren. Eit viktig prinsipp i avtala er detsåkalla «Most Favoured Nation Principle» (MFN-prinsippet), som inneber at det einskilde med-lemslandet skal behandle andre land og teneste-leverandørar i andre land likt. Avtala gjev likevelhøve til tidsavgrensa unntak frå MFN-prinsippet.

I likskap med dei aller fleste land har Noregvore tilbakehalden med å liberalisere eigen kultur-og audiovisuell politikk i forhandlingane i WTO.Hovudargumentet for europeiske land har vore atden nasjonale marknaden for audiovisuelle tenes-ter de facto er open, og at det samtidig er enormskeivheit i handelen med slike tenester når detgjeld amerikanske kulturprodukt og tenester. Ipraksis er Noreg og dei fleste andre europeiskelanda i stor grad nettoimportørar av audiovisuelletenester frå USA.

I 2013 gav det europeiske rådet EU-kommisjo-nen mandat til å forhandle med USA om eit trans-atlantisk handels- og investeringspartnarskap(Transatlantic Trade and Investment Partnership– TTIP). Føremålet med TTIP er å skipe eit han-dels- og investeringspartnarskap som skal føre tilauka økonomisk aktivitet, sysselsetjing, innova-sjon og verdiskaping i EU og USA. Audiovisuelletenester er likevel unnatekne i EUs forhandlings-mandat. For kultursektoren elles heiter det at EUskal sikre at partane har rett til å setje i verk tiltakfor å verne og fremje kulturelt mangfald slik detteer fastsett i UNESCO-konvensjonen. Noreg erikkje med i desse forhandlingane.

TISA (Trade in Services Agreement) er eifleirstatleg avtale om handel og tenester som blirforhandla mellom 50 WTO-medlemer, mellom deiNoreg. Noregs posisjon i TISA-forhandlingane er

at det ikkje skal gjevast forpliktingar når det gjeldaudiovisuelle og kulturelle tenester.

4.3 Gjeldande regulering i norsk rett

4.3.1 Overordna

4.3.1.1 Grunnlova

Ytringsfridomen er forankra i Grunnlova § 100 ogvernar om både retten til å ytre seg og retten til åta imot informasjon. Regelen slår vidare fast atførehandssensur einast kan nyttast dersom det ernaudsynt for å verne born og unge mot skadelegpåverknad frå levande bilete. Etter sjette ledd iregelen følgjer det såkalla infrastrukturansvaret,som pålegg staten generell plikt til å leggje tilrette for ei open og opplyst offentleg samtale. All-mennkringkasting er eitt av fleire statlege verke-middel for å fremje mangfald og ytringsfridom.

Grunnlovas § 108 fastset myndigheitenes sær-skilte ansvar for den samiske folkegruppe. Føre-segna lyder: » Dei statlege styresmaktene skal leggjetil rette for at den samiske folkegruppa kan tryggjeog utvikle samisk språk, kultur og samfunnsliv».

4.3.1.2 Redaksjonell sjølvstende

Redaktørens sjølvstende er verna gjennom redak-tørplakaten. Det er ei avtale om redaktørens sjølv-stende, plikter og ansvar som kom i stand22. oktober 1953 mellom Norsk Redaktørforeningog dåverande Norske Avisutgiveres Landsforbund(nå Mediebedriftenes landsforening). Kjerneprin-sippet i avtala, om redaktørens sjølvstende aveigar/utgjevar, vart lovfesta 1. januar 2009 gjen-nom lov av 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fri-dom i media (mediefridomslova). I tillegg til atlova gjeld for kringkastarar, gjeld den også for avi-ser, periodiske publikasjonar og elektroniske mas-semedium som driv journalistisk produksjon ogformidling av nyheiter, aktualitetsstoff og sam-funnsdebatt. Ein viktig føresetnad for at mediaskal kunne fylle si demokratiske rolle og sikre denredaksjonelle fridomen, er at det redaksjonelleinnhaldet ikkje er påverka av utanforliggjande for-hold. I ei mediebedrift er det redaktøren som ergarantisten for at innhaldet er basert på sjølvsten-dige vurderingar. I mediefridomslova blir det fast-slått at eigaren av eit medieføretak, eller den sompå vegne av eigaren leier føretaket, ikkje kaninstruere eller overprøve redaktøren i redaksjo-nelle spørsmål. Ein eigar av eit medieføretak kanheller ikkje krevje å gjere seg kjend med skrift,


tekst eller bilete eller høyre eller sjå programma-teriale før det er gjort allment tilgjengeleg.

Tilsvarande går fram av kringkastingslova § 6-3, som slår fast at kringkastingssjefen har ansvarfor den laupande programverksemda i NRK.Dette inneber at korkje eigar eller styre kanblande seg inn i redaksjonelle spørsmål.

4.3.1.3 Allmennkringkasting

NRK har etter kringkastingslova § 2-1 første leddlovfesta rett til å drive kringkasting. Andre må hakonsesjon til å drive kringkasting. Formelt settstår NRK difor i ei særstilling samanlikna med deiandre allmennkringkastarane.

P4 og SBS Radio Norge har konsesjon til riks-dekkjande reklamefinansiert radio i FM-bandetfrå 1. januar 2014 til 31. desember 2016. FM-kon-sesjonane stiller følgjande overordna krav til sen-dingane:

Konsesjonærens sendinger skal baseres påprinsippene for allmennkringkasting. Kanalensprogramprofil skal være av allmenn karakterog interesse, og programmenyen skal ha tema-tisk og sjangermessig bredde, både hva gjeldersammensetning av programkategorier og sam-mensetningen innenfor den enkelte program-kategori. Kanalen skal ha programmer for bådebrede og smale grupper.

I tillegg blir det stilt følgjande spesifikke krav tilsendingane:

Konsesjonæren skal ha en egen nyhetsredak-sjon og skal tilby faste, egenproduserte nyhets-bulletiner gjennom hele dagen.

Nyhets- og aktualitetssendingene skal ha etanalytisk, kritisk og fordypende perspektiv.

Konsesjonæren skal spille minimum 35 %norsk musikk.

Når FM-nettet blir avvikla i 2017, vil det i praksisgjelde ei registreringsordning for riksdekkjandereklamefinansiert radio. Ordninga inneber at densom disponerer kapasiteten i nettet først sluttaravtale med kringkastarar og at alle som har slikavtale, automatisk vil få kringkastingskonsesjonutan krav til programprofil. Ettersom det ikkje len-ger vil bli stilt krav om ein bestemt programprofil,vil det ikkje lenger eksistere riksdekkjande all-mennkringkastarar på radio frå 2017. Det blir iden samanhengen vist til digitalradiomeldinga22:

Digitalisering av kringkastingsnetta inneber eistor utviding av tilgjengeleg kapasitet. Ein situ-asjon der tilgjengeleg kapasitet er tilnærma liketterspurnaden, reduserer grunnlaget for åfastsete individuelle vilkår for konsesjonane. Iein situasjon der DAB-nettet vil kunne gje plasstil meir enn 30 riksdekkjande kanalar, kan ikkjedepartementet sjå at det er grunnlag for åkrevje at konsesjonærar skal betale vederlageller operere med ein bestemt programprofil.

Departementet kan heller ikkje sjå at eintreng stille innhaldskrav i konsesjonar for åvareta kulturpolitiske mål knytte til medie-mangfald. Dersom NRK byggjer ut Region-blokka til full landsdekning og Riksblokka fårover 90 pst. befolkningsdekning, vil dei allerfleste kunne få tilgang til over 30 rikskanalar(føreset bruk av DAB+). Sjølv om mange avdesse tilboda truleg vil bli nokså like, kan detventast at konkurransen om lydarane vil med-føre at tilbodet også vil bli differensiert og rettamot tematiske nisjar eller bestemte målgrup-per.

For lokalradio tek Kulturdepartementet i Meld.St. 2 (2014–2015), Rammevilkår for lokalradio isamband med digitaliseringa av radiomediet, tilorde for at innhaldskrava for dei kommersiellekonsesjonærane som held fram på FM, skal opp-hevast frå neste konsesjonsperiode som startar1. januar 2017. Dette inneber at dei kommersiellelokalradiokonsesjonærane frå same tidspunktikkje lenger vil vere underlagde allmennkringkas-tingsplikter.

Når det gjeld TV, tok ordninga med konse-sjonsplikt i praksis slutt då konsesjonen til TV 2gjekk ut 1. januar 2010. Etter utlysing inngjekkKulturdepartementet 3. desember 2010 avtalemed TV 2 om status som formidlingspliktig all-mennkringkastar. Avtala vart 10. februar 2015 for-lenga med eitt år til 31. desember 2016. Denneavtala er omtala nærare i kapittel 4.4.3 og kapittel16.2.

4.3.1.4 Distribusjon – formidlingsplikt

I kringkastingsforskrifta § 4-2 er det fastsett for-midlingsplikt (dvs. plikt til vidaresending) i kabel-nett for NRKs TV-sendingar og Frikanalen. Vidarepålegg forskrifta formidlingsplikt på marknads-messige vilkår for den kringkastar som har statussom formidlingspliktig allmennkringkastar. Per idag er dette TV 2s hovudkanal.

Formidlingsplikta gjeld alle abonnentar medavtale om mottak av TV-sendingar i kabelnett over22 Meld. St. nr. 8 (2010–2011) kapittel 6.4.5.2.


ein viss minimumsstorleik. Føremålet med for-midlingsplikta er å sikre allmennkringkastaranedistribusjon.

4.3.2 Nærare om NRK som lisenspliktig allmennkringkastar

4.3.2.1 Allmennkringkastingsoppdraget

Kringkastingslova § 6-1 tredje ledd slår fast atNRK har som formål å drive allmennkringkastingog verksemd som har samanheng med dette. Detnærare innhaldet i allmennkringkastingsoppdra-get går fram av NRK-plakaten. NRK-plakaten er isin heilskap innlemma i vedtektene. Plakatenbalanserer omsynet til fellesskapets krav og for-ventningar til NRK mot selskapets høve til å utøveprogramverksemd utan inngrep i redaksjonelleavgjerder. Plakaten skal uttrykkje dei forventnin-gar og krav fellesskapet har til NRK, og korleisdesse skal bli innfridde. For nærare omtale av pla-katen visast det til kapittel 2.2.1 og kapittel 9.

NRK skal kvart år innan utgangen av marsmånad utarbeide eit allmennkringkastarrekne-skap som skal sendast til Medietilsynet. Rekne-skapen skal gjere greie for allmennkringkastings-aktivitetane i selskapet i føregåande år. På dennebakgrunnen utarbeider Medietilsynet ein rapportom korleis kringkastaren har oppfylt allmenn-kringkastingspliktene, jf. kringkastingslova § 2-13.

Ettersom NRKs programplikter ikkje erheimla i lov, men nedfelte i selskapets vedtekter,er ikkje programforpliktingane omfatta av sank-sjonsreglane i kringkastingslova. Medietilsynetkan dermed ikkje påleggje NRK sanksjonar forbrot mot pliktene, slik tilsynet kan gjere overfordei kommersielle allmennkringkastarane. Gene-ralforsamlinga i NRK følgjer opp Medietilsynetsrapport om oppfyllinga av allmennkringkastings-pliktene. Vidare blir generalforsamlingas oppføl-ging omtala i den årlege budsjettproposisjonen tilKulturdepartementet (Prop. 1 S).

Kringkastingsrådet skal drøfte og uttale segom hovudlinjene for programverksemda i NRK.Nærare reglar om kringkastingsrådet og distrikts-programråda og oppgåvene og organiseringadeira går fram av kringkastingslova kapittel 7.

Samisk programråd er oppnemnt av Sametin-get for fire år om gangen. Rådet skal uttale seg omhovudlinjene i programverksemda til NRK Sápmiog om de programsaker som leggast fram avNRK.

4.3.2.2 Førehandsgodkjenning av nye NRK-tenester

Kringkastingslova § 6-1a fastset at Kongen i stats-råd avgjer om det skal gjevast løyve til å innlemmenye tenester i allmennkringkastingsoppdraget tilNRK. Etablering av ei førehandsgodkjenningsord-ning følgjer også av vedtaket i EFTAs overva-kingsorgan av 8. juli 2009 om forholdsmessige til-tak vedrørande finansieringa av NRK, jf. kapittel4.2.1.2.

Nærare reglar om førehandsgodkjenning gårfram av kringkastingsforskrifta kapittel 6. Dessereglane tredde i kraft 1. mai 201023 og inneber atNRK må søkje om løyve til å innlemme nye tenes-ter som vil utgjere ei vesentleg endring av deteksisterande allmennkringkastingstilbodet.

Berre tenester som oppfyller «demokratiske,sosiale og kulturelle behov i samfunnet» kan god-kjennast. I kringkastingsforskrifta § 6-2 går detfram at det ved vurdering av om ei teneste skalinnlemmast i allmennkringkastingsoppdraget,skal leggjast vekt på om tenesta vil oppfylle all-mennkringkastingsoppdraget som uttrykt i NRK-vedtektene, og om tenesta vil tilføre meirverdi utover det som alt er tilbode i marknaden. Detteskal vegast mot potensielle konkurranseav-grensande verknader av at tenesta blir tilboden.

Medietilsynet er ansvarleg for gjennomføringaav godkjenningsordninga og skal gje rådgjevandefråsegn til Kulturdepartementet seinast tolv vekeretter at søknaden er motteken. Medietilsynet kanikkje instruerast av Kongen eller departementetved utarbeiding av fråsegna, jf. kringkastingslova§ 6-1a første ledd. Medietilsynet skal leggje allesøknader frå NRK som krev førehandsgodkjen-ning fram for Konkurransetilsynet. Konkurranse-tilsynet skal normalt ha ein frist på åtte veker etterførelegginga til å kome med fråsegn. I samsvarmed kringkastingslova § 6-1a og kringkastingsfor-skrifta § 6-1 første ledd avgjer Kongen i statsrådom tenesta kan gå inn i NRKs allmennkringkas-tingsoppdrag. Kulturdepartementet har ansvar forsaksførebuinga for regjeringa og lagar utkast tilkongelig resolusjon.

4.3.2.3 Organisering og styringsinstrument

Sidan 1996 har NRK vore organisert som eit 100pst. statleg eigd aksjeselskap. NRK er difor under-lagd den generelle reguleringa i lov 13. juni 1997nr. 44 om aksjeselskap (aksjelova). NRK er vidareomfatta av dei særlege reglane om statsaksjesel-

23 Kgl. res. 23. april 2010 nr. 582.


skap i aksjelova §§ 20-4 til 20-7 som gjeld for aksje-selskap der staten eig alle aksjar, og som gjev sta-ten som eigar utvida avgjerdskompetanse.Aksjelova § 20-4 fastset at styret blir valt av gene-ralforsamlinga, og at Kongen kan overprøve styre-vedtak dersom vesentlege samfunnsomsyntilseier det. Vidare slår aksjelova § 20-7 fast atRiksrevisjonen fører kontroll med forvaltninga avstatens interesser og kan gjere undersøkingar mv.i slike selskap.

NRK etablerte NRK Aktivum AS i 1997 for åsikre eit tydeleg rekneskaps- og driftsskilje mel-lom lisensinntekter og kommersielle inntekter iselskapet. Kommersiell verksemd skal i hovudsakskje i dotterselskapet og kunne sameinast med deikrav til kvalitet og integritet som gjeld for NRK, jf.vedtektene § 16 bokstav f.

Ordinær generalforsamling blir halden kvartår innan utgangen av juni månad. Kva spørsmålsom må leggjast fram for generalforsamlinga foravgjerd, går fram av NRK-vedtektene. Styret skalleggje fram alle saker som er rekna for å vere avvesentleg prinsipiell, politisk eller samfunnsmes-sig innverknad for generalforsamlinga. Nærareom kva for andre saker som må leggjast framgeneralforsamlinga, går fram av vedtektene § 9.

Styret har åtte medlemer. Fem medlemer, mel-lom dei styreleiar og nestleiar, blir valde av gene-ralforsamlinga for to år om gongen. Generalfor-samlinga kan velje to varamedlemer til desse. Trestyremedlemer med varamedlemer blir valde idirekte val av og blant dei tilsette etter reglane iaksjelova § 6-4, jf. § 20-4 første ledd og forskrift 20.juni 2014 nr. 850 om tilsettes rett til representasjoni aksjeselskaps og allmenne aksjeselskaps styreog bedriftsforsamling m.m. (representasjonsfor-skrifta).

Styret tilset kringkastingssjefen, som er admi-nistrerande direktør i selskapet, jf. kringkastings-lova § 6-3, og fastset løna hans. Kringkastingssje-fen blir tilsett for ein periode på seks år som kanforlengjast med endå ein periode på seks år.

Kringkastingssjefen har ansvaret for denlaupande programverksemda. Dette inneber atkringkastingssjefen i den daglege redigeringa harfull fridom og avgjerdsmynde når det gjeld innhal-det, medrekna utveljing av materiale, vinkling, pri-oritering av stoff, presentasjon av haldningar osv.Av kringkastingslova § 6-2 går det fram at styretikkje har myndigheit på dette området. Dette skalsikre NRKs redaksjonelle fridom.

Kulturministeren vedtek, som generalforsam-ling, NRKs vedtekter. Vedtektene inneheld todelar. Del I handlar om organisatoriske føreseg-

ner m.m., og her er også formålet med selskapetfastsett i § 3: «NRKs formål er å tilby allmenn-kringkasting for hele Norges befolkning i radio ogfjernsyn samt på andre medieplattformer.» Del IIinneheld punkta i NRK-plakaten.

4.3.2.4 NRKs finansiering og kommersielle inntekter

NRKs verksemd er hovudsakleg finansiert gjen-nom kringkastingsavgifta, jf. kringkastingslova§ 6-4. Kringkastingsavgifta blir fastsett av Stortin-get kvart år under handsaminga av statsbudsjet-tet. Som hovudregel fastset Stortinget konkretepremissar for bruken av eventuell auke av avgifta.

Innkrevjinga av kringkastingsavgifta er nær-are regulert i forskrifter 23. oktober 1980 nr. 8798om fjernsynsmottakarar § 1 står det at den somhar fjernsynsmottakar, pliktar å betale kringkas-tingsavgift. Forskrifta regulerer vidare når avgiftaskal betalast, i kva tilfelle ein kan fritakast foravgift, når avgiftsplikta opphøyrer m.m. I tilleggfinst det føresegner om kringkastingsavgifta i for-skrift om meldeplikta radiohandlarar har til NRKog i forskrift om radiohandlarkontroll.

I kringkastingslova § 6-4 går det fram at NRK-verksemda ikkje kan finansierast med reklame iNRKs allmennkanalar eller tekstfjernsyn. Det erheller ikkje tillate med produktplassering i pro-gram som er produserte av eller for NRK eller til-knytte føretak, jf. § 3-6 fjerde ledd.

NRK kan i avgrensa grad ta imot sponsorbi-drag. Forenkla uttrykt kan NRK få tilskot fråsponsorar til sendingar frå idrettsarrangement,eigne produksjonar av viktige nasjonale hendin-gar og undervisningsprogram, jf. kringkastings-forskrifta § 3-13.

Dersom eit program er sponsa, følgjer det avkringkastingslova § 3-4 første ledd at dette skalopplysast ved inn- og/eller utannonseringa av pro-grammet. NRK kan, i likskap med andre kringkas-tarar og tilbydarar av audiovisuelle bestillingste-nester, identifisere sponsor med sponsors namn,varemerke, logo, produkt eller teneste. Det gårlikevel fram av kringkastingsforskrifta § 3-13 atNRK einast kan identifisere sponsor munnleg og/eller med eit ikkje-bevegeleg bilete. Denneavgjerda gjeld for NRKs sponsa program både iTV og i audiovisuelle bestillingstenester.

Medietilsynet er i kringkastingslova §§ 10-2 til10-4 gjeve heimel til å påleggje administrativesanksjonar for brot på kringkastingslova eller for-skrifter gjevne med heimel i lova.


4.3.3 Nærare om TV 2s avtale om status som formidlingspliktig allmennkringkastar

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i endigital fremtid, vart det konkludert med at det erviktig å halde oppe kommersiell allmennkringkas-ting for å bidra til eit så mangfaldig kringkastings-tilbod som mogleg. Programvilkår kopla med for-midlingsplikt vart peika på som ein mogleg regu-latorisk reiskap. I meldinga la departementet tilgrunn at spørsmålet om formidlingsplikt mot all-mennkringkastingsforpliktingar skulle vurderastved utlaupet av TV 2s konsesjonsperiode.

Etter at det var gjennomført ei utlysing, sluttaKulturdepartementet 3. desember 2010 ei avtalemed TV 2 om status som formidlingspliktig all-mennkringkastar. Avtala gjeld frå 1. januar 2011 til31. desember 2015, men vart 10. februar 2015 for-lenga med eitt år til 31. desember 2016. Føremåletmed avtala er å føre vidare ein kommersiell, riks-dekkjande kringkastar med særskilte allmenn-kringkastingsplikter, og på den måten bidra til atnorske TV-sjåarar får eit allment tilgjengeleg,breitt og kvalitativt høgverdig TV-tilbod. Innhaldeti avtalen er nærare omtalt i kapittel 2.2.2 og kapit-tel 16.


5 Forankring av NRKs allmennkringkastingsoppdrag

5.1 Noverande forankring av allmenn-kringkastingsoppdraget

NRKs noverande allmennkringkastingsoppdrager forankra i lov og i fleire styringsdokument.Kringkastingslova § 2-1 gjev NRK uttrykkjelegrett til å drive kringkasting. Her går det vidarefram at NRK ikkje må ha konsesjon for å drivekringkasting eller lokalkringkasting i konsesjons-pliktige sendaranlegg. I kringkastingslova § 6-1tredje ledd er det presisert at NRK har til formål ådrive allmennkringkasting og verksemd som harsamanheng med dette. Ifølgje kringkastingslova§ 6-1a må nye NRK-tenester godkjennast av Kon-gen i statsråd før dei kan innlemmast i NRKs all-mennkringkastingsoppdrag. Berre tenester somoppfyller «demokratiske, sosiale og kulturellebehov i samfunnet» kan godkjennast. Nærarereglar om gjennomføringa av førehandsgodkjen-ningsordninga følgjer av kringkastingsforskriftakapittel 6.

NRK-plakaten gjev uttømande uttrykk forNRKs allmennkringkastingsoppdrag. NRK-plaka-ten vart for første gong vedteken av Stortinget i2007 og har sidan vorte endra to gonger. Introduk-sjonen av NRK-plakaten vart grunngjeven medblant anna eit ønske om å samle Stortingets over-ordna krav til NRKs allmennkringkastingstilbod ieitt dokument. Det vart vidare framheva at NRK-plakaten skulle fungere som eit politisk styringsin-strument og eit utgangspunkt for diskusjonar påpolitisk nivå.1 NRK-plakaten er i sin heilskapteken inn i NRKs vedtekter, og er på denne måtengjort formelt bindande for NRK. Dette tyder at detikkje er noko form for arbeidsdeling mellom pla-katen og NRK-vedtektene med omsyn til allmenn-kringkastingsoppdraget. Dagens NRK-plakat har38 punkt inndelte i fem hovudpunkt og 33 under-punkt, og inneheld både overordna og detaljerteføringar for NRKs verksemd.

NRK-vedtektene blir vedtekne av NRKs gene-ralforsamling (kulturministeren) og har to delar.

Del I handlar om organisatoriske føresegnerm.m., og her er også selskapets formål fastsett i§ 3: «NRKs formål er å tilby allmennkringkastingfor hele Norges befolkning i radio og fjernsynsamt på øvrige medieplattformer.» NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag følgjer av del II og er iden-tisk med NRK-plakaten.

5.2 Forankring av allmennkringkas-tingsoppdraget i andre land

5.2.1 Sverige

I Sverige er styremaktenes oppdrag til dei tre all-mennkringkastarane (SR, SVT og UR) nedfelt iradio- och TV-lagen (2010:696), konsesjonar(sändningstillstånd) og i årlege «anslagsvillkor».Desse dokumenta regulerer allmennkringkastara-nes oppdrag. Riksdagen fastset normalt allmenn-kringkastaranes overordna oppdrag for einbestemt tidsperiode. Regjeringa fastset deretterallmennkringkastaranes konsesjonar og «anslags-vilkår» i tråd med det overordna oppdraget som erfastsett av Riksdagen. Dei noverande konsesjo-nane gjeld frå 1. januar 2014 til 31. desember 2019og gjev selskapa rett til å drive TV- og radioverk-semd. SRs og SVTs løyve gjeld høvesvis lydra-dioverksemd og TV-verksemd, og definerer elleskva radioog TV-kanalar dei to programselskapaskal tilby. URs løyve er definert til å drive pro-gramverksemd innanfor kunnskaps- og utdan-ningsområdet, og at programma kan sendast bådepå radio og TV. Dei årlege «anslagsvilkårene» –eitt dokument for kvart av dei tre selskapa – blirtildelte i samanheng med statsbudsjettet.«Anslagsvilkårene» fastset dei økonomiske føre-setnadene styremaktene set til bruk av lisensmid-lane for det komande året, og kva krav som blirstilte til programverksemd og organisering. All-mennkringkastarane kan også i samsvar med«anslagsvilkårene» gjere kjerneverksemda si til-gjengeleg på ulike distribusjonsplattformer ogdrive kompletterande verksemd som har tydelegkopling til kjerneverksemda.1 St.meld. nr. 6 (2007–2008) NRK-plakaten – «Noe for alle.

Alltid».


5.2.2 Danmark

I Danmark er allmennkringkastingsoppdraget for-melt forankra i lov om radioog fjernsynsvirksom-hed. DRs allmennkringkastingsoppdrag er nær-are presisert i allmennkringkastingskontrakt mel-lom DR og den danske kulturministeren. Oppdra-get er i tillegg nedfelt i selskapets vedtekter. Inn-haldet i kontrakten er eit resultat avmediepolitiske avtaler som blir inngåtte av deipolitiske partia i Folketinget. Som regel følgjer all-mennkringkastingsoppdraga fireårige mediepoli-tiske avtaler. Det kan likevel ved regjeringsskifteinngåast nye avtaler som resulterer i nye kontrak-tar og løyve for allmennkringkastarane. Dennoverande mediepolitiske avtala gjeld frå 2015 til2018.

5.2.3 Finland

Finlands allmennkringkastingsoppdrag er nedfelti lova om Yleisradio Oy (1380/1993). I § 7 er føre-målet omtala som eit mangfaldig og omfattandeTV- og radiotilbod med relaterte og ekstra tenes-ter for alle innbyggjarar på like vilkår. Oppdraget,slik det står i lova, er vidare nedfelt i sju kjerne-oppgåver.

5.2.4 Island

Allmennkringkastingsoppdraget på Island er for-ankra i ei eiga lov om RUV (no. 23/2013). Oppdra-get er vidare konkretisert i ein kontrakt med denislandske kulturministeren. Kontrakten inneheldnærare reglar om allmennkringkastingas formål,mandat, omfang av aktivitetar og ytterlegare for-ventningar. Lova legg opp til fire år mellom kvarrevidering av kontrakten, og RUVs kontraktskulle vore revidert i 2013 etter at den nye lovavart vedteken. Per juni 2015 er kontrakten ennoikkje revidert.

5.2.5 Storbritannia

BBCs allmennkringkastingsoppdrag blir fastsett ieit kongeleg charter for ein periode på ti år. Detnoverande charteret tredde i kraft i januar 2007.BBCs charter er supplert av ei avtale mellom kul-turministeren og BBC som inneheld dei mest sen-trale vedtektene, og som presiserer korleis BBCskal vareta formåla sine. Vidare fastset avtala stan-dardar for innhald, nøyaktigheit, objektivitet mv.BBC Trust2, som er BBCs øvste styrande organ,fastset fleire strategiar og mål for selskapet i sam-svar med charteret, dessutan tenestelisensar for

kvar einskild teneste som skildrar meir detaljertkorleis den einskilde tenesta er med på å oppfylledei overordna formåla. Tenestelisensane omtalaromfang, formål, mål, budsjett og andre viktigetrekk ved kvar teneste, og dessutan korleis deneinskilde tenesta blir vurdert av BBC Trust. KvarBBC-teneste blir evaluert mot tenestelisensenminst kvart femte år.

5.3 Høyring av NRK-plakaten

5.3.1 Høyringsnotatet

Som eit ledd i arbeidet med stortingsmeldingavart NRK-plakaten send på høyring i juni 2014.Kulturdepartementet fekk 104 høyringsfråsegnerfrå eit breitt spekter av interessentar. I høy-ringsnotatet bad departementet særskilt om inn-spel til to tema knytte til NRK-plakaten: a) plaka-tens form og b) plakatens innhald.

Når det gjeld plakatens form, bad departemen-tet særleg om synspunkt på om NRK-plakaten erein eigna måte å forankre statens forventningarog krav til NRK som allmennkringkastar, eller omdette bør forankrast på andre måtar. I høyringsno-tatet peika departementet på at styringa av NRKog NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør skjepå eit overordna og prinsipielt plan.

5.3.2 Høyringsinstansanes syn

Høyringsinstansar som NRK, Medietilsynet, Ame-dia, Mediebedriftenes Landsforening og Schibstedmeiner at NRK-plakaten er for detaljert og børavgrensast til å gje uttrykk for Stortingets over-ordna forventningar til NRKs allmennkringkas-tingstilbod, medan meir detaljerte føringar forNRKs oppdrag heller bør gå fram av NRK-vedtek-tene. Andre høyringsinstansar, spesielt særinter-essene, spør etter nøyare presiseringar og meirdetaljerte krav til NRK-oppdraget.

MBL meiner at Stortinget bør vedta nye over-ordna hovudprinsipp for NRKs vedtekter. Dessehovudprinsippa må ifølgje MBL liggje til grunn forreviderte vedtekter fastsette av NRKs generalfor-samling. Schibsted meiner at det er vanskeleg åfinne god grunngjeving for kvifor to dokument(NRK-plakaten og vedtektene) er naudsynte.Amedia meiner at ein NRK-plakat er ein tenlegmåte for Stortinget til å uttrykkje forventninganesine til NRKs oppgåver og rolle, og sikrar på ein

2 BBC Trust har tolv medlemer oppnemnde i statsråd. Orga-net har som primært føremål å overvake bruken av lisens-inntekter og å vareta interessene til lisensbetalarane.


god måte NRKs redaksjonelle fridom og sjølv-stende. Amedia meiner likevel at plakaten børavgrensast til Stortingets overordna føringar forNRK, og at det bør vere opp til NRKs generalfor-samling å gje meir detaljert omtale av rammenefor verksemda gjennom vedtekter.

NRK meiner at Stortingets handsaming avNRK-plakaten sikrar NRKs redaksjonelle sjølv-stende og ei langsiktig ramme for NRKs mandat.Ifølgje NRK sikrar ei stortingsbehandling av NRK-plakaten i seg sjølv ein open debatt og ein demo-kratisk føreseieleg prosess. NRK meiner vidare atrøynsla med NRK-plakaten viser at politiske styre-makter, tilsynsorgan og NRKs eigar har forvaltaog praktisert regelverket på ein uproblematiskmåte. NRK seier likevel at:

NRK-plakaten bør etter vårt syn gi uttrykk forde langsiktige og overordnede linjer. Selska-pets vedtekter er som utgangspunkt en merdynamisk tekst som kan endres uten Stortin-gets behandling, så lenge endringene liggerinnenfor den ramme som er trykket opp avNRK-plakaten.

Norsk PEN meiner det er sjølvsagt at NRK-plaka-ten og NRKs vedtekter er samordna. Etter NorskPENs syn kan plakaten alternativt vareta:

De langsiktige og overordnede hensyn, derden redaksjonelle uavhengighet er presisert,mens vedtektene kan fungere som et mer ope-rativt verktøy for utøvelse av oppdraget.

Etter Medietilsynets vurdering kan ei formalise-ring av NRK-oppdraget på fleire nivå vere tenlig:

Det kan gjøres ved å samle de overordnedekravene i plakaten og nedfelle mer spesifikkekrav i vedlegg. Ved å rendyrke NRK-plakaten tilå uttrykke det overordnede samfunnsoppdra-get til NRK gjennom noen grunnleggende prin-sipper/mål vil den bedre oppfylle formålet medå være et overordnet politisk styringsdoku-ment. Kravene bør spesifiseres og operasjona-liseres i konkrete mål og retningslinjer, somdanner et mer egnet grunnlag for tilsynet medat NRK oppfyller sine forpliktelser.

Nokre av høyringsinstansane peikar på at det erbehov for endringar i den formelle forankringa avNRKs allmennkringkastingsoppdrag. For eksem-pel meiner TV 2 det er behov for ei lovmessig for-ankring av føremålet med allmennkringkas-tingsinstituttet. Ei slik avgjerd bør ifølgje TV 2

femne om alle allmennkringkastingsaktørane ogstå på eigne bein, uavhengig av korleis aktøraneer finansierte og organiserte. TV 2 og SBS Disco-very meiner at NRKs forpliktingar bør ha lovmes-sig forankring, og at desse blir tekne inn som for-skrift til kringkastingslova. TV 2 peikar på at einpå denne måten sikrar at eventuelle endringar iNRKs forpliktingar følgjer allmenne demokratiskeprosedyrar for høyring og kontradiksjon.

5.4 Departementets vurdering

5.4.1 Innleiing og bakgrunn

I vurderinga av korleis NRKs allmennkringkas-tingsoppdrag bør forankrast vil særleg to omsyngjere seg gjeldande. For det første må forankringaleggje til rette for at NRKs allmennkringkastings-oppdrag speglar fellesskapets forventningar tilNRK. For det andre må forankringa vareta prinsip-pet om NRKs redaksjonelle sjølvstende. Departe-mentet legg til grunn at den politiske styringa avNRKs allmennkringkastingsoppdrag bør skje utfrå ei prinsipiell tilnærming. Ei slik tilnærming eravgjerande viktig for NRKs redaksjonelle sjølv-stende og fridom. Departementet legg vidare tilgrunn at det framleis er behov for at Stortingetvedtek nokre overordna krav om NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag, blant anna for å sikre einopen debatt og demokratisk prosess rundt opp-draget.

5.4.2 Allmennkringkastingsoppdragets forankring

Introduksjonen av NRK-plakaten i 2007 vartgrunngjeven med blant anna eit ønske om å samleStortingets krav til NRKs allmennkringkastings-tilbod i eitt dokument. Det vart vidare framheva atNRK-plakaten skulle fungere som eit politisk sty-ringsinstrument og eit utgangspunkt for diskusjo-nar på politisk nivå. Intensjonen var at NRK-plaka-ten skulle innehalde overordna føringar for NRKsoppdrag. Samtidig vart det lagt til grunn at meirdetaljerte føringar for oppdraget skulle fastsetjastav NRKs generalforsamling i vedtektene. Trass idette inneheld NRK-plakaten både overordna ogdetaljerte føringar for NRKs allmennkringkas-tingsoppdrag.

Departementet konstaterer at fleire høy-ringsinstansar er positive til at NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag blir forankra i ein NRK-pla-kat. Samtidig blir det gjeve uttrykk for behov for åinnføre ei arbeidsdeling mellom NRK-plakaten ogNRKs vedtekter. Det blir blant anna vist til at


NRK-plakaten er for detaljert, og at den difor børreindyrkast til å gje uttrykk for NRKs overordnaoppdrag. Det blir vidare peikt på at meir detaljerteføringar for NRKs allmennkringkastingsoppdragkan fastsetjast i vedtektene innanfor den rammaStortinget vedtek.

Etter departementets vurdering er det fleireargument som talar for at NRK-plakaten bør veremindre detaljert. Dette vil leggje til rette for atStortinget drøftar og vedtek NRKs oppdrag på eitprinsipielt og overordna nivå, medan Kulturdepar-tementet som eigar av NRK kan stille meir detal-jerte krav til NRKs oppdrag innanfor dei rammeneStortinget fastset. Dette vil opne for at detaljane iNRKs allmennkringkastingsoppdrag kan gjevasteit meir dynamisk preg, slik både Medietilsynet,NRK sjølv og fleire mediehus peikar på. Departe-mentet viser elles til at fleire andre land har ei«arbeidsdeling» mellom eit overordna allmenn-kringkastingsoppdrag, som regel vedteke av par-lamentet i kvart einskilt land, og meir detaljertereglar i vedtekter og liknande styringsverkty.Slike arbeidsdelingar er gjennomførde i bl.a. Sve-rige, Danmark og Storbritannia. Departementetmeiner på dette grunnlaget at NRK-plakaten børopphevast og erstattast med ein ny og meir over-ordna NRK-plakat. Utkast til ein ny NRK-plakatfølgjer av kapittel 17. Prinsippa som følgjer avdenne plakaten vil bli tekne inn i NRKs vedtekterog liggje til grunn for meir detaljerte reglar fast-sette av NRKs generalforsamling.

5.4.3 Allmennkringkastingsoppdragets formelle status

Somme høyringsinstansar tek til orde for at NRKsallmennkringkastingsoppdrag bør forankrast i lovog forskrift, blant anna for å sikre at NRKs all-mennkringkastingsoppdrag følgjer allmenne pro-sedyrar for høyring og kontradiksjon. Etter depar-tementets syn er det ikkje noko klårt behov for eislik forankring av NRKs allmennkringkastings-oppdrag ettersom Stortinget fastset NRK-plakateni samsvar med ein open og føreseieleg prosess.For det andre må nye NRK-tenester som utgjer eivesentleg endring av NRKs allmennkringkastings-tilbod, gå igjennom ein førehandsgodkjennings-prosedyre, jf. kringkastingslova § 6-3. Denne pro-

sedyren føreset blant anna at Medietilsynet skalopne for kommentarar frå andre interessentar, ogat desse skal gjevast ein frist på minimum treveker til å uttale seg. Førehandsgodkjenningspro-sedyren inneber difor at alle nye NRK-tenestersom utgjer ei vesentleg endring av allmennkring-kastingstilbodet vil bli sende på høyring. Departe-mentet meiner difor at det ikkje er behov for ågjere endringar i allmennkringkastingsoppdra-gets formelle status på det noverande tidspunktet.Departementet meiner at NRK-plakaten bør bliverande eit politisk styringsinstrument på lik linjemed noverande NRK-plakat. Den formelle sty-ringa av NRK vil difor framleis skje via eigarsty-ring. Dette inneber blant anna at NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag må gjerast formelt bin-dande for NRK i selskapets vedtekter. Departe-mentet ser samstundes behovet for at demokra-tiske prinsipp om høyring og kontradiksjon blirvaretekne både i Stortingets handsaming av detoverordna allmennkringkastingsoppdraget og vedregjeringas behov for justering av meir detaljerteføresegner. Departementet er difor positiv til åvurdere ei lovfesting av NRKs overordna allmenn-kringkastingsoppdrag og vil kome tilbake til dettespørsmålet i ein komande revisjon av kringkas-tingslova.

Boks 5.1 Departementets konklusjonar om

allmennkringkastingsoppdragets forankring og formelle status

– NRK-plakaten blir oppheva og erstatta avein ny og meir overordna NRK-plakat somblir fastsett av Stortinget.

– NRK-plakaten blir teken inn i NRKs vedtek-ter og lagd til grunn for meir detaljerte føre-segner fastsette av NRKs generalforsam-ling.

– Departementet vil i ein komande revisjonav kringkastingslova vurdere om NRKsoverordna allmennkringkastingsoppdragbør lovfestast.


6 Tilsyn og eigarstyring NRK AS

6.1 Eigarstyring og organisering av NRK

NRK vart i 1988 omorganisert frå ei statleg for-valtningsbedrift til ei stifting. Føremålet var å styr-kje NRKs sjølvstende i høve til politiske styremak-ter og å gjere NRK mest mogleg handlingsdyktig iden nye mediesituasjonen. I 1996 vart NRK omor-ganisert frå ei stifting til eit aksjeselskap. Hovud-grunngjevinga for endringa var at stiftingsformaføresette at ei rekkje detaljspørsmål måtte føre-leggjast fylkesmannen, noko som gav liten fleksi-bilitet. Stiftingsforma var i tillegg lite eigna til åvareta NRKs behov for å etablere næringsverk-semd åleine eller saman med andre.

NRKs tilknytingsform må sjåast i samanhengmed styringa av selskapet, som skjer dels gjen-nom generelle reglar i kringkastingslova med til-høyrande forskrifter, og dels via kulturmi-nisterens rolle som eigar og generalforsamling. Itillegg kan det knytast føresetnader til stortings-vedtak om fastsetjing av kringkastingsavgifta, somi realiteten inneber ei styring av NRKs verksemd.NRK er underlagt reglane i aksjelova med dei til-passingar som går fram av kapittel 20 II om stats-aksjeselskap.

NRKs redaksjonelle fridom er sikra i to ulikelovverk, høvesvis kringkastingslova og mediefri-domslova. Dette inneber mellom anna at departe-mentet som eigar eller NRK-styret ikkje har myn-digheit over den laupande programverksemda, jf.kringkastingslova §§ 6-2 og 6-3. Departementetser difor ikkje behov for å gjere endringar i NRKsformelle tilknyting til staten.

Dei overordna prinsippa og rammene somregjeringa nyttar i eigarstyringa av statleg eigdeverksemder generelt går fram av eigarskapsmel-dinga.1 Departementet har i tillegg utfyllande ret-ningsliner for eigarstyring som tek utgangspunkt ieigarskapspolitikken til regjeringa, aksjelova ogøkonomireglementet i staten. Retningslinene gjevnærare føringar for eigaroppfølging av dei niaksjeselskapa som Kulturdepartementet forvaltar

den statlege eigarskapen til (mellom anna NRKAS). I tillegg til felles reglar for styring og kontrollsom gjeld for alle selskapa, inneheld retningsli-nene eigne kapittel om det einskilde selskapet,som gjer greie for mål for eigarskapen, krav til sty-rekompetanse, resultatoppfølging og kontroll såvel som andre krav til eigarstyring.

I samsvar med retningslinene for eigarstyringhar departementet utarbeidd ein styringskalendersom fastset viktige merkedagar i dialogen medNRK. Departementet oppdaterer styringskalende-ren når det er naudsynt.

Ei sentral oppgåve for ansvarleg statsråd er åvelje styre. Etter § 6 i vedtektene til NRK har sty-ret åtte medlemer. Generalforsamlinga vel femmedlemer, mellom dei leiar og nestleiar for to årom gongen. Generalforsamlinga kan velje to vara-medlemer til desse. I tillegg vel dei tilsette i NRKtre styremedlemer med varamedlemer i direkteval blant dei tilsette etter reglane i aksjelova.

Statsministerens kontor har fastsett prosedy-rar for oppnemning av styre og klarering av kandi-datar for alle statleg eigde selskap. Annakvart årskal NRK-styret i samsvar med styringska-lenderen gjennomføre eigenevaluering. Departe-mentet skal deretter intervjue styremedlemer,kringkastingssjefen og styresekretæren. Denvidare prosessen for styreval og forankring av valav kandidatar er fastsett i eigne retningsliner fråStatsministerens kontor.

Departementet som eigar gjev styringssignaltil NRK i generalforsamlinga i samsvar medreglane i aksjelova. For at departementet skalkunne utøve eigarrolla på ein forsvarleg måte, erdet likevel naudsynt med vidare kontakt med sel-skapet gjennom året. I samsvar med departemen-tets retningsliner held departementet to gongerkvart år kontaktmøte med NRK om fastsette tema.I begge møta gjer NRK greie for økonomi,utviklinga i marknaden og organisasjonen ogandre aktuelle saker. I møtet i mai gjer NRK i til-legg detaljert greie for premissane som ligg tilgrunn for lisensbrevet.2 I møtet i oktober gjerNRK greie for konsekvensane av forslaget tilregjeringa om kringkastingsavgift for neste år og1 Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende

eierskap.


for tverrgåande omsyn og arbeidet med sam-funnsansvar.

For å kunne utøve godt eigarskap har departe-mentet i tillegg til dei formaliserte møta også kon-takt med selskapet mellom anna i samband med:– lisensbrevet og forslaget til NRK om lisensnivå

og rapportering om effektiv drift– informasjonsutveksling i samband med større

saker (til dømes Riksrevisjonens forvaltnings-revisjon, utfordringar knytte til pensjon, even-tuelle planar om flytting frå Marienlyst, bered-skap m.m.)

– informasjonsinnhenting i mindre saker, tildømes spørsmål frå Stortinget om aktuelletema, hendingar som har beredskapsmessigekonsekvensar, brev frå organisasjonar, enkel-tindivid etc.

Departementet meiner eigarstyringa i dag erorganisert på ein formålstenleg måte, og at dialo-gen med selskapet i det store og heile fungerergodt. Med unntak for oppfølginga av at NRK drivkostnadseffektivt (sjå under), legg ikkje departe-mentet opp til endringar i eigarstyringa av selska-pet.

6.2 Oppfølging av at NRK driv kostnadseffektivt

6.2.1 Rapportering i dag

NRK rapporterer årleg om kostnadseffektivitet.Rapporteringa har fleire siktemål. For det førsteskal rapporten gje eit godt grunnlag for regjerin-gas arbeid med å fastsetje lisensnivå for detkomande året. For det andre skal rapporten gjeoffentlegheita innsyn i ressursbruken i selskapetog såleis vareta både demokratiog kontrollom-syn. For det tredje går det fram av eigarskapspoli-tikken til regjeringa og Kulturdepartementets ret-ningsliner for eigarstyring at NRK skal drive mestmogleg kostnadseffektivt. Det høyrer dermed tilgod og korrekt eigarstyring å følgje opp at NRKdriv effektivt.

Ei av hovudutfordringane med slik rapporte-ring er at NRK ikkje er eit selskap med ordinæreprofittmål. NRK har i samfunnsoppdraget sittmange formål som vanskeleg kan målast eller rap-porterast kvantitativt på ein meiningsfull måte.NRK skal gjennom tilbodet sitt mellom anna bidra

til mangfald, formidle norsk kulturarv, dekkjedemokratiske, sosiale og kulturelle behov i sam-funnet og styrkje norsk språk, identitet og kultur.

Det inneber at kvar måling av NRKs effektivi-tet må ta høgde for selskapets særstilling som eitsektorpolitisk verkemiddel, og vil måtte bli pregaav skjøn. Ei reint bedriftsøkonomisk tilnærmingtil effektivitet vil ikkje tene føremålet i full mon.

NRK har sidan 2013, på grunnlag av ei konkretbestilling frå departementet, saman med detårlege lisensbrevet sendt med ein rapport omeffektiviteten i selskapet. NRK gjer her greie forutviklinga i femårsperioden fram til siste rekne-skap i tråd med retningsliner departementet harutarbeidd. Rapporten skal som eit minimum inne-halde:– Sentrale kostnadsparameter, blant anna

a. Lønsutviklinga i NRK samanlikna medandre mediebedrifter og samfunnet elles

b. Utviklinga i andre sentrale kostnadspara-meter

– Produktivitetsutvikling, blant annaa. Kostnad per sendetime i fjernsynb. Totalkostnad for fjernsyn i høve til faktisk

sjåartidc. Kostnad per sendetime i radiod. Totalkostnad for radio i høve til faktisk lyt-

tartide. Ressursbruk på nettmedia – absolutte tal

og i høve til folks faktiske bruk av NRKsnett-tilbod

– Oversyn over publikumsoppslutninga (daglegbruk av NRKs tilbod)

Rapporten skal vidare innehalde NRKs samla vur-dering av effektiviteten i selskapet, resultat avgjennomførde effektiviseringstiltak og dessutanvurdering av om nye tiltak for å auke effektivise-ringa er naudsynte. Rapporten frå NRK om effek-tiviteten i selskapet blir kvart år handsama pågeneralforsamlinga i selskapet.

6.2.2 Oppfølging av kostnadseffektivitet i nokre andre land

I Storbritannia skal BBC Trust syte for at BBCdriv kostnadseffektivt. I 2010 vedtok den britiskeregjeringa å fryse lisensen på nominelt 2011-nivåfram til utgangen av gjeldande charterperiode2016–17. BBC vart pålagt å gjennomføre kost-nadskutt på 11 pst. i seksårsperioden 2012–17.BBC Trust har fastsett ein plan som gjennomførerinnsparingane (Delivering Quality First3), og somlegg opp til omfattande effektiviseringstiltak påfleire område. I tillegg utarbeider konsulentbyrå

2 Lisensbrevet er eit brev NRK sender til departementet imai kvart år og som med bakgrunn i NRKs planar og deiøkonomiske konsekvensane av planane gjer greie for kvanivå selskapet meiner kringkastingsavgifta bør liggje påkomande år.


og National Audit Office med jamne mellomromrapportar om utvalde delar av BBCs verksemd forBBC Trust, såkalla «Value for money reviews».

Den svenske regjeringa legg generelle føreset-nader om effektiv drift i brev, såkalla anslagsvill-kor, som kvart år blir sende til dei tre allmenn-kringkastarane etter at Riksdagen har vedtekestatsbudsjettet. Det offentlege tilsynsorganetGranskningsnämnden för radio och TV har ansvarfor å undersøkje på kva måte programverksem-dene oppfyller vilkåra om ressursbruk, kostnads-effektivitet og produktivitet.

I Danmark vart det i medieforliket for perio-den 2015 til 2018 stilt krav om effektivisering tilDR og dei regionale TV 2-verksemdene. For DRsvedkomande vart lisensen sett ned med 2 pst. Til-svarande vart gjennomført for dei regionale TV 2-verksemdene.

6.2.3 Analyse av NRKs rapportering

I 2012 varsla Kulturdepartementet NRK om at detmed jamne mellomrom ville gjere grundigare ana-lysar av NRKs effektivitetsrapport. Etter oppdragfrå departementet har selskapet Deloitte analysertrapporten til NRK for 2013. Føremålet med opp-draget var mellom anna å kvalitetssikre dei under-liggjande tala i rapporten og kome med framleggtil moglege betringar i modellen som vart nyttafor rapportering.4

I rapporten sin konkluderer Deloitte med athovudlinene i rapporteringa frå NRK verkar for-nuftige. Deloitte har like fullt nokre forslag tilbetringar. Dei skriv mellom anna at det vil veremeir føremålstenleg å rapportere om fleire dimen-sjonar enn dei tre som verksemda nyttar i dag:sentrale parameter for kostnader, utviklinga i pro-duktivitet og oppslutninga. Deloitte grunngjev for-slaget med at det ikkje er sikkert at rapporteringaslik ho er i dag fangar opp alle viktige kostnadsdri-varar. Utan eit breiare perspektiv vil ein risikerefor sterkt fokus på kostnadsreduksjonar framforkostnadseffektivitet. Dette vil kunne undergravesamfunnsoppdraget til selskapet ved at ein ikkje inaudsynt grad får vist tilhøvet mellom kostnaderpå den eine sida og effekt og oppfylling av manda-tet på den andre. Deloitte åtvarar samstundes motå leggje opp til for detaljert og omfattande rappor-tering. Dei peikar på at ein for omfangsrik rapport

vil kunne føre til at mindre relevant informasjonoverskyggjer relevant informasjon. Deloitte føre-slår at NRK skal dele rapporten i fire overordnadimensjonar:1. Produktivitet – kor mykje kan NRK produsere

innanfor dei økonomiske rammene sine?2. Kostnadseffektivitet – kan innhaldet produse-

rast med mindre ressursinnsats?3. Effekt – kor godt treffer innhaldet publikum?4. Mandatoppfylling – er formidlinga av innhaldet

i samsvar med allmennkringkastingsoppdra-get?

Deloitte tilrår vidare eit konkret sett med indikato-rar under kvar av desse dimensjonane.

Deloitte kjem også med forslag til korleis einkan måle desse indikatorane på ein god måte, mel-lom anna ved hjelp av referansemålingar (bench-marking) mot liknande verksemder (til dømesSVT og DR), benchlearning (kvalitativ vurderingav einskilde element av drifta i eit liknande sel-skap for å lære korleis ein sjølv kan bli betre) ogmeir detaljert (kvantifisert) rapportering av gjen-nomførde effektiviseringstiltak.

Deloitte føreslår dessutan å auke detaljnivået irapporten, til dømes å rapportere løn per kate-gori/yrkesgruppe, noko som kan vise kva grup-per av tilsette som driv lønskostnadsutviklinga.Vidare føreslår Deloitte meir detaljert rapporte-ring om investeringar, noko som kan vise i kvagrad utviklinga i investeringsnivå er knytt til distri-busjon, tryggleik, innovasjon m.m.

6.2.4 Departementets vurdering

Det er naudsynt at NRKs rapportering om effekti-vitet er dynamisk og stendig utvikla i takt medendringar både i medielandskapet og samfunnetelles. I dag inkluderer selskapet som tidlegarenemnt tre dimensjonar i rapporten: sentrale para-meter for kostnadar, utviklinga i produktivitet ogoppslutnad. Samstundes rapporterer NRK i kvagrad mandatet er nådd til Medietilsynet i saman-heng med allmennkringkastingsrapporten, mendenne rapporten har ingen direkte samanhengmed effektivitetsrapporteringa. Ein viktig premissfor effektivitetsrapportering er at ein må vurdereeventuelle avvik (for eksempel i form av uventautvikling i enkeltkostnader, eller i form av avvikfrå liknande selskap gjennom referansemåling)opp mot mandatet til selskapet. Å tydeleggjeresamanhengen mellom kostnadsbiletet til selska-pet og samfunnsoppdraget kan etter departemen-tets vurdering ha stor eigenverdi. Departementetlegg difor opp til at NRK framover i større grad

3 http://downloads.bbc.co.uk/bbctrust/assets/files/pdf/review_report_research/dqf/final_conclusions.pdf

4 https://www.regjeringen.no/contentassets/eb3173a126d04b2ba049cdae7477c463/evalue-ring_av_nrks_effektivitetsrapport_2013_deloitte.pdf


enn tilfellet er i dag òg skal rapportere om saman-hengen mellom kostnadseffektivitet og manda-toppfyllinga til selskapet. Døme på slik rapporte-ring kan vere rapportering av mengd sendetimarfor gjevne mandatområde (distriktssendingar,barne-TV m.m.), rapportering om folks vurderingav om NRK oppfyller mandatet eller andre para-meter for mandatoppfylling. Dette kan gjerekoplinga mellom ulike utgifter og samfunnsopp-draget meir tydeleg i rapporten.

Departementet meiner vidare at referansemå-ling – måling opp mot tilsvarande kostnadspara-meter i samanliknbare selskap, eller kvantitativerapportar – meir detaljert rapportering omverknaden av gjennomførte effektiviseringstiltak,i nokre tilfelle kan vere gode metodar for å måleutviklinga i indikatorane over tid. Samstundes vildepartementet understreke at gode referansemå-lingar krev stor innsats og føreset at dei aktøranedet gjeld, inngår langsiktig samarbeid om kva datadei skal måle, korleis dei skal definere data m.m.Det er difor ikkje sikkert at det i alle omstende vilvere tenleg å innføre nye referansemålingar.

Avslutningsvis vil departementet peike på atdet kan vere nyttig å auke detaljnivået i rapporte-ringa. Eit meir nyansert bilete av utviklinga i fak-tiske kostnader kan gje betre grunnlag for å vur-dere om kostnadene er relaterte til samfunnsopp-draget til NRK.

Departementet har lagt opp til at ein medjamne mellomrom går djupare ned i materien.Dette vil skje i dialog med NRK for å sikre sårelevant og føremålstenleg rapportering som råd.For departementet er det eit sentralt mål at NRKer mest mogleg open om bruken av inntektene.Den årlege rapporten om kostnadseffektivitet ereit viktig verkty for at både styremaktene og all-menta skal ha størst mogleg kjennskap til dennebruken.

6.3 Tilsyn med allmennkringkasting

Medietilsynet fører tilsyn med allmennkringkas-tingsoppdraget til NRK. Det er heimla i kringkas-tingslova § 2-13 at tilsynet skal skje ubunde avdepartementet.5 Medietilsynet publiserer kvart årallmennkringkastingsrapporten, som vurderer i

Figur 6.1 Måling og rapportering av NRKs effektivitet

Kjelde: Deloitte analyse

Boks 6.1 Departementets konklusjon om NRKs rapportering

om effektiv drift

– Departementet vil følgje opp ordninga medat NRK utarbeider årlege offentlege rap-portar om kostnadseffektivitet.


kva grad NRK og dei kommersielle allmennkring-kastarane har oppfylt samfunnsoppdraget sitt.Generalforsamlinga handsamar kvart år Medietil-synets vurderingar som eiga sak. Allmennkring-kastingsrapporten er rådgjevande andsynesdepartementet i eigarstyringa av NRK. Føremåletmed handsaminga av rapporten i generalforsam-linga er å sikre at eventuelle brot på pliktene blirretta opp. I tillegg gjev rapporten generalforsam-linga grunnlag for å vurdere eventuelle endringari allmennkringkastingsoppdraget til NRK, slik deter uttrykt i vedtektene til selskapet. Allmenn-kringkastingsrapporten legg vidare grunnlag foromtala Kulturdepartementet gjer av tilsynsrappor-ten i den årlege budsjettproposisjonen. Denneprosessen sikrar dermed at Stortinget får høve tilå ta stilling til om NRK oppfyller allmennkringkas-tingsoppdraget.

Somme vil kanskje hevde at generalforsam-linga som eigar av NRK vil ta lett på eventuellebrot som Medietilsynet trekkjer fram. Det er diforrelevant å vurdere om det, i tillegg til handsamingav generalforsamlinga og i Stortinget, bør vere eiuavhengig oppfølging av eventuelle brot på all-mennkringkastingsoppdraget. Det går til dømesan å sjå for seg at Medietilsynet får heimel til åsanksjonere NRK for eventuelle brot med gebyr,tvangsbot osv.

Departementet meiner det ikkje er tenleg åhindre generalforsamlinga i å ta opp brot somMedietilsynet avdekkjer i allmennkringkastings-rapporten. Som eigar av NRK har departementet ieigenskap av generalforsamling eit legitimt behovfor å følgje opp at NRK oppfyller samfunnsoppdra-get. Statsråden har parlamentarisk ansvar andsy-nes Stortinget. Det inneber at departementet måforsikre seg om at NRK nyttar offentlege middel isamsvar med Stortingets føresetnader. Dette talarogså for å føre vidare dagens ordning. Etter depar-tementets syn vil sanksjonering av NRK i regi avMedietilsynet dessutan vere lite formålstenleg.Som nemnt har regjeringa og Stortinget fleire sty-ringsverkty i eigenskap av å vere eigar ogløyvande makt dersom selskapet ikkje følgjer opppliktene som allmennkringkastar. Etter departe-mentets syn er desse verktya i seg sjølve effektivenok. Departementet viser elles til at mange avpliktene til NRK medvite er gjevne vid ordlyd for åsikre NRK redaksjonell handlefridom. Vidare

inneber mange av vilkåra i oppdraget kvalitativevurderingar og bruk av skjøn, til dømes vilkåret ivedtektene om at NRKs allmennkringkastingstil-bod skal oppfylle demokratiske, sosiale og kultu-relle behov i samfunnet. Etter departementets synkan det vere utfordrande for Medietilsynet å sank-sjonere brot på slike mindre detaljerte føringar iNRKs oppdrag. På grunnlag av dette kan ikkjedepartementet sjå at det er aktuelt å gjereendringar av tilsynet med NRKs oppfølging av all-mennkringkastingsoppdraget.

6.4 Kringkastingsrådet

Kringkastingsrådet er eit rådgjevande organ forNRK, og det einaste organet som utanom kring-kastingssjefen har formelt lovheimla mandat til åuttale seg om programverksemda og etiske stan-dardar i NRK.

Kringkastingsrådet har desse oppgåvene, jf.kringkastingslova § 7-1:– drøfte og uttale seg om hovudlinene for pro-

gramverksemda i Norsk rikskringkasting– uttale seg i dei programsakene som kringkas-

tingssjefen førelegg rådet, eller som Kringkas-tingsrådet finn grunn til å ta opp

Styret og kringkastingssjefen kan i tillegg henteinn fråsegn frå Kringkastingsrådet i administra-tive og økonomiske saker.

Etter kringkastingslova § 7-2 har Kringkas-tingsrådet 14 medlemer med personlege varamed-lemer. Stortinget nemner opp åtte medlemer. Einav desse medlemene er leiaren av Samisk pro-gramråd. Kongen nemner opp seks medlemer,mellom dei leiar og nestleiar. Funksjonstida tilmedlemene er fire år. Ein medlem kan oppnem-nast på ny berre ein gong.

Møta til Kringkastingsrådet er opne for presseog publikum, og toppleiinga i NRK er alltid til sta-des på møta. Møta er som regel delte i to bolkar.Den første delen er ein temadel, der rådet tek oppmeir overordna saker som til dømes kulturdek-ninga i NRK, plasseringa av utanrikskorrespon-dentar osv. Den andre delen av møtet er som regelsett av til klagehandsaming basert på klagebrev.Rådsmedlemmene får alle klagebrev med tilsvarfrå «innklaga avdeling» i NRK. Leiar/nestleiar ogsekretær vurderer klagebreva og avgjer kva kla-ger som skal få grundigare handsaming med inn-leiarar, programansvarlege til stades osv.

Kringkastingsrådet har vore kritisert på prinsi-pielt grunnlag av dei som meiner at eit politiskoppnemnt organ ikkje bør handsame presseetiske

5 Ei endring av kringkastingslova i 2009 inneber at korkjeKongen eller departementet kan instruere Medietilsynetved utarbeiding av allmennkringkastingsrapporten (denårlege rapporten frå Medietilsynet som vurderer i kva gradkringkastarane oppfyller allmennkringkastingspliktenesine).


problemstillingar og redaksjonelle val. Sjølv omdet er politiske organ som nemner opp medle-mene i Kringkastingsrådet, er dei oppnemnde påsjølvstendig grunnlag og skal ikkje representerestyremaktene eller bestemte politiske syn. Nokreav sakene Kringkastingsrådet handsamar, blirogså klaga inn for Pressens Faglige Utvalg (PFU).PFU er eit klageorgan som handsamar klagerover brot på det etiske regelverket til pressa (VærVarsom-Plakaten, Redaktørplakaten og Tekstre-klameplakaten).

Departementet kan ikkje sjå at det svekkjerdebatten om samfunnsoppdraget eller NRKsarbeid med presseetiske problemstillingar at eisak eventuelt blir handsama i to organ og dermedbelyst frå ulike perspektiv. Departementet kanheller ikkje sjå at det kan vere noko problem forPFU at ei sak har vore drøfta i Kringkastingsrådettidlegare, sidan rådet uttalar seg til kringkastings-sjefen i saker som gjeld programverksemda i NRKåleine på grunnlag av medlemenes skjøn, ikkjeetter det allmenne etiske regelverket til pressa.Sakene i PFU blir handsama i ein prosess meddomstolsliknande trekk. Den kan munne ut isanksjon i form av fellande fråsegn eller kritikk,som ifølgje god presseskikk skal publiserast i detpresseorganet som er felt. Klager til Kringkas-tingsrådet treng ikkje stette gjevne formalkrav ogalle klager som kjem inn, blir lesne. Departemen-tet vurderer det difor slik at Kringkastingsrådetfungerer som ein ubyråkratisk kanal for klagararder terskelen for å klage er langt lågare enn tildømes å klage ei sak inn for PFU. Dersom Kring-kastingsrådet ikkje eksisterte, ville ein ikkje len-ger ha ein kanal der kvar einskild borgar kan gjetilbakemeldingar eller lufte engasjement og mis-nøye om programverksemda i NRK.

Departementets vurdering av Kringkastings-rådet er at det fyller ein viktig funksjon. Departe-mentet legg difor til grunn at rådet bør førastvidare. Departementet ser det ikkje naudsynt medendringar i det formelle mandatet, men viser til atreglane i dag ikkje seier noko om kva kvalifikasjo-nar, røynsle eller breidde blant medlemene som viltene føremålet til rådet. Departementet viser til aterfaringane med oppnemning av medlemer medbakgrunn frå media, medievitskap og samfunnslivelles er positive, og vil leggje vekt på slike kvalifika-sjonar ved oppnemning til rådet framover. Departe-mentet ser det som ein utfordring å gjere Kringkas-tingsrådet meir representativt og relevant for allebrukarar av NRK, og vil leggje vekt på å nemne oppfleire yngre rådsmedlemmer. Departementet vil isamband med den kommande revideringa avkringkastingslova vurdere å leggje fram forslag omå endre lova, slik at dette går fram av reglane omoppnemning av medlemer til Kringkastingsrådet.

Boks 6.2 Departementets konklusjon om Kringkastingsrådet

– Kringkastingsrådet blir ført vidare i sinoverande form.

– Departementet vil i samanheng med revi-sjonen av kringkastingslova vurdere omreglane for oppnemning av Kringkastings-rådet bør justerast, slik at kvalifikasjonar,røynsle og breidde, mellom anna mediefag-leg bakgrunn og alder, blir tekne inn ireglane for oppnemning av nye medlemer.


7 Distribusjon av NRKs innhald

7.1 Innleiing

Det er avgjerande for NRKs funksjon som all-mennkringkastar at NRKs innhald er allment til-gjengeleg. Prinsippet om allmenn tilgjengelegheitkan sjåast i både teknisk og økonomisk perspek-tiv. Teknisk bør flest mogleg ha høve til å ta innNRK-sendingar same kvar dei er. Økonomisk børalle kunne ta i bruk NRKs tilbod, ubunde av privatøkonomi.

Distribusjon av radio og TV har gjennomgåttstore endringar dei siste 10 åra. Endringane hartotalt sett auka NRKs tilgjengelegheit. Tradisjo-nelt har NRK distribuert radio og TV lineært, dvs.utsendinga har vore til direkte og samtidig kon-sum. I dag er ikkje-lineær formidling av innhaldein etablert distribusjonsmetode. Ikkje-lineær for-midling inneber at radioog TV-program kan sjå-ast på det tidspunktet sjåaren sjølv vel. Dette hargjeve folk større valfridom i eige mediekonsum.Digitaliseringa av radiomediet har vidare aukamangfaldet av radiokanalar, både frå NRK og fråkommersielle aktørar. Også i tida som kjem vilteknologien utan tvil føre til større tilgjengeleggje-ring av NRKs innhald.

7.2 Distribusjon

7.2.1 NRK-plakaten

NRKs noverande distribusjonsplikter vart innførtemed NRK-plakaten i 2007. Ifølgje NRK-plakatenskal NRK vere allment tilgjengeleg. Dette er kon-kretisert på følgjande vis i NRK-plakaten pkt. 2:a. NRKs tre hovedkanaler for hhv. radio og fjern-

syn skal være tilgjengelige for hele befolknin-gen. NRK skal søke en bredest mulig distribu-sjon av sitt øvrige programtilbud.

b. Det skal som utgangspunkt ikke kreves beta-ling for NRKs allmennkringkastingstilbud.NRKs tre hovedkanaler for hhv. radio og fjern-syn skal være gratis tilgjengelige for alle lisens-betalere på minst én distribusjonsplattform.

c. Ved utformingen av NRKs tilbud må det tashensyn til funksjonshemmede, bl.a. skal NRK

ta sikte på at alle fjernsynsprogrammer blir tek-stet.

d. NRK skal være til stede på, og utvikle nye tje-nester på alle viktige medieplattformer for å nåbredest mulig ut med sitt samlede programtil-bud.

e. NRK bør så langt som mulig benytte åpne stan-darder, så fremt ikke økonomiske eller kvalita-tive hensyn taler imot dette.

I tillegg til dei generelle føringane ovanfor er detgjeve meir spesifikke vedtekter om NRKs arkiv ogtilgjengeleggjering av radioog TV-innhald påInternett. Ifølgje NRK-plakaten pkt. 6 b skal NRK

Gjøre flest mulig av sine radioog fjernsynspro-grammer tilgjengelig på Internett, både vedsamtidig distribusjon og som arkivtjeneste fornedlasting og/eller individuell avspilling. NRKskal herunder minimum gjøre tilgjengelig helesin egenproduserte sendeflate fra de siste sjudager som arkivtjeneste, forutsatt at dette ikkeinnebærer uforholdsmessig høye kostnader.NRK skal tilstrebe at også mest mulig av denøvrige sendeflaten fra siste sju dager gjøres til-gjengelig som arkivtjeneste.

7.2.2 TV-distribusjon

Ifølgje NRK-plakaten pkt. 2 skal NRKs tre hovud-kanalar for høvesvis radio og TV vere tilgjenge-lege for heile befolkninga. Vidare skal dei veregratis tilgjengelege for alle lisensbetalarar påminst ei plattform.

NRKs tre TV-kanalar1 når ut til heile befolk-ninga via det digitale bakkenettet2 og satellitt. Detdigitale bakkenettet har 430 sendarar og dekkjer

1 NRK 1, NRK 2 og NRK3/NRK Super (NRK3 og NRK Supersender på same kanal)

2 Norges televisjon AS (NTV) har konsesjon for utbyggingog drift av det digitale bakkenettet for TV og frekvensløyvefor frekvensspektrumet 470–790 MHz. NTV leverer distri-busjonskapasitet til kundane sine NRK og RiksTV. NTVskonsesjon fastset at NTV skal distribuere NRKs TV-kanalarog utvalde radiokanalar. Konsesjonen fastset vidare atNTVs nett skal dekkje minst 95 pst. av alle husstandar.


ca. 98 pst. av alle husstandar, om lag 90 pst. av allefritidsbustader og det meste av kysten. Utanfordekningsområdet for det digitale bakkenettet kanNRK normalt mottakast via satellitt eller via andreTV-mottak (for eksempel kabel-TV eller IPTV3).Husstandar som ikkje har dekning frå digitalt bak-kenett, eller kan ta inn TV via parabol, kabel-TVeller har tilgang til andre former for TV-mottak,får dekning frå satellittskyggenettet i bakkenettet.Om lag 6000 husstandar på landsbasis ligg i satel-littskyggeområde. NRKs fjernsynstilbod er tilgjen-geleg ukryptert4 i det digitale bakkenettet. NRKhar vidare gjort avtaler om at NRK skal liggje gra-tis tilgjengeleg over satellitt for alle5 husstandar iområde som ikkje er dekte av bakkenettet.

NRKs tre hovudkanalar for TV er fullt tilgjen-gelege via NRKs nettspelar i sanntid. NRKsnettspelar inneheld i tillegg eit breitt tilbod av TV-program som audiovisuell bestillingsteneste. I til-legg tilbyr NRK ein nettspelar tilpassa born ogunge i alderen 2 til 12 år (NRK Super). NRKs tonettspelarar er tilgjengelege via ei mengd plattfor-mer, grovt oppsummert i:– Mobiltelefonar, via eigen applikasjon eller via

nettlesar– Nettbrett, via eigen applikasjon eller nettlesar– Stasjonære datamaskiner, via nettlesar– Smart TV – via eigne applikasjonar

Innhaldstilbodet i NRKs nettspelarar er likt samekva plattform som blir nytta, men brukaropple-vinga vil vere tilpassa plattformas eigenart(skjermstorleik, navigasjonsform osv.) Kor lengeNRKs TV-innhald er tilgjengeleg på bestilling inettspelaren, er avhengig av om programma erinnkjøpte eller eigenproduserte. Eigenprodu-serte program vil ifølgje NRK normalt vere tilgjen-gelege utan tidsavgrensing, medan innkjøpte pro-gram vanlegvis er tilgjengelege frå 7 til 30 dagaretter dei har vore kringkasta, avhengig av kva ret-tar NRK har fått.

7.2.3 Radiodistribusjon

NRKs tre hovudkanalar når heile landet både viaFM-nettet og DAB-nettet. NRKs del av DAB-nettet(Regionblokka) er ferdig utbygd og sikrar at alleradiokanalar i NRK når heile landet med dekningtilsvarande P1 i FM-nettet6. I digitalradiomel-dinga, Meld. St. 8 (2010–2011), vart det festsettkriterium for å digitalisere det riksdekkjande radi-onettet i 2017 eller 2019. Eit breitt stortingsfleirtalslutta seg i 2011 til kriteria og til opplegget fordigitalisering av radiosektoren. Regjeringa harvedteke at kriteria for å digitalisere det riksdek-kjande radionettet frå 2017 er oppfylte. Dette inne-ber at FM-sendingane frå dei riksdekkjande radio-aktørane Radio Norge, P4 og NRK kan sløkkjastetter ein regionvis plan i 2017.

7.2.4 Status i andre land

7.2.4.1 Sverige

I Sverige spesifiserer sendeløyvet til allmenn-kringkastarane kva for distribusjonsformer dei treallmennkringkastarane kan nytte:– Ifølgje SRs sendeløyve kan SR formidle sendin-

gane sine ved hjelp av analoge og digitale sig-nal. Det blir for tida arbeidd med overgang tildigitalradio i Sverige. Ei særskilt utgreiing omdigitalradio vart lagd fram 30. november 2014.Utgreiinga tilrår FM-sløkking i 2022 og satsingpå DAB+ som framtidig hovudplattform forradio.

– SVT skal i samsvar med sendeløyvet brukedigitalt bakkenett i formidlinga av sendinganesine. Sendingane kan også distribuerast påandre måtar, slik at det blir mogleg å ta imot deii heile Sverige.

– URs løyve definerer at UR kan sende både ana-log radio, digital TV, og at programma kan dis-tribuerast også på andre måtar slik at det blirmogleg å ta imot dei i heile Sverige.

Det går samstundes klårt fram av dei tre allmenn-kringkastaranes «anslagsvillkor»7 at kringkasta-rane skal ta del i den teknologiske utviklinga avproduksjons- og distribusjonsteknikken for radioog TV. Samtidig er det presisert at det er naudsyntå gjere kjerneverksemda tilgjengeleg på ulikeplattformer for å nå alle sjåarane og lydarane. Tek-

3 TV-sendingar som blir overførte i breibandsnett med IP-teknikk. Infrastrukturen som blir nytta, er logisk separertfrå vanleg Internett. Dermed krevst teknisk tilpassa utstyr idistribusjonsnettet og heime hjå TV-sjåarane. Blir ogsåkalla breibands-TV.

4 Digitale fjernsynsignal er normalt krypterte for å sikre atberre kundar som har betalt kan motta signalet, dvs at lyd,bilete og andre data er stokka om ved utsending, og at mot-takaren må ha eit smartkort som inneheld verkty for ådekode (dekryptere) signalet i mottakarenden. Når eit sig-nal blir sendt ukryptert, blir det sendt ut i ei form som ikkjekrev dekoding.

5 Dekningskravet gjeld vel å merke alle husstandar som varfolkeregistrerte på tidspunktet for tildeling av NTV-konse-sjonen. Dersom ein byggjer hus utanfor dekningsområdet,har NTV inga dekningsplikt.

6 99,5 prosent.7 Eit brev den svenske regjeringa sender til dei tre allmenn-

kringkastarane etter at Riksdagen har vedteke statsbudsjet-tet og som legg generelle føresetnader for drifta.


nikk som ikkje er utprøvd eller teknikk som ikkjealle sjåarar har tilgang til, bør SR, SVT og UR iføl-gje «anslagsvillkoren» vere varsame med.

7.2.4.2 Danmark

Av DRs allmennkringkastingskontrakt går detfram at DR skal tilby allmennkringkastingsinn-hald på eit teknologinøytralt grunnlag og støttebruk av Internett. DR skal stille allmennkringkas-tingstilbodet sitt til rådvelde via Internett medtanke på mottak via ulike typar mottaksutstyr, foreksempel pc, flatskjermar, ulike portable og inte-grerte apparat. Kontrakten definerer vidare atDRs TV-kanalar skal distribuerast «free to air» viakanalane i det digitale bakkenettet. DRs kanalarkan i tillegg distribuerast via andre distribusjons-plattformer (satellitt, kabel, Internett m.m.) for ågjere dei så tilgjengelege som mogleg for den dan-ske befolkninga. DR har tre landsdekkjande FM-kanalar, av dei blir to distribuerte på DAB. DR ervidare forplikta til å tilby ein radiokanal på AM.

7.2.4.3 Finland

I samsvar med Lov om Yleisradio Oy skal YLE dis-tribuere radio og TV-tilbodet i offentlege kommu-nikasjonsnett, både nasjonalt og regionalt. Radioog TV er såleis dei primære plattformene i all-mennkringkastingsoppdraget, men det blir opnafor å bruke andre distribusjonsmåtar, m.a. Inter-nett, for vidast mogleg formidling av allmenn-kringkastingstilbodet og tilknytte innhaldstenes-ter.

7.2.4.4 Storbritannia

Ifølgje BBCs charter frå 2007 skal allmennkring-kastingsinnhaldet sendast på TV, radio og nett, ogdessutan gjennom andre tenester som aukar til-gjengelegheita av innhaldet. Det er uttrykt i BBCsformålsreglar at selskapet skal ha ei leiande rolle iovergangen til digital-TV, og syte for nye kommu-nikasjonsteknologiar og tenester til befolkninga.Avtala mellom kulturministeren og BBC spesifise-rer nærare kva tenester BBC skal distribuere,m.a. ni nasjonale TV-kanalar, ni nasjonale radioka-nalar, seks regionale radiokanalar og eit omfatt-ande nett-tilbod med innhald som oppfyller heilerekkjevidda av BBCs formål i tillegg til ein inter-aktiv skuleportal.

7.2.5 Høyringa

NRKs distribusjon av TV- og radioinnhald viaInternett vart ikkje teken opp som eige tema ihøyringa av NRK-plakaten. Departementet badlikevel om innspel om kva slags implikasjonar denpågåande medieutviklinga kan tenkjast å ha forNRKs mandat, m.a. at folk i mindre grad erbundne av kanalanes sendeskjema og i størregrad hentar enkeltprogram i NRKs nettspelar.

7.2.6 Høyringsinstansanes syn

Det synest vere ei allmenn oppfatning blant høy-ringsinstansane at NRK kan ta i bruk både tradi-sjonelle og nye distribusjonsteknikkar for å nåbreiast mogleg ut med radio og fjernsynsinnhal-det. Dette synet blir halde fram av bl.a. Mediebe-driftenes Landsforening, Schibsted, TV 2 og Ame-dia.

NRK meiner at allmenn tilgjengelegheit børvere eit grunnleggjande prinsipp for definisjonenav NRK-oppdraget. NRK viser i samband meddette til at NRK i praksis har vore ein garantist forat store teknologiskifte har dekt heile Noregsbefolkning, ikkje berre folk i område der det erlønsamt å byggje ut digitale nett. Eksempla pådette er først digitaliseringa av bakknettet for TVog no digitaliseringa av radio. NRK peikar også påat

allmenn tilgjengelighet er også en forutsetningfor utførelsen av NRKs viktige beredskaps-rolle. NRKs plikt til å dekke behovet for ennasjonal infrastruktur og til å være informa-sjonsformidler ved store nasjonale eller regio-nale kriser og ulykker, er av de fundamentaleforpliktelser selskapet er pålagt.

Kabel Norge (inkluderer bl.a. Canal Digital ogGet), Viasat og Altibox meiner at det er uheldig atNRKs audiovisuelle bestillingstilbod einast er til-gjengeleg via NRKs nettspelar. Desse aktøranemeiner at NRK også må gjere tilbodet tilgjengelegvia TV-distributøranes plattformer. Kabel Norgemeiner at NRK må gjevast føringar som presisererat NRK skal gjere innhaldet sitt tilgjengeleg påalle relevante medieplattformer, mellom dei ogsåTV-distributørane. Viasat meiner at NRK har ei forrestriktiv haldning til å gje tredjepartar tilgang tilNRKs ikkje-lineære innhald. Viasat viser blantanna til at NRK stiller krav om samarbeid for åfase inn ein open standard på dei norske TV-mott-akarane.



7.2.7.1 Dekning av NRKs radioog fjernsyns-kanalar

I dag blir det stilt krav om at NRKs tre hovudka-nalar for høvesvis radio og TV skal vere tilgjenge-lege for heile befolkninga. NRK skal dessutansøkje breiast mogleg distribusjon av det andreprogramtilbodet sitt. Når det gjeld NRKs lineærekringkastingstilbod for radio og TV, har heilebefolkninga tilgang til NRKs tre TV-kanalar via detdigitale bakkenettet eller satellitt. Når det gjeldNRKs radiotilbod, sikrar DAB-nettet at alle NRKsradiokanalar når ut til heile befolkninga.8 At NRKno når ut til heile befolkninga med radioog TV-kanalane tilseier etter departementets syn atNRKs dekningsplikter ikkje lenger bør vereavgrensa til NRKs tre hovudkanalar for radio ogTV. Departementet føreslår difor at NRK formeltblir pålagt å gjere alle radioog TV-kanalar tilgjen-gelege for heile befolkninga. Ei slik endring avordlyden i vedtektene vil ikkje innebere ei realitet-sendring for NRK, ettersom desse kanalane alt ertilgjengelege i dei landsdekkjande bakkenetta forradio og TV. Departementet presiserer atendringa ikkje er meint å hindre at NRK kan tilbymellombelse eller internettbaserte radio- ellerfjernsynskanalar som ikkje dekkjer heile befolk-ninga.

7.2.7.2 Betaling for NRKs allmennkringkastings-tilbod

NRK er finansiert av kringkastingsavgifta. I sam-svar med NRK-plakaten pkt. 2 b skal det «somutgangspunkt ikke kreves betaling for NRKs all-mennkringkastingstilbud. NRKs tre hovedkanaler

for hhv. radio og fjernsyn skal være gratis tilgjenge-lig for alle lisensbetalerne på minst én distribusjons-plattform.» NRKs fjernsynstilbod er som nemntovanfor tilgjengeleg ukryptert i det digitale bakke-nettet. NRK har vidare gjort avtaler om at kana-lane skal vere gratis tilgjengelege via satellitt foralle i område som ikkje er dekte av bakkenettet.

Når det gjeld NRK-plakatens føring om at tilbo-det i hovudsak skal vere gratis, la departementet iSt. meld. nr. 6 (2006–2007) til grunn at dette gjeld«individualiserte streaming- og nedlastningstje-nester på Internett», og viste til at det i einskilde til-felle vil vere bruksavhengige kostnader med sliketenester, for eksempel knytte til klarering avbruksrettar. NRK har så langt ikkje teke i brukhøvet til å ta betalt for strøymetenester. Det vilikkje harmonere med prinsippet om at NRK skalvere allment tilgjengeleg dersom NRK skal kunneta betalt for strøymetenester som ligg innanfor all-mennkringkastingsoppdraget på Internett. Depar-tementet meiner difor at NRK ikkje skal ta betaltfor allmennkringkastingstilbodet utover kringkas-tingsavgifta. Sidan NRK hittil ikkje har nytta segav høvet til å ta betalt for strøymetenester, vil detteeinast vere ei kodifisering av gjeldande praksis.

Mange TV-sjåarar ser NRKs TV-kanalar viakabel-TV, satellitt eller andre distribusjonsnett derNRK ikkje er formidla ukryptert. Dei fleste dettegjeld har i praksis høve til å velje å sjå NRK ukryp-tert via det digitale bakkenettet. For folk i busa-manslutningar vil likevel situasjonen kunne vereein annan. I busamanslutningar vil kvar einskildofte vere forplikta til å betale for grunnpakka tilden TV-distributøren burettslaget har valt. Denneutgifta kjem i tillegg til kringkastingsavgifta. Islike situasjonar er forbrukaren i praksis tvinga tilå betale to gonger for å sjå NRKs TV-tilbod.Departementet ser at dette kan opplevast som uri-meleg. Mange busamanslutningar eig likeveleigne nett og vel sjølve kva TV-leverandørar dei vilha gjennom demokratiske prosessar. Vidare erNRK fritt tilgjengeleg over Internett. Departemen-tet legg til grunn at nettdekninga etter kvart ersåpass god at dei fleste som bur i busamanslutnin-gar kan dra nytte av NRKs nett-tilbod på ein til-fredsstillande måte. Departementet meiner likevelat det er eit viktig prinsipp at tilgang til NRKs TV-tilbod ikkje skal koste noko ekstra ut over kring-kastingsavgifta, same kva slags teknisk plattformdei nyttar. Departementet vil difor vurdere om detbør setjast i verk tiltak som sikrar at NRK ikkjekostar noko ekstra ut over kringkastingsavgifta påalle TV-distribusjonsplattformer.

8 I dag blir dei aller fleste kanalar sende i det opphavlegeDAB-formatet. Det gjer at kanalane krev meir plass i sen-darnetta, som igjen krev at kringkastarar gjer spesielle til-passingar for å få plass til alle kanalar. NRK må i ein over-gangsperiode låne kapasitet i den kommersielle delen avnettet for å få plass til alle kanalane sine. Kanalane som mel-lombels ligg i det kommersielle nettet vil ha ei rekkjeviddepå 90 pst. av befolkninga. I tida etter FM-sløkkinga vil kana-lane likevel ha dekning på linje med andre NRK-kanalar.

Boks 7.1 Departementets konklusjon om dekning av NRKs

radioog TV-kanalar

– NRKs faste radioog TV-kanalar skal veretilgjengelege for heile befolkninga.


7.2.7.3 Eventuell omdisponering av 700 MHz-bandet i det digitale bakkenettet for fjernsyn

Bakkenettet er den einaste TV-distribusjonsplatt-forma som i dag oppfyller kravet om at NRK skalvere tilgjengeleg vederlagsfritt til alle husstandar,og blir dermed rekna som NRKs primære distri-busjonsplattform for fjernsyn. Det går for tida eininternasjonal debatt om korleis delar av frekvens-ressursane som i dag blir nytta til digital-TV i bak-kenettet, kan omdisponerast til mobil telekom.9

Ein stor del av frekvensspekteret under 1 GHz(området 470–790 MHz) blir nytta til distribusjonav digital-TV i bakkenettet (DTT). Frekvensarunder 1 GHz er attraktive også til annan bruk ennfjernsyn, fordi ein kan få god dekning til låg kost-nad ved å byggje ut eit mindre tal sendarar somstrålar ut med høg effekt. Det er brei semje om atmobil datatrafikk vil auke monaleg i åra som kjem.Det vil føre til auka etterspurnad etter frekvenska-pasitet til slik bruk. Globalt går det no føre segfleire prosessar med sikte på å frigjere frekvensartil mobilt breiband.10 I Finland og Sverige har sty-remaktene alt vedteke at 700 MHz-bandet skalnyttast til breiband. I Noreg går 700 MHz-bandet isin heilskap inn i Norges televisjons (NTV) fre-kvensløyve for DTT som gjeld ut 2021. Det ermest truleg at 700 MHz-bandet blir omdisponert

til mobilt breiband frå 2021 når NTVs løyve går ut.Sidan 700 MHz-bandet utgjer om lag 30 pst. av fre-kvensbandet som er tildelt DTT, vil ei eventuellbruksendring få vidtrekkande konsekvensar forbakkenettet for fjernsyn.

Ein reduksjon av bandbreidda med ein tredje-del vil kunne gjere det vanskeleg å føre vidare eitattraktivt betalingsfjernsynstilbod på bakkenet-tet.11 For at bakkenettet skal kunne vidareførastsom i dag, er det naudsynt med oppgraderingar avnettet. Truleg er det mest aktuelt å ta i bruk nyteknologi (DVB-T2) og ny komprimeringsstan-dard (HEVC/H.265) i den delen av frekvensban-det som i dag blir nytta til fjernsyn.

Alternativt kan bakkenettet for fjernsyn tilfør-ast fleire frekvensar frå VHF-nettet.12 Dette vilkunne kompensere for at bakkenettet gjev fre-kvensar til mobilt breiband. Det vil likevel ogsåinnebere store investeringar i nettet og kostnaderfor den einskilde kunden, som må byte mottakarog truleg antenne dersom VHF-nettet blir teke ibruk.

Nkom (tidlegare Post- og teletilsynet) har medmedverknad frå Norkring, NRK, NTV og RiksTVanalysert konsekvensane for bakkenettet etter2021 dersom 700 MHz-bandet blir omdisponert tilmobilt breiband. Nexia har på oppdrag frå Nkomutarbeidd ein økonomisk analyse av kostnaderbundne til ei slik omdisponering. Nkom reknarmed at det vil ta om lag 4,5 år å omdisponere 700MHz-bandet. Konsesjonæren i bakkenettet mådifor ha ei avklaring seinast før utgangen av 2016for å kunne gjennomføre naudsynte endringarinnan 2021.

Det er uvisst om RiksTV (eller andre betal-TV-aktørar) vil finne det rekningssvarande å tilbybetalingsfjernsyn i bakkenettet innanfor desserammene. Dersom betalings-TV-tilbodet i bakke-nettet fell bort, vil det innebere at NRK blir åleine ibakkenettet. Dersom NRK blir einaste leigetakar ieit (redusert) bakkenett for fjernsyn, er det sann-synleg at NRK vil måtte bere ein større del avkostnadene for drift av nettet. Dersom det ikkje ermogleg for bakkenettet å eksistere som konkur-ransedyktig plattform, minkar konkurransen i TV-

9 Elektroniske kommunikasjonstenester som fjernsyn, radio,telefoni, breiband m.m. nyttar elektromagnetiske fre-kvensar i kommunikasjonen. Frekvensar er ein avgrensaressurs. For å utnytte frekvensspekteret effektivt og unngåat tilgrensande bruk forstyrrar kvarandre, freistar styre-maktene globalt å bli samde om kvar i frekvensspekteretulike radiotenester skal plasserast.

10 Ved den internasjonale radiokonferansen WRC-12 i 2012vart digitalt fjernsyn i bakkenett og mobilt breiband side-stilte bruksområde i 700 MHz-bandet (694-790 MHZ). Densidestilte bruken skal etter planen trå i kraft etter nesteradiokonferanse WRC-15 i 2015.

Boks 7.2 Departementets konklusjon om betaling for NRKs

allmennkringkastingsinnhald

– Det skal ikkje takast ekstra betaling forNRKs allmennkringkastingstilbod ut overkringkastingsavgifta.

– Departementet vil vurdere om det skalsetjast i verk tiltak som sikrar at NRK ikkjekostar noko ekstra ut over kringkastings-avgifta på alle TV-distribusjonsplattformar.

11 Dersom 700 MHz-bandet blir frigjort frå bakkenettet og altelles blir uendra, vil ingen TV-kanalar lenger vere lands-dekkjande. Gjennom omrokering av frekvensar mellomulike MUX vil ein få berre 2 landsdekkjande signalpakker(dagens nett inneheld 5 signalpakker). For fleire enn 2landsdekkjande MUX krevst replanlegging av frekvensbru-ken, forhandlingar om frekvensbruk med naboland og eitomfattande og kostbart gjennomføringslaup som til samantruleg vil ta rundt 5 år.

12 Den såkalla DVB T-blokka i frekvensbandet 174–240MHz).


marknaden. Det vil i praksis innebere at det påfleire stader vil bli svekt konkurranse om å tilbybetalingsfjernsyn. I satellittskyggeområde vil til-bodet vere berre NRK-kanalar.

7.2.7.4 Distribusjon av NRKs radioog TV-innhald på tredjeparts plattformer

Ein sentral del av NRKs samfunnsoppdrag er åvere allment tilgjengeleg. I dette ligg bl.a. at NRKskal nå breiast mogleg ut med sitt samla program-tilbod for radio og TV. Etter departementets synbør denne delen av oppdraget vere teknologinøy-tralt. For ei moderne mediebedrift som NRK erdet naudsynt å kunne tilpasse tilgjengeleggjeringaav innhaldet til teknologien og distribusjonsmeto-dane folk til kvar tid brukar eller har tilgang til.

Internettdistribusjon av NRKs radioog TV-innhald skjer hovudsakleg på NRKs nettspelarar.Fleire TV-distributørar meiner at NRK er forrestriktiv når det gjeld tilgjengeleggjering avNRKs nettspelar og NRKs program på TV-distri-butøranes eigne (proprietære) plattformer. Viasatmeiner bl.a. det er uheldig at NRK føreset samar-beid om den opne standarden HBB-TV13 for atdistributørane skal kunne ta i bruk NRKsnettspelar på sine plattformer (mottakarar).

NRK skal nå breiast mogleg ut med sitt tilbod.Dette inneber at NRK må være tilstede på deiplattformene publikum nyttar. Departementetlegg derfor til grunn at NRK både tar omsyn tilpublikums etterspørsel, tilgang til og bruk av

ulike distribusjonsplattformar, og publikums til-gang til relevant utstyr i sine vurderingar av kor-leis og kvar innhaldet skal distribuerast. Ut overdette meiner departementet at det ikkje er grunn-lag for å leggje konkrete føringar for korleis NRKsnettspelarar og anna innhald skal distribuerast oggjerast tilgjengeleg på tredjeparts plattformer.

Det bør vere opp til NRK sjølv å avtale dettemed TV-distributørar og andre aktørar i markna-den. Det same gjeld bruk av tekniske standardarsom for eksempel HBB-TV. Departementet viserelles til at NRK i vedtektene sine er forplikta til åta i bruk opne standardar så langt som råd, så santikkje økonomiske eller kvalitative omsyn talarimot det.

7.3 NRKs arkiv

7.3.1 Status for digitalisering og tilgjenge-leggjering av NRKs arkivmateriale

Store delar av NRKs arkiv er no digitalisert. Perapril 2015 er 100 pst. av NRKs historiske radiosen-dingar og rundt 75 pst. av NRKs historiske TV-sendingar digitaliserte.

NRK har starta ei satsing for å gjere storedelar av arkivet allment tilgjengeleg. Arkivpublise-ringa er gjord mogleg gjennom ei avtale med ret-tigheitsorganisasjonen Norwaco som tredde ikraft 1. januar 2015. Hittil er ca. 5000 program fråarkivet publiserte. NRK har ambisjonar om åpublisere 10 000 program til i 2015. NRK opplyserat program av nasjonal tyding eller som venteleghar høg kulturell verdi har vorte prioriterte først.Programma blir tilgjengelege i NRKs nettspelar,der folk kan søkje seg fram til titlar og seriar.

7.3.2 Vidarebruk av klipp frå NRK-arkiva

I det følgjande vurderer departementet i kva graddet bør opnast for vidarebruk av klipp frå NRK-arkiva. Per i dag er det ikkje gjeve bestemte førin-gar for vidarebruk av klipp frå NRK-arkiva korkje i

13 Hybrid Broadcast Broadband TV (HBB-TV) er ein indus-tristandard for hybrid digital-TV for å harmonisere kring-kasting, IPTV og breibandstenester levert til sluttbrukargjennom brukarutstyr tilkopla internett, som smart-TVeller mottakarboksar.

Boks 7.3 Departementets konklusjon om

frekvenssituasjonen i det digitale bakkenettet for fjernsyn

– Departementet vil samarbeide med fre-kvensstyremaktene med sikte på å finneløysingar som kan sikre at bakkenettet forfjernsyn også etter utgangen av noverandekonsesjonsperiode i 2021 kan tilby eit breittog attraktivt TV-tilbod, sjølv for det tilfelleat heile eller delar av 700 MHz-bandetskulle bli avsett til andre formål enn kring-kasting.

Boks 7.4 Departementets konklusjon om tilgjengeleggjering

av NRKs radio og TV-innhald på tredjeparts plattformer

– Det leggjast ikkje konkrete føringar forkorleis NRKs innhald skal distribuerast oggjerast tilgjengeleg på tredjeparts plattfor-mer.


NRK-plakaten eller i NRK-vedtektene. I følgjeoffentlegforskrifta § 1 bokstav j) gjeld ikkje offent-leglova for dokument hos NRK AS som er knyttetil redaksjons- og programverksemda i selskapet.

7.3.2.1 Høyringsinstansanes syn

I høyringa av NRK plakaten kommenterte fleireinstansar at arkivinnhaldet til NRK i den grad deter råd bør gjerast gratis tilgjengeleg for kommer-siell vidarebruk. TV 2 viser til at kostnadene forbruk av NRKs arkivmateriale er høge og at prose-dyrane for utlevering er omstendelege og tung-vinte. TV 2 meiner at NRKs arkiv er fellesskapetseigedom, og at tilgjengeleggjering av det bør skjei tråd med Difis prinsipp for vidarebruk av offent-lege data, dvs. gratis eller til lågast mogleg kost-nad. TV 2 og SBS Discovery meiner at NRKs kost-nader til kommersiell vidarebruk av arkivet børdekkjast av NRKs allmennkringkastingsinntekter.TV 2 føreslår vidare at åndsverklova § 32 blirutvida, slik at avtalelisens for klarering av tredje-parts rettar til NRKs arkivmateriale også er til-gjengeleg for andre aktørar enn NRK. TV 2 mei-ner at dette vil gjere det enklare for kommersielleaktørar å få klarert materiale som inneheld tredje-parts rettar.

7.3.2.2 NRKs praksis

NRK opplyser til departementet at selskapetsarkivmateriale er opphavsrettsverna, og at NRK iutgangspunktet ikkje har rettar til å tilby materia-let for kommersiell vidarebruk. NRK klarerer like-vel rettar så langt det er mogleg mot vederlag.Vederlag for lisensiering (løyve til vidarebruk) blirifølgje NRK fastsett på allment kommersieltgrunnlag, slik at marknaden for andre innhaldsle-verandørar, for eksempel nyheitsbyrå, ikkje blirforstyrra. Når det gjeld totalkostnadene med utle-vering og lisensiering av arkivinnhald til kommer-siell vidarebruk, viser NRK likevel til at dette ipraksis skjer i samsvar med eit sjølvkostprinsipp.Ifølgje NRK er det eit nullsumspel når ein tek medkostnader selskapet har med leveransar og lisen-sieringar.

7.3.2.3 Departementets vurdering

NRK-arkivet er finansiert med offentlege midlar.Departementet meiner difor det skal vere høve tilvidarebruk av klipp frå NRK-arkiv så langt dette erpraktisk, juridisk og presseetisk mogleg. Vidare-bruk av NRKs rikhaldige arkiv kan bidra til verdi-

skaping på fleire plan, for eksempel gjennom bruki dokumentarfilm, nyheits- og aktualitetsmedia ogtv-seriar. Sidan NRK-arkiva er finansierte medoffentlege midlar, meiner departementet at NRKberre skal kunne ta betalt for dei kostnadene sel-skapet har med å hente ut og klargjere klipp forvidarebruk etter eit sjølvkostprinsipp. Den prak-tiske konsekvensen av dette for NRK vil vereavgrensa. Departementet legg til grunn at NRKbør gjere mest mogleg av arkivet tilgjengeleg forsjølvbetening.

Departementet understrekar at vidarebruk avklipp frå NRK skal skje i samsvar med opphavs-rettar og presseetiske omsyn.

Vidarebruk av klipp frå NRK-arkiva føresetbl.a. at NRK har opphavsrett til det aktuelle arkiv-materialet som tillet dette. NRK har gjort avtalemed Norwaco om tilgjengeliggjering av arkivpro-gram med eksterne rettigheitshavarar. Avtala gjevikkje NRK rett til å overdra utnyttingsretten tiltredjepart. Dette tyder at retten til vidarebruk avklipp frå NRK-arkiv må avgrensast mot produksjo-nar og innhald med eksterne rettigheitshavarar.Det kan også vere knytt avgrensingar i tilgangentil vidarebruk av NRKs eigne produksjonar utaneksterne rettigheitshavarar. NRKs rett til bruk avinnhald ut over å oppfylle allmennkringkastings-oppdraget er regulert i tariffavtala mellom NRKog dei tilsette i selskapet.14 Dei tilsette rettigheits-havarane har akseptert at NRK sjølv eller vedoverdraging til andre kan bruke programinnhal-det også i kommersiell samanheng, men undervisse vilkår. Vilkåra inneber bl.a. forbod mot bruki kommersiell marknadsføringssamanheng, kravom varetaking av ideelle rettar og vedtekter omfordeling av vederlag i særskilte tilfelle. Vidare-bruk av klipp frå NRK-arkiva må såleis skje i sam-svar med dei rettar og vilkår som er knytte til detaktuelle innhaldet.

14 Fram til 1990-talet var verksemda til NRK stort settavgrensa til radioog TV-kringkasting. Til nær sagt alleradio- og TV-produksjonar knyter det seg opphavsrettar.Programma er ofte såkalla «fellesverk» i opphavsrettslegforstand, der bl.a. programleiarar, journalistar, fotografarog redigerarar har gjeve tilskot til produksjonen. I kraft avtilsetjingsforholdet fekk NRK rett til å kringkaste radio- ogTV-program som tilsette medarbeidarar hadde skapt. Dettevar formålet med verksemda. Anna utnytting kravde sær-skilt avtale. I 1997 stifta NRK – med tilslutnad frå general-forsamlinga – dotterselskapet NRK Aktivum AS for kom-mersiell vidarebruk av programproduksjonen til NRK.Utover 90-talet etablerte NRK også det første internett-til-bodet sitt. Desse omstenda førte til at NRK og fagforeinin-gene i 1998 forhandla fram eit eige kapittel om opphavsretti tariffavtala. Avtala galdt også for innhald skapt før 1998.Tilsvarande tariffavtaler vart gjorde i dei fleste andremediehusa.


Når det gjeld presseetiske omsyn har NRKbl.a. gjeve uttrykk for at det er medias eiga presse-etiske plikt å gjere greie for premissane for inter-vjuet eller deltakinga overfor alle medverkande.Når einkvan er med i NRK-program, er det einføresetnad – anten den er eksplisitt uttrykt ellerikkje – om at produksjonen skal publiserast avNRK. Presseetikken inneheld også eit prinsippom at media skal vere varsame med å publisereopptak i annan samanheng enn den opphavlege.Dersom NRK skulle misse høvet til å kontrollerekorleis opptaka blir utnytta vidare, vil det vererisiko for auka skepsis til deltaking blant inter-vjuobjekt og andre medverkande, og for svekt tillittil NRK. Selskapet må difor kunne krevje opplystog stille vilkår om i kva samanheng eit klipp ellereit utdrag skal brukast av andre aktørar, og følgjeopp eventuell misbruk, slik at presseetiske omsynblir varetekne.

Departementet vil vurdere om det skal fast-setjast meir konkrete føringar i NRK-vedtektene forvidarebruk av klipp og utdrag frå NRKs arkivmate-riale.

Boks 7.5 Departementets konklusjon om vidarebruk av NRKs

arkivmateriale

– NRKs arkivmateriale skal gjerast tilgjenge-leg for vidarebruk så langt det er praktiskog juridisk mogleg, og presseetisk forsvar-leg.

– Dersom NRK tek betalt for utlevering avarkivmateriale, skal dette skje til sjølvkost.


8 Universell utforming

8.1 Innleiing

Dette kapittelet inneheld vurdering av prinsippetom allmenn tilgjengelegheit i relasjon til personarmed nedsett funksjonsevne. Ettersom NRK erfinansiert av allmenta og utgjer ein felles arena, erdet viktig at NRKs innhald også er tilgjengeleg forpersonar med nedsett funksjonsevne. Departe-mentet meiner difor at prinsippet om universellutforming av NRKs tilbod er grunnleggjande forein lisensfinansiert allmennkringkastar, og atomsynet til personar med nedsett funksjonsevnemå vektleggjast ved utforminga av NRKs tilbod.

8.2 Gjeldande regulering

NRK-plakaten punkt 2 bokstav a stiller følgjandekrav om distribusjon og tilgjengelegheit av NRKsinnhald:

NRKs tre hovedkanaler for hhv. radio og fjernsynskal være tilgjengelige for hele befolkningen.NRK skal søke en bredest mulig distribusjon avsitt øvrige programtilbud.

Plakatens bokstav c stiller følgjande krav om til-gjengelegheit for personar med nedsett funksjons-evne:

Ved utformingen av NRKs tilbud må det tas hen-syn til funksjonshemmede, bl.a. skal NRK ta siktepå at alle fjernsynsprogrammer blir tekstet.

Meir konkrete tekstekrav for NRK står i kringkas-tingslova § 2-19. Denne føresegna tredde i kraft 1.januar 2013 som følgje av at direktivet om audiovi-suelle medietenester (AMT-direktivet) artikkel 7stiller krav om at EØS-landa oppmodar tenestetil-bydarane om å gjere tenestene sine tilgjengelegefor syns- og høyrslehemma.1. Første ledd stillerkrav til NRKs riksdekkjande TV-kanalar og krev atfølgjande program er teksta:

– alle ferdigproduserte fjernsynsprogrammer, og– direktesendte fjernsynsprogrammer mellom klok-

ken 18:00 og 23:00 dersom det er teknisk ogpraktisk mulig.

Regelen inneheld i andre ledd særskilte krav forriksdekkjande kommersielle kanalar med meirenn fem pst. av sjåartala.

NRK er i utgangspunktet omfatta av lov av 21.juni 2013 nr. 61 om forbod mot diskriminering pågrunn av nedsett funksjonsevne (diskriminerings-og tilgjengelegheitslova). Føremålet med lova er åfremje likestilling ubunde av funksjonsevne ogbidra til nedbygging av samfunnsskapte funk-sjonshemmande barrierar og hindre nye barrie-rar. Lovas § 5 slår fast hovudregelen om at diskri-minering på grunn av nedsett funksjonsevne erforbode, og § 13 slår fast plikt til universell utfor-ming som inneber at «offentlige virksomheter skalarbeide aktivt og målrettet for å fremme universellutforming». Plikta omfattar også informasjons- ogkommunikasjonsløysingar (IKT). Nærare krav tiluniversell utforming av IKT-løysingar går fram avforskrift av 21. juni 2013 nr. 732 om universellutforming av informasjons- og kommunikasjons-teknologiske (IKT)-løysingar. Av fjerde ledd i føre-segnene går det fram at den lovfesta plikta til uni-versell utforming ikkje gjeld dersom verksemdaetterlever nærare vedtekter om universell utfor-ming i lov eller forskrift. Lova byggjer difor på eitsektorprinsipp som inneber at det er sektorstyre-maktene som skal utforme forskrifter og eventueltsetje nivå for standardane2. Dette tyder i praksis atkrava som går fram av kringkastingsregelverkethar forrang framfor krava i diskriminerings- og til-gjengelegheitslova.

8.3 NRKs tilbod i dag

NRK opplyser at praktisk tala alle program blirteksta med unntak for direktesende distriktssen-dingar, pressekonferansar og nyheitssendingar

1 Jf. Prop. 9 L (2012–2013) s. 442 Jf. Prop. 88 L (2012–2013) s. 177 jf. Ot.prp. nr. 44 (2007–

2008) side 271.


som ikkje er planlagde, og dessutan sommesportshendingar i helgene. Direktesende dis-triktssendingar blir ikkje teksta fordi det ikkje erkapasitet i det digitale bakkenettet for TV til å leg-gje inn skjult tekst utan å redusere biletkvaliteten istor grad. NRK arbeider for å leggje til rette for åtekste distriktssendingane når dette blir tekniskog praktisk mogleg.

Det er oppretta ein eigen teiknspråk-kanalsom sender tolka versjonar av programma somgår på NRK1, i tillegg til at det blir sendt særskilteprogram på teiknspråk i NRK1 og NRK Super.Kanalen heiter NRK Tegnspråk og har sendingaralle vekedagar frå kl. 18:00 og utover, men sende-planen er avhengig av NRKs ordinære sende-skjema. Elles blir det tolka også ved større nasjo-nale hendingar. I 2014 sende NRK Tegnspråk igjennomsnitt 23 timar i veka. Tegnspråknytt blirsendt alle kvardagar på NRK1.

NRK har byrja ei satsing på synshemma ogstarta i februar 2015 med tenesta lydtekst på TVog varsla eigne TV-kanalar som tilbyr lydtekst påNRK1, NRK2, NRK 3 og NRK Super. Lydtekst ereit tilbod til alle som har problem med synet ogpersonar som har problem med å lese. Det fun-gerar ved at ei syntetisk stemme les opp under-teksten når det nyttast eit framandspråk.

NRK har som ambisjon å levere synstolking påalle store eigenproduserte dramasendingar frå ogmed 2016. Ved synstolking skildar ei stemme vik-tig informasjon som visast i biletet, men som ikkjekan høyrast.

Frå 15. november 2014 har NRK hatt ein eigentilgjengelegheitssjef som skal syte for at folk mednedsett funksjonsevne blir sikra gode brukaropp-levingar på alle NRKs plattformer.

8.4 Regulering i andre land

8.4.1 Internasjonalt

FNs konvensjon om rettar for personar med ned-sett funksjonsevne skal sikre funksjonshemmasame høve til å delta i alle delar av samfunnslivetsom funksjonsfriske. Konvensjonen trådde i kraft i2008 og vart ratifisert av Noreg i 2013. Den foku-serer særleg på tilrettelegging gjennom å etablerelover og reglar som hindrar diskriminering og sik-rar universell utforming for menneske med ned-sett funksjonsevne. Nedsett funksjonsevne er ikonvensjonen definert til å omfatte personar somhar langvarige fysiske, mentale, intellektuelleeller sensoriske funksjonsnedsetjingar som i inter-aksjon med ulike barrierar hindrar dei full delta-king i samfunnet på ein likeverdig måte medandre. Konvensjonen tek også for seg universellutforming i ein vidare forstand i artikkel 2, der detgår fram at produkt, miljø, program og tenester istørst mogleg utstrekning skal utformast slik atdei kan brukast av alle utan behov for tilpassingeller spesielle innretningar. Denne tilnærmingaomfattar også andre grupper i samfunnet, sliksom born, eldre m.m.

Som nemnt stiller AMT-direktivet artikkel 7krav om at EØS-landa skal «oppfordre tilbydere avmedietjenester underlagt deres jurisdiksjon til åsikre at deres tjenester gradvis blir gjort tilgjengeligefor syns- eller hørselshemmede». Punkt 46 i fortalagjev følgjande ikkje-uttømande liste over ulike tek-nikkar som legg til rette for universell utformingav medietenester: teiknspråk, teksting, lydtolkingog enkel meny-navigering.

8.4.2 Sverige

Dei tre svenske allmennkringkastarane har alleeit overordna krav om universell tilgang. Kravet ervidare konkretisert i dei tre respektive sendeløyvaog i ei eiga regjeringsfråsegn om SVT og UR av

Kjelde: NRK Statistikk

Tabell 8.1 Mengd timar teksta på NRKs TV-kanalar

Framandspråk Norsk Sum Gj.snitt timar/dag

2010 5926 6023 11 948 33

2011 5726 7079 10 806 35

2012 7369 8267 15 655 43

2013 8683 9175 17 858 49

2014 9272 10 110 19 382 53


19. desember 2013. SR, SVT og UR skal samanauke den universelle utforminga av tilbodet gjen-nom seksårsperioden som varar til og med 2019.Det langsiktige målet er at heile tilbodet blir gjorttilgjengeleg for alle. Dei tre allmennkringkasta-rane kan avtale seg imellom korleis innsatsen skalfordelast, og denne avtala skal leggjast føre Kul-turdepartementet og Myndigheten för radio ochTV i forkant av kvart programår. SR, SVT og URskal produsere program for særlege grupper, ogtilgjengelegheita av program for born og ungeskal prioriterast. Alle allmennkringkastarane skalha dialog med råka grupper gjennom perioden.Regjeringsfråsegna frå desember 2013 fastsetkvotar for teksting, teiknspråktolking og synstol-king, og gjeld SVTs og URs programtenester somblir sende i bakkenettet, via satellitt og tråd. Deter ein føresetnad at SVT og UR tekstar alle føre-handsproduserte program. Gjennom ein treårspe-riode skal allmennkringkastarane gradvis aukemengda direkteteksting, teiknspråktolking ogsynstolking.

8.4.3 Danmark

Både DR og TV 2 har krav om å gjere innhaldetsitt tilgjengeleg for særlege grupper, og DR hardei mest omfattande pliktene om tilgjengeleggje-

ring. DR skal ifølgje allmennkringkastingskon-trakten ta i bruk relevante teknologiske løysingarfor å gjere allmennkringkastingstilbodet tilgjenge-leg for personar med ulike funksjonshemmingar.Det skal leggjast vekt på kvalitet og utvikling avnye teknologiske løysingar.

DRs kontrakt presiserer også nærare kvotarfor teksting og teiknspråk. DR skal tekste 65 pst.av førstegongsutsendingane på TV, og teksteminst to nyheitssendingar om kvelden alle kvar-dagar og ei nyheitssending i helgene. Vidare skalDR tekste alle valsendingar, inkludert live-sendin-gar, og streve etter at hendingar med samfunnsty-ding blir teksta. Program som har undertekster påfjernsyn skal også bydast fram med teksting ondemand. DR skal teiknspråktolke minst to av deiordinære nyheitssendingane (DR1 eller DR2) itidsrommet kl. 17:00 til kl. 19:30. I tidsrommet kl.19:30 til kl. 21:00 skal DR sende desse teiknspråk-tolka nyheitssendingane i reprise. Ved sending avframandspråklege program på DR1 skal DR tilbyautomatisk opplesing av undertekster. Dette kra-vet vart i 2014 utvida til å gjelde DR2.

TV 2s løyve inneheld visse krav om tilgjenge-leggjering av innhald for særlege grupper vedbruk av talegjenkjenningsteknologi, teksting,teiknspråktolking og eventuelt andre nye teknolo-giar. Dei aller fleste programma skal tekstast, men

Figur 8.1 NRK lagar nyheitssendingar på teiknspråk alle kvardagar.

Kjelde: Foto: NRK


kvalitetsomsyn kan vektleggjast når det gjelddirekteteksting. Minst to nyheitssendingar kvarkveld på kvardagar skal tekstast. Alle valsendin-gar skal tekstast fullt ut, live-sendingar likeins. TV2 skal streve etter at hendingar av samfunnstydingblir teksta, og arbeide for stadig kvalitetsheving avtekstinga. Minst to teiknspråktolka nyheitssendin-gar skal stillast til rådvelde i tidsrommet kl. 17:00til 20:00.

8.4.4 Finland

I Finland er reglar om tilgjengeleggjering av inn-hald for syns- og høyrslehemma fastsette i kring-kastingslova, som gjeld kringkastarar generelt.Finsk- og svenskspråklege program skal tekstast,og andre program skal følgjast av ei teneste somkonverterer tekst til tale. YLE skal i tillegg tilbyteiknspråktenester. Finland har fastsett kvotar forteksting i ein resolusjon som stiller krav om attekstingsdelen av YLEs allmennkringkastingspro-gram mellom 2011 og 2016 skal auke frå 50 til 100pst., med ein progresjon på 10 pst. i året. Alle utan-landske show med unntak av musikkframsynin-gar, sport og barneprogram skal ha tekst til tale.Av dei nemnde kvotane for teksting og tekst tiltale kan ein tredjedel oppfyllast med audiovisuellebestillingstenester.

8.4.5 Storbritannia

Fram til ny lovgjeving vart vedteken i 2003, varkrav om universell tilgang avgrensa til allmenn-kringkastarane. Kommunikasjonslova av 2003(Communications Act) inkluderer no også kring-kastingskonsesjonærar i dei generelle reglane omuniversell tilgang, og stiller krav om teksting,teiknspråktolking og synstolking på TV. Allmenn-kringkastarane har høgare krav enn dei kommer-sielle kanalane. Retningslinene krev at BBC skaltekste 100 pst. av programinnhaldet i alle BBC-kanalar med unntak av BBC Parliament. Vidareskal BBC synstolke ti pst. av programinnhaldet ikanalane sine, bortsett frå BBC News, og teikn-språktolke fem pst. av programinnhaldet. Tilsva-rande skal ITV1 (nasjonale og regionale) og Chan-nel 4 tekste 90 pst. synstolke fem pst. og teikn-språktolke ti pst. For Channel 5 og S4C1 erkvotane høvesvis 80 pst., 5 pst. og 10 pst.

8.5 Høyringsinstansanes syn

Hørselshemmedes landsforbund (HLF) meiner atNRK-plakaten bør stille meir detaljerte krav til

NRK og peikar på kor viktig det er at fleire TV-pro-gram blir teksta slik at dei blir tilgjengelege forhøyrslehemma. HLF meiner vidare at formule-ringa «skal ta sikte på at alle fjernsynsprogram-mer blir tekstet» er for svak og gjev for mykje romfor tolking. Etter HLFs syn bør difor plakatenstille krav om at NRK skal tekste alle program. Itillegg meiner HLF at det bør stillast krav om atproduksjonar som blir lagde ut på nett skal vereteksta og uttalar: «For hørselshemmede er det likeviktig at produksjoner som legges ut på nett er tek-stet som at program som sendes på TV tekstes».Elles meiner HLF det bør vere sterkare fokus påavgrensing av bakgrunnsstøy i radio og TV.

Norges Døveforbund tek til orde for at NRK-pla-katens skyldnad til å nå ut til heile befolkningaskal tydeleggjerast og utvidast slik at den omfattaralle kanalar, ikkje berre hovudkanalane. OgsåNorges Døveforbund meiner at det bør stillastkrav om teksting av alle program. Når det gjeldteiknspråk ber Norges Døveforbund om at plaka-ten reflekterer at norsk teiknspråk blir godkjentsom eit fullverdig språk og del av den norske kul-turarven i samsvar med St. meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining – Ein heilskapleg norskspråkpolitikk.

Norges Blindeforbund etterlyser sterkare fokuspå likeverdig tilgang for alle i samsvar med FNskonvensjon om rettar for menneske med nedsettfunksjonsevne. Forbundet meiner at NRK-plaka-ten bør stille krav om at alle program blir teksta,lydteksta og synstolka, og at kravet også børgjelde for direktesendingar. Forbundet meiner detbør stillast krav om at nettsider er universeltutforma. Vidare peikar forbundet på behovet for atdet blir stilt særskilte krav til rekruttering av funk-sjonshemma til stillingar i NRK, og til at funk-sjonshemma blir inkluderte i programma.


Departementet vil leggje større vekt på omsynettil funksjonshemma og tydeleggjere NRKs ansvarfor å syte for at innhaldet er tilgjengeleg for funk-sjonshemma. Etter gjeldande NRK-plakat gjeldprinsippet om allmenn tilgjengelegheit dei trehovudkanalane på radio og TV. Når det gjeld funk-sjonshemma, pålegg dagens plakat NRK å taomsyn til funksjonshemma ved utforminga av til-bodet.

Departementet meiner at tilbodet til funksjons-hemma bør reflektere medieutviklinga, og atNRKs ansvar bør tydeleggjerast ved at det i NRK-plakaten blir fastsett eit prinsipp om universell


utforming som omfattar NRKs samla tilbod. Detteinneber blant anna at målet om universell tilgjen-gelegheit også vil omfatte NRKs distriktstilbod,NRKs tilbod på nett og nisjekanalane på radio.

Dei konkrete krava til universell utforming avNRKs tilbod går fram av kringkastingslova § 2-19.I dag inneheld fråsegna konkrete krav til tekstingav NRKs riksdekkjande TV-kanalar for å leggje tilrette for høyrslehemma. I tillegg til å innføre meirambisiøse krav til teksting av TV-program, meinerdepartementet at fråsegna bør utvidast med kon-krete krav som omfattar fleire grupper enn høyrs-lehemma. Vidare tilseier framveksten av ikkje-lineære tenester at verkeområdet til fråsegnaikkje bør avgrensast til TV, men også omfatteaudiovisuelle bestillingstenester. Departementetvil vidare foreslå å utvide fråsegna slik at den ikkjeer avgrensa til NRKs riksdekkjande TV-kanalar,men også omfattar NRKs distriktstilbod.

Departementet viser til at fleire andre land harfastsett konkrete kvantitative krav til allmenn-kringkastarens tilbod med omsyn til teiknspråk,lydtekst og synstolking. Slike krav kan bidra til åstyrkje tilgjengeleggjeringa blant funksjons-hemma og til at NRKs innhald i større grad blir til-gjengeleg for blinde og svaksynte. Departementetmeiner difor at det bør vurderast å fastsetje kon-krete kvantitative krav til NRKs tilbod med omsyntil teiknspråk, lydtekst og synstolking for å bidratil å nå det overordna målet om universell utfor-ming. Departementet vil difor sende eit forslag tilslike krav på allmenn høyring i samband med revi-sjonen av kringkastingslova.

Når det gjeld krava til teksting, stiller kring-kastingslova § 2-19 i dag krav om at alle ferdigpro-duserte riksdekkjande program skal tekstast, ogat alle direktesende program mellom klokka 18:00og klokka 23:00 skal tekstast dersom det er tek-nisk og praktisk mogleg. Departementet ønskjer åskjerpe kravet om teksting av direktesende pro-gram slik at det gjeld heile døgnet med atterhaldom at det er teknisk og praktisk mogleg.

Etter departementets syn bør framveksten avnye medietenester reflekterast i dei konkrete tek-

stekrava i kringkastingslova § 2-19. Departemen-tet meiner difor at det bør vurderast krav om atprogram som har vore teksta på TV, skal vere til-gjengeleg med teksting når programmet blir lagtut som audiovisuell bestillingsteneste. Departe-mentet vil sende eit forslag om dette på allmennhøyring i samband med revisjonen av kringkas-tingslova.

Lovbestemminga omfattar ikkje NRKs dis-triktssendingar i dag. Bakgrunnen for dette er detville krevje urimeleg store ressursar av NRK, bådeøkonomisk og praktisk med å skaffe nok kompe-tente tekstarar.3 Ifølgje NRK er det ikkje kapasiteti det digitale bakkenettet for TV til å leggje innskjult tekst utan å redusere biletkvaliteten i storgrad. For å kunne tilby teksting må teksta diforbrennast inn i biletet. Slik tekst må i så fall gjerasttilgjengeleg for alle sjåarar utan at det er mogleg åvelje den bort. Departementet viser til at direkte-teksting av 11 parallelle direktesende distriktssen-dingar stiller omfattande krav både til NRKs res-sursar, tilgang til tekstarar og tekstaranes kompe-tanse til å kunne tekste på direkten. Dersom tek-stekrava skal utvidast slik at dei også omfattarNRKs direktesende distriktssendingar, vil detkunne påverke kvaliteten på tekstinga. Departe-mentet meiner difor at dei funksjonhemmasbehov for å tileigne seg NRKs distriktssendingarkan varetakast på ein betre måte ved at det blirstilt krav om at teksting skal vere tilgjengeleg nårdistriktssendingane blir lagde ut som audiovisuellbestillingsteneste. Det bør samstundes stillastkrav om at desse programma blir gjorde tilgjenge-lege snarast mogleg etter at direktesendinga eravvikla. Departementet vil sende eit forslag omdette på allmenn høyring i samband med revisjo-nen av kringkastingslova.

I den allmenne høyringa vil departementetvurdera tekstekrav for NRKs program på samiskespråk for å betre tilgangen til slike program blanthørselshemma samar.

3 Prop. 9 L (2012–2013) s. 46


Boks 8.1 Departementets konklusjon om universell utforming av NRKs allmennkringkastingsinnhald

– Det bør fastsetjast eit generelt prinsipp ogmålsetjing i NRK-plakaten om at NRKs samlaallmennkringkastingstilbod skal vere univer-selt utforma.

– Departementet vil i samband med revisjonenav kringkastingslova sende eit forslag på all-menn høyring med følgjande innhald:– Konkrete kvantitative krav til NRKs tilbod

med omsyn til teiknspråk, lydtekst ogsynstolking.

– Krava til teksting av direktesendte riks-dekkjande TV-program utvidast slik at

kravet gjeld heile døgnet med atterhaldom at det er teknisk og praktisk mogleg.

– Program som har vore teksta på TV skalogså vere tilgjengelege med teksting nårprogrammet blir lagt ut som audiovisuellbestillingsteneste.

– NRKs distriktssendingar skal snarastmogleg gjerast tilgjengelege medteksting når slike program blir lagde utsom audiovisuell bestillingsteneste.


9 NRKs innhaldsforpliktingar

9.1 Innleiing

NRKs allmennkringkastingsoppdrag består avfleire forpliktingar som positivt definerer selska-pets oppdrag. I oppdraget, som i dag er nedfeltbåde i vedtekter og plakat, blir det blant anna spe-sifisert at tilbodet skal spegle mangfaldet i befolk-ninga, og at NRKs innhaldstilbod skal bestå avnyheiter og aktualitetsstoff, kulturprogram, bar-neprogram, sport, norsk musikk, program sombelyser internasjonale forhold, innhald tilrettelagtfor skuleverket, daglege sendingar for densamiske befolkninga og program for nasjonale ogspråklege minoritetar.

I høyringa av NRK-plakaten vart høyringsin-stansane bedne om å kommentere om plakatenbør justerast. I kapittel 5 tek departementet tilorde for at det bør innførast ein ny overordna pla-kat, slik at det blir tydelegare arbeidsdeling mel-lom plakat og vedtekter. I dette kapittelet blir toandre aspekt knyta til NRKs oppdrag drøfta. Fordet første vurderer departementet på prinsipieltgrunnlag om dagens innhaldsforpliktingar forNRK er for omfattande og detaljerte. For detandre blir det vurdert om det er behov for å gjereendringar i NRKs konkrete innhaldsforpliktingar.

9.2 Detaljeringsgrad i NRKs innhalds-forpliktingar

9.2.1 Høyringa av NRK-plakaten – innspel om detaljeringsgrad

Høyringa viser at mange av instansane er positivetil at det blir stilt konkrete krav til NRKs innhald.Nokre høyringsinstansar, spesielt frå mediebran-sjen, gjev likevel uttrykk for at NRKs forpliktingarer for detaljerte. Det er spesielt omsynet til NRKsredaksjonelle fridom som blir framheva somgrunnlag for at NRKs forpliktingar bør vere min-dre detaljerte.

Mediebedriftenes landsforening skriv blant annai høyringsfråsegna si:

En mindre statisk og mindre detaljert utfor-ming av vedtektene vil dessuten gi NRK større

frihet til å foreta selvstendige redaksjonellevurderinger av hvordan allmennkringkastings-oppdraget skal løses. Dette vil være helt i trådmed redaktørinstituttet og prinsippet om medi-ers redaksjonelle uavhengighet.

TV 2 uttaler seg også om detaljeringsgraden:

Et sentralt prinsipp er at NRK skal være redak-sjonelt uavhengig og ha redaksjonell frihet. Endetaljregulering av hvilke type programmereller innhold NRK er forpliktet til, eller forbudtfra å tilby, er verken ønskelig eller hensikts-messig. Dette tilsier at kravene til programvirk-somheten må være overordnede. En frihet forNRK til å utforme og tilgjengeliggjøre sitt til-bud innenfor noen overordnede prinsipper, måledsages av et formelt ansvar for å ivareta hen-synet til mediemangfoldet.

NRK på si side uttaler at detaljeringsnivået ikkjehemmar den redaksjonelle fridomen:

En vurdering av plakatens innhold reiserspørsmål om hvor detaljert den politiske for-ankringen bør være og hvordan oppdraget børreguleres i vedtektene, samtidig som det ivare-tar det grunnleggende kravet til NRKs redak-sjonelle uavhengighet. NRK mener utformin-gen av dagens allmennkringkasteroppdrag,sammenholdt med eiers og tilsynsorganersutøvelse av sine roller, ivaretar denne balansenpå en akseptabel måte.

Sametinget meiner også at plakaten bør vere over-ordna, men understrekar at det er viktig at under-krava er spesifiserte i vedtektene.

Blant høyringsinstansane som er positive til atdet er nedfelt detaljerte innhaldsforpliktingar tilNRK, finst interesseorganisasjonar som ønskjer åføre vidare eller styrkje dagens detaljkrav. Detteomfattar f.eks. innspel frå språkorganisasjonarsom ønskjer å konkretisere NRKs språkpolitiskeansvar, kulturorganisasjonar som er opptekne av åtydeleggjere NRKs ansvar på kulturfeltet og orga-


nisasjonar som representerer ulike minoritets-interesser.

Medietilsynet peikar også på at det er for-målstenleg å fastsetje spesifikke mål for nokretyper innhald slik at kulturpolitiske omsyn blirvaretekne:

Det er rimelig å legge til grunn at det kulturpo-litisk også i fremtiden vil være relevant å settekonkrete mål for visse innholdstilbud, for åsikre et minimumstilbud enten innenforbestemte temaområder eller til bestemte mål-grupper. Eksempler på denne typen tilbud erbruk av ulike målformer og dialekter, formid-ling av norsk musikk, tilbud til barn og unge,universell utforming, eksterne produksjoneretc.

9.2.2 Detaljgrad i andre lands allmenn-kringsoppdrag

Det er relativt store skilnader frå land til land nårdet gjeld kor detaljerte krava i allmennkringkasta-ranes styringsdokument er utforma. Oppdraget tilFinlands allmennkringkastar, YLE, eksemplifise-rer ein lite detaljert styringsform og inneheldberre sju overordna prinsipp. Allmennkringkas-tingsoppdraga til allmennkringkastarane i Sverigeog Danmark kan seiast å ha omtrent same detalje-ringsnivå som i Noreg, medan BBCs allmenn-kringkastingsoppdrag er vesentleg meir detaljert.


Fleire omsyn innverkar på kor detaljert NRKs inn-haldsforpliktingar bør vere utforma. Det er viktigat NRK har tilstrekkeleg fleksibilitet og redaksjo-nell fridom, samtidig som det er legitimt at styre-maktene, i kraft av den offentlege eigarskapen ogpå vegne av lisensbetalarane, fastset overordnakrav til NRKs redaksjonelle tilbod. Uavhengig avdetaljeringsnivå i NRKs mandat, er det kringkas-tingssjefen som har ansvaret for NRKs redaksjo-nelle verksemd og tek avgjerder i redaksjonellespørsmål, jf. kringkastingslova § 6-3. Det tyder atkringkastingssjefen innanfor rammene av sam-funnsoppdraget har full fridom med omsyn til inn-haldet i NRKs tilbod, inkludert utveljing av materi-ale, vinkling, prioritering av stoff, presentasjon avhaldningar, osv. Prinsippet om at det er opp tileigaren å definere formål og overordna oppdrager også nedfelt i Redaktørplakaten, så vel som i lovom redaksjonell fridom.

Dagens NRK-plakat vart fastsett i 2008. Førplakaten vart fastsett, fanst det ikkje eitt enkelt

dokument som på uttømande måte atterspeglaNRKs samfunnsoppdrag. NRK-plakaten represen-terte i så måte noko nytt. Departementet kan ikkjesjå at høyringsrunda har avdekt behov for at detbør gjerast store endringar i detaljeringsgraden iinnhaldsforpliktingane. Som nemnt etterlysereinskilde instansar ei forenkling av forpliktingane,medan andre ber om presiseringar og utvidingar.Røynslene frå då NRK-plakaten vart vedteken i2008 og fram til i dag er etter departementets opp-fatning positive. Innhaldsforpliktingane erutforma på ein måte som har sikra at samfunnsfor-ventningane til NRK er komne tydeleg fram, sam-stundes som NRKs redaksjonelle sjølvstende ervareteke fullt ut. Departementet vil elles vise til atfleire samanliknbare land regulerer offentlegekringkastarar på ein tilsvarande eller meir detal-jert måte enn tilfellet er i Noreg. Vidare er Noregetter EØS-avtalas reglar om offentleg støtte for-plikta til å ha eit ganske presist definert allmenn-kringkastingsoppdrag for NRK.

Departementet viser også til at NRK sjølv gjevuttrykk for at detaljeringsnivået i dagens allmenn-kringkastingsoppdrag balanserer desse omsynapå ein akseptabel måte. Departementet legg såleisopp til at NRKs innhaldsforpliktingar i hovudsakblir førte vidare. Sidan det i kapittel 5 ovanfor varttilrådd at NRK-plakaten blir gjord meir overordnaog prinsipiell, vil dei detaljerte innhaldsforpliktin-gane i hovudsak bli førte vidare i NRK-vedtektene.

9.3 Behovet for endringar i konkrete innhaldsforpliktingar

9.3.1 Høyringa av NRK-plakaten – innspel om innhaldsforpliktingar

I høyringa av NRK-plakaten kom det mange inn-spel om NRKs innhaldsforpliktingar. Høyrings-runda viser at mange interesseorganisasjonar oggrupper med særinteresser ønskjer å føre vidare,endre eller presisere innhaldskrava som blir stiltetil NRK.

9.3.1.1 Nynorsk

Mange mållag rundt i landet understrekar tron-gen for å føre vidare nynorskdelen på 25 prosent(jf. § 3 d). Språkrådet skriv i høyringsfråsegna si:

Nynorskprosenten er et svært viktig virkemid-del for å styrke nynorskens posisjon i samfun-net. I prinsippet er de to målformene våre like-stilte, men i praksis opplever nynorskbrukernemye mindre eksponering for sin målform enn


bokmålsbrukerne på nasjonalt nivå. Derfor erNRKs bruk av nynorsk viktig.

Fleire av høyringsinstansane argumenterer ogsåfor at NRKs nynorsksenter må ha gode vilkår.

9.3.1.2 Samisk

Høyringsinstansane har fremja forslag om korleisNRKs mandat kan styrkjast overfor samane.Sametinget peikar på at samisk og norsk er like-verdige, og ønskjer difor at forpliktinganeavspeglar dette i større grad:

Samelovens § 1-5 slår fast at samisk og norsk erlikeverdige språk, og denne likeverdighetenmå reflekteres og uttrykkes i NRK-plakaten pålinje med norsk språk. Sametinget merker segat i forhold til nynorsk er innholdskravet nevntspesifikt med hvor mange prosent av sendin-gene som skal være på nynorsk. Samisk er ikkenevnt like spesifikt i verken hovedkravet eller iunderkravene. Overskriften er i seg selvbegrensende. Fokuset er på norsk språk, iden-titet og kultur. Det burde være en selvfølge atplakaten og vedtektene reflekterte det samiskeaspektet i like stor grad. Med utgangspunkt ilovpålagt likeverd mellom samer og nordmenni Norge, synes Sametinget det er viktig åpåpeke retten og muligheten til å bruke samiski ulike sammenhenger og på ulike områder isamfunnet. Når det gjelder samiske språk ogsamisk innhold i medielandskapet i Norge, erdet enda en lang vei å gå før vi kan snakke omreell likeverdighet.

9.3.1.3 Nasjonale minoritetar

Norske kveners forbund skriv at det kvenske språ-ket er i ein kritisk fase og at det kan døy ut innankort tid dersom det ikkje blir gjort ein innsats forå berge det. Forbundet meiner NRK har eit ansvarfor å formidle og stimulere det kvenske språket.Det føreslår blant anna følgjande formuleringar iplakaten §§ 3 b og 4 e:

NRK skal bidra til å styrke norsk, samisk og denasjonale minoritetens språk, identitet og kul-tur. En stor andel av tilbudet skal ha norsk for-ankring og speile norske verkeligheter. NRKskal ha programmer for nasjonale og språklegeminoritetar. NRK skal ha daglige sendinger forden samiske og kvenske befolkningen.

Tilbudet skal speile mangfoldet som finnesi befolkningen, herunder særskilt samer, kve-ner, skogfinner, romanifolket, rom og jøder.

Språkrådet meiner det er viktig å styrkje NRKsforpliktingar når det gjeld både urfolkspråk ogminoritetsspråk og foreslår å endre § 3 b til føl-gjande ordlyd:

NRK skal ha daglige sendinger på samiskespråk, kvensk og norsk tegnspråk. Det skalvære ukentlige sendinger med innslag avromani og romanes.

9.3.1.4 Born og ungdom

Fleire høyringsinstansar uttrykkjer at NRK har eitviktig ansvar for å tilby eit ikkje-kommersielt til-bod til born og unge. LO skriv blant anna:

NRK Super er et unikt fagmiljø på målgruppenborn og unge, og det er viktig at NRK også ifremtiden utvikler gode fortellinger og innholdsom foreldre kan føle seg trygge på.

Sametinget skriv at NRK også har eit viktig ansvarfor å tilby barne- og ungdomsprogram på samisk:

Det samiske barne-TV-tilbudet har økt og blittstyrket, men fremdeles mangler tilbud somgodt nok ivaretar lule- og sørsamiske barnsbehov. Kringkastingens rolle i språkutviklin-gen er sannsynligvis undervurdert, og tilbudeter verken kvantitativt eller kvalitativt godt nokutviklet. Det bør tas hensyn til ulike samiskespråk, aldersgrupper og målgrupper når detgjelder utvikling av samisk barne-TV, i tilleggtil enda mer utvidet sendetid. Dette er også itråd med Barnekonvensjonens artikkel 17 d,der det heter at staten skal oppmuntre masse-media til å ta særlig hensyn til de språkligebehov hos barn som tilhører en minoritets-gruppe eller urfolk.

9.3.1.5 Norsk musikk

I høyringsinnspela frå Musikernes fellesorganisa-sjon, GramArt, Norsk komponistforening/ NOPA/Musikkforleggerne blir det fremja ønske om at kra-vet til norsk musikk i NRK blir auka til 50 pst.Musikernes fellesorganisasjon argumenterer påfølgjande måte:

Vi anser en norskandel på minst 50 prosent iNRKs musikksendinger som svært viktig både


for NRKs posisjon som allmennkringkaster ogfor spredningen av norsk musikk til stadig nyealdersgrupper. Uten at NRK ivaretar detteansvaret for norsk musikk, står vi i fare for atmye av grunnlaget for å skape og spille norskmusikk vil forsvinne i løpet av de kommendeårene.

Høyringsinstansane viser vidare til at overgangentil strøymetenester har gjort at færre høyrer pånorsk musikk, og at P4 og Radio Norge ikkje vilha allmennkringkastingsforpliktingar når FM-ban-det blir sløkt.

GramArt ønskjer i tillegg at definisjonen avnorsk musikk også skal omfatte «musikk fremførtav norske utøvere»:

Det bør også komme en opprydning i begreps-bruken for enda klarere å presisere NRK sittansvar som allmennkringkaster hva gjelder for-midling av norsk musikk. Her definerer ogsåmusikkbransjen selv «norsk musikk» ulikt, såderfor er det viktig at NRK har en klar presise-ring av sin forståelse av begrepet. Medietilsy-net har tidligere påpekt at definisjonen avnorsk musikk er uklar og dette støtter vi.GramArt mener at definisjonen av «norskmusikk» også må omfatte musikk fremført avnorske utøvere, uavhengig av tekstspråk ellerkomponisters nasjonalitet.

Norsk komponistforening/NOPA/Musikkforleg-gerne ønskjer at det blir spesifisert eit minimum-skrav som skal gjelde dei nyskapande musikkfor-mene som ny kunstmusikk og jazz. Dei vil også atdet blir spela fleire musikkprogram innanfor ulikesjangrar, og dei tilrår at NRK-plakaten blir sup-plert med eit krav om at NRK skal formidlemusikk for born.


NRK er ein viktig kulturinstitusjon og eitt av sta-tens viktigaste verkemiddel for å nå språk- og kul-turpolitiske mål. Departementet meiner at inn-haldsforpliktingane, slik dei er utforma i dag, istor grad fungerer som ein garanti for at viktigedemokratiske og kulturpolitiske mål blir vare-tekne. Høyringa av NRK-plakaten viser at mangeinstansar er opptekne av at NRKs allmennkring-kastingsoppdrag på ein klar og transparent måtereflekterer institusjonens samfunnsmessige rolleog tyding. Etter departementets vurdering børNRKs innhaldsforpliktingar i hovudsak vidarefør-ast. I det følgjande vil departementet drøfte nær-

are nokre tema knytte til NRKs innhaldsforpliktin-gar som vart særleg framheva i høyringa.

9.3.2.1 Nynorsk

NRKs nynorskkrav ligg i dag på 25 pst. Medietil-synets allmennkringkastingsrapport for 2014viser at NRK oppfylte nynorskkravet i to av deiseks noverande hovudkanalene, P1 og NRK 2,men ikkje i dei resterande TV- og radiokanalaneeller på nrk.no. Samla sett når difor ikkje NRKnynorskkravet på 25 pst. Særleg låg var nynorsk-delen på nrk.no (16 %). Samstundes peiker Medie-tilsynet på at NRK har arbeidd med å styrkjespråktilbodet sitt på lang sikt gjennom opplæringav nynorskpraktikantar ved Nynorsk mediesenter.NRK har også vunne fleire prisar for målbruk.

Departementet vil understreke at NRK har eitviktig ansvar for å formidle nynorsk og meiner atspråkpolitiske omsyn klart talar for at nynorsk-kravet på 25 pst. bør førast vidare. Departementetføreset at NRK arbeider med å styrkje nynorskde-len på radio, TV og Internett. NRKs språkpolitiskerolle og tyding tilseier også at dette kravet blirgjort synleg som eitt av elementa i den nye over-ordna NRK-plakaten som departementet føreslår ikapittel 17.

9.3.2.2 Samisk

Samane har status som urfolk og er verna gjen-nom nasjonale lover og internasjonale konvensjo-nar.1 Som urfolk har samane rett til å bli konsul-tert i saker som kan få direkte betyding for dei, jf.Prosedyrar for konsultasjonar mellom statligemyndigheiter og Sametinget. Kulturdepartemen-tet hadde eit konsultasjonsmøte med Sametinget2. juni 2015, der Sametinget fremma sine syns-punkt. I møtet uttrykte Sametinget forventningarom at regjeringa gjennom stortingsmeldinga børforplikte NRK til å styrkje og utvikle det samiskemedietilbodet, og leggje aktivt til rette for ei dyna-misk utvikling av samiske medium. Dei uttrykteogså at sendetida for barne-TV på samisk bør utvi-dast. I dag er NRKs samiske innhaldsforpliktingerspesifiserte i NRK-plakaten punkt 3 b) og 4 i). Derstår det blant anna at NRK skal bidra til å styrkjenorsk og samisk språk, identitet og kultur, ha dag-lege sendingar for den samiske befolkninga ogjamlege program for born og unge på samisk.

1 Grunnlova § 8, Samelova, FNs konvensjon om sivile og poli-tiske rettigheter artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 omurfolk og stammefolk i selvstendige stater


Medietilsynets allmennkringkastingsrapportfor 2014 viser at NRK Sápmi oppfyller krava idagens plakat og at NRK Sápmis tilbod har blittstyrkt dei seinare åra. NRK har til dømes priori-tert å utvikle tilbodet på alle dei tre samiskespråka; nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk ogdet har vorte fleire sendetimer på radio og DAB.Kulturtilbodet på TV har også auka.

Departementet deler Sametingets syn på atNRK som allmennkringkastar har eit viktig ansvarfor å tilby samisk innhald. Det er departementet sivurdering at dagens NRK-tilbod på samisk erprega av at selskapet stadig utviklar sitt tilbod forheile den samiske befolkninga. Departementetforventar at NRK vil fortsette denne utviklinga,men av omsyn til selskapets redaksjonelle fridomlegg departementet ikkje opp til å uttrykke ei kon-kret forventning om å styrkje det samiske innhal-det. Departementet understrekar vidare at krava idagens forpliktingar inneber at NRK skal tilby inn-hald på alle dei tre samiske språka. NRK må pågrunnlag av redaksjonelle vurderingar ta stilling

til kva av dei samiske språka som bør nyttast i eitkonkret program eller innhaldstilbod.

Departementet viser elles til at NRKs forplik-tingar for samisk språk, identitet og kultur er ned-felte i den nye NRK-plakaten, jf. kapittel 17 nedan-for, og at vedtektene vil bli gjennomgått i lys avdesse formuleringane.

9.3.2.3 Nasjonale minoritetar

Nasjonale minoritetar omfattar grupper som «harlangvarig tilknytning til landet».2 I dag er kvener/norskfinnar, jødar, skogfinnar, rom (sigøynarar)og romanifolk/taterar definerte som nasjonaleminoritetar i Noreg.3

NRKs forpliktingar overfor nasjonale minorite-tar er spesifiserte i NRK-plakaten pkt. 3 b):

2 https://www.regjeringen.no/nb/tema/urfolk-og-minorite-ter/nasjonale-minoriteter/id1404/

3 Nasjonale minoritetar er verna av Europarådet rammekon-vensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter.

Figur 9.1 NRK Sápmi sitt oppdrag er å lage eit godt programtilbod til samane og bidra til kunnskap om samisk kultur og samfunn til befolkninga. Det er tre samisk språk, nordsamisk, lulesamisk og NRK skal ha tilbod på alle dessa språka. Frå 2014 kunne born som snakkar sørsamisk sjå på barne-TV på sitt eiga språk for fyrste gang.

Foto: Jon-Annar Fordal/NRK


NRK skal ha programmer for nasjonale ogspråklige minoriteter.

I NRK-plakaten pkt. 3 c) heiter det:

NRK skal formidle kunnskap om ulike grupperog om mangfoldet i det norske samfunnet.NRK skal skape arenaer for debatt og informa-sjon om Norge som et flerkulturelt samfunn.

Medietilsynets allmennkringkastingsrapport for2014 stadfester at NRKs tilbod reflekterer det kul-turelle mangfaldet i Noreg i det generelle inn-haldstilbodet. For nasjonale minoritetar med eiteiga språk, slik som kvensk/finsk, har NRK kvarveke eit radiotilbod. Tenesta YR.no, har også eitkvensk språkval. Medietilsynet meiner at NRKsgenerelle innhaldsstrategi bidrar til å synliggjereNoreg som eit fleirkulturelt samfunn, men deiravurdering er at NRKs tilbod til nasjonale og språk-lege minoritetar er på eit lågt nivå.

Tilsynet føreset difor at NRK held fram åarbeide aktivt for å styrkje tilbodet til språklege ognasjonale minoritetar.

Departementet ventar at NRK følgjer opp kra-vet om å styrkje tilbodet til språklege og nasjonaleminoritetar, men finn det elles ikkje naudsynt åspesifisere innhaldskrava til NRK ytterlegare.Departementet viser elles til at forpliktinganeoverfor dei nasjonale minoritetane også er ned-felte i den nye NRK-plakaten, jf. kapittel 17.

9.3.2.4 Det fleirkulturelle Noreg

Den norske befolkninga inneheld fleire innvandr-argrupper og etniske minoritetar. Tal frå SSBviser at det ved inngangen til 2015 var 669 400 inn-vandrarar4 og 135 600 norskfødde med innvan-drarforeldre5 i Noreg.

Når det gjeld NRKs ansvar for å formildekunnskap om Noreg som fleirkulturelt samfunn,skriv Medietilsynet i allmennkringkastingsrappor-ten for 2014 at NRK oppnår dette gjennom å syn-leggjere mangfaldet i Noreg i ein generell pro-gramsamanheng. Tilsynet skriv vidare at NRK eroppteken av at personar med minoritetsbakgrunnikkje må avgrensast til å bli representantar for detfleirkulturelle Noreg.

Ei undersøking NRK utførte i samarbeid medInstitutt for medier og kommunikasjon ved Uni-

versitetet i Oslo i 20126 viser at sjølv om innvandr-arbefolkninga i stor grad tek i bruk norske, nasjo-nale medium, har dei norske TV-kanalane NRK 1,TV 2 og TVNorge lågare oppslutning i innvandrar-befolkninga enn i befolkninga totalt sett. I under-søkinga kjem det fram at NRK1 har ei dagleg dek-ning på 35 pst i innvandrarbefolkninga mot 55 pst ibefolkninga totalt (se figur 9.2). På NRK P1 er pro-sentdelen 10 pst mot 30 pst i befolkninga totalt, ogpå nett er fordelinga 29 pst mot 13 pst. Faktorarsom alder, språkkunnskap og kor lenge ein haropphalde seg i landet kan spele inn. Det kan og hasamanheng med at innvandrarar i større grad bru-kar medieinnhald frå andre land enn Noreg.

Departementet understrekar at NRK har eiviktig rolle som ein felles offentleg arena for heilebefolkninga i Noreg. Det inneber at NRK kontinu-erleg må vurdere korleis ein best formidlar kunn-skap om det fleirkulturelle Noreg og avspeglarmangfaldet i befolkninga. Tala for oppslutnad omNRKs tilbod i innvandrarbefolkninga illustrererkor viktig det er at NRK har fokus på å nå ut tilheile befolkninga.

9.3.2.5 Born og ungdom

NRKs tilbod skal avspegle mangfaldet i befolk-ninga og appellere til alle aldersgrupper, jf. NRK-plakaten pkt. 4 e). Det står vidare i pkt. 4 i) at NRKhar eit særleg ansvar for å fremje borns rett tilinformasjon og ytringsfridom.

Ungdom har eit fragmentert mediekonsum.Dei brukar i større grad nettbaserte tenester somnettaviser, strøymetenester og sosiale media nårdei konsumerer medieinnhald, jf. kapittel 3. NRKhar i dag eit breitt tilbod til born og unge gjennomNRK Super på TV, radio og nett. Statistikk frå TNSGallup viser at mediehuset NRK totalt sett har denhøgste daglege dekninga av dei norske medie-husa for aldersgruppa 12–19.7 Samstundes viserstatistikken at ungdom i denne aldersgruppa føre-

4 Personar fødd i utlandet av to utanlandsfødde foreldre ogfire utanlandsfødde besteforeldre.

5 Personar fødd i Noreg av to utanlandsfødde foreldre og fireutanlandsfødde besteforeldre.

6 Rapporten er resultatet av eit samarbeid mellom NRKsAnalyseavdeling og Institutt for medier og kommunikasjonved UiO[1]. Den er representativ for personer fra de 11største innvandringsgruppene i Norge pr 31. desember2011, noe som i 2011 omfatta ca. 250 000 personer[2]. Inn-vandringsbefolkninga er definert som 1) personer som erfødd i utlandet og som sjølv har innvandra til Noreg, og 2)personer som er fødd i Noreg av to foreldre født i utlandet somhar innvandra til Noreg. Utvalet er tatt fra Folkeregisteretog det er til saman gjennomført 901 intervjuar med start-punkt for feltarbeidet 6.juni 2012. Den er gjennomførtpostalt og på telefon. I tillegg har dei gjennomført en tilsva-rande undersøking for totalbefolkninga 15–59 år, der utva-let er på 500 personer. Totalbefolkninga er rekruttert vianettpanelet til Ipsos Synovate.

7 TNS Gallup Forbruker & Media 2014


trekkjer utanlandske TV-tilbydarar når dei benyt-ter audiovisuelt innhald både lineært og via strøy-metenester.

Departementet meiner det er viktig at NRKarbeider for å vere eit relevant medietilbod forungdom. På oppdrag frå Kulturdepartementet harNordiske Mediedager (NMD) utført ei undersø-king blant elevar på vidaregåande skular i Noreg.NMD samarbeidde med NRKs distriktskontor forå kome i kontakt med elevane. 1893 ungdomarsvara på ei spørjeundersøking om NRK, medanelevar frå 12 vidaregåande skular var med på dis-kusjonsmøte der dei diskuterte kva som skal tilfor at NRK skal vere relevant for dei. Ungdomanevart også inviterte til å lage ein ny NRK-plakat.Resultata vart presenterte på NMD Ung i Bergen5. mai 2015. Undersøkinga viser at ungdomarønskjer eit reklamefritt NRK, og at det skal lagastfleire program for ungdom. Dei ønskjer også meirinternasjonalt innhald og at programma skal veretilgjengelege på Internett.8

Departementet meiner det er viktig at NRKhar eit godt tilbod til heile befolkninga. NRKs for-pliktingar om å tilby innhald til born og unge pånorsk og dei samiske språka er framheva som eittav elementa i den nye, overordna NRK-plakaten,jf. kapittel 17 nedanfor.

9.3.2.6 Musikk

Som omtala ovanfor var mange høyringsinstansaropptekne av NRKs ansvar for norsk musikkliv.Departementet ser at den norske musikkbransjenstår andsynes fleire utfordringar som potensieltkan påverke eksponeringa og lyttinga til norskmusikk. Departementet vil særleg vise til at nårFM-nettet blir slokka i 2017, vil NRK vere deneinaste radioaktøren med allmennkringkastings-forpliktingar. Radio Norge og P4 framleis vil etteralt å dømme halde fram med å spele norsk musikknår allmennkringkastingsforpliktingane deira tekslutt. Det er likevel ikkje sikkert at Radio Norgeog P4 vil halde fram å spele minst 35 prosentnorsk musikk, slik dei er forplikta til i nogjeldandekonsesjonskrav.

NRK er ein dominerande aktør i radio ogNRKs radiokanalar har stor oppslutnad blant lyda-rane. Det er difor viktig at NRK tek ansvar for åfremje norsk musikk. NRK har også teke eit sliktansvar. I 2014 låg totalmengda av norsk musikk påNRKs hovudkanalar P1, P2 og P3 på 38 prosent,altså meir enn dagens krav på 35 prosent.

For å sikre eksponering av norsk og norsk-språkleg musikk i framtida, vil departementetheve minimumskravet i vedtektene for speling avnorsk musikk frå 35 til 40 prosent. Departementetlegg til grunn at dette kravet gjeld for hovudkana-lane NRK P1, P2 og P3. Departementet understre-kar at NRK også bør sende mykje norsk musikkpå alle kanalar der musikk utgjer ein vesentleg del

8 Sjå rapporten her: https://www.regjeringen.no/contentas-sets/9c0871541b8648f79cf8cf317c7c6e16/ungdommens-nrk-plakat-rapport.pdf

Figur 9.2 Dagleg dekning norske hovudkanalar 15–59 år, i pst

Kjelde: NRK og UiOInnvandrarbefolkninga består av personar med bakgrunn frå Bosnia-Hercegovina, Irak, Iran, Pakistan, Polen, Russland, Somalia, SriLanka, Tyskland og Vietnam

0

10

20

30

40

50

60

NRK TV 2 TVNorge TV3

Befolkninga totalt Innvandrarbefolkninga


av innhaldet. Når radiomediet blir digitalisert i2017, vil alle NRK-kanalane kunne nå same poten-sielle lydarmasse. Det vil då i praksis ikkje vereskilnader i dekning mellom hovudkanalane ognisjekanalane. Departementet vil difor sjå anutviklinga og vurdere om det er behov for å utvidekrinsen av kanalar som er omfatta av musikkraveti vedtektene.

Når det gjeld kva som blir rekna for «norskmusikk», vil departementet presisere at det er nokat anten utøvar, språk og/eller opphavsperson(komponist, tekstforfattar og liknande) er norsk.Norsk musikk inkluderar også norsk samiskmusikk og joik.

Boks 9.1 Departementets konklusjon om NRKs

innhaldsforpliktingar

– NRKs innhaldsforpliktingar vil i hovudsakbli førte vidare i tråd med NRKs noverandeallmennkringkastingsoppdrag.

– NRKs plikt til å sende norsk musikk i NRKP1, P2 og P3 blir auka frå 35 pst. til 40 pst.NRK bør og oppnå ein høg del norskmusikk på alle sine andre radiokanaler.


10 NRKs allmennkringkastingsoppdrag – negativ avgrensing

10.1 Innleiing

NRK har ein sterk posisjon både på TV, radio ogInternett. I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkas-ting i ei digital framtid vart det lagt til grunn atkrava til NRKs allmennkringkastingstilbod skalgjelde både for tradisjonell programverksemd ogfor nye medietenester på Internett. Dette vart sei-nare følgt opp med fleire endringar i NRK-plaka-ten og NRKs vedtekter som gav NRK eit eksplisittmandat til å utvikle tenester på nett. I gjeldandeNRK-plakat går det bl.a. fram at «NRK skal væretil stede på, og utvikle nye tjenester på alle viktigemedieplattformer for å nå bredest mulig ut medsitt samlede programtilbud», og at «NRK skal haet attraktivt innholdstilbud på Internett, mobil-TVmv». Ei sentral grunngjeving for dette var å hin-dre at NRK blir marginalisert i medvitet til folk.

NRKs sterke posisjon har skapt ein debatt derdet er hevda at NRK har vorte så dominerande i dennorske mediemarknaden at selskapet fortrengjerkommersielle medietilbod. Med dette som bakteppevurderer departementet i det følgjande om det ergrunnlag for ei negativ avgrensing av NRKs allmenn-kringkastingsoppdrag. Det mediepolitiske utgangs-punktet for denne vurderinga er Sundvolden-erklæ-ringa, der det går fram at regjeringa vil «begrenseNRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til åsvekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag.» Detteinneber bl.a. at NRK ikkje må nytte posisjonen somlisensfinansiert allmennkringkastar på ein slik måteat tilbodet i mediemarknaden blir svekt. Det er uunn-gåeleg at NRKs nærvær i ein marknad påverkarhandlingsrommet til kommersielle aktørar i samemarknaden. NRKs tilbod blir likevel først problema-tisk dersom NRK bidreg til å avgrense aktivitets-grunnlaget til kommersielle aktørar på ein måte somsvekkjer det samla tilbodet til publikum.

10.2 Høyringa av NRK-plakaten

I høyringsnotatet til NRK-plakaten viste departe-mentet til den nemnde debatten. Det vart bådevist til diskusjonen om NRK skal ha eit breitt ellersmalt mandat og diskusjonen knytt til NRKs nær-

vær på nye medieplattformer. Departementet badsærleg om innspel til desse problemstillingane fråhøyringsinstansane.

10.3 Høyringsinstansanes syn

Det er stor semje blant høyringsinstansane om atNRK bør kunne ta i bruk nye medieplattformerfor å distribuere eksisterande radioog TV-inn-hald. Stridens kjerne er kva slags innhald NRKelles skal kunne tilby på ulike plattformer, og kvafor avgrensingar som eventuelt bør innførast. Ihovudsak ønskjer dei kommersielle aktørane atNRKs mandat blir avgrensa, medan aktørar somrepresenterer det sivile samfunnet, er opptekne avå styrkje NRKs innhaldsforpliktingar.

Dei kommersielle aktørane tek til orde for atNRKs nærvær på nye plattformer bør spegle «kjer-neverksemd» (radio og TV) og ikkje utgjere eisjølvstendig plattform (som for eksempel nettavis/nyheitsteneste).1 Dei kommersielle aktørane argu-menterer for at NRKs sterke nærvær på nett utgjerein fare for mediemangfaldet, fordi NRK svekkjerdet økonomiske grunnlaget for dei kommersielleaktørane, spesielt pressa, når dei tilbyr gratisnyheitsteneste. NRK-plakaten vektlegg i dag atNRK «skal ha et attraktivt tilbud på Internett». Deikommersielle aktørane uttrykkjer sterk skepsis tildette fordi, som TV 2 peikar på, det er «svært van-skelig å fastslå hvor grensene går for NRKs virk-somhet». Når det gjeld NRKs tradisjonelle radio-og TV-kanalar, argumenterer dei kommersiellekringkastarane P4 og TV 2 for at NRKs etableringav nye kanalar/tenester/innhald ikkje bør liknekommersielle satsingar. P4 meiner i tillegg at NRKmå vere atterhaldne når det gjeld marknadsføringog krysspromotering av eige innhald.

I ein rapport frå eit utval nedsett av MBL er detgjeve fleire innspel til departementets arbeid medstortingsmeldinga om allmennkringkasting.2 I

1 Bl.a. TV 2, Schibsted, VG, MTG AS, Amedia, P4, MBL,Allergruppen, SBS Discovery.

2 Hva nå NRK? – Innstilling fra et utvalg nedsatt av MBLshovedstyre (2014)


rapporten argumenterast det for at NRKs verk-semd på tvers av teknologiske plattformar harkonkurransevridande og innovasjonshemmandeeffektar på den private mediemarknaden. Utvaletviser bl.a. til at:

Når nyheter levert av NRK ikke koster forbru-kerne noe, skjer to ting. For det første blir detvanskeligere for private tilbydere å ta betaltdersom forbrukerne opplever NRKs tilbudsom tilstrekkelig. Samtlige norske kommersi-elle mediehus kan skrive under på at den somsatser på betalingsløsninger for nyheter, risike-rer å miste en stor del av leserne. For det andrepresses oppfatningen av hva som er et aksepta-belt prisnivå ned for de som likevel velger å tabetalt. NRKs gratistilbud senker dermed detsamlede inntektspotensialet i markedet bety-delig. Dette er både markedsforvrengning ogvanskeliggjør den fremtidige finansieringen avuavhengig journalistikk.

Utvalet foreslår ei rekke tiltak, bl.a. at NRK pri-mært skal nytta nye medieplattformar til gjera sittradio- og TV- tilbod tilgjengeleg for et størst mog-leg publikum, og at NRK skal ha eit sjølvstendigansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet.

Andre instansar held fram at NRK fungerersom garantist for innhaldsmangfald i ei tid pregaav store strukturelle endringar. Den økonomiskesituasjonen for den kommersielle medieindus-trien treng ikkje betrast dersom NRKs oppdragblir redusert. Eit hovudsynspunkt i desse fråseg-nene er at det noverande mandatet om fleirmedia-litet ikkje bør innskrenkast, og at NRK bør for-midle innhald på alle plattformer.

NRK meiner oppdraget må vere både smalt ogbreitt for å dekkje demokratiske, sosiale og kultu-relle behov i samfunnet. NRK viser til Europapar-lamentets og Europarådets framheving av prinsip-pet om teknologinøytralitet, og at allmennkring-kastarar må gjevast høve til å vere relevant på alleplattformer. Dei viser til at NRKs innhald genere-rer verdi einast når det treffer publikum og at inn-haldet må tilpassast den einskilde plattforma.

10.4 Status i andre land

Det er grovt sett tre regulatoriske verkemiddelsom i europeisk samanheng blir nytta til å defi-nere grenseflatene mellom allmennkringkastara-nes verksemd og kommersielle aktørar. For detførste er reglar for kva finansieringskjelder all-mennkringkastarane kan gjere bruk av sentrale,

særleg balansen mellom ulike former for offentlegstøtte og kommersielle inntekter som reklame,sponsing og produktplassering. For det andre blirverksemda til allmennkringkastarane avgrensa avdei rammer samfunnsoppdraget gjev. Det tredjeverkemiddelet er førehandsgodkjenning av nyetenester eller vesentlege endringar av eksiste-rande tilbod, som balanserer omsyna knytte tiltenestenes samfunnsverdi og kva innverknad all-mennkringkastingstenesta har på marknaden, itråd med EU-kommisjonens og ESAs retnings-liner for offentleg støtte til allmennkringkastarar.

I debatten om dei kommersielle grenseflatenetil allmennkringkastinga er det mykje som tyderpå at merksemda har flytt seg frå reguleringa avfinansieringskjelder og meir over til reguleringaav kva tenester allmennkringkastarane skal kunnetilby. Dette blir reflektert blant anna i førehands-godkjenningsprosedyrane som er gjennomførte iei rekkje EØS-land.

Dei nordiske allmennkringkastarane har retts-leg sett stor fridom i utøvinga av verksemda pånett. I likskap med NRK skal danske DR og island-ske RUV i tillegg til radioog fjernsynsverksemddrive internettbasert verksemd. I Sverige er opp-draga formelt sett avgrensa til høvesvis radio- ogTV-verksemd, medan tilbod på Internett komplet-terer kjerneverksemda. Dette føreset på den einesida at tenesta på nett må ha tilknyting til radio-eller TV-verksemda, og på den andre sida at nett-tenestene ikkje blir tekne med i vurdering av inn-friinga av forpliktingane til allmennkringkasta-rane. I den finske modellen treng ikkje YLEstenester på nett ha spesifikk tilknyting til radioeller TV, men må vere relatert til føremålet medallmennkringkastingsoppdraget. Tyskland harden mest restriktive reguleringa av Internett-tenester, og har også sett opp ei negativ liste overtenester som ikkje kan ytast av allmennkringkas-tarane.

10.5 Studiar av korleis allmennkring-kasting og NRK påverkar kommer-sielle medium

10.5.1 Innleiing

Departementet legg vekt på at vurderingane idette kapittelet så langt som mogleg har eit for-skingsbasert og empirisk grunnlag. Departemen-tet har difor bl.a. innhenta ein konkurransemessiganalyse av nokre utvalde NRK-tenester frå Sam-funns- og næringslivsforskning (SNF) ved NorgesHandelshøyskole.3 Departementet har også inn-henta ein metastudie over forsking om korleis


offentleg finansierte allmennkringkastarar påver-kar kommersielle aktørar i mediemarknadene. Itillegg vil departementet, der det er relevant, ogsåreferere rapportar som er utarbeidde på oppdragfrå ulike interessentar, bl.a. NRK, TV 2 og MBL.

10.5.2 Metastudie av offentlege allmenn-kringkastarars påverknad av kommer-sielle medieselskap

Sommaren 2014 innhenta Kulturdepartementetein metastudie av offentlege allmennkringkasta-rars påverknad av kommersielle medieselskap.4

Føremålet med studien var å få oversyn over for-sking om forholdet mellom offentlege allmenn-kringkastarar og kommersielle medieselskap.Rapporten viser at det er lite forsking på feltet.Rapporten identifiserer fire studiar som medutgangspunkt i empiriske data undersøkjer kor-leis offentlege allmennkringkastarar påverkarkommersielle medieselskap. Tre av studianeargumenterer for at nærværet av offentlege all-mennkringkastarar kjem forbrukarane til godeved å bidra til eit meir mangfaldig innhaldstilbod(av høgare kvalitet). Ein av studiane viser likevelat offentleg finansierte radiokanalar fortrengjerkommersielle radiokanalar i store marknader.Sidan det er lite forsking på dette området, er detifølgje metastudien ikkje forsvarleg å trekkje bas-tante konklusjonar om korleis offentleg finansi-erte kringkastarar påverkar konkurransetilhøva imediemarknadene. Metastudien følgjer som elek-tronisk vedlegg.

10.5.3 SNFs konkurransemessige analyse

10.5.3.1 SNFs mandat

Som eit ledd i vurderinga av kva effekt NRKs til-bod har på den kommersielle mediemarknaden,har Kulturdepartementet innhenta ein konkurran-semessig analyse av nokre utvalde NRK-tenesterfrå SNF. SNFs konkurransemessige analyse føl-gjer som elektronisk vedlegg. Føremålet har voreå få eit empirisk grunnlag for vurderingane avdette i stortingsmeldinga. I Kulturdepartementetskunngjering av prosjektet blir intensjonen medutgreiinga omtala som følgjer:

En empirisk basert analyse av konkurranse-messige virkninger av et utvalg av NRKs tje-nester.

1. Utreder skal som ledd i sitt tilbud tildepartementet identifisere hvilke av NRKs tje-nester/kanaler som det er sannsynlig at kan havesentlige konkurransemessige virkninger.Utreder skal særlig vurdere NRKs regionale ognasjonale nyhets- og aktualitetstjenester pånett. Det må fremgå av tilbudet hvilke tjenes-ter/kanaler utrederen vil se på (i tillegg tilNRKs nyhets- og aktualitetstjeneste på nett),samt en begrunnelse for dette utvalget.

2. Utreder skal vurdere de konkurranse-messige virkningene av tjenestene som identi-fiseres under pkt. 1. Utreder skal avgrense derelevante geografiske markedene for NRKsnyhets- og aktualitetstjenester på nett og øvrigetjenester/kanaler, samt beskrive aktørene sombefinner seg i disse markedene.

3. Dersom utreder finner at noen av NRKskanaler/tjenester har vesentlige konkurranse-begrensende virkninger, skal utreder vurdere ihvilken grad det likevel kan legges til grunn atden samlede virkning av tjenesten for publi-kum likevel er positiv, f.eks. fordi publikum fårtilgang til et bredere spekter av tilbud eller etkvalitativt bedre tilbud.

Av omsyn til tid og tilgjengelege ressursar valdeSNF ein kombinasjon av ein teoretisk og empiriskanalyse, og avgrensa dessutan hovuddelen avutgreiinga til to ulike område i den konkurranse-messige analysen:– NRKs nyheits- og aktualitetstenester på nett– Andre NRK-tenester på nett (yr.no, ut.no og

ytring.no)

For andre tenester/kanalar er det ikkje gjennom-ført empirisk analyse, men SNF har i tillegg vur-dert korleis nokre av NRKs radioog TV-kanalarer posisjonerte med omsyn til snittalder på sjåa-rar/lyttarar og kvinneandelen til kommersielleTV-kanalar. Føremålet med dette har vore å sjå påkorleis konkurransen mellom ein lisensfinansiertog kommersielle aktørar påverkar posisjonering iradio og TV-marknaden.

10.5.3.2 NRKs nyheits- og aktualitetstenester på nett

Nasjonale nyheitsmedium

For å undersøkje i kva grad NRK konkurrerermed (og avgrensar) kommersielle konkurrentar,

3 SNF-prosjekt 9039: Konkurransemessige virkninger avnoen utvalgte NRK-tjenester, Bergen, mars 2015.

4 Andersen, L, (2014) Offentlige allmennkringkasterespåvirkning på kommersielle medieselskaper – hva sierforskningen?


har SNF sett på samtrafikken mellom nrk.no ogandre store nasjonale nyheitstenester på nett(vg.no, dagbladet.no og aftenposten.no). SNFsfunn etter måling av samtrafikken mellom deistore nettbaserte nyheitsmedia kan oppsumme-rast slik:– NRK.no er ikkje den næraste konkurrenten til

korkje vg.no. dagbladet.no eller aftenpos-ten.no.5

– Dei nemnde aktørane har sterkare konkur-ranse seg i mellom enn med NRK.

At NRK ikkje er den næraste konkurrenten til deiandre store nasjonale nyheitsmedia, tyder på atbransjens utfordringar med å innføre brukarbeta-ling i dag vanskeleg kan tilskrivast NRK. SNF pei-kar i denne samanhengen på følgjande faktorar:– For ein aktør som vg.no vil det vere lite

freistande å innføre ein betalingsmur, då lesa-rar vil flykte til det næraste substituttet somframleis tilbyr gratis nyheiter på nettet, foreksempel dagbladet.no.

– Tosidigheit i mediemarknaden (dvs. at einsamstundes baserer seg på inntekter fråreklame og brukarbetaling) og forventning omreklameinntekter gjev eit ekstra prispress, dådet er freistande å setje låge prisar (eller ingenpris) for å trekkje til seg lesarar og dermedogså annonseinntekter.

SNF meiner at det ubunde av NRK vil eksistere eitstort tilbod av gratis nyheiter på nett, og har bruktAftenpostens innføring av betalingsmur i 2013 til åillustrere dette. Ifølgje rapporten frå SNF var detein signifikant nedgang i talet på treff per brukarfor aftenposten.no etter at betalingsmuren vartinnført. Samtidig hadde vg.no og dagbladet.no einsignifikant auke i talet på treff per brukar. NRKhadde på si side ein ikkje-signifikant auke i taletpå treff per brukar. SNF viser til at sjølv om pro-blema med å innføre brukarbetaling vanskelegkan tilskrivast NRK, kan det likevel tenkjast at deikommersielle aktørane ville ha fått fleire brukarardersom nrk.no ikkje hadde eksistert. SNF kanikkje seie noko sikkert om kor stor denne effek-ten er, men peikar på at det ikkje er sikkert ateffekten er stor. Det har samanheng med at lesa-rane les fleire nettaviser samstundes («multiho-mer»). Dette tyder på at auken i brukarar hjå dei

kommersielle aktørane ville bli relativt liten ved einedlegging av nrk.no, då desse lesarane alt no lesdei store nettbaserte nyheitsmedia. I kor stor grad«multihoming» faktisk førekjem, gjekk ikkje inn iSNFs mandat.

NRKs regionale nyheitsmedium på nett

SNFs hovudfokus har vore på NRKs regionalenyheitstilbod på nett. SNF har valt å sjå særleg påNRKs regionale tilbod i Sogn og Fjordane og Sør-Trøndelag, fordi desse to fylka representererytterpunkt i nett-trafikk i form av unike brukarar.NRK Sogn og Fjordane har ei spesielt sterk stil-ling i regionen samanlikna med dei lokale nettavi-sene. I Trøndelag er biletet noko annleis. Her erNRKs posisjon svakare enn i Sogn og Fjordane ogmeir lik situasjonen elles i landet.

I analysen har SNF vurdert om NRKs regio-nale nettsider har ein konkurransemessig effektpå lokale medium, og om dette i så fall er ugunstigfor lesarane. For å svare på desse spørsmåla harSNF kombinert fleire metodar:– Innhaldsanalyse: I innhaldsanalysen peikar

SNF på at NRKs regionale tilbod i Sogn og Fjor-dane overlappar lite med dekninga til deneinskilde lokale avisa.

– Analyse av nett-trafikk: I likskap med dei nasjo-nale media har SNF også undersøkt i kva graddet er samvariasjon i trafikk mellom NRKsregionale nett-tilbod og trafikken på lokale net-taviser. SNFs undersøking viser at trafikken tilNRKs tilbod i liten grad samvarierer med tra-fikken på lokale nettaviser.

– Spørjeundersøking: SNF har gjort ei spørjeun-dersøking i Sogn og Fjordane og Sør-Trønde-lag. Føremålet er å avdekkje den næraste kon-kurrenten til lokale nettaviser. Undersøkingaviser at NRK framstår som eit alternativ for einstor del av lesarane i Sogn og Fjordane, nokosom underbyggjer at NRK har ei viktig rolle iregionen. Isolert sett kan dette tyde på at NRKer ein sterk konkurrent til lokale nettaviser iSogn og Fjordane. Samtidig kan det tenkjast atlesarane les både NRKs nettside og si lokalenettavis. I så fall vil ein reduksjon i NRKs regi-onale tilbod ikkje ha større tyding for lokalenettaviser. Innhaldsanalysen støttar under eislik tolking.

10.5.3.3 Andre NRK-tenester på nett (ut.no, yr.no og ytring.no)

SNF har vurdert NRKs nett-tenester yr.no, ut.no6

og ytring.no, og om desse tenestene er ein viktig

5 For det første indikerer eit samanfall i nett-trafikk mellomvg.no og dagbladet.no. at dei er næraste konkurrentar tilkvarandre. For det andre viser tal for endring i nett-trafikketter at aftenposten.no innførte lesarbetaling, at vg.no ogdagbladet.no er nærare konkurrentar til aftenposten.noenn kva nrk.no er til aftenposten.no.


og integrert del av NRKs plattform på nettet(nrk.no). SNF har særleg vurdert om desse tenes-tene bidreg til attraktiviteten til nrk.no og dermedtil at nrk.no får meir nett-trafikk på dei andre nett-sidene sine enn dei isolert sett ville fått utan dessetenestene. SNF har ikkje vurdert kva kommersieltpotensial som ligg i desse tenestene for andreaktørar dersom NRK ikkje hadde tilbode dei.

SNFs funn kan oppsummerast på følgjandevis:– Yr.no og ut.no er svært lite integrerte i nrk.no.

Begge har eigne domene med høve til å klikkeseg direkte til nrk.no (eller motsett veg). Det erein svært liten del av brukarane som nyttar segav den moglegheita. Difor synest det som atbåde yr.no og ut.no i stor grad lever sine eigneliv, ubundne av nrk.no.

– Ytring.no er i motsetnad til ut.no og yr.no einintegrert del av nrk.no7, og bidreg mykje meirtil trafikken på nrk.no. Ein stor del av bruka-rane til ytring.no blir vist frå andre NRK-nettsi-der til ytring.no.

Det har ikkje vore mogleg for SNF å gjere einempirisk analyse av om NRKs utvikling av nyenett-tenester påverkar andre medieaktørars (dvs.andre aktørar enn nyheitsmedium) utvikling avnye nett-tenester. SNF har difor einast gjort einprinsipiell analyse av denne problemstillinga. SNFmeiner at sjølv om kommersielle aktørar kan ten-kjast å bli ramma negativt av NRKs aktivitet, kandet likevel reknast med at responsen frå andremedieaktørar er gunstig sett frå publikums syns-punkt. Andre medieaktørar må også utvikle lik-nande nett-tenester for å halde oppe attrak-tiviteten til nettsidene sine og dermed reklameinn-tektene. Vidare kan det tenkjast at konkurrentanetil NRK satsar på nye nett-tenester som skil seg frådei som tilbodne av nrk.no, for eksempel ved årette seg inn mot andre brukargrupper. Andremedieaktørar vil då få mindre konkurranse frånrk.no og dermed ha større potensial for reklame-inntekter, samstundes som dei gjennom ei slikposisjonering bidreg til mangfaldet. SNF seierlikevel at det på generelt grunnlag ikkje er mog-leg å seie sikkert om det totalt sett er positivt ellernegativt for lesarane at NRK via plattforma nrk.notilbyr nye tenester på nettet.

10.5.4 Radio og TV

SNF har utført ei svært avgrensa vurdering avkorleis ein lisensfinansiert aktør som NRK kanpåverke programkvalitet og mangfaldet i markna-den for radio og TV. Denne analysen er ikkjeempirisk fundert. SNFs analyse av NRKs posisjo-nering av utvalde radioog TV-kanalar viser atNRK stort sett retter seg mot på andre sjåargrup-per enn dei kommersielle kanalane. SNF finn atNRK1 skil seg ein del i posisjonering frå dei kom-mersielle medieaktørane ved å ha ein større deleldre sjåarar enn dei kommersielle TV-kanalane.SNF forklarar dette med nettopp finansieringa.Medan kommersielle TV-kanalar må ta omsyn tilkor attraktive sjåarane er i reklamemarknaden,har ikkje NRK bruk for å ta slike omsyn. Eldre sjå-arar er ikkje så attraktive for annonsørar som sjåa-rar i alderen 30–40 år. Eit tilsvarande bilete finnSNF i radiomarknaden. SNF peikar på at NRKtypisk har eldre lydarar enn kommersielle radio-kanalar, og for nokre av kanalane (særleg P2) harein større del høgt utdanna lydarar. SNF peikarlikevel på to potensielle utfordringar:

For det første meiner SNF at det ikkje er opp-lagt at NRK bør ha fleire tilbod retta mot lydarska-rar der det også er kommersielle aktørar (P3 ogmP3). SNF meiner at dette tilbodet kan gje litenmeirverdi i form av auka mangfald. SNF meinerdifor det er grunnlag for å stille spørsmål ved nyt-ten for lydarane av at NRK tilbyr både P3 og mP3til ein yngre lydarskare i konkurranse med kom-mersielle radioaktørar. SNF understrekar likevelat undersøkingane i rapporten ikkje gjev tilstrek-keleg informasjon til å kunne seie noko sikkertom moglege verknader av desse radiokanalane.Ifølgje SNF er det naudsynt å sjå meir detaljert påprofilen for dei ulike radiokanalane. SNF fram-hevar at kanalar som vender seg til same alders-gruppe, innhaldsmessig kan tenkjast å vere gan-ske ulike, sjølv om dei treffer same lydarskare.

For det andre peikar SNF på at det for vissetypar tenester er eit ønske om at ulike aktørar skaltilby liknande tenester for å sikre mediemangfal-det. Nyheiter kan vere eit slikt eksempel. Deifleste vil vere einige om at det er bra for ytringsfri-domen og mediemangfaldet at NRK ikkje eråleine om å ha nasjonale nyheiter på TV, og at detdifor er bra at TV 2 også tilbyr nyheiter. I utgangs-punktet kan det tenkjast at NRKs nærvær skjerperTV 2 og vice versa, og slik sett fører til betrenyheitsdekning totalt sett. Men uansett om NRKgjer TV 2 betre eller ikkje, vil ein auka innsats avNRK på nyheiter gjere det meir krevjande for TV2 å tilby nyheiter på ein lønsam måte. Dersom

6 NRK trekte seg i mai 2015 ut av denne tenesta.7 Ytring.no har adressa nrk.no/ytring og difor ikkje eige

domene.


NRK set inn nok ressursar på å produsere TV-nyheiter, kan det tenkjast at TV 2 vel å gå inn iandre nisjar i TV-marknaden enn å produserenyheiter. SNF viser til at TVN har valt å ikkje len-ger tilby nyheiter, og har ei relativ avkasting somer monaleg betre enn TV 2. Det illustrerer ifølgjeSNF at dersom konkurransen blir så hard at dentvingar nokre medieaktørar til å posisjonere seg iandre nisjar enn hovudkonkurrenten, kan det ivisse tilfelle – og nyheiter er eitt eksempel – hauheldige verknader for mediemangfaldet.


10.6.1 Oversyn over problemstillingar

Basert på høyringa av NRK-plakaten og andre inn-spel til stortingsmeldinga om allmennkringkas-ting vurderer departementet følgjande problem-stillingar:– I kva grad skal NRK kunne tilby tenester på

nett som ikkje har direkte samanheng medNRKs radioog TV-verksemd, m.a.:– Bør NRK kunne tilby ei nasjonal nyheits- og

aktualitetsteneste på nett?– Bør NRK kunne tilby regionale nyheits- og

aktualitetstenester på nett?– Bør NRK tilby tenester som yr.no og ut.no?

– Er det konkurransemessige utfordringarknytte til NRKs tilbod av radioog TV-kanalar?

– Er det behov for å avgrense NRKs tilbod avbreie (populære) programformat?

– Vurdering av ulike tiltak som kan bidra til atNRKs aktivitetar ikkje svekkjer mangfaldet imediemarknaden.

10.6.2 NRKs tenester på Internett

10.6.2.1 Innleiing

Høyringsinstansane som meiner at NRKs oppdragbør avgrensast i negativ retning, er samstemte i atNRKs kjerneverksemd bør vere produksjon ogkringkasting av radioog TV-program, og at NRKprimært skal bruke nye medieplattformer til ågjere radioog TV-innhaldet sitt tilgjengeleg forfolk. At NRK tilbyr radioog TV-tenester på nettsom har samanheng med allmennkringkastings-oppdraget, synest difor å vere uproblematisk.Dette kan illustrerast med MBLs fråsegn til stor-tingsmeldinga i rapporten «Hva nå NRK?»:

NRK er en statlig allmennkringkaster som eropprettet for å gi hele landet et radioog TV-til-bud, og er finansiert gjennom en statlig lisens

på TV-mottakere. Det er derfor naturlig at detgjennom NRKs vedtekter foretas en avgrens-ning der det presiseres at NRKs kjernevirk-somhet er produksjon og kringkasting avradio- og TV-programmer. NRK skal primærtbruke nye medieplattformer til å gjøre sittradio- og TV-tilbud tilgjengelig for et størstmulig publikum. Kompletterende virksomhetmå understøtte kjernevirksomheten.

Dette tilseier etter departementets vurdering atdet er særleg relevant å vurdere NRKs nasjonaleog regionale nyheitstilbod på nett og andre NRK-tenester på nett, for eksempel yr.no og ut.no.

I vurderinga av om NRK-tenestene på Inter-nett bør avgrensast, vil fleire moment vere rele-vante. For det første er det relevant å leggje vektpå kva konkurransemessige verknader dessetenestene har på andre aktørar i mediemarkna-den, og om NRKs posisjon i denne marknadensvekkjer tilbodet til publikum. For det andre vildet vere relevant å sjå på kva følgjer ei eventuellavgrensing av NRKs nett-tilbod vil ha for NRKsinnovasjonsevne. For det tredje vil det vere rele-vant å vurdere kva konsekvensar dette vil ha forNRKs evne til å nå publikum.

10.6.2.2 NRKs nasjonale nyheitsteneste

Den konkurransemessige analysen til SNF indike-rer at NRK ikkje nødvendigvis er den nærastekonkurrenten til dei andre store nasjonalenyheitsmedia. Ifølgje SNF kan det for det førstesynast som at nrk.no er differensiert frå andrestore nasjonale nettstader, som for eksempelvg.no og dagbladet.no. For det andre meiner SNFat det er liten grunn til å tru at NRKs nærvær imarknaden legg vesentlege avgrensingar påandre nasjonale nettavisers høve til å ta betalt fråbrukarane. Departementet legg til grunn at detikkje er grunnlag for å konkludere med at NRKsnærvær på nett har avgjerande tyding for andremediums høve til å innføre betalingsløysingar pånett. Det kan likevel ikkje utelukkast at dei kom-mersielle aktørane ville fått fleire brukarar utannrk.no, og at dei kommersielle aktørane på denmåten blir ramma indirekte. NRKs nærvær imarknaden vil nødvendigvis påverke konkurran-sen i mediemarknaden på ein eller annan måte.Etter departementets syn er likevel ikkje konkur-ransemessige verknader av NRKs tilbod eit pro-blem i seg sjølv. Konkurransemessige verknaderav NRKs tilbod blir først eit problem dersom detsvekkjer mediemangfaldet og gjev eit dårlegaretilbod til publikum. Departementet har ikkje


funne belegg i SNFs analyse for at NRKs nærværpå nett svekkjer mediemangfaldet og publikumssamla tilbod.

Dagens NRK-plakat har gjeve NRK rom for eidynamisk utvikling av innhaldstilbodet i tråd medpublikums interesser, bl.a. fordi det ikkje blir lagtkonkrete avgrensingar i kvar NRK kan publisereinnhaldet sitt. Dette har ført til at NRK kan nå utpå dei plattformene publikum brukar. I sum hardesse grepa vore viktige for NRKs høve til innova-sjon og relevans for lisensbetalarane. I dag vil eiog same sak ofte få ulik dekning på ulike plattfor-mer. Eit eksempel på dette er at ei nettavis typiskdekkjer ei sak medan den er fersk, medan papira-visa eller nyheitssendinga på TV fokuserer meirpå bakgrunn eller kommentar. Eit anna eksempelpå ei arbeidsdeling mellom ulike medieplattfor-mer er då NRK under framsyninga av TV-serien«Kampen om tungtvannet» brukte Internett aktivtfor å gje historisk bakgrunnsinformasjon om hen-dingane TV-serien byggjer på. Ei avgrensing iNRKs nett-tilbod vil svekkje NRKs innovasjons-evne og høve til å ta i bruk slike multimedialepubliseringsløysingar.

For at NRK skal kunne nå breiast mogleg utmed innhaldet sitt, må NRK vere der publikum tilein kvar tid oppheld seg. Dette heng saman medat publikum har stadig meir fragmentert medie-bruk, jf kap. 3. Ifølgje Norsk mediebarometer2014 nytta 88 pst. av befolkninga Internett, 74 pst.TV og 64 pst. radio på ein gjennomsnittsdag. Somfølgje av dette må media drive kontinuerleg inno-vasjon og tilpassing av innhaldet sitt til ulike platt-former og ulik teknologi. Blant dei store medie-husa har bl.a. VG satsa på dette. VG har papiravis,gratis og betalt nettavis, nett-TV og lineær TV-kanal og radio (podcasting). Sett i lys av at Inter-nett i dag er den mest brukte medieplattforma, vilei avgrensing i NRKs nærvær på nettet såleissvekke NRKs evne til å nå folk der dei er. Særlegvil det redusere NRKs evne til å nå den yngredelen av befolkninga, som har eit høgt mediekon-sum på Internett, medrekna mobile plattformerog sosiale media. Departementet legg difor tilgrunn at svekking av NRKs nett-tilbod på sikt vilkunne gå ut over NRKs oppslutnad og legitimitetsom allmennkringkastar. Det er difor departemen-tets konklusjon at NRKs nasjonale nyheitstenestepå nett, nrk.no, ikkje bør avgrensast.

10.6.2.3 NRKs regionale nyheitstenester på nett

SNFs analyse kan tyde på at NRKs regionale nett-side ikkje er ein nær konkurrent til lokale nettme-

dium, korkje i Sogn og Fjordane eller i andre regi-onar. Det synest likevel å vere stor variasjon i kvagrad NRK blir oppfatta som eit alternativ for lesa-rane. Her verkar Sogn og Fjordane å vere denregionen der NRK i størst grad er eit alternativ tillokale avisers nettsider. Ei mogleg forklaring pådette er at det i Sogn og Fjordane, i motsetnad deifleste andre regionar, ikkje er nokon aktør utanomNRK som dekkjer heile regionen. BergensTidende hadde for ein del år sidan ei sterk stillingi fylket, men trekte seg ut før NRK lanserte nett-tilbodet sitt. Slik sett kan det hevdast at NRK fyllereit tomrom i Sogn og Fjordane. At NRK fyller eittomrom som ikkje er dekt av andre, kan indikereat NRK konkurrerer tettare i regionar der deteksisterer eit regionalt nyheitstilbod. Dette er foreksempel tilfellet i Sør-Trøndelag, der Adresseavi-sen har ei sterk stilling i marknaden og dekkjerheile fylket. Sett i eit slikt perspektiv treng ikkjeNRKs sterke stilling i Sogn og Fjordane vere teiknpå at NRK konkurrerer sterkt med lokale nettavi-ser. SNFs konkurransemessige analyse gjev etterdepartementets syn ikkje grunnlag for å avgrenseNRKs regionale nyheitstenester på nett. SNF serlikevel berre på situasjonen i to fylke. Det kanikkje utelukkast at biletet ville vore mindre einty-dig om SNF hadde sett på alle regionar. Ein kanheller ikkje utelukke at situasjonen kan endre segover tid for det regionale tilbodet. SNFs konkur-ransemessige analyse gjev likevel ikkje er grunn-lag per i dag for å avgrense NRKs regionalenyheitstenester på nett.

Departementet legg til grunn at ei negativavgrensing av NRKs regionale nyheitstilbod vilkunne svekkje det samla tilbodet og NRKs innova-sjonsevne og høve til nå folk der dei er, jf. omtalaav dette i avsnittet ovanfor. Departementet harelles merkt seg at SNF meiner at NRK gjennomulike tiltak kan bidra positivt til det lokale medie-mangfaldet, f.eks. ved å kanalisere nett-trafikkaktivt til lokalavisene, slik at desse får auka trafikkog dermed også auka potensialet for annonseinn-tekter. Dette spørsmålet blir drøfta nærare nedan-for i kapittel 10.7.1.

Boks 10.1 Departementets konklusjon om NRKs nasjonale nyheits- og aktualitetsteneste

(nrk.no)

– NRK kan halde oppe den nasjonale nyheits-og aktualitetstenesta (nrk.no).


10.6.2.4 Andre NRK-tenester på nett

Når det gjeld NRKs andre tenester, indikererSNFs rapport at ut.no og yr.no truleg har lite åseie for konkurranseevna til andre nyheitsme-dium. Bakgrunnen for dette er at yr.no og ut.no isvært liten grad driv trafikk til nrk.no (som er ikonkurranse med andre nyheitsmedium). Når detgjeld korleis yr.no og ut.no påverkar andre aktørar(dvs. aktørar som ikkje opererer i marknaden forredigerte redaksjonelle medium), er biletet nokomeir usikkert. SNFs prinsipielle analyse av dettespørsmålet viser på den eine sida at tenester somyr.no og ut.no kan skremme andre aktørar frå åtilby liknande tenester. På den andre sida peikarSNF på at NRKs nett-tenester kan ha gunstigeffekt sett frå publikums synspunkt, fordi a) dettekan få andre aktørar til å utvikle nye liknande nett-tenester for å halde ved like aktiviteten til nettsidasi og b) det kan drive andre aktørar til å differensi-ere tenestene sine frå NRKs og dermed bidra tilmangfaldet.

Sjølv om det ikkje går an å slå fast kva konkreteffekt NRKs nett-tenester som yr.no har påmarknaden for liknande tenester, vurderer depar-tementet at SNFs konkurransemessige analyseikkje gjev grunnlag for å avgrense NRKs partner-skap i tenesten. Departementet viser vidare til atyr.no er ein vel etablert teneste. Framtidige nett-tenester i regi av NRK vil måtte godkjennast isamsvar med ordninga for førehandsgodkjenningav nye NRK tenester, kringkastingslova § 6-1a. Idenne samanhengen vil dei konkurransemessigeverknadene av tenestene bli vurderte av Konkur-ransetilsynet.

Departementet meiner likevel at NRK børavgrense utviklinga av framtidige tilbod på Inter-nett til tenester som i hovudsak er av redaksjonellkarakter. NRKs tenester som yr.no, ut.no (somNRK i mai 2015 vedtok å gå ut av) og trafikkporta-len (som vart førehandsgodkjend av Kongen istatsråd, men seinare lagd bort av NRK) er tenes-ter som primært har ein nyttefunksjon. Sjølv omdesse tenestene kan ha redaksjonelt innhald, ligg

desse tenestenes primære funksjon og verdi forbrukarane i nytteverdien, anten dette er vêrvars-ling eller turforslag. Det mest grunnleggjande forein allmennkringkastar er å vareta sosiale, kultu-relle eller demokratiske behov i samfunnet. Etterdepartementets syn blir desse behova primærtoppfylte gjennom redaksjonelle tenester. Departe-mentet meiner på bakgrunn av dette at NRKs all-mennkringkastingsoppdrag framover skal oppfyl-last gjennom å tilby tenester som primært erredaksjonelt funderte. Det vil for eksempel seie atNRK ikkje skal opprette nye nyttetenester. Dettegjeld ubunde av om tenesta blir utvikla og tilbo-den av NRK åleine eller i samarbeid med eksterneaktørar. At NRKs allmennkringkastingsoppdragskal oppfyllast ved å tilby tenester som i hovudsaker av redaksjonell karakter er tatt inn i den nyeNRK-plakaten § 10.

10.6.3 NRKs radio og TV-tilbod

Som nemnt avdekkjer SNFs analyse av NRKsposisjonering av utvalde radioog TV-kanalar atNRK stort sett fokuserer på litt andre lyttar- ogsjåargrupper enn dei kommersielle kanalane.Samtidig meiner SNF at det kan vere grunnlag forå stille spørsmål ved nytten for lydarane av at NRKtilbyr to ungdomskanalar (P3 og mP3). I tilleggpeikar SNF på at det kan tenkjast TV 2 vel å gå inni andre nisjar i TV-marknaden enn nyheiter der-som NRK set inn nok ressursar på å produsereTV-nyheiter. SNFs vurderingar av radioog TV-til-bod er likevel av avgrensa omfang. Departemen-tet vil på generelt grunnlag knyte nokre generellekommentarar til den norske radioog TV-markna-den.

Mangfaldet av norske radioog TV-kanalar haraldri vore større. Digitaliseringa av fjernsynsme-diet har ført til ein sterk auke av TV-kanalar. Ogmed digitaliseringa av radiomediet har folk fått eitstørre tilbod av radiokanalar enn nokon gong før.Digitaliseringa inneber at det ikkje lengre er tek-niske hindringar (frekvensknappheit) for etable-ring av radioverksemd. Samtidig blir kostnadenefor riksdekkjande radio vesentleg lågare. Kostna-

Boks 10.2 Departementets konklusjon om NRKs regionale nyheits- og aktualitetstenester

– NRK kan halde oppe dei regionale nyheits-og aktualitetstenestene sine på Internett.

Boks 10.3 Departementets konklusjon om NRKs nett-tenester

(yr.no og ut.no)

– Nye NRK-tenester skal i hovudsak haredaksjonell karakter.


den i FM er 7–8 gonger høgare per riksdekkjandekanal enn i DAB-nettet. Digitaliseringa inneberdifor at etableringstilgangen til radiomarknadenblir vesentleg betra, noko som vil skjerpe konkur-ransen. Såleis vil det også bli mindre grunnlag forotte knytt til NRKs posisjon.

Departementet understrekar at NRKs eventu-elle nye radioog TV-kanalar må førehandsgod-kjennast. I samsvar med førehandsgodkjennings-ordninga vil bl.a. dei konkurransemessige verkna-dene av at NRK tilbyr ei ny teneste bli vurderte avKonkurransetilsynet, jf. omtale av dette i kapittel4.3.2.2. NRKs radioog TV-kanalar har elles ulikeprogramprofilar i samsvar med NRKs redaksjo-nelle prioriteringar. Eit konkret pålegg frå eigarom at NRK skal leggje ned eller avgrense deneksisterande radioog TV-verksemda si vil diforkunne svekkje NRKs redaksjonelle sjølvstende.På dette grunnlaget meiner departementet at detikkje er aktuelt å innskrenke NRKs eksisterandeTV-og radiotilbod.

Departementet viser vidare til at regjeringa viloppretta eit utval som skal vurdere mediemangfal-det. Utvalet skal vurdere det samla medietilbodet iNoreg, medrekna kringkasting, bl.a. med særlegfokus på medias funksjon i nyheits- og debattfor-midlinga. Rammene for utvalets mandat er nærareomtalt i kapittel 16.6.4.

10.6.4 Brei eller smal?

I det følgjande blir det vurdert om NRK børavgrensast når det gjeld omfanget av breitt inn-hald i NRKs samla tilbod på radio, TV og Inter-nett. I dagens NRK-plakat er det presisert at«NRK kan formidle samme type tilbud som også til-bys av kommersielle aktører, men bør etterstrebe åtilføye sitt tilbud et element av økt samfunnsverdi iforhold til det kommersielle tilbudet». Bakgrunnen

for vurderinga er at det kan tenkjast at NRKs til-bod av breitt innhald har negativ verknad påmediemarknaden, og dermed er med på åavgrense mangfaldet. I denne vurderinga vil fleirefaktorar og omsyn gjere seg gjeldande. For detførste er det relevant å sjå på i kva omfang NRKfaktisk tilbyr breitt innhald, samanlikna medandre aktørar. For det andre er det relevant å vur-dere kva effektar NRKs breie innhald eventueltkan tenkjast å ha for NRKs legitimitet og evne til ånå ut med eit smalare innhald.

10.6.4.1 Kva er breitt og smalt innhald?

Det kan vere krevjande å definere breitt og smaltinnhald. På eit forenkla nivå kan distinksjonenmellom breitt og smalt innhald avgjerast ut i fråsjanger. Eit underhaldningsprogram vil som regelreknast som breitt, medan eit vitskapeleg ellerkulturelt program ofte vil sjåast på som smalt.Generelt vil sjangertype ofte, men ikkje alltid,vere ein indikator på om innhaldet er breitt ellersmalt. Det er i somme tilfelle ikkje noko eintydigskilje mellom smale og breie format. For eksem-pel var NRKs satsing på «sakte-TV» («Bergensba-nen» og «Hurtigruten minutt for minutt») trulegopphavleg tenkt som smale programkonsept. Pro-gramma vart likevel publikumssuksessar. Kvasom er smalt eller breitt kan med andre ord ikkjealltid føreseiast.

I ein rapport utført av Oslo Economics forNRK i 20148 er breitt og smalt knytt til kva res-sursbruk som er naudsynt for å sende ein typeinnhald relatert til kor mange sjåarar ein får på detsame innhaldet. Smalt innhald krev relativt storeressursar per minutt sjåing, medan breitt innhaldkrev relativt små ressursar per minutt sjåing.Dette målet på breitt innhald kan seie noko ominnhaldstypen vil vere kommersielt interessant åprodusere (breitt) eller ikkje (smalt). Sjåing perkrone må likevel sjåast i samanheng med ei rekkjeandre faktorar. Blant anna vil det ha mykje å seiefor sjåinga kva kanal eit program blir sendt på, ogpå kva tidspunkt.

Når det gjeld lineær-TV, viser undersøking tilOslo Economics at dei sjangrar som gjev meir TV-sjåing per krone enn gjennomsnittet, er innkjøptdrama og sport.9 Forklaringa på kvifor dei gjevmykje TV-sjåing per krone, er likevel ulik. Inn-kjøpt drama er relativt rimeleg innhald og gjev

Boks 10.4 Departementets konklusjon om radioog

TV-kanalar

– NRK kan halde oppe sitt eksisterande til-bod av radioog TV-kanalar. Nye radio- ogTV-kanalar som skil seg vesentleg fråNRKs eksisterande allmennkringkastings-tilbod, må førehandsgodkjennast i samsvarmed ordninga for førehandsgodkjenning avnye NRK-tenester, jf. kringkastingslova § 6-1-a.

8 Oslo Economics for NRK (2014) Sammenhengen mellomNRKs satsning på bredt innhold og NRKs mulighet til å opp-fylle sitt mandat.

9 ibid


difor mange sendetimar i høve til ressursane somblir nytta. Sportsprogramma er dyre å produsere,men likevel så populære at dei stod for 16 pst. avtotal sjåing i 2013, meir enn samla ressursbruksom vart nytta til sport.

10.6.4.2 Kor brei er NRK samanlikna med andre aktørar?

Når det gjeld fjernsyn, peikar NRK i høyringsfrå-segna si på at det som kan karakteriserast sombreie sjangrar, er viktig for selskapet, samstundessom NRK på ingen måte er ein dominerande aktøri marknaden når det gjeld mengda av breitt inn-hald.

Tabellen10 nedanfor viser at NRK blant 26 TV-kanalar mynta på den norske marknaden11 varbortimot åleine om å tilby såkalla smalt TV-inn-hald i 2014. Tabellen viser bl.a. at NRK står for 100pst. av alt undervisningsfjernsyn, 97 pst. av natur-

program og 93 pst. av alle program om kunst ogkultur.

NRKs sportstilbod står for 11 pst. og NRKsunderhaldningstilbod står for 7 pst. av alt som vartsendt. Tala viser at NRK ikkje er dominerande ibreie sjangrar, samstundes som NRK er relativstor på sport.

Når det gjeld NRKs nasjonale nyheitstilbod pånett, nrk.no, la ei tverrfagleg forskargruppe vedInstitutt for informasjons- og medievitenskap vedUiB i 2014 fram ein rapport som blant anna inne-held ein analyse av korleis nrk.no kjem ut i høvetil andre, kommersielle nettaviser.12 Hovudkon-

10 TNS Gallup TV-meter panel 2014.

Figur 10.1 Sakte-TV er ein nemning på ein type program som visar ei hending i sin fulle lengde. Det fyste sakte-TV programmet som blei sendt på NRK var «Bergensbanen – minutt for minutt» i 2009. I seinare tid har det vore mange andre programmer som «Hurtigruten – minutt for minutt» (bildet), nasjonal strikke-kveld og salme-TV.

Foto: NRK

11 Kanalane som er med er NRK1, NRK2, NRK3/Super, TV 2,TVNorge, FEM, Viasat 4, TLC Norge, TV 2 Zebra, TV 2Nyhetskanalen, TV 2 Bliss, TV 2 Sportskanalen, Max, Fox,Nicelodeon, Vox, Disney Channel, TV 3, Discovery, Natio-nal Geographic, BBC Entertainment, MTV, Canal 9, VGogTV 6.

12 2014 The Normalization of Public Service News Online: ALongitudinal Analysis of the Norwegian Broadcasting Cor-poration.


klusjon er at NRK har ein allmennkringkastings-profil som skil seg frå andre tilbod i nettfloraen.

10.6.4.3 Kva for verknader har NRKs breie innhald?

Når det gjeld NRKs lineære TV-innhald, peikarNRK på at breie sjangrar som sport, drama ogunderhaldning er viktige for å kunne løfte framsmalt innhald som kultur, natur, religion, livssynog vitskap, der NRK er så å seie åleine om å pro-dusere norsk TV-innhald. For å undersøkje dennepåstanden nærare bad NRK Oslo Economics om åundersøkje i kva grad NRKs satsing på breitt inn-hald bidreg til at NRK løyser oppdraget sitt, m.a.om satsing på breitt innhald aukar oppslutningaom innhald med smalare profil og mindre publi-kumsappell.13

Ifølgje rapporten er det samanheng mellomdet at NRK viser breie program som trekkjermange sjåarar, og høvet til å nå ut med smalt inn-hald som NRK også er forplikta til å sende i sam-svar med allmennkringkastingsoppdraget. IfølgjeOslo Economics er denne effekten tosidig:– For det første er breitt innhald kostnadseffek-

tivt, i den forstand at det gjev mykje sjåing perkrone. Dermed blir det eit nytteoverskot hjå

TV-sjåarane, som NRK kan nytte til smalt inn-hald.

– For det andre gjev breitt innhald draghjelp tilsmalt innhald som gjer at oppslutninga omsmalt innhald aukar. Forklaringa på dennedraghjelpa er «lead-in»-effekten, dvs. at detbreie innhaldet dreg med seg sjåarar til smaltinnhald.

Eit konkret eksempel på «lead-in»-effekten somblir framheva i rapporten, er programmet «Billed-brev fra Europa», som vart vist på NRK2 på fre-dagar i 2013. Programmet hadde eit typisk sjåartalpå rundt 50 000, noko som også var tilfellet forprogramma som vart viste før dette programmet.22. mars 2013 vart eit anna program enn normaltvist før «Billedbrev fra Europa», eit verdscuprenni langrenn. Verdscuprennet hadde rundt 370 000sjåarar. Det etterfølgjande «Billedbrev fra Europa»hadde ca. 200 000 sjåarar. Fleire liknande eksem-pel blir refererte i rapporten.


Prinsipielt meiner departementet at NRK børkunne tilby breitt innhald fordi det dette er avgje-rande for at NRK skal kunne fylle funksjonen somallmennkringkastar. Ein allmennkringkastar medeit smalt definert oppdrag vil på sikt slutte å vereallmenn. Dersom NRK primært skal tilby smaltinnhald, vil NRK truleg få eit mindre publikum og

13 Oslo Economics for NRK (2014) Sammenhengen mellomNRKs satsning på bredt innhold og NRKs mulighet til å opp-fylle sitt mandat.

Tabell 10.1 Sjåartal og del av sendetid for ymse programkategoriar

Genre Timar totalt Prosentdel send på NRK Prosentdel sett på NRK

Barneprogram 17838 26 % 70 %

Drama 46222 10 % 30 %

Informasjonsprogram 37927 15 % 47 %

Kunst/kultur/medium 549 93 % 95 %

Musikk 3679 15 % 86 %

Nyheiter 10851 22 % 64 %

Naturprogram 563 97 % 100 %

Religion/livsfilosofi 78 80 % 68 %

Sport 11355 11 % 48 %

Underhaldning 32106 7 % 33 %

Undervisning 62 100 % 100 %

Vitskap 194 87 % 83 %

Pauseprogram 120 30 % 86 %

Anna 1211 0 % 0 %


dermed svekt evne til å dekkje demokratiske,sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Så lengeoffentleg finansiering av NRK er politisk ønske-leg, legg departementet til grunn at det ernaudsynt å gje lisensbetalarane ein viss «valuta forpengane» ved å også tilby breitt innhald. DersomNRK skulle slutte å tilby breitt innhald, er det farefor at oppslutninga om offentleg finansiering avNRK gradvis vil forvitre.

Som alt gjort greie for, er det breie innhaldetviktig for NRK. Undersøkinga frå UiB viser vidareat NRKs hovudteneste på nett, nrk.no, skil seg fråandre nyheitsmedium på nett. Desse funna indike-rer at NRK greier å balansere det breie med detsmale. Samtidig er dette også rimeleg å ventesidan NRK faktisk har eit samfunnsoppdrag om åprodusere smalt innhald (som ikkje blir produsertav NRKs konkurrentar).

Som peika på ovanfor viser rapporten frå OsloEconomics at NRKs breie TV-program gjev drag-hjelp til smale program. Departementet viser bl.a.til at såkalla «lead-in»-effektar er vel dokumen-terte i ei rekkje utanlandske studiar. Oslo Econo-mics har primært sett på «lead-in»-effekten ogNRKs tradisjonelle TV-tilbod. Det er likevel grunntil å tru at ein liknande effekt kan gjere seg gjel-dande for ikkje-lineære tenester på Internett, foreksempel ved at NRK presenterer breitt og smaltinnhald side om side i nett-TV-spelaren sin. Det erogså rimeleg å rekne med at det er ein liknande«lead-in»-effekt på radiokanalar, sjølv om OsloEconomics ikkje har vurdert dette konkret.

Departementet konkluderer med at breitt inn-hald er viktig for at NRK skal oppfylle mandatetsitt. Utan eit breitt oppdrag vil NRK truleg misseoppslutnad blant folk, noko som på sikt kan under-grave NRKs funksjon som allmennkringkastar.Konkrete avgrensingar i NRKs høve til å ha breittinnhald vil også påverke NRKs redaksjonelle fri-dom. Departementet vil likevel understreke atNRK som allmennkringkastar har eit særlegansvar for å prioritere det såkalla smale program-tilbodet. Som nemnt følgjer det av gjeldande NRK-plakat at NRK kan formidle same type tilbod somogså blir tilbode av kommersielle aktørar, menbør streve etter å tilføre tilbodet eit element avauka samfunnsverdi i høve til det kommersielle til-bodet. Departementet meiner at denne føringabør vidareførast.

10.7 Forslag til tiltak

Departementet meiner at det er behov for å gjen-nomføre nokre tiltak som kan klårgjere at NRK –

som offentleg finansiert allmennkringkastar – hareit særskilt ansvar for å bidra til mediemangfaldet.For det første meiner departementet at det iutkastet til ny NRK-plakat blir teke inn at NRKskal ha sjølvstendig ansvar for å bidra til medie-mangfaldet. For det andre meiner departementetat det bør gjerast visse justeringar av ordninga forførehandsgodkjenning av NRKs nye medietenes-ter, bl.a. for å klårgjere at også vesentlegeendringar av eksisterande NRK-tenester må føre-handsgodkjennast.

10.7.1 Ansvar for å bidra til mediemangfaldet

Som ein medieaktør nær fullfinansiert av offentlegstøtte står NRK i ei særstilling i det norske medie-landskapet. Den offentlege finansieringa gjer atselskapet, i motsetnad til kommersielle medieak-tørar, ikkje treng å ta omsyn til omsetning og pro-fitt. Den offentlege finansieringa er naudsynt forat NRK skal kunne fungere som korrektiv tilmarknaden ved å tilby innhald og program somkommersielle aktørar ikkje tilbyr. Samtidig kanNRKs nærvær i mediemarknaden også trekkjefolk frå kommersielle tenester, og dermed svekkjeinntektsgrunnlaget til kommersielle aktørar.NRKs funksjon som korrektiv og supplement tilden kommersielle delen av marknaden bør ideeltsett bidra til å halde ved lag eller auke medie-mangfaldet.

Dersom NRK svekkjer mediemangfaldet, kanNRKs rolle og funksjon som allmennkringkastarseiast å ha svikta. Departementet føreset at NRKer medviten om rolla si som bidragsytar til detnorske mediemangfaldet. På grunn av utfordrin-gane den kommersielle mediebransjen står over-for, er det likevel viktigare no enn nokon gong førat dette blir understreka. Departementet meinerpå dette grunnlaget at NRK skal ha eit sjølvsten-

Boks 10.5 Departementets konklusjon om brei eller smal

– Det blir ikkje sett avgrensingar for kormykje breitt tilbod NRK kan ha.

– NRK kan formidle same type tilbod somogså blir tilbode av kommersielle aktørar,men skal streve etter å tilføre tilbodet eitelement av auka samfunnsverdi.

– NRK har som allmennkringkastar eit sær-leg ansvar for å prioritere det såkalla smaleprogramtilbodet.


dig ansvar for å bidra til det norske mediemangfal-det. Eit tilsvarande krav er bl.a. føreslege av MBL.

NRK kan bidra til mediemangfaldet på fleiremåtar. Eit konkret eksempel er NRKs signal om åvere atterhalden med å sitere saker som kommer-sielle medium har publisert bak betalingsmur.14

Eit anna er at NRK i samband med lokalvalet tilhausten har mediesamarbeid med fleire medie-hus. NRK planlegg samarbeid med Amedia, Pola-ris og Schibsted-aviser, men også ei rekkje uav-hengige mindre lokalaviser. NRK legg opp tillokale og regionale arrangement, anten i form avfolkemøte, skuledebattar eller valvaker.

Enno eit eksempel på bidrag til mediemangfal-det kan vere at NRK i større grad lenkar til andremedium. I SNFs rapport blir det peikt på at NRKsnærvær på nettet kan trekkje lesarar bort fråandre medieaktørar og dermed gje ein negativeffekt på høvet deira til å få nett-trafikk og annon-seinntekter. I SNFs rapport går det fram at NRK iliten grad viser trafikk til nettsidene til andremedieaktørar og i staden viser mykje til eignenettsider. Dersom NRK i større grad viser nett-tra-fikk frå sine nettsider til andre, kommersiellemedieaktørar, vil dette kunne bidra til å haldeoppe eller auke det norske mediemangfaldet. Foreksempel har BBC etter forslag frå BBC Trust eimålsetjing om auke i kor mykje ekstern trafikkBBC genererer. BBC vart i 2010 pålagt å dobletalet på klikk på lenker til nettsider utanfor BBCsnettsider innan 2013. Dei lykkast med den målse-tjinga, og i 2014 etterlyste BBC Trust fleire tiltakfor å auke talet klikk på eksterne lenker. Departe-mentet legg til grunn at det vil vere positivt formediemangfaldet dersom f.eks. NRKs regionkon-tor tek aktivt ansvar for å vise trafikk til lokalavi-sene.

10.7.2 Endringar i førehandsgodkjennings-prosedyren

10.7.2.1 Innleiing

Ifølgje kringkastingslova § 6-1a avgjer Kongen istatsråd om det skal gjevast løyve til å innlemmenye tenester i allmennkringkastingsoppdraget tilNRK. Medietilsynet er ansvarleg for gjennomfø-ringa av godkjenningsordninga og gjev råd-gjevande fråsegn til departementet. I same pro-sessen skal Medietilsynet innhente vurdering avkonkurransemessige verknader av tenesta fråKonkurransetilsynet.

Førehandsgodkjenningsordninga sikrar viktigkontroll med kva nye tenester NRK skal kunnetilby, og kan bidra til å sikre at NRK ikkje lanserertenester som har negativ effekt på mediemarkna-den.

10.7.2.2 Medietilsynets evaluering av førehands-godkjenningsprosedyren

Kulturdepartementet gav i brev av 6. oktober 2014Medietilsynet i oppdrag å evaluere den eksiste-rande førehandsgodkjenningsordninga av nyeNRK-tenester og eventuelt å føreslå endringar iregelverket. Medietilsynet vart bl.a. bede om åvurdere kriteria for kva tenester som må føre-handsgodkjennast.

Medietilsynet tilrår at det blir gjort presiserin-gar i kringkastingsforskrifta § 6-1 første ledd for åtydeleggjere kriteria for kva tenester som må føre-handsgodkjennast. Medietilsynet peikar bl.a. på atdersom NRK gjer vesentlege endringar i ei eksis-terande teneste, bør dette også vere omfatta avordninga med førehandsgodkjenning, ettersom eislik endring i realiteten vil oppfattast å vere ei nyteneste. Dette går etter Medietilsynets vurderingikkje klårt fram av gjeldande avgjerd. Medietilsy-net føreslår blant anna også ei endring av kring-kastingsforskrifta § 6-1 fjerde ledd, slik at det gårfram at Medietilsynet i tvilstilfelle avgjer om NRKskal søkje om førehandsgodkjenning.


Medietilsynet kan ikkje instruerast av Kongeneller departementet ved utarbeiding av råd-gjevande fråsegner, jf. kringkastingslova § 6-1a,første ledd. Kongen i statsråd kan likevel setje tilsides fråsegnene til Medietilsynet. Kongen i stats-råd nytta høvet til å overstyre Medietilsynets fag-lege råd alt første gongen regelverket vart teke ibruk, den gongen NRK søkte om å innlemmerute- og trafikkplanleggingstenesta dit.no i all-

14 Fråsegn frå programdirektør i NRK Per Arne Kalbakk iDagens Næringsliv 30. april 2015.

Boks 10.6 Departementets konklusjon om NRKs ansvar for

å bidra til mediemangfaldet

– NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for åbidra til det norske mediemangfaldet.


mennkringkastingsoppdraget. I denne saka råddebåde Medietilsynet og Konkurransetilsynet til attenesta ikkje burde godkjennast. Trass i dettevalde Kongen i statsråd å godkjenne tenesta. Etterdepartementets vurdering kan plasseringa avmyndigheit til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester hjå Kongen i statsråd, vere sårbar forpolitisk funderte avgjerder. Dit.no-saka er eit kon-kret eksempel på dette.

Etter departementets syn bør det vurderast åflytte kompetansen til å førehandsgodkjenne nyeNRK-tenester frå Kongen i statsråd til Medietilsy-net. Dette kan bidra til å gjere vurderingane avnye NRK-tenester meir fagleg funderte og mindrepolitiserte. I tillegg kan det bidra til å minskefaren for rollekonfliktar på mediefeltet. Ei endringi kompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester føreset at Medietilsynet einast kan god-kjenne tenester som ligg innanfor NRKs oppdragslik dette er nedfelt av Stortinget og departemen-tet gjennom si eigarstyring. Dette inneber at ram-mene for NRKs verksemd må vere tilstrekkelegklårt angitt i vedtektene. Det er ein føresetnad forat førehandsgodkjenningsordninga skal fungeresom eit verkty for å trekkje grensene for NRKsverksemd. Ei flytting av kompetansen frå Kongeni statsråd til Medietilsynet krev lovendring. Depar-tementet vil difor kome tilbake til dette spørsmåleti samband med den varsla revisjonen av kringkas-tingslova.

Dersom førehandsgodkjenningsordninga skalfungere etter formålet, er det avgjerande at denfangar opp alle relevante nye NRK-tenester.Departementet meiner at det med fordel kan klår-gjerast at ikkje berre nye NRK-tenester, men ogsåvesentlege endringar i eksisterande tenester måførehandsgodkjennast, jf. Medietilsynets forslag.Departementet meiner også at det bør presiserasti kringkastingsforskrifta § 6-1 fjerde ledd atMedietilsynet i tvilstilfelle kan avgjere om NRKmå søkje om førehandsgodkjenning av ei bestemtteneste. Dei nemnde endringane krev endring avkringkastingsforskrifta. Departementet vil lage eitutkast til endring av forskrifta som blir sendt påallmenn høyring.

Boks 10.7 Departementets konklusjon om endringar i ordninga for førehands-

godkjenning av nye NRK-tenester

– Departementet vil vurdere å endre kring-kastingslova slik at kompetansen til å føre-handsgodkjenne nye NRK-tenester blirflytt frå Kongen i statsråd til Medietilsynet.

– Departementet sender på allmenn høyringeit forslag om mellom anna at også vesent-lege endringar av eksisterande NRK-tenes-ter må førehandsgodkjennast.


11 Finansieringsmodell

11.1 Bakgrunn

Fram til for få år sidan var ei avgift knytt til eigar-skap av ein fjernsynsmottakar rekna som ei stabilog sikker form for finansiering av allmennkring-kasting i Europa. Den teknologiske utviklinga deiseinare åra inneber at allmennkringkastingsinn-hald blir distribuert via fleire ulike plattformer.Folk kan dermed i aukande grad skaffe seg til-gang til og gjere bruk av innhald produsert av all-mennkringkastarar frå andre apparat enn det tra-disjonelle fjernsynsapparatet. Sidan kringkas-tingsavgifta i dei fleste land har vore knytt tileigarskap til eit fjernsynsapparat og andre apparatsom inneheld fjernsynsmottakarar, har dette ifleire land ført til at fleire omgår avgifta, medetterfølgjande svikt i inntektene frå kringkastings-avgifta. Sjølv om ei slik apparatbasert avgift fram-leis er den mest vanlege finansieringsmodellen iEuropa, har fleire land den siste tida gått over tilhusstands- eller individbaserte finansieringsmo-dellar, eller dei vurderer ulike alternativ til appa-ratbasert kringkastingsavgift.1

11.2 Gjeldande rett og innkrevjings-praksis

11.2.1 Gjeldande rett

Kringkastingslova §§ 8-1 til 8-5 inneheld sentralereglar om innkrevjing av kringkastingsavgifta.Meldeplikta ved overdraging av mottakarar erheimla i kringkastingslova § 8-1. I § 8-2 i lova er detvidare fastsett meldeplikt for næringsverksemderved innførsel og innanlandsk sal, utleige eller utlånav kringkastingsmottakarar. § 8-3 heimlar Stortin-gets rett til å fastsetje avgifta og gjev Kongen hei-mel til å fastsetje nærare reglar i forskrift og gjen-nom forskrift eller vedtak gje fritak frå avgifta nårsærlege grunnar tilseier det. § 8-4 heimlar pante-rett for inndriving av avgift med vidare. § 8-5 gjevNRK rett til innsyn i opplysingar om kundane til til-

bydar av betalingsfjernsyn. Med unntak for § 8-4gjev alle føresegnene Kongen heimel til å gje nær-are reglar i forskrift. Følgjande forskrifter regule-rer innkrevjing av kringkastingsavgifta:2

– forskrift 23. oktober 1980 nr. 8777 om radio-handleres meldeplikt til Norsk rikskringkas-ting

– forskrift 15. juni 1981 nr. 8629 om radiohandler-kontroll

– forskrifter 23. oktober 1980 nr. 8798 om fjern-synsmottakere

Forskriftene inneheld blant anna reglar som defi-nerer avgiftsobjektet, regulerer rettar og plikterknytte til meldeplikta, avgiftsplikt og unntak fråavgifta, kontroll med betaling av avgifta og sank-sjonar ved brot på forskriftene.

Eit grunnleggjande trekk er at reglane basererseg på avgiftsplikt knytt til eigarskap til og kon-troll med omsetning av ein viss type teknologi –fjernsynsmottakarar. Medan reglane definererfleire typar apparat som avgiftspliktige, omfattarmeldeplikta berre tradisjonelle fjernsynsapparat.Det er praktiske omsyn som ligg bak denne prak-sisen. Det store fleirtalet av norske husstandarhar framleis minst eitt tradisjonelt fjernsynsappa-rat. Ein lisens dekkjer alle dei andre avgiftsplik-tige apparata i ein husstand.

11.2.2 Innkrevjing av kringkastingsavgifta

Det er NRK Lisensavdelinga som står for inn-krevjing av kringkastingsavgifta. Lisensavdelingaer organisatorisk underlagd NRK sentralt, men erlokalisert til Mo i Rana. Det er om lag 100 årsverki Lisensavdelinga. I tillegg sysselset innkrevjingav lisensen 20 årsverk hjå Statens innkrevjings-sentral i samband med inndriving av fordringar(tvangsinnkrevjing og inkasso). NRK har dess-utan engasjert omkring 40 kontrollørar som kvart

1 Andre land (Danmark, Storbritannia og Sverige) har valt åføre vidare eksisterande kringkastingsavgift og endrereglane i meir teknologinøytral retning.

2 I tillegg inneheld forskrift om kringkasting og audiovisuellebestillingstenester ei bestemming som slår fast at Medietil-synet er klageinstans for enkeltvedtak fatta av Norskrikskringkasting som gjeld innkrevjing av kringkastingsav-gift og fritak frå avgiftsplikta.


år gjennomfører om lag 30 000 husstandskontrol-lar basert på provisjon.

Driftskostnadene for NRK Lisensavdelinga vari 2014 på 105 mill. kroner. I tillegg kjem 44 mill.kroner til Statens innkrevjingssentral for inndriv-ing av fordringar på vegner av NRK. I lisensbrevetfor 2015 er postane 105,2 og 51,5 mill. kroner.Utgiftsveksten kjem i nokon grad av at effektivinnkrevjing fangar opp fleire «dårlege betalarar»,som det igjen kostar meir å følgje opp og krevjeinn avgift frå.

NRK sender kvart år ut om lag 4 mill. krav ombetaling av kringkastingsavgift. Få formelle klagerpå kringkastingsavgifta når Medietilsynet. Av deiom lag 400 000 som kontaktar Lisensavdelingakvart år, vel om lag 50 (drygt ein promille) åsende formell klage over vedtaka til Lisensavde-linga til Medietilsynet.

11.3 Situasjonen i andre land

Ein rapport frå den europeiske kringkastingsunio-nen EBU3 viser at allmennkringkasting i Europa iaukande grad baserer seg på inntekter frå detoffentlege (lisens og tilskot m.m.).4 Offentlegfinansiering stod for 77,9 pst. av inntektene tileuropeiske allmennkringkastarar i 2012. Inntekterfrå lisens stod i 2012 for 82,9 pst. av den offentlegefinansieringa til allmennkringkastarane, ned frå86,8 pst. i 2007. Anna offentleg finansiering (stats-budsjett, tilskot, skatt m.m.) har auka tilsvarande(frå 13,2 pst. i 2007 til 17,1 pst. i 2012). I dei flesteterritoria kombinerer allmennkringkastarane inn-tekter frå ulike kjelder (offentleg finansiering,lisens, reklame, sponsing og andre kommersielleinntekter). Lisens var likevel den viktigaste inn-tektskjelda i 21 av dei 40 marknadene som EBUundersøkte.

11.3.1 Sverige

Sverige har ein lisensmodell som er relativt likden norske. Lisensen går med til å finansiere deitre allmennkringkastarane Sveriges Television(SVT), Sveriges Utbildningsradio (UR) og Sveri-

ges Radio (SR). Liksom i Noreg er avgiftspliktaknytt til eigarskap til ein fjernsynsmottakar, ogkvar husstand betalar berre ei avgift same kormange apparat husstanden eig. Også private ogoffentlege verksemder, organisasjonar og lag plik-tar i hovudsak å betale lisens. Ansvaret for åkrevje inn avgifta er lagt til Radiotjänst i Kiruna(RIKAB).5 I 2015 var avgifta 2 076 SEK per hus-stand.

Lisensen blir betalt inn på eigen konto (run-dradiokontot) i statskassa. Riksdagen fastsetnivået på avgifta og løyver midlar frå rundradio-kontot til SVT, SR og UR. Vedtaket baserer seg påforslag frå dei tre allmennkringkastarane til Kul-turdepartementet, basert på opplysingar om denøkonomiske situasjonen til selskapa og ventautvikling dei kommande åra.

For perioden 2014–2019 vedtok Riksdagen attilskotet til SR, SVT og UR skal auke med 2 pst.kvart år i avtaleperioden. Riksdagen løyvde 7,4mrd. SEK i 2013 og 7,6 mrd. SEK i 2014 til SVT, SRog UR.6 Av den totale løyvinga gjekk i 2014 om lag59 pst. til SVT, 36 pst. til SR og 5 pst. til UR.7

I 2012 la den statleg oppnemnde public ser-vice-komiteen fram ei utgreiing SOU 2012:59«Nya villkor för public service».8 Komiteen føre-slo å erstatte lisensen med ei individuell TV- ogradioavgift utrekna på grunnlag av skattbar inn-tekt. Forslaget innebar at personar under 18 år ogverksemder ikkje skulle betale avgift, at avgiftaskulle vere inflasjonsjustert og at det blir fastsetteit tak for avgifta. Komiteen føreslo derimot ingaomfattande endring av forvaltninga av inntektenefrå avgifta, slik at inntektene som tidlegare skullebetalast til og løyvast frå ein konto i statskassaøyremerkt allmennkringkasting. Komiteen vur-derte i tillegg tre andre finansieringsmodellar:husstandsavgift, avgift knytt til eigedom og finan-siering over statsbudsjettet. Argumenta mot avgiftknytt til eigedom var i hovudsak at ei slik avgiftville få urimelege utslag, blant anna at personarsom eig fleire bustader, vil måtte betale fleireavgifter, at forslaget ikkje tek omsyn til om busta-den står tom eller kor mange som bur i den. Hovu-dargumenta mot ei husstandsavgift var at det varvanskeleg å grunngje kvifor avgiftsobjektet skal

3 Funding of Public Service Media 2013 http://www3.ebu.ch/contents/publications/restricted/media-intelligence-service/ebu-report---funding-of-public-1.html

4 Data er frå 2012 og stammar frå medlemslanda i EU (minusLuxemburg, Malta og Hellas) og dessutan Noreg, Sveits,Island, Albania, Andorra, Armenia, Makedonia, Georgia,Moldova, Marokko, Serbia, Tyrkia, Ukraina og Vatikansta-ten.

5 Dei tre allmennkringkastarane SVT, SR og UR eig Radio-tjänst i Kiruna AB.

6 2013-talet omfattar 276 mill SEK (fordelt med 264,7 til SVTog 11,3 mill. til UR) frå det såkalla distributionskontot, somer midlar Riksdagen løyver til allmennkringkastarane for åfinansiere digitalovergangen i bakkenettet for fjernsyn.

7 http://www.radiotjanst.se/Documents/Arsredovisning/RRR2013.pdf

8 Public Service-kommittén (2012).


vere ein husstand når koplinga til mottakaren fellbort, at kostnadane til innkrevjing framleis vil vererelativt høge og at ei slik avgift ikkje ville gje posi-tiv effekt for einslege eller åleineforeldre. Utgifts-føring over statsbudsjettet var etter komiteens synikkje eit realistisk alternativ fordi det vil utfordreallmennkringkastaranes uavhengige posisjon ogfridomen frå politisk styring. Utgreiinga la særlegvekt på at val av finansieringsmodell må ha høglegitimitet blant borgarane, at finansieringsmodel-len må sikre allmennkringkastarane størst mog-leg fridom og sjølvstende frå politisk styring, atden er effektiv og gjev trygg, føreseieleg og stabilfinansiering. Utgreiinga la dessutan vekt på atreglane skulle vere enkle å forstå, og at allmentaenkelt skulle forstå kva avgifta finansierer. Regje-ringa valde å ikkje følgje opp forslaget frå komi-teen om individuell avgift knytt til skattbar inn-tekt,9 og har grunngjeve dette blant anna med atnoverande lisensfinansiering inntil vidare funge-rer relativt godt. Regjeringa meiner at eit systemskilt frå statsbudsjettet inneber ein garanti forkringkastaranes ubundne posisjon og fridom.Regjeringa varsla likevel at den tek sikte på ågreie ut ulike alternativ til finansiering av allmenn-kringkasting, som skal kunne gjelde frå 2020.

I 2012 gjorde SVT kanalane sine tilgjengelegepå nett. Dette resulterte i at stadig fleire nyttatenestene på nett og ikkje betalte lisens. Fråfebruar 2013 vart reglane endra slik at alle apparatsom kan nyttast til TV-innhald skulle vere avgift-spliktige.10 I juni 2014 avgjorde høgsterett i Sve-rige at RIKAB ikkje hadde rett til å krevje innlisens for datamaskiner med Internett-tilkopling.RIKAB har etter dette betalt attende lisens til hus-standar og verksemder som hadde betalt den ogsom berre har hatt ei eller fleire datamaskinermed Internett-tilkopling (nettbrett, mobiltelefon,PC og liknande).

11.3.2 Danmark

Danmark har ein lisensmodell som også i detstore og heile svarar til den norske. Frå 2007 gjeldlisensen alle som eig apparat som kan ta imot ogvise program og tenester som kan vise levandebilete og som blir formidla til allmenta. Ein lisens

dekkjer alle apparat i ein husstand. Dei danskereglane opnar for nokre fleire unntak og redu-serte satsar, mellom anna med grunnlag i alder,funksjonsnedsetjing og sosiale tilhøve, enn deinorske reglane. I motsetnad til Noreg betalarnæringsverksemder, institusjonar, foreiningar mv.frå og med 2015 ikkje lenger lisens.

I tillegg til Danmarks Radio (DR) finansiererlisensen dei åtte regionale TV 2-verksemdene,Radio 24syv og lokalradio og -fjernsyn. Det er Fol-ketinget som vedtek lisensen i samsvar med fireå-rige tverrpolitiske medieavtaler som fastset nivåetpå lisensen og fordelinga mellom dei ulike motta-karane i avtaleperioden. DR får om lag 84 pst. avinntektene frå lisensen, totalt om lag 7,334 mrd.DKK for toårsperioden 2013–2014. Medieavtalagjer eit overslag over årleg lisensproveny basertpå prognosar og nivået på lisensavgifta. I samsvarmed medieavtala blir overskytande proveny for-delt av Kulturministeriet etter drøfting med avtale-partnarane. Eit underskot reduserer beløpet DRtek imot. For 2015 er lisensen 2 460 kr per hus-stand.

I 2012 vart det oppnemnt ei arbeidsgruppe iregi av Kulturministeriet for å følgje opp ein rap-port frå 2004 «Licens eller skat».11 Arbeidsgruppaleverte i februar 2014 rapporten «Mulige alternati-ver til den nuværende licensfinansiering af DR ogde regionale TV2-virksomheder mv.»12 Rapportenvurderte dagens lisensfinansiering mot– ein lisensmodell der husstandar som ikkje nyt-

tar tilbodet frå allmennkringkastarane kvart årville måtte erklære at ein ikkje eig lisenspliktigapparat

– ei husstandsavgift– finansiering via løyvingar over statsbudsjettet

(med inntekter frå ordinær skatt)– finansiering via løyvingar over statsbudsjettet

(med inntekter frå ein medieskatt)

Arbeidsgruppa peikte på at den teknologinøytraledefinisjonen av apparat sikrar finansieringsgrunn-laget, og at lisensen difor er ei robust og langsik-tig finansieringskjelde. Arbeidsgruppa viste dess-utan til at lisensmodellen, til skilnad frå skattefi-nansiering, styrkjer allmennkringkastaranes uav-hengige posisjon og etablerer ein leverandør-kun-derelasjon. På den andre sida vart det peikt på atlisensmodellen medfører provenytap fordi mangehusstandar ikkje betalar. Det vart også peikt på

9 Sjå Regeringens proposition 2012/13:164, http://www.regjeringen.se/content/1/c6/21/96/88/e5ab6f6a.pdf

10 Radiotjänst (2014). Pressmeddelande med anledning avHögsta förvaltningsdomstolens dom. http://www.radiotjanst.se/sv/Om-Radiotjanst/Press-och-media/Pressmeddelande-med-anledning-av-Hogsta-forvaltningsdomstolens-dom/

11 http://kum.dk/servicemenu/publikationer/2004/licens-eller-skat/

12 http://kum.dk/uploads/tx_templavoila/Licensrapport%20endelig.pdf


høge administrasjonskostnader, og at ordningainneber byrder for folk gjennom tilmelding/frå-melding.

Den danske utgreiinga gjorde ein analyse avtjuvtittarar, og rekna seg til at det mellom dei230 000 tjuvtittarane er 95 000 som manglar øko-nomiske ressursar, 15 000 er lisensmotstandararog at 20 000 unge ikkje betalar (men over noko tidtruleg vil betale lisens). Dei resterande 100 000 ernye husstandar (mellom anna unge som har flyttheimafrå, oppløyste par og innvandrarar) som vilbetale lisens når dei etablerer seg på nytt.

Arbeidsgruppa la, i samsvar med mandatet,ikkje fram innstilling om kva for modell som erbest. I samband med ny medieavtale for perioden2015–2018 vart partane einige om å føre vidarenoverande lisensfinansiering av DR og dei regio-nale TV2-verksemdene etter gjeldande reglar.Som ledd i ei såkalla vekstpakke vart det likevelvedteke å avskaffe lisensen frå 1. januar 2015 fornæringsverksemder, lag og institusjonar.

11.3.3 Finland

Finansiering av allmennkringkastaren YLE skjergjennom ein eigen særskatt som vart innført medverknad frå 1. januar 2013. Skatteverket krev innskatten i samband med innkrevjinga av inntekts-skatten. Alle personar med skattbar inntekt over7 500 euro og verksemder og lag med omsetningover 400 000 euro betalar særskatten. Skatten erindividuell og progressiv og inneheld såleis forde-lingseffektar samanlikna med den gamle TV-avgifta.

Skattenivået er regulert i Lag om Rundra-dioskatt. Skatten utgjer i utgangspunktet 0,68 pst.av skattbar inntekt, men beløpet kvar enkeltbetalar, har ei øvre og nedre grense bunden tilarbeids- og kapitalinntekt. Dei som har inntektunder 7 353 euro, betalar ikkje TV-skatt, medandei som har inntekt over 20 588 euro, betalar mak-simalbeløpet på 140 euro. For næringsverksem-der er skatten 140 euro om skattbar inntekt erhøgare enn 50 000 euro. For inntekt over 50 000euro betalar verksemda i tillegg 0,35 pst. skatt,men maksimalt 3 000 euro per år. Frivillige lag ogliknande betalar ikkje TV-skatt med mindre deidriv kommersiell verksemd med omsetning påover 50 000 euro. Administrasjonskostnadene forinnkrevjinga er rekna til om lag 0,4 pst. av pro-venyet.

For å sikre sjølvstende frå staten er TV-skattenøyremerkt. Skatteprovenyet går direkte inn i sta-tens TV-og radiofond og inngår ikkje i statsfi-nansane, men blir rapportert i statsbudsjettet. All-

mennkringkastaren får kvart år overført ein sumsom er stipulert i lova om statens TV- og radio-fond. Overføringa skal i utgangspunktet indeksre-gulerast, men for 2015 vedtok Riksdagen å fryseoverføringa til YLE på 2014-nivå.13

Fram til 2013 hadde Finland lisens for kvartTV-apparat som var i permanent bruk. Lisensenvar på 253 euro i 2012. Lisensinntektene var totaltom lag 435 mill. euro. Frå 2000 gjekk talet pålisensbetalarar kraftig ned. Dette, kombinert medeit forelda kontrollsystem og ei teknologisk utvik-ling som skapte utfordringar, var grunnen til atsystemet vart endra.

Av alternative finansieringsformer vurderteFinland fleire finansieringsmodellar:– innkrevjing via særskatt – lik for alle eller inn-

tektsavhengig– auke nivået på inntektsskatten for individ og

selskap– auke eigedomsskattane– auke meirverdiavgifta

Finske styremakter meinte at ein særskatt villegje YLE stabile inntekter og vere meir sosialt rett-ferdig.

11.3.4 Tyskland

I 2013 gjekk Tyskland over frå apparatavhengigog individbasert lisens til ei teknologiuavhengigavgift for husstandar og verksemder. Kvar hus-stand må betale avgift jamvel om ein ikkje nyttartilbodet frå allmennkringkastarane. Avgifta er flatog tek ikkje omsyn til kor mange personar ogapparat det er i husstanden. Lisensen for ein hus-stand dekkjer også apparat i bilar, men ikkje isekundærbustader.14 Næringsverksemder betalarei avgift utrekna etter talet på lokale, tilsette ogkøyrety.

Lisensavgifta blir fastsett for fire år om gongenav delstatsparlamenta etter forslag frå ein uavhen-gig kommisjon som vurderer krava frå allmenn-kringkastarane ARD og ZDF. Lisensavgifta var i2014 17,98 euro i månaden per husstand, men vartredusert til 17,50 euro i 2015 fordi avgifta på hus-standar ville innebere ein auke i dei samla inntek-tene frå avgifta. I 2014 var dei samla lisensinntek-tene cirka 7 500 millionar euro årleg. Allmenn-kringkastarane kan også ha reklameinntekter, og

13 http://www.lvm.fi/pressreleases/4420145/funding-of-finnish-state-broadcaster-yle-to-remain-at-the-present-level

14 Lenke til informasjon om ordninga: https://www.rundfunkbeitrag.dei/e360/e364/e224/e637/resources1413/Informationsflyer_buergerinnen_und_buerger_englisch.pdf


under visse føresetnader drive næringsverksemd.Allmennkringkastarane har generelt ikkje nyttahøvet til å selje reklame.

Før omlegginga til avgift på husstandar var detein klår trend til fråfall i talet på lisensbetalarar.Styremaktene rekna ut at ein innan 2020 ville tapeinntekter på om lag 1 milliard euro, tilsvarande15 pst. av inntektene frå avgifta. Vidare vart detpeikt på at ein ny modell må vere teknologiuav-hengig. Auka sosial rettferd vart også brukt somargument i favør av ei avgift på husstandar. Einvurderte også strengare reglar for reklame på all-mennkringkastarane, men forslaget fekk ikkjeoppslutnad fordi ein frykta at reduksjon i reklame-inntekter ville redusere inntektene til kringkasta-rane og gjere dei meir bundne av støtte frå staten.

11.3.5 Storbritannia

BBCs allmennkringkastingsverksemd er finansiertmed ein lisens som i hovudsak svarar til den nor-ske. Lisensen er teknologinøytral og gjeld alle appa-rat som kan brukast til å sjå på TV (PC, TV, mobilmed vidare). Verksemder som har fjernsyn er ogsåavgiftspliktige og betalar ein lisens per adresse.

Personar over 75 år får automatisk gratislisens på hovudadressa, men må betale lisens der-som dei har TV på meir enn ei adresse. Statsbud-sjettet dekkjer det BBC tapar som følgje av gratis-lisensen til dei eldre. Blinde, svaksynte og perso-nar som bur på sjukeheim betalar redusert sats.BBC har ansvar for innkrevjing av lisensen, menkjøper denne tenesten av private.

Eit såkalla Royal Charter fastset dei overordnamåla for verksemda til BBC. Charteret gjeld for tiår om gongen og nogjeldande charter varar ut2016. Den britiske regjeringa fastset lisensavgifta,men den skal godkjennast kvart år av parlamen-tet. Lisensen har sidan 2012 vore frosen til £ 145,5for fargefjernsyn og £ 49 for svart-kvitt fjernsynfram til utgangen av noverande charterperiode i2016, dvs. i praksis fram til 31. mars 2017.

Ifølgje BBC-rekneskapen for 2013 var BBCstotale lisensinntekter i 2013 på 3,66 mrd. GBP ogestimerte inntekter for 2014 er 3,73 mrd. GBP.BBC har monalege kommersielle inntekter, sær-leg frå sal av visingsrettar til innhald. Ifølgje BBCsrekneskap er det eit mål å få mest mogleg ut avandre finansieringskjelder, spesielt frå det kom-mersielle dotterselskapet BBC Worldwide. I 2013genererte BBC kommersielle inntekter på 1,4mrd. GBP, i hovudsak frå BBC Worldwide. For2014 er kommersielle inntekter rekna til 1,3 mrd.GBP.

Storbritannia har fleire allmennkringkastararved sida av BBC. Fram til 2013 var BBC åleine omå få inntekter frå lisensen. Frå 2013 er BBC medpå å delfinansiere den walisiskspråklege allmenn-kringkastaren S4C.

11.3.6 Finansiering av allmennkringkasting over statsbudsjettet

Fleire land finansierer allmennkringkastarar overstatsbudsjettet med skatteinntekter.

I Nederland gjekk ein i 2000 over frå lisensfi-nansiering til finansiering over statsbudsjettetmed inntekter frå generell skattlegging. I 2012utgjorde løyvingar over statsbudsjettet om lag66 pst. av samla inntekter, medan 24 pst. kom fråreklame og 9 pst. frå andre kommersielle kjelder.For å effektivisere og forenkle kringkastingssys-temet vil styremaktene redusere talet på allmenn-kringkastarar frå 24 til 8 innan 2016 og kutteoffentlege overføringar til allmennkringkastingmed 125 mill. euro.

På Island er allmennkringkastaren RUV finan-siert over statsbudsjettet gjennom øyremerktskatt som skatteverket krev inn. RUV har meirrestriktive reglar for vising av reklame og spon-sing og produktplassering er forbode. RUV erdessutan pålagt beløpsgrenser når det gjeld kom-mersielle inntekter. Historisk sett har statlegfinansiering utgjort 2/3 av inntektene til RUV,medan kommersielle inntekter har utgjort 1/3. I2012 var dei kommersielle inntektene oppe i40,5 pst., ein auke på 9,8 pst. frå 2011.

Andre land som i hovudsak finansierer all-mennkringkastarar over statsbudsjettet, er Lat-via, Litauen, Estland, Belgia, Spania, Ukraina, Vati-kanstaten, Bulgaria, Kypros, Andorra, Armenia,Georgia, Moldova og Marokko.

11.4 Alternativ til framtidig finansiering av NRK

Desse hovudtypane av offentleg finansiering avallmennkringkasting er i bruk i Europa:

Individ- eller husstandbasert koppskatt

Koppskatt er eit fast beløp som alle skattepliktige(individ eller husstand) må betale uavhengig avbetalingsevna til skattytaren. Skattesummen varie-rer såleis ikkje med storleiken på inntekta til deiskattepliktige. I dei europeiske landa som har einslik modell, er inntektene frå koppskatten øyre-merkt til føremålet.


Finansiering over statsbudsjettet

Finansiering over statsbudsjettet inneber å brukeetablerte skattegrunnlag til å finansiere NRK. Dåmå ein enten auke skattane eller redusere utgif-tene til andre føremål.

Kringkastingsavgift på mottakarar

Kringkastingsavgifta er ei øyremerkt, teknologiav-hengig avgift. Inntektene går uavkorta til allmenn-kringkastaren. Kringkastingsavgifta opnar for atdei som melder frå om at dei ikkje eig ein motta-kar eller har sett den bort kan sleppe å betale.


Dagens kringkastingsavgift baserer seg på melde-plikt, som inneber at forhandlarar og private somoverdreg og sel fjernsynsapparat har plikt til åmelde frå til NRK Lisensavdelinga.

Innkrevjinga av kringkastingsavgifta er tekno-logiavhengig, sidan den i hovudsak baserer seg påregistrering av omsette (tradisjonelle) fjernsyns-apparat. Det har som nemnt tidlegare, i alle fall deiti siste åra, vore mogleg å sjå fjernsynsinnhaldutan å ha eit tradisjonelt fjernsynsapparat.15 Fordelvis å redusere risikoen for omgåing, vart mel-deplikta for dei som omset TV-apparat frå 2009supplert med ein heimel i kringkastingslova somgjev NRK rett til innsyn i kundelistene til tilbyda-rar av betalingsfjernsyn. Talet på lisensbetalararaukar meir enn talet på husstandar i Noreg.16 Detkan difor slåst fast at talet på dei som omgåravgifta i Noreg er redusert det siste tiåret, sjølvom teknologien har lagt til rette for auka omgåing.

Det statistiske materialet som ligg føre, viserat kringkastingsavgifta så langt har tolt utfor-dringa frå teknologiske endringar. Trass i at dethar late seg gjere å sjå fjernsyn utan fjernsynsmot-

takar i ei årrekkje, har talet på «tjuvtittarar» gåttsvakt ned dei siste 10 åra. Kvart år aukar talet pålisensbetalarar. NRK legg til grunn at 10 000 fleirehusstandar vil betale avgifta i 2016. Sjølv om strøy-ming av innhald på kort tid har vorte sværtutbreidd, særleg blant yngre, står strøyming forein liten del17 av det totale konsumet av fjernsyn-sinnhald.

Kringkastingsavgifta baserer seg på å fangeopp nye lisensbetalarar gjennom meldeplikta foromsetning av tradisjonelle fjernsynsapparat sup-plert med ein kontroll med kundane til betal-TV-tilbydarar. Dersom strøyming skulle føre til athusstandane kvitta seg med tradisjonelle fjern-synsapparat og slutta å abonnere på norske betal-TV-tenester, ville det gjere innkrevjinga av kring-kastingsavgifta vanskelegare. Det er så langt ikkjelagt fram empiri som tyder på at norske husstan-dar kvittar seg med fjernsynsapparat. Dei flesteser framleis ein god del på lineært fjernsyn påskjermen i stova, og truleg skjer dessutan ein goddel av strøyminga på fjernsynsskjermen via smart-TV, Apple-TV, spegling av datamaskiner og likn-ande teknologiar. Mykje attraktivt innhald vil ogsåi framtida utelukkande bli tilbode mot betaling.NRK Lisens har lovheimla tilgang til kunderegis-tra til selskap som tilbyr betal-TV.

Departementet legg til grunn at kringkastings-avgifta vil gje relativt stabile og føreseielege inn-tekter for NRK i nokre år til, men at medieut-viklinga på sikt kan gjere det naudsynt å endreNRKs finansieringsgrunnlag.

Alternativ til kringkastingsavgifta har ulikestyrkar og veikskapar. Departementet har hellerikkje fullgodt oversyn over dei konkrete konse-kvensane ulike alternativ vil ha. Det er til dømesnaudsynt å få meir kunnskap om dei administra-tive kostnadene som følgjer med ulike løysingar.Departementet meiner difor at ein må analyserenærare kva dei praktiske og økonomiske konse-kvensane av ulike modellar vil bli. Departementetvil greie ut dette nærare, og eventuelt kome til-bake til Stortinget med eit lovforslag om ny finan-sieringsmodell for NRK.

15 Allereie for 10 år sidan var dette ein så klår trend at pro-blemstillinga vart omtala i eit eige kapittel i St.meld. nr. 30(2006–2007) der ulike alternativ til kringkastingsavgiftavart vurderte.

16 Medan talet på lisensar sidan 2004 har auka med 11,3 pst.poeng, har talet på husstandar auka med 9,7 pst. poeng. Til-høvet mellom lisensar og husstandar har stige frå 87 pst. i2004 til 88 pst. i 2013.

17 I følgje NRK Analyse står strøyming for om lag 5 pst. avkonsumet http://www.bt.no/nytte/digital/TV-vaner-i-end-ring-Eller-2995580.html


Boks 11.1 Departementets konklusjon om NRKs finansieringsmodell

– Dagens kringkastingsavgift gjev NRK fram-leis stabile inntekter, og departementet vilføre vidare kringkastingsavgifta i inneve-rande stortingsperiode.

– Departementet vil greie ut konsekvensar avulike finansieringsmodellar for NRK.

– Regjeringa kjem eventuelt tilbake til Stortin-get med eit lovforslag om ny finansieringsmo-dell for NRK.


12 Dei faktiske økonomiske rammene til NRK

12.1 Utviklinga i NRKs inntekter

12.1.1 Inntektsutviklinga til NRK

I seks av dei siste ti åra (alle år bortsett frå 2006,2011, 2014 og 2015) har lisensnivået auka i trådmed løns- og prisutviklinga eller meir, grunnasærlege satsingar og investeringar. I tiårsperioden2006 til 2015 har avgifta per lisens dessutan aukamed totalt 35 pst. Til samanlikning auka KPI isame periode (januar 2006 til januar 2015) med 19pst. Tilveksten av lisensbetalarar var på om lag200 000 i perioden 2006 til 2014. Dette førte til atdei samla inntektene til NRK har auka med om lag48 pst. sidan 2006. Verdien av 200 000 lisensbetala-rar svarar i 2015 til om lag 500 mill. kroner brutto.1

Dette har alt i alt gjort at NRK i den føregå-ande tiårsperioden har hatt ein stor vekst i inntek-ter. Auken i inntekter har medverka til at NRK isame perioden har gjennomført omfattande digita-lisering av produksjon og distribusjonsnett, mona-leg utviding av innhald (kanalar og publisertvolum) og satsing på nettet, blant anna:– Digitalisering av distribusjon og parallell ana-

log og digital distribusjon av radio og fjernsyn– Styrking av distriktskontora og utspeling av

HDTV-innhald frå distriktskontora– Digitale arkiv, digital filbasert produksjon,

utvikling av nettspelarar– Utviding av innhald til tre TV-kanalar, nettsat-

sing og digitale radiokanalar– Oppgradering av tryggleik og beredskap

Inntektsauken har dessutan sett NRK i stand til åhandtere stor kostnadsauke blant anna på områdesom pensjon og kjøp av senderettar. NRK identifi-serer sjølv, blant anna i lisensbrevet for 2015,

behov for å rasjonalisere og nedbemanne i årasom kjem, og har alt byrja ein slik prosess.

12.1.2 Fordeling av NRKs kostnader på medium, sjanger og verksemdsområde

Over tid har NRK nytta ein større del av inntek-tene til å gjere innhald tilgjengeleg på nett. Figur12.1 viser at kostnadene til nett aukar relativt settmeir enn kostnadene til TV og radio. Medan utgif-tene til nett har auka frå 4 pst. i 2005 til 14 pst. i2014, har TV og radio i same perioden opplevd einreduksjon frå høvesvis 61 til 56 pst. og 36 til 30 pst.av totalkostnadene. Denne utviklinga må sjåast isamanheng med at Stortinget i 2007 endra opp-draget til NRK til å femne om nye medietenester,den teknologiske utviklinga og endringane i medi-evanar i befolkninga.

Figur 12.2 viser fordelinga av kostnader påulike sjangrar i perioden 2005–2014. Alle sjangrarhar vakse målt i kroner. Nyheiter, aktualitetar ogdistriktskontor tek meir enn ein tredjedel av kost-nadene, eit nivå som har vore nokså stabilt i heileperioden. Sjangrane barn, underhaldning og faktahar vakse monaleg meir enn veksten i totale kost-nader i perioden, medan sjangrar som musikk/kultur, drama og sport har hatt ein vekst som ermonaleg lågare enn totalkostnadene.

Figur 12.3 viser kostnader fordelte på verk-semdsområde i treårsperioden 2012–2014.2 Dis-tribusjonskostnadene viser ein ekstraordinærauke som følgje av at DAB-nettet vart ferdigbygt iperioden. Dersom ein ser bort frå dette, viser talaein klår prioritering av innhaldsproduksjon fram-for teknologi og teknikk, konsern og i nokon gradinnkjøpte program. (I «Konsern» ligg dei to divis-jonane «Juridisk, personal og rettigheter» og«Strategidivisjonen». I tillegg inkluderer detlisensavdelinga, økonomiavdelinga, NRKs leiingså vel som utgifter til energi og pensjon.)

1 Det er likevel viktig å merke seg at fleire betalarar samstun-des tyder fleire «dårlege betalarar». Bruttotalet blir svektfordi NRK får auka kostnader med innkrevjing i form avdrift av Lisensavdelinga, til Statens innkrevingssentral ogtap på fordringar. 2 NRK har ikkje tal frå før 2012.


12.1.3 NRKs vs utanlandske allmenn-kringkastarar

Den europeiske kringkastingsunionen publisererkvart år ein rapport om inntektsutviklinga til all-mennkringkastarane i EBU-området (Europa ogeinskilde land i Kaukasus og dessutan Marokko

og Tyrkia). I 2014-rapporten går det fram at inn-tektene til allmennkringkastarane frå offentlegekjelder i perioden 2008–2013 auka i snitt med 10,2pst. i 31 av 42 marknader som undersøkingaomfattar. Til samanlikning var NRKs inntekts-vekst i same perioden om lag 30 pst. I EU-landasamla var veksten negativ i 2012–2013 (-4,4 pst.),

Figur 12.1 Fordeling av NRKs kostnader per medium 2005–2014 (mill. kroner)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 TV 2062 2152 2322 2489 2569 2676 2713 2822 2897 2797

Radio 1213 1230 1307 1316 1432 1338 1379 1406 1502 1515

Nett 119 132 187 205 210 302 355 448 533 686

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Figur 12.2 Fordeling av NRKs kostnader på sjanger 2005–2014 (i mill. kroner)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Barn

Drama

Sport

Fakta

Musikk/kultur

Underholdning

Nyh/Akt/Dk


noko som ifølgje EBU kan indikere at finansieringav allmennkringkastarar i mange vesteuropeiskeland kan ha nådd ei metting, medan det sentraleog austlege Europa er prega av vekst og ekspan-sjon. Tala ovanfor skjuler vel å merke kraftig aukeog reduksjonar i somme land. Tala seier truleg velså mykje om økonomiske konjunkturar som omstyremaktenes vilje til å stramme inn eller styrkjeøkonomien til allmennkringkastarane.

EBU-rapporten dokumenterer at den relativedelen av allmennkringkastaranes inntekter somstammar frå det offentlege, har auka monaleg, frå72 til 79 pst. i perioden 2008 til 2013, medan andreinntektskjelder er tilsvarande reduserte. Dettekjem primært av ein markant reduksjon i reklame-inntekter, dels som følgje av svikt i reklame-marknaden, dels som følgje av at styremaktene inokre land har stramma inn allmennkringkastara-nes høve til å selje reklame.

I Norden og Nord-Europa elles er det vanleg atlisensnivået blir fastsett for fleire år om gongeneller at inntektene blir knytte til ein indeks, slik atkringkastarane i større grad kan føreseie inntek-tene sine. Sverige, Danmark, Finland og Englandhar alle vedteke grenser for eller fryst allmenn-kringkastaranes inntektsvekst:– I Sverige har Riksdagen for perioden 2014–

2019 vedteke at inntektene til SR, SVT og URskal auke med 2 pst. kvart år i perioden sels-

kapa har sendeløyve (sändningstillstånd).Riksdagen kan i tillegg løyve midlar frå eventu-elt overskot som lisensbetalarane har betalt tilstatskassa (Rundradiokontot).

– I Finland fastset Riksdagen nivået på inntek-tene til YLE i ei eiga lov som har som formål åsikre finansieringa av allmennkringkastarenYLE.3 Av lova går det fram at inntektene til YLEi 2013 skal vere 500 mill. euro, og at talet skalindeksjusterast kvart år, dels i samsvar medauke i KPI (1/3) og dels på grunnlag av løn-svekst (2/3). I 2014 endra Riksdagen dennelova slik at indeksreguleringa for 2015 i praksisvart oppheva. Styremaktene grunngav vedta-ket med «vanskelege økonomiske tider».

– I Danmark fastset Kulturministeren lisensni-vået i samråd med Folketingets finanskomité (isamsvar med den såkalla medieavtala). Gjel-dande medieavtale (2015–2018)4 inneber atlisensen på grunnlag av 2014-nivå blir regulerti samsvar med utviklinga av KPI kvart år i avta-leperioden. Avtala stipulerer i tillegg eit ein-gongs produktivitetskutt for 2015 på 2 pst.Eventuelt meirproveny frå lisensen utover KPI-justering skal etter avtala fordelast med 50 pst.

Figur 12.3 Fordeling av kostnader på verksemdsområde 2012–2014 (i mill. kroner)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

2012 2013 2014

Konsern

Distribusjon

Teknologi og teknikk

Innkjøpte programmer og rettigheter

Innholdsproduksjon utenom Marienlyst

Innholdsproduksjon på Marienlyst

3 http://www.finlex.fi/sv/laki/ajantasa/1998/19980745 4 http://kum.dk/fileadmin/KUM/Documents/Kulturpoli-

tik/medier/Medieaftalen/Medieaftale_2014/ Medieafta-le_af_26__juni_2014endelig1.pdf


til DR og 50 pst. til dei andre mottakarane. Eiteventuelt mindreproveny fører til reduksjon avinntektene til DR.

– I Storbritannia fastset kulturministeren nivåetpå kringkastingsavgifta med heimel i lov, etterforhandlingar mellom styremaktene og BBC.Lisensen har sidan 2012 vore fryst til £ 145,5fram til utgangen av noverande charterperiodei 2016, dvs. i praksis 31. mars 2017.

Målt i prosent har NRK i perioden 2008–2013 hattein høgare auke av inntektene enn dei nordiskeog britiske allmennkringkastarane.5

12.1.4 Inntektene til NRK samanlikna med den økonomiske utviklinga hjå kommersielle konkurrentar i Noreg

Ei samanlikning av dei økonomiske rammene tilNRK med den økonomiske utviklinga til NRKskonkurrentar kan vere relevant.

Medietilsynet har i fleire år utarbeidd rap-portar om den økonomiske utviklinga i norskdagspresse og kringkasting. Rapportane viser atdesse delane av mediebransjen samla sett harvore svært lønsame i mange år.

Annonsemarknaden er utsett for konjunkturar,og det er grunnleggjande store skilnader mellomulike grupper medium. Medan omsetninga av TV-reklame har stige kvart år dei siste åra, er annon-seomsetninga til dagspressa redusert med om lag25 pst. på fire år. Marknaden for radioreklame harhalde seg relativt stabil, medan nettannonserings-marknaden har stige kraftig. I 2014 kom storedelar av auken i reklameomsetning på nett fråomsetning på mobile plattformer og nett-tv.

Den viktigaste inntektskjelda til norsk dags-presse og kommersiell kringkasting er reklame-og annonseinntekter. For avisene spelar brukar-betaling ei nesten like viktig rolle, mens dettefyrst dei seinare åra har begynt å spele ei rolle fordei kommersielle TV-selskapa. For TV-selskapa erderimot inntekter frå distributørane vorte stadigviktigare. Til dømes utgjorde distribusjonsinntek-ter og brukarbetaling 38 pst. av inntektene til TV2 i 2013.

5 I dei nordiske landa står offentlege inntekter for minst 95pst. av inntektene til allmennkringkastarane. Tala kan difortruleg samanliknast med omsyn til vekst.

Figur 12.4 Lisensinntekter i nordiske land 2008–2013 (i mill. Euro)

Kjelde: EBU: Funding of Public Service Media 2014

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Finland 397,5 411,2 420 432,5 456,09 469,12

Danmark 492,76 504,96 518,44 518,88 532,05 560,6

Norge 520,39 515,58 596,3 629,12 685,34 682,13

Sverige 671,46 602,43 726,2 772,46 833,26 830,9

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

Finland

Danmark

Norge

Sverige


Figur 12.5 og 12.6 viser utviklinga i reklame-inntekter for ulike media. Etter finanskrisa i 2008og 2009 har reklameinntektene auka for bådekringkastarar og dagspressa. I 2011 var reklame-og annonseinntektene tilbake på same nivå somfør finanskrisa. I 2012 og 2013 sank reklameinn-

tektene til dagspressa, mens kringkastaranesreklameinntekter heldt fram med å auke.

Figur 12.7 viser at driftsinntektene i dags-presse og kommersiell kringkasting (utan NRK)auka frå 18,7 mrd. i 2009 til 20,7 mrd. i 2013, ein

Figur 12.5 Netto reklameomsetning i norske medium 2005–2014 (mill. NOK)

Merk: Papiravis inkluderer innstikk og gratisaviser; Internett inkluderer mellom anna nettaviser, web-TV og mobil, men ikkje sosi-ale medium. Søkeordannonsering er inkludert.Kjelde: IRM/medienorge (omarbeidd)

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Papiravis totalt

Internett

TV

Radio

Ukepresse/magasiner

Fagpresse

Figur 12.6 Reklameinntektene til norske mediebedrifter 2009–2013 (mill. NOK)

Kjelde: Medietilsynet, IRM/medienorge

2009 2010 2011 2012 2013 Kommersiell TV 2793 3059 3380 3642 3829

Radio ekskl. NRK 504 561 559 602 593

Avishusene 6730 7119 7667 7540 7186

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000


auke på 11 pst. , men at den frå 2012 til 2013 sankmed om lag 255 mill. kroner.

Figur 12.8 viser utviklinga i reklameinntekterper medium i høve til NRKs inntekter. Figurenviser vekst i reklameomsetning i dei ulike grup-pene av elektroniske medium (med unntak avradio), medan trykt presse opplever sterk tilbake-gang. Med atterhald om at denne figuren ikkje tekmed driftsinntekter frå brukarbetaling, tyder figu-

ren på at reklamefinansierte media opplever til delssvært ulike økonomiske føresetnader, avhengig avkva annonsemarknad dei primært opererer i.

Ei samanlikning mellom NRK sine konsern-inntekter og driftsinntektene til dei kommersiellefjernsynskanalane, jf. figur 12.9, viser at inntek-tene har utvikla seg etter måten likt. Unnataket eråra kor finanskrisa slo inn for dei kommersiellemedia. Kategorien kommersiell tv omfattar

Figur 12.7 Driftsinntektene til norske mediebedrifter 2009–2013

Frå 2011 er inntekter frå nettavisene til VG, Dagbladet og Dagens Næringsliv inkludert i driftsinntektene til dagspressa. Omset-ninga i desse nettavisene sto for 368 mill. kroner av driftsinntektene i 2011. Inntektene i kommersielt fjernsyn omfattar ikkje betal-TV-kanalar utanom TV 2 sine.Kjelde: Medietilsynet (omarbeidd) og selskapa

2009 2010 2011 2012 2013 NRK 4568212 4861878 4949665 5167652 5356061

Kommersiell TV 4006704 4469271 5279506 5616330 5830397

Radio ekskl. NRK 685672 748346 764913 787527 776252

Avishusene 13994362 13987830 14606845 14512188 14054093

0

5000000

10000000

15000000

20000000

25000000

30000000

Figur 12.8 Indeks for reklameinntekter per medium og NRKs inntekter (2009 = 100)

Papiravis inkluderer innstikk og gratisaviser; Internett inkluderer mellom anna nettaviser, søkeordannonsering, web-TV og mobil,men ikkje sosiale media.Kjelde: IRM/medieinorge (omarbeidd)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Papiraviser

Ukepresse

Fagpresse

TV

Radio

Internett

Inntekter NRK


kanalar som rettar seg mot den norske markna-den på norsk. Inntektene inkluderer berre TV 2sine betal-TV-kanalar, og ligg dermed lågare ennom alle betal-TV-kanalar hadde vore med. Inntek-tene til verksemdene som er NRKs nærmastekonkurrentar viser i likskap med NRKs inntekterein god auke.

12.2 NRKs marknadsposisjon

Det kan i ei viss utstrekning vere relevant å vur-dere korleis konkurransen over tid har påverkamarknadsposisjonen til NRK og dei andre norskemediehusa.

Figur 12.10 viser tal for samla prosentvis dek-ning (kor mange som har vore innom eitt ellerfleire av innhaldstilboda frå eit medium) for NRKog andre store mediehus og konsern. Figurenviser at dekning i denne tiårsperioden har legeoverraskande stabilt.

Dersom ein ser på utviklinga i marknadsdelar(dvs. kor stor del av den totale sjåinga/lyttingakanalane har), viser tala for fjernsyn, jf. figur 12.11,at digitaliseringa, som førte til at mange kanalarvart tilgjengelege for heile befolkninga, skjerptekonkurransen. Samstundes lanserte dei norskeTV-husa mange nye nisjekanalar. Sjåartala etterdigitaliseringa syner at særleg SBS Discovery fekk

ein auke, medan TV 2 mista marknadsdelar. NRKog MTG sine kanalar gjekk fyrst fram, men mistaetter kvart delar. Likevel er NRK framleis størst,trass i at posisjonen i marknaden er noko svekt.

Figur 12.12 viser at marknadsdelane på radiohar halde seg relativt stabilt dei siste 8 åra.

Trass i at konkurransen i bransjen har auka,viser historiske tal for radio og fjernsyn relativtstabile marknadsdelar over tid. Endringar i medie-vanane til folk vil truleg innebere at konsumetover tid vil flytte seg frå tradisjonelle lineæremedia over på plattformer som tilbyr innhald påførespurnad. Framveksten av strøyming og sosialemedia o.a. inneber at norske TV-kanalar konkurre-rer direkte med globale aktørar som Netflix, HBO,Google og Facebook på heimemarknaden, jf.omtala av desse tendensane i kapittel 3. I den gradkommersielle aktørar tapar inntekter, vil konkur-ransen ramme dei hardast, men også NRK risike-rer svekt marknadsposisjon. Det er liten tvil om atkonkurransen på nye plattformer er skjerpt fordiglobale aktørar i mykje større grad enn tidlegarekonkurrerer om merksemda til eit norsk publi-kum og reklameinntektene på den norske markna-den. Her er det lite data og tidsseriar som kan seienoko om marknadsdelar og konkurranse over tid.

Som figur 12.13 viser, er den totale dekninga tilNRK stabilt høg. På dei tradisjonelle media aukadekninga til NRK på radio, men gjekk markant til-

Figur 12.9 Driftsinntekter NRK og kommersielle tv-kanalar 2004–2013 (i 1000)

Inntektene for kommersielle TV-kanalar omfattar nasjonalt og lokalt nivå. NRK sine inntekter gjeld konsernet NRK.Kjelde: Medietilsynet (omarbeidd) og selskapa

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Kommersiell TV 2815 627 3133 123 3589 099 3923 407 4253 826 4006 705 4469 271 5279 507 5616 330 5830 397

NRK konsern 3689 486 3693 238 3882 457 4009 148 4350 870 4568 212 4861 878 4949 665 5167 652 5356 061

-

1000 000

2000 000

3000 000

4000 000

5000 000

6000 000


bake på fjernsyn i 2014. På mobil, og nett-TVaukar NRKs dekning.6

Tal for dekninga totalt sett og marknadsdelarpå radio, TV og nett peikar i retning av at inntek-tene til NRK har vore tilstrekkelege til å haldeoppe ein sterk marknadsposisjon.

Figur 12.10 Dagleg dekning for mediehus og konsern 2005–2014 (i pst.)

Amedia sine tal inkluderer heile dekninga for Nettavisen, sjølv om konsernet berre eig halvparten av selskapet. Yr er med for NRKfrå 2007. 2005 dekkjer berre to siste kvartal.Kjelde: TNS Gallup Forbruker & Media (medienorge/omarbeidd)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2005* 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

NRK

Schibsted

TV 2

VG

Amedia

SBS Discovery

MTG

Figur 12.11 TV-kanalanes – marknadsdelar 2005–2014 (i pst.)

Kjelde: TNS Gallup/medienorge

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Andre Canal9 TV6 Viasat 4 ZTV TV3 VOX MAX FEM TVNorge TV 2 Sport TV 2 Bliss TV 2 Film TV 2 Nyhet TV 2 Zebra TV 2 NRK3/Super NRK2 NRK1

6 Ein stor del av veksten på nett kjem frå yr.no, som vartinkludert i NRK-tala frå 2007. Yr Mobil vart inkludert frå2011. På nett har yr.no om lag like mange unike brukararsom nrk.no. Dersom ein trekte ut yr.no, ville dekninga tilNRK totalt også vore lågare.


12.3 Oppslutnad om lisensen blant folk

Ifølgje EBU er det ingen som betalar meir i kring-kastingsavgift per husstand enn nordmenn. Samti-dig er prosentdelen tjuvtittarar blant dei lågaste iEuropa, og oppslutninga om lisensen i befolk-ninga er stabilt høg, jf. figur 12.14 som viser at pro-

sentdelen som i høg eller nokså høg grad meinerat lisensen gjev god valuta for pengane, har haldeseg stabil på eit relativt høgt nivå, og at delen somi nokså liten eller svært liten grad meiner lisensengjev valuta for pengane, er redusert dei siste femåra. Den viser dessutan at dei som seier at deianten ikkje har TV eller ikkje betalar lisens aukar.

Figur 12.12 Radio – marknadsdelar 2007–2014 (i pst.)

Kjelde: TNS Gallup/medienorge

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Kommersiell lokalradio

Radio Norge

P4

NRK andre

NRK P3

NRK P2

NRK P1

Figur 12.13 Dagleg dekning for NRK totalt og fordelt på ulike plattformer 2007–2014 (i pst.)

Frå og med 2014 er dei fleste av NRKs DAB-kanaler (NRK andre) inkludert i undersøkinga. NRK andre inkluderer NRK P1+, NRKP13, NRK Sport, NRK Klassisk, NRK Mp3 og NRK Alltid Nyheter. P1+ står for litt over halvparten av marknadsdelen til «NRKandre».Kjelde: TNS Gallup/medienorge

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

NRK (totalt)

NRK TV

NRK Radio

NRK.no/yr.no

NRK Mobil (Yr Mobil)

NRK Tekst-TV

NRK Nett-TV


Sjølv om inntektene til NRK har vakse mykjedei siste ti åra, har oppslutninga om lisensen blantfolk halde seg høg, og toppmålingane for kornøgde folk har vore (2010 og 2013) har kome etterto av dei høgaste nominelle aukane av lisensni-vået.

12.4 Pågåande innsparings- og effektiviseringstiltak i NRK

NRKs årlege rapport om effektiv drift gjer greiefor femårsperioden fram til og med siste reviderterekneskap, og skal seie noko om utviklinga innan-for effektivitet i selskapet. NRK rapporterer her itråd med eit standardisert rapporteringsoppleggom utviklinga i sentrale kostnader, produktivitets-utvikling og oppslutnad blant folk. Rapporteninneheld dessutan selskapets vurdering av eigeneffektivitet, resultat av gjennomførte effektivi-seringstiltak og vurdering av behovet for å gjen-nomføre eventuelle nye effektiviseringstiltak.

I rapporten frå 2015 (som rapporterer omutviklinga 2010–2014) vurderer NRK effektivite-ten i selskapet som god og at den er betra sidan2010.

NRK-rapporten viser at selskapet har gjen-nomført fleire større og mindre effektiviseringstil-tak som blant anna har vore med på å vri ressur-sar frå støttefunksjonar til produksjon av innhald.

I 2014 og 2015 er NRKs økonomiske rammerreduserte samanlikna med 2013. NRK opplyser at

selskapet i 2014 reduserte med 46 årsverk ogeffektiviserte verksemda elles med ein effekt somsvarar til heile pris- og lønsveksten. Dei totale løn-skostnadene i NRK var per desember 2014 om lagpå same nivå som i desember 2013 trass i ein løn-svekst på 3,6 pst. I 2014 tok NRK ut ein stor del avmannskapsreduksjonen blant førebels tilsette. I2015 vil NRK redusere talet på faste tilsette i til-legg til ytterlegare reduksjon mellom førebels til-sette. Målet for NRK totalt er å redusere beman-ningen med om lag 300 årsverk innan utgangen av2015. Det er vidare eit uttala mål at nedbeman-ninga i minst mogleg grad skal ramme program-innhaldet. NRKs eigen statistikk viser at mykje avnedbemanninga i 2014 vart teken ut primært iyrkesgrupper knytte til administrasjon, arkiv/bibliotek/forsking, men også innanfor redaksjonog produksjon har NRK gjennomført nedbeman-ning.


Oppsummert viser drøftinga i dette kapitlet atNRK har hatt stor vekst i inntekter dei siste ti åra.Veksten i inntekter har vore høgare enn tilsva-rande vekst i trykt presse og blant utanlandske all-mennkringkastarar, men ikkje sterkare enn deiriksdekkjande, kommersielle kringkastarane. NRKhar i nokon grad forsvart marknadsposisjonen sin,og eit stort fleirtal i folket finn at lisensen gjev godvaluta for pengane.

Figur 12.14 I kva grad meiner du at NRK gjev deg valuta for lisenspengane? (Pst.)

Spørsmålet som NRK stiller er: «Tenk på hele tilbudet til NRK under ett, dvs. alt som sendes på NRK Radio og TV, NRK tekst-TV ogalt innholdet som ligger på NRKs nettsider. I hvilken grad mener du at NRK gir deg valuta for lisenspengene?»Kjelde: NRK Profilundersøkelse 2015

20

54

15

7

2 3

20

52

16

8

2 3

21

48

17

10

1 2

25

49

13

7 3 3

25

48

12 7

5 4

I meget stor grad I ganske stor grad I ganske liten grad I meget liten grad Har ikke TV/radio - betaler ikke lisens

Vet ikke/ubesvart

2011 2012 2013 2014 2015


NRKs økonomiske rammer må i nokon gradstå i høve til NRK sitt allmennkringkastingsopp-drag. Konklusjonane i meldinga knytte til omfan-get av allmennkringkastaroppdraget til NRK inne-ber i praksis korkje innsnevring eller utviding avoppdraget. Dette tyder at allmennkringkastings-oppdraget isolert sett ikkje er ein grunn til å endrenivået på NRKs inntekter. Departementet vil sam-stundes understreke at allmennkringkastingsopp-draget til NRK i nokon grad er «elastisk» i den for-stand at NRK kan velje å leggje større eller min-dre vekt på dei ulike delane av oppdraget. Dei fak-tiske økonomiske rammene heng vel så mykjesaman med kva ambisjonsnivå samfunnet har forNRKs tilbod, som med korleis det formelle opp-draget er utforma. Styremaktene kan dermedvelje å redusere dei økonomiske rammene forNRK utan å justere det formelle samfunnsoppdra-get.

Av omsyn til konkurransen i marknaden kanheller ikkje dei økonomiske rammene til NRKvere heilt lausrivne frå dei økonomiske tilhøva ibransjen. Samstundes kan det heller ikkje vereslik at dei økonomiske rammene til NRK slaviskskal følgje konjunkturane i bransjen. Det vil vereei utfordring berre å finne ein praktikabel normalfor kva dei generelle konjunkturane i bransjen er,når nokre media har økonomiske utfordringarmedan andre opplever oppgangstider.

Det kan og vere uheldig om NRK veks år forår, medan andre media må stramme inn. Nokrekommentatorar har til dømes peikt på at det kanvere eit demokratisk problem om ein stadig størredel av norske journalistar er tilsette i NRK. Sam-stundes har ein allmennkringkastar til oppgåve åkorrigere ein svikt i marknaden gjennom å tilbynoko som marknaden elles ikkje produserer.

Dette kan tilseie at det er enda viktigare å haldeved lag ein sterk allmennkringkastar dersom nor-ske media snevrar inn det redaksjonelle tilbodetsitt.

På grunnlag av desse vurderingane leggdepartementet til grunn at den økonomiske situa-sjonen blant konkurrentane til NRK må takastmed i vurderinga når dei faktiske økonomiskerammene til NRK blir fastlagde. Det sentraleomsynet må vere at lisensen blir fastsett på eitnivå som i størst mogleg grad sikrar folk eit balan-sert (offentleg og privat) medietilbod.

Departementet konstaterer at økonomien tilNRK fram til i dag ikkje har vore til hinder for åhalde oppe eit mangfald av kommersielle media –både kringkastarar og dagspresse. Utviklinga påmediefeltet er prega av dramatiske endringar imedievanar og press mot etablerte forretnings-modellar. Dette skapar utfordringar for aktørarsom blir finansierte i marknaden. Det inneber atstyremaktene bør vere merksame på korleis verk-semda til NRK påverkar føresetnadane for driftatil dei kommersielle aktørane. Departementet vildifor med jamne mellomrom vurdere korleis deifaktiske økonomiske rammene til NRK – og verk-semda til allmennkringkastaren – kan tenkjast åpåverke det totale tilbodet til folk. Departementetviser til rapporten frå SNF om dei konkurranse-messige verknadene av nokre utvalde NRK-tenes-ter (jf. vedlegg 2 til meldinga) som døme på ei slikvurdering.

Departementet legg vidare til grunn at det erviktig å stille krav til at NRK driv kostnadseffek-tivt. NRK må rekne med at selskapet framover mådrive stadig meir effektivt. Det tyder at selskapetikkje kan vente full kompensasjon for auka kostna-der.

Boks 12.1 Departementets konklusjon om dei faktiske økonomiske rammene til NRK

– Ved fastsetjing av dei økonomiske rammenefor NRK vil departementet med jamne mel-lomrom mellom anna vurdere kva ambisjons-nivå ein bør ha for allmennkringkastingstil-bodet, og korleis omfanget av verksemda til

NRK påverkar kommersielle media og dettotale medietilbodet til folk.

– Departementet vil stille auka krav til effektivi-sering av drifta i NRK.


13 NRKs kommersielle verksemd

13.1 Innleiing

NRK er i hovudsak finansiert av kringkastingsav-gifta. Selskapet er difor i ein særeigen posisjon iden norske mediemarknaden, fordi selskapetikkje treng å ta kommersielle omsyn i si daglegedrift. NRK kan drive med kommersiell verksemd,i hovudsak i regi av dotterselskap.

I høyringa av NRK-plakaten vart høyringsin-stansane bedne om å kome med innspel om NRKframleis bør ha høve til å ha inntekter frå kommer-siell verksemd, og om det er behov for å avgrenseNRKs kommersielle handlingsrom. I høyrings-runda kritiserer fleire instansar at NRK kan enga-sjere seg i forretningsdrift, og meiner NRK børreindyrkast som ein ikkje-kommersiell aktør. Idette kapitlet omtalar departementet NRKs kom-mersielle verksemd og vurderer om det er behovfor endringar i dei formelle rammene for selska-pet.

13.2 Gjeldande rett

13.2.1 Generelle reglar

Ved etableringa av NRK som aksjeselskap i 1996fekk selskapets formålsparagraf i kringkastings-lova § 6-1 tredje ledd følgjande ordlyd:

Norsk rikskringkasting AS har til formål ådrive allmennkringkasting og virksomhet somhar sammenheng med dette.

I forarbeida vart dette presisert på følgjande måte,jf. Ot.prp. nr. 69 (1994–95) s. 13:

Bestemmelsen er ikke til hinder for at Norskrikskringkasting AS kan drive annen type virk-somhet enn allmennkringkasting, men med til-knytning til aksjeselskapets hovedformål.

Kulturdepartementet la i 1999 fram eit forslag omå utvide NRKs høve til å engasjere seg i forret-ningsverksemd, jf. Ot.prp. nr. 55 (1998–99). Føl-gjande føresetnader vart lagde til grunn og fekktilslutning i Stortinget (s. 84):

Departementet meiner at NRK gjennom dot-terselskap bør få høve til å engasjere seg i for-retningsmessig verksemd på lik linje med detkonkurrentane har. Samstundes må det vereein absolutt føresetnad at NRKs allmenne pro-gramtilbod til lyttarar og sjåarar i Noreg blirhalde reklamefritt. Departementet legg vidaretil grunn at det ikkje kan vere aktuelt for NRKå drive, eige eller vere deleigar i radio- ellerfjernsynskanalar som er finansierte medreklame og som har Noreg som primært mål-område. Vidare må det vere ein absolutt føre-setnad at det ikkje skal vere høve til å kryss-subsidiere den forretningsmessige verksemdamed lisensmidlar. Departementet legg sam-stundes til grunn at overskot i den forretnings-messige verksemda skal nyttast til å finansiereauka programproduksjon og programinnkjøp,noko som vil styrkje allmennkringkastinga iNoreg.

Forslaga fekk tilslutning i Stortinget. Ei tilleggs-fråsegn vart deretter teken inn i kringkastingslova§ 6-1, tredje ledd:

NRK kan gjennom datterselskap delta i annenvirksomhet.

I kva grad NRK skal engasjere seg i kommersiellverksemd, vart igjen vurdert i St.meld. nr. 30(2006–2007). I meldinga konkluderte departe-mentet med at lisensinntektene skal utgjerehovuddelen av NRKs finansiering, men at NRKogså bør kunne ha kommersielle inntekter. Depar-tementet vurderte det slik:

Etter departementets syn er det positivt atNRK har inntektskilder ved siden av kringkas-tingsavgiften, så fremt de kommersielle aktivi-tetene som genererer slike inntekter lar segforene med oppdraget som allmennkringkas-ter.

Eit fleirtal i Stortingets Familie- og kulturkomitéslutta seg til at NRK i hovudsak skal vere finansi-ert av kringkastingsavgifta, men at selskapet også


skal kunne ha kommersielle inntekter, jf. Innst. S.nr. 24 (2007–2008).

I NRKs vedtekter §§ 10 og 16 er det nedfeltreglar for NRKs kommersielle verksemd. Vedtek-tene reflekterer blant anna reglane om offentlegstøtte i EØS-avtala, som seier at offentlege midlarikkje skal finansiere kommersielle tenester. Detinneber at kringkastingsavgifta ikkje kan brukasttil å kryss-subsidiere den kommersielle drifta. Deiviktigaste prinsippa som ligg til grunn for NRKskommersielle aktivitetar, kan oppsummerast i føl-gjande punkt:– NRK skal kunne vidareutvikle kommersielle

tenester som genererer overskot.– Overskotet frå kommersiell verksemd skal fullt

og heilt nyttast til allmennkringkasting.– Det skal vere eit klårt rekneskapsmessig og

driftsmessig skilje mellom NRKs kommersielleverksemd og allmennkringkastingsverksemda.

– Kommersiell verksemd skal i hovudsak skje idotterselskap og stette dei krav til kvalitet ogintegritet som gjeld for NRK.

– Inntekter frå kringkastingsavgifta skal ikkjebrukast til å kryss-subsidiere kommersiellverksemd.

– NRKs redaksjonelle avgjerder skal ikkje verestyrte av kommersielle omsyn.

13.2.2 Reklame

I gjeldande regelverk står det at NRK skal verereklamefritt på TV, radio og tekst-TV, men at NRKkan nytte seg av reklame på Internett under vissevilkår. I kringkastingslova § 6-4 står det følgjandeom NRK og reklame:

Virksomheten i Norsk rikskringkasting ASfinansieres ved kringkastingsavgift, salgsinn-tekter m.v. Virksomheten kan ikke finansieresved reklame i NRKs allmennkanaler eller tekst-fjernsyn.

I følgje NRKs vedtekter § 16 b) skal NRKs all-mennkringkastingstilbud på radio, fjernsyn ogtekst-TV være reklamefritt og «ikke inneholdespesielle salgsfremmende henvisninger til konser-nets kommersielle tjenester og produkter».

Av NRKs vedtekter § 16 c) følger det at:

NRK kan ha reklame på Internett, med unntakfor nettsider som har barn som målgruppe.NRK skal tilstrebe et tydeligst mulig skille mel-lom allmennkringkastingstilbudet og kommer-sielle tjenester tilbudt på Internett. Nedlast-

ningstjenester som tilbys innenfor allmenn-kringkastingstilbudet skal ikke inneholdereklameinnslag. Det bør utvises særlig varsom-het med å tilby innhold som utsetter publikumfor kommersielt press. Dette gjelder særlig forprogram rettet mot barn og unge.

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) vart NRKs satsingpå og finansiering av Internett-tilbodet drøfta.Departementet argumenterte då for at nettsat-singa var kostbar, og at det difor ikkje var realis-tisk at den skulle finansierast gjennom ei aukingav lisensen åleine. Departementet konkluderte påfølgjande måte:

NRK bør fortsatt ha anledning til å ha reklamepå nettsidene. Dette innebærer at de nettba-serte tjenestene vil være finansiert ved en blan-ding av lisens og kommersielle inntekter. Ned-lastningstjenester som tilbys innenfor NRKsallmennkringkastingsoppdrag skal ikke inne-holde reklameinnslag.

Departementet la vidare til grunn at det skullevere eit tydelegast mogleg skilje mellom allmenn-kringkastingsstoff og kommersielle tenester, og atnettsider retta mot born skulle vere reklamefrie.

13.2.3 Sponsing

NRK kan i dag nytte seg av sponsorat for å finansi-ere ymse produksjonar. Etter kringkastingslova§ 3-4 andre ledd er sponsing definert som:

… ethvert bidrag til produksjon eller sendingav program fra en fysisk eller juridisk personsom selv ikke tilbyr programmet eller er enga-sjert i produksjonen, med sikte på å fremmesponsors navn, varemerke, omdømme, virk-somhet, produkt eller tjeneste.

Kringkastingslova inneheld overordna reglar forsponsing som gjeld for alle kringkastarar undernorsk jurisdiksjon. Regelverket er meint å sikre atredaksjonell integritet blir vareteken og at det blirinformert om at program er sponsa. Den fastsetogså forbod mot salsfremjande tilvisingar, forbodmot å sponse nyheits- og aktualitetsprogram ogforbod mot at politiske parti og produsentar avtenester og produkt som det er forbode å rekla-mere for kan sponse program.

Kringkastingsforskrifta § 3-10 gjev generellereglar for korleis identifisering av sponsing skalgå føre seg. Reglane inneheld krav om plasseringav sponsoridentifisering, form og lengde. I § 3-11


er det sett forbod mot at barne- og ungdomspro-gram blir sponsa av næringsverksemd. NRK skal itillegg følgje særlege reglar om sponsing i sendin-gane. I kringkastingsforskrifta § 3-13 første stårdet at sponsorat i NRK

«… kun kan identifiseres muntlig og/eller vedet ikke-bevegelig bilde. Sponsoridentifiseringakan ikke inneholde stillbilder eller bevegeligebilder av sponsor produkt eller tjeneste».

I kringkastingsforskrifta § 3-13 andre ledd er detregulert kva slags type program NRK kan fåsponsa:

a. Produksjon og sendingar som blir sendedirekte eller i opptak frå idrettsarrange-ment. NRK kan ikkje ta imot tilskot til andreidrettsprogram som ikkje er reine sendin-gar frå idrettsarrangement.

b. Produksjon frå arrangement når produksjo-nen heilt eller delvis skjer i NRKs regi ogprogrammet skal sendast til fleire land ellerer av samfunnsmessig interesse eller kultu-rell tyding, helst produksjonar frå viktigenasjonale hendingar.

c. Produksjon av undervisningsprogram. Forundervisningsprogram som er retta motborn og/eller ungdom gjeld § 3-11 førsteledd tilsvarande. Ved vurderinga av om eitundervisningsprogram er retta mot bornog/eller ungdom gjeld § 3-6 så langt denpassar.1

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) vart det diskutert ikva grad reglane om sponsing er utforma på einformålstenleg måte. Departementet konkludertedå med at det ikkje var behov for endringar ireglane. Departementet bad likevel NRK vise var-semd med omsyn til praktisering av sponsing. Detvart understreka at eit viktig prinsipp bør vere atNRK skal vere ein ikkje-kommersiell kanal, og atutanforståande ikkje skal kunne ha innverknad pådet redaksjonelle innhaldet.

13.2.4 Anna kommersiell verksemd

Regelverket om NRKs sal av produkt vart ogsåomtala i St.meld. nr. 30 (2006–2007). Departe-mentet konkluderte med at det ikkje var avgje-

rande grunnar til at NRKs tilgjenge til spin-off-pro-dukt skulle avgrensast, så sant inntektene vartbrukte til å styrkje programverksemda. Det vartvidare tilrådd at vedtektene burde innehalde eiavgjerd om at økonomiske omsyn ikkje skal styredet redaksjonelle innhaldet. Departementet kon-kuderte med følgjande:

at det bør utvises særlig varsomhet overfor inn-hold som utsetter seerne for et kommersieltpress. Særlig gjelder dette program rettet motbarn og unge.

Ein slik regel vart tatt inn i NRK-plakaten pkt. 5 c.

13.3 Regulering av kommersielle inntekter i nokre andre land

Ei undersøking som Medietilsynet har gjort, viserat offentleg baserte allmennkringkastingsverk-semder i Europa har ulike finansieringskjelder. Avdei 34 landa som er med i undersøkinga, har 25høve til å nytte kommersielle inntekter, medreknareklame og andre aktivitetar. Ni land har krav omat allmennkringkastingstilbodet skal vere rekla-mefritt.

Figur 13.1 viser fordelinga mellom kommersi-elle og offentlege inntekter for allmennkringkasta-rar i ein del land. Figuren illustrerer at allmenn-kringkastarane i dei nordiske landa, med unntakav Island, skil seg ut med ein særleg høg deloffentleg finansiering.

13.3.1 Sverige

Sendeløyva for 2014–2019 for dei svenske all-mennkringkastarane SVT, SR og UR inneheldreglane for det kommersielle handlingsrommet tilkanalane. Der står det blant anna at kanalane ikkjefår sende reklame (gjeld ikkje promotering av pro-gram på eigen kanal eller mellom dei tre allmenn-kringkastarane) eller ha produktplassering.

Sendeløyva inkluderer også reglar for spon-sing. Dei svenske allmennkringkastarane får ikkjeta i bruk sponsorat som tilfell dei direkte. Det ergjort unntak for SVT når det gjeld sportsarrange-ment, og elles for både SVT og SR der programinneber utsending av ei allmenn samkome elleroffentleg tilstelling med SVT eller SR som arran-gør. For SVT er det sett ei grense på maksimalt 20slike arrangement per år. Alle allmennkringkasta-rane kan sende program som er sponsa indirekte,for eksempel samarbeidsproduksjonar der samar-beidspartnar har fått bidrag til sin del av produk-

1 Kringkastingsforskrifta § 3-6 inneheld bl.a nærare reglarfor når eit program er barneprogram. Ved vurdering av omeit program er barneprogram skal det bl.a leggjast vekt påinnhald og form, om born under 13 år er med, når program-met blir sendt og faktiske sjåarar.


sjonen, ved kjøp av visingsrett til eit program somhar fått bidrag frå utanforståande eller programsom har vorte produsert av eit utanlandsk selskapinnanfor rammene av EBU. Det står vidare atregelverket skal tolkast restriktivt når det gjeldsponsa program for born under 12 år.

13.3.2 Danmark

Dei lisensfinansierte danske allmennkringkasta-rane, DR og dei regionale TV 2-verksemdene, kani tillegg til lisensen ha kommersielle inntekter fråbl.a. sal av program og ymse andre ytingar m.m.DR kan ikkje ha reklameinntekter frå program-verksemda eller på Internett eller ta imot brukar-betaling. Allmennkringkastarane kan ikkje viseprogram som er sponsa av kommersielle verk-semder. Den statleg eigde allmennkringkastarenTV 2 kan finansiere verksemda gjennom reklame.

I den mediepolitiske avtala for 2015–2018 blirforbodet mot sponsing frå kommersielle verksem-der og produktplassering for DR og dei regionaleTV 2-kanalane ført vidare.

13.3.3 Finland

Den finske allmennkringkastaren YLE blir finansi-ert med ein skatt som vart innført i 2013. YLE kanikkje vise reklame eller produsere sponsa pro-gram.


BBC skal ikkje tilby abonnementstenester ellerdirekte kommersielle tenester eller inkluderesponsa materiale, men kan engasjere seg i annaform for forretningsdrift gjennom dotterselskap.

BBC World er BBCs kommersielle arm. Allkommersiell verksemd må atterspegle BBCs over-ordna allmennkringkastaroppdrag, streve ettereffektivitet, ikkje risikere å svekkje BBCs rykteeller verdiar og rette seg etter rettferdigemarknadsprinsipp.

13.4 Høyringsfråsegnene

Norsk filmforbund skriv i høyringsfråsegna si atdei ikkje ser problem med at NRK innanforavgrensa rammer kan ha kommersiell inntening itillegg til kringkastingsavgifta. LO og Musikernesfellesorganisasjon meiner likeins at inntektene tilNRK er beskjedne og at det difor ikkje er trong fornokre store endringar. Dei argumenterer på føl-gjande måte i høyringsfråsegnene:

Så lenge de kommersielle aktivitetene både ertydelig regulert og tilstrekkelig åpne for innsynmå det være helt legitimt for NRK å utnytte detpotensialet som ligger både i organisasjoneneskompetanse og innholdsproduksjon. Vi forut-setter da naturligvis at både opphavsrettigheter

Figur 13.1 Kommersielle inntekter som del av samla inntekter for allmennkringkastarane 2013

Kjelde: EBU

38,3 %

27,0 %

26,3 %

20,2 %

12,3 %

9,6 %

7,3 %

4,8 %

4,0 %

2,7 %

2,4 %

0,0 % 5,0 % 10,0 % 15,0 % 20,0 % 25,0 % 30,0 % 35,0 % 40,0 % 45,0 %

RUV - Island

RAI - Italia

NPO - Nederland

BBC - Storbritannia

France Télévisions - Frankrike

DR - Danmark

ZDF - Tyskland

ARD - Tyskland

SVT - Sverige

Yle - Finland

NRK -Norge


og andre rettigheter er klarert på en ryddig ogrimelig måte.

Høyringsfråsegnene frå dei kommersielle medie-aktørane er jamt over kritiske til kommersiell drifti NRK. Ein gjennomgåande tendens er at høy-ringsinstansane meiner NRK bør reindyrkast somei ikkje-kommersiell verksemd. TV 2 nemnerfleire grunnar til å avgrense NRKs kommersiellehandlingsrom:

For det første er det ikke behov for kommersi-elle inntekter. NRK har gjennom lisensordnin-gen en god og forutsigbar finansiering, og erikke avhengig av kommersielle inntekter i dag.NRKs økonomiske rammer bør fastlegges avRegjeringen og Stortinget. Endringen vil der-for ikke få store virkninger for NRKs finansier-ing.

For det andre vil en slik avgrensning foren-kle tilsyn og rapportering, redusere konfliktni-vået og styrke forutsigbarheten for kommersi-elle aktører. Selv om en tjeneste er organisato-risk og finansielt atskilt fra NRKsallmennkringkastervirksomhet, vil det i prak-sis være svært vanskelig å unngå konkurrans-evridning som følge av at NRK tilbyr kommer-sielle tjenester. NRK vil i kraft av sin posisjon ibefolkningen og sterke stilling som utgangs-punkt ha et betydelig konkurransefortrinn iforhold til for eksempel en nyetablert privataktør. Flere oppslag i mediene den senere tidviser at NRKs kommersielle virksomhet, blantannet innenfor events, lett kommer i konfliktmed private interesser.

For det tredje: at NRK har adgang til å drivekommersiell virksomhet vil i seg selv ha ennegativ virkning (såkalt «chilling effect») påprivate investeringer, selv om NRK velger åikke utnytte disse mulighetene fullt ut, foreksempel slik det i dag er tilfelle på reklame pånett.

Fleire kritiserer også særskilt at NRK kan nytteseg av sponsorat. SBS Discovery skriv i densamanhengen:

NRKs eksisterende utbud av sponsorreklameunder idrettsarrangementer og lignende for-ringer dessuten verdien av slike annonsepro-dukter for resten av markedet. Dette ved atsponsing av attraktive begivenheter tilbys tillav pris. NRK hevder at dette er små inntekterfor selskapet. Men markedsverdien på dennesponsorreklamen er etter vår oppfatning høy-

ere enn NRKs prising. Det er med andre ord endobbel negativ effekt ved at NRK tilbyr slikeannonseprodukter.

VG meiner NRK ikkje bør drive kommersielt, menopnar for at det kan gjerast unntak for bruk avsponsorat i særskilde tilfelle:

Vår oppfatning er at NRK ikke skal ha kommer-sielle inntekter på sine redaksjonelle sendefla-ter i det hele tatt. Ei heller sponsorplakater. Deeneste unntak vi kan se for oss, er dersom detstilles som forutsetning for rettighetskjøp vedstore internasjonale arrangement som foreksempel fotball-VM og OL.

Fleire er også mot at NRK er involvert i event-marknaden og sal av spin-off-produkt. MTG skriv iden samanhengen:

Kommersielle sideprodukter har blitt et sats-ningsområde for NRK. NRKButikken.no sel-ger alt fra bøker, plater, klær, Quizdan-App, ogsærlig produkter rettet mot barn. NRK harogså gått inn i event-markedet med egne ogandre TV-stjerner og artister, et marked sommå sies å være fjernt fra allmennkringkaster-oppdraget.

13.5 NRKs kommersielle verksemd

13.5.1 Totale kommersielle inntekter

Dei fleste kommersielle tenestene til NRK skjer iregi av NRK Aktivum. NRK Aktivum er eit hei-leigd dotterselskap som er oppretta for å varetaNRKs kommersielle aktivitetar. Tabell 13.1 viserde totale inntekta frå NRKs kommersielle verk-semd dei siste åtte åra. Tala viser at dei kommersi-elle inntektene har variert i frå år til år.

13.5.2 Reklame

NRK hadde fram til 2010 reklame på nrk.no. Sel-skapet hadde hatt opp mot 20 mill. kroner i brutto-inntekter i året frå dette reklamesalet. Tilbodet avreklame på nrk.no var i tråd med føringane iSt.meld. nr. 30 (2006–2007). Reklamesalet vartlikevel kritisert av mange av NRKs kommersiellekonkurrentar, som argumenterte for at NRK ikkjeburde konkurrere om reklameinntekter. Styret iNRK vedtok i 2010 å fjerne bannerannonsar pånettsidene. Selskapet viste i den samanhengen tilat nettsidene var definerte som ein del av NRKsallmennkringkastingsoppdrag.


13.5.3 Sponsing

NRKs sponsorinntekter for 2014 var på ca. 42 mill.kroner. Av dei var 36 mill. knytte til sportspro-gram og 6 mill. til kulturog underhaldningshen-dingar. Tabell 13.1 viser at sponsorinntektene harlege på eit noko lågare nivå dei siste åra.

13.5.4 Event-verksemd

Denne verksemda femner om alt frå arrangementav firmafestar til gjennomføring av store nasjo-nale, TV-overførte hendingar som grunnlovsjubi-leet og minnearrangement etter terroråtaket 22.juli 2011. NRK opplyser sjølv at event-verksemdahovudsakleg er knytt til redaksjonelle hendingarsom blir viste på NRK, som Idrettsgallaen, MGP,MGP jr. etc. Tabell 13.1 viser at desse inntektenevarierer frå år til år.

Det finst ikkje presise tal som viser kor storNRK er i event-marknaden. I ei undersøking gjortav Sponsor Insight på vegner av Sponsor- ogeventforeningen blir det vist til at eventbransjenhar vore i vekst dei siste åra. Undersøkinga esti-merer at omsetninga i event-marknaden for 2014var på om lag 2.3 mrd. kroner2. Ut i frå desse talakan det leggjast til grunn at NRK Aktivum er einrelativt liten aktør i denne marknaden.

13.5.5 Sal av lisensprodukt

Lisensprodukt er ei samlenemning for produktsom blir laga med merkevara NRK. Dette omfattarbl.a. DVD’ar, musikk, bøker, e-bøker, lydbøker,forlagsprodukt og tekstilprodukt.

NRK sel lisensprodukt gjennom nettsida nrk-butikken.no og vidaresal i nokre faghandlar. NRKAktivum sel lisensar til samarbeidspartnarar somså utviklar, marknadsfører og sel produkta. Tabell

13.1 viser at inntektene frå sal av lisensprodukttotalt sett har minka sia 2008.

13.5.6 Utleige av produksjonsressursar

NRK sit på ein del produksjonsressursar som deileiger ut til andre kringkastarar. Det gjeld foreksempel utleige av OB-bussar (dvs. mobile fjern-synskontrollrom) i samband med sportsarrange-ment og større evenement der kringkastarar sam-arbeider. NRK opplyser at utgifter og leige avutstyr går omtrent i null, og at kringkastarane ernøydde til å leige utstyr av kvarandre ved behov.


Det er departementets vurdering at NRK i allhovudsak bør finansierast med kringkastingsav-gifta. Departementet viser til at NRK har ein sære-igen posisjon i den norske mediemarknaden, og atNRK har store inntekter frå kringkastingsavgifta.Omsynet til NRKs kommersielle konkurrentar,som er avhengige av marknadsfinansiering til-seier at NRK i monaleg grad bør avstå frå kom-mersielle inntekter. I rapporten Konkurransemes-sige virkninger av noen utvalgte NRK-tjenesterskriv SNF følgjande:

Et annet mulig tiltak som kan bidra til å retteopp den tøffe konkurransen kan være åpålegge NRK å være bruker- og reklamefinan-siert. Vi advarer mot et slikt tiltak. Det vil gjøreNRK mer lik de andre medieaktørene, og ikkebidra til mangfold. En bør isteden opprettholdedagens lisensfinansiering (eller tilsvarendehusstandsfinansiering hvis dagens ordningendres), slik at NRK fortsatt har interesse av åtiltrekke seg kundegrupper som adskiller segnoe fra de kundegruppene de kommersielleaktørene finansiert ved reklame eller bruker-betaling sikter seg inn mot.3

2 http://kampanje.com/archive/2013/10/vokser-mer-enn-reklame/

* Av denne omsetninga var ¾ knytt til arrangement med TV-overføring på NRK.Kjelde: Tal frå NRK

Tabell 13.1 NRKs kommersielle omsetning 2007–2014 (i mill. kroner)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Sponsorplakatar 67 67 54 75 49 44 44 42

Event 22 30 17 53 23 39 14 59*

Lisensprodukt 42 31 32 20 13 16 17 10

Totale inntekter 184 194 171 234 137 158 123 168


Departementet sluttar seg til SNFs vurdering. NårNRK er finansiert på ein annan måte enn resten avmedia, er dette eit positivt tilskot til mediemang-faldet. Eldre lydarar og sjåarar blir normalt vur-derte som mindre attraktive av annonsørane.Dette tyder at reklamefinansierte kringkastararhelst vil vende seg til eit yngre publikum. NRKstår som offentleg finansiert kringkastar friare tilå utforme medietilbodet sitt på ein måte somappellerer til heile befolkninga.

NRK hadde i 2014 i underkant av 5,3 mrd. kro-ner i lisensinntekter. Dette inneber at over 97 pst.av inntektene var lisensmidlar. Som figur 13.1ovanfor viser, er dette eit høgt tal i internasjonalsamanheng.

Departementet meinar at NRK bør ha eit vissthøve til å ha kommersielle inntekter, men at detbør gjerast nokre innstrammingar i det kommer-sielle handlingsrommet. Som nemnt ovanfor nyt-tar ikkje NRK seg av løyvet vedtektene gjev til åha reklame på nrk.no. Departementet ser dettesom ei klok tilpassing. Etter departementets vur-dering bør det lisensfinansierte medietilbodet istørst mogleg grad vere ikkje-kommersielt. For åmarkere dette prinsippet vil departementet fjernedet formelle løyvet til å tilby reklame, som deinoverande vedtektene opnar for.

Sjølv om sponsereglane gjev klåre føringar forkorleis sponsing kan gå føre seg og kva som skilsponsing frå reklame og produktplassering, erdette skiljet truleg ikkje like klårt for folk. Det erdepartementets meining at det bør vere minstmogleg forvirring om rolla som ikkje-kommersiellmedieaktør for å vareta NRKs omdøme og legiti-mitet. Departementet vil vidare framheve atsponsorinntekter i størst mogleg grad bør reser-verast private medieaktørar som er bundne avmarknadsfinansiering av verksemda si. På prinsi-pielt grunnlag kan det også haldast fram at NRKsredaksjonelle tilbod bør vere basert einast påredaksjonelle vurderingar. Sponsing av enkeltpro-gram kan potensielt utfordre dette prinsippet. Alledesse momenta talar for at omfanget av sponsing iNRK blir avgrensa.

Det er samstundes ein realitet at sponsing kanvere viktig for NRKs forpliktingar om å dekkje

store kulturog sportshendingar. For eksempelblir sponsing nytta i program som Finnmarkslø-pet, Birkebeinerrittet, Nobelspriskonserten, Spel-lemannsprisen og Melodi Grand Prix. Det kanikkje utelukkast at somme av desse programmaikkje ville vorte sende utan inntekter frå sponso-rat. Det er også mogleg at høvet til sponsing er einføresetnad for at NRK skal kunne samarbeidemed andre media om kjøp av sportsrettar, slik til-fellet var under fotball-VM for herrar i 2014, då TV2 og NRK delte senderettane.

Departementet har konkludert med at detikkje vil vere tenleg å forby all form for sponsingav program i NRK. Det er likevel ein føresetnad atNRK praktiserer tilgjenge til sponsing på einrestriktiv måte. Departementet vil elles vise til atNRK sjølv har redusert omfanget av sponsingnoko i seinare år, jf. omtale av dette ovanfor.

Departementet føreslår elles at NRK framleisbør ha høve til å drive ein del kommersielle aktivi-tetar som har tilknyting til den redaksjonelle verk-semda. Dette gjeld for eksempel utleige av ledigeproduksjonsressursar. Både omsyn til kapasitets-utnytting og vedlikehald av kompetanse tilseier atdette er gagnleg. Departementet har heller ikkjenoko imot at NRK tilbyr ulike spin-off-produkt.

Det er verdfullt at NRK har kompetanse ogkapasitet til å halde store nasjonale arrangementsom for eksempel minneseremonien etter terrorå-taka 22. juli 2011 og arrangementet på Eidsvollunder grunnlovsjubileet i 2014. Det er likevel van-skeleg å sjå grunn til at selskapet skal involvereseg i arrangement som ikkje har tilknyting til detredaksjonelle produktet. Dette er aktivitet somkan fjerne fokus frå primærverksemda til selska-pet, og som difor med fordel kan overlatast tilandre. Departementet vil difor leggje inn i vedtek-tene ein generell føresetnad om at alle kommersi-elle tenester NRK tilbyr, skal ha tilknyting til denredaksjonelle verksemda.

Som nemnt innleiingsvis inneheld dagens ved-tekter §§ 10 til 16 reglar for NRKs kommersielleverksemd. Reglane seier blant anna at kommersi-ell verksemd i hovudsak skal skje i dotterselskap,at verksemda skal stette dei krav til kvalitet ogintegritet som gjeld for NRK etc. Departementetser dette som velgrunna og legg opp til å føre detvidare i vedtektene.3 SNF 2/2015, s 108.


Boks 13.1 Departementets konklusjonar om NRKs kommersielle tenester

– NRK skal i hovudsak vere finansiert av kring-kastingsavgifta.

– NRKs løyve til å ha reklame på nrk.no blirfjerna.

– NRK kan framleis ta imot sponsing, menomfanget bør vere avgrensa.

– Andre kommersielle aktivitetar kan vidare-førast, så sant dei har tilknyting til selskapetsredaksjonelle verksemd.


14 NRKs kjøp av eksterne produksjonar

14.1 Innleiing

Allmennkringkastingsoppdraget inneheld krav tilNRKs programtilbod. NRK skal blant anna styrkjenorsk og samisk språk, identitet og kultur, produ-sere og formidle norsk drama og stimulere detnorske filmmiljøet. For å oppfylle allmennkring-kastingsoppdraget nyttar NRK ein kombinasjonav innkjøpte program, intern produksjon og pro-gram som blir tinga frå eksterne produsentar. ISundvolden-erklæringa står det at regjeringa harsom mål å auke mengda av eksterne produksjonari NRK. I høyringa av NRK-plakaten vart høy-ringsinstansane difor inviterte til innspel om brukav eksterne produksjonar.

I dette kapittelet gjer departementet førstgreie for kva formelle krav som gjeld for NRKskjøp av eksterne produksjonar. Deretter blir detvist til kva krav som gjeld for allmennkringkasta-rar i andre land. Avslutningsvis blir det drøfta ikva grad NRK bør auke mengda av program somblir kjøpte frå eksterne produsentar, og korleis eitslikt mål kan utformast.

14.2 Bakgrunn

Det står i AMT-direktivets artikkel 5 at medlems-land skal påleggje nasjonale kringkastarar å brukeminst 10 pst. av sendetida (eksklusive nyheiter,sport, spel og reklame) på program som er laga avprodusentar som er uavhengige av kringkastaren.Alternativt kan eit medlemsland påleggje nasjo-nale kringkastarar å bruke minst 10 pst. av pro-grambudsjettet på kjøp frå uavhengige produsen-tar.

I det norske regelverket er kravet teke inn ikringkastingsforskrifta § 2-2:

Minst 10 pst. av sendetiden i fjernsyn som ikkebestår av nyheter, sport, underholdningspro-gram med konkurransepregede innslag,reklame eller tekstfjernsyn, skal avsettes tilsending av europeiske verk produsert av pro-dusenter som er uavhengige av fjernsynssel-skapet.

I NRK-plakaten pkt. 3 g står det at NRK skal for-midle og produsere norsk drama og «stimuleredet norske filmmiljøet». Elles er det ikkje utformakonkrete krav om kor stor del av programtilbodeti NRK som skal lagast av uavhengige produsentar.

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) la departementettil grunn at NRK burde auke delen av uavhengigeproduksjonar for å bidra til kontinuitet og sikrekompetansebygging og profesjonalisering i bran-sjen. Det vart også diskutert om NRK burdepåleggjast ei rolle som investor i norske filmar, ogom det burde innførast visingsplikt for alle norskefilmar. Departementet tilrådde likevel ikkje dette.NRK vart i staden oppmoda til å vise eit breittutval av norske filmar (kinofilmar, kortfilmar,naturfilmar, animerte filmar og dokumentarfil-mar m.m.) og betale skikkeleg for dei. Departe-mentet konkluderte slik:

NRK bør sette ut en større andel av dramapro-duksjonen til uavhengige produsenter for åstyrke det uavhengige norske produsentmil-jøet. Departementet vil ikke pålegge NRKinvesteringsplikt eller visningsplikt for norskfilm.

I TV 2s avtale med Kulturdepartementet (gjel-dande fram til 31. desember 2016) står det at TV 2skal vise norsk film og drama på hovudkanalen. Itillegg er det fastsett at selskapet skal yte eit årlegvederlag til audiovisuell produksjon på 10 millio-nar kroner. Midla blir forvalta av Norsk filminsti-tutt.

14.3 NRKs bruk av eksterne produk-sjonar

Tal frå NRK, (tabell 14.1), viser at selskapet harauka innkjøpet av eksterne produksjonar sidanSt.meld. nr. 30 (2006–2007) vart fremja. I 2014brukte NRK om lag 15 pst. av det totale program-budsjettet for TV på eksterne produksjonar. Der-som nyheiter, innkjøp, distriktsnyheiter, NRKSápmi, sport og internasjonale innkjøp blir haldneutanfor, altså det som blir kalla det frie program-


budsjettet, brukte NRK i 2014 ca. 28 pst. av TV-budsjettet på eksterne produksjonar. I sum tyderdet at NRK bidreg med i overkant av 228 mill. kro-ner til uavhengige produksjonsselskap.

NRKs vurdering av kva for eksterne produk-sjonar dei investerer i, byggjer på fleire kriterium,så som beste idé, behov i sendeskjema, leverings-dugleik, kvalitet og produsentens skjønsemd forNRKs allmennkringkastingsoppdrag. Tabell 14.2viser korleis NRKs eksterne kjøp fordeler seg påulike programkategoriar. Den største deleneksterne produksjonar i NRK er innanfor sjan-grane drama og underhaldning.

14.4 Status i andre land

Som nemnt ovanfor, inneheld AMT-direktivetminimumsreglar for europeiske kringkastararskjøp frå eksterne produsentar. Alle kringkastararskal bruke minst 10 pst. av sendetid eller pro-grambudsjett på uavhengige produsentar. Dettegjeld for alle land i EØS-området.

14.4.1 Sverige

I SVTs sendeløyve, Tillstånd för Sveriges Televi-sion AB att sända tv och sökbar tekst-tv, blir det lagtvekt på at SVT skal ha variasjon i programproduk-sjonen med kombinasjon av eigenproduksjon,eksternproduksjon og samproduksjon. I § 7 stårdet:

SVT skal verka för mångfald i programverk-samheten genom en variation i produktionsfor-mer. Vid sidan om en betygande egen program-produktion skal utläggningar, samarbetspro-jekt och inköp av program bidra till dennevariation liksom utomståendes medverkan iden egna programproduktionen.

Bruk av ytterlegare krav til eksterne produksjo-nar i form av f.eks. kvotar vart vurdert i proposi-sjon 2012/13:164 Bildning och tilgänglighet – radiooch tv i allmänhetens tjänst 2014–2019. Der vartdet konkludert med at kvotar for bruk av eksterneproduksjonar ikkje bør innførast, og at det bør

Merk: Det frie programbudsjettet er programbudsjettet ekskludert nyheiter, sport, distriktskontora, NRK Sápmi og innkjøp.Kjelde: NRK

Tabell 14.1 Del av TV-budsjettet som går til eksterne produksjonar

TotaltTV-budsjett

Det frie program-budsjettet Ekstern

Norsk film ogdokumentar

Eksterntotalkostnad

Prosentdelekstern

2007 1 244 770 655 958 115 284 115 284 18

2008 1 308 478 701 162 142 498 142 498 20

2009 1 373 991 646 106 133 944 5 490 139 434 22

2010 1 451 379 725 518 199 798 5 960 205 758 28

2011 1 432 458 699 918 195 946 9 448 205 394 29

2012 1 454 734 737 927 205 932 6 649 212 580 29

2013 1 528 747 786 244 236 277 8 398 244 676 31

2014 1 500 415 823 640 221 983 6 632 228 625 28

Tabell 14.2 Prosentdel av eksterne produksjonar per sjanger

2010 2011 2012 2013 2014

Drama (born/vaksne) 29 33 26 45 23

Underhaldning 41 29 48 28 36

Fakta-underhaldning 12 25 10 11 10

Dokumentar 8 6 5 6 7

Born 7 4 10 9 23

Animasjon 1 2 0 0 0


vere opp til SVT sjølv å fastsetje mengda på grunn-lag av dei allmennkringkastingsforpliktinganesom ligg føre. Det vart likevel lagt til grunn atdelen av eksterne produksjonar skulle aukast overtid.

Den svenske produsentforeininga og SVT harvorte samde om såkalla «normalvillkor»1. Vilkåraer ikkje obligatoriske, men rettleiande for samar-beidet mellom SVT, produksjonsselskapa og films-kaparar, og er meinte å skape rammer for visings-rettar, vidareutnytting og fordeling av rettar oginntekter.

I 2013 års filmavtal2 som er inngått mellomden svenske staten, kringkastarane og filmbran-sjen, er kringkastarane plikta til å støtte svensk fil-mindustri for å sikre at Sverige skal vere ein lei-ande filmnasjon i Europa. I avtala står det blantanna at SVT må bidra med i snitt 41.3 millionarSEK per år til samproduksjon/medfinansiering/kjøp av visingsrett til svensk film (spelefilm, kort-film, dokumentar), og betale 42.1 millionar SEK iåret til Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Dei andrekringkastarane TV 4 AB, C More EntertainmentAB, Modern Times Group MTG AB, SBS TV ABskal også betale definerte summar.3

14.4.2 Danmark

I Mediepolitisk aftale for 2015–2018 er det spesifi-sert at DR skal bruke 300 mill. danske kroner påeksterne produksjonar i gjennomsnitt per år iavtaleperioden, og at DR skal bruke eksterne pro-dusentar for utvikling av digitale læringsspel rettamot born. Av omsyn til behov for fleksibilitet kanDR fråvike dei årlege måltala, så lenge kravet eroppfylt for den samla kontraktsperioden. Det erogså uttrykt krav om at DR har ansvar for å fremjedialogen med uavhengige produsentar, lage einoffentleg plan for den eksterne utsetjinga, opplyseom programplanlegging og vurderingar om brukav eksterne produksjonar på ein årleg informa-sjonsdag og invitere til ein årviss «pitchdag» der

uavhengige produsentar kan leggje fram nyeidear.

I tillegg stiller Filmaftale 2015–2018 krav tilDR og TV 2 om bruk av midlar til dansk film. Avdei 65 mill. danske kronene kvar av dei i gjennom-snitt skal bruke på dansk film årleg, skal kvarkringkastar setje av gjennomsnittleg 57 mill. dan-ske kroner årleg i støtte til spelefilm og dokumen-tarfilm. Minst 25 pst. av dette skal brukast på filmfor born og unge. Kvar kringkastar skal i tilleggsetje av 8 mill. danske kroner årleg til talent-utviklingsordninga New Danish Screen via DetDanske Filminstitut.

14.4.3 Finland

Ifølgje den finske lova om TV- og radioverksemd§ 17 a skal ein kringkastar reservere 15 pst. avsendetida til program laga av uavhengige produ-sentar utanom den fastsette tida til nyheiter,sportshendingar, spel, reklame, tekst-TV-tenesterog telekjøp, eller alternativt 15 pst. av det totaleprogrambudsjettet. Frå 1. januar 2015 er det plan-lagt å auke denne kvoten til 19 prosent.


Ifølgje den britiske kringkastingslova, TheCommunication Act 20034, skal kringkastarane haeit breitt spekter av programtilbod. I § 277 står detat minst 25 pst. av programtilbodet skal vere tingafrå uavhengige produksjonsselskap.

For BBC er det i BBCs Framework Agreement itillegg kravt at 50 pst. av all programbestilling iBBC skal vere reservert intern produksjon,medan interne og uavhengige produsentar skalkonkurrere om dei resterande 25 pst. (jf. punkt52). Denne modellen, også kalla The Window ofCreative Competition (WoCC), vart utvikla av BBCtil revideringa av BBCs Royal Charter i 2006 ogsom følgje av dei visjonane som vart diskuterte idokumentet Building Public Value – Reviewing theBBC for a digital World5 i 2004.

Føremålet med WoCC, som vart effektuert i2007, har vore å stimulere til konkurranse mellomBBCs interne produksjonsmiljø og uavhengigeprodusentar. I praksis fungerer ordninga slik atBBC årleg lagar ein detaljert plan basert på kanal-og sjangerstrategiar og behov i BBC, der det stårkva type program dei ser etter og til kva pris. Der-

1 http://www.svtb2b.se/?page_id=922 Avtala vart forlenga til 31. desember 2015 den 11. septem-

ber 2014.3 TV 4 AB skal betale høvesvis 11,2 mill. kroner årleg til stif-

tinga og 23 mill. kroner til samproduksjon, medfinansieringog kjøp av visingsrett. C More Entertainment AB skalbetale 2,3 mill. svenske kroner årleg til stiftinga og 0,6 mill.svenske kroner til samproduksjon, medfinansiering og kjøpav visingsrett. Modern Times Group MTG AB skal betale4,6 mill. svenske kroner årleg til stiftinga og 1,1 mill. sven-ske kroner til samproduksjon, medfinansiering og kjøp avvisingsrett. SBS TV AB skal betale 2,3 mill. svenske kronerårleg til stiftinga og 0,6 mill. svenske kroner til samproduk-sjon, medfinansiering og kjøp av visingsrett.

4 Communications Act 2003, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents.

5 http://downloads.bbc.co.uk/aboutthebbc/policies/pdf/bpv.pdf.


etter kan både interne og eksterne produsentarleggje fram programidear og konkurrere om pro-sjektmidlar. Ordninga blir vurdert annakvart år avBBC Trust.

14.5 Høyringsfråsegnene til NRK-plakaten

Eit gjennomgåande trekk i høyringsfråsegnene erat aktørar i produksjons- og filmmiljøet ønskjer atdet blir stilt strengare krav til NRKs bruk av uav-hengige produsentar. Andre instansar som NorskPEN og Norsk Journalistlag er skeptiske til detteav omsyn til NRKs redaksjonelle fridom, og at deieksterne produksjonsselskapa har utanlandskeeigarar.

Meir konkrete krav

Aktørar frå film- og produksjonsbransjen ønskjerat det blir stilt strengare krav til at NRK set utmeir av programproduksjonen. Norske filmregissø-rer peikar på at NRKs finansieringsdel i fiksjons-og dokumentarfilm er låg og argumenterer for atdepartementet bør krevje at NRK skal bidra i endåstørre grad. Dei skriv:

KUD kan kreve i større grad at NRK brukerlisensavgiften til å styrke produksjon av filmerutenfor NRK. Et sterkt produksjonsmiljø uten-for NRK eksisterer allerede og NRK skal bidrai enda større grad med midler til produksjonersom representerer kvalitet, mangfold ogytringsfrihet.

Dei føreslår vidare å leggje ned NRK Super somlineær TV-kanal for å frigjere midlar til produksjonav barnefilmar og program som kan strøymast pånett. Sidan sjåarvanane blant born og unge harendra seg og meir av TV-konsumet skjer «ondemand» via NRKs nettsider, føreslår dei at NRKsSuper blir ein reindyrka nettkanal.

Produsentforeningen/Virke viser i sitt høyrings-svar til at medlemene deira kan levere «dobbelt såmye som de gjør i dag», og at bransjen er konkur-ransedyktig på pris. Dei understrekar vidare atdet er viktig at NRK brukar eksterne produsentarfrå heile landet i norske og samiske TV-produksjo-nar, og at NRK bør ta i bruk eksterne produsentarfor å lage norske spel.

NRK stiller seg i si høyringsfråsegn positiv til åsetje ut meir av programproduksjonen. Selskapetpeikar på at det har auka mengda eksterne pro-duksjonar dei siste fem åra og vil halde fram å

auke delen basert på vurderingar av kva som gag-nar publikum. NRK ønskjer at eventuelle aukakrav blir sett som rullerande mål til eksterne pro-duksjonar over ein tidsperiode, altså ikkje per år.Det er fordi det eksterne tilbodet ikkje er nokonstatisk storleik og vil variere etter bl.a. behov isendeskjema og omstende knytte til produksjons-prosessar.

I brev av 17. desember 2014 til departementetkonkretiserer NRK synet sitt og føreslår følgjandemål for eksternutsetjing:– Fase 1: opptrapping (2016–2017), der NRK i

snitt set ut minimum 35 pst. av TV-budsjettetdesse to åra.

– Fase 2: 3-årig driftsfase (2018–2020), der NRKi snitt set ut minimum 40 pst. av TV-budsjettetdesse tre åra.

Utanlandske eigarar

Norsk Journalistlag og Norsk PEN skriv i høy-ringsfråsegnene at dei er skeptiske til at NRK skalpåleggjast å setje ut ein større del av produksjo-nane til eksterne miljø fordi mange av produk-sjonsselskapa har utanlandske eigarar. NorskJournalistlag meiner det dermed er fare for atfleire produksjonar blir lagde til utlandet for ånytte seg av billegare arbeidskraft. Dei skriv føl-gjande:

Vi er skeptiske til forslaget om å pålegge NRK åsette ut en større andel av produksjonene tileksterne miljøer. Mange av de store produk-sjonsselskapene har utenlandske eiere. De sisteårene har vi sett at flere produksjoner er blittlagt utenfor Norge for å få tilgang på billigerearbeidskraft. NJ er opptatt av at lisenspengenebrukes til å utvikle norske produksjonsmiljøerog journalistiske ideer. NRK samarbeider alle-rede med andre norske produksjonsmiljøer.Både gjennom utveksling av folk og kompe-tanse, men også ved utlån av utstyr og lokaler.Dette er et samarbeid NJ mener er nyttig for alleparter, og som ikke trenger å bli låst til faste pro-sentvise rammer.

NRKs redaksjonelle fridom

Norsk PEN er prinsipielt mot for stor detaljstyringav NRK fordi det kan påverke NRKs redaksjonellesjølvstende. Dei skriv:

Valg av produksjonskompetanse berører sen-trale redaksjonelle spørsmål. Norsk PEN rea-gerer prinsipielt kritisk og spørrende hvis


departementet og politisk ledelse vil influerepå slike faglige og redaksjonell beslutninger.Enhver kvotering eller begrensning av NRKsfrie produksjonsvalg er inngrep i den redaksjo-nelle frihet og vil være politisk detaljstyring ogvil måtte underkastes kritisk offentlig debatt.


14.6.1 Grunngjeving for fleire eksterne produksjonar i NRK

Som nemnt innleiingsvis står det i Sundvolden-erklæringa at regjeringa har som mål å auke deleneksterne produksjonar i NRK. Etter departemen-tets syn bør NRK ha ambisiøse planar omeksternutsetjing av produksjonar. NRK er i kraftav storleiken på programbudsjettet sitt ein storaktør i den norske marknaden. Dersom NRK plas-serer ein større del av programbudsjettet ieksterne produksjonar, vil det gje ein positiv sti-mulans til den uavhengige produksjonsbransjen iheile Norge. Blant anna vil det kunne føre tilstørre kontinuitet i det einskilde produsentselska-pet. Konkurranse frå ekstern utsetting verkerpositivt inn på NRKs eigenproduksjon. NRKsinterne produksjonsmiljø må vere opne for mog-legheita for at ein større del av programbudsjettetkan brukast på eksterne produksjonar, dersomdei eksterne produksjonane har ein høgare kvali-tet enn interne produksjonar. Konkurransen vilkunne stimulere til auka innovasjon og kreativitethos NRKs eigne produsentmiljø. Departementetvil samstundes understreke kor viktig det er atNRK held ved lag eit sterkt internt produksjons-miljø. Sterke, kreative miljø med ymse former forkompetanse i NRK kan ha positiv overførings-verdi på tvers av redaksjonane. Vidare kan NRKmed sine tradisjonar og breie røynsle fungeresom eit kompetansesenter i bransjen. Når NRKinvesterar i eksterne produksjonar, kan dette oginnebere gjensidig utveksling av kompetanse ogerfaring til beste for både NRK og dei eksterneproduksjonsmiljøa. Krafta i det interne produk-sjonsmiljøet er viktig for oppfylling av allmenn-kringkastingsoppdraget. Eit vitalt internt produk-sjonsmiljø kan også vere ein viktig føresetnad forat NRK skal kunne opptre som ein profesjonell ogkompetent tingar av eksterne produksjonar.

Spørsmålet om kva krav som skal stillast tilNRK om eksternutsetjing, dreiar seg dermed omå finne god balanse mellom omsynet til NRKsinterne kompetansemiljø på den eine sida ogomsynet til eit vitalt miljø av uavhengige produ-sentar på den andre.

Departementet har merkt seg at somme høy-ringsinstansar er opptekne av at nokre av produ-sentselskapa har utanlandske eigarar. Dette kanetter departementets syn ikkje tilleggjast vekt.Den kulturpolitiske interessa kjem av eit mangfaldav uavhengige produksjonsmiljø, og av ateinskilde produksjonar er forankra i ein norskkontekst og atterspeglar norsk røyndom. Sjølv ommange av produksjonsselskapa har utanlandskeeigarar, vil produksjonsmiljøa i desse selskapavere norske. Etter departementets syn er det difori seg sjølv ikkje problematisk at somme produk-sjonsselskap har utanlandske eigarar. Det kan idenne samanhengen også visast til at ei rad nor-ske medieselskap, f.eks. TV 2 og P4, har utanland-ske eigarar, jf. kapittel 3.

14.6.2 Utforming av krav til NRK

Produsentforeningen/Virke har i høyringsfråsegnanemnt at bransjen har kapasitet til å ta på segmange fleire bestillingar enn i dag. NRK har peiktpå at for rask opptrapping av NRKs eksterne kjøpvil kunne føre til uheldig prispress i bransjen.

Konsulentfirmaet Ideas2evidence har på opp-drag frå Kulturdepartementet kartlagt økonomieni den norske film- og TV-produksjonsbransjen.Ifølgje rapporten Åpen fremtid – en utredning omøkonomien og pengestrømmene i filmbransjen (7/2014) har den norske produksjonsbransjen vel1000 tilsette i rundt 180 selskap. I rapporten blirdet vist til at omsetninga i produksjonsbransjenhar auka med 55 pst. frå 2008 til 2012, og at bran-sjen omsette for ca. 2,3 mrd. kroner i 2012. Saman-likna med NRK-budsjettet for eksterne produksjo-nar same året, som låg på om lag 212 millionar,tyder det at NRK står for om lag 9 pst. av omset-ninga i produksjonsmarknaden.

I rapporten blir det også vist til at sjølv ombransjen som heilskap opplever vekst, er denprega av fragmentering. Lønsemda varierer forulike typar produksjonsselskap og dei som ihovudsak driv med TV-produksjon, er meirrobuste enn selskapa som engasjerer seg i film- ogdokumentarproduksjon.

Rapporten inneheld også eit estimat for forde-linga av finansieringskjeldene til produksjonssels-kapa. Estimatet er sett opp på grunnlag av ei spør-jeundersøking blant uavhengige produsentar. Iføl-gje estimatet står kringkastarane for 66 pst. avsamla inntekter i produksjonsselskapa. Av dessestår NRK for 11 pst. og dei kommersielle for 55prosent. Det er derimot relativt store variasjonar ikor stor rolle kringkastarane spelar for ulike for-mer for produksjonsselskap,6 jf. tabell 14.3. I rap-


porten blir det elles vist til at TV-produsentane ispørjeundersøkinga nemner at NRK har fått eingradvis mindre sentral posisjon som finanseirings-kjelde dei siste åra.

Rapporten indikerer at NRK i dag har relativtavgrensa tyding for produksjonsbransjen. Det erdifor sannsynleg at NRK kan auke eksterne kjøpover tid utan at dette utfordrar kapasiteten i bran-sjen. Departementet vil i denne samanhengenogså vise til at NRK i nokon mon nyttar seg avekstern arbeidskraft når dei produserer programinternt. Denne arbeidskrafta vil truleg vere tilgjen-geleg for dei uavhengige produksjonsselskapadersom NRK set ut meir av produksjonen sin.

Departementet vil samstundes nemne NRKsbehov for intern produksjonskompetanse. NRKbør halde ved lag sterke interne produksjonsmiljø

som kan sikre høg fagleg kvalitet og vareta all-mennkringkastingsverdiar. Som nemnt tidlegare,er det difor ikkje ønskeleg at NRK blir ein reininnkjøpsorganisasjon. Det er likevel rom for atNRK aukar mengda eksterne kjøp.

Som nemnt ovanfor, praktiserer Storbritanniaei tredelt løysing der 50 pst. av programbestillingaer reservert for intern produksjon, 25 pst. er settav til ekstern produksjon, medan eksterne oginterne produksjonsmiljø skal konkurrere om deiresterande 25 prosentane. Sidan denne løysingavart innført i 2007, har det skjedd ei oppblom-string av den uavhengige produksjonsbransjen iStorbritannia. Fordelen med ei slik løysing er atden fremjar konkurranse mellom interne ogeksterne produksjonsmiljø, noko som igjen kanstimulere kreativitet og kvalitet. På den andre sidaskapar ein slik modell trong for eit omfattandeadministrativt apparat for å sikre rettvise konkur-ransevilkår. Etter departementets syn vil ei slik

6 Ideas2Evidence skil mellom selskap som i hovudsak produ-serer spelefilm, dokumentar og TV-produksjon. Dei peikarsjølve på at inndelinga er basert på skjønn.

Figur 14.1 Kampen om tungtvannet er ei ekstern produksjon produsert av Filmkameratene for NRK. Serien er ei dramatisering av tungtvatnaksjonen mot Norsk Hydros fabrikk på Vemork ved Rukjan under annan verdskrig. Serien fikk høge seertall og vann seks priser under Gullruten 2015. På bildet sjåas Eirik Evjen som Idland, Mads Sjøgård Pettersen som Kayser, Tobias Santelmann som Rønneberg, Frank Kjosås som Haukelid, Endre Ellefsen som Storhaug og Ole Christoffer Ertvaag som Strømsheim.

Foto: Filmkameratene AS/Jiri Hanzl


løysing vere for administrativt krevjande til åpasse for norske tilhøve.

Departementet viser til at NRK stiller seg posi-tiv til å setje ut meir av programproduksjonen. I2014 brukte NRK ca. 28 pst. av det frie program-budsjettet på eksterne produksjonar. NRK harsjølv signalisert at denne delen vil auke. NRK har ieit innspel til departementet sagt at dersom depar-tementet vil fastsetje formelle krav, kan dette gje-rast ved at selskapet for åra 2016 og 2017 i gjen-nomsnitt skal setje ut minst 35 pst. av det frie pro-grambudsjettet for TV (dvs. programbudsjettet forTV utanom nyheiter, sport, distriktsnyheiter, NRKSápmi og innkjøp av utanlandske program). Foråra 2018–2020 kan kravet vere at selskapet leggarut minimum 40 pst. av desse åras budsjett tileksterne produsentar.

Som nemnd over meiner departementet atNRK bør ha ambisiøse planar om eksternutsetjingav produksjonar. Departementet føreset at NRKgradvis trapper opp kjøp frå eksterne produsentarog tek NRKs opplegg for kjøp av eksterne produk-sjonar i 2016 og 2017 til etterretning og føreset atdei blir gjennomførde. Frå og med 2018 meinerdepartementet at NRK i rullerande treårsperiodarskal leggje ut minst 40 pst. i gjennomsnitt av detfrie programbudsjettet for TV til eksterne produk-sjonar. Departementet legg til grunn at dette vilsikre auka innkjøp av eksterne produksjonar iNRK, samstundes som NRK får ein viss tidsmes-sig fleksibilitet til å nå dette målet.

14.6.3 NRKs individuelle avtaler med eksterne produsentar

Fleire av høyringsinnspela frå produksjonsbran-sjen tek opp tema som pris, kontraktar, visingsret-tar og opphavsrettslege spørsmål.

Behovet for regulering av avtaler som blir inn-gådde mellom NRK og produksjonsselskapa, vartdiskutert i St.meld. nr. 30 (2006–2007). I meldingablir det vist til Einarssonutvalets tilråding om åsetje opp standardkontraktar mellom fjernsynska-nalane og produsentane. Departementet konklu-derte då med følgjande:

Departementet viser til at standardkontraktermå fastsettes i avtale mellom partene og ikkereguleres av myndighetene. Departementetser det imidlertidig som svært ønskeleg at par-tene kommer til enighet om slike kontrakter.

Departementet meiner framleis at standardkon-traktar bør fastsetjast i avtaler mellom partane.Det blir elles vist til at NRK i 2009 skipa eineksternredaksjon for å profesjonalisere kontaktenmed den eksterne produsentbransjen. Eksternre-daksjonen legg til rette for kontaktmøte og arran-gement for å fremje godt samarbeid med den uav-hengige produksjonsbransjen. Departementet leggtil grunn at NRK held fram med å fokusere på til-tak som kan fremje godt samarbeidsklima medproduksjonsbransjen.

Overslaget er basert på ei spørjeundersøking blant norske produksjonsselskap. Undersøkinga vart gjord på eit tidspunkt då deistørste TV-produsentane nettopp hadde meldt seg ut av Produsentforeningen, noko som kan ha påverka svarprosenten blant TV-produksjonsselskapa. Tabellen må difor lesast med atterhald om dette.Kjelde: Ideas2Evidence Åpen fremtid – en utredning om økonomien og pengestrømmene i filmbransjen (7/2014)

Tabell 14.3 Prosentvis fordeling av finansiering på ulike kjelder

Spelefilm Dokumentarfilm TV-produksjon

Lån 3,8 0,1 0

Regionale fond 4,7 1,2 1,0

Private investorar 9,6 0,7 0,3

Minimums-garanti – distributør 14,2 0,3 7,8

Kommersielle TV-kanalar 0,9 21,3 76,3

NRK 6,6 21,5 10,1

Førehandssal av visingsrettar 2,7 3,9 0,1

Privat støtte 1,7 3,7 0,4

Støtte frå internasjonale kjelder 4,9 2,8 0,1

Anna norsk offentleg støtte 4,2 13,5 0,9

NFI 39,1 21,2 1,7


14.6.4 Tilskot frå allmennkringkastarane til norsk filmproduksjon

I Sverige og Danmark er allmennkringkastaraneplikta til å investere i nasjonal filmproduksjongjennom fleirårige filmavtaler som med jamnemellomrom blir forhandla fram mellom staten ogbransjen. I Noreg har TV 2 som nemnt vore pålagtå betale eit årleg vederlag til Filmfondet som eindel av vilkåra i avtala mellom Kulturdepartemen-tet og TV 2. For 2015 utgjer TV 2s vederlag tilFilmfondet 10,7 mill. kroner. Med unntak av TV 2-vederlaget har ikkje dei norske allmennkringkas-tarane formell plikt til å investere i filmproduk-sjon.

Fleire norske dramaseriar, bl.a. Halvbroren(NRK), Frikjent (TV 2) og Kampen om tungtvan-net (NRK), har dei siste åra hatt mellom 600 000og 1 300 000 sjåarar på nokre episodevisingar.Norske seriar ser dermed ut til å kunne utgjere eitmonaleg konkurransefortrinn for dei norskekringkastarane i konkurransen om merksemda tilnorske sjåarar. Så sant allmennkringkastaraneframleis har stor interesse av å investere i norskekvalitetsseriar og filmar, er det etter departemen-tets vurdering ikkje behov for å leggje statlegeføringar for omfanget av investeringane til all-mennkringkastarane i norske audiovisuelle pro-duksjonar. Departementet viser elles til at kultur-ministeren saman med næringsministeren og

EØS- og EU-ministeren har teke initiativ til drøf-ting av nye, berekraftige forretningsmodellar for åsikre vidare produksjon av og tilgang til norskaudiovisuelt kvalitetsinnhald i ein digital marknad,jf. omtale i stortingsmeldinga om film (2014–2015). Bransjen har teke ansvar for å føre arbeidetvidare, og vil kome tilbake til departementet medresultatet av arbeidet med å finne berekraftige løy-singar for filmbransjen som også handlar om bl.a.ansvaret kringkastarane har for å sikre produk-sjon og formidling av norsk film og serieinnhald iframtida.

Boks 14.1 Departementets konklusjonar om tilhøvet mellom

eksterne produsentar og NRK

– Departementet tek til etterretning NRKsopplegg for å auke mengda eksterne pro-duksjonar av det frie programbudsjettet forTV til gjennomsnittleg 35 pst. i 2016 og2017 og føreset at opplegget blir gjennom-førd.

– Frå og med 2018 skal NRK i rullerande tre-årsperiodar leggje ut minst 40 pst. i gjen-nomsnitt av det frie programbudsjettet forTV til eksterne produsentar.


15 Beredskap

I ein beredskapssituasjon vil det kunne vere viktigfor styremaktene å nå raskt fram med informasjonnasjonalt, regionalt eller lokalt. For å vareta bered-skapsomsyn har styremaktene etablert reguleringmed føremål å sikre:– at styremaktene har tilgang til sentrale masse-

media– at vesentlege sendarnett er tilstrekkelege

robuste

Regulering av beredskapspliktene til media hartradisjonelt vore retta mot kringkasting, primærtradio. Trass i at konsum av medieinnhald i dag ermeir fragmentert enn tidlegare, fordi det blir dis-tribuert i fleire nett og mottaket skjer via uliketypar terminalar, er kringkasting framleis reknasom den best eigna kanalen for å nå folk medinformasjon i ein beredskapssituasjon.1 Ei årsaker at kringkastingsnett er meir robuste mot utfall.Mellom anna blir ikkje stabiliteten i kringkastings-netta påverka av kor mange som brukar nettetsamstundes, slik til dømes mobilnett eller brei-bandsnett blir.

15.1 Styremaktenes tilgang til media

I kringkastingslova § 2-4 er det uttrykt formellplikt for alle kringkastarar til å sende meldingarfrå styremaktene når det har stor tyding. For åpåkalle merksemd og få folk til å lytte på meldin-gar frå styremaktene i radio, kan Sivilforsvaretnytte såkalla tyfonar.

I praksis vil ein beredskapssituasjon per defini-sjon vere høgt prioritert nyheitsstoff. Informasjonfrå styremaktene om korleis folk bør handle viltruleg likeins vere etterspurt nyheitsstoff. Det erdifor vanskeleg å tenkje seg ein beredskapssitua-sjon der styremaktene vil ha problem med å nåfram med viktig informasjon. Styremaktene har

likevel sett det som føremålstenleg å regulere sen-trale beredskapsomsyn.

Justis- og beredskapsdepartementet har inn-gått avtale med Norsk Lokalradioforbund omverksemda til lokalradiostasjonane under kriserog katastrofar.2 Avtala regulerer pliktene partanehar i beredskapssituasjonar på regionalt og lokaltnivå. Eit hovudformål er å sikre at lokalradiosta-sjonar skal formidle krisemeldingar frå styremak-tene uredigert dersom ei krise oppstår.

Pliktene til kommersielle aktørar i ein bered-skapssituasjon er ikkje regulerte utover den gene-relle plikta som følgjer av kringkastingslova § 2-4og avtala med lokalradioforbundet, jf. ovanfor.Departementet finn det ikkje naudsynt å reguleredei beredskapsmessige pliktene til kommersiellekringkastarar utover det som følgjer av dennebestemminga. Som ein tryggleiksmekanisme erdet likevel føremålstenleg med ein heimel i kring-kastingslova som gjeld alle kringkastarar.

NRK har som offentleg finansiert riksdek-kjande allmennkringkastar særlege plikteruttrykte i forskrift 6. oktober 1989 nr. 4154 omverksemda i Norsk rikskringkasting under bered-skap og krig. Departementet gjer greie for NRKssærlege beredskapsansvar i dei neste avsnitta.

15.2 Leveringstryggleik

Etter forskrifta om verksemda i NRK under bered-skap og i krig § 1 tredje ledd skal det takast bered-skapsmessige omsyn ved utbygging av anlegga tilNorsk rikskringkasting. Eit overordna omsyn bakavgjerda er å sikre at NRKs distribusjon er inn-retta slik at selskapet til kvar tid kan nå ut til heilebefolkninga med sendingane. Ryggrada i NRKssendarnett for radio og fjernsyn i bakkenettet ereit digitalt bakkenett for fjernsyn og eit digitalt(DAB) og eit analogt (FM) nett for distribusjon avradio som i praksis dekkjer heile befolkninga.

1 Så seint som i desember 2011 konstaterte ei ekspertgruppenedsett av Justisdepartementet at massemedia er den vikti-gaste kanalen for å nå raskt ut til folk med viktige meldin-gar.

2 Avtale 22. juni 2012 mellom Justis- og beredskapsdeparte-mentet, Norsk Lokalradioforbund, Norkring, Telenor ogNRK.


Sendarnettet for fjernsyn omfattar drygt 400sendarar, det digitale sendarnettet for radio 921sendarar og det analoge sendarnettet for radiorundt 3000 sendarar. Styremaktenes krav om ådekkje heile befolkninga inneber ei fleirdobling avtalet på sendarar og monaleg høgare kostnader tildistribusjon for NRK enn for kommersielle kring-kastarar.

Sendarane er ofte utsette for vêr og vind fordisendarar med høg effekt gjev signala betre geo-grafisk dekning når dei er plasserte i høgt lende.Det inneber at sendarane ikkje sjeldan kan falle utpå grunn av uvêr. Mange av sendarane er innplas-serte på same sendarinstallasjon, slik at det oftefinst analoge og digitale radiosendarar og fjern-synssendarar i same masta. Utfall fører såleis til atsvært mange lydarar i kortare eller lengre perio-dar vil kunne stå utan radioog fjernsynstilgang –og andre elektroniske kommunikasjonstenestersom mobiltelefoni, dersom straumtilførselen tilsendarinstallasjonen er broten – til feilen blirretta.

NRK har ikkje lenger eige distribusjonsnett,men leiger i staden kapasitet i bakkenettet av Nor-kring. Aktørar som Norkring har etter ekomlova§ 2-10 sjølvstendig plikt til å tilby brukarane ekom-nett og -tenester med forsvarleg tryggleik i fred,krise og krig, og til å halde oppe naudsynt bered-skap.

FM-nettet til NRK har 50 hovudsendestasjonarsom er plasserte på fjelltoppar. Hovudsendaranematar ei kjede av mindre omformarar som eravhengige av at hovudsendaren er i drift. Hovud-sendarane har reservekraft, men det har ikkje deimindre FM-sendarane i omformarkjeda. Kvarkanal krev ein eigen sendar i FM, og i alt må det1836 FM-sendarar til for å få P1, P2 og P3 på lufta.Dersom ein hovudsendar fell ut som følgje avstraumbrot eller til dømes lynnedslag som slår uthovudstasjonen, vil heile omformarkjeda missesignalet sjølv om FM-sendarane i kjeda framleishar tilgang til kraft.

Regjeringa har gjort vedtak om at riksdek-kjande FM-radio kan avviklast i 2017. Digitalise-ringa av radio gjev beredskapsmessige føremo-ner. NRKs del av DAB-nettet (Regionblokka) hartotalt 762 sendarar. DAB-nettet er planlagt slik atsignalet til kvar sendar skjer separat via radiolinje.Utfall av ein sendar vil dermed ikkje forplante segnedover i kjeda av omformarar som blir mata medsignal frå større sendarar. Med aukande ekstrem-vêr er denne eigenskapen ein klår føremon. I mot-setnad til FM er alle NRK-kanalane på DAB samlai ei «pakke» som blir send ut samla frå kvareinskild sendar. NRK har dobbel dekning av

utstyr på stasjonar med sendarar som dekkjermeir enn 5000 personar. Det tyder at desse stasjo-nane har doble sendarar og sendarane har reser-vekraft og reservemating. Sendarar med dobbeldekning dekkjer 90 pst. av Noregs befolkning. Itillegg vil alle kanalane som har dekning utanfortunnel også ha dekning i tunnelen, slik at ein i einkrisesituasjon kan avbryte med direkte meldingartil alle utan omsyn til kva kanal det blir lytta til. IFM-nettet er det ofte berre NRK P1 som har dek-ning i tunnelar. Lydgjevarane til Sivilforsvaretstyfonar går i dag via FM-nettet. Ved avvikling avFM-nettet vil Kulturdepartementet saman medJustis- og beredskapsdepartementet vurdere kor-leis Sivilforsvarets signaler kan vidareførast.

NRK har i distribusjonsavtalane med Norkringstilt strenge krav om oppetid for eigne kanalar.3

Dersom ein skulle innskjerpe krava til oppetid, vildet kunne få store økonomiske konsekvensar,utan at ein kan gardere seg heilt mot utfall.

Departementet meiner at dagens reguleringer tilfredsstillande og legg ikkje opp til tiltak for åauke leveringstryggleiken i kringkastingsnetta.

15.3 Særleg regulering av NRKs beredskapsplikter

NRK P1 har ein særleg posisjon som beredskaps-kanal4 sidan kanalen har eit sendarnett på FM-bandet som både dekkjer så godt som alle hus-standar i Noreg og dertil har langt større geo-grafisk dekning enn dei andre NRK-kanalane ogdei kommersielle kanalane. Digitaliseringa avradionettet inneber at alle NRK-kanalane vil fåsame husstandsdekning som NRK P1. Dei kom-mersielle riksdekkjande kanalane vil ha ei hus-standsdekning på rundt 90 pst. Sidan NRK bådeer statleg eigd og kanalane i praksis dekkjer allehusstandar, er det naturleg at NRK også i framtidabør vere underlagt særlege beredskapsplikter.

Kringkastingslova § 2-4 gjev Kongen i statsrådheimel til å fastsetje nærare reglar i forskrift omverksemda til kringkastarane under beredskap ogi krig. Slike reglar er fastsette i forskrift om NRKs

3 Avtala spesifiserer blant anna eit oppetidskrav i heile sen-darnettet på 99,8 pst. på årsbasis. Total oppetid for NRK P1i 2011 var 99,96 pst.. Sjølv om Norkring leverer betre ennkravet på årsbasis, kan talet dekkje over relativt langvarigeog alvorlege brot lokalt. Vidare omfattar talet for total oppe-tid berre faktorar Norkring har kontroll over og kan rette.Brot som til dømes svikt i ekstern kraftleveranse er ikkjetekne med i utrekninga av oppetid. I 2011 galdt halvpartenav hendingane som førte til nedetid for NRK Radio svikt avleveranse i ekstern kraft til sendaranlegga.

4 Jf. bl.a. Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet, side 65.


beredskapsmessige plikter.5 I formålsparagrafentil forskrifta heiter det at Norsk rikskringkastingpliktar

å treffe særskilte beredskapstiltak for å sikre atinformasjon fra regjeringen når befolkningenunder beredskap og i krig.

Vidare pålegg forskrifta NRK aktivitetsplikt knytttil utarbeiding av relevante beredskapsplanar,planlegging av eigne anlegg med tanke på bered-skap og deltaking i øvingar som ledd i det sivil-militære samarbeidet om totalforsvaret. Forskriftapresiserer elles at NRK skal dekkje utgifter tilberedskapsplanlegging innanfor dei ordinærerammene til verksemda.

NRKs bistand til regjeringa ved tryggingspoli-tiske kriser, beredskap og krig var tidlegare sær-skilt regulert i ei eiga avtale mellom Statsmi-nisterens kontor og NRK6 med definert plikt forNRK til å stille redaksjonelle og tekniske ressur-sar til rådvelde for regjeringa i slike situasjonar.Avtala vart oppheva i juni 2012 fordi det ikkje len-ger var ønskeleg eller naudsynt å påleggje NRKplikt til å stille redaksjonelle ressursar til rådvelde.Regjeringa grunngav dette med at ei slik avtalekan reise spørsmål om den redaksjonelle integri-teten og frie posisjonen til NRK, og at regjeringadessutan har eit fullgodt profesjonelt apparat som

kan handtere redaksjonelle oppgåver i ein eventu-ell beredskapssituasjon.

I Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerheter det lagt til grunn at NRK framleis bør ha plikt tilå stille mobil teknisk kapasitet til rådvelde forregjeringa, slik at den kan sende ut viktige meldin-gar same kvar den oppheld seg. Departementetlegg opp til at dette omsynet kan omtalast på einkortfatta og heilt overordna måte i forskrifta, og atdet nærare innhaldet i NRKs plikter blir spesifiserti ei avtale mellom departementet og NRK. Dei kon-krete beredskapsmessige pliktene til NRK vil der-med bli regulerte i ei eiga avtale med NRK, medandei overordna reglane framleis vil bli regulerte iforskrift som i dag. Dette vil sikre at grunnleg-gjande plikter er regulerte i forskrifta, samstundessom ein får større fleksibilitet med ei avtale somkan endrast utan omfattande prosedyrar.

5 Forskrift av 6. oktober 1989 nr. 4154 om verksemda i Norskrikskringkasting under beredskap og i krig.

6 Avtale inngått 1. januar 1989 etter kgl. res av 16. september1988 om «Instruks for Regjeringens presseog informa-sjonstjeneste» vart oppheva etter iverksetjinga av Instruksfor departementenes arbeid med samfunnssikkerhet ogberedskap m.m. 15. juni 2012.

Boks 15.1 Departementets konklusjonar om beredskap

– Den generelle bestemminga etter kring-kastingslova § 2-4 som gjeld alle kringkas-tarar i ein beredskapssituasjon, og sominneber plikt til å sende meldingar fråstatsmakta når det er vesentleg viktig, blirført vidare.

– NRKs overordna plikter om å sikre at infor-masjon frå regjeringa når heile befolk-ninga, skal vere regulerte i forskrift.

– NRKs meir detaljerte beredskapsmessigeplikter til å gje teknisk bistand til regjeringaskal vere regulerte i ei eiga avtale meddepartementet.


16 Kommersiell allmennkringkasting

16.1 Innleiing

Styremaktene har aktivt lagt til rette for kommer-siell allmennkringkasting i ei årrekkje. Dette kjemdels av at frekvensressursar for kringkasting harvore eit knappheitsgode som det har vore knyttforpliktingar til, og dels av eit politisk ønske om åsikre at NRK ikkje skal vere åleine om tilby all-mennkringkastingsinnhald. Per i dag er det einTV-kanal (TV 2) og to radiokanalar (Radio Norgeog P4) som har status som riksdekkjande kom-mersielle allmennkringkastarar i Noreg. I tillegger ei rad kommersielle lokalradioar underlagdeallmennkringkastingsplikter.

I Meld. St. 8 (2010–2011) Digitalisering avradiomediet la Kulturdepartement til grunn at detikkje vil vere grunnlag for å stille konsesjonsplik-ter etter at FM-nettet blir sløkt. Avgjerda vartgrunngjeven med at det riksdekkjande DAB-net-tet vil ha kapasitet tilnærma lik etterspurnaden, ogat det difor ikkje lenger vil vere grunnlag for åstille konsesjonsplikter for riksdekkjande radio-kringkasting. Dette tyder at kommersiell allmenn-kringkasting på radio vil bli avvikla når FM-nettetblir sløkt i 2017. Vurderingane i dette kapittelet erdifor knytte til kommersiell allmennkringkasting iTV.

16.2 Statens avtale med formidlings-pliktig kommersiell allmenn-kringkastar

Statens avtale med formidlingspliktig kommersi-ell allmennkringkastar er eit sentralt verkemiddelfor å sikre privat allmennkringkasting. Avtala vartinngått med TV 2 i 2010 etter ei open utlysing derTV 2 var einaste søkjar. Avtala føreset at TV 2shovudkontor og sentrale nyheitsredaksjon er iBergen. TV 2 pliktar vidare å sende visse typar all-mennkringkastingsinnhald og betale 10 mill. kro-ner per år til Filminstituttets tilskot til audiovisu-elle produksjonar. Avtalen gjer TV 2 hovudkana-len formidlingsplikt i kabelnett. Avtala vart for-lenga med eitt år i februar 2015, og gjeld fram til31. desember 2016. Føremålet var å leggje til rette

for ei vurdering i denne stortingsmeldinga av ver-kemiddel for å sikre kommersiell allmennkring-kasting.

16.3 TV 2s synspunkt

TV 2 har ved fleire høve teke til orde for ymse til-tak som kan betre rammevilkåra for kommersiellallmennkringkasting.

I brev til departementet dagsett 13. juni 2013understrekar TV 2 at det har vorte mindre løn-samt å vere allmennkringkastar. TV 2 meiner ogsåat dagens ordning med formidlingsplikt er vesent-leg mindre verd enn den opphavlege einerettenkanalen hadde til å drive landsdekkjande reklame-finansiert fjernsyn.1

TV 2 viser til at lønsemda med å drive allmenn-kringkasting er under press. Ifølgje TV 2 kan einstor del av kostnadene til selskapet førast direktetilbake til allmennkringkastingsoppdraget slik deter fastsett i avtala. På oppdrag frå TV 2 har TrondBjørnenak ved NHH laga ein rapport2 om kostna-dene med allmennkringkastingsoppdraget til sel-skapet. Rapporten samanliknar blant anna kostna-dene til TV 2 med TVNorge, som har ein meirreindyrka underhaldningsprofil. Føremålet medvurderinga var å kaste lys over dei økonomiskekonsekvensane av TV 2s avtale med staten ogkostnadene bundne til tilbodet om nyheiter, aktua-litet og TV-drama. Rapporten viser at TV 2 harhøge kostnader sett i høve til sjåartal, særleg forprogramkategoriane eigenproduserte nyheiter ogdrama. Ein konsekvens av dette er ifølgje rappor-ten at TV 2s allmennkringkastingsoppdrag gjer atkanalen har lågare lønsemd enn TVNorge.

1 Når det gjeld motyting frå staten i avtala med TV 2, viserTV 2 til at dette einast sikrar kanalen distribusjonsinntekterfrå kabelnett på linje med andre distribusjonsplattformer,og at avtala berre retta opp ei skeivheit som hadde kome tilsom følgje av reguleringa av kabelnett og rettane kabel-netta har til å få avtalelisens med prisfastsetjing ved nemnd.

2 Trond Bjørnenak, NHH: Allmennkringkastingsoppdraguten lisens. Hva er kostnaden og hvorfor vil den stige?(Oktober 2014)


Endeleg meiner TV 2 at TV-bransjen står fram-for store omveltingar. TV 2 viser blant anna til atreklamefinansiering gjer TV 2 sårbar for konjunk-tursvingingar, og at reklamemodellen er underveksande press av di kringkastarane i aukandegrad må skaffe inntekter frå brukarbetalte tenes-ter som Netflix og HBO.

I brevet til departementet føreslår TV 2 fleiretiltak for å betre rammevilkåra til norske kringkas-tarar. For det første føreslår TV 2 at kringkastings-politikken må vareta balansen mellom privatfinan-sierte og lisensfinansierte allmennkringkastarar.TV 2 peikar bl.a. på at dei finansielle rammene ogstyringsparametra for verksemda til NRK måutformast og avgrensast, slik at ein sikrar stortnok rom for kommersielle verksemder ved sida avNRK med tanke på dei omfattande endringanesom skjer i mediemarknaden. For det andre mei-ner TV 2 at kringkastingspolitikken må syte forlike konkurransevilkår mellom norske og utan-landske kringkastarar, og at særnorsk reguleringav TV-mediet må avskaffast. For det tredje meinerTV 2 at offentlege støtteordningar, mellom deimeirverdiavgifta, må vere teknologinøytrale.

16.4 Tydinga av kommersiell allmenn-kringkasting

Kommersiell allmennkringkasting og eit kommer-sielt tilbod av allmennkringkastingsinnhald somnyheiter og innhald på norsk har fleire positiveeffektar. For det første har kommersiell allmenn-kringkasting verdi som eit supplement til NRKstilbod. Det vil vere eit tap for mediemangfaldetdersom NRK skulle bli åleine om å tilby allmenn-kringkastingsinnhald. Det vil truleg også føre til atkvaliteten i tilbodet frå NRK blir svekt. DersomNRK skulle vere åleine om å tilby visse program-kategoriar og å tene smale grupper, ville selskapeti nokon grad misse eit incentiv til å prioritere kva-litet og mangfald overfor desse segmenta. Kom-mersiell allmennkringkasting i Noreg har dess-utan medverka til å byggje opp eit robust miljø forkringkastingsverksemd utanfor Oslo. TV 2s nær-vær i Bergen har utan tvil ført til at Bergen no erein viktig medieby i norsk samanheng. Departe-mentet meiner difor at det bør søkast å halde oppekommersiell allmennkringkasting i Noreg.

Figur 16.1 Som kommersiell allmennkringkastar har TV 2 eit særskilt ansvar for å formidle nyheiter til befolkninga. TV 2 Nyhetene er TV 2s faste nyheitssending og har sidan 1992 vore vist kvar dag klokka 18.30 og klokka 21.00. På bilete er Mah-Rukh Ali og Arill Riise i det nye nyheitsstudioet på TV 2 i Bergen.

Foto: Tor Erik H. Mathiesen / VG/ Scanpix


16.5 Utfordringar for kommersiell allmennkringkasting

16.5.1 Innleiing

Det har aldri før vore større tilbod av TV-kanalarog audiovisuelle bestillingstenester i den norskemediemarknaden enn det er i dag. Sjølv omdagens mangfaldige medietilbod utan tvil harverdi, gjev mangfaldet i seg sjølv ingen garanti forat marknaden vil føre fram programkategoriarsom er omfatta av allmennkringkastingsomgrepet(for eksempel barne-, kultur- eller nyheits- og aktu-alitetsprogram). Kommersielle aktørar vil normaltsatse på program som baserer seg på lønsem-dskriterium. Kva som er lønsamt er styrt av forret-ningsmodellen til den einskilde aktøren. Einreklamefinansiert TV-kanal vil for eksempelgjerne leggje vekt på breitt innhald for å få flestmogleg sjåarar. Brukarbetalte aktørar vil truleg istørre grad vere freista til å prioritere innhald deter høg betalingsvilje for, for eksempel sport.

16.5.2 Kostnader bundne til produksjon av allmennkringkastingsinnhald

Professor Trond Bjørnenak ved NHH har på opp-drag frå TV 2 vurdert kva kostnader som erbundne til avtala selskapet har med staten. Føre-målet med vurderinga var å rette lys mot dei øko-nomiske konsekvensane av avtala med staten ogkostnadene bundne til tilbodet av nyheiter, aktua-litet og TV-drama. Rapporten konkluderer med atdet er vesentlege meirkostnader knytte til TV 2sallmennkringkastingsoppdrag, og at kostnadenehar auka over tid. Nyheitsinnhald viser ei nedgå-ande inntektskurve og ei stigande kostnadskurve.Den manglande lønsemda kjem ifølgje rapportenav at TV 2 har høge kostnader i høve til sjåartal,særleg for programkategoriane eigenprodusertenyheiter og drama. Eit anna omstende som blirtrekt fram er at TV 2 konkurrerer med NRK omtilbod av nyheiter, og at dette er ei utfordring forTV 2, sidan NRK ikkje treng ta dei same omsynatil verdimultiplikatorar, dvs. talet på sjåarar forprogramkategorien i høve til andel kostnader. Iføl-gje Bjørnenak aukar dette kostnadene for einkommersiell aktør som TV 2. Rapporten gjer detogså sannsynleg at TV 2 har vesentlege meirkost-nader med å produsere både i Bergen og i Oslo.

Bjørnenak understrekar likevel at TVNorgehar vore svært dyktige, og at det ikkje er sikkertat TV 2 kunne ha gjort det same. Bjørnenak fram-hevar dessutan at dei totale marginane tilTVNorge truleg ville ha vorte reduserte dersom

TV 2 også gjekk inn i denne marknaden. IfølgjeBjørnenak er TV 2 og NRKs store ressursforbrukpå allmennkringkastaroppdrag ei gåvepakke tilTV Norge, sidan rivaliseringa om sjåarar (f.eks. kl.21) blir redusert.

Samtidig er det grunn til å hevde at den økono-miske situasjonen i kringkastingssektoren er posi-tiv. Kommersiell kringkasting har vore lønsam i eiårrekkje. TV 2 hadde i 2014 eit driftsresultat på719 millionar kroner, av dei var 434 millionar eineingongseffekt av omlegging av pensjonsord-ninga i bedrifta. Dermed var TV 2s resultat avdrifta 285 millionar. TVNorges driftsresultat var324 millionar kroner i 2014.

16.5.3 Utfordringar for eksisterande forret-ningsmodellar

Reklameinntekter er framleis ei hovudinntekt-skjelde for kringkastarar. Reklameinntekter ersårbare for konjunktursvingingar, og kan valdestore inntektstap i økonomiske nedgangstider. TV2 opplevde for eksempel at reklameinntektenegjekk ned med 400 mill. kroner under finanskrisai 2008 og 2009. Reklamefinansiering er også underpress som følgje av endringane i mediemarkna-den. Endringar i teknologi og brukarvanar inne-ber at TV-sjåarane i aukande grad hentar innhaldfrå andre skjermar enn TV, og at dei konsumererinnhaldet når dei sjølve ønskjer det. Reklameinn-tektene til kringkastarane blir pressa også av diTV-sendingane må konkurrere om merksemdmed andre medium. Dette er ein trend som noslår for fullt inn i heile mediemarknaden, og somviser seg bl.a. ved at aktørar som Facebook ogGoogle tek ein stadig større del av den totaleannonsemarknaden, samstundes som annonse-inntektene til tradisjonelle aktørar minkar. Deistrukturelle endringane i mediemarknaden inne-ber at kringkastarane i noko auka grad må skaffeinntekter i form av brukarbetaling. Også brukar-betaling som forretningsmodell kan vere utfor-drande. For det første er mykje audiovisuelt inn-hald på Internett gratis tilgjengeleg. I tilleggmøter kringkastarar sterk konkurranse frå storeglobale aktørar som Netflix og HBO, som berrebaserer seg på brukarbetaling.

16.5.4 Skjerpa konkurranse frå globale aktørar

Det har dei siste fem åra skjedd ei markant end-ring i den norske TV-marknaden. Globale aktørarsom Netflix og HBO har etablert tenester Noregog medverka til å endre måten audiovisuelt inn-


hald blir distribuert og konsumert på. Dei globaleaktørane har fått stor gjennomslagskraft i den nor-ske marknaden. Ifølgje overslag har kvar fjerdehusstand eit Netflix-abonnement. Endringane iTV-marknaden inneber at sjåarane har kontinuer-leg tilgang til innhald frå heile verda. Dette tyderat norske kringkastarar ikkje lenger konkurrererberre med kvarandre, dei konkurrerer medaktørar frå heile verda. Ei følgje av desseutviklingstendensane er reell risiko for at norskinnhald blir marginalisert. Det er difor grunn til åsyte for rammevilkår som kan medverke til å sikrenorsk allmennkringkastingsinnhald.


16.6.1 Vidareføring av statens avtale med formidlingspliktig allmennkringkastar

Å halde ved lag eit kommersielt allmennkringkas-tingstilbod er verdfullt for mediemangfaldet. Kom-mersiell allmennkringkasting har også ein skjer-pande effekt på NRKs tilbod. Dersom NRK skullevere åleine om å tilby visse programkategoriar ogå tene smale grupper, ville selskapet misse eitincentiv til å prioritere kvalitet og mangfald over-for desse kategoriane. Departementet vil diforlyse ut ei ny avtale om status som formidlingsplik-tig allmennkringkastar som alle interesserteaktørar kan søkje på. Dette vil bli gjort i god tid førTV 2s avtale med staten går ut 31. desember 2016.

Departementet kjem attende til innhaldet i dennye avtala. Krav om eigenprodusert nyheitstilbodog lokalisering i Bergen vil liggje fast.

16.6.2 Offentleg støtte til kommersiell allmennkringkasting

Offentleg støtte er eit mogleg tiltak som kan bidratil kommersiell allmennkringkasting. Som det gårfram av kapittel 16.6.4, vil regjeringa gje eit offent-leg utnemnt utval i oppdrag å vurdere medie-mangfaldet i Noreg. Utvalet skal bl.a. vurdere

behov, omfang og offentleg finansiering av all-mennkringkasting og nyheits- og aktualitetsmedia.Departementet har difor ikkje vurdert offentlegfinansiering av kommersiell allmennkringkastingi stortingsmeldinga.

16.6.3 Betring av rammevilkåra for kommersiell kringkasting

16.6.3.1 Revisjon av kringkastingslova

Departementet vil setje i gang eit arbeid med årevidere kringkastingslova. I revisjonen vil depar-tementet vurdere om kringkastingsregelverketbør liberaliserast og forenklast for å betre konkur-ranseevna og lønsemda til norske kommersiellekringkastarar.

AMT-direktivets sendarlandsprinsipp inneberat TV-kanalar einast er underlagde jurisdiksjoneni det landet kanalane er etablerte i. Eitt av hovud-formåla med direktivet er å leggje til rette for frirørsle av fjernsyn og audiovisuelle bestillingste-nester. Prinsippet om fri vidareformidling inneberat det einskilde EØS-landet (heretter mottakar-land) i utgangspunktet ikkje kan hindre vidare-sending av TV eller audiovisuelle bestillingstenes-ter frå tilbydarar som er etablerte i eit anna EØS-land (sendarland), jf. AMT-direktivet artikkel 3 nr.1. Sendarlandsprinsippet og prinsippet om fri vida-reformidling inneber at Noreg i utgangspunktetikkje kan setje seg imot sendingar frå TV-kanalarsom har etablert seg i eit anna EØS-land med lem-pelegare reglar og som rettar sendingane sinemot Noreg.3 For eksempel er TV3 etablert i Stor-britannia og dermed underlagt britisk kringkas-tingsregulering, sjølv om TV3 konkurrerer i densame annonsemarknaden som norske kringkasta-rar. Dette tyder i praksis at TV3 har ein konkur-ranseføremon samanlikna med norske kringkasta-rar, fordi det britiske regelverket er meir liberaltenn det norske. Ei liberalisering og forenkling avreglane i kringkastingslova er difor eit verkemid-del til å styrkje konkurranseevna til norske kring-kastarar.

AMT-direktivet er eit såkalla minimumsdirek-tiv. Dette tyder at den einskilde medlemsstatenkan innføre strengare reglar enn det som følgjer

Boks 16.1 Departementets konklusjonar om vidareføring av

statens avtale med formidlingspliktig

allmennkringkastar

– Det blir kunngjort ny avtale om status somformidlingspliktig allmennkringkastar førTV 2s avtale går ut 31. desember 2016.

3 Prinsippa er likevel ikkje til hinder for at mottakarlandetkontaktar sendarlandet og samarbeider for å få i stand eigjensidig tilfredsstillande løysing i samsvar med ein såkallakonslutasjonsprosedyre. Direktivet inneheld eit unntak fråsendarlandsprinsippet og prinsippet om fri vidareformid-ling i form av ein omgåingsprosedyre som gjev høve til ågjennomføre nasjonale tiltak, jf. AMT-direktiet artikkel 4nr. 2-5.


av direktivet. Som nemnt inneheld det norskekringkastingsregelverket på somme punkt stren-gare regulering enn AMT-direktivet. Dette gjeldbl.a.:1. Forbod mot reklame retta mot born.2. Forbod mot alkoholreklame.3. Forbod mot å ta i bruk nye reklameteknikkar

som «split screen» (dvs. at reklamen blir send ieige vindauge for å sleppe brot i direktesen-ding, for eksempel sportsarrangement).

4. Reglane for kor ofte ulike typar fjernsynspro-gram kan avbrytast med reklame er nokostrengare enn det som følgjer av AMT-direkti-vet.4

5. Maksimalt tillaten reklametid er avgrensa til15 pst. av den daglege sendetida til kringkasta-ren. AMT-direktivet opnar for at mengda rekla-meinnslag kan vere 20 pst. per klokketime.

I tillegg til å vurdere ei liberalisering av punkta 3–5ovanfor, meiner departementet at det er eit klårtbehov for å vurdere ei opprydding i kringkastings-regelverket. Fleire av vedtektene er truleg ikkjelenger relevante. Det er for eksempel ikkje lengergrunnlag for å halde oppe konsesjonsplikt for TV-sendingar. I tillegg er regelverket lite oversiktlegog dårleg strukturert som følgje av gjentekneendringar av regelverket. Det må også vurderastom einskilde teknologispesifikke føresegner børvidareførast. Dette gjeld den særskilte regule-ringa av kabelnett som følgjer av kringkastings-lova kapittel 4.

Departementet vil leggje fram eit høyringsno-tat med forslag til endringar i reklameregelverkethausten 2015. Departementet viser elles til atHelse- og omsorgsdepartementet 17. april 2015sende på høyring eit framlegg om å oppheve for-bodet mot reklame for reseptfrie legemiddel påfjernsyn.

16.6.3.2 Meirverdiavgiftsfritak for nyheits- og aktualitetsmedium

Regjeringa vil notifisere eit meirverdiavgiftsfritakfor alle nyheits- og aktualitetsmedium, medreknanyheits-TV-kanalar. Eit meirverdiavgiftsfritak fornyheits-TV-kanalar vil kunne stimulere til aukaproduksjon av norsk nyheitsbasert TV-innhald ogvil kunne kome bl.a. TV 2 Nyhetskanalen til gode.Dersom ordninga blir godkjend av EFTAs overva-

kingsorgan, legg departementet til grunn at tilta-ket vil ha positiv effekt for produksjon av norskaudiovisuelt nyheits- og aktualitetsinnhald og sti-mulere nyheits- og aktualitetstilbodet til norskebrukarar.

16.6.4 Utval som skal vurdere mediemang-faldet i Noreg

Det såkalla infrastrukturkravet i Grunnlova § 100sjette ledd inneber at staten ikkje berre skal haldeseg frå inngrep i ytringsfridomen, men også leg-gje til rette for ytringsvilkåra til borgarane. Dettetyder at det må leggjast til rette for kanalar somkan medverke til ei open og opplyst offentleg sam-tale. Staten har fleire mediepolitiske verkemiddeltil å fremje dette. Departementet meiner at det erbehov for å vurdere om verkemidla har ei for-målstenleg innretning sett i lys av endringane imediemarknaden. Regjeringa vil derfor nemneopp eit utval som bl.a. skal vurdere korleis statensverkemiddel kan innrettast for å leggje til rette forein open og opplyst offentlig samtale og stimuleretil eit mangfaldig tilbod av medium. Regjeringa vilgje utvalet følgjande mandat:– Utvalet skal vurdere kva statens mål for medie-

mangfaldet bør være, og beskrive sentraleutviklingstrekk på mediefeltet og korleis dissepåverkar mediemangfaldet

– Utvalet skal vurdere det samla norske tilbodetmed særleg fokus på to område: nyheits- ogaktualitetsmedium og funksjonen media har inyheits- og debattformidlinga, samt allmenn-kringkastarar og deira betyding for Noregsspråk og kultur

4 I samsvar med kringkastingslova kan for eksempel TV-seriar og filmar avbrytast ein gong for kvar programsetteperiode på minst 45 minutt. I samsvar med AMT-direktivetkan TV-seriar og filmar avbrytast ein gong for kvar planlagtsende periode på minst 30 minutt.

Boks 16.2 Departementets konklusjon om betring av

rammevilkåra for kommersiell allmennkringkasting

– Departementet vil setje i verk eit arbeidmed å revidere kringkastingslova. Det vilbl.a. bli vurdert om reklameregelverket børliberaliserast.

– Eit meirverdiavgiftsfritak som bl.a. omfat-tar nyheits-TV-kanalar, vil betre rammevil-kåra for kommersiell produksjon av norskaudiovisuelt nyheits- og aktualitetsinnhald,så sant EFTAs overvakingsorgan godkjen-ner dette.


– Med utgangspunkt i sin analyse skal utvaletvurdere korleis det statlege økonomiske verke-middelapparatet, bl.a. produksjonstilskuddetog kringkastingsavgifta best kan innrettast forå leggje til rette for ein open og opplyst offent-leg samtale og stimulere til eit mangfaldig til-bod av medium. Utvalet skal bl.a. vurderebehov, omfang og offentleg finansiering av all-mennkringkasting og nyheits- og aktualitets-medium. Utvalet kan også vurdere regulato-riske verkemiddel dersom dette er relevant.

Boks 16.3 Departementets konklusjon om utval som skal

vurdere mediemangfaldet i Noreg

– Departementet vil nemne opp eit utval somskal vurdere korleis mediemangfaldet iNoreg kan haldast ved lag i lys av end-ringane i mediesektoren.


17 Ny NRK-plakat

17.1 Plakatens formål og status

NRK-plakaten inneheld Stortingets overordnakrav og rammer for NRK og fastset dermed felles-skapets forventningar til NRKs tilbod. Kulturde-partementet legg i kapittel 5 i meldinga opp til atdet blir innført eit klårare skilje mellom dei over-ordna krava i plakaten og meir detaljerte krav iNRK-vedtektene. Føremålet med dette er at deioverordna krava skal drøftast og vedtakast avStortinget for å sikre open debatt og demokratiskforankring av oppdraget, medan dei meir detal-jerte punkta i vedtektene blir fastsette av NRKsgeneralforsamling ved kulturministeren og der-med kan endrast utan Stortingets samtykke.

I tillegg til at plakaten blir utforma på eit meiroverordna plan, inneber den nye NRK-plakaten ihovudsak at gjeldande oppdrag blir ført vidare.Konkrete endringar går fram av dei føregåandekapitla i stortingsmeldinga.

NRK-plakaten er det politiske styringsinstru-mentet for allmennkringkasting og NRKs verk-semd. Den formelle styringa av NRK skjer viageneralforsamlingas eigarstyring. Dette inneberbl.a. at NRK-plakaten må gjerast formelt bindandei selskapets vedtekter. Plakaten legg dermedføringar for generalforsamlingas høve til å fastse-tje meir detaljerte føresegner i vedtektene.

Departementet understrekar at både dei over-ordna krava i NRK-plakaten og dei meir detaljertekrava i NRK-vedtektene må fastsetjast medrespekt for NRKs redaksjonelle sjølvstende ogkringkastingssjefens suverene ansvar for NRKslaupande programverksemd, jf. kringkastingslova§ 6-3 og mediefridomslova. Vidare viser departe-mentet til at EØS-avtala legg visse føringar forutforminga av NRKs allmennkringkastingsopp-drag ettersom ESAs retningsliner for offentlegstøtte til allmennkringkastarar stiller krav om atoppdraget bør definerast så klårt og presist sommogleg og at oppdraget må liggje føre som eit for-melt pålegg, jf. kapittel 4.2.1.2.

17.2 Ny NRK-plakat

§ 1 NRK skal ha som formål å oppfylle demokra-tiske, sosiale og kulturelle behov i samfun-net.

§ 2 NRK skal vareta ytringsfridom og ytringsvil-kår for borgarane. NRK skal vere redaksjo-nelt uavhengig og vere balansert over tid.NRK skal bidra til å fremje den offentlegesamtala og medverke til at heile befolkningafår tilstrekkeleg informasjon til å kunne vereaktivt med i demokratiske prosessar.

§ 3 NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for åbidra til det norske mediemangfaldet.

§ 4 NRKs allmennkringkastingstilbod skal veretilgjengeleg for heile befolkninga. NRK skalta omsyn til funksjonshemma i utforminga avtilbodet sitt.

§ 5 NRK skal styrkje det norske og dei samiskespråka, og styrkje norsk og samisk identitetog kultur. Ein stor del av tilbodet skal hanorsk forankring og avspegle det kulturellemangfaldet i folket. NRK skal ha daglege sen-dingar for den samiske befolkninga. NRKskal ha program for nasjonale og språklegeminoritetar.

§ 6 NRK skal formidle norsk kultur og ein breivariasjon av norske kunstuttrykk frå mangeulike kunstnarar, ubunde miljø og kulturinsti-tusjonar. NRK skal formidle norsk musikk,film og drama og stimulere norske produk-sjonsmiljø.

§ 7 NRKs tilbod skal spegle Noregs religiøse arvog mangfald av livssyn og religion i det norskesamfunnet.

§ 8 NRKs tilbod skal i hovudsak ha norskspråk-leg innhald, og minst 25 pst. av innhaldet skalvere på nynorsk.

§ 9 NRK skal reflektere det geografiske mangfal-det i Noreg og ha eit godt lokalt tilbod oglokalt nærvær.

§ 10 NRKs tilbod skal i hovudsak vere av redaksjo-nell karakter. NRK skal streve etter høg kvali-tet, mangfald og nyskaping. NRKs tilbod skalha tematisk og sjangermessig breidde. NRKstilbod skal appellere til alle aldersgrupper.


§ 11 NRK skal fremje borns rett til ytringsfridomog informasjon, og skjerme borna mot skade-lege former for innhald. NRK skal ha norsk-språklege program for born under 12 år,jamlege norskspråklege program for unge,og jamlege program for born og unge på deisamiske språka.

§ 12 NRK skal leggje til rette for at styremaktenekan nå ut til befolkninga med informasjonover kringkastingsnetta ved nasjonale kriserog katastrofar.


18 Økonomiske og administrative konsekvensar

Innleiing

Kapittel 1 inneheld bakgrunn og samandrag.Kapittel 2 skildrar allmennkringkasting i historiskperspektiv og kva medium som har allmennkring-kastingsoppdrag i dag. Kapittel 3 inneheld eingjennomgang av sentrale endringstendensar påmediefeltet. Kapittel 4 skildrar dei rettslege ram-mevilkåra for allmennkringkasting. Ingen avdesse kapitla inneheld forslag som har økono-miske eller administrative konsekvensar.

Forankring av NRKs allmennkringkastingsoppdrag

I kapittel 5 grunngjev departementet at NRK-pla-katen blir oppheva og erstatta av ein ny og meiroverordna plakat. NRKs vedtekter skal framleisinnehalde eit uttømmande uttrykk for NRKs all-mennkringkastingsoppdrag. Tiltaket har ikkjeøkonomiske eller administrative konsekvensar.

Tilsyn og eigarstyring

Kapittel 6 inneheld bl.a. ein gjennomgang avdepartementets oppfølging av NRKs årlege rap-portar om kostnadseffektivitet. Tiltaka i kapitlethar ikkje i seg sjølve økonomiske eller administra-tive konsekvensar, men dette arbeidet har potensi-elt stor tyding for ressursbruken i NRK.

Distribusjon

Kapittel 7 inneheld ei rekkje tiltak for å syte for atNRK når breiast mogleg ut med tilbodet sitt.Framlegget om at NRKs faste radioog TV-kanalar skal gjerast tilgjengelege for heile folketvil ikkje føre til auka kostnader for NRK fordidesse kanalane alt er tilgjengelege i dei digitalelandsdekkjande bakkenetta for radio og TV. Nårdet gjeld presiseringa om at NRK-arkivet skal gje-rast tilgjengeleg for vidarebruk så langt dette erpraktisk, juridisk og presseetisk mogleg, viserdepartementet til at NRK kan fakturere for fak-tiske kostnader for utlevering av arkivinnhald tilvidarebruk. Departementet viser elles til at NRKhar digitalisert store delar av arkivet sitt. I skri-

vande stund er bortimot 100 pst. av NRKs histo-riske radiosendingar og rundt 75 pst. av NRKs his-toriske TV-sendingar digitaliserte. Departementetlegg til grunn at også den resterande digitalise-ringa av NRK-arkivet må dekkjast innanfor NRKsgjeldande økonomiske rammer.

Universell utforming

Kapittel 8 legg fram ei rekkje tiltak for å sikre atNRKs tilbod i størst mogleg grad er tilgjengelegfor folk med nedsett funksjonsevne. Det blir fast-sett eit generelt prinsipp og ei målsetjing om atNRKs samla tilbod skal vere universelt utforma.Dette inneber ei tydeleggjering av ansvaret NRKhar for å arbeide aktivt og målretta for å fremjeuniversell utforming av sitt samla tilbod. Ettersomdet dreiar seg om eit overordna prinsipp og ei mål-setjing og NRK allereie har kome langt i arbeidetmed universell utforming av tilbodet, vil dette tru-leg ikkje få større administrative eller økonomiskekonsekvensar for selskapet.

Det blir vidare gjort framlegg om å utvide ver-keområdet for kringkastingslova § 2-19 frå å vereei føresegn om teksting til ei føresegn om univer-sell utforming som også femner om audiovisuellebestillingstenester. NRKs tilbod til funksjons-hemma og tilbod om teksting er i dag meir omfatt-ande enn det regelverket i kringkastingslova stil-ler krav om. NRK tilbyr allereie teiknspråk, lyd-tekst og synstolking. Kor omfattande krav somskal stillast, vil måtte fastsetjast i samband medein komande revisjon av lova. Kostnadene vil diforvere bundne av kva krav som blir lagt fram nårlova skal endrast.

Forslaget om plikt til at direkteteksting av pro-gram blir utvida til å gjelde heile døgnet og kravetom at program som har vore teksta på fjernsynogså skal vere tilgjengelege med teksting somaudiovisuelle bestillingstenester vil truleg ikkje hastørre administrative eller økonomiske følgjer forNRK.

Kravet om at NRKs distriktssendingar snarastmogleg skal gjerast tilgjengelege med tekstingsom audiovisuell bestillingsteneste, tyder at i alt11 distriktssendingar må tekstast etter at direkte-


sendingane er avvikla. Slik teksting førekjem ikkjei dag. Departementet reknar med at tekstinga kanskje sentralt. Ettersom det ikkje er lagt opp tildirekteteksting av 11 parallelle program, men atteksting skjer i etterkant, vil eit slikt pålegg trulegberre føre til ein mindre auke i behovet for teksta-rar. Forslaget vil dermed ha avgrensa økonomiskekonsekvensar for NRK.

NRKs innhaldsforpliktingar

Kapittel 9 drøftar NRKs innhaldsforpliktingar.Departementet legg opp til at dagens innhalds-plikter for NRK i store trekk blir førte vidare. Detblir gjort framlegg om at mengda norsk musikk iradiotilbodet (P1, P2, og P3) aukar frå minst 35pst. til minst 40 pst. Dette vil ikkje ha økonomiskeeller administrative følgjer for NRK, men vil hapositive økonomiske konsekvenser for norskekunstnarar direkte gjennom vederlag og indirektegjennom auka merksemd.

NRKs mandat – negativ avgrensing

I kapittel 10 blir det blant anna gjort framlegg omat NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidratil det norske mediemangfaldet. Departementetviser i samband med dette til at f. eks. NRKs regi-onkontor bør ta eit aktivt ansvar for å vise trafikktil lokalavisene. Dette kan auke trafikken på t.d.nettstadene til lokalavisene. I den grad dette skjer,kan det ha positive verknader for annonseinntek-tene til slike aktørar.

Finansiering av NRK

I kapittel 11 drøftar departementet ulike framti-dige finansieringsmodellar for NRK. Departemen-tet legg til grunn at dagens kringkastingsavgiftframleis er formålstenleg, men at medieutviklingapå sikt kan gjere det naudsynt å endre finansier-ingsgrunnlaget. Departementet føreslår å greie utdei praktiske og økonomiske konsekvensane avulike finansieringsmodellar for NRK og eventueltkome tilbake til Stortinget med eit lovforslag omdette.

Ei utgreiing av konsekvensar og eit eventueltlovforslag om overgang til ein annan finansierings-modell vil føre til mindre økonomiske og adminis-trative konsekvensar som vil bli dekte innanfordepartementets eksisterande rammer. Utgreiingavil gjere nærare greie for moglege økonomiske ogadministrative konsekvensar av ein eventuellovergang til ny finansieringsmodell.

Dei faktiske økonomiske rammene for NRK

Kapittel 12 drøftar dei faktiske økonomiske ram-mene til NRK og prinsipp som bør leggjast tilgrunn ved fastsetjing av nivået på kringkastings-avgifta. Departementet varslar at ein med jamnemellomrom vil vurdere kva ambisjonsnivå ein børha for allmennkringkastingstilbodet og korleisomfanget av NRKs verksemd verkar inn på kom-mersielle aktørar og det totale mediemangfaldet.Desse vurderingane vil ha visse kostnader som vilbli dekte innanfor departementets eksisteranderammar. Departementet varslar også at det vilstille auka krav til effektivisering av drifta i NRK.Alle tiltaka i kapitlet kan få konsekvensar for deiframtidige økonomiske ramane til NRK.

NRKs kommersielle verksemd

I kapittel 13 drøftar departementet NRKs kom-mersielle aktivitetar. Det blir slått fast at NRKframleis i hovudsak skal vere finansiert av kring-kastingsavgifta. Løyvet til å ha reklame på nrk.noblir fjerna. NRK nyttar uansett ikkje dette løyvet,slik at tiltaket ikkje vil ha økonomiske følgjer forNRK. Departementet vil at NRK framleis skalkunne ha inntekter frå sponsorar, men det er einføresetnad at omfanget skal vere avgrensa. Dettevil innebere at NRKs inntekter frå sponsing kanbli lågare. I 2014 hadde selskapet 42 mill. kroner isponseinntekter. NRK skal fortsatt kunne haandre kommersielle aktivitetar, men departemen-tet føreset at slike skal ha tilknyting til den redak-sjonelle verksemda. Dette vil blant anna innebereat NRK truleg må redusere noko på aktiviteten ieventmarknaden. I 2014 hadde selskapet 59 mill.kroner i inntekter frå slike aktivitetar.

NRKs kjøp frå eksterne produsentar

I kapittel 14 tek departementet til etterretningNRKs opplegg for å auke mengda eksterne pro-duksjonar av det frie programbudsjettet for TV tilgjennomsnittleg 35 pst. i 2016 og 2017 og føresetat opplegget blir gjennomført. Frå og med 2018skal NRK i rullerande treårsperiodar leggje utminst 40 pst. i gjennomsnitt av det frie program-budsjettet for TV til eksterne produksjonar. Meddagens programbudsjett svarar 40 pst. av det frieprogrambudsjettet til at NRK aukar eksterne kjøpmed om lag 100 mill. kroner. Dette vil høgst sann-synleg ha ein positiv effekt på omsetninga tileksterne produsentar, samstundes som det kangje grunnlag for ei viss nedbemanning i NRK. Ikva grad tiltaket reduserer mannskapsbehovet i


NRK avheng bl.a. av kva programkategoriar NRKvel å leggje ut til eksterne produsentar.

Beredskap

I kapittel 15 blir beredskapsansvaret til kringkas-tarane drøfta. Departementet føreslår her atNRKs overordna plikter om å sikre at informasjonfrå regjeringa når heile befolkninga skal vereregulert i forskrift, og at dei meir detaljerte bered-skapsmessige pliktene om å gje teknisk bistand tilregjeringa skal vere regulerte i ei eiga avtale meddepartementet. NRKs beredskapsmessige plikterer svært kostnadskrevjande for selskapet, menforslaga som blir fremja i denne meldinga harikkje i seg sjølve nemnande økonomiske elleradministrative konsekvensar for NRK.

Kommersiell allmennkringkasting

I kapittel 16 blir føresetnadene for kommersiellallmennkringkasting drøfta. Dersom ingenønskjer å slutte ny avtale med staten om statussom formidlingspliktig kommersiell allmenn-

kringkastar med same vilkår som dagens avtale,vil eit årleg tilskot på om lag 10 mill. kr til NorskFilminstitutts støtteordning falle bort. Oppnem-ning av eit utval som skal vurdere korleis medie-mangfaldet i Noreg kan haldast ved lag vil ha kost-nader som vil bli dekte innanfor departementetseksisterande rammar.

Dersom reklamereglane for norske kringkas-tarar blir liberalisert, vil dette gje grunnlag forbetre lønsnemnd for komersielle kringkastarar.

Ny NRK-plakat

Kapittel 17 inneheld ny NRK-plakat med over-ordna føringar for allmennkringkasting. Plakatenfører ikkje med seg større økonomiske eller admi-nistrative konsekvensar.

Kulturdepartementet

t i l r å r :

Tilråding frå Kulturdepartementet 19. juni2015 om Open og opplyst blir send Stortinget.

Forsidebilder:

Partilederdebatt på TV2. Foto: Fredrik Varfjell/NTB scanpix Masterchef TV3. Foto: Roger Neumann/VG TV2s høstlansering med Ida Fladen. Foto: Hallgeir Vågenes/VG Verdensrekord i værmelding med Eli Kari Gjengedal. Foto: Torstein Bøe/NTB scanpix Peter og Tomas Nortug. Foto: Ned Alley / NTB scanpix Fredrik Skavland i Kringkastingsrådet. Foto: Heiko Junge/NTB scanpix “The Voice” finalen på TV2. Foto: Trond Solberg/VG Lilyhammer. Foto: CapitalPictures DAB-radioer. Foto: Tore Meek/NTB scanpix Davy Wathne. Foto: Trond Reidar Teigen/NTB scanpix Netflix. Foto: Øyvind Gustavsen/VG Facebook. Foto: Stian Lysberg Solum/NTB scanpix Humor på TVNorge. Foto: Espen Solli/TVNorge. NTB Tema.Leo og Else Kåss Furuseth. Foto: NRKNyhetsanker Paal R. Peterson. Foto: NRK Hurtigruta. Foto: NRK Tungtvannet. Foto: Jiri Hanzl/Filmkameratene AS Fantorangen. Foto: NRK

Bildene er satt sammen av Lise Kihle Designsstudio AS


Tinging av publikasjonar Offentlege institusjonar:Tryggings- og serviceorganisasjonen til departementaInternett: www.publikasjoner.dep.no E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00 Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00 Publikasjonane er også tilgjengelege påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 Aurskog – 06/2015

MILJØMERKET

241 Trykksak 379

Meld. St. 38(2014–2015)


Open og opplyst

Meld

. St. 38

(20

14

–20

15

)