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“Sexta Mesa Redonda”
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La materia electoral en la justicia constitucional local Cynthia Chanut Esperón
I. Introducción
De los artículos 40, 73 y 124 de nuestra Constitución se desprende, por un lado, que en el
sistema federal existe una doble pirámide normativa, siguiendo la concepción piramidal
kelseniana: por un lado, la pirámide federal, integrada por aquellas materias enumeradas
en el artículo 73, incluyendo las facultades implícitas, y por otro, la pirámide local,
compuesta por el resto de materias no atribuidas constitucionalmente a la Federación. Por
encima de ambas pirámides se encuentra la Constitución federal. Sin embargo, entre
ambas no existe relación jerárquica, sino que se trata de competencias distintas.1
Por otra parte, de estos numerales se deriva que en la forma federal del Estado
mexicano existen dos niveles de organización judicial: uno federal y otro local. Esto implica
que el Poder Judicial está dividido en dos niveles, los cuales debieran ser, de acuerdo con
la teoría federal, independientes uno del otro. Sin embargo, la realidad apunta que el
ámbito de justicia local se encuentra –o tal vez, se encontraba— en un orden subordinado
y dependiente del ámbito federal.
El derecho electoral mexicano sin duda ha experimentado una evolución importante que
se advierte fácilmente al comparar el texto original de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, de 1917, con el vigente. El proceso de transición democrática
en nuestro país, que inició con cuestiones relacionadas con la organización y calificación de
elecciones, ha derivado en una reforma electoral en el ámbito federal, con implicaciones
indubitables en las entidades federativas.
1 En efecto, la Suprema Corte de Justicia ha señalado que entre la legislación federal y local no existe relación jerárquica, sino competencia determinada por la Constitución general, pues su artículo 133 no establece ninguna relación de tal naturaleza entre las legislaciones federal y locales, sino que, en caso de una aparente contradicción entre ellas, se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124, en tanto que todas las facultades que no estén expresamente concedidas a la Federación, se entienden reservadas a los Estados. Cfr. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Judicial de la Federación 1917‐1995, tomo I (materia constitucional), México, 1995, p. 185, tesis: “LEGISLACIÓN FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA CONSTITUCIÓN”.
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En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal,
rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma
interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas
se han mantenido dentro de la competencia local, y también han sufrido modificaciones
importantes desde el texto Constitucional federal.
En la primera parte del presente trabajo se atiende a la distribución de competencias
entre la Federación y los estados y algunos cuestionamientos sobre el desequilibrio entre
las jurisdicciones locales y la federal derivados de la estructura de nuestro sistema jurídico,
de lo cual la justicia electoral no está exenta.
En segundo lugar, se da un panorama general sobre las fuentes que informan los
derechos electorales que, como mínimo, deben prever las constituciones y legislaciones
locales, a saber: la Constitución federal y los tratados internacionales en la materia, y la
referencia a su dispersión en el texto constitucional.
En tercer lugar, se analiza lo que hemos denominado “bases fundamentales del Derecho
Electoral Local en la Constitución Federal”, es decir, las garantías y directrices previstas por
la Constitución federal conforme a las cuales deberán ajustarse las legislaturas locales al
regular la materia electoral, por ejemplo, en materia de elección de gobernadores, de
integración y designación de las legislaturas locales; en la regulación de los procedimientos
electorales estatales, de los medios de impugnación electoral y las garantías de autonomía
administrativa y jurisdiccional.
En este último apartado, se analiza la estructura de los órganos jurisdiccionales
electorales locales en las diferentes entidades federativas con el objeto de dar un
panorama general al respecto e identificar tres aspectos: si pertenecen o no al poder
judicial del Estado, si son Tribunales o Salas, si son permanentes o temporales, y el marco
normativo local en que se sustenta lo anterior. De este análisis se obtiene un reporte
esquemático y gráfico.
Asimismo, en el rubro de autonomía administrativa y jurisdiccional, se aborda el estudio
del juicio de revisión constitucional electoral, como mecanismo de revisión constitucional
de los actos definitivos de las autoridades electorales locales a cargo del Tribunal Electoral
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del Poder Judicial de la Federación, y la forma en que sus determinaciones inciden en
la definitividad de la justicia electoral local. De la misma manera, se hace un análisis
estadístico y se presenta una gráfica.
Es importante señalar que el objetivo de esta presentación no es arribar a conclusiones
finales, sino, por el contrario, se trata de un análisis preliminar con el objeto de plantear
interrogantes sobre los actuales modelos de justicia electoral de las entidades federativas,
su relación con el sistema de justicia electoral federal y la interacción entre ambos, para así
poder empezar a desarrollar nuevos modelos.
II. Distribución de competencias entre la Federación y los estados
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado la existencia de cinco
órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal,
el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el
sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los estados, los municipios
y el Distrito Federal.2
Asimismo, el Tribunal Pleno ha distinguido entre “leyes federales” y “leyes generales”,
siendo aquéllas las que regulan atribuciones conferidas a determinados órganos con el
objeto de trascender únicamente al ámbito federal; mientras que las segundas son una
excepción al artículo 124 constitucional, ya que se dictan por el Congreso de la Unión por
disposición expresa de la Constitución, por lo cual son de obligatorio cumplimiento en
todos los órdenes jurídicos federales, locales, del Distrito Federal y municipales.3
Fundamentalmente encontramos en los artículos 40, 41, 115, 116 y 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) el marco de distribución
de competencias entre la Federación y los estados.
2 ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXII, Octubre de 2005, Tesis: P./J. 136/2005, p. 2062. 3 LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, Abril de 2007, Tesis: P. VII/2007, p. 5.
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El artículo 40 de la CPEUM establece que nuestro país se instituye en una República
representativa, democrática y federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo
lo que concierne a su régimen interior, pero unidos todos en una Federación.
Esta libertad y soberanía no es absoluta, encuentra limitaciones como el artículo 41, al
disponer que las constituciones locales no pueden contravenir a la Federal, y el artículo
116, que prescribe la división del poder público de manera análoga al federal, es decir, en
Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Además, aunque el artículo 124 reserva a los estados las
facultades que no estén expresamente conferidas a la Federación, ello debe ser en sintonía
con el artículo 115, es decir, sin que las autoridades estatales invadan la esfera
competencial de los municipios.4
Por tanto, el ámbito competencial de los estados se integra, en principio, por las
facultades no expresamente conferidas a la Federación o a los municipios.5
En efecto, dado que muchas de las disposiciones que rigen el sistema electoral federal,
rigen también los de los estados, los sistemas locales han tenido que adecuar su norma
interna para ajustarla al texto de la Constitución federal. Sin embargo, algunas otras reglas
se han mantenido dentro de la competencia local, y también, han sufrido modificaciones
importantes desde el texto Constitucional federal.
Señalábamos que los dos niveles de organización judicial que existen en nuestro sistema
jurídico, el federal y el local, teóricamente son independientes uno del otro, pero que en la
realidad, la justicia local ha estado históricamente subordinada y dependiente del ámbito
federal.
Una primera explicación de esta posible subordinación de la legislación local a la federal
deriva del centralismo político y económico que el país ha vivido desde antaño,
principalmente debido a que el Congreso federal ha asumido facultades para legislar en
4 Por la particularidad de las bases constitucionales del sistema político-electoral del Distrito Federal, las mismas se excluye del presente trabajo. 5 Cfr. tesis: P./J. 81/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA FEDERACIÓN, LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. Para mayor abundamiento sobre las garantías constitucionales del derecho electoral local, Cfr. José Alfonso Herrera García, “Las garantías constitucionales del derecho electoral local”, Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2004.
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diversas áreas, desposeyendo a las entidades federativas de materias para legislar de
manera independiente, en atención al sistema de distribución de competencias del que
hablamos, y que también les ha generado un incremento del número de asuntos para
desahogar.6
Otra razón que explica el desequilibrio entre jurisdicciones es la facultad de que goza la
justicia federal en varios medios de impugnación para revisar las resoluciones de los
Tribunales locales, resolviéndose cuestiones de legalidad y de constitucionalidad local,
como sucede en el juicio de amparo directo. Esta naturaleza del amparo directo le confiere
una connotación de subordinación a la justicia local frente al ámbito federal. Además,
establece el problema de la “doble jurisdicción”, que acarrea un elevado costo económico
y de tiempo. Tal fenómeno, aunado al centralismo de facultades por parte del gobierno
federal, ha debilitado a los Poderes Judiciales de los estados, a pesar de que, la mayoría de
los litigios se originan en la justicia local. Es decir, la justicia local representa el primer
contacto de los gobernados con la administración de justicia; su debilitamiento, por tanto,
implica un grave obstáculo para un auténtico acceso a la justicia.
La existencia de esta subordinación jurisdiccional de los Tribunales locales produce
distintos efectos en el ordenamiento jurídico y en la organización estatal en su conjunto.
Una muy importante es que las entidades federativas no cuenten con las instituciones que
auténticamente resuelvan las controversias sobre la aplicación del derecho en última
instancia, lo que implica una falta de ejercicio autónomo del poder local y una debilidad
institucional ante la imposibilidad de que la interpretación que hagan de su propia
Constitución y leyes, prevalezca en definitiva, y de que sus criterios interpretativos
impacten en la administración de justicia del Estado, pues están sujetas al “visto bueno” de
la justicia federal.
Quizá lo más grave es la debilidad con la que queda estructurada la organización federal
en su conjunto ya que el ámbito local se ve subordinado totalmente a la jurisdicción
federal y, aún más grave es que ésta es la percepción más generalizada de la sociedad. Así,
6 Cfr. Cynthia Chanut Esperón, “El Poder Judicial de la Federación y la tutela de la independencia de los Poderes Judiciales Locales”, en La Justicia Constitucional en las Entidades Federativas, Manuel González Oropeza y Eduardo Ferrer Mac-Gregor (Coords.), Porrúa, México, 2006, pp. 91 y 92.
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es común escuchar que en el país existe una justicia de dos calidades: la federal y la de los
estados; aquélla en constante desarrollo y ésta en el olvido, y que los ciudadanos se
sientan más seguros en manos de un juez federal que en las de un juez de los Estados,
etcétera.
En este contexto, más adelante analizaremos el caso de la justicia electoral local y el
impacto de la justicia electoral federal en sus resoluciones.
III. La Constitución federal como referente de los contenidos mínimos de las
constituciones locales
Del apartado anterior se desprende que la Constitución general establece únicamente
exigencias mínimas que los estados pueden ampliar o detallar en uso de la facultad
conferida en el artículo 124.
La propia Constitución federal no prevé límites expresos a la posibilidad de efectuar
reformas a las Constituciones locales, esto es, no prohíbe ni siquiera restringe la facultad
de los Congresos Estatales para modificar los textos de sus Constituciones, sino que señala
los principios que deberán respetar éstas a fin de lograr la armonía con los principios
fundamentales del Ordenamiento Supremo e impedir cualquier contradicción con el
mismo.7
En materia electoral, este principio se traduce en que los sistemas electorales estatales
deben observar las garantías electorales que la CPEUM establece como marco general,
pero pueden ampliarlas o fortalecerlas, siempre y cuando no las contravengan, y no
invadan competencias de la federación o de los municipios.
El Pleno de la Suprema Corte sostuvo este criterio desde el 2002, al resolver la
controversia constitucional 16/2000, en que se determinó que la facultad otorgada
7 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO POR EL QUE SE APRUEBA LA LEY NÚMERO 53 QUE REFORMA Y DEROGA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE, NO TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS QUE EL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL ESTABLECE COMO CUESTIONES MÍNIMAS QUE LAS CONSTITUCIONES LOCALES DEBERÁN PLASMAR EN SUS TEXTOS. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002, Tesis: P./J. 33/2002, p. 901.
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a la Sala Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Veracruz para
conocer y resolver el juicio de protección de derechos humanos, previsto en la
Constitución Política de esa entidad federativa, no invade la esfera de atribuciones de los
Tribunales de la federación, pues aquél se limita a salvaguardar, exclusivamente, los
derechos humanos que establece el propio ordenamiento local. Con ello se reconoce la
facultad de las entidades federativas para establecer garantías diversas a las previstas en el
pacto federal y medios de impugnación para salvaguardarlas, lo cual no incide en el ámbito
competencial de la Federación.8
IV. El régimen interno del sistema electoral y su vinculación con los estándares
internacionales
El creciente interés en la aplicación y cumplimiento de los estándares internacionales,
sobre todo en el rubro del derecho internacional de los derechos humanos, no ha sido
ajeno a la materia electoral. En los últimos años México ha suscrito y ratificado importante
número de tratados internacionales en estos rubros, con lo cual se amplía el espectro de
derechos y se reconfigura el marco normativo aplicable.
En efecto, de acuerdo con la reciente interpretación de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en torno al nivel jerárquico que ocupan los tratados internacionales de
conformidad con el artículo 133 constitucional, éstos se ubican jerárquicamente abajo
de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la
medida en que el Estado mexicano, al suscribirlos, contrae libremente obligaciones frente
a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de
derecho interno, y deben ser cumplidos o de lo contrario se incurre en responsabilidad
internacional del Estado, tal como lo establece la Convención de Viena Sobre el Derecho de
8 CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FACULTAD OTORGADA A LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE PARA CONOCER Y RESOLVER EL JUICIO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS, PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD FEDERATIVA, NO INVADE LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LOS TRIBUNALES DE LA FEDERACIÓN, PUES AQUÉL SE LIMITA A SALVAGUARDAR, EXCLUSIVAMENTE, LOS DERECHOS HUMANOS QUE ESTABLECE EL PROPIO ORDENAMIENTO LOCAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVI, agosto de 2002, Tesis: P. XXXIII/2002, p. 903.
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los Tratados y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional
consuetudinario pacta sunt servanda.9
Asimismo, el Pleno de la Corte ha establecido que el principio de "supremacía
constitucional" implícito en el texto del artículo 133 constitucional se traduce en que la
Constitución federal, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados
internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión",
esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la
Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las
leyes generales.10
Conforme esta nueva interpretación más abierta y garantista, la Suprema Corte de
Justicia da un paso adelante respecto de sus criterios anteriores en cuanto a la ubicación
jerárquica de los tratados internacionales dentro del sistema jurídico mexicano,
confiriéndoles ahora un lugar privilegiado al situarlos por encima de las leyes generales,
federales y locales, pero por debajo de la Constitución.
En consecuencia, no sólo la Constitución federal, sino también los tratados
internacionales, orientan los derechos que como mínimo deben prever y garantizar las
constituciones locales. Por tanto, el reconocimiento y tutela de los derechos político‐
electorales no se agota en el ordenamiento doméstico (sistema jurídico mexicano con tres
9 TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario pacta sunt servanda, contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, P. IX/2007, p. 6). 10 SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, Tesis: P. VIII/2007, p. 6.
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niveles: federal, local y municipal), sino se expande a través de las normas de derecho
internacional.
Hemos de recordar que el derecho internacional de los derechos humanos, y los
sistemas internacionales de protección de derechos humanos operan con base en el
principio de subsidiariedad, es decir, se aplican cuando hay fallas o deficiencias en el
ámbito interno, pero no lo substituyen, por el contrario, lo complementan.
Asimismo, el principio de derecho internacional conocido como pro homine o pro
persona, dispone que frente a dos posibles interpretaciones de una misma norma, se
aplique la que más favorezca al individuo. No sólo eso, conforme al criterio de
interpretación dinámica del derecho internacional, la interpretación de normas que
tutelan derechos debe hacerse de manera amplia y dinámica, mientras que las de aquellas
que los restringen, requieren de una interpretación también restrictiva.
Finalmente, los principios de pacta sunt servanda y de primacía del derecho
internacional sobre el interno, imponen a los Estados parte de los pactos internacionales a
cumplir los compromisos adquiridos en ellos y que las obligaciones asumidas por el Estado
en virtud de un pacto internacional, priman sobre las que establece su derecho interno.
Pero el derecho internacional no postula su primacía en la esfera del derecho interno de
los Estados, pues éstos deciden cómo se incorpora el derecho internacional en su
ordenamiento jurídico y el rango jerárquico que éste tiene en relación con sus normas
internas. El juez interno deberá aplicar las disposiciones de su ordenamiento interno, y si
éstas le obligan preferir el derecho interno sobre el internacional, habrá emitido una
resolución válida en el sistema jurídico interno, pero entrañará la responsabilidad del
Estado en el plano internacional.
Por tanto, la clave para cumplir satisfactoriamente con las normas internacionales e
internas, se dará en la medida en que los ordenamientos jurídicos nacionales se
encuentren preparados para cumplir con las normas internacionales.
De todo lo expuesto deriva un marco normativo del derecho internacional de los
derechos humanos que vincula al Estado mexicano en su conjunto, sin que la distribución
de competencias derivado de nuestro régimen federal, lo exima del cumplimiento de las
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mismas ya que de lo contrario se incurre en responsabilidad internacional, aunque el acto
o resolución violatorio sean perfectamente conformes con la norma interna.
En lo que toca a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cada vez más se refuerza la
tendencia a aplicar en sus resoluciones tratados internacionales. Sólo por citar un ejemplo,
al resolver los amparos en revisión 218/2008, 219/2008, 220/2008, 221/2008 y 229/2008,
en sesión de 19 de junio de 2008, en los que se impugnaron las modificaciones al anterior
sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador (legislación
vigente a partir del 1 de abril de 2007), se determinó que las mismas satisfacen los
estándares internacionales en materia de derechos humanos.11 Para ello se definió en
primer lugar los instrumentos internacionales que incorporan el derecho a la seguridad
social y sus alcances, para posteriormente confrontarlos con la norma impugnada.12 El
Pleno concluyó que la Ley del ISSSTE impugnada cubría los mínimos generales que
establecen los instrumentos internacionales de derechos humanos no especializados en
seguridad social antes citados, así como con las prestaciones mínimas a que se refiere el
Convenio 102 sobre la Seguridad Social de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Incluso en la tesis aislada 2a. CV/2007, la Segunda Sala de la Corte se pronunció sobre la
conformidad del texto constitucional y la Convención Americana de Derechos Humanos,
respecto de las garantías de audiencia y de acceso a la justicia.13
11 Los amparos en revisión mencionados dieron lugar a la jurisprudencia de rubro y texto: ISSSTE. LAS MODIFICACIONES AL ANTERIOR SISTEMA DE PENSIONES Y EL INCREMENTO DE LAS CUOTAS A CARGO DEL TRABAJADOR, NO VIOLAN NORMAS INTERNACIONALES (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1 DE ABRIL DE 2007). No puede estimarse que las modificaciones al anterior sistema de pensiones y el incremento de las cuotas a cargo del trabajador, sean contrarias al principio de progresividad de los derechos sociales que prevé el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el artículo 1 del Protocolo de "San Salvador", adiciona a dicha Convención, así como el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, habida cuenta que dichas modificaciones no restringen ni menoscaban las prestaciones relativas al seguro de jubilación, de retiro en edad y tiempo de servicios, invalidez, muerte y cesantía en edad avanzada e indemnización global que regulaba la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de 1983 (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, Septiembre de 2009, Tesis: P./J. 124/2008, p. 37). 12 En ese sentido, se señaló que el derecho a la seguridad social se reconoce en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículos 22 y 25); en el Pacto Internacional de Derechos Humanos (artículos 9, 10.2 y 10.3); en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo XVI); en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 26); en el protocolo de "San Salvador" en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 9) y de manera especializada en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo sobre la seguridad social (norma mínima). 13 DERECHOS HUMANOS. LA GARANTÍA JUDICIAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 8o., NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA RELATIVA, ES CONCORDANTE CON LAS DE AUDIENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA
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Asimismo, los tribunales federales tienen diversos criterios sobre la vinculación de los
tratados internacionales, incluso respecto de la procedencia del juicio de amparo. Así por
ejemplo, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, sostiene la
procedencia del amparo contra leyes o actos contrarios a los tratados internacionales
suscritos por México, por formar parte de la Ley Suprema de toda la Unión.14 Por su parte,
el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consideró que
cuando los tratados internacionales reglamentan y amplían los derechos fundamentales
tutelados por la Carta Magna, deben aplicarse sobre las leyes federales que no lo hacen,
máxime cuando otras leyes también federales, los complementan.15
En materia electoral resulta de especial interés lo dispuesto por la Convención
Americana sobre derechos humanos, al respecto el artículo 23 dispone lo siguiente:
Artículo 23. Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los
electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 17 CONSTITUCIONALES. Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, agosto de 2007, p. 635, Tesis: 2a. CV/2007. 14 DERECHOS HUMANOS, LOS TRATADOS INTERNACIONALES SUSCRITOS POR MÉXICO SOBRE LOS. ES POSIBLE INVOCARLOS EN EL JUICIO DE AMPARO AL ANALIZAR LAS VIOLACIONES A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES QUE IMPLIQUEN LA DE AQUÉLLOS. Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVIII, Agosto de 2008, p. 1083, Tesis: I.7o.C.46 K. 15 TRATADOS INTERNACIONALES. SU APLICACIÓN CUANDO AMPLÍAN Y REGLAMENTAN DERECHOS FUNDAMENTALES. Novena Época, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XX, septiembre de 2004, p. 1896, Tesis: I.4o.A.440 A.
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2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
El precepto transcrito determina que los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades: 1. participar en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; 2. votar y ser elegidos
en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores; y 3. tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
Otros derechos vinculados con la materia electoral, tutelados por la citada Convención
son, por ejemplo, la libertad de expresión, el derecho de réplica e incluso el derecho a la
tutela judicial.16
Es importante señalar que en reiteradas ocasiones la Sala Superior del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación, ha realizado el análisis de los casos respectivos a la luz,
entre otros ordenamientos, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Sería interesante sin duda identificar a nivel local los casos en los que los órganos de
impartición de justicia de las entidades federativas resuelven los asuntos invocando
tratados o jurisprudencia internacional.
En este rubro podría reflexionarse sobre la conveniencia de transitar hacia modelos que,
como ocurre en varios países de la región, posibilitan la aplicación directa y resolución de
los casos con base en jurisprudencia y normas internacionales, aun de manera preferente a
la norma interna e incluso por encima de la Constitución. Algunos países han resuelto este
problema desde el marco constitucional, previendo en ésta la incorporación de los
tratados internacionales en materia de derechos humanos al sistema jurídico interno.
16 Al final del presente trabajo se reproducen algunos preceptos que tutelan derechos electorales en tratados internacionales de los que México es parte.
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V. Dispersión normativa de los principios constitucionales del derecho electoral local
Los principios que la Constitución federal establece para que los estados regulen la materia
electoral en sus respectivas Constituciones, son abundantes y se encuentran dispersos en
el texto constitucional, debido a la vinculación existente entre varias de las instituciones
electorales federales, con las locales y municipales; y además, como se dijo, con las normas
de derecho internacional sobre la materia, derivadas de los pactos en los que México
es parte.
Sin embargo, nos enfocaremos a comentar las normas constitucionales del derecho
electoral local que tienen incidencia directa en el ámbito local, dejándose de lado aquellas
que si bien le son aplicables, no lo son de manera exclusiva, como serían la libertad de
expresión (artículo 6); el derecho de petición en materia política (artículo 8); el derecho
de asociación y reunión en materia política (artículo 9); prohibición a los extranjeros a
participar en los asuntos políticos (artículo 33); la calidad jurídica de ciudadano de la
República (artículo 34); los derechos de los ciudadanos a votar, a ser votados, de asociarse
para participar en asuntos políticos y de ejercer el derecho de petición en materia política
(artículo 35); las obligaciones de los ciudadanos a votar y a desempeñar los cargos de
elección popular para los que hubieren sido elegidos (artículo 36); la suspensión de las
prerrogativas ciudadanas por falta de cumplimento de las obligaciones aludidas (artículo
38); la consagración constitucional, finalidad y prerrogativas de los partidos políticos
(artículo 41); etcétera.
Pero el precepto toral que informa el derecho electoral local es el artículo 116 de la
Constitución, que contiene las directrices conforme a las cuales los estados deben dividir el
ejercicio del poder público, que son como hemos dicho, los requisitos mínimos que deben
satisfacer las Constituciones locales, pero pueden ser ampliados en áreas de una mejor y
más benéfica regulación, siempre que no contravengan al Pacto Federal.
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VI. Bases fundamentales del derecho electoral local en la Constitución federal
1. Obligaciones de los ciudadanos en materia político‐electoral
El artículo 34 constitucional establece los requisitos para ser ciudadano mexicano, a saber,
ser mexicano, haber cumplido 18 años, y tener un modo honesto de vivir. Por su parte, el
artículo 36 en sus fracciones IV y V señala las obligaciones de los ciudadanos en materia
electoral, que consisten en desempeñar los cargos de elección popular de la Federación o
de los Estados (fracción IV) y desempeñar los cargos concejiles del municipio donde resida,
las funciones electorales y las de jurado (fracción V).
Es cuestionable la vigencia de estas obligaciones para los ciudadanos, máxime que en
términos del artículo 38, fracción I, el incumplimiento de las mismas sin causa justificada
acarrea la suspensión de los derechos o prerrogativas de los ciudadanos por un año,
además de las demás penas aplicables.
2. Elección de gobernador del Estado
El artículo 116, fracción I, contiene los requisitos que las constituciones locales deberán
prever en la elección y nombramiento de los gobernadores de los estados.
Se establece la duración máxima de 6 años en el cargo y los requisitos personales para
ser gobernador constitucional de un estado: ciudadano mexicano por nacimiento y nativo
de él, o con residencia efectiva no menor de cinco años inmediatamente anteriores al día
de los comicios, y tener 30 años cumplidos el día de la elección, o menos, si así lo establece
la Constitución Política de la Entidad Federativa.
Asimismo, se consagran los principios de prohibiciones absoluta y relativa de reelección
para el cargo de gobernador, según se trate de aquellos electos popularmente, en forma
ordinaria o extraordinaria; o de aquellos que hayan ocupado el cargo en la modalidad de
gobernador sustituto, interino, provisional, suplente o designado para concluir un periodo.
3. Elección de las legislaturas locales
Las directrices para integración y elección de las legislaturas locales se prevén en la
fracción II, del artículo 116 constitucional.
“Sexta Mesa Redonda”
111111999
Se establece el número de representantes en las legislaturas de los Estados proporcional
al número de habitantes; la integración de las legislaturas de los Estados con diputados
elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los
términos que señalen sus leyes; y el principio de no reelección absoluta y relativa.
4. Garantías y principios en las elecciones locales
El artículo 116, fracción III, establece las garantías que las Constituciones y leyes de los
Estados en materia electoral deberán tutelar.
El inciso a) consagra la garantía del sufragio universal, libre, secreto y directo en los
procedimientos electorales por medio de los cuales se elige al gobernador del Estado, a los
diputados al Congreso local, así como a los presidentes municipales, síndicos y regidores
de los ayuntamientos.
De acuerdo con el inciso b) del citado precepto constitucional, el ejercicio de la función
electoral deberá realizarse con base en cinco principios constitucionales básicos: el de
legalidad, el de imparcialidad, el de objetividad, el de certeza y el de independencia.
En la jurisprudencia 1/2003, el Tribunal Pleno determinó que el alcance de la citada
norma constitucional, no sólo consiste en que el legislador local deba establecer en sus
normas todas las disposiciones necesarias para que en el ejercicio de sus funciones las
autoridades electorales se rijan por dichos principios, sino que también comprende la
conformación orgánica de esos entes, dado que los principios antes mencionados fueron
establecidos atendiendo a la naturaleza y características que deben de poseer las
autoridades electorales en cuanto que son responsables del desarrollo de procesos
electorales confiables y transparentes. Así, debe estimarse que los principios de legalidad,
imparcialidad, objetividad, certeza e independencia a que alude la Constitución federal,
tienen como finalidad tanto la salvaguarda del actuar de las autoridades electorales
estatales, como la conformación de las mismas.17
17 AUTORIDADES ELECTORALES ESTATALES. SU ACTUACIÓN Y CONFORMACIÓN ORGÁNICA SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVII, febrero de 2003, Tesis: P./J. 1/2003, p. 617.
TTTEEEPPPJJJFFF111222000
5. Garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional
El artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución general, ordena que las autoridades
que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan
las controversias en la materia, deberán gozar de autonomía en su funcionamiento e
independencia en sus decisiones.
Esta autonomía se refiere a cuatro aspectos: el político, el financiero, el jurídico y el
administrativo.18 La autonomía política significa que los órganos deben funcionar sin
sujeción a algún otro; la financiera garantiza la independencia desde el punto de vista
económico; la jurídica consiste en las atribuciones del órgano para regular su operación y
funcionamiento; y la administrativa faculta al órgano electoral para establecer los
parámetros de su organización interna.19
La organización de las elecciones en los estados se realiza a través de organismos
autónomos permanentes que reciben disímbolas denominaciones. En algunos reciben el
nombre de Instituto, en otros Consejo y en otros Comisión.
El régimen de la organización y conformación de los órganos jurisdiccionales electorales
en los estados, no es uniforme. Entre otras, encontramos diferencias en su incorporación o
no al Poder Judicial estatal, si se conforman como Tribunales o como Salas, si son
temporales o permanentes, como se puede apreciar en la siguiente tabla:
Estructura de los órganos electorales locales
Estado PJ
F
No
PJF
Sala Tribunal Permanente Tempor
al
Fundamento
constitucional
local20
Aguascalientes X X X Art. 17, apdo. B,
pfo. 13
18 María del Pilar Hernández, “Autonomía de los órganos electorales”, en Reforma judicial. Revista mexicana de justicia, México, núm. 1, enero-junio 2003, pp. 79-90. 19 Idem. 20 Fuente: Dirección General del Centro de Documentación, Análisis, Archivos y Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Octubre de 2009.
“Sexta Mesa Redonda”
111222111
Baja California X X X Art. 57 , pfo. 1 y 6
Baja California
Sur
X X X Art. 87
Campeche X X X Art. 77
Coahuila X X X Art. 11 fr. IV, pfo.
2
Colima X X X Art. 86 bis, inciso
a), numeral 3,
apdo. B, fr.V y VI
Chiapas X X X Art. 14 bis, apdo.
B, fr. III y 49 pfo.
4
Chihuahua X X X Art. 37
Durango X X X Art. 90
Estado de
México
X X X Art. 13, pfo. 2
Guanajuato X X X Art. 31, pfo. 10
Guerrero X X X Art. 25, inciso c),
pfo. 9
Hidalgo X X X Art. 93
Jalisco X X X Art. 56, pfo. 1
Michoacán X X X Art. 98, A, pfo. 3
Morelos X X X Art. 86 pfo. 1
TTTEEEPPPJJJFFF111222222
Nayarit X X X Art. 135 apdo. d),
47 fr. XIX y 60 fr.
III
Nuevo León X X X Art. 43 pfo. 1
Oaxaca X X X Art. 25 apdo. E
Puebla X X X Art. 3, fr. IV
Querétaro X X X Transitorio
Quinto de la
reforma 12 de
septiembre
de 1996
Quintana Roo X X X Art. 49 fracc. II,
pfo. 7
San Luis Potosí X X X Art. 32
Sinaloa X X X Art.15 pfo 4
Sonora X X X Art. 22 inciso d)
pfo. 6
Tabasco X X X Art. 63 bis
Tamaulipas X X X Art. 20 fracc. IV
Tlaxcala X X X Transitorio
Tercero de la
reforma del 12
de enero de 2007
Veracruz X X X Art. 55
Yucatán X X X Art. 16 apdo. C,
fracc. III
“Sexta Mesa Redonda”
111222333
Zacatecas X X X Art. 90
Distrito
Federal
X X X Art. 176 Código
Electoral del
Distrito Federal
De estos datos se desprende lo siguiente:
El 44% de los órganos jurisdiccionales locales electorales pertenecen al Poder Judicial del
Estado, y el 56%, no.
1. Relación del órgano de justicia electoral con el Poder Judicial del Estado 2009
44%
56%
Pertenecen al Poder Judicial del Estado
No pertenecen al Poder Judicial del Estado
En cuanto a su estructura, encontramos que los órganos jurisdiccionales locales
electorales se conforman como tribunales o salas, las cuales pueden ser temporales o
permanentes. Así tenemos que el 85% de las Entidades Federativas (28 entidades)
responden a la estructura de Tribunales electorales permanentes; el 3% cuenta con un
Tribunal temporal (Aguascalientes); el 9% tienen Salas electorales o administrativas
permanentes (Campeche y Querétaro) y el 3% tiene una Sala electoral temporal (Tlaxcala).
TTTEEEPPPJJJFFF111222444
2. Naturaleza de los órganos de justicia electoral de los estados de la república 2009
3%
85%
9%3%
Tribunal temporal
Tribunales electoralespermanentes
Salas electorales oadministrativas permanentes
Sala electoral‐administrativatemporal
Por otra parte, el sistema de acceso a la justicia electoral local en el territorio nacional
presenta diferencias. En una primera aproximación al tema, sin ser una investigación
acabada, podemos citar algunas diferencias:
Diferente número de instancias procesales: mientras que en la mayoría de los casos, los
conflictos se resuelven en una instancia jurisdiccional, en el estado de Hidalgo la legislación
contempla dos instancias jurisdiccionales.
Diversidad en la denominación de los medios de impugnación.
Diversidad en el número de medios de acceso a la justicia electoral: van desde dos
(Querétaro), tres (mayoría de las legislaciones) y hasta cinco (Morelos y Nuevo León); aún
cuando de manera general, la procedencia de los instrumentos procesales abarca a los
mismos actos o resoluciones electorales.
Mecanismos para garantizar los derechos político‐electorales de los ciudadanos: la
mayoría de los ordenamientos electorales resultan omisos al respecto; sin embargo
algunas legislaciones electorales estatales prevén este tipo de mecanismos de tutela
(Durango, Guerrero, Morelos, Nuevo León, Veracruz y Quintana Roo, entre otros).
De esta manera, en el rubro de “garantías de autonomía administrativa y jurisdiccional”
en que nos encontramos, podemos ubicar las siguientes conclusiones parciales:
“Sexta Mesa Redonda”
111222555
No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que
encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a
los Poderes Judiciales locales, y órganos de naturaleza mixta.
En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos
jurisdiccionales electorales.
Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades
de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir
nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia.
Esta inquietud se planteó en la propuesta para elaboración del “Libro Blanco de la
Justicia Electoral en las Entidades Federativas”; un documento que ayudará para tomar
acciones concretas. 21
6. Garantía del establecimiento de medios de impugnación electoral: Juicio de revisión
constitucional electoral y acciones de inconstitucionalidad en materia electoral
a) Juicio de revisión constitucional electoral (JRC)
El establecimiento de mecanismos de impugnación electoral es una garantía
constitucional del derecho electoral local ya que a través de ellos se garantiza que los actos
y las resoluciones electorales sean siempre con apego a los principios de legalidad (artículo
116, fracción IV, inciso d)) y de constitucionalidad (artículo 99, fracción IV), esto último
como competencia exclusiva de la Suprema Corte.
Si bien desde 1986 se estableció el Tribunal de lo Contencioso Electoral como Órgano
Jurisdiccional competente para resolver los conflictos de naturaleza electoral, no es hasta
1996 con la incorporación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que se
prevé un sistema judicial de impugnación electoral y se establece un nuevo sistema de
medios de impugnación en esta materia, con repercusiones en el ámbito local, al prever
mecanismos de impugnación en contra de resoluciones de autoridades electorales
estatales.
21 Véase www.amij.org.mx. La Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia, es una agrupación integrada por todos los órganos de justicia del país; organizados en 11 apartados, de acuerdo con la materia y competencia.
TTTEEEPPPJJJFFF111222666
El juicio de revisión constitucional electoral reviste especial interés para la justicia
electoral local, ya que a través de ella son impugnables los actos o resoluciones que con el
carácter de definitivos y firmes emitidos por las autoridades electorales locales
(administrativas o jurisdiccionales)22 violatorios de la Constitución federal y que puedan
resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado
final de las elecciones de gobernadores, de diputados locales y de ayuntamientos.
Su regulación se encuentra fundamentalmente en los artículos 99, fracción IV, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, b); 189, fracción I,
d); y 195, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 3.2, d), y 86 a
93 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Conforme a estos preceptos, corresponde al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación, el conocimiento y resolución definitiva e inatacable del juicio de revisión
constitucional electoral (JRC). Tienen competencia para conocer del mismo tanto su Sala
Superior como sus Salas Regionales. La primera tiene competencia en materia de
elecciones de Gobernador y de Jefe de Gobierno del Distrito Federal; en tanto que la Sala
Regional que ejerza jurisdicción en el ámbito territorial en que se haya cometido la
violación reclamada, tiene competencia en materia de elecciones de autoridades
municipales, diputados locales, así como a la Asamblea Legislativa y titulares de los
órganos político‐administrativos en las demarcaciones del Distrito Federal. 23
Los sujetos legitimados para promover este juicio son los partidos políticos (artículo 88
LGSMIME) y procede, como se dijo, contra actos o resoluciones definitivos y firmes de las
autoridades electorales locales, con el objeto de garantizar la constitucionalidad de
los mismos, los cuales deberán cumplir ciertos requisitos, a saber:
22 El artículo 99, fr. IV, de la Constitución Federal expresamente alude a “las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios” es decir, institutos o consejos estatales electorales; y a las autoridades competentes para “resolver las controversias que surjan durante los mismos”, esto es, los Tribunales electorales estatales u órganos jurisdiccionales equivalentes. 23 El Tribunal Electoral cuenta con cinco Salas Regionales (artículo 192 LOPJF) con sede en Guadalajara (Primera Circunscripción: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora), Monterrey (Segunda Circunscripción: Aguascalientes, Guanajuato, Coahuila, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas), Xalapa (Tercera Circunscripción: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco Veracruz y Yucatán), D.F. (Cuarta Circunscripción: D.F., Guerrero, Morelos, Puebla y Tlaxcala) y Toluca (Quinta Circunscripción: Colima, Hidalgo, Estado de México y Michoacán).
“Sexta Mesa Redonda”
111222777
Que sean definitivos y firmes
Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el
resultado final de las elecciones.
Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos
electorales.
Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente
fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos.
Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por
las leyes, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de los cuales se
pudieran haber modificado, revocado o anulado.
El incumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados conduce al desechamiento
de plano del medio de impugnación.
De esta forma el JRC viene a constituirse en una suerte de casación en materia
electoral,24 propia del federalismo judicial electoral que caracteriza el sistema jurídico
mexicano. En efecto, se trata de un auténtico proceso jurisdiccional de control de
constitucionalidad de naturaleza electoral, cuya procedencia se actualiza ya que han sido
agotados los medios locales de impugnación, de manera muy similar a lo que ocurre en el
juicio de amparo directo cuya procedencia se sujeta al principio de definitividad.
De manera similar a lo que acontece en el juicio de amparo, se ha considerado que el
sistema de revisión constitucional electoral a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial
de la Federación, atenta contra la definitividad de las resoluciones de los órganos locales,
restándoles autonomía e independencia.
Ciertamente que con la actual estructura el sistema jurídico mexicano, la justicia federal
juega un papel primordial en las jurisdicciones locales. La posibilidad de revisar y revocar
los fallos definitivos de las autoridades locales implica al menos, una limitante dentro del
24 Nos referimos a la casación en su acepción original del derecho francés del siglo XVIII, como recurso a través del cuál el órgano revisor “casa” o anula las sentencias de los inferiores cuando son contrarias a derecho.
TTTEEEPPPJJJFFF111222888
marco de fortalecimiento por el que actualmente atraviesan las jurisdicciones locales. Sin
embargo, desde otra óptica, este mecanismo significa el fortalecimiento de los medios de
tutela de las garantías constitucionales de los derechos político‐electorales de los
justiciables y, por ende, de la justicia electoral en su conjunto. Podríamos decir incluso,
desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos, que implica el
cumplimiento del compromiso internacional de los estados de tomar en su régimen
interior todas las medidas necesarias para respetar y garantizar los derechos reconocidos
en los pactos internacionales en los que sean parte, y no sólo eso, sino que éstos sean
accesibles y eficaces.
A continuación se presentan algunos datos estadísticos sobre el comportamiento del JRC
durante los últimos 13 años. La información estadística nos puede dar algunos datos sobre
la manera en que objetivamente se está dando esta relación entre la justicia electoral local
y la federal, en el caso del JRC.
En primer lugar debemos tener presente que de 1996 a 2007 únicamente la Sala
Superior del TEPJF conocía del JRC. Con la reforma de 2008, se otorga competencia a las
Salas Regionales para conocer de este juicio. No obstante, es importante señalar que la
Sala Superior ha sostenido el criterio de que ésta tiene la competencia originaria para el
conocimiento y resolución de los juicios de revisión constitucional electoral, con excepción
de lo expresamente previsto como supuestos de competencia de las Salas Regionales.25
Por otra parte, a finales de 2006 se renueva la primera integración (1996) de la Sala
Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. De esta forma, a la
fecha es posible hablar en términos generales de dos integraciones del Tribunal Electoral:
la primera que transcurrió de finales de 1996 al 2006, conformada por 7 magistrados con
duración de 10 años improrrogables en el cargo, y la actual, integrada de igual forma.26
25 Este criterio se refleja en la jurisprudencia 6/2009 de la Sala Superior, Cuarta Época, de rubro: “COMPETENCIA. CORRESPONDE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DE IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON EL FINANCIAMIENTO PÚBLICO, PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES, DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES EN EL ÁMBITO ESTATAL”. 26 El artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto de 1996, señala: “QUINTO. Los nuevos Magistrados Electorales deberán designarse a más tardar el 31 de octubre de 1996 y, por esta ocasión, requerirán para su elección del voto de las tres cuartas partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores.”
“Sexta Mesa Redonda”
111222999
El total de JRC resueltos por el Tribual Electoral desde 1996 a la fecha es de 5,621
asuntos.27
Podemos dividir los resultados en dos grupos, el A, representando los asuntos
declarados fundados y fundados en parte, y el B, con los asuntos infundados, desechados,
sobreseídos o que por algún motivo diverso no prosperaron. En el grupo A tenemos 1,048
asuntos y en el B 4,573 asuntos, que equivalen al 18.64% y 81.36% respectivamente, como
podemos advertir en la siguiente tabla y su gráfica correspondiente: 28
Grupo Anterior integración
(1996‐2006)
Integración actual
(2006‐2016)
Total
A 769 279 1,048
B 3,090 1,483 4,573
3,859
1,762 5,621
27 Datos actualizados al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 28 Idem.
TTTEEEPPPJJJFFF111333000
3. Total de asuntos de revisión constitucional en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 1996‐2006
0
1000
2000
3000
4000Total d
e asun
tos
A 769 279
B 3090 1483
(1996‐2006) (2006‐2016)
ANTERIOR INTEGRACIÓN INTEGRACIÓN ACTUAL
Si analizamos con mayor detenimiento estas cifras, advertiríamos que en su primera
integración (1996‐2006), la Sala Superior del Tribunal Electoral resolvió 3,859 asuntos. En
el grupo A tenemos 769 asuntos y en el B 3,090 asuntos, que equivalen al 19.93% y
80.07%, respectivamente, como podemos advertir en la siguiente tabla: 29
Sentido 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL
TOTAL
A y B 30
Fundado 1 21 34 51 68 33 21 52 55 25 46 407 A: 769 Fundado en
parte 1 27 36 59 53 61 28 27 25 8 37 362
Infundado 123 142 120 299 240 137 315 351 159 225 2,111
B: 3,090
Desechamiento 4 37 70 45 89 110 45 143 114 84 122 863
Sobreseimiento 4 5 7 6 9 3 4 3 3 4 48
Otro31 3 2 3 14 4 5 11 3 2 21 68
6 215 289 285 529 457 239 552 551 281 455 3,859 3,859
29 Datos del 1 de noviembre de 1996 al 31 de octubre de 2007. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 30 El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma. 31 El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron reencausados a otros medios de impugnación.
“Sexta Mesa Redonda”
111333111
La representación grafica es la siguiente:
4. Sala Superior del TEPJF. Juicios de Revisión Constitucional 1996‐2006
2111, 55%
48, 1%68, 2%
407, 11%
362, 9%
863, 22%
FUNDADO FUNDADO EN PARTE INFUNDADO DESECHAMIENTO SOBRESEIMIENTO OTRO
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
121 34 51 68
3321
52 55
2546
0
100
5. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE fundados 1996‐2006
Esto significa en sus primeros 10 años de funcionamiento, la tendencia del Tribunal
Electoral fue declarar infundados o desechar los JRC, lo cual implica, en una primera
lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las autoridades electorales
locales.
Durante la segunda integración, tenemos un total de 1,762 JRC tramitados del 1 de
noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009, de los cuales 279 pertenecen al grupo A y
1483 al grupo B, es decir, 15.84% y 84.16%, respectivamente, como se indica en la
siguiente tabla:
TTTEEEPPPJJJFFF111333222
GRUPO
SUP SG SM SX SDF ST TOTAL
A 190 22 18 1 18 30 279
B 793 233 151 38 110 158 1483
La grafía correspondiente sería:
6. Total de Jucios de revisión constitucional electoral tramitados en las salas regionales del TEPJF
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Total de asuntos
A 190 22 18 1 18 30
B 793 233 151 38 110 158
SUP SG SM SX SDF ST
Esta tendencia se observa en todas las Salas, pues aunque el número de asuntos
tramitados varía, en el periodo que se analiza las estadísticas se elevan en el número de
asuntos infundados y desechados por encima de los fundados.
Los datos desagregados se reflejan en la siguiente tabla:32
32 Datos del 1 de noviembre de 2006 al 16 de octubre de 2009. Fuente: Coordinación de Jurisprudencia y Estadística Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El total A y B engloba los resultados de los asuntos fundados y fundados en parte, frente a los que no lo fueron por las diversas causas señaladas en la misma.
“Sexta Mesa Redonda”
111333333
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
SUP
Fundado 6 62 25 22 115 190
Fundado en
parte 7 41 22 5 75
Infundado 47 375 77 29 528 793
Desechamiento 14 138 30 14 196
Sobreseimiento 5 3 2 1 11
Otro33 40 12 6 58
Total
SUP 79 659 168 77 983
SG
Fundado 3 12 15 22
Fundado en
parte 2 5 7
Infundado 7 172 179 233
Desechamiento 6 26 32
Sobreseimiento 2 2 4
Otro 1 17 18
Total
SG 21 234 255
SM
Fundado 1 14 15 18
Fundado en
parte 3 3
33 El rubro “otro” comprende los asuntos que por diversas razones no prosperaron y fueron reencausados a otros medios de impugnación.
TTTEEEPPPJJJFFF111333444
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
Infundado 5 92 97 151
Desechamiento 1 33 34
Sobreseimiento 1 3 4
Otro 2 14 16
Total
SM 10 159 169
SX
Fundado 1 1 1
Infundado 20 20 38
Desechamiento 2 2
Otro 4 12 16
Total
SX 4 35 39
SDF
Fundado 6 5 11 18
Fundado en
parte 7 7
Infundado 29 33 62 110
Desechamiento 17 14 31
Sobreseimiento 2 2
Otro 8 7 15
Total
SDF 60 68 128
ST Fundado 5 21 26 30
“Sexta Mesa Redonda”
111333555
Sala Sentido 2006 2007 2008 2009 Total Total
A y B
Fundado en
parte 4 4
Infundado 26 112 138 158
Desechamiento 2 8 10
Sobreseimiento 1 3 4
Otro 2 4 6
Total
ST 36 152 188
TOTAL 79 659 299 725 1,762
Si representamos gráficamente la información anterior, respecto de la Sala Superior,
tenemos:
7. Sala Superior del TEPJF. Total de demanda de JRCE 2006‐2009
FUNDADO EN PARTE, 75, 8%
DESECHAMIENTO, 196, 20%
SOBRESEIMIENTO, 11, 1% OTRO, 58, 6%
FUNDADO, 115, 12%
INFUNDADO, 528, 53%
TTTEEEPPPJJJFFF111333666
6
62
2522
0
10
20
30
40
50
60
70
2006 2007 2008 2009
8. Sala Superior del TEPJF. Total de JRCE que resultaron fundados 2006‐2009
9. Salas Regionales del TEPJF. Demanda total de JRCE 2008 y 2009
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Núm
ero de
asuntos
SG 15 7 179 32 4 18
SM 15 3 97 34 4 16
SX 1 20 2 16
SDF 11 7 62 31 2 15
ST 26 4 138 10 4 6
FUNDADO FUNDADO EN PARTE INFUNDADO DESECHAMIENTO SOBRESEIMIENTO OTRO
La siguiente gráfica nos permite observar en términos porcentuales, el número de
demandas que derivan en revisión constitucional entre 2006 y 2008 de acuerdo con la
información de 8 entidades federativas.34
34 Fuente: avances del anuario estadístico judicial, 2006-2008, AMIJ-CIDE, presentado en la octava Asamblea General Ordinaria de la AMIJ.
“Sexta Mesa Redonda”
111333777
Es decir, en 10 años de la primera integración del Tribunal Electoral se resolvieron 3,859
JRC, mientras que en los casi 3 años de la nueva integración, se han resuelto 1,762
asuntos. Esto nos demuestra que el número de JRC promovidos ha ido en aumento, si bien
no de manera uniforme, pero el incremento ha sido significativo y permanente tanto en la
primera integración del Tribunal Electoral como en la actual.
En las gráficas 4 y 7 se observa el comportamiento de la demanda de revisión
constitucional ante la Sala Superior bajo el periodo anterior y nuevo. Se observará que el
número de asuntos de revisión constitucional que resultaron fundados o fundados en
parte no sobrepasan el 21% de la demanda total de asuntos.
El primer periodo que va de 1996 a 2006, sólo son fundados el 20% de los casos. En el
segundo periodo y bajo la nueva integración del TEPJF se observa que sólo representa el
18%. En la gráfica 9, relativa a las Salas Regionales observamos un comportamiento similar.
El número de asuntos que resultan fundados o fundados en parte no sobrepasan los 30
asuntos en cada una de las cinco Salas, al menos entre 2008 y 2009.
Llama especial atención, el número de asuntos que resultaron infundados: en la Sala
Superior en ambos periodos, más de la mitad de los asuntos resultaron infundados. En las
Salas Regionales se sigue la misma tendencia, del total de asuntos presentados resultan
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infundados entre 60 y casi 180 asuntos, esto sin considerar que sólo el 20% de asuntos
fueron desechados.
Es importante aclarar que esta demanda de justicia no es homogénea en todos los años,
por ejemplo en la Sala Superior de acuerdo con las gráficas 5 y 8, se observará el
movimiento y distribución de mínima cantidad de asuntos que resultaron fundados.
Estos datos nos permiten generar algunas hipótesis relacionadas con la definitividad de
las sentencias emitidas por los órganos estatales electorales. Es decir, sólo un mínimo
número de resoluciones emitidas por autoridades estatales electorales es modificado por
una autoridad electoral federal.
La gráfica 10 nos permite profundizar un poco más en esta hipótesis, se observará en
términos porcentuales, el número de demandas que derivan en revisión constitucional
entre 2006 y 2008 de acuerdo con la información de 9 entidades federativas. Ahora bien,
regresando al comportamiento heterogéneo de la demanda de juicios de revisión
constitucional y en este caso de asuntos fundados (gráficas 5 y 8) responde a la dinámica
electoral de cada estado y región asignada a cada Sala.
Los datos presentados en este apartado sólo representan un primer intento de analizar
la interacción entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos,
con el objeto de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y
debilidades del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se
podrán proponer modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada
entidad (legislación, diseño institucional de los órganos electorales administrativos
(Consejos, Comisiones, Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre
otros) y desechando aquellas que no lo hayan sido.
b) Acciones de inconstitucionalidad en materia electoral
Mediante reforma constitucional de 1994, se introducen las acciones de
inconstitucionalidad entre los mecanismos de control constitucional a cargo de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, las cuales en un principio no eran procedentes en contra de
actos en materia electoral, sin embargo, al introducirse el inciso f) del artículo 105
“Sexta Mesa Redonda”
111333999
constitucional, se legitima a las dirigencias de los partidos políticos con registro estatal
para presentar estas acciones exclusivamente en contra de leyes.
El análisis de este mecanismo escapa a los propósitos de este trabajo; sin embargo, cabe
destacar que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional,
prevé una regulación especial para las acciones de inconstitucionalidad en materia
electoral, por ejemplo, la brevedad de los plazos procesales en relación con los que rigen
los procesos ordinarios.
7. Sanciones en materia electoral local
El artículo 116, fracción IV, establece que las Constituciones y leyes de los estados en
materia electoral garantizarán que se tipifiquen los delitos y determinen las faltas, así
como las sanciones que por ellos deban imponerse.
Para tal efecto, las legislaturas locales pueden inspirarse en la legislación federal o bien
crear nuevas conductas delictivas, en uso de su competencia constitucional para legislar en
la materia. Recordemos que los límites para esta actividad del legislador local será el
respeto a lo dispuesto en la Carta Magna y, como hemos apuntado al principio, serán
también fuente del derecho penal electoral local, los pactos internacionales que sobre la
materia haya suscrito el Estado mexicano.
VII. Conclusiones
Históricamente, la transformación de la normativa constitucional y legal del sistema
electoral federal, impacta necesariamente en el desarrollo de los ordenamientos
electorales locales debido a los fenómenos de transposición y adecuación de las
instituciones.
No hay uniformidad en la naturaleza de los órganos jurisdiccionales electorales, ya que
encontramos órganos constitucionales autónomos, Tribunales electorales incorporados a
los Poderes Judiciales ocales, y órganos de naturaleza mixta.
En consecuencia, tampoco existe uniformidad en la estructura interna de los órganos
jurisdiccionales electorales.
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Se requiere la elaboración de diagnósticos reales acerca de las fortalezas y debilidades
de la justicia electoral en el territorio nacional, con base en el cual se puedan construir
nuevos modelos que respondan eficientemente a las exigencias actuales en esta materia.
AMIJ trabaja en la elaboración del ibro Blanco de la Justicia Electoral en las Entidades
Federativas, para hacer este análisis con base en el cual se podrán tomar acciones
concretas.
En México, el sistema jurídico político‐electoral sigue siendo de corte casacionista en
relación con las resoluciones definitivas de los órganos electorales locales.
Desde su integración en 1996, la litigiosidad de los asuntos ha ido en aumento, pues
inició con 6 asuntos en dicho año y a la fecha se han resuelto en total 5,621 JRC.
De estos asuntos, fueron declarados fundados y fundados en parte 1,048 JRC, y 4,573
corresponden a asuntos infundados, desechados, sobreseídos o que por algún motivo
diverso no prosperaron, lo cual equivale a 18.64 % y 81.36 %, respectivamente.
Esto significa que desde sus inicios y a la fecha, se ha mantenido la tendencia del
Tribunal Electoral en declarar infundados, desechar o sobreseer los JRC, lo cual implica, en
una primera lectura, un voto a favor de la constitucionalidad de los actos de las
autoridades electorales locales.
Los datos presentados sólo representan un primer intento de analizar la interacción
entre la justicia electoral local y la federal a través de reportes estadísticos, con el objeto
de identificar en un futuro análisis más profundo y detallado, las fortalezas y debilidades
del actual sistema (federal y los diversos sistemas locales), con lo cual se podrán proponer
modelos más eficientes retomando las experiencias exitosas en cada entidad (legislación,
diseño institucional de los órganos electorales administrativos (Consejos, Comisiones,
Institutos, etcétera) y jurisdiccionales (Tribunales, Salas, entre otros) y desechando
aquellas que no lo hayan sido.
“Sexta Mesa Redonda”
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Anexo. Algunos derechos electorales tutelados en tratados internacionales
de los que México es parte
Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por
medio de representantes libremente escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se
expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por
sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que
garantice la libertad del voto.
Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo
2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
Artículo 7 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer
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Los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación
contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las
mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:
a) Votar en todas las elecciones y referéndums públicos y ser elegibles para todos los
organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas;
b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de
éstas, y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos
gubernamentales;
c) Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de
la vida pública y política del país.
Artículo 5, c), de la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación Racial
En conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el artículo 2 de la
presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar
la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la
igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico,
particularmente en el goce de los derechos siguientes:
…
c) Los derechos políticos, en particular el de tomar parte en elecciones, elegir y ser
elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la
dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel, y el de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas.
Artículo XX de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de
su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones
populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.
“Sexta Mesa Redonda”
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Artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
Derechos Políticos
1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio
universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los
electores, y
c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país.
2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere
el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma,
instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
Artículo 4 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer "Convención de Belem Do Para"
Toda mujer tiene derecho al reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los
derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e
internacionales sobre derechos humanos. Estos derechos comprenden, entre otros:
…
j. el derecho a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar
en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones.
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Artículo 3 de la Carta Democrática Interamericana
Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con
sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y
basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el
régimen plural de partidos y organizaciones políticas; y la separación e independencia de
los poderes públicos.
“Sexta Mesa Redonda”
111444555
Sobre la justicia constitucional en Coahuila Germán Froto Madariaga
En primer término, quiero agradecer en todo lo que vale, la invitación que me hiciera la
Casa de la Cultura Jurídica, de la Suprema Corte, a través de su director, el Juez Juan José
Franco Luna, para asistir a este importante evento nacional.
Considero importante también, antes de entrar a comentar los casos relevantes que se
han fallado en Coahuila, el hacer un breve resumen histórico de la forma en que surgió y
se estructuró este Tribunal en mi estado.
Como es bien sabido, después que Veracruz superó las impugnaciones jurídicas que se
interpusieron al estructurar este tipo de tribunales, se generó una tendencia nacional a
favor de su establecimiento en otras entidades.
La experiencia de Coahuila se inserta en esas nuevas tendencias y en 2001, se realiza una
reforma constitucional, en la que se establecieron las bases mínimas para desarrollar los
procedimientos constitucionales que pudieran someterse a su consideración.
Sin embargo, no fue sino hasta que se emitió la Ley de Justicia Constitucional, del estado
en 2005, cuando realmente comenzaron a presentarse asuntos de esa naturaleza ante el
Tribunal y que la ciudadanía empezó a tener confianza en ellos.
En su momento, Coahuila optó porque fuera el Pleno del Tribunal Superior, el que se
erigiera en Tribunal Constitucional y los mismos magistrados que lo integran, conocieran y
desahogaran las causas de esta naturaleza.
Debemos precisar, que el modelo Coahuila, sólo está facultado para conocer
de: controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, cuestiones de
constitucionalidad, omisión legislativa y control difuso local; por lo que se excluyen a
su conocimiento, otro tipo de asuntos que no sean estrictamente los que tienen que ver
con cuestiones constitucionales.
Asimismo, hay que dejar asentado que en mi estado se optó por este modelo, partiendo
de la base de que era más importante destinar recursos a la estructura fundamental del
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Poder Judicial, que a la creación de una Sala Constitucional, ya que el modelo adoptado
resultaba notoriamente más económico.
Casos relevantes
En términos generales se puede decir que en Coahuila se han tramitado cerca de 20 casos,
entre los que sobresalen los siguientes:
Primero
Una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el Instituto de Acceso la información
del Estado respecto de la aplicación de una norma de la Ley Orgánica de la Contaduría
Mayor de Hacienda del Congreso Local, referente a la reserva o publicidad de las cuentas
publicas respecto de fiscalización, la cual fue resuelta por el Tribunal Constitucional,
estableciendo la constitucionalidad de la norma de la Ley Orgánica, que determinó que las
cuentas públicas constituyen información reservada, por tratarse de procesos en curso
y que ésta será pública una vez que el Congreso emita el dictamen correspondiente, ya sea
que apruebe o desapruebe la Cuenta Pública de que se trate.
Segundo
Una acción de Inconstitucionalidad presentada igualmente por el Instituto de Acceso a la
Información, en la que demandaba la declaración de invalidez del Reglamento de
Transparencia y Acceso a la Información Pública del Municipio de Torreón.
Tesis
“COMISIÓN MUNICIPAL DE DERECHOS HUMANOS DE HUAJUAPAN DE LEÓN,
OAXACA. EL REGLAMENTO QUE LA CREA, EXPEDIDO POR EL AYUNTAMIENTO,
TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con
lo previsto en los artículos 34, fracción XI y 112 de la Ley Orgánica Municipal del
Estado de Oaxaca, los Ayuntamientos de esa entidad pueden proponer a la
Legislatura Local, por conducto del Ejecutivo, la creación de organismos
municipales descentralizados con personalidad jurídica y patrimonio propio; sin
embargo, dichos preceptos no los autorizan para crear este tipo de organismos por
“Sexta Mesa Redonda”
111444777
sí solos. Ahora bien, aun cuando en términos del artículo 115 fracción II, segundo
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los
Ayuntamientos están facultados para expedir reglamentos, cierto es que tales
ordenamientos tienen que ceñirse a lo que establezcan tanto la Constitución
General como la del Estado, así como las leyes federales y locales, además de
adecuarse a las bases normativas que emitan las legislaturas y versar sobre
materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los
Municipios. En esa virtud, el Reglamento Interno de la Comisión Municipal de
Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, por el cual ese Ayuntamiento
creó tal entidad con el carácter de organismo descentralizado y lo dotó de
facultades, resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución
Federal, pues lo cierto es que, independientemente de la bondad de que se
multipliquen los organismos protectores de los derechos humanos y de que, a
través de ellos se promueva la cultura de la legalidad y la defensa de tan
trascendentales derechos, especialmente en el ámbito municipal, resulta
indispensable que su creación tenga un apoyo jurídico y, en la especie, el
Ayuntamiento de Huajuapan de León carece de facultades tanto para crear
organismos descentralizados por sí solo, como para legislar en lo relativo a los
organismos protectores de los derechos humanos, pues dicha atribución no está
contemplada en la Constitución Federal, ni en la del Estado, así como tampoco en
alguna de las legislaciones secundarias de carácter federal o local.”
El Tribunal resolvió declarar la invalidez del referido Reglamento, en virtud de que el
Municipio de Torreón y en realidad cualquier municipio, carece de facultades para emitir
Normas Reglamentarias en Materia de Acceso de Información Pública, así como, para crear
un órgano autónomo encargado de esta materia, en virtud de que, el único facultado para
ello por la constitución Local, es el Instituto Estatal.
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Tercero
Acción de Inconstitucionalidad presentada por la Comisión de Derechos Humanos del
Estado, en contra del Gobernador y del Congreso Local, por considerar que dos artículos
que habían sido derogados de la Constitución Local, a iniciativa del ejecutivo, y que se
referían a la “indemnización por error judicial grave”, eran inconstitucionales porque
se había violado el proceso legislativo al realizarlos.
Dicha acción, se declaró improcedente por lo que respecta al “Proceso Legislativo” de la
reforma a la Constitución, por estimarse improcedente el control constitucional respecto
de las reformas de la Constitución, ya que existe una diferencia importante entre el
Proceso Legislativo genérico, y el Proceso de Reformas a la Constitución.
Cuarto
Omisión Legislativa presentada por el Municipio de Torreón por considerar que el
Congreso local había incurrido en dicha omisión al no derogar diversos artículos de la Ley
de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila.
Al respecto el Tribunal declaró la inconstitucionalidad por omisión de los artículos
cuestionados, ordenando al Congreso que cumpliera con su tarea de derogarlos en
acatamiento de una Reforma Federal.
De todas las causas que se han presentado ante el Tribunal Constitucional en Coahuila,
en la actualidad sólo está pendiente un caso de inconstitucionalidad representado por
integrantes de la entonces Quincuagésima Séptima Legislatura del Estado y que se
relaciona con el Código Civil en lo referente al Pacto de Solidaridad, que se incluyó
en dicho Código. Dicha causa se encuentra en estado de resolución.
Por último es pertinente puntualizar que a la fecha el Tribunal no ha conocido de ningún
caso de inaplicación de norma (control difuso) por lo que no podemos hacer alusión a este
tipo de casos. Muchas gracias.
“Sexta Mesa Redonda”
111444999
Las Constituciones locales y el control de constitucionalidad en materia electoral
Manuel González Oropeza
Esta participación tiene como origen y eje central una preocupación surgida a partir de la
reforma constitucional de 2007, relacionada con el control constitucional que se ejerce a
nivel federal y a nivel local, respecto de la justicia electoral.
Se trata de una ponencia meramente especulativa, hipotética y no representa de
ninguna manera una posición institucional, pero como estas mesas redondas han sido
precisamente medios académicos en los que se discuten estas ideas con total libertad,
pues nos abrigamos a esa tónica de la mesa.
Queremos comenzar, en primer lugar, con un pequeño tributo a este gran Estado de
Campeche, el cual cumple 140 años de haberse formado en este 2009. Es un estado en el
que para su constitución la materia electoral fue fundamental. Este es un estado que surge
a raíz de un conflicto electoral en 1858, contra las elecciones de gobernador en Yucatán,
Pantaleón Barrera.
El Distrito de Campeche, con Pablo García y otros próceres de esta tierra, se levantan en
armas, tal y como sucedía en todo el país, pues era el medio único para dirimir las
controversias electorales, y es por eso que se afirma que el estado de Campeche surge a
raíz de un conflicto electoral. No es el primero que sucede en este estado de ya larga
tradición político electoral; los conflictos electorales están debidamente registrados desde
1817, cuando el síndico procurador Chávez del distrito de Campeche es anulado en su
elección o suspendido con tal carácter por estar en quiebra, según se dice en el registro
correspondiente. En 1825 se decreta también la nulidad de la elección del Ayuntamiento
de Campeche por el gobierno del estado, como en 1848 por el gobierno de Yucatán, al cual
todavía pertenecía Campeche. Finalmente, en el año de 1861, el gobierno del estado de
Campeche surge por un conflicto electoral, como ya lo habíamos apuntado.
Puede advertirse que el estado de Campeche tiene un historial muy interesante y muy largo
de conflictos electorales que han ayudado a conformar la Constitución de este estado.
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De igual manera, esta mesa redonda es un modesto tributo al gran jurista Don Manuel
Crescencio Rejón, quien nace en 1799 y fallece en octubre de 1849.
Pero Campeche, también debemos recordarlo, es un estado donde los derechos humanos
fueron preconizados, fueron promovidos con mucha anticipación, con gran avance incluso
respecto de los derechos humanos establecidos en la Constitución federal. El regidor de
Campeche Miguel de Lantz, en el temprano año de 1840, propone la libertad de cultos y la
abolición de fueros en el estado. Joaquín Baranda, quien fuera gobernador del estado, en su
informe ante el jurado de sentencia de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en
contra de Pablo García, primer gobernador del Estado de Campeche, dijo: "en donde hay una
Constitución, debe haber un castigo para el que la viole, de lo contrario el cumplimiento de esta
ley fundamental sería completamente ilusorio". Baranda se refería en ese momento a la
constitución federal, pero él no distinguió en su discurso entre la Constitución federal y las
Constituciones de los estados; de tal suerte que donde hay una Constitución debe haber los
medios jurídicos adecuados para impugnar cualquier acto contrario a esa Constitución. Eso nos
da la pauta para discurrir sobre una tesis que se estableció en el Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federación, cuyo rubro es el siguiente: "Conflicto entre una disposición legal local y
la Constitución de la respectiva entidad federativa, en el ámbito nacional su solución constituye
control de la legalidad y no de la constitucionalidad". Es decir, cuando un Tribunal Electoral
estatal ejerce la facultad de anular una disposición normativa del estado por ser inconsistente
con la Constitución del estado, según esta tesis del 2005, es un control de legalidad y no de
constitucionalidad. Tenemos que recordar que esta tesis es anterior a la reforma constitucional
de 2007, donde se le negaba al propio TEPJF un control de la constitucionalidad de las leyes,
aunque sí lo tenía, resultaba muy limitado con respecto de los actos, no así de las leyes.
Esto quiere decir que con la reforma de 2007 debiéramos de cambiar, no sólo en el
Tribunal Electoral, sino en toda la comunidad jurídica mexicana, la concepción de que
cuando un juez local inaplica una ley local por contravenir su Constitución local, eso, para
la justicia federal debe ser considerada como un control de legalidad y no un control de
constitucionalidad extendida, digámoslo así.
Nos congratulamos de que la mesa precedente en la mañana, con las brillantes
intervenciones, como siempre lo han sido, de magistrados como Carlos Arenas Bátiz, se haya
“Sexta Mesa Redonda”
111555111
puesto con tal precisión los puntos sobre las íes en muchos de los problemas que tenemos en la
actualidad. ¿Qué es una Constitución estatal?, ¿qué carácter, qué norma, qué jerarquía tiene
la Constitución de un estado?, ¿es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal?,
porque precisamente la tesis del Tribunal Electoral del 2005 parte del fundamento de que se
trata de una ley reglamentaria y en consecuencia es un control de legalidad el que se ejerce
respecto de las leyes del estado y de la Constitución del estado.
Yo me permito diferir ya de esa perspectiva, y ya lo he hecho del conocimiento público en
algunos artículos que se han publicado con motivo de estas mesas redondas. Para mí, la
Constitución de un estado no es una mera ley reglamentaria de la Constitución federal, sino una
ley constitucional. ¿Esto qué quiere decir? Que es una ley expedida por un poder constituyente
delegado en las entidades federativas, para complementar a la Constitución federal.
Las leyes federales, en este sentido, no complementan la Constitución federal, sólo la
reglamentan. Están sometidas a la competencia y a los lineamientos que la Constitución
federal determina. El artículo 73 de la Constitución determina y establece cuáles son las
materias que el legislador federal puede regular a través de una ley federal. Expedida esta
ley federal se agota la facultad legislativa y, por supuesto, ya corresponden a la categoría
de leyes federales que emanen de la Constitución a que se refiere el artículo 133. Pero
nuestra Constitución federal únicamente tiene diversas disposiciones aisladas con respecto
a las Constituciones estatales.
Ya lo enfatizaba el Magistrado Francisco Martínez Sánchez, también en su espléndida
participación, que la Constitución federal delga a los estados la capacidad de constituirse a
sí mismos y de determinar el régimen interior del estado, pero no les fija el contenido. No
fija en qué materias son competentes los estados ni de qué manera tienen que organizar
sus poderes, ni qué derechos fundamentales puede o no pueden establecerse. Ese es
nuestro federalismo.
Nuestro federalismo es un federalismo, como diría Alexis de Tocqueville, absolutamente
concurrente. Esto le causa una cierta confusión a algunos magistrados, pero creemos que esa
confusión la debemos de entender de distinta manera. Para quien esto escribe, la mejor forma
de entenderlo es leer el artículo 50 de la Constitución federal de 1824. El artículo mencionado
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establece que las leyes federales se expedirán sobre todas las materias respetando la legislación
de los estados, es decir, los estados tenían en esa Constitución la competencia originaria de
legislar sobre cualquier materia pero eso no implicaba que la federación no pudiera legislar
sobre esas mismas materias que los estados ya hacían, pero cuando legislara sobre esas mismas
materias tenía que cuidar el no trasgredir los principios ya establecidos en la legislación
respectiva de cada uno de los estados.
Ese es un sistema muy a la americana; Mariano Otero se inspiró en los artículos de la
confederación de 1777 para determinar la distribución de competencias de nuestro
sistema federal, que técnicamente no le corresponde el nombre de sistema federal. Le
corresponde más bien el nombre de confederación, porque la federación solamente puede
legislar en las materias que están expresamente establecidas en la Constitución. El
Profesor Cruz Reynoso, de la Universidad de California, durante su Conferencia Magistral
hará referencia a casos como McCulloch vs. Maryland en la jurisprudencia norteamericana,
en donde se explica claramente esta cuestión. Pero la Constitución de 1824 no estableció
este sistema de distribución de competencias, sino que estableció el sistema federal de la
Constitución norteamericana de 1787, en donde los estados y la federación concurren para
legislar sobre las mismas materias, exceptuadas algunas pocas que están confiadas de
manera exclusiva a la federación.
¿Cómo queda la Constitución de los estados con respecto a este sistema de distribución
de competencias? Si el artículo 124 de nuestra Constitución federal establece que los
funcionarios federales sólo pueden hacer lo que expresamente está otorgado en la misma,
los funcionarios estatales pueden hacer todo lo demás y la Constitución determina que
tienen facultades reservadas. ¿Reservadas a quiénes?, a los poderes constituyentes
estatales; esto quiere decir que la Constitución no impone una uniformidad en los estados
y por eso esta diversidad puede generar confusión, tal y como lo describió el señor
Magistrado Osmar Cruz Quiroz en una mesa anterior, pero que realmente no es tal porque
cada entidad federal es soberana y es autónoma en su régimen interior, sobre todo en
aquellas facultades reservadas a los estados.
Siendo esto así, ¿qué diferencia existe entre una Constitución local y una ley federal
reglamentaria de la Constitución federal?
“Sexta Mesa Redonda”
111555333
Nosotros vemos mucha diferencia. Primero, el contenido de una ley federal está
expresamente determinado en la Constitución Federal por el artículo 124. El contenido de
la Constitución estatal no está expresamente definido en la Constitución federal. Sí
establece algunos parámetros o lineamientos, y prohibiciones o mínimos con los que
debe de contar la Constitución del estado, entre ellos el respeto a los principios
electorales, por ejemplo.
Pero corresponde a la Constitución en el estado dar contenido propio, con plena libertad
porque esas son sus facultadas reservadas. Pero entonces una Constitución, una norma
que hace eso complementa a la Constitución federal, la que está describiendo
precisamente cuáles son las facultades del gobierno federal.
Este país, me lo recordó el letrero a mi llegada al aeropuerto de Campeche, son los Estados
Unidos Mexicanos, y los estados tienen facultades reservadas que están descritas en sus
respectivas Constituciones, y los dos forman parte del sistema constitucional mexicano.
Entonces, el contenido de una Constitución local no está definido expresamente en la
Constitución federal, sino que cada estado le puede dar el contenido que desee.
Segundo, una ley federal se expide y se agota, ya no genera otras normas de la misma
categoría o de categoría subordinada, por lo menos provenientes del mismo poder
legislativo. Sí generan reglamentos, pero corresponden en la esfera administrativa, al
Poder Ejecutivo o a los otros poderes. Mientras que una Constitución estatal lo que genera
es todo un orden normativo en el estado, genera leyes locales y esas leyes locales son
precisamente reconocidas en nuestra jurisprudencia, con la misma categoría que tienen las
leyes federales, porque distribuyen competencias distintas.
En conclusión, la tesis que reduce a un control de la legalidad los actos que los tribunales
locales hagan para la anulación de leyes locales cuando contravienen a la Constitución del
estado, me parece que no toma en cuenta, en primer lugar, la categoría especial que
tienen las constituciones estatales en nuestro sistema jurídico mexicano. Por supuesto
estas ideas son meramente doctrinales y no se encuentran reconocidas dentro de ninguna
jurisprudencia ni están reconocidas en ninguna norma más que en la Constitución, claro.
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Una interpretación de la Constitución como la que he venido mencionando podría llegar a
esta conclusión.
Pero esa carencia del reconocimiento del control constitucional que hacen los Tribunales
estatales también omite algo muy importante, que la materia electoral no es una mera
materia de legalidad, es una materia de constitucionalidad, fundamentalmente.
Desde 1977 a nivel federal y en muchos años posteriores a nivel estatal, los principios
electorales, la organización de las elecciones y los principios en los que se sustenta la
justicia electoral ya corresponden a los contenidos de las Constituciones en los estados y a
la Constitución Federal.
Es en consecuencia, una facultad constitucional. De tal suerte que todos los Tribunales
electorales locales deben ejercer un control de la constitucionalidad interna que repercute
o repite los principios electorales de Constitución federal.
No solamente porque la ley estatal es ley complementaria, y porque la ley constitucional
está derivada de la Constitución federal, sino porque se repiten técnicamente los
principios: de equidad, de imparcialidad, de objetividad que regula las elecciones, y que
están previstos en la Constitución federal y se repiten en las Constituciones de los estados.
Entonces, como decía muy bien el Magistrado Carlos Emilio Arenas Bátiz, ¿hasta dónde
empieza el control constitucional federal y hasta dónde empieza el control constitucional
local? Eso es confuso si se sigue considerando a las Constituciones locales como meras
leyes reglamentarias, pero ya deja de ser confuso si se considera que las Constituciones
locales son leyes constitucionales, leyes complementarias de la Constitución federal para
reducir todo a un solo control constitucional, el nacional, digamos.
Veamos ya por último, algunos casos que el TEPJF ha resuelto particularmente en este
año, donde se ve de manera clara que el litigio electoral algunas veces se aparta de esta
realidad de las Constituciones locales respecto de la Constitución federal, y trata
de reducir las Constituciones estatales en meras leyes de la Constitución Federal.
Por ejemplo, en tres Juicios de Revisión Constitucional (JRC), el 18, 19 y 20 de 2009 del estado
de Colima, en donde una coalición impugna la resolución del Tribunal Electoral
del estado, el cual se refiere a que la ley electoral reglamenta el uso de la propaganda político‐
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electoral que no debe afectar el equipamiento urbano. Y la pregunta fue ¿forma parte del
equipamiento urbano los autobuses públicos o no? Allí el Tribunal responsable respondió que
era necesario interpretar lo expuesto en la fracción quinta, artículo 212 del Código Electoral de
manera conforme al artículo 86 bis de la Constitución del estado de Colima para justificar que la
propaganda política puesta en los autobuses públicos o municipales de Colima pueda hacerse a
pesar de que el artículo 86 bis de la Constitución de Colima podía interpretarse de sentido
negativo. Aquí, la Sala Superior consideró que la interpretación que había hecho el Tribunal
Electoral del estado había sido exclusivamente con respecto a la ley electoral y que no había
hecho una adecuada interpretación de la Constitución del estado. Sin embargo, hay situaciones
todavía más interesantes con respecto a este tema. Todos los juicios que se provocaron en Baja
California con motivo de la mal llamada ley anti‐chapulín, aquella ley que prohibía que un
funcionario público quien detentaba un cargo público pudiera pedir licencia para optar por otro
cargo público. Así conocimos presidentes municipales que renunciaban al cargo para ser
candidatos a gobernador o de diputados locales que renunciaban para participar en la contienda
electoral por las presidencias municipales. Esos casos nos llegaron cuando no podíamos nosotros
pronunciarnos respecto a la constitucionalidad de la ley de Baja California, porque como se
recordará, en los Tribunales Electorales estuvimos limitados al control de la constitucionalidad de
las leyes por una jurisprudencia de la Suprema Corte, que afortunadamente la propia SCJN
propició la reforma de 2007 para otorgar al TEPJF plenitud de competencia constitucional
tratándose de las leyes. ¿Pero qué hicimos respecto de estos casos de Baja California que eran
muy interesantes? En la Constitución del estado de Baja California se había prohibido
expresamente que estos funcionarios pudieran seguir u optar antes del fin de su mandato por
otro cargo de elección popular. En el fondo esto se entiende como una restricción al derecho
político de ser votado por el hecho de ser un servidor público.
No podíamos declarar la inconstitucionalidad de los artículos correspondientes de la
Constitución del estado de Baja California por lo que la Sala Superior interpretó
la Convención Americana de Derecho Políticos y Sociales, en el sentido de que no se podía
limitar los derechos políticos, sino por ciertas características o aspectos, entre los cuales no
estaba el ser servidor público, es decir, no se le puede castigar a un servidor público, por
decirlo así, por optar buscar otro cargo de elección popular. Al contrario, yo creo que es
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muy sano por el contacto electoral, ¿cómo lo hace un servidor público en el desempeño
de su función? Podría ser recompensado por el electorado, digámoslo así, por el
electorado si al optar por otro cargo de lección popular resulta victorioso en la elección.
Entonces fuera del análisis del control de la constitucionalidad del estado y de la
federación, la Sala Superior implementó la aplicación del tratado internacional y quizá por
primera vez el TEPJF dio un parámetro muy claro respecto a la interpretación del artículo
133 de la Constitución federal, el cual establece que los tratados internacionales, al ser ley
suprema de la Unión, cualquier disposición que haya en contra en las Constituciones del
estado los jueces tendrán que aplicar con preferencia el tratado internacional y eso fue lo
que hicimos en estos casos de Baja California.
Por último, queremos hacer referencia a los JRC 476, 482 y Recurso de Apelación (RAP)
1758 deI año 2006, en los cuales fundamentalmente se hicieron impugnaciones en contra
de la resolución del Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado de Jalisco, y aquí el
partido político que impugnó se atrevió a mencionar que las autoridades electorales del
estado no deberían aplicar la Constitución del estado de Jalisco sin aplicar la ley electoral.
Esto hace énfasis en el grado de falta de respeto, digámoslo así, a las funciones de los
estados, cuando se trataba de la aplicación del porcentaje de participación proporcional, si
era el 3.5% de la votación total como lo decía la Constitución del estado o como lo dice la
mayoría de las legislaciones estatales el 3.5% de la votación emitida. Es decir, restando lo
votos nulos y de candidatos no registrados. El partido actor impugnó que el Tribunal
aplicara la disposición de la Constitución del estado con preferencia a lo dispuesto por la
ley electoral. Y mencionaba que la ley electoral era la que se debía aplicar por ser una ley
especializada, prácticamente por decir "la Constitución estatal en este sentido no cuenta".
Afortunadamente, la Sala Superior manifestó que el Tribunal responsable tenía la
obligación de aplicar el texto constitucional de la entidad federativa porque es un órgano
competente para resolver las cuestiones en materia electoral. En los términos
preferentemente de su Constitución local y debe de observar la supremacía de dicho
cuerpo normativo. En materia electoral aún queda mucho por definir, el papel que juega la
Constitución del estado, su supremacía no sólo por parte de los Tribunales locales, sino
también por parte del TEPJF.
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¿Por qué han fallado los intentos en algunas entidades federativas en la impartición
de justicia constitucional local? Dr. Francisco Martínez Sánchez
1. Planteamiento preliminar
Son muchas las razones por las cuales no existe una justicia constitucional local.1 Sin
embargo, hay dos (sino las únicas, al menos sí bastante importantes) que ocupan el hilo
conductor de esta ausencia por su intima relación con el tema de los derechos humanos. Y
aunque distintas, están íntimamente conectadas.
La primera razón es de carácter ideológico; la segunda, de carácter conceptual. Ambas,
como se verá más adelante, poco a poco se han empezado a abandonar, pero siguen
vigentes en el pensamiento de una parte importante de la comunidad jurídica.
La razón ideológica descansa en la tradicional concepción del Estado decimonónico,
según la cual (y una de sus características) los estados nación son un todo homogéneo.
Conforme lo anterior, un país homogéneo no tendría mayores problemas para regirse bajo
una idea centralista, y un país heterogéneo debería ser regido bajo el principio federal. Y
con todo lo absurdo que parezca, en México predominaba (hasta hace poco) la idea de la
homogeneidad y (aquí viene lo absurdo) a pesar de ello se imponía el sistema federal como
forma de gobierno. El resultado fue desastroso: había un reconocimiento literal al sistema
federal en la Constitución pero “inanimado” en la práctica. En materia constitucional local,
esto se refleja en el hecho de que la Constitución Política Federal2 sí tiene un “guardián”3
1 Se agrupan, bajo categorías diversas, las razones. Algunas veces son se carácter teórico técnico, algunas otras veces de índole contextual, e incluso, también se acude con frecuencia a razones de índole “real” y se menciona aquí la precaución de implantar una justicia constitucional local por el temor al cacicazgos estatal (cfr. Estrada, 2008, 6). Para una variedad de razones aludidas por los constitucionalistas mexicanos explicando los motivos de la falta de una implantación de justicia local efectiva puede consultare la siguiente bibliografía: Astudillo, 2006; Uribe, 2003; Rabasa, 2001; Una compilación con variados puntos de vista sobre este tema puede verse a González Oropeza y Ferrer Mac-Gregor, 2006. Por otro lado, no se pasa por alto de que hay Estados con justicia constitucional local como son los Estados de Chiapas, Coahuila, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Quintana Roo, Tlaxcala, Veracruz, 2 De aquí en adelante CPEM 3 Uso aquí el termino “guardián” como expresión fiel a la propuesta teórica kelseniana quien desarrollo la idea de guardián de la Constitución bajo el sentido literal alemán de “Hütter der Verfasstang”.
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(la Suprema Corte de Justicia de la Nación4)5. En tanto que el sistema local no cuenta —en
la mayoría de los casos— con un “guardián local” pues la homogeneidad no exige
descentralización, sino al contrario: centralización.
Por lo que se refiere a la segunda razón y de carácter conceptual, esta no es de menor
importancia. De hecho puede decirse que, sin pasar por alto el fuerte vínculo con la
anterior idea, es una razón técnica (a diferencia de la primera que es ideológica) y cuya
presencia han utilizado constantemente los detractores de la justicia constitucional local:
¿cómo armonizar la justicia constitucional local con la justicia constitucional federal? La
razón conceptual parece encerrar una paradoja: si la justicia local será revisada al final por
la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se acudiría —
de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia local no
puede ser revisada por la justicia federal se violentaría el principio de supremacía
constitucional. Pero en tanto la aparente paradoja no se resuelva deja un daño colateral a
la justicia constitucional local. Ciertamente, lo anterior ha ocasionado que se abandone a
los individuos de cada uno de los Estados, pues aunque su Constitución local les reconozca
ciertos derechos no garantizados por la CPEM, estos individuos no tienen medios de
defensa contra ello.6
4 De aquí en adelante SCJN 5 Así lo ha manifestado la SCJN en diversas resoluciones. Al respecto puede verse la acción de inconstitucionalidad 4/2005, Tesis: P. XI/2008, Página: 673, Tesis aislada, Rubro: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. 6 Al menos así ha sido desde que se sucedió el conocido caso de Elpido Fontes (amparo en revisión 3112/92). Y esa misma idea se sigue aplicando. Téngase como ejemplo paradigmático los asuntos de cuestión de inconstitucionalidad planteadas por los Estados en defensa de su propia constitución local (vid. Tesis: P./J. 23/2005 bajo el rubro siguiente: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE CONTRA LA OMISIÓN DEL CONGRESO LOCAL DE AJUSTAR LOS ORDENAMIENTOS LEGALES ORGÁNICOS Y SECUNDARIOS DE LA ENTIDAD A LAS DISPOSICIONES DE UN DECRETO POR EL QUE SE MODIFICÓ LA CONSTITUCIÓN ESTATAL). No hay que pasar por alto que cuando un derecho reconocido en una constitución local tiene conexión con la constitución federal, la situación es distinta y ante lo cual la garantía de protección constitucional sí opera. Al menos así se ha establecido en la tesis Tesis: P./J. 29/2006 de febrero del dos mil seis bajo el siguiente rubro: MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. LOS ARTÍCULOS 27, FRACCIÓN II, Y 38, PRIMER PÁRRAFO, ÚLTIMA PARTE, DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO, QUE PREVÉN EL PROCEDIMIENTO PARA SU DESIGNACIÓN, SE OPONEN A LA CONSTITUCIÓN LOCAL, POR LO QUE TRANSGREDEN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
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Pero las dos razones antes aludidas sí se conectan con el tema de los derechos humanos,
carecen hoy de convicción; es decir, a la luz de estas ideas, no hay razón para presentar
objeciones a la justicia constitucional local. Por el contrario, son los mismos derechos
humanos quienes abonan el terreno para una justicia constitucional local. Y estas ideas son
los ejes rectores de la presente exposición.
Este documento versará sobre tres puntos: en primer lugar se observará cómo la fuerza
de los derechos humanos margina las características del Estado decimonónico y obliga a la
implantación de un Estado constitucional democrático (1). En segundo lugar, se explorará
cómo —si se adoptan las nuevas necesidades exigidas por los derechos humanos— al
implantar un modelo de Estado constitucional democrático, entonces, la aparente
paradoja entre justicia constitucional local y federal desaparece y, por el contrario, dicho
federalismo adquiere vigor pues el Estado constitucional democrático requiere de él (2);
finalmente, teniendo presente las ideas expuestas en 1 y 2 —y a manera de conclusión—
se considerará la viabilidad de la reforma constitucional en sus numerales 102 inciso b y
116 de la CPEM (3).
2. Constitucionalismo y derechos humanos: la ruptura del mito decimonónico.
Hasta hace poco,7 el sistema jurídico político mexicano se alimentaba de una sola visión
constitucional:8 la visión decimonónica del Estado Liberal.9 En general, son cinco ideas las
7 Los cambios se han venido presentando paulatinamente por factores internos y externos y la mayor parte por reivindicaciones en materia de derechos humanos. Por ejemplo, en materia interna las reivindicaciones identitarias, reclamaciones de género y petición de justicia social están exigiendo la superación de los principio del estado decimonónico (Quizás una de los primeros cambios de esta visión se da con el reconocimiento en el artículo segundo (antes cuatro) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de aquí en adelante CPEUM) de que la “Nación tiene una composición pluricultural”). Por otro lado, los factores externos se integran principalmente por los tratados internaciones en materia de derechos humanos y la interrelación entre países en virtud del fenómeno de la globalización. 8 Como se sabe, en la actualidad, existen al menos tres visiones normativas doctrinales encontradas: el liberalismo, el republicanismo y el comunitarismo. Según se adopte una u otra visión, el diseño constitucional tendrá consecuencias diferentes (cfr. Del Águila, 1995, 549-651). En una apretada síntesis (cfr, Moreno, 2008, 335-357) se puede decir que para el liberal “los derechos son previos a cualquier deber y primero reclamo lo mío antes de que me exijas reconocer lo tuyo. La democracia se institucionaliza en una forma representativa, hay un ámbito de decisiones fuera de la política y, finalmente, se hace uso de la regla mayoritaria en su expresión numérica: cada ciudadano un voto, cada voto un número y, al final —en número— gana la expresión más numérica”; para el republicano “Los intereses egoístas del individuo no son los distintivos sino su
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que rigen a esta concepción paleopositivista del Estado: (a) homogeneidad del estado, (b)
soberanía como concepto orgánico y principio de legitimidad, (c) principio de validez
formal, (d) interpretación lógica del derecho, (e) garantías individuales como herramientas
y no como sustancia de los derechos humanos, (f) catálogo flexible pero armónico de los
derechos humanos.
a. El gran temor a la heterogeneidad es la aparente ingobernabilidad que parece
producir. Por ello, el Estado decimonónico partió de una idea sencilla pero irreal: las
sociedades políticas constituían una agrupación de iguales. No se pasa por alto que había
grados de tolerancia con la diferencia (el famoso principio igualdad para los iguales).10
Pero dicho grado de tolerancia no significa la apertura a la diferencia real sino sólo a la
aparente o legal.11 Afortunadamente esta idea de la homogeneidad se ha ido desgastando
gracias a las exigencias (cada vez más fortalecidas) de los derechos humanos.
Efectivamente, en diversas partes del mundo, la homogeneidad ha sido cuestionada bajo
el reclamo de los derechos humanos. Y la lucha es en contra de un sistema jurídico
aparentemente igual para todos los individuos, pero con graves problemas de exclusión y
de ausencia de mecanismo legales para el respeto a la diferencia. Tómese por ejemplo (de
las muchas situaciones), el caso del uso del velo en las sociedad inglesa, el retiro del
peculiar situación de individuo político. Aristóteles, por cierto, creía que “aquel que vivía fuera de toda comunidad sólo podía ser un dios o un animal” (Del Águila, 1995, 587). Por lo cual tiene que haber una cierta disposición a la colaboración y a la consagración de una “voluntad general”. Los intereses particulares, explicaba Rousseau, se transforman en intereses generalizables o mejor dicho: cada uno de los miembros de la sociedad aportará su libertad natural para obtener la libertad civil y hacer a cada uno tan libre que sólo se respeta a uno mismo”; finalmente, para el comunitarista, Para una concepción comunitaria, los lazos entre los miembros de la sociedad va más allá de una virtud cívica, es un lazo de fraternidad: hermano o hermana son los distintivos para identificar a los miembros de la comunidad. Ese lazo de fraternidad o hermandad se crea en virtud de una tradición común y compartida”. 9 Ferrajoli (2004, 94-101), —quien consagró la expresión decimonónica del Estado Liberal— contrapone dicha visión “paleopositivista” a la concepción liberal de avanzada reflejada en el Estado Constitucional de derecho garantista (cfr. Ferrajoli, 2007, 71-89). 10 Vid. Amparo en revisión 662/93, Tesis: P. LV/95, Página: 72, Rubro: IGUALDAD, PRINCIPIO DE. EL ARTICULO 470, FRACCION III, DEL CODIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE TAMAULIPAS NO ES VIOLATORIO DEL ARTICULO 13 CONSTITUCIONAL. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al consagrar el principio de igualdad, no prescribe que el legislador trate de manera igual a quienes se encuentren en situaciones diversas entre sí, sino a dar el mismo tratamiento a quienes se encuentren en situación semejante, lo que equivale a decir que en situaciones diversas el trato debe ser desigual, siguiéndose de ello que la desigualdad establecida por el legislador en determinados supuestos, es la vía de realización del principio constitucional de igualdad. 11 Una critica a esta idea de igualdad en sentido formal y no material aplicada por la SCJN puede verse en Bárcena (2007)
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crucifijo en la sociedad alemana, el debate sobre la enseñanza “cívica” en España, las
reivindicaciones multiculturales en la mayoría de los países latinoamericanos.
México también ha tenido sus propios problemas internos. Un asunto protagónico en
México ha sido el caso de los testigos de Jehová. En este caso, el incumplimiento a los
deberes cívicos frente a los derechos humanos ha llevado a la SCJN a la navegación en un
estado de incertidumbre entre favorecer la homogeneidad a través del respeto a los
deberes cívicos12 o favorecer la heterogeneidad por medio de la libertad religiosa.13 Por
ello, tratadistas mexicanos como Carbonell (2008, 539) han llegado a manifestarse sobre
este asunto de los testigos de Jehová de esta manera: “Hay que recordar que en los
Estados democráticos el derecho no puede imponerse simplemente por la pura fuerza
física de la coacción estatal, sino que tiene sobre todo que convencer a sus destinatarios
de la bondad, o pertinencia de cumplir con la norma”.
Sea como fuere, el Estado no es homogéneo, es realmente heterogéneo: muchas ideas,
muchos perfiles y muchas culturas conviven unas con otras. Por ello, esta idea de
homogeneidad, como explica el hoy ministro de la SCJN José Ramón Cossío (2002, 170‐
171), tuvo que ser abandonada pues “fue imposible seguir sosteniendo la idea de que las
sociedades eran homogéneas, y las Constituciones, meras representaciones de esa
12 Al principio la suprema corte estableció lo siguiente (Amparo en revisión 64/90, TA, Página: 209, Rubro: ESCUDO, LA BANDERA Y EL HIMNO NACIONALES, LEY SOBRE EL. NO SE VIOLAN GARANTIAS CONSTITUCIONALES AL SEPARAR A UN ALUMNO DE SU ESCUELA POR INCUMPLIRLA.). Los acuerdos que las autoridades educativas adopten para separar a los alumnos con base en la Ley del Escudo, la Bandera y el Himno Nacionales, no violan garantías en su perjuicio porque si por imperativos concernientes a su convicción de conciencia de una fe religiosa se permitiera a los que la profesan apartarse de las normas jurídicas que regulan el comportamiento de toda la sociedad, equivaldría someter la vigencia de esas normas, a la aprobación del individuo, lo que a su vez pugnaría con el acto de creación del derecho por parte de la comunidad. Así, tales acuerdos apoyados en que el alumno, so pretexto de pertenecer a los "Testigos de Jehová" omite rendir honores a los símbolos patrios contemplados en la invocada Ley, no trasgreden los artículos 3o., 14 y 24 constitucionales. El 3o. porque no se está impidiendo en forma absoluta el ingreso a las instituciones educativas, sino que únicamente se trata de preservar el espíritu de ese precepto derivado de la titularidad que se confiere al Estado para la conducción de la tarea educativa; el 14, porque si la educación como garantía individual de los mexicanos, está al margen de toda creencia, dogma o doctrina religiosa, no rige el principio de previa audiencia para que los alumnos sean separados de las escuelas, pues de escucharlos implicaría el absurdo de darles oportunidad de oponerse a las disposiciones reguladoras de la disciplina interna del plantel, bajo argumento de su fe de la secta denominada "Testigos de Jehová"; el 24, porque de conformidad con este artículo las ceremonias o devociones del culto religioso, se circunscriben a los templos o domicilios particulares, de modo que no es admisible que se traduzcan en prácticas externas que trasciendan en el ámbito social del individuo. 13 Cfr. Soberanes, 2001, 69-70
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homogeneidad”. Los derechos humanos, si se toman en serio, sólo pueden ser respetados
bajo la idea de la heterogeneidad y no de la homogeneidad.
Afortunadamente, tanto en el ámbito doctrinal (cfr. Cossio, 2002) como en el ámbito
judicial se empieza a general la transformación de Estado decimonónico a estado
constitucional democrático.14
b. Otra característica del Estado decimonónico es la idea de soberanía como concepto
orgánico y principio de legitimidad. Bajo la influencia de la doctrina rousseauniana, la
soberanía es considerada de esta manera como única e indivisible. Y esta idea, en tema de
derechos humanos, ha acarreado graves problemas en la actualidad. Pues ni es única ni es
indivisible, pero eso sí, se invoca constantemente como justificación para la violación de
los derechos humanos.
Ciertamente, para los defensores de los derechos humanos, la soberanía en el ámbito
externo debe domesticarse debido al “estado salvaje” que se vivió (y aun se vive) con las
guerras mundiales, las intervenciones armadas de países poderosos en contra de los
débiles, pues la soberanía así concebida es la negación misma del Estado de derecho y, en
consecuencia, implica a nivel externo (internacional) a una ley de la selva, y a nivel interno
a una ley sin principios garantistas. En el ámbito interno tampoco se puede seguir
apelando a la idea de soberanía absoluta, ya que, dicen los partidarios del sistema
garantista, no debe haber poderes absolutos pues todos los poderes deben ser limitados
(Ferrajoli 2004).
Y no se trata de una apelación teórica. Realmente el concepto de soberanía se ha visto
endeble en los últimos tiempos. Por ejemplo, el fenómeno de la globalización ha debilitado
a la soberanía en su relación con el exterior (establecimiento de tribunales internacionales
14 Una de las últimas opiniones de la SCJN ha mejorado la idea de igualdad. Vid al respecto la Tesis: 2a. LXXXIV/2008 Página: 440; Rubro: IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA). “Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino imperativo”.
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y de órganos mundiales de protección a los derechos humanos que han repercutido en la
concepción clásica de la soberanía externa y que se vislumbra como una fuerte esperanza
de acabar con el “estado salvaje” en que se vive en la comunidad internacional). Y las
luchas por el respeto a los derechos de las minorías han puesto en tela de juicio la idea de
soberanía al interior. Hoy, la soberanía debe ser concebida en términos de “dispersión”
(Habermas) con un flujo contextual y “dúctil” a diversos escenarios y sociedades. Bajo esta
nueva idea de soberanía, la relación entre la Federación y los estados sería más de
coordinación que de subordinación (lo mismo se podría decir de la relación entre el Estado
mexicano y otros estados mundiales).
c. Principio de validez formal. La noción de validez constituye uno de de los conceptos
elementales de la teoría del derecho y del Estado. Sin embargo, se trata de una noción
sumamente polémica. No por casualidad el panorama mundial jurídico se ha configurado
con base en dos posturas encontradas: el positivismo frente al iusnaturalismo. Pasando
por alto el intenso debate que puede surgir sobre este tema, se puede señalar que el
positivismo defiende la idea de una validez formal; por el contrario, el iusnaturalismo lucha
por la reivindicación de una validez sustancial. De alguna forma, dentro del escenario
mundial (y también en el mexicano) el temor ante la inseguridad jurídica llevó a definir la
ventaja de una corriente sobre otra. Fue así como el positivismo se implantó en muchas
sociedades, incluso la mexicana. Y en la tradición positivista era moneda corriente que la
validez formal fuera el primero (y único) elemento de decisión. Sin embargo (y de nueva
cuenta aparecen los derechos humanos), se presentaron situaciones en diversos lugares
del mundo que dieron lugar a una revisión del modelo imperante.
Son muchos los casos que se pueden traer a colación. Pero quizás algunos de los más
notables son los procesos penales seguidos en contra de ciertos militares del régimen
alemán‐nazi. Ahí, la defensa de los militares alegaba que sus defendidos no habían hecho
más que cumplir con el derecho positivo, y ante lo cual la responsabilidad penal no
procedía. La contraparte, como se sabe, argumentó que más allá del derecho positivo hay
valores superiores a los cuales se les debe respeto.
Otro caso singular (menos publicitado y por lo mismo con menos influencia política) lo
constituye el caso francés de “lancer de nain” (lanzamientos de enanos) que llevó a los
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juristas de aquel país a un intenso debate. La polémica giró en torno a un enano que era
lanzado —por su propia voluntad y bajo el amparo del régimen de contratos civiles— como
objeto de diversión. La disputa, versó —pues— sobre si se debía permitir el lanzamiento
de enanos, porque la ley positiva lo tutelaba o, por el contrario, impedir dicho lanzamiento
aunque se atacará un texto positivo de la ley. La solución de la justicia francesa fue que no
se debía permitir el lanzamiento de enanos.15
Por otro lado, en cuanto a la situación mexicana y a pesar que desde hace algunos años
la SCJN se ha alejado de una visión rigurosamente positivista,16 no dejan de surgir los
conflictos. Por ejemplo, fue muy difundido el caso del poeta chiapaneco Sergio Hernán
Witz Rodríguez. Los hechos fueron los siguientes: el poeta elaboró un poema cuyas
manifestaciones atentaban contra los símbolos patrios. Específicamente escribió en su
poema lo siguiente: “Yo me seco el orín de la bandera de mi país, ese trapo sobre el que se
acuestan los perros y que nada representa, salvo tres colores y un águila que me producen
un vómito nacionalista o tal vez un verso lopezvelardiano de cuya influencia estoy lejos”.17
Como era de esperarse, dicha actitud fue calificada de ultraje a las insignias nacionales,
previsto y sancionado por el artículo 191 del Código Penal Federal. Se siguieron las
instancias judiciales correspondientes y el asunto llegó a la SCJN. Ya allí, los ministros
tenían frente a sí, de nueva cuenta, una tensión entre el derecho fundamental a la libertad
de expresión y la legalidad de la sanción prevista en el Código Penal federal. Al final
resolvieron con base en el principio de legalidad del Código Penal Federal (Amparo en
Revisión 2676/2003). No obstante, dos integrantes del máximo tribunal presentaron un
15 Otro caso en este tenor es el famoso asunto alemán “Lüth”. Los hechos fueron los siguientes: una conocida autoridad en materia de periodismo (H. Lüth) pedía boicotear la película Jud Sûb con el argumento de la ideología antisemita del director (Harlan). La empresa cinematográfica demandó a Lüth y utilizó como base de su demanda una disposición del BGB pues así se plasmaba que “el que dolosamente cause daño a otro de manera contraria a las buenas costumbres está obligado a repararlo”. Para la empresa cinematográfica la actitud de Lüth atentaba contra las buenas costumbres, pues promovía el boicot. El caso tuvo sus diversas instancias judiciales y, al igual que el caso de lanzamiento de enanos, originó un intenso debate. Al final se amparó a Lüth. 16 Amparo en revisión 553/89, III, Segunda Parte-1, Página: 419, Rubro: INTERPRETACION DE NORMAS CONSTITUCIONALES Y DE NORMAS LEGALES. SUS DIFERENCIAS. El exacto cumplimiento de la Constitución sólo puede lograrse si su intérprete, liberándose de las ataduras de quienes se encargan simplemente de aplicar los textos legales (expresión positivizada del Derecho), entiende que su función no se agota en la mera subsunción automática del supuesto de hecho al texto normativo, ni tampoco queda encerrada en un positivismo formalizado superado muchas décadas atrás, sino que comprende básicamente una labor de creación del Derecho en la búsqueda de la efectiva realización de los valores supremos de justicia. 17 Publicado en la revista Criterios de Chiapas número 44 de abril del año 2001.
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voto de minoría (Ministro José Ramón Cossío Díaz y Ministro Juan N. Silva Meza) y
pugnaron por abandonar la idea de validez en sentido formal y consolidar un Estado
constitucional democrático anclado en una validez sustancial de respeto a los derechos
humanos. Específicamente escribieron que:
“Lo que nos correspondía, en definitiva, era garantizar el ámbito de
protección de un derecho fundamental y emitir una resolución que diera
plena operatividad práctica a lo que nuestra Constitución establece,
otorgando plena vigencia a los derechos civiles de los ciudadanos, elemento
sobre el cual debe apoyarse la construcción de la democracia que nuestra
Constitución prevé. Ello nos obligaba a amparar al quejoso contra el artículo
191 del Código Penal Federal, como medida imprescindible para
salvaguardar el núcleo de su derecho a expresarse libremente en nuestro
país, y a difundir las propias ideas mediante la publicación de escritos”.
Aquí es importante notar que la validez sustancial otorgada por los derechos humanos
no corre el riesgo de extravío como el ocasionado por el derecho natural. Esto es así
porque la validez sustancial se interrelaciona con la validez formal. O, si se quiere, ambas
constituyen las caras (aunque distintas) de una moneda.
Esto se entenderá mejor si de nueva cuenta se acude al voto de minoría de los ministros:
“Amparar al quejoso en esta instancia no implicaba —es importante
subrayarlo— hacer una declaración general de inconstitucionalidad del
artículo 191 del Código Penal Federal, ni expulsarlo definitivamente del
ordenamiento jurídico. Como es propio del juicio de amparo en nuestro
sistema jurídico, mediante el cual no se ejerce un control de
constitucionalidad de la ley con efectos erga omnes, sino inter partes, esto es,
para el caso concreto y no de manera abstracta, el delito de ultraje a los
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símbolos patrios se mantendría en el Código Penal y podría constituir el
parámetro para perseguir penalmente las conductas que así lo ameriten”.
No por casualidad es demasiada certera la afirmación del hoy Magistrado González
Oropeza (1998, 254) cuando escribe que “Por lo que respecta a México, la interpretación
judicial está atrapada en la aplicación letrista de la ley”.
d. Interpretación lógica del derecho. Otro de los mitos acuñados por el Estado
decimonónico es el de la aplicación, por regla general, de lógica en el derecho. No se pasa
por alto que habrá casos muy sencillos en los cuales las reglas lógicas son de fácil
aplicación. O como escribe Guastini (2008, 40) hay casos fáciles en los cuales
efectivamente el juzgador hace una aplicación lógica: “Cuando un juez decide un caso fácil,
se limita a tomar conocimiento de la norma: su enunciado interpretativo puede ser
verdadero o falso. Por el contrario, cuando resuelve un caso difícil, realiza un acto de
voluntad”. Aunque también es importante resaltar que el rechazo a una aplicación lógica
tampoco puede significar el desprecio a otras herramientas racionales de interpretación,
como puede ser la idea de ponderación o adecuación. Pero en todo caso, la concepción
decimonónica considera al juez como un ser neutral y su función se limita a ser la de un
lector autorizado por la ley para desarrollar un proceso lógico‐aplicativo de la norma al
hecho concreto. En otra presentación, para los partidarios de esta postura el texto
normativo tiene un sentido univoco “y susceptible de ser conocido, y que desconoce por
tanto la vaguedad y lo equivoco de los enunciado normativos” (Guastini 2008, 40). Con
cierto grado de exageración, el importante constitucionalista italiano Ricardo Guastini
(2008, 40), dice que “esta postura aparentemente no es compartida por nadie”. Olvida que
en México existen juristas que todavía creen (de buena o, hacen creer, de mala fe) en la
aplicación lógica del derecho.
Realmente y como explican algunos juristas (cfr. Cossio y Raigosa 1998), la invocación a
la aplicación literal y lógica del derecho esconde una manipulación ideológica: o bien que
el juez no tiene intereses políticos o que, si los tiene, puede separar fácilmente su
personalidad ideológica de su personalidad jurídica. Contra esta visión, los partidarios de
los derechos humanos han hecho notar de forma importante que no resulta fácil separar al
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hombre o mujer juez del hombre o mujer que interactúa en la sociedad. El hombre o mujer
juez no puede quitarse “su ideología socio‐cultural” al momento de entrar al juzgado. Y si
no pueden hacerlo, entonces la justicia no es más que la decisión de los que detectan el
poder o, en el mejor de los casos, de una visión unitaria de la vida. Por ello, se ha dicho que
“es imposible seguir interpretando a las normas constitucionales como la pura y acabada
decisión de quienes detectan el poder” (Cossio y Raigosa 1998, 269). Aun más: no es
posible pretender que en las actuales condiciones de pluralidad política y social... los
actores sociales se sometan a un punto de vista unitario decidido con independencia de
sus particulares interese e ideologías” (Cossio y Raigosa 1998, 269).
e. Garantías individuales como herramientas y no como sustancia de los derechos
humanos. Una deficiencia notable del Estado decimonónico en la tutela de los derechos
humanos se vislumbra cuando protege formulas vacías y no sustanciales en torno a los
derechos humanos. Efectivamente, toda vez que los derechos humanos son valores y no
conceptos vacíos, su reconocimiento acarrearía una especia de reconocimiento al
iusnaturalismo y para evitarlo proponen —mejor— una salida instrumental. En el caso de
México, la SCJN ha establecido (para el caso de los artículos más invocados en el litigo
mexicano: 14, 16) que las garantías individuales son un instrumento y no la sustancia.18
Con ello, el amparo mexicano literalmente cierra las puertas a los derechos humanos, pues
sólo permite su ejercicio cuando se trata de violación a las garantías individuales (art. 1 de
la Ley de Amparo).
f. Catálogo flexible, pero armónico de los derechos humanos. La SCJN reconoció hace
tiempo que “Las garantías constitucionales no deben tomarse como un catálogo rígido,
invariante y limitativo de derechos concedidos a los gobernados, que deba interpretarse
por los tribunales de amparo en forma rigorista, porque ello desvirtuaría la esencia misma
18 Improcedencia 1986/96, Tesis: I.6o.C.28 K, Página: 547, Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES. NO SON DERECHOS SUSTANTIVOS, SINO QUE CONSTITUYEN EL INSTRUMENTO CONSTITUCIONAL PARA SALVAGUARDAR ESTOS. Las garantías individuales que se encuentran consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, como lo son la del debido proceso y la de fundamentación y motivación en todo acto de autoridad, como su nombre lo indica, garantizan la aplicación de la ley en cuanto a los procedimientos seguidos ante tribunales, con el objeto de proteger la integridad física, la libertad y los bienes, siendo éstos, los derechos humanos del gobernado, entre otros; es decir, las garantías individuales, no son derechos sustantivos, sino que constituyen el instrumento constitucional establecido por la propia Norma Fundamental del país, para salvaguardar tales derechos.
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de dichas garantías”.19 Esto es, consagró jurídicamente la idea de un catálogo flexible.20
No obstante, dicha flexibilidad se vio oscurecida por una razón ideológica. Según esta
concepción el catálogo de derechos, aunque flexible, era armónico. La base de la armonía,
como ya se ha manifestado líneas arriba, radicaba en la imposición de una sola visión
constitucional: la construcción decimonónica del Estado liberal.21
Ciertamente, y como explica Sánchez (2008, 256‐257), para la SCJN el catálogo de
derechos humanos consagrados en el apartado de garantías individuales se rige bajo la
idea de que se trata de “una ordenación apriorística e inmutable”; circunstancia “derivada
de una postura axiológica decimonónica”.
Al tratarse de un “todo armónico” basta con un solo “guardián” o en el mejor de los
casos es suficiente con crear una institución22 (que sin facultades jurisdiccionales para
resolver controversias) vigile el respeto a dicho catálogo.23 Por ejemplo, en el caso de
México, se ha creado una Comisión Nacional de los Derechos Humanos (y en los ámbitos
locales Comisiones Estatales de Derechos Humanos) cuyas resoluciones únicamente tienen
el carácter de recomendaciones. No pueden, dichas Comisiones (y tampoco deberían, claro
está), resolver con carácter judicial la protección de los derechos humanos, pues esta
función corresponde a un Tribunal Constitucional (o a quien haga sus veces). Desde luego,
se podrá objetar que esta protección ya está reconocida por la Suprema Corte de Justicia
19 Amparo en Revisión 597/73, p.39, tesis aislada. Rubro: GARANTIAS INDIVIDUALES, ALCANCES DE LAS. 20 Téngase presente que hay un campo fértil de discusión académica sobre si la SCJN puede conocer de violaciones a Derechos humanos que no estén contenidos dentro de las garantías individuales (cfr. Martínez Sánchez 2006, 109). 21 cfr, Moreno, 2008, 335-357 22 Esta Institución cuyos antecedentes más remotos se encuentran en el Eflore (Esparta) y Euthynoi (Atenas) encuentra su mejor expresión en el Ombudsman de Suecia. Para una revisión del Defensor del pueblo en historia latinoamericana puede consultarse a Fix-Zamudio (2001, 403-422). 23 Constitucionalmente, para el caso de México, la comisión Nacional de Derechos Humanos y conforme al artículo 102, inciso B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es parte de los “organizamos de protección de os derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, son excepción de los del poder judicial de la federación, que violen estos derechos”. La Suprema Corte de Justicia de nación ha reconocido bajo el rubro COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. SUS RECOMENDACIONES NO TIENEN EL CARÁCTER DE ACTOS DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, como funciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, lo siguiente (amparo en revisión 590/98, tesis VI.3º. 16K, página 507, tesis aislada) : “es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es el de conocer, e investigar aun de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos y formular recomendaciones”.
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de la Nación,24 pero, como se ha dicho,25 la protección a los derechos humanos desde el
ámbito local no está garantizada.
3. Estado Constitucional democrático y justicia constitucional local
El Estado de derecho contemporáneo o, en una expresión más adecuada, el Estado
constitucional democrático —como se ha visto— tiene características contrapuestas al
Estado decimonónico. En primer lugar, parte de la idea de que los estados‐nación son
sociedades plurales y altamente heterogéneas. En segundo lugar, considera a la soberanía
como una idea útil, pero alejada de la tradicional visión rousseauniana; es decir, la
soberanía deja de ser un concepto unitario e indivisible para convertirse en un concepto
dinámico, dúctil y disperso. En tercer lugar, la idea de validez adquiere un doble rostro: la
norma es válida por cumplir con los requisitos legales (hecho), pero además por cumplir
con el respeto a los valores tutelados por la norma (cfr. Ferrajoli, 874). En cuarto lugar, se
separa de la interpretación lógica del derecho y su lugar lo ocupa una teoría
neocognitivista contemporánea. Según esta teoría neocognitivista, el derecho puede tener
casos fáciles, pero también casos difíciles en virtud de la ambigüedad y vaguedad del
textos normativo. Ante lo anterior, el juzgador tendrá que actuar conforme a parámetros
distintos al señalado por el modelo decimonónico. En quinto lugar, los derechos humanos
son “valores” o deberán ser “valores” constitucionalizados y no simple herramientas. En
sexto lugar, los derechos humanos constituyen un catálogo flexible y dinámico sujeto a las
reglas de ponderación.26 Pues bien, todo lo anterior ¿cómo se conecta con la justicia
constitucional local?
La respuesta está en la solución a la paradoja planteada líneas arriba. La paradoja, como
se recordará, se presenta de la siguiente manera: si la justicia local será revisada al final
24 Al menos así, se ha establecido por la suprema Corte de justicia de la Nación en diversas tesis jurisprudenciales. Vid. (Amparo en revisión 136/2002, tesis II.2o. Pág. 1737) DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y ALUDIDOS EN LA RECOMENDACIÓN DE ALGUNA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS, AMPARO PROCEDENTE EN EL CASO DE. 25 Recuérdese el caso de Elpidio Fontes. 26 La ponderación se convierte en una herramienta para resolver los casos de tensiones entre derechos humanos.
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por la justicia federal, no se observa mucho la utilidad de la primera, pues al final se
acudiría —de nueva cuenta— a la revisión constitucional federal. Por otro lado, si la justicia
local no puede ser revisada por la justicia federal, se violentaría el principio de supremacía
constitucional. Ahora bien, creo que dicha paradoja se presenta únicamente bajo el marco
de un estado decimonónico pero pierde fuerza bajo el amparo de un Estado constitucional
democrático. Esto se entenderá si se revisan cada una de las características de la
propuesta constitucional y democrática.
a. El fundamento socio‐jurídico lo constituye una sociedad heterogénea. Precisamente
por ello, en Estados de esta naturaleza el federalismo se presenta como una solución. Las
múltiples ramificaciones socio‐culturales encuentran en dicha fórmula política un
elemento de unidad. Esto no significa, desde luego, volver a la criticada postura de una
declaración de homogeneidad irreal. Por el contrario, la diversidad es reconocida y
agrupada bajo intereses comunes (y no de características comunes): la necesidad de
interrelación entre los diferentes y bajo el pacto de acuerdos políticos. El acuerdo político,
en este caso, es la adhesión al sistema federal regido por los principios constitucionales de
democracia y derechos humanos.27 En este tenor, la heterogeneidad y no la
homogeneidad es la que otorga sentido al artículo 40 de la CPEM cuando prescribe que “Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una republica representativa, democrática,
federal compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta
Federación”.
Pero la operatividad de esta situación (federalismo) reposa sobre una evidente base: la
Constitución local materializada y no solamente formalizada. Es decir, si la Constitución
local únicamente se limita a transcribir lo establecido en otras constituciones locales o, en
el peor de los casos, reiterar lo que la Constitución federal ha dicho, el federalismo pierde
su razón de ser. Efectivamente, si el federalismo se ha menoscabado por la actitud
centralista de la Federación, también se debilitado por la pereza legislativa local (cfr. Valls
2008, 138). Se deben dejar para la Federación los aspectos comunes y normativizar en los
27 No por casualidad los derechos humanos (tutelados a través de las garantías individuales) y la organización política-jurídica (democracia) establecida en el artículo 116 de la CPEM son las normas que regulan el pacto federal
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estados las necesidades especificas (incluso hasta por cuestiones de ubicación territorial
cada estado tiene necesidades propias. Piénsese, por ejemplo, en el caso del Estado de
Veracruz, que colinda con el mar, y compárese con el estado de Hidalgo, que no tiene
dicha colindancia). En suma: la heterogeneidad, si la es tal, exige una Constitución local
distinta a la federal. Y dicha distinción adquiere firmeza con un elenco específico de
derechos humanos.
b. Un concepto “nuevo” de soberanía. La idea de un nuevo concepto de soberanía es,
como resulta conocido, obra de Luigi Ferrajoli, figura central en la propuesta de un Estado
de derecho de corte garantista. Bajo esta óptica la soberanía se aproxima más al concepto
de autonomía política. Su función, con este nuevo rostro, consiste en ordenar y tutelar el
propio esquema político, siempre con base en los derechos humanos. La soberanía implica,
de este modo, libertad antes que poder. Y en el caso de justicia constitucional local, la
soberanía significaría libertad para regirse políticamente (Constitución local), pero,
además, para supervisar dicho régimen a la luz de los principios garantistas. Esto es, una
soberanía en estos términos significa la idea de dictarse leyes (autolegislación o autonomía
política), pero —y aquí algo importante— significa, al mismo tiempo, el derecho (de cada
entidad federativa) a revisar por sí misma su autolegislación. Esto es, la Constitución
(impuesta por la característica de la heterogeneidad) reclama un “guardián”. Y dicho
guardián es mayormente demandado (o, si se quiere, legítimamente justificado) cuando
cada Estado integrante de la Federación cuenta con su propio elenco de derechos
humanos. En suma: la segunda característica aporta elementos de justificación para la
creación de un guardián constitucional local.
c. Validez. Una preocupación permanente en los teóricos mexicanos del derecho
constitucional local, es la idea de una duplicidad normativa. No obstante, creo que dicha
duplicidad normativa desaparece si se atiende a un doble concepto de validez normativa.
Ciertamente, para el Estado constitucional democrático, al partir del hecho de la
heterogeneidad, el sistema de jerarquía solo prevalece para resguardar principios
universales abstractos pero se sustituye por una relación de coordinación en niveles éticos
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concretos.28 Para ser más claro: los derechos humanos tienen un doble rostro (o si se
quiere una doble validez). Un rostro es su universalidad, aunque esta universalidad
generalmente es de carácter abstracto (validez formal) pero también tienen el rostro de la
validez de contenido (validez sustancial). Como validez formal, un derecho humano puede
consagrar el derecho a la libertad de creencias. Pero esa libertad de creencias presentará
diversas facetas según la sociedad de la que se trate. Así, por ejemplo, no tiene el mismo
valor para un musulmán creyente el derecho a rezar (derecho a la libertad de religión) que
para un norteamericano ateo. Para el primero, el derecho a la libertad de religión
constituye un elemento esencial de su vida, para el segundo, el derecho a rezar no pasa de
ser una “buena intención”. Por ello, en un sistema federal todos los estados deben estar
regidos por principios universales abstractos (derecho a la libertad, derecho a la igualdad, y
otros) pero dichos derechos deberán ponerse en marcha con un elenco de derechos
humanos específicos para cada uno de los Estados. Piénsese, por ejemplo, en las
diferencias contextuales que tiene el Estado de Oaxaca en relación con el Estado de
Monterrey. Sus necesidades y sus posturas éticas concretas varían considerablemente
(aunque todos deben estar regidos por los principios constitucionales de la Federación).29
La idea de soluciones contextuales se ha utilizado para justificar algunas otras
aplicaciones jurídicas (Bayón 2006, 105) pero también para el tema de los derechos
humanos (cfr. Caso Lovelace vs. Canada).
Por lo anterior, una de las funciones de los guardianes constitucionales locales (función
que no podrían llevar a cabo un Tribunal federal) es la de encontrar soluciones
contextuales para las controversias suscitadas en virtud de los derechos humanos
reconocidos en las Constituciones locales que aunque similares a los de la Constitución
federal adquieren el matiz propio en cada Estado. Por el contrario, la función de un
Tribunal Constitucional Federal (en esta lógica) seria la de vigilar los principios universales
abstractos.
28 Se sigue aquí la distinción de Habermas entre moral y ética (Habermas 2005). 29 Incluso, propiamente y a pesar de la disputa en torno al lugar que ocupan los tratados internacionales en la jerarquía constitucional, lo cierto es que la exigencia del respeto a los tratados en derechos humanos cada vez mas adquiere fortaleza, por lo cual (en materia de derechos humanos) no prevalecerá la opinión de la Federación, sino del mundo. Esto es, y como escribe Ferrajoli, se están abriendo las puertas hacia un constitucionalismo mundial (cfr. Ferrajoli 2004, 102- 106).
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d. Interpretación del derecho y e. Valores. Si se acepta la idea de que el derecho se
interpreta y no se aplica lógicamente y además se acepta la idea de valores superiores que
rigen a una sociedad, entonces se acumulan razones para que sean jueces locales los que
resuelvan el tema de los derechos humanos (en lectura ética concreta) y no jueces
federales, que por su posición geográfica y política no mantienen una estrecha relación
con la normatividad a la cual desean tutelar. Además, aceptar las dos razones aludidas
(interpretación del derecho y valores) acaba con la aparente superioridad intelectual de los
jueces federales sobre los jueces locales pues ¿por qué debe considerarse que unos son
mejores que otros? Al final de cuentas, tanto unos como otros tienen la misma capacidad y
razonan de forma similar. La distribución de funciones no debe ser considerada como una
división de superioridad‐inferioridad.
e. Derechos humanos como catálogo flexible. Un elenco de derechos humanos en una
Constitución local debe partir de la idea de que los derechos humanos (como se dijo líneas
atrás) tienen dos tipos de validez: la validez formal y la sustancial. La validez formal otorga
universalidad y la sustancial concede materialización. Una y otra generan flexibilidad
dentro del catalogo de los derechos humanos y dejan una apertura interesente para el
doble reconocimiento de derechos humanos. Desde luego, el manejo de dos discursos
diferenciadores de los derechos humanos (universal abstracto y ético concreto) impone
precaución al momento de reglamentar. Aunando al hecho de que podría haber derechos
humanos de carácter ético concreto que, en nombre del federalismo, exijan un respeto
uniforme en todos los Estados federados.
Por otro lado, la flexibilidad de catálogo permite dos agregados adicionales en una
Constitución local sin el riesgo de caer en la repetición innecesaria (cfr. Martínez Sánchez
2006, 104‐112): por un lado, el reconocimiento a derechos humanos reconocidos en
tratados internacionales y todavía no incluidos en el pacto federal, y por el otro lado, la
creación de nuevos derechos humanos.
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4. A manera de conclusión: la puerta a la protección total de los derechos humanos y la
necesidad de un “guardián” de la Constitución local.
Los apartados 1 y 2 han servido como premisas de una conclusión que aquí se quiere
expresar: la protección total de los derechos humanos en una sociedad heterogénea no
puede pasar por alto la necesidad de un guardián de la Constitución local. Este guardián
puede adquirir diversos rostros y diversas formas.
En cuanto a los rostros, el modelo más difundido hasta nuestros días es el prototipo
europeo. Como se sabe, este prototipo europeo deposita la confianza de la guarda de la
Constitución a un Tribunal Constitucional. Sin embargo, este modelo europeo adquiere
diversas tonalidades en razón a su composición (número y elección de juzgadores), a su
posición política (autónomo, dependiente del poder legislativo, dependiente del poder
judicial), su parámetro de control, su competencia, el procedimiento y la fuerza de las
sentencias dictadas. Además, tampoco es la única alternativa de guarda a la Constitución.
Existen otras alternativas (eso no significa, desde luego, que se abandone la idea de un
guardián de la Constitución). Por ejemplo, Holanda no cuenta con un Tribunal
Constitucional y la guarda se concede al Parlamento a través de la vía de las leyes
reinterpretativas.
En cuanto a las formas, la guarda de la Constitución puede ser monopolizada por una
sola institución jurídica (Kelsen propuso un Tribunal Constitucional; Schmitt concedía esta
facultad al ejecutivo) o compartido a través de un diálogo interinstitucional por dos o mas
instituciones jurídicas (Poder Judicial y Poder Legislativo, o Poder Judicial y Poder
Ejecutivo). El caso paradigmático es el del sistema canadiense y su figura (promotora del
diálogo entre el Parlamento y el Poder Judicial) de la cláusula notwithstanding.
A pesar de esta variedad de propuestas, considero que por el momento y dado la
transición que vive México hacia una democracia, el mejor modelo de guarda de las
constituciones locales es la de un Tribunal Constitucional local. Esto no significa (contrario
a lo que pueda pensarse) una limitación a la autonomía política de los estados federados.
Por el contrario, es precisamente un elemento de fomento a la autonomía política.
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Este Tribunal Constitucional local deberá contemplar los siguientes principios:30
1.‐ El principio de heterogeneidad. Un Tribunal Constitucional funciona precisamente
para respetar la heterogeneidad social y no para suprimirla. Al menos así se ha expresado
en las corrientes más avanzadas del derecho constitucional (cfr. Denninger y Grimm 2007).
Al respeto, el propio Tribunal Supremo de los Estados Unidos de América, en su calidad de
guardián de la Constitución de aquel país, ha dejado escrito en la sentencia Washington v.
Glucksberg que su función es precisamente la de permitir el debate, la lucha de ideas, pues
todos los problemas jurídicos no son fáciles de resolver bajo una óptica individualista,
puesto que “hay un debate honesto y profundo acerca de la moralidad, la legalidad” de
dichos temas polémicos; ante lo cual, una sentencia constitucional debe ser promotora de
la deliberación y el fomento al pluralismo; es decir, que “permita que tal debate continúe,
tal y como debe ser en una sociedad democrática”.
2.‐ El principio de estatuto constitucional. El Tribunal Constitucional local sólo tiene
sentido si las constituciones locales se vuelven operantes.
3.‐ El principio del monopolio constitucional. El diseño institucional otorgará la
protección a un solo guardián y recaerá precisamente en los Tribunales Constitucionales
locales.
4.‐ El principio de pluralidad ideológica en su Constitución. Independientemente del
mecanismo de selección de los o las jueces constitucionales, el perfil de cada uno de ellos
o ellas deberá permitir la integración de un cuerpo colegiado con una pluralidad ideológica
(y no política).
5.‐ El principio de funciones jurisdiccionales. El Tribunal Constitucional tendrá diversas
funciones de acuerdo al contexto de cada estado, pero principalmente (en forma
irrechazable) se constituirá para proteger los derechos humanos reconocidos en las
constitucionales locales.
6.‐ El principio de autonomía. Como se mencionó líneas arriba, y aquí se reitera, el
Tribunal Constitucional local deberá tener autonomía para obtener una adecuada
30 Principios comunes a todos los diseños constitucionales que siguen el modelo europeo y cuya lista, principalmente, ha sido elaborada por Favoreu, 1994, 15 y sigs.).
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funcionabilidad. Ciertamente, “A fin de lograr una verdadera estabilidad y funcionamiento
de los poderes en cada entidad federativa, se considera que debe independizarse la justicia
constitucional de la ordinaria legalidad, y así con la más absoluta imparcialidad se
pronunciaría una decisión de gran peso jurídico en la impartición de la justicia
Constitucional” (Martínez Sánchez 2006, 112).
Ahora bien, y quizás pensando en la materialización de esta idea, el elemento
básico es el de la necesaria reforma al artículo 116 de la CPEM. Dicha reforma, deberá
tener principalmente cinco ejes temáticos. Primero: la obligatoriedad de los Tribunales
Constitucionales locales como mecanismos tutelados (y promotores) por (y para) el pacto
federal. Segundo: la naturaleza y ubicación del Tribunal Constitucional dentro de la
tradicional división de poderes; Tercero: los principios rectores de los Tribunales
Constitucionales locales. Cuarto: las funciones del Tribunal Constitucional; Quinto: la
composición de los Tribunales Constitucionales locales.
Sobre los anteriores ejes temáticos cabe precisar algunas breves acotaciones. Por lo
que se refiere a la obligatoriedad en la instauración de los Tribunales Constitucionales,
debe tenerse presente que con dicha propuesta no se violenta el principio de soberanía de
los estados, pues como se apuntó en muchas líneas atrás (y aquí se reitera), la soberanía
debe entenderse como un mecanismo de coordinación para con los demás estados, y es
precisamente el pacto federal el que debe crear mecanismos apropiados para dicha
coordinación. En este tenor, la existencia —por obligatoriedad a través del pacto federal—
de Tribunales Constitucionales locales no limita el ejercicio soberano, sino que, por el
contrario, lo facilita y lo promueve.
En segundo lugar, la existencia de Tribunales Constitucionales locales tampoco
violentaría la tradicional división de poderes, pues cada uno de ellos se ubicaría dentro del
Poder Judicial, pero con autonomía propia funcional, técnica y presupuestal.
En tercer lugar, los Tribunales Constitucionales locales deberán regirse por los
principios arriba anotados. Dichos principios serán la guía de dichas instituciones y servirán
para generar una sociedad democrática y plenamente respetuosa de los derechos
humanos.
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En cuarto lugar, sobre las funciones de los Tribunales Constitucionales locales,
deberán especificarse claramente las funciones de cada uno de ellos para evitar duplicidad
de funciones con la SCJN. En este caso deberá tenerse presente que los Tribunales
Constitucionales locales deberán, antes que nada, atender la tutela a los derechos
humanos constitucionalizados únicamente en las Constituciones locales (nuevos o
contextualizados) pues los derechos humanos ya previstos en la Constitución federal serán
objeto de tutela a través de la vía federal. Por otro lado, también es necesario que dichos
Tribunales atiendan los casos en los que aún no se encuentran caminos legales para su
solución. Específicamente todos los relacionados a la organización interna del Estado. Y
aquí la lista puede ser grande, pues entrarían los casos de control constitucional (por
ejemplo el control a la reforma constitucional) o la solución de conflictos31 (conflictos
entre dos o más municipios, un municipio frente a un órgano autónomo y otros casos).
En quinto lugar, no debe pasarse por alto la composición de los Tribunales
Constitucionales locales. Y con objeto de asegurar la pluralidad y la diversidad de
opiniones, éste debe ser un órgano colegiado e integrado por funcionarios con diversa
perspectiva socio‐política.
Ahora bien, una propuesta de reforma al artículo 116 quedaría de esta manera:
ARTICULO 116. …
I. …
II. …
III. …
31 Propiamente es la acción de controversia constitucional de índole local. Como sabe, esta situación no encuentra cobijo dentro de nuestra legislación federal. Hasta el momento la idea imperante es que no hay posibilidad de controlar las acciones inconstitucionales locales si estas carecen de vinculación con violaciones a la Constitución federal (tesis: P/J; 30/2000, p. 812, rubro: CONTROVERSIAS CONTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO LE COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSCIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL).
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… (actual contenido de la fracción III)
…(actual contenido de la fracción V)
Cada Estado instaurará un Tribunal Constitucional local a quien se le confiará la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución local del Estado de que se trate, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, se regirá bajo el siguiente marco
normativo
1.‐ Principios: se regirá por los principios de respeto a la heterogeneidad social, estatuto
constitucional, monopolio constitucional, pluralidad ideológica. primacidad de los
derechos humanos y autonomía.
2.‐ Naturaleza del Tribunal Constitucional: …
3.‐ Funciones del Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional local tendrá
competencia
— Para conocer de las violaciones a los derechos humanos garantizados por la
Constituciones locales y no previsto por la Constitución Federal
— Para conocer y resolver los conflictos surgidos en la aplicación de la Constitución
Política de los Estados
— De las controversias constitucionales locales. Se entenderá por controversia
constitucional…
— De las acciones de inconstitucionalidad locales. Se entenderá por acción de
inconstitucionalidad local…
4.‐ Ejercicio de la acción. Cada Estado diseñara el modelo institucional para el ejercicio
de la acción ante los Tribunales Constitucionales locales.
5.‐ Composición de los Tribunales constitucionales locales. Éstos se integran de forma
colegiada y corresponderá a a cada estado diseñar la estrategia de selección de sus
integrantes.
IV. …
VII. …
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Finalmente, y en conclusión, la implantación de Tribunales Constitucionales locales,
significará un avance importante en el aseguramiento de los dos pilares fundamentales de
la aspiración de toda sociedad contemporánea: el respeto a la democracia y a los derechos
humanos
Fuentes consultadas
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problemas”. Boletín mexicano de derecho comparado 115: 9‐56
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los símbolos patrios en México. Un caso de colisión de principios constitucionales”.
Isonomía: Revista de Teoría y Filosofía del Derecho 26 (abril): 167‐217. México: Instituto
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“Sexta Mesa Redonda”
111888111
Sobre los retos de la controversia constitucional a nivel local Silvia del Carmen MOGUEL ORTIZ
Agradezco a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al Tribunal Electoral de la
Federación, su amable invitación para participar en esta sexta mesa redonda sobre
la justicia constitucional en las entidades federativas, tema que es de gran trascendencia
para el desarrollo correcto del federalismo mexicano.
En esa temática de la controversia constitucional a nivel local su funcionamiento, retos y
perspectivas, se puede apreciar con claridad la posibilidad de la trascendencia de las
decisiones constitucionales estatales como medios de defensa de las mismas, cuya
comprensión, legislación y resultados pueden delinear una contribución sustancial también
para el desarrollo del constitucionalismo mexicano.
El tema de las controversias estatales debe entenderse, en lo fundamental, dentro de la
estructura orgánica que para el efecto delinea en lo correspondiente la Constitución
Federal, como el evento jurídico que en su atención jurisdiccional compromete las
posibilidades completas del sistema que superan la simple consideración jurídica, para
integrarse al todo de complejidad que el acto de autoridad comprometido representa.
Entonces, de gran importancia resulta la evolución del sistema jurisdiccional en lo que
respecta a los medios de control de la constitucionalidad, tanto en lo previsto por la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en lo establecido en las
constituciones de algunos Estados.
Para el estudio de este tema es necesario efectuar consideraciones que sirvan de partida
al comentario que se propone. En primer lugar, debe reconocerse la falta de una
regulación constitucional local, que establezca las bases mínimas, ésta es, una de las
principales problemáticas que enfrenta el derecho procesal constitucional local.
Vale para nosotros el argumento de lo que se ha legislado en Campeche al respecto. En
la Constitución Estatal el artículo 88 fracción IV, (reformado el 2 de febrero de 2001);
TTTEEEPPPJJJFFF111888222
contempla una facultad que otorga al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado,
conocer y resolver los conflictos entre:
A. El Estado y un Municipio;
B. Un Municipio y otro;
C. Un Municipio y una sección municipal;
D. Una Sección Municipal y otra;
E. Los Poderes, Ejecutivo y Legislativo del Estado;
F. Cualquiera de los anteriores y una entidad paraestatal;
G. Dos entidades paraestatales;
H. Dos entidades paramunicipales, o
I. Una entidad paraestatal y una paramunicipal.
En el Estado de Campeche, el medio de control orgánico competencial considera un
número de supuestos de procedencia que plantean diversas inquietudes, tanto en la
significación real como en su desarrollo procedimental.
Por ejemplo, en el caso de las Secciones municipales, se les legítima para promover un
conflicto orgánico. Esta legitimación nos hace pensar que en la Constitución local se
reconoce la existencia de esas Secciones así como su esfera competencial, o se habilita al
Legislador local para establecerlas y dotarlas de una competencia propia.
Pero al analizar las fracciones III y IV del artículo 102 de la Constitución Política del
Estado de Campeche, encontramos que los Municipios podrán subdividirse
territorialmente en Secciones Municipales, las cuales serán administradas por un cuerpo
colegiado, auxiliar del Ayuntamiento, al cual se le nombrara Junta Municipal, de elección
popular directa, que será integrada por tres Regidores y un Síndico. Incluso en el artículo
105 de la misma Constitución se señalan las funciones y los servicios públicos que le
corresponden al Municipio, pero nunca se menciona que se le confiere a las Juntas
Municipales competencia alguna.
“Sexta Mesa Redonda”
111888333
De igual forma al analizar diversos artículos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de
Campeche1, prevén que cuando la extensión o densidad de la población sean los
necesarios, el Municipio podrá subdividirse en Secciones Municipales que serán auxiliados
en sus funciones por Juntas Municipales en las Secciones que se dividan, incluso el
gobierno municipal estará a cargo de estas Juntas, que dependerán del Ayuntamiento.
De acuerdo con estas disposiciones, difícilmente podría sostenerse que existe un ámbito
competencial reservado a las Secciones Municipales que resulte ajeno al ámbito propio del
Municipio al que pertenezca.
Para obtener mas resultados nos deberíamos hacer la siguiente pregunta: ¿es
cuestionable la posibilidad jurídica de que exista una controversia constitucional entre un
municipio y una Sección Municipal?.
Por lo que al estudiar el artículo 115 de la Constitución General de la República, no
anuncia la competencia de estas entidades territoriales en el seno del Municipio, ni la
Constitución del Estado de Campeche, ni la Ley Orgánica Municipal del Estado de
Campeche establecen un ámbito de competencia propio y exclusivo de las citadas
Secciones.
A su vez, los conflictos orgánicos entre Secciones Municipales, en el supuesto que ambos
pertenezcan al mismo Municipio, los mismos podrán resolverlo por el Ayuntamiento
respectivo, sin que ello implicara el ejercicio de una atribución jurisdiccional.
Entonces, en este tema de las Secciones Municipales se abre una importante posibilidad
de estudio.
En otro orden de ideas, es interesante considerar la posibilidad de que existan conflictos
entre los Poderes del Estado y un organismo paraestatal, a lo que debemos tomar en
cuenta que los organismos pertenecen a la administración pública y el titular es el
Gobernador del Estado, tal como lo señala el artículo 2° de la Ley Orgánica de la
Administración Pública del Estado de Campeche.
1 3, 10, 30, 33, 148 y 150
TTTEEEPPPJJJFFF111888444
En relación a los posibles conflictos entre el Poder Legislativo del Estado y los
organismos paraestatales, se abre otra interesante consideración respecto de la
representación de estos organismos. En la lectura integral del tema también se establece
una interesante interrogante.
El tema central en estas dos ultimas consideraciones consiste en la perspectiva de
legitimar al Gobernador del Estado para promover un conflicto constitucional, lo que se
debe resolver realizando una ponderación política entre centralizar en el Ejecutivo Local la
defensa de ese ámbito de la administración pública o bien descentralizar la misma entre
los órganos de gobierno de las entidades u organismos paraestatales. Sin embargo, lo
cuestionable de esa descentralización radica en la posible afectación a la valoración que
corresponde realizar al Ejecutivo local sobre la conveniencia política, social o económica de
iniciar el juicio respectivo.
Lo que se debe ponderar es que por una parte los conflictos constitucionales no pueden
darse entre órganos cuya relación se rige por el principio de jerarquía y que, por otro lado,
en el caso de los conflictos en los que se vean involucradas esferas competenciales de
diversas entidades políticas, especial cuidado debe tenerse al determinar qué Poderes u
Órganos son los legitimados para promover el juicio respectivo.
Por otra parte, es necesario agregar que en la Constitución Política del Estado de
Campeche se señala que estos juicios serán resueltos por el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia del Estado, lo que desde luego motiva comentarios e interrogantes sobre la
naturaleza y funciones del órgano al que la Constitución deposita esta importante función.
Tratando de atender propiamente al tema, debemos aceptar que la consolidación de los
sistemas locales de control constitucional jurisdiccional están determinados por el
establecimiento de sus bases en la Constitución General de la República. Para que este
sistema de medios locales funcione es necesaria su articulación con los medios de control
de la constitucionalidad de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En el contexto se ve la íntima vinculación entre el tema de la controversia constitucional
local y la jurisdicción local. La doctrina al estudiar la justificación de una jurisdicción
constitucional local reconoce que la consolidación de la misma está condicionada a su
“Sexta Mesa Redonda”
111888555
grado de eficacia protectora con los medios de control nacionales, cuando menos en
tres aspectos:
A. Agotamiento obligatorio de los medios locales,
B. Definitividad e inimpugnabilidad de lo resuelto en los medios locales respecto del
régimen interno, y
C. Ensanchamiento de la tutela conferida en los medios locales respecto de los
medios nacionales.
Puede entenderse, por tanto, que el establecimiento de la justicia constitucional local
podría estar condenada al fracaso, pues los sujetos legitimados para promover los medios
de control locales definitivamente optarán por acudir a la justicia constitucional local si
tienen la certeza de que a través de ella pueden obtener la misma protección que en la
justicia constitucional nacional.
Por lo consiguiente, si se trata de que los Estados establezcan sus propios medios de
control para defender su constitución, y que los gobernados crean en las instituciones
estatales, a las que se han dado en denominar como controversias constitucionales,
acciones de inconstitucionalidad y el juicio de protección de derechos humanos; se estima
que las resoluciones emitidas por estos medios locales deben ser definitivas e inatacables,
esto es, que no proceda en su contra el juicio de garantías, es decir, que los Estados deben
atender el orden jurídico parcial en el cual las normas que constituyan el parámetro de
control, siendo correcto que en la Constitución de cada Estado se reproduzcan los
mandatos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se puede citar que el régimen interno de los Estados se constituye en las normas
jurídicas que despachen los órganos locales con potestad normativa, es decir, en la
Constitución del Estado.
Para que esto pueda alcanzar una justicia constitucional local; es necesario que la
Constitución Local, se ampare en las disposiciones establecidas en la Constitución General
de la República, que rige las atribuciones al seno de los Estados y los Municipios;
esencialmente lo establecido en los artículos 115 y 116 de esta norma Fundamental.
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Si los juicios constitucionales locales no fueran resueltos como se señaló anteriormente,
éstos serían revisables por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que permitiría que
problemas relacionados con el régimen interno de los Estados se resolvieran a través de
los medios de control nacionales.
Un sistema que pretendiera un adecuado control constitucional local tendría que
reconocer la definitividad e inatacatabilidad de lo sostenido por los órganos de la justicia
constitucional local al señalarse el alcance de los normas constitucionales relacionadas con
el régimen interno de los Estados y, por otra parte, daría lugar a que la Suprema Corte
de Justicia de la Nación mantuviera su posición de órgano terminal en materia de
interpretación de la Constitución General.
En conclusión, para ser eficaz la jurisdicción constitucional local, se estima necesario
reformar la Constitución General de la República para establecer las bases que la rijan, que
las decisiones emitidas por las Salas Constitucionales de los Tribunales Superiores de
Justicia de los Estados de la República sean definitivas e inatacables en lo que se refiera al
régimen interno del Estado.
Lo que implica reconocer que las violaciones indirectas que se hicieran a los artículos 14
y 16 Constitucionales, por no respetarse lo establecido en las Constituciones Locales, no
podrán ser análisis en la jurisdicción constitucional nacional.
Agradezco la paciencia de su tiempo para escuchar estas ideas en torno a estas
cuestiones superiores del constitucionalismo estatal.
“Sexta Mesa Redonda”
111888777
La duda de ley: interpretación creadora de leyes secundarias locales por la sala constitucional
del Estado de Veracruz Ricardo Morales Carrasco
“Los tribunales constitucionales deben decir algo… y en el estado de Veracruz, su Sala
Constitucional, lo está haciendo”.
En el Estado de Derecho moderno uno de los paradigmas es la transformación de los
diversos Poderes en una conjunción de participación activa en la creación de las leyes
secundarias.
El Estado de Veracruz no ha escapado a dicha vertiente, y desde la denominada
“reforma integral” del 2000 a la Constitución veracruzana, se facultó que el mundo jurídico
veracruzano, con excepción de la propia norma suprema, podía ser innovado por diversos
entes públicos, así como por la ciudadanía.
Así, paralelamente a la forma clásica o normal de creación de leyes secundarias, que
todos conocemos, con la participación del Poder Ejecutivo y Legislativo primordialmente,
que está prevista principalmente en los artículos 34 al 39 constitucionales; coexisten otras,
las que distinguiremos como:
La iniciativa popular: prevista en el artículo 34 fracción VII de la constitución estatal, por
el cual se reconoce que el derecho de iniciar leyes o decretos compete a los Ciudadanos
del Estado, en términos de la Ley de Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular, que fuera
publicada en la Gaceta Oficial de 19 de octubre de 2000, la cual, entre otros aspectos,
exige que el escrito de presentación sea firmado por el menos 0.2 por ciento de los
ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral del Estado correspondiente a la elección de
Ayuntamientos más recientes; misma que se actualizó con la vigente Ley para enfrentar la
epidemia del VIH‐SIDA publicada en la Gaceta Oficial del jueves 25 de diciembre de 2008.
La auténtica: que es una atribución del Congreso, consistente en dar la interpretación
auténtica de las leyes o decretos, de acuerdo con la fracción II del artículo 33
Constitucional, materializada en el Decreto número 881 ‘DE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA
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DE LEY’ que se publicó en la Gaceta Oficial el 16 de octubre de 2004, mismo que fuera
declarado invalido por la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 26/2004 y sus
acumuladas 27/2004 y 28/2004 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
La del Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado: Con las sentencias que dicte en
los asuntos de las Controversias Constitucionales, las Acciones de Inconstitucionalidad y las
Acciones de Inconstitucionalidad por Omisión Legislativa, previstas en las fracciones I, II y
III del artículo 65 de la Constitución, respectivamente; las cuales, en el caso de las dos
primeras, si alcanzan la aprobación de la mayoría calificada de las dos terceras partes de
sus miembros serán obligatorias; mientras que la última, por mayoría simple alcanza a ser
obligatoria para todas las autoridades; sobra decir que de estos procedimientos
constitucionales se carece de ley reglamentaria,1 aunque se han resuelto las Controversias
Constitucionales identificadas como Cuadernillo 57/2003 y la 1/2006; así como la Acción
de Inconstitucionalidad 1/2001.
La duda de ley: Instrumento de control constitucional del cual tiene competencia la Sala
Constitucional para dar respuesta fundada y motivada a las peticiones formuladas por los
demás tribunales y jueces del Estado, cuando tengan duda sobre la constitucionalidad o
aplicación de una ley local, en el proceso sobre el cual tengan conocimiento. Las peticiones
tendrán efectos suspensivos y deberán ser desahogadas en un plazo no mayor de 30 días
naturales, en los términos que disponga la ley, prevista en la fracción IV del artículo 64 de
la Constitución local; la cual también carece de ley reglamentaria, sin embargo, los propios
precedentes de la Sala han servido para irla autorregulando.
Esta facultad de la Sala Constitucional es una de sus atribuciones más acabadas de
control constitucional, que consiste en fijar la interpretación obligatoria de las leyes
secundarias, con efectos erga omnes.
La interpretación en su definición más difundida consiste en desentrañar el sentido de
una expresión, la cual puede tener diversos grados, desde este, hasta el de declarar la
inconstitucionalidad de le ley secundaria o de parte de ella.
1 Sobre dicho aspecto puede consultarse el Anteproyecto de Código de Derecho Procesal Constitucional para el Estado de Veracruz, del mismo autor.
“Sexta Mesa Redonda”
111888999
Al particular debe destacarse que esta Sala Constitucional por mandato expreso del
artículo 56 fracción I de la Constitución del Estado, en relación con el 64 fracción IV del
propio ordenamiento, mismo que se reproduce de forma textual en los numerales 3
fracción I y 45 fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, es el máximo
interprete de todo el ordenamiento legal y constitucional del Estado cuando se formulen
este tipo de instrumentos de control constitucional, a los que la magna ley les da el
carácter de peticiones para la obtención de una respuesta fundada y motivada sobre la
constitucionalidad o aplicación de una ley local, que doctrinariamente se conocen como
cuestiones de constitucionalidad o dudas de ley, respectivamente, de donde se desprende,
de manera irrefutable, que lo aquí decidido, por orden del mismo texto máximo estatal
forma parte integrante del artículo sobre el cual se formula la consulta, obligando no sólo
al peticionario, sino a todas las autoridades jurisdiccionales del Estado, quienes tienen el
deber de acatarla.
De allí la consideración que tuvo el Poder Constituyente permanente para encargar a
esta Sala el que mantuviera la supremacía constitucional, que no es otra cosa de que
ninguna ley está por encima de la Constitución de nuestro Estado, para lo cual se le obligó
a que cuando se le pidiera alcanzará hasta decretar la inconstitucionalidad de una norma,
como interpretarla, así como a todos los demás ordenamientos que se encuentran
jerárquicamente debajo de ella, de lo que sigue a manera de guisa el que la interpretación
que se dé a cualquier precepto sea por esa supremacía parte integrante del ordenamiento
normativo, y de allí su obligatoriedad.
Esto es así, ya que de la iniciativa de la denominada “reforma integral” a la Constitución
Veracruzana sucedida en el dos mil, así como de su dictamen, y texto expreso aprobado, se
señaló que para mantener la supremacía de la Constitución local, se erigía en el Poder
Judicial del Estado el valladar para mantenerla, por lo que se encargaba esto a un órgano
especializado en materia constitucional, único y pionero en toda la historia constitucional
de nuestro país, denominado Sala Constitucional, cuya razón de existir esta principalmente
en función de que la interpretará y cuidará su supremacía cuando se formularan
estas peticiones, con mayor razón cuando se hicieren sobre las demás partes del
ordenamiento normativo.
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Con la instalación de la Sala Constitucional se dotó a nuestro sistema jurídico del control
difuso de la Constitución, mediante un examen preliminar de las cuestiones
jurisdiccionales a debate, dotando a ese órgano de intérprete máximo de todas las leyes
locales y de allí su vinculación jurídica que obliga a todos.
Por consecuencia es este Tribunal el vigilante de dicha norma fundamental, es quien la
personifica, le da voz y actualidad, y por ende de todas las demás partes del andamiaje
legal local cuando se instauran estas opiniones consultivas que no tienen más limites que
se solicite por una autoridad legitimada para ello, sobre un proceso en trámite, dando una
respuesta fundada y motivada que se plasmará en una interpretación que tiene que estar
en sincronía de los principios de nuestra máxima norma fundamental de la entidad y con
todo el demás sistema legal estadual.
Tal como lo enarbola el artículo 80 de la Constitución del Estado, al decir que:
“...
TITULO SEXTO
CAPÍTULO I
DE LA SUPREMACÍA
DE LA CONSTITUCIÓN
Artículo 80. En el Estado de Veracruz, la Constitución y leyes federales, los tratados
internacionales y esta Constitución será la ley suprema.
...”
Así cualquier artículo o ley secundaria sometida a consulta forma parte del edificio legal
estatal que sostiene a la Constitución local, para lo cual la respuesta que se produzca
formará parte de ese edificación normativa y gozará de sus mismas características, por
disposición expresa de la propia Constitución estatal, que en su ingeniería constitucional
facultó a la Sala Constitucional a interpretar toda esa obra jurídica, cuando se presenten
esas dudas, para que se demuestre que la construcción normativa es perfecta, careciendo
de lagunas, omisiones, silencios, contradicciones, inexactitudes, antinomias, al posibilitar
jurídicamente que el sistema legal asimismo tenga los remedios para funcionar; y esta es
“Sexta Mesa Redonda”
111999111
precisamente la finalidad del ejercicio de este vigilante constitucional, adecuar que en
nuestro orden jurídico estatal no existan desde el nivel de la supremacía constitucional
imperfecciones, al dotarnos de los mecanismos constitucionales para mantener su
verticalidad por medio de interpretaciones, las cuales corresponden a este Tribunal.
La Sala Constitucional ha resuelto de manera efectiva cuatro procesos constitucionales
de Duda de Ley, con los siguientes resultados:
NÚMER
O
PROMOVENTE ARTÍCULO SOBRE EL CUAL
SE TIENE LA DUDA
RESPUESTA FUNDADA Y
MOTIVADA
PUBLICADO
EN LA
GACETA
OFICIAL DEL
ESTADO
1DL/20
07
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio Quinto de la Ley de
Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“...
Quinto.‐ Los adolescentes
comprendidos en el artículo 3,
fracción II, de esta ley que se
encuentren procesados en el
sistema penal para adultos, serán
remitidos al Juez Especializado a
la entrada en vigor de esta ley.
...”
Debe interpretarse de esta forma:
“...
Conforme a las siguientes reglas:
I.‐ Si se encontrará durante la
preinstrucción, deberá ser remitido
al Juez de Garantías de
Responsabilidad Juvenil del Estado.
II‐ Estando abierto el periodo de
instrucción, deberá ser remitido al
Juez de Garantías de
Responsabilidad Juvenil del Estado.
III.‐ Ya en el periodo del juicio, sin
haberse dictado sentencia, deberá
de ser remitido al Juez de Garantías
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.
IV.‐ Cuando se le hubiera dictado
sentencia, y esta no ha causado
estado, deberá de ser remitido al
Juez de Juicio para que ordene la
reposición del procedimiento, y
envié el asunto al Juez de Garantías
Martes 23
de octubre
de 2007.
TTTEEEPPPJJJFFF111999222
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.
V.‐ En los casos de apelaciones de
autos o sentencias, sin haberse
resuelto estas, deberá ser remitido
a la Sala de Responsabilidad Juvenil
del Estado, para que ordene la
reposición del procedimiento para
que conozca el Juez de Garantías.”
3DL/20
07
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio tercero de la Ley
Orgánica del Poder Judicial del
Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del Estado el dos
de julio de dos mil siete, que dice:
“Los asuntos que se encuentre en
trámite al momento de la entrada
en vigor del presente decreto
serán remitidos a los juzgados
de adolescentes que
corresponda”
Debe interpretarse de esta forma:
“I.‐ Si al adolescente ya se le
hubiere dictado resolución por una
autoridad jurisdiccional local y
hubiere interpuesto recurso de
apelación, sin haberse resuelto
este, deberá ser remitido a la Sala
de Responsabilidad Juvenil del
Estado.”
Lunes 22 de
octubre de
2007.
1DL/20
08
JUEZ DE
GARANTÍAS DE
RESPONSABILID
AD JUVENIL
PARA EL
ESTADO DE
VERACRUZ.
El Transitorio Octavo de la Ley
de Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“...
Octavo.‐ Las órdenes de
aprehensión y de comparecencia
libradas contra los adolescentes
que comprende esta ley y que no
hubieren sido ejecutadas, al
entrar en vigor esta ley, quedarán
sin efecto y, a solicitud del
Ministerio Público Especializado,
Debe integrarse de esta forma:
“…
Si aquellas ordenes se hubieren
ejecutado, deberán los jueces
penales del sistema para adultos,
de comprobar la edad de aquellos
y, una vez justificada su
adolescencia remitirlos al Juez de
Garantías del Juzgado de
Responsabilidad Juvenil para el
estado, para que las deje sin efecto
y, a petición del Ministerio Público
Especializado, a dicho juzgador,
que las gire nuevamente si
procediere.
Jueves 9 de
octubre de
2008
“Sexta Mesa Redonda”
111999333
los Jueces las librarán
nuevamente si procediere.
…”
…”
1DL/20
09
MAGISTRADOS
INTEGRANTES
DE LA SALA
CONSTITUCION
AL DEL
TRIBUNAL
SUPERIOR DE
JUSTICIA DEL
ESTADO DE
VERACRUZ DE
IGNACIO DE LA
LLAVE, EN SU
CARÁCTER DE
TRIBUNAL DE
LEGALIDAD.
El Transitorio Séptimo de la Ley
de Responsabilidad Juvenil del
Estado de Veracruz de Ignacio de
la Llave, que se publicó en la
Gaceta Oficial del estado el once
de septiembre de dos mil seis,
que dice:
“... TRANSITORIOS
…
Séptimo.‐ A la entrada en vigor
de esta ley, las investigaciones
ministeriales iniciadas en contra
de los sujetos que comprende la
misma serán remitidas al
Ministerio Público Especializado
en Adolescentes.
…”
Debe integrarse de esta forma:
“… El Agente del Ministerio Público
Especializado en Adolescentes es la
única autoridad competente para
conocer de la investigación que se
incoe en contra de estos.
…”
Viernes 5
de junio de
2009
De dichos antecedentes puede destacarse que las Dudas de Ley 1DL/2007 y 3DL/2007
concluyeron con interpretaciones, mientras que la 1DL/2008 y 1DL/2009 integraron la Ley,
es decir la adicionaron, convirtiendo así a la Sala Constitucional en un verdadero
Legislador, no sólo negativo, sino activo del ordenamiento veracruzano.
Inclusive la última de ellas destacó el inicio del establecimiento de tesis de jurisprudencia
local, toda vez que la interpretación fijada se hizo con base en las competencias
constitucionales de esta Sala Constitucional y de conformidad con los artículos 3 fracción
XIII, 43 fracción I y 44 fracción X de la Ley Orgánica del Poder Judicial así como 34 y 42 del
Reglamento Interior del Tribunal Superior de Justicia, se sentaron los siguientes criterios
relevantes:
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“DUDA DE LEY. LEGITIMACIÓN ACTIVA. De la finalidad perseguida con la
figura de la duda de ley, el espectro de su tutela jurídica y su armonización
con los artículos 56 fracción I y 64 fracción IV de la Constitución Política del
Estado de Veracruz, en relación con los artículos 3 fracción I y 45 fracción IV
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la entidad, se desprende que podrán
tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional de la duda de
ley a que se refiere la comentada fracción IV del artículo 64 de la propia Ley
Suprema local, de manera genérica: los Tribunales —el Pleno del Tribunal
Superior de Justicia, el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, así como el
Tribunal Contencioso Administrativo— las Salas —Civiles, Constitucional
cuando actué como autoridad de legalidad, Electoral, Penales y de
Responsabilidad Juvenil— , y los jueces, porque precisamente estos órganos
comprenden al Poder Judicial del Estado, son los que pueden pedir a la Sala
Constitucional que dé respuesta fundada y motivada sobre la
constitucionalidad o aplicación de una ley local. En consecuencia, otros
órganos derivados, como podrían ser el mismo Consejo de la Judicatura por
ejemplo, que ejercitan actos jurisdiccionales y los que aun estando fuera de
este Poder también lo hagan, podrán tener legitimación activa, sin embargo,
se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que,
en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de
supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento
procesal y al espectro de su tutela jurídica.”
“PROCURACIÓN DE JUSTICIA PARA ADOLESCENTES. LA LEY DE
RESPONSABILIDAD JUVENIL PARA EL ESTADO SÓLO DA COMPETENCIA AL
AGENTE DEL MINISTERIO PÚBLICO ESPECIALIZADO EN LA MATERIA.
Los procesos penales de los adolescentes deben de ser competencia, desde
la etapa de la investigación, por autoridades especializadas en dicha materia;
el indicado derecho contenido en el artículo transitorio séptimo de la Ley de
Responsabilidad Juvenil del Estado, creado para la transición normativa, que
se vuelve a reproducir en parte en el 24 de la ley comentada, permite, a los
“Sexta Mesa Redonda”
111999555
adolescentes acceder a órganos de procuración e impartición de justicia
penal especializados para hacer valer sus derechos de manera efectiva, así
como ofrecer pruebas en su defensa y poder obtener una resolución
favorable a sus intereses, lo que se traduce en el respeto a las formalidades
esenciales del procedimiento, es decir, al cumplimiento de las condiciones
fundamentales que deben satisfacerse en el procedimiento para
Adolescentes (investigación, instrucción, defensa, pruebas y sentencia). En
congruencia con lo anterior, la Ley de Responsabilidad Juvenil para el Estado
de Veracruz, al contener los preceptos que se refieren al proceso seguido
contra adolescentes por las conductas delictivas en que incurran, obliga a
que una vez instruida la investigación ante el Ministerio Público y realizada la
remisión al Juez, ambos especializados, el adolescente tiene derecho a una
defensa jurídica gratuita; a ser siempre tratado y considerado como inocente,
mientras no se compruebe la realización de la conducta que se le atribuye; a
ser informado, en un lenguaje claro y accesible, sin demora y personalmente,
a solicitar la asistencia inmediata de un abogados y, en su casos, de sus
padres, tutores o representantes legales, sobre las razones por las que se le
detiene, juzga o impone una medida; la persona o autoridad que le atribuye
la realización de la conducta tipificada como delito; las consecuencias de la
atribución de la conducta, así como de la detención, juicio y medida; los
derechos y garantías que le asisten en todo momento; el derecho del
adolescente para que sus padres, tutores o representantes, participen en las
actuaciones y se les brinde asistencia en general. Además, en atención a que
los procedimientos en que se vean involucrados menores son de máxima
prioridad e interés público, en aras de salvaguardar plenamente el derecho
que tienen a ser escuchados, su declaración debe ser rendida únicamente
ante el Juez o entrevistarse voluntariamente ante el Ministerio Público,
ambos especializados, bajo los criterios de voluntad, brevedad, asistencia de
su defensor así como de un profesional de la salud; aunado a que cuando
exista ansiedad, fatiga o daño psicológico producidos por la declaración, ésta
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se suspenderá, reanudándose a la brevedad posible. Por lo que respecta a su
juzgamiento se asegurará un sistema de enjuiciamiento acusatorio, oral,
continuo, contradictorio, concentrado y expedito, atendiendo a la
supletoriedad del Código de Procedimientos Penales para el Estado de
Veracruz. Así como que el Juez decidirá sobre la responsabilidad del
adolescente y la resolución deberá estar debidamente fundada y motivada,
así como escrita en un lenguaje claro y accesible al adolescente.”
Para que el Presidente del Poder Judicial del Estado procediera a su compilación,
sistematización y publicación, de acuerdo con lo que disponen los artículos 11, 12, 38
fracción XVIII y 40 fracción XX de la referida ley, así como 68 del comentado reglamento.
Hasta dónde llegará esta competencia de la Sala Constitucional es una Duda de ley que
ese mismo Tribunal, en su momento, deberá responder fundada y motivadamente.
“Sexta Mesa Redonda”
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La acción de inconstitucionalidad y la acción por omisión legislativa a nivel local: ¿Cómo han funcionado?
Alejandro Naime González
El Presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado
de México, por mi conducto, expresan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en
particular al señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, al Magistrado Manuel González
Oropeza y a todos los organizadores de esta 6ª Mesa Redonda, su más cumplido
agradecimiento por la oportunidad de que la voz del Poder Judicial mexiquense pueda
expresarse en este foro y ante tan distinguida concurrencia de disertantes y participantes.
El señor presidente me pidió que, a propósito del tema de la Mesa, viniera y les platicara
cuál es la experiencia de la Sala Constitucional del Estado de México en materia de
acciones de inconstitucionalidad y de acción por omisión legislativa. Al respecto, si me
permiten, les traigo la siguiente información:
Es en el año 2004, cuando se reforma la Constitución Política Local, para crear la Sala
Constitucional del Poder Judicial del Estado, a la que se le confiere competencia para:
1. Garantizar la supremacía y control de la propia Constitución;
2. Substanciar y resolver los procedimientos en materia de controversias que se
deriven de la Constitución Local, excepto en materia electoral, que se susciten
entre:
• El Estado y uno o más municipios
• Un municipio y otro
• Uno o mas municipios y el Poder Ejecutivo o el Legislativo
• El poder Ejecutivo y el Poder Legislativo del Estado
3. Conocer y resolver las acciones de inconstitucionalidad planteadas en contra de
leyes, reglamentos estatales o municipales, bandos municipales o decretos
de carácter general, por considerarse contrarios a la propia Constitución y que
sean promovidas por:
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• El Gobernador del Estado
• Cuando menos el 33% de los integrantes de la legislatura
• El equivalente al 33% de los integrantes de un ayuntamiento del Estado
• El Comisionado de los Derechos Humanos del Estado, en materia de derechos
humanos.
Al efecto, el 13 de octubre de 2004, hace poco más de cinco años, se integró la Sala
Constitucional del Poder Judicial del Estado, con cinco Magistrados, que además,
continúan en su adscripción original, puesto que la Sala se integra exclusivamente cuando
hay algún asunto en trámite y funciona en horario vespertino. El cargo de Magistrado de la
Sala Constitucional es honorífico. Y aunque opera la figura del Magistrado instructor, los
demás integrantes están presentes y pendientes del desarrollo del procedimiento.
Desde su creación, la Sala ha tenido una muy baja incidencia de asuntos radicados:
• En 2005 se promovieron dos controversias constitucionales
• En 2007 se promovieron dos controversias constitucionales y un acción de
inconstitucionalidad
• En 2008 se promovió UN controversia constitucional
• En 2009 se promovió una controversia constitucional y una acción de
inconstitucionalidad
Es decir, se han promovido seis controversias y dos acciones de inconstitucionalidad. En
total se han radicado ocho asuntos.
De las seis controversias promovidas, tres se desecharon por diversas causas, dos se
sobreseyeron por improcedencia y solo en un caso se resolvió en el fondo.
Y de las dos acciones de inconstitucionalidad, una se desechó y una se resolvió en el
fondo.
Como las acciones de inconstitucionalidad son una parte de la materia de esta mesa,
haré una breve recapitulación de cada una de ellas:
“Sexta Mesa Redonda”
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En el caso en el que se decretó el desechamiento, la actora era la Síndico Procurador de
un ayuntamiento del Estado y demandaba al Cabildo y al Presidente Municipal, por el
hecho de haber emitido un acuerdo por el que se ordenó desincorporar de la sindicatura
municipal, a la unidad jurídica. Es decir por quitarle una dependencia administrativa. En
este caso se desechó por falta de legitimación y porque el acto emitido por el cabildo no es
de naturaleza general.
En el caso de la acción de inconstitucionalidad que se resolvió en el fondo es un asunto
radicado y resuelto en definitiva este año, en el que el Comisionado de los Derechos
Humanos del Estado promovió en contra un ayuntamiento del Estado de México, porque al
expedir el bando municipal el 5 de febrero pasado, incluyó, en el capítulo de infracciones
administrativas, algunas conductas que ya se encuentran descritas como delitos en el
Código Penal para el Estado, tales como: portación de arma prohibida, algunos tipos de
lesiones, robo de autopartes y daño en los bienes. Y con ello, dijo el actor, se afectaban los
derechos humanos protegidos en la Constitución Política del Estado.
La Sala consideró que era correcto el planteamiento del Comisionado de los Derechos
Humanos, porque se crea inseguridad jurídica para los habitantes del municipio, ante la
posibilidad de un doble reproche por una misma conducta y además corresponde en
exclusiva al Congreso del Estado la determinación de las conductas que deben
considerarse como delito. Por lo que decretó la invalidez de las disposiciones impugnadas.
La autoridad demandada interpuso el recurso de revisión en contra de esa resolución,
resolviendo la propia Sala confirmar el fallo impugnado.
Esta acción de inconstitucionalidad tiene una peculiaridad: al dar cumplimiento a la
resolución, la autoridad municipal, a través de la Síndico Procuradora, que es su
representante legal, advirtió a la Sala Constitucional que daba cumplimiento al fallo ad
cautelam, pues estaba preparando la presentación de una controversia constitucional.
Y en efecto, un día antes de que concluyera el periodo constitucional de tres años del
ayuntamiento que emitió el bando municipal que fue impugnado parcialmente, promovió,
ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Controversia Constitucional 73/2009, en
contra de la Sala Constitucional, alegando sustancialmente que al resolver el recurso de
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revisión, la Sala había invadido su esfera de competencia, específicamente la relativa a la
expedición de su bando municipal, de acuerdo a lo dispuesto por la fracción II párrafo
segundo del artículo 115 Constitucional.
La Suprema Corte de Justicia admitió la demanda y ha emplazado a la Sala Constitucional
del Estado de México para que conteste y ha dado vista al tercero interesado, en este
caso el Comisionado Estatal de los Derechos Humanos y a la Procuraduría General de
la República.
Al respecto, la Sala Constitucional ha contestando la demanda, argumentando por un
lado diversas causales de improcedencia, pero sosteniendo especialmente que la
Controversia Constitucional no puede constituirse en un ulterior recurso para combatir las
resoluciones de la Sala Constitucional que han causado ejecutoria y que han sido
cumplimentadas totalmente por la autoridad demandada.
La controversia se encuentra en estado de citación para audiencia de pruebas y alegatos,
que se desahogará en los primeros días del mes de noviembre.
La resolución que al efecto emita la Suprema Corte de Justicia, será de gran
trascendencia. Los integrantes de la Sala Constitucional consideramos que la controversia
intentada por el ayuntamiento deberá declararse improcedente y consecuentemente
habrá de decretarse el sobreseimiento, lo cual dejará intocada la resolución dictada y ello
fortalecerá a los tribunales de justicia constitucional local.
Salvo su mejor opinión, se trata de un tema muy interesante.
Por lo que hace a las acciones de inconstitucionalidad, es como hasta ahora ha
funcionado la Sala Constitucional en el Estado de México.
En líneas anteriores decía que la incidencia de asuntos es muy baja, a lo que se debe
sumar el hecho de que en seis de ocho asuntos no se examinó el fondo de los mismos por
causas de desechamiento o de improcedencia. Esto quiere decir que no resulta lógico que,
a pesar de que en el estado hay más de 15 millones de habitantes y 125 municipios, en
donde muchos de ellos presentan una compleja y múltiple problemática, en cinco años,
solo se promovieran ocho asuntos, de los cuales sólo en dos hubo certeza en la demanda y
se llegó a dictarse sentencia de fondo.
“Sexta Mesa Redonda”
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No podría darse una respuesta en el sentido de sostener que en el Estado todo está en
orden y no hay controversias entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo Estatales o entre
estos y algún o algunos ayuntamientos, o entre estos mismos, que se deriven de la
Constitución Local o bien, que no se produzcan leyes, reglamentes estatales o municipales,
bandos municipales o decretos de carácter general, que pudieran ser contrarios a la propia
Constitución. No tengo una relación de unos u otro casos, pero tampoco puede afirmarse
que no existan.
Si vemos en el caso de la Suprema Corte de Justicia, las controversias y las acciones de
inconstitucionalidad están a la orden del día y no se acaban.
¿Qué es lo que pasa entonces en el Estado de México?
Yo creo que hay un profundo desconocimiento de la existencia de la Sala Constitucional
y, sobre todo, de sus atribuciones y sus alcances. Es decir, sobre todo los municipios, se
encuentran inmersos en fenómenos de politización extremos y dejan a un lado los
intereses auténticos de la comunidad. Tienen en muchos casos una visión corta de
los medios que tienen al alcance para defender la autonomía y los intereses municipales.
No todos lo conflictos que se dan en la esfera de la administración pública estatal o
municipal, son salvables a través de los medios políticos o de la concertación. Muchos
deben ser llevados a instancias legales para sacarlos adelante, como en el caso de la Sala
Constitucional. Sin embargo, el desconocimiento de los medios de control de la
Constitución Local origina que no se recurra a ellos.
He tenido la oportunidad de platicar con diversos funcionarios estatales y municipales y
les he preguntado sobre la competencia de la Sala y he recibido respuestas muy curiosas:
algunos no la conocen, otros no saben cuál es su propósito y en el mejor de los casos me
han dicho que en el municipio no han tenido necesidad de recurrir a ella. Y no he
encontrado a nadie que sepa explicar, siquiera de manera aproximada, el tema de la
competencia de Sala Constitucional Local.
Las facultades de derecho de las universidades pública y privadas que hay en el Estado
de México, al menos las que conozco, no han integrado a sus programas de derecho
constitucional el estudio de la justicia en esta materia en las entidades federativas. Es decir
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no se están formando profesionales del derecho con este conocimiento indispensable, ni
con un perfil de un constitucionalismo mas desarrollado.
En el caso del Estado de México, yo creo que debe continuarse con la difusión del tema
en todos los niveles, no para darle trabajo a la Sala, sino para darle utilidad y para
preservar los principios que establece la Constitución Política Local y con ello impedir los
excesos de cualquier autoridad, que hoy en día es una práctica más o menos regular en el
ejercicio de la administración pública.
Ahora bien, cambiando al tema de la acción por omisión legislativa, debo comentarles
que no se encuentra regulada en la Constitución Política del Estado de México.
Relativamente es nueva la actividad que en materia constitucional local desarrolla el
Poder Judicial del Estado y aún cuando la incidencia de asuntos en la Sala Constitucional es
baja, de ninguna forma se puede descartar examinar lo relativo a la conveniencia o la
necesidad de legislar en materia de acciones por omisión legislativa.
Si bien por cuanto a tener en la Sala Constitucional algún planteamiento específico de
alguna autoridad estatal o municipal en el sentido de intentar reclamar al Poder Legislativo
del Estado la omisión de legislar en algún tema al que estuviere obligado, hasta el
momento no hay ningún registro. Por el contrario, en los últimos años el Congreso del
Estado ha mantenido un ritmo legislativo bastante copioso, incluso diría yo, excesivo.
Probablemente se deba a su pluricomposición, en el que las diferentes fracciones
partidistas tratan de sobresalir y justificarse a través del planteamiento de iniciativa de
leyes y reformas frente a sus iguales. Aunque esto en ocasiones genera más
inconvenientes que beneficios por muy diferentes razones.
Un ejemplo reciente es el relativo a la reforma al sistema procesal penal constitucional
en México, que ha impactado a los fueros federal y locales. En el caso del Estado de
México, aun y cuando el régimen de transitoriedad de la reforma concede un plazo
de ocho años para la conversión al nuevo sistema, una comisión de servidores públicos del
Poder Judicial elaboró un proyecto de ley que se elevó al rango de iniciativa del Pleno
del Tribunal y fue aprobado por la Legislatura del Estado. Adicionalmente se reformó toda
“Sexta Mesa Redonda”
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la legislación secundaria vinculada al nuevo sistema de enjuiciamiento penal, el cual ya
funciona en el Estado en algunas regiones.
Entonces el Congreso del Estado lleva una dinámica de trabajo muy competitiva y tal vez
no existan muchas posibilidades de que se diera el caso de la omisión legislativa que afecte
el debido cumplimiento de la Constitución Política Local. Pero es sólo una probabilidad y
no una certeza, por lo que no puede descartarse de ninguna forma la actualización de
algún caso concreto. Y desde luego no debe permitirse que eso ocurra para después
generar el estudio y en su caso las reformas correspondientes.
La acción por omisión legislativa no es un tema menor. Se trata de un medio de control
constitucional que no puede hacerse de lado. Junto con la controversia constitucional y
con la acción de inconstitucionalidad, constituye un medio eficaz para defender a la
Constitución. Son tres las herramientas adecuadas para poner remedio a cualquier
irrupción a los límites de la constitución.
Yo creo que es el momento en el que el Estado de México debe colocarse sobre la mesa
el tema para incluirlo en el debate político y jurídico. Implica la necesidad de armonizar el
sistema jurídico estatal, a partir de una Constitución fuerte, moderna, actualizada y, sobre
todo, adecuadamente blindada, para que el Poder Judicial tenga los instrumentos
adecuados para garantizar su vigencia.
Debe aprovecharse que ya está regulado el tema del control constitucional en el Estado,
a través de las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, para
complementarlo con la acción por omisión legislativa.
Esta es la oportunidad de que se inicien de manera seria y no aislada las reflexiones
sobre el tema y, en su caso, aprovechar la posibilidad de que el Pleno del Tribunal Superior
de Justicia está facultado por la propia Constitución Local para iniciar leyes y como arriba
se dice, llevar el tema en forma de iniciativa, al debate político y jurídico en el Congreso del
Estado de México.
En las mesas que nos han antecedido, se han tocado los puntos finos sobre el tema del
desarrollo de la justicia constitucional en las entidades federativas.
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Salvo su mejor opinión, el tema de las acciones de inconstitucionalidad y las acciones por
omisión legislativa, sin dejar de lado el de las controversias constitucionales, están en
pleno desarrollo en México. Considero que lejos de que se encuentre paralizado, más bien
está en movimiento. Pero debe seguir impulsándose, como se ha hecho a través de esta 6ª
Mesa Redonda, que por ese simple hecho, constituye un gran mérito de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Después de este evento, lo que sigue es que regresemos a
nuestros estados a hacer lo propio.
Ya se habló de la importancia del tema de la voluntad política. Tenemos que propiciarla.
Tenemos que buscarla. Tenemos que dar lugar a la reflexión sobre el tema. Los efectos del
presidencialismo mexicano, del que ya también se habló en este foro, deben continuar
atenuándose para dar lugar a la modernidad y al desarrollo.
Los mecanismos de control constitucional dan salud y vigor a la democracia. Fortalecen
el estado de derecho, lo actualizan, lo perfeccionan y lo hacen dinámico.
Ciertamente hay algunas entidades en las que aún no se dan las condiciones políticas y
jurídicas para el establecimiento de los mecanismos de defensa de sus constituciones
locales. Pero eso no es grave porque la tendencia apunta hacia el desarrollo. Lo grave sería
que la actitud de los especialistas fuera de pasividad. No puede negarse que hay
paradigmas que deben romperse y esa es precisamente la actitud que la sociedad espera
para que se fortalezcan los sistemas de justicia local.
Y finalmente, como también ya ha sido comentado en este foro, el control constitucional
que tienen los estados y el que ejerce el Poder Judicial de la Federación, lejos de
contraponerse, se complementan, lo cual garantiza a la sociedad un sistema político y
jurídico armónico y de coordinación y colaboración de los diferentes niveles e instancias de
gobierno.