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MINISTERIO DE LA PRESIDENCIACONSEJO NACIONAL PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
POLITICA NACIONAL DE MANEJO INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS
ING. SATURNINO TORRES
OCTUBRE 2012
III FORO POR LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL
ORGANIZA:AUTORIDAD NACIONAL DEL AMBIENTE
(ANAM)
Manejo Integral de Residuos Sólidos
Los residuos sólidos representan los problemas más críticos de contaminación ambiental a los cuales se enfrentan las sociedades modernas. Los impactos que un manejo incorrecto de los residuos sólidos tienen en la sociedad son variados y están bien documentados. Los problemas de la salud pública están relacionados con los residuos sólidos que son, entre otros, olores desagradables, criaderos de mosquitos, cucarachas y otros vectores de enfermedades transmisibles. Cuando son incinerados, los residuos sólidos generan gases y subproductos nocivos a la salud humana. Los problemas estéticos se relacionan con la diseminación de papeles, plásticos y otros objetos en las vías públicas y en acumulaciones. Los problemas económicos se derivan del uso excesivo de materia prima, y de los altos costos de la recolección, tratamiento y disposición final de esos productos.
Los problemas asociados a los residuos sólidos se pueden encontrar a través de todo el ciclo de vida de dichos productos. El manejo integral de los residuos sólidos consiste en establecer políticas y prácticas apropiadas en cada una de las etapas de la duración de los residuos sólidos.
La eliminación de los problemas, o su minimización, se encuentra en la aplicación del concepto de manejo integral de residuos sólidos. La atención parcial de las etapas, aunque se haga eficientemente, no soluciona el problema total
Análisis Sectorial Regional –América Latina y el CaribeFuente: BID, OPS, AIDIS
Si bien existe un mayor nivel de conciencia tanto en las autoridades como en la sociedad en general sobre los impactos negativos del mal manejo de los residuos sólidos, y por ende una mayor decisión política para mejorar la situación en el sector, los problemas que contribuyen a un manejo deficiente de los residuos sólidos en la región siguen siendo los mismos de hace 30 años.
Ciertamente la recolección ha mostrado una mejora tecnológica evidente durante este período en términos de cobertura y calidad.
En cuanto a la disposición final, aunque ha mejorado, sigue siendo inadecuada. Otro factor que ha caracterizado este período es la falta de innovación y mejora en otros aspectos de la integralidad del servicio como son la implementación de prácticas de reducción, re uso y reciclado.
GENERACIÓN ESTIMADA RSM EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, 2005
Tamaño de la ciudad Población totalRangos de generación de
RSM Generación total de RSM
(millones) (millones) (kg/per cáp./día) (millones de tons/año)
[No. de ciudades] [% del total]
Doméstico Municipal Domértico Municipal
> 1,0 183 [55] 1,04 1,25 69 [55%] 83 [54%]
0,5 to 1,0 42 [59] 0,69 0,98 11 [9%] 15 [10%]
0,2 to 0,5 58 0,68 0,88 14 [11%] 19 [12%]
< 0,2 151 0,56 0,68 31 [25%] 37 [24%]
TOTALES 434 0,79 0,97 125 154
Fuente: Datos de población: Population Division of the UN, Department of Economic and Social Affairs. 2006. World Population Prospects: The 2006 Revision. New York: United Nations; Niveles de generación: Pan-American Health Organization (PAHO). 2002. Regional Report on the Evaluation of Municipal Solid Waste Management Services for Latin America and the Caribbean. Washington, DC: PAHO.
Principales problemas comunes a los países de la Región
a)Marco institucional y jurídico confuso en términos de alcance de competencias y jurisdiccionalidad, y regulación deficiente del sector
En los marcos jurídicos e institucionales de casi todos los países de la región está claramente estipulado que corresponde a los gobiernos nacionales y provinciales la función indelegable de formular políticas públicas y desarrollar la planificación básica, mientras que la responsabilidad por el manejo de los RSM compete a las municipalidades. Sin embargo, una de las mayores debilidades que presenta el sector tiene que ver con el marco regulatorio y con el papel del regulador como tal. Por marco regulatorio se entiende el conjunto de normas específicas que catalizan las reglas que deben ser cumplidas por los diferentes agentes que participan en la prestación del servicio (regulador, regulado y usuario).
Por regulador se entiende a aquella autoridad competente e independiente encargada de hacer cumplir la reglamentación.
Son varias las debilidades del marco regulatorio:
(i) La legislación existente es sumamente dispersa, inconsistente y muy poco específica, además de que presenta superposiciones jurisdiccionales e institucionales. Esta situación hace aún más compleja la tarea del control, monitoreo ambiental y de salud pública, que también posee limitaciones naturales debido a las restricciones presupuestarias de las agencias responsables. Por lo general, es difícil establecer claramente si la aplicación normativa es responsabilidad municipal, regional o nacional, y si la agencia competente corresponde al sector salud o al de medio ambiente.
(ii) Se trata de un sector generalmente regulado por un contrato municipal estipulado y administrado por municipios que sufren de profundas carencias técnicas y serias limitaciones en su manejo financiero. En consecuencia, dos de los aspectos fundamentales de un sistema regulatorio --precio y calidad del servicio-- no son entendidos adecuadamente por el municipio. Esto no sólo impide su debido control sino que también contribuye a crear una sensación generalizada de exceso, o de falta de transparencia, en los precios que éste paga por el servicio.
(iii) Quizás uno de los problemas más serios es el conflicto de intereses generado en el municipio, en la medida en que éste opera simultáneamente como proveedor del servicio y regulador.
b) Servicio de recolección limitado en las áreas marginales de las grandes ciudades y en zonas rurales
La recolección de RSM es la etapa del servicio integral en la que más se ha avanzado en términos promedios regionales. En un estudio de la OPS (PAHO, 2002) se estima que el nivel de recolección promedio para la región es del 81% (de un total generado de 369.000 ton/día se recolectan 299.000 ton/día). En el mismo estudio se indica que existen diferencias significativas según el tamaño de ciudad: en las ciudades con una población mayor a 500.000 habitantes se recolecta el 82%, mientras que en ciudades con una población inferior se recolecta el 69% en promedio. Sin embargo, más allá de que se haya avanzado en este aspecto y de que la recolección en las áreas metropolitanas de la región sea aún mayor, el servicio sigue siendo deficiente o inexistente en áreas marginales con asentamientos informales y en centros rurales.
En el caso de las áreas marginales, la situación afecta directamente a los grupos más pobres de la sociedad, lo cual incrementa su vulnerabilidad en términos de su salud y de su medio ambiente en general. No es de extrañar entonces que en épocas de lluvias sean estas áreas las que más rápido se inundan, dado que la basura no recolectada se acumula en los drenajes e impide el normal funcionamiento.
En el caso de las zonas rurales el problema es diferente. Como se verá, en muchos casos no existe un sistema de disposición final organizado, y por lo tanto tampoco existe un sistema de recolección. La población generalmente quema los residuos en el ámbito doméstico o en áreas comunes, o dispone de los residuos a cielo abierto en quebradas y otros cursos de agua. En estos casos, las soluciones más eficaces en términos de producir buenos resultados son aquellas que involucran un bajo nivel de inversión, transporte mínimo, alta participación de la población y un grado elevado de innovación.
c) Disposición final inadecuada
En la región, la disposición final es altamente deficiente, siendo ésta la etapa del servicio integral que mayor impacto negativo presenta en términos sanitarios y ambientales. Solo el 23% de los RSM recolectados (17% de los generados) son dispuestos en rellenos sanitarios, mientras que otro 24% se destina a rellenos controlados (PAHO, 2002). El resto se descarta en basurales a cielo abierto, en cursos de agua o se queman directamente. Al igual que en la recolección, existe una diferencia notoria entre las grandes ciudades, donde más del 60% de los residuos sólidos recibe una disposición final adecuada, y las medianas, pequeñas y áreas rurales, donde predomina el relleno controlado o ―vertedero controlado, y el vertedero a cielo abierto, o ―vertedero no controlado.
En América Latina y el Caribe, la tendencia ha sido la de utilizar el relleno sanitario como método usual de disposición final. Sin embargo, las prácticas inadecuadas que se han aplicado durante las últimas tres décadas han llevado a la población en general a confundir el ―vertedero controlado el ―vertedero no controlado con el relleno sanitario. Esta situación ha generado un fuerte efecto de oposición social (conocida como NIMBY, por sus siglas en inglés) hacia la instalación de rellenos sanitarios como alternativa de disposición final. Por otro lado, la falta de actualización y puesta en práctica de políticas de minimización, reuso y reciclado --y la consecuente reducción de los residuos enviados a disposición final-- se ha convertido en muchos casos en otro motivo de crítica hacia el relleno sanitario. Cabe aclarar que incluso si se incrementaran los niveles de minimización o se implementara un sistema de incineración en gran escala, el relleno sanitario seguiría siendo necesario.
La predilección por el relleno sanitario en la región se deriva del hecho de que se trata del método que arroja la mejor relación costo-efectividad en relación a protección a la salud y el medio ambiente, y a la luz de la realidad económica de los municipios.
En el Cuadro se establece una comparación de costos de disposición final según la tecnología utilizada.
Costo comparativo de opciones de disposición final de RSM
Países de ingreso bajo
Países de ingreso medio Países de ingreso alto
Promedio ingreso PIBUS$370/per cap./año
US$2.400 /per cap./año US$22.000 /per cap./año
Costo vertedero a cielo abierto US$0,5-2/t US$1-3/t US$5-10/t
Costo relleno sanitario US$3-10/t US$8-19/t US$15-50/t
Costo compostaje US$5-20/t US$10-40/t US$20-60/t
Costo incineración US$40-60/t US$30-80/t US$70-150/t
Fuente: S. Cointreau. 2006. Occupational and Environmental Health Issues of Solid Waste Management: Special Emphasis on Middle- and Lower-Income Countries. Urban Papers No. UP-2. Washington, DC: The World Bank.
Por otro lado, la falta de un mayor grado de asociatividad entre los municipios para la disposición final ha limitado la posibilidad de reducir los costos por la vía de las economías de escala. Sin embargo, al menos en el nivel de la planificación esta tendencia parecería estar revirtiéndose.
d) Minimización nula, reciclaje limitado y separación informal
Si bien la minimización y el reciclado son componentes esenciales del sistema de manejo de RSM, en América Latina y el Caribe estas actividades no han tenido un desarrollo significativo. Es difícil encontrar en la región ejemplos en los que se haya implementado un sistema a escala como parte del sistema formal. La información acerca de los niveles de reciclado en diferentes países de la región es generalmente confusa y contradictoria. Según el estudio elaborado por la OPS en 2002 (PAHO, 2002), sólo el 2,2% de los RSM se recicla formalmente, en comparación con los países miembros de la OCDE donde el promedio se encuentra cercano al 25% (OCDE, 2008).
Una característica común a toda la región es el predominio del sector informal en las actividades de recuperación y reciclado de residuos. La OPS estima que existen más de 500.000 trabajadores informales de la basura, de los cuales un 29% son mujeres y un 42% niños (PAHO, 2002). El número de trabajadores informales se incrementa durante las crisis económicas.
Un problema evidente relacionado con los intentos de implementar planes de separación y reciclado en ciudades medias tiene que ver con la falta de la evaluación de la viabilidad económica y del mercado antes de implantar el sistema. Existen varias experiencias municipales donde se implementó la separación sin conocer el mercado existente y/o evaluar la viabilidad comercial del sistema. El resultado fueron toneladas de productos separados que finalmente se enviaron al relleno sanitario o que fueron simplemente acumulados sin someterlos a disposición final. Es necesario llevar a cabo evaluaciones del mercado del reciclaje para cada municipio con el fin de entender qué materiales reclama y, teniendo en cuenta las condiciones operativas del sistema actual, cuáles de esos materiales permiten que la actividad sea económicamente sostenible, incluyendo o no un cierto nivel de subsidio.
e) Financiamiento deficitario del servicio
En la región, el costo promedio del servicio de manejo de RSM, incluyendo barrido, recolección, transporte y disposición final es de US$29/ton según la OPS en su estudio de 2002 (PAHO, 2002). Por lo tanto, es posible estimar que anualmente las ciudades de América Latina y el Caribe gastan más de US$4.500 millones en servicios de manejo de RSM. Sin embargo, este monto es sólo un promedio del gasto declarado y no representa el costo de un servicio adecuado. Esto es particularmente evidente cuando se lo compara con el costo de estos servicios en países de ingreso alto con prácticas adecuadas.
Los costos incurridos por los municipios de la región están por debajo de los de un servicio apropiado, dadas las deficiencias técnicas del servicio como producto de la carencia de un sistema regulatorio adecuado, tal y como se señaló más arriba.
En términos de recuperación de costos del servicio, la situación es crítica: en promedio, las ciudades de América Latina y el Caribe recuperan menos del 40% de los mismos ya sea vía tarifas, tasas o impuestos. El complemento del costo es generalmente financiado por las entradas generales del municipio o mediante transferencias del gobierno nacional/provincial. Las prácticas más comunes de cobro son como parte del impuesto a la propiedad o mediante tasas específicas. En cambio la modalidad menos desarrollada –aunque es la más eficiente— es cobrar el servicio como parte de la tarifa de agua o con la electricidad. Según el mismo estudio de la OPS (PAHO, 2002), el promedio regional de recuperación de costos se encuentra alrededor de US$2,49 por domicilio/mes, un valor que apenas llega a cubrir la mitad del costo mínimo del rango establecido para países de ingreso medio.
f) Carencia de planeamiento estratégico y de un estímulo a la prestación intermunicipal del servicio
En América Latina y el Caribe, el servicio de manejo de RSM ha carecido históricamente de planificación estratégica. Se ha desarrollado más bien con base en necesidades y urgencias y, una vez que se encuentra en funcionamiento, los aspectos gerenciales, técnicos y financieros por lo general no reciben la prioridad necesaria dentro del organigrama municipal. Varios son los ejemplos en la región de plantas de separación o rellenos sanitarios que nunca han entrado en funcionamiento por falta de planeación. La importancia de la planeación como primer paso hacia un sistema eficiente queda demostrada, por ejemplo, en el hecho de que los países entrantes a la Unión Europea deben desarrollar estrategias de manejo previo a recibir los incentivos económicos para la inversión. Esta deficiencia en la planeación también es evidente en el limitado número municipios que se integran o ―regionalizan para proveer servicios de manera intermunicipal con el fin de disminuir el impacto ambiental y aplicar economías de escala.
Sin embargo, en los últimos cinco años uno de los mayores cambios registrados en la región se relaciona con la evidente voluntad política de algunas agencias nacionales del medio ambiente, gobiernos provinciales y municipios, de elaborar estrategias o planes de manejo de RSM. Por ejemplo, en el ámbito nacional se definen las políticas del país para los próximos 10 años y se fijan metas específicas a lograr. En el ámbito provincial o municipal se elaboran planes mucho más detallados que comprenden análisis de alternativas técnicas y costos, así como planes de financiamiento, entre otros componentes.
Por último, hay un aspecto adicional fundamental en la planificación estratégica que está pendiente de ser desarrollado, tanto en el ámbito nacional como en el provincial; se trata de la elaboración de una base de datos con información confiable sobre manejo de los RSM, en particular cifras relacionadas con la generación, separación y reciclaje, disposición final, costos y normativas que aplican tanto a los aspectos ambientales como a los técnicos referidos a la construcción y operación.
g) Tratamiento limitado y disposición final deficiente de residuos hospitalarios e industriales peligrosos
Si bien durante los últimos 20 años la región ha registrado un avance sustancial innegable en el campo de la recolección y tratamiento de los residuos provenientes de los centros de salud, así como un mayor nivel de conciencia sobre el impacto que tienen los residuos industriales peligrosos, el nivel de cobertura para los primeros sigue siendo deficitario y su disposición final altamente deficitaria; lo mismo sucede con el tratamiento y control de la generación de residuos industriales peligrosos.
Por el lado de los residuos hospitalarios, existe una mejora en la recolección y tratamiento en las ciudades grandes, muchas de las cuales han concentrado el tratamiento ya sea en autoclaves o incineradores y disponen de estos desechos en rellenos sanitarios. Sin embargo, tanto en ciudades medias como en las pequeñas, en muchos casos se dispone de los residuos hospitalarios junto a los residuos municipales sin ningún tipo de medida de mitigación.
h) Resultados pobres en la implementación del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el sector de la gestión de RSM
El gas generado en rellenos sanitarios (GRS) como consecuencia de la descomposición anaeróbica de la fracción biodegradable de los RSM contiene típicamente un 50% de gas metano. Este gas posee, por un lado, un alto valor energético (36 MJ/ m3-CH4), pero por el otro tiene un potente efecto invernadero, con un potencial de calentamiento global 21 veces superior al del dióxido de carbono. Las estimaciones indican que cerca del 5% de las emisiones globales de metano provienen de las actividades relacionadas con el manejo de los residuos sólidos (IPCC, 2007). Para reducir el efecto invernadero asociado, el GRS puede ser capturado e incinerado o inclusive puede ser utilizado para generar energía eléctrica, convirtiéndose así en una fuente no convencional de energía que desplaza el consumo de combustibles fósiles y contribuye a disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Como consecuencia, la captura de GRS ha desempeñado un papel importante en el marco del protocolo de Kioto, particularmente como parte del MDL.
La captación de gases y reducciones de emisiones comercializadas han estado muy por debajo de las expectativas.
Las razones para que así sea son varias, pero sin lugar a dudas las principales son dos, que hasta un cierto punto están relacionadas: (i) la aplicación de modelos matemáticos de cálculo de generación de gas sin contar con la experiencia práctica necesaria en el campo como para poder adaptar tales modelos a la realidad local, y (ii) la ausencia de variables --en estos modelos-- que reflejen las prácticas operativas deficientes de los rellenos controlados de la región (bajo nivel de compactación, tapada final altamente permeable y sistemas deficientes de drenaje de lixiviados que mantienen gran parte del relleno controlado en estado de saturación, entre otras).
i) Percepción negativa sobre las prácticas del sector
La percepción de la opinión pública en general sobre el sector es negativa, no sólo en lo que respecta a la transparencia de las prácticas contractuales sino también a la capacidad técnica de los responsables de la operación, y con la credibilidad y capacidad de control de los organismos competentes.
Aunque evidentemente es fundamental que se implementen prácticas para incrementar la transparencia y la participación de los grupos afectados en el control de los procesos para revertir esta situación, la falta de un sistema regulatorio más desarrollado representa un obstáculo para aquellos actores gubernamentales que desean hacerlo. Estos lineamientos estratégicos proponen apoyar aquellas actividades que den más transparencia a los procesos contractuales, así como de operación y control del servicio.
GESTIÓN DEL SECTOR
La Gestión de los Residuos Sólidos en Panamá no ha encontrado todavía una estabilidad, especialmente por la distorsión que introduce la alta concentración de la población en los distritos de Panamá, Colón, Arraiján y La Chorrera.
La responsabilidad del Manejo de los Residuos Sólidos correspondía a los municipios, de conformidad con la Ley 106 de 1972 del Régimen Municipal, hasta el año 2010, cuando a través de la Ley 51, se crea la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario (AAUD) que tiene el propósito de brindar los servicios de aseo en todo el país.
Inicialmente se brinda el servicio en la ciudad de Panamá, y los Municipios seguirán brindando el servicio en el resto del país, hasta que la AAUD tenga las capacidades de asumir la responsabilidad.
La creación de la AAUD se basó en la falta de capacidad en varios aspectos: (a)operacional, especialmente para la planificación y control de las operaciones, su propia ejecución, selección y uso de los equipos especializados; (b)administrativa, especialmente en relación a la mano de obra, ítem de los más costosos del sistema, y (c)financiera y comercial, para lograr la auto sostenibilidad del sistema, en plazo predecible, con el uso adecuado de tarifas, subsidios justos y su cobro eficaz.
Características Demográficas de la República de Panamá
El Censo realizado en mayo de 2010 estimó la población total del país en 3,405,813 personas, que ocupan 896.050 viviendas, lo que resulta en un promedio de 3,8 personas/vivienda. La tasa de crecimiento promedio en la década 2000-2010 fue de 1.84%. PROVINCIA Y
COMARCA INDÍGENA
POBLACIÓN PRODUCCIÓN DE RS (KG/HAB./DÍA)
TONELADAS DIARIAS
APROXIMADAS
Bocas del Toro 125,461 150,553 75Coclé 233,708 280,450 140Colón 241,928 290,314 145Chiriquí 416,873 500,248 250Darién 48,378 58,054 29Herrera 109,955 131,946 66Los Santos 89,592 107,510 54Panamá 1,713,070 2,055,684 1,028Veraguas 226,991 272,389 136Comarca Kuna Yala
33,10939,731 20
Comarca Emberá 10,001 12,001 6Comarca Ngöbe Buglé
156,747188,096 94
TOTAL 3,405,813 4,086,976 2,043
Desempeño de la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos
La comunidad, especialmente la urbana, carece de la cultura del manejo adecuado de los residuos urbanos, tal como se aprecia en la abundancia de estos desechos en las vías públicas (calles, parques, etc.) y la forma como se acumulan los residuos en los centros de acopio comunitarios. La población en su mayoría no practica técnicas de almacenamiento separado de los materiales, así como tampoco se han establecido trenes de recolección de materiales. Existen tímidos esfuerzos de organizaciones no gubernamentales que propician el re uso de materiales y propugnan la minimización del consumo y consecuente la producción de residuos sólidos.
Se aprecia además, la falta de leyes para regular la importación de productos tales como llantas usadas, vehículos, plásticos no reciclables, entre otros, al país, lo que crea una presión en el proceso de recolección.
Adicionalmente, el fallo más evidente de la gestión integral de los residuos sólidos es el resultado de la disposición final de esos materiales. Se puede afirmar que todos los sistemas establecidos en los diferentes municipios, incluido el de Panamá, presenta problemas ambientales y de salud que no han sido atendidos oportunamente.
MARCO LEGAL
Tal como se ha establecido, se requiere un marco legal que garantice el manejo apropiado de los residuos sólidos que preserve la salud individual y colectiva de la toda la población del país. Esta legislación debe estar dirigida a reglamentar el manejo que realizan los diferentes generadores de residuos sólidos, estableciendo marcos jurídicos técnicos, así como estipulaciones punitivas a los infractores. Tal como se establece en el Decreto Ejecutivo No.34 de 26 de febrero de 2007 "Por el cual se aprueba la Política Nacional De Gestión Integral De Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios, objetivos y líneas de acción", la ley debería estar orientada a minimizar la generación y a un manejo ambientalmente racional y al menor costo social posible.
Basado en el concepto de la separación de roles, el Estado debe tener la función indelegable de formular una política nacional para el manejo integral de los residuos sólidos, asignando esta responsabilidad a una unidad administrativa específica, de manera que no haya confusiones, sobre posiciones y dualidades en el ejercicio de las mismas. Esta unidad administrativa se denomina el Rector. La política debe incorporar los conceptos de financiamiento de las obras, equipos y los recursos para la gestión apropiada de los residuos sólidos. En la misma forma, la política debe establecer los derechos y deberes de los generadores de los residuos, cualquiera que sea su condición pública o privada, residencial, comercial o industrial, en especial lo relativo al pago de los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final. La política debe, así mismo, establecer los derechos y deberes de los prestadores de los servicios, cualquiera que sea su condición, pública o privada. Además de la formulación de las políticas, el Rector debe planificar, mantener un sistema de información y realizar la coordinación con todos los involucrados, afectados y beneficiarios de la gestión de los residuos sólidos.
Normas nacionales.
Las Leyes nacionales deben establecer la responsabilidad institucional para la formulación de normas, de la planificación del sector, de la formulación de políticas, del financiamiento del subsector de manejo de residuos sólidos.
Constitución Política de Panamá.
La Constitución Política de Panamá establece (Artículo 110, acápite 4) que corresponde al Estado la responsabilidad de combatir las enfermedades transmisibles mediante el saneamiento ambiental, el desarrollo de la disponibilidad de agua potable y adoptar medidas de inmunización, profilaxis y tratamiento, proporcionadas colectiva o individualmente, a toda la población. Se aprecia en esta redacción que no se mencionan explícitamente a los residuos sólidos, aunque el término saneamiento los pueden contener y, además, se observa que el Estado no establece la responsabilidad de la formulación de la política sobre residuos sólidos, tal cual lo hace con la política de alimentación, medicamentos o población (Artículos 111, 112, op. cit.). La ejecución de estas normas constitucionales queda dentro de la esfera de responsabilidad del Ministerio de Salud.
Por su parte, el Artículo 118 de la Constitución establece la responsabilidad del Estado de garantizar que la población viva en un ambiente sano y libre de contaminación en donde el aire, el agua y los alimentos satisfagan los requerimientos del desarrollo adecuado de la vida humana.
Código Sanitario. Ley Nº 66 de 11 de noviembre de 1947.
El Código Sanitario es el instrumento legal básico que utiliza el Ministerio de Salud para encauzar sus actividades. Para nuestro análisis es fundamental lo establecido en el Artículo 85 mediante el cual se establecen las atribuciones y deberes del Departamento Nacional de Salud Pública tales como la capacidad de controlar todos los aspectos del ejercicio de la medicina preventiva y del saneamiento.
La función de recolectar y tratar las basuras, residuos y desperdicios es una función que el Ministerio de Salud no ejerce, ya que la Ley la ha transferido a los Municipios.
Red Nacional de Residuos Sólidos. Decreto Ejecutivo No. 197 de 19 de agosto de 1996 Otra función importante de la rectoría es la coordinación de las actividades relacionadas con la gestión de los residuos sólidos. En esta oportunidad, el Ministerio de Salud ejerce esta función mediante la creación de la Red Nacional de Residuos Sólidos con la participación de otras instituciones que participan en la gestión de los residuos sólidos, organizaciones de la sociedad civil y empresas que lo soliciten. Esta Red tiene el objetivo de lograr el intercambio, difusión y contribución permanente de conocimientos y experiencias en el manejo ambiental de los residuos y coordinar y promover los sistemas y servicios de información, entre otros fines
Creación de la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario. Ley 51 de 29 de septiembre de 2010.
De acuerdo a esta Ley, la Autoridad estará encargada de la administración, dirección, planificación, operación, explotación, aprovechamiento, investigación, inspección y fiscalización de los servicios relacionados con el aseo urbano, comercial y domiciliario y de los rellenos sanitarios. En la misma forma, estará encargada de la gestión integral de los residuos sólidos para su manejo, explotación, aprovechamiento y disposición final.
Una facultad importante que está asociada a este trabajo es la relacionada con la elaboración del Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos Sólidos a implementarlo de manera gradual en los municipios.
Mecanismos y procedimientos para la vinculación al Sistema de Salud de los Organismos No Gubernamentales y las Entidades del Sector Público y Privado sobre la Materia de Residuos Sólidos. Resuelto 015 - 54 de 8 de abril de 1998.
En esta legislación se adopta el reglamento de la Red Nacional de Residuos Sólidos, incluyendo el objetivo, composición y sede de la Red. Mediante esta disposición se fortalece la Red.
Coordinación entre el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y el Ministerio de Salud. Decreto Ejecutivo No. 19 de 10 de abril de 1997.
Esta norma refuerza el concepto que debe coordinarse las actividades de gestión de residuos sólidos, en especial los relacionados con los plaguicidas. Aquí se establece que el Ministerio de Salud es la autoridad competente para determinar el grado de peligrosidad y riesgo a seres humanos y al ambiente, de los plaguicidas según la toxicidad. En cumplimiento de dicha responsabilidad, emitirá un dictamen sobre toxicidad a humanos y el ambiente, con el fin de aprobar la emisión de un registro y autorización para la libre de plaguicida para uso en la agricultura.
Por su lado, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario tendrá la responsabilidad en materia de especialidades agronómicas, tales como los plaguicidas y demás resumes fitosanitarios de uso en la agricultura, para realizar las siguientes funciones, las cuales incluyen las actividades de fiscalización, supervisión y vigilancia de, entre otros aspectos, el control de los residuos de plaguicidas en planta y productos vegetales. Se observa que esta coordinación no incluye disposiciones sobre el manejo de los residuos agropecuarios que no contengan plaguicidas.
Código de Trabajo (Decreto de Gabinete No. 252 de 1971)
Sobre la capacidad de establecer normativas a los generadores de los residuos sólidos, es oportuno tomar en cuenta que el Código de Trabajo establece normas para los generadores, tales como se establece en Artículo 282 en donde dicta que todo empleador tiene la obligación de aplicar las medidas que sean necesarias para proteger eficazmente la vida y la salud de sus trabajadores, acondicionando los locales y proveyendo los equipos de trabajo y adoptando métodos para prevenir, reducir y eliminar los riesgos profesionales en los lugares de trabajo, en especial las que establezcan el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, la Caja de Seguro Social y cualquier otro organismo competente (se puede entender que el Ministerio de Salud queda como otro organismo competente). Para cumplir con este Artículo, Artículo 283 del mismo código establece que se adoptarán y aplicarán las siguientes medidas mínimas en los lugares de trabajo, en especial que los desechos y residuos no se acumulen y que las sustancias peligrosas sean almacenadas en condiciones de seguridad. Decreto de Gabinete No. 252 de 1971, modificado por la Ley No. 44 de agosto de 1995.
Ley General de Ambiente (Ley No. 41 de 1 de julio de 1998).
Esta Ley , en el Artículo 56 del Capítulo I, Salud Ambiental, Título V de la Protección a la Salud y de los Desechos Peligrosos y Sustancias Potencialmente Peligrosas, establece que el Ministerio de Salud es la autoridad encargada de normar, vigilar, controlar y sancionar todo lo relativo a garantizar la salud humana. Así mismo, desde la perspectiva de la salud ambiental coordinará, con la Autoridad Nacional del Ambiente, las medidas técnicas y administrativas, a fin de que las alteraciones ambientales no afecten en forma directa a la salud humana. Esta coordinación parece supeditar las decisiones del Ministerio de Salud a la coordinación que haga con la Autoridad Nacional del Ambiente.
Reglamento para la gestión y manejo de los desechos sólidos procedentes de los Establecimientos de Salud. Decreto Ejecutivo 111 de 23 de junio de 1999.
Esta normativa está dirigida a cubrir todos los aspectos relacionados con la generación, la recolección interna en el generador, el transporte, el tratamiento y la disposición final de los residuos sólidos hospitalarios peligrosos y no peligrosos. Con relación al servicio comunitario, el Artículo 47, de la sección No. 8, establece que el transporte de estos residuos deberá ser de uso exclusivo para los desechos peligrosos y establece los requisitos que deberá cumplir, entre otras cosas, con tener una lámpara de luz ultravioleta en su interior para la esterilización interna, ser de fácil lavado y de fácil operación. El Artículo 48 establece los requisitos que deberá cumplir la empresa transportista, entre otros, preparar un informe entrega-transporte-recepción que deberá conservar durante cinco años, proporcionar al personal que estará en contacto con los desechos para su tratamiento los equipos y el entrenamiento para evitar los accidentes y elaborar un plan de contingencia en caso de que ocurra algún contratiempo.
Sobre el Régimen Municipal. Ley No. 106 de 8 de Octubre de 1973, Modificada Por La Ley 52 de 12 de Diciembre de 1984.
De acuerdo a esta Ley, Artículo 136, los municipios podrán prestar servicios de utilidad pública por medio de departamentos, empresas municipales o empresas mixtas. En el Artículo 138 se establece que el Concejo podrá decretar la concesión de los servicios de utilidad pública siempre y cuando el servicio público sea de imposible o muy onerosa prestación por parte del municipio.
En esta misma Ley, el Artículo 76, acápite 9, se establece que el municipio fijará y cobrará derechos y tasas sobre la prestación, entre otros servicios, de los de recolección de basuras de los domicilios particulares y limpieza de pozos sépticos.
El Artículo 142 de esta Ley establece que dos o más municipios podrán asociarse para el establecimiento de Servicios Públicos Comunes, o la explotación de bienes o servicios mediante empresas intermunicipales o mixtas. En este caso dicha asociación será convenida por los municipios interesados lo cual debe ser aprobado por las dos terceras (2/3) partes de los respectivos Consejos. Dicha asociación podrá formarse con municipios ubicados en distintas provincias.
El Artículo 17, acápite 14, de la ley en comento establece que el Consejo Municipal tiene competencia exclusiva para, entre otras funciones, establecer y reglamentar el servicio de aseo urbano y domiciliario de sus poblaciones y procurar los medios para el aprovechamiento de los desechos y residuos. Esta disposición, en lo relativo a la reglamentación del servicio de aseo urbano y domiciliario, es inadecuada en el sentido que los municipios se estarían auto reglamentando, en el caso de que ellos presten el servicio de aseo, lo cual tipifica esta relación como de juez y parte
Transferencia de los servicios de aseo urbano a los Municipios de Panamá, San Miguelito y Colón. Ley No. 41 de 27 agosto de 1999. La prestación de los servicios de recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos en los Municipios de Panamá, San Miguelito y Colón, eran responsabilidad del Estado, la cual se heredó del modelo de gestión norteamericana, puesto que en resto de los distritos ésta era una responsabilidad de los municipios. Debido a las crisis que periódicamente se presentan en la recolección de los residuos sólidos, se procedió a transferir las instalaciones, los equipos, los recursos humanos y las responsabilidades a los respectivos municipios, mediante la citada Ley. Adicionalmente, esta Ley estableció la tarifa que dichos municipios deberían cobrar por los servicios, lo que en un momento estableció los recursos convenientes para una correcta gestión.
Reglamento del servicio de aseo urbano. Acuerdo Municipal No. 205 de 23 de diciembre de 2002. Este Acuerdo Municipal tiene por objeto normar las relaciones entre el municipio de Panamá (Dirección Municipal de Aseo Urbano y Domiciliario), sus clientes y los prestadores particulares, en el servicio público de los desechos sólidos y en el mantenimiento de la limpieza en el distrito de Panamá.El reglamento define los tipos de desechos sólidos a ser manejados, clasificándolos en residencial, institucional, comercial, industrial, y hospitalarios no peligrosos. Se definen, además, las modalidades de recolección: servicio ordinario, dedicado a los desechos residenciales; el servicio especial residencial; el servicio especial institucional, comercial e industrial.
Formular un Plan de Gestión Integral de los Residuos Sólidos para la Autoridad de Aseo Urbano y Domiciliario y cumplir con los mandatos legales que establece la Ley que la creó.
Descripción del Problema:La carencia de un manejo Integral de los Residuos Sólidos en Panamá tiene su fuente en factores remediables, que pueden clasificarse en varios componentes que son:
1. Administrativo/Legal e institucional: La Constitución Política de Panamá contiene el mandato que es el Estado el responsables de la salud de su población, por tanto es el Estado quien le corresponde establecer las condiciones para que los residuos sólidos sean manejados sin afectar la salud de las personas. Sin embargo, la sociedad no está preparada para asumir responsabilidades tales como la minimización de la producción de los residuos sólidos, la separación en la fuente de producción, por lo que es necesario involucrar a la comunidad en el proceso. La creación de la AAUD es un paso importante que la administración gubernamental adoptó para mejorar la prestación de los servicios de aseo urbano y domiciliar. a)Los Aspectos legales y normativos deben ser emitidos por el Ministerio de Salud fundamentados en la Constitución de la República, el Código Sanitario y la Ley General de Ambiente. A la fecha existen leyes pero las mismas carecen de un enfoque de manejo integral. La AAUD tiene la ventaja que en su Junta Directiva tiene representantes de estas instituciones (MINSA y Ambiente) de manera que se facilita la coordinación en la emisión de estas normas.b)La AAUD deberá enfrentar el reto de ser una institución que está facultada para imponer multas y sanciones, que podría darse la situación de tener que sancionar a su misma institución por infracciones a los reglamentos. Adicionalmente, la gestión integral de los residuos sólidos tiene su base en la prestación del servicio de aseo adecuado y oportuno y tendrá que manejar situaciones en los cuales existen empresas privadas que han recibido concesiones del Estado para prestar estos servicios.
2. Técnico y Operacionales: La tecnología que se aplica en muchos casos no es la más apropiada para un país de poco más de tres millones de habitantes. Aunado a estos problemas de tecnología, se identifican otros como:Una cultura de no pago, en algunas áreas geográficas identificadas, que limita la sostenibilidad de los proyectos Planificación deficiente, pone en riesgo las acciones y actividades a realizar.Inestabilidad laboral.Poco o ninguna herramienta de comunicación e información.Recursos humano especializado insuficiente o inexistente.
3. Políticos: Los responsables de la gestión gubernamental deben establecer nuevos patrones de conducta en la población, que en algunos casos requerirá de la aplicación de sanciones o correcciones que pueden no ser del agrado de los votantes y por esa situación se dilata la toma de decisiones.
La gestión de los Residuos Sólidos se realiza en ausencia de políticas y estrategias nacionales.
La legislación es insuficiente y se aplica muy tímidamente. No existe una política de reducción y aprovechamiento de los
Residuos Sólidos en Panamá (Reciclaje, Compost o reuso) Hasta la fecha no existe un política a nivel nacional de la
responsabilidad de la población en cuanto la cultura de la limpieza.
La experiencia demuestra que estos tres componentes deben estar coordinados para ejecutar un programa eficiente y eficaz.
LA AUTORIDAD DE ASEO URBANO Y DOMICILIAR
Tal como se ha establecido previamente, la AAUD es una institución de escasamente dos años de creación, lo que indica que se encuentra en pleno desarrollo y fortalecimiento. La estructura orgánica de la institución toma su base en la antigua DIMA y establece a partir de esa organización su funcionamiento. Su organización se fundamenta en una institución prestadora de un servicio por el cual debe cobrar a sus usuarios una tarifa que le brinde sostenibilidad en el tiempo. Sin embargo, la morosidad de los usuarios en el pago del servicio y los altos costos asociados a la prestación del servicio, obligan al Estado a ser solidariamente responsable de este servicio.
Organización
La AAUD está orientada en su gestión por una Junta Directiva integrada por:- el Ministro de Salud, quien la presidirá, - el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral,- el Ministro de Vivienda y Ordenamiento Territorial- el Administrador de la Autoridad de Turismo, y - el Administrador de la Autoridad Nacional del Medio Ambiente,
Cada uno de los miembros contará con su respectivo suplente. Esta Junta Directiva deberá sesionar en forma regular una vez al mes y en sesiones extraordinarias cuando sea requerido por el Administrador o por tres de sus miembros. Los miembros de esta Junta Directiva son funcionarios con una gran responsabilidad política y administrativa en sus respectivas carteras y su asistencia a las reuniones se debe tornar dificultosa.La institución está dirigida por un Administrador General que es su Representante Legal y por un Subadministrador General, ambos de libre remoción por el Presidente de la República y ratificado por la Asamblea Nacional.
Recursos financieros.Para junio de 2011, el presupuesto ajustado de la institución era de B/. 82,774,304, de los cuales B/.54,432,189 (el 66%) estaban destinados a funcionamiento y B/.28,342,115 (el 34%) estaban destinados a inversiones. Estos son grandes recursos pero se limitan a la prestación de los servicios de aseo urbano y domiciliar en el municipio de Panamá. De los recursos asignados a funcionamiento, el 35% se destina a sueldos y encontramos que apenas el 0.6% de los recursos de funcionamiento son destinados al pago de consultorías. Esto indica que la institución prefiere realizar ella misma sus proyectos, para lo cual la unidad de Planificación debe ser reforzada.
Recursos humanos.Los recursos humanos de la institución pueden analizarse a partir de la información de la planilla que se encuentra en la página web de la institución. Se aprecia en este desglose que no hay identificado cargos profesionales, tales como planificador, ingenieros y otro profesional requerido para atender las tareas relacionadas con la elaboración del Plan De Gestión Integrada de los Residuos Sólidos (PGIRS).Adicionalmente, se observa que la institución tiene un conjunto de proyectos institucionales, entre los cuales destacan los programas de divulgación y capacitación, los cuales pueden servir para iniciar un programa más agresivo que conduzca a la formulación del PGIRS.
ESTRATEGIALa estructura administrativa institucional en la AAUD debe desarrollarse para que las unidades de planificación puedan asumir funciones de formulación de políticas y planes operativos y normas y regulaciones que se apliquen tanto a los prestadores de los servicios como a los productores de residuos. Sin embargo, este fortalecimiento puede ser demorado conociendo que el mercado no ofrece profesionales y técnicos preparados para desarrollar los principios de manejo integral de los residuos sólidos. En este sentido se propone la siguiente estrategia:Fortalecer la capacidad institucional para orientar los esfuerzos institucionales para la formulación y ejecución del PGIRS.
Las siguientes actividades estratégicas son necesarias para la formulación e implantación de un manejo integral de los residuos sólidos.
Políticas de generación de residuos sólidosLos residuos sólidos se generan por la oferta de productos que contienen materiales que dificultan su manejo, generalmente encareciéndolo y afectando al ambiente. Algunos de estos ejemplos son:La preferencia de la industria a usar envases plásticos a los envases de vidrio. Adicionalmente, la preferencia a usar envases plásticos no reciclables.La preferencia de la industria, en especial la alimenticia, a usar envoltorios plásticos no reusables o reciclables.La preferencia de la industria a usar envases no reusables.En otros países que reconocen esta importancia tomaron decisiones claves, entre las que se identifican el prohibir la importación de productos que contengan envases no reciclables o reusables.
Promoción de técnicas de manejo integral de residuos sólidos.Antes de la formulación de planes de gestión de residuos sólidos se hace necesario promover en la población el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos sólidos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valorización, la reutilización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficientes y eficaces y acordes a la realidad local. Esta promoción debe ser diseñada con el propósito de que la población reconozca y acepte las bondades de un nuevo modelo de conducta.Se requiere que la Unidad de Relaciones Públicas de la Institución trabaje en el diseño de un plan de capacitación a toda la población para que haya un manejo correcto de los residuos sólidos en todas las etapas del ciclo de vida de los productos.
Marco normativo integral de la gestión de residuos sólidosEsta línea estratégica está dirigida a analizar las legislaciones aplicables al ámbito nacional, regional y local para fortalecer la legislación considerando los compromisos contraídos en los convenios y contratos nacionales, en las disposiciones municipales que contienen aspectos punitivos, sancionatorios e incentivos y en cualquiera otra disposición vigente.Se requiere que la Oficina de Asesoría Legal elabore un análisis de los mecanismos legales vigentes y la coordinación que debe existir entre ellos para mejorar la actitud de la población con relación al manejo de los residuos sólidos.
Plan de gestión integral de residuos sólidosEl plan de gestión integral de los residuos sólidos es un imperativo de la Ley que crea la AAUD, el cual debe ser implementado en forma gradual en todos los municipios del país. Este plan deberá formularse con la participación de los asociados al problema. Debe considerar los siguientes temas:
Participación de la población. El plan deberá establecer el nivel de responsabilidad que asumirá la población en el cumplimiento de los objetivos del mismo, tanto en su condición de generador, como productor o receptor de los servicios de aseo.
Ámbito institucional. El plan deberá contener un análisis de los prestadores de los servicios de aseo y de las acciones de fortalecimiento requeridas para cumplir con los objetivos de la recolección separada de residuos. En la misma forma deberá destinar y gestionar los recursos técnicos y económicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de incentivos y subsidios en materia de residuos no peligrosos y peligrosos.
Capacitación e investigación. El plan deberá establecer los requerimientos de personal capacitado para la gestión integral de los residuos, indicando las capacidades de los centros docentes y de formación. En la misma forma, el plan deberá incorporar un análisis de las actividades de investigación que se deberán realizar y establecer los recursos y estrategias requeridas para implementarlas.
Educación ciudadana. El plan deberá establecer un programa de educación continua para que la población conozca, internalice y aplique las técnicas de gestión ambientalmente adecuada de los residuos sólidos.
PLAN DE GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS SOLIDOS (PGIRS) PRINCIPIOS DE LA GESTION La gestión integral de los residuos sólidos se sustenta en los principios y políticas establecidas en la Ley N° 41 de 1998, General de Ambiente y en el Decreto Ejecutivo N° 34 el 26 de febrero de 2007 que aprueba la Política Nacional de Gestión Integral de Residuos No Peligrosos y Peligrosos, sus principios, objetivos y líneas de acción. Para el presente plan se adoptan los siguientes principios:
1. Principio de prevención: Tiene por objeto promover el concepto de incentivar y adoptar mecanismos e instrumentos orientados a anticipar los efectos adversos de las actividades generadoras de residuos, con miras a evitar o disminuir la contaminación ambiental y prevenir efectos negativos en la salud humana. Este principio es aplicable no solo a los generadores, sino a todas las actividades asociadas a las distintas etapas del ciclo de vida de los productos (manejo, recolección, transporte, segregación, tratamiento y disposición final). 2. Principio de equidad: El estado debe generar y promover condiciones de igualdad que garanticen que toda la población nacional tenga acceso a los servicios de gestión integral de los residuos. Asimismo debe asegurar que su manejo y disposición final no atenten contra la calidad de vida de la población y el ambiente, velando para que todos los actores asuman el pago de los costos de las externalidades negativas generadas.
3. Principio de responsabilidad pública: Todo actor es responsable de promover el cambio de actitud para la prevención de la contaminación. Por lo tanto se debe promover y garantizar la salud pública y ambiental a través de la gestión integral de residuos, implementando los mecanismos necesarios para que éstos sean manejados, tratados y dispuestos de manera sanitaria y ambientalmente adecuada. 4. Principio de uso de las mejores técnicas disponibles, mejores prácticas ambientales y la mejor tecnología disponible: Se orienta a estimular y promover comportamientos ambientalmente sostenibles, al uso de las mejores técnicas disponibles, a la aplicación de tecnologías limpias y al desarrollo de mejores prácticas ambientales para la gestión integral de residuos como también para la implementación de procesos de producción más limpia: Se orienta en este contexto al fortalecimiento de los procesos innovadores, los que si bien pueden implicar mayores inversiones, se asocian a una mayor rentabilidad y ventajas de competitividad. 5. Principio de viabilidad y factibilidad: La gestión integral sustentable de los residuos debe ser ambientalmente racional, socialmente aceptable y económicamente viable.
6. Principio de la participación y responsabilidad compartida: Tiene por objeto promover mecanismos de participación y responsabilidad compartida que garanticen la confluencia mancomunada de todos los actores de la sociedad civil en la gestión integral de residuos, ya que todos los actores sociales son responsables de su efectivo desarrollo y promover que el costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. El Estado debe propender a crear condiciones adecuadas para la aplicación de este principio.
7. Principio de quien contamina paga: Todos los actores deben aplicar las medidas de prevención y mitigación ambiental de la contaminación por residuos, asumiendo sus costos; y reparar el daño ambiental causado cuando éste se produzca. En aplicación de este principio, los fabricantes, importadores y usuarios de productos son responsables por los daños causados al ambiente, y a la salud de la población, por los residuos y desechos generados en sus procesos productivos. El costo de manejo de los residuos debe recaer en sus generadores. Los costos del manejo de los residuos deben asociarse a la recolección, transporte y disposición final, así como a la cantidad y calidad de los residuos generados. Además son responsables de la implementación de las medidas de mitigación y control de la contaminación, así como también de la reparación y compensación del daño a la salud humana y al ambiente. 8. Principio precautorio: La falta de certeza científica frente a la sospecha fundada de riesgo de daño grave e irreversible a la salud y/o al ambiente, derivado del manejo, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos, no debe postergar la intervención del actor en la adopción de medidas eficaces que tiendan a impedir el posible daño a razón de altos costos.
9. Principio de minimización o reducción, reutilización, segregación y reciclaje desde la fuente: Se refiere a la conveniencia de adoptar medidas y mecanismos orientados a concientizar e incentivar a la población en reducir o minimizar la generación de residuos desde su inicio; a través de actividades tanto dentro del proceso productivo, como en la posterior comercialización. Concientizar a los generadores a realizar actividades productivas tendientes a reducir, reutilizar y reciclar sus residuos a través de: mejora de los métodos, remplazo de insumos, nuevo diseño del producto, aumento de la vida del producto; y apoyar e incentivar los mercados de reciclaje y reutilización de residuos, como medio para la valorización y reducción de los niveles de acumulación de estos. 10. Principio de transferencia de la información: El Estado debe garantizar el derecho de la población a la información sobre el potencial de degradación ambiental, los efectos a la salud de la población proveniente de un manejo inadecuado de residuos, sobre los beneficios emanados de su adecuada gestión y manejo a lo largo del ciclo de vida, así como de la gestión de las autoridades en esta materia. 11. Principio de eficiencia y eficacia: Tiene por objeto racionalizar y optimizar los recursos en el proceso de gestión integral de residuos, de tal forma que las acciones realizadas por los diferentes actores logren el mayor impacto ambiental positivo, con el menor riesgo a la salud humana ya l menor costo social, ambiental y económico posible.
12. Principio de ciclo total del producto: Es hacerse responsable desde la fabricación, importación, generación del producto hasta su disposición final. 13. Principio de flexibilidad: La existencia de una alta heterogeneidad de situaciones implica que parte importante de las soluciones deben ser aplicadas de acuerdo a las particularidades territoriales específicas, con instrumentos diferenciados y flexibles que pueden ser operados en forma descentralizada, de manera que se realice una gestión integral adecuada de los residuos. 14. Principio de gradualidad: Implementar gradualmente los instrumentos que se deriven de la política para la gestión integral de residuos; en la ejecución de los planes y programas, los cuales requieren ser desarrollados, acorde a las diversas realidades territoriales según su urgencia y capacidad de gestión, y cónsonos con los términos establecidos en la normativa vigente y los tratados y acuerdos nacionales e internacionales.
ESTRATEGIAS PARA LA GESTION INTEGRAL DE RESIDUOS En base al objetivo general, se han determinado doce estrategias. Para cada uno de ellos se definieron líneas de acción específicas a implementar en el corto y mediano plazo. Estrategia 1 Programa de minimización y recuperación Objetivo: Promover el manejo ambientalmente racional y sostenible de los residuos con un enfoque integral; que incorpore la minimización, la valoración, la reutilización, la segregación, el reciclaje, el uso de mejores técnicas disponibles, el desarrollo de mejores prácticas ambientales, la producción más limpia y el uso de tecnologías eficaces y acordes con la realidad nacional. Líneas de acción1. Promover la implementación de la gestión integral de los residuos sólidos en los municipios y entidades públicas2. Incentivar la clasificación y caracterización de los residuos sólidos, a nivel de todos los generadores.3. Minimizar la generación de residuos a través del desarrollo de programas de reducción, reciclaje y reutilización (3R).4. Realizar y/o promover el estudio, diseño y puesta en marcha de centros de acopio y estaciones de transferencia5. Propiciar la participación de los recicladores y chatarreros en las actividades de recuperación y aprovechamiento, con el fin de consolidar productivamente
estas actividades y mejorar sus condiciones de vida.
6. Establecer programas de producción más limpia de acuerdo a las políticas orientadas a tal objetivo, a través del manejo y aprovechamiento de materia prima con alternativas tecnológicas apropiadas, la aplicación de las mejores técnicas disponibles y el desarrollo de mejores prácticas ambientales, con miras a minimizar la generación de residuos y desechos.7. Implementar mecanismos y tecnologías ambientalmente adecuadas para el manejo, disposición final y tratamiento de los desechos y residuos, desarrollando mejores prácticas ambientales.
Estrategia 2 Calidad en la prestación del servicio de aseo El objetivo es garantizar la continuidad, calidad y cobertura en la prestación del servicio de aseo en forma efectiva y económica y que las empresas prestadoras que realizan sus actividades dentro de los municipios, cumplan con las disposiciones legales en la materia. Líneas de acción1. Mejorar la calidad, continuidad y cobertura del servicio optimizando las rutas de recolección.2. Implementar rutas de recolección con los equipos y maquinarias adecuadas, garantizando los horarios y frecuencia.3. Gestionar los recursos financieros para adquirir, reponer, adecuar y mantener los equipos de recolección y maquinarias, para la prestación continua del servicio.4. Mejorar la gestión comercial de las empresas prestadoras del servicio de aseo.
Estrategia 3 Estaciones de transferencia El objetivo de las estaciones de transferencia es incrementar la eficiencia del servicio de recolección y, con ello, reducir el tiempo de traslado de los vehículos recolectores, así como disminuir el tiempo de descarga de los residuos. Líneas de acción1. Evaluar sitios para la instalación de estaciones de transferencia en los municipios prioritarios a nivel nacional.2. Realizar las obras requeridas que garanticen una adecuada operación de las estaciones de transferencia durante su vida útil.
Estrategia 4 Tratamiento y disposición final en rellenos sanitarios La etapa final en la gestión integral de los residuos sólidos, que debería corresponder únicamente al destino de aquellos residuos que no fueron susceptibles de reusar y reciclar. Uno de los problemas más relevante que confrontan la mayoría de los municipios es que los sitios de disposición final son vertederos a cielo abierto. Sin embargo las acciones de ejecución de este Plan, que van dirigidas principalmente hacia una reducción de la disposición final, se deberá considerar la consecución de nuevos sitios para instalar rellenos sanitarios que cumplan con las características y condiciones que establece la normativa vigente.
El objetivo es el establecimiento de la red nacional de rellenos sanitarios en las modalidades municipales, intermunicipales o interprovinciales con la finalidad de obtener la mayor economía de escala y la minimización de los riesgos al ambiente y a la salud. Líneas de acción1. Evaluar alternativas y seleccionar los sitios para la instalación de rellenos sanitarios en las modalidades establecidas.2. Gestionar los recursos financieros para los diseños y construcción de rellenos sanitarios que garanticen una adecuada disposición final desde el inicio de operación hasta su clausura y saneamiento.
Estrategia 5 Saneamiento y clausura de vertederos a cielo abierto Existen en el territorio nacional varios vertederos a cielo abierto que ya ha rebasado su capacidad para la disposición final de residuos, sin embargo aún se mantienen en operación, ocasionando con ellos altos riesgos de contaminación al ambiente y afectación a la salud de las poblaciones vecinas y a los pepenadores que allí buscan su sustento diario. El objetivo es el de cerrar definitivamente estos vertederos y realizar su saneamiento respectivo para minimizar los impactos ambientales.Líneas de acción1. Gestionar recursos financieros para la clausura y saneamiento de aquellos vertederos que han sobrepasado su capacidad y que representan una amenaza al ambiente y a la salud de la población2. Evaluar la utilización de los terrenos saneados para el desarrollo de actividades económicas y el aprovechamiento del biogás.
Estrategia 6 Crear un sistema institucional coordinado En materia de residuos sólidos participan una gran diversidad de instituciones públicas como la Autoridad Nacional del Ambiente, el Ministerio de Salud, los municipios a nivel nacional, todos con funciones y atribuciones que vuelve muy compleja y difícil la acción coordinada para mantener vigente y operando un propósito común. Objetivo: Fortalecer las capacidades de gestión de los sectores públicos, privados y municipales con competencia, injerencia o intervención en la gestión integral de residuos, tanto del nivel central, sectorial y local. Líneas de acción1. Reactivar la Red de Residuos Sólidos para una mejor coordinación las autoridades del sector público y privado, municipios entre otros que permita incidir en el cumplimiento del presente Plan y demás programas para la gestión integral de residuos.2. Coordinar con las autoridades competentes, los municipios y la sociedad civil la construcción de rellenos sanitarios y estaciones de transferencia.3. Fortalecer las capacidades institucionales y municipales, tanto técnicas, económicas, administrativas y de recursos humanos, para planificar adecuadamente e implementar programas tendientes a mejorar el manejo integral de los residuos por parte de las autoridades competentes del nivel central, sectorial y municipalidades. De esta manera se recobra la confianza y mejora la credibilidad de los usuarios y comunidad en general.4. Fortalecer los mecanismos de coordinación entre agentes públicos, privado y sociedad civil para la implementación del presente Plan de Gestión Integral de Residuos.5. Destinar y gestionar los recursos técnicos y económicos necesarios para fortalecer las capacidades institucionales y privadas para el desarrollo de los diferentes planes y programas, aplicación de incentivos y subsidios en materia de residuos.
Estrategia 7 Normativa en materia de residuos sólidos Objetivo: Fortalecer la legislación dictando un marco que regule integralmente la gestión de residuos sólidos Líneas de acción1. Fortalecimiento del marco regulatorio con la aprobación de la Ley Marco para la Gestión Integral de Residuos Sólidos y la creación de normas técnicas que la complementen2. Establecer mecanismos legales para la concesión de los servicios tales como: recolección, transferencia, disposición final, recaudación, mantenimiento de equipos entre otros.3. Fortalecer los aspectos punitivos, sancionatorios y de incentivos por el incumplimiento de la normativa legal en materia de residuos y los aspectos de responsabilidad civil por el daño que se ocasiones al ambiente y a la salud de las personas.4. Dictar las normativas para la construcción y operación de rellenos sanitarios con capacidades menores a 300 toneladas de residuos por día y las estaciones de transferencia.5. Desarrollar normativas para los aspectos de la recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos.
Estrategia 8 Educación y capacitación Objetivo: Se busca fortalecer los programas de educación formal y no formal en temas como: recolección, barrido, tratamiento, valoración, reciclaje, reutilización y aprovechamiento de residuos. Líneas de acción1. Desarrollar programas de capacitación técnica en la gestión integral de residuos.2. Conformar un grupo de promotores capacitados en materia de residuos sólidos, que llevará a cabo las acciones de capacitación propuestas 3. Incorporar el tema de la gestión integral de residuos en los programas de educación existentes sobre el tema ambiental en las escuelas primarias, secundarias y universidad.4. Fortalecer las acciones y programas de educación no formal a través de talleres, seminarios, charlas ilustrativas, afiches, volanteo, artículos promocionales, conferencias y aquellas iniciativas de aprender haciendo sobre el tema de residuos.5. Incorporar el tema de residuos sólidos como obligatorio en la capacitación al personal base en las empresas prestadoras del servicio y/o la contraparte de los municipios.6. Realizar campañas de educación y promoción a través de los medios de comunicación.
Estrategia 9 Investigación Objetivo: Promover la investigación científica y tecnológica, así como la formación de cuadros científicos y técnicos necesarios para el desarrollo de los programas relativos a la gestión integral. Línea de acción1.Diseñar y desarrollar programas y proyectos de investigación relativos a técnicas de tratamiento, reducción, reutilización, reciclaje y disposición final de residuos.
2. Promover en las universidades y los centros de investigación establecidos en el país, el desarrollo de proyectos y líneas de investigación sobre temas prioritarios para la gestión de los residuos sólidos.
3. Establecer convenios de cooperación con las universidades y centros superiores de educación para la realización de prácticas profesionales.
Estrategia 10 Participación ciudadana y sensibilizaciónLa educación y la comunicación son esenciales para la implementación de todas las estrategias del PGIRS. Sólo en la medida en que la comunicación y educación sean compatibles con las estrategias, podrán cumplir con su cometido. Objetivo: Promover la participación, integración y responsabilidad de todos los sectores ciudadanos en la gestión integral de residuos. Líneas de acción1. Diseñar y ejecutar estrategias de información, educación y comunicación, con participación de los diferentes generadores, enfocada a promover en todos los sectores de la sociedad la separación, aprovechamiento y valorización de los residuos.2. Integrar, sensibilizar y promover la participación de la comunidad, del sector público y privado en la gestión integral de los residuos.3. Responsabilizar a los generadores en la implementación de programas para el tratamiento, reutilización, reducción y/o reciclaje de los residuos.4. Desarrollar campañas de reducción de la generación de residuos, fomentando la demanda individual de productos con menos empaques y con posibilidad de valorización y/o aprovechamiento para contribuir a la producción y consumo responsable.5. Involucrar a la comunidad en la evaluación y control de la gestión integral de los residuos realizada por los generadores.6. Fortalecer y ampliar la cobertura de los programas y proyectos ambientales en el tema de los residuos sólidos, con énfasis en la separación, reducción, reuso y reciclaje, en las comunidades, escuelas y universidades.7. Fortalecer la estrategia de comunicación y educación ambiental, estableciendo su permanencia durante la vigencia del presente Plan.
Estrategia 11 Plan de divulgación 1. Difundir la normativa vigente en materia de Gestión Integral de Residuos Sólidos.2. Coordinar con las instituciones competentes en el tema de salud y ambiente para la vigilancia y cumplimiento de la normativa vigente.3. Coordinar y fortalecer las diferentes organizaciones No Gubernamentales, comunitarias y sociales que trabajan en el tema ambiental
Estrategia 12 Sistemas de Información ambiental de residuos sólidos Se estimulará la recopilación de información respecto de la generación y el manejo actual de los residuos sólidos. De gran importancia será la cuantificación confiable de los residuos que ingresan en las instalaciones de reciclaje, tratamiento y disposición final. Objetivo: Incorporar a los sistemas de información ambiental la información relevante para el proceso de decisiones en torno a la gestión integral de residuos.
Líneas de acción1. Instaurar un sistema de información geográfica (SIG) para generar un catastro de instalaciones administrativas y operativas, su ubicación geográfica, tarifas, entre otros.2. Establecer mecanismos que incentiven la generación, intercambio y divulgación de información que sea útil para la planificación, el diseño de programas y el control de las actividades relativas al sector y que aseguren acceso y transferencia de la información recopilada o generada a la ciudadanía.3. Realizar estudios sobre generación y manejo de residuos
Principios guías
Hay siete principios guías para orientar a las Entidades en materia de diseño e implementación de sus operaciones de manejo de residuos sólidos. Estos principios se basan en las prioridades establecidas por los clientes en sus propias estrategias nacionales, en la experiencia del BID y de otros organismos multilaterales en la implementación de este tipo de proyectos, y en la experiencia y mejores prácticas utilizadas en países de altos ingresos.
Principio 1: Adoptar la planificación estratégica en el ámbito nacional y local en el manejo de residuos sólidos como paso previo a la inversión, teniendo en cuenta la realidad física y socioeconómica local.
Las estrategias nacionales de manejo existentes o a ser elaboradas deberán ser dinámicas, es decir, estar sujetas a actualizaciones frecuentes, no sólo como producto de cambios demográficos y sociales, sino también en lo que tiene que ver con sus objetivos y políticas, con la situación económica vigente, y con los precios internacionales del reciclado y las tecnologías disponibles, entre otras cosas.
Principio 2: Expandir en todas las operaciones posibles las prácticas de minimización y reciclado en una transición hacia el concepto de 3R.
Se buscará que los países clientes: (i) establezcan metas de minimización y reciclado de mediano y largo plazo y su factibilidad con base en la realidad socioeconómica de cada cual; (ii) adecuen los marcos legales para tal fin; (iii) elaboren estudios de reciclado nacionales y subnacionales que permitan determinar qué productos conviene seleccionar, dónde comercializarlos y cuáles son las necesidades de acopio, entre otros temas, (iv) impulsen la discusión sobre el concepto de responsabilidad extendida del productor, y (v) promuevan la legislación y reglamentación para el reciclado de residuos relacionados con los materiales de la construcción y de los equipos eléctricos y electrónicos (WEEE).
Por 3R no sólo se entiende ―reducir, reusar y recicla, sino también un cambio de actitud como sociedad que conduce a ser conscientes de la necesidad de reducir los niveles de consumo de recursos naturales. Asimismo, se intentará introducir el financiamiento de carbono en todos aquellos proyectos de separación y reciclado donde sea posible, a partir de la aprobación de la metodología de reciclado para proyectos MDL.
Principio 3: Apoyar la inclusión social y la formalización de los grupos de trabajadores informales de la basura.
Es necesario cambiar el paradigma que trata a estos trabajadores como una externalidad negativa del sistema. La experiencia y la investigación de los últimos años demuestran que estos grupos son emprendedores del sector privado informal que mantienen estrechos lazos con el formal y que pueden generar importantes beneficios sociales, económicos y ambientales. Este apoyo se incluirá en el diseño y ejecución de proyectos con grupos que trabajan en la separación en basurales controlados, y también con aquellos que la llevan a cabo en las calles de la ciudad.
Estas iniciativas deberán realizarse de manera conjunta con los municipios, los cuales liderarán la actividad. Si bien cada una de las experiencias con estas organizaciones informales es única y difícil de reproducir, existen ciertos lineamientos básicos a seguir en todas las operaciones: (i) mitigar riesgos de salud y seguridad en el trabajo; (ii) comenzar con procesos de consulta y estudios a los grupos involucrados realizados por expertos sociales; (iii) involucrar en la estrategia a otros grupos de interés como son el sector privado, el gobierno local y la sociedad civil; (iv) acordar las decisiones con los grupos beneficiarios y afectados; (v) apoyar las iniciativas y organizaciones existentes y construir a partir de prácticas exitosas.
Principio 4: Priorizar el apoyo al cierre de vertederos a cielo abierto y la construcción de centros de disposición final intermunicipales que sean ambiental y sanitariamente sostenibles.
Aunque el cierre de basurales es una actividad prioritaria de apoyo, deberá estar acompañada del establecimiento previo de un centro de disposición final adecuado que en su diseño y operación mantenga normas internacionales de buenas prácticas. Lo ideal sería que estos centros se diseñaran con una cobertura intermunicipal, tanto para disminuir el impacto ambiental como para aprovechar las economías de escala.
Sin desconocer el papel fundamental que cumplen la minimización, reciclado y las tecnologías de tratamiento alternativas como el compostaje y la incineración combinadas con la generación de energía eléctrica (waste-to-energy) en el esquema integral de manejo de RSM, el relleno sanitario y la consecuente disposición final segura siguen siendo una pieza necesaria y clave en el esquema de manejo desde el punto de vista de la sostenibilidad sanitaria y ambiental. En este sentido, será importante incluir en el diseño de las operaciones el apoyo que el MDL pueda aportar como incentivo para mejorar las prácticas de disposición final, y ponerlo en práctica mediante la captura y quema del gas metano.
Principio 5: Garantizar la sostenibilidad económica del servicio.
Esta es la verdadera columna vertebral del sistema, pues sin una sólida decisión política que se traduzca en apoyo presupuestal la gestión de RSM es inviable. Dicho apoyo puede proporcionarse mediante una combinación de recuperación de costo mediante tasas, impuestos o tarifas y recursos municipales provenientes de ingresos generales o de transferencias intergubernamentales, tal y como sucede en la mayoría de los sistemas de manejo integrales en los países de la OCDE. Cuando son aportados en forma de donación para fines puntuales, estos fondos operan como incentivos para mejorar las prácticas y para dar un salto cualitativo en el servicio, mientras que los fondos subsidiarios para gastos operativos reconocen el carácter de ―bien público del servicio.
Sin embargo, lo anterior no quiere decir que no sea necesario mejorar los bajos niveles actuales de recuperación de costos, para lo cual debe existir una política tarifaria progresiva de largo plazo que eleve los niveles actuales y que alcance a cubrir al menos los gastos operativos. Por otro lado, es necesario introducir el concepto de ―el que contamina paga mediante la creación de tarifas diferenciadas para grandes generadores de residuos, y garantizar que el servicio de recolección en áreas carenciadas se mantenga activo, incluso mediante subsidios cruzados si fuese necesario.
Principio 6: Apoyar la creación unidades municipales de manejo de residuos sólidos y facilitar su entrenamiento y capacitación.
Los proyectos comprenderán componentes de asistencia técnica que aseguren el liderazgo técnico por parte del municipio. Es esencial que cada municipio o grupo de municipios cuente con un ingeniero entrenado en el manejo de residuos sólidos. La capacitación del personal municipal también se realizará en el marco de estos lineamientos estratégicos de acción.
De manera complementaria, se apoyará el desarrollo de sistemas de información dinámicos sobre el manejo de residuos sólidos, de modo que puedan ser actualizados frecuentemente, no sólo para mejorar la planificación del servicio en el ámbito municipal sino también para mejorar la planificación nacional.
Principio 7: Apoyar los procesos tendientes a incrementar la transparencia en la información, comunicación y participación de la comunidad.
Por lo general, la falta de conocimientos técnicos y los tiempos de implementación no permiten que los municipios comuniquen correctamente el objetivo y características del proyecto, lo cual en muchos casos conduce a la paralización del mismo. Las iniciativas a ser desarrolladas en este campo deberán incluir desde el inicio un componente de comunicación dirigido a la población elaborado por profesionales de esta actividad. Asimismo, los proyectos deberán crear el espacio para incrementar el nivel de transparencia en el proceso informativo, y para generar la participación pública no sólo en las instancias de consulta sino también durante la operación del nuevo sistema.
