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Mirando el pasado, definiendo el futuro:
Diseño Constitucional en Chile 1980 - 2005
Claudio Fuentes S. Universidad Diego Portales
Paper presentado en el 28º Congreso del Latin American Studies Association, LASA,
Río de Janeiro, 11-14 de Junio, 2009
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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Mirando el pasado, definiendo el futuro:
Diseño Constitucional en Chile 1980 - 2005
Claudio Fuentes1
―The vast majority of the new institutional modifications
introduced by the 1980 Constitution were designed looking backward‖ Robert Barros (2002)
Introducción
El objetivo principal de este trabajo es analizar los efectos del diseño constitucional de
1980 en el caso chileno, examinando las intenciones y resultados de quienes lo elaboraron.
A partir de un análisis de las motivaciones del ―legislador‖ se argumenta que el diseño
constitucional es el producto de una combinación de miradas hacia el pasado—a fin de
evitar experiencias pasadas perjudiciales para los que en esa coyuntura están en el poder—y
una visión hacia el futuro anticipando las posibles consecuencias que tendría el nuevo
diseño en sus intereses. Los actores observan y legislan mirando el pasado pero con la
intención de prevenir efectos negativos para ellos mismos en el futuro (Barros 2002, Heiss
& Navia 2007, Pierson 2004).
Inspirado en el análisis de Paul Pierson (2004), el trabajo observa dos ―tiempos‖,
uno de larga duración y otro de más corto alcance. En el proceso de larga duración se
discuten los aspectos en común de los tres momentos constitucionales de Chile desde su
independencia (1833, 1925, 1980). Se destaca que existen varias características similares a
tales procesos: en los tres casos se dio tal momento después de una severa crisis
institucional; en los tres casos el diseño institucional favoreció el presidencialismo; y en los
tres casos el momento posterior al establecimiento de la Constitución es una constante
lucha por ampliar la base de participación electoral y por evitar la intervención electoral del
Ejecutivo. Así, evidenciamos ciclos de concentración de poder en el Ejecutivo (1833,
1925, 1980) y ciclos de búsqueda de un equilibrio de poder en los períodos entre cada
ensayo constitucional (1833-1925, 1925-1973, 1990- a la fecha).
Estas fuerzas estructurales de larga duración—de búsqueda de balance de poder y de
expansión de la ciudadanía—permiten darnos un marco histórico para entender el proceso
que detalla este trabajo y que se refiere al diseño constitucional de 1980 y sus
consecuencias recientes. En efecto, el proceso vivido en Chile entre 1990 y 2006 cuando se
implementó en su totalidad la Constitución de 1980 incluye los dos elementos indicados:
búsqueda de restablecer equilibrios de poder definidos en la Constitución de 1980 y el
debate sobre la ampliación de la ciudadanía.
En términos comparados, la Constitución de 1980 es la más presidencialista de las
constituciones nacionales y quizás de América Latina (Payne et al. 2002). Sin embargo, el
modelo escogido difiere de los anteriores dado que se establece un presidencialismo
fiscalizado, esto es, la generación de mecanismos institucionales para controlar la acción
del Presidente. Por una parte se redujeron los poderes del Congreso, pero al mismo tiempo
1 Ph.D. Ciencia Política (Universidad de Carolina del Norte, Chapel Hill). Director del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales, ICSO. Universidad Diego Portales. Santiago. Chile. Comentarios a
[email protected]. Una versión anterior a este trabajo fue presentado al 102ª Congreso de American
Political Science Association, APSA. Philadephia 31 de agosto, 3 de septiembre, 2006.
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se ampliaron los poderes de otros organismos del Estado: el Tribunal Constitucional, el
Consejo de Seguridad Nacional, Las fuerzas armadas y el poder Judicial.
En el trabajo se establecen dos motivaciones centrales de este modelo ideado por la
dictadura: primero, evitar lo a juicio de ellos era una ―sobre-partidización‖ del sistema
político reduciendo el rol que anteriormente le cabía al Congreso en decisiones vinculadas
al gobierno nacional, y aumentar la incidencia política de las fuerzas armadas en el sistema
político a través del nombramiento de autoridades políticas y estableciendo un control sobre
el Presidente de la República en materias de interés nacional.
La derrota del general Pinochet en el plebiscito de 1988 donde buscaba mantenerse
en el poder por otros 8 años, abrió una ventana de oportunidades para la oposición de
entonces. En 1989 se negoció una serie de reformas constitucionales que si bien
aparentemente no tuvieron efectos inmediatos, en el largo plazo sí implicaron cambios
sustantivos en el sistema político. En dicha coyuntura, las fuerzas armadas negociaron
intereses de corto plazo destinados a aumentar sus privilegios y autonomía, lo que
efectivamente obtuvieron. Sin embargo, en este trabajo demostramos que el costo de
aquella negociación fue el de aceptar cambiar algunos mecanismos que facilitaban realizar
reformas futuras a la Constitución de 1980. Al reducir los umbrales para realizar reformas,
los actores de oposición anticiparon un escenario futuro de cambios importantes al diseño
institucional, mientras las autoridades militares se centraron sólo en sus intereses de corto
plazo. 16 años después de ocurrida la transición, se logró un importante consenso político
que eliminó gran parte de los privilegios de los uniformados.
Las lecciones que se derivan de este caso son tres: primero, parece ser que al
considerar tendencias de largo plazo, existiría una línea o cadena causal de larga duración
(causal chain) que se relaciona con la pugna de poderes entre el Ejecutivo y fuerzas de
oposición para controlar al primero respecto de su intervencionismo electoral y con el
debate sobre la ampliación de la base electoral que ha significado—indirectamente—una
ampliación de derechos para sectores excluidos del sistema político. Ello ha significado una
búsqueda de reducir los poderes del Ejecutivo en relación al Congreso. En los tres períodos
observamos aquella tendencia: controlar el intervencionismo del Ejecutivo intentando
reducirle sus atribuciones o poderes y la disputa sobre el electorado, generalmente
ampliando la base electoral.
La segunda enseñanza es que en el proceso político los diseñadores muchas veces
piensan en sus ventajas corporativas inmediatas y están dispuestos a transar en cuestiones
que si bien a corto plazo parecieran menos relevantes, a mediano plazo podrían ser costosas
para ellos. Las fuerzas armadas en el año 1989 y en una coyuntura de derrota política se
preocuparon prioritariamente de cautelar sus intereses inmediatos. Su mecanismo de
transacción fue aceptar reducir umbrales para posibles futuras reformas constitucionales.
Aquel mecanismo, en el mediano plazo, fue perjudicial para los propios intereses de los
diseñadores originales.
Existe otra enseñanza y es que los mismos actores podrían llegar a tener intereses
distintos dependiendo del contexto político en que se encuentren. Un diseño institucional
podría no activarse si el contexto político se transforma. Los intereses de los actores se
acomodan al nuevo contexto, convirtiendo en inútil una determinada institución.
El trabajo se divide en cuatro partes. En la primera examinamos los ―momentos
Constitucionales‖ en Chile intentando realizar una aproximación de larga duración. En la
segunda parte observamos las motivaciones e intenciones originales de los diseñadores de
la Constitución de 1980. Luego, en la tercera parte observamos los principales cambios
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introducidos en dicha Constitución en 1989—antes de verificarse la transición a la
democracia. En la cuarta parte, analizamos las consecuencias o efectos del diseño,
intentando evaluar su impacto en los actores políticos y cómo ello ha creado incentivos para
el cambio o para la continuidad.
I. Momentos Constitucionales
Los procesos políticos recientes están marcados por un modo de ―hacer las cosas‖, por una
forma de administrar el poder. En Chile se observa una gran continuidad histórica en
relación a la creación de constituciones. En el país se observan tres grandes ―momentos
constitucionales‖ que han definido la historia republicana nacional: 1833, 1925 y 1980. En
los tres casos, se advierte que los actores que participaron de tales diseños lo hicieron
pensando en cómo dar una solución institucional al momento de crisis inmediatamente
anterior que se estaba viviendo. Adicionalmente, en los tres casos la solución pasó por—
matices más, matices menos—el fortalecimiento del poder del Ejecutivo vis-á-vis el
Legislativo. Finalmente, la historia de Chile muestra que los cambios en el contexto
político y, con ello, en la correlación de fuerzas en el Congreso ha llevado a promover
cambios en el diseño original, intentando balancear el excesivo poder del Ejecutivo en dos
casos (1833 y 1980) e intentando transformar las reglas del juego político para incluir
sectores postergados del juego político (1833, 1925, y 1980).2
El primer momento constitucional tomó lugar con ocasión de la aprobación de la
Constitución de 1833. Luego de la independencia nacional, se observaron varios ensayos
constitucionales que derivaron en fuertes pugnas de poder dentro de la elite que dirigía los
destinos de este nuevo país3. Hacia 1832 y bajo la influencia de Mariano Egaña, Diego
Portales y Andrés Bello, se definieron las estructuras fundamentales de lo que serían las
reglas del juego institucional hasta la segunda década del siglo XX.
El modelo escogido fue centralista y presidencialista otorgándole importantes
poderes al Presidente. Ello quedaba demostrado al permitirle al Presidente expedir decretos,
ejercer un alto control en el nombramiento de su gabinete y de ministros del Poder Judicial,
disponer de facultades extraordinarias, tener incidencia en la ley electoral, de imprenta,
permitir su reelección por un período e incidir en la propuesta de eclesiásticos y
gobernadores, entre otros (Valdivia 2009). Durante las épocas de receso del Congreso, el
Presidente tenía facultades para declarar estado de sitio, los que fueron efectivamente
utilizados al menos durante un tercio del período entre 1833 y 1861 (Collier & Sater 1996).
Por su parte, el Congreso, tenía pocas atribuciones, aunque el principal de ellas era
la aprobación de leyes periódicas y, entre ellas, la del presupuesto nacional que sólo se
convertiría en un instrumento de negociación luego que la correlación de fuerzas cambió en
el país luego de 1861 (Gil 1969).
Desde el punto de vista institucional, la historia que va entre 1833 y 1925 podría
interpretarse como la lucha de crecientes sectores liberales por ganar espacios de poder y
transformar las reglas del juego político. En la década de los 1870s se producen importantes
reformas al sistema político incluyendo la imposibilidad de la reelección presidencial,
2 Respecto del período 1810 – 1973, ver Valenzuela (1999). 3 Entre 1810 y 1833 se promulgaron seis ensayos Constitucionales de diverso índole (1812, 1818, 1822, 1823,
1826 y 1828) demostrándose una alta inestabilidad institucional que no eran más reflejo que pugnas de poder
dentro de la elite independentista.
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cambio en la ley electoral mediante la creación de una junta electoral para evitar el
intervencionismo del Ejecutivo, establecimiento del voto acumulativo, incremento de los
poderes del Legislativo en materia de leyes de excepción e interpelación a ministros, y
fortalecimiento de derechos y libertades civiles como el de asamblea y reunión, entre otros
(Gil 1969, Collier & Sater 1996).
El segundo momento constitucional fue el del año 1925 con el establecimiento de
una nueva Constitución. Tal como ocurrió en 1833, el contexto político también estaba
agitado por la ―cuestión social‖ que colocó a militares, trabajadores y una emergente clase
media en medio de fuertes disputas de poder. El presidente Arturo Alessandri buscó una
solución institucional para responder al fantasma del ―parlamentarismo‖ que había
ocasionado serios problemas entre 1891 y 1920. Estableció para estos efectos una Comisión
Consultiva Constitucional de 53 miembros en la que estaban representados los principales
referentes políticos4. Adicionalmente, se incluyeron independientes de diversas corrientes
de opinión. La propuesta definitiva fue rechazada por los radicales, conservadores y
comunistas, pero el presidente Alessandri decidió convocar a un plebiscito, el que pese a
que sólo convocó a un 43 por ciento del electorado, fue ratificada y promulgada con motivo
de la celebración del día de la independencia el 18 de septiembre de 1925.
La nueva Constitución puso énfasis en el papel social del Estado y se establecieron
garantías de protección al trabajo, la industria y la previsión social. Se facultó al Estado
para intervenir en el proceso económico y en el desarrollo económico nacional (Valdivia
2009). Aunque esta nueva Constitución no podría entenderse como un retorno al alto
presidencialismo definido en el anterior cuerpo legal de 1833, sí devolvió poderes al
Ejecutivo, estableciendo un balance más favorable a éste. Se estableció un período
presidencial de seis años por elección directa sin re-elección y el establecimiento de un
sistema electoral proporcional y de renovación de cada cuatro años para el Congreso. Se
eliminó el voto de censura en contra del gabinete por parte del Congreso y se permitió que
el Presidente pudiese definir un decreto de aprobación presupuestaria si el parlamento no
aprobaba el presupuesto propuesto por el Ejecutivo en los plazos correspondientes. Este
había sido el mecanismo de presión más importante del Congreso sobre el Ejecutivo en el
período 1891-1924 y que había generado impasses entre los dos poderes del estado.
Adicionalmente, se le permitió al Ejecutivo definir la agenda legislativa mediante el
establecimiento de un mecanismo de ―urgencias‖ legislativas.
El tercer momento constitucional está marcado por la Constitución establecida en
dictadura en el año 1980 y que es el principal motivo de análisis de este trabajo. Luego del
golpe de estado de 1973, el régimen militar decidió establecer una nuevo diseño
constitucional creando Comisión de estudios para el establecimiento de una Constitución la
que entre 1978 y 1980 estudió y propuso a la Junta de Gobierno un nuevo marco normativo
fortaleciendo la figura del Presidente pero, al mismo tiempo, incorporando un complejo
sistema de control y chequeo de poderes e incidencia en la política contingente por parte de
actores corporativos (fuerzas armadas y poder judicial principalmente). Al anteproyecto fue
visto por el Consejo de Estado encabezado por el ex presidente conservador Jorge
Alessandri y luego visto por la propia Junta de Gobierno. La Constitución fue sometida a
un plebiscito nacional en 1980, aunque dicho procedimiento fue altamente cuestionado por
la carencia de legitimidad del proceso de establecimiento de esta nueva Constitución y el
4 La comisión incluía a Radicales (26), Liberales (16) Conservadores (14), Demócratas (14), Liberales
Demócratas (10), Comunistas (6), y Nacionales (2).
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total control que ejerció la autoridad militar del proceso de consulta ciudadana. El
plebiscito de 1980 no contó con condiciones mínimas para su ratificación popular.
Control al Ejecutivo y ampliación del electorado
Como observamos, los tres momentos constitucionales descritos (1833, 1925 y
1980) requieren necesariamente relacionarse con el momento político inmediatamente
anterior al establecimiento de las normas. Aunque en diferentes grados, en los tres casos se
intentó fortalecer la figura presidencial.
Los períodos en la que tomaron lugar las respectivas constituciones (1833-1924,
1925 -1973, y 1990-2006) podría caracterizarse por intentos de expandir la ciudadanía a
sectores que no son de la elite y la forma en que se han incorporado grupos emergentes y
sectores sociales excluidos. La experiencia chilena entre 1833 y 1924 fue la de una pugna al
interior de la elite por obtener posiciones de poder, expandiendo la base de votación y
buscando normas para garantizar el no intervencionismo del Ejecutivo en el proceso
electoral. Las reformas constitucionales de 1871-1874 apuntaron precisamente en este
sentido. En 1871 se introdujo una reforma constitucional no permitiendo la reelección del
presidente por un segundo periodo presidencial y, tal como ya se señaló, se introdujeron
reformas para aumentar el poder del Congreso vis-a-vis el Ejecutivo.
Sin embargo, uno de los principales cambios fue la expansión del sufragio a nuevos
sectores mediante la supresión de la condición de tener una renta y/o propiedad para
participar en el proceso electoral intentaba beneficiar a los sectores conservadores quienes
trataron de asegurar el voto de los sectores agrarios tradicionales de Chile y que muchas
veces no podían justificar dichas rentas por escrito. En 1874 se permitió el voto a los
hombres que acreditaran saber leer y escribir. Aunque la base electoral no se incrementó
significativamente dado que menos del diez por ciento de la población presentaba aquella
condición, una de las consecuencias no esperadas de esta reforma fue que, al crecer los
sectores de clase media hacia comienzos del siglo XX, se beneficiaron con esta reforma no
sólo los conservadores, sino que también grupos de clase media emergentes (Valenzuela
1999). Adicionalmente, se estableció una junta electoral para evitar las constantes
acusaciones de manipulación de los resultados electorales por parte de las autoridades del
Ejecutivo que buscaban mantenerse en el poder.
De la misma forma, en el período 1925-1973 observamos, primero, un intento por
avanzar en regulaciones para controlar los procesos electorales y luchas desde y fuera de la
elite por la ampliación de la ciudadanía. En relación al primer aspecto, con la Constitución
de 1925 se creó un Tribunal Calificador de Elecciones. En relación con la ampliación de
derechos, en 1934 se permitió el voto de la mujer en las elecciones municipales, y se
amplió a las elecciones del Congreso en 1949 y presidenciales en 1952. Aquí de nuevo los
sectores conservadores fueron grandes impulsores de esta reforma dado que el voto
femenino tendía serles favorable.
Durante el gobierno de Eduardo Frei Montalva se redujo la edad para obtener el
derecho a voto de 21 a 18 años y se permitió el voto para los analfabetos. Esta expansión
buscaba favorecer a sectores de centro e izquierda tradicionalmente excluidos y que ahora
estaban siendo movilizados por los partidos reformistas.
De esta forma, entre 1952 y 1973 observamos un cambio dramático en el padrón
electoral, pasando de cerca de 17% a poco más de un 60% de participación electoral en
proporción a los adultos en edad de votar.
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Como se argumentará más adelante, en el período 1990-2006 cuando ha entrado en
vigencia la Constitución de 1980, lo que se ha observado es un intento similar al acontecido
en los dos periodos anteriores: la búsqueda de restringir los poderes del Ejecutivo,
particular pero no exclusivamente en lo referente al intervencionismo electoral, y una
incipiente discusión por ampliar la base electoral dado que la fórmula escogida (sistema
binominal e inscripción voluntaria – voto obligatorio) ha reducido la posibilidad que
nuevos actores se integren al sistema político. En este tercer momento constitucional
nuevamente se observa una doble pugna de balances de poder y de ampliación de la
ciudadanía a actores que quedan fuera del proceso político.
Síntesis de debates en Ciclos Constitucionales 1833-1925 1925-1973 1990 - presente
Balance de poder
Ejecutivo/Legislativo
-Fiscalización Cámara
-Junta Electoral
-Poderes legislativo
-Tribunal Electoral -Fiscalización Cámara
-Ley financiamiento
electoral -Debate sobre
intervencionismo Ejec.
Electorado -Eliminación voto
censitario/renta
-Voto mujeres
-Voto analfabetos
-Debate sobre
inscripción obligatoria
II. Las motivaciones del diseño institucional de 1980
La Constitución de 1980 se diseñó en torno a dos períodos. Entre 1974 y 1980 actuó
una Comisión Constitucional que incorporó a diversos Constitucionalistas cercanos al
régimen militar. Dichas propuestas fueron sometidas a la Junta Militar de Gobierno para su
final ratificación. Una vez aprobada la Constitución y definido el itinerario de la salida del
régimen militar luego de la derrota de Pinochet en 1988, se aprobaron normas de carácter
Constitucional (denominadas Leyes Orgánicas Constitucionales) y una reforma a la
Constitución que fue negociada con la oposición y que fue refrendada en un plebiscito
efectuado en Julio de 1989.
En esta sección analizaremos en detalle la política de las reformas constitucionales
en el caso chileno, centrándonos en el período 1980-1989 y sus consecuencias en el proceso
político chileno de transición. Nos centraremos en dos aspectos claves del diseño
constitucional: 1) la elección de autoridades a nivel nacional (en el poder ejecutivo,
legislativo y judicial) y a nivel subnacional en el poder ejecutivo, 2) y los balances de poder
sobre las acciones del Ejecutivo.
Tal como Robert Barros (2002) y Heiss & Navia (2007) lo sostienen, los actores que
concibieron la Constitución de 1980 lo hicieron pensando en cómo resolver los problemas
del pasado inmediato. Pero aquella mirada al pasado ciertamente que se proyectaba en el
futuro: se trataba de evitar los percibidos problemas del pasado para definir un futuro
institucional. Las motivaciones del diseñador se orientaban a cumplir con tres objetivos:
―presidencialismo fiscalizado‖, ―des-partidización‖ e ―inmovilismo‖ institucional.
El proceso de diseño constitucional se realizó a partir de una Comisión en la que
participaron un significativo e influyente grupo de abogados civiles cercanos al régimen. Si
bien la Comisión Constituyente fue establecida inmediatamente después del golpe militar
en 1973, en la práctica el proceso de debate sobre la nueva Constitución tomó forma entre
1977 y 1978 cuando se evidenciaron presiones internacionales y domésticas por modelar
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algún tipo de transición política5. En 1978 esta Comisión entregó un informe al Consejo de
Estado quién introdujo algunos comentarios y propuestas que finalmente fueron vistas por
la Junta de Gobierno integrada por los representantes máximos de las tres fuerzas armadas
y Carabineros. A continuación describiremos las motivaciones que impulsaron al régimen
militar a establecer una estructura institucional que denominaremos ―democracia protegida‖
para lo cual utilizaremos la principal fuente existente sobre la materia: las Actas Oficiales
de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución Política (AOCC).
1. Presidencialismo fiscalizado: Control sobre el Ejecutivo
Como se dijo, la Constitución de 1980 estableció una combinación de alto
presidencialismo—reduciendo con ello el poder relativo del Congreso— con un complejo
sistema de control y chequeo de poderes sobre el Ejecutivo por parte de una serie de
instituciones a las cuales se les daba poderes y relativa autonomía para actuar en este nuevo
marco normativo (Godoy 2003). En términos de una de las integrantes de la Comisión que
estudió la nueva Constitución, Luz Bulnes, se trataba de un ―régimen presidencial
vigorizado o fortalecido‖ dado que se le otorgaron mayores atribuciones que respecto de la
anterior Constitución (AOCC: 3214).
Poderes del Ejecutivo Constituciones 1925 y 1980
Constitución 1925 Constitución 1980
Período 6 años sin reelección 8 años sin reelección
Disolución de la Cámara No 1 vez en el período
Nombramientos
Embajadores Si, con acuerdo Senado Si
Contralor General Si Si, con acuerdo Senado
Corte Suprema (CS) Si Si, terna propuesta por CS
Ascenso oficiales FFAA Si, con acuerdo Senado Si, a propuesta de FFAA
Comandantes en jefe FFAA Si, sin limitación Si, entre 5 antigüedades
Tribunal Constitucional (creado en 1970) Si,
Senadores No 2 senadores
Intendentes Si Si
Gobernadores Si Si
Consejo Regional Si, electo por municipios Si, designado (con FFAA)
Alcaldes Si Si, con restricciones
Consejo Comunal Si, electo votación directa Si, designado
Entre los poderes otorgados al presidente se destaca en forma especial: 1)
establecimiento de un período de gobierno de ocho años, 2) establecimiento de poder de
convocatoria a plebiscito, 3) facultad de disolver la Cámara al menos una vez durante su
período presidencial salvo en el último año de ejercicio del mando, 4) nombramiento de
ministros, intendentes, gobernadores, embajadores y alcaldes, 5) disponer de las urgencias
en materia legislativa, y 6) disponer de iniciativa exclusiva de ley una serie de temas que
involucran presupuesto, procedimientos de negociación colectiva, normas de seguridad
social y creación de nuevos servicios públicos.
5 Integraron esta comisión en 1973, entre otros, Enrique Ortúzar (Presidente), Sergio Diez, Jaime Guzmán,
Jorge Ovalle, y Rafael Eyzaguirre (como secretario). Hacia 1978 la integraban Enrique Ortúzar, Juan de Dios
Carmona, Raúl Bertelsen, Jaime Guzmán, Gustavo Lorca , Luz Bulnes y Rafael Larraín (secretario).
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El fortalecimiento del poder del Ejecutivo en la Constitución de 1980 en relación a
la anterior Constitución puede observarse en la siguiente tabla que sistematiza algunas de
las diferencias sustantivas en sus atribuciones, centrándonos en la designación de
autoridades por parte del Presidente.
Del presente cuadro se infiere que bajo la Constitución de 1980 se eliminó la
capacidad de incidencia del Senado en el nombramiento de de embajadores y ascenso de
oficiales y se aumentó la capacidad de incidencia del Presidente al poder nombrar
senadores, consejeros regionales y alcaldes. Sin embargo, también en esta Constitución la
Corte Suprema y las Fuerzas Armadas adquirieron un rol mayor al ser ellos los que
proponen ternas para nombramientos por parte del Ejecutivo.
Pero al mismo tiempo, la Constitución estableció una serie de mecanismos para
controlar al Ejecutivo, otorgándole una autonomía relativa y cierto poder de veto a cuatro
instancias: La Contraloría General de la República, el Tribunal Constitucional, el Consejo
de Seguridad Nacional y a las propias Fuerzas Armadas.
Contraloría General de la República. Se trata de un organismo autónomo que tiene
por función el control de la legalidad de los actos de la administración, fiscalizando el
ingreso y la inversión de los fondos del fisco, de las municipalidades y de los demás
organismos y servicios que determinen las leyes; examina y juzga las cuentas de las
personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; y lleva la contabilidad general del
país. De acuerdo al texto constitucional el Contralor General de la República es designado
por el Presidente de la República con acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de sus
miembros en ejercicio, y goza de inamovilidad en su cargo hasta cumplir 75 años de edad.
El principal cambio introducido en la Constitución de 1980 en relación a la de 1925
es que elevó el acto de toma de razón por parte de la Contraloría a un rango Constitucional.
Aunque se mantuvo una fórmula de insistencia mediante el cual el Ejecutivo podía alegar la
legalidad de un decreto con la firma de todo el gabinete, restringió en algunos casos como
decretos con fuerza de ley, decretos promulgatorios de una ley o de una reforma
constitucional, donde se requería la consulta al Tribunal Constitucional. Esto se hizo
pensando en el comportamiento de los presidentes Frei y Allende que a juicio de los
miembros de la Comisión Constituyente habían abusado de dicho poder (Barros 2002:
235).
Tribunal Constitucional. Esta instancia tiene las mismas atribuciones que la creada
en 1970. De acuerdo a la Constitución tiene por misión principal ejercer el control de la
constitucionalidad de las leyes orgánicas constitucionales antes de su promulgación y de las
leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, incluyendo además tratados
decretos con fuerza de ley, y resolución de cuestiones de constitucionalidad cuando se
convoque a un plebiscito. Entre las nuevas funciones entregadas al Tribunal Constitucional
se contaba la de declarar la inconstitucionalidad de las organizaciones, y de los
movimientos o partidos políticos que de acuerdo al artículo 8º de la Constitución atentasen
contra las bases de la institucionalidad, y declarar la responsabilidad de las personas que
atenten o hayan atentado contra el ordenamiento institucional de la República. Sin
embargo, si la persona afectada fuere el Presidente de la República o el Presidente electo,
dicha declaración requerirá, además, el acuerdo del Senado adoptado por la mayoría de sus
miembros en ejercicio.
La designación de los miembros del Tribunal Constitucional constituía la principal
fuente de preocupación de los redactores de la Constitución por cuanto, antes de 1973, la
mayoría de los miembros (3 de 5) eran designados por el Presidente con acuerdo del
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Senado (Barros 2002). En la nueva modalidad, se le daba mayor relevancia a la Corte
Suprema que elegía 3 de los 7 miembros, 2 eran seleccionados por el Consejo de Seguridad
Nacional (donde los militares tenía el 50% de los asientos), 1 integrante por el Senado y
otro por el Presidente de la República. Se estableció que los miembros del Tribunal
duraran ocho años en sus cargos, y que se renovaran por parcialidades cada cuatro años y
de carácter inamovible.
Consejo de Seguridad Nacional. Este Consejo fue creado con los principales
objetivos de asesorar al Presidente de la República en cualquier materia vinculada a la
seguridad nacional en que éste lo solicite; representar, a cualquiera autoridad establecida
por la Constitución, su opinión frente a algún hecho, acto o materia, que a su juicio atente
gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad
nacional; y recabar de las autoridades y funcionarios de la administración todos los
antecedentes relacionados con la seguridad exterior e interior del Estado. Adicionalmente,
le correspondía al CSN una función muy relevante al tener que nombrar dos integrantes del
Tribunal Constitucional, y cuatro ex representantes de las fuerzas armadas como senadores
designados.
El CSN estaba presidido por el Presidente de la República e integrado por los
presidentes del Senado y de la Corte Suprema, por los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas, y por el General Director de Carabineros. Participaban también como miembros
del Consejo, con derecho a voz, los ministros encargados del gobierno interior, de las
relaciones exteriores, de la defensa nacional y de la economía y finanzas del país. El
Consejo de Seguridad Nacional podría ser convocado por el Presidente de la República o a
solicitud de dos de sus miembros y requeriría como quórum para sesionar el de la mayoría
absoluta de sus integrantes. Para los efectos de la convocatoria al Consejo y del quórum
para sesionar sólo se considerara a sus integrantes con derecho a voto.
Con dicha composición y atribuciones, el CSN quedaba con una mayoría de
uniformados (4) y una minoría de 3 civiles y podía ser convocado por una minoría que no
necesariamente pasaba por el Presidente de la República lo que generaba un potencial
conflicto de poderes. Su función principal—de no existir una crisis institucional—se refería
a su intervención en la designación de autoridades en el Senado y Tribunal Constitucional.
Con ello, las Fuerzas Armadas en el sistema político a través del CSN y, al mismo tiempo,
se les garantizaba una alta autonomía al gozar los comandantes en jefe de inamovilidad en
sus cargos por el tiempo de su designación (4 años).
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Diagrama 1. Participación institucional Constitución 1980
La compleja red de balances y contra-balances sobre el Presidente tenía por objetivo
establecer controles supuestamente ―a-políticos‖ del sistema y prevenir que la autoridad del
Presidente se ―desbordara‖. En relación al primer punto, se podría ilustrar este tema en
relación al debate sobre la composición del Tribunal Constitucional. Para el integrante de la
Comisión, Gustavo Lorca, dado que tal organismo velaría por la constitucionalidad de las
normas, debía estar compuesto en representación de tercios de los tres poderes del Estado.
En cambio, la visión que predominó fue la de Jaime Guzmán, quien justificaba que la
composición debía ser exclusivamente de jueces, y de no aceptarse tal propuesta, de una
mayoría de jueces (AOCC: 2338). La preocupación central de Guzmán era que si la
composición final del Tribunal Constitucional recayera en abogados nombrados por el
Presidente en acuerdo con el Senado, dicha nominación terminaría en representantes afines
a partidos políticos (AOCC 2339), agregando que ―el tribunal debe estar conformado por
personas acostumbradas a fallar como jueces, con criterio jurídico para enfocar los
problemas y no político‖ (AOCC 2340). Asimismo, para evitar la ingerencia de visiones
extremistas en la sociedad chilena, una de las funciones del Tribunal Constitucional era la
de ser árbitro respecto de la inconstitucionalidad de ciertos partidos o movimientos
políticos. La justificación de aquello era que tal instancia daba ―suficiente garantía de
hacerlo con criterio imparcial e independiente‖ (AOCC: 2354).
En relación al control y chequeo del Presidente, se sostenía que si bien se había
fortalecido la figura del Presidente otorgándole poderes importantes, al mismo tiempo se
habían buscado los mecanismos para prevenir que un gobierno de minoría y ―demagógico‖
pudiese llegar al poder. En primer término, sostenía el presidente de la Comisión, Enrique
Ortúzar, se había establecido la elección directa del Presidente con segunda vuelta.
Asimismo, el Tribunal Constitucional controlaría la existencia de partidos contrarios a las
bases esenciales de la institucionalidad. Asimismo, el Consejo de Seguridad Nacional
propuesto ―estará facultado para presentar a cualquier autoridad, incluso al Tribunal
CSN
Tribunal
Constitucional
.
Contraloría
FF.AA.
Poder Legislativo
(Senado)
Presidente
Poder Judicial
(Corte Suprema)
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
12
Constitucional, cualquier hecho, acto o materia que considere un peligro para la seguridad
nacional‖ (AOCC 3224).
2. “Des-partidización”: Resguardos institucionales frente a los partidos
En relación a rol que cumplirían los partidos, varios antecedentes son relevantes. La
comisión que estudiaba la nueva Constitución debatió intensamente sobre los mecanismos
de elecciones. De los debates se desprende una fuerte preocupación sobre la aceptación de
fuerzas que propugnaran visiones radicales y anti-sistema, la preocupación porque se dieran
gobiernos de minoría, la preocupación que el sistema político fuese monopolizado por los
partidos políticos no permitiendo la expresión de corrientes independientes, y lo referido a
la atomización del sistema político que fue característico en el período anterior.
El propio General Pinochet expresó su preocupación sobre el tema cuando envió
una comunicación a la Comisión el 10 de noviembre de 1978 indicando que sería
recomendable ―el establecimiento de sistemas electorales que impidan que los partidos
políticos se conviertan en conductos monopólicos de la participación ciudadana, y en
gigantescas maquinarias de poder que subordinen a los legisladores a órdenes de partido,
impartidas por pequeñas oligarquías que dirigen los partidos sin título ni responsabilidad
real alguna‖ (AOCC 2370).
La motivación detrás del debate sobre el sistema de elecciones se orientaba entonces
a evitar los ―vicios‖ de la experiencia pasada de ―politización‖, la búsqueda de mecanismos
para garantizar gobiernos de mayoría, y el fortalecimiento de las minorías en un sistema de
balances y contrabalances como se ha venido discutiendo en este trabajo.
Elección presidencial. En la comisión redactora de la Constitución no existía
consenso sobre la elección directa del Presidente de la República. Algunos comisionados
plantearon una fórmula de elección indirecta a través de la designación de un colegio
electoral restringido. Sin embargo, la opinión mayoritaria que predominó fue que para
continuar la tradición chilena, evitar las componendas entre una elite política y evitar un
gobierno de minoría, lo más conveniente era un sistema de elección por mayoría absoluta
con segunda vuelta (AOCC 3220-3224). A juicio de Enrique Ortúzar, la demogagia y el
extremismo se moderarían tanto por el sistema de elección del presidente como por la
existencia de mecanismos de balance y control sobre el Ejecutivo en las figuras del
Tribunal Constitucional y el Consejo de Seguridad Nacional (AOCC 3224).
Obligatoriedad del sufragio. La comisión también estaba de acuerdo en la
obligatoriedad del sufragio. Para los comisionados Ovalle, Silva Bascuñán, y Evans podría
resultar gravísimo para el orden social que el voto no fuese obligatorio. El comisionado
Jaime Guzmán sostuvo una posición más ambivalente, indicando que si bien respecto del
―deber ser‖ se inclinaba por la obligatoriedad del voto, la práctica política lo hacía
inclinarse por la voluntariedad del voto (AOCC 27-29). En definitiva la postura que
predominó fue que la Constitución estableciera su obligación.
Sin embargo, en 1987 y cuando se comenzaba el proceso de inscripción en los
registros electorales, se promulgó una ley que establecía la voluntariedad del registro.
Aquello, se explica por circunstancias de estrategia política de corto plazo: como la
oposición de entonces estaba dividida frente a su participación en el plebiscito de 1988, el
régimen militar apostaba a que mientras menos ciudadanos se inscribieran, más
posibilidades tenían de obtener un triunfo en tal referendo. El impacto de largo plazo de
aquella estrategia como veremos más adelante fue que bajo la lógica de inscripción
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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voluntaria-voto obligatorio, se redujo sustantivamente el universo de votantes hasta cifras
similares a las alcanzadas en 1970.
Elección de autoridades a nivel subnacional. En la Constitución de 1980 se mantuvo
la tradición centralista que el Presidente de la República designe a personas de su confianza
en los cargos de Intendentes a nivel de regiones, gobernadores a nivel provincial, y de
alcaldes a nivel comunal.6 La principal diferencia con el modelo anterior radicaba en los
denominados Consejos Regionales de Desarrollo y Consejos Comunales. En la
Constitución de 1925 existían las Asambleas provinciales donde participaban
representantes electos de las comunas (regidores) por voto acumulativo. Tenía un rol asesor
del Intendente y sus resoluciones podían ser revisadas por la autoridad máxima. La
normativa específica para la creación de estas asambleas provinciales nunca se hizo
efectiva por lo que no funcionaron (SUBDERE p. 15).
En la Constitución de 1980 se establecieron Consejos Regionales de Desarrollo,
presidido por el Intendente y donde participaban los gobernadores de la región respectiva,
un represente de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, y por un número por definir de
representantes de organismos públicos y privados de la región. Se estableció que siempre la
representación del sector privado debía ser mayoritaria en dicho Consejo. Se concibió como
una entidad corporativa incluyendo incluso a las Fuerzas Armadas dentro de este Consejo.
A nivel comunal, la Constitución de 1980 estableció un Consejo de Desarrollo
Comunal presidido por el alcalde y con la participación de representantes corporativos de
organizaciones de la comuna. Este Consejo tenía por función asesorar la alcalde y materias
vinculados a presupuesto y plan comunal de desarrollo debían ser materia de consulta a
dicho Consejo.
De acuerdo a la Constitución, el alcalde era designado por el Consejo Regional de
Desarrollo respectivo a propuesta en una terna del Consejo Comunal. Adicionalmente, el
Presidente tendría la atribución de designar algunos alcaldes en 16 comunas claves
(generalmente las alcaldías más relevantes en términos demográficos en cada región). Bajo
esta fórmula, se le otorgaba un peso importante a las ―corporaciones‖ o asociaciones
regionales y locales intentando des-partidizar la designación de los mismos.
Sistema electoral binominal.7 Aunque la norma que formalmente consagró el
sistema binominal es posterior a la derrota del general Pinochet en el plebiscito de 1988, el
origen del sistema binominal es anterior a aquella coyuntura (Pastor 2004, Cabezas y Navia
2005). Los objetivos declarados por las autoridades del régimen militar y que se expresan
en los fundamentos del proyecto de ley destacaban la necesidad de reducir el número de
partidos evitando el multipartidismo, que buscara la moderación de las corrientes de
opinión e ideologismos. Asimismo, se pretendía repetir la experiencia de los tres tercios,
por lo que se pensó en un una fórmula que obligara a las corrientes de opinión a establecer
6 En la Constitución de 1925 la división territorial era de Provincias (con intendentes como la autoridad
máxima, Departamentos con gobernadores, y Comunas con alcaldes. En la Constitución de 1980 tal división
se modificó a regiones, provincias y comunas. 7 Se trata de un sistema de representación proporcional con lista abierta donde tanto en las circunscripciones
senatoriales como en los distritos de diputados se eligen solo dos representantes. El primer escaño se asigna a
la candidatura más votada de la lista más votada. El segundo escaño se asigna según las siguientes condiciones: si las dos candidaturas de la misma lista obtienen más del doble de lo que pudiese alcanzar las
otras listas en competencia, entonces los dos escaños son asignados a esa lista; (b) si no se da el primer caso,
se asignará el escaño al candidato que obtuviere más votos de la segunda lista más votada.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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dos bloques en competencia y evitando que un partidario mayoritario lograra el control
absoluto de los escaños (en Cabezas y Navia 2005).
En las discusiones de la Comisión para la nueva Constitución, se argumentaba que
era necesario hacer ajustes al sistema de representación proporcional imperante en el país
hasta 1973 y que se requería estimular un sistema de alianzas, pero no se llegó a discutir en
profundidad un sistema alternativo específico (AOCC 2380-2386). Asimismo, existía
consenso en distinguir entre las dos cámaras, estableciendo para el senado un sistema de
elección específico, aunque vagamente definido. Jaime Guzmán, por ejemplo, se inclinaba
por un Colegio Electoral Unico que eligiese 15 senadores cada cuatro años. Se mostraba
partidario de un sistema de colegio múltiple pluripersonal con dos o tres diputados por
agrupación y con una barrera del 10 por ciento (AOCC 2384). Guzmán rechazaba la idea
de un sistema uninominal por cuanto podría llevar a que un solo partido pudiese convertirse
en una mayoría aplastante en el país. Si en cambio, sostenía Guzmán, se optara por un
sistema proporcional con barreras altas de entrada, se evitaría el riesgo del monopolio por
parte de un solo partido del poder. Respecto del objetivo de brindar una mayoría a un
gobierno, ―ella se produciría por la alianza de los dos grandes partidos que, por la exigencia
para subsistir de 10 por ciento, quedarían reducidos a unos pocos‖ (AOCC 2387).
La comisión para la nueva Constitución no logró un acuerdo sobre la materia y
propuso una vaga solución sin proponer concretamente un sistema electoral. El Consejo de
Estado revisó tal propuesta y propuso modificaciones a la Junta de Gobierno, aumentando
el número de senadores en las regiones con mayor población y proponiendo un sistema de
elección uninominal con segunda vuelta para la Cámara (Pastor 2004). La Junta de
Gobierno encontró esta propuesta demasiado liberal. Respecto de los senadores, estableció
un sistema con 26 electos (2 por cada una de las 13 regiones del país) y nueve designados.
En el caso de la Cámara estableció un número de 120 sin definir el sistema que regularía su
elección.
Entre 1983 y 1985 se estableció una subcomisión dentro del gobierno militar para
estudiar el nuevo sistema electoral8. Rápidamente, los miembros de la comisión descartaron
el sistema proporcional por los problemas que a su juicio se generaron antes de 1973, y
Arturo Marín propuso un sistema binominal. Adicionalmente, descartó la posibilidad de un
sistema mayoritario por cuanto además de generar un monopolio de un solo partido, a su
juicio el primer gobierno democrático luego del régimen militar favorecería en ese marco a
la oposición. Desde el punto de vista estratégico, para Marín resultaba un sistema
conveniente pues dividiría el electorado en dos grandes alianzas y, en el contexto
democrático, era esperable que la entonces oposición obtuviera mayores preferencias. El
sistema binominal garantizaría al menos la obtención de asientos para la derecha y evitaría
la fragmentación política de un sistema proporcional (Pastor 2004: 51). La propuesta
definitiva fue entregada al general Pinochet en 1985 incluyendo una propuesta de
delimitación de los distritos.
De este modo, los argumentos centrales para defender la propuesta se referían a una
supuesta creación de una fuerza centrípeta al forzar a los partidos a establecer alianzas lo
que se vería reforzado porque las coaliciones buscarían presentar candidatos moderados
8 La comisión la integraron los representantes del Consejo de Estado Francisco Bulnes, Julio Chaná, Pedro Ibáñez, Juan Antonio Coloma, además de los siguientes representantes la Comisión de Estudios de Leyes
Orgánicas Constitucionales Hermógenes Pérez de Arce, Jaime Guzmán, Gustavo Cuevas, Luz Bulnes, y
Arturo Marín.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
15
para atraer al mayor número de electores posible. Adicionalmente se buscaría la integración
de los partidos (o al menos el establecimiento de acuerdos). De acuerdo a su visión, existía
la posibilidad que la izquierda y el centro buscasen una alianza estratégica en contra del
régimen militar en una primera elección, pero que tal alianza podría romperse en la medida
en que los partidos de centro buscasen distinguirse de las fuerzas más extremistas de
izquierda (Marín 1986; Von Baer 2009).
Cuando se aproximaba el plebiscito, el entonces ministro Sergio Fernández retomó
la propuesta de creación de un sistema binominal en el marco de la formulación de una ley
orgánica constitucional sobre votaciones y escrutinios populares (ley 18.700) promulgada
por la Junta de Gobierno en Mayo de 1988. Allí se adoptó tal fórmula específicamente para
el Senado. Posteriormente, la ley 18.799 promulgada el 26 de mayo de 1989 consagró tal
sistema también para la Cámara de Diputados (Navia 2005, Cabezas y Navia 2005).
Si bien antes del plebiscito de 1988 donde el régimen militar consultó a la población
sobre la continuación del general Pinochet por otros 8 años en el poder, ya existía relativo
consenso en el sistema binominal, el principal efecto que tuvo la derrota por parte de
Pinochet en dicho plebiscito fue una discusión interna sobre qué mecanismos de distritaje
favorecería más a los partidarios del régimen. Antes del plebiscito se había pensado en una
fórmula de subdivisión en 4 grandes macro-zonas con el objetivo de darle mayor relevancia
a las zonas geográficas rurales que eran favorables a la derecha Después de la derrota del
plebiscito, el equipo de técnicos propuso establecer 60 distritos binominales y el régimen
militar aceptó dicha fórmula. La definición de los distritos consideraba los resultados del
plebiscito de 1988 por lo que ciertamente que en dicha decisión primó el cálculo estratégico
electoral (Pastor 2004: 54).
Senadores vitalicios y designados. Otro de los aspectos impuestos por la
Constitución de 1980 fue la noción de senadores vitalicios y designados. Los primeros
serían los presidentes de la República que hubiesen Los primeros correspondían a ex
presidentes que hubiesen estado en el cargo por más de seis años, con lo que se garantizaba
la designación del general Pinochet como miembro del Senado luego de dejar la
comandancia en jefe del Ejército en 1998, ocho años después de la transición democrática.
Los senadores institucionales o designados en cambio, correspondían a 4 ex
comandantes en jefe de las fuerzas armadas y de Carabineros designados por el Consejo de
Seguridad Nacional, 3 representantes nombrados por la Corte Suprema (dos ex ministros y
un ex contralor), y 2 representantes nombrados por el Presidente de la República (1 ex
rector y 1 ex ministro).
La Comisión para la Nueva Constitución sugirió a la Junta de Gobierno la inclusión
de tales senadores. La inclusión de senadores vitalicios y designados tenía por motivación
el evitar que existieran mayorías en contra del sector minoritario representado por la
derecha y hacer que las fuerzas armadas y de orden tuviesen una incidencia directa en la
vida política al designar 4 senadores que representarían aproximadamente el 8,5% de dicha
corporación. De nuevo, bajo este esquema, las fuerzas armadas y la Corte Suprema tenían
por objetivo balancear la influencia del Ejecutivo. Entre los objetivos ya reiterados aquí, se
buscaba moderar la posibilidad que una mayoría pudiese controlar los destinos políticos del
país, evitando el multipartidismo excesivo, fomentando la gobernabilidad y la eficiencia del
poder Legislativo (la argumentación en Navia 2005)
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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3. Inmovilismo institucional: Leyes Orgánicas Constitucionales
Un tercer objetivo de la Constitución de 1980 era establecer un marco rígido de
reformas constitucional de modo de inhibir cambios a la misma. Además del diseño
institucional creado para establecer un sistema de balances externos a la autoridad
presidencial y de la expectativa de reducir el rol de los partidos en el sistema político, el
régimen militar también buscó dificultar la posibilidad de establecer reformas a la
Constitución y lo hizo especialmente con la creación de las denominadas Leyes
Orgánicas Constitucionales, que requerirían de una super-mayoría para ser aprobadas
(Atria 2008, Couso y Coddou 2009).
El espíritu original de los creadores de la Constitución de 1980 fue establecer un
estatus intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias. En palabras del
constitucionalista Diez se requería que ciertas áreas críticas como el sistema económico,
los medios de comunicación, la formación de ley y la aprobación de tratados estuvieran
bajo un estatus especial. A juicio de Diez ―el constituyente de 1925 no consideró las
posibles irregularidades que el presidente de la república podría cometer en el uso de tal
facultad‖ (AOCC, sesión 9, 23/10/1973). En el espíritu original de la Comisión Ortuzar,
se propuso una graduación de las leyes desde mayorías simples de los presentes en sala
para normas comunes hasta 2/3 de los diputados y senadores en ejercicio para reformas
al texto constitucional. Una versión menos restrictiva se aprobó en el texto original de
1980 equiparando las leyes orgánicas y Constitucionales aunque aún con un alto
quórum (3/5). La reforma de 1989 permitió una reforma menor, al establecer un
quórum de 4/7 en ambas cámaras para las reformas de las leyes orgánicas. Por lo tanto,
no sólo se trataba sólo de un diseño de instituciones sino que dificultar a través de los
procesos, la posibilidad de reformar lo existente.
Quórum de aprobación de leyes Comisión
Ortuzar
18/04/1978
Constitución
1980
(Original)
Constitución
1980
(texto 1989)
Constitución
1980
(texto 2005)
Ley común Mayoría de
presentes (1/3 al
menos)
Mayoría simple Mayoría simple Mayoría simple
Ley Quórum
Calificado
50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio 50 + 1 en ejercicio
Leyes orgánicas 3/5 en ejercicio 3/5 en ejercicio 4/7 en ejercicio 4/7 en ejercicio
Reforma
constitucional
2/3 en ejercicio 3/5 en ejercicio 3/5 en ejercicio
2/3 en algunos
capítulos
3/5 en ejercicio
2/3 en algunos
capítulos9
18 áreas temáticas fueron incorporadas como leyes orgánicas. El siguiente cuadro
explica las áreas temáticas que consideran relevantes cuestiones económicas como las
concesiones mineras, los consejos regionales de desarrollo, y el Banco Central.
Adicionalmente, se incorporaban una serie de aspectos institucionales como el tribunal
calificador de elecciones, servicio electoral, registro electoral, partidos políticos,
municipios, Congreso Nacional, gobiernos y administración regional y administración
del Estado. Se incorporó la Ley de enseñanza como un tema de tipo social clave para
9 Requieren 2/3 partes de ambas cámaras en ejercicio los capítulos I, III, VIII, IX, XII y XV.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
17
las autoridades militares y finalmente, asuntos de seguridad asociados a la estructura de
las fuerzas armadas y las policías civil y uniformada, y los estados de excepción.
Resulta interesante observar que seis de estas iniciativas fueron aprobadas por la Junta
de Gobierno perdió el plebiscito que definía el seguimiento de Pinochet en el poder en
octubre de 1988 y, algunas de ellas, fueron aprobadas durante las dos últimas semanas
antes de dejar el mando de la nación.
Leyes orgánicas aprobadas en dictadura
Norma/Tema Ley Fecha promulgación
Investigaciones de Chile (policía civil) DL 2460 09.01.1979
Tribunal Constitucional 17.997 12.05.1981
Concesiones Mineras 18.097 07.01.1982
Tribunal calificador de elecciones 18.460 04.11.1985
Registro y Servicio Electoral 18.556 11.09.1986
Planta Servicio Electoral 18.583 04.12.1986
Administración Estado 18.575 05.12.1986
Partidos políticos 18.603 11.03.1987
Consejos Regionales Desarrollo 18.605 26.03-1987
Gobierno y administración regional 19.175 06.04.1987
Municipalidades 18.695 31.03.1988
Votaciones y escrutinios populares 18.700 19.04.1988
Banco Central 18.840 04.10.1989
Carabineros de Chile 18.961 27.02.1990
Congreso Nacional 18.918 26.01.1990
Ley orgánica Enseñanza 18.962 10.03.1990
Estados de Excepción 18.415 24.01.1990 (reforma)
Fuerzas Armadas 18.948 22.02.1990
De esta forma, el nuevo marco institucional no sólo generaba un sistema
presidencial fuerte con ―controles externos‖ al sistema político provenientes de las fuerzas
armadas y de órganos designados, sino que también establecía mecanismos que inhibían
opciones de una eventual reforma.
III. La coyuntura de la reforma. Los aspectos claves
Una vez que el general Pinochet perdió en el plebiscito en octubre de1988, se
negoció con la oposición una serie de reformas constitucionales. La oposición articulada en
torno a la Concertación de partidos por la Democracia que reunía a la mayoría de los
partidos de oposición al régimen y el partido de derecha Renovación Nacional establecieron
una comisión que propuso al régimen cambios a la Constitución, varios de los cuales fueron
aceptados. Tales acuerdos se basaron, en parte, en lo que se denominaba el ―Acuerdo
Nacional‖ y que estableció proposiciones para una reforma mínima de la Constitución de
fecha 16 de abril de 1986 y en la también participaron algunos partidos de derecha
moderada. Renovación Nacional jugó un papel crucial ya que pese a apoyar al régimen
militar, se mostró partidaria de realizar algunas transformaciones. Algunos de sus
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
18
integrantes incluso habían participado de la Comisión de asuntos constitucionales antes
descrita como Francisco Bulnes y Miguel Luis Amunátegui.
La Concertación, bajo el auspicio de la Asociación Chilena de Ciencia Política
encabezada en ese entonces por el profesor Gustavo Lagos estableció una comisión de
reformas constitucionales en la que participaron 9 abogados y se propuso estudiar los
siguientes 6 puntos: reforma a la Constitución, composición y generación de la Cámara de
Diputados y del Senado, artículo 8º referido a la proscripción de partidos políticos,
composición y estructura del Consejo de Seguridad Nacional, inamovilidad de los
comandantes en jefe de las fuerzas armadas y carabineros, e incompatibilidad de la calidad
de dirigente gremial y de militante de un partido político (Andrade 1991). En este sentido,
para la Concertación la preocupación clave era cómo generar condiciones de reforma, más
que proponer una posición maximalista de cambios constitucionales. El desentrabamiento
de la posibilidad de reformar la Constitución aparecía como un elemento importante de
colocar en la agenda.
En Diciembre de 1988 la Concertación y Renovación Nacional crearon una
Comisión mixta a fin de proponer cambios a la Constitución y en la que incluyeron
académicos y constitucionalistas.10
En el mes de marzo de 1989 se propiciaron reuniones
entre la Comisión y el gobierno militar canalizadas a través del ministerio del Interior.
Luego de escuchar las opiniones de la oposición, el gobierno militar llamó a un plebiscito
para sancionar 56 reformas a la Constitución el 30 de Julio de 1989, algunas de las cuales
incorporaron las preocupaciones de la Concertación.
Los cambios se referían principalmente a derechos políticos eliminando la cláusula
que proscribía ―doctrinas totalitarias‖ y eliminó la posibilidad del exilio; reformas en los
quórum para permitir reformas de carácter Constitucional y una restricción del Ejecutivo en
su capacidad de disolver la Cámara; el aumento del número de senadores, lo que le permitió
incrementar la posibilidad de alcanzar una mayoría al ; y establece un balance de poder del
Ejecutivo en relación a las Fuerzas Armadas en lo referido a la composición del Senado. A
continuación destacaremos los principales aspectos reformados y que son de interés para
este trabajo.
Síntesis aspectos relevantes de la Reforma Constitucional de 1989 Constitución 1980 Reforma 1989
Reforma Constitucional Dos legislaturas para reformas
constitucionales
Derogado
Reforma Constitucional Quórum leyes
2/3 para reformar ciertas atribuciones del Presidente
3/5 para Ley orgánica const.
Mayoría absoluta para leyes
quórum calificado
3/5 para Constitución
4/7 para Ley orgánica
Mayoría absoluta para leyes
quórum calificado
Atribuciones Ejecutivo
Poder disolución Cámara Derogado
Período presidencial 8 años de duración Permite gobierno transitorio de 4
años con reelección
Balance de poder
Tribunal Constitucional
TC declara inconstitucionalidad
de organizaciones por art 8º
Declara inconst. a organizaciones.
Si es el Pte. Requiere acuerdo
10 Los integrantes de Renovación Nacional fueron Carlos Reymond, Ricardo Rivadeneira, Oscar Godoy, José
Luis Cea y Enrique Barros. Los integrantes de la Concertación fueron Francisco Cumplido, Carlos Andrade,
Adolfo Veloso, Juan Enrique Prieto y José Antonio Viera-Gallo.
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19
Senado
Balance de Poder
Consejo de Seguridad Nacional
7 miembros, 4 FFAA y orden 3
civiles
8 miembros, 4 FFAA y Orden y 4
civiles
Balance de poder
FFAA
Eran normas regulares Establece carrera, planta previsión
y presupuesto como Leyes
orgánicas
Partidos Políticos Proscribe partidos con
doctrinas totalitarias
Derogado
Composición Senado 26 senadores electos 38 senadores electos
Elección subnacional Alcaldes designados Alcaldes elegidos indirectamente
Las motivaciones de los reformadores
La oposición de entonces percibió que sus principales esfuerzos debían orientarse a
desentrabar la posibilidad de reformar la Constitución. En este sentido, el cálculo
estratégico de los negociadores fue no buscar una reforma de todos los aspectos críticos que
contenía la Constitución de 1980, sino que simplemente buscar reducir los umbrales para
una futura reforma. Aquello se hizo mediante dos mecanismos: reducir los quórum
necesarios para introducir reformas y ampliar el número de senadores para reducir el peso
relativo de los senadores no electos (Andrade 1991, Heiss y Navia 2007). Esto quedó en
evidencia cuando el ministro del Interior de entonces, Carlos Cáceres, dio a conocer a fines
de Abril de 1989 el paquete de reformas que sería sometido a plebiscito luego de la ronda
de negociaciones con la oposición.
La respuesta de la Concertación muestra las motivaciones que la animaban y que
recién indicábamos. Francisco Cumplido, entonces coordinador de la comisión técnica de la
Concertación sostuvo que el proyecto del régimen militar:
―Contiene reformas a sólo algunos de los temas que fueron considerados por la
comisión técnica (…). Omite un tema fundamental: reformas a las disposiciones
sobre organización y elección de la Cámara de Diputados y del Senado. En efecto,
leemos en la exposición, de aprobarse el proyecto del Presidente Pinochet, la cámara
continuaría constituida por 120 miembros elegidos dos por cada distrito mediante el
sistema electoral arbitrario llamado binominal. El Senado continuaría integrado por
26 senadores elegidos por el mismo sistema electoral arbitrario y por 9 senadores
designados más el ex presidente de la república‖ (en Andrade 1991: 120).
A juicio de Cumplido la composición de la Cámara y del Senado influía
―decisivamente en las futuras reformas constitucionales y en la modificación de las leyes
constitucionales, permitiendo que una minoría pueda imponer su voluntad a una mayoría
consensual alta‖ (Andrade 1991: 120). Otra de sus preocupaciones era que si bien la
propuesta del general Pinochet disminuía el quórum para modificar el capítulos
relacionados con las bases de la institucionalidad, fuerzas armadas, Consejo de Seguridad
Nacional y Tribunal Constitucional de 2/3 a 3/5 de diputados y senadores en ejercicio,
mantenía la exigencia de doble aprobación por dos Congresos sucesivos, extendiendo su
rigidez a dos nuevos capítulos de la Constitución: el de derechos y deberes constitucionales
y el de los propios procedimientos de reforma Constitucional.
De parte del régimen militar, su cálculo estratégico giró en torno a preservar, e
incluso aumentar, la autonomía militaren el contexto de derrota del general Pinochet. Una
de las principales preocupaciones del régimen fue mantener los privilegios de las fuerzas
armadas y de orden en temas de incidencia en política (a través de la designación de
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
20
senadores designados), y su autonomía (a través de la inmovilidad de los comandantes en
jefe y darle rango de carácter orgánico a las normas internas de las fuerzas armadas) (Heiss
y Navia, en prensa).
Mecanismos de reforma de la Constitución
Tal como se indicó recién, la preocupación central de los reformadores se refería a
la posibilidad de reformar a futuro al Constitución. Tal como fue establecida en 1980, la
Constitución contaba de tres procedimientos de reformas, convirtiéndola en la más rígida
de las tres constituciones del país. El primer procedimiento era uno de carácter general que
indicaba que un proyecto de reforma necesitaba de 3/5 (60%) partes de ambas cámaras. Si
el presidente rechazaba este procedimiento, las cámaras podrían insistir con el voto de ¾
partes (75%). Si el presidente igual no deseaba promulgar tal proyecto, podría convocar a
un plebiscito. En caso que el presidente hiciera observaciones parciales, ellas podrían ser
aprobadas por la mayoría absoluta.
Un segundo procedimiento disponía que en las reformas constitucionales sobre
plebiscito, reducción de facultades del Presidente, aumento de atribuciones del Congreso
requerirían el apoyo de 2/3 partes de ambas cámaras (66,6%), sin proceder a su respecto un
plebiscito.
El tercer procedimiento aludía a que en proyectos referidos a las Bases de la
Institucionalidad, fuerzas armadas y de orden y Consejo de Seguridad Nacional requerían
también de las 2/3 partes de ambas cámaras pero que se requeriría la aprobación de dos
legislaturas sucesivas con el mismo quórum para ser aprobados.
En las negociaciones, el régimen militar en abril de 1989 propuso una reforma aún
más exigente dado que a todo lo referido con bases de la institucionalidad, facultades del
Presidente, y atribuciones del Congreso, se le agregó el capítulo de derechos y deberes
constitucionales y el de reforma constitucional, indicando que se requeriría la ratificación
de 3/5 partes de ambas cámaras en una segunda legislatura y con la posibilidad que el
Presidente pudiese consultar a la ciudadanía si no estuviese de acuerdo.
El acuerdo final redujo finalmente los umbrales para una potencial reforma a la
Constitución. Quedaron establecidos dos mecanismos: un proyecto en general requeriría de
las 3/5 partes (60%) de los integrantes en ejercicio del Congreso. En los casos vinculados a
los capítulos sobre bases de la institucionalidad, deberes y derechos constitucionales,
Tribunal Constitucional, Consejo de Seguridad Nacional y Reforma a la Constitución se
requeriría la aprobación de 2/3 partes (66,6%) de diputados y senadores en ejercicio.
En caso de rechazo de un proyecto por parte del Presidente, el Congreso podría
insistir con las 2/3 partes de sus miembros, caso en el cual el Presidente debía promulgar el
proyecto salvo que consultase a la ciudadanía mediante plebiscito.
Control sobre el Ejecutivo
En este ámbito las reformas de 1989 fueron moderadas ya que sólo se cambió la
composición del Consejo de Seguridad Nacional. Para la oposición e incluso para
Renovación Nacional resultaba contradictorio para un sistema presidencial que en el
nombramiento de los representantes con derecho a voto de ese Consejo, las fuerzas armadas
tuviesen un voto de mayoría y que la convocatoria se hiciese a solicitud de dos
representantes que podría no ser el Presidente. La reforma incorporó a un nuevo miembro,
el Contralor General de la República, con lo que la representación quedó establecida de la
siguiente manera: 4 representantes de las fuerzas armadas y orden, 2 representantes del
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
21
poder político (El presidente y el presidente del senado), y dos representantes del poder
jurídico (El presidente de la Corte Suprema y el Contralor General). Adicionalmente, se
reformó de las funciones del Consejo la expresión ―representar a cualquier autoridad
establecida en la Constitución‖, por la expresión ―hacer presente al presidente de la
República, al Congreso Nacional o al Tribunal Constitucional‖ su opinión frente a un hecho
que atente gravemente en contra de la institucionalidad o la seguridad nacional.
Lo anterior era relevante por cuanto la ―representación‖ de una preocupación ante
cualquier autoridad resultaba ambigua y ―hacer presente‖ tenía una connotación que
demandaba un menor grado de obligatoriedad. Adicionalmente, se especificó que el
Consejo de Seguridad Nacional podía hacer presente su preocupación no a cualquier
institución, sino a tres en particular: el propio Presidente, el Tribunal Constitucional y el
Congreso. Finalmente, se estableció que los acuerdos debían obtenerse por mayoría
absoluta, lo que implicaba que al menos se requería de un representante civil o uno militar
para obtener un voto de mayoría.
En relación al Tribunal Constitucional, no se abordaron los temas de su integración
ni el sistema de elección de sus integrantes. El único cambio se refirió a la declaración de
inconstitucionalidad de ciertas organizaciones que ahora se refirió a instancias que
atentaran contra los principios democráticos. Se agregó que si la persona fuere el Presidente
de la República o Presidente electo, se requeriría además el acuerdo del Senado adoptado
por mayoría de sus miembros.
En cuanto a las fuerzas armadas y de orden, la reforma de 1989 aumentó la
autonomía de ellas dado que el régimen militar elevó los temas de carrera militar, previsión
y presupuesto a una norma de rango Constitucional, incrementando el quórum necesario
para modificar dicha norma de mayoría absoluta a 4/7 de los diputados y senadores. El
nuevo artículo 94 de la Constitución estableció que los nombramientos, ascensos y retiros
de los oficiales así como lo referido a carrera profesional, incorporación a sus plantas,
previsión, antigüedad, mando, sucesión de mando y presupuesto de las Fuerzas Armadas y
Carabineros se realizaría de acuerdo a la ley orgánica Constitucional. Posteriormente, dicha
ley orgánica de las fuerzas armadas fue modificada pocos días antes del traspaso de mando
estableciendo que le correspondería al comandante en jefe proponer los ascensos y retiros
al Presidente de la República. Asimismo, se estableció un piso mínimo presupuestario para
las Fuerzas Armadas reajustable de acuerdo a la inflación anual y la llamada ley reservada
del Cobre que permitía el otorgamiento de fondos para las fuerzas armadas de las utilidades
de la empresa nacional CODELCO, se convirtiese en ley orgánica constitucional.
Inscripción electoral y obligatoriedad del voto
Uno de los temas no contemplados en la reforma constitucional se refería a la
obligatoriedad del voto. Tal como vimos previamente, la Constitución de 1980 estableció la
obligatoriedad del voto. Por otra parte, la ley orgánica sobre el sistema de inscripciones y
registro electoral de octubre de 1986 no indica nada sobre la obligatoriedad del voto,
convirtiendo el registro electoral en voluntario. Lo único que establece la ley es que podrán
inscribiste en los registros electorales los chilenos mayores de 18 años y habilitados para
ejercer el derecho a sufragio.
La aprobación de esta ley se hizo en un contexto donde el régimen militar anticipaba
que la oposición estaría dividida en torno a participar del proceso político y del futuro
plebiscito que convocaría para ratificar la continuidad del régimen. En este marco, convertir
la inscripción electoral en una de tipo voluntaria se miraba como una oportunidad para
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
22
obtener un triunfo electoral frente a una oposición dividida en torno a si jugar dentro de las
reglas del juego impuestos por la Junta de Gobierno.
Sistema de elección
La reforma principal fue el aumento en el número de senadores de 26 a 38
senadores, lo que permitió una reducción de la influencia de los senadores designados de
25% a 19,7%. Bajo la configuración de la Constitución de 1980, los senadores designados
serían claves en la aprobación de legislación con quórum calificado tales como reformas
constitucionales, leyes orgánicas constitucionales, y leyes con quórum calificado. La otra
cesión que hizo el régimen militar en esta materia fue que en caso de vacancia no se
permitiría su reemplazo.
En relación al gobierno subnacional, se mantuvo la designación por parte del
Presidente de Intendentes y Gobernadores y no se avanzó en reformas a los Consejos
Regionales de Desarrollo. Asimismo, tampoco se debatió la forma de designación de los
alcaldes. Mediante ley 18.695 del 31 de marzo de 1988, se estableció que un Concejo
Municipal sería elegido por sufragio universal y que éste duraría 4 años con derecho a
reelección. La ley específica determinaría el número de concejales por comuna y la forma
en que éste concejo elegiría al alcalde.
IV. Implementación de la Constitución: consecuencias no esperadas
La implementación de la Constitución de 1980 después de asumido el gobierno
democrático el 11 de marzo de 1990 es en gran medida la inspiración de los actores que
imaginaron un diseño de ―Presidencialismo fiscalizado‖ con algunas innovaciones
introducidas en la reforma de 1989. Estas últimas se refirieron principalmente a los
mecanismos de reforma constitucional y la composición del Senado para facilitar reformas.
La concepción de un presidencialismo fiscalizado por una serie de instancias (Tribunal
Constitucional y Consejo de Seguridad Nacional) quedó plasmado en la Constitución y sus
reformas antes de la transición a la democracia. Por parte del régimen militar, además de
buscar un mecanismo de control del Presidente, se intentó en los últimos meses antes de la
transición definitiva, defender los espacios de autonomía de los militares. En este sentido, y
tal como Heiss & Navia (2007) lo documentan, la Junta de Gobierno tuvo un interés
inmediato de defender prerrogativas más que pensar en defender el sistema en su conjunto.
Ante un escenario de derrota política y con la propensión de algunos sectores de derecha de
posibilitar reformas, la principal preocupación de la Junta de Gobierno fue mantener sus
propias prerrogativas.
Reformando para (luego) reformar
En efecto, si el propósito principal de los diseñadores originales de la Constitución
fue el poner la mayor cantidad de cortapisas para viabilizar una reforma a la Constitución,
la negociación de 1989 implicó un cambio relevante ya que al ampliar el número de
senadores de 26 a 38 y reducir los umbrales para aprobar reformas a la Constitución se
abrió la posibilidad de introducir reformas significativas al sistema político. Incluso en
1989, uno de los intereses de la Junta de Gobierno fue mantener tales umbrales altos en
asuntos que para ellos eran cruciales: Bases de la institucionalidad, Consejo de Seguridad
Nacional y Tribunal Constitucional.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
23
Si la Constitución hubiese mantenido el mismo número de senadores (26 electos y 9
designados), se hubiese hecho prácticamente imposible posibilitar reformas
constitucionales. Bajo la nueva estructura del Congreso (38 electos y 9 designados) se
amplió la posibilidad de buscar acuerdos con la oposición para generar reformas. Al mismo
tiempo, al reducir los umbrales y eliminar la disposición que obligaba a revisar la reforma
por una segunda legislatura, eventuales reformas se hicieron más probables.
Gracias a tales reformas, entre 1990 y 2003 se evidenciaron 14 reformas
constitucionales, siendo las más importantes de ellas la referida a conductas terroristas, la
modificación a gobiernos regionales y municipales y la reducción del mandato presidencial
de 8 a 6 años.
Reformas Constitucionales 1991 - 2003 Año Ley Materia Contenido
1991 Ley Nº 19.055, de 1 de
abril de 1991
Seguridad preceptos relativos a los conductas terroristas.
1991 Ley Nº 19.097, de 12
de noviembre de 1991
Gob. Subnacional
Elecciones
gobierno y administración regional y provincial y
a la administración comunal
1994 Ley Nº 19.295, de 4 de
marzo de 1994
Ejecutivo
Mandato presidencial
redujo el mandato presidencial original de 8 a 6
años.
1997 Ley Nº 19.519, de 16
de septiembre de 1997
Justicia modificaciones relativas a la reforma procesal
penal.
1997 Ley Nº 19.526, de 17
de noviembre de 1997
Gob. Subnacional normas sobre organización y atribuciones de las
municipalidades
1997 Ley Nº 19.541, de 22
de diciembre de 1997
Balance de poder
Judicial
cambios en el número y forma de nombramiento
de los ministros de la Corte Suprema y otros
miembros del Poder Judicial
1999 Ley Nº 19.597, de 14
de enero de 1999
Balance de poder
Judicial
modificación de la ley orgánica constitucional
sobre organización y atribuciones de los tribunales, el oír previamente a la Corte Suprema
1999 Ley Nº 19.611, de 16
de junio de 1999
Igualdad de Género sustituir la expresión "los hombres" por "las
personas", con el objetivo de reforzar el principio
de igualdad ante la ley de hombres y mujeres.
1999 Ley Nº 19.634, de 2 de
octubre de 1999
Derechos socio-
económicos
obligación del Estado de promover la educación
parvularia
1999 Ley Nº 19.643, de 5 de
noviembre de 1999
Tribunal Calificador
de elecciones
elección presidencial (segunda vuelta) y la
integración del Tribunal Calificador de Elecciones
2000 Ley Nº 19.671, de 29
de abril de 2000
Reforma const. reformó una norma sobre el mecanismo de
reforma constitucional
2000 Ley Nº 19.672, de 28
de abril de 2000
Derechos políticos creó el estatuto de "Ex Presidente de la
República".
2001 Ley Nº 19.742, de 25
de agosto de 2001
Libertad de expresión reemplazó el sistema de censura por uno de
calificación cinematográfica e incorporó la
libertad de crear y difundir las artes en la
disposición sobre el derecho de autor
2003 Ley Nº 19.876, de 22
de mayo de 2003
Derechos socio-
económicos
estableció la obligatoriedad de la educación media
y el deber del Estado de proporcionar un sistema gratuito con tal objeto
Sin embargo, la modificación más significativa se realizó en 2005 cuando se
alcanzó un consenso significativo a nivel de partidos políticos para realizar una reforma a la
Constitución y en donde se hicieron significativas modificaciones como la supresión de los
senadores designados, el cambio en las funciones y composición del Consejo de Seguridad
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
24
Nacional incorporando al Presidente de la Cámara de Diputados, la restitución al Presidente
de la República de llamar a retiro a los Comandantes en Jefe, la alteración en la
composición del Tribunal Constitucional suprimiendo la disposición que permitía al
Consejo de Seguridad Nacional incidir en el nombramiento de miembros de dicho Tribunal,
entre otros cambios.
Ley 20.050 que establece reformas a la Constitución de 1980
Reformas relevantes
Senadores designados Se eliminan los senadores designados y vitalicios. A partir del 11 de marzo de 2006 el Senado quedará íntegramente formado por 38 miembros elegidos en forma popular.
Duración de mandato Reducción del período presidencial de seis a cuatro años sin reelección inmediata. Como efecto indirecto, se concentran las elecciones presidencial, parlamentarias y municipales en un mismo día.
Balance de poder Aumentan las facultades fiscalizadoras de la Cámara de Diputados. Se podrán crear comisiones investigadoras con el voto favorable de 3/5 de los diputados en ejercicio, los informes deberán contener votos de mayoría y minoría (si los hubiere), y se podrá llamar a declarar a Ministros de Estado hasta tres veces en un año calendario con el acuerdo de un tercio de los diputados en ejercicio. Los ministros tendrán obligación de acudir a estos llamados.
Sistema electoral La referencia al sistema electoral binominal se retira de la Constitución. Cualquier cambio que se le quiera hacer tendrá que ser a través de una reforma a la Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
Poder Legislativo Se eliminan los conceptos de "legislatura ordinaria" y "legislatura extraordinaria" para el Congreso Nacional. Ahora hay una legislatura única que dura todo el año.
Estados de excepción Para declarar el estado de sitio (guerra civil o grave conmoción interna), el Presidente de la República necesitará obligatoriamente el acuerdo del Senado, cuyo plazo de respuesta se reduce de diez a cinco días. Además el plazo de su vigencia se reduce de 90 a 15 días, prorrogables por razones fundadas. El estado de emergencia (grave alteración del orden público) podrá ser decretado por el Presidente de la República por 15 días, y las prórrogas serán con acuerdo de las dos Cámaras del Congreso.
Contraloría El Contralor General de la República ya no es inamovible y será designado por un período de ocho años.
Fuerzas Armadas Se elimina la función de las Fuerzas Armadas de ser "garantes de la institucionalidad", función que se encarga ahora a todos los órganos del Estado. Los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el Director General de Carabineros ya no son inamovibles en sus cargos: el Presidente de la República podrá ordenar su retiro. Y ya no necesitará permiso del
Consejo de Seguridad Nacional, sino solamente informar al Senado y a la Cámara de Diputados.
Consejo de Seguridad Nacional El Consejo de Seguridad Nacional ya no puede autoconvocarse, sino que deberá llamarlo únicamente el Presidente de la República. Dicho Consejo tiene ahora una función sólo de asesoría, al eliminarse la facultad de "hacer presente" sus observaciones a órganos públicos. El Presidente de la Cámara de Diputados se integra al Consejo de Seguridad Nacional. Además, el Presidente de la República podrá decidir si a una sesión asisten los ministros de Interior, Defensa, Seguridad Pública, Relaciones Exteriores y Economía.
Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional aumentará su integración de siete a diez miembros. El Tribunal Constitucional tendrá la siguiente conformación: tres abogados designados por el Presidente de la República, tres abogados designados por la Corte Suprema de entre sus miembros, dos abogados nombrados directamente por el Senado y otros dos nombrados también por esta Cámara, pero sobre la base de nombres propuestos por la Cámara de Diputados. Las Fuerzas Armadas, a través del COSENA, ya no tendrán injerencia en estos nombramientos.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
25
El Tribunal Constitucional tendrá la facultad de resolver sobre recursos de inaplicabilidad (hasta ahora facultad sólo de la
Corte Suprema) y podrá examinar los autos acordados del máximo tribunal, de la Corte de Apelaciones y del Tribunal Calificador de Elecciones que inciden en materias constitucionales o de leyes orgánicas. Lo que se pretende es que las normas que inciden en las libertades de las personas tengan revisión constitucional.
División territorial Se flexibiliza la cantidad de regiones del país, permitiendo que a través de una ley orgánica constitucional se pueda crear, modificar y suprimir regiones, provincias y comunas. En la actualidad esta facultad esta limitada sólo a las provincias y comunas.
En términos de balance de poder, se redujo significativamente la ingerencia de las
fuerzas armadas y de orden en el sistema político ya que a partir de esta reforma se permite
la remoción de los comandantes en jefe, se suprimió la disposición que las señalaba como
―garantes del orden institucional‖, se estableció al Consejo de Seguridad Nacional como un
organismo sólo consultivo y que sólo puede ser convocado por el Presidente de la
República, se amplió dicho Consejo incorporando al Presidente de la Cámara de Diputados
dándole mayoría a los civiles, y se eliminó la ingerencia de las fuerzas armadas sobre el
Tribunal Constitucional y en la designación de senadores a través del Consejo de Seguridad
Nacional al suprimirse éstos últimos.
Si el objetivo original de diseñador de la Constitución era convertir a las fuerzas
armadas en una instancia de control indirecto del sistema político, y contrariamente a la
intención de la Junta de Gobierno, las reformas de 1989 posibilitaron que en el mediano
plazo se transformaran las reglas del juego de manera significativa reduciendo su poder de
influencia.
Mecanismos de control sobre el Ejecutivo
En una lógica de ―presidencialismo fiscalizado‖ debiésemos esperar recurrentes
conflictos de poder entre los fiscalizadores y el máximo representante del poder Ejecutivo.
No obstante, contrariamente a lo esperado, aquello no sucedió. Las principales razones que
explican aquello se deben a la ambigüedad y amplitud en la definición de los poderes de
fiscalización y a la capacidad política de usar dichos poderes. Observamos estos dos
elementos particularmente en lo referido al Consejo de Seguridad Nacional y a la
Contraloría General de la República.
Consejo de Seguridad Nacional. Tal como se advirtió en la sección primera, uno de
los principales mecanismos de control sobre el poder Ejecutivo fue el establecimiento del
Consejo de Seguridad Nacional. En el espíritu original de la norma, le correspondía velar
por la institucionalidad, concurrir a la designación de miembros del Senado y del Tribunal
Constitucional y representar su preocupación frente a cualquier instancia del Estado cuando
a juicio de la mayoría de sus miembros (la mayoría constituida por representantes de las
fuerzas armadas y Carabineros) se viera afectada la institucionalidad de la República. La
reforma de 1989 el único cambio que introdujo fue aumentar el número de civiles, pero
tampoco se garantizaba que no se podría producir un impasse constitucional.
Una vez restablecida la democracia, se produjeron una serie de incidentes entre el
Presidente y las fuerzas armadas que pudieron terminar en una confrontación de poderes
dado que con un voto de minoría se pudo perfectamente convocar al Consejo de Seguridad
Nacional. Lo anterior hubiese significado dañar la autoridad del presidente de la República
dado que se hubiese convocado sin su aprobación. No obstante, aquella incómoda situación
política sólo en una ocasión se produjo, cuando en 1992 los comandantes en jefe del
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
26
Ejército, de la Armada y el Presidente de la Corte Suprema convocaron al Consejo. En el
resto de las ocasiones, se hizo ver al presidente informalmente la conveniencia de
convocarlo, el cual generalmente aceptó (Fuentes 1996 y 2006).
La convocatoria a dicho Consejo se hizo no por las constantes dificultades que se
tenían con las fuerzas armadas, sino que a solicitud del Presidente de la Corte Suprema.
Unos días antes, diez diputados de la Concertación habían presentado la primera acusación
constitucional contra cuatro miembros del poder Judicial (los jueces Lionel Béraud,
Germán Valenzuela, Hernán Cereceda y el fiscal militar Fernando Torres) por ―notable
abandono de deberes‖ al fallar en contra de un caso por violación a los derechos humanos y
traspasarlo a la justicia militar. El 24 de diciembre la Corte Suprema reacción con espíritu
de cuerpo y sostiene en una declaración que esta solicitud afectaba gravemente las bases de
la institucionalidad. El 28 de diciembre, el Presidente de la Corte Suprema, Marcos Aburto,
y los comandantes en jefe Pinochet y Martínez Bush convocaron al Consejo de Seguridad
Nacional. El presidente Aylwin tuvo que convocarlo de inmediato para evitar entrar en una
situación donde la convocatoria no se hacía por interés del propio primer mandatario.
El debate que se dio en la sesión del Consejo del 30 de diciembre de 1992 es
interesante pues colocó en entredicho el control de poderes en Chile. Para el juez Aburto, la
acusación constitucional era una intromisión en el poder Judicial. Por su parte, para el
Presidente del Senado, Gabriel Valdés, la intervención del propio Consejo de Seguridad
Nacional en una atribución que era del Congreso sería un grave atentado a la
institucionalidad. Aquella postura fue apoyada por el Contralor General de la República,
Osvaldo Iturriaga, el Presidente de la República y, sorpresivamente, el general Ramón
Vega de la Fuerza Aérea, quien manifestó que intervenir en este caso resultaba inquietante,
aunque era partidario de enviarle una nota al Congreso. Como no se había producido un
acuerdo sobre lo que había que hacer, el Presidente de la República decidió levantar la
sesión (Cavallo 1998: 188).
Después de este Consejo de Seguridad Nacional, no se registraron nuevos casos
donde una minoría lo convocase, lo que estableció un implícito que al menos el Presidente
debía mostrarse dispuesto a convocarlo. Asimismo, la ambigüedad de sus atribuciones lo
hacían un espacio que permitía reunir a diversos poderes del Estado pero tampoco quedaba
claro cómo se manifestarían sus resultados o que efectos específicos tendrían sus
resoluciones. Hacer presente a otros poderes del Estado su parecer no tenía efectos
obligatorios y se transformaba en un ente con menor poder del que la legislación parecía
establecer.
Contraloría General de la República. En el caso de la Contraloría se da una
situación de interés. La Constitución de 1980 definió el rol de la Contraloría como una
entidad autónoma y que tenía por objetivo ejercer el control de la legalidad de los actos de
la administración. Se estableció además que su designación era por 8 años y su cargo era
inamovible. La designación hecha por el general Pinochet recayó en Osvaldo Iturriaga,
quien supuestamente representaría los intereses del régimen militar una vez retornada la
democracia.
Sin embargo, el contexto político cambió y la actuación del contralor no se ajustó a
lo esperado originalmente por las autoridades del régimen militar. El caso más significativo
y que marcó la pauta de la acción de la Contraloría fue en noviembre de 1990. El presidente
Aylwin decidió que no firmaría el decreto de ascenso de dos oficiales del Ejército que
estaban acusados en casos de violaciones de derechos humanos, los generales Carlos Parera
y Ramón Castro. El ejército alegó que dicha acción del Ejecutivo constituía una ilegalidad
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
27
por cuanto le correspondía al Comandante en Jefe del Ejército por ley orgánica el proponer
el ascenso y remoción de oficiales y que tampoco resultaba procedente que se ascendiera a
oficiales que estaban por debajo de la línea de mando de los oficiales en cuestión. Con estos
argumentos, el Ejército decidió apelar ante la Contraloría General de la República,
argumentando que se trataba de una ilegalidad administrativa la que estaría cometiendo en
Presidente de la República. No obstante, el 9 de noviembre de 1990 dicha institución cursa
los decretos dándole la razón al Ejecutivo (Fuentes 1996, Cavallo 1998).
En el segundo impasse institucional de 1992 sobre la acusación constitucional en
contra de los jueces de la Corte Suprema, el Contralor también apoyó la postura del
Presidente, demostrando que el contexto político era más relevante que las lealtades
originales con el general Pinochet.
Control del Ejecutivo en temas electorales. Un debate reciente en la política chilena
se refiere al intervencionismo electoral del Ejecutivo en las campañas políticas. Gran parte
de las reformas de transparencia aprobadas en el año 2003 y que tienen que ver con el
financiamiento de la política tienen que ver con este tema. Los partidos de derecha desde
muy temprano en la transición habían manifestado su rechazo a establecer normas para el
financiamiento electoral bajo la premisa que los empresarios tendían a favorecer sus
posturas. En el año 2003 se llegó a un acuerdo con el gobierno para legislar sobre un
sistema de financiamiento mixto estatal y privado de campañas políticas. La gran
preocupación en esa oportunidad para los partidos de derecha fue el establecimiento de
normas que restringieran la ingerencia del gobierno en épocas electorales (Fuentes 2004).
En el año 2006 y a propósito de un incipiente debate sobre la modificación al sistema
electoral, el partido de derecha Renovación Nacional colocó nuevamente como condición
que cualquier modificación al sistema electoral requeriría de nuevas normas para evitar el
intervencionismo electoral del Ejecutivo durante las campañas.
En efecto, el dirigente de Renovación Nacional, Sebastián Piñera, sostuvo
recientemente que "nosotros siempre hemos tenido la voluntad y la disposición para
perfeccionar nuestro sistema democrático, y por eso le hemos planteado al gobierno no
solamente perfeccionar el sistema electoral, sino que también mejorar la democracia
regional, y también limitar y controlar el grado de intervención del Estado en las
elecciones‖, afirmó Piñera11
.
Sistema de inscripción electoral
Tal como se indicó, la Constitución política establece que todos los hombres y
mujeres mayores de 18 años son ciudadanos y que el voto es obligatorio. No obstante, y tal
como lo observamos, el régimen militar tuvo un fuerte incentivo para restringir el acceso a
la mayor cantidad de ciudadanos posible con vistas al plebiscito de 1988. La ley estableció
una barrera de entrada al ejercicio de la ciudadanía al imponer un engorroso sistema de
inscripción electoral voluntario. Debido a que el registro electoral atiende en un horario
limitado y sólo por cierto período de tiempo antes de una elección, el ejercicio de la
ciudadanía se tornó muy difícil. Lo anterior llevó a que se produjese un acelerado
envejecimiento del padrón electoral. A partir de 1990, se ha ido reduciendo dramáticamente
el número de inscritos. Aproximadamente 2 millones 400 mil ciudadanos mayores de 18
años no están inscritos, lo que representa un 22% del total de la población en edad de votar;
de ellos, cerca del 90% son menores de 29 años.
11 La Tercera, ―Piñera dispuesto a conversar sobre binominal‖. 28 de junio, 2006.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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A ello se suma que los votos obtenidos entre las coaliciones de gobierno y oposición
han disminuido su representatividad en relación a los mayores de 18 años, pasando de un
70% en 1989 a un 54% en la última elección de diputados.
Participación electoral. Elección de Diputados
Año Población
Edad de
votar(1)
Total
Inscritos
Absten-
ción
Votos
Emitidos(
2)
Votos
Traduci-
dos en
representa
ción
%
participación
18 y + (3)
%
represen-
tación
real
Cámara(4)
1989 8.469.972 7.557.537 398.891 7.158.646 6.311.773 84,5 74,5
1993 9.020.632 8.085.439 700.423 7.385.016 6.205.065 81,8 68,7
1997 9.730.590 8.069.624 1.023.273 7.046.351 5.193.028 72,4 53,3
2001 10.451.435 8.075.446 1.041.154 7.034.292 5.750.148 67,3 55,0
2005 11.271.769 8.220.897 1.105.227 7.115.620 6.032.637 63,1 53,5
(1) Estimación del INE. Se descuentan personas condenadas. (2) votos emitidos: suma de votos válidamente emitidos, nulos y blancos. (3) Considera diferencia entre personas en edad de votar y votos emitidos (4) Considera diferencia entre personas en edad de votar y votos validamente emitidos por candidatos elegidos en la Cámara (se descuentan nulos, blancos y alianzas que no alcanzaron un escaño).
Cabe destacar que el colocar altas barreras para la inscripción electoral en el diseño
original de 1986 (fecha en que se promulgó la ley) era el efecto esperado por el diseñador
institucional. Sin embargo, tal objetivo no fue obtenido en el corto plazo dado que poco
más del 90% de las personas en edad de votar para el año 1988 estaban inscritas en el
padrón electoral.
El efecto—quizás no esperado—que se obtuvo fue que en el largo plazo se produjo
una importante reducción del padrón electoral y que ha tenido importantes consecuencias
en el sistema político ya que los partidos políticos tienden a focalizar su atención en un
número cada vez menor y más adulto de potenciales electorales. Hasta mediados de 2006
no existía consenso político sobre la posibilidad de cambiar el sistema de inscripción
transformándola en una de tipo automática y obligatoria. De los antecedentes analizados
para este trabajo, no es posible deducir que las barreras para la inscripción haya sido un
efecto esperado por el diseño original.
En todo caso, los partidos de la Concertación están divididos sobre el asunto.
Algunos sectores liberales de la coalición plantean la necesidad que el voto sea totalmente
voluntario. En cambio, durante el gobierno de Lagos se envió un proyecto para realizar la
inscripción automática pero sin cambiar la cláusula constitucional que establece la
obligatoriedad del voto (Fuentes & Villar 2005). El dilema para los partidos políticos es
hasta qué punto la incorporación de 2.4 millones de potenciales electores podrían afectar al
sistema político y no existe consenso sobre las consecuencias de tal cambio. La expansión
de la ciudadanía (al igual que a mediados de los años 1960s) se ha transformado en un tema
político y existe un debate transversal a los partidos políticos sobre su conveniencia. En
este tema, parece predominar el cálculo estratégico más que la convicción ideológica sobre
la obligatoriedad del voto.
Sistema de elección
Elección de autoridades a nivel subnacional. En este caso, la designación de
Intendentes y gobernadores por parte del Ejecutivo fue importante para mantener el control
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
29
político a nivel regional por parte del gobierno de turno. Muy temprano en la transición se
modificó la Constitución en lo relativo a la administración regional eliminado la
participación de las fuerzas armadas y se estableció una normativa específica para tal
Consejo Regional en la ley orgánica aprobada en 1993. En dicho consejo regional
participarían consejeros electos por los integrantes de los Concejos Comunales. De nuevo,
la posibilidad de reducir los quórum en el Congreso para legislación de carácter orgánica
constitucional a 3/5 partes de ambas cámaras permitió generar consensos con la oposición
para avanzar en esta reforma (ver SUBDERE, sin fecha). De la misma forma, se transformó
el sistema de elección de alcaldes en el año 2001, debutando por primera vez la elección
separada de alcaldes en el año 2004.
Sistema binominal. De acuerdo a lo indicado en la II. y III parte de este trabajo, el
sistema binominal buscaba incrementar la fuerza relativa de la segunda mayoría—que en el
contexto de 1989 era la derecha--, limitar el número de partidos colocando una barrera de
entrada al sistema que fuese alta para partidos minoritarios, y forzar el establecimiento de
coaliciones bajo el predicamento que tales coaliciones promoverían una moderación del
sistema político en la medida en que las fuerzas políticas se verían obligadas a buscar el
voto de centro.
Los resultados electorales producidos entre 1990 y 2006 confirman que
efectivamente el sistema binominal tiende a sobre-representar a las dos primeras
coaliciones en el poder y subrepresentar al resto de los partidos o candidaturas
independientes que aspiren a un puesto en el Congreso Nacional. No obstante, desde 1989 a
la fecha, se ha producido una tendencia igualadora en el sistema político nacional, donde
las dos principales coaliciones se ven sobre-representadas en el Congreso en
aproximadamente 3 puntos porcentuales.
Sobre-Representación: Cámara de Diputados
Años de
elección
Concertación por la democracia Alianza por Chile
% votación % escaños Diferencia % votación %
escaños
Diferencia
1989 51.4 57.5 +6.1 34.1 40 +5.9
1993 55.4 58.3 +2.9 36.6 41.6 +5.0
1997 50.5 57.5 +7.0 36.2 39.1 +2.9
2001 47.9 51.6 +3.7 44.2 47.5 +3.3
2005 51,7 54,1 +2,4 38,7 45,0 +6,3
Fuente: FLACSO-Chile 2006.
Individualmente, el partido que más se ha beneficiado con el sistema ha sido la UDI y los
más perjudicados han sido RN, el PDC y el partido comunista. El hecho que no todos los
partidos dentro de una misma coalición se beneficien por igual explica las tensiones dentro
de dicha coalición por transformar el sistema. Al comenzar la transición el partido de la
Alianza que salía más favorecido con el sistema binominal era Renovación Nacional. En
cambio, después de la elección de 1999, la UDI fue el partido que dentro de aquella alianza
resultaba más favorecida en la relación entre el porcentaje de votos obtenidos y el
porcentaje de escaños. Lo anterior generó una tensión al interior de dicha Alianza que hace
mucho más proclive esta última a buscar una reforma al sistema electoral como en la
actualidad está ocurriendo.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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Diferencia entre voto obtenido y % escaños
Cámara de Diputados 2005
Diferencia % votos
obtenidos/Escaños UDI + 5,2
PPD + 2,6
PS +2,3
PRSD +2,3
RN +1,8
Independientes +1,4
PH - 1,5
PDC - 3,3
PC - 5,1
Fuente: FLACSO-Chile 2006.
La misma tendencia observada en la Cámara se observa en el Senado. Por citar un ejemplo,
cuando en 1997 se renovó la mitad de la Cámara Alta, la Concertación de Partidos por la
Democracia obtuvo el 49% de los votos, quedándose con el 55% del Senado (+6%); la
Alianza por Chile alcanzó un 36,64% de la votación consiguiendo un 45% del Senado
(+8.3%). La izquierda extraparlamentaria sumó más del 10% de los votos generales, y sin
embargo, no obtuvo ningún asiento en el Senado.
Sobre-Representación: Senado
Años de
elección
Concertación por la democracia Alianza por Chile
% votación % escaños Diferencia % votación %
escaños
Diferencia
1989 54,6 57.9 +3,3 34.9 42,1 +7,3
1993 55.5 55,3 -0,2 35,7 44,7 +9,0
1997 51.6 52,6 +1,0 36.8 47,4 +10,5
2001 50,3 52,6 +2,3 38,8 47.4 +8,6
2005 55,2 52,6 +2,6 37,2 44,7 +7,5
Fuente: FLACSO-Chile 2006. Se excluye a los senadores designados.
Cabe advertir que la segunda coalición más votada siempre gana más que la
coalición que obtuvo más votos (Navia & Schuster 2005). Si consideramos los resultados
de la Cámara, en el caso de la Concertación un alza en la votación del 1% le ha significado
un alza promedio de 0,42% de escaños. En cambio, para la Alianza por Chile el incremento
en su votación de 1 punto porcentual se traduce en un número superior de escaños
obtenidos (0,95% como promedio) (FLACSO-Chile 2006). En este sentido, el diseño
original sí ha cumplido con una importante expectativa al favorecer a la segunda coalición
más votada, es decir la derecha.
Un efecto quizás no esperado es la progresiva transformación en la composición de
los senadores designados. Como la Concertación ganó en tres elecciones consecutivas entre
1990 y 1999, incrementó el porcentaje de senadores designados, con lo que incrementó la
posibilidad que el Presidente de la República pudiese designar senadores favorables a sus
posturas. Entre 1990 y 1998, los 9 senadores designados representaban posiciones
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
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favorables a la derecha. Entre 1998 y 2002 la cifra se redujo a 7, por cuanto el presidente
Frei designó a dos autoridades, el ex rector y ex ministro Edgardo Boeninger y el ex
ministro Enrique Silva Cimma.12
En cuanto a los senadores vitalicios, el general Pinochet sólo se incorporó al senado
entre marzo y octubre de 1998 dado que después de su arresto preventivo en Londres nunca
más volvió al Senado. El ex presidente Eduardo Frei se incorporó al Senado en el año 2002,
incrementando el número de senadores pro-Concertación. Aunque la Concertación se
mantenía como una fuerza minoritaria en el Senado, la inclusión progresiva de actores
designados estimuló un debate interno en la derecha sobre la conveniencia en el largo plazo
de mantener dicha institucionalidad. Desde muy temprano en la transición, Renovación
Nacional se mostró partidaria de eliminar los senadores designados, lo que efectivamente
ocurrió en el año 2005 cuando se suprimieron tanto los senadores vitalicios como los
designados.
Correlación de fuerzas en el Senado 1990 - 2002 Sólo Electos Electos + Designados
Elección Concertación Alianza Concertación Alianza
1990 22 16 22 22 16 + 9 = 25
1994 21 17 21 21 17 + 9 = 25
1998 20 18 20 + 2 = 22 18 + 7*=25
2002 20 18 20 + 3 = 23 18 + 7 = 25
*Dado que el General Pinochet sólo estuvo 8 meses en el cargo de senador vitalicio, se excluyó de esta
contabilidad.
En síntesis, quizás el principal efecto ―no esperado‖ de la reforma de 1989 fue la
ampliación de senadores electos de 26 a 38, lo que aumentó las posibilidades de propiciar
alianzas y encontrar una mayoría favorable a reformas constitucionales. Asimismo,
lentamente comenzó a variar la composición de los senadores designados que, al comienzo
de la transición representaban todos el interés de los partidos de derecha (y del régimen
militar), por senadores que representaban el interés de la Concertación. Al estar en el pode
por tres consecutivos periodos, la coalición de gobierno vio incrementada la cantidad de
senadores designados en su favor, afectando la correlación de fuerzas.
Conclusiones
La historia de Chile parece ser cíclica. En los tres momentos constitucionales
observamos un evidente intento de concentración de poder en el Ejecutivo luego de crisis
institucionales significativas (1833, 1925, 1980). Luego de verificada tal concentración de
poder, observamos una tendencia que se relaciona con la pugna de poderes entre el
Ejecutivo y las fuerzas de oposición para intentar ―controlar‖ o reducir los poderes del
primero ya sea a través del aumento de las atribuciones del Congreso o de la búsqueda de
mecanismos para reducir el intervencionismo electoral del Presidente. Al mismo tiempo
observamos, en los tres casos, intentos por ampliar la base electoral, lo que significado,
como consecuencia, una ampliación de derechos para sectores excluidos del sistema
político. En 1874, 1934-52, y 1970 aquello ha sucedió consecutivamente con personas que
no podían justificar renta o propiedad, el voto para la mujer, y el voto para los analfabetos.
12 En este caso, partimos del supuesto que los senadores designados se inclinarán siempre por posiciones
favorables a la Alianza por Chile de derecha, cuestión que no fue siempre el caso.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
32
Sería erróneo adjudicar la causalidad de estos procesos a esfuerzos de ―fuerzas
progresistas‖ por ampliar derechos ciudadanos o a preferencias doctrinarias de los partidos.
Las reformas de 1874 y 1934-52 fueron en gran parte producto de fuerzas conservadoras
que vieron oportunidades para mantenerse en el poder al ampliar su base electoral, primero
a los que sabían leer y escribir, y segundo a las mujeres. En este sentido, la constante
institucional en Chile ha sido la pugna por la reducción/ampliación de atribuciones del
Ejecutivo y la mayor o menor apertura del sistema político a los que están excluidos para
asegurar un electorado afín a sus preferencias. En la actual coyuntura post 1990, mientras
las fuerzas conservadoras buscan controlar al Ejecutivo para evitar el intervencionismo
electoral (y, por lo tanto, se muestran partidarias de devolver poderes al Congreso), las
fuerzas progresistas buscan ampliar su base electoral al hacer automático el registro
electoral incorporando a los que no están inscritos. En la medida en que las encuestas
comenzaron a mostrar que los jóvenes manifestarían una inclinación por apoyar la opción
de un cambio político, las fuerzas conservadoras de oposición han promovido la
incorporación de nuevos electores bajo el supuesto que los jóvenes podrían inclinarse por la
coalición de derecha. En este sentido, los ciclos de reforma Constitucional en Chile han
sido bastante predecibles y responde, en primer lugar, a una permanente pugna de poder
político: el cálculo estratégico de los actores políticos define en gran medida la búsqueda de
reformas que favorezcan mejorar su posición en el juego político y aquello sucedió en el
siglo XIX, siglo XX y en el siglo que recién comienza.
Al observar el ciclo de reformas 1980 – 2006 observamos otros fenómenos de
interés respecto de la racionalidad de los actores al momento de definir una determinada
institucionalidad. Resulta evidente que cuando existe una cierta cohesión política y
consistencia en el proyecto estratégico que se desea, es más plausible definir una
institucionalidad que perdure en el tiempo. La dictadura y sus aliados civiles diseñaron un
modelo institucional que buscaba la permanencia en el tiempo. Los actores miraban el
pasado y buscaron recetas institucionales para evitar lo que ellos denominaban ―males‖ del
pasado. De allí su insistencia en tratar de establecer una institucionalidad lo menos
reformable posible, con el mayor número de vetos posibles de instancias extra-
institucionales y con un sistema de representación política que incrementara el poder de las
segundas fuerzas en competencia. Pese a que la Constitución de 1980 es la que ha sufrido
mayores cambios de las dos anteriores que la precedieron, hasta el año 2009 era posible
identificar los siguientes pilares esenciales que inspiran dicho modelo:
En el ámbito político, sin duda que el sistema electoral binominal que define
la forma en que se ven representados los partidos en el Congreso
En el ámbito de la arquitectura institucional, el rol del Tribunal
Constitucional, la ley de gobierno y administración regional, la ley de
municipalidades y los privilegios hasta hoy presentes por parte de las fuerzas
armadas gracias a la existencia de una ley orgánica constitucional de fuerzas
armadas.
En el ámbito de los procedimientos, un aspecto crucial es la existencia de un
mecanismo de leyes orgánicas constitucionales, únicas en el mundo que
convierten a la minoría política en el actor clave para proceder a realizar
reformas institucionales significativas.
C. Fuentes. Mirando el pasado…. LASA 2009
33
Son estos elementos los que han hecho que para los actores políticos de centro e
izquierda sigua persistiendo una marcada insatisfacción con la Constitución, hecho que
incluso ha llevado al candidato presidencial de la Concertación a plantear la necesidad de
una ―Nueva Constitución‖ para la República.13
Otra dimensión tiene que ver con los efectos no esperados o deseados para los
actores políticos. Resulta plausible esperar que los diseñadores del modelo institucional
pensaron en sus ventajas corporativas inmediatas y se mostraron dispuestos a transar en
cuestiones que aparentemente no afectaba sus intereses directos. Fue el caso de las
instituciones armadas que en el año 1989 se encontraban en una difícil coyuntura política
ya que además de ser derrotados en el plebiscito, observaban que incluso sectores políticos
de derecha se mostraban proclives a realizar cambios constitucionales. En ese marco, el
régimen militar se preocupó prioritariamente de cautelar los intereses inmediatos
robusteciendo la autonomía de las fuerzas armadas y aprobando una serie de normas para
cautelar sus propios intereses en leyes orgánicas constitucionales de difícil reforma. Su
mecanismo de transacción fue hacer más difícil una potencial reforma a sus privilegios
específicos a cambio de aceptar reducir los umbrales para posibles reformas
constitucionales futuras. Como observamos en este estudio, aquel mecanismo, en el
mediano plazo, fue perjudicial para los propios intereses de los diseñadores originales en la
medida en que para el año 2005 gran parte de las instancias de ingerencia de las fuerzas
armadas en el sistema político fueron eliminadas. El poder de los militares se redujo
drásticamente y, una parte significativa de la explicación, radica en la reducción de los
umbrales para la reforma y el aumento de senadores electos, lo que permitió en el largo
plazo alcanzar consensos políticos con las fuerzas de oposición en materias centrales.
Otro efecto no esperado en el corto plazo fueron las reformas aprobadas en 1989
referidas a la ampliación del número de senadores electos de 26 a 38, lo que redujo
sustantivamente el peso de los senadores designados de 34 a 23%. Esta decisión, además de
el progresivo reemplazo de senadores ―designados‖ por algunos que eran pro-Concertación
abrió posibilidades para alcanzar un acuerdo de reformas constitucionales que suprimió
dichos senadores en el año 2005.
Pero quizás uno de los principales efectos no esperados se refiere al progresivo
envejecimiento del padrón electoral. Como ya se dijo, esto ha estimulado que los sectores
de oposición y gobierno busquen mecanismos para incorporar nuevos votantes bajo la
aspiración que tal incorporación los beneficiará electoralmente.
Otro aspecto relevante a destacar de este trabajo es que el contexto político tiene un
impacto relevante en los intereses de los actores políticos. Un cambio de contexto puede
llevar a los actores a actuar en forma totalmente distinta a lo que podríamos esperar
originalmente. En el caso de la Contraloría General de la República, el comportamiento
esperado por los originales diseñadores del modelo no se ajustó a lo previsto. Dado que el
contexto político había cambiado, El Contralor—designado por Pinochet—tomó una
postura totalmente diferente a la que originalmente pudo esperarse. Asimismo, los actores
políticos, al transformarse un contexto político, decidieron no activar determinados diseños
institucionales para—supuestamente—prevenir crisis institucionales dado que al cambiar el
contexto político dicha activación podría adquirir un significado totalmente distinto. Esto
por ejemplo ocurrió con el Consejo de Seguridad Nacional. Como los intereses de los
actores se acomodaron a un nuevo contexto y como la definición del rol de dicha
13 El Mercurio, ―Nueva Constitución será eje de eventual segundo gobierno de Frei‖. 24 de Mayo, 2009.
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institución era ambigua, el Consejo de Seguridad Nacional se convirtió en una institución
inútil para alcanzar ciertos objetivos políticos. La ―agencia‖ de los actores de usar o no usar
una determinada institución con fines políticos parece también un importante elemento a
destacar. Los denominados ―amarres‖ institucionales se combinaron con normas
informales que comenzaron a operar una vez que se transformó el escenario político en
marzo de 1990.
El efecto inmovilizador que se buscaba a partir de la Constitución de 1980 no
produjo el efecto esperado. La defensa de intereses corporativos de corto plazo por parte de
las fuerzas armadas en la coyuntura de 1989 dio paso a una ventana de oportunidades
insospechada de reformas. Tal como se sostiene en otro trabajo (Fuentes 2006), el futuro no
quedó anclado por su pasado, es decir, el modelo institucional diseñado no ha evitado su
propia reforma, y es probable que en el año 2010 se inaugure un prolífero ciclo de nuevas
reformas a la Constitución de 1980.
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