Modulo 3

UNIDAD 3 Objetivo | 91 Introduccin | 92

Temas 1. Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, su articulacin | 95 2. Planeacin de las dependencias y entidades de la Administracin

Pblica, sus programas | 99 3. Programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 | 103 4. Elementos y caractersticas que debern contener los programas

sectoriales, institucionales, especiales y regionales que deriven del PND 2013-2018 | 105

5. Alineacin de los programas de entidades y dependencias con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 | 108

Referencias | 111

Mdulo 3 Introduccin Tema 1 | 7

Objetivo

Al concluir el mdulo 3, el participante aplicar los conceptos tericos y tcnicos necesarios para desarrollar e instrumentar procesos de Planeacin Estratgica en las entidades, dependencias e instituciones y rdenes de gobierno en que labora; generando y actualizando las estrategias y lneas de accin de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que le corresponda gestionar, con el propsito de apoyar los esfuerzos para integrar y consolidar una gestin para resultados, congruente con las metas, objetivos, estrategias y lneas de accin que propone el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.


Introduccin

La Planeacin Estratgica (PE) constituye un enfoque de anlisis e intervencin organizacional empleado para fortalecer los procesos de gestin y la obtencin de resultados en las instituciones. Est integrada por un conjunto de acciones particulares que se realizan estructuradamente y que sern abordadas en este mdulo. Su propsito es ubicar y precisar la tarea primordial de las instituciones, as como estructurar y organizar las acciones propuestas para tal fin, contribuyendo de este modo a facilitar el logro de los objetivos trazados, dar cumplimiento a las tareas programadas y obtener las metas propuestas; en sntesis, la consecucin de los resultados proyectados. Desde un punto de vista administrativo, la PE es usualmente entendida como una tcnica o herramienta para realizar la planeacin de una entidad organizativa: plantear y formalizar acciones para la obtencin de resultados particulares. Sin embargo, una comprensin ampliada de la planeacin (entendida como proceso), fundamentada acadmica y empricamente, extiende su concepcin y alcance; siendo entonces concebida como un componente de la gestin organizacional que permite estructurar las acciones de mejora de la gerencia pblica. En ese orden de ideas, la PE se entiende como un conjunto integrado de tareas que permiten esclarecer el proceso mismo de la gestin y conduccin de las organizaciones al dar cuenta de la razn de ser de la institucin, su quehacer presente y futuro, el diagnstico de su situacin actual, los desafos a los que se enfrenta, y las acciones estratgicas que se emprenden para darles solucin con resultados concretos. Este conjunto de tareas de gestin son desarrolladas, en el marco de la exigencia por parte de la ciudadana y del compromiso en lo que concierne a las instituciones, para que los bienes y servicios que proveen las entidades pblicas a la sociedad sean eficientes, eficaces y de calidad. Mediante la adopcin de esquemas de gestin como la PE, la entidad pblica define su posicionamiento ante los desafos del contexto, clarifica los objetivos y metas que plantea, y delinea las acciones institucionales que emprende para lograrlas; adicionalmente brinda elementos para orientar y fundamentar las decisiones institucionales antes, durante y despus de la ejecucin de los programas y proyectos de trabajo de la entidad organizativa misma. En suma, en el marco de la conduccin y coordinacin de las entidades pblicas, la PE debe ser entendida como un conjunto de tareas y procesos organizativos basados en saberes y conocimientos de la gestin organizacional, los cuales son puestos en marcha por la alta direccin con la colaboracin de los miembros de la entidad; es importante anotar aqu, que el conjunto de acciones emprendidas en el marco de la PE, debe ser validado y actualizado peridicamente por los propios actores organizacionales; esto con un doble propsito: por un lado, socializar el quehacer de la entidad y sus propsitos institucionales hacia el interior y exterior de la entidad misma y, por el otro, dar seguimiento y evaluar tanto los resultados como los efectos de las acciones emprendidas, con objeto de proponer tareas para su mejora o fortalecimiento.


Unidades

Unidad 1 Concepto y componentes de planeacin estratgica Unidad 2 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 Unidad 3 Alineacin de programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, al Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018


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Unidad 1 Concepto y componentes de

planeacin estratgica

Mdulo 3 Unidad 1 Tema 1 | 14

Mdulo 3 Unidad 1 Introduccin Tema 1 | 15

Objetivo

Al trmino de la unidad, el participante identificar el concepto y los elementos de la Planeacin Estratgica para vincularlos e instrumentarlos en los programas de trabajo de las diversas entidades y dependencias del sector pblico en que colaboran (a nivel federal, estatal o municipal); siempre, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.


Introduccin

Este mdulo comienza con un breve recorrido por el desarrollo del proceso de planeacin, revisando antecedentes y conformando as, una definicin del concepto de PE, propone tambin una explicacin de la nocin de polticas pblicas y de su vinculacin con el proceso mismo de la planeacin. En ese orden de ideas, se describen las etapas genricas del proceso de planeacin: Misin y visin.

Diagnstico del sector.

Diseo de escenarios.

Formulacin de objetivos estratgicos.

Anlisis de alternativas.

Planteamiento de estrategias.

Instrumentacin de polticas.

Seguimiento y evaluacin.

Los aspectos aqu enumerados, son regularmente considerados para la elaboracin de programas y proyectos de trabajo en las entidades organizativas; en ese contexto, se asume como premisa que sern tomados en cuenta para la elaboracin de los programas sectoriales, regionales y especiales que regirn la actuacin de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Cabe destacar que estos programas estn alineados y vinculados con el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, dando cumplimiento al marco legal que refiere el artculo 26 de la Constitucin Poltica, el cual establece que habr un Plan Nacional de Desarrollo al que se sujetarn, obligatoriamente los programas de la Administracin Pblica; punto de partida para el proceso de planeacin que aqu se documenta. En esta primera unidad, se exponen algunos de los componentes y herramientas del proceso de planeacin, tales como la definicin del quehacer sustantivo de la entidad (misin), el diagnstico del sector, la configuracin de escenarios futuros y el anlisis de problemas, entre otros; que en conjunto contribuyen a establecer las estrategias y las lneas de accin pertinentes para la implementacin de las polticas que derivarn en resultados particulares. Finalmente, se mencionan algunos de los mecanismos de monitoreo y control para verificar, tanto la puesta en marcha de los programas instrumentados, como los resultados obtenidos; todo ello como evidencia fundamentada para verificar el cumplimiento de objetivos, el logro de metas, valorar acuerdos y compromisos y con ello tomar decisiones al respecto; sea para corregir aquello que no marcha como se esperaba, o bien, para sistematizar las acciones que dan resultado.


Temas

Tema 1. Concepto de Planeacin. Antecedentes, dimensiones y niveles

Tema 2. Diseo de polticas pblicas y la planeacin estratgica

Tema 3. Etapas del proceso de planeacin: componentes, anlisis e implementacin

Tema 4. Definicin de la misin

Tema 5. Configuracin de la visin

Tema 6. Anlisis de problemas y de involucrados (diagnstico del sector)

Tema 7. Diseo de escenarios: escenarios de futuro

Tema 8. Formulacin de objetivos estratgicos

Tema 9. Estrategia y lneas de accin

Tema 10. Implementacin de polticas

Tema 11. Monitoreo y control (seguimiento)

Mdulo 3 Unidad 1 Tema 1 Tema 1 | 19

Tema 1. Concepto de Planeacin. Antecedentes, dimensiones y niveles

Importancia de la Planeacin

Ante la decisin de promover acciones de mejora o desarrollo en una comunidad, municipio o ciudad, y atender as necesidades particulares de diverso orden (educativas, de salud, de alimentacin, de convivencia, de produccin y generacin de bienes y servicios, o de seguridad); tanto las autoridades como los diversos grupos de inters que conforman la sociedad organizada, se enfrentan a la tarea de articular, realizar y coordinar una serie de acciones que una vez estructuradas y puestas en marcha facilitan la obtencin de resultados especficos. Esta tarea de reflexin previa (anticipacin de las situaciones), aprovechamiento de la experiencia acumulada y elaboracin de propuestas de actividades particulares para el logro de resultados, constituye la materia de trabajo de esta unidad. Bajo esta perspectiva, al diseo, elaboracin y articulacin de las acciones y recursos necesarios para la operacin de planes y propuestas de trabajo especficas que conduzcan a la obtencin de resultados particulares en un periodo de tiempo determinado, se le ha denominado proceso de planeacin. La planeacin puede entenderse bajo tres acepciones: como una herramienta, como un campo de conocimientos o como un conjunto de procesos organizativos en accin u ocurriendo. Planteada como herramienta, constituye una tcnica de anlisis e intervencin institucional (visualizada as por las disciplinas administrativas); como campo de conocimientos o rea de estudio, lo que se ha escrito sobre ella; en trminos de las teoras de la organizacin que la refieren, especficamente la planeacin como un modelo particular de gestin organizativa. El estudio y comprensin de la planeacin contribuye a estructurar y coordinar el conjunto de tareas y recursos que se movilizan para la consecucin de ciertos objetivos y metas particulares que constituyen su punto de partida (generacin de bienes o servicios), cuyo logro o cumplimiento se constatar mediante la obtencin de resultados especficos que satisfagan o no las necesidades planteadas en dichos objetivos. Finalmente como proceso, es definida por un conjunto de acciones particulares en las que participan tanto los prestadores de servicio, el pblico interesado y la poblacin objetivo de los diversos programas y proyectos particulares emprendidos por las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en un nivel global; as como, en uno de orden ms especfico, las dependencias y entidades a nivel estatal y municipal. Se profundizar en esta seccin sobre algunos componentes de la tcnica o herramienta de la planificacin denominada planeacin estratgica y las etapas del proceso, que conllevan a su vez la realizacin de diversas acciones; sin embargo, no debe dejarse de lado la importancia que tiene sobre la estructuracin y aplicacin de esta tcnica, el conocimiento que brinda lo que se ha escrito al respecto en la literatura de gestin organizacional (planeacin como cuerpo de conocimientos desarrollado por los estudiosos del fenmeno organizado). Del mismo modo hay que considerar tambin que el proceso de planeacin es de carcter dinmico, sujeto a los vaivenes propios de una sociedad y de sus organizaciones; las cuales estn en continuo desarrollo, en la medida que sus actores principales (proveedores, destinatarios y sociedad en general), actan sobre el medioambiente y articulan nuevas formas de relacin social y productiva


Importante Los estudios de organizacin estn integrados por diversas disciplinas y esquemas conceptuales provenientes de las ciencias sociales: la sociologa, la psicologa organizacional, la ingeniera industrial, la economa, las ciencias administrativas, especficamente las teoras de la organizacin, la administracin pblica y diversos enfoques del comportamiento administrativo (anlisis de problemas, toma de decisiones, sistemas de mejora continua, entre otros). La coincidencia radica en que todas ellas abordan el estudio del fenmeno organizado en sus diversas dimensiones.

encaminadas al logro de resultados particulares. En el caso que aqu nos ocupa, la planeacin de las acciones de gobierno, habra que hacer referencia a los objetivos y metas centrales consignadas en el PND 2013-2018, en tanto que bajo ese marco deben estar estructuradas las tareas especficas de las diversas dependencias y entidades que conforman la APF. Para desarrollar, poner en marcha, monitorear o dar seguimiento a un proceso de planeacin y su correspondiente obtencin de resultados especficos, se requiere contar tanto con un planteamiento claro respecto a dnde se quiere llegar, como con la respuesta a una serie de interrogantes que necesariamente se plantean al dar comienzo un proceso de planeacin: de dnde se parte?, en qu condiciones se encuentra ese punto de partida?, para qu se quiere alcanzar ese objetivo?, cmo se va a llegar a l?, a quines est dirigido?, quines sern los beneficiarios directos de su cumplimiento?, cul es el beneficio alcanzado?, cundo se estima alcanzar su propsito? y cmo sabremos que hemos llegado?

El proceso de planeacin estratgica (PE) y especficamente su metodologa, en conjunto con otros aportes e instrumentos como son el Presupuesto Basado en Resultados (PbR), la Metodologa de Marco Lgico (MML), la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR) y los Sistemas de Seguimiento y de Evaluacin del Desempeo, constituyen el sustento conceptual y las herramientas prcticas para fortalecer la estrategia que la Administracin Pblica Federal (APF) ha impulsado en la administracin: Gestin Pblica para Resultados (GPR). Su propsito es lograr los objetivos trazados y obtener los resultados esperados sealados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual expone la ruta que el Gobierno de la Repblica se ha trazado para contribuir de manera ms eficaz, a que Mxico alcance su mximo potencial. Para lograr lo anterior, en el PND se establecen cinco Metas Nacionales: un Mxico en Paz, un Mxico Incluyente, un Mxico con Educacin de Calidad, un Mxico Prspero y un Mxico con Responsabilidad Global. De igual manera, se establecen tres estrategias y lneas de accin transversales que aplican a todas las Metas Nacionales mencionadas, estas estrategias son: Democratizar la Productividad, consolidar un Gobierno Cercano y Moderno, e incorporar una Perspectiva de Gnero. La planeacin de carcter estratgico, bajo el marco de un enfoque de Gestin para Resultados (GpR) se considera a un mismo tiempo brjula y timn, en tanto se constituye como herramienta imprescindible


para que, por un lado, una institucin tenga rumbo, y por el otro, que las acciones emprendidas la conduzcan a la generacin y logro de resultados. En ese sentido, resulta importante identificar el propsito y contenido de cada una de las etapas y componentes de un proceso genrico de PE. Las etapas propuestas son:

La realizacin a nivel institucional de un ejercicio de PE, as como su correspondiente revisin y actualizacin peridica, implica la definicin o reconocimiento de los objetivos y estrategias propuestos para que, junto con el presupuesto asignado y los recursos con los que ya se cuenta, se generen los bienes y servicios pblicos por parte de cada una de las entidades y dependencias de la APF. Para cumplir con los objetivos, alcanzar las metas y con ello obtener los bienes y servicios previstos, se requiere de instrumentar las acciones propuestas para lograrlos, as como de dar seguimiento a las tareas realizadas y proceder a su evaluacin. Estas tareas, en el marco de un proceso de planeacin estn encaminadas a la consecucin de los resultados concretos planteados en el propio plan o programa de trabajo. A partir de la definicin que concibe a la planeacin como el proceso de diseo, y articulacin de las acciones y recursos necesarios para la operacin de planes y programas de trabajo especficos, que a su vez conducen a la obtencin de resultados en un periodo de tiempo determinado, se presentan enseguida algunos antecedentes de su empleo en diferentes mbitos y dimensiones que la integran. Asimismo se exponen los niveles de planeacin identificados en el contexto organizacional (estratgica, tctica y operativa).


Antecedentes

Son diversos los mbitos del quehacer humano que han aplicado la PE: el militar, el geopoltico (relaciones entre los estados a consecuencia de factores geogrficos: clima topografa, recursos naturales, fertilidad de la tierra, entre otros), el de las relaciones internacionales as como el que atae a las decisiones organizacionales que afectan a un conjunto de personas o grupos humanos. Estas decisiones estn relacionadas con la produccin de bienes y servicios, la eleccin de alternativas y la conduccin de organizaciones. As tenemos la planeacin como sinnimo de previsin en el mbito de la contienda militar, especficamente referido al posicionamiento de las fuerzas en el campo de batalla, aspecto descrito por Sun Tzu en El Arte de la Guerra, documento posiblemente escrito entre los aos 400 a.C. y 320 a.C. En el mbito de la direccin de grandes empresas del siglo XX, destacan las obras de Alfred Chandler (1962, citado en Mintzberg, et. al., 1999) quien anticipa la importancia de la organizacin multidivisional y con ello la descentralizacin de las organizaciones, asimismo propone que la estructura organizativa debe ajustarse a la estrategia adoptada; y Michael Porter (1990, citado en Mintzberg,1997), quien entre otros aportes establece la relevancia que tienen las competencias distintivas de la entidad en el proceso de planeacin y planteamiento de la estrategia, en la medida que apuntala los niveles de eficacia, eficiencia y calidad de los bienes y servicios generados. Es importante destacar aqu una idea central en la propuesta del estudio y ejercicio de la planeacin como proceso: la estrategia no trata con mundos racionales, globales y lineales, sino que ubica al contexto como combinaciones de una serie de actores (con intereses, contradicciones y alternativas) y de sistemas dinmicos y cambiantes, donde el poder y el conflicto son los ingredientes principales. Los actores y sus organizaciones no pueden controlar a otros actores, pero s dirigirlos, vincular relaciones de fuerza y negociacin u ofrecer alternativas para el logro de resultados. De este modo, reconociendo los diversos aportes e influencia de su trayectoria histrica en el mundo de las organizaciones, la nocin de planeacin se ampla y comprende desde el posicionamiento u organizacin de fuerzas para afrontar la contienda en una tarea de reflexin anticipada para la conquista de los objetivos, hasta el establecimiento de proyectos que detallan cmo sern alcanzados dichos objetivos aprovechando las cualidades o competencias distintivas de la organizacin misma y por ende de sus integrantes.


Dimensiones de la planeacin estratgica

La puesta en marcha de proceso de PE, implica prestar atencin a ms de un aspecto o faceta de las realidad sobre la que se acta, en ese sentido se le reconocen tres dimensiones: temporal, competitiva y la de cooperacin y coordinacin. La nocin de una dimensin temporal est implcita en las diversas definiciones de planeacin, se habla as regularmente de realizacin de acciones con vistas al logro de objetivos que implican resultados especficos en un corto, mediano o largo plazo. El segundo aspecto consustancial al temporal, corresponde a una dimensin competitiva, considerada sta desde una doble acepcin. La primera hace referencia al hecho de que en la esfera de la milicia, la poltica, los negocios y en la propia administracin pblica, se suele enfrentar la competencia de terceros, sea en forma de entidades paralelas, de objetivos contrapuestos, o de bsqueda de intereses diferentes. La segunda acepcin de lo competitivo en el terreno de la planeacin, destaca las habilidades o cualidades distintivas del quehacer de la entidad u organizacin misma; dichas cualidades o competencias agregan valor o distinguen su quehacer al considerarse como factores que contribuyen a generar resultados eficaces, eficientes y de calidad. La ventaja competitiva que puede desarrollarse en las entidades pblicas, es la capacidad de gestin o conduccin de la entidad organizativa, de promocin de desarrollo humano, de creadora de bienes y servicios pblicos y de un uso racional de recursos. Una tercera dimensin del proceso de planeacin implica considerar el aspecto de la cooperacin y coordinacin necesaria para el logro de los resultados esperados, la primera se manifiesta en la disposicin para atender y cumplir con las funciones encomendadas y la realizacin de las tareas por parte de los integrantes, la segunda hace referencia a lograr la ptima combinacin de dichas tareas y los recursos considerados a utilizar para alcanzar los objetivos y resultados que derivan de la misin encomendada por la organizacin.


Niveles de la Planeacin

En la literatura especializada se distinguen tres niveles del proceso de planeacin al interior de las organizaciones, que comprenden desde lo ms global o general hasta lo ms local y especfico. Para su definicin es necesario considerar la estructura organizativa como un continuo de niveles estrechamente coordinados, de este modo se distinguen el nivel estratgico, el tctico y el operativo.


Planeacin estratgica 1

El nivel estratgico centra su atencin en la tarea fundamental de la organizacin; su razn de ser, responde a la pregunta de qu hacer y por qu hacer, es encabezado por el cuerpo directivo quien establece las directrices, los objetivos y las estrategias de carcter general de la entidad. Este nivel de planeacin considera la posicin que guarda la entidad misma en el entorno y su vnculo con los diversos grupos de inters con los que debe interactuar en el cumplimiento de sus objetivos; asimismo involucra a toda la comunidad interna que conforma la organizacin y considera tambin la influencia de los implicados externos que facilitan u obstaculizan su quehacer; finalmente establece un periodo de largo plazo como marco temporal de referencia para la consecucin de sus objetivos. _______________________ 1 La connotacin estratgica a la planeacin est dada por la propia etimologa de la palabra:

del griego strategos, que proviene de stratos (fuerza armada) y agein (conducir), vinculada al mbito militar significa literalmente general del ejrcito. En la Grecia antigua, los generales (strategos) asesoraban al gobernante sobre la gestin de las batallas para ganar guerras (desde un sentido estratgico, el cual implica considerar actividades de gran alcance por su importancia, globalidad y escala temporal), y no lo hacan con tcticas especficas para ganar combates particulares.

Una referencia ms con el mbito militar se propone para facilitar su comprensin, en donde el trmino operacin implica los movimientos o maniobras especficas en el terreno de combate, en ese sentido la planeacin operativa conlleva a la previsin de las maneras en que se utilizarn los recursos, y se coordinarn los esfuerzos humanos de la entidad organizativa concreta y localmente en el corto plazo.


Con los elementos hasta aqu descritos, se cuenta ya con un panorama general del proceso de PE, antes de abordar con detalle cada una de sus etapas y componentes se propone definirlo.

Planeacin tctica o control de gestin

El segundo nivel de planeacin denominado estructural o tctico, toma como punto de partida la estrategia ya delimitada en el nivel superior y prev la forma de manejar los medios y utilizar los recursos para concretarla. Corresponde la estrategia entonces, a una labor que implica la bsqueda de la manera ms satisfactoria para articular los esfuerzos humanos y los recursos disponibles, aprovechndolos al mximo, para obtener los resultados esperados. Como recin se apunt, esta tarea de combinacin de esfuerzos y recursos implica la estructuracin de labores como pueden ser la asignacin de responsabilidades, y el diseo de los mejores flujos y modalidades de trabajo para instrumentar la estrategia planteada en la planeacin del nivel antecedente (estratgico), es decir acciones propuestas encaminadas a lograr en consecuencia los resultados proyectados. Es por esta razn que al plan tctico as desarrollado se le ha denominado tambin como plan estructural, en donde ya no se aborda la razn de ser de la entidad y sus grandes objetivos, sino ahora la adecuacin entre los objetivos establecidos, los productos o servicios que se generan, la tecnologa que se requiere y el mejor diseo organizativo para su funcionamiento. Es en este nivel de la planeacin en donde se plantean los tiempos y modalidades del seguimiento y control que se emplearn para atender las operaciones del plan estratgico mismo, se le ha denominado tambin control de gestin.

Planeacin operativa o control operativo

El tercer nivel de planeacin identificada, corresponde a la denominada previsin operativa o de tareas, que centra su atencin en los aspectos ms especficos, locales e inmediatos de la marcha o proceder de una entidad organizativa. Se enfoca en los detalles concretos del proceder operativo, del da a da que permite estructurar los objetivos planteados en el primer nivel y el logro de resultados particulares. Si la planeacin estratgica atenda el exterior de la entidad: relaciones e influencia del entorno y vinculacin con entidades similares, la planeacin operativa, denominada tambin control operativo, atiende prioritariamente aspectos internos en un horizonte temporal de corto plazo, su producto son los denominados programas operativos cuya vigencia puede ser anual o multi-anual.


Tema 2. Diseo de polticas pblicas y la planeacin estratgica

La PE en el marco de la APF tiene dos grandes niveles: nacional e institucional. El primero se refiere al proyecto de nacin que se encuentra en la Constitucin del pas, la cual expresa las aspiraciones nacionales: qu se quiere ser y a dnde se quiere llegar; el segundo nivel es encargado a cada poder del Estado y cada uno de sus organismos. El nivel de planificacin nacional implica la consecucin de la imagen-objetivo del proyecto de nacin contenida como se apuntaba, en la Constitucin y en la propuesta expresada en el PND, documento que establece la ordenacin racional y sistemtica de las acciones que tienen como propsito, la transformacin de la realidad del pas, de conformidad con las normas, principios y objetivos que la propia Constitucin y la ley establecen. El nivel de planeacin institucional corresponde tanto a la tarea encargada a cada poder del estado (planeacin estratgica jurdica-poltica), como a la misin de cada uno de los organismos que forman parte de stos: entidades de la APF (planeacin estratgica institucional). La gestin pblica en nuestro pas es la razn de ser del Poder Ejecutivo, y no es otra cosa que la gestin de los asuntos de inters pblico que los ciudadanos reconocen como propios. El inters pblico corresponde a los argumentos o razones que contribuyen al progreso de la sociedad en su conjunto y no a un inters particular, cualquier invocacin en su nombre est asociada al progreso de la sociedad y a la distribucin justa y equitativa de los beneficios resultantes. Algunas de las razones de inters pblico invocadas en Amrica Latina y el Caribe son: Garantizar la plena vigencia de los derechos ciudadanos.

Garantizar la igualdad ante la ley y el debido proceso.

Garantizar la probidad y eficiencia en la administracin de los recursos financieros otorgados por los ciudadanos.

Garantizar el orden interno y la seguridad de las personas y del territorio.

Garantizar el derecho de los ciudadanos a vivir en un medio ambiente que no afecte su integridad personal (Snchez, 2003).

Una lectura de lo expuesto en el prrafo anterior remite a considerar, que en su conjunto, las razones de inters pblico establecen argumentos que son de beneficio a toda la sociedad, y bajo esa concepcin se estructuran las denominadas polticas pblicas con carcter estratgico.


Diseo de Polticas Pblicas

La formulacin y puesta en marcha de una poltica pblica no es una tarea sencilla, requiere la participacin y el esfuerzo coordinado de grupos y actores de la sociedad, regularmente su creacin est encaminada a corregir una falla en la administracin pblica por lo que se toma la decisin gubernamental de instrumentarla para satisfacer una demanda social. Se han desarrollado lineamientos particulares para la elaboracin de polticas pblicas, contemplando para su realizacin seis pasos:

De inicio es importante establecer claramente a quin afecta el problema, en dnde se presenta y cul es la magnitud de las alteraciones o insatisfacciones que provoca; lo que implica el anlisis tanto de la coyuntura como de los aspectos sociales y polticos en el lugar o situacin en que se quiera implementar la poltica. En lo que respecta a la propuesta de soluciones al problema que se define y para el cual se crea la poltica pblica, es conveniente considerar los siguientes elementos y la capacidad de respuesta que se tiene institucionalmente para darles atencin: Respaldo ideolgico-poltico con que se cuenta para su diseo y puesta en marcha.

Valoracin de los criterios tcnicos-operativos de su instrumentacin.

Valoracin de los criterios administrativos para la gestin, seguimiento y evaluacin de las acciones desplegadas.

Polticas pblicas

Se define al conjunto de actividades que las instituciones de gobierno despliegan, directamente o mediante agentes, dirigidas a tener una influencia en la vida de los ciudadanos, particularmente en aquellas reas que dan respuesta a las diversas demandas de la sociedad; es decir, en aquellos asuntos de inters pblico como los ya mencionados: salud, educacin, equidad, procuracin de justicia, entre otros. En ese sentido, una poltica pblica es la decisin gubernamental que se plasma en acciones particulares (de gobierno), que busca dar solucin a un problema o asunto de inters pblico.


El proceso de PE que se revisa a continuacin, contribuye a mejorar la coordinacin de los elementos y aspectos institucionales que son movilizados en la instrumentacin de polticas pblicas que realiza el gobierno, las que planteadas en tiempo y forma permiten detonar procesos de planeacin que permitan alcanzar los objetivos y metas definidas.


Tema 3. Etapas del proceso de planeacin: componentes, anlisis e implementacin

Se ha insistido en la visualizacin de la planeacin como proceso, esto implica una serie de acciones o tareas especficas que se van desarrollando o aconteciendo en el tiempo que no cesan del todo y que su cumplimiento, en trminos de actividades, de finalizacin de alguna de sus etapas o del proceso mismo, remite a una re-valoracin de las acciones realizadas y de los resultados obtenidos as como al planteamiento de nuevos desafos y demandas que la entidad organizativa busca atender. En ese sentido, debe considerarse un proceso continuo que requiere una constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando las estrategias instrumentadas, basadas fundamentalmente en los resultados que se obtienen. En el marco de la perspectiva del proceso de PE, se presentan a continuacin las etapas de este proceso representado como un recorrido o camino a seguir, el cual a su vez implica la realizacin de ciertas tareas y la elaboracin de ciertos productos; cabe advertir que este proceso debe ser visto como un ciclo, un crculo con un mismo punto de partida y de llegada. Sin embargo, es importante hacer notar que a partir del cierre del crculo se eleva el nivel de anlisis y complejidad en tanto se cuenta con ms elementos (los resultados obtenidos y las acciones que se realizaron para su consecucin), as como con nuevos desafos que afrontar y la propuesta de innovaciones para mejorarlos. En el siguiente esquema se presenta un modelo que rene las principales etapas y componentes de cada una de ellas, en l se distinguen ocho etapas del proceso de PE. Cada una de ellas comprende a su vez diversas acciones que sern objeto de atencin ms adelante en esta misma unidad.

En los siguientes temas se abordarn los principales componentes que integran cada una de las etapas del proceso de planeacin propuesto.


Tema 4. Definicin de la misin

La denominada misin de las instituciones constituye uno de los elementos ms importantes del proceso de planeacin y de la gestin misma. El trmino misin describe sintticamente la identidad de la institucin, al hacer explcita su razn de ser y dar cuenta de su quehacer institucional, los bienes y servicios que genera, las principales funciones que la distinguen y la justificacin social de su existencia. Existen diversos puntos de vista con respecto al nmero de elementos que deben incluirse en la redaccin de la misin; sin embargo, existe un acuerdo en los aspectos que necesariamente debe contener:

Misin

Adicionalmente pueden incorporarse otros aspectos como son los valores, principios y creencias que guan el proceder de la entidad, que comparten sus integrantes y que conforman lo que se ha denominado como la cultura de la organizacin. Pueden destacarse como ejemplos de estos valores: la equidad, el respeto al medioambiente, la eficiencia, y la transparencia de la gestin, entre otros. Cuando la elaboracin de la misin corresponda a una unidad organizativa particular (programa, unidad, departamento o rea), debe de considerarse siempre la misin o propsito general del nivel organizacional ms alto en el que est inmersa tal unidad (secretara de estado, entidad paraestatal, coordinacin), es decir las tareas, las funciones as como los bienes y productos generados deben estar alineados con el nivel inmediato superior hasta confluir en el plan del sector, o Plan Nacional, segn sea el caso.


Participantes en la elaboracin de la misin

La elaboracin de la misin se delimita en el marco del propsito central de la organizacin y en un nivel alto de responsabilidad, en cuanto que es justo ah en donde se establecen los resultados previstos en trminos de los bienes y servicios que la entidad genera, y por los cuales se debe responder a los usuarios, beneficiarios y a la ciudadana misma. Otro elemento que contribuye a la definicin de la misin consiste en el marco normativo que establece la creacin misma de la entidad delimitando funciones, reas de responsabilidad y propsito institucional. Cabe aclarar que en su definicin y revisin pueden participar la comunidad interna y los diferentes niveles de mando de la entidad misma, quienes mediante procesos consultivos emprendidos desde la direccin, expresen su sentir. Sin embargo, cabe advertir que la formulacin final y aprobacin corresponde al equipo directivo.

Relevancia de la misin

Su importancia radica en su utilidad para servir como gua interna para los encargados de tomar decisiones en la institucin, es decir que los programas, proyectos y actividades desarrolladas converjan en los hechos con el pronunciamiento de la misin. En ese sentido se puede hablar de una compatibilidad de las acciones emprendidas y sus resultados finales con la misin propuesta por la entidad misma. La formulacin y difusin de la misin a nivel interno introduce unidad de pensamiento y acciones consecuentes con el propsito final de la entidad, ambos aspectos son necesarios para constituir voluntad y acciones comunes en la generacin de los bienes y servicios a los que se compromete en su definicin. En el contexto externo de la entidad, la misin es una plataforma de comunicacin hacia la comunidad en general y hacia los grupos o sectores que atiende en lo particular, promoviendo as relaciones de cooperacin con las diversas audiencias y grupos de inters relacionados.


Tema 5. Configuracin de la visin

La declaracin de la visin de una entidad organizativa proporciona una descripcin o imagen de la situacin futura que se quiere alcanzar en un plazo de tiempo determinado (regularmente se consideran plazos largos: un futuro deseable a quince, veinte o incluso ms aos). Usualmente a esta declaracin de futuro se le denomina visin; sin embargo, tambin es comn encontrarla bajo la denominacin de imagen-objetivo en tanto remite a un escenario deseable tanto de la entidad como de su quehacer en el futuro, en el mbito de accin o temtica que le compete a la organizacin. Entonces, el futuro deseado atiende una doble vertiente: la organizacin misma y la realidad sobre la que trabaja. De este modo la visin o imagen-objetivo dar cuenta del cmo quiere ser vista o percibida la entidad organizativa en el futuro, y particularmente de los cambios que pretende lograr en la poblacin objetivo con sus acciones o el tipo de bienes y servicios que generar. La declaracin de visin al igual que la definicin de la misin puede realizarse con respecto a la tarea principal y proyeccin de una dependencia a nivel institucional, la cual debe corresponder con los principales objetivos del sector (por ejemplo la misin y visin de una unidad administrativa del sector salud armoniza con los objetivos planteados en el Programa Sectorial de Salud 2013-2018, y stos con la meta nacional: Mxico Incluyente, del PND 2013-20181). En ese sentido, las dependencias y entidades del sector salud generan misiones y visiones particulares de los subsectores o reas especficas que atienden. Existe consenso en la literatura especializada sobre las preguntas que deben atenderse para configurar la visin. El siguiente cuadro plantea estas interrogantes y su explicacin.

Sugerimos al lector que identifique en el recuadro siguiente la misin y visin de su unidad administrativa, entidad o dependencia en la que colabora, antelas e identifique en qu trminos la misin propuesta recupera los propsitos de la dependencia o sector al cual pertenece. De no estar explcito el vnculo, anote en cul puede expresarse dicha relacin. 1 El PND 2013-2018 plantea la atencin a la salud como una de sus prioridades en el mbito del quehacer

de la federacin, p.53-55. Disponible en http://pnd.gob.mx/wp-content/uploads/2013/05/PND.pdf


Misin, visin de su entidad o dependencia


Tema 6. Anlisis de problemas y de involucrados (diagnstico del sector)

Con la definicin de la misin y la configuracin de la visin, se tiene clarificado el panorama general de hacia dnde se quiere dirigir la entidad organizativa, la siguiente etapa del proceso de planeacin remite entonces al anlisis o diagnstico de la realidad actual. La elaboracin del diagnstico implica dos acciones; por un lado nos permite verificar si el propsito institucional (misin), y la imagen objetivo trazada (visin), atienden y satisfacen adecuadamente las necesidades e intereses de los usuarios o beneficiarios de los bienes y servicios que genera la entidad; y por el otro, contribuye a clarificar la situacin problemtica del sector, as como ubicar los actores que en ella participan. Este ltimo aspecto, el anlisis de la situacin problemtica y de los implicados en el mbito de accin de la organizacin, constituyen la informacin necesaria para fundamentar la toma de decisiones y con ello la entidad estar en mejores condiciones de organizar sus esfuerzos y utilizar eficientemente sus recursos para brindarles atencin y satisfacer sus demandas. Recordemos que el proceso de planeacin est dirigido a la preparacin de las acciones pertinentes para incidir en la realidad actual con vistas a la aplicacin de una poltica de desarrollo, atender las necesidades o carencias de una comunidad o grupo de personas (condiciones de vida deficitarias o bajo niveles de desarrollo), as como la creacin o rehabilitacin de la infraestructura, entre otras. Para llevar a cabo el diagnstico del sector, existen en la literatura sobre planeacin y gestin de organizaciones, diferentes herramientas o apoyos metodolgicos; entre los que se encuentran diversos tipos de anlisis: FODA, de expectativas, de causa-efecto, de estructura orgnica y funcional, as como tambin el anlisis de problemas y el de involucrados. En este mdulo revisaremos los dos ltimos para desarrollar el anlisis de la realidad y que servirn de base para fundamentar las acciones consecuentes que instrumentan las entidades del sector pblico. Independientemente de la opcin que se utilice, es conveniente que dichos anlisis estn orientados a la accin, es decir a una intervencin por parte de la entidad organizativa sobre la realidad, que sean generados de manera participativa mediante el concurso de las diversas reas o departamentos as como de otros implicados y finalmente, que generen un soporte documental que valide la informacin recabada.

FODA

Acrnimo que designa el mtodo de diagnstico utilizado en los enfoques de planeacin tradicionales para describir tanto la situacin interna de la entidad (fortalezas y debilidades), como el papel que ejerce sobre ella el ambiente externo (oportunidades y amenazas).


Anlisis de Problemas

Como paso previo a la realizacin de acciones (proyectos concretos de intervencin), es necesario identificar y ubicar el problema que se desea atender, as como conocer las causas que le dan origen y los efectos que genera. Enseguida se enumeran lo principales pasos que deben desarrollarse para realizar un anlisis de problemas: Identificar y analizar las situaciones o aspectos que se consideran problemas o situaciones

particulares de la realidad, que son objeto de atencin por parte de la entidad organizativa.

Ubicar el problema central principal o situacin particular que se atender, aplicando criterios de prioridad y selectividad.

Examinar y definir los efectos ms importantes que provoca el problema, con lo que se analiza y verifica su importancia.

Identificar las causas del problema central detectado, es decir ubicar qu aspectos de la realidad estn o podran estar provocando el problema.

Para la realizacin del anlisis se utiliza un esquema que se conoce como rbol de problemas, representacin grfica que coloca en el centro del plano el problema central que ser objeto de anlisis y sita por debajo de l las causas que lo provocan (las races del rbol), y por encima los efectos que causa (las ramas), configurando un esqueleto como el ilustrado.


rbol del problema rbol de problemas= modelizacin de la realidad

Fuente: SHCP. (2011). Gua para la construccin de la Matriz de Indicadores para Resultados. Disponible en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/Guia%20MIR.pdf


Anlisis de involucrados

Una actividad paralela al anlisis de problemas lo constituye el anlisis de los involucrados, el cual es utilizado con el fin de identificar y ubicar a los individuos, grupos sociales, colectivos, e instituciones con los que la entidad mantiene algn tipo de relacin y que tienen algn inters o estarn interesados en la ejecucin de los programas y consecuentes acciones de la entidad. A estos terceros se les denomina involucrados o implicados en tanto participan y ejercen algn tipo de influencia en su quehacer sustantivo de la entidad o dependencia. Sus intereses pueden ser coincidentes, complementarios, o incluso antagnicos, en ese sentido el tipo de afectacin que ejercen o se ejerce con estos involucrados puede ser positiva o negativa (apoyo u oposicin a las acciones que se desarrollen mediante la ejecucin de los programas). De este modo, es pertinente la realizacin del anlisis para identificar a los diversos actores o grupos involucrados que tengan algn grado de injerencia con la ejecucin de los programas de accin que, por un lado, analiza sus intereses y expectativas con la finalidad de aprovechar y potenciar el apoyo de aquellos con intereses coincidentes o complementarios, y por el otro, disminuye o minimiza la oposicin de los implicados que manifiesten intereses divergentes. Resulta importante entonces, ubicar tambin aquellos involucrados con posiciones indiferentes, pero que, de obtener su apoyo e incorporacin, pueden beneficiar y potenciar la ejecucin de las acciones programadas.

Para la realizacin de este anlisis se utiliza el mapa de relaciones, esquema que de forma grfica representa la agrupacin de los distintos involucrados: por tipo de inters manifiesto y las relaciones existentes entre ellos. Mediante esta herramienta grfica se presenta un considerable volumen de informacin de forma resumida y clara.


Otros apoyos que pueden emplearse son la tabla de expectativas y fuerzas de los involucrados en donde adems de identificar el inters o expectativa de los participantes, se expresa tambin su capacidad o fuerza. Cabe destacar que en el quinto mdulo de este diplomado V. Metodologa del marco lgico y matriz del programa, se revisar con detalle ambos tipos de anlisis (de problemas e involucrados), para la realizacin de programas de intervencin a partir de la elaboracin de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).

Mapa de relaciones

Aldunate, E. (2004). Metodologa del Marco Lgico. Boletn 15, p. 35. Disponible en: http://preval.org/es/content/metodolog%C3%AD-del-marco-l%C3%B3gico


Tema 7. Diseo de escenarios: escenarios de futuro

El diseo de escenarios constituye una herramienta de anlisis que apoya la exploracin de imgenes futuras de la entidad organizativa en trminos del cumplimiento de su misin, de los servicios o bienes que genera, as como de los recursos con que cuenta. Los escenarios de futuro que resultan de esta actividad conformarn los telones de fondo para la definicin de las estrategias y la puesta en marcha de programas de trabajo y lneas de accin que emprenda la entidad y sus actores, con el propsito de dar cumplimiento a su misin institucional.

La construccin de escenarios constituye una tcnica de la prospectiva o estudios de futuro, la cual es utilizada frecuentemente en el mbito de la PE en tanto permite armonizar la proyeccin de la entidad organizativa y los resultados que generar (visin), con la secuencia de las acciones estructuradas necesarias para su realizacin.

Escenarios de futuro

Son definidos como la descripcin de una situacin futura que contempla a su vez la secuencia de acciones que permiten avanzar hacia su logro; su diseo y construccin permite transitar desde una situacin actual X en el aqu y ahora hacia una situacin futura Y, deseable y posible (all y entonces), en tanto describe coherentemente el recorrido necesario para su consecucin.


Tipos de escenarios

Regularmente se hacen pronsticos o previsiones durante la planeacin o proyeccin de acciones; sin embargo, son basadas en la simple extrapolacin de las tendencias y corresponderan al futuro ms probable (escenarios tendenciales), en ellas el futuro es explorado como prolongacin del pasado y del presente, siendo entonces una continuacin ampliada de lo que ya ocurre. La nocin de futuro implcita en los escenarios tendenciales es entonces de naturaleza nica e inexorable. En contraparte, desde un pensamiento prospectivo, se plantean escenarios alternativos o contrastados, los cuales consisten en la descripcin de imgenes de futuros posibles y deseables. El aporte de la prospectiva y el mtodo de escenarios radica en que al considerar un horizonte de futuro ampliado y la capacidad de la institucin sobre la gestin misma de futuro, se abandona la nocin clsica de previsin como futuro por-venir y se asume la postura de que el futuro est por hacer. El diseo de este tipo de escenarios alternativos exige procesos participativos de reflexin y debate sobre los futuros deseables y particularmente respecto a los medios y acciones que la entidad organizativa y sus actores tendrn que instrumentar para el logro de los resultados deseados. En ese sentido el mtodo de escenarios demanda una gestin organizacional que asegure una lectura continua del entorno, identifique riesgos y oportunidades, anticipe problemas dando seguimiento y evaluando continuamente los resultados obtenidos y atienda oportunamente las dificultades presentadas, realizando as los ajustes necesarios con el propsito de cumplir la misin encomendada


Mtodo de construccin de escenarios

Su propsito es concebir y describir escenarios (denominados tambin imaginarios futuribles). Para su confeccin existen diversos mtodos; sin embargo, el procedimiento clsico comprende una serie de pasos que se enumeran a continuacin:


Tema 8. Formulacin de objetivos estratgicos

Una vez: a) definida la misin y visin, b) realizado el diagnstico en trminos del anlisis de los problemas que plantea la realidad objeto de accin de la entidad, c) considerado los grupos de inters que inciden directa e indirectamente en la naturaleza de la problemtica o situacin a resolver, as como d) haber configurado escenarios de futuro (si es el caso), es conveniente proceder con la formulacin de objetivos estratgicos. Estos objetivos dan respuesta institucional al conjunto de situaciones o contexto planteado en el ejercicio de diagnstico: la situacin o realidad tal como est actualmente y que debe atenderse mediante acciones institucionales especficas. En ese sentido, el diagnstico plantea una situacin particular que constituye los desafos o retos que se enfrentarn inicialmente a partir de la formulacin de los objetivos estratgicos, y posteriormente con las estrategias y lneas de accin especficas; que se traducirn operativamente en los diversos programas sectoriales y especiales de la APF. El objetivo estratgico de una entidad pblica, expresa el estado o situacin deseable que se espera lograr en un plazo determinado para cumplir con la tarea encomendada y asumida a su vez, en su declaracin de misin. Los objetivos establecen aquello que la entidad u organismo quiere lograr y que dar pauta a determinar posteriormente las estrategias o medios para su realizacin. Recordemos que un proceso de planeacin remite a varios niveles: estratgico, tctico y operativo; al conjunto de estos niveles se le ha denominado planeacin en cascada, en donde pueden ubicarse a su vez los objetivos de cada nivel de manera ordenada, en funcin de su importancia, desde los estratgicos situados en los niveles superiores hasta los de naturaleza ms operativa que se ubican en los inferiores. Los objetivos estratgicos presentan las siguientes caractersticas: Son objetivos de mediano y largo plazo.

Estn vinculados directamente con la misin.

Definen los resultados esperados en un periodo de tiempo determinado.

Constituyen insumos para establecer las estrategias y lneas de accin preferentes que se instrumentarn (implementacin de polticas).

La siguiente imagen representa el esquema de planeacin en cascada, en donde se aprecia el nivel que corresponde a los objetivos estratgicos, vinculados directamente a la misin y visin como ya se apunt. Conviene aclarar que por definicin cualquier objetivo expresa qu es lo que se quiere lograr; sin embargo, en el esquema presentado se jerarquizan los objetivos en cascada, en donde los que estn en los niveles inmediatamente inferiores indicarn el cmo lograr lo que propone el objetivo situado en el nivel inmediato superior. De este modo tenemos que cada objetivo constituye en s mismo un fin, pero a la vez constituye un medio, entre otros varios, para el logro de los objetivos de nivel superior. Regresaremos a este tema en la unidad dos del presente mdulo cuando se explique la alineacin de los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales de la APF.


Esquema de planeacin en cascada

Fuente: Adaptacin de Armijo, M. (2011). Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector pblico. En Serie Manuales, 69. Recuperado el 25 de junio de 2013 de http://www.eclac.cl/ilpes/publicaciones/xml/8/44008/SM_69_MA.pdf

Los objetivos estratgicos, adems de caracterizarse por los aspectos arriba mencionados, se identifican por estar expresados de manera abstracta, destacando ms la parte cualitativa del cambio que se quiere provocar o lograr, por ejemplo: Mejorar las capacidades tcnicas de los docentes del sistema educativo nacional.

Incrementar la productividad del sector agrcola a nivel nacional.

Fortalecer la competitividad nacional.

Estos objetivos adems de poder ser enunciados de forma ms agregada, es decir acotados a ciertas regiones del pas, o bien por niveles o modalidades educativas, estn planteando el qu quiere lograrse o alcanzarse ms no el cmo se lograr. Sin embargo, conviene aclarar dos puntos importantes: el primero establece que conforme bajen de nivel los objetivos se describir ese cmo (detallado por el objetivo de nivel inferior); y segundo, que an cuando estn expresados en trminos cualitativos o abstractos, deben ser susceptibles de medicin a travs de indicadores objetivamente verificables. Esta desagregacin y capacidad para que los objetivos denoten indicadores numricos se obtiene inicialmente a partir de segmentar los objetivos estratgicos que correspondern a la globalidad, sea de la nacin, sector, o entidad particular, en objetivos especficos, los cuales


expresan entonces como ya se mencion una desagregacin y particularizacin de los elementos que constituyen los de naturaleza estratgica o global. En ese sentido, se reitera aqu que los objetivos estratgicos constituyen una brjula o faro para otros con una mayor desagregacin, pues estos sern precisados con mayor detalle en la definicin de estrategias y lneas de accin que se contemplan seguir y particularmente en la instrumentacin de la polticas, es decir en la puesta en marcha de los programas y proyectos especficos tanto del sector como de la entidad misma.

Redaccin de objetivos estratgicos

Los objetivos de nivel superior o globales (nivel sectorial o institucional), presentan ciertas caractersticas para ser considerados estratgicos, en este sentido deben: Expresar claramente la accin que se quiere lograr como producto de la instrumentacin

de las polticas de desarrollo a cargo de la institucin.

Responder a un problema o aspecto especfico expresado en la misin de la entidad.

Destacar tanto el beneficio esperado como la poblacin objetivo o usuarios beneficiados a los que van dirigidas las polticas y programas de la institucin.

En el cuadro siguiente se presentan los elementos que requieren ser considerados para la construccin de un objetivo de naturaleza estratgica.

OBJETIVOS

Sintaxis para objetivos

Resultado Verbo en infinitivo Modernizar

Beneficios Y beneficiarios principales Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las unidades hospitalarias

Objetivo Idea principal

Modernizar la infraestructura y el equipamiento de las unidades hospitalarias para la atencin de las necesidades de salud de la poblacin, fortaleciendo la atencin a la ciudadana y las condiciones de trabajo de los profesionales del ramo.


Tema 9. Estrategia y lneas de accin

Estrategia

Se coment en temas precedentes que las estrategias son las acciones globales, de carcter temporal y permanente que se desarrollan para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo, es decir son los caminos, vas o enfoques posibles para el logro de los objetivos. En ese sentido, la estrategia comprende el conjunto integrado de decisiones sobre acciones a emprender y recursos a movilizar que se realizan en respuesta a una problemtica planteada; asimismo las estrategias buscan producir cambios deliberados en la realidad para cumplir con los objetivos de la entidad organizativa. Las estrategias como conjunto de acciones articuladas o directrices para la accin, movilizan entonces recursos humanos, materiales y econmicos y ponen en juego diversos medios para cumplir con los objetivos estratgicos de los cuales se derivan.

Lneas de accin

Las estrategias como directrices para la accin ayudan a elegir las actividades concretas que propone la entidad organizativa para atender y satisfacer la demanda planteada en los objetivos estratgicos. El conjunto de las acciones que se contempla realizar, los recursos susceptibles de movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que se proponen, los indicadores que cuantificarn el desempeo y determinarn el grado de avance y cumplimiento de las tareas, as como la definicin de los responsables de su puesta en marcha se le conoce como lneas o planes de accin. Por ejemplo, considerando un objetivo estratgico que apunte a simplificar trmites para la entrega de pensiones, la estrategia propuesta es impulsar el cambio tecnolgico y una capacitacin a nivel nacional para el personal que atiende el proceso de otorgamiento. Para su concrecin, se requieren varias tareas: plantear el desempeo esperado (metas), proponer cmo se medirn los resultados (indicadores), la descripcin y organizacin de un conjunto de acciones especficas para alcanzar los resultados esperados, as como los mecanismos de seguimiento y evaluacin propuestos. En el siguiente esquema se ilustra el recorrido que se ha seguido para la elaboracin de las lneas o planes de accin para el ejemplo citado.

Las lneas o planes de accin permiten cerrar la brecha entre lo que se propone alcanzar y la situacin actual. Asimismo, implica la capacidad que presenta la entidad organizativa en trminos de realizar acciones concretas; de ah que las lneas de accin sean de carcter operativo y se


desarrollen a nivel de las unidades, reas o departamentos que tienen a su cargo la generacin de servicios y productos finales orientados a suplir, atender y/o satisfacer las demandas planteadas y cumplir as su propsito u objetivo institucional. Hasta este momento se haban ilustrado aspectos de planificacin estratgica, es decir tareas de anlisis que van desde la definicin de misin hasta la configuracin de estrategias para atender problemticas particulares. En lo que resta de esta unidad se considera la fase de implementacin de la estrategia, denominada tambin planeacin operativa, la cual tiene que ver con tareas concretas como son la elaboracin de los planes de accin (descripcin de las actividades necesarias, responsables, plazos, indicadores), la instrumentacin de las polticas, y tareas de monitoreo y control. El contenido de los aspectos genricos que deben considerarse para la elaboracin de los planes de accin, se presenta en el siguiente esquema, en el que se destaca el detalle y nivel de los objetivos con los que se trabaja (ms especficos), el alcance de responsabilidad que corresponde a las unidades, departamentos o sectores especficos, un horizonte temporal a corto y mediano plazo prestando atencin al desarrollo y seguimiento de actividades concretas, la construccin de indicadores y medios de verificacin del avance de los resultados obtenidos, la determinacin de los calendarios de ejecucin, los recursos necesarios, los responsables de su realizacin e implicados.

ELEMENTOS DE LAS LNEAS DE ACCIN

Nivel de objetivos (grado de detalle)

Alcance Horizonte temporal

Metas Actividades Indicadores Implicados Calendario de

ejecucin

Qu recursos se necesitan y cunto cuestan?

Documento generado

Objetivos especficos

reas Unidades

Departamentos Corto plazo

Tipo particular de objetivos:

Son los resultados esperados,

dimensionados en tiempo y espacio,

definidos en unidades de

medida

Qu haremos

para llegar?

Cmo sabremos

si lo hemos logrado?

Quin har el trabajo?

Asignacin de

responsabilidades de unidades operativas

Cundo lo haremos? Presupuesto

Planes operativos

Fuente: Adaptacin de Cmara, L.(2005). Planificacin Estratgica. Gua para entidades sin nimo de lucro que presentan servicios de insercin sociolaboral. P. 67. Madrid: CIDEAL.

El desarrollo de estos planes en el mbito de las instituciones pblicas est determinado por las metodologas y los procesos que obedecen a reglamentaciones de las entidades reguladoras de la planeacin y el presupuesto, en este caso particular corresponden a los lineamientos que emite la SHCP.


Tema 10. Implementacin de polticas

La implementacin de las polticas en el marco de la PE, aplicada a las acciones de gobierno, constituye la puesta en marcha de las estrategias mediante la operacin de las lneas o planes de accin encaminados a dar solucin, atender y/o satisfacer las demandas planteadas en el diagnstico del sector y plasmadas en los propsitos consignados en los objetivos estratgicos. La elaboracin de un plan estratgico como documento, no cuenta con vida propia por ms bien formulado que se haya realizado y por las soluciones innovadoras que proponga. En ese sentido su existencia por s misma no asegura ni el ejercicio de la planeacin ni la promocin del desarrollo. Aspecto esencial de un proceso de planeacin es la instrumentacin, el seguimiento y la evaluacin de sus acciones.

Cabe advertir que ni los cambios y transformaciones organizacionales y mucho menos aquellos aspectos que inciden en la dinmica social pueden hacerse de golpe; por lo que la articulacin de las estrategias se desarrolla en torno a proyectos de cambio bien acotados y encadenados en una secuencia lgica de intervencin. Bajo esta premisa es factible entonces lograr transformaciones concretas y mejoras tangibles en un corto plazo y percibidas por la poblacin directamente implicada. El manejo secuencial y gradual de las acciones desarrolladas permite no perder el control de las intervenciones puestas en operacin, asimismo reduce riesgos de posibles fracasos al posibilitar la correccin de errores o proponer ajustes que atiendan las omisiones o faltas cometidas. Finalmente, la implementacin de las polticas mediante la ejecucin de los programas y lneas de accin de un plan estratgico exige como ya se apunt, la realizacin de dos tareas:

La implementacin consiste entonces en poner en operacin las lneas de accin contenidas en el plan; es decir, la movilizacin de recursos y desarrollo de acciones para transformar la realidad.


Tema 11. Monitoreo y control (seguimiento)

Como se describi en su momento al exponer sus etapas, el proceso de planeacin incorpora tareas continuas de control y seguimiento de la ejecucin de los proyectos contenidos en el programa o plan segn corresponda, con el fin de detectar desviaciones con relacin a lo planeado y realizar consecuentemente las modificaciones y correcciones oportunas. Se apunt tambin que a partir de la evaluacin del logro o no de los resultados y de los objetivos propuestos, es factible obtener conclusiones y recomendaciones que se incorporan al nuevo ciclo de planeacin en un enfoque de mejora continua del proceso mismo. Los conceptos de seguimiento (o monitoreo) y evaluacin, comparten ambos una funcin de control; la diferencia fundamental radica en que el seguimiento enfoca su atencin a los aspectos ms operativos (actividades, recursos, plazos, costos, y los resultados ms inmediatos en forma de productos o servicios), mientras que la evaluacin se ocupa preferentemente de la esfera de la consecucin o no de los objetivos ms amplios, aqullos de carcter estratgico (resultados). En mdulos posteriores de este diplomado, se abordarn con detalle ambos procesos.

En ese sentido, un plan estratgico debe incorporar en su diseo: cmo se prev desarrollar el seguimiento y evaluar los resultados que se obtienen mediante la ejecucin de los programas y proyectos que lo integran; para lo cual necesita contar con un sistema de informacin apropiado, as como con un conjunto de indicadores bsicos. Un sistema de informacin constituye un conjunto de medios o fuentes de verificacin que en forma de registros, memorias, directorios, bases de datos, o de la realizacin de mediciones directas con la poblacin objetivo (encuestas, entrevistas), valide tanto la realizacin de las acciones como el avance en el cumplimiento de los objetivos trazados y el logro de las metas propuestas.


En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones cualitativas de lo que se quiere lograr en un determinado mbito, por ejemplo: eliminar la pobreza extrema. En ese contexto, los indicadores son las variables que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos y van a traducir los objetivos y resultados del plan a trminos medibles; expresando el nivel de logro en su consecucin e intentando responder a la pregunta de si se est produciendo un avance y en qu medida, comparando los resultados reales con los previstos y proporcionando as una base para la toma de decisiones. Considerando el ejemplo de atencin a la pobreza extrema, el avance en su erradicacin podra medirse a travs de un indicador como el nmero de personas con necesidades bsicas insatisfechas; su disminucin como producto de la intervencin realizada indicara precisamente la consecucin del objetivo.

En ese orden de ideas, los indicadores son unidades de medida que permiten el seguimiento y la evaluacin peridica de las variables clave de un proceso, son medidas que describen cuan bien se estn desarrollando los objetivos de un programa, un proyecto y/o la gestin de una institucin

Mdulo 3 Unidad 1 Referencias Tema 1 | 51

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Mintzberg, H. (1997). Las cinco P de la estrategia (pp. 15-22) y Estructura, fuerzas y formas de las organizaciones eficaces (pp. 159-176). En: H. Mintzberg, J. B. Quinn & J. Voyer (Eds.), El proceso Estratgico. Conceptos, contextos y casos. Mxico: Prentice-Hall Hispanoamericana.

Rouleau, L. y Sguin, F. (1995). Strategy and Organization Theories: Common Forms of Discourse. In Journal of Management Studies, 32(1), 101-117.

Mdulo 3 Unidad 1 Referencias Tema 1 | 52

Sitios electrnicos

Cmara de Diputados. (2013). Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Recuperado el 27 de junio de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum.htm

Cmara de Diputados. (2013). Reformas Constitucionales y Legales Aprobadas por Legislatura. Recuperado el 8 de mayo de 2013 de http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/legis.htm

CONEVAL. (2012). Paquete informativo presupuestario. Recuperado el 8 de mayo de 2013 de http://www.coneval.gob.mx/Evaluacion/Paginas/PaqueteInformativoPresupuestario.aspx

SHCP. (2011). Transparencia presupuestaria. Observatorio del gasto. Recuperado el 8 de mayo de 2013 de http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/index.jsp

Unidad 2 Plan Nacional de Desarrollo

2013-2018

Mdulo 3 Unidad 2 | 54

Mdulo 3 Unidad 2 Introduccin | 55

Objetivo

Al trmino de la unidad, el participante conocer la estructura, organizacin y propsitos generales del Plan Nacional de Desarrollo para la administracin 2013-2018, en el marco de la elaboracin, ejecucin y seguimiento de los programas de accin especficos de las entidades y dependencias de la federacin, de los estados y de los municipios; como base de referencia obligada, para la accin particular de su rea de injerencia.


Introduccin

En la segunda unidad de este mdulo se revisa la estructura del Plan Nacional de Desarrollo (PND): su objetivo general, el diagnstico realizado, las metas nacionales, y estrategias transversales que propone; los objetivos de cada meta, as como las estrategias y lneas de accin trazadas. El punto de partida para su estructuracin son un conjunto de temas que abordan la realidad del pas y que constituyen desafos institucionales, sociales, educativos, econmicos y polticos que requieren atenderse: fortaleza institucional, desarrollo social, capital humano, igualdad de oportunidades y proyeccin internacional. La estructura y contenido del PND: las metas, objetivos, estrategias y lneas de accin que propone, son el insumo fundamental para la elaboracin, contenido y orientacin tanto de los programas sectoriales como de los que realicen las entidades y dependencias en el marco de su tarea principal, en cualesquiera de los distintos ordenes de gobierno: el nivel federal, estatal y municipal. Para la conformacin del PND 2013-2018, se llevaron a cabo una serie de tareas, en las que la participacin sin precedentes de la sociedad, fue punto medular; entre el 28 de febrero y el 9 de mayo de 2013, se realiz una encuesta ciudadana por Internet que permiti conocer las grandes preocupaciones de la ciudadana, y perfilar el contenido de las Metas Nacionales; la recepcin de propuestas ciudadanas en ventanillas fsicas y electrnicas, aportaciones que sirvieron para delinear enfoques y objetivos; 397 acciones de consulta a travs de 5 Foros Nacionales, 7 Foros Especiales, 32 Foros Estatales, 231 paneles de discusin y 122 Mesas Sectoriales donde se discutieron una amplia gama de temas de relevancia nacional. El resultado de todo este esfuerzo, fue la consecucin de un documento de planeacin, basado en el trabajo democrtico de gobierno y sociedad.


Temas

Tema 1. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

Tema 2. El desarrollo nacional; compromiso de todos los mexicanos: Objetivo, Metas Nacionales y estrategias transversales del PND

Tema 3. Diagnstico: Barreras que limitan el desarrollo

Tema 4. Objetivos, estrategias y lneas de accin para alcanzar las metas nacionales

Tema 5. Indicadores

Tema 6. Programas


Tema 1. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

En la unidad anterior, se expuso que la planeacin debe entenderse como un proceso organizativo que se realiza para disear elaborar y articular las acciones y recursos necesarios para la operacin de planes y propuestas de trabajo especficas, que conduzcan a la obtencin de resultados particulares en un periodo de tiempo determinado. Bajo esa premisa, la elaboracin y publicacin del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, se concibe como un ejercicio participativo entre sociedad y gobierno que plantea un conjunto de propuestas y lneas de accin para llevar a Mxico a su mximo potencial. El proceso de planeacin y la elaboracin de un Plan de Desarrollo est considerado en el artculo 26 de la Constitucin Poltica de los Estado Unidos Mexicanos, que a la letra dice:


De la cita anterior se establece que en el marco de la conduccin del gobierno de la nacin, se contar con un Plan Nacional de Desarrollo, al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la APF y sienta las bases para la elaboracin de los planes y programas de los otros rdenes de gobierno.

Qu es un Plan de Desarrollo?

De manera anloga a las diferentes acepciones que puede tener la planeacin (como cuerpo de conocimientos, como proceso y como herramienta), el plan de desarrollo puede entenderse en dos vertientes, de este modo tenemos la concepcin de plan como:

1) Un conjunto de decisiones, coherentes e interrelacionadas que se toman para influir e intervenir en la marcha de eventos (econmicos, sociales, educativos), que en este caso afectan el desarrollo del pas y que son objeto de anlisis y propuestas de accin especficas para producir resultados deseables; y

2) El documento mismo (PND 2013-2018), que a manera de hoja de ruta sirve de referencia y de gua para la accin en tanto plantea el trayecto o camino a seguir por las instituciones y sus actores.

En cuanto a la primera connotacin, el plan se entiende como un conjunto de decisiones sobre la ruta a seguir, los temas que se requieren abordar y los problemas a resolver: el estado de la situacin que se quiere subsanar y la relevancia que tiene para la sociedad e interesados el logro de la situacin o lugar que se quiere alcanzar con el camino o trayecto adoptado. En ese sentido, un plan hace referencia a las decisiones, las prioridades, las acciones especficas y el conjunto de medios y recursos que se van a utilizar (asignacin de responsables y recursos), para alcanzar los objetivos y las metas propuestas.

En lo que respecta al plan como documento (PND 2013-2018), este constituye el marco de referencia para ubicar el sustento de las acciones, es decir no solo describe las estrategias que se instrumentarn, sino que tambin hace referencia a la situacin o punto de partida de las decisiones que se adoptarn en materia de gobierno o conduccin del pas. El plan debe apreciarse como el documento que sirve de gua para la accin, proporciona esa hoja de ruta o mapa que permitir intervenir sobre la realidad; en el caso que nos ocupa (PND 2013-2018),

El plan traza el curso deseable del desarrollo que explcitamente se adopta: creacin de nuevos servicios, atencin integral a determinados sectores, promocin de ciertos recursos, fortalecimiento de ciertas reas y sectores e impulso a nuevas prcticas, entre otras acciones. En sntesis el plan es el resultado de la puesta en marcha de un proceso de planeacin.


establece y analiza cinco temas fundamentales para el desarrollo del pas: fortaleza institucional, desarrollo social, capital humano, igualdad de oportunidades y proyeccin internacional. En ese sentido, el plan es la palabra empeada para el logro de objetivos socialmente valiosos para el avance del pas, asimismo constituye el parmetro o punto de referencia para dar seguimiento, contrastar y en todo caso evaluar las acciones realizadas con respecto a lo planeado inicialmente; de ah que esta propuesta de mapa o ruta que se plantea seguir constituye a la vez un referente para medir el desempeo y resultado de las acciones instrumentadas (ver http://pnd.gob.mx/). En el esquema que se presenta a continuacin se plasman la estructura y principales componentes del PND. Enseguida se expone cada uno de ellos en tanto constituyen el punto de partida para orientar las acciones de gobierno en sus diferentes ordenes: el federal, el estatal y el municipal.

Esquema Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018

Fuente: Presidencia de la Repblica. (2013). Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Recuperado el 22 de junio de http://pnd.gob.mx/


Tema 2. El desarrollo nacional; compromiso de todos los mexicanos: Objetivo, Metas Nacionales y Estrategias Transversales del PND

El documento del PND est integrado por cinco Metas Nacionales y tres Estrategias Transversales estrechamente relacionadas sobre los cuales est basada la estrategia integral que propone, cuyo objetivo central es llevar a Mxico a su mximo potencial. Los temas que se abordan en cada una de las Metas Nacionales constituyen asuntos de inters pblico: fortaleza de las instituciones nacionales, estado del desarrollo social, formacin del capital humano, igualdad de oportunidades para los ciudadanos y proyeccin internacional de Mxico; todos ellos asuntos relacionados con el quehacer de la poblacin y de sus instituciones, por ende relevantes para el desarrollo del pas. En ese contexto la presente administracin desplegar acciones particulares (acciones de gobierno) en dichos rubros, con lo que se busca dar solucin a las demandas y desafos que cada uno de ellos plantea a la sociedad mexicana.

Los asuntos de poltica pblica delineados en el PND son aquellos relacionados con los siguientes temas: La fortaleza de las instituciones.

El desarrollo social de la poblacin mexicana.

El capital humano.

La igualdad de oportunidades.

La proyeccin internacional del pas.

La Constitucin as como la Ley de Planeacin establecen que le corresponde al Estado la rectora del desarrollo nacional, para garantizar que ste sea integral y sustentable, para fortalecer la soberana de la nacin y su rgimen democrtico, y para que mediante el fomento del crecimiento econmico y el empleo, mejore la equidad social y el bienestar de las familias mexicanas (PND 2013-2018, p. 13).


El desarrollo nacional

El PND incluye un enfoque de largo plazo, en donde establece la visin del pas hacia el ao 2018, esta imagen-objetivo busca ser la gua de accin conjunta de todos los mexicanos, para alcanzar el mximo potencial. El desarrollo nacional da cuenta del cmo quiere ser visto o percibido el pas en el futuro, y particularmente de los cambios que se pretenden lograr en la poblacin con sus acciones as como el tipo de bienes y servicios que se generarn, (PND 2013-2018, p.13).

... la tarea del desarrollo y del crecimiento corresponde a todos los actores, todos los sectores y todas las personas del pas. El desarrollo no es deber de un solo actor, ni siquiera de uno tan central como lo es el Estado. El crecimiento y el desarrollo surgen de abajo hacia arriba, cuando cada persona, cada empresa y cada actor de nuestra sociedad son capaces de lograr su mayor contribucin. As, el Plan expone la ruta que el Gobierno de la Repblica se ha trazado para contribuir, de manera ms eficaz, a que todos juntos podamos lograr que Mxico alcance su mximo potencial.

Metas Nacionales

Para hacer realidad el desarrollo del pas y atender las prioridades nacionales, el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, propone cumplir cinco metas nacionales y tres estrategias transversales, se enlistan a continuacin las cinco Metas Nacionales y el propsito central de cada una de ellas:

1) Un Mxico en Paz que garantice el avance de la democracia, la gobernabilidad y la seguridad de su poblacin. Esta meta busca fortalecer las instituciones mediante el dilogo y la construccin de acuerdos con actores polticos y sociales, la formacin de ciudadana y corresponsabilidad social, el respeto y la proteccin de los derechos humanos, la erradicacin de la violencia de gnero, el combate a la corrupcin y el fomento de una

Objetivo general del PND

Es llevar a Mxico a su mximo potencial en un sentido amplio. Adems del crecimiento econmico o el ingreso, factores como el desarrollo humano, la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la proteccin de los recursos naturales, la salud, educacin, participacin poltica y seguridad, forman parte integral de la visin que se tiene para alcanzar dicho potencial, (PND 2013-2018, p.20).


mayor rendicin de cuentas, todo ello orientado a la consolidacin de una democracia plena (PND 2013-2018, p.21).

2) Un Mxico Incluyente para garantizar el ejercicio efectivo de los derechos sociales de todos los m