LA DEUDA DE I,A ONUCON LA SOCIED.AD DE NACIONES

AL,AN MORIEN JAMES*

Sl est prestando mucha atencin en 1995, como es debido, al quin-lrragsimo aniversario de las Naciones Unidas. Pero tambil prrede ha-lrlarse de otro significativo aniversaio de igual importancia

-e inclusotuiz mayor-- que se celebra este mismo ao, el de la Sociedad de Nacio-ncs, cuyo nacirniento tuvo lugar el 10 de enero de 1920. Se tiende a darlx)ca importancia al septuagsimo quinto aniversario de esa Sociedad.A rnenudo se le considera como un problema aparentemente insolublerala salir del cual hubo que dar marcha atrs y comenzar de nueva cuen-ta con mejor organizacin. Sin embargo, buena parte de los logros de laoNU evidentemente se construyeron sobre los cimientos que estblecila Sociedad. La difereniia entre una y otra de estas organizaciones mun-cliales es ms bien cuestin de cantidad que de calidad. Ms an, fue laSociedad la que seal la diferenciacin entre las relaciones esencial-rnente bilateales e interestatales de grupos pequeos, que haban duradocuatro siglos por lo menos, y las relaciones que se sostienen en presen-cia de una organizacin poltica central que sera difcil pasar totalmen-te por alto. La estructura subyacente de la sociedad internacional nocambi en 1920, y tampoco despus. Pero desde entonces, las organiza-ciones internacionales han introducido algunas reforrnas de gran alcan-ce en los principios y procesos entre los Estados, que a veces han tenidouna considerable repercusin en la sustancia misma de las relaciones in-ternacionales.

Por supuesto, no fue un desenvolvimiento abrupto y sbito. Tardalgn tiempo que los Estados adaptaran sus puntos de vista y sus polti-cas a los nuevos acuedos. Aun as, a este respecto, la Sociedad tuvo sinduda un efecto considerable, pues aunque su vida fue relativamentebreve, no se abandon la idea que ella encarnaba. Por ello, uno de los

* Profesor e investigador de relaciones intemacionales en la Universidad Keele, delReino Unido. Entre sus publicaciones se incluyen: Sovereign Statehoo|. The Bass ofInteftntional Sociey (Londres, Allen and Unwin, 1986)i Peacekeeping n lfltemationalPoliics (Londres, Macmillan, en asociacin con el ltemational Instilufe for StategicStudies, 1990), y e coedicin con Roben H. Jackson, States in a Changing World. AContempoliry Analysis (Oxford, Clareudon Press, 1993). En la actualidad est preparandoun texto sobre Bnrir atd the Congo Criss, 1960- 193.

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I t1s trir'tlt r'.ri!rccsos lllhs n(,lillll('s (lcl silll{) XI l)u(.(l{. r,(.r',r' (. r,l 1r,,, 1r,,,t,, (ltt. (.ttras an conlinLLabr ll sclun(lu (irrt.r Mrrrrrlirrl ! rrr lro:urt(.s (lr. (llt(.pudiera preverse su resultrclo, Ios clirkrruiilicos tlt.tlir rr,,rr lrt.llo licrn-po a debatir sobre la forma que adoptara cl or-garrisrrro (llrc cnll)lazar-ra la Sociedad. Esto sucedi, debe insistirse, cn cl c

A'lJN l l \ ltls Irltat( r,sporativa, pues todas sus disposiciones plr cl mutlcnt)tir t() (l(, lt l)ilzdependen ntegramente de las decisiones rlel Consejo clc Scgrrlitlatl. lJnotras palabras, la oNu deba ser actor unificado, en vez de actor qucoperara a trrvs de la buena fe de los Estados miembros. Ahora bien,para que el actor pueda actuar, los Estados miembros deben concederla autorizacin necesaria. En el contexto de las decisiones adoptadas pormayora, el problema con este tipo de arreglo es que cualquier miembropuede impedir que la columna se ponga en movimiento, Para evitar queesto suceda, la olu abandon el principio relativo a la mayora, y adop-l un voto mayoritario de otro tipo. Esto significaba que el Consejo deSeguridad ya no estara maniatado por un solo voto negativo, y nisiquiera por varios de esos votos. No obstante, haba un "pero" muy se-rio: se conserv el principio de unanimidad entre los cinco miembrospennanentes del Consejo. O sea que a cada uno de ellos se le otorg elveto. Consjguientemente, siempre exista la posibilidad de que cual-quiera de los cinco miembros impidiera que el Consejo de Seguridadentrara en accin, al menos en situaciones que constituan una alnena-za para la paz.

Las frustrantes posibilidades de esta estructur-a fueron sometidas a unescrutinio crtico en vsperas del nacimiento de la ou. Sin duda, haynucho que decir en favor de la base cooperativa de la Sociedad. Pero,por otra parte, esta base abra la puerta

-eso era precisamente lo que

se buscaba- para que la rnayora de Ios miembros erigiera una es-tructura organizativa legitimadora que hiciera frente a la minora demiembros cuya conducta era censurable. Al desarrollarse la situacininternacional a panir de 1945, ese tipo de oporlunidades bien pudo darpor resultado el desplome de la oNu como asociacin con pretensionesuniversalistas. Al aparecer un abismo ideolgico entre las dos supetpo-tencias mundiales, cada una de ellas vio en la otra una gran amerLaza-contra la paz. Como se sabe, una de esas potencias domin a la oNUdurante sus primeros 15 aos. Si la Organizacin hubiera sido tan flexi-bie como desearon sus fi-rndadores que lo fuese la Sociedad, no sera unaquimera suponer que ia Unin Sovitica se habr visto obligada por laemprendedora mayora a abandonar la naciente organizacin. En vez deello, la URSS pudo protegerse recuriendo al veto. Por consiguiente, den-tro de las circunstancias de aquella poca, el carcter constitucional deia oNu proporcion Ia base posible de su superwivencia.

Falta por considerar un punto impoftante: el esquema de la oNu noestaba, ni con rnucho, tan lejos del de la Sociedad como podra supo-nerse si slo se consuita el Pacto. Con el fin de asegurar que todos losmiembros de Ia Sociedad marcharan al unsono cuando les correspon-da actuar en pro de la paz se acord, en los primeros das de la Socie-

I A t)ti|rA t)t, A ()NtJ1r)N I A Sr)( rt)At) Ilt; NA( I()NtiStLrrl, crrc cl C(,nsc() clclirr contrrrlr la aplicaci

,l il At'tJN ls lllsllll llrLa Cata de las N.tciottcs IJlrirlls irrurlxrro (.stt\ 1lt(.stion(.s crrrrlr

cleclar inadr'risiltlc la guclla o lar an)('tirzr c()ntr.r "ll irrtcgr.iclad lcr.r,ito-rial o la indcpendencia poltica dc crurltriu. [.)strr

l''tr t\l'lrN I | ,lll,'t()t1t( (',(ll|- r) Ilsrllit(l{) lr'st ltllr'l) r.ll I|(.IIl /.II:,(.(I(.(.,.I t!r. rr't.1, l),ti( tlitttcltc si, c()rtt() l rlcnu(l() llir ucrllitlo (.n l;r sr'liul(l.t ,.rrlr.rlr.l siilo, ltrdistuta cn cuesti(in tienc asl)ccL()s inlclrrrs. C()nl() tr.\l)t(.slit ll tt ilAt-csin territorial obvia, en relidad se ltqucr-ir unl t.csl)ucstl p()dcr()st.Pero puede ocurrir que la Carta exagcle la utilidad dc las sarreiones ar:madas y la frecuencia con que se requerirn, as como la probabilidad deque sen aplicadas. Por ejemplo no han sido muy comunes en este lti-mo lustrr., pese a un grado notable de unidad entre las grandes poten-cias y una abundancia de conflictos armados.

A la luz de estos comentarios, ias normas de la Sociedad con respectoa sanciones coercitivas empiezan a aparecer menos dignas de desprecio.Ms an, el nfasis del Pacto en la presin econmica corno medidadisciplinaria ha corrido parejo a la prctica del Consejo de Seguridaddesde el fin de la Guera Fra; desde entonces ha habido cerca de mediadocena de ocasiorres en que ha impuesto sanciones econmicas obligato-rias contra Estados o facciones que infringen el orden inter-nacional. Ialvez el enfoque de la Sociedad respecto a de los castigos luese ns sen-sato de lo qne en general se ha supuesto. Indiscutiblemente la Sociedad--s decir, los miembros de la Sociedad se qued muy corta cuandolleg el momento de utilizarlos, y eso se debi, en rnuy pequea parte, ainadecuaciones cie la maquinaria del organismo. La obstruccin se en-contr sobre todo en las polticas y percepciones nacionales. pero encuanto al apofe de la piedra fundamental para irnponer la paz, ta| vezla Sociedad tuviera algo conliable que oftecer, sobre lo cual slo recien-temente se ha comenzado a edificar.

En trminos ms generales, deber observarse que la institucin deun sistema potencialmente universal para imponer sanciones a los Es-tados que violen sus promesas de zanjar por la paz sus disputas, o quede alguna otra manera recurran a la guerra fue un enorn'ie avance en Iahistoria de la sociedad internacional. Tal fue un completo rolr)pimientocon el pasado. A este respecto, por tanto, la Sociedad fue sin duda unapionera. La oNU sigui una direccin ya establecida.

SoLUcrN pAcfFrcA

En lo tocante al sistema real para solucin de disputas, tambin se da elcaso de que la oNU sigui, en trminos generales, los pasos de la So-ciedad de Naciones. La pertenencia a Ia Sociedad inclua el compromisode someter cualquier disputa que probablemente produjera una npturaal arbitraje o la solucin jurdica, o la investigacin del Consejo, y a ellosegua una declaracin detaliada sobre crno deba proceder el Consejo

I A l)lllll)^ lrll lA ( )Nll( ( )N l.A S( )( lj:)Al, I)lr N^( l( )Nlr:j ll,,rr sr lrlxrr'(:r ticulo 15). til Pacto tanrbin estableca que era "dert'cho;r tlnlo rtnrist()so" de cualquicr miembro llamar la atencin de la Socie-rlarl hacia cualquier situzrcin intemacional perturbadora (artculo 11.2).l,a Crrta cubre casi el mismo terreno salvo que, por una parte, estableceel punto de que los Estados deben buscar antes una solucin por losrrrtodos tradicionales, como negociacin, mediacin, etc. (artculo 33);v por la otra, no especica cmo proceder exactamente el Consejo deScguridad. En varios de los artculos que tratan de soluciones pacficas,l,r Carta otorga tambin a la oNu un derecho de intervencin unilateralnrs enrgico del que disfmtara su predecesora. Pero ambos documen-Los tienen r-lna orientacin que en gran parte es idntica.

Los recursos prra ayuda de una tercera parte en Ia solucin de dispu-t:rs i-ienen ya un largo historial. Pero antes del siglo xx coresponda porcntero a las partes directamente interesadas la decisin de utilizarlos ono. De manera corespondiente, cualquier Estado que se proponga comotercera parte no slo se ver en peligro de ser rechazado, sino inclusoser acusado de comportafse en forma hostil. Lo que ha presenciado elltimo siglo es una alteracin considerable de este esquema tradicionalcn dos aspectos. En primer lugar, se ha luelto aceptable la interwencinde terceras pafies; y en segundo, se ha instituido un sistema para asegu-rar que siempre pueda coutarse con tal intervencin y que en realidadse propondr si las partes mostraran alguna renuencia a emplearla. (Enla seccin anterior se ha analizado una tercera innovacin, que esta-bleca sanciones en caso de que estallara un conf'licto armado debido aque las partes no hicieran caso del sistema.)

En relacin con el segundo de estos avances la Socieciad abrid nucvoscaminos. EI pi imero ya estaba cubierto por una convencin que surgide la (llamada) primera Conf'erencia de Paz de La Haya, celebrada en1899. Por tanto, la Sociedad debe recibir parte dei honor de habel alte-rado el marco internacional para la solucin pacfica de disputas. LasConferencias de La Haya (la segunda se celebr en 1907) tambin hi-cieron surgir el recurso de la investigacin independiente, del que mu-cho dependieron los acuerdos de la Sociedad. Pero queda en pie el hechode que la Sociedad fue la prirnera en dar a las relaciones internacionalesun sistema de tcnicas de solucin pacfica, el cual alcanz obligato-riedad.

Tambin debe mencionarse que la Sociedad fue Ia responsable delestablecimiento de un tribunal internacional perrnanente

-la ConePermanente de Justicia Internacional- al cual los EsLados podran lle-var todas las disputas que desearan. La primera Conferencia de Paz deLa Haya haba establecido la Corte Permanente de Arbitraje; pero dista-ba bastante de lo que sugiere su nombre, pues era un marco pern.ia-

,j., A|,UN I t. lst(itat( ()slcntr l)iu lI l ilrrrult's //o. (illeils r Ir Sor,it'rltl, r,r. ,lro ;rl rlrrrlr rrltlibtrnal aprrrriacl(), altn culnclo catccicta dc un sistt.rrrr l1.l(.rirl (lc ju-risdiccin obligatorir. Al establecerse la otu, este ot.gulist)t() lirc intro-ducido en la nueva estructura organizativa, virtualmcnte con slo uncambio de nombre.

Es probable que los procedimientos forrnales para poner fin a las dispu-tas mediante la participacin de terceras parles florezcan slo en unmarco relativamente estable y armonioso. Esto explica en gran partepor qu la Sociedad se anot ciertos xitos en este mbito durante eldecenio de 1920, de los cuales son ejemplos notables los altercados porlas islas Aiand y la frontera greco-blgara. Durante los aos treinta el am-biente se deterior, y con l las perspectivas de toda resolucin pacifica.Durante los primeros 40 aos de vida de la oNU, la Guerra Fra hizo quela idea de que terceros Estados desempearan una funcin poltica im-parcial perdiera virtualmente toda pertinencia. Tampoco se puede su-poner que el fin de ese conflicto vaya a tener un impacto plenamente co-rrespondiente sobre el uso de los procedimientos de terceras partes pararesolver problemas bilaterales, dada la inseguridad psicolgica y polti-ca de tantos Estados del mundo. La solucin pacfica exige cierta madu-rez y estabilidad interna por parte de los antagonistas.

Sin embargo, no slo mediante disposiciones formales de una organi-zacin se puede canalizar la idea de participacin e influencia de unatercera parte. Y en otras direcciones, esa idea est sana y salva. Aunqueindirecta, refleja la gran influencia durante nuestro siglo de un aspectoclave del principio de solucin pacfica, el cual fue introducido en elmundo por la Sociedad de Naciones.

EL DESARME

Un extenso artculo (8) del Pacto de la Sociedad se dedic a la necesidadde la "reduccin de armamentos nacionales a un mnimo compatiblecon la seguddad nacional", y tambin se refiri a las "graves objeciones"a la fabricacin privada de annamentos. (Otro ar1culo hablaba som-bramente del trfico de armamentos.) En este aspecto general, la So-ciedad no fue innovadora, pues el control de armas haba sido uno delos primeros objetivos de la Primera Conferencia de Paz de La Haya. Sinembargo, el tiempo consagrado a este problema por Ia Sociedad duran-te el siguiente decenio, poco ms o menos, constituy un punto decisivoen la historia de las relaciones internacionales, aunqe no fuese muydistinguido ni muy notorio. Estos esfuerzos culminaron en una Confe-rencia Mundial por el Desanne, que se inaugur en 1932 y se prolong

lA )1lll)A l,lr l.A oNll( ()N l.^ S()( llil)^l) I)li N^( lONlr:i \lrlur'urlc rl(s iln()s sirr rrirrgr-r \it(). Prccisrmcnte por entonces sc cstrbarlt tcliolirrrdo l atm

T', 1 r\l'llNII', lll',lrrlllr rr',ll:lslr li es rlc lclrrtr

',1, At.trN ,, t.,trrt.tr rr"r' ( ; r r I r ( ( r r r ; r I : r .lttttlo trlt ('sl(' liln) tI llxrr, l.r :'r,, r,,1.,,1 l,,rrl rrt,, l.rr orpanizirci()r)L:s itttxililr|cs clrrc sc ('rclr girl)rt (l( r5rlll,, , ,nr,,,'urrrrrl(.rcioncs v tr'hnsito, sr[Lbriclrd y co()pcnlci(itl inl(l('( lr.'l l'r,r l.rrl(), :rttn-que la cantidad de lo que hr hecho la rtrutl (rzrla Irtt rr, n. i,,trrt lr llxr'de muchas agencias especializadas, constitucionalnrcnl c sr'rllrrclus) dcjaatrs a la Sociedad, no es que estas cuestiones se clcsciliclar-rn antesde 1945. Tambin en este caso, la oNU ha edificado sobre fundamentosya firmes.

LA JURISDICCIN NACIONAL

Sin embargo, un campo de actividad en que la oNU ha dejado su huellaexclusiva concierne a los avances logrados en el mbito de la jurisdic-cin interna de sus miembros. El punto hasta el cual un Estado puedeejercer jurisdiccin exclusiva con respecto a lo que ocurre dentro de sudominio territorial nunca ha sido algo fijo y absoluto, sino que es unreflejo del grado en que el derecho internacional se aplica a cuestionesinternas. Tradicionalmente, las obligaciones jurdicas internacionalesde esa ndole eran aquellas y slo aquellas que haban sido aceptadas enforma explcita por el Estado en cuestin. De este modo, la Sociedadpoda interesarse por la posicin de una minora slo si el Estado den-tro del cual se hallaba situada esa minora haba firrnado un tratado alrespecto, y el grado de inters que la Sociedad poda tomar estaba de-marcado dc manera muy precisa por las condiciones del tratado. Demanera similar, la Sociedad slo poda preocuparse por lo que ocuradentro de un territorio con mandato porque haba instrumentos jurdi-cos intemacionales que precisaban las obligaciones del Estado ante laSociedad. En todo lo dems, las cortinas se corran ante el exterior y,por consiguiente, eran asunto privado del Estado. sta fue la posicingeneralmente aceptada en la poca de la Sociedad, y fue escmpulosa-mente respetada por ese organismo.

La o,u ha sido infinitamente menos respetuosa del statu quo j]urd,tco.Ciertas muestras de este enfoque nos las ofrece la Carta, la cual dice quela Organizacin debe promover "el respeto universal a los derechoshumanos y a las libertades fundamentales" (artculo 55), y dedic todoun captulo (xI) a una "declaracin relativa a territorios no autnomos".Pero por entonces no se supuso que estas clusulas tuviesen un signifi-cado jurdico, sino tan slo declaratorio, ni que pudiesen ulilizarse parasocavar la posicin jurdica que hasta entonces haba sido la ortodoxa.Sin embargo, acontecimientos ulteriores dieron buen apoyo a Ia teorade que una punta sumamente pequea podra bastar para la insercin deuna cua consiclerable.

I lA l)l l/l)A l)lrr\ l,Nlri (,N l/\ ij()( ll l)Al) l)1. N^( l()Nlls ,/l)t cstt rrrrrlo, tlsi clt'sclc srrs rrirrtirios, lu tlt.ttl cnrpez r sonclear-ia

, rrrIr'r'irirr clc los asrurtos coloniales, y grzrdualrnente fue extendiendotl :1rrbilo tle srrs investigaciones y comentarios. Las quejas jurdicaslcsrrltuol intilcs. La condena directa del colonialismo surgi desde1960, y dcsde entonces, para las potencias coloniales, no dej de avanzar.l.a scsin inicial de la Asamblea General decidi estudiar el trato dado ainnigrantes de la India en Sudfrica, habiendo rechazado una sugeren-cia de quc la Corte Internacional diera su opinin al respecto. Desde ahsrilo hr.rbo que dar un pequeo paso para llegar a la discusin y la con-dena general de la poltica racial de Sudfrica. Recientemente la oNU,de muy diversas maneras, ha mostrado un inters cada vez mayor porlas cuestiones de derechos humrnc.s.

Es claro que los Estados ya no pueden basarse en la pretensin deuna jurisdiccin nacional para rechazar los comentarios sobre lo queocurre tras sus muros. Desde luego, en cicrto sentido, slo a ellos mis-mos pucden culpar por esto, pues es la ou la qlue de lcto ha organiza-do esta gradual desaparicin de sus competcncias exclusivas, y la otlucs sinnimo de la colectividad de los Estados. Pero las cosas no son tansencillas, y la existencia de un foro y la dinmica organizativa consi-glriente establecen una diferencia independiente en el escenario general.Sea como fuere, la posicin con respecto a la jurisdiccin nacional hasuft-ido un cambio, y aqu la Sociedad no puede arrogarse ningn crdi-to. Sin embargo, "crclito" no es algo que alguien pudiera reclamar a esterespecto, pues lo que ha ocurrido debe estar haciendo que la gran ma-yora de los paftidarios y paladines de la Sociedad se den vuelta en sustlrmbas-

LA DIPLoMACIA PARLAMENTARIA

El ataque a ciertos aspectos del principio de jurisdiccin nacional hasido dirigido en gran parte en la Asamblea General de la oNU, que serene anualmente durante un periodo de cerca de tres meses, y en otrasocasiones en que se considere necesario. Estas reuniones se han conver-tido en rasgo importante del escenario diplomtico inter-nacional: es ladiplomacia parlamentaria, como suele llamarse, lrn tanto engaosa-mente, a este fenneno. En particular, los Estados menores elogian a laAsamblea, en parte por las oportunidades de "subirse al carro" de lamayora, cuando se presentan. As, una vez que el Occidente perdi supredominio numrico y poltico en la oNU, y antes del recienle resur-gimiento del Consejo de Seguridad

-es decir, entre cerca de 190 1, fi-nales de los ochentas- la Asamblea General casi fue la oNU, y en ellapredominaba el Tercer Mundo. Como la Asamblea se limita, en cues-

:fAl'lrN | : t" tllti lr r)r.

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_"*rAPUNTE9 I"IISTRICO'

la inragen puedc parecerlcs, cn oczrsioncs, Lln tnnto dolor.rrrnr.ll a algu-nos. La oNU, como antes que ella la Sociedad, es un cnnul pur.r l:r cliscu-sin y la accin internacionales. Al menos en lo tocante a Ia prcparacinpara esta ltima, no se puede negar un puesto de honol a sus niembrosde mayor peso. Y en la medida en que pueden estar de acuerdo, el or-ganismo del que forman parte tan importante necesariamente pareceralgo como un concierto de los grandes,

Por consiguiente, casi en cada respecto, la oNU ha edificado sobreciinientos ya echados por la Sociedad de Naciones. Esto no es quitarleningn mrito a la oNU, que hasta ahora ha tenido una vida variada y engeneral til, en la actualidad puede decirse que casi est floreciendo.Merece una magnfica fiesta de cumpleaos, y puede ver al futuro congran optimismo. Pero no debe olvidarse que la oNu est firmementearraigada en la organizacin predecesora. Aunque slo sea por esa ra-zn, la Sociedad de Naciones debe ser mucho menos censurada de loque suele serlo,