Más allá del Servicio Público de Carrera: Los paradigmas ...Los valores y las suposiciones antigubernamentales subyacentes a este cambio paradigmático reflejaron la predominancia

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Más allá del Servicio Público de Carrera:Los paradigmas nacientes en

los Estados Unidos

Donald E. Klingner* y Dahlia B. Lynn**5

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La respuesta del gobierno de los Estados Unidos a los acontecimientos te-rroristas del 11 de septiembre de 2001 implicó varios cambios importantesen la administración de los recursos humanos del gobierno federal: cambioslegales que aumentaron la flexibilidad gerencial en el Departamento de De-fensa y en el recién creado Departamento de Seguridad Interna; lafederalización —de nuevo— de la seguridad aeroportuaria bajo una nuevaagencia denominada "Administración para la Seguridad del Transporte"(Transportation Security Administration); y un mayor uso de contratistas en lasagencias nacionales de seguridad e inteligencia.

En el primer caso, la necesidad de gestionar los recursos humanos de for-ma eficiente y flexible para ayudar a las agencias a alcanzar sus objetivosorganizacionales fue la llave para proponer una gama de revisiones a las po-líticas de recursos humanos en los Departamentos mencionados. Estas pro-

*Catedrático de la Escuela de Graduados en Asuntos Públicos, Universidad de Colo-rado. Coautor del libro Public Personnel Management. Profesor visitante de la UNAM.Ha sido becario Fulbright en América Central y Director de las Secciones de Recur-sos Humanos e Internacional y Comparada (2001-2003) de la Sociedad Americana deAdministración Pública. Su correo electrónico es [email protected] .

"Escuela de Administración y Políticas Públicas Universidad del Sur de Maine.

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Servicio Profesional de Carrera

puestas, que desencadenaron la oposición de abogados defensores de losderechos laborales, incluyeron entre otras la disminución de restricciones le-gales para el despido y las promociones de los funcionarios públicos, lo quepermitirá al Pentágono (Departamento de Defensa) reorganizar sus puestosciviles de alto rango, así como forzar la jubilación adelantada de aquellas tro-pas que no logren ser promovidos (Towell, 2003).

En el segundo caso, la creación en 2002 de la Administración para la Segu-ridad del Transporte convirtió de facto a la seguridad aeroportuaria en una polí-tica bajo la responsabilidad del gobierno federal, lo que representó un cambiomayor frente a la práctica previa de utilizar empresas privadas para garantizar laseguridad de los aeropuertos. Aunque era más barato, porque las medidas deseguridad del transporte no utilizaban fondos ni empleados públicos, el siste-ma tenía algunas deficiencias —a menudo parecía operar principalmente comoun mecanismo para reducir los impuestos que los contratistas solían ganar alreintegrar a los ex-presidiarios en la fuerza laboral. Una vez que la seguridadllegó a ser un objetivo más importante que los ahorros, el Congreso y el Presi-dente cedieron a la presión pública para volver la seguridad aeroportuaria unaresponsabilidad federal, dirigida por una agencia federal e implementada porempleados públicos.

En el tercer caso, un cambio clave ha sido el creciente uso de mercenariosbajo contrato por las agencias militares y de inteligencia estadounidense(Wayne 2002; Waller 2003). Este cambio ha sido impulsado por las mismasconsideraciones ideológicas y financieras que la privatización en otros cam-pos: un deseo de mantener la capacidad militar y al mismo tiempo reducir eltamaño de las fuerzas armadas. Sea cual sea la razón, el número de contra-tistas empleados por el Pentágono y la Agencia Central de Inteligencia (CIA)aumentó tanto como disminuyó el número de puestos militares (Waller 2003).El ex Director de la CIA, George Tenet, empezó construyendo el Grupo Espe-cial de Operaciones (SOG) hace cinco años como una fuerza clandestina paraluchar contra gobiernos con capacidad nuclear u otras armas de destrucciónmasiva. Todos sus miembros son veteranos militares, a menudo con instruc-ción especializada en unidades de elite como los "Green Berets", "Navy Seals"y Comandos de la Fuerza Aérea. Además de los debates tradicionales sobuela eficacia lograda en términos de costos mediante el uso de paramilitares, loscríticos se han preocupado por la seguridad y el compromiso de dichos con-tratistas, tomando en cuenta incidentes en los que los soldados no cumplieroncon los códigos de conducta militares o cometieron errores en los que resulta-ron muertos grupos de civiles. Adicionalmente, a dichos críticos les preocu-pan temas como la responsabilidad y el descuido de los ejércitos privados, los

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cuales quedan fuera del control directo del Ejecutivo y el Legislativo. Un proble-ma semejante surgió durante el pago de costos realizado por los aliados de losEstados Unidos para financiar la primera Guerra del Golfo Pérsico. Dichos pagosse hicieron directamente al Departamento de Defensa, sin vigilancia delLegislativo, lo cual dejó entrever que el Departamento de Defensa y sus contratistasse habían convertido en efecto en una fuerza de mercenarios, que podíandesarrollar operaciones militares para su beneficio (Moore, 1995).

Desde una perspectiva histórica, estos acontecimientos permiten observarun cambio en las políticas centrales de administración de los recursos huma-nos en el sector público. En este marco, este ensayo buscará:

Presentar una perspectiva histórica de las funciones, los procesos, lossistemas y los valores tradicionales en la administración de los recursoshumanos en el sector público norteamericano;

Examinar los valores y las estrategias de los paradigmas anti-gubernamentales emergentes;

Evaluar el impacto de los paradigmas emergentes en los valorestradicionales; y

Explorar la estructura y función de la administración de recursoshumanos en el sector público según los sistemas alternativos depersonal.

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Una perspectiva histórica

La administración de personal en el sector público puede ser vista desde porlo menos cuatro puntos de vista. Primero, es el conjunto de funciones que senecesitan para administrar los recursos humanos en las agencias públicas(Klingner y Nalbandian, 2003). Segundo, es el conjunto de procesos a través delos cuales se asignan los puestos públicos como recursos escasos. Tercero, esla interacción de valores sociales fundamentales. Estos valores se encuentranmuchas veces en conflicto al determinar quiénes consiguen puestos públicos yen qué forma se asignan dichos puestos. Estos valores son la responsabilidadpolítica, la eficiencia, los derechos de los empleados y la equidad social. Laresponsabilidad política (la necesidad de rendir cuentas políticas) significa unproceso en el cual se asignan los puestos con base en la lealtad política opersonal como los mejores indicadores del mérito. La eficiencia significa que

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las decisiones de empleo se toman con base en la habilidad y el desempeño, envez de la lealtad política. Los derechos del empleado suponen que los empleadosson libres de aplicar sus conocimientos, habilidades y experiencias sininterferencia política partidista. Y la equidad social significa que los puestospúblicos se asignan proporcionalmente, con base en el género, la diversidadétnica y otros criterios similares relacionados con lo que se ha denominado"acción afirmativa". Cuarto, la administración de los recursos humanos en elsector público se relaciona con los sistemas de personal, es decir las leyes, lasreglas, las organizaciones y los procedimientos que se utilizan para traducirestos valores abstractos y cumplir las funciones de la administración de personal.

Históricamente, en los Estados Unidos los sistemas de recursos humanos sedesarrollaron en por lo menos cinco etapas evolutivas (véase la Tabla 1 anexa).Al principio, se desarrolló la era de la aristocracia (1789-1828), en la que lospuestos públicos se distribuyeron entre los miembros del pequeño grupo declase alta que había dirigido la Guerra de Independencia y que había establecidoun gobierno nacional. Tras el fallecimiento de esta generación —marcado porlas muertes de John Adams y Thomas Jefferson el 4 de julio de 1826, fecha delquincuagésimo aniversario de la Declaración de la Independencia— y con eldesarrollo de los partidos políticos, se desencadenó la llamada era del patronazgo(patronage) o sistema de botín político (1829-1882), en el cual se recompensabacon cargos públicos a los miembros del partido y a quienes participaban en lascampañas políticas. El tamaño y la complejidad crecientes de las actividadespúblicas llevaron a la era del profesionalismo (1883-1932), en la cual se eficientó(modernizó) la gestión de recursos humanos, que quedó definida como unafunción administrativa neutral, por lo menos en el nivel federal, según el sistemade mérito (Heclo, 1977). Las demandas extraordinarias de la Depresión y laSegunda Guerra Mundial obligaron a crear un modelo híbrido (1933 a 1963),que combinó el liderazgo político del sistema de patronazgo y los principiosmeritocráticos del servicio civil de carrera de los funcionarios públicos, pues seconsideró que incluso los sistemas meritocráticos puros debían ser sensibles alliderazgo político para que el gobierno pudiera ser efectivo (Fischer, 1945; Sayre,1948). Posteriormente, los trastornos sociales (1964-1979) originaron una nuevaera en la que la negociación colectiva con los sindicatos surgió para representarlos derechos colectivos de los empleados (para garantizar el trato equitativomediante reglas negociadas sobre sueldos, beneficios y condiciones del trabajo),al tiempo que el principio de "acción afirmativa" surgió para representar laequidad social (por medio de prácticas de contratación y selección enfocadas amejorar la representación de las minorías y las mujeres en la fuerza laboral). Apartir de los ochenta, la administración de personal público en los Estados

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Unidos se podría describir como un equilibrio dinámico entre los cuatro valoresantes mencionados, que compitieron, cada uno defendido por un cierto sistema,en la asignación de los puestos públicos (Nalbandian, 1981; Ban y Riccucci,1991; Freedman 1994).

La privatización y las asociaciones público-privado:dos paradigmas emergentes

El paradigma de la privatización surgió a partir de los setenta, cuando los po-líticos electos comenzaron a hacer campañas en contra al gobierno. JimmyCarter ganó la campaña presidencial de 1976 por su manera de luchar encontra del gobierno nacional, como si él fuera un extranjero de los círculos deWashington. Tras la elección, Carter propuso la Ley de Reforma del ServicioCivil de 1978 (Civil Service Reform Act) para mejorar el desempeño del servi-cio público y reducir la rigidez y las dificultades para controlar a las burocra-cias públicas. A partir de 1981, el Presidente Ronald Reagan, aunque empezócon objetivos fundamentalmente diferentes en cuanto a sus valores y políti-cas, mantuvo la tendencia de señalar al gobierno como si fuera parte del pro-blema, y continuó los cambios en contra de la infraestructura de las agenciaspúblicas y sus administradores públicos.

Los valores y las suposiciones antigubernamentales subyacentes a estecambio paradigmático reflejaron la predominancia de los valores y mecanis-mos del mercado. Anteriormente, la implementación de los programas se ha-cía mediante las agencias y los empleados del gobierno, considerados losinstrumentos más eficaces de la política pública. A partir de los ochenta, aun-que la administración pública todavía retuvo su papel como espacio en el cualequilibrar distintos valores conflictivos, el énfasis en la perspectiva económicay en el valor de la eficiencia administrativa se reflejaron claramente en las in-tensas presiones recibidas por el sector público para hacer más con menos.La primera presión —hacer más— impulsó a los gobiernos a tratar de volver-se más responsables (mediante el diseño y uso de técnicas como el presu-puesto por programas, la administración por objetivos, la evaluación de pro-gramas y los sistemas informáticos). La segunda presión —hacerlo con me-nos— impulsó a los gobiernos a bajar sus gastos mediante el establecimientode límites a los impuestos y al gasto, la reducción del déficit, los gastos diferi-dos, la recaudación fiscal acelerada y los cobros a los usuarios de servicios

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públicos, así como por el uso de una gama de esfuerzos legislativos y judicialespara devolver responsabilidades y costos de los programas.

Dado que entre el 50 y el 75 por ciento del gasto público se destina al pagode salarios y prestaciones laborales, los esfuerzos por aumentar la responsa-bilidad gubernamental y reducir los gastos públicos se enfocaron —inevitable-mente— en las funciones directamente relacionadas con la administración delos recursos humanos en el sector público. Junto con la tendencia señaladapor las técnicas y filosofías administrativas previas (como las de las décadasde los 1930 y los 1960) enfocadas en aumentar la rendición de cuentas(accountability), los intentos por volver más eficaces estas funciones acentua-ron la relación existente entre los insumos y los productos de los programas(por ejemplo, el proceso de presupuesto por programas, la planeación de losrecursos humanos, la evaluación del desempeño, la administración por objeti-vos, los análisis costo-beneficio y las negociaciones sindicales con base en laproductividad). Además, la revolución de los sistemas informáticos ha amplia-do el acceso a la información anteriormente utilizada por la administración paraactividades de coordinación y control, cambio que se ha reflejado en la rees-tructuración de las organizaciones y en la disminución de la cantidad de pues-tos administrativos de nivel medio.

La década de los 1990 trajo consigo una continuación de los esfuerzos porreducir el gobierno, aumentar su capacidad de respuesta y eficacia, al tiempoque se trasladaron más recursos a manos de los privados (individuos y nego-cios). En 1993, el vicepresidente Al Gore publicó el Informe Nacional de laRevisión del Desempeño (National Performance Review) que puso el acento encrear un gobierno que "funcione mejor y cueste menos". Los cambios iniciadostras la publicación de este informe fueron: (1) en la estructura y grado deresponsabilidad de las organizaciones, representado en la frase reinventandoal gobierno o en el término Nueva Gerencia Pública (Osborne y Gaebler, 1992);(2) en la descentralización de la gestión de recursos humanos a las agencias y,por lo tanto, en una reducción de las funciones y autoridad de la Oficina deGestión de Personal (Office of Personnel Management); y (3) en una reduccióndel empleo federal.

El Partido Republicano tomó el control del Congreso en 1994 y de nuevoen 2002, como resultado de un cambio hacia los tres valores anti-guberna-mentales emergentes: la responsabilidad personal, el gobierno limitado y des-centralizado, y la responsabilidad comunitaria para los servicios sociales. Enprimer lugar, los defensores de la responsabilidad personal asumían que laspersonas pueden tomar sus elecciones individuales de manera consistente consus propias metas, y que son capaces de aceptar con responsabilidad las

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consecuencias de dichas elecciones. En segundo lugar, los defensores delgobierno limitado y descentralizado creyeron que el gobierno debe ser temidopor su potencial de negar o afectar, caprichosa o arbitrariamente, los dere-chos individuales. Además, creyeron que las políticas públicas, la provisiónde servicios públicos y la generación del ingreso podrían ser controlados conmayor eficiencia por una unidad pequeña del gobierno. Para algunos actores,una reducción en el tamaño y en el alcance del gobierno quedaba justificadapor la ineficacia del gobierno que se percibía; por el alto valor que se le con-cedía a la libertad y a la responsabilidad individuales; y finalmente, por el de-seo de reducir los impuestos. En tercer lugar, los valores del gobierno limitadoy descentralizado y de la responsabilidad personal fueron complementadospor el valor de la responsabilidad comunitaria para la provisión de serviciossociales. La consecuencia más significativa del surgimiento de este valor, porlo menos en lo que concierne a la administración de los recursos humanos, hasido la creación de una vía por la cual el gobierno financia la entrega de losservicios sociales que realicen terceros. La tendencia hacia la reducción ydescentralización del gobierno estaría incompleta sin los esfuerzos realiza-dos por miles de organizaciones no lucrativas, que proporcionan rutinariamenteservicios sociales financiados por impuestos, cargos por servicio y contribu-ciones caritativas.

Aunado a estas cuestiones, la provisión de los servicios sociales ha recibi-do mayor atención a través de la contratación de servicios con proveedoresreligiosos (es decir, "las organizaciones basadas en la fe"). Con base en elcomponente de "la elección caritativa" que formó parte de la Ley de Respon-sabilidad Personal de 1996 y de la Ley de Reconciliación de Oportunidadesde Trabajo, la provisión por entidades caritativas se ha ampliado para incluiruna gama de programas federales, como la Ayuda Temporal para Necesida-des Familiares (1996); las Becas del Bienestar para Trabajar (1997); las Be-cas de Servicios a la Comunidad (1998); y los Programas de Tratamiento alAbuso de Drogas (2000). Además, se estableció la Oficina de la Casa Blancapara Organizaciones Basadas en la Fe y las Iniciativas Comunitarias, así comocinco oficinas semejantes en los Departamentos de Educación, Justicia, Sa-lud y Servicios Sociales, Trabajo y Desarroilo Comunitario. Según un estudioconducido por el Instituto Rockefeller de Gobierno, lo mismo ha ocurrido enlos estados: para 2003, 32 estados ya habían contratado "organizacionesbasadas en la fe" para proporcionar algún servicio social, y en ocho estadosla legislación había establecido que dichos proveedores fueran invitados a laslicitaciones. Más recientemente, cada uno de los departamentos estatales deTrabajo ha recibido instrucciones del Departamento de Trabajo federal para

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desarrollar planes estratégicos dirigidos específicamente a incrementar la parti-cipación de las "organizaciones basadas en la fe", mediante la proporción deayuda técnica para que éstas compitan con mayor eficacia por los contratosde provisión de servicios sociales.

La base para este modelo nuevo es el paradigma naciente de la asociaciónpúblico-privado, que se basa en los mismos valores de la responsabilidadpersonal, gobierno limitado y descentralizado, y responsabilidad comunitariaen la provisión de servicios sociales que caracterizaron al paradigma de laprivatización, pero con el énfasis estratégico agregado de la entrega cooperati-va del servicio entre el gobierno, el sector privado y las "organizaciones basadasen la fe". Este paradigma se fundamenta en la creencia de que la provisión debienes y servicios públicos puede ser lograda con base en un despliegue eficazde recursos humanos, sin importar de qué manera sean entregados.Adicionalmente, quienes abogan a favor de este nuevo paradigma argumentanque el despliegue hábil de servicios públicos se alcanza mejor fuera del modelotradicional de servicio civil de carrera. Esta política para entregar los serviciospúblicos "más allá del cuerpo de funcionarios públicos" (un aspecto delsentimiento en contra del gobierno y los sindicatos) ha resonado en muchoscongresos locales. Como resultado, muchos estados vuelven a repensar yreinventar la naturaleza de sus sistemas de gestión de recursos humanos: delos grandes esfuerzos en Georgia y Florida, a los esfuerzos más sutiles en otroslados para aumentar las opciones de provisión de servicios públicos.

Estos dos paradigmas anti-gubernamentales (la privatización y la asocia-ción) se basan en las mismas estrategias básicas de administración de recur-sos humanos: (1) el uso de organizaciones alternativas para la provisión deservicios públicos y (2) el aumento de la flexibilidad en las relaciones labora-les de los funcionarios públicos que quedan. Los métodos o alternativas prin-cipales son: los acuerdos con otras organizaciones públicas o privadas para"comprar servicios"; la privatización; los acuerdos de concesión; los arreglosde subvención; los vales; los empleados voluntarios; e incentivos impositivosy reglamentarios (International City Management Association, 1989). La princi-pal forma de flexibilizar las relaciones con los empleados públicos es median-te el uso de empleados temporales bajo contrato y en puestos que no perte-necen al cuerpo de funcionarios públicos. Estas estrategias alternativas noson nuevas. Pero una revisión de ejemplos recientes indica cuán comuneshan llegado a ser y cuánto han comenzado a sustituir los mecanismos tradicio-nales de provisión de servicios basados en el cuerpo de funcionarios públicosde carrera.

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Las organizaciones y los mecanismos alternativosde provisión de servicios 1

Los acuerdos para "comprar servicios" de otras agencias gubernamentales o deorganizaciones no gubernamentales se han convertido en algo común(Mahtesian, 1994). Dichos acuerdos han permitido que ciudades y condadosque ofrecen los servicios dentro de una misma área geográfica determinadapuedan utilizar economías de escala. Esto significa que los municipios pue-den reducir sus gastos de inversión y de personal, y pueden también limitarlos riesgos de incurrir en responsabilidades legales. El acuerdo también per-mite que los municipios eviten los gastos políticos y económicos relacionadoscon la negociación colectiva, sobre todo en el caso de sindicatos fuertes comolo es el de bomberos. Asimismo, el uso de consultores externos (individuos oempresas contratados por honorarios) según sea requerido por los servicios,aumenta la flexibilidad gerencial y reduce la gama de empleados calificados (téc-nicos y profesionales) que de otro modo la agencia debería haber emplear.

La privatización, según se utiliza generalmente el término en los EstadosUnidos, significa que un contratista privado produce y entrega un servicio pú-blico. La privatización puede dar como resultado la abolición de una agenciagubernamental (lo cual a veces constituye una meta ideológica). Laprivatización ofrece todas las ventajas de los acuerdos de compra de servi-cios, pero con la disminución de los costos de trabajo y construcción en esca-las más grandes. La privatización ha llegado a ser común en áreas como larecolección de basura, en donde hay "puntos de referencia" disponibles (lacomparación uniforme del costo y del servicio con el sector privado), y dondelos costos en los que tienen que incurrir las agencias tienden a ser más altosa causa de las escalas salariales y las prestaciones más generosas (Siegel,1999; O'Looney, 1998; Martin, 1999).

Los acuerdos de concesión permiten a las empresas privadas monopolizaruna función que antes era pública dentro de un área geográfica determinada,cobrar tasas competitivas y pagar al gobierno un monto apropiado para con-servar el privilegio. Algunos ejemplos son el servicio de televisión por cable ylos medios de transporte colectivo como una opción para el tránsito público.Los municipios a menudo estimulan el uso de estos mecanismos porque redu-cen sus propios gastos, proporcionan algún ingreso y tienen como resultado laprovisión continua de un servicio público en los niveles deseados.

Los arreglos de subvención hacen posible que las empresas privadas ofrez-can ciertos servicios públicos y reciban a cambio ingresos por medio del co-

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bro a los usuarios o por el reembolso que las agencias públicas les suministranpara cubrir sus gastos. En este caso, algunos ejemplos son ciertas clases deatención médica (por ejemplo, los servicios médicos de emergencia que ofrecenlos hospitales privados cuyos gastos se reembolsan mediante el sistema desalud pública); y algunos programas universitarios. En este último caso, un estadopuede tomar la decisión de subvencionar a una universidad privada y pagar losgastos de operación de un programa especial, en lugar de asignar laresponsabilidad y los recursos a una institución pública.

Los vales permiten que los individuos adquieran los bienes o servicios pú-blicos de diversos proveedores competitivos en un mercado abierto. Segúneste método, los padres de familia recibirían un vale que se podría utilizarpara incluir parte de los gastos de la educación de sus hijos, sin importar siestos gastos se realizaron en escuelas públicas o privadas. Otra alternativaes el vale para viviendas, el cual se podría utilizar para sustituir las viviendaspúblicas. Estos comprobantes permitirían que quienes habitan en viviendaspúblicas pudiesen buscar y comprar la mejor vivienda disponible, sin importarque los bienes inmuebles sean adquiridos de un privado.

Los empleados voluntarios se utilizan a menudo en una variedad de agen-cias públicas para ofrecer servicios que generalmente proveen los empleadospúblicos. Entre estos servicios se encuentran los programas de vigilancia co-munitaria contra el crimen (los cuales trabajan en cooperación con los depar-tamentos locales de policía), los asistentes de maestros que proporcionanasesoría individualizada y clases privadas en muchas escuelas públicas, y losservicios que brindan las "organizaciones basadas en la fe" y otras agenciascomunitarias. Con frecuencia, estas contribuciones voluntarias son necesa-rias para obtener una subvención federal o estatal.

Los estímulos reglamentarios y de impuestos se utilizan típicamente paraalentar el sector privado a que ofrezca servicios que en general se proporcio-nan mediante agencias públicas con el uso de fondos gubernamentales. Es-tos incluyen los permisos de reglamentaciones urbanas municipales que seotorgan a las asociaciones de condominios. Muchas veces en la construcciónse necesitan permisos para las calles, los estacionamientos y los servicios desanidad. La asociación de condominio acepta proporcionar los servicios queen general realiza el gobierno local y recibe a cambio los permisos que nece-sita para la construcción.

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Las relaciones flexibles de empleo

Todos los mecanismos descritos en el apartado anterior permiten proporcionarlos servicios públicos sin utilizar a los empleados públicos y en muchos casossin siquiera utilizar las fuentes de financiamiento público. En la actualidad, hanocurrido amplios cambios en los procedimientos de empleo, incluso en lossectores en los que los empleados públicos, que trabajan en agenciasgubernamentales, siguen proporcionando los servicios públicos. Los dos cam-bios principales han sido: el aumento en la cantidad de empleados tempora-les y de medio tiempo; y el aumento de personal bajo contrato, que no formanparte del servicio civil de carrera. Estas dos tendencias y el aumento en la cantidadde contratistas independientes han causado un gran cambio en las característicasde la fuerza laboral pública. Cada vez más las agencias públicas tratan de reducirsus gastos y aumentan las flexibilidades contractuales, contratando a otros em-pleados a discreción en trabajos temporales o de medio tiempo (US Merit SystemsProtection Board, 1994). Estos empleados "temporales/de tiempo parcial" gene-ralmente reciben salarios y prestaciones más bajos que sus contrapartes decarrera, y no están protegidos por los derechos (en casos de sanciones odespidos) garantizados por las leyes del servicio civil o los contratos colecti-vos. Si bien los contratos se pueden renovar rutinariamente con la aprobacióndel empleado y el empleador, los empleados pueden también ser despedidossegún la voluntad del empleador en caso de un conflicto de personalidades,un cambio en los objetivos directivos o una insuficiencia presupuestaria. Coneste tipo de contratos, se aumenta la flexibilidad para recortar los gastos depersonal rápidamente en caso que sea necesario, sin tener que recurrir alcaos burocrático precipitado por el derecho de permanencia durante una si-tuación de despido involuntario.

El impacto de estos dos dispositivos —los mecanismos del mercado y lasrelaciones flexibles del empleo— se incrementa por los retiros voluntarios, queofrecen un estímulo extra a los empleados que se acercan a la edad de jubila-ción para que se jubilen dentro de un cierto período de elegibilidad. Si el planse diseña estratégicamente, de manera que suficientes empleados se jubilenpara conseguir ahorros substanciales, al tiempo que suficientes empleadospermanecen para asegurar la capacidad de la organización, entonces tanto elempleador como el empleado resultan beneficiados. El empleado obtiene unaopción para jubilarse temprano con un incentivo económico mayor y elempleador aprovecha la oportunidad para ocupar la vacante con un nuevofuncionario que inicia su carrera con un salario más bajo.

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Pensando estratégicamente: el impacto de los paradigmas nacientes en losvalores y objetivos tradicionales del servicio público

Cómo se despliegan los activos del sector público para lograr los resulta-dos sociales deseados y cómo apoya la arquitectura orgánica del sistema deadministración de recursos humanos estos esfuerzos es un tema que se en-cuentra en el corazón de las discusiones actuales. Por lo tanto, la eficacia deestas dos estrategias públicas emergentes en la administración recursos hu-manos--el uso de organizaciones y mecanismos alternativos para propor-cionar servicios públicos y la flexibilización de las relaciones de empleo conlos empleados públicos— tiene implicaciones no sólo en la provisión de servi-cios públicos, sino también en los valores en los que tradicionalmente se habasado la administración de personal público.

Las nuevas estrategias disminuyen los derechos de los empleados, pueses más probable que los empleados en puestos temporales y de medio tiem-po reciban sueldos y prestaciones más bajos, y se encuentren menos protegi-dos por las regulaciones del servicio público (Hsu, 2000). No sé sabe aún siestas condiciones amenazan la neutralidad política de los empleados públi-cos, pero parece lógico suponer que como los criterios de buen desempeñose vuelven más arbitrarios o caprichosos, los empleados públicos –especial-mente aquéllos en puestos de mandos medios– comenzarán a comportarsemás como funcionarios de designación política, cuya permanencia en el pues-to depende de la lealtad política o personal mostrada a los funcionarios elec-tos (Brewer y Maranto, 2000).

Las nuevos paradigmas amenazan también la equidad social. Las compa-raciones realizadas sobre equidad en los niveles salariales durante los últi-mos veinte años han concluido de manera uniforme que las minorías y lasmujeres en agencias públicas reciben salarios más equitativos (por trabajossimilares) que sus contrapartes en el sector privado. Sin embargo, muchospuestos temporales y de medio tiempo están exentos de las leyes que prohíbenla discriminación contra personas discapacitadas.

Por otra parte, en lugar de construir una base interna de conocimientosentre sus trabajadores públicos, los servicios públicos se basan cada vez másen mecanismos alternativos como el empleo de jubilados y la contratación deotras organizaciones del sector público (como las instituciones de educaciónsuperior) para la instrucción y la ayuda técnica. Esta decisión de comprar lashabilidades técnicas en lugar de desarrollar las habilidades internas para ga-rantizar la capacidad de la organización, deja a las agencias públicas comorehenes de sus socios externos.

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Asimismo, cada vez más los nuevos servicios públicos se apoyan en elesfuerzo de grupos de voluntarios, los cuales a veces suplen al personal asa-lariado, a veces trabajan a su lado, pero sin la compensación ni la supervisióno el control adecuados.

Así, las evidencias parecen mostrar que el impacto de los nuevosparadigmas y estrategias en términos de eficiencia han sido mezclados. Porun lado, esta situación ha cambiado la cultura de las agencias públicas, ha-ciendo que éstas identifiquen a sus clientes, además de que ha estimuladouna mejor provisión de servicios públicos. Pero, por otro lado, estas nuevastécnicas de administración de personal público pueden aumentar algunos cos-tos en el manejo de personal, especialmente aquellos conectados con el em-pleo de contratistas independientes, de jubilados empleados de nuevo y deempleados temporales (Peters y Savoie, 1994). Las reducciones de las planti-llas de funcionarios (downsizing) pueden eventualmente llevar a costos decontratación, orientación y capacitación más altos; y la pérdida de la memoriainstitucional y las capacidades básicas de la organización necesarias paraadministrar adecuadamente los contratos o las iniciativas de privatización(Milward, 1996). Esto también trae consigo un mayor pago de salarios por tiem-po extra y mayores índices de accidentes de los empleados, al tiempo que elenvejecimiento de la fuerza laboral aumenta junto con los gastos de jubilacióne incapacidades y los gastos de ayuda sanitaria.

Como producto, surge un sistema paradójico de administración de recur-sos humanos, que abraza simultáneamente las metas del control y de la cola-boración. Las tensiones quedan evidenciadas por los debates sobre el deseode mantener mecanismos de control asociados con los sistemas tradicionalesde carrera (la permanencia) y la atracción ejercida por la respuesta gerencial(la flexibilidad). Los niveles crecientes de la ambigüedad y turbulencia, tantoen el ámbito nacional, como en los niveles estatales y municipales de gobier-no, demandan un enfoque paradójico de administración del personal.

Los elementos opuestos y entretejidos son evidentes dentro del gobiernoen la forma en que los ciudadanos y los funcionarios públicos enfrentan lacoexistencia de la autoridad y la democracia, la eficiencia y la creatividad, lalibertad y el control (Lewis, 2000). El nuevo paradigma de administración depersonal público se acerca cada vez más a la administración tanto del controlcomo de la colaboración. Como ejemplo, cada vez más agencias de gobier-nos estatales utilizan un modelo de provisión del servicio y un enfoque socialcooperativo para enfrentar los problemas sociales. Esto a menudo implicagenerar asociaciones que se superponen con los ámbitos de funciones devarias organizaciones del sector público, lo que constituye a su vez un reco-

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nocimiento de que la complejidad de los asuntos sociales no pueden ser resuel-tos por una organización que actúa sola (Trist 1983). La ineludible existenciade estas relaciones organizacionales nuevas y a menudo confusas implica quelos responsables de los recursos humanos no sólo necesitarán ser capaces deresponder a las exigencias simultáneas de control y colaboración, sino quedeberán ser mucho más sofisticados y tendrán que contar con las competenciasnecesarias para trabajar más allá de las fronteras de la organización.

Sin embargo, el compromiso de desarrollar una deliberada política de cola-boración trae consigo sus propios problemas. El aumento en la práctica de lasubcontratación de servicios, que hace del propio contrato el mecanismo decontrol sobre la calidad del servicio y no las prácticas de supervisión tradicio-nales, abre la puerta a posibles fraudes y abusos (Moe, 1987). En este sentido,la experiencia de los gobiernos estatales y municipales en materia desubcontrataciones y privatizaciones sugiere que es probable tener resultadosexitosos cuando los gobiernos:

Eligen un servicio cuyos objetivos son claros y se pueden medir ycontrolar.

Utilizan la competencia interna o externa.

Desarrollan sistemas adecuados para contabilizar los costos unitariosde manera que puedan comparar las alternativas de servicio ofrecidasy logran evaluar el desempeño del contratista.

Consideran los resultados negativos no esperados (como son losimpactos en la fuerza laboral existente, en la economía local, en otrosgobiernos o funciones, en las políticas gubernamentales, o en ciertosgrupos sociales (Siegel, 1999).

Resulta aún más importante que los funcionarios electos y los gerentespúblicos conozcan las implicaciones estratégicas de los problemas deresponsabilidad y desempeño desencadenados por las asociaciones público-privado (Klingner, Nalbandian y Romzek, 2002). El impacto de estas estrategiascontemporáneas de gestión de personal público en materia de responsabilidadpolítica es problemático. Los valores y los sistemas emergentes colocan muchomenos importancia en el papel del gobierno nacional, porque el primer valor(la responsabilidad individual) reduce el papel del gobierno en la sociedad. Silos problemas públicos se presentan como resultado de las eleccionespersonales, entonces la responsabilidad sobre las consecuencias de estosproblemas se trata en términos individuales antes que sociales. Los recortes y la

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descentralización reducen la importancia relativa del gobierno en la sociedad yreenfocan la actividad gubernamental del ámbito nacional y estatal al nivel local.Los continuos recortes presupuestales y la presión por "hacer más con menos"tienen como resultado que las agencias gubernamentales estén siendo dirigidascon una mayor atención puesta hacia el presupuesto que hacia la misiónorganizacional. Y las agencias que basan su desempeño en criteriospresupuestales ofrecen soluciones de corto plazo a los problemas públicos,soluciones diseñadas para cumplir con los objetivos legislativos que, sinembargo, tienen poca probabilidad de ser efectivos. La planeación de largoplazo, o cualquiera que vaya más allá del ciclo presupuestario, probablementeserá menos importante. Las agencias no serán capaces de preparar conefectividad sus presupuestos, ni de mantener adecuadamente sus activosprincipales (ni sus recursos humanos, ni la infraestructura de la organización).

Pero es en la manera diferente de entender la responsabilidad política queel paradigma emergente ha tenido los efectos más grandes en la administra-ción pública en general y en la administración de personal público en lo parti-cular. El paradigma tradicional suponía que el gobierno, especialmente el go-bierno nacional (centralizado y poderoso) era la entidad social que mayor in-terés tenía en la identificación de los objetivos nacionales y en la asignaciónde recursos para pagar por la implementación de los programas. El paradig-ma emergente da mucho menor importancia al papel del gobierno nacional(especialmente con relación a los asuntos domésticos no conectados con ladefensa ni las relaciones internacionales), porque el valor primordial del nue-vo paradigma (la responsabilidad personal) reduce generalmente el papel delgobierno en la sociedad. Un segundo valor del nuevo paradigma (la descen-tralización) reemplaza el énfasis de la actividad nacional del gobierno, paraponer mayor atención en los ámbitos estatal y local.

Aunque puede ser injusto esperar que los valores detrás de un paradigmaembrionario sean inmediatamente validados por la realidad, los críticos de esteparadigma emergente lo ven como una abdicación de la responsabilidad po-lítica y no como un cambio en los valores fundamentales. Estos críticos dicenque el cambio del paradigma representa menos la redefinición de la respon-sabilidad política que el ejercicio del oportunismo político y económico. Másallá de cuestiones retóricas, reducir el poder del gobierno nacional limita laredistribución de los ingresos provenientes de los ricos y limita el escrutiniopúblico sobre las acciones de funcionarios públicos.

Así que la transición de un paradigma a otro, permite observar que algunosasuntos fundamentales no han sido resueltos. ¿Cuál es el papel apropiadodel gobierno? ¿Hasta qué punto son las personas responsables de sus elec-ciones y de las consecuencias de estas elecciones? ¿Quién posee la mayor

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parte de la infraestructura pública vasta, ahora que el proceso de privatizacióncontinúa a alta velocidad? ¿Los contribuyentes actuales o los del futuro? ¿Has-ta qué punto son responsables los políticos electos y los funcionarios públicospor el desmantelamiento de la infraestructura social y pública, hecha a cambiode ganancias políticas de corto plazo, por las que se abdica la responsabili-dad sobre el bienestar público? ¿Son los gobiernos estatales y locales, juntocon las "organizaciones basadas en la fe" y las demás organizaciones comu-nitarias no lucrativas, capaces de mantener una red de seguridad social unavez que el gobierno nacional abandone su papel hegemónico en la políticasocial? ¿O estamos básicamente abandonando nuestro ideal político y socialde un gobierno como proveedor de bienes y servicios públicos, a favor de unideal económico del gobierno como protector de la riqueza y del privilegio pri-vado? ¿Refleja verdaderamente el paradigma emergente valores alternativos,o simplemente refleja la racionalización del interés privado de las élites políti-cas y económicas? ¿Representa realmente la emergencia de estos nuevosvalores un paradigma coherente, o debemos entenderlos fundamentalmentecomo retórica política, diseñada para apelar emocional y simbólicamente an-tes que para clarificar y arreglar racionalmente los conflictos valorativos?

El cambio de paradigmas puede ser también difícil de definir y discutir por-que refleja un cambio fundamental tanto en la naturaleza del discurso político,como en su sustancia (Clymer, 1995). Así de profunda es la desconfianza pre-sente en el gobierno, que cualquier discusión sobre su papel se quedaempantanada en las decisiones que a corto plazo toman los candidatos paraposicionarse favorablemente en sus campañas electorales.

La estructura y el papel cambiantes de la administraciónde personal público

Tres grupos principales comparten la responsabilidad sobre la administraciónde los recursos humanos en el sector público. Los líderes son responsablesde autorizar los sistemas de personal, así como de establecer sus objetivos ymecanismos de financiamiento. Los directivos y especialistas son responsa-bles de diseñar e implementar los sistemas de personal, así como de coordi-nar y ayudar a quienes lo hacen. En los sistemas de personal público, estosactores trabajan generalmente dentro de un departamento de recursos huma-nos que funciona como un servicio de apoyo para los mandos medios y supe-riores. Su responsabilidad principal es la de lograr las metas institucionalesdentro de un marco presupuestal establecido y una cantidad limitada de puestos

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de trabajo. A los directivos y especialistas de recursos humanos, así como a losmandos medios y superiores, se les responsabiliza de utilizar eficazmente losrecursos humanos. Además, se les exige que sus acciones en materia deadministración de personal se lleven al cabo dentro de los límites impuestos porlos líderes políticos, las leyes y las regulaciones. Los mandos medios y superioresson responsables de aplicar las reglas, las políticas y los procedimientos queconstituyen los sistemas de personal, en la medida en que son ellos quienessupervisan cotidianamente el trabajo de sus empleados.

Aun cuando las funciones básicas de la administración de recursos huma-nos son siempre similares, el énfasis relativo entre funciones y la forma enque cada una se realiza difiere dependiendo del sistema en el que estén in-sertas. En un sistema basado en el patronazgo, la administración de recursoshumanos acentúa especialmente la contratación y selección de candidatoscon base en las lealtades personales o políticas. Una vez nombrados, losempleados quedan sometidos a los caprichos y las políticas del funcionarioelecto. Pocas reglas gobiernan su sueldo, sus derechos y obligaciones labo-rales, son despedidos generalmente a voluntad de su superior y su desarrolloprofesional no es una prioridad.

En un sistema de servicio civil o servicio profesional de carrera, la adminis-tración de recursos humanos pertenece a un departamento u oficina (Direc-ción General del Servicio Civil, DGSC) que funciona como un servicio adminis-trativo de apoyo al alcalde de la ciudad, al director de una escuela, hospital uotra agencia. Dado que un servicio civil es un sistema completo, la DGSC poneun énfasis equilibrado en cada una de las cuatro funciones mayores de laadministración de personal (la planeación, la contratación, el desarrollo profe-sional y la sanción). La DGSC es responsable de mantener el sistema de cla-sificación de puestos de acuerdo a un escalafón construido con base en lavariedad de funciones y niveles de responsabilidad. El sistema de pago estávinculado generalmente con el sistema de clasificación, es decir con las fun-ciones de los puestos de trabajo, y toma en cuenta que personas en puestoscon niveles de dificultad semejantes deberán ser compensados equitativamen-te. La DGSC es también responsable de desarrollar y actualizar los planes dejubilación y prestaciones de la agencia; de anunciar los puestos vacantes ode nueva creación; de revisar las solicitudes de empleo; y de realizar las prue-bas escritas y proporcionar un registro de candidatos potenciales a los direc-tivos de las unidades con puestos vacantes. Después de que el director con-duce las entrevistas pertinentes y selecciona a un aspirante, la DGSC procesalos documentos necesarios para emplear y pagarle a la persona. La DGSC esresponsable de brindar orientación a los nuevos empleados sobre la organiza-

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ción, las reglas del trabajo y las prestaciones que recibirá. Puede conducirprogramas de capacitación o puede contratarlos. La DGSC aplica los procedi-mientos de sanciones y las apelaciones. Si los funcionarios están cubiertospor un contrato colectivo, el departamento de personal es generalmente res-ponsable de negociar el contrato, de respetar los acuerdos y de representar ala agencia en asuntos de arbitraje laboral. La DGSC es también responsablede hacer respetar las reglas que acentúan la equidad social para clases pro-tegidas (las minorías, las mujeres y las personas con discapacidades).

En las organizaciones no gubernamentales se reduce el papel de la DGSCen cuestiones relacionadas con la selección, el desarrollo profesional y lassanciones. Sin embargo, aumenta la importancia de la planeación, que esnecesaria para estimar el tipo y el número de empleados bajo contrato queserán necesarios para proporcionar el nivel deseado de servicio. Las organi-zaciones no lucrativas (como los programas de recreación comunitaria, loshospitales y las escuelas) han utilizado tradicionalmente a voluntarios parasuplir al personal de planilla. En estos casos, los directivos de recursos huma-nos necesitan ser más hábiles en la selección, capacitación y motivación delos trabajadores voluntarios (Pynes, 1997).

La flexibilización de las relaciones laborales se logra principalmente mediante eluso creciente de empleos temporales y de medio tiempo, así como por el mayor usode empleados bajo contrato, exentos de las normas del sistema de servicio civil. Enestos casos, el desarrollo profesional de los empleados generalmente no resulta untema a tratar, pues los trabajadores contingentes son empleados con las habilidadesnecesarias para realizar determinados trabajos de forma inmediata. Tampoco lasevaluaciones del desempeño son necesarias. Si hacen su trabajo adecuadamente,los empleados cobran; si no, son simplemente liberados al final de su contrato y noson recontratados. Como en el caso de los nombramientos políticos, los empleadospúblicos bajo contrato no tienen derechos de permanencia en sus trabajos y puedenser destituidos por cualquiera razón.

La evolución de la administración de personal público en los Estados Uni-dos ha ido acumulando sistemas emergentes, que no han reemplazado a lossistemas previos. En vez de eso, los nuevos sistemas actúan simultáneamen-te en maneras que reflejan una interacción dinámica. En el ámbito nacional,este proceso comenzó con la aprobación de la Ley Pendleton (1883) y la crea-ción de la Comisión del Servicio Civil. Este proceso alentó en algunos casos elestablecimiento de agencias semejantes en ámbitos estatales y locales. LaComisión del Servicio Civil trató de unificar papeles hasta cierto punto opues-tos, como son la protección del cuerpo de funcionarios públicos y la eficaciaadministrativa. En un momento la comisión se partió y dio origen a la US Merit

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Systems Protection Board y a la Oficina de Gestión de Personal, la primeraresponsable de proteger a los empleados con base en las reglas del serviciocivil contra la interferencia política, y la segunda responsable de administrar yestablecer las políticas y prácticas de la administración de recursos humanosen las agencias del poder ejecutivo. Cuando la negociación colectiva y la dis-criminación positiva (affirmative action) surgieron como nuevos temas, se crearonoficinas en cada nivel de gobierno para enfrentar estas responsabilidades. Otrasagencias como lo son un Departamento del Trabajo (federal, estatal o local)pueden tener responsabilidades adicionales como vigilar los pagos, lasprestaciones y las condiciones laborales de los empleados públicos. A menudoestas agencias tienen roles que se oponen o se superponen a ciertas funcionesde la administración de personal.

Otra variable que afecta la estructura de los sistemas públicos de recursoshumanos es el dilema que surge en torno a las ventajas relativas de la centra-lización y la descentralización. Inevitablemente, las agencias centrales —se-gún van madurando como entidades rectoras del cuerpo de funcionarios pú-blicos— tienden a ser más grandes y más especializadas. Esto en cambio pue-de causar ineficacias o demoras en los servicios que proporcionan a otrasagencias, sobre todo cuando las agencias se encuentran en un ambiente cam-biante y dinámico en el que las reglas universales llegan a ser más un estorboque una ayuda. Además, las agencias desarrollan sus propios departamentosinternos de personal, que ayudan a los directivos de su agencia en todas lasfunciones requeridas, y que con el tiempo tienden a ejercer presión para obte-ner más autonomía. El argumento actual señala que es más eficiente y eficazdescentralizar el control operativo a estas agencias. Y las presiones para des-centralizar aumentan en períodos en los que el mercado laboral está más ce-rrado, las economías de escala no aplican y se necesitan acciones rápidaspara contratar a los candidatos disponibles e interesados. Bajo tales condicio-nes, como sucede en el gobierno de los Estados Unidos, el papel de la agen-cia central de personal tiende a transformarse de ser responsable directa delas funciones de personal, a ser responsable de la planeación y la evaluaciónde los recursos humanos. El tamaño de la organización también hace una di-ferencia. En agencias grandes, por ejemplo, la función de gestión de personalpuede ser provista por centenares de empleados, mientras que en una admi-nistración municipal pequeña, las funciones pueden llevarse a cabo como partede las responsabilidades del presidente municipal o de un ayudante. Y haymuchas variantes posibles dentro de esta gama.

La estructura de las necesidades de innovación en el área de la administra-ción de recursos humanos del sector público se parece a la del sector privado,

125


porque son sensibles a los mismos cambios en las tecnologías disponibles, enlas características de la fuerza laboral y en otras variables contextuales(Sampson, 1998). Las agencias públicas pueden decidir administrar ciertasfunciones individuales por medio de compañías privadas especializadas. Estoes especialmente cierto en actividades como la capacitación, la administraciónde las nóminas y las prestaciones, o la contratación y selección por medio deheadhunters o buscadores de talento. Y como los servicios públicos sonprivatizados cada vez más, la responsabilidad sobre las actividades de recursoshumanos conectadas a dichos servicios pasan del empleador público alcontratista privado (Siegel, 2000).

Con el tiempo, el papel de los recursos humanos en las agencias públicasha evolucionado de acuerdo con los cambios del contexto político y adminis-trativo. Durante la Era del Profesionalismo (1883-1932), los profesionales delos recursos humanos defendieron los principios del sistema de méritos. Seconsideraba que los directivos públicos eran responsables de proteger a losempleados, a los candidatos y al público del sistema de botín. Esto suponíatener conocimientos de políticas y procedimientos sobre la administración delos cuerpos de funcionarios públicos, así como el valor para aplicarlos en pre-sencia de presiones políticas.

Durante la Era del Desempeño (1933-1963), se intentó mantener la eficien-cia y la responsabilidad política, y los legisladores y el jefe del ejecutivo pro-curaron mantener el control burocrático por medio de controles administrati-vos (presupuestarios y de puestos). De hecho, era la responsabilidad de losrecursos humanos sintetizar dos valores fundamentales: la disciplina burocrá-tica entendida como la definición operativa de la eficiencia de la organizacióny la protección del cuerpo de funcionarios públicos entendida como la concre-ción de los derechos de los empleados. Existía tensión entre estos valoresporque eran a la vez simbióticos y opuestos. Y junto con el valor de la neutra-lidad burocrática, formaron la base del concepto de responsabilidad política.

Durante la Era de las Personas (1964-1979), el punto de atención de losrecursos humanos en el sector público cambió en la medida en que los direc-tivos de recursos humanos demandaron mayor flexibilidad y la asignaciónequitativa de recompensas, lo que derivó en modificaciones a los sistemas declasificación, la introducción de evaluaciones y pago al desempeño, y siste-mas de recompensa a los equipos. Esta tendencia señaló como necesariosestos cambios para apoyar el desarrollo y recompensar el desempeño de losfuncionarios.

En la Era de la Privatización (1980—a nuestros días), los responsables derecursos humanos públicos trabajan todavía consultivamente con mandos

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medios/superiores y empleados de las agencia, y con las demás agencias quevigilan el cumplimiento de las regulaciones federales. Pero su papel y sus ob-jetivos a cumplir son más contradictorios. Primero, los responsables de recur-sos humanos requieren, más que nunca, administrar empleados y programaspúblicos dentro de un marco de mandatos legislativos orientados a contenerlos gastos. Dada la idea común que existe en la sociedad y el Congreso acer-ca de la burocracia como enemigo a ser controlado, antes que instrumento aser utilizado para alcanzar los objetivos públicos, la autoridad de las agenciasburocráticas puede ser minada por medio de intervenciones minuciosas delos legisladores (micro-management), mientras que los derechos de los emplea-dos, la eficiencia de la organización o la equidad social lo pueden ser por elafán de controlar los gastos públicos.

Segundo, los responsables de los recursos humanos trabajan cada vezmás con voluntarios y organizaciones comunitarias no lucrativas que de for-ma creciente se integran a la red de seguridad social mediante la cual se con-creta el valor de la responsabilidad comunitaria. Las regulaciones para funcio-narios públicos y la negociación colectiva continúan siendo importantes paramuchos empleados públicos (especialmente para los maestros de escuela, lapolicía y los bomberos) que siguen estando cubiertos por contratos colecti-vos. Pero la administración del riesgo, el control de los gastos y la administra-ción de otros tipos de contratos laborales son más importantes que nunca. Eneste sentido, tener una perspectiva que ve de forma optimista las posibilida-des de conjuntar la productividad de la organización y el crecimiento indivi-dual supone estrechar la visión pública de los recursos humanos.

Tercero, y aunque en cierto sentido paradójico, dentro de esta visiónminimalista de la dirección de personal que ha surgido, existen ciertas presio-nes para desarrollar una relación laboral caracterizada por el compromiso, eltrabajo en equipo y la innovación. La productividad se aprecia, tomar riesgoses algo bien visto y crear sistemas de pago por desempeño individual y grupales una política recomendada. Quizás la clave para entender la paradoja es ladistinción naciente entre los empleados "fundamentales" (cuyas actividades/habilidades son consideradas esenciales) y los trabajadores contingentes (vis-tos como costos reemplazables). El éxito de los recursos humanos en el sec-tor público en el nuevo milenio estará relacionado con la habilidad de desarro-llar dos sistemas distintos de personal, uno para cada tipo de trabajador.

Con el nacimiento de la Era de la Asociación (2002—a nuestros días), losresponsables de los recursos humanos deberán operar cada vez más dentrode un entramado de estructuras, procesos y personas que están en gran me-dida fuera de su control inmediato, pero que forman parte de una misma em-

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presa colectiva. La habilidad de saber manejar las tensiones y las cuestionesrelacionadas con la cooperación serán fundamentales, sobre todo porque loscambios en las políticas y en las organizaciones involucradas en las asocia-ciones tendrán un impacto variable en los papeles de los empleados públicos.Reconocer los efectos que estas estructuras y procesos nacientes tienen enlos sistemas de empleo, y movilizarse en consecuencia serán la base paralograr el éxito en la cooperación. El impacto de los valores y sistemas cam-biantes en el papel desempeñado por los responsables de los recursos hu-manos se puede ver en la Tabla 2 (anexa).

Conclusiones

La administración de personal público se puede ver desde varias perspecti-vas. Primero, es el conjunto de funciones (planeación, selección, desarrolloprofesional y sanción) que se necesitan para dirigir los recursos humanos enlas agencias públicas. Segundo, es el proceso por el cual un recurso escaso(los puestos públicos) se asignan. Tercero, refleja la influencia simbiótica desiete valores que compiten (la responsabilidad política, la eficiencia, los dere-chos individuales y la equidad social bajo el modelo tradicional pro-guberna-mental; y la responsabilidad individual, la descentralización, y la responsabili-dad comunitaria bajo los modelos emergentes anti-gubernamentales) sobrecómo los puestos públicos deben ser asignados. Cuarto, es el conjunto deleyes, reglas y regulaciones que se utilizan para expresar estos valores endiversos sistemas de personal (el nombramiento político, el sistema de servi-cio civil de carrera, la negociación colectiva y la discriminación positiva bajolos modelos tradicionales; y los mecanismos alternativos para proporcionarservicios públicos, y las relaciones flexibles de empleo bajo los dos paradigmasemergentes de la privatización y las asociaciones público-privado). La admi-nistración de personal público comprende las funciones necesarias para ges-tionar los recursos humanos en agencias públicas. Estas funciones son com-partidas por los líderes organizacionales, mandos medios y superiores, y laoficina central del servicio civil (la Oficina de Gestión de Personal, por ejem-plo). Conceptualmente, la administración de personal en los Estados Unidosse puede entender como un proceso histórico en el cual nuevos sistemas sur-gieron para defender los valores emergentes, se integraron y combinaron conlos anteriores y fueron complementados — ni suplantados, ni reemplazados—por sistemas posteriores. Desde una perspectiva práctica, esto ha significadoque el campo de la administración de personal público esté lleno de contradic-

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ciones prácticas resultantes de estas combinaciones de valores y sistemas, amenudo poco manejables e inestables, y que se enfrente a las dificultadesinherentes al uso de sistemas competitivos y cooperativos para lograr alcan-zar metas diversas. El sistema de carrera es el sistema de recursos humanospredominante precisamente porque ha articulado las reglas y los procedimien-tos para realizar en su conjunto toda la gama de funciones de la materia. Otrossistemas, aunque incompletos, son sin embargo legítimos y efectivos para unao más funciones de la administración de recursos humanos.

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AnexoTabla 1. La evolución de la administración de los recursos humanos

en el sector público de los Estados Unidos

Etapa Evolucionaría ValoresDominantes Sistemas Dominantes Presiones Hacía Cambio

Aristocracia(1789-1828)

Respuesta Política Gobierno por Elites Partidos políticos -4-Patrocinio

Patrocinio(1829-1882)

Respuesta Política Patrocinio Modernización+Democratización

Profesionalismo(1883-1932)

Eficiencia +DerechosIndividuales

Servicio de Carrera Respuesta Política+Eficiencia

Desempeño(1933-1963)

Respuesta Política+Eficiencia -4-DerechosIndividuales

Patrocinio +Servicio deCarrera

Derechos Individuales+Equidad social

Personas(1964-1979)

Respuesta Política+Eficiencia +DerechosIndividuales +EquidadSocial

Patrocinio +Servicio deCarrera +Negociaciones conSindicatos +DiscriminaciónPositiva

Equilibrio dinámico entrecuatro sistemas y valorespro-gubernamentales

Privatización(1980—ahora)

Respuesta Política+Eficiencia+Responsabilidad Individual+Gobiemo limitado ydesconcentrado+ResponsabilidadComunitaria

Patrocinio +Servicio deCarrera +Negociaciones conSindicatos +DiscriminaciónPositiva +MecanismosAlternativos +Relaciones deEmpleo Más Flexibles

Equilibrio dinámico entrecuatro sistemas y valoresprogubernamentales y tresvalores y mecanismoscontra-gubernamentales

Asociaciones(2002—ahora)

Respuesta Política+Eficiencia+Responsabilidad Individual+Gobiemo limitado ydesconcentrado

Patrocinio +Servicio deCarrera +Relaciones con losSindicatos +DiscriminaciónPositiva +MecanismosAlternativos +Relaciones deEmpleo Más Flexibles

Equilibrio dinámico entrecuatro sistemas y valoresprogubernamentales y tresvalores y mecanismoscontra-gubernamentales

130


Tabla 2. El papel histórico de los responsables de recursos humanos .13en el sector público de los Estados Unidos

Etapa Evolucionaría ValoresDominantes Sistemas Dominantes Papel Gerencia! de RRHHPúblicos

Aristocracia(1789-1828)

Respuesta Política Gobierno por Elites Nada-

Patrocinio(1829-1882)

Respuesta Política Patrocinio Contratación y apoyo delnombramiento político

Profesionalismo(1883-1932)

Eficiencia +DerechosIndividuales

Servicio Público de Carrera

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«Perro guardián» en defensadel sistema de mérito encontra al botín político

Desempeño(1933-1963)

Respuesta Política+Eficiencia +Derechos Indiv.

Patrocinio +Servicio Públicode Carrera

Cumplimiento y cooperacióncon los límites legislativos

Personas(19641979)

...

Respuesta Politica+Eficiencia -hDerechosIndividuales +EquidadSocial

Patrocinio +Servicio deCarrera +Relaciones con losSindicatos +DiscriminaciónPositiva

Cumplimiento y cooperacióncon los límites legislativos+ I m p l e m e n t a c i ó nyconsultación de la política

Privatización(1980—ahora)

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Respuesta Política+ E f i c i en c i a+Responsabilidad Individual

+Gobierno Limitado yDescon cent r a do+Responsabilidad

Comunitaria ,s.

Patrocinio +Servicio deCarrera +Negociacionescon Sindicatos+DiscriminaciónPosi tiva +M eca nism osAlternativos +Relaciones deEmpleo Más Flexibles

Cumplimiento y cooperacióncon los límites legislativos+Implementaciónyconsultación de la política+Pensamiento estratégicosobre los RRHH

-....

Asociaciones(2002-ahora)

Respuesta Política+E f i c i en c i a+Responsabilidad Individual+Gobierno limitado ydesconcentrado+ResponsabilidadComunitaria +Colaboración

Patrocinio +Servicio deCarrera +Negociacionescon Sindicatos+Discriminación Positiva+Mecanismos Alternativos+Relaciones de EmpleoMás Flexibles

Cumplimiento y c,00peracióncon los límites legislativos+ I m p l e m e n t a c i ó nyconsultación de la política+Pensamiento estratégicosobre los RRHH +Cooperación entre sectores

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Más allá del Servicio Público de Carrera: Los paradigmas ...Los valores y las suposiciones antigubernamentales subyacentes a este cambio paradigmático reflejaron la predominancia