XVII. EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOSDE POLÍTICAS

S tuart S . N agel

E n e st e capítulo examinaremos las evaluaciones que se han hecho del campo de los estudios de la política pública. Nos interesa especialmente la observación de que la mayoría de las evaluaciones son opuestas en el sentido de que se critica a los estudios de la política pública por tener demasiado de cierta característica y por tener muy poco de ella.

Entre las características opuestas se incluyen: a) la de ser una moda pasajera o un material obsoleto, b) demasiado prácticos o demasiado teóricos, c) demasiado multidisciplinarios o demasiado concentrados en la ciencia política, d) demasiado cuantitativos o demasiado subjetivos, e) utilizados deficientemente o utilizados en exceso, y f) demasiado libe­rales o demasiado conservadores.

En cada una de esas dimensiones, este capítulo adopta la postura de que los estudios de la política pública son una combinación de ideas diversas que permiten al campo examinar mejor la evaluación sistemática de políticas públicas alternativas. En ese sentido, el campo se basa en principios filosóficos a largo plazo y en nuevos métodos analíticos y pro­blemas sustantivos, en la teoría y en la práctica, en la ciencia política y en otras disciplinas, en la subjetividad inherente y la objetividad potencial, en el uso ocasional y la no utilización frecuente que se requieren para generar los éxitos importantes y en los usos liberales y conservadores.1

Los ESTUDIOS DE POLÍTICAS COMO UNA MODA TEMPORAL 0 UN MATERIAL OBSOLETO

Antigua preocupación filosófica por los estudios de políticasPodemos definir la filosofía como el estudio de la verdad última, la belleza y la bondad. La verdad se refiere generalmente a la realidad 1

1 Véanse mayores detalles sobre la naturaleza de los estudios de políticas públicas en Di or (1971), Lasswell (1971) y Nagel (1980b, 1983, 1984a). Véanse en Nagel (1984a, 33-36) algunos materiales que se refieren específicamente a las evaluaciones opuestas de estudios de políticas.

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540 LA POLÍTICA PÚBLICAobservable tal como se manifiesta en la ciencia natural y social. La belleza alude a las cualidades deseables en sentido subjetivo, sensual, del arte visual, la música, la literatura y la naturaleza. La bondad se refiere a lo que debieran hacer los individuos, los grupos y las socieda­des cuando interactúan porque es algo inherentemente correcto o por­que ello conduce a metas superiores.

La filosofía ha existido desde que los seres humanos fueron suficien­temente inteligentes para preguntarse qué es la verdad, la belleza y la bondad. En una etapa temprana de esa clase de pensamiento, los seres humanos estaban probablemente preocupados por conocer verdades como cuál sería el efecto de la adopción de una regla acerca de cues­tiones como la división del trabajo dentro de los primeros grupos huma­nos. Entre los primeros ejemplos de las políticas grupales se podría incluir una decisión colectiva de que los hombres debieran cazar y pescar, mientras que las mujeres debieran ocuparse de los niños. La adopción de tal política se basaba en la percepción implícita de que ello sería más eficiente en términos de los beneficios menos los costos para el grupo. Tal percepción implícita se obtuvo no mediante el análisis estadístico, sino mediante la experiencia impresionista; sin embargo, era una forma de encontrar la verdad pertinente para las políticas. Era también una forma de la ética o la filosofía social acerca de lo que se debía hacer, aunque no se basara en la investigación de operaciones, la ciencia de la administración o el análisis de decisiones.

Así pues, los seres humanos han venido practicando el análisis de políticas desde siempre. Han venido registrando el análisis de políticas desde que existen lenguajes escritos. Podemos encontrar un análisis implícito de políticas en las reglas legales de los babilonios, los antiguos hebreos y los egipcios, así como en los sistemas legales escritos y no escritos de grupos antiguos de Asia, América Latina y África. Entre los primeros libros filosóficos de la antigua Grecia podemos encontrar un interés por los principios políticos, a saber: por la forma como debieran estructurarse los gobiernos. La República de Platón y la Ética de Aristóteles representan un interés por evaluar la política pública, aunque estos autores no usaran las mismas clases de análisis utilizadas por los analistas de políticas contemporáneos.

Vemos así que el origen de la evaluación de la política pública se encuentra en épocas prehistóricas y antiguas. Los ejemplos más filosófi­cos han sobrevivido en parte gracias a su interés por un alto nivel de generalidad. Los ejemplos que calificarían como un análisis de eventos actuales se han perdido generalmente en la Antigüedad, pero son men­cionados por historiadores antiguos. La evaluación de las políticas en la época medieval no era tan viva como en la Grecia o la Roma antiguas.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 541En la Edad Media era mayor la tendencia a aceptar los asuntos guber­namentales como un dado, algo que no se cuestiona. Es más probable que encontremos un vigoroso análisis de las políticas cuando se alienta la libertad de pensamiento y la oposición política constructiva, la inves­tigación científica de las causas y los efectos de fenómenos naturales y sociales, nuevos procedimientos para mejorar la calidad de la vida a través de la acción colectiva.

El Renacimiento trajo consigo una inundación de ideas de evaluación política a manos de filósofos políticos como Maquiavelo, Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau y Hegel, quienes echaron los cimientos filosófi­cos del Estado moderno. Les siguieron utilitaristas como Adam Smith, Jeremy Bentham, John Stuart Mili y, más recientemente, John Dewey, quien se refirió explícitamente a la adopción de políticas públicas que maximizaran los beneficios menos los costos.

En el siglo xix se volvió más clasista la evaluación de las políticas. Un conjunto de evaluadores de las políticas veía especialmente con buenos ojos las políticas favorables para la clase trabajadora y el igualitarismo, como era el caso de Carlos Marx, León Trotsky, Nikolai Lenin, Harold Laski y los ideólogos contemporáneos de los partidos políticos socialis­tas. Otro conjunto de evaluadores de las políticas consideraba muy favo­rablemente las políticas orientadas hacia el capitalismo y los elementos elitistas; tal era el caso de Nietzsche, Pareto, Hitler y los ideólogos con­temporáneos de partidos conservadores. Sin embargo, debemos distin­guir entre las filosofías del socialismo y el capitalismo democráticos y dictatoriales.

La ciencia política también se inició a fines del siglo xix. Hizo su aparición en universidades donde investigadores jurídicos, filosóficos y sociales procedieron a explicar sistemáticamente las causas y los efectos de variaciones en las estructuras y las políticas gubernamentales. A me­dida que se desarrollaba una división del trabajo entre los investigado­res sociales, los economistas destacaban problemas de políticas como el desempleo, la inflación, las relaciones laborales y la organización em­presarial. Los sociólogos, por su parte, destacaban problemas de políti­cas como los delitos, la familia, el suicidio, el alcoholismo, el racismo y los servicios sociales. Los politólogos, en cambio, destacaban problemas de políticas relacionadas con la guerra internacional, la libertad de ex­presión, las salvaguardias para los inocentes en el proceso penal, los procedimientos electorales, las finanzas públicas, la eficiencia guberna­mental* etcétera.

Para el siglo xx se había formado la American Political Science Association (apsa). Entre sus presidentes y activistas más conocidos se encuentran muchos politólogos muy interesados en la evaluación de

542 LA POLÍTICA PÚBLICAinstituciones y políticas gubernamentales, como Woodrow Wilson, Charles Merriam, Harold Lasswell, William Willoughby, Arthur Bentley, Stephen Bailey y V. O. Key. Podríamos mencionar en particular a Charles Merriam por su activo papel en el ofrecimiento de prescripcio­nes de políticas sistemáticas para la administración de la ciudad de Chicago durante los años veinte y el Nuevo Trato en los años treinta. En un nivel más teórico, podríamos considerar a Harold Lasswell como el fundador de la ciencia sistemática de las políticas en virtud de su com­pilación de The Policy Sciences (1951). Muchos lo consideran también el más influyente de los politólogos modernos en virtud de su importante papel en el desarrollo de la investigación conductista dentro de la cien­cia política, así como por la orientación de la ciencia de las políticas.

Por lo tanto, es difícil acusar a los estudios de políticas de ser sólo una moda temporal. Por el contrario, ha estado presente desde el amanecer de la humanidad y es probable que siempre lo estará. Eso no significa que los estudios de políticas sean una presencia agria e inmutable. La nove­dad de los estudios de políticas es el tema del que ahora nos ocuparemos como la otra cara de esta dimensión de las evaluaciones opuestas.2

Novedad de los estudios contemporáneos de las políticasLa evaluación de las políticas ha crecido sustancialmente durante los últimos 10 años en los programas de la ciencia social y las agencias gubernamentales. Los indicadores de ese crecimiento incluyen nuevas organizaciones, escuelas, revistas, planes de estudio, nuevos empleos en gobiernos y universidades, libros y series de libros, conferencias, artícu­los, ensayos académicos, informes, cursos, disposiciones legislativas y agencias gubernamentales evaluadoras.

El crecimiento general, iniciado alrededor de 1970, se ha visto esti­mulado por tres conjuntos de factores. Entre los factores o fuerzas sociales de impulso se encuentra el intenso interés revelado hasta 1970 por problemas de políticas relacionados con los derechos civiles, la pobreza, Vietnam, la liberación femenina y la protección ambiental. En los años ochenta hubo mayor interés por la inflación, el desempleo, el gasto federal Centroamérica, el Medio Oriente y el comercio interna­cional, pero todavía con una intensidad considerable. A fin de convertir estos factores de impulso en productos importantes del análisis de las

2 Véanse mayores detalles del interés filosófico a largo plazo, por los estudios de políti­cas, en historias clásicas del pensamiento político, como las de Sabine (1950) y Wanlass (1953). Véanse también historias de la ciencia política, como las de Somit y Tanenhaus (1967) y Seidelman y Harpham (1985).

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 543políticas, las ciencias sociales desarrollaron mejores métodos, rela­ciones interdisciplinarias, bancos de datos y equipo de procesamiento de datos, todo lo cual ocurrió durante los últimos 20 años. El análisis de las políticas se ha visto estimulado también por la mayor atracción del gobierno como fuente de financiamiento de la investigación y opor­tunidades de empleo, así como por el mayor interés del gobierno por obtener mayor producción con un menor gasto de dólares de los im­puestos.

El análisis de las políticas tiene cuatro elementos principales, los que han venido cambiando durante los últimos 10 años: a) las metas de in­terés para el análisis de las políticas, b) los medios para el logro de tales metas, c) los métodos para determinar los efectos de medios alterna­tivos sobre el logro de las metas, y d) la profesión del análisis de políti­cas que está aplicando tales métodos relacionando los medios con las metas.

Novedad de metas o valores. Los analistas de las políticas han tomado tradicionalmente como dadas a las políticas; tratan de determinar sus efectos, sobre todo en relación con las metas buscadas. Sin embargo, se observa una tendencia a tomar las metas como dadas y luego tratar de determinar cuáles políticas las maximizarán u optimizarán. El enfoque de los efectos o la influencia se asocia más a menudo con la sociología y la psicología, mientras que el enfoque de las metas o la optimación se asocia más a menudo con la economía y la investigación de opera­ciones. El campo de la reducción de los delitos constituye un buen ejemplo de ambos enfoques. La investigación de la influencia sobre la reducción de los delitos incluye estudios de los efectos del uso de casas de tratamiento para los convictos liberados, la modificación del proce­dimiento penal tradicional en la acusación de las personas arrestadas, y el empleo de mujeres policías en los arrestos. Estos proyectos de investi­gación pueden producir resultados interesantes y posiblemente útiles, pero tienden a ser enfoques casuistas para el problema de la reducción de los delitos. En cambio, si partimos de la meta de la reducción de los delitos, nos estimulará pensar en las políticas que no se han adoptado o cuya influencia no se ha verificado. Las categorías generales incluyen la disminución de los beneficios de los delitos, el incremento de los costos de los delitos, la disminución de la probabilidad de que se obtengan beneficios y el incremento de la probabilidad de que se impongan cos­tos. Luego podríamos pasar al estudio de políticas potenciales más específicas, aunque los pensadores conservadores tenderán a hacer hin­capié en políticas diferentes de las preferidas por los pensadores li­berales. Por ejemplo, en lo tocante al incremento de los costos de los delitos, los conservadores tienden a preferir las sentencias de prisión

544 LA POLÍTICA PÚBLICAmás largas, mientras que los liberales tienden a preferir los costos de oportunidad en el sentido de perder oportunidades para convertirse en profesional, ejecutivo privado, etc., si se es atrapado.

Los analistas de las políticas se están volviendo más sensibles a los va­lores sociales con mayor cuestionamiento de las metas al evaluar políti­cas alternativas. Varios programas de investigación y adiestramiento por todo el país destacan ahora el análisis de las metas en lugar del logro de las metas, o aparte de tal logro, como ocurre con los programas de Notre Dame, Maryland, Georgetown, Duke, Delaware y el Hastings Institute. Las metas pueden analizarse mediante investigaciones que determinen la medida en que tales metas sean apoyadas, el análisis rela- cional para determinar cómo afectaría un logro a valores superiores o el análisis filosófico para determinar cómo encajan las metas en sistemas filosóficos más generales. Los politólogos están cuestionando cada vez más la suficiencia de las metas económicas tradicionales de las tres E de la eficacia, la eficiencia y la equidad en el análisis de las políticas. Algunos politólogos señalan la necesidad de tener mayor sensibilidad hacia las tres P de la participación, la previsibilidad y la justicia pro­cesal.

Novedad de los métodos o las políticas para el logro de las metas. La evaluación de las políticas está revelando un refinamiento creciente en la consideración de la viabilidad política y administrativa. En el pasado, el análisis de las políticas ha conducido a menudo a recomendaciones que no consideraban adecuadamente la probabilidad de su adopción por los tomadores de decisiones políticas, o lo que podría ocurrir en la ejecución o administración de las recomendaciones de políticas. El in­terés por la viabilidad política y administrativa refleja el creciente papel de la ciencia política y la administración pública en el análisis de las políticas. A principios de los años setenta, los analistas de políticas tendían a recomendar un sistema de impuestos a la contaminación para proveer a las empresas privadas de un incentivo con el fin de reducir su contaminación. Tal sistema es poco viable en el terreno político, en vista de la oposición que genera entre las empresas, en comparación con un sistema de subsidios y regulaciones. A principios de los años setenta, los analistas de políticas recomendaban programas de pro­piedad de viviendas para los pobres. Tales programas eran poco viables en el terreno administrativo en vista de los abusos a los que estaban sujetos por parte de la industria inmobiliaria. Un programa administra­tivamente viable habría involucrado a los empleados públicos que actua­ban como intermediarios de los pobres, como se hace en el Programa de Servicios Legales libres de escándalos, en comparación con el Programa de Medicare/Medicaid afectado por el escándalo.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 545La evaluación de las políticas se está volviendo crecientemente inter­

disciplinaria, recurriendo a diversas fuentes disciplinarias en busca de ideas como medios o políticas para el logro de metas dadas. Entre las disciplinas pertinentes se encuentran la economía, la ciencia política, la sociología y la psicología como disciplinas básicas, y la administración de empresas, la planeación, la administración pública, el derecho, el tra­bajo social y la educación como disciplinas aplicadas. Un buen ejemplo de la necesidad de tener una perspectiva más interdisciplinaria sobre los problemas de política podría ser el experimento del impuesto nega­tivo al ingreso, realizado alrededor de 1970 en Nueva Jersey. El experi­mento estuvo dominado por economistas y psicólogos a quienes inte­resaba sobre todo la relación existente entre los dólares entregados a los receptores de beneficencia y su ambición de obtener un empleo. Dentro del conjunto permisible de cantidades alternativas de dólares, se obser­vó muy escasa diferencia en la obtención de empleos. Si los politólogos y los administradores públicos se hubiesen involucrado en el experi­mento, quizá hubiesen recomendado que se determinara la relación existente entre los sistemas de entrega alternativos y la ambición. Es posible que los receptores de sistemas muy opresivos o muy permisivos mostraran una ambición sustancialmente menor que la de quienes ope­raran en un sistema intermedio.

Novedad de los métodos utilizados en la verificación de las relaciones. La evaluación de las políticas se ha venido basando en el análisis empre­sarial, pero está desarrollando su propia metodología. El análisis de las políticas se basa en el principio empresarial de la maximización del ingreso menos los costos. Sin embargo, hay por lo menos cuatro áreas en las que los analistas de las políticas están reconociendo creciente­mente la necesidad de desarrollar sus propios métodos. La primera de estas áreas es la medición de los beneficios, que a menudo son no mo­netarios y muy subjetivos en el análisis del sector público. Un ejemplo podría ser la evaluación del trabajo de las firmas legales privadas, en oposición a las agencias de servicios legales gubernamentales. La segun­da es la consideración de los problemas de la equidad. Un ejemplo podría ser la necesidad de proveer asignaciones mínimas a todos los estados, basadas en la población, para el programa de asistencia en la aplicación de la ley. Las empresas privadas pueden asignar recursos a sus oficinas de ventas interestatales en términos de la eficiencia, sin ne­cesidad de incluir a ningún estado en particular. La tercera consiste en trabajar con los detrimentos negativos tales como la comisión de de­litos, la contaminación y las enfermedades; por ejemplo, es muy difícil analizar si una ciudad con 100 delitos y 50 dólares de gastos contra los delitos es más o menos eficiente que una ciudad con 200 delitos y 25 dó­

546 LA POLÍTICA PÚBLICAlares de gastos contra los delitos. No hay ningún procedimiento claro para dividir los delitos por dólares a fin de obtener el equivalente de una razón de beneficio/costo. La cuarta área se ocupa de los problemas en el sector público intensivo en trabajo; por ejemplo, una agencia guberna­mental podría ser ineficiente pero mostrando gran mejoría, mientras que una segunda agencia podría ser eficiente pero mostrando escasa mejoría. Si utilizamos el análisis económico, podríamos asignar el total de un presupuesto incremental a la agencia que mejora, que tiene la pendiente o la tasa marginal de rendimiento más elevada, pero eso podría desmoralizar a la agencia eficiente.

La evaluación de políticas está desarrollando mayor precisión en sus métodos, pero al mismo tiempo hay un reconocimiento creciente de que los métodos simples pueden bastar para muchos problemas de las po­líticas. Esto es especialmente así porque el problema típico de las polí­ticas pregunta cuál política es la mejor, no cuánto mejor es que la se­gunda política mejor, y no cómo se comparan entre sí todas las políticas en una escala de intervalos o incluso en una escala ordinal. A menudo podemos obtener muchas ideas para analizar las políticas listando sim­plemente las alternativas viables en una hoja de papel y las metas con­venidas generalmente al lado. Luego podremos incluir calificaciones de más y menos en cada hilera para indicar cuáles políticas funcionan rela­tivamente bien y cuáles no lo hacen para cada meta. A partir de esa matriz, podemos concluir a menudo cuál política o cuál combinación de políticas es mejor para el logro de un conjunto dado de metas con pesos diferentes, o sin ellos, para cada meta.

La evaluación de las políticas se está volviendo crecientemente proac­tiva o preadopción, antes que reactiva o posadopción. Con gran frecuen­cia no se pueden determinar eficazmente los efectos de una política adoptada porque no se dispone de un grupo de control o experimental adecuado, o por la carencia de datos anteriores o posteriores. Si se espera la adopción de políticas antes de su evaluación, podrá causarse un daño antes de que se modifiquen las políticas inadecuadas. También puede generarse una inercia e intereses creados que se resistan a los cambios necesarios. Por lo tanto, hay una tendencia creciente a utilizar proyecciones anteriores a la adopción o modelación deductivas, antes que la adopción posterior y el análisis de antes y después. Un buen ejemplo de la modelación predictiva incluye un intento por determinar los efectos, sobre las tasas de condena, del cambio de jurados de 12 per­sonas a jurados de seis personas. La comparación entre los estados carece de sentido porque los estados difieren en cuanto a las leyes, los procedimientos y los habitantes. Tampoco se pueden hacer compara­ciones a través del tiempo, porque los casos llevados a juicio difieren

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 547cuando un estado cambia de los jurados de 12 personas a los jurados de seis personas. Si se muestra un video de un juicio penal típico a un con­junto aleatorio de jurados de 12 y seis personas, tenderá a obtenerse 100% de condenas con ambas clases de jurados porque un caso penal típico conduce a una condena. Sin embargo, podremos deducir los efec­tos del cambio de tamaño de los jurados si sabemos cómo se comportan los jurados de 12 personas. La Suprema Corte de los Estados Unidos utili­zó tal enfoque de modelación deductiva a fines de los años setenta, pero a principios de ese decenio utilizaba una investigación de la ciencia so­cial más tradicional, menos eficaz.

Novedad de la profesión de la política pública. Está ocurriendo un cre­cimiento sustancial en los programas de adiestramiento para la eva­luación de políticas, los institutos de investigación, las fuentes de finan- ciamiento, las empresas editoras, las asociaciones académicas, las agencias gubernamentales y otras instituciones de asuntos públicos. Además de tal crecimiento, hay un proceso de filtración y fusión que está uniendo a diversas clases de instituciones. En el campo del adies­tramiento, los programas de análisis de políticas están mostrando más interés por la administración pública, y viceversa. Entre los institutos de investigación, las universidades se están esforzando en satisfacer las especificaciones de una forma más responsable. Los institutos no uni­versitarios están tratando también de mejorar su creatividad, en parte recurriendo en mayor medida a los investigadores universitarios. Las casas editoriales y las asociaciones se están fundiendo y reorganizando, al igual que las agencias gubernamentales que se ocupan del análisis de las políticas.

La evaluación sistemática de las políticas se está utilizando creciente­mente en el gobierno, a nivel federal, estatal y local y en las ramas eje­cutiva, legislativa y judicial. Esa utilización refleja mayor sensibilidad entre los analistas de las políticas para utilizar datos reales, no meras abstracciones. Al mismo tiempo, el análisis de las políticas está des­arrollando principios amplios que se aplican a diversas cuestiones específicas. Las ideas del análisis de las políticas se usan sobre todo mediante el adiestramiento de funcionarios gubernamentales que se po­nen en contacto-con los métodos del análisis en cursos de licenciatura y de posgrado. Es posible que las versiones más simples de tales métodos se enseñen pronto en las clases de ciencias sociales de la escuela pre­paratoria. La evaluación sistemática de las políticas se menciona tam­bién con mayor frecuencia en las audiencias del Congreso, los reportes de agencias administrativas y las opiniones de la Suprema Corte. Sin embargo, las decisiones gubernamentales rutinarias probablemente no se verán influidas por tales métodos en forma directa. Además del uso

548 LA POLÍTICA PÚBLICAde las ideas del análisis de políticas, se prefiere también a los solici­tantes de empleos gubernamentales que tengan capacidades analíticas junto con las capacidades sustantivas, y se observa una tendencia a dar adiestramiento analítico en los programas gubernamentales.

Debido a la acción de fuerzas causales, es probable que la evaluación de las políticas continúe creciendo, o por lo menos se estabilice a un alto nivel de la actividad académica y gubernamental. Entre tales fuerzas causales se encuentra el interés público por los problemas de las polí­ticas públicas, el mejoramiento de la capacidad de las ciencias sociales para tratar los problemas de políticas y la relativa atracción del gobier­no como empleador y patrocinador de la investigación de científicos so­ciales, incluido el mayor interés gubernamental por tratar de aumentar sus recursos escasos. En general, la investigación del análisis de políti­cas parece estar prosperando como una subdisciplina de diversas cien­cias sociales, como una disciplina en sí misma y como una interdisci­plina que utiliza a personas, cursos e ideas de otras disciplinas. En vista de su crecimiento y vitalidad, ésta es en efecto una época estupenda para estar en el campo del análisis de las políticas.3

E stu d io s d e po líticas dem asiado prácticos o dem asiado t e ó r ic o s

Naturaleza teórica de los estudios de políticasCinco metas-problema. En un elevado nivel de generalidad, hay por lo menos cinco metas-problema que afectan a todos los problemas me­todológicos y sustantivos de los estudios de políticas. Tales metas-pro­blema son: a) ¿cuáles tomadores de decisiones decidirán entre las for­mas alternativas de tratar los problemas sustantivos y metodológicos?, b) ¿cómo se obtendrán los valores que habrán de usarse como criterios y las percepciones de las relaciones existentes entre las alternativas y los criterios?, c) ¿cuáles metas conviene alcanzar y cuál es su importancia relativa?, d) ¿cuáles son las alternativas en un elevado nivel de generali­dad? y e) ¿qué es un buen análisis de las políticas?

Por lo que toca a los tomadores de decisiones adecuadas, la respuesta depende del tema de que se trate, por ejemplo: la Suprema Corte es una autoridad por lo que toca a las metas legítimas en la satisfacción de la cláusula de la Sexta Enmienda de la Constitución, que establece el dere­cho de asesoría legal. La Corte ha dicho que el ahorro de dinero no es

3 Por lo que toca a la novedad de los estudios de políticas, véanse Nagel ( 1 984b) y los libros citados en la nota 1. Véase en Nagel (1980a) un punto de vista sobre la novedad de la metodología. Nagel (1975a) destaca la novedad de la sustancia.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 549una meta apropiada, mientras que sí lo es la meta de evitar que personas inocentes sean condenadas. Pero si el problema consiste no en dar asesoría legal sino en la forma de darla, el ahorro de dinero se convierte en una meta apropiada. En este caso serían adecuadas las metas de una junta de condado porque es la que generalmente aporta el dinero desti­nado al pago de abogados defensores de oficio que representen a los pobres. Tales metas podrían incluir la satisfacción de la barra local al mismo tiempo que se minimizan los gastos. Por lo tanto, la junta podría decidir acerca de un sistema de defensores de oficio asalariados, en lugar de un sistema menos caro pero menos políticamente viable de defen­sores asignados, o de un sistema voluntario que sería menos viable desde el punto de vista legal. Para otros problemas de políticas, las autoridades o los tomadores de decisiones adecuadas podrían ser la opinión legislati­va, la opinión pública, el jefe de una agencia administrativa, etcétera.

Sobre la forma como deberán determinarse los valores y las rela­ciones, las respuestas se refieren a cuatro fuentes que no son mutua­mente excluyentes: a) la autoridad, o sea, la consulta de una o más per­sonas, libros, artículos u otras fuentes consideradas confiables; b) el análisis estadístico o de observación, o el análisis de casos específicos a fin de generalizar acerca de metas, políticas o relaciones; c) la deduc­ción, o sea, obtener una conclusión a partir de premisas establecidas por la autoridad, la observación y/o la intuición, y d) el análisis de sensi­bilidad, o sea, la conjetura de metas, políticas o relaciones, para deter­minar luego el efecto de los valores conjeturados sobre la decisión final acerca de cuál sea la mejor política.

Por lo que toca a las metas que conviene alcanzar y su importancia relativa en un alto nivel de generalidad, estamos hablando de la eficacia, la eficiencia y la equidad. La eficacia se refiere a los beneficios obte­nidos con políticas públicas alternativas. La eficiencia alude a la reduc­ción de los costos al brindar los beneficios, medidos como beneficios menos costos o beneficios divididos entre los costos. La equidad se refiere a la provisión de un nivel mínimo de beneficios o un nivel máxi­mo de costos para personas, grupos o lugares. Ésas son las tres E ge­neralmente asociadas con la economía. Hay también tres P como metas de alto nivel, generalmente asociadas con la ciencia política, incluidos la participación pública, la previsibilidad y el debido proceso. La partici­pación pública se refiere a la toma de decisiones por el grupo escogido, el público en general, los grupos de interés adecuados u otros tomado­res de decisiones cuya participación corresponde a nuestro deseo de usar procedimientos democráticos para alcanzar metas dadas. La previsibi­lidad se refiere a la toma de decisiones siguiendo criterios objetivos en la toma de decisiones, de modo que otros que sigan los mismos criterios

550 LA POLÍTICA PÚBLICAllegarían a una decisión similar. El debido proceso, o la justicia procesal, significa que quienes hayan sido tratados injustamente tendrán derecho a ser advertidos de lo que están haciendo mal, el derecho a presentar pruebas, el derecho a ser careado con sus acusadores, un tomador de decisiones que no sea también un acusador, y la oportunidad de presen­tar una apelación por lo menos.

En cuanto a las alternativas de políticas a un alto nivel de generali­dad, se relacionan especialmente con el uso de incentivos positivos y negativos, la disminución de los abusos discrecionales al mismo tiempo que se preserva la flexibilidad, un equilibrio de la ejecución por el sector público y el sector privado, y la estructuración del gobierno para obte­ner mayor logro de las metas. Los incentivos se refieren a los beneficios crecientes del obrar bien, la disminución de los costos del obrar bien, la reducción de los beneficios del obrar mal, el incremento de los costos del obrar mal, el aumento de la probabilidad de que surjan beneficios y costos, y la disminución de las situaciones en las que debe decidirse entre obrar bien u obrar mal. Los abusos discrecionales pueden dismi­nuirse reduciendo la discreción, canalizando la discreción mediante incentivos y controlando la discreción con frenos y equilibrios. Los problemas de la estructura económica se refieren a la controversia entre el socialismo y el capitalismo, con el hincapié tradicional del socialismo en la propiedad gubernamental y la igualdad del ingreso, así como el énfasis más contemporáneo del socialismo en el control ejercido por trabajadores y consumidores y en la igualdad de oportunidades. Los problemas de estructura gubernamentales se refieren a los sistemas de mayor importancia, especialmente las relaciones gubernamentales-elec- torales referentes a los derechos del voto universal de adultos y los dere­chos de las minorías para tratar de convencer a la mayoría.

En cuanto a lo que constituya un buen análisis de las políticas, los cri­terios fundamentales se relacionan con la validez, la importancia, la utilidad, la originalidad y la viabilidad.

Elementos de un buen análisis de las políticas. La validez, en general, se refiere a la corrección. En el contexto de la evaluación de políticas, la validez se refiere a la consistencia interna de la obtención lógica de una conclusión que se sigue de las metas, las políticas y las relaciones; la consistencia externa con la realidad empírica al describir las relaciones existentes entre las políticas y las metas alternativas; las políticas consi­deradas engloban todo el conjunto de alternativas viables (la viabilidad se refiere en este contexto a la capacidad para ser adoptado y aplicado por los elaboradores y aplicadores de políticas adecuadas), y las metas listadas incluyen todas las metas principales y sólo las metas de los ela­boradores de políticas apropiadas en este contexto.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 551El concepto de la importancia puede definirse en dos formas: primera,

¿se ocupa la investigación de problemas en los que puedan analizarse grandes beneficios sociales y/o grandes costos sociales? Por ejemplo, la investigación para evitar la guerra nuclear es más importante que la in­vestigación acerca de si la ciudad de Campaña debiera tener una forma de gobierno de alcalde fuerte o un administrador urbano. Segunda, ¿se ocupa la investigación de un tema o un conjunto de hipótesis causales que en potencia tengan gran poder explicativo? Ésta es la importancia teórica, por oposición a la importancia práctica.

La utilidad en su nivel más bajo involucra la realización de investiga­ciones de políticas que no mencionan las personas que elaboran las políticas en esa área. En el nivel siguiente es la investigación menciona­da por los elaboradores de políticas en forma oral o en una cita, aunque la investigación citada no se encuentre del lado ganador. En un nivel más elevado, es la investigación que refuerza las decisiones preconce­bidas. Los investigadores de políticas debieran sentirse satisfechos si su investigación acelera una decisión meritoria que de otro modo podría demorarse. En el nivel más alto se encuentra el caso raro de la investi­gación de políticas que convierte a los tomadores de decisiones de nega­tivos en sensitivos, o viceversa, sobre una cuestión.

La originalidad se refiere a la medida en que la investigación de las políticas difiere de la investigación previa, aunque incluso la investi­gación muy original se basa en la investigación previa que sintetiza. La viabilidad es un criterio adicional para juzgar la investigación de políti­cas que se propone, por oposición a la investigación ya completada. La viabilidad se refiere a la facilidad con que pueda realizarse la investi­gación, dadas las limitaciones de tiempo, conocimiento, intereses, fon­dos y otros recursos del investigador.4

Naturaleza práctica de los estudios de políticasEs probable que el mejoramiento de la productividad social sea la actividad más práctica de los estudios de políticas. Puede definirse el mejoramiento de la productividad al nivel social como el incremento de los beneficios menos los costos sociales. En ese contexto, los estudios de políticas se refieren a un conjunto de habilidades asociadas con la de­cisión de cuáles de varias políticas públicas alternativas maximizarán o aumentarán los beneficios menos los costos en el logro de un conjunto dado de metas. La evaluación de políticas es especialmente capaz de

4 Por lo que toca a los aspectos teóricos de los estudios de políticas, véase Frohock (1979), Goodin (1982), Diesing (1982), Gregg (1976) y Nagel (1984c).

552 LA POLÍTICA PÚBLICAincrementar el mejoramiento de la productividad haciendo hincapié en los métodos de la ciencia de la administración aplicados al nivel de las políticas sociales o públicas. Tales métodos tienden a ubicarse en cinco categorías básicas que incluyen el análisis de beneficio-costo, la teoría de la decisión, el análisis del nivel óptimo, la teoría de la asignación y los modelos de optimación del tiempo.

El análisis de beneficio-costo (elección óptima entre alternativas discre­tas sin probabilidades). En este contexto, las alternativas discretas son aquellas que se refieren a un proyecto de suma fija. Una agencia guber­namental puede adoptar eficazmente sólo una unidad de tal proyecto, no varias unidades ni partes de una unidad. En tales circunstancias, una agencia interesada en la maximización del bien que realiza debiera gastar todo su presupuesto, o la mayor cantidad posible, mientras no se presenten los rendimientos absolutos decrecientes. La agencia debiera gastar su presupuesto en cada uno de sus proyectos alternativos por orden de sus razones de beneficio/costo. Esta situación puede ilustrarse en la elección de la combinación óptima de un conjunto de proyectos de construcción de presas.

La teoría de la decisión (elección óptima con probabilidades contin­gentes). En este contexto, las probabilidades contingentes significan probabilidades de que ocurran eventos que influyan en los beneficios y/o los costos de proyectos o decisiones alternativas. En estas circuns­tancias, si la probabilidad de que ocurra el evento contingente es mayor que la razón de beneficio/costo o mayor que la razón de los costos del error de tipo 1 a la suma de los costos de los errores, el proyecto debiera adoptarse; de otro modo, debiera rechazarse. Esta situación puede ilus­trarse con el problema de decidir si se recolectarán o no datos caros, y el problema de cómo clasificar a las personas para un tratamiento es­pecial.

El análisis del nivel óptimo (encontrar una política óptima cuando sea indeseable hacer demasiado o muy poco). Estas situaciones involucran políticas que generan beneficios al principio, pero luego los beneficios alcanzan un continuo de pico donde se maximizan. Estas situaciones pueden involucrar también políticas que reduzcan los costos al princi­pio, pero luego los costos llegan a un fondo y empiezan a aumentar. Se trata entonces de encontrar el punto, en un continuo de políticas, en que los costos se minimizan. Esa situación puede ilustrarse con el problema de decidir el porcentaje óptimo de los acusados que deberán permane­cer en prisión antes de que se lleve a cabo el juicio, el nivel óptimo de la contaminación o el límite de velocidad óptimo en las carreteras inter­estatales.

La teoría de la asignación (análisis de la combinación óptima). Se trata

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 553generalmente de asignar nuestros recursos escasos entre actividades o lugares de tal modo que se utilice todo el presupuesto disponible al mis­mo tiempo que se igualan las tasas marginales de rendimiento de las actividades o los lugares, de modo que no se gane nada con el cambio de una actividad o lugar a otro. Esa clase de asignación reconoce que una actividad o un lugar buenos no debieran recibir demasiados recur­sos. Después de cierto tiempo, la tasa marginal del rendimiento decre­ciente se vuelve menor de lo que se puede ganar cambiando un dólar o una unidad de esfuerzo a otra actividad u otro lugar normalmente menos productivo. Esta situación puede ilustrarse por la asignación de los recursos de la Legal Services Corporation entre el manejo rutinario de casos y las actividades de reforma de las leyes, o por la asignación de los recursos de la Law Enforcement Assistance Administration entre un conjunto de ciudades.

Los modelos de optimación del tiempo (sistemas para la toma de deci­siones diseñados para minimizar el consumo de tiempo). Los modelos de optimación del tiempo incluyen a menudo ciertas variaciones del análi­sis de la elección, el riesgo, el nivel o la mezcla óptimos, pero se aplican a situaciones en que la meta es la minimización del tiempo. Algunos modelos de optimación del tiempo son peculiares de un tema temporal, como la teoría de las colas para el pronóstico y la reducción del tiempo y los retrasos con información referente a las tasas de llegadas y servi­cios, la secuencia óptima para determinar el orden en que debieran procesarse las materias para minimizar el promedio del tiempo de espera, y el análisis de rutas críticas para determinar cuáles rutas son mejores de principio a fin en lo tocante a los esfuerzos de reducción de las demoras.

En general, la evaluación de las políticas basada en los métodos de la ciencia de la administración parece capaz de mejorar los procesos de toma de decisiones. Entonces aumenta la probabilidad de que se tomen decisiones que maximicen o por lo menos incrementen los beneficios menos los costos sociales. Tales métodos de la toma de decisiones pueden ser más importantes aún que la motivación de los trabajadores o la innovación tecnológica en el mejoramiento de la productividad. El trabajo arduo significa poco si se producen bienes inadecuados en tér­minos de los beneficios y los costos sociales. De igual modo, se nece­sitan políticas correctas para maximizar la innovación tecnológica, lo que no ocurrirá probablemente sin un ambiente de política pública apropiado.5

5 Por lo que toca a la naturaleza práctica de los estudios de políticas, véase Frohoek (1979), Goodin (1982), Diesing (1982), Gregg (1976) y Nagel (1984c).

554 LA POLÍTICA PÚBLICA

E stu d io s d e políticas com o d e m a sia d o m u l t id isc ipl in a r io s o dem asiado c o n c e n t r a d o s e n la c ie n c ia política

El importante componente de ciencia política en los estudios de políticasPodemos mostrar la pertinencia de todos los campos de la ciencia po­lítica para todos los problemas de la política pública. Como un ejemplo concreto, podemos referirnos a la política pública para los ancianos. La ciencia política puede definirse como el estudio de las estructuras, los procesos y las políticas de las entidades que establecen los individuos para tomar decisiones colectivas en una sociedad o una comunidad. Las estructuras gubernamentales son las entidades que establecen o aplican reglas de legislaturas, administradores públicos y tribunales. Sin embar­go, los tres poderes del gobierno tienden a participar en las tres clases de actividades. Los procesos son las actividades mismas y las políticas son las reglas o decisiones que derivan de las actividades.

Los campos de la ciencia política pueden organizarse en términos de instituciones gubernamentales, niveles gubernamentales y asuntos ge­nerales. Entre los campos que destacan ciertas instituciones guberna­mentales se incluyen el derecho público (tribunales), la administración pública (agencias ejecutivas), el proceso legislativo (legislaturas) y la di­námica política (votantes, grupos de interés y partidos). Entre los campos que destacan los niveles gubernamentales se incluyen los gobiernos es­tatales y locales, el gobierno nacional de los Estados Unidos, el gobierno comparado y las relaciones internacionales. Entre los campos más gene­rales se incluyen la teoría política y la metodología de la ciencia política.

Instituciones gubernamentales y políticas. En el campo del derecho público dentro de la ciencia política se incluyen las libertades civiles y el proceso judicial. Las libertades civiles se refieren a las libertades de la Primera Enmienda, salvaguardias para los inocentes en los procedi­mientos legales y la protección igual bajo la ley. Los tres subcampos afectan la política de los ancianos y la edad madura. La libertad de expresión es especialmente importante porque si no existe libertad para comunicar que se están violando los derechos de los ancianos, tales de­rechos se volverán sustancialmente menos significativos. La libertad de expresión garantiza que los ancianos puedan pedir al gobierno la repa­ración de toda injusticia, reunirse para escuchar a personas con ideas oportunas y comunicarse por los medios impresos y electrónicos. Ni siquiera tales derechos constitucionales tendrán mucho sentido si no se ejercen. El campo de la dinámica política que forma parte de la ciencia política se ocupa del ejercicio de tales derechos por los ancianos. Las

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 555salvaguardias para los inocentes incluyen el debido proceso elemental en el caso de una negativa de los beneficios de la seguridad social u otros beneficios gubernamentales que son importantes para los ancia­nos. En el debido proceso elemental se incluye el derecho a conocer los cargos, presentar testigos, repreguntar a los testigos de la otra parte, tener un tomador de decisiones neutral que no sea responsable de la acusación y el derecho a la asistencia de un abogado, aunque no nece­sariamente pagado por el gobierno. La protección igual significa que el gobierno no puede categorizar arbitrariamente a los individuos para los fines de la recepción de beneficios que sean importantes para los ancia­nos. Por ejemplo, para la provisión de viviendas públicas para los an­cianos, sería inconstitucional clasificar a la gente por su origen racial. También es inconstitucional proveer más beneficios de la seguridad social a las mujeres que a los hombres alegando que estos últimos pueden encontrar un empleo con mayor facilidad. Sin embargo, no es inconstitucional proveer mayores beneficios a los ancianos que a las madres de hijos dependientes bajo la teoría de que esas madres puedan encontrar un empleo con mayor facilidad que los ancianos.

Los politólogos que estudian el proceso judicial, como los politólogos en general, se ocupan a veces del papel que desempeñan los ancianos en el proceso político, antes que de la influencia del proceso sobre los ancianos. Los estudios de cómo difieren los jueces o los jurados más viejos de los más jóvenes se incluirían en esta contienda. El consenso es que los tomadores de decisiones más viejos son más conservadores, pero no porque se hayan vuelto más conservadores con el tiempo. Por el contrario, los jueces más viejos, y los individuos más viejos en general, son de ordinario más liberales después de los 70 años que antes de los 30 porque se han vuelto más liberales a medida que la sociedad se vuelve más liberal sobre las cuestiones referentes al igualitarismo y el papel más positivo del gobierno en la economía. Los jueces más viejos son más conservadores que los jueces más jóvenes porque se socializa­ron en una época anterior, cuando la no discriminación y la planeación gubernamental no eran ideas bien aceptadas. Un problema de política relacionado ha sido la jubilación obligatoria de los jueces después de cierta edad. Esa cuestión fue particularmente controversial durante los años treinta en la Suprema Corte, aunque se planteaba en términos de la contratación de jueces adicionales por cada juez que continuara sirviendo después de los 70 años.

El campo de la administración pública dentro de la ciencia política afecta grandemente a los ancianos en virtud del contacto incrementado de los ancianos con los burócratas gubernamentales. Los principios ela­borados en la administración pública para la administración eficiente

556 LA POLÍTICA PÚBLICAde los programas gubernamentales se aplican a programas para los ancianos, como la seguridad social, el Medicare y otros servicios socia­les. La administración pública tiende a destacar las actividades guber­namentales relacionadas con la organización estructural, la adminis­tración general, el financiamiento, el personal, las relaciones públicas y el control administrativo. En la organización estructural se incluye el estudio de los efectos de la operación por separado del Departamento de Salud y Servicios Humanos, que es el departamento federal más im­portante entre los que se ocupan de los problemas de los ancianos. Se incluye la administración de la vejez, que administra varios programas de servicios, la administración de la seguridad social, que administra el programa de seguro de ancianidad y sobrevivientes, y la administración del financiamiento de la atención médica, que administra el programa del Medicare destinado a proporcionar beneficios de asistencia médica para los ancianos. Es probable que el establecimiento de agencias especia­lizadas para el tratamiento de los problemas especiales de los ancianos haga que tales problemas reciban más consideración. En el contexto de los ancianos, la administración general se refiere a la operación de una agencia gubernamental para obtener el máximo de producción con el mínimo de dinero. La administración de personal afecta a los ancianos porque determina la calidad de quienes administran los programas, pero puede hacerlo más directamente mediante programas de acción afirmativa para contratar a los ancianos y de incentivos para su jubi­lación del empleo público. Los burócratas gubernamentales se están volviendo cada vez más sensibles a las relaciones públicas con los ancia­nos a medida que se organizan mejor. El control administrativo se refiere en parte a la revisión judicial y legislativa, que son temas cubier­tos en otros campos de la ciencia política.

El campo de la ciencia política que se refiere al proceso legislativo se ocupa en particular del funcionamiento de los comités legislativos, ya que tienden a ser responsables de la mayor parte de las decisiones tomadas en los organismos legislativos. Dentro del Senado y la Cámara de Representantes de los Estados Unidos hay comités para los ancianos. En todos los comités legislativos, los legisladores ancianos tienden a ser especialmente importantes porque, el sistema de antigüedad es el méto­do prevaleciente para la elección de los presidentes de comités. Por lo tanto, los valores de los ancianos pueden recibir un impulso adicional en el proceso legislativo. Los legisladores son particularmente sensibles a la reelección, lo que significa un interés por los grupos grandes que probablemente votarán. Los ancianos forman un grupo grande, el cual se vuelve más grande con el paso del tiempo. Los ancianos tienen tam­bién mayor probabilidad de votar que cualquier otro grupo de edad, en

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 557particular el de los votantes relativamente nuevos. Eso podría otorgar a los ancianos una ventaja desproporcionada a su número. Los ancianos piensan también más en términos de un sentimiento de interés común, lo que no hacen los votantes más jóvenes porque tienen intereses más diversos.

El campo del proceso legislativo se relaciona estrechamente con el campo de la dinámica política, el cual destaca a los partidos políticos, los grupos de interés, la opinión pública y el comportamiento de vota­ción. El comportamiento de votación de los viejos y sus opiniones acer­ca de las relaciones internacionales y las libertades morales o civiles tienden a ser más conservadores que los de los votantes más jóvenes. Pero en las cuestiones económicas, los ancianos tienden a favorecer algunos servicios públicos financiados con los impuestos, y la regula­ción gubernamental de la economía para combatir la inflación y el desempleo. Su liberalismo económico moderado deriva de su propia situación económica, que a menudo es precaria; no se consideran con tantas probabilidades de enriquecerse como los votantes más jóvenes e igualmente pobres. El liberalismo de bolsillo de los ancianos se aplica especialmente a los beneficios de la seguridad social, en oposición a la Ayuda Federal para la Educación o la Ayuda a Familias con Hijos De­pendientes (afdc). El conservadurismo social y el limitado liberalismo económico de los ancianos tienden a alinearlos con el Partido Republi­cano; sin embargo, ese alineamiento depende en parte de la cohorte de edad en la que se encuentren; por ejemplo, los ancianos que llegaron a la edad de votar durante los años de la Gran Depresión tienden a ser demócratas en mayor medida que los ancianos que llegaron a tal edad durante los prósperos años veinte. Uno de los grupos de interés o de presión organizados en defensa de los ancianos es el de las Panteras Grises, fundado a principios de los años setenta por Maggie Kuhn como una organización agresiva destinada a mover barcos, no mecedoras, en favor de los ancianos. Entre sus actividades se incluyen piquetes al esti­lo de un grupo de derechos civiles de los años sesenta, así como el más tradicional envío de cartas y visitas a los congresistas. Las Panteras Grises parecen tener cierta importancia perdurable, en vista de sus intereses amplios y sus numerosos miembros más jóvenes, a diferencia de lo que ocurría con los grupos de presión transitorios en favor de los ancianos, como el movimiento de Townsend de los años treinta.

Niveles gubernamentales. El campo del gobierno estatal y local de la ciencia política se ocupa primordialmente de los problemas de políticas relacionadas con la vivienda, la transportación, la pobreza, la delin­cuencia, la educación y la protección ambiental. La mayoría de estos campos tienen una contrapartida importante que se relaciona con los

558 LA POLÍTICA PÚBLICAancianos. En el campo de la vivienda hay ahora algunos proyectos es­peciales para los ancianos. Eso no se considera una segregación ilegal, ya que los ancianos tienen intereses legítimos en común que aconsejan proveerlos de instalaciones físicas, recreativas y de otras clases. Sin embargo, la vivienda gubernamental para los ancianos no puede segre- garse legalmente por la raza. En el campo de la transportación, los go­biernos municipales suelen establecer tarifas especiales para los ancia­nos que utilizan los transportes de propiedad municipal. En el campo de la pobreza, los gobiernos estatales y locales tienden a ocuparse de los ancianos pobres mediante el sistema de asistencia pública. Sin embar­go, este sistema provee más dignidad a los receptores ancianos que el programa afdc , porque los trabajadores sociales son voluntarios, no obligados. Lo que quizá se necesite es un esfuerzo más vigoroso para dar oportunidades de empleo a los ancianos; ello requeriría la ayuda federal, sobre todo volviendo más próspera a la economía, lo que escapa al control de los gobiernos estatales y locales. En el campo de la delin­cuencia, los ancianos plantean problemas especiales, dada su vulnera­bilidad como víctimas de robos; sin embargo, los ancianos tienden a evitar las situaciones propicias para los robos. En consecuencia, tienen tasas relativamente bajas de robos, pero ellos y la sociedad se preocu­pan especialmente por este asunto.

El campo del gobierno nacional estadunidense tiende a ocuparse par­ticularmente del federalismo, la separación de poderes, la revisión judi­cial, el sistema bipartidista y el sufragio universal de adultos combinado con la relativa libertad de expresar puntos de vista impopulares. El últi­mo punto es más una cuestión de dinámica política y libertades civiles. Cada uno de los otros cuatro puntos influye también sobre la política de los ancianos en los Estados Unidos. El federalismo tiende a descen­tralizar la política interna estadunidense; en consecuencia, los servicios gubernamentales recibidos por los ancianos tienden a provenir de go­biernos estatales y locales, y son desiguales en diversos estados y ciu­dades. El financiamiento tiende a provenir del gobierno federal, pero con restricciones mínimas. Tales programas de servicios serán más descentralizados aún, y probablemente más desiguales, a resultas de los programas estatales de subsidios en bloque implantados por el gobierno de Reagan. La separación de poderes entre el presidente y el Congreso se manifiesta en un programa poco coordinado para los ancianos. El ex presidente Reagan indicó su deseo de incrementar la edad de jubilación para la seguridad social y eliminar el pago mínimo de este sistema. La Cámara de Representantes controlada por los demócratas se opuso a tales sugerencias, y en gran medida hizo lo mismo el Senado controlado por los republicanos. En consecuencia, las soluciones de la crisis de

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 559financiamiento de la seguridad social se han estancado tanto como las soluciones de la crisis energética.

La revisión judicial no ha retrasado tanto al sistema de seguridad social como a otras reformas económicas. Los Estados Unidos fueron uno de los últimos países industrializados en adoptar un sistema de se­guro social porque el Congreso no lo había establecido. Cuando lo hizo, en 1938, la Suprema Corte sostuvo la legislación, aunque en una decisión dividida. Pocos años antes, la Suprema Corte pudo haber declarado inconstitucional a tal legislación como una interferencia indebida con los derechos estatales de la Décima Enmienda y una carencia de auto­rización constitucional. El sistema bipartidista fue adecuado para la cronología del sistema de seguridad social: los republicanos se oponían a tal sistema cuando estaban en el poder en los años veinte, y los de­mócratas favorecían al sistema cuando llegaron al poder en los años treinta. El sistema adquirió una respetabilidad republicana cuando Einsenhower lo amplió en 1952, en lugar de reducirlo como se había amenazado. Ahora, ambos partidos tienden a competir por la adminis­tración más eficiente del sistema.

Los politólogos interesados en el gobierno comparado citan con fre­cuencia al seguro social como un ejemplo del análisis internacional. Así ocurre en los libros de texto convencionales de la política pública com­parada de Heidenheimer, Heclo y Adams (1983), Siegel y Weinberg (1977) y Groth (1971). Tenemos un buen ejemplo de tal tratamiento politológico en la obra de Howard Leichter (1979), quien analiza a Alemania como pionero de la atención médica nacional, a Gran Bretaña como ejemplo de la atención médica en un Estado benefactor moderno, a la ex Unión So­viética que ilustra la atención médica en un Estado comunista, y a Japón como ejemplo de la atención médica en una nación asiática. Dado que los ancianos necesitan desproporcionadamente la atención médica, ese análi­sis es especialmente adecuado para una política internacional de la vejez. Como ocurre con la mayoría de los estudios gubernamentales com­parados, se destaca la situación de los países industrializados de Europa, tratando de explicar sobre todo por qué los Estados Unidos son diferentes y de sugerir procedimientos que pudieran beneficiar a este país. Muchas de las diferencias se atribuyen a la mayor importancia del sector privado en los Estados Unidos, lo que tiende a hacer que los aseguradores priva­dos desempeñen un papel más prominente en los programas de seguro social. Sin embargo, podemos obtener mejores pronósticos acerca de la política para los ancianos si sabemos que un país es rico en el ámbito industrial, independientemente de que sea socialista o capitalista. Por ejemplo, tanto la ex Unión Soviética como los Estados Unidos daban a los ancianos mayores beneficios económicos que los países en desarrollo.

560 LA POLÍTICA PÚBLICAEs posible que el campo de las relaciones internacionales dentro de la

ciencia política no sea tan adecuado como otros campos para las políti­cas aplicables a los ancianos. Sin embargo, en algunas de las agencias especializadas de las Naciones Unidas se expresan preocupaciones serias por el bienestar de los ancianos. La Organización Internacional del Trabajo se ocupa del problema de la jubilación y de su provisión adecuada, aunque se interesa más por los problemas de la sindica- lización y las condiciones de trabajo. La Organización Mundial de la Salud se ocupa de los problemas de salud de los ancianos, aunque se interesa más por el uso de sus recursos escasos en la vacunación de los jóvenes contra diversas enfermedades. Los politólogos que estudian la política internacional expresan a veces algunas opiniones acerca de la influencia de los ancianos. Tales opiniones son a veces contradictorias y no están sometidas a ningún análisis cualitativo sistemático; por ejem­plo, los primeros mandatarios ancianos pueden ser especialmente cautelosos y menos dados a las aventuras y, por ende, más fáciles de tratar en los asuntos exteriores. Por otra parte, es posible que los pri­meros mandatarios ancianos sean menos sensibles a la pérdida de vidas jóvenes y, por ende, más difíciles de tratar en los asuntos exteriores. La verdad puede ser que el hecho de ser anciano en este contexto es casi totalmente irrelevante. La terquedad de un primer mandatario depende de su personalidad a largo plazo, la que se ve fuertemente influida por las condiciones ambientales, no por la edad.

Campos generales de la ciencia política. La filosofía política se ocupa generalmente de las causas de grandes fenómenos políticos y de lo que constituya un buen gobierno. En el campo de la política hacia los ancianos, el análisis causal tiende a manejarse mejor por la compara­ción de los gobiernos. Sin embargo, hay importantes cuestiones contro- versiales que interesan a la filosofía política normativa en este campo. Una cuestión fundamental se refiere a la asignación de los recursos sociales entre los ancianos y los jóvenes. Esa cuestión puede plantearse en el contexto de la carga que debiera imponerse a los jóvenes para soportar los programas de pensiones de los ancianos, en oposición al estímulo que deba darse a los ancianos para que trabajen más y/o vivan con menos. El problema de la asignación se ilustra más dramática­mente al analizar los valores éticos involucrados en la decisión de si los ancianos enfermos sin remedio debieran recibir o no una atención médica que les prolongue la vida. Eso se convierte en un problema gubernamental cuando el gobierno está aportando la mayor parte del financiamiento de la atención médica en una sociedad. La filosofía política se ocupa también de los problemas de la equidad intergenera­cional cuando el gobierno toma decisiones de conservar recursos natu­

rales para la generación siguiente o de consumirlos ahora. Quienes de­fienden el consumo presente pueden ser desproporcionadamente ancia­nos, menos preocupados por el futuro del planeta. Por lo tanto, los problemas de la equidad intergeneracional pueden ser en parte proble­mas de ancianos contra jóvenes. Los filósofos políticos clásicos han dicho raras veces algo explícito acerca de la asignación de valores entre los ancianos y los jóvenes. Sin embargo, muchos de ellos —Aristóteles, Tomás de Aquino, Locke, Bentham y Marx— han analizado cuestiones generales de la equidad de la asignación que serían aplicables aquí.

La metodología de la ciencia política puede clasificarse en diversas formas. Una clasificación particularmente apropiada para el análisis de las políticas se refiere a los métodos involucrados en el establecimiento de relaciones causales y los métodos involucrados en la elección entre políticas alternativas. Los métodos causales o relaciónales tienden a ser transversales (es decir, se aplican a diversas personas, lugares o cosas) o longitudinales (cuando las unidades del análisis son puntos en el tiempo para personas, lugares o cosas dadas). Hasta hace poco tiempo, la cien­cia política utilizaba principalmente el análisis transversal. Ese enfoque puede resultar particularmente inaplicable al análisis de los efectos políticos del envejecimiento, por ejemplo: si comparamos a los buró­cratas más viejos con los más jóvenes, será probable descubrir que los burócratas más viejos son más conservadores por lo que toca al debido proceso. Pero si podemos obtener datos de decisiones de tales burócra­tas más viejos durante los últimos 30 años, será probable descubrir que se han vuelto más liberales a través del tiempo, aunque no tan liberales como los burócratas más jóvenes. Resulta interesante advertir que si deseamos reducir tal conservadurismo, podríamos proponer la jubila­ción obligatoria a una edad relativamente temprana, sin considerar que la causa del mayor conservadurismo entre los tomadores de decisiones más viejos sea el proceso de envejecimiento o el periodo en el que se adquieren los valores básicos.

Los métodos de evaluación u optimación también pueden clasifi­carse en diversas formas. Una clasificación se hace en términos de los métodos que involucran la elección de políticas sin ningún orden inherente y los métodos que involucran políticas que pueden ser inhe­rentemente ordenadas a lo largo de un continuo. Tenemos un ejemplo del primer tipo de problemas en la elección entre el Medicare, la medi­cina socializada y las clínicas de caridad para proporcionar servicios médicos a los ancianos indigentes. Esas tres políticas no tienen ningún orden inherente. La elección entre ellas podría involucrar la estimación de los beneficios de cada programa en términos de los pacientes aten­didos y del costo total de cada programa para el gobierno o la sociedad.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 561

562 LA POLÍTICA PÚBLICAEl mejor programa podría ser el que tenga la mayor cifra de beneficios menos costos, tras asignar un valor monetario a los pacientes atendi­dos. Pero ningún programa podría calificar como el mejor si no satis­face una restricción mínima de los servicios otorgados a los pacientes y no se mantiene dentro de una restricción máxima en los costos totales. Tenemos un ejemplo del segundo tipo de problema cuando tratamos de decidir sobre la edad de jubilación óptima para un conjunto de emplea­dos gubernamentales. Las categorías de edad tienen un orden inhe­rente y pueden arreglarse a lo largo de un continuo de lo más bajo a lo más alto. Cuanto mayor sea la edad de jubilación, mayor será la pro­ductividad perdida de tales empleados. Es probable que pueda deter­minarse esa curva de pendiente positiva correlacionando la edad con el desempeño del trabajador. Pero cuanto menor sea la edad de la jubila­ción, mayores serán los costos totales de las pensiones que el gobierno tendrá que pagar. Esos costos pueden determinarse mediante cálculos contables. La edad óptima de la jubilación es aquella en la que se mi­nimicen los costos monetarios de la productividad perdida más los cos­tos de las pensiones. En otras palabras, la edad óptima ocurre en el punto donde la curva alcanza su nivel mínimo; sin embargo, debemos advertir que tal óptimo económico podrá no ser viable desde el punto de vista político, legal o administrativo, si el Congreso no puede adop­tar esa edad de la jubilación obligatoria a causa de las presiones políti­cas de funcionarios públicos, si la Suprema Corte dice que la edad de jubilación aplicada a ese grupo es una clasificación arbitraria de las personas, o si la agencia descubre que mengua la administración cuan­do se jubila a la gente a una edad temprana o se le obliga a seguir tra­bajando hasta una edad avanzada. Por lo que toca a la viabilidad políti­ca, legal y administrativa, los politólogos tienden generalmente a ser más competentes que en la aplicación de métodos relacionados con la economía.

De ese análisis podemos concluir que todos los campos de la ciencia política son apropiados para entender la política pública aplicada a los ancianos. Algunos de los temas básicos que distinguen especialmente a la orientación politológica de la de otras ciencias sociales y las ciencias naturales son los de un interés por la viabilidad política, lo que implica formular recomendaciones que tengan buenas probabilidades de ser adoptadas o por lo menos evaluar la probabilidad de tal adopción; la viabilidad administrativa de las políticas que puedan ser administradas sin escándalo o caos; los valores de metas como la participación públi­ca, la previsibilidad y el debido proceso, que los economistas y otros analistas de las políticas desatienden con frecuencia, y un interés por la incidencia de los problemas de políticas en los campos de las relaciones

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 563

internacionales, las libertades civiles y la reforma de las instituciones gu­bernamentales.6

Naturaleza inherentemente interdisciplinaria de los estudios de políticasLos estudios de políticas o el análisis de las políticas puede definirse am­pliamente como el estudio de la naturaleza, las causas y los efectos de po­líticas públicas alternativas. Todos los campos del conocimiento científico, en particular los de las ciencias sociales, son pertinentes para tal estudio.

La sociología, por ejemplo, ha desarrollado una cantidad sustancial de conocimiento fáctico y teórico en campos amplios, como el control social, la socialización y el cambio social, lo que puede ser útil para entender los efectos de políticas alternativas y el comportamiento de quienes elaboran y aplican tales políticas. La sociología trata también de descifrar por qué ciertas prácticas sociales se consideran problemas sociales y cómo trata de resolverlos la sociedad. Además, la sociología ha tratado de explorar (en mayor medida que otras ciencias sociales) los problemas específicos de las relaciones raciales, los problemas fami­liares y la criminología.

Entre todas las ciencias sociales, el campo de la economía ha desarro­llado claramente los modelos matemáticos más refinados para sinteti­zar las premisas normativas y empíricas, a fin de deducir recomenda­ciones de políticas de medios y fines. Estos modelos matemáticos se relacionan con la asignación óptima de los recursos escasos, el nivel óptimo de la aplicación de una política dada cuando es indeseable hacer demasiado o muy poco, y la estrategia óptima a seguir cuando los be­neficios netos dependen de la presentación de un evento contingente. El razonamiento económico supone que los individuos tratan de maxi- mizar sus beneficios menos sus costos percibidos, de modo que a me­nudo puede generar modelos deductivos que permiten pronosticar los efectos de algunas políticas antes de su adopción. El trabajo de los eco­nomistas institucionales ha sido especialmente oportuno para analizar las estructuras de clases económicas, los sistemas de propiedad y la tec­nología en la determinación de las elecciones de políticas. Los econo­mistas se han ocupado también, en mayor medida que otros científicos sociales, de los problemas específicos de las relaciones sindicales, los consumidores, el desempleo y la inflación.

La psicología es probablemente la ciencia social que ha aportado más6 Por lo que toca al componente de ciencia política de los estudios de políticas, véase

Spadaro, Dye, Golembiewski, Stedman y Ziegler (1975), Ranney (1968) y Sharkansky (1970).

564 LA POLÍTICA PÚBLICAal desarrollo de las técnicas de la inferencia estadística, la tabulación cruzada, la investigación por encuestas y el análisis multivariado, espe­cialmente en el caso de variables imprecisas. A diferencia de lo que ocurre con los econometristas, los psicólogos no se ocupan de las varia­bles medibles en términos de dinero. En los últimos años, los psicólogos han estado particularmente activos en la aplicación de variantes de sus metodologías experimentales a evaluar los efectos de políticas públicas alternativas. Así han originado el campo de estudio de la evaluación y la metodología de la semiexperimentación. Esa metodología compara los lugares que tienen una política con los lugares que tienen otra, cuando la adopción de políticas no se hace al azar. La psicología provee tam­bién una concentración importante en la dinámica del comportamiento individual o de grupo pequeño (en oposición a las instituciones socioló­gicas), especialmente por lo que toca a las actitudes, las percepciones y las motivaciones. La psicología tiene también una relevancia especial para los problemas sociales relacionados con el alcoholismo, el suicidio, la drogadicción y la salud mental.

La antropología, la geografía y la historia dan una perspectiva más amplia que la de otras ciencias sociales sobre el espacio y el tiempo. Esa clase de perspectiva intercultural e histórica puede ayudar a volver al análisis de las culturas menos restringido por la cultura y el tiempo. Los hallazgos teóricos y prácticos de los estudios de políticas se vuelven así más significativos cuando se refieren a las causas y los efectos de políti­cas públicas alternativas. La antropología tiene también una relevancia especial para los problemas de políticas que afectan a los pueblos que ahora o en el pasado no han conocido la escritura. Los geógrafos se in­teresan cada vez más por la ubicación óptima de diversas instalaciones o distritos; a su vez, los historiadores extrapolan las tendencias o cons­truyen analogías con el pasado, y así pueden añadir un elemento futu­rista a los estudios de políticas.

Sin la filosofía, en particular la filosofía social normativa, los estudios de políticas podrían tender a carecer de dirección acerca de lo que tra­tan de alcanzar. Una de las críticas principales del análisis de la política cuantitativa es que también puede utilizarse para maximizar metas socialmente indeseables. A pesar de su énfasis positivista actual, la filo­sofía es todavía la disciplina más importante para analizar lo que sea socialmente deseable a un alto nivel de abstracción. La filosofía provee también un alto nivel de abstracción en el estudio de las causas últimas de ciertas elecciones de políticas básicas por parte de las sociedades. Además de sus componentes normativos y causales, la filosofía provee los principios más desarrollados del análisis lógico y semántico en el cual pueden basarse las ciencias sociales más estrechas.

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 565Si no contaran con los medios cuantitativos y computacionales que en

última instancia se asocian con las matemáticas, los estudios de políti­cas podrían tender a exagerar las reacciones de una evaluación intuiti­va, la especulación ociosa y las anécdotas históricas aisladas. Las mate­máticas dan la base de un enfoque estadístico empírico y otro enfoque deductivo, silogístico, para los estudios de políticas. Gracias a las ma­temáticas, el álgebra y el cálculo, las premisas silogísticas pueden tener una precisión mayor que la proveída por el razonamiento dicotómico, normalmente asociado a la lógica simbólica. Las ciencias físicas y bio­lógicas proveen modelos que se pueden imitar en el desarrollo de leyes matemáticamente científicas, a condición de que se consideren siempre las diferencias de la inestabilidad conductista de los individuos en com­paración con los objetos físicos o biológicos. La ciencia natural es tam­bién sustantivamente relevante para problemas de políticas específicas tales como la protección ambiental, el desarrollo de energéticos y el control de la población.

El campo del derecho tiene importantes elementos de la ciencia social cuando incluye el estudio de la razón de las leyes o de los efectos de leyes alternativas, en comparación con el estudio de las leyes vigentes y su utilización por los abogados. Como ciencia social, el campo legal se aproxima a los estudios de políticas porque virtualmente la totalidad de los problemas de políticas puede recibir por lo menos intentos de solu­ciones de parte de las legislaturas, los tribunales o las agencias adminis­trativas que elaboran leyes. La bibliografía legal puede ayudar en la ge­neración de hipótesis de políticas, aportando grandes cantidades de datos, sobre todo en lo tocante a las decisiones de políticas, así como un mejor entendimiento de las reglas sociales que se relacionan con los problemas de instituciones como la familia, la economía y el sistema de justicia penal.

Dado que los estudios de políticas se refieren particularmente al análi­sis de las causas y los efectos de la política gubernamental, sería de esperarse que la ciencia política fuese especialmente apropiada, aunque los politólogos dependan de las ciencias sociales para adquirir algunos medios metodológicos y algunos conocimientos sustantivos. Los politó­logos han destinado tradicionalmente gran parte de sus recursos in­telectuales al análisis de la elaboración y administración de la política gubernamental, con énfasis especial en el papel que desempeñan los grupos de interés y, más recientemente, en el de los tomadores de deci­siones individuales. Los politólogos se están orientando ahora en mayor medida hacia el análisis de áreas específicas de problemas de políticas (como la beneficencia y la tributación), en lugar de los estudios más abstractos del proceso de elaboración de políticas. Junto con esta prc-

566 LA POLÍTICA PÚBLICAocupación por los problemas de políticas específicas, los politólogos han mostrado un interés creciente por la trascendencia de diversas po­líticas, por ejemplo, en el campo de las libertades civiles. El tema de la ciencia política la ha vuelto especialmente pertinente para los proble­mas de políticas relacionados con la reforma de las elecciones, las legis­laturas, los tribunales, las agencias administrativas y otras instituciones gubernamentales, así como los problemas de las relaciones internacio­nales y la política exterior.

Esta reseña de las ciencias sociales permite percibir sin dificultad que el estudio de los problemas de la política gubernamental es claramente una actividad interdisciplinaria, ya que muchas disciplinas tienen algo que aportar. Para cualquier científico social, sería imposible adquirir conocimientos en todas las perspectivas apropiadas para el estudio de la política pública. En efecto, sería poco realista esperar que todo analista de las políticas se convierta en experto en todos los subcampos de su ciencia o disciplina social. Sin embargo, existe probablemente un con­senso acerca de que, si queremos volvemos competentes en el estudio de las políticas, tendremos que familiarizamos en una forma general con las potenciales contribuciones o deficiencias de diversas ciencias sociales. Tal familiaridad permitirá por lo menos saber cuándo debe­mos acudir a un colega científico social o a un tratado de otra ciencia social, del mismo modo que los profanos tenemos una idea general del significado de lo que dice el doctor o el abogado.

Cabría citar muchos ejemplos de proyectos de análisis de políticas que podrían haberse beneficiado sustancialmente de la contribución de los científicos sociales y de gran variedad de disciplinas; por ejemplo, los economistas que realizaron los experimentos del impuesto negativo al ingreso (que destacaba la relación existente entre los dólares otorga­dos y la ambición de trabajar) podrían haberse beneficiado con el insumo de la ciencia política. Tal insumo podría haber logrado que los experimentadores ampliaran el campo de sus experimentos para incluir un análisis de los efectos de diversos sistemas de entrega sobre la ambi­ción, como el hecho de tener o no obligadamente un trabajador social. De igual modo, los economistas que aconsejan un impuesto a la conta­minación para proteger al ambiente no toman en cuenta las grandes dificultades involucradas en la aprobación de tal legislación frente a la oposición de los grupos empresariales afectados. Al estudiar los efectos del cambio de jurados de 12 personas a jurados de seis personas, po­dríamos pensar con mayor claridad si conociéramos la psicología social de la toma de decisiones grupales, las matemáticas de la probabilidad y los requerimientos legales de las condenas. Quizá se necesiten más equipos de investigación interdisciplinaria y más interacción entre indi­

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 567viduos orientados hacia las políticas de diferentes disciplinas en confe­rencias, simposios, asociaciones, revistas, programas de enseñanza y otras actividades interdisciplinarias.7

E stu d io s d e políticas demasiado cuantitativos o dem asiado su bjetiv o s

Subjetividad inherente de los estudios de políticasUn conjunto particularmente interesante de las cuestiones que vale la pena discutir en el caso de los problemas del análisis de la optimación en la política pública se relaciona con el papel de los valores en tal análisis. El asunto más básico es la ausencia de valores al realizar una investigación. Por definición, el análisis de las políticas involucra por lo menos en parte un esfuerzo por alcanzar o maximizar ciertos valores o metas sociales. Pero los analistas de políticas, como otros investiga­dores, debieran estar libres de valores en el sentido de que no permitan que sus valores influyan en la forma como registran o presentan la in­formación. En efecto, es probable que la preocupación por la objetivi­dad y la capacidad de reproducción de los análisis de políticas deba manifestarse en la toma de precauciones adicionales, para evitar que el sesgo de los investigadores influya sobre sus resultados. Esto es así por­que generalmente existen sentimientos más fuertes acerca de los proble­mas de políticas que acerca de los problemas de investigación sin im­plicaciones políticas. Entre estas precauciones se pueden incluir la utilización de diversas fuentes y personas para verificar la información, la entrega de los datos primarios para un análisis secundario y la for­mulación más explícita de los supuestos.

Muchos problemas del análisis de las políticas involucran metas que se toman como datos para determinar cuáles políticas las maximizarán. Pero las metas pueden ser sólo valores intermedios dirigidos hacia el logro de otros valores más generales, por ejemplo: un problema de análisis de políticas podría involucrar la determinación de cómo es factible reducir la población encarcelada antes del juicio (Y). Las pro­puestas podrían relacionarse con los métodos utilizados para incremen­tar la liberación antes del juicio (Xj) y para reducir el tiempo que media entre el arresto y el momento en que se pone al detenido a disposición del juez (X2). Sin embargo, podría haber algunos elaboradores de políti­cas para quienes debiera aumentarse (en lugar de reducirse) la pobla­ción encarcelada antes del juicio, a fin de castigar a los acusados

7 Por lo que toca al componente multidisciplinario de los estudios de política, víase McCall y Weber (1984), MacRae y Wilde (1976) y Nagel (1975b).

568 LA POLÍTICA PÚBLICAarrestados, que de otro modo podrían escapar til castigo mediante el regateo o por la ausencia de pruebas admisibles. Un análisis de políticas de segunda etapa podría ocuparse del efecto d e la experiencia carcelaria antes del juicio sobre la reducción de la criminalidad (Z), la cual podría tomarse como una meta de mayor nivel. A fin de volver más manejable el análisis de las políticas entre X y Y, podríamos referirnos sólo a la posibilidad de efectuar nuevas investigaciones sobre la relación que existe entre Y y Z, sin realizarlas efectivamente.

Como ocurre con todos los instrumentos de la investigación (incluidas una calculadora o una máquina de escribir), el análisis de las políticas puede utilizarse para propósitos buenos o malos. Por ejemplo, un análi­sis computarizado de los efectos de diversos modelos de redistritación de la legislatura puede utilizarse para facilitar una clase de represen­tación proporcional, de modo que el porcentaje de los distritos domina­dos por los demócratas corresponda aproximadamente al porcentaje de los demócratas del estado. Por otra parte, pueden utilizarse los mismos programas de redistritación para minimizar la representación negra en una legislatura estatal. Sin embargo, es menos probable que se emplee el análisis cuantitativo de las políticas para propósitos inconstitu­cionales o acerca de los cuales haya un consenso negativo, porque el análisis de las políticas tiende a volver más explícitos los valores, los supuestos, los datos de insumos y otros parámetros utilizados en la toma de decisiones, en relación con lo que ocurre en la toma de deci­siones más tradicional. En el ejemplo de la redistritación por computa­dora podemos examinar los programas y los datos de insumos para ver cuál fue la base de la nueva distribución distrital.

A veces se pide a quienes están involucrados en el análisis de políticas que maximicen lo que consideren metas socialmente indeseables. Esto recuerda la necesidad de tener ética profesional. Los analistas de políti­cas deben escoger con cuidado para quién trabajan, tratar de mejorar la ética de tales personas si ello es posible, poner en conocimiento de las autoridades pertinentes las maniobras ilegales, y marcharse a otra parte si no están satisfechos con las metas de su agencia gubernamental o su empleador. Normalmente, en una sociedad democrática, los funciona­rios elegidos y sus designados políticos tratan de alcanzar metas que los vuelvan populares y que sean legales. Por lo tanto, no es tan probable que el deseo de un analista de políticas, de trabajar legalmente y en aras del interés público, lo coloque en una situación de conflicto con su empleador.

Las decisiones valorativas son significativamente adecuadas para analizar las políticas en el sentido de que la optimación de soluciones se ve muy influida por los valores incluidos en el análisis. En el ejemplo de

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 569la redistritación, es probable que el plan óptimo dependa de que la meta sea sólo la provisión de una población igual en todos los distritos o tam­bién la provisión de cuestiones como la proporcionalidad de la repre­sentación y la competitividad partidistas dentro de los distritos. De igual modo, lo que constituya un jurado de tamaño óptimo depende en parte del número de culpables que estemos dispuestos a absolver a cam­bio de salvar de la condena a un inocente. Una relación mayor de 10 a uno podría ser irrelevante si el tamaño máximo razonable del jurado es de 12 personas. Otro ejemplo: la combinación óptima de fondos de la Corporación de Servicios Legales, entre la reforma legal y el manejo de casos rutinarios, puede depender de quién esté evaluando las agencias de servicios legales que constituyen los datos en que se basa el análisis. Los evaluadores legales pueden tender a otorgar mejores calificaciones a las agencias involucradas en los casos más difíciles de los tribunales de apelación que sientan precedentes, mientras que los representantes de los pobres pueden otorgar mejores calificaciones a las agencias in­volucradas en las negociaciones más fáciles, pero más inmediatas, rela­cionadas con la familia, la vivienda y el consumidor. Los analistas de políticas debieran preocuparse particularmente por presentar análisis de sensibilidad en sus proyectos, a fin de demostrar cómo variaría el óptimo cuando se modifican los valores que se quiere maximizar.8

Objetividad, potencial de los estudios de políticasPara que la evaluación de políticas sea razonablemente objetiva, debe tenerse un conjunto de procedimientos ampliamente aceptados para analizar problemas analíticos frecuentes. Es posible que los problemas más comunes en la evaluación de políticas se relacionen con la forma como se manejarán las metas diversas medidas en dimensiones múlti­ples, la información inexistente o imprecisa, las alternativas demasiado numerosas para determinar los efectos de todas ellas, las restricciones múltiples y posiblemente opuestas y l?t necesidad de simplificar a pesar de toda esa multiplicidad.

Para facilitar el enfoque de los problemas con metas múltiples, po­demos determinar su importancia relativa señalando cuál es la meta menos importante y luego cuántas veces más importante es cada una de las otras metas en comparación con la meta básica. Esas importancias relativas podrán multiplicarse en seguida por las calificaciones iniciales de cada política para cada meta. Una alternativa más cómoda consiste

8 Por lo que toca al papel de los valores en los estudios de políticas, véase Dunn (1983), Fischer (1980), Regan y Van DeVeer (1982) y Fleishman y Payne (1980).

570 LA POLÍTICA PÚBLICAen convertir primero las calificaciones iniciales en porcentajes, dividien­do cada calificación inicial entre la suma de las calificaciones iniciales de cada meta. Eso crea un conjunto de números sin dimensión para examinar mejor el problema de la adición de manzanas y naranjas.

Para facilitar el enfoque de los problemas de falta de información, selecciónese una programación con la que se pueda computar el análi­sis condicional (what-if). Las metas y las alternativas podrán modifi­carse entonces para apreciar rápidamente los efectos de los cambios sobre el nivel mínimo de la alternativa que se adoptará. Si se desconoce la ponderación de una meta o la calificación de una relación de política a meta, escójase una programación que pueda procesar el análisis de umbral, el que determina el valor de umbral de la ponderación de cada meta o calificación de una relación. La conclusión mínima de la alterna­tiva que deberá adoptarse depende de que el evaluador se encuentre por encima o por debajo de un valor de umbral para una ponderación o relación. Es más fácil determinar si nos encontramos por encima o por debajo de un valor de umbral que determinar el valor exacto de una ponderación o relación. Si se desconocen las ponderaciones o las rela­ciones múltiples, adoptemos una programación que pueda conducir al análisis de curvas de indiferencia. La pantalla de la computadora mos­trará entonces una curva o un conjunto de curvas por encima de las cua­les una alternativa es mejor y por debajo de las cuales otra alternativa es mejor. Es más fácil determinar si una combinación de incógnitas se en­cuentra por encima o por debajo de tal curva, que determinar los valo­res exactos de las ponderaciones y relaciones.

Quizá debamos afrontar el problema de decidir entre un número infinito de alternativas en un continuo. Para tal efecto, dividamos el continuo en intervalos o categorías, de modo que los intervalos finales se encuentren por debajo y por encima de cierto número si es necesario. Quizá debamos afrontar el problema de decidir entre un número infini­to de procedimientos alternativos para asignar recursos escasos a diver­sos objetos. Para tal efecto, asignemos calificaciones relativas a los obje­tos de la asignación y utilicemos luego tales calificaciones relativas como porcentajes de asignación.

Para facilitar el enfoque de las restricciones mínimas o máximas a las alternativas o metas, sigamos los principios anteriores para la optimación sin considerar las restricciones. Observemos luego si no se satisface algu­na de las restricciones y hagamos algunos ajustes para satisfacerla. Si al­gunas de las restricciones están en conflicto, establezcamos entre ellas una prioridad para satisfacer las más importantes en forma total o parcial.

Para simplificar la obtención y presentación de las conclusiones, uti­licemos un cuadro de políticas y metas (p g ) . Las alternativas de políticas

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 571se muestran en las hileras, mientras que las metas y los criterios apare­cen en las columnas. Bajamos por una columna de metas a la vez para relacionar cada política con cada meta. Para expresar la relación, uti­lizamos palabras o símbolos, en lugar de números, si es necesario. Más tarde convertiremos las palabras o los símbolos en números. Después de registrar cada relación, examinamos cada hilera de políticas para for­mular una declaración global acerca de cada política. Concluimos seña­lando cuál política o combinación de políticas es mejor a la luz de las metas y relaciones. Este análisis de PG puede auxiliarse por una micro- computadora, cuya pantalla muestra cómo cambian los resultados cuan­do se modifican las metas, sus ponderaciones, las políticas, sus restric­ciones, las relaciones y su medición, lo que acelera la operación.9

Estudios de políticas utilizados de más o de menosPodemos criticar fácilmente el análisis de políticas como algo deficien­temente utilizado, destacando los numerosos ejemplos de dicho análisis no empleados en modo alguno por los elaboradores de políticas. Resul­ta más difícil criticar el análisis de políticas por ser demasiado utiliza­do, pero Laurence Tribe sostiene que dicho análisis tiene ese potencial porque lleva a los elaboradores de políticas a creer que tal análisis resul­ta más significativo de lo que realmente es. Lo cierto es que el análisis de políticas se utiliza a veces y a veces no. El cuestionamiento más inte­resante es éste: ¿cuáles factores explican que algunos análisis de políti­cas se empleen más que otros? Y también: ¿cómo podrán usarse tales factores para aumentar la utilización de los buenos análisis de políticas, tal como se definieron antes?

Hay cerca de una docena de factores que pueden facilitar la utiliza­ción (por los elaboradores de políticas legislativas, judiciales y adminis­trativas) de las evaluaciones de políticas basadas en gran medida en la investigación de operaciones y la ciencia de la administración. En este contexto, la evaluación de políticas se refiere al análisis de los efectos de políticas públicas alternativas para determinar cuál de esas políticas, o cuál combinación de ellas, optimará o mejorará los beneficios o los cos­tos del logro de metas dadas bajo diversas restricciones, condiciones y relaciones. La utilización se refiere a la utilidad o influencia de la evalua­ción en la toma de decisiones gubernamentales en cualquier rama o ni­vel del gobierno.

9 Por lo que toca a la objetividad del análisis de políticas, sobre todo en el contexto del procedimiento utilizado para analizar los problemas metodológicos, véase Quade (1982), Pitzy McKillip (1984), Thompson (1980) y Nagel (1986).

572 LA POLÍTICA PÚBLICAMuchos artículos sobre el uso de la investigación sostienen o implican

que las claves para tal uso son la realización de investigaciones válidas y su comunicación adecuada. Más apropiados pueden ser los factores relacionados con la oposición y el apoyo, las metas buscadas, los efectos logrados y la naturaleza de los tomadores de decisiones. Tales factores son más sustantivos que metodológicos. También se relacionan más con la ciencia política (sobre todo porque destacan los factores de oposición y apoyo) y la economía (sobre todo porque destacan los beneficios y los costos de la aplicación de los hallazgos de la investigación). La evalua­ción de políticas relacionada con la ciencia de la administración y la investigación de operaciones ( m s /o r ) tiene más probabilidades de usarse cuando es válida y se comunica bien, hay escasa oposición y posible­mente gran apoyo, la comunicación se establece con los tomadores de decisiones gubernamentales pertinentes, se orienta hacia las metas bus­cadas y produce más beneficios que costos en opinión de los tomadores de decisiones.

Escasa oposición y gran apoyoUn conjunto de factores especialmente importantes para el uso de la investigación m s/o r en la elaboración de políticas públicas son factores relacionados con quiénes son los opositores y quiénes los apoyadores de los hallazgos de la investigación. Es muy probable que se use la investi­gación que cuenta con un apoyo bipartidista: hallazgos de investigación que agradan a liberales y conservadores, demócratas y republicanos. Tenemos un buen ejemplo en la investigación que recomienda senten­cias determinadas de los acusados condenados, es decir, sentencias fijas antes que discrecionales. Los liberales tienden a favorecer tales resulta­dos de la investigación porque perciben que la sentencias fijas dismi­nuyen las prácticas discriminatorias; a su vez, los conservadores tien­den a favorecer tales resultados de la investigación porque perciben que las sentencias discrecionales son demasiado suaves.

El hecho de que los hallazgos de la investigación tengan mayores probabilidades de ser utilizados si agradan a las ideologías bipartidistas no debiera hacer que los investigadores de ms/o r cambiaran sus hallaz­gos por otros que no revelen los datos. Tampoco debiera hacer que los investigadores eludieran los temas controversiales que puedan conducir a hallazgos desagradables para un grupo ideológico u otro. Sin embar­go, el factor del apoyo bipartidista debiera influir en los investigadores m s/o r para que experimenten con alternativas de políticas que sean compromisos entre alternativas más puras, pero políticamente menos

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 573viables, que de otro modo podrían preferir. Tenemos un buen ejemplo en la investigación sobre la provisión de servicios legales para los pobres. Los liberales atacan los hallazgos de la investigación que han aconseja­do el empleo de abogados voluntarios o pagados del sector privado, por­que creen que es improbable que tales sistemas provean abogados visi­bles, especializados, audaces y con mentalidad suficientemente abierta para defender los intereses de los pobres. Los conservadores atacan los hallazgos de la investigación que han aconsejado el empleo de abogados públicos a tiempo completo porque los consideran socialistas y muy des­tructivos. La investigación reciente que ha resultado mucho más acep­table se ha ocupado de un sistema de compromiso que involucra aboga­dos pagados a tiempo completo, una de cuyas funciones principales es coordinar el trabajo de abogados privados voluntarios a quienes se adies­tra para que puedan ser más eficaces.

El mero hecho de contar con buen apoyo para nuestros hallazgos puede no ser suficiente para que éstos sean utilizados por los tomadores de decisiones atinadas. Esto es cierto independientemente de la validez de la investigación y de lo bien que se comunique, si hay oposición de un grupo de interés contrario. Tenemos un buen ejemplo en la extensa in­vestigación demostrativa de la conveniencia de establecer impuestos graduados a la contaminación para internalizar el daño externo causa­do por los contaminadores y dotarlos de un incentivo para reducir su contaminación al mismo tiempo que se crea un fondo para la limpieza, la investigación, la compensación y otras actividades anticontaminan­tes. Las recomendaciones de esa investigación no se han adoptado por­que la ventaja de tal legislación es su principal desventaja. La amenaza de echar la carga del pago de los costos de la contaminación sobre los hombros de los contaminadores los lleva a reunir sus fuerzas mediante numerosas asociaciones de fabricantes que en grupo son suficientemen­te fuertes para bloquear toda legislación. Incluso algunos ambientalistas se oponen a los impuestos para la contaminación. Lo hacen porque creen que su condonación equivale a pagar premios por cumplir con las leyes anticontaminantes, y no debiera premiarse a la gente por hacer lo que de todos modos está obligada a hacer.

Por otra parte, el mero hecho de no tener una oposición fuerte para nuestros hallazgos podría no ser suficiente para que se utilicen si no se cuenta con el apoyo sustancial de un grupo de interés. Tenemos un buen ejemplo en la investigación de los efectos de la exclusión de las pruebas ilegalmente adquiridas en los juicios penales. La investigación revela que la exclusión de tales pruebas no disuade grandemente el comportamiento ilegal de la policía, pero podría conducir a la absolu­ción de un acusado culpable. Esa investigación recomienda a menudo

574 LA POLÍTICA PÚBLICAun sistema de suspensiones y despidos de policías como un enfoque más eficaz para disuadir a la policía d e obtener pruebas de modo ilegal sin afectar la condena del acusado. E l sistema ha sido aprobado por el presidente de la Suprema Corte de los Estados Unidos. Sin embargo, ninguna legislatura ha adoptado sus ideas, en gran medida porque no hay ningún grupo de interés sustancial que apoye tal política legislativa.

Los tomadores de decisiones gubernamentales apropiadosAl evaluar las políticas públicas alternativas para el logro de metas dadas, debiéramos considerar la jurisdicción sustantiva, de los tomado­res de decisiones que habrán de usar la evaluación. Se cuentan fre­cuentes historias de investigadores m s / o r que realizaron evaluaciones sin estar debidamente conscientes de las restricciones constitucionales bajo las que operan diversos tomadores de decisiones gubernamentales. Una de tales historias habla de una prestigiada firma de Washington, D. C., que recibió un contrato para encontrar procedimientos que redu­jeran las demoras del sistema de justicia penal de esa ciudad. Después de gastar considerable tiempo y dinero realizando diversos análisis de colas, rutas críticas, programación dinámica y de otras clases, la firma concluyó que un procedimiento fundamental para reducir las demoras era eliminar la etapa de enjuiciamiento del gran jurado, que constituía un gran cuello de botella. Su informe no mostraba ningún conocimiento del hecho de que los administradores judiciales no tenían ninguna juris­dicción sobre el gran jurado: éste es un requerimiento de la Quinta En­mienda de la Constitución.

Al evaluar las políticas públicas alternativas, debiéramos considerar también que distintos tomadores de decisiones gubernamentales operan de acuerdo con procedimientos y estructuras diferentes que pueden influir en su reacción favorable ante una evaluación. Por ejemplo, las evaluaciones que concluyen a favor de una expansión de la libertad de expresión, de las salvaguardias para los inocentes o de protección igual para las diversas razas tienen mayores probabilidades de ser favorable­mente recibidas en los tribunales federales que en los tribunales es­tatales de la misma ubicación geográfica. Esto es así sobre todo porque los jueces federales tienen nombramientos vitalicios, mientras que los jueces estatales son generalmente elegidos por periodos limitados. Por lo tanto, los jueces federales tienden a verse más inmunizados contra las presiones mayoritarias que los jueces estatales y, por ende, a simpatizar más con los derechos de las minorías. Los testimonios rendidos en una audiencia legislativa en la cual los testigos tienen considerable discre­

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 575ción pueden ser también muy diferentes de los testimonios rendidos en una audiencia judicial sujeta a las repreguntas de la otra parte. La capacidad para trabajar dentro de esos contextos puede ser tan impor­tante como la capacidad para realizar una investigación válida.

Orientación hacia metas buscadasNo es muy probable que se utilice una evaluación de políticas si sus metas, sus criterios o sus funciones de objetivos no son considerados aceptables por los tomadores de decisiones que deciden entre las políti­cas alternativas y deben justificar sus decisiones. Un buen ejemplo podría ser la controversia sobre si los jueces debieran ser elegidos o de­signados y si debieran servir por periodos cortos o largos. Se supone que la meta social aceptable en tal situación es la maximización de la com­petencia de los jueces escogidos por métodos de selección alternativos. Por lo tanto, una evaluación destinada a mostrar cómo difieren los jue­ces elegidos de los jueces designados en lo tocante al liberalismo-con­servadurismo de sus decisiones económicas o en sus decisiones sobre las libertades civiles, podría ser interesante para un comité judicial de la legislatura. Sin embargo, es probable que el comité rechace el uso explícito de la evaluación, porque los resultados ideológicos no se con­sideran una meta social aceptable al escoger entre métodos alternativos de la selección judicial. Ésa fue una de las razones del rechazo de la evaluación politológica de propuestas alternativas de selección por parte del Illinois House Judiciary Committee en 1979.

Es posible que no se use una evaluación aunque utilice metas sociales aceptables, cuando dichas metas entran en conflicto con las metas de grupo o individuales de los tomadores de decisiones responsables. Las evaluaciones alternativas de la redistritación legislativa son un buen ejemplo de esto. Muchas de estas evaluaciones involucran modelos de m s/o r que se relacionan por analogía con el almacenamiento, la trans­portación, los modelos combinatorios o la programación por enteros. Tales evaluaciones se concentran generalmente en satisfacer la restric­ción constitucional de que ningún distrito deberá desviarse en su po­blación más de unos cuantos puntos de porcentaje del distrito medio. Sin embargo, es posible que no tomen debidamente en cuenta los efec­tos de diversos planes de redistritación sobre el número de distritos que dominarán los demócratas o los republicanos, o los negros, los his­panos, los blancos u otros grupos étnicos. Es posible que tampoco con­sideren la influencia de diversos planes de redistritación sobre los gobernantes actuales. Esa falta de consideración puede volver sustan­

576 LA POLÍTICA PÚBLICAcialmente menos probable el uso del reporte de redistritación, en com­paración con otro reporte que no tenga esa falla y en particular con uno que trate de conciliar las metas sociales, de grupo e individuales, posi­blemente antagónicas.

Una evaluación puede ser válida y sensible a metas sociales acepta­bles, además de expresar metas de grupo o individuales, sin que por ello se utilice. Así ocurre cuando las metas expresadas son principalmente para el consumo público y los tomadores de decisiones desean real­mente conocer los efectos de las políticas sobre metas que no se han expresado. Tenemos un ejemplo en la Federal Paperwork Commission de principios de los años setenta. Las sugerencias de la investigación pa­ra reducir el papeleo gubernamental probablemente se recibirían mejor si también redujeran la regulación gubernamental de las empresas. Por otra parte, la investigación que aconsejaba la eliminación de las deduc­ciones por renglones del impuesto al ingreso, que reduciría en gran medida el papeleo, no tenía tantas probabilidades de ser favorablemen­te recibida porque significaría que quienes evadían impuestos mediante deducciones por renglones pagarían más impuestos. Otro ejemplo es el de la White House Conference on Productivity de 1983. La preocupa­ción expresada por el aumento de la productividad podía abarcar metas implícitas de disminución de las reglas relacionadas con el empleo, la discriminación, la protección ambiental y la protección del consumidor. Por lo tanto, no es probable que sea favorablemente recibida la inves­tigación que recomienda el aumento de la productividad mediante una política industrial más centralizada, comparable con la del Japanese Ministry of International Trade and Industry.

El logro de efectos favorablesUn cuarto conjunto de principios se relaciona con los efectos probables de los hallazgos de las evaluaciones, por oposición a las metas o los cri­terios de los que se ocupa la evaluación. Es mucho más probable adop­tar las políticas recomendadas si producen efectos deseados sin efectos colaterales adversos. Tenemos un buen ejemplo de la forma como los efectos colaterales adversos pueden destruir la utilización potencial de la investigación en el área del desarrollo de instrucciones más eficaces para los jurados. Las investigaciones revelan que, para ser probable que los jurados apliquen una probabilidad de umbral de culpabilidad cer­cana al nivel de 0.90, deberán recibir instrucciones acerca de lo que sig­nifica “más allá de una duda razonable", preferiblemente en términos cuantitativos. De otro modo, tenderán a votar por la condena si las

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 577pruebas favorecen a la acusación, por pequeño que sea el margen. Pero los jueces se resisten a dar tales instrucciones cuantitativas, debido en parte a los efectos colaterales adversos del incremento de la dificultad de obtener condenas para acusados culpables. En consecuencia, no se utilizan las evaluaciones adecuadas, a pesar de su posible validez y su interés por alcanzar metas sociales importantes.

Un efecto especialmente significativo que facilita el uso de la investi­gación de políticas es su reforzamiento de decisiones tomadas previa­mente. Esto no significa que la investigación haya sido un desperdicio, pues el reforzamiento podría dar el impulso que conduzca a adoptar una política muy deseable. Tenemos un buen ejemplo de una eva­luación exitosamente utilizada, quizá por su calidad de reforzamiento, en la evaluación de los efectos de diversos tamaños de los jurados sobre las tasas de condena. El estudio en cuestión tendía a demostrar que un tamaño de jurado óptimo sería entre seis y 12 si se quería minimizar la suma de los errores ponderados de la condena de acusados inocentes y la absolución de acusados culpables (Nagel, 1981). La Suprema Corte destacó especialmente ese estudio, quizá porque reforzaba la idea de que eran aceptables los jurados de menos de 12 miembros, y porque reforzaba el sentimiento de que había un límite inferior cercano a seis, más allá del cual dejaría de ser un jurado para los propósitos constitu­cionales.

Una evaluación de políticas tendrá mayores probabilidades de ser adoptada si muestra cómo pueden obtenerse los resultados previos con menos tiempo o dinero, o cómo se pueden obtener más beneficios por el mismo tiempo o dinero. Una evaluación de políticas tendrá menores probabilidades de ser adoptada si muestra cómo podría ahorrarse una cantidad de dinero sustancial pero con beneficios reducidos, y cómo podrían obtenerse más beneficios pero con un gasto mayor. Esas cuatro posibilidades se ordenan aproximadamente por el orden de su acep­tabilidad general. La reducción de las demoras en los tribunales repre­senta un buen ejemplo de la clase de evaluación de políticas que tiende a ser utilizada cuando muestra cómo se puede ahorrar tiempo sin incre­mentar los costos. Los ejemplos se relacionan con nuevos procedimien­tos para listar los casos de modo tal que se minimicen los nombramientos conflictivos de abogados litigantes, lo que de otro modo generaría más peticiones de posposiciones. Una lista más sistemática de los casos puede lograr también un uso mejor del tiempo disponible de jueces y jurados. Los mismos sistemas de computadora utilizados para la elabo­ración de listas y otros registros judiciales pueden usarse para señalar lo s casos que de otro modo excederían las restricciones de la rapidez d e los juicios. El análisis de gráficas de flujos puede revelar estrangu-

578 LA POLÍTICA PÚBLICAlamientos que podrían requerir m ás personal, más diversión de los ca­sos o un procesamiento más acelerado. Éstos son ejemplos de casos en que los beneficios increméntales en términos del tiempo ahorrado su­peran a los costos increméntales del listado, el registro y el análisis. Los efectos de las evaluaciones que involucran una reducción de los benefi­cios (aunque con una reducción de los costos) o un aumento de los cos­tos (aunque con un incremento de los beneficios) tenderán a ser más controversiales y de adopción menos probable.

Las ideas presentadas pueden resumirse en términos de 12 factores, en lugar de cinco grupos de factores. En tales términos, una evaluación de políticas relacionada con m s /o r tendrá mayores probabilidades de ser utilizada cuando se encuentre en una posición favorable por lo que toca a: a) el apoyo bipartidista, b) la sensibilidad al compromiso, c) la ausencia de una oposición aplastante, d) cierto apoyo de un grupo de interés, e) la sensibilidad a las cuestiones jurisdiccionales, f) la sensibili­dad a procedimientos gubernamentales alternativos, g) metas sociales aceptables, h) la congruencia entre las metas sociales, de grupo e indivi­duales, i) la sensibilidad a las metas reales de los tomadores de decisio­nes, j) la ausencia de efectos colaterales contrarios, k) el reforzamiento de decisiones previamente tomadas, y l) el logro de resultados previos con menos tiempo o dinero.

El tema global que incluye a todos esos factores es que la validez y la comunicación adecuada son importantes para el uso de la investigación, pero también debemos considerar los factores políticos y económicos a fin de explicar por qué se utiliza cierta investigación m s/o r o se emplea con mayor frecuencia que otras investigaciones. Los factores políticos destacan la oposición y el apoyo, mientras que los factores económi­cos destacan los beneficios y los costos de la aplicación de los hallazgos de la investigación. El deber primordial de un investigador de políticas es conducir investigaciones válidas, antes que una investigación que sea aplicada. Sin embargo, una sensibilidad mayor para los factores facili­tantes del empleo de la investigación puede ser útil para sugerir procedi­mientos legítimos destinados a aumentar la probabilidad de que se uti­lice una investigación válida. Esto se aplica en particular a factores como la consideración de alternativas de compromiso, las cuestiones jurisdic­cionales, los procedimientos gubernamentales y la mayor explicitación de la relaciones existentes entre recomendaciones alternativas y los be­neficios y costos prominentes para los tomadores de decisiones.10

10 Por lo que toca al uso de la investigación de políticas, véase Weiss y Bucuvalas (1980), Weiss (1977), Lindblom y Cohén (1979), y Glaser, Abelson y Garrison (1983).

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 579Estudios de políticas demasiado conservadores o demasiado liberales

Algunos estudios del análisis de políticas llegan a conclusiones conser­vadoras que favorecen a los grupos relativamente prósperos de una sociedad. Otros estudios llegan a conclusiones liberales que favorecen a los grupos relativamente menos prósperos. En algunos estudios conser­vadores se llega a conclusiones porque parten de metas conservadoras o porque el investigador percibe relaciones entre alternativas y metas que favorecen a las alternativas conservadoras. De igual modo, en algunos estudios liberales se llega a conclusiones porque parten de metas li­berales o el investigador percibe relaciones entre alternativas y metas que favorecen a las alternativas liberales.

Entre la clase de estudios que tienden en mayor medida a generar ob­jeciones de los liberales se puede incluir la investigación adecuada para la protección ambiental, la salud y la seguridad en el empleo y la anti­discriminación, donde se sostiene que los costos monetarios elevados no se justifican por los beneficios no monetarios. Tales estudios otorgan un valor relativamente elevado al costo del equipo anticontaminante, los instrumentos de seguridad y la acción afirmativa de los empleados minoritarios, así como un valor relativamente bajo a la limpieza del aire y el agua, la salud y seguridad del trabajador o la igualdad de opor­tunidades.

Los estudios que tienden en mayor medida a generar objeciones de los conservadores pueden ser los que tratan de disminuir la contami­nación, los accidentes laborales y la discriminación. También pueden ser los estudios que buscan metas neutrales, como la reducción de la inflación, el desempleo o la delincuencia, pero concluyen que el reme­dio se encuentra en el sector público y no en el sector privado. Tales conclusiones pueden reflejar la asignación de ponderaciones diferentes de las mismas metas individuales, o revelar distintas percepciones de lo que ocurre cuando se recurre a los medios públicos, antes que a los medios privados, para resolver los problemas sociales.

Lo importante es que no hay nada inherentemente liberal o conser­vador en el análisis sistemático de las políticas. Los métodos pueden uti­lizarse para maximizar metas liberales o conservadoras, y pueden usar­los y los usan los gobiernos socialistas o capitalistas. Los conservadores tienden a preferir tales métodos porque suenan a lenguaje empresarial cuando se habla en términos de beneficios menos costos análogos a in­gresos menos gastos. Los conservadores gustan también del análisis de políticas a causa de su hincapié en la viabilidad y su uso de analogías de mercado en lo tocante a los incentivos. Los liberales tienden a gustar de tales métodos porque suenan como la planeación económica nacional,

580 LA POLÍTICA PÚBLICAla planeación urbana regional, o por lo menos el pensamiento guberna­mental positivo. Los liberales o reformadores gustan también del análi­sis de políticas porque los analistas ganan grandes créditos si logran impulsar grandes cambios; por lo tanto, el análisis tiende a estimular el cambio. También el análisis de políticas agrada a los liberales porque en él se utilizan los modos de la planeación cognoscitiva y no los modos descentralizados, individualistas, de los elaboradores de políticas públi­cas. Es posible que el punto más importante sea que cualquier orien­tación ideológica tenderá a ser más eficaz y eficiente en el logro de sus metas si utiliza el análisis sistemático de las políticas públicas para escoger entre políticas públicas alternativas.11

E st u d io s d e po líticas y la a d m in ist r a c ió n pública

Tal vez la mejor manera en que la administración pública podría rela­cionarse con los estudios políticos sea dando pie a la posibilidad de con­siderar de qué manera se pueden implementar y administrar distintas propuestas políticas. Por muy deseable que sea una propuesta en sus diversos aspectos, podría resultar inaceptable si, administrativamente, no es viable ni deseable.

Necesidad de satisfacer la viabilidad administrativaUn buen ejemplo proviene del campo de la política de vivienda. Los economistas de fines de los años sesenta recomendaban a menudo pro­gramas gubernamentales destinados a convertir a los pobres de inquili­nos en propietarios. En teoría, la idea parece muy buena. Al convertirse en propietarios, los pobres se interesarían más por sus viviendas y, en consecuencia, las cuidarían mejor. Sería especialmente improbable que las quemaran, como ocurrió a veces durante los años sesenta. Al conver­tirse en propietarios, los pobres podrían adquirir una autoimagen más positiva y una actitud más favorable hacia la sociedad, convirtiéndose 11

11 Véase en Greenberg (1977) un ejemplo de una evaluación liberal de las instituciones políticas estadunidenses. Saeger (1982) constituye un ejemplo de una evaluación conser­vadora. Pueden encontrarse otros ejemplos del análisis de políticas desde una perspectiva liberal en los catálogos de libros del Institute for Policy Studies, Washington, D. C., y ejemplos de una perspectiva conservadora en los catálogos de libros del Cato Institu te, Washington, D. C. Ligeramente a la derecha del centro se encuentra el American E n te r­prise Institute for Public Policy Research, Washington, D. C., y ligeramente a la izquierda del centro la Brookings Institution, Washington, D. C. Estos institutos de investigación ilustran cómo abarca el análisis sistemático de las políticas todo el espectro ideológico desde el extremo liberal hasta el conservador.

así en mejores ciudadanos en formas distintas del mero cuidado de sus viviendas.

Basándose parcialmente en esa clase de análisis económico, el gobier­no de Nixon impulsó un programa de vivienda propia para los pobres que involucraba hipotecas de garantía gubernamental con bajos pagos mensuales, comparable con el que había venido proveyendo durante va­rios años, para la clase media, la Federal Housing Authority. Este pro­grama fue un gran fracaso. Las casas se vendían a los pobres a precios inflados, a menudo porque los vendedores sobornaban a los evaluado­res gubernamentales para exagerar el valor de las casas y aumentar así la garantía gubernamental. También se vendían casas a los pobres sin informarles adecuadamente de los grandes costos del mantenimiento y los defectos de los sistemas de plomería, calefacción o electricidad. En consecuencia, los costos de mantenimiento y reparación eran a menudo tan elevados que no podían sufragarse. Los pagos de las hipotecas se des­tinaban a las reparaciones, de modo que las hipotecas se vencían. Algu­nas de las casas de hipotecas vencidas cambiaban de manos más veces que un automóvil usado. El programa se vio afectado por la misma clase de fraude de los proveedores que afectó los programas de Medicaid y Medicare: médicos, dentistas, farmacéuticos, optometristas, propieta­rios de hospicios y otros similares que cobraban de más por servicios prestados y no prestados.

Lo que pudo haberse requerido en el diseño del programa fue un ma­yor interés por los efectos de sistemas administrativos alternativos. Es posible que un gran error del programa de vivienda propia de Nixon haya sido la utilización de fondos gubernamentales a través del sistema inmobiliario del sector privado. Un procedimiento alternativo para la administración o ejecución del programa sería que los empleados gu­bernamentales vendieran a los pobres las casas que el gobierno había obtenido previamente por remates fiscales, compras o construcciones. Los empleados gubernamentales que vendieran a los pobres las casas de propiedad gubernamental no tendrían ningún incentivo para inflar la valuación de la propiedad ni para ocultar información sobre los costos probables del mantenimiento o la reparación.

Un programa gubernamental análogo es el de la Legal Services Corpo­ration, por el que los abogados gubernamentales proveen servicios le­gales a los pobres. Ningún abogado de la Legal Services Corporation o de su antecesora, la Office of Economic Opportunity’s Legal Services Agency, se ha visto involucrado en algún escándalo relacionado con el cobro exce­sivo a los pobres por servicios reales o ficticios. Tal sistema sería admi­nistrativamente viable para la venta de casas o la provisión de servicios médicos. Pero quizá no sería políticamente viable para los servicios mé­

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 581

582 LA POLÍTICA PÚBLICAdicos, en vista del temor de la American Medical Association de que tal sistema conduzca a la medicina socializada para toda la población. En virtud de que no hay ninguna probabilidad de que el gobierno se dedi­que al negocio inmobiliario para toda la población, quizá fuese política­mente viable que los empleados gubernamentales encontraran casas para los pobres.

Necesidad de considerar sistemas de defensa alternativosLos experimentos del impuesto negativo al ingreso representan un ejem­plo relacionado en el que la modelación económica puede haber perdi­do algunas ideas importantes por no considerar de forma adecuada los sistemas administrativos alternativos. Más específicamente, en New Jersey se gastaron más de 10 millones de dólares en la verificación de relaciones, como los efectos de la recepción de sumas alternativas de di­nero por parte de los desempleados. Las familias se asignaron al azar a diversos grupos de receptores de ingresos. Un grupo pudo haber recibi­do dinero suficiente para satisfacer sólo cerca de 33% de las necesida­des mínimas, como ocurría en el sistema de beneficencia de Misisipi; un segundo grupo pudo haber recibido ingresos al nivel de 66%, que co­rresponde aproximadamente al sistema de beneficencia de Texas, y un tercer grupo pudo haber recibido ingresos al nivel de 100%, como ocurría en la mayoría de los estados del Noreste. Los conservadores postulan que, a medida que se elevan los pagos de beneficencia, disminuye la am­bición de obtener un empleo, porque el beneficiario tiene menos necesi­dad de lograr un empleo. Los liberales postulan que, a medida que aumen­tan los pagos de beneficencia bajos, la ambición de obtener un empleo puede aumentar también, porque el beneficiario puede saciar su apetito y elevar sus expectativas. Las relaciones verdaderas podrían involucrar el aumento del empleo en un punto y luego su disminución. Pero el ex­perimento caro revela una relación casi constante entre la obtención de empleos y los pagos de beneficencia, dentro del intervalo monetario del experimento.

Es posible que se hubiese observado una relación mucho más sensible si las familias hubiesen sido asignadas al azar a sistemas de pagos alter­nativos además, o en lugar, de cantidades de beneficencia alternativas. Los sistemas de pagos básicos son los del trabajador social obligatorio que existe bajo el sistema actual de ayuda a los hijos dependientes, o el envío de cheques por correo asociado al sistema del impuesto negativo al ingreso que trata de minimizar la interferencia administrativa en las vidas de los pobres. Es posible que el trabajador social obligatorio es­

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 583timule la obtención de empleos informando al beneficiario de su exis­tencia u hostigándolo para que busque un empleo por su cuenta. Por otra parte, es posible que el trabajador social obligatorio disminuya la autoes­tima del beneficiario y lo vuelva más dependiente. Desafortunadamente, nunca se verificó esa clase de hipótesis administrativa alternativa, quizá porque los administradores públicos no participaron en los experimen­tos del impuesto negativo al ingreso.

Necesidad de conocer la bibliografía que vincula ambos camposMuchos libros vinculan los estudios de políticas a la administración pública. Un ejemplo es la obra de Rhodes, Public Administration and Policy Analysis (1979). Es probable que éste sea el mejor tratamiento del tema en forma de libro, aunque gran parte de lo que incluye es particular­mente aplicable a Gran Bretaña, donde enseña el autor en la University of Essex. El libro tiene seis capítulos. Tras un breve capítulo introducto­rio que indica el contenido de los capítulos siguientes, el autor analiza “El campo de la administración pública estadunidense en los años setenta", destacando el papel del comportamiento organizacional, la teoría política y la economía política. El capítulo 3 se ocupa de "La búsqueda del análi­sis de políticas”, incluidas diversas clases del análisis de políticas, el papel de los científicos sociales en la elaboración de políticas, y teorías de la toma de decisiones como la racional frente a la incremental. Entre las variedades del análisis de políticas, el autor se refiere a los estudios de políticas como un tipo del análisis de políticas que destaca el contenido de las políticas, en oposición a las variedades que destacan la metodolo­gía evaluativa. Hasta cierto punto, esa distinción refleja la asociación del término estudios de políticas con la ciencia política y el término análisis de políticas más bien con la economía, aunque a menudo los utiliza como sinónimos.

En el capítulo 4 se estudia “La enseñanza de la administración pública y el análisis de políticas en los Estados Unidos”, destacando los progra­mas vinculados a la National Association of Schools of Public Affairs and Administration, incluidos los de Syracuse, Michigan, Berkeley y Stanford. En el capítulo 5 se hace lo mismo para Gran Bretaña, usando a la University of Birmingham como un ejemplo ilustrativo. El último capítulo lista las conclusiones principales, como la naturaleza multidis- ciplinaria de la administración pública; el análisis de las políticas como una administración pública prescriptiva antes que descriptiva; la diver­sidad de los programas de administración pública, en particular la me­dida en que adiestran a generalistas en lugar de especialistas; el crecí-

584 la p o l ít ic a p ú b l ic a

miento del análisis de las políticas de administración pública en Gran Bretaña y los Estados Unidos, y la conveniencia de estimular diversos enfoques de la administración pública y el análisis de políticas.

Otros libros que se ocupan de las relaciones existentes entre la admi­nistración pública y los estudios de políticas tienden a ser de tres tipos, todos ellos menos generales que la obra de Rhodes. Un tipo podría lla­marse libro exhortatorio, pues representa un llamado a los administra­dores públicos para que se interesen m ás en la orientación prescriptiva del análisis de las políticas. Hay buenos capítulos de esa naturaleza en la obra de Robert Golembiewski (1977) y en la de H. George Frederickson y Charles Wise (1977). Un segundo tipo trata de describir la medida en que los administradores públicos utilizan los modelos de evaluación y optimación, y está bien representado por Amold J. Meltsner (1976) y Michael J. White, Michael Radnor y David Tanski (1975). Un tercer tipo es el libro de texto de administración pública, a nivel de licenciatura y de graduados, que muestra un interés por encima del promedio en la cien­cia de la administración, la evaluación de programas y los métodos pres- criptivos relacionados, como los de Nicholas L. Henry (1975) o Barry Bozeman (1979).

También podríamos señalar los números especiales recientes del Policy Studies Journal, la Policy Studies Review y libros de la serie de la Policy Studies Organization (ps o ) que contienen simposios sobre temas multidisciplinarios. Aquí se incluyen en David H. Rosenbloom (1985), Gerald Caiden y Heinrich Siedentopf (1982), George Edwards (1984) y Edwin Benton y David R. Morgan (1986).

O tras r el a c io n e s e n t r e los e st u d io s de po lítica sY LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

El campo de la administración pública se ha ocupado desde hace largo tiempo de los medios utilizables con el fin de administrar las políticas con mayor eficacia para alcanzar metas dadas. Los administradores pú­blicos han mostrado también cierto interés por el desarrollo de estructu­ras que puedan generar un alto grado de logro de las metas. El campo de la presupuestación dentro de la administración pública se ha vuelto particularmente importante por cuanto explica y evalúa decisiones de asignación alternativas. La administración pública contemporánea ana­liza el mejoramiento de la administración pública, más allá de los clichés obvios acerca de la necesidad de contratar personal más competente y gastar el dinero más eficientemente. También ha ido más allá de la des­cripción institucional de las reglas de contratación y los procedimientos

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 585de presupuestación para hacer mayor hincapié en la psicología del com­portamiento organizacional y en las asignaciones que reflejan una combi­nación de incrementalismo, funcionalismo y ciencia de la administración. En un nivel más general, la administración pública puede ser especial­mente útil para aclarar los diversos arreglos administrativos destinados a ejecutar las políticas gubernamentales.

También podríamos señalar que el campo de los estudios de políticas se subdivide virtualmente del mismo modo que el campo de la adminis­tración pública. Las subdivisiones de los estudios de políticas pueden observarse señalando las secciones en que se subdivide el índice de la Encyclopedia o f Policy Studies (Nagel, 1983). Las subdivisiones de la ad­ministración pública pueden observarse señalando las secciones en que se subdivide la American Society for Public Administration. Ambos campos tienen subcampos generales relacionados con la metodología de la investigación, el análisis de las decisiones, las relaciones intergu­bernamentales y las comparaciones internacionales. Los campos sus­tantivos o de línea dentro de la administración pública corresponden de cerca a los problemas de políticas específicas que interesan a sus estu­diosos, como la justicia penal, la seguridad nacional, los derechos ci­viles, las relaciones laborales, la regulación de empresas, la protección ambiental y los servicios humanos.

C o n c lu sio n es

A veces dicen los políticos que están siendo atacados por grupos izquier­distas y derechistas, de modo que algo deben estar haciendo bien. Esto implica que el hecho de ser atacado desde los dos extremos de una con­troversia indica que estamos adoptando una posición moderada o ra­zonable.

Sin embargo, un ataque desde ambos lados de un espectro ideológico, metodológico o de otra clase puede ser peor que el ataque desde un solo lado. Puede indicar que uno es demasiado moderado, indeciso o indepen­diente: tan alejado hacia la izquierda, la derecha, o de otro modo fuera del espectro apropiado que no nos quiere la izquierda normal ni la derecha normal; o tan extraño en lo defendido por él que todos convienen en que está equivocado, como otorgar licencias de manejo a las salamandras.

La posición ideal no es la de ser atacado por todos, sino la de ser elo­giado por todos, si debe elegirse entre el ataque universal y el elogio uni­versal. Podría ser mejor aún que nos ataquen quienes están equivocados y nos elogien quienes se hallan en lo correcto. Sin embargo, puede hu-

586 LA POLÍTICA PÚBLICAber considerable desacuerdo acerca de quién está en lo justo y quién está equivocado.

Es posible que en este capítulo se hayan exagerado las evaluaciones negativas en conflicto de los estudios de políticas. El otro lado de ese análisis consiste en destacar las evaluaciones positivas en conflicto de los estudios de políticas. Podemos señalar, por ejemplo, que el campo de los estudios de políticas es simultáneamente elogiado por ser una pers­pectiva nueva para los fenómenos políticos y sociales, al mismo tiempo que preserva principios sustantivos y metodológicos desarrollados a lo largo de muchos años; eminentemente práctico por ser adecuado para el incremento de la productividad social y al mismo tiempo interesado en las cuestiones de alto nivel de la teoría política, la filosofía social y la filosofía de la ciencia; una perspectiva interdisciplinaria que abarca to­dos los campos del conocimiento, al mismo tiempo que destaca la impor­tancia de la ciencia política en la formación, uso y evaluación de políticas; un campo científico con recursos metodológicos tomados del análisis estadístico, la investigación de la optimación, la modelación matemática y el análisis psicológico de la decisión, al mismo tiempo que se interesa por cuestiones altamente normativas, como la buena sociedad, los valo­res finales y la buena política; cada vez más utilizado a nivel nacional, estatal y local, así como en las agencias administrativas, las legislaturas y los tribunales, y al mismo tiempo víctima del escepticismo refinado de los elaboradores de políticas al nivel de la calle, y empleado por los libe­rales como una forma de la planeación económica y al mismo tiempo utilizado por los conservadores como un procedimiento para llevar al gobierno el buen sentido de los negocios.

De ese análisis podemos concluir que el campo de los estudios de po­líticas califica bien en muchas dimensiones. Tiene un fundamento filo­sófico a largo plazo, originalidad, un aspecto teórico, un aspecto práctico, un importante componente de ciencia política que involucra a todos los campos de esta ciencia, un componente multidisciplinario que involu­cra a todos los campos del conocimiento, especialmente a las ciencias sociales, un aspecto cualitativo de orientación valorativa, un modo cuan­titativo, razonablemente objetivo, de examinar los problemas analíticos, una capacidad para ser utilizado cuando se justifique a la luz de los pro­cesos democráticos, para no ser utilizado cuando se justifique a la luz de los mismos procesos democráticos, valioso tanto para los elaborado- res de políticas conservadores como para los elaboradores de políticas liberales.

Un problema fundamental del análisis de políticas no es que vaya a ser rechazado. Por el contrario, el análisis de políticas podría volverse demasiado aceptado, de modo que no haya un cuestionamiento sufi-

EVALUACIONES OPUESTAS DE LOS ESTUDIOS DE POLÍTICAS 587cíente de sus procedimientos, sus supuestos y su sustancia. También podría volverse una parte tan importante de la ciencia política y la cien­cia social que perdería su existencia separada. Eso sería igualmente des­afortunado, porque los métodos y la sustancia del análisis de políticas son parcialmente distintos y parcialmente iguales que los de otros cam­pos de la ciencia política y la ciencia social. Es posible que la metodo­logía de la optimación, tal como se aplica al sector público, sea el aspec­to más distintivo del análisis de políticas que merece un tratamiento separado.

En su discurso presidencial de 1985 para la International Political Science Association (ipsa ), Klaus von Beyme comentó que el desarrollo del análisis de políticas podría ser el más importante ocurrido en la ciencia política durante los 20 años de existencia de la ipsa . Éste es ciertamente un gran elogio para un campo que ha evolucionado con tanta rapidez. Es posible que el campo se esté estancando ahora a un alto nivel de importancia y actividad.

Ha habido ciertos esfuerzos para lograr el reconocimiento como un campo en los planes de estudio, las revistas académicas, los programas de convenciones, la publicación de libros, las becas, los centros de investi­gación, las asociaciones y otros indicadores de la actividad académica. Tales esfuerzos han tenido éxito en gran medida.

Es posible que debamos considerar a 1985 como un año de graduación o inicio en el sentido de que los estudios de políticas se han consolidado efectivamente, como se refleja en el discurso presidencial de la ipsa . Tras haber alcanzado esa respetabilidad, ha llegado el momento, a medida que nos internamos en el decenio de 1990, de avanzar mediante el desarro­llo de nuevas aplicaciones de la ciencia política y la ciencia social a importantes problemas de políticas.

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XVIII. LA IMPLEMENTACIÓN: UNA RESEÑA Y UN MARCO QUE SE SUGIERE

H e l e n I ngram

D e s d e 1 9 7 3 , cuando Pressman y Wildavsky bautizaron un área de estu­dio naciente con el nombre de implementación (implementation), han ocurrido un crecimiento y un desarrollo prodigiosos (Pressman y Wildavsky, 1 9 7 3 , 1 9 7 9 , 1 9 8 4 ) . La laguna existente entre los politólogos en lo tocante a entender la política pública, que Erwin C. Hargrove lla­mara en cierta ocasión el "eslabón perdido”, se ha llenado ahora de artí­culos de revistas, libros y textos.1 La popularidad de los estudios de implementación ha hecho que los investigadores de la política pública, que anteriormente centraban su atención casi exclusivamente en la polí­tica de la elaboración de leyes, consideren en la actualidad lo que ocurre después de que las leyes son promulgadas. Además, los politólogos que estudian la implementación han renovado su apreciación de la herencia intelectual del estudio de la administración pública. Administrar e implementar tienen grandes semejanzas, y mientras que los investiga­dores de la implementación tienden a destacar las políticas antes que la organización, como lo hacen los investigadores de la administración pública, en todo estudio de la implementación se utilizan en gran medi­da las ideas clásicas y contemporáneas de la administración pública (Hargrove, 1 9 8 0 , p. 3; Sabatier y Mazmanian, 1 9 8 3 , p. 1 4 3 ) .

Aunque el crecimiento desmesurado de la población bibliográfica de estudios de la implementación ha ayudado mucho a incrementar el enfo­que de las implicaciones de la administración en las políticas, el campo de la implementación no ha alcanzado todavía la claridad conceptual. Los investigadores de la implementación muestran grandes diferencias en varios aspectos cruciales y han criticado la escasez de teoría (Har­grove, 1980) y de verificación empírica (Goggin, 1986). Sin embargo, este campo está dando muestras de una madurez creciente. Está surgiendo cierta convergencia de opinión sobre cuestiones conceptuales (Sabatier,1986) ; además, junto con la serie de estudios de casos particulares sin teoría del que algunos se han quejado (Hargrove, 1980, p. 2; Ingram,1987) , la bibliografía de la implementación está incluyendo ya una teoría

1 Sabatier y Mazmanian (1983) aportan una buena visión panorámica.

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