Valget af Donald Trump har medført usikkerhed omkring den amerikanske interesse i Nordens sikkerhedssituation. Danmark bør overveje, om dansk forsvars- og sikkerhedspolitik skal suppleres med en styrkelse af eksisterende regionale samarbejdsfora.

I følge regeringsgrundlaget vil regeringen i 2017 udvikle en ny udenrigs- og sikkerhedspolitisk strategi. Det er en kærkommen mulighed for at foretage en vurdering af det sikkerhedspolitiske landkort og dermed Danmarks strategiske situation i forhold til de sikkerhedspolitiske udfordringer og muligheder, som valget af Donald Trump har medført.

DIIS POLICY BRIEF FEBRUAR 2017

ANBEFALINGER

■ NATO skal fortsat være Danmarks væsentlig-ste sikkerhedspolitiske søjle, men Danmarks nye udenrigs- og sikkerhedsstrategi skal se på mulighederne i det nordiske samarbejde i lyset af Trumps udmeldinger om NATO.

■ Et øget nordisk sikkerhedssamarbejde kan signa- ere , at Norden tager ansvar for sikkerheden i regionen. Dermed fastholdes den nye amerikanske administrations interesse for regionens sikkerhed.

■ En styrkelse af det nordisk-baltiske, amerikansk støttede, sikkerhedssamarbejde vil muliggøre koordineret politisk dialog og signalgivning over for Rusland, og det kan afhjælpe den svækkede dialog i NATO-regi.

Danmarks nye udenrigs- og sikkerhedsstrategi efter valget i USA

NØDVENDIGT AT SAMARBEJDE OM SIKKERHED I ØSTERSØREGIONEN

Efter valget af Trump: Tvivl om NATO og sikkerhedsgarantien Trump har rejst tvivl om USA’s vilje til at komme andre NATO-lande til hjælp militært, hvis disse lande ikke har betalt deres fulde ”kontingent”. Det udestår i sagens natur at se, om Trump vil gøre alvor af sin nedpriorite-ring af NATO. Men ét synes sikkert: Trump vil stille krav til de europæiske lande om at tage et væsentligt større ansvar for egen sikkerhed, end tilfældet er i dag. Først og fremmest skal landene levere på det løfte, som stats- og regeringsledere bekræftede på NATO-topmødet i Warszawa i 2016 om at forøge forsvarsudgifterne til 2% af BNP. Danmark ligger aktuelt på omkring 1,1%. Trumps udtalelser har skabt usikkerhed omkring den amerikanske sikkerhedsga-ranti over for lande, som ikke kan eller vil leve op til NATO-målsætningerne.

Den ny sikkerhedssituation omkring Østersøen Ruslands aggressive politiske og militære fremfærd og oprustning har forværret det sikkerhedspolitiske klima, også i Østersøregionen.

I 2010 iværksatte Rusland en militær genopbygning af såvel sø-, luft- og landstyrker til en værdi af op imod 200 milliarder dollars. Reformen planlægges tilende-bragt i 2020 og vil efter russernes eget udsagn have moderniseret 70% af landets væbnede styrker. Der er uenighed blandt Ruslandsforskere om, hvorvidt Ruslands adfærd er en egentlig trussel i klassisk forstand, eller om ”spillen med musklerne” primært er en politisk betinget adfærd. Givet er det, at der foregår hybridkrigsaktiviteter, som propaganda og desinfor-mation, der har til formål at undergrave NATO- alliancens troværdighed og splitte medlemslandene i forholdet til Rusland.

NATO’s modsvar har været flerstrenget. Man har oprettet en ”Very High Readiness Joint Task Force” (VJTF) som en del af NATO’s reaktionsstyrker. Fra 2017 placeres fire multinationale bataljoner i Baltikum og Polen. Disse styrker skal virke som såkaldte snubletrådstyrker over for Rusland. Endeligt har USA stationeret en kampbrigade på 3000 mand, herunder 87 kampvogne og 144 infanterikampkøretøjer i Polen. I Østersøen har Storbritannien en forstærket maritim tilstedeværelse, inklusiv en destroyer. Alt sammen med afskrækning af Rusland for øje. NATO er fortsat Rusland langt overlegen, både når det gælder for-svarsudgifter samt styrker til rådighed. Afskræknin-gen er dermed er troværdig.

Udfordringen består i, at Donald Trump har sået tvivl om den amerikanske vilje til afskrækning af Rusland. Flere eksperter forventer, at Trump vil anlægge en ”business-baseret” politik i forholdet til Rusland, hvilket muligvis vil kunne betyde, at de europæiske lande kommer til at stå mere alene i forholdet til Rusland. Der er derfor god grund til at genbesøge konklusionerne i ”Taksøe-rapporten” om dansk udenrigs- og sikkerhedspolitik fra maj 2016 og se dem i en prisme, hvor Trump muligvis læser sine forpligtel-ser over for NATO-samarbejdet noget mere snævert. NATO har sideløbende fastholdt behovet for dialog med Rusland. Men siden 2014 har dialogen været nedkølet. Problemet er, at rammeaftalen for dialog stammer fra 1997. Den tager ikke højde for den nutidige rivalisering.

Hvad betyder det for Danmark?Selvfølgelig skal Danmark fortsat arbejde på et stærkt transatlantisk forhold i NATO, herunder de strategiske partnerskaber med Storbritannien og Frankrig. Men det er næppe ukorrekt at antage, at det traditionelt

Der er udfordringer nok ved atter engang at forsøge sig med et nordisk sikkerhedssamarbejde. Men det er nødvendigt i lyset den usikkerhed, valget af Donald Trump har medført

Der er sikkerhedspolitiske muligheder i et dybere nordisk sikkerhedspolitisk samarbejde, og det bør undersøges nærmere i sikkerhedsstrategiarbejdet

stærke transatlantiske bånd imellem Danmark og USA, i hvert tilfælde for de næste fire år, bliver noget udfordret af det kursskifte i sikkerhedspolitikken, som Trump i sin valgkamp lagde op til.

En række væsentlige spørgsmål melder sig: Vil USA’s eventuelle nedkøling af forholdet til NATO samt den forværrede regionale sikkerhedssituation medføre en reel oprustning i Danmark? Vil det medføre en styrkelse af den forsvarspolitiske gren af EU? Eller vil det føre til et forstærket regionalt sikkerhedssamarbej-de i østersøområdet?

Det er næppe sandsynligt, at Danmark vil opruste signifikant. Forsvaret har været genstand for 15% nedskæringer og forventes at have et udgiftsniveau omkring 1% af BNP ved udgangen af indeværende forlig i 2017. Politisk har der været udmeldinger om at tilføre forsvaret flere midler, men slet ikke i et omfang, der kommer i nærheden af 2% af BNP.

Det er ikke usandsynligt, at EU-landene forstærker den europæiske sikkerhedsstruktur som følge af de nye amerikanske vinde. Danmark har dog et meget konkret forbehold for det fælles EU-militærsamarbej-de. Og en afstemning om forbeholdet er næppe sandsynligt efter BREXIT.

Der er udfordringer nok ved atter engang at forsøge sig med en fælles nordisk sikkerhedsdimension. Alene skellet mellem NATO- og ikke-NATO-medlemslande vil kunne få mange til at afskrive muligheden. Desuden er historien heller ikke just befordrende i dette spørgs-mål. Ikke desto mindre peger dette policy brief på nødvendigheden af at gentænke de muligheder, som en nordisk sikkerhedsdimension rummer, i lyset af den usikkerhed, som valget af Donald Trump har medført.

Nordisk sikkerhedssamarbejde bidrager til at fastholde USA’s interesse i regionenDer eksisterer en tradition for nordisk forsvarssamar-bejde. Samarbejdet har været flerstrenget og pragma-tisk, baseret på nærheden og det særlige nordiske kulturfælleskab. Dybden i samarbejdet har dog været påvirket af, at Danmark, Norge og Island er NATO-med-lemslande, mens Sverige og Finland ikke er.

I det nordiske militære samarbejdsorgan NORDEFCO, som blev oprettet i 2009, og som efterfulgte en række tidligere samarbejder, havde man fra start ambitiøse visioner om et funktionelt militærsamarbejde omkring opstilling, udrustning og uddannelse af militære enheder samt materielanskaffelser. Det har senere vist sig, at det ikke var muligt at realisere. Væsentlige resultater er dog blevet opnået med direkte betydning for de nordiske landes forsvar og samarbejdsevne, herunder uddannelsessamarbejde om FN-operationer, aftaler om adgang til luftrum, sikker kommunikation samt deling af ”air space violation”-data. Under Danmarks formandskab af Nordisk Råd i 2016 blev der afholdt en konference om nordisk forsvarssamar-bejde. Her blev ovenstående konklusioner bekræftet, ligesom en række forskellige syn på håndteringen af Rusland blev fremført. Interessant er det, at konferen-cen pegede på muligheden for at anvende NORDEFCO som et nordisk forum for dybere sikkerhedspolitisk koordinering.

Der er i USA en tendens til at behandle de nordiske lande som én gruppe. F.eks. indkaldte daværende præsident Obama de nordiske landes ledere til et fælles møde i maj 2016. Det var ikke til udelt tilfreds-hed for netop Danmark, som på grund af sin aktive rolle som USA’s alliancepartner i flere krige ellers har haft særlig adgang til den siddende amerikanske præsident og inderkredsen i Washington. Frygten er, at amerikanerne fremover vil finde det nemmere at tale med de nordiske lande som en samlet blok frem for at skulle have de små lande på besøg enkeltvist. Dette til trods så er der også muligheder i denne opfat-telse af det nordiske samarbejde.

USA værdsætter regionale sikkerhedsinitiativer. Den tidligere amerikanske viceforsvarsminister, Robert Work, bemærkede i december 2016, at NATO- alliancen fortsat er vigtig, men at det er gavnligt, at den suppleres af regionale sikkerhedsinitiativer. Han

DEN RUSSISKE MILITÆRFORMÅEN

Det svenske Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, konkluderer i sin netop udgivne rapport om russisk militærformåen, at Rusland siden 2013 har for-doblet sin offensive kapacitet i den vestlige del af landet. Rapporten anslår, at Rusland har en offensiv landkapacitet på op til 150.000 mand i den vestlige militærregion. Hertil kommer en signifikant styrkelse af ”stand off” kapaciteter som missiler samt en opda-tering af den atomare kapacitet.

DIIS POLICY BRIEF FEBRUAR 2017

Steen Kjærgaard, analytiker, International sikkerhed, stkj@diis.dk

Forsidefoto: Danske soldater i den amerikansk ledede multinationale øvelse ”Saber strike 2014” i Litauen.

DIIS· DANSK INSTITUT FOR INTERNATIONALE STUDIER www.diis.dk

tilføjede, at han finder det naturligt, fordi sikkerheds-problematikker er forskellige fra region til region. Som eksempel nævnte han genoplivningen af USA, Storbritannien og Norges samarbejde om under-vandsovervågning i havområderne imellem Island, Skotland og Norge efter såvel Norges som Storbritan-niens køb af avancerede amerikanske maritime overvågningsfly. USA har store tanker om det nordiske samarbejde, selvom der i et vist omfang er tale om synsbedrag, når amerikanerne ser Norden som en enhed. Nok står Norden sammen om grundlæggende værdier, men der er betydelige forskelle på landene, hvad enten vi taler om erhvervsstruktur, medlemskab af EU og NATO eller villigheden til at indgå i koalitioner for at drage i krig.

Ikke desto mindre bør USA’s opfattelse af nordisk sammenhold udnyttes til at signalere, at de nordiske lande tager ansvar for sikkerheden i eget nærområde gennem udviklingen af NORDEFCO til et egentligt regionalt sikkerhedsforum. Herved kan USA’s interes-se i Nordens sikkerhed bevares – de nye vinde til trods.

Nordisk-Baltisk sikkerhedssamarbejde kan bygge bro mellem NATO og RuslandSiden 1992 har det regionale samarbejdsformat, der siden 2000 har heddet Nordic-Baltic Eight (NB8), eksisteret. NB8 har ingen fast struktur og ledes på årlig basis af ét medlemsland. Basisdokumentet fra 2010 ”NB8 Wise Men report” anviser samarbejds- områderne, herunder udenrigspolitisk dialog, diploma-tisk samarbejde, energi og ikke mindst forsvarssamar-bejde. I NB 8 går formandskabet på tur imellem medlemslandene. I 2016, under det lettiske formand-skab, var regional sikkerhed samt forhold relateret til hybrid krigsførsel på agendaen.

Selvom Trump måske selv formår at skabe en bedre dialog mellem USA og Rusland, kan Norden medvirke til at etablere brobygning mellem NATO og Rusland. I NB 8-regi eksisterer ”Enhanced Partnership in

Northern Europe (e-PINE), også kaldet NB8 + USA. USA’s interesse i e-PINE bør forsøges sikret. Derved eksisterer fortsat et solidt rygstød for politisk dialog om og med Rusland. E-PINE gør det muligt at udvikle og koordinere politiske udmeldinger og signaler, der kan afbøde det potentielle sikkerhedsdilemma, som risikerer at opstå omkring Østersøregionen. Selvom sikkerhedssituationen er forskellig i de nordiske lande, synes betingelserne at være til stede: Norge har konkrete traktater og processer med Rusland i Barentsrådet. Danmark har et rimeligt forhold til Rusland, betinget af bl.a. det arktiske forhold. I Sverige er diskussionen om NATO-medlemskab noget afkølet efter Trumps udmeldinger, hvilket stiller udgangspunk-tet bedre trods en hård værdipolitisk kritik af Rusland. Finland forventes at følge Sverige.

Rusland har da også vist interesse for sikkerhedspoli-tisk dialog. Den russiske viceforsvarsminister sagde i august 2016, at ”selvom der eksisterer forskelligheder i opfattelsen af situationen, så er Rusland klar til konstruk-tiv dialog omkring fælles problemstillinger”. Selvom der er grund til at være kritisk og forsigtig over for Rusland, bør Norden forsøge at indgå i dialogen om sikkerhed i Østersøregionen med Rusland. En klar betingelse for at opnå en forbedret sikkerhedssituati-on ligger i at udvikle et fælles sikkerhedspolitisk udgangspunkt, støttet af USA. Regeringen skriver da også i regeringsgrundlaget, at et styrket nordisk samarbejde skal søges for at promovere nordiske løsninger.

”NORTHERN GROUP 12” – OGSÅ ET VIGTIGT

SAMARBEJDSFORUM

NG12 består af de nordiske og baltiske lande, Storbri-tannien, Polen, Tyskland og Holland. NG12 udgør et uformelt forum, hvori medlemmerne har en platform til at komme med sikkerhedspolitisk respons på Ruslands fremfærd de seneste år, fx i forbindelse med krænkelser af medlemslandenes sø og luftterritorier.