NOU 2019: 22...– norsk luftfart i forandring NOU 2019: 22 Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring 1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsfoto: Zaitsava Olga / Shutterstock / NTB scanpix

Trykk: 07 Media AS – 11/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

NO

U 2

01

9: 2

2

Fra statussymbol til allem

annseie – norsk luftfart i forandring

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepar tementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

13. Når krisen inntreffer Justis- og beredskapsdepartementet

14. Tvangsbegrensningsloven Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet

17. Domstolstruktur Justis- og beredskapsdepartementet

18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

19. Jenterom, gutterom og mulighetsrom Kulturdepartementet

20. En styrket familietjeneste Barne- og familiedepartementet

21. Framtidens fiskerikontroll Nærings- og fiskeridepartementet

22. Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring Samferdselsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU Norges offentlige utredninger 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandringUtredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 5. oktober 2018.Avgitt til Samferdselsdepartementet 3. desember 2019.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonTeknisk redaksjon

Oslo 2019

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1425-4

07 Media AS

Til Samferdselsdepartementet

Ved kongelig resolusjon av 5. oktober 2018 ble det oppnevnt et utvalg for åutrede konsekvensene for arbeidstakere, flysikkerhet og miljø av globaliseringog økt konkurranse innen luftfart. Utvalget ble også bedt om å vurdere hvor-dan konkurransen kan økes, særlig i markeder der globalisering og deregule-ring ikke har slått ut i sterkere konkurranse og lavere priser. Utvalget leggermed dette fram sin utredning.

Oslo 3. desember 2019

Sverre Quale leder

Svein Bråthen Torbjørn Lothe Margrethe Snekkerbakken

Yngve Carlsen Anneli Nyberg Frode Steen

Merethe Dotterud Leiren Camilla Rise Jan Petter Steinland

Anne Brendemoensekretariatsleder

Morten Foss

Tomm Alexander Øvre

4 NOU 2019: 22 2019Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Innhold

1 Sammendrag og anbefalinger .. 7

2 Mandat, sammensetning og arbeid ............................................. 16

2.1 Utvalgets sammensetning og mandat ............................................. 16

2.2 Avgrensninger og forståelse av mandatet .......................................... 18

2.3 Utvalgets arbeid ............................. 19

3 Utviklingen i luftfartsmarkedet globalt – liberalisering og trafikkvekst ................................... 20

3.1 Innledning ....................................... 203.2 Kraftig vekst i flytrafikken ............. 203.3 Utvikling i inntekt ........................... 223.4 Liberalisering av markedene for

flytransport ...................................... 233.5 Framveksten av lavprisselskap ..... 253.6 Priser og tilbud ............................... 283.7 Konkurranse og lønnsomhet ........ 293.8 Liberalisering i andre deler av

luftfartsnæringen ............................ 313.9 Luftfartens samfunnsøkonomiske

betydning ........................................ 333.10 Utviklingen framover ..................... 35

4 Det norske luftfartsmarkedet .. 374.1 Innledning ....................................... 374.2 Kraftig vekst i flytrafikken også

i Norge ............................................. 394.3 Viktige aktører i markedet

i Norge: Avinor og flyselskapene .. 404.3.1 Avinor .............................................. 404.3.2 Flyselskapene ................................. 444.3.3 Luftfartens samfunnsmessige

betydning ........................................ 474.4 Rammebetingelser ......................... 474.4.1 Luftfartsavgifter .............................. 474.4.2 Fiskale avgifter ............................... 494.4.3 Miljøavgifter og biodrivstoff .......... 504.4.4 Totale avgifter – sammenlikning

mellom land .................................... 504.4.5 Avgiftene har økt, belastningen

varierer ............................................ 524.4.6 Trafikkrettigheter, AOC og baser 524.5 Utenlandsmarkedet ........................ 534.5.1 Effekter av liberaliseringen på

rutetilbud ......................................... 534.5.2 Flere flyselskaper, høy

konsentrasjon ................................. 55

4.5.3 Lavere billettpriser ........................ 574.6 Innenriksmarkedet ........................ 574.6.1 Effekter av liberaliseringen .......... 584.6.2 Konkurransen i det kommersielle

innenriksmarkedet ........................ 624.7 Kortbanenettet ............................... 634.7.1 Forpliktelser til offentlig tjeneste-

ytelse ............................................... 634.7.2 Konkurranseutfordringer ............. 644.7.3 Konkurransen i det norske FOT-

markedet ......................................... 654.7.4 Tiltak for å øke konkurransen ...... 664.7.5 Mulige nye tiltak ............................ 674.8 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 684.8.1 Utvalgets vurderinger ................... 684.8.2 Særmerknader ............................... 704.8.3 Utvalgets anbefalinger .................. 71

5 Luftfart, klima og miljø ............. 725.1 Innledning ...................................... 725.2 Virkemidler i klima- og miljø-

politikken ........................................ 735.2.1 Prinsipper og kriterier for virke-

midler i miljøpolitikken ................. 735.2.2 Virkemidler .................................... 745.2.3 Juridisk handlingsrom .................. 775.3 Luftfart og klima ............................ 785.3.1 Internasjonalt klimasamarbeid ..... 795.3.2 Utslipp av klimagasser fra luftfart 805.3.3 Tiltak for lavere klimagassutslipp

fra luftfart ........................................ 845.3.4 Virkemidler for lavere utslipp av

klimagasser fra luftfart .................. 885.3.5 Skatteutgifter og andre ordninger

som påvirker klimagassutslipp fra luftfart .............................................. 93

5.4 Støy .................................................. 965.4.1 Kilder og utvikling ......................... 965.4.2 Nasjonale støymål .......................... 965.4.3 Nye anbefalinger fra WHO ........... 975.4.4 Dagens virkemidler mot støy ....... 985.4.5 Tiltak mot støy ............................... 995.5 Annen miljøpåvirkning .................. 1025.5.1 Lokal luftkvalitet ............................ 1025.5.2 Utslipp til vann og grunn .............. 1025.6 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 1025.6.1 Utvalgets vurderinger ................... 1025.6.2 Særmerknader ............................... 1065.6.3 Utvalgets anbefalinger .................. 107

6 Lønns- og arbeidsvilkår i norsk luftfart .............................. 110

6.1 Innledning ....................................... 1106.2 Deregulering og arbeidsrettslige

utfordringer .................................... 1106.3 Lønns- og arbeidsforholdene

i norsk og europeisk luftfart .......... 1126.3.1 Formelle rammer for lønns-

dannelsen i norsk luftfart ............... 1126.3.2 Lønnsnivå og pensjonsordninger .. 1136.3.3 Fast ansettelse, midlertidig

ansettelse, bruk av bemannings-byråer og selvstendige nærings-drivende .......................................... 115

6.3.4 Heltid eller deltid – årsak og belastning ........................................ 115

6.3.5 Arbeidstid – skift eller ordinær arbeidstid – balanse mellom jobb og fritid ............................................ 116

6.3.6 Generell oppfatning av jobb-tilfredshet ........................................ 117

6.3.7 Fysisk og psykisk belastning, sykefravær, ‘not fit for flight’ og jobbsikkerhet .................................. 117

6.4 Arbeidsrettslige praksiser som reiser mulige lovlighetsspørsmål ... 118

6.4.1 Hvilke lands regler gjelder for arbeidskontrakter ........................... 118

6.4.2 ‘Pay-to-fly’ og finansiering av flygerutdanning .............................. 119

6.4.3 Utsendte arbeidstakere ................. 1206.5 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 1216.5.1 Utvalgets vurderinger .................... 1216.5.2 Utvalgets anbefalinger ................... 126

7 Globalisering og flysikkerhet ... 1287.1 Innledning ....................................... 1287.2 Utvikling i flysikkerheten .............. 1287.3 Et hypotetisk hendelsesforløp som

illustrerer noen problemstillinger 1297.4 Regulering av sikkerhet ................ 1317.4.1 Sikkerhetsarbeidet globalt ............ 1317.4.2 Europa – grensen mot det

nasjonale .......................................... 1317.4.3 Nasjonalt sikkerhetsarbeid ........... 1337.4.4 Rollen til private aktører ................ 133

7.5 Flysikkerhetsprogrammer og -planer ............................................. 134

7.5.1 Globalt – ICAO ............................... 1347.5.2 Europa ............................................. 1347.5.3 Nasjonalt ......................................... 1347.6 Nærmere om flysikkerhets-

arbeidet i Norge ............................. 1357.6.1 Luftfartstilsynet .............................. 1357.6.2 Avinor .............................................. 1367.6.3 Statens havarikommisjon for

transport – SHT .............................. 1377.6.4 Flyselskapene – særlig om Safety

Management System (SMS) ........ 1387.6.5 Arbeidstakerorganisasjonene ....... 1397.6.6 Trepartssamarbeid ........................ 1397.7 Teknologisk utvikling ................... 1397.8 Nye forretningsmodeller og

organisasjonsformer ...................... 1417.9 Samspill mellom mennesker og

teknologi ......................................... 1427.10 Reguleringen av arbeidstid (FTL)

og tretthet ....................................... 1437.10.1 Reglene om Flight Time

Limitation (FTL) ............................ 1437.11 Fatigue ............................................ 1447.11.1 Hva vi vet om fatigue ..................... 1447.11.2 Fatigue Management .................... 1457.11.3 Behov for mer kunnskap om

fatigue ............................................. 1467.11.4 Tiltak foreslått av Luftfartstilsynet 1467.12 Betydningen av ansettelsesformer 1477.13 Rapportering .................................. 1487.14 Utvalgets vurderinger og

anbefalinger .................................... 1497.14.1 Utvalgets vurderinger ................... 1497.14.2 Utvalgets anbefalinger .................. 152

8 Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser ............................... 154

8.1 Økonomiske konsekvenser .......... 1548.2 Administrative konsekvenser ....... 1558.3 Miljøkonsekvenser ........................ 1558.4 Andre forhold ................................. 155

Litteratur ......................................................... 156

NOU 2019: 22 7Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring Kapittel 1

Kapittel 1

Sammendrag og anbefalinger

Sterk vekst i flytransport globalt og nasjonalt, økt oppmerksomhet om klima

I 2018 ble det gjennomført 4,4 mrd. flyreiser glo-balt. Bak dette tallet ligger en kraftig vekst derantallet reiser om lag har doblet seg hvert 15. år.Dette gjør sivil luftfart til en av verdens raskestvoksende næringer. I 1981 ble det gjennomført 5,5mill. reiser til, fra og i Norge, og i 2018 var dettetallet økt til 33,6, altså mer enn seks ganger såmange. Sterkest vekst har det vært i utenlandstra-fikken.

Inntektsvekst gir økonomisk handlingsrom tilå velge rask og effektiv transport. Luftfart er ensærdeles effektiv transportform, spesielt på langereiser, og mye av veksten kan forklares nettoppmed dette. Mellom Oslo og Bergen er det 464 kmog sju timer med bil, og 324 km og rundt én timemed fly. Med tog tar det seks til sju timer. TilRoma er det rundt 2500 km og 27 timer fra Oslomed bil, 2000 km og tre timer med fly. Tog Oslo-Roma tar mellom 35 og 40 timer. Mange interkon-tinentale destinasjoner kan i praksis bare nås medfly.

Liberaliseringen av luftfartsmarkedet på 90-tal-let og den påfølgende framveksten av lavprissel-skap er også viktige forklaringsfaktorer bak tra-fikkveksten. Betegnelsen lavprisselskap brukespå flyselskap som gjennom forenklet og mereffektiv drift tilbyr reiser til lavere priser enn detradisjonelle selskapene, men med betaling for til-leggstjenester. Lavprisselskapenes suksess førtetil at også de tradisjonelle selskapene måtte kuttekostnader og redusere prisene. Billettprisene faltog antallet potensielle reisemål økte, og en størredel av verden er gjort tilgjengelig for stadig størrebefolkningsgrupper.

De siste årene har imidlertid luftfartenspåvirkning på miljøet fått økt oppmerksomhet,spesielt utslippene av klimagasser og bidraget tilglobal oppvarming. Klimagassutslipp fra sivil luft-fart har økt med trafikkveksten, men langt fra likemye, – f.eks. viser tall fra Avinor at gjennomsnitt-lig utslipp per passasjerkilometer fra SAS og Nor-

wegian er mer enn halvert i løpet av de siste 20årene. Mens gjennomsnittet for de to selskapenevar 196 gram per passasjerkilometer i 1998, vardet bare 83,5 gram per passasjerkilometer i 2018.Til tross for kraftig vekst, sto innenriks sivil luft-fart for 2,1 pst av norske klimagassutslipp i 2017,om lag samme andel som sivil luftfart har av glo-bale utslipp. Alle prognoser tilsier imidlertid atluftfartsutslippene – til tross for fortsatte teknolo-giforbedringer – vil øke hvis ikke nye tiltak settesi verk. En slik utslippsvekst er ikke forenlig medParis-avtalen om å begrense den globale tempera-turøkningen til 2 – og helst 1,5 – grader. En viktigutfordring framover blir derfor å gjøre fornuftigeavveininger mellom et godt flytilbud på den enesiden og utslippsreduksjoner fra luftfarten på denandre.

Luftfartsmarkedet i Norge

Norge har krevende topografi, spredt bosettingog lange avstander både innenriks og til utenland-ske handelspartnere og feriemål. I mange deler avlandet er fly det eneste realistiske transportalter-nativet på litt lengre reiser. Et tilstrekkelig flyrute-tilbud til akseptable priser er viktig for at folk skalkunne bo i hele landet og samtidig ha tilgang tilsykehus, offentlige myndigheter og andre viktigeinstitusjoner, og for handel og samarbeid medresten av verden.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan globalise-ringen har påvirket det innenlandske luftfartsmar-kedet og hvordan konkurransen fungerer på innen-landsrutene, og eventuelt foreslå tiltak for mer kon-kurranse.

Etter utvalgets vurdering, har globaliseringenog liberaliseringen slått svært forskjellig ut i detnorske innenriksmarkedet og i markedet for rei-ser mellom Norge og utlandet. I utenlandsmarke-det førte liberaliseringen og lavprisselskapenesframvekst til lavere billettpriser og en stor økningi antallet flyruter, og vi mener tilbudet av flyrutermellom Norge og utlandet må kunne karakterise-res som svært godt. Norge er nr. ti på lista over

8 NOU 2019: 22Kapittel 1 Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Europas mest tilgjengelige land, dvs. land det erenkelt å komme til og fra med fly, og det er Euro-pas mest tilgjengelige land hvis man vurderer til-gjengelighet per innbygger. Antallet utenlandskereisemål man kan nå fra en norsk flyplass har øktfra 33 i 1992 til 276 i 2017 (Thune-Larsen, 2019). Ialt 37 selskap tilbød ruter mellom Norge og utlan-det i 2018. De aller fleste rutene trafikkeres avkun ett flyselskap, noe som er helt vanlig ogsåandre steder i Europa (Müller, 2019). Lavprissel-skapenes andel av rutetilbudet er nesten 50 pst.

Parallelt med at tilbudet har økt har billettpri-sene falt; i gjennomsnitt for de destinasjonene vihar oversikt over var prisreduksjonen 37,5 pst fra2003 til 2017 (Thune-Larsen, 2019).

Utviklingen i innenlandsmarkedet har værtannerledes. Tilbudet vokste kraftig da hovedfly-plassen flyttet fra Fornebu til Gardermoen, mendet falt raskt tilbake og har bare steget svakt etterårtusenskiftet. Prisene på hovedrutene har falt,men ikke like mye som i utenlandsmarkedet.Nesten all tilbudsvekst har skjedd på Oslos hoved-flyplass, der antallet innenlandske ruteflybevegel-ser økte med 91 pst fra 1992 til 2017. På de mindreflyplassene derimot, er det 8 pst færre flybevegel-ser nå enn før liberaliseringen.

I 2018 sto SAS for 43 pst av setetilbudet innen-lands i Norge, Norwegian for 35 pst og Widerøefor 21 pst – til sammen leverte de tre selskapene99,4 pst av tilbudet. Omtrent en tredjedel av tilbu-det fra Widerøe retter seg mot kortbanenettet derstaten kjøper flyrutetjenester.

På de fleste enkeltrutene (60 pst) er det bareén leverandør, og det er sjeldent mer enn to. Enovervekt av monopolruter og få aktører per rutepå de øvrige, er imidlertid et generelt trekk vedluftfartssektoren, og få av landene utvalget harsett på har mindre konsentrerte markeder ennNorge. På de store hovedrutene innenlands ermarkedet nå tilnærmet delt likt mellom SAS ogNorwegian. Markedet overvåkes av Konkurran-setilsynet, som mener konkurransen mellom deto aktørene synes å fungere. Utvalget deler dennevurderingen, – prisene har falt reelt sett og de toselskapene bygger ut kapasitet omtrent likt. Sam-tidig er det på de største rutene det er størst romfor flere aktører.

Etter utvalgets oppfatning kan en del av for-skjellen mellom utviklingen i utenriksmarkedetog innenriksmarkedet tilskrives trekk ved avgifts-regimet for luftfarten.

Drift av og investeringer i Avinors lufthavnerog flysikringstjenesten finansieres gjennom Avi-nors kommersielle inntekter og brukeravgiftersom belastes flyselskapene. Brukeravgiftene er

relatert til Avinors kostnader, og effektiviteten iAvinor er viktig for avgiftsnivå.

I tillegg til brukeravgiftene knyttet til lufthavn-bruk og flysikring, er alle flygninger pålagt flypas-sasjeravgift. Denne belastes både tur- og retur påinnenriksflygninger. Flygninger i EU/EØS-områ-det er del av EUs kvotehandelssystem og måkjøpe utslippskvoter, mens innenriks luftfart ogsåer pålagt merverdiavgift og – som eneste land iEuropa – CO2-avgift. Samlet sett ligger det norskeavgiftsnivået om lag midt på treet i Europa. Etterutvalgets oppfatning er det likevel liten tvil om atlavere avgifter ville gjort det mer lønnsomt for fly-selskapene å tilby ruter, spesielt innenriks iNorge, og at tilbudet og konkurransen ville økt.Dette må imidlertid avveies mot hensynet tilklima og miljø, og utvalget er delt i vurderingen avavgiftsnivået, jf utvalgets anbefalinger under.

Utvalget er bedt spesielt om å vurdere konkur-ransen om anbudsrutene på kortbanenettet (FOT-rutene). I dag trafikkeres alle rutene av Widerøe,og fra 2020 vil de trafikkere alle utenom én. Spørs-målet om mangelfull konkurranse om FOT-ruteneer blitt vurdert flere ganger tidligere, og mange avtiltakene som er blitt foreslått er også gjennom-ført. Utvalget registrerer også at andre land medkjøpsruter har tilsvarende utfordringer, og at kon-kurransen om slike ruter generelt er svært lav.Det er derfor krevende å identifisere ytterligeretiltak. Utvalget tror imidlertid at en gjennomgangav flyplasstrukturen, med tanke på å utvide noenflyplasser og legge noen ned, kan øke interessenfor rutene. Utvalget mener en slik endring kanvære lettere å få til hvis ansvaret for flyrutene ogkortbanenettet er samlet på én hånd, og ikke deltmellom staten og fylkeskommunene slik det blirfra 2020.

For å stimulere til et mer velfungerendeinnenriksmarked, med mer konkurranse ogbedre tilbud, har utvalget følgende anbefalinger:– Det er behov for en helhetlig, forutsigbar og

bærekraftig luftfartspolitikk. Derfor bør detutarbeides en nasjonal luftfartsstrategi.

– Nye forslag og rammebetingelser som påvirkerluftfarten må konsekvensutredes slik utred-ningsinstruksen forutsetter.

– Fra 2020 blir ansvaret for FOT-rutene og kort-banenettet delt mellom fylkeskommunene ogstaten. Fordeler, ulemper og andre konsekven-ser ved denne modellen bør utredes og sam-menliknes med en modell der ansvaret forFOT-rutene og kortbaneflyplassene ligger påén hånd – i praksis enten fylkeskommuneneseller statens. Utredningen må bl.a. inkluderemulige konsekvenser for lufthavnstruktur,


rutetilbud og tilgjengelighet ved de tre alterna-tivene. I tillegg bør alternative finansierings-modeller gjennomgås, inklusive konsekven-sene for finansieringen av Avinor ved de ulikemodellene.

– Pågående prosesser med å effektivisere Avinormå videreføres.

– I dag har Samferdselsdepartementet ansvarsom eier, økonomisk regulator, og som luft-fartsmyndighet. En slik rolleblanding er kre-vende. En ny og mer uavhengig økonomiskregulering av Avinor bør vurderes.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise har itillegg følgende anbefaling:– Flypassasjeravgiften ble innført uten foregå-

ende konsekvensutredning og uten god skatte-økonomisk begrunnelse. Avgiften bidrar til åsvekke flytransporttilbudet, spesielt i distrik-tene med svakt trafikkgrunnlag. Avgiften girheller ikke flyselskapene insentiver til mereffektiv drift, og utformingen er ikke effektivfor å oppnå miljøforbedringer. Etter disse med-lemmenes oppfatning bør flypassasjeravgiftenavvikles.

Klima og miljø

I likhet med all annen transport bidrar luftfart tilstøy og utslipp av forurensende stoffer til luft, jordog vann, og til utslipp av klimagasser som økertemperaturen på jorda. Behovet for reduserte kli-magassutslipp koblet med Norges topografi ogbosettingsmønster reiser et viktig og svært van-skelig dilemma.

Utvalget er bedt om å vurdere hvordan ramme-betingelsene for luftfarten bør utformes for at luftfartskal bidra til å nå togradersmålet og Paris-avtalen.Vi er også bedt om å vurdere hvordan luftfart kanbidra til andre miljøforbedringer, bl.a. redusert støy.

Kjemikalieutslipp rundt lufthavnene akkumu-leres over tid og kan gi store og irreversible ska-der på vann og jord. Så vidt utvalget kan se, følgerAvinor forurensningsmyndighetenes krav oganbefalinger om å rydde opp i eksisterende foru-rensningsforekomster og å unngå nye utslipp.Videre benytter Avinor en rekke tiltak for å redu-sere støybelastningen fra lufthavnene. Dette eretter utvalgets oppfatning viktige tiltak som måvidereføres.

En rekke virkemidler er også i bruk for å redu-sere utslipp av klimagasser fra luftfart. Om lag 90pst av utslippene fra sivil innenriks luftfart er dek-ket av EUs kvotehandelssystem EU ETS. EU ETSregulerer også utslipp fra luftfart mellom Norge

og resten av EU/EØS. EU ETS setter et tak påutslippene fra sektorene som er inkludert isystemet. Framover skal utslippstaket reduseresmed 2,2 pst per år, slik at utslippene i de kvoteplik-tige sektorene blir 43 pst lavere i 2030 enn i 2005.Dette er i tråd med Norges og EUs selvpålagteforpliktelser i Paris-avtalen. Utslippsreduksjonen iEU ETS er også i tråd med det scenariene fra FNsklimapanel mener er nødvendig fram til 2030 for åholde temperaturøkningen under 2 grader (IPCC,2018). 1,5 graders målet krever vesentlig størrekutt. På lengre sikt må ambisjonsnivået økes ogutslippstaket senkes.

Ettersom nasjonale utslippsregnskap kunomfatter utslipp på eget territorium, vil utslipp frainternasjonal luftfart ikke nødvendigvis omfattesav landenes klimapolitikk/bidrag under Paris-avtalen. Disse utslippene håndteres gjennom deninternasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO.ICAOs mål er at klimagassutslippene fra interna-sjonal luftfart skal stabiliseres på 2020-nivå.Utslippsreduserende teknologi og innfasing avbærekraftig luftfartsdrivstoff (Sustainable Avia-tion Fuels) skal bidra til å nå målet. Utslipp ut over2020-nivået skal kompenseres for gjennom kvote-kjøp under kvotehandelsystemet CORSIA. Fra2021 vil Norge ta del i den frivillige fasen av COR-SIA.

ICAOs ambisjonsnivå er langt fra forenlig medanbefalingene fra FNs klimapanel.

Utvalget mener derfor at klimapolitikken påluftfartsområdet må videreutvikles, og spesielt atden må innrettes slik at den bidrar til et høyereambisjonsnivå, både for EU ETS og CORSIA.Klimapolitikken må også ta hensyn til at luftfart eren global næring, og unngå virkemidler som ram-mer norsk luftfart spesielt hardt. Videre bør denbidra til globale utslippsreduksjoner, all den stundklimagassutslipp gir samme skade uavhengig avhvor på kloden de skjer. Gjennom teknologiutvik-ling mener utvalget at Norge kan bidra både tilglobale utslippsreduksjoner og til lavere kostna-der knyttet til klimapolitikken globalt, og dermedskape rom for mer ambisiøse internasjonale kli-mamål.

Utvalget er delt i vurderingen av dagens CO2-avgift og flypassasjeravgiften. Utvalgets flertall,medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken,Steen, Steinland og Quale mener flypassasjeravgif-ten bør erstattes med en mer treffsikker miljøav-gift. Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nybergog Rise mener effektene av den særnorske CO2-avgiften og passasjeravgiften, i tillegg til EU ETSog CORSIA, ikke er dokumentert, og bør utredesnærmere dersom de eventuelt videreføres. Avgif-


tene bør avvikles så lenge de ikke bidrar til eneffektiv klimapolitikk.

Utvalget er også delt i vurderingen av taxfree-ordningen. Medlemmene Bråthen, Leiren, Steen,Steinland og Quale mener ordningen stimulerertil økt reisevirksomhet og bør avvikles. Medlem-mene Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise og Snekkerbak-ken mener taxfree-ordningen bl.a. bidrar til en sta-bil og forutsigbar finansiering av regionale flyplas-ser og bør videreføres.

Mye tyder på at innblanding av biojetdrivstoffer det tiltaket som vil kunne gi størst utslippsre-duksjoner på kort sikt. Utfordringen ligger i driv-stoffproduksjonen, som foreløpig er svært kost-bar i tillegg til at volumet er lite. En annen storutfordring er konsekvensene en storstilt globalovergang til biodrivstoff kan få for arealbruk, mat-produksjon og naturmangfold.

Etter utvalgets oppfatning er det derfor viktigat Norge, sammen med EU, arbeider for strengekriterier for hva som skal klassifiseres som «bære-kraftig flydrivstoff» i ICAO. Gjennom økt etter-spørsel etter avansert biodrivstoff i Norge, kan vi itillegg bidra til utvikling av produksjonsteknolo-gien slik at avansert biodrivstoff blir mer konkur-ransedyktig, både overfor fossile drivstoff og over-for biodrivstoff med dårlige bærekraftsegenska-per. Utvalget mener derfor det bør vurderes å eta-blere en fondsløsning med midler fra f.eks. CO2-avgiften etter modell av NOx-fondet, der midlene iførste omgang brukes til å få i gang produksjon avavansert biodrivstoff.

På lengre sikt kan elektriske fly og andre lav-og nullutslippsteknologier bli en løsning. Utvalgetmener Norge bør være en pådriver og arena forutvikling og tidlig innfasing av slike fly, og foreslåren rekke virkemidler for å få til dette. Vi pekerbl.a. på ordningen med kjøp av bedriftsøkonomiskulønnsomme flyruter – FOT – der det kan stilleskrav om lave eller ingen utslipp. Tidlige signalerom skatte- og avgiftsfordeler vil redusere risikoeni utviklingsfasen.

Utvalget ønsker også å finne virkemidler for åkunne påvirke valg av reiseomfang og reisemiddeli mer miljøvennlig retning.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet tilklima:– Norske myndigheter bør arbeide for mer ambi-

siøse mål for utslippsreduksjoner fra interna-sjonal luftfart gjennom ICAO, og for at målenereflekteres i utformingen av den globale mar-kedsmekanismen CORSIA. Målene må være itråd med de utslippsreduksjonene FNsklimapanel mener er nødvendig for å begrenseoppvarmingen til 1,5 grad.

– Norske myndigheter bør arbeide for strengerebærekraftskriterier for alternative drivstoff iCORSIA.

– Norske myndigheter bør arbeide for mer ambi-siøse mål for utslippsreduksjoner innenfor EUETS, spesielt for perioden etter 2030. Målenemå være i tråd med de utslippsreduksjoneneFNs klimapanel mener er nødvendig for åbegrense oppvarmingen til 1,5 grad.

– Flere land utenfor Norge har innført nasjonalesæravgifter. Norske myndigheter bør arbeidefor et felleseuropeisk system for klimaavgifterder dette utfyller EU ETS på en effektiv måte.

– Det bør utredes å etablere en fondsløsningetter modell av NOx-fondet med midler fraf.eks. CO2-avgiften og/eller flypassasjeravgif-ten, dersom den videreføres. Midlene fra fon-det kan både brukes til å framskynde produk-sjon og bruk av avansert biodrivstoff og utvik-ling av klimavennlige teknologier.

– Statsstøtteregelverket må utfordres der det ernødvendig på klima- og miljøområdet for åkunne gjennomføre hensiktsmessige tiltak,eksempelvis tiltak for å støtte innfasing og pro-duksjon av avansert biodrivstoff.

– Virkemidler som påvirker omfanget av flyrei-ser bør vurderes. Eksempler på slike virkemid-ler kan være:– CO2-merking av flyreiser ved bruk av gjen-

nomsnittstall for den aktuelle flygning, for-trinnsvis utformet slik at budskapet måleses før man avslutter kjøpsprosessen.

– Offentlige myndigheter kan gjennom eier-styring og kjøp av tjenester gi insentiver tilat elektroniske kommunikasjonsformerblir valgt der dette kan erstatte fysiske rei-ser uten vesentlig tap av funksjonalitet.

– Statens reiseavtaler krever at tjenestereiserskal foretas på den for staten hurtigste ogrimeligste måte. Miljøhensyn bør også til-legges vekt.

– Avinors ordninger der flyselskapene belønnesfor trafikkvekst og etablering av nye flyrutergjennom lavere luftfartsavgifter kan stimuleretil økt trafikk og høyere utslipp. Ordningenebør derfor avvikles.

– Arbeidet med å utvikle og ta i bruk flyoperativeforbedringer bør videreføres. F.eks. bør prose-dyrer for kurvede innflyginger, hvor man bådeunngår overflyging av tett befolkede områderog reduserer drivstofforbruket ved hjelp av for-bedret navigasjonsteknologi, tas i bruk på flereav Avinors lufthavner.

– Samarbeid med EU-organer der Norge kanvære pådriver bør prioriteres. Et eksempel er


Innovation Partnership Agreement mellomLuftfartstilsynet og EASA som ble inngått i juni2019. Slike samarbeid bør også ha som målset-ting å identifisere og påvirke det europeiskevirkemiddelapparatet for forskning og investe-ringer, som Horisont Europa (2020–2027),LIFE-programmet, osv.

– Det bør etableres et senter/en arena for inno-vasjon knyttet til lav- og nullutslippsteknologiog bærekraftig luftfart. Dette kan organiseresvirtuelt eller fysisk og skal være en arena forsamarbeid mellom industrielle aktører på for-skjellige områder (fly, motor, batterier, flysel-skap, flyplass, mv.) og andre interessentgrup-per. Det må etableres klare kriterier for delta-kelse og en modell for finansiering av senteretder både brukere, leverandørindustri ogmyndigheter bidrar. Det bør også lages klarevurderingskriterier for utvelgelse av tiltak.Forskningsrådets mekanisme for opprettelseav Senter for forskningsdrevet innovasjon(SFI) og/eller Senter for fremragendeforskning kan være en del av en slik løsning,sammen med bidrag fra sentrale aktører somENOVA, Innovasjon Norge, SIVA, Nysnø, mv.

– Det bør gjøres enkelt og attraktivt for innovatø-rer å anvende Norge som arena for testing ogutvikling av lav- eller nullutslippsfly. Eksemplerpå virkemidler kan være å gjøre bakkebasertinfrastruktur og luftrom tilgjengelig, og å biståinnovatører som vurderer å etablere virksom-het i Norge.

– Staten bør stille krav til at fylkeskommuneneinkluderer utslippsbaserte kriterier i framti-dige anbud på FOT-ruter. Det bør etableres entilskuddsordning til fylkeskommuner for ådekke merkostnadene et slikt krav kan forven-tes å gi i en overgangsfase. Det bør i tillegg eta-bleres en bonusordning som gir positivt utfallfor leverandører dersom de faser inn lav-/nul-lutslippsteknologi i løpet av kontraktsperioden.

– Det bør allerede nå gis signaler om at avgifts-systemet skal innrettes slik at reiser med null-eller lavutslippsfly blir relativt sett rimeligere.F.eks. kan billetter med elektriske fly i en over-gangsperiode fritas fra fiskale avgifter når deetter hvert blir et aktuelt alternativ. En slikavgiftspolitikk vil framskynde utvikling, pro-duksjon og anskaffelser av lav- og nullutslipps-teknologi.

– En vellykket miljøpolitikk på luftfartsområdetvil redusere de negative miljøkonsekvenseneav en tredje rullebane på Oslo lufthavn. Mulig-heten for å bygge en tredje rullebane bør der-for ikke avskrives. Men en utbygging bør først

skje når kapasitetsgrensen ved dagens lufthavnblir nådd, samtidig som alle aktører står over-for priser som reflekterer de samfunnsøkono-miske kostnadene ved flytrafikken, inklusivemiljøkostnader. Klimapolitikken kan påvirkenår denne kapasitetsgrensen blir nådd.

Utvalget er delt i synet på enkelte øvrige virkemid-ler:– Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Lei-

ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Qualemener at flypassasjeravgiften bør erstattes meden mer treffsikker miljøavgift.

– Medlemmene Bråthen, Leiren, Steen, Steinlandog Quale foreslår at taxfree-ordningen avviklessamtidig med en avvikling av innførselskvo-tene for alkohol og tobakk fra utlandet. Detteforutsetter kompenserende tiltak fra myndig-hetenes side.

– Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg, Rise ogSnekkerbakken mener at taxfreeordningenbidrar til blant annet en stabil og forutsigbarfinansiering av regionale flyplasser og bør vide-reføres.

– Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Risemener at effektene på samlede CO2-utslipp aveventuell videreføring av CO2-avgiften og flypas-sasjeravgiften i tillegg til de internasjonale virke-midlene EU ETS og CORSIA må utredes av fag-lig ekspertise. Avgiftene bør avvikles så lengede ikke bidrar til en effektiv klimapolitikk.

Lønns- og arbeidsvilkår i norsk luftfart

Liberalisering og framveksten av lavprisselska-pene har som vi så foran ført til nye måter forhvordan noen flyselskap organiserer virksomhe-ten.

Utvalget er bedt om å vurdere hva slags konse-kvenser dette kan ha hatt for arbeidstakerne i luft-farten.

På oppdrag av utvalget har Arbeidsfors-kningsinstituttet kartlagt en del utviklingstrekkfor ansatte i luftfarten (Underthun og Ingelsrud,2019). Utviklingen av det generelle lønnsnivået inorsk luftfart har siden 2007 vært noe svakereenn utviklingen i industrien, men de interne for-skjellene er nokså store. Kabinansatte har hatt ensvakere utvikling enn piloter og flyteknikere. Pilo-ter tjener mest blant de gruppene som er under-søkt, men norske piloter har en noe lavere kjøpe-kraft enn piloter fra Spania, Irland, Storbritanniaog Tyskland. Norske kabinansatte tjener mer ennkabinansatte fra de samme landene, men kjøpe-kraften er nokså lik. Lønna, og prinsippene for


avlønning, varierer mer blant kabinansatte ennblant piloter.

Bransjen, som resten av privat næringsliv iNorge, har vært gjennom en generell overgangfra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte pensjons-ordninger, for å gjøre flyselskapenes kostnadsnivåkonkurransedyktig. Pensjonsalderen for piloterhar økt, og varierer nå fra 60 til 65 år i de norskeflyselskapene.

Fast ansettelse er den klare hovedregelen inorsk luftfart. Innleie fra ordinære bemanningsby-råer er meget begrenset, men én av fem piloter,kabinansatte, flyteknikere og flymekanikere eransatt i egne datterselskaper av selskap som deutfører arbeid for. Svært få er selvstendignæringsdrivende i norsk luftfart. Bruk av beman-ningsbyråer er mer vanlig ellers i Europa, og sær-lig i lavprisselskapene. Ni prosent i en europeiskundersøkelse oppgir at de er selvstendig nærings-drivende (typisk via bemanningsselskap). Det ertvilsomt om disse reelt er så uavhengige at de til-fredsstiller nasjonale krav til å være selvstendignæringsdrivende.

Arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid gjel-der ikke for flygende personell. I stedet gjeldersærlige flygetidsregler (FTL) som balansererbransjens behov for fleksibilitet mot krav til sik-kerhet. Piloter og kabinansatte arbeider enten fasteller variabel turnus. Variabel turnus innebærer atturnusen for kommende periode er ukjent inntilden legges fram. For noe av det flygende perso-nellet er denne varselperioden ikke mer enn 14dager før turnusen starter.

Luftfartsbransjen er preget av mye helgear-beid. Hele 64 pst av kabinpersonalet oppgir at dearbeider minst tre av fire helger (deler av den).Blant pilotene oppgir 50 pst det samme. Begrepet«helg» er ikke entydig definert.

Arbeidsdagene for flygende personell er typisklengre enn i andre bransjer. Til gjengjeld er antallarbeidsdager færre (170–190 dager).

De fleste yrkesgruppene i bransjen oppgir atde er svært eller ganske fornøyd med jobben sin.Kabinansatte har lavest jobbtilfredshet med 53 pstfornøyde og 29 pst misfornøyde.

Behovet for å redusere kostnader har skaptsterkere insentiver til å benytte seg av personellsom er underlagt arbeidsrettslige regler i landmed andre bestemmelser enn flyselskapets hjem-land. I en bransje der personellet beveger seg myemellom land, har det i noen tilfeller oppstått tvilom hvilket lands regler som gjelder. En del tvil erløst gjennom rettspraksis, men etter utvalgetsoppfatning er det fremdeles behov for klargjøringav reglene og mer effektiv håndheving.

Uttrykket ‘pay-to-fly’ brukes om flere ulikefenomener. I sin kjerne innebærer det at en pilotflyr kommersiell trafikk uten å få betalt ordinærlønn, for å opparbeide seg flytimer med bestemteflytyper. Målet er å kvalifisere seg til stillinger somoppfattes som attraktive. Utvalget kan ikke se at‘pay-to-fly’ er i bruk i norsk luftfart slik markeds-forholdene er i dag. Det kan likevel ikke uteluk-kes at varianter vil bli tatt i bruk i framtiden. Bru-ken bør derfor overvåkes, og forbys før det even-tuelt tas i bruk i Norge.

Høyesteretts dom av 12. desember 2018 gjaldthvorvidt piloter og kabinpersonell ansatt i to dat-terselskaper i Norwegian-konsernet hadde kravpå å bli regnet som ansatt i Norwegian Air ShuttleASA (NAS) og Norwegian Air Norway AS (NAN)i tillegg til de selskapene der de var formelt ansatt.Saken gjaldt derfor arbeidsgiverbegrepet i enbransje der det blir stadig mer vanlig at personel-let er ansatt i et annet selskap enn det det utførerarbeid for. Høyesterett avviste kravene, menuttalte samtidig at det er opp til lovgiver å eventu-elt endre på arbeidsgiverbegrepet hvis lovgiverskulle være enig med arbeidstakersidens argu-mentasjon. Utvalget er delt i vurderingen av hvor-dan dommen bør følges opp. Arbeidstakernesrepresentanter, Carlsen og Nyberg mener lovgiverbør endre arbeidsgiverbegrepet på en slik måte atdet favner de som etter arbeidsmiljølovens formålbør omfattes. Representantene fra NHO Luftfart,Lothe og Rise mener det ikke er behov forendringer, og at det ikke er naturlig å foregripevurderingene til det utvalget som ble nedsatt iaugust 2019 for å vurdere framtidens arbeidsliv.Medlemmene Bråthen, Leiren, Snekkerbakken,Steen, Steinland og Quale anbefaler prinsipalt atutvalget som ble nedsatt i august 2019 behandlerde sidene av arbeidsgiverbegrepet som har betyd-ning for luftfarten. I motsatt fall mener disse med-lemmene at regjeringen må sørge for en slik vur-dering på annen måte.

I dag er flyselskapenes driftslisens til det indremarkedet i EØS særlig betinget av at de tilfreds-stiller sikkerhetsmessige krav (har Air Operator’sCertificate), har tilstrekkelig god økonomi og ereid (kontrollert) av europeere. Utvalget har vur-dert om etterlevelse av arbeidsrettslige reglerogså bør være en betingelse.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet tillønns- og arbeidsvilkår:– For å sikre arbeidstakernes rettigheter og like

konkurransevilkår mener utvalget at norskemyndigheter bør vurdere om det å etterlevearbeidsrettslig lovgivning skal bli en betingelsefor å få og opprettholde driftslisens etter for-


ordning (EU) nr. 1008/2008. En del av vurde-ringen vil være å ta stilling til om betingelsenskal omfatte både europeisk og nasjonalarbeidslovgivning, om medlemsstatene bør haen viss valgfrihet og hvilke organer som skalhåndheve reglene.

– Utvalget mener det er behov for en kartleggingav hvilke regler andre EØS-land har om brukav bemanningsformen «selvstendig nærings-drivende». En slik kartlegging vil gjøre detmulig å ta stilling til om det er behov for, oggrunnlag for, felleseuropeiske regler. Det erogså mulig å vurdere om flyselskapers bruk avslikt personell i Norge ikke bør være tillatt selvom de benyttes i underleverandørkontraktersom isolert sett ikke er underlagt norsk rett.

– Norske myndigheter bør være pådriver over-for EU-kommisjonen i arbeidet med å kart-legge om en ny og mer entydig lovvalgsregel iRoma I-forordningen bør gjøre det klart at denenkelte ansattes base-land skal legges til grunnfor vedkommendes arbeidskontrakt.

– Reglene for tillatt arbeidstid for flygende perso-nell (Flight Time Limitations – FTL) har sosialekonsekvenser på grunn av måten de samvirkermed flyselskapenes sterke behov for å holdekostnadene nede i et marked med sterk konkur-ranse. Utvalget understreker likevel behovet forå holde fast på et prinsipielt skille mellom de sik-kerhetshensynene som begrunner grensedrag-ningen etter FTL, og andre legitime sosiale hen-syn som må ivaretas på andre måter. Se ogsåutvalgets anbefalinger i kapittel 7.

– Utvalget mener norske myndigheter bør over-våke bruken av ‘pay-to-fly’-ordninger. Dernestbør myndighetene vurdere å forby ‘pay-to-fly’-ordninger av hensyn til de berørte pilotene, forå sikre like konkurransevilkår mellom flysel-skapene, og i siste instans også for å unngå sik-kerhetsmessige utfordringer. Et forbud forut-setter at begrepet avgrenses og defineres.

– Utvalget konstaterer at det er en viss tvil om ihvilken grad reglene om utsending av arbeids-takere kommer til anvendelse på luftfarten iEØS. Norske myndigheter bør støtte initiativsom går ut på å klargjøre rettstilstanden. Myn-dighetene bør vurdere behovet for en slikavklaring som en forutsetning for framtidigeanbudskonkurranser på FOT-nettet, selv omrollen som arrangør av konkurransene overfø-res til fylkene.

Utvalget er delt når det gjelder behovet for vurde-ring og endring av arbeidsgiverbegrepet:

– Medlemmene Carlsen og Nyberg anbefaler enlovendring som endrer arbeidsgiverbegrepet påen slik måte at det favner de som bør omfattesetter arbeidsmiljølovens formål. Dette vil fangeopp Høyesteretts bemerkninger i Norwegian-dommen.

– Medlemmene Lothe og Rise er imot en lov-endring som utvider arbeidsgiverbegrepet ogsom begrenser muligheter for ulike tilknyt-ningsformer og organisering.

– Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Lei-ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale –anbefaler prinsipalt at det utvalget som ble ned-satt i august 2019 for å utrede framtidensarbeidsliv behandler de sidene av arbeidsgiver-begrepet som har betydning for luftfarten. Der-som dette andre utvalget ikke gjør det, menerdisse medlemmene at regjeringen må sørge foren slik utredning på annen måte.

Sikkerhet

Utvalget er også bedt om å vurdere om nye organi-sasjonsmodeller har påvirket flysikkerheten.

Utvalget konkluderer med at sikkerheten inorsk luftfart er god. Statistikken dokumentererat antall døde og skadde i både norsk og interna-sjonal luftfart synker jevnt. Det er ikke mulig å seat de nye måtene å organisere luftfarten på, somrapporten beskriver, så langt har endret dennepositive trenden.

Økt konkurranse med større kostnadspresskrever også mer av de ansatte. Samtidig er denmenneskelige yteevnen begrenset. Utvalgetmener at stadig bedre kunnskap om grensen mel-lom forsvarlig og ikke forsvarlige arbeidsbelast-ninger er eneste måte å forhindre at effektivise-ringspresset skaper uakseptabel risiko. Utfordrin-gen ligger i å trekke grensen mellom medisinskeproblemstillinger og sikkerhet på den ene siden,og lønns- og sosialpolitiske hensyn på den andre.

Kravene i sikkerhetsregelverket er ikkeavhengig av om det materiellet som brukes er eideller leid, om personellet er ansatt, innleid ellerselvstendig næringsdrivende eller om produksjo-nen skjer internt i et selskap eller ved avtaler medeksterne. Til tross for dette nøytrale utgangspunk-tet, mener utvalget at framtidig sikkerhetsarbeidbør være rettet mot å identifisere risiko som skyl-des kombinasjoner av endrede forretnings- ogorganisasjonsmodeller i europeisk luftfart og rol-lefordelingen mellom de nasjonale tilsynsmyndig-hetene.

Utvalget har disse anbefalingene knyttet tilsikkerhet:


– Utvalget mener det er behov for å evaluereregelverket om arbeidstid for flygende perso-nell (Flight Time Limitations – FTL). Et av for-målene er at regelverket, og de systemene sombrukes for overvåking av personellets arbeids-belastning i det enkelte foretaket, skal være entilstrekkelig barriere mot den risikoen som erforbundet med kostnadspresset i bransjen.Evalueringen bør være basert på vitenskape-lige prinsipper, og ta hensyn til de erfaringenesom er høstet gjennom praktiseringen av degjeldende reglene. Både evalueringen og opp-følgingen av evalueringen bør i størst muliggrad bygge på metodikk som er omforent medrepresentanter for arbeidsgivere og arbeidsta-kere. Reglene må sikre like konkurransevilkårmellom flyselskap og ansatte i det indre mar-ked innenfor EØS. Utvalget anbefaler at Sam-ferdselsdepartementet avventer resultatet avde ulike prosessene som er beskrevet i kapittel7.10.1 (i regi av EASA) og kapittel 7.11.3(HumP-FDM) før det tar stilling til om det erbehov for ytterligere tiltak. Departementet børsamtidig påse at framdriften er tilfredsstil-lende.

– Tillit mellom arbeidsgiver og ansatt skaper sik-kerhet. Dette vet flyselskapene som arbeidsgi-vere. Utvalget tror det er vanskelig å utformeregler – typisk om ‘just culture’ og liknende –som i seg selv er tilstrekkelige til å skape tillit.Tillit må skapes av de menneskene som lederog arbeider i den enkelte organisasjonen.Dette arbeidet bør derfor understøttes av: (1)Et særskilt trepartssamarbeid for luftfarten iNorge. (2) Norske myndigheter må aktivtjobbe for kontinuerlig forbedring av den sosi-ale dialogen mellom myndigheter, arbeidsgi-vere og arbeidstakere på europeisk nivå innen-for rammen av EUs traktatverk.

– Arbeidsmiljøets betydning bør i større gradintegreres i flysikkerhetsarbeidet, slik det ogsåble anbefalt i Samferdselsdepartementets Glo-baliseringsrapport.

– Nasjonale tilsynsmyndigheter må ha tilgang tilalle relevante sikkerhetsopplysninger om hen-delser som finner sted på eget territorium.Dette kan gjøres ved hjelp av mer presisemanuelle eller automatiserte søkemuligheter iden europeiske ECCAIRS-databasen. Alterna-tivt kan det gjøres ved å endre på reglene omhvem rapportene etter forordning (EU) nr.376/2014 skal gå til. Myndighetene bør ta initi-ativ for å sikre at dette blir mulig.

– Passasjerene bør ha krav på informasjon omhvilket flyselskap som faktisk vil utføre den

flygningen de har kjøpt billett til når dette er etannet selskap enn det passasjeren har avtalemed. For kunden kan de reelle ansvarsforhol-dene være krevende å forstå ved ‘wet lease’,‘code share’ og når billetten er kjøpt av et såkaltvirtuelt flyselskap som i realiteten har preg avå være et reisebyrå. Regjeringen bør ta et initi-ativ mot EU-kommisjonen om et felleseuro-peisk krav om dette.

– Det bør internasjonalt arbeides videre med åkartlegge om det er systematiske forskjeller itilbøyeligheten til å rapportere, og hva det rap-porteres om, mellom fast ansatt personell, inn-leid personell og personell som er selvstendignæringsdrivende. Eventuell risiko knyttet tilgraden av turnover kan gi informasjon. Kart-leggingen bør skille mellom (i) negative sik-kerhetsmessige konsekvenser av eventuellunder- eller skjevrapportering og (ii) forskjel-ler som en indikasjon eller dokumentasjon for(mulig opplevd) sårbare ansettelsesforhold.

– Norske myndigheter bør følge med på eventu-elle trender som indikerer systematiske for-skyvninger i ansvarsfordelingen mellom stat-lige eller mellomstatlige sertifiseringsmyndig-heter og private utviklere av nye produkter.Kunnskap om eventuelle sammenhenger mel-lom kommersielle interesser og risiko er vik-tig.

– Det må sikres tilstrekkelig nasjonal kapasitetog kompetanse innen digital sikkerhet somkan påvirke flysikkerhet, i takt med digital tje-nesteutsetting, mer digitale luftfartøy og gene-rell digitalisering.

– Styrket dialog og samspill mellom flyselskapog myndigheter slik at videreutvikling av sel-skapenes organisasjonsmodeller som tilfreds-stiller markeds-, sikkerhets-, arbeidsmiljømes-sige og andre behov kan gjøres mer effektivtog innenfor regelverkets rammer og fleksibili-tet. Myndighetene bør opprettholde priorite-ring av internasjonalt tilsynssamarbeid på spe-sielt viktige områder og være aktive i videreut-vikling av regelverket.

– Luftfartstilsynet bør videreutvikle tilsynsmo-dellen slik at aktørenes sikkerhetsytelse ogandre sikkerhetsfaktorer i større grad blir vur-dert i en helhetlig sammenheng og hvor tilsynog andre tiltak settes inn på områder medstørst risiko.

– Luftfartstilsynet må fange opp og påvirke for-slag til nytt regelverk som kan gi særskilteutfordringer for norsk luftfart. I tillegg må bådeflyselskaper og norske myndigheter værebevisste på og anvende fleksibilitetsreglene i


EU-forordning 2018/1139 der det er hensikts-messig.

– Det bør satses mer på forskning om sammen-hengen mellom flysikkerhet og organisasjons-former.

– Utvalget anbefaler en forsterket satsing pådataanalyse og -modellering, slik at tilgjengelig

datagrunnlag kombinert med faglige vurderin-ger blir omformet til et anvendelig diskusjons-og beslutningsmateriale. Dette kan skje i formav et kart over flysikkerhetstilstanden der sam-menhenger belyses fra ulike perspektiver ogutfordringer kan identifiseres.


Kapittel 2

Mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Utvalgets sammensetning og mandat

Den 5. oktober 2018 oppnevnte Samferdselsdepar-tementet et offentlig utvalg for å utrede konse-kvenser for arbeidstakere, flysikkerhet og miljø avglobalisering og økt konkurranse innen luftfarten.Utvalget ble også bedt om å vurdere hvordan kon-kurransen kan økes, særlig i markeder der globa-lisering og deregulering ikke har slått ut i ster-kere konkurranse og lavere priser.

Utvalget har hatt følgende medlemmer:– Direktør Sverre Quale, Trondheim (leder)– Professor Svein Bråthen, Molde– Forbundsleder LO Yngve Carlsen, Ski– Seniorforsker Merethe Dotterud Leiren, Oslo– Direktør NHO Luftfart Torbjørn Lothe,

Nesodden– Nestleder Parat Anneli Nyberg, Stjørdal– Spesialrådgiver NHO Luftfart Camilla Rise,

Drøbak– Strategidirektør Margrethe Snekkerbakken,

Oslo– Professor Frode Steen, Bergen– Leder innovasjon og utvikling Jan Petter

Steinland, Bodø

Sekretariatet har bestått av følgende personer:– Anne Brendemoen,

Samferdselsdepartementet (leder)– Morten Foss, Samferdselsdepartementet– Tomm Alexander Øvre,

Samferdselsdepartementet

Utvalget har hatt følgende mandat:

«BakgrunnNorsk luftfart er i kontinuerlig endring. Desiste 10–20 årene er globalisering blitt en sam-lebetegnelse for mange av endringene somskjer.

Globaliseringen av luftfarten kan forståssom en konsekvens av tre forhold:

(1) Rettslig liberalisering: Utgangspunktetetter Chicagokonvensjonen er at ruteflygningav et flyselskap fra land A og til, fra eller i landB, krever avtale mellom de to landene. Detterestriktive utgangspunktet har skapt behov foret stort antall bi- og multilaterale avtaler omåpning av markeder («liberaliseringsavtaler»).Internt i EU/EØS ble liberaliseringen sluttførtpå 1990-tallet, og det er fri etablering for flyru-ter innenfor EØS-området for alle flyselskapsom er registrert i et EØS-land. Globalt er detførst de senere årene at volumet av liberalise-ringsavtaler har blitt så stort at den kraftigeutviklingen av ruter vi ser nå har blitt mulig.

(2) Teknologisk utvikling: De store flypro-dusentene har utviklet flymodeller med størrerekkevidde, som gjør det mulig å fly interkonti-nentalt og andre lange distanser uten mellom-landinger, og med et drivstofforbruk sombidrar til å gjøre virksomheten bedriftsøkono-misk lønnsom. Dermed har det blitt økono-misk attraktivt å utnytte mulighetene liberalise-ringen har skapt. Internett har ført til kraftigkunnskapsøkning om reisemål og transporttil-bud, og prosessen med å planlegge og bestillereiser er kraftig forenklet.

(3) Velstandsutvikling: Utviklingen av lønnog fritid for store grupper av mennesker – ikkeminst i Asia – skaper en kjøpekraft som styrkerden økonomiske lønnsomheten ytterligere.

Globaliseringen har bidratt til skjerpet kon-kurranse og norske flyselskap konkurrerer iøkende grad med flyselskap hjemmehørende iland utenfor Europa. Konkurranse stimulerertil innovasjon og mer effektiv drift, og billettpri-sene for flyreiser har falt betydelig i takt med etstadig åpnere marked. Med unntak av korteperioder med økonomisk lavkonjunktur, ogårene direkte etter terroranslagene i USA i2001, har det vært til dels kraftig vekst i flytra-fikken siden markedsliberaliseringen startetopp. Norges geografi og beliggenhet i utkantenav Europa gjør oss mer avhengig av flytrans-port enn mer sentralt plasserte land med mer


konsentrert bosettingsstruktur. I tillegg – ogdelvis av samme grunn – er norsk økonomisvært åpen og vi driver en utstrakt handel medutlandet. Sammen med høyt inntektsnivå gjørdette at nordmenn er blant dem som reisermest med fly i Europa.

For flypassasjerer og bedrifter som benyt-ter flyfrakt, er følgene av globaliseringen – sær-lig veksten i rutetilbudet og fallet i prisene – etubetinget gode. For flyselskapene represente-rer globaliseringen både muligheter og utfor-dringer. På den ene siden må de konkurreremed selskap fra land med kostnadsnivåer langtunder det norske og med et langt mindrerestriktivt forhold til f.eks. statsstøtte. På enannen side får de mulighet til å etablere seg ihelt nye markeder, og til å utvikle nye og merfleksible forretningsmodeller med lavere kost-nader. Samtidig kan vekst i flytrafikken skapeutfordringer f.eks. når det gjelder klimagassut-slipp og andre miljøkonsekvenser av luftfart.Det blir også pekt på at økt konkurranse og glo-balisering vil kunne skape utfordringer når detgjelder arbeidstakerrettigheter og andre sosi-ale forhold, og for flysikkerheten.

Regjeringen er opptatt av å sikre god mobi-litet for varer, folk og næringsliv, men også av åminimere de mulige negative konsekvenseneav globalisering og fortsatt vekst i flytrafikken.Regjeringen ønsker derfor å sette ned et utvalgsom skal framskaffe et godt kunnskapsgrunn-lag for framtidig politikkutforming på luftfarts-området.

Rammebetingelsene for luftfartsnæringenfastlegges delvis i internasjonale organisasjo-ner og delvis av nasjonale myndigheter. Mye avregelverket er felles i hele Europa og del avnorsk rett gjennom EØS-avtalen. Dette regel-verket bygger i neste omgang på internasjo-nale standarder og avtaler som er gitt bl.a. avFNs internasjonale luftfartsorganisasjonICAO. Utvalget må ha et bevisst forhold tildette, og gjøre et klart skille mellom rammebe-tingelser norske myndigheter kan justere påegen hånd, og rammebetingelser som bare kanendres gjennom påvirkning i internasjonalefora.

Utvalgets oppgaverRammebetingelsene for norsk luftfart endressom følge av globalisering, deregulering ognye forretningsmodeller, jf beskrivelsen oven-for. Utvalget skal vurdere hvordan disseutviklingstrekkene kan forenes med en omstil-ling til lavutslippssamfunnet, gode arbeidsfor-

hold og fortsatt høy sikkerhet. Utvalget skalogså vurdere hvordan konkurransen kan økes,særlig i markeder der globalisering og deregu-lering ikke har slått ut i sterkere konkurranseog lavere priser.

Omstilling til lavutslippssamfunnetRegjeringen har satt et mål om at Norge skal bliet lavutslippssamfunn i 2050, nedfelt i Lov omklimamål (Klimaloven). Videre har Norge for-pliktet seg til togradersmålet og Parisavtalen. Ilikhet med andre virksomheter skal luftfartenbidra til å oppfylle fremtidige klimaforpliktel-ser. Siden 2012 har sivil luftfart innen EØS værtdel av EUs system for handel med klimagass-kvoter (EU-ETS). Utvalget skal vurdere hvilkeomstillinger luftfarten kan stå overfor somfølge av fremtidige internasjonale klimaavtaler,og hvordan rammebetingelsene for luftfartenbør utformes for å legge til rette for en slik oms-tilling. Utvalget skal også vurdere hvordan luft-farten kan bidra til andre miljøforbedringer,bl.a. redusert støy.

Arbeidstakernes rettigheterEtt tydelig utviklingstrekk som kan tilskrivesglobaliseringen, er at flyselskaper splittes opp,spesialiseres og blir mer transnasjonale, medvirksomhet i flere land. Dette kan ha resultert istørre press på lønninger og ansettelsesfor-hold, og man ser også nye modeller for hvor-dan de ansatte er tilknyttet flyselskapet dearbeider for. Tradisjonelt har det vært vanlig atpiloter og kabinpersonale har vært ansattdirekte, mens det nå er mer og mer vanlig atpersonell leies inn fra f.eks. bemanningsbyråer,og at ansettelser skjer på mer midlertidig basis.Enkelte flyselskaper har også løsninger hvorpiloter opererer som selvstendig næringsdri-vende. Den senere tid har derfor regelverketsom regulerer bruk av arbeidskraft fått øktoppmerksomhet og betydning. Dette gjelderansettelsesformer, nasjonalitet, arbeidsvilkår,skatteplikt og trygderettigheter for arbeids-kraften. Rettssaker både i Norge og andre landviser også at spørsmålet om hvor en rettssakskal behandles og etter hvilket lands lov, eraktuelt som følge av at flyselskaper etablererbaser i ulike land. Dersom personell i et flysel-skap som flyr mellom Norge og andre land harbase i Norge, skal dette personellet som hoved-regel være regulert av norske regler. Problem-stillingene er omtalt og drøftet i Høringsnotatom konkurranse og globalisering i sivil luftfart,(«Globaliseringsrapporten») som Samferdsels-


departementet publiserte våren 2016. Utvalgetskal vurdere konsekvenser for arbeidstakere iluftfarten som følge av nye forretningsmodel-ler og endring i tilknytningsform for de ansatte.

FlysikkerhetProblemstillingene rundt flysikkerhet er disku-tert i «Globaliseringsrapporten», hvor detfremkommer at luftfarten i utgangspunktet haret høyt sikkerhetsnivå og at det er lite dekningfor å si at deregulering og økt konkurranse harhatt negativ effekt på flysikkerheten.

Flere aktører i luftfarten har likevel uttryktbekymring over at effektivitetspress kan økefaren for menneskelige feil som kan true flysik-kerheten. Det blir blant annet hevdet at de nyeforretningsmodellene, med fragmentert virk-somhet, innleie av personell og utsetting avfunksjoner hos flyselskapene, kan føre tiluklare ansvarsforhold og gjøre tilsynsarbeidetvanskelig. Utvalget skal i lys av dette også vur-dere flysikkerheten.

Innenlands luftfartGlobaliseringen av luftfartsmarkedet har ikkegitt samme utslag på innenriksmarkedet som iutenlandstrafikken. I det norske markedet erdet konkurranse mellom SAS og Norwegian påde fleste hovedrutene, men det er foreløpigikke innslag av konkurranse fra utenlandskeflyselskap på innenriksrutene. Gjennom ord-ningen med Forpliktelser til offentlig tjenestey-telse (FOT) kjøper staten et flyrutetilbud påruter som ikke er lønnsomme på kommersieltgrunnlag. Med unntak av helikopterruta mel-lom Bodø og Værøy er Widerøe eneste leveran-dør.

Produktivitetskommisjonen nevner marke-det for flytransport, spesifisert som konkur-ranse på kortbanenettet, som et marked medkonkurranseutfordringer.

Utvalget skal vurdere i hvilken grad globa-liseringen har påvirket det innenlandske mar-kedet, og hvordan konkurransen fungerer påinnenlandsrutene. Utvalget skal gi en oversiktover regelverk og andre ordninger som kanvirke konkurransehemmende, og eventueltforeslå tiltak.

KonsekvensutredningI den grad utvalget kommer med anbefalingerskal konsekvensene utredes i henhold til utred-ningsinstruksen. I tillegg til økonomiske ogadministrative konsekvenser skal også andrevesentlige konsekvenser utredes, herunder

målkonflikter og konsekvenser for konkurran-sesituasjonen, klima og miljø.

Utvalget skal avgi sin rapport innen 1.desember 2019.»

2.2 Avgrensninger og forståelse av mandatet

Utvalget er bedt om å vurdere konsekvenser avglobaliseringen av «norsk luftfart» eller «luftfarts-næringen» for arbeidstakere, flysikkerhet ogmiljø. Luftfart/luftfartsnæringen inkluderer enlang rekke aktiviteter, bl.a. kommersiell passasjer-transport, flyfrakt, helikoptertransport, droner,småflyvirksomhet og transport med privatfly,samt flysikring, bakketjenester og annen luft-havndrift. Begrepet omfatter også mange aktører,bl.a. eiere og ansatte i alle deler av det som kom-mer inn under samlebetegnelsen norsk luftfart/luftfartsnæringen, men også eiere og ansatte somproduserer varer og tjenester som leveres flysel-skap, flyplasser, flysikring osv. Mange av dissevirksomhetene og deres eiere og ansatte har opp-levd effekter av økt globalisering, med sterkerekonkurranse og store endringer i rammebetingel-sene de opererer under. Utvalget oppfatter imid-lertid mandatet slik at fokus i hovedsak skal rettesmot kommersiell, rutegående passasjertransport.Når det gjelder spørsmål som dreier seg omarbeidsforhold, fokuserer vi – i tråd med mandatet– på ansatte som direkte kan være påvirket av atflyselskapene som driver kommersiell, rutegå-ende passasjertransport velger nye markeds- ogorganisasjonsmodeller, det vil i praksis si piloterog kabinansatte. Det innebærer at en rekke grup-per av arbeidstakere i luftfartssektoren i liten gradblir omtalt, selv om sektoren de arbeider i gjen-nomgår store organisatoriske endringer, slik somf.eks. innen teknisk vedlikehold og flysikring. Til-svarende avgrensning gjelder diskusjonen av fly-sikkerhet, – her er fokus på sammenhengen mel-lom nye markeds- og organisasjonsmodeller forkommersiell, rutegående passasjertransport ogflysikkerhet. Helikoptersikkerhet, droner osv.omtales altså ikke.

Mandatet er opptatt av miljø og flysikkerhet,og forholdene for de ansatte. Det er også opptattav at det skal være tilstrekkelig konkurranse –noe som kommer flypassasjerer og fraktkunder tilgode. Mandatet reiser imidlertid ingen spørsmålom de norske selskapenes rolle i denne konkur-ransen. Utvalget har derfor i liten grad diskutertflyselskap med norsk tilknytning spesielt.


2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt 12 møter. En rekke fagpersonerhar holdt presentasjoner for utvalget og gitt vik-tige faglige bidrag til arbeidet: SeniorforskerMarianne Trondstad Lund fra Cicero, professorMichael Hoel, seniorrådgiver Karl Koefoed fraSamferdselsdepartementet, leder for klimapro-grammet i Avinor Olav Mosvold Larsen, senior-rådgiver flystøy Jan Anders Marheim og fagsjefklima og flystøy Pål Hengebøl fra Avinor, konkur-ransedirektør Lars Sørgård og seniorrådgiverLine Hamre fra Konkurransetilsynet, leder JackNetskar fra det internasjonale flygerforbundetIFALPA, flygesjef Tomas Hesthammer og Dire-ctor Safety Jens Lyche fra Norwegian og forskerMarika Melin fra Karolinska institutet.

Utvalget har også vært opptatt av at utrednin-gen skal være relevant for flest mulig grupper isamfunnet, og av å få innspill fra næringsliv, orga-nisasjoner, kunnskapsmiljøer og andre som arbei-der med temaene i mandatet. Utvalget invitertederfor til et åpent innspillsmøte 22. januar 2019der alle som ønsket fikk anledning til å holde inn-legg. Det ble også invitert til å gi skriftlig innspill.

Følgende aktører holdt innlegg på innspillsmøtet:Besteforeldrenes Klimaaksjon, Interesseorganisa-sjonen Nei til 3. rullebane, Naturvernforbundet,Natur og Ungdom, Norsk forening mot støy, Støy-foreningen og Gamle Oslo SV, Øvre RomerikeNatur og Ungdom, Norges Bondelag, Norsk Rei-seliv, Norwegian Business Travel Association,ATM Norge, IATA, Norwegian, SAS, Widerøe,Norsk Flytekniker Organisasjon og Parat.

Utvalget har også mottatt utredningene Kart-legging av rammebetingelser for norsk kommersiellluftfart fra Menon Economics (Menon, 2019)Lønn og arbeidsforhold i norsk luftfart – En kartleg-ging av Anders Underthun og Mari H. Ingelsrud,Arbeidsforskningsinstituttet (Underthun ogIngelsrud, 2019), Luftfartstilbudet i og til/fra Norgefør og etter liberaliseringen av Harald Thune-Lar-sen, Transportøkonomisk institutt (Thune-Lar-sen, 2019) og Competition in Norwegian Air Pas-senger Transport markets: using the Herfindahl-Hirschman Index to compare concentration levelswith eight European countries of reference av FalkoMüller, Høgskolen i Molde (Müller, 2019).

Utvalget takker alle som har bidratt med kunn-skap og synspunkter


Kapittel 3

Utviklingen i luftfartsmarkedet globalt – liberalisering og trafikkvekst

3.1 Innledning

I 2018 ble det gjennomført 4,2 mrd. flyreiser glo-balt, ifølge Verdensbanken1. Nesten 35 pst av ver-dien av den globale varehandelen foregikk medfly. Bak tallene ligger mange år med kraftig vekstder flytrafikken har vært doblet om lag hvert 15.år.

Veksten i flytrafikken vitner om betydningenav luftfart for samfunn og økonomi. Fly fraktermennesker og varer raskt over lange avstander,gjør hele verden tilgjengelig for personer og gods,og muliggjør rask utveksling av kunnskap ogideer. God tilgjengelighet og høy mobilitet bidrartil økonomisk vekst, sysselsetting og handel. F.eks. ville neppe internasjonal masseturisme eksis-tert uten luftfart. En del varer, bl.a. fersk mat, tids-kritiske reservedeler og en del medisinske pro-dukter, har heller ingen alternative transportmå-ter enn fly. Luftfart er også en stor næring i segselv, målt i sysselsetting og verdiskaping.

Hensikten med dette kapitlet er å gi et bak-teppe for diskusjonen senere i rapporten av detemaene som utvalget er bedt om å vurdere.Kapitlet gir en overordnet oversikt over utviklin-gen i regelverk, trafikk og struktur i det globaleluftfartsmarkedet gjennom de siste 20–30 årene.Utviklingen i EU/EØS omtales særskilt. Det nor-ske markedet blir presentert og diskutert i nestekapittel.

Klimaendringer er en av vår tids største utfor-dringer. Som annen transport gir luftfart utslippav klimagasser og bidrar til menneskeskapte kli-maendringer. Om lag 2 pst av verdens utslipp avCO2 stammer fra flytrafikk. Luftfart, klima ogmiljø, og særlig virkemidler og tiltak for å redu-sere klimagassutslipp fra luftfart, blir i liten gradomtalt i dette kapitlet, men er i stedet tema forkapitel 4. Forhold i arbeidsmarkedet og flysikker-

het blir heller ikke omtalt her, men temaene dek-kes i kapitlene 6 og 7.

3.2 Kraftig vekst i flytrafikken

Det som regnes som historiens første kommersi-elle flygning fant sted allerede 1. januar 1914, jfBoks 3.1. Det var likevel først etter 2. verdenskrigat flytransport ble tilgjengelig for et bredere publi-kum. Siden den gang har frakt av både passasjererog gods vokst kraftig.

Figur 3.2 viser utviklingen etter 1974. Sporeneetter kriser og kriger er, spesielt for passasjerut-viklingen, relativt tydelige; Iran-Irak – krigen på80-tallet, Gulfkrigen i 1990–91, Asiakrisa i 1997,terrorangrepet i New York og Washington 11. sep-tember 2001 og finanskrisa i 2008–2009. Et interes-sant trekk er at flyfrakt synes å ha blitt særlig kraf-tig påvirket av denne finanskrisa. Figuren viserimidlertid også at trafikkveksten har tatt seg opprelativt raskt etter slike perioder med brudd.

I 2018 ble det fraktet 4,2 mrd. passasjerer medfly, 6,4 pst flere enn året før og mer enn tre gangerså mange som i 1995 (225 pst flere). Godstrans-port med fly økte også, og i 2018 ble det utført 221mrd. tonnkilometer godstransport, nesten 170 pstmer enn i 1995 og 3,3 pst mer enn året før. Under1 pst av alt godstransportarbeid globalt ble utførtmed fly, men siden verdien av varer som fraktesmed fly er høyere enn de som fraktes med andretransportmidler, utgjorde godstransport med flyom lag 35 pst av varetransporten globalt når denmåles i verdi.

Det er store regionale forskjeller både i passa-sjervekst og –nivå, jf Figur 3.32. Den langt størsteveksten de siste 10–20 årene har funnet sted i devoksende økonomiene i Asia, og bare i Kina harantallet passasjerer økt med mer enn en halv mrd.

1 https://data.worldbank.org2 ICAO fordeler trafikken mellom land etter hvor flyselska-

pene er registrert.


i perioden 1995–2017, fra rundt 50 mill. i 1995 tilrundt 550 mill. i 2017. Veksten er lavere i de mermodne markedene; i Nord-Amerika er passasjer-tallet om lag 70 pst høyere i 2017 enn i 1995, og iEuropa er det om lag 220 pst høyere. I Norge økteantallet passasjerer med noe over 140 pst, jf kapit-tel 4.2.

Asiaregionens flyselskap har størst andel avverdens flytrafikk i 2017 med 37 pst av passasje-rene. Selskap fra Europa og Nord-Amerika har

henholdsvis 26 pst og 23 pst. Midtøsten står for 5pst, Sør-Amerika for 7 pst, og Afrika for deresterende 2 pst.

Mange forhold bidrar til å forklare veksten iflytrafikken. Liberalisering av markedene og inn-tektsvekst er to særlig viktige faktorer; markedsli-beraliseringen har vært spesielt viktig for utviklin-gen av flytilbudet og i neste omgang billettpri-sene, mens inntektsveksten har sikret avsetningfor det stadig voksende tilbudet.

Boks 3.1 Verdens første kommersielle flyrute

Figur 3.1 Verdens første kommersielle flyrute

Kilde: Wikipedia

Verdens første kommersielle flytur ble gjennom-ført 1. januar 1914, av verdens første kommersi-elle flyselskap: St. Petersburg–Tampa AirboatLine. Som navnet antyder gikk den første rutaover bukta mellom St. Petersburg og Tampa iFlorida med en «airboat» – et fartøy som sjel-dent lå mer enn 1, 5 meter over vannflaten.Strekning på 34 km (21 miles) tok 23 minuttermed flybåten og 2 timer med dampbåt.

Den første tur-retur-billetten ble solgt påauksjon for 400 USD i datidens penger, som til-svarer rundt 10 000 2019-USD.

Like etter jomfruturen anskaffet selskapet tonye flybåter; en til frakt av gods og en til passa-sjerer. Billettprisen var 5 USD én vei, tilsvarende125 USD i 2019-priser. Etter fire måneder avvi-klet selskapet tilbudet.

Figur 3.2 Passasjer- og godstransport med fly 1974–2018.

Kilde: Verdensbanken1

0

50

100

150

200

250

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Mrd. passasjerer Mrd. tonnkm (høyre akse)


3.3 Utvikling i inntekt

Sammenhengen mellom inntekt og etterspørseletter flyreiser er godt dokumentert. De fleste ana-lyser konkluderer med en inntektselastisitet påmellom en og tre, altså at en inntekstvekst på ti pstvil føre til at etterspørselen etter flyreiser økermed mellom ti og 30 pst (se f.eks. IATA, 2008 foren litteraturgjennomgang). Litteraturen konklude-rer også med at elastisiteten avtar med inntekt ogomfanget av flytrafikk i utgangspunktet, slik at engitt inntektsvekst vil slå sterkere ut i økt etterspør-sel i et relativt sett fattig land med lite flytrafikk(eller hos en relativt sett fattig person som flyrlite) enn i et relativt sett rikt land der man flyr myei utgangspunktet (eller hos en relativt sett rik per-son som flyr mye).3 Man må sannsynligvis over enviss terskel når det gjelder inntektsnivå før denneetterspørselsveksten kan materialisere seg.

Figur 3.4 viser Verdensbankens tall for utvik-lingen i antallet flypassasjerer globalt og utviklin-

gen i det globale bruttonasjonalprodukt (BNP).Det globale BNP er verdien av alt som produseresav varer og tjenester globalt, fratrukket verdien avvareinnsatsen. BNP er en vanlig indikator for etlands – og i dette tilfellet verdens – inntekt.

De to størrelsene følger hverandre relativt tettfram til årtusenskiftet, men utover totusentalletskyter passasjerveksten fart; mens verdens BNPvokser med om lag 50 pst fra 2003 til 2017, voksteantallet flypassasjerer med om lag 140 pst. Dettehenger sammen med framveksten av lavprissel-skapene. Lavprisselskapene førte til økt konkur-ranse, økt effektivitet og lavere billettpriser påtvers av alle flyselskap, som i neste omgangutløste økt etterspørsel fra nye grupper reisendemed moderat inntekt som tidligere ikke hadde rådtil å reise. I tillegg kommer sterk vekst i inntekthos store grupper i mange store asiatiske land,som slår ut i en enda sterkere vekst i flytranspor-ten.

Figur 3.4 viser også den prosentvise årligeendringen i BNP og i antallet flypassasjerer. Ogsådisse kurvene følger hverandre; i perioder medhøy økonomisk vekst er ofte veksten i antallet fly-passasjerer høy, og i perioder med lav økonomiskvekst er veksten i passasjertallet lavt. Passasjertal-lene er imidlertid mer sykliske enn BNP, og sær-lig i perioder med høy BNP-vekst er veksten i pas-sasjertallet vesentlig sterkere.

3 Det er også godt dokumentert at flytransport påvirker inn-tekten i et land eller region positivt, både direkte ved åskape sysselsetting og inntekter i næringen selv (og i tilstø-tende næringer) og mer indirekte ved å gjøre økonomiensom sådan mer effektiv. Årsakssammenhengen kan imid-lertid gå begge veier, i den forstand at BNP-utviklingen i etland også kan påvirke etterspørselen etter flyreiser og der-ved vekst i tilknyttede aktiviteter. De samfunnsøkonomiskeeffektene av luftfart blir nærmere omtalt i kapittel 3.9.

Figur 3.3 Millioner flypassasjerer fordelt på regioner, etter flyselskapenes registreringsland. 1995 og 2017.


36

297 318

73

554

25

224

1437

1021

277

941

78

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Midtøsten Asia Europa Sør-Amerika Nord-Amerika Afrika

1995 2017


3.4 Liberalisering av markedene for flytransport

Inntektsvekst fører altså til økt etterspørsel etterflytransport. Men, fram til begynnelsen av 80-talletvar både innenlands og internasjonal luftfartsterkt regulert. Det enkelte lands myndigheterregulerte hvem som kunne fly hvor og til hvilkenpris, og internasjonal flytransport var avhengig avbilaterale avtaler mellom landene. Avtalene regu-lerte hvor flyselskapene kunne fly, rutevalg, kapa-sitet, frekvenser, billett- og fraktpriser, i tillegg tilandre faktorer. Dette relativt rigide systemet varkostnadskrevende for stater og flyselskap, la storebegrensninger på selskapenes etableringsmulig-heter og hindret konkurranse. Etter påtrykk fraluftfartsnæringen, begynte de første landene åredusere de regulatoriske hindringene innen-lands, og å framforhandle mer liberale bilateraleog multilaterale avtaler med andre land der stadigflere av luftfartens ni friheter ble inkludert, jf Boks3.3. I USA ble markedet liberalisert i 1978. I EUskjedde liberaliseringen gradvis, gjennom tresåkalte luftfartspakker – i 1986, 1990 og 1992.

Den tredje luftfartspakken (1992) innebærerat markedet for kommersiell transport av perso-ner, gods og frakt nå er fullt ut liberalisert innad iEU/EØS. Gjennomføringen ble sluttført i 1997 dareglene om fri kabotasje (jf den niende friheten)trådte i kraft. Den fulle liberaliseringen innebærerat alle EU/EØS-borgere kan investere i, kontrol-lere og eie flyselskap i alle andre EU/EØS-land.Alle EU/EØS- flyselskaper som har lisens til ådrive kommersiell flytransport, har rett til å eta-

blere nye flyruter innenfor EU/EØS. Tildeling avlisens forutsetter at vedkommende flyselskap haren gyldig AOC (Air Operators Certificate), og atselskapet tilfredsstiller visse økonomiske solidi-tetskrav som framgår av liberaliseringsregelver-ket, jf Boks 3.2.4

EU har også vært opptatt av å framforhandlemaksimalt liberale avtaler med land utenfor EU/EØS. Arbeidet følger tre spor5:– På vegne av landene arbeider EU-kommisjo-

nen for å erstatte bilaterale avtaler mellom detenkelte EU-land og tredjeland med såkaltehorisontale avtaler. I hovedsak går de horison-tale avtalene ut på å endre EU-landenes luft-fartsavtaler slik at de blir i overenstemmelsemed EU-lovgivningen på området, slik at alleEU-landene har samme rettigheter overfortredjelandet. Alle landene i EU må altså tillatealle EUs flyselskap å trafikkere ruter fra landettil det aktuelle tredjelandet. EØS-avtalen omfat-ter i utgangspunktet ikke tredjelandsrelasjo-ner, og Norge er ikke part i de horisontale avta-lene.

Figur 3.4 Flypassasjerer og BNP globalt 1995–2017. Utvikling og prosentvis vekst fra foregående år.


-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

BNP, 1995=1 Passasjerer, 1995=1 BNP, endring (høyre) Passasjerer, endring (høyre)

4 Et unntak fra hovedføringene i dette liberale regelregimeter at medlemsstatene har et visst rom for å sikre drift avulønnsomme flyruter gjennom offentlig kompensasjon, ogat det selskapet som inngår avtale om å drive ruten får ene-rett til å betjene den. Slik tildeling kan bare skje som resul-tat av en anbudskonkurranse. Dette kommer vi tilbake til ikapittel 4.7 om det norske kortbanenettet.

5 For en detaljert gjennomgang av EUs eksterne luftfartspo-litikk og en oversikt over hva slags avtaler som eksisterermed hvilke land, se https://ec.europa.eu/transport/modes/air/international_aviation/external_aviation_policy_en.


– EU har hatt som ambisjon å knytte nabolan-dene nærmere til det europeiske luftfartsmar-kedet. Hensikten er både å åpne markedene foreuropeiske flyselskap og å bidra til harmoni-sert regulering av bl.a. flyog luftfartssikker-het. Det forhandles derfor fram avtaler(Common Aviation Agreement – CAA) somgradvis gir de aktuelle landene tilgang til EU/EØS-markedet, herunder det norske, etterhvert som de oppfyller EUs krav til sikkerhetog andre reguleringer. Foreløpig er det inngåttCAAer med Vest-Balkan, Georgia, Israel, Jor-dan, Moldova og Marokko, og flere er underforhandling.

– EU har også inngått ‘open skies’-avtaler medUSA, Canada og Qatar. I tillegg til å åpne mar-kedet for alle flyselskap hjemmehørende i hen-holdsvis EU og USA, Canada og Qatar, inne-holder avtalene harmoniserte regelverk for fly-sikkerhet, forbrukerrettigheter, miljø etc.Områdene som dekkes av avtalen er som ettmarked. Norge sluttet seg til EU-USA-avtalen i2011. Norge ønsker også å ta del i avtalen medCanada, men dette er foreløpig ikke akseptertfra Canadas side.

Boks 3.2 EØS-lisens og AOC

En AOC (Air Operator’s Certificate) er en tilla-telse som gis av et lands luftfartsmyndighetertil et flyselskap om at det har rett til å benytte flykommersielt. AOCens hovedformål er sikkerdrift. Tillatelsen forutsetter at selskapet har per-sonell, utstyr og systemer på plass for å sikrede ansatte, publikum og passasjerer. AOC’enskal liste opp hva slags flytyper, bruksområderog geografiske områder den gjelder for.

For å tilby transporttjenester innenfor detindre markedet i EØS må flyselskapet i tilleggha en driftslisens – som hovedregel fra luft-fartsmyndigheten i det samme EØS-landetsom har utstedt AOCen. De viktigste vilkårenefor lisens er: (1) Selskapet må ha gyldig AOC.(2) Det må tilfredsstille krav om økonomisksoliditet. (3) Mer enn 50 pst av selskapet måeies av medlemsstater eller borgere av med-lemsstater. (4) Selskapet må eie minst ett luft-fartøy, eller har avtale om leie av luftfartøyuten besetning (‘dry lease’). Det er altså ikkemulig å få driftslisens for et flyselskap somutelukkende er basert på ‘wet lease’, jf Boks3.5.

Boks 3.3 Luftfartens ni friheter

Internasjonal luftfart er organisert gjennom enlang rekke luftfartsavtaler mellom land ellergrupper av land, som beskriver avtalepartenesrettigheter. Menyen av mulige rettigheter erkjent som luftfartens ni friheter (Freedoms ofthe Air). De ni frihetene dekker om – og underhvilke betingelser – flyselskap fra ett land kanoperere i det andre landets territorium. Et fler-tall av verdens land har undertegnet avtalensom sikrer den første friheten: IASTA (Internati-onal Air Services Transit Agreement). Tradisjo-nelle luftfartsavtaler inkluderer som regel ogsåde tre neste frihetene, men vanligvis ikke flere.1. Retten til å fly over et fremmed land uten å

lande der.2. Retten til å fylle drivstoff eller utføre vedlike-

hold i et fremmed land på vei til et tredjeland.

3. Retten til å fly fra ens eget land til et annet.4. Retten til å fly fra et annet land til ens eget.5. Retten til å fly mellom to fremmede land som

en del av en flygning når flygningen begyn-ner eller ender i eget land.

6. Retten til å fly fra et fremmed land til et annetnår man har en mellomlanding i ens egetland.

7. Retten til å fly mellom to fremmede land utenat noen del av flygningen er innom ens egetland.

8. Retten til å fly mellom to eller flere lufthav-ner i et fremmed land som del av en flygningsom starter eller ender i ens eget land.

9. Retten til å fly mellom to eller flere lufthav-ner i et fremmed land uten at flygningen harnoen tilknytning til ens eget land (kabota-sje).


3.5 Framveksten av lavprisselskap

Markedsliberaliseringen var en nødvendig forut-setning for den mest framtredende endringen iluftfartsmarkedet de siste 20–30 årene: Fram-veksten av såkalte lavprisselskap (Low Cost Carri-ers – LCC – i engelskspråklig litteratur). Lavpris-selskapene har revolusjonert både tilbuds- ogetterspørselssiden i flytransportmarkedet. De harendret hvordan og hvor folk flyr, og de har endretforretningsmodeller og organisering av de tradi-sjonelle flyselskapene.

Begrepet lavprisselskap har ikke én, omforentdefinisjon, men brukes til å betegne flyselskapsom tilbyr reiser til lavere priser enn de tradisjo-nelle fullservice- eller nettverksselskapene (jfBoks 3.4), i bytte mot et lavere servicenivå. Føl-gende karakteristika har blitt trukket fram for åbeskrive forskjellen mellom lavprisselskap og mertradisjonelle flyselskap (se f.eks. IATA, 2006; ILO,2013 eller EU-kommisjonen, 2015a):– Nettverksselskapene er kjennetegnet ved at

rutene mates inn til selskapets knutepunkt, forå deretter gå ut i flere retninger i et nettverk.Lavprisselskapene driver i hovedsak punkt – til– punkt operasjoner og har flere baser. Ved valgav baser vil lavkostnadsselskapene ta hensyntil kostnadsnivået (for arbeidskraften og betin-gelsene på de aktuelle flyplassene), og til mar-kedet (volum og retningsbalanse).

– Lavprisselskapene tilbyr ingen gjennomgå-ende billetter. Dette reduserer kostnadene vedforsinkede passasjerer og/eller bagasje.

– Punkt-til punkt operasjonene og fravær av gjen-nomgående billetter gjør at lavprisselskapene –i motsetning til nettverksselskapene – kan tra-fikkere regionale eller sekundære lufthavnermed lavere lufthavnavgifter enn ved hovedluft-havna.

– Lavprisselskapene retter seg spesielt mot denprisfølsomme delen av markedet, i praksis vildet si ferie- og fritidsmarkedet.

– De har som regel bare én, standardisert klasseog ingen – eller et begrenset – lojalitetsprogram.

– Passasjerservicen er begrenset, men medmulighet for å kjøpe ekstra tjenester, f.eks.bagasje ut over håndbagasje, reservert sete ogmat og drikke om bord.

– Billettprisen varierer med flyets kapasitetsut-nytting og hvor lenge det er til avgang. Dettebidrar til høy kapasitetsutnytting og dermedlavere kostnad per passasjerkilometer.

– Flyene har kort snutid, som også bidrar til høykapasitetsutnytting av flyet.

– En svært høy andel av bookinger skjer overinternett.

– Flyflåten består ofte av bare én eller to flytyper.Dette reduserer kostnadene knyttet til opplæ-ring av personell og vedlikehold av flyene.

– De første lavprisselskapene hadde en relativtny flyflåte sammenliknet med de tradisjonelleselskapene, med lavere energiforbruk persetekm. Fordelen har avtatt over tid.

– De hadde også unge ansatte og lave pensjons-kostnader, også dette er en fordel som avtarover tid.

– Arbeidskraftproduktivitet er høy fordi deansatte ofte har flere funksjoner, f.eks. både ikabinen og på flyplassen. Dette gir også behovfor færre ansatte.

– Noen lavprisselskaper benytter bemannings-byråer og andre utradisjonelle ansettelsesfor-hold. Dette er nærmere diskutert i kapittel 6.

Fra å være omtrent ikke-eksisterende ved årtu-senskiftet, fraktes nå om lag 30 pst av passasje-rene globalt med et lavprisselskap, ifølge ICAO.

Southwest Airlines er ansett for å være ver-dens første lavprisselskap, og gjennomførte sinførste flygning i 1971. I 2018 var Southwest Airli-nes verdens tredje største flyselskap målt i antalltilbudte seter, jf Tabell 3.1. Selskapet er opphav tilbegrepet ‘The Southwest Effect’, som da det blelansert av USAs transportmyndigheter referertetil prisreduksjonen og trafikkveksten som fulgte i

Boks 3.4 Mange navn for tradisjonelle flyselskap

I amerikansk litteratur brukes begrepet‘legacy carrier’ om selskapene som eksistertefør luftfartsmarkedet ble liberalisert på 80-tal-let. Flaggbærer (‘flag carrier’), fullservicesel-skap og nettverksselskap er andre begrepersom dukker opp når man vil skille tradisjo-nelle flyselskap fra lavprisselskapene. Flagg-bærerne var tradisjonelt nasjonale, statseideselskap, som gjerne nøt spesielle statlige privi-legier. SAS var tidligere Norges flaggbærendeflyselskap. Begrepet brukes fremdeles, selvom de fleste aktuelle selskapene er privatisertog privilegiene avviklet. Mange av de tradisjo-nelle selskapene er både flaggbærere, fullser-viceselskap, nettverksselskap og/eller ‘legacycarriers’.


de markedene hvor Southwest Airlines etter hvertåpnet ruter.

I Europa dukket irske Ryanair opp som det før-ste lavprisselskapet i 1984, med ruter mellom Lon-don og Dublin. I Norge startet Ryanair flygningermellom Torp lufthavn og London Stansted i 1997. I2018 var Ryanair verdens femte største selskapmålt i antall tilbudte seter, jf Tabell 3.1. BritiskeeasyJet og indiske Indigo var også på lista oververdens 20 største selskap målt i antall tilbudteseter i 2018, på henholdsvis plass nr åtte og 14.Siden lavprisselskapene hittil har fokusert på rela-tivt korte strekninger, er det bare to selskap –Southwest Airlines på plass nr fem og Ryanair påplass nr 12 – blant de 20 største selskapene når derangeres etter tilbudte setekilometer.

I Europa er andelen passasjerer med lavpris-selskap over 40 pst (mot 30 pst både globalt og iNord-Amerika). Av de 20 største selskapene somtrafikkerte Europa i 2018 er sju karakterisert somlavprisselskap når selskapene rangeres etter til-budte seter og fire når de rangeres etter setekilo-meter, jf Figur 3.5 og Figur 3.6. Figurene viser til-budet til, fra og i Europa, uavhengig av selskapetsnasjonalitet, og gjelder selskapene som var størst i2018. Ryanair var størst i Europa målt i antall seterog det tredje størst målt i setekilometer. Norwe-gian ble etablert i 1993, men det var først i 2002 atselskapet etablerte et lavpristilbud; først på nor-ske innenlandsruter. Målt i tilbudte seter var sel-skapet nr. åtte i Europa i 2018, og målt i setekilo-

1 Merk at europeiske selskap i stor grad har beholdt sine opprinnelige varemerker etter oppkjøp og sammenslåinger, mens man i USA har valgt å markedsføre de sammenslåtte selskapene under felles navn. Lufthansa Group (SWISS, Austrian, Brussels Air-lines og Eurowings) har f.eks. samlet flere seter enn Ryanair.

Kilde: Avinor

Tabell 3.1 Verdens 20 største flyselskap 2018, etter mill. tilbudte seter og mrd. tilbudte setekilometer.1

Flyselskap RegionMill. seter

2018 Flyselskap RegionMrd. setekm

2018

1 American Airlines Nord-Amerika 257 American Airlines Nord-Amerika 460

2 Delta Air Lines Nord-Amerika 234 United Airlines Nord-Amerika 446

3 Southwest Airlines Nord-Amerika 210 Delta Air Lines Nord-Amerika 426

4 United Airlines Nord-Amerika 193 Emirates Midtøsten 394

5 Ryanair Europa 144 Southwest Airlines Nord-Amerik 260

6 China Southern Airlines Asia 132 Qatar Airways Midtøsten 219

7 China Eastern Airlines Asia 125 China Southern Airlines Asia 216

8 easyJet Europa 100 Lufthansa Europa 199

9 Lufthansa Europa 92 British Airways Europa 192

10 Turkish Airlines Europa 92 Air China Asia 188

11 Air China Asia 91 China Eastern Airlines Asia 186

12 All Nippon Airways Asia 86 Ryanair Europa 183

13 Emirates Midtøsten 81 Air Canada Nord-Amerika 179

14 Indigo Asia 74 Turkish Airlines Europa 177

15 LATAM Airlines Group Sør-Amerika 69 Air France Europa 170

16 British Airways Europa 65 Cathay Pacific Airways Asia 135

17 Air Canada Nord-Amerika 65 Aeroflot Europa 135

18 Air France Europa 57 All Nippon Airways Asia 123

19 Aeroflot Europa 57 Singapore Airlines Asia 121

20 Alaska Airlines Nord-Amerika 54 KLM Europa 120


meter nr. 10. Alle lavprisselskapene har vokst kraf-tig fra 2004 til 2018.

Figur 3.5 og Figur 3.6 illustrerer også et annetutviklingstrekk; Turkish Airways og Aeroflot,samt gulfselskapene Emirates og Qatar Airways,har også vokst kraftig i Europa siden 2004. Tur-kish Airways’ og gulfselskapenes knutepunkt lig-ger gunstig til rent geografisk for trafikken mel-lom Europa og Sørøst-Asia/Oseania, og det ersærlig på disse rutene de har tatt mye trafikk frade tradisjonelle europeiske nettverksselskapene,som har hatt mer moderat vekst. Aller størst veksti antall tilbudte setekilometer finner vi imidlertid

hos Norwegian, hvor selskapets satsing på etinterkontinentalt lavpristilbud gir store utslag.

Markedsliberaliseringen og lavprisselskape-nes inntog førte til at også de tradisjonelle nett-verksselskapene måtte kutte kostnader og redu-sere prisene. Lavprisselskapenes forretningsmo-dell ble adoptert, bl.a. tilbyr de fleste selskap i dagbilletter ribbet for annet enn minimumsservice,men med mulighet for å kjøpe diverse tilleggstje-nester. Nettverksselskapene organisasjonsmodel-ler ble også endret. Mange av de tradisjonelle sel-skapene etablerer nå baser i land med lavere kost-nader, og bruk av bemanningsbyråer er blitt mer

Figur 3.5 Millioner tilbudte seter i de 20 største flyselskapene i Europa i 2004 og 2018 og endring i prosent.

Kilde: Avinor

31 30

70

15

5770

11 8

3427

0 1 4 0

35

516

46

9 12

144

10092 91

61 57 5546 42 40 40 37 37 34 29 25 24 24 20 19

-100

0

100

200

300

400

500

600

700800

900

0

20

40

60

80

100

120

140

160

Ryan

air

easy

Jet

Luft

han

sa

Turk

ish

Air

lines

Bri

tish

Air

way

s

Air

Fra

nce

Aer

oflo

t

No

rweg

ian

SAS

KLM

Vu

elin

g A

irlin

es

Wiz

z A

ir

Euro

win

gs

Peg

asu

s

Alit

alia

Emir

ates

SWIS

S

Iber

ia

TAP

Port

ug

al

Au

stri

an

2004 2018 Endring i % (høyre akse)

Figur 3.6 Mrd. tilbudte setekilometer i de 20 største flyselskapene i Europa i 2004 og 2018 og endring i prosent.

Kilde: Avinor

138153

27 24

142

29 24

75

275

39 32

6

38

63

1

31 3549

18

199187 183 177 169

133121 119

109 9875 69 65 64 63 53 50 50

48 48

-500

0

500

1000

1500

2000

2500

0

50

100

150

200

250

Luft

han

sa

Bri

tish

Air

way

s

Ryan

air

Turk

ish

Air

lines

Air

Fra

nce

Aer

oflo

t

Emir

ates

KLM

easy

Jet

No

rweg

ian

Del

ta A

ir L

ines

Un

ited

Air

lines

Qat

ar A

irw

ays

Am

eric

an A

irlin

es

Iber

ia

Wiz

z A

ir

SWIS

S

SAS

Alit

alia

TAP

Port

ug

al

2004 2018 Endring i % (høyre akse)


vanlig i land hvor dette er lovlig, noe vi kommertilbake til i kapittel 6. Operasjoner og aktiviteterutenom kjerneaktiviteter, bl.a. bakketjenester ogflyvedlikehold, er i større grad flyttet ut av selska-pene. En annen trend er at nettverksselskapenesetter ut tilbringertrafikken til knutepunktene tilmindre flyselskap (gjerne lavprisselskap), eventu-elt inngår leieavtaler om fly og personell (såkalte‘wet-lease’-avtaler, jf Boks 3.5). Tradisjonelt harnettverksselskapene fokusert på lønnsomheten ihele nettet, og de har derfor vært villig til å trafik-kere isolert sett ulønnsomme ruter hvis de bidropositivt med tilbringertransport til de profitablehovedrutene. Ved å sette ut denne trafikken gjørkravet til inntjening på disse tilbringerrutene at til-budt kapasitet blir mer i tråd med etterspørselen.

Dessuten så man fra 2004 en klar økning iantall sammenslåinger og oppkjøp blant de tradi-sjonelle selskapene. Først ute var KLM og AirFrance, mens Lufthansa har kjøpt flere mindreselskap (bl.a. Swiss, Austrian Airlines, BrüsselsAirlines og Germanwings (nå Eurowings)) ogdannet Lufthansa Group. Iberia og British Air-ways dannet International Airlines Group (IAG) i2011, og kjøpte etter hvert også Vueling og AerLingus. I USA ble 11 av USAs store flyselskapredusert til fire mellom 2008 og 2014 (AmericanAirlines, Delta Air Lines, Southwest Airlines ogUnited Continental).

Men også lavpriskonseptet har utviklet seg, ogmange lavprisselskap trafikkerer nå hovedflyplas-ser og ikke bare sekundærflyplasser, de inngårrutesamarbeid med andre selskap, har bonusord-ninger og tilbyr gjennomgående billetter, – for ånevne noen eksempler. De siste årene har dessu-ten lavprisselskapene gått inn i markedet for lange

ruter, særlig internt i Asia, mellom USA ogEuropa og mellom Asia og Europa, jf Norwegianskraftige vekst i tilbudte setekilometer (Figur 3.6).Fram til relativt nylig var dette markedet forbe-holdt de tradisjonelle nettverksselskapene, – del-vis fordi det har vært en stor andel forretningstra-fikk på slike ruter, delvis fordi de krever større fly-typer som ikke passer så godt for lavprisselskape-nes tradisjonelle mellomdistanseruter, og delvisfordi selskapene er avhengig av å mate passasje-rer inn til et knutepunkt for å sikre høy nok kapa-sitetsutnytting.

Som en reaksjon på at nettverksselskapene oglavprisselskapene er blitt likere, er begrepet ultra-lavprisselskap dukket opp. Dette betegner selskapder bare de helt nødvendige, lovpålagte tjenesteneinngår i billettprisen.

3.6 Priser og tilbud

I følge ATAG6 (2018) kostet det i gjennomsnitt sjuUSD å frakte ett tonn én km i 1950 (passasjerer,post eller gods). I 2015 var prisen 1 USD, målt ifaste priser. De første årene skyltes prisreduksjo-nen i stor grad introduksjon av jetfly, men fra1980-tallet er dereguleringen i USA og etter hverti Europa, og framveksten av lavprisselskapeneden viktigste forklaringen, – igjen ifølge ATAG. Itillegg har det funnet sted en trendmessig og jevnøkning i gjennomsnittlig kapasitetsutnyttelse, dernye og langt mer fleksible inntektsstyrings-systemer og utstrakt prisdifferensiering har redu-sert utfordingen med tomme seter, og slik sett til-latt lavere gjennomsnittspriser, og spesielt da hoslavprisselskapene.

Lavprisselskapene har påvirket gjennomsnitts-prisene direkte, fordi en større del av trafikkenforegår med disse selskapene, og indirekte fordide har gjort det nødvendig for de tradisjonelle sel-skapene å redusere sine priser. Figur 3.7 viserutviklingen i gjennomsnittlig realpris per tonnfraktet av passasjerer, gods eller post (inflation-adjusted airline yield) fra 1995 til 2018, og utviklin-gen i rutetilbud målt ved antallet by-par med fly-rute mellom seg. Mens prisene har falt betydelig,har rutetilbudet økt. I 2018 ble det tilbudt mer enn21 000 ulike flyruter globalt; over en dobling fra1995. Et stort rutetilbud gir god tilgjengelighet, oggjennom dette store samfunnsøkonomiske ver-

Boks 3.5 Leie av luftfartøy

I luftfarten skiller man internasjonalt mellomto typer leie av luftfartøy; dry og wet lease.‘Dry lease’ brukes om ordinær leie av bareluftfartøy. ‘Wet lease’ brukes om kombinertleie av luftfartøy og mannskap som skalbetjene fartøyet. Normalt vil det mannskapetsom er en del av wet leasen være tilstrekkeligtil å betjenes fartøyet uten at det innleiende fly-selskapet selv trenger å bidra med mannskap.Ved dry lease overføres det innleide luftfar-tøyet til det innleiende flyselskapets AOC. Vedwet lease forblir det innleide luftfartøyet regis-tret under det utleiende flyselskapets AOC.

6 ATAG (The Air Transport Action Group) er en global inte-resseorganisasjon med medlemmer fra flyselskap, lufthav-ner, flyprodusenter og andre deler av luftfartsnæringen.


dier. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 3.9.Utviklingen i Norge er omtalt i kapittel 4.

3.7 Konkurranse og lønnsomhet

Den store økningen i tilbudet og det kraftige pris-fallet som liberaliseringen av luftfartsmarkedeneførte med seg representerer en stor gevinst forflyselskapenes kunder, både passasjerer og bedrif-ter som vil sende varer med fly. For flyselskapene

har derimot årene etter liberaliseringen vært pre-get av lange perioder med overkapasitet, dårliglønnsomhet, konkurser og sammenslåinger7.Rundt 2004 gikk imidlertid flyselskapenes drifts-margin fra å være negativ til å bli positiv, og medunntak av finanskriseårene 2008 og 2009, harlønnsomheten globalt sett utviklet seg positivt, jfFigur 3.8. I følge IATA var det likevel først rundt

Figur 3.7 Priser og tilbudte flyruter 1995–2018.

Kilde: IATA

1995 1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019

22 000

20 000

18 000

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

0

4.00

5.50

3.00

2.50

2.00

1.50

1.00

0.50

Nu

mb

er o

f un

iqu

e ci

ty-p

airs

US$

/RTK

in 2

014U

S$

Unique city-pairs

Inflation-adjusted airline yield

Unique city-pairs and real transport costs

Figur 3.8 Råoljepris og driftsmargin i verdens flyselskap 2004–2018, prognose for 2019.

Kilde: IATA

0

20

40

60

80

100

120

-1

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Driftsmargin, pst Råoljepris, USD/fat (høyre akse)

7 Se f.eks. IATAs 2018 End-year report (www.iata.org/economics)


2014 at midler investert i flyselskap ga like godavkastning som midler investert i en annen virk-somhet med tilsvarende risiko. De siste årenesreduserte driftsmargin tilskriver IATA først ogfremst høyere drivstoffpriser og svekket interna-sjonal handel som følge av handelskriger, menogså økende rentenivå.

Bedringen i lønnsomhet er oppnådd til trossfor lavere priser. IATA peker spesielt på to forholdsom har vært viktig for å bedre lønnsomheten.For det første er drivstoffeffektiviteten bedretmed rundt 2 pst per år i gjennomsnitt de siste 20årene. Drivstoff utgjør en stor andel av flyselska-penes kostnader – mellom 36 pst (i 2008) og 17pst (i 2004) i perioden 2004–2019, og selv en liten

Figur 3.9 Flyselskapenes driftsmarginer i prosent for flyselskap i ulike regioner, 2013–2018. Prognose for 2019.

Kilde: IATA

-4

-2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Nord-Amerika Europa Asia-Stillehavet Midtøsten Søramerika Afrika

Boks 3.6 Dereguleringen i USA

Fram til 1978 var luftfartsmarkedet i USA kon-trollert av Civil Aeronautics Board, som fastsattehvilket selskap som kunne fly hvor og til hvilkenpris. I 1978 ble innenrikstrafikken deregulert.Golden og Underthun (2016) har oppsummerten del litteratur om erfaringene fra deregulerin-gen av markedet i USA. Liberaliseringen førtefor det første til lavere priser, et større tilbud avdestinasjoner og flere passasjerer. En rekke nyeselskap dukket opp på 80-tallet, mens siste halv-del av tiåret var preget av oppkjøp og sammen-slåinger. Likevel var lønnsomheten dårlig i storedeler av sektoren. I perioden 1975–2009 stam-met den største andelen forsikringskrav mot detføderale pensjonsforsikringsordningen PensionBenefit Guaranty Cooperation fra luftfartssekto-ren, fordi selskapene ikke maktet å bære pen-sjonsforpliktelsene sine. I perioden fram til 2016har mer enn 100 flyselskap gått konkurs. I årene

etter terroranslaget mot New York og Washing-ton i 2001, mottok de store flyselskapene om lag5 mrd. USD i offentlig støtte og om lag 10 mrd.USD i lån.

Liberaliseringen førte også med seg geo-grafisk konsentrasjon, der tilbudet på de storeflyplassene økte. På regionale og lokale lufthav-ner ble tilbudet redusert, og falt flere steder heltbort.

Litteraturgjennomgangen i Golden ogUnderthun tyder på at lønna i luftfartssektoren iUSA gikk ned og at arbeidsforholdene ble dårli-gere som følge av liberaliseringen. Redusertlønnsnivå har bl.a. ført til mindre forskjell i lønn-skostnadene mellom de tradisjonelle selskapeneog lavkostnadsselskapene. Etter terrorangrepeti 2001 har dessuten sysselsettingen i sektorenfalt. Sysselsettingen fortsatte å falle, også etterat trafikkveksten tok seg opp igjen.


endring i drivstoffeffektivitet eller oljepris kan gistore utslag i selskapenes kostnader. Figur 3.8viser en tydelig negativ korrelasjon mellom drifts-margin og råoljepris. Bedre drivstoffeffektivitethar gitt lavere kostnader for flyselskapene, ogbåde lavere priser for kundene og bedre lønnsom-het for selskapene For det andre er kapasitetsut-nyttingen blitt bedre, og etter 2004 har den liggettil dels betydelig over det som er nødvendig for etpositivt driftsresultat. I tillegg til å muliggjørelavere priser og etter hvert bedre lønnsomhet forflyselskapene, har spesielt energieffektiviserin-gen, men også økt kapasitetsutnytting, ført til atutslipp av klimagasser har vokst vesentlig saktereenn flytrafikken. Dette kommer vi tilbake til ikapittel 5.

Det er store regionale forskjeller i flyselskape-nes lønnsomhet, jf Figur 3.9. Selskapene i Nord-Amerika er klart mer lønnsomme enn selskap iandre regioner. I følge IATA, CAPA8 og andre, eren viktig årsak til dette at markedet i Nord-Ame-rika – og særlig i USA – er preget av få, store aktø-rer, mens markedene i bl.a. Europa er preget avflere og mindre aktører. I USA sto de sju størsteselskapene (American Airlines, Delta Air Lines,Southwest Airlines, United Continental, AirCanada Group, Alaska Air Group og JetBlue Air-ways) for 81,8 pst av tilbudet i 2018, målt i antallseter. Til tross for sammenslåingene av euro-peiske selskap, har Europa flere selvstendige fly-selskap, pluss grupper av flyselskap, enn noe

annen region. De sju største selskapene/grup-pene i Europa (Lufthansa Group, Ryanair, IAG,Air France-KLM, easyJet, Turkish Airlines ogAeroflot Group) har bare 55,5 pst av setene. Nord-Amerikas topp fem har 73,6 pst, versus 46,1 pst iEuropa, og Nord-Amerikas topp tre har 54,3 pst,versus 31,7 pst i Europa.

Det er også store forskjeller i lønnsomhet mel-lom flyselskapene, jf Figur 3.10, som viser drifts-resultatet i 2017 for børsnoterte europeiske flysel-skap og grupper av selskap.9 Ryanair er Europasklart mest lønnsomme selskap, med en driftsmar-gin på rundt 23 pst. Dette er langt over den nestepå lista, Wizz Air med en driftsmargin på rundt 15pst. Begge disse er lavprisselskap, men deretterfølger fire tradisjonelle selskap. Det er også trelavprisselskap som ligger på bunnen av lista; Nor-wegian, Flybe og Eurowings. Det er heller ikkeslik at selskapsgruppene gjennomgående harbedre lønnsomhet enn enkeltselskap, selv ombåde Lufthansa Group og IAG har god lønnsom-het.

3.8 Liberalisering i andre deler av luftfartsnæringen

Luftfartsmarkedet inkluderer en rekke andreaktører, varer og tjenester for å fungere i tillegg tilflyselskapene, jf Boks 3.7. Mange av disse har tra-disjonelt vært statlig eiet, drevet og/eller regulert,

8 Airline mergers: why Europe needs blue sky thinking,CAPA, 16. mai 2018.

9 CAPA 31. mai 2018 Europe’s airline margin ranking 2017:Ryanair and Wizz Air stay ahead

Figur 3.10 Driftsmargin i europeiske flyselskap og grupper av flyselskap 2017.

Kilde: CAPA

23,3

15 14,5 14,313,1 13,1

11,59,9

8,9 8,9 8,8 8,87,7 7,6 7,6 7,2 6,6 5,8 5,6 5,6 5,5

4 3,7 3,51,5

-1,8

-5,7

-10

-5

0

5

10

15

20

25Ry

anai

r

Wiz

z A

ir

Aer

Lin

gu

s

Bri

tish

Air

way

s

Luft

han

sa G

rou

p

IAG

Swis

s

Luft

han

sa P

assa

ge

Vu

elin

g

Aeg

ean

Gro

up

easy

Jet

KLM

Iber

ia

Aer

oflo

t G

rou

p

Peg

asu

s

Turk

ish

Air

lines

Fin

nai

r

Air

Fra

nce

- K

LM

Tran

savi

a

SAS

Jet2

.co

me

Au

stri

an

Air

Fra

nce

Icel

and

air

Euro

win

gs

(ink.

B

russ

els

Air

lines

)

Flyb

e

No

rweg

ian


men har blitt privatisert og liberalisert i takt medliberaliseringen innen luftfart. Historisk sett harflyplassene ofte vært statlig eid, men over tid erdet blitt stadig mer vanlig med lokale myndig-heter og private aktører på eiersiden. Tjenestenedriften av flyplassen er avhengig av – bakketje-nestene (groundhandling services10) – ble i

utgangspunktet utført av flyselskapene. De flestehar nå skilt ut dette i egne selskaper, og noen harsolgt virksomheten helt ut. Over tid har detutviklet seg et eget marked for spesialiserte bak-ketjenester, med uavhengige private tjenestey-tere, inne på flyplassene.

Boks 3.7 Avkastning i luftfartsnæringens verdikjede

I årene etter liberaliseringen og fram til rundt2014 var avkastningen av investeringer i flysel-skapene i gjennomsnitt til dels vesentlig lavereenn kapitalkostnaden, altså avkastningen avinvesteringer i annen virksomhet med tilsva-rende risiko. Samtidig ble tilbudet stadig meromfattende og trafikken økte kraftig. Dette vit-ner om en betydelig verdiskaping for passasje-rer og andre brukere av flytransport, – menogså om at verdiskapingen i liten grad tilfalt fly-selskapene. For å få en bedre forståelse for hvor-for kapitalavkastningen for flyselskapene varsåpass lav og hvor i verdikjeden merverdienhavnet, ble det gjennomført flere studier avavkastningen av investert kapital i de ulike led-dene i verdikjeden (IATA, 2013). IATA konklu-derer bl.a. med at høy avkastning av investertkapital i andre deler av verdikjeden er en av fleregrunner til at lav avkastning for flyselskapene.

Som Figur 3.11 viser, hadde alle næringer somleverer varer og/eller tjenester til flyselskapenehøyere avkastning på investert kapital i gjen-nomsnitt i perioden 2004–2011 enn det flysel-skapene hadde.

Ifølge IATA er liten konkurranse blant leve-randørene den viktigste årsaken til den til delshøye avkastningen av investert kapital i deandre leddene i verdikjeden. Liten konkurranseblant leverandørene er en av flere grunner til lavavkastning hos flyselskapene. IATA mener imid-lertid at sterk konkurranse blant flyselskapeneog manglende konsolidering er viktigere forkla-ringer.

For øvrig indikerer nyere data fra Flightglo-bal at blant de større grupperingene er forskjel-len i avkastning mellom flyselskaper og lufthav-ner større enn det IATAs tall viser, og at den for-skjellen klart synes å gå i lufthavnenes favør.1

Figur 3.11 Avkastning i luftfartsnæringens verdikjede, pst. Gjennomsnitt 2004–2011

Kilde: IATA (2013)

1 Airline Business juli–august 2018 og november 2018.

4

6

7

9

9

11

15

20

44

8,5

7

10

7

10

8

7,5

10,5

9,5

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Flyselskap

Lufthavner

Flyfabrikanter

Flysikringstjenesten

Leasing

Bakketjenester, catering, drivstoff etc

Fraktformidler

Reservasjonssystem

Reisebyrå

Kapitalkostnad Avkastning på investert kapital


For å sikre konkurranse, effektivitet og rettfer-dig tilgang til markedet for bakketjenester, vedtokEF i 1999 et direktiv som åpnet for at alle somønsker å tilby tjenester i dette markedet har rett tildet, men at det kan fattes vedtak om begrensningav antallet dersom det fysisk ikke er plass til allesom ønsker det, eller dersom en begrensning ernødvendig av hensyn til sikkerheten. Kundene ersærlig flyselskapene, som trenger bakketje-nestene som støttetjenester for sine kjernetje-nester. Tilbyderne kan både være del av et flysel-skapskonsern, og yte tjenester til «eget» flysel-skap, eller frittstående tjenesteytere. Det har værten klar tendens til at flyselskapene har avvikletegenproduksjonen av bakketjenester, og gått overtil å kjøpe slike tjenester av eksterne leverandører.

Flysikringstjenester er en samlebetegnelse påtjenester som blir levert for å overvåke, styre ogkontrollere flytrafikken i luftrommet og på lufthav-nene. Chicagokonvensjonen fra 1944, som ergrunnlaget for alt internasjonalt samarbeid omsivil luftfart, krever at alle land leverer flysikrings-tjenester i sitt luftrom. Historisk sett har de stat-lige lufthavnene også levert flysikringstjenester,men også disse tjenestene er nå i økende gradkonkurranseutsatt og levert av private aktører.

Vi kommer tilbake til organiseringen av dissetjenestene i Norge i kapittel 4.

3.9 Luftfartens samfunnsøkonomiske betydning

Luftfart bidrar med store samfunnsøkonomiskeverdier gjennom flere kilder.

På oppdrag av den globale interesseorganisa-sjonen for luftfart – ATAG, har Oxford Economicsberegnet at 10,2 mill. mennesker var sysselsatt iflyselskap, på lufthavner, innen flysikring etc. i2016 (såkalte direkte effekter) (ATAG, 2018). 10,8mill. mennesker var sysselsatt i næringer somleverer varer og tjenester til luftfarten f.eks. luft-havnutbyggere, produsenter av flydrivstoff, pro-dusenter av fly og flydeler og av varer og tjenestersom er til salgs på flyplasser (indirekte effekter).

Bidraget til verdens BNP ble beregnet til hen-holdsvis 704 og 638 mrd. USD.

De sysselsatte (både direkte og indirekte) vil ineste omgang bruke sine inntekter til å kjøpevarer og tjenester i andre sektorer, og skapearbeidsplasser der (såkalt induserte effekter).Oxford Economics beregnet at dette dreier segom 7,8 mill. sysselsatte, og at bidraget til verdensBNP er 454 mrd. USD. Dette er imidlertid enbruttoeffekt, siden tilsvarende type effekt ogsåville oppstått hvis de sysselsatte innen luftfartenvar sysselsatt i andre sektorer. Nettoeffekten, somkan sies å være den mest interessante, avhengerav ressursenes (arbeidskraftens og kapitalens)produktivitet dersom de hadde vært anvendt iandre sektorer. Derfor bør slike tall anvendesmed forsiktighet fordi de isolert sett har begren-set verdi som grunnlag for beslutninger, bådefordi de gir bruttoeffekter og fordi de er gjennom-snittlige verdier som ikke nødvendigvis represen-terer effekter av enkelttiltak.

En helt annen – og etter manges vurdering vik-tigere – kilde til verdiskaping henger sammen medden tilgjengeligheten luftfarten bidrar til (jf Boks3.8). Denne tilgjengeligheten vil i neste omgangpåvirke effektiviteten i andre næringer (se f.eks.Driver, 2017; ATAG, 2018 eller Copenhagen Econo-mics, 2017 for en drøfting). Slike ringvirkningeromtales også som katalytiske effekter; luftfart fun-gerer som en katalysator for utviklingen av andrenæringer11. Reiselivsnæringen er kanskje dennæringen hvor ringvirkningene av luftfart er meståpenbare. Oxford Economics anslår at den fly-baserte delen av reiselivet bidrar med 36,7 mill.arbeidsplasser globalt og 897 mrd. USD til globaltBNP. I følge Oxford Economics bidrar dermed luft-fartssektoren – via direkte, indirekte og induserteeffekter pluss effekter i reiselivet – med 65,5 mill.arbeidsplasser og 2 693 mrd. USD i verdiskaping,noe som tilsvarer 3,6 pst av globalt BNP.

Katalytiske effekter er imidlertid også til stedefor andre sektorer enn i reiselivet. Luftfart gjør detenkelt for næringslivsaktørene å knytte og opprett-holde kontakter med kunder og andre deler avnæringslivet, på tvers av regioner og land. Slikinteraksjon er viktig for handel, investeringslyst,kunnskapsformidling og informasjonsspredning.God tilgjengelighet gjør det også enklere forarbeidsgivere å tiltrekke seg relevant kompetanse,bl.a. fordi arbeidspendling blir mer overkommelig.

I sum er dermed luftfarten en næring som girsignifikante direkte og indirekte effekter som

10 Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1592/2002om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av eteuropeisk byrå for flysikkerhet (EASA) definerer groundhandeling slik: «‘groundhandling service’ means any serviceprovided at aerodromes comprising safety -related activitiesin the areas of ground supervision, flight dispatch and loadcontrol, passenger handling, baggage handling, freight andmail handling, apron handling of aircraft, aircraft services,fuel and oil handling, and loading of catering; including thecase where aircraft operators provide those groundhandlingservices to themselves (self-handling)»

11 Se f.eks. NOU 2012: 16 for en drøfting av teori og empiriom ringvirkninger av transportinfrastruktur generelt.


bidrar til vekst og verdiskaping. Tallene til OxfordEconomics er brutto gjennomsnittstall som nokoverdriver effektene målt i penger og andel avBNP, men som likevel klart indikerer at luftfart

som næring er svært viktig for regional, nasjonalog internasjonal økonomisk utvikling.

Figur 3.12 viser de ti europeiske landene medenten best direkte eller best indirekte tilgjengelig-het i 2018, anslått av lufthavnenes interesseorgani-

Boks 3.8 Tilgjengelighet

Et områdes eller en lufthavns luftfartstilgjenge-lighet avhenger særlig av– hvor mange og hvilke destinasjoner som kan

nås med fly– hvor ofte det går fly til de ulike destinasjo-

nene– når på døgnet det går fly– flytyper (valgmuligheter teller positivt for til-

gjengeligheten)– punktlighet– transportkostnadene (i tid og penger, her-

under tiden brukt på flybytter).

For et område kommer i tillegg– antallet og kvaliteten på lufthavnene i områ-

det– tilgjengeligheten til og fra lufthavnene.

En mye brukt tilgjengelighetsindikator – SEONetScan1 – tar bare hensyn til noen av disse fak-torene, og måler direkte og indirekte tilgjenge-lighet, lufthavntilgjengelighet og «nav-tilgjenge-lighet» (hub connectivity):– Direkte tilgjengelighet er antall og frekvens

for direkte flyruter fra en lufthavn/et område

– Indirekte tilgjengelighet er antall steder deter mulig å nå fra en lufthavn/et område, viaett flybytte. Indirekte forbindelser vektesmed ventetid ved flybytte og hvor stor omveidet er snakk om. En rute fra Oslo til Johan-nesburg via Paris gir f.eks. en høyere tilgjen-gelighetsscore enn et alternativ via Doha.

– Lufthavntilgjengelighet er summen av en luft-havns/et områdes direkte og indirekte til-gjengelighet.

– Tilgjengelighet i nav («hub connectivity») erantallet flybytter som gjennomføres i navet iet nettverk, vektet med ventetid og hvor storomvei flybyttet innebærer.

IATA opererer med en egen tilgjengelighetsindi-kator som vektlegger den økonomiske betydnin-gen av destinasjonene som kan nås fra en luft-havn. I tillegg vektlegges frekvensen til hverdestinasjon og antallet videreforbindelser frahver destinasjon.

1 http://www.airport-connectivity.com/connectivity-analysis/methodology/

Figur 3.12 Europas ti mest tilgjengelige land i 2018. Kilde: ACI (2018) og egne beregninger

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

Tysk

lan

d

Sto

rbri

tan

nia

Span

ia

Fran

krik

e

Itai

a

Tyrk

ia

Russ

lan

d

Svei

ts

Ned

erla

nd

No

rge

Hel

las

Sver

ige

Direkte tilgjengelighet Indirekte tilgjengelighet Tilgjengelighet per 1000 innbygger (høyre akse)


sasjon ACI (Airports Council International, ACI,2018). Tilgjengeligheten måles ved hjelp av SEONetScan-indikatoren (jf Boks 3.8). Når tilgjenge-lighet måles ved å sammenlikne direkte flygnin-ger fra landets lufthavner, skårer Spania høyest,men forskjellen mellom de tre mest tilgjengeligelandene – Spania, Storbritannia og Tyskland – erliten. Norge ligger på plass nr. åtte. Ser man påindirekte tilgjengelighet, hvor man altså tar hen-syn til mulige destinasjoner med ett flybytte, lig-ger Tyskland langt foran konkurrentene. Dettehenger sammen med at Tyskland har flere sværttilgjengelige lufthavner, bl.a. Frankfurt lufthavnsom verdens mest tilgjengelige og München somer verdens åttende mest tilgjengelige. Både Ned-erland, Sveits og Sverige har bedre indirekte til-gjengelighet enn Norge, men også Portugal ogØsterrike selv om de ikke kommer med på lista.Når direkte og indirekte tilgjengelighet summe-res, ligger Norge på tiende plass. Korrigerer vi tal-lene for befolkningsstørrelse, ligger imidlertidNorge helt i toppen hva angår flytilgjengelighet.

I følge ACI har Europas direkte tilgjengelighetøkt med 20,7 pst de siste ti årene (2008–2018),noe ACI utelukkende tilskriver framveksten avlavprisselskap. Den indirekte tilgjengeligheten erøkt med 43 pst og samlet tilgjengelighet (lufthavn-tilgjengeligheten) med 34,9 pst. Norges tilgjenge-lighet er ikke bedret i samme grad; Norgesdirekte tilgjengelighet er økt med 2,4 pst, den indi-rekte med 28,0 pst og samlede med 14,5 pst. Dettemå sees i lys av den allerede gode tilgjengelig-heten Norge hadde i 2008, sammenliknet medEuropa som helhet. Vi kommer tilbake til utviklin-gen av tilgjengeligheten for Norge i kapittel 4.

Det økonomiske bidraget av god tilgjengeligheter vanskelig å måle fordi det dreier seg om hvordantransportnettet bidrar til høyere effektivitet i andresektorer. Det er krevende å skille effekten av tilgjen-gelighet fra effekter av andre faktorer som påvirkerinntekt og effektivitet, og det er krevende å påviseårsaksretningen siden høyere inntekt også vil økeetterspørselen etter tilgjengelighet. Mange studiertar for seg ringvirkninger av konkrete, enkeltstå-ende lufthavner, og effekter av bedre tilgjengelighetfor enkelte næringer, særlig reiseliv12. F.eks. så viover at Oxford Economics mener at bidraget fraluftfarten til verdens BNP, via effekter i reiselivsnæ-ringen, var 897 mrd. USD i 2016 (ATAG, 2018).

I 2015 fikk ACI gjennomført en økonometriskanalyse av sammenhengen mellom tilgjengelighetmed fly og BNP (InterVISTAS, 2015). Analysen

benytter IATAs tilgjengelighetsindikator, jf Boks3.8. Etter å ha korrigert for andre forhold som kanpåvirke sammenhengen mellom tilgjengelighet ogBNP, konkluderer analysen med at en økning på10 pst i tilgjengelighet (relativt til BNP) vil med-føre en økning i BNP per capita på ½ pst. Det ertestet for kausalitet, altså om økt tilgjengelighetfører til høyere inntekt, eller om høyere inntektfører til bedre tilgjengelighet (et bedre flytilbud).Resultatet av testen støtter antakelsen om at flytil-gjengelighet fører til økonomisk vekst.

Luftfartens bidrag til BNP er imidlertid ikkelik den samfunnsøkonomiske gevinsten av luft-fart. I en hypotetisk situasjon med mindre luftfart,ville annen transport overtatt deler av etterspørse-len. Også annen transport gir tilgjengelighet ogpositive ringvirkninger i andre sektorer, jf NOU2012: 16. Ressursene som i dag brukes i luftfarts-sektoren ville komme til anvendelse i andre delerav økonomien, og gitt opphav til samme typereffekter som de som er beskrevet ovenfor(direkte, indirekte og induserte effekter). En sam-funnsøkonomisk gevinst forutsetter at arbeids-kraft og andre innsatsfaktorer er mer produktiv iluftfartssektoren enn i annen virksomhet.

3.10 Utviklingen framover

Flere aktører utarbeider prognoser for utviklin-gen i flytrafikken framover, og alle forventer fort-satt høy vekst. Lufthavnenes interesseorganisa-sjon ACI anslår passasjerveksten til 4,1 pst per år iperioden fram mot 204013. Flyselskapenes interes-seorganisasjon IATAs prognoser går fram til 2037og anslår en vekst i antall passasjerer på 3,5 pstper år14. Det betyr at passasjertallet vil være 8,2mrd. i 2037, altså en dobling i forhold til dagensnivå. Veksten i Europa er anslått til 2,0 pst per år.Airbus15 anslår en vekst i antallet passasjerkilome-ter på 4,3 pst per år fram mot 2038, 3,3 pst per år iEuropa, mens Boeing anslår veksten globalt til 4,6pst i samme periode16, 3,6 pst per år i Europa. Endel av forskjellen mellom IATAs og ACIs prog-nose for passasjertall og flyprodusentenes prog-noser for passasjerkilometer kan forklares med athver passasjer reiser lenger.

Alle prognosene konkluderer med at den langtstørste veksten vil finne sted i Asia. Over halvpar-ten av den nye trafikken vil komme i disse marke-

12 Både Avinor (2014) og Copenhagen Economics (2016) gårgjennom deler av denne litteraturen.

13 www.aci.aero14 www.iata.org15 Global Market Forecast 2019-2038, www.airbus.com16 Commercial Market Outlook 2019-2038, www.boeing.com


dene. Høy økonomisk vekst og en raskt voksendemiddelklasse med ønske om å reise, er den viktig-ste årsaken. Kina vil høyst sannsynlig overtaUSAs plass som verdens største luftfartsmarked,målt som antall passasjerer til, fra og i landet.Også India vil oppleve kraftig vekst. Generelt erdet særlig private forbrukere som vil ønske å flymer, og ferie- og fritidsreiser vil vokse mest. BådeAirbus og Boeing mener dessuten at lavprissel-skapene vil fortsette å ta en større del av marke-det, både i disse selskapenes tradisjonelle marke-der for korte reiser og i markedet for lange reiser,inklusive interkontinentale reiser. Alle de storeluftfartsaktørene legger vekt på at økt flytrafikk viløke betydningen av reiseliv og turisme i mangeland, og i neste omgang gi grunnlag for inntekts-vekst og økt velstand i store deler av verden.

Airbus og Boeing lager også prognoser forutviklingen i flyfrakt. Airbus regner med at ver-denshandelen vil vokse med 3,3 pst per år frammot 2038, og godstransport med fly vil vokse med3,6 pst per år, mens Boeing regner med en noehøyere vekst i verdenshandelen på 3,4 pst per år,og en vekst i godstransport med fly på 4,2 pst perår. Igjen er det markedene i Asia som står for densterkeste veksten.

Med veksten i flytrafikken følger vekst i flyflå-ten. Både Airbus og Boeing regner med en økningi antallet fly fra 21 500 i 2017 til 48 000 i 2037. Meddette øker også behovet for piloter og kabinan-satte, og for teknisk personell. Begge selskapeneregner med at de siste års utvikling der vedlike-hold, reparasjoner o.l. utføres av underleverandø-rer og ikke av det enkelte flyselskap vil fortsette.

IATA, Airbus og Boeing diskuterer forholdsom kan dempe etterspørselsveksten. De uttryk-ker stor bekymring for hvordan de siste årsøkende proteksjonisme kan påvirke luftfartennegativt, dersom den fortsetter. Som vi så foran, til-skriver IATA reduksjonene i flyselskapenes drifts-marginer nettopp økt proteksjonisme. Aktørene erogså bekymret for kapasitetsutfordringene bådepå lufthavner og i luftrommet, og påpeker myndig-hetenes ansvar for å sikre tilstrekkelig kapasitet.På kort sikt kan pilotmangel bli en utfordring, menflyprodusentene regner med at markedet vil løsedette; flyselskapene vil tilby høyere lønn og sørgefor at flere piloter blir utdannet. Terrorhandlingerreduserer etterspørsel etter reiser til terrorram-mede områder, men deler av etterspørselen over-føres til andre områder. Terroranslag kan dempeetterspørselen midlertidig, men erfaringsmessigtar den seg raskt opp. Svingninger i oljeprisen kangi svingninger i etterspørselen, og svingninger ivalutakurser kan flytte trafikken midlertidig mel-lom land, men ingen av prognosene regner med atdette vil påvirke utsiktene på lang sikt.

Alle de store luftfartsaktørene erkjenner utfor-dringene knyttet til klimaendringer og behovet forå redusere utslippene av klimagasser, også fra luft-fart. Mer energieffektive fly og innfasing av alterna-tivt drivstoff, særlig biodrivstoff, pekes på som løs-ninger. De store aktørene støtter også ordningenmed kjøp av utslippskvoter som blir innført i regi avden internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO(CORSIA). Dette kommer vi tilbake til i kapittel 5.


Kapittel 4

Det norske luftfartsmarkedet

4.1 Innledning

Norge er et langstrakt land med krevende topo-grafi. God transporttilgjengelighet er avgjørendefor at folk skal kunne bo i hele landet og samtidigha akseptabel tilgang til sykehus, offentligemyndigheter, Oslo og/eller andre større byer,samt andre viktige institusjoner og annen infra-struktur. God tilgjengelighet gjør det også mulig åbo ett sted og jobbe eller studere et annet sted, ogutvider arbeids- og utdanningsmarkedet. I mangedeler av landet er fly det eneste realistiske trans-portalternativet på litt lengre reiser, og god trans-porttilgjengelighet er ensbetydende med et godtflytilbud. Norges beliggenhet helt i utkanten avEuropa, kombinert med en svært åpen økonomiog utstrakt (økonomisk og annet) samkvem medandre land, forutsetter også god tilgjengelighetmed fly og et hensiktsmessig tilbud av flytrans-port til resten av verden1.

I mandatet er utvalget bedt om å se nærmerepå konkurransen i innenriksmarkedet:

«Globaliseringen av luftfartsmarkedet har ikkegitt samme utslag på innenriksmarkedet som iutenlandstrafikken. I det norske markedet er detkonkurranse mellom SAS og Norwegian på defleste hovedrutene, men det er foreløpig ikke inn-slag av konkurranse fra utenlandske flyselskappå innenriksrutene. Gjennom ordningen medForpliktelser til of fentlig tjenesteytelse (FOT)kjøper staten et flyrutetilbud på ruter som ikke erlønnsomme på kommersielt grunnlag. Med unn-tak av helikopterruta mellom Bodø og Værøy, erWiderøe eneste leverandør.

Produktivitetskommisjonen nevner markedetfor flytransport, spesifisert som konkurranse påkortbanenettet, som et marked med konkurran-seutfordringer.

Utvalget skal vurdere i hvilken grad globali-seringen har påvirket det innenlandske marke-

det, og hvordan konkurransen fungerer påinnenlandsrutene. Utvalget skal gi en oversiktover regelverk og andre ordninger som kan virkekonkurransehemmende, og eventuelt foreslå til-tak.»

I et marked med liten konkurranse har produsen-ten(e) små insentiver til innovasjon og effektivdrift. Liten konkurranse gir dessuten mulighet tilå utøve markedsmakt. Begge deler kan føre til atdet produseres for lite av en vare eller tjeneste ogat prisen er for høy, i forhold til det som er sam-funnsøkonomisk optimalt. En viktig grunn til åvære opptatt av tilstrekkelig konkurranse iinnenriksmarkedet er derfor ønsket om at marke-det skal levere et «riktig» flytilbud til «riktig» pris.Utvalget legger til grunn at nettopp dette er bak-grunnen for denne delen av mandatet. Å beregnehva en «riktig pris» og et «riktig omfang» inne-bærer konkret, er imidlertid en svært krevendeoppgave – i den grad det overhodet er gjennom-førbart. Et overordnet tema for dette kapitlet erderfor i hvilken grad flytilbudet – og dermed flytil-gjengeligheten i Norge – kan karakteriseres somhensiktsmessig, uten at vi definerer nøyaktig hvadet innebærer konkret2. Vi diskuterer også ram-mebetingelser som myndighetene rår over sompåvirker tilbudet, herunder «regelverk og andreordninger som kan virke konkurransehemmende,»og hvordan disse eventuelt kan endres for å gjøretilbudet mer hensiktsmessig. Hvordan globalise-ringen har påvirket det kommersielle innenriks-markedet og konkurranseforholdene i dag,behandles spesielt – i tråd med mandatet, og detsamme gjør konkurransen om FOT-rutene. Vi dis-kuterer også utvikling og status i utenlandsmarke-det.

1 Begrepet flytilgjengelighet og hva som påvirker det i tilleggtil flyrutetilbudet, er drøftet Boks 3.8 i foran.

2 Et samfunnsøkonomisk sett optimalt tilgjengelighetsnivåer der hvor den samfunnsøkonomiske gevinsten (f.eksbedre fungerende arbeidsmarked) av å øke tilgjengelig-heten er lik de samfunnsøkonomiske kostnadene detteinnebærer, hensyn tatt til eksternaliteter (f.eks. CO2-utslipp) og andre markedsimperfeksjoner.


Boks 4.1 Reisevaner i Norge

Avinor gjennomfører jevnlige reisevaneundersø-kelser gjennom intervjuer av de reisende(RVU). Hvert andre år utarbeider Transportøko-nomisk institutt (TØI) en rapport med de viktig-ste funnene i RVU på opdrag av Avinor. Denforeløpig siste ble gjennomført i 2017. Hersvarte 58 000 innenlandspassasjerer og 89 000utenlandspassasjerer på spørsmål om reisen degjennomførte. Undersøkelsen ble gjennomførtpå 10 lufthavner som står for 99 pst av innen-landstrafikken og tilnærmet all utenlandstrafikk.Blant funnene i 2017-undersøkelsen er disse:– Det ble gjennomført 2,3 innenlandsreiser per

innbygger i 2017, litt færre enn i 2013 og 2015(2,4 reiser). Reisefrekvensen i Nord-Norgehar falt mest.

– Andelen ferie- og fritidsreiser innenriks erøkende, og var 56 pst i 2017. Andelen forret-ningsreiser synker tilsvarende. Andelen avforretningsreisene som har tilknytning tilpetroleumsaktiviteten har falt.

– Antallet utlendinger på innenriksflygningeneøker kraftig. Fra 2015 til 2017 var økningenhele 53 pst. Størst vekst har ruta mellom Osloog Tromsø.

– Høyest andel utlendinger i 2017 hadde Oslo-rutene til Svalbard (53 %), Kirkenes (32 %) ogTromsø (30 %).

– Nesten all vekst i trafikken mellom Norge ogutlandet de siste årene skyldes økt ferie- ogfritidstrafikk, og det meste av denne vekstener utlendinger som besøker Norge.

– Flest besøkende kommer fra Storbritannia(15 pst), USA (11 pst) og Tyskland (9 pst).

– London, København og Stockholm er de stør-ste utenlandsreisemålene for rutetrafikken.

– Utenfor Europa er USA det største reisemå-let, mens Thailand er nest størst.

Tabell 4.1 viser fordelingen mellom ulike reise-formål i 2015 for innenlandsreiser og i 2017 forutenlandsreiser.

Kilde: Avinors reisevaneundersøkelse, Transportøkonomisk institutt (2018)

Tabell 4.1 Reiser fra Avinors lufthavner etter hovedformål 2015 (innenlandsreiser) og 2017 (utenlandsreiser)

Reiseformål Andel av innenlandsreisene Andel av utenlandsreisene

Til/fra arbeid 13 8

Kurs, konferanse 15

Annen forretnings-/tjenester 18 20

Sum forretning 46 28

Besøk slekt/venner 23 22

Ferie-/helgetur o.l. 17 41

Til/fra studiested 2

Til/fra sykehus/behandling 2

Til/fra kultur-/idrettsarr. 3

Annet privat 7 9

Sum Privat 54 72

I alt 100 100


Mandatet ber ikke om noen vurdering av denorske flyselskapenes rolle i å levere hensikts-messig tilgjengelighet, og utvalget legger hellerikke opp til å diskutere dette i særlig grad. Vi girlikevel en presentasjon av de viktigste aktørene idet norske markedet: Avinor, fordi driften av luft-havnene representerer en helt avgjørende ramme-betingelse for tilbudet av flytrafikk til, fra og iNorge, og de tre flyselskapene SAS, Norwegianog Widerøe, fordi de til sammen leverer nesten allinnenrikstrafikk. Deretter går vi gjennom en delmyndighetsbestemte rammebetingelser som sel-skapene som trafikkerer i, til og fra Norge må for-holde seg til. I kapitlene 4.5 og 4.6 ser vi på utvik-ling og status i hhv utenriksmarkedet og det kom-mersielle innenriksmarkedet, mens kapittel 4.7omhandler anbudsrutene. Her omtales også myn-dighetsbestemte krav som utelukkende gjelderfor disse rutene. Utvalgets vurderinger og anbefa-linger følger i kapittel 4.8.

4.2 Kraftig vekst i flytrafikken også i Norge

I 2018 var Norge det landet i Europa med flest fly-passasjerer til, fra og i landet, sett i forhold tilbefolkningens størrelse3. En del av dette er turis-ter og andre besøkende, men nordmenn er allike-vel blant de som reiser mest med fly i Europa.

Spredt bosetting, høy inntekt og en åpen økonomier viktige forklaringsfaktorer. Fra 1995 til 2017 harantallet passasjerer vokst med noe over 140 pst,altså ganske mye mindre enn i verden (ellerEuropa) som helhet, jf kapittel 3.2 foran. Det ersærlig utenrikstrafikken som har økt; i 2018 vardet 270 pst flere utenrikspassasjerer enn det var i1995. Antallet innenrikspassasjerer økte «bare»med 64 pst. For øvrig ser man tydelige spor av ter-rorangrepet i USA i 2001 og finanskrisen i 2008–2009 i dataene for Norge også; både innenrikstra-fikken, men særlig utenrikstrafikken ble påvirket,jf Figur 4.1.

Avinor forventer en vekst på 3,3 pst per år iantallet passasjerer til, fra og i Norge fram til 2021og 1,7 pst deretter. Dette er en god del lavere enngjennomsnittlig årlig vekst i perioden 1981–2018på 5,0 pst. Det er også lavere enn IATAs anslag forEuropa på 2,0 pst per år, jf kapittel 3.10, som erden som enklest kan sammenliknes med Avinorstall. Avinor regner med at utenrikstrafikken fort-satt vil vokse mer enn innenrikstrafikken; fram til2021 vil passasjertallet innenriks vokse med 2,8pst og deretter med 0,9 pst, mens tilsvarende tallfor utenrikstrafikken er 4,0 pst og 2,6 pst. Avinortror den interkontinentale trafikken vil vokse merenn reiser til og fra Europa.

3 https://ec.europa.eu/eurostat/data/database

Figur 4.1 Millioner passasjerer til, fra og i Norge. 1981–2018.

Kilde: Avinor

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Innland Utland I alt


4.3 Viktige aktører i markedet i Norge: Avinor og flyselskapene

4.3.1 Avinor

Avinor og det norske lufthavnnettet

Med få unntak drives og eies det norske lufthavn-nettet av Avinor AS der staten ved Samferdselsde-partementet eier alle aksjene. Selskapets sam-funnsoppdrag er å eie, drive og utvikle et landsom-fattende nett av lufthavner for den sivile luftfarten

og flysikringstjenester for den sivile og militæreluftfarten. Flysikringstjenestene leveres av datter-selskapet Avinor Flysikring AS. Avinors virksom-het skal drives på en sikker, effektiv og miljøvenn-lig måte, og sikre god tilgjengelighet for alle grup-per reisende.

I tillegg til samfunnsoppdraget skal Avinorutføre en rekke samfunnspålagte oppgaver. Sel-skapet skal blant annet delta i planlegging og gjen-nomføring av utredninger i forbindelse medNasjonal transportplan, holde lufthavner åpne for

Boks 4.2 Flyfrakt

Figur 4.2 Utvikling i flyfrakt på Avinors lufthavner 2003–2018, tonn.

Kilde: Avinor

Norge er Nordens største marked for flyfrakt.Om lag 140 000 tonn varer og post ble fraktet utav Norge med fly fra Avinors lufthavner i 2018,og om lag 70 000 tonn ble fraktet inn til landet.Dette er en økning på hhv 38 og 136 pst i forholdtil i 2003, jf Figur 4.2. Veksten har kommet tiltross for en betydelig reduksjon i frakt av postmed fly. Nedgangen i godsmengden fra 2017 til2018 skyldes nettopp mindre post; mengdenpost ble redusert med 45 pst (rundt 19 000tonn), mens varetransporten økte med 5 pst.

85 pst av flyfrakten går over Oslo lufthavn.Avinor anslår verdien av dette til 48 mrd. kr.

35 pst av flyfrakten til/fra Oslo lufthavn skjeri buken på passasjerflyene, mens 65 pst foregårmed egne fraktfly. Qatar Airways har den størstemarkedsandelen på over 18 pst.

2,6 pst av flyfrakten går over Tromsø luft-havn, men Bodø og Stavanger begge har enandel på 2,3 pst. Bergen lufthavn har en andel på2,2 pst. De øvrige lufthavnene har en mar-kedsandel på mellom null og en pst.

Sjømat, hvorav laks utgjør 92 pst, er den vik-tigste varegruppen som fraktes med fly. Om lag90 000 tonn sjømat ble fraktet til og fra Avinorslufthavner i 2018, tilsvarende 43 pst av all flyfraktmålt i vekt, og 7,4 pst målt i verdi. 99 pst gikkover Oslo lufthavn. Norsk laks er Europas stør-ste enkeltstående flyfraktprodukt målt i vekt.

Kilde: Avinor

0

50 000

100 000

150 000

200 000

250 000

2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017

Ankomst Avgang I alt


ambulansefly utenfor ordinær åpningstid og biståredningstjenesten. Avinor leverer også en del tje-nester til Forsvaret uten at kostnadene dette påfø-rer selskapet dekkes fullt ut. Avinor er kategori-sert som et selskap med sektorpolitiske mål (kate-gori 4-selskap).

I løpet av 1960- og 1970-tallet ble det, som endel av distriktspolitikken, bygd ut nærmere 30kortbaneflyplasser i Norge. Flyplassene ble opp-rinnelig bygd og eid av kommunene, men investe-ringer og drift ble i all hovedsak dekket gjennomulike tilskuddsordninger over Samferdselsdepar-tementets budsjett. I 1997 overtok staten, ved dendaværende forvaltningsbedriften Luftfartsverket,26 lufthavner, i all hovedsak kortbaneflyplassene,fra kommunene. I 2003 ble Luftfartsverketomgjort til det heleide statlige aksjeselskapet Avi-nor. Kortbaneflyplassene fulgte med vedomgjøringen, og ligger nå i Avinor.

Et mål for statens eierskap i Avinor er at helelandet skal ha et godt flyrutetilbud. Det er Stortin-get som avgjør hvilke lufthavner selskapet skaldrive. Lufthavnstrukturen er utredet flere ganger iforbindelse med ulike regjeringers nasjonaletransportplaner (NTP). Narvik lufthavn ble ned-lagt 1.april 2017 som følge av byggingen av Hålo-galandbrua, og Fagernes lufthavn ble nedlagt 1.juli 2018 som følge av at anbudsrutene ble avvi-klet. Ut over dette har Avinors flyplasstrukturvært uendret siden selskapet ble etablert. Avinorkan heller ikke redusere transportstandardenvesentlig ved en lufthavn uten å ta det opp medeieren.

Den norske lufthavnstrukturen er trolig enviktig årsak til at Norge er et av Europas mest til-gjengelige land, målt ved antall steder som kannås fra et land, jf Figur 3.12 i kapitlet foran.

Liten konkurranse blant lufthavner

Å etablere en lufthavn er kostbart, men når denførst er etablert, koster det relativt lite å utvide tra-fikken med flere flygninger. Gjennomsnittskostna-den synker når produksjonen øker, og det er stor-driftsfordeler i lufthavndriften. På et gitt områdeog innenfor kapasitetsgrensen, er det derfor merlønnsomt samfunnsøkonomisk sett å øke trafik-ken på den eksisterende lufthavna, framfor å eta-blere en ny. Dette innebærer at den eksisterendelufthavna har et naturlig monopol og at konkur-ransen er begrenset. Monopolet er imidlertid ikkeabsolutt; både veitransport og jernbane konkurre-rer med flytransport, og noen steder er også sjø-transport et alternativ. Det er dessuten mulig fortransportkjøpere å velge en lufthavn med lengre

reisevei, selv om dette for Avinors del bare unn-taksvis vil innebære konkurranse, gitt den norskelufthavnstrukturen. Er det snakk om en feriereise,kan man i tillegg velge et annet reisemål. Blantstørre lufthavner er det dessuten konkurranse ompassasjerer med overgang, og en viss konkur-ranse om å være nav i flyselskapenes nettverk.

De to største konkurrentene til Avinor i Norgevar i flere år Moss lufthavn, Rygge, og Sandefjordlufthavn, Torp. Rygge og Torp har konkurrertmed Oslo lufthavn om trafikken på det sentraleøstlandsområdet, særlig ferie- og fritidstrafikkentil utlandet. Rygge sivile lufthavn ble nedlagt 1.november 2016, og noen av flyrutene ble overførttil Oslo lufthavn, noen til Torp og noen ble ned-lagt. Driften av Haugesund lufthavn, som fremde-les eies av Avinor, ble konkurranseutsatt av Sam-ferdselsdepartementet i 2017, og 19. mai 2019overtok det lokale selskapet Lufthavndrift AS drif-ten utenfor Avinor-systemet. Avinor gjennomførtekonkurransen på vegne av departementet oghadde ikke adgang til å legge inn tilbud. Tilbudetpå Haugesund lufthavn er foreløpig begrenset,men selskapet kan komme til å konkurrere medStavanger lufthavn om ferie- og fritidstrafikken tilutlandet.

I tillegg er det lufthavner med kommersiellrutetrafikk på de ikke-statlige lufthavnene Notod-den, der det norske taxi- og charterselskapet Air-wing har ruter til/fra Bergen, Stord der DanishAir Transport har ruter til/fra Oslo, og Ørlandlufthavn der svenske Air Leap – med økonomiskbidrag fra Ørland kommune – har ruter til/fraOslo.

I Norden er det konkurranse mellom Oslo luft-havn, København lufthavn, Stockholm lufthavn ogHelsinki lufthavn om den interkontinentale flytra-fikken, og mot Keflavik på Island om trafikken tilUSA. Det er også en viss konkurranse med storeeuropeiske nettverks-nav som Frankfurt, Schipholved Amsterdam og Heathrow ved London.

Deler av flysikringstjenesten konkurranseutsatt

Begrepet flysikringstjenester er en samlebeteg-nelse på tjenester som blir levert for å overvåke,styre og kontrollere flytrafikken i luftrommet ogpå lufthavnene. Underveistjenester er kontroll, sty-ring og overvåking av trafikken i hele det norskeluftrommet og store deler av Nord-Atlanteren.Underveistjenesten blir levert av Avinor Flysik-ring AS. Kundene er norske og internasjonale fly-selskap, i tillegg til Forsvaret. Tjenesten er ikkekonkurranseutsatt. Konkurranseutsetting av


underveistjenesten er heller ikke vanlig i andreland.

Tårn – og innflygningskontrolltjenester omfatterkontroll og overvåking av trafikken fra flyet forla-ter oppstillingsplassen, beveger seg på bakken,tar av og klatrer til underveisfasen, og motsatt fradet forlater underveisfasen, lander på lufthavna ogparkerer. Fram til 2015 leverte Avinor Flysikringtårn- og innflygningskontrolltjenester uten kon-kurranse til Avinors lufthavner, Torp og Rygge. I2015 valgte Torp og Rygge å legge tjenesten ut påanbud, og Avinor Flysikring vant konkurransen.Konkurranseutsettingen førte til en stor reduk-sjon i årlige tårnkostnader for Torp, noe somunderstreker at konkurranseutsettingen i mangetilfeller effektivt kan redusere kostnadsnivået.

I Meld. St. 30 (2016–2017) Verksemda til Avi-nor (Eiermeldinga), åpner Samferdselsdeparte-mentet for konkurranse om tårn- og innflygnings-kontrolltjenesten også på Avinors egne lufthavner.Innfasing av lufthavner der flysikringstjenestenskal konkurranseutsettes og utforming av anbuds-grunnlaget skal skje i samarbeid med Forsvaret.Samferdselsdepartementet støtter samtidig Avi-nors planer om å fase inn teknologier som gjør detmulig å fjernstyre tårn- og innflygningskontrolltje-nestene fra ett senter, noe som selskapet menervil gi store kostnadsbesparelser på litt sikt: I sel-skapets virksomhetsplan for perioden 2016–2018,som er del av grunnlaget for eiermeldinga, forven-ter Avinor 40 – 50 prosent lavere priser for allelufthavnene som er inkludert. Innfasing av fjern-styrte tårn forutsetter imidlertid langsiktige avta-ler mellom Avinor Flysikring og de aktuelle luft-havnene, noe som vanskelig lar seg kombineremed konkurranse i avtaleperioden. I virksomhets-planen for 2016–2018 hadde Avinor planer om åkonkurranseutsette den fjernstyrte tårnvirksom-heten fra 2024. Innfasingen av fjernstyrte tårn erimidlertid forsinket etter at virksomhetsplanen ogeiermeldinga ble lagt fram4.

I 2018 ble tårn- og innflygningskontrolltje-nesten ved Kristiansand lufthavn og Ålesund luft-havn lagt ut på anbud, og våren 2019 vant detspanske selskapet Saerco konkurransen. Selv omAvinor Flysikrings monopol på tårn- og innflyg-ningskontrolltjenesten er formelt avviklet, vil sel-skapet sannsynligvis være en sentral leverandørav flysikringstjenester også i framtiden.

Finansieringsmodellen

Avinor er selvfinansierende gjennom to hovedinn-tektskilder: Inntekter fra trafikk, altså brukerav-gifter, som finansierer både lufthavner og flysik-ring, og inntekter fra kommersielle aktiviteter i til-knytning til lufthavnene som finansierer lufthav-nene. I 2018 var noe under halvparten av selska-pets inntekter trafikkinntekter (5,5 mrd. kr) ognoe over halvparten var kommersielle inntekter(6,2 mrd. kr). Utleie av flyplasshotell og parke-ringsanlegg, samt avgiftsfritt salg og servering erde viktigste kildene til kommersielle inntekter.Noe under halvparten av de kommersielle inntek-tene stammer fra avgiftsfritt salg (2,8 mrd. kr), ogca 1 mrd. av dette stammer fra alkoholsalg.

Avinors trafikkinntekter består av flere ulikeavgifter som – direkte eller indirekte – belastesflyselskapene. Luftfartsavgiftene skal dekke kost-nader knyttet til lufthavndriften (lufthavnavgifter)og flysikringsvirksomheten som Avinor Flysik-ring leverer. De utgjør en viktig rammebetingelsefor flytilbudet til, fra og i Norge, og vi kommer til-bake til beregningsprinsipper og avgiftsnivå ikapittel 4.4.1.

Overskuddet fra bedriftsøkonomisk lønn-somme lufthavner bidrar til å finansiere bedrifts-økonomisk – men ikke nødvendigvis samfunns-økonomisk – ulønnsomme lufthavner. I 2018hadde åtte av Avinors 44 lufthavner positivt drifts-resultat. De fire største lufthavnene hadde etdriftsresultat på om lag 3,6 mrd. kr (av dette bidroOslo lufthavn med om lag 2,6 mrd.kr), og deøvrige et driftsunderskudd på 1,2 mrd. kr.

Effektiviteten i Avinor

Som et statlig selskap er det viktig at Avinor evnerå levere kostnadseffektive tjenester. Høsten 2018ble Avinors lønnsomhet og kostnadseffektivitetundersøkt av Riksrevisjonen, som påpeker en delforbedringspunkter (Riksrevisjonen, 2018). Sam-ferdselsdepartementet gjennomfører nå en sel-skapsgjennomgang av Avinor.

Avinor har gjennomført flere kostnadskutt ogmoderniseringsprogrammer. Avinor har gjennomkonkurranseutsetting og benchmarking definerteffektiviseringsprogrammer for å bidra til at sel-skapet leverer konkurransedyktige tjenester ogkostnadsnivåer. Konsernet følges opp kontinuer-lig gjennom styret og eierstyringen. I referanse-målinger Avinor har gjort ser man at Oslo luft-havn har lavere avgifter per passasjer enn Køben-havn lufthavn, Kastrup. Tilsvarende målinger avsammenlignbare lufthavnnettverk viser at Finna-

4 Den første flygningen som ble fjernstyrt fra Avinors tårn-senter i Bodø fant sted mellom Bodø og Røst 19. oktober2019.


Figur 4.3 Lufthavnnettet i Norge


via har litt lavere avgifter per passasjer enn Avinor,mens Swedavia har litt høyere avgifter per passa-sjer.

4.3.2 Flyselskapene

Det norske innenriksmarkedet er helt dominertav tre aktører: SAS, Norwegian og Widerøe, somtil sammen står for tilnærmet all innenrikstrafikk(99 pst). SAS og Norwegian er de klart største sel-skapene også i utenlandsmarkedet, med hen-holdsvis 27 og 35 pst av tilbudet.

SAS AB

Scandinavian Airlines System, nå ScandinavianAirlines, ble stiftet i 1946 ved samordning av drif-ten til Det Danske Luftfartselskab A/S (DDL),Det Norske Luftfartselskap (DNL) og SvenskInterkontinental Lufttrafik AB (SILA). Opprinne-lig eide den svenske staten 21,4 pst, mens Dan-mark og Norge eide 14,3 pst hver. I 2016 solgtebåde den svenske og den norske staten seg ned,og 27. juni 2018 solgte den norske staten resten avsine aksjer i SAS.

SAS har en fellesskandinavisk driftstillatelse(AOC), som gir selskapet tilgang til alle trafikkret-tighetene til de tre landene, inklusive EUs OpenSky-avtaler. I 2017 etablerte SAS også en AOC iIrland. Selskapet har sine hovedbaser i Køben-havn, Stockholm og Oslo, og har også flybeset-ningsbaser utenfor Skandinavia.

Siden starten har SAS hatt hovedfokus på detskandinaviske markedet og på trafikk til, fra og iSkandinavia. SAS opererer nå flygningerinnenriks i de skandinaviske landene, fra Skandi-navia til de fleste større byer i Europa, og tilenkelte destinasjoner i Nord-Amerika, Midtøstenog Asia. I 1997 var SAS med på å opprette den før-ste globale flyalliansen, Star Alliance, sammenmed Lufthansa, United Airlines, Air Canada ogThai Airways. Star Alliance omfatter nå 28 flysel-skap. Gjennom Star Alliance er SAS tilknyttet detglobale nettverket.

I 2018 var SAS nr. 9 på lista over flyselskapsom trafikkerer til, fra og i Europa, rangert ettertilbudte seter, så vidt slått av Norwegian (jf Figur3.5 foran). På grunn av nordmenns høye reiseakti-vitet, er Norge SAS sitt største marked. SAS’ for-retningsstrategi retter seg spesielt mot forret-ningsmarkedet og folk som reiser hyppig.

Som andre nettverksselskap møtte SAS sterkkonkurranse fra lavprisselskapene etter årtusen-skiftet, spesielt fra Norwegian. For å møte kon-kurransen ble driftskostnadene vesentlig redu-

sert, blant annet gjennom reduksjon i antallansatte og lønninger. Billettprisene ble kuttet ogservicetilbudet tilpasset forskjellige kundegrup-per. I 2005 ble SAS det første europeiske nett-verksselskapet til å tilby enveisbilletter i Europa. I2009 og 2010 måtte eierne inn med emisjoner påhenholdsvis 6 mrd. SEK og 5 mrd. SEK for å sikrevidere drift. Høsten 2012 var selskapet likevel nærkonkurs, og en rekke ytterligere tiltak ble satt igang i årene som fulgte for å redusere kostna-dene. Bl.a. solgte SAS seg ut av eksterne flysel-skap og satte bort tjenester som bakkehåndteringog vedlikehold. Det ble inngått avtaler med deansatte om ytterligere lønnsreduksjoner og lengrearbeidstid. Det ble lagt om fra ytelsespensjon tilinnskuddspensjon, som ga lavere pensjon formange ansatte og lavere kostnader for selskapet.Framfor å trafikkere rutene selv, ble det vanligereå leie inn fly med besetning (‘wet-lease’, se Boks3.5) på regionale tilbringerruter.

I 2009 hadde SAS AB en omsetning på 45 mrd.SEK, og et negativt driftsresultat før skatt (EBT)på -3,4 mrd. SEK. I 2018 var omsetningen fremde-les 45 mrd. SEK, men driftsresultatet før skatt var2,0 mrd. SEK. Tabell 4.2 viser noen nøkkeltall forSAS AB. Tallene er hentet fra SAS’ årsmelding for2018.

Norwegian Air Shuttle ASA

Norwegian Air Shuttle ble stiftet i 1993, ogbegynte å operere som lavprisselskap med størreBoeing 737-fly i 2002. Siden den gang har selska-pet vokst kraftig, jf Tabell 4.3.

Selskapet gikk med overskudd første gang i2005 og åpnet sin første base utenfor Norge i2006. I 2013 startet Norwegian – som et av ver-dens første lavprisselskap – tilbud av langdistanse-ruter.

Norwegian har en vesentlig mer global organi-sering enn SAS. I 2018 hadde selskapet 29 flybe-setningsbaser i 13 land hvorav de fleste i Europa,inkludert Norge, Sverige og Danmark. Det haddeflyselskap og driftstillatelser i fem land: Morsel-skapet Norwegian Air Shuttle ASA (NAS) og deheleide datterselskapene Norwegian Air Norway(NAN) i Norge, Norwegian Air International Ltd.(NAI) i Irland, Norwegian Air UK Ltd. i Storbri-tannia (NUK), Norwegian Air Sweden (NSE) ogNorwegian Air Argentina (NAA). Driftstillatel-sene og basene gir Norwegian tilgang til trafikk-rettigheter og markeder over hele verden. Norwe-gians flyvende personell og administrative funk-sjoner er organisert i egne datterselskap som ytersine tjenester på tvers av konsernet.


Norwegian har hatt større relativ vekst ennalle sammenlignbare europeiske selskap siden2002. Fra 2004 til 2018 økte antall tilbudte setekilo-meter med 19-gangen, som for eksempel er merenn tre ganger større vekst enn hva Ryanair fikktil over perioden (se Figur 3.6). Dette skyldes spe-sielt satsningen på langdistansetrafikk fra 2013som har ført til en større økning i tilbudte seterenn andre lavkostselskaper, og som har ført Nor-wegian til en tredjeplass av europeiske lavkosts-elskaper i 2018. Kombinasjonen av vekst og føl-gende økt skalaeffektivitet, sammen med ekspan-sjon gjennom utenlandske baser, har gjort at sel-skapet har kunnet disiplinere kostnadsutviklin-gen. Siden 2009 har kostnadene per setekilometer(CASK, jf Tabell 4.3) gått ned fra 50 til 43 ørenominelt (14 pst). Alle europeiske selskap harimidlertid jobbet hardt med å få ned kostnadsba-sen i denne perioden, og sammenligner vi mednærmeste konkurrent her hjemme, SAS (Tabell4.2), har SAS redusert nominell CASK med hele29 pst (men da fra et mye høyere nivå).5

Mye av forklaringen på at Norwegian ikke harklart en større relativ kostnadsreduksjon overperioden er at selskapet har hatt en rekke uforut-

sette tekniske utfordringer med spesielt langdis-tanseflyene sine, og store administrative kostna-der med etablering av langdistansenettet sitt.Likefult utgjorde gjennomsnittlig CASK hos Nor-wegian i 2018 fremdeles bare 60 pst av SAS sin til-svarende kostnad.

Norwegian har imidlertid i mindre grad ennSAS klart å opprettholde inntektene per setekilo-meter slik at de siste fem år av perioden har en bil-lettpris per km (yield) som er på nivå, eller undersetekostnad. Dette siste skyldes nok flere fakto-rer, men primært et behov for å fylle en langtstørre vekst i tilbudt kapasitet enn andre selskap(til sammenligning vokste de store nettverkssel-skapene mye mindre enn alle lavprisselskapeneover samme periode, bare 40–50 pst).

Denne utviklingen har ført til at selskapet sisteår har endret fra sin kraftige vekststrategi til åkonsolidere ruter og nettverk for å øke inntek-tene, og forbedre sin soliditet.

1 Passasjerinntekt per betalte passasjerkm. (RPK) (her oppgitt kun for rutetrafikk). Yield viser billettpris per km.2 Passasjerinntekt per tilbudte setekm. (ASK) (her oppgitt kun for rutetrafikk)3 Driftskostnad per ASK4 Tiden fra flyet forlater gaten til det kommer tilbake til gaten. Viser flyenes utnyttelsesgrad.Kilde: SAS (2019)

Tabell 4.2 Noen nøkkeltall for SAS 2009–2018.

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

EBT, mrd. SEK -3,4 -3,1 -1,6 -1,2 1,6 -0,9 1,4 1,4 1,7 2,0

Yield1, SEK 1,30 1,16 1,12 1,09 1,07 0,94 1,00 0,91 0,90 0,93

RASK,2 SEK 0,92 0,86 0,82 0,82 0,78 0,70 0,75 0,68 0,68 0,70

CASK, SEK3 1,02 0,95 0,86 0,81 0,80 0,75 0,79 0,70 0,69 0,72

Mill. passasjerer 27 27 29 26 30 29 29 29 30 30

ASK, mrd. 40 39 41 36 45 45 44 49 52 53

RPK, mrd. 29 29 31 28 33 35 34 37 40 40

Kabinfaktor, % 72,7 75,6 74,9 76,7 75,0 76,9 76,3 76,0 76,8 75,7

Blokktimer4 8,0 7,5 8,1 8,2 8,7 9,0 8,8 9,3 9,6 9,6

Fly i trafikk 172 159 157 156 151 156 151 156 158 157

Piloter, fulltid 1609 1297 1304 1328 1413 1396 1228 1300 1345 1273

Kabinpersonell, fulltid 2835 2442 2528 2613 2607 2564 2325 2574 2635 2522

5 Merk at definisjonen av alle nøkkeltallene ikke nødvendig-vis er identisk i SAS, Norwegian og Widerøe og kan derforikke uten videre sammenliknes.


Widerøe’s Flyveselskap AS

Widerøe’s Flyveselskap ble startet allerede i 1934og opererte sin første ruteflygning sommerensamme år (med statsstøtte), med sjøfly på rutaOslo–Kristiansand–Stavanger–Haugesund. I1954 fikk Widerøe kontrakt på å utføre ruteflyg-ninger med sjøfly for SAS i Nord-Norge og i 1968var selskapet med på å starte flygninger på detnye regionale flyplassnettet (kortbanenettet) somble etablert først på Helgeland og senere også iLofoten, Vesterålen, Nord-Troms, Finnmark og påVestlandet. Disse flygningene ble utført med flysom var spesialbygd for å ta av fra og lande påsvært korte rullebaner. På slutten av 1980-talletkjøpte Widerøe flyselskapet Norsk Air. Dette mar-kerte begynnelsen på de kommersielle flygnin-gene til selskapet. Fra 2002 til 2013 var Widerøe etheleid datterselskap av SAS. Nå eies det av kollek-

tivtransportselskapene Torghatten ASA og Fjord1AS.

I dag er Widerøe AS et konsern med tre forret-ningsområder drevet av datterselskapeneWiderøe’s Flyveselskap AS, Widerøe GroundHandling som håndterer bakketjenester på 42 luft-havner i Norge, og Widerøe Technical Servicessom har tekniske baser og tjenester på fem luft-havner. Øvrige datterselskap driver støttefunksjo-ner for de tre forretningsområdene.

Widerøe har én driftstillatelse (AOC) og baseri Sandefjord, Bergen, Bodø, Tromsø og Oslo.Widerøes rutenett er Norges mest omfattendemed over 40 destinasjoner. Rutenettet er konsen-trert rundt kortere flyvninger til og fra lokale ogregionale lufthavner langs kysten fra Oslo til Kir-kenes. Alle de bedriftsøkonomisk ulønnsommeflyrutene som drives etter kompensasjon fra sta-ten – anbudsrutene eller FOT-rutene – drives nå

Kilde: Norwegian (2019)

Tabell 4.3 Noen nøkkeltall for Norwegian 2009–2018.

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

EBT, mrd. NOK 0,6 0,2 0,2 0,6 0,4 -1,6 0,1 1,5 -2,6 -2,5

Yield, NOK 0,60 0,52 0,52 0,55 0,50 0,43 0,44 0,42 0,39 0,38

RASK 0,47 0,40 0,41 0,43 0,39 0,35 0,38 0,36 0,34 0,33

CASK 0,50 0,47 0,47 0,47 0,44 0,44 0,44 0,43 0,45 0,43

Mill. passasjerer 11 13 16 18 21 24 26 29 33 37

ASK, mrd. 14 18 22 26 34 46 49 58 72 99

RPK, mrd. 11 14 17 20 27 38 42 51 63 85

Kabinfaktor, % 78,2 77,4 79,3 78,5 78,3 80,9 86,2 87,7 87,5 85,8

Blokktimer 10,4 10,9 11,0 10,9 11,5 11,6 11,6 11,3 11,4 12,5

Fly i trafikk 46 57 62 68 85 95 99 116 144 165

Årsverk 5796 7845 10 215

1 Tallene for 2014 og 2015 gjelder Widerøe's Flyveselskap mens tallene for 2016-2018 gjelder Widerøekonsernet.Kilde: Widerøes årsmeldinger 2014–2018.

Tabell 4.4 Noen nøkkeltall for Widerøe 2014–20181.

2014 2015 2016 2017 2018

EBT, mill NOK 84,6 157,2 334,9 194,8 40,6

Mill. passasjerer 3,1 3,1 2,8 2,9 2,9

Kabinfaktor, % 56,3 58,4 57 59,6 58,1

Fly i trafikk 42 41 41 40 44

Årsverk 1365 1376 2275 2312 2432


av Widerøe6. I 2017 reiste 37 pst av selskapets pas-sasjerer på anbudsrutene og 63 pst av passasje-rene reiste på kommersielle ruter. Ordningenmed kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme fly-ruter blir diskutert i kapittel 4.7. Selskapet flyrogså lengre direkteruter innenlands, som Bergen-Tromsø og Bergen-Bodø med selskapets størstefly. I tillegg flyr Widerøe en del utenriksruter mel-lom Norge og Storbritannia, Sverige, Danmark ogTyskland, mange i rutesamarbeid med andre sel-skap.

Tabell 4.4 viser noen nøkkeltall for Widerøe.

4.3.3 Luftfartens samfunnsmessige betydning

Luftfarten er en del av en overnasjonal transport-infrastruktur som muliggjør effektiv kommunika-sjon globalt. Norsk luftfart er samtidig en vesent-lig bidragsyter for å kunne opprettholde bådenæringsstruktur og bosetting i hele landet. Desenere årene har det vært en betydelig vekst iflyfrakten både til og fra Norge, og dette gjelderspesielt eksport av norsk sjømat. Flytransportbetyr mye for å opprettholde en desentralisertbosetting i Norge, legge til rette for internasjonalhandel og tiltrekke utenlandske investeringer.

Luftfarten skaper mange arbeidsplasser innen-for egen virksomhet, samt gjennom kjøp av varerog tjenester hos underleverandører. Ifølge bran-sjen selv skapes det direkte og indirekte ca.90 000 arbeidsplasser innenfor luftfarten i Norge.7

Disse tallene bør imidlertid ses i lys av de sammeforbeholdene som er tatt foran, angående interna-sjonale undersøkelser av luftfartens betydning, jfkapittel 3.9.

Kompetansen i den norske luftfartsnæringenholder generelt et høyt nivå med høy kvalitet iutdanning både innenfor tekniske, operative ogulike administrative områder. Det er etablert firelandslinjer for teknisk fagutdanning, og pilotut-danning både på universitets- og fagskolenivå. Sta-tens lånekasse har nylig utvidet lånevilkårene forpilotutdanningen, noe som har stimulert interes-sen for denne utdanningen i Norge. Både flysel-skaper, flytekniske virksomheter, bakkeselskaper,lufthavner og luftfartsmyndigheter har behov forgodt utdannet personell med høy kompetanse

som bidrar til å opprettholde en sikker og konkur-ransedyktig næring.

4.4 Rammebetingelser

Dette kapitlet beskriver noen av de myndighets-bestemte rammebetingelsene flyselskap som skaltrafikkere Norge må forholde seg til, og som vilpåvirke både konkurransen i markedet og tilbudetav flytransport helt generelt. I praksis vil det siavgifter som er pålagt lufthavnbrukerne, som skalfinansiere drift og investeringer av lufthavnnettetog flysikring, miljøavgifter og fiskale avgifter. Bru-keravgifter og andre avgifter utgjør en betydeligdel av flyselskapenes kostnader og påvirker der-for også attraktiviteten og lønnsomheten ved åtilby ruter i, til og fra Norge.

4.4.1 Luftfartsavgifter

Drift av og investeringer i Avinors lufthavner ogflysikringstjenesten finansieres gjennom bruker-avgifter og kommersielle inntekter. I 2018 betalteAvinors kunder 5,51 mrd. kr i avgifter, fordelt på3,81 mrd. kr i lufthavnavgifter og 1,7 mrd. kr i fly-sikringsavgifter. Figur 4.4 viser fordelingen mel-lom de ulike avgiftene.

Lufthavnavgiftene på Avinors lufthavner

Lufthavnavgiftene omfatter startavgiften, passa-sjeravgiften og sikkerhetsavgiften. Avgiftene er

6 I den siste konkurransen om rutene i Sør-Norge vant AirLeap ruta mellom Røros og Oslo, og vil overta denne fraWiderøe 1. april 2020.

7 https://www.iata.org/policy/Documents/benefits-of-aviation-norway-2017.pdf

Figur 4.4 Avinors avgiftsinntekter (trafikkinntekter) 2018, mrd. kr.

Kilde: Avinor (2019)

1,41

1,16

1,24

1,11

0,60

Sikkerhetsavgift Startavgift

Passasjeravgift Underveisavgift

Terminalavgift


betaling for tjenester som flyselskap og passasje-rer benytter på Avinors lufthavnnett. Prinsippenefor avgiftsfastlegging er forankret i Chicago-kon-vensjonen. Fra og med 2016 blir lufthavnavgifterpå lufthavner i Avinor fastsatt av Luftfartstilsynet,etter forslag fra Avinor og konsultasjon mellomAvinor og flyselskapene. På forhånd fastsetterSamferdselsdepartementet rammene for de sam-lede avgiftsinntektene. Avgiftsnivået skal iutgangspunktet være likt for alle lufthavner, ogAvinor skal bruke de kommersielle inntektene tilselskapet til å redusere nivået på start- og passa-sjeravgiftene («single till» prinsippet).

Sikkerhetsavgiften dekker kostnadene ved sik-kerhetskontrollen av passasjerene. Avgiften er i2018 på 60 kr per passasjer. I 2018 ble det innbe-talt 1,41 mrd. kr i sikkerhetsavgift til Avinor, tilsva-rende 26 pst av trafikkinntektene. Start- og passa-sjeravgiften dekker Avinors generelle kostnaderved å drive lufthavnene. Passasjeravgiften er på 48kr per passasjer og inntektene var om lag 1,24mrd. kr i 2018, eller 23 pst av trafikkinntektene.Startavgiften varierer med høyeste tillatte start-vekt og er på 62 kr/tonn for fly lettere enn 75tonn, 31 kr/tonn for fly mellom 75 tonn og 150tonn, og 12,4 kr/tonn for fly som er tyngre enndette. Avinors inntekter fra startavgiften var omlag 1,16 mrd. kr, tilsvarende 21 pst av trafikkinn-tektene.

Fraktfly betaler terminalavgift, underveisavgift(se under) og startavgift etter samme regler sompassasjerfly.

Samferdselsdepartementet har hatt på høringet forslag om endringer i startavgiften som vil

redusere den relativt høye avgiftsbelastningen pålette fly. Bakgrunnen er et ønske fra myndighe-tene om å øke lønnsomheten ved å tilby flyruter idistriktene, og at tilbud av kommersielleinnenriksruter øker sammenliknet med i dag.

For flyginger ved 37 lufthavner blir det gitt 30pst rabatt på startavgiften. Avinor kan dessuten girabatter både i start- og passasjeravgiften ut frakommersielle vurderinger så lenge de er i trådmed regelverket om statsstøtte. Dette kommer vitilbake til i kapittel 5.3.5.

Flysikringsavgiftene

Flysikringsavgiftene omfatter underveisavgiftenog terminalavgiften. Underveisavgiften betales avflyselskapene for flysikringstjenester som AvinorFlysikring yter i det luftrommet selskapet haransvaret for. Underveisavgiften er kostnadsbasertog omfattet av nasjonale ytelsesplaner vedtatt avSamferdselsdepartementet og godkjent av EU-Kommisjonen/ESA. Den beregnes på grunnlag avflyets vekt og distansen det flyr. Inntektene fraunderveisavgiften var om lag 1,11 mrd. kr i 2018,tilsvarende 20 pst av Avinors trafikkinntekter.Underveisavgiften i norsk luftrom ligger i midt-sjiktet sammenliknet med andre europeiske land,jf Figur 4.5.

Terminalavgiften belastes flyselskapene sombruker Avinors lufthavner. Avgiften er betaling fortjenester fra tårnet ved lufthavnene og blir fastlagtpå grunnlag av flyets vekt. Terminalavgiften vedde fire største lufthavnene er kostnadsbaserte ogomfattet av nasjonale ytelsesplaner vedtatt av

Figur 4.5 Underveisavgiften i europeiske land.

Kilde: Menon (2019)

120

100

80

60

45

20

0 Sveits

Italia

Østerrike

Span

ia

Belg

ia/Lux

Tyskland

UK

Frankrike

Slovenia

Mo

ldovia

Dan

mark

Ned

erland

Kan

ariø

Finlan

d

Sverige

Alb

ania

Maked

on

ia

Slovakia

Kro

atiaN

org

eLitau

en

Polen

Tjekkia

Bo

snia

Portu

gal

Kryp

os

Rom

ania

Hellas

Un

garn

Arm

enia

Estland

Irland

Latvia

Bu

lgaria

Serbia

Geo

rgia

Malta

TyrkiaSt. M

aria


Samferdselsdepartementet. For lufthavnerutenom de fire største er terminalavgiften 70 pstav avgiftsnivået ved de fire største. Underskuddetsom da oppstår, blir dekket av de kommersielleinntektene til Avinor. For å stimulere trafikken pålufthavnene utenom de fire største, har Samferd-selsdepartementet foreslått å redusere terminal-avgiften ytterligere. 11 pst av Avinors trafikkinn-tekter, eller ca. 600 mill. kr, kom fra terminalavgif-ten i 2018.

Flysikringstjenestene som blir levert ved inn-og utflygninger, blir delvis dekket av underveisav-giften og delvis av terminalavgiften. I Norge harAvinor i lengre tid lagt til grunn en fordelingsnøk-kel på 50/50 mellom terminal- og underveisavgif-ten. Fordelingen er viktig fordi jo større andelsom finansieres gjennom underveisavgiften, destostørre andel belastes flyselskap som bare flyrgjennom det norske luftrommet (rene overfly-vere), og desto mindre belastes flyselskapenesom benytter seg av norske lufthavner. Mangeland finansierer en større del av innflygingstje-nesten gjennom underveisavgiften enn det vi gjøri Norge. Samferdselsdepartementet vurderer der-for å justere fordelingsnøkkelen når nye ytelses-planer skal vedtas, slik at 80 pst av innflyg-ningskostnaden finansieres gjennom underveisav-giften og 20 pst finansieres gjennom terminalav-giften.

4.4.2 Fiskale avgifter

Flypassasjeravgiften

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016, medformål å skaffe staten inntekter. Ved oppstart varavgiften 80 kr per avreisende passasjer, og i 2018var den 83 kr per passasjer. Fra 1. april 2019 eravgiften lagt om og den har nå to satser, avhengigav avstand. Den lave satsen er på 75 kr og gjelderfor flyginger til destinasjonsland som har sinhovedstad nærmere enn 2 500 km fra Oslo. Dess-uten har flyginger til alle EU/EØS-land lav sats,uavhengig av avstand. For destinasjonsland medhovedsteder mer enn 2 500 km fra Oslo er satsen200 kr. Endringen var provenynøytral sammenlik-net med 2018, og den ble gjennomført som svar påStortingets anmodning om å gi avgiften en mil-jøprofil. Flypassasjeravgiften som miljøavgift ernærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

Finansdepartementet understreker imidlertidat flypassasjeravgiften fremdeles primært er åanse som en fiskal avgift. Fiskale avgifter skaperutilsiktede vridninger i produksjon og forbruk.Skatte- og avgiftssystemet bør i henhold til økono-

misk teori utformes slik at disse vridningene er såsmå som mulig, det vil i praksis si gjennom et uni-formt merverdiavgiftssystem. En særskatt på fly-reiser oppfyller ikke uten videre kriteriene for ensamfunnsøkonomisk sett effektiv avgift, og som vikommer tilbake til i kapittel 5.3.4 er den hellerikke utformet som en effektiv miljøavgift. Statensinntekter fra flypassasjeravgiften var 1,85 mrd. kr i2018. I innenrikstrafikken pålegges avgiften mer-verdiavgift, og belastningen for flyselskapene blirtilsvarende høyere.

I følge Menon (2019) hadde 10 land i Europaflypassasjeravgift i mars 2019, jf Tabell 4.5 somviser avgiftsnivå regnet om til norske kroner foren reise i Europa eller Europas randsone. Det erbare Storbritannia, Frankrike og Hellas som harhøyere flypassasjeravgift enn Norge. I Italia ogFrankrike varierer flypassasjeravgiften mellomlufthavnene. I Storbritannia avhenger avgiften avbillettklasse. Flere av landene har høyere flypassa-sjeravgift enn de som framgår av tabellen for fly-reiser ut av EØS-området eller utover en bestemtdistanse. I Sverige er satsene 255–408 SEK forlengre reiser. I Tyskland er satsene 23,05–41,49euro for lengre flyreiser. I Storbritannia 6-doblesavgiften på lengre flyreiser.

Merverdiavgiften

Merverdiavgiften (mva) er en generell avgift påinnenlandsk forbruk av varer og tjenester. Dengenerelle mva-satsen er 25 pst, men en rekke

Kilde: Menon (2019)

Tabell 4.5 Flypassasjeravgift per avreisende passasjer på flygninger til innen- og utenlandske destinasjoner i hele EØS i mars 2019 etter land.

Land NOK Merknad

UK 149/299 Økonomi/1. klasse

Hellas 117

Norge 84 NOK 75 fra 1.4.2019

Tyskland 72

Italia 63/73 Italia/Roma

Sverige 57

Frankrike 132/176 Nice/Paris

Østerrike 34

Kroatia 13

Finland 10


varer og tjenester har lavere satser (15 pst, 12 psteller nullsats). Persontransport, inklusiveinnenriks luftfart betaler en lavere sats på 12 pst.Avgiftssatsen var opprinnelig 6 prosent, men øktesenere til 8 prosent. I 2016 ble satsen økt videre til10 prosent og i 2018 til 12 prosent. Bakgrunnenfor den reduserte satsen var distriktshensyn og etønske om å skjerme reiselivet.

Merverdiavgift på innenriks persontransport,herunder luftfart, er relativt vanlig i Europa, ogdet er også vanlig at satsen er lavere enn dengenerelle satsen. I Sverige er merverdiavgiftssat-sen 6 pst, mens den er null i Danmark. Internasjo-nal luftfart (og annen persontransport) er fritattfra all mva i hele EU/EØS.

Teorien for optimal beskatning tilsier at mer-verdiavgiften bør legges på et bredt og genereltgrunnlag, og at unntak og lave satser bør unngås.Lik mva-sats på alle varer og tjenester gir færrevridninger i produksjon og forbruk enn et systemmed høy mva på noen aktiviteter og lav eller ingenmva på andre. Ekspertutvalget som nylig vurderteforenklinger i merverdiavgiftssystemet mentederfor at systemet bør utformes så bredt sommulig og med én felles sats (NOU 2019: 11). For-slaget om lik merverdiavgiftssats går også igjen ien rekke tidligere utredninger av skatte- og avgifts-systemet.

4.4.3 Miljøavgifter og biodrivstoff

EU ETS

Det europeiske kvotesystemet EU ETS (EmissionTrading System) er EUs viktigste virkemiddel forå redusere utslippene av CO2. Systemet dekkerutslippsintensiv industri og energiproduksjon, ogfra 2012 også luftfart i EU/EØS-området. Norge,og dermed norsk luftfart, deltar i EU ETS. Miljødi-rektoratet har anslått at omtrent 90 pst av utslip-pene fra sivil innenriks luftfart er omfattet av kvo-tesystemet.

Da luftfart ble inkludert i kvotesystemet låkvoteprisen på 6,6 euro per tonn CO2. Fram tilutgangen av 2017 varierte prisen mellom 3 og 8euro per tonn. Reglene for kvotesystemet blestrammet inn i november i 2017. Disse innstram-mingene er antagelig den viktigste årsaken til atkvoteprisen nå har økt. I oktober 2019 lå prisenrundt 25 euro per tonn. EU ETS som klimapolitiskvirkemiddel er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

CORSIA

I 2021 innledes den frivillige fasen av ICAOs ord-ning for internasjonal luftfarts kjøp av utslippsre-duksjoner fra andre sektorer: CORSIA. Norge ogresten av EØS-området deltar i den frivillige fasen.I dette systemet skal flyselskap kjøpe utslippsre-duksjoner (kvoter) for å gjøre opp for utslipp somoverstiger 2020-nivået. Det er bestemt at CORSIAskal implementeres i EU igjennom EU ETS-direk-tivet, men det er fortsatt ikke bestemt om det erCORSIA eller EU ETS som skal gjelde på interna-sjonale flygninger innenfor EØS-området fra 2021.CORSIA er nærmere omtalt i kapittel 5.3.4.

CO2-avgift

Drivstoff til innenriks luftfart er pålagt CO2-avgift.Da luftfart ble inkludert i EU ETS ble avgiftenredusert tilsvarende forventet kvotepris, og CO2-avgiften for luftfart lå godt under nivået i de flesteandre sektorer. Hensikten var å redusere omfan-get av dobbel beskatning av CO2-utslipp fra luft-fart. Senere har imidlertid avgiften økt, og i 2019er satsen 510 kr/tonn CO2. Dette er noe over dengenerelle satsen, f.eks. på diesel til veitrafikk på507 kr/tonn, og satsen på bensin på 509 kr/tonn.Så vidt utvalget er kjent med, er Norge det enestelandet med CO2-avgift på drivstoff til luftfart. I for-slaget til statsbudsjett for 2020 er det foreslått åøke satsen ytterligere til 545 kr/tonn CO2.

Biodrivstoff

Fra 1.1.2020 vil det bli stilt krav om at drivstoff tilfly som omsettes i Norge skal inneholde 0,5 pstavansert biodrivstoff. Omsetningskravet er nær-mere omtalt i kapittel 5.3.4. I konsekvensutrednin-gen av tiltaket ble det anslått at omsetningskravetvil koste 54 mill. kr. Avhengig av konkurransesitu-asjonen i drivstoffmarkedet, blir en del av kostna-dene påført omsetterne av flydrivstoff, mens endel blir påført flyselskapene og deres passasjerer.

4.4.4 Totale avgifter – sammenlikning mellom land

Som det framgår av gjennomgangen over, vil desamlede avgiftene på en flyavgang avhenge avbåde flyets vekt, passasjerbelegg, distanse, hvilketland flygningen foregår over, avreiseland og avrei-selufthavn.

Tabell 4.6 viser anslag for avgift per passasjerfor en innlandsflygning fra en del byer i Europamed en Boeing 737–800 med 78 tonn maksimal


tillatt startvekt. Det er antatt en kabinfaktor på 80pst (tilsvarer 149 passasjerer om bord), hvorav 20prosent i transfer. Distansen er 361 km, noe somtilsvarer Oslo-Trondheim. For Norges del er detdessuten forutsatt et utslipp på 42 kg CO2 per pas-sasjer som grunnlag for beregning av CO2-avgift.

Gitt disse forutsetningene varierer samletavgiftsnivå per passasjerer fra 112 kroner til 617kroner når alle skatter og avgifter unntatt merver-diavgiften er inkludert. Tallinn har lavest samletavgiftsnivå, mens London LHR har det høyeste

nivået. Bildet endres noe dersom vi kun ser påluftfartsavgiftene, men Tallinn er fortsatt rimelig-ste lufthavn og London LHR den dyreste.

For Oslo lufthavn viser oversikten at luftfarts-avgiftene ligger på NOK 154/passasjer. Bare fireav lufthavnene har lavere avgifter enn Oslo luft-havn. Inkluderes flypassasjeravgift og CO2-avgiftøker avgiftstrykket eksklusive merverdiavgift tilNOK 243. Avgiftstrykket per passasjer knyttet tilreisen er da lavere ved sju lufthavner enn det erved Oslo lufthavn. Legger vi til merverdiavgift på

Kilde: Menon (2019) og egne beregninger.

Tabell 4.6 Beregnede avgifter per passasjer for en flyreise innenlands fra ulike lufthavner og innenlandsk sats for mva på flybilletter.

Lufthavn

Lufthavn-/terminal-

avgiftUnderveis

avgift Delsum

Fly-passasjer-

avgiftCO2-

avgift

Sumekskl.

mva

Mva-satsinnen-landskluftfart

Suminkl.mva

London LHR 453 18 470 147 617 0 % 617

Frankfurt 386 18 403 57 461 19 % 604

Budapest 335 8 343 343 27 % 546

Wien 349 19 368 27 395 13 % 493

Roma FCO 267 21 288 73 361 10 % 436

Amsterdam 257 15 273 273 21 % 431

Paris CDG 182 17 199 156 354 10 % 429

Milano 247 21 268 63 331 10 % 406

Brussel 303 18 321 321 6 % 366

Berlin BER 143 18 160 57 218 19 % 361

Barcelona 249 18 267 267 10 % 342

London STN 173 18 191 149 340 0 % 340

Oslo 142 12 154 67 22 243 12 % 333

Nice 120 17 137 115 252 10 % 327

Sandefjord 121 12 133 67 22 222 12 % 312

Stockh. ARN 164 14 178 45 224 6 % 269

Tallinn 105 7 112 112 20 % 262

Warsawa 188 11 199 199 8 % 259

København 240 16 255 255 0 % 255

Gøteborg 143 14 157 45 202 6 % 247

Helsinki 144 14 158 10 168 10 % 243

Lodz 113 11 125 125 8 % 185


en billettpris på 750 kr blir avgiftsbelastningenNOK 333. Avgiftstrykket knyttet til reisen er dalavere ved ni lufthavner enn fra OSL.

4.4.5 Avgiftene har økt, belastningen varierer

Innføring av flypassasjeravgift og økningen i mer-verdiavgiftssatsen og CO2-avgiften betyr at sta-tens avgiftslegging av luftfart har økt kraftig desiste årene, jf Figur 4.6. På flyreiser til utlandethar beskatningen økt fra 0 kr i 2015 til 80 kr perpassasjer i 2016 og videre til 84 kr i 2019 (flypassa-sjeravgiften). Innenlands flygninger betaler i til-legg CO2-avgift og merverdiavgift, og flypassasjer-avgift både på ut- og hjemreise. Gitt forutsetnin-gene om CO2-utslipp og billettpris over, harbeskatningen på innenlands flygninger økt fra 65kr per passasjer i 2014 til 186 kr per passasjer i2019. På innenriksreiser der merverdiavgiften kantrekkes fra for tjenestereiser, har avgiften økt fra 9kr per passasjer i 2014 (CO2-avgift) til 106 kr i2019 (CO2-avgift pluss flypassasjeravgift). Prov-enyet fra flypassasjeravgiften utgjør nå (2018) ca.1,85 milliarder kroner, hvorav over halvparten frainnenriks luftfart. Her tilkommer også mva på fly-passasjeravgiften. Ifølge NHO Luftfart har øknin-gen av mva-satsen fra 8 % til 12 % hatt en bruttoeffekt på ca 500 millioner kroner, mens økningenav CO2-avgiften fra 2012 til 2018 har utgjort merenn 300 millioner kroner. Samlet avgiftsøkning pådisse tre avgiftene har dermed utgjort ca 2,65 mil-liarder kroner, hvorav en svært stor andel er på

norsk innenrikstrafikk. Ved at både moms, CO2-avgift og en stor andel av flypassasjeravgiftenbelaster norsk innenriks luftfart blir det en bety-delig asymmetrisk avgiftsbelastning mellominnenriks og utenriks luftfart. Dette bidrar til å vrietterspørselen etter flyreiser mot utlandet, noesom blant annet svekker den norske reiselivsnæ-ringen.

Figur 4.6 illustrerer også den betydelige for-skjellen det er mellom avgiften på utenrikspassasje-rer (75 kr i 2020) og innenrikspassasjerer som ikkekan trekke fra merverdiavgiften (358 kr). Korteflygninger med små fly har dessuten større avgifts-belastning enn lange flygninger med større fly.Korte ruter og mange landinger og avganger erdessuten energikrevende, og CO2-avgiften blir høy-ere per km enn for lengre distanser. For anbudsru-tene er endringer i avgiftene grunnlag for refor-handlinger, og eventuelle avgiftsøkninger blir kom-pensert. Kostnadsnivået for kommersielle ruter idistriktene var nettopp bakgrunnen for forslagetom endringene i startavgiften, jf ovenfor.

4.4.6 Trafikkrettigheter, AOC og baser

En forutsetning for at en direkterute skal bli til-budt mellom Norge og et annet land, er at norskemyndigheter har en luftfartsavtale med det aktu-elle landet. Som vi så i kapittel 3.4, var framveks-ten av liberale luftfartsavtaler en forutsetning fortilbudsveksten og prisfallet man har sett siden 90-tallet. Innenfor EU/EØS kan alle selskap medlisens etablere ruter. Som EØS-medlem er Norge

Figur 4.6 Avgifter til staten per passasjer på en tur-retur flyreise til/fra Oslo på 361 km med Boeing 737–800, kabinfaktor 80 pst (149 passasjerer), 2009–2020.

Kilde: Egne beregninger basert på Menon (2019)

0

50

100

150

200

250

300

350

400

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Europa Innland uten mva Innland med mva


del av det fullt ut liberaliserte luftfartsmarkedet iEU/EØS. Noen av avtalene EU har med tredje-land gjelder også for Norge, selv om EØS-avtalen iutgangspunktet ikke omfatter tredjelandsrelasjo-ner. I tillegg har Norge et hundretalls bilateraleavtaler med tredjeland.

Tilgang til trafikkrettigheter påvirker flysel-skapenes valg av AOC-land (se Boks 3.2), jf omta-len av Norwegian foran. Norwegian begrunnerselv etableringen av datterselskap med ønske omtilgangen til trafikkrettigheter og muligheten for åutvide tilbudet.

Flyrutetilbudet påvirkes også av flyselskape-nes baseplassering, og valg av plassering begrun-nes ofte nettopp med ønske om å etablere konkur-ransedyktige flyruter. I tillegg påvirkes valg avbase av kostnadsnivå. Kostnadsnivået er i sin turpåvirket av en rekke myndighetsbestemte for-hold, som skattesystem og skattenivå (både forarbeidskraft og mer generelt), sosiale rettigheter,lønnsnivå etc.

4.5 Utenlandsmarkedet

I kapittel 3 så vi at flytrafikken globalt har vokstkraftig de siste 20–30 årene, særlig i Europa ogUSA, og i de siste årene også i Asia. Vi tilskrevdette spesielt to forhold: For det første liberalise-ringen av markedene, som tillot framveksten av

lavprisselskapene og i neste omgang en kraftigvekst i rutetilbud og fall i billettpriser; for detandre inntektsveksten i husholdningene, sommuliggjør en etterspørselsvekst som står i forholdtil tilbudet. Som EØS-medlem er Norge en del avdet fullt ut liberaliserte luftfartsmarkedet i EU/EØS, og utviklingen i Norge samsvarer godt medden man har sett i Europa ellers. Også i, til og fraNorge har flytrafikken vokst kraftig, jf Figur 4.1,om enn ikke like sterkt som i Europa som helhet,og lavprisselskapene har gjort sitt inntog ogsåher. Nedenfor følger en mer detaljert oversiktover utviklingen i flytilbudet til og fra Norge desiste 20–30 årene, og av hvordan markedet ser uti dag.

4.5.1 Effekter av liberaliseringen på rutetilbud

Kraftig vekst i rutetilbud

På oppdrag fra utvalget har Transportøkonomiskinstitutt (TØI) utarbeidet en oversikt over luftfart-stilbudet til, fra og i Norge i enkelte år før og etterliberaliseringen (Thune-Larsen, 2019). Som figu-ren nedenfor viser, var det små endringer i tilbu-det mellom Norge og utlandet fra 1986 til 1992, –antall ruter gikk litt ned og antall reiserelasjonerlitt opp (to selskap som flyr mellom A og B er énreiserelasjon og to ruter). I løpet av årene etterliberaliseringen, og spesielt etter åpningen av nyhovedflyplass på på Gardermoen, har derimot til-budet økt kraftig. I 2017 omfattet utenlandstilbu-det 364 ruter, til sammen 276 direkte reiserelasjo-ner. Dette er mer enn åtte ganger så mangedirekte reiserelasjoner som i 1986, og mer enn sjuganger så mange direkteruter. Det var utenrik-strafikk ved 12 norske lufthavner i 2017, åtte i1986. Norges flytilgjengelighet har med andre ordøkt betydelig etter at luftfartsmarkedet ble libera-lisert.

Spesielt om Oslo lufthavn og noen sammenlikninger med andre land

I egenskap av knutepunkt, er rutetilbudet fra Oslolufthavn (OSL) spesielt viktig for Norges flytil-gjengelighet til omverdenen. Utviklingen av ruterog destinasjoner fra OSL har vært om lag som forlandet samlet: I 1986 gikk 68 pst av ruteflybevegel-sene mellom Norge og utlandet til/fra Fornebu ogsenere OSL, i 2003 var andelen 64 pst og i 2017 varden 66 pst. Antallet direktedestinasjoner (reisere-lasjoner) var sju ganger så høyt i 2017 (119) som i1986 (17).

Boks 4.3 Overflygning av Russland

Russland er ikke del i IASTA (jf Boks 3.3), ogretten til å fly over et fremmed land uten ålande gjelder ikke russisk territorium. Over-flyvninger over russisk territorium må derforhjemles i en luftfartsavtale. For å fly over Sibirgjelder et spesielt regime. Skandinavia harsamlet et visst antall overflygningsrettigheterover Sibir, og ett skandinavisk selskap kan fåfly. Det er i dag SAS. Overflyvningsrettighe-tene er fordelt på ulike destinasjoner. I dagutnytter SAS en stor del av Skandinavias sam-lede kvote. Kvotene ble økt noe i luftfartsfor-handlinger i 2016. Et hovedtema i de pågå-ende luftfartsforhandlingene med Russland er,og har lenge vært, å framforhandle overflyv-ningsrettigheter over Sibir til flere enn ettskandinavisk selskap, slik at Norwegian kanfly over Sibir til Asia.


Avinor har sammenliknet rutetilbudet fra OSLtil destinasjoner i utlandet med flere enn 50 avgan-ger i 2018 med tilsvarende tilbud fra de andre nor-diske hovedflyplassene. Som Figur 4.8 viser, er til-budet fra OSL til destinasjoner i Europa om lag pånivå med tilbudet fra Helsinki, men lavere enn til-budet både fra København og Stockholm. Detinterkontinentale tilbudet fra OSL er betydeliglavere enn fra andre nordiske hovedflyplasser. Tiltross for en klar økning i tilbudte direkteruter eraltså den direkte tilgjengeligheten fra OSL lavere

enn for andre nordiske hovedflyplasser og flerepassasjerer må bytte fly. Høgskolen i Molde harsammenliknet luftfartsmarkedet i Norge medmarkedet i åtte andre europeiske land, og finnerat bare Finland har færre direkteruter mellomEuropa og en innenriks lufthavn enn det Norgehar, mens Danmark, Sverige, Italia, Irland, Portu-gal og Storbritannia har flere (Müller, 2019). Tarman hensyn til folketallet har imidlertid Norge dettredje beste tilbudet, – bare Danmark og Irlandhar flere ruter til/fra Europa per innbygger enn

Figur 4.7 Tilbud av utenriks flytransport til/fra norske lufthavner i noen utvalgte år.

Kilde: Thune-Larsen (2019)

50 40

134

364

34 33

93

276

0

50

100

150

200

250

300

350

400

1986 1992 2003 2017

Ruter Reiserelasjoner

Figur 4.8 Antall utenlandsdestinasjoner med mer enn 50 avganger i 2018 som kan nås direkte fra de nordiske hovedflyplassene i 2018.

Kilde: Avinor.

93

77

112

74

22 25 33

12

-

20

40

60

80

100

120

Stockholm Helsinki København Oslo

Destinasjoner i Europa Andre utenlandsdestinasjoner


Norge. Når det gjelder interkontinentale ruter,har alle de åtte landene til dels vesentlig fleredirekteruter enn Norge. Dette gjelder også nårman korrigerer for befolkningsstørrelse. Medhyppige avganger til store europeiske nettverks-nav, både fra OSL og de større regionale lufthav-nene, kan likevel Norge karakteriseres som etland med god flytilgjengelighet, både til Europaog resten av verden8. Analysen går ikke inn påårsakene til disse ulikhetene. Noen av utfordrin-gene som kan begrense utviklingen i det interna-sjonale rutetilbudet på OSL er manglende hand-lingsrom i avtalen om overflygning med Russlandknyttet til det voksende asiatiske markedet, samtSAS’ valg av Kastrup som sitt skandinaviske knu-tepunkt for interkontinentale flygninger. I tilleggså kan det være en utfordring for OSLs rolle somnasjonalt knutepunkt at andre større, norske luft-havner utvikler sitt internasjonale rutetilbud. Dennetto samfunnsøkonomiske effekten av det sisteforholdet er ikke gitt.

Flere feriereiser med rutefly

Veksten i andelen fritidsreiser med rutefly er etannet tydelig utviklingstrekk de siste 30–40 årene

(Thune-Larsen, 2019). I 1986 foregikk de fleste fri-tidsreiser med charterfly og av rundt 68 000 flybe-vegelser mellom Norge og utlandet var om lag 20pst med charterfly. Andelen arbeidsbetingede rei-ser med rutefly var 70 pst. Rutetilbudet bar pregav dette, og typiske forretningsdestinasjonerdominerte. I 2017 var bildet snudd, – andelen for-retningsreisende på ruteflyene var 28 pst mensunder 8 pst av flybevegelsene var charterflygnin-ger. En stor del av tilveksten av ruter med ruteflyhar vært til typiske feriedestinasjoner.

4.5.2 Flere flyselskaper, høy konsentrasjon

Lavprisselskapene bak tilbudsveksten

I 1986 gikk de fleste flyrutene til Sverige, Dan-mark og Storbritannia (Thune-Larsen, 2019). 22aktører tilbød utenlandsruter, og de fleste på bareén reiserelasjon. SAS sto for 70 pst av setetilbudet,British Airways sto for 9 pst. I 1992 var antalletaktører redusert til 12. SAS hadde ytterligere øketsin markedsandel til 76 pst av setetilbudet, mensBritish Airways hadde 7 pst. I 1992 har også Bra-athens og Widerøe ruter til utlandet.

I 2003 tilbød 43 aktører utenlandsruter, ogSAS’ andel (inklusive Braathens, som SAS kjøpte i2001) var betydelig redusert, til 51 pst av seteka-pasiteten. KLM var nest størst med 11 pst av sete-tilbudet, mens Widerøe hadde seks pst. Lavpris-selskapene hadde begynt å gjøre seg gjeldende –Ryanair hadde sin første flygning på Norge i 1997(på Sandefjord lufthavn), og i 2003 sto selskapet

8 Ifølge ACIs analyse omtalt i kapittel 3.9 er Norge Europastiende mest tilgjengelige land. ACI tar ikke hensyn til andreegenskaper ved landet, som befolkningsstørrelse, BNPeller areal. Tar man hensyn til befolkningens størrelse, erNorge Europas mest tilgjengelige land. ACI skiller imidler-tid ikke mellom innenriksruter og utenriksruter og Norgestette lufthavnnettverk og mange innenriksruter bidrar tilresultatet.

Figur 4.9 Millioner tilbudte seter fra de fem største selskapene i norsk utenlandstrafikk (til sammen 84,5 pst av setene i 2018), 2004–2018.

Kilde: Avinor

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

SAS Norwegian Wizz Air KLM Ryanair


for 6 pst av setetilbudet. Sterling hadde 5 pst av til-budet. Nykommeren Norwegian hadde 1 pst.

I årene etter har det gjennomgående vært 35–45 aktører i utenlandsmarkedet. I 2018 tilbød 33flyselskap ruter mellom Norge og Europa, og 6selskap tilbød interkontinentale ruter, til sammen37 ulike selskap (Norwegian og SAS tilhørerbegge gruppene). Dette er færre enn i de åtte lan-dene som inngår i HiMs analyse (Müller, 2019),med unntak av Irland og Finland. Figur 4.9 viserutviklingen i setetilbudet fra 2004 til 2018 for defem største selskapene i 2018, mens Figur 4.10viser andelen av setene for selskapene som haddeén pst eller mer av tilbudet i 2018.

Norwegian overtok som landets største sel-skap i utenlandstrafikken rundt 2010, og står nåfor 35 pst av tilbudet. SAS står for 27 pst av tilbu-det. Det største av selskapene uten spesiell norsktilknytning er nå ungarske Wizz Air. Ryanair, somlenge var det tredje største selskapet i trafikken tilog fra Norge, er forbigått både av Wizz Air ogKLM. I den grad vi tar med Norwegian som et lav-kostselskap betyr dette at sammen med Wizz Air,Ryanair og mindre lavprisaktører (under 1 pst) erlavkostandelen i Norge snart 50 pst.

Konkurransen i utenlandsmarkedet

At relativt mange flyselskap tilbyr utenriksruter erimidlertid ikke det samme som at konkurransenmålt ved konsentrasjon er sterk siden selskapeneikke trafikkerer de samme rutene. Ifølge Høgsko-len i Molde (HiM) var det bare én operatør på 71

pst av direkterutene fra en flyplass i Norge til enflyplass i Europa i 2018 (Müller, 2019). Dette rute-tilbudet står for 33 pst av alle tilbudte seter mel-lom Norge og Europa. Bare sju av 13 interkonti-nentale ruter hadde mer enn én operatør. HiM harberegnet Herfindahl-Hirschman indekser for alleruter og tilbudte seter til, fra og i Norge, Sverige,Danmark, Finland, Spania, Irland, Italia, Portugalog Storbritannia9. Ifølge HiM er luftfartsmarkedeti Europa konsentrert helt generelt. Markedet forruter mellom Norge og resten av Europa er omlag like konsentrert som gjennomsnittet i alle lan-dene som er studert10. Det norske markedet til/fra resten av Europa var på nivå med det til/fraSverige, Irland og Storbritannia. Bare Danmark,Spania og Portugal hadde et mindre konsentrerteuropamarked enn Norge. Markedet for interkon-tinentale ruter er enda mer konsentrert, særlig iNorge og resten av Norden.

Figur 4.10 De største selskapenes (alle over 1 pst) andel av tilbudte seter i utenlandstrafikk 2018, prosent.

Kilde: Avinor

26,8

35,0

4,8

6,3

3,3

6,6

2,0

1,6

1,6

1,2

1,0

9,8

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0

SAS

Norwegian

Ryanair

KLM

Lufthansa

Wizz Air

Widerøe

British Airways

Finnair

Air France

Turkish Airlines

Andre

9 Herfindahl-Hirschman indeksen (HHI) måler graden avmarkedskonsentrasjon. HHI er definert som summen av dekvadrerte markedsandelene for samtlige foretak i et mar-ked. Dersom det bare er én aktør, er markedsandelen 100pst, og HHI har verdien 10 000 (102). I et duopol der beggeaktørene har halve markedet er den 5000, mens mangeaktører gi en verdi nær null. Indeksen tillegger store mar-kedsandeler større vekt enn små markedsandeler. Dersomdet er like mange aktører i markedet, vil HHI være større iet marked med ujevnt fordelte markedsandeler enn i etmarked der alle aktører er like store. Et marked der HHI erhøyere enn 1000, karakteriseres ofte som konsentrert.2500 er grensen for svært konsentrert.

10 I 2008 var gjennomsnittlig HHI for tilbudte seter mellomNorge og Europa 6933, mens snittet for alle landene var6775.


Høy konsentrasjon på rutenivå er imidlertidikke nødvendigvis ensbetydende med at konkur-ransen er lav. For det første konkurrerer ulikeruter med hverandre – en helgetur til Praha kon-kurrerer eksempelvis med en helgetur til Buda-pest eller Paris. For det andre vil flere selskapkunne levere et tilbud hvis den reisende er villigtil å reise indirekte, via flere lufthavner. For dettredje kan lufthavner i samme område opplevessom ganske likeverdige av de reisende. Betrakterman f.eks. tilbudet mellom både Sandefjord luft-havn og OSL på den ene siden, og alle London-lufthavnene på den andre, er ikke lenger tilbudetspesielt konsentrert11. På kortere ruter kan ogsåandre transportmidler enn fly – særlig personbilog i noen grad tog, buss eller båt – representereen mulig konkurrent til flyrutene. Alt dette påvir-ker i hvilken grad aktørene vil være i stand til åhøste en monopolprofitt selv om konsentrasjonener lav. Men gitt mulighetsrommet når det gjelderkonkurrerende transportformer og destinasjons-valg for de land som det er sammenlignet med, erdet grunn til å anta at den formen for konkurranseikke er vesensforskjellig landene imellom. Etter

vår vurdering støtter HHI-analysen, kombinertmed en vurdering av øvrige konkurransefaktorer,en konklusjon om at konkurransesituasjoneninnen luftfarten innen og til/fra Norge i hovedsaker som ellers i Europa.

4.5.3 Lavere billettpriser

Tabell 4.7 viser billettpriser i faste priser (2018-kroner) tur/retur Oslo til noen destinasjoner iutlandet i 2003 og 2017. Realprisen har falt for alledestinasjoner unntatt Barcelona. Tallene er inn-hentet gjennom spørreundersøkelser blant de rei-sende, som en del av Avinors/TØIs reisevaneun-dersøkelser for flypassasjerer, og TØI understre-ker at tallene er usikre. At man har hatt et til delskraftig fall i prisen på flybilletter til og fra Norge,virker imidlertid som en relativt robust konklu-sjon.

4.6 Innenriksmarkedet

Den 1. april 1994 ble det åpnet for konkurransemellom norske flyselskap på stamrutenettet, detvil si den delen av rutenettet som Widerøe ikkehadde enerett på. Tidligere, fra 1987 hadde man

11 HHI=2537 og det minst konsentrerte av markedene mel-lom Norge og Europa.


Tabell 4.7 Billettpriser tur/retur fra Oslo til noen rutedestinasjoner i utlandet 2003 og 2017. 2018-kroner.

Destinasjon 2003 2017 Endring, pst

København 3554 3081 -13,3

Stockholm Arlanda 4001 1438 -64,1

Helsinki 5562 2609 -53,1

Amsterdam 4659 2673 -42,6

Brussel National 6395 3269 -48,9

Berlin Tegel 5059 2680 -47,0

London Heathrow 4350 2545 -41,5

London Stansted 1722 1056 -38,7

Paris Charles de Gaulle 5648 3280 -41,9

Barcelona 3903 4132 5,9

Milano Malpensa 6993 3637 -48,0

Nice 3883 2970 -23,5

New York Newark 9067 5439 -40,0

Gjennomsnitt (ikke vektet) 6400 4000 -37,5


tillatt noen få konkurrerende flygninger på destørste rutene der SAS og Braathens kunne fly påhverandres ruter. I 1997 ble stamrutenettet ogsååpnet for flyselskap fra resten av EØS-området,gjennom reglene om fri kabotasje, jf Boks 3.3 om«luftfartens ni friheter» i kapittel 3.4. Rutene somWiderøe hadde enerett på ble lyst ut på anbud,som gjaldt fra 1. april 1997. Dette kapitlet beskri-ver hvordan liberaliseringen påvirket innenriks-markedet og hvordan markedet ser ut i dag, sær-lig med hensyn til konkurranseforholdene, jfutvalgets mandat. Anbudsrutene behandles spesi-elt i kapittel 4.7.

4.6.1 Effekter av liberaliseringen

Rutetilbudet

Fram til liberaliseringen i 1994 hadde SAS og Bra-athens i hovedsak rettslig monopol (konsesjoner)på hver sine ruter, og både frekvenser, priser ogavgangstidspunkt var regulert. I motsetning tilWiderøe, som fikk statlig støtte for å drive kortba-nenettet, var det ingen statlige subsidier av stam-rutene, og konsesjonene forutsatte at selskapeneinternt ville subsidiere mindre lønnsomme rutermed overskuddet fra mer lønnsomme ruter.

Ifølge TØI (Thune-Larsen, 2019) fortsatte flereav rutene som faktiske monopoler også etter dere-guleringen. SAS hadde monopol på Oslo-rutene tilNord-Norge og Haugesund mens Braathens haddemonopol på Oslo-rutene til Kristiansand, Møre-byene og Røros. På de øvrige Oslo-rutene var detkonkurranse, men med flest frekvenser for SAS påOslo-Bergen og flest frekvenser for Braathens påOslo-Stavanger/Trondheim. På kystruta Kristi-ansand – Trondheim via Stavanger, Bergen ogMøre-byene, og kystruta Trondheim-Bodø-Tromsø,hadde Braathens monopol. 1993 ble det i alt tilbudt149 daglige avganger på de 23 største stamruterela-sjonene. Widerøe trafikkerte kortbanenettet.

Ordningen med lovlig monopol for andre ennWiderøe på kortbanenettet ble altså avviklet i1994, og norske flyselskap sto fritt til å etablereruter. På grunn av strenge kapasitetsbegrensnin-ger på Fornebu lufthavn, var det først ved åpnin-gen av Oslo lufthavn på Gardermoen høsten 1998at liberaliseringen ga særlig utslag i markedet. I1999 hadde imidlertid tilbudet økt kraftig, -antalletdirekte avganger per dag på de 23 største relasjo-nene på stamrutenettet økte med mer enn 70 pst,fra 149 i 1993 til 255 i 1999, jf Figur 4.11. Øknin-gen var spesielt stor på Oslo-rutene, der antallinnenlandske ruteflybevegelser ble doblet i løpetav de sju årene fra 1992 til 1999, jf Tabell 4.8.

I hovedsak var det SAS og Braathens som stobak økningen, og begge selskapene etablerteruter der andre tidligere hadde hatt monopol.Høsten 1998 startet dessuten Color Air flygningermellom Oslo og Bergen, Ålesund og Trondheim,og en kort periode hadde disse rutene tre aktører.Kapasitetskampen som fulgte gjorde det vanske-lig for Color Air å tjene penger, og et lite rutenett-verk på destinasjoner som ikke hadde stort nokpassasjerpotensiale førte til at Color Air gikk kon-kurs allerede høsten 1999, etter noe over ett årsdrift. På de fleste av de 23 største relasjonene vardet to konkurrenter i 1999.

Effekten av å ha to, i stedet for én aktør pårutene var imidlertid ikke stor når det kom til pri-ser. Det var flere grunner til at vi ikke fikk priskon-kurranse. «Interliningsystemet», som innebar atselskapene lovlig kunne utveksle informasjon omframtidige priser, og en rimelig symmetrisk fort-satt markedsdeling, reduserte trolig konkurran-sen etter dereguleringen. Typisk beholdt beggenoen monopolruter, og på alle ruter der man fikkkonkurranse, beholdt den opprinnelige monopolis-ten ca. to tredjedeler av markedet. Endelig signali-serte de dels gjennom media, og dels gjennomprisresponser at man ville svare svært aggressivtom den andre ville initiere en priskrig. I den gradvi så noen prisendringer nedover, kom det mesttypisk gjennom flere tilbudte seter i det som varden tidens «lavpris» – de såkalte «mini»-prisene(se Steen og Sørgard, 2003).

Konkurransen viste seg heller gjennom kapa-sitetsøkninger der man prøvde å kapre mar-kedsandeler gjennom flere tilbudte seter. Tilsva-rende så man at dereguleringen førte til langtstørre konsentrasjon («klustring») av avgangstids-punkt. Tidligere hadde man regulert avgangstids-punkt. Nå, når selskapene fritt kunne velge, latypisk selskapet som kom inn på en tidligeremonopolrute, sine avganger svært nært den eta-blertes avganger, igjen for å stjele markedsande-ler. Siden lite skjedde med prisen, førte dette ikketil noen store positive velferdseffekter (se Salva-nes, Steen og Sørgard, 2003 og 2005).

Som et resultat av dereguleringen falt kabin-faktoren for Braathens til 52 prosent i 1999, fra 58pst i 1992. Det tilsvarer 10 pst færre passasjererper sete enn i 1992. For SAS var kabinfaktoren 53prosent i 1999. Det tilsvarer 16 prosent færre pas-sasjerer per sete sammenlignet med 1992 da denvar 63 pst.

Etter at Color Air forlot markedet i 1999 fulgteen «koordinert» reduksjon i overkapasiteten.12

Det innenlandske rutetrafikken (kapasiteten) faltdermed i årene etter 1999, og i 2003 var den


Figur 4.11 Antall direkte flygninger (en vei) per dag på de 23 største relasjonene på stamrutenettet. 1993 og 1999. Ruter der SAS har monopol i rødt, ruter der Braathens har monopol i grønt1 På ruta mellom Bergen og Kristiansand leverte Coast Air noen få flygninger i 1999, tillegg til Braathens.


Destinasjon 1993 1999 Endring i pst

19 39 10519 32 6818 32 78

8 13 635 12 1405 15 2005 17 2403 6 1008 10 254 4 02 2 05 7 40

15 21 405 7 405 5 00 8 ny7 9 294 2 -501 3 2005 5 05 4 -201 1 02 2 0

149 255 71Alle relasjoner

Trondheim – ÅlesundTrondheim – TromsøTromsø – BodøTromsø – AltaTromsø – KirkenesTromsø – Lakselv

Stavanger - KristiansandBergen – StavangerBergen – TrondheimBergen – ÅlesundBergen – Kristiansand1

Trondheim – Bodø

Oslo – KristiansandOslo – ÅlesundOslo – EvenesOslo – HaugesundOslo – MoldeOslo – Kristiansund

Oslo – TrondheimOslo – BergenOslo – StavangerOslo – TromsøOslo – Bodø


Tabell 4.8 Innenlands ruteflybevegelser 1992–2017. 1000 flybevegelser.

1992 1999 2003 2007 2017Andel pst

1992Andel pst

2017Endring pst1992–2017

Oslo 57 117 9 99 109 14 23 91

Stavanger 25 39 25 30 27 6 6 8

Bergen 40 64 43 53 49 10 10 23

Trondheim 30 48 37 38 43 8 9 43

Øvrige stamlunfhavner 126 154 131 126 132 32 28 5

Øvrige lufthavner 117 128 105 110 108 30 23 -8

SUM 395 550 433 457 469 100 100 19


vesentlig lavere enn i 1999 regnet i antall flybeve-gelser, jf Tabell 4.8. Likefullt tapte Braathens ikonkurransen med SAS og ble tillatt av konkur-ransemyndighetene å bli overtatt av SAS i oktober2001. Nå fikk SAS i praksis monopol i det kom-mersielle innenlandsmarkedet, inntil Norwegianstartet opp ruteflygninger med store fly i 2002.Norwegian entret i et marked der det både var til-gang på personell og kompetanse som kom fra tid-ligere Braathens, og som SAS hadde valgt åbemanne ned. Norwegian var veldig tro mot lav-kostkonseptet som nå hadde vokst seg stort ellersi Europa, og klarte seg bedre i konkurransen medSAS enn det Color Air klarte mot SAS og Braat-hens. Delvis på grunn av rask vekst, strategiskvalg av destinasjoner som nettverksmodellen tilSAS ikke kunne kopiere, og lave kostnader endretde konkurransen mot pris, og vi så en kraftig for-bedring av konkurransen på innenriksmarkedet.Norwegian fikk også god drahjelp gjennom forbu-det mot bonusprogrammer fra 2002, og storkun-deavtalen med staten som også økte etterspørse-len i forretningssegmentet. Bonusforbudet bleopphevet i 2013.

Figur 4.12 viser utviklingen i det norskeinnenriksmarkedet fra 2004 til 2018. Nesten allinnenrikstrafikk utføres nå av enten SAS, Norwe-gian eller Widerøe (99,4 pst i 2018)13. Figuren visertydelig hvordan Norwegian spiste seg inn i SAS sittmarked utover 2000-tallet, mens tilbudet fra

Widerøe har vært mer stabilt. I 2018 sto SAS for 43pst av antallet tilbudte seter i det norske innenriks-markedet, Norwegian sto for 35 pst og Widerøe for21 pst. SAS og Norwegian trafikkerer i stor grad desamme rutene, mellom nasjonale og regionale luft-havner, mens Widerøe trafikkerer regionale oglokale lufthavner, inklusive anbudsrutene.

Et annet tydelig utviklingstrekk er at nesten allvekst i trafikken i løpet av perioden skjedde påOslo lufthavn, jf Tabell 4.8. Andelen av innenland-ske flybevegelser til/fra Oslo lufthavn har økt fra14 prosent i 1992 til 23 prosent i 2017. De enestenye rutene som har kommet til er direkterutenefra Helgeland og Lofoten – resten er økning avruter på eksisterende destinasjoner. Bergen,Stavanger og Trondheim lufthavn har tilnærmetsamme andel av flygningene i 2017 som i 1992,mens de øvrige lufthavnene har tapt terreng. Serman isteden på passasjertall eller antall tilbudteseter, er OSLs posisjon enda mer dominerende, jfFigur 4.15 der det går fram at de aller fleste storerelasjonene har start- eller endepunkt ved OSL. Itillegg til at mange passasjerer har Oslo som ende-lig reisemål, reflekterer også tallene at OSL funge-rer som nav i rutenettet, og sted for flybytte bådefor passasjerer som skal videre til utlandet og tilandre innenriksdestinasjoner.

I dag kan man nå adskillig flere innenriksdesti-nasjoner fra OSL enn tilsvarende fra de øvrige nor-

12 Nedtrappingen var koordinert i den forstand at selskapenegjennom media forkynte at de ville redusere kapasitet såsant det andre selskapet ville gjøre tilsvarende endringer,se Steen og Sørgard (2003) for en gjennomgang av dette.

13 I tillegg til selskapene som opererte innenriksruter på deikke-statlige lufthavnene, jf foran, opererte selskapet FlyViking fra mars 2017 til januar 2018 regionale flyvninger iNord-Norge, samt flyvninger til/fra Trondheim. I tilleggfløy selskapet en kort periode ruten Oslo-Ørland.

Figur 4.12 Millioner tilbudte seter 2004–2018.

Kilde: Avinor

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

SAS Norwegian Widerøe


diske lufthavnene, jf Figur 4.13. Forskjellen mel-lom Oslo og resten av Norden henger ogsåsammen med den norske befolknings- ognæringsstrukturen, som gir markedsgrunnlag foret relativt omfattende innenrikstilbud.

Billettpriser

Figur 4.14 viser billettpriser i faste priser (2018-kroner) tur/retur Oslo og noen innenriksdestina-sjoner i noen utvalgte år. Realprisen har falt for

alle destinasjoner, men prisreduksjonene er gjen-nomgående mindre enn for utenlandsrutene, jfTabell 4.7. Med unntak av Oslo-Alta, er prisfalletsterkere på relasjonene der det er mer enn énaktør enn på den ene relasjonen der det fremdelesvar monopol (Oslo-Kristiansund). Samtidig ser viindikasjoner på at denne monopolrelasjonen er ien viss konkurranse med nabobyen Molde, ca. 1time unna. Også disse tallene er innhentet gjen-nom spørreundersøkelser blant de reisende, og erbeheftet med betydelig usikkerhet. Som for uten-

Figur 4.13 Antall destinasjoner innenriks med mer enn 50 avganger i 2018 som kan nås direkte fra de nordiske hovedflyplassene i 2018.

Kilde: Avinor

20

16

7

31

-

5

10

15

20

25

30

35

Arlanda Helsinki København Oslo

Figur 4.14 Gjennomsnittspris på noen Oslo-relasjoner 1982 – 2017, en vei. 2018-kroner. Ruter uten konkurranse i rødt.


Endring Endring

1982 1993 2003 2007 2017 1993–2003 2003–2017

Kristiansand 1 013 1 325 1 413 1 038 30,8 -21,7

Stavanger 1 450 1 148 1 080 889 -20,8 -22,6

Haugesund 1 365 1 299 1 448 942 -4,8 -27,5

Bergen 1 400 1 380 1 168 1 036 843 -15,4 -27,8

Ålesund 1 267 1 211 1 274 914 -4,4 -24,5

Molde 1 184 1 176 1 336 843 -0,7 -28,3

Kristiansund 1 182 1 222 1 314 1 084 3,4 -11,3

Trondheim 1 371 1 094 1 004 885 -20,2 -19,1

Bodø 2 420 2 261 1 634 1 188 1 131 -27,7 -30,8

Evenes 2 296 1 734 1 235 1 231 -24,5 -29,0

Tromsø 2 542 1 591 1 127 1 267 -37,4 -20,4

Alta 2 516 1 642 1 253 1 491 -34,7 -9,2

Kirkenes 2 666 1 937 1 385 1 485 -27,3 -23,3


rikstallene virker likevel konklusjonen om at pri-sene er redusert rimelig robust.

4.6.2 Konkurransen i det kommersielle innenriksmarkedet

Figur 4.15 under viser at Norwegian og SAS nådeler markedet tilnærmet likt på de størsteinnenriksrelasjonene. Konkurransetilsynet over-våker markedene, og mener konkurransen likevelfungerer. De to selskapene tilpasser kapasitetenom lag i takt og det er ikke tegn til at prisene økermed mer enn normal prisstigning. Som nevnt bleforbudet mot bonusprogram opphevet i 2013, ogtilsynet mener dette ikke har gitt store utslag iinnenriksmarkedet.

På de mindre rutene er det som regel bare éntilbyder. Høgskolen i Molde (Müller, 2019) finnerat dette gjelder 60 pst av innenriksrutene, menbare 15 pst av antall seter (begge deler eksklusiveFOT-rutene). I utenriksmarkedet så vi at 71 pst avrutene og 33 pst av setene bare har én tilbyder, ogmålt ved HHI er innenriksmarkedet mindre kon-sentrert enn utenlandsmarkedet14. HiM finnerogså at innenriksmarkedene i Europa er konsen-trerte helt generelt, og av de ni landene som erstudert har bare Spania og Portugal et mindrekonsentrert innenriksmarked enn Norge. Deminst konsentrerte innenriksrutene er Bergen-

Stavanger og Oslo-Trondheim, som også betjenesav Widerøe i tillegg til SAS og Norwegian.

Momentene foran, som gjør at konkurransen iutenriksmarkedet er undervurdert i analysen avdirekteruter, gjør seg til en viss grad også gjel-dende i innenriksmarkedet. Også her vil flere sel-skap kunne levere et tilbud hvis man er villig til åreise indirekte via flere lufthavner – særlig OSL –og flere reisemidler enn fly kan være aktuelle. Inoen områder kan trolig lufthavnene til en vissgrad oppleves som substitutter. Reisemålene deri-mot, kan trolig i mindre grad erstatte hverandre.

HiM har også sett på sammenhengen mellommarkedsstørrelse og konsentrasjon. Medutgangspunkt i hele datamaterialet, altså setetilbu-det på alle direkteruter til/fra lufthavnene i alle deni landene som er med i analysen (5 600 reiserela-sjoner), finner HiM en svak, signifikant negativkorrelasjon mellom rutestørrelse og HHI. I dettematerialet vil altså større ruter tendere mot åvære mindre konsentrert enn mindre ruter. Mate-rialet antyder også at sannsynligheten for at enrute vil bli betjent av bare ett selskap synker nårruta har mer enn én million seter. Men flere småruter kan også ha flere aktører, f.eks. hvis flereselskap finner det lønnsomt å frakte passasjererinn til nettverksnavene og de store rutene.

I følge både Menon (2019) og HiM er flerenorske ruter store nok til å kunne tiltrekke segflere aktører. Målt i antall passasjerer ligger rutamellom Oslo og Trondheim på en femteplass iEuropa (nesten 3 mill. seter), Oslo-Bergen liggerpå en åttendeplass (2,8 mill. seter) og Oslo-Stavan-

14 HHI for norsk innenriksmarked (vektet med seter perrute) er 6377 i snitt i 2018, litt lavere enn snittet for setenetil Europa (6962). Det skyldes at en høyere andel av uten-riksrutene enn innenriksrutene bare har en operatør.

Figur 4.15 Mill. seter tilbudt innenlands per rute og flyselskap på de største kommersielle reiserelasjonene, 2018.

Kilde: Avinor

0

500 000

1 000 000

1 500 000

2 000 000

2 500 000

3 000 000

Osl

o-T

ron

dh

eim

Osl

o-B

erg

en

Osl

o-S

tava

ng

er

Osl

o-T

rom

sø

Osl

o-B

od

ø

Ber

gen

-Sta

van

ger

Osl

o-Å

lesu

nd

Osl

o-K

rist

ian

san

d

Osl

o-E

ven

es

Osl

o-H

aug

esu

nd

Ber

gen

-Tro

nd

hei

m

Osl

o-M

old

e

Tro

nd

hei

m-B

od

ø

Tro

msø

-Bo

dø

Osl

o-B

ard

ufo

ss

Osl

o-K

irke

nes

Osl

o-K

rist

ian

sun

d

Osl

o-A

lta

Ber

gen

-San

def

jord

Ber

gen

-Kri

stia

nsa

nd

Ber

gen

-Åle

sun

d

Tro

msø

-Alt

a

Tro

nd

hei

m-S

tava

ng

er

Tro

nd

hei

m-S

and

efjo

rd

Tro

msø

-Ham

mer

fest

Stav

ang

er-S

and

efjo

rd

Ber

gen

-Tro

msø

Osl

o-L

on

gye

arb

yen

SAS Norwegian Widerøe


ger på 15. plass (2,5 mill. seter). Menon har sam-menliknet priser og lønnsomhet på ruta mellomOslo og Bergen, og mener den er høyere enn påliknende ruter i Europa med mer konkurranse(London-Dublin og Madrid-Barcelona er eksem-pler), og at prisen også er høyere. Dette tyder påat det er rom for konkurranse. Stordriftsfordeleneer størst for selskapene som allerede har et rute-nett i Norge, noe som trekker i retning av atWiderøe er sterkeste kandidat til å ta opp kampenmed SAS og Norwegian. Menon mener lavprissel-skapene er mest sannsynlige kandidater, menpåpeker også at lønnsomheten må være høyereenn på andre ruter for at dette skal skje.

Som vi så tidligere, er innenrikstrafikken iNorge preget av stor trafikk til/fra nettverksnavetOSL, og til en viss grad også av andre, mindre navi de store regionale lufthavnene. Rutetilbudet erbasert på at mange passasjerer må bytte fly for ånå sin endelige destinasjon. Systemet er en fordelfor selskap som trafikkerer både små og storeruter, og eventuelle nye aktører – som ikke satserpå å etablere større nettverk – må inngå samar-beidsavtaler med eksisterende aktører for å sikrepassasjerene enkle transferløsninger. Denneegenskapen ved det norske nettet kan ogsåbegrense konkurransen. Det innebærer imidler-tid også at nye ruter utenom nettverksnavene vilfungere som konkurrenter til rutene til/franavene.

4.7 Kortbanenettet

4.7.1 Forpliktelser til offentlig tjenesteytelse

Der markedet alene ikke gir et tilfredsstillende fly-rutetilbud, kan myndighetene pålegge såkalte for-pliktelser til offentlig tjenesteytelse (FOT) på flyru-ter (krav til kapasitet, frekvens, ruteføring mv.).Dersom ingen flyselskaper vil fly i samsvar medde publiserte forpliktelsene uten tilskudd, kanmyndighetene yte tilskudd til slike flyrute-tjenester etter å ha gjennomført en konkurranse,samt begrense adgangen til ruten til ett flyselskapfor et tidsrom på inntil fem år i de fire nordligstefylkene15 og inntil fire år i resten av landet. Allegodkjente flyselskap i EØS-området kan legge inntilbud.

Fra 1. april 2020 vil det være FOT-ruter ved 29lufthavner, fordelt på 21 ruter/ruteområder. Fly-rutene omfattet av ordningen med statlig kjøp gåri hovedsak fra lokale lufthavner på Nord-Vestlan-det og i Nord-Norge, jf kartet under. I Sør-Norge

er rutene rettet mot Oslo og Bergen, mens de iNord-Norge er rettet inn mot nærliggende størrelufthavner med videre forbindelser til Oslo ogandre destinasjoner. Ifølge NHO Luftfart er omlag 40 pst av passasjerene på FOT-rutene i trans-fer og skal videre med – eller kommer fra – andrefly.

Kjøpet av regionale flyrutetjenester sikrer idag et flyrutetilbud ved alle Avinors lufthavner.FOT-ordningen (PSO: Public Service Obligation)er relativt vanlig i Europa, men ingen land harflere ruter enn Norge. Det er Samferdselsdeparte-mentet som gjennomfører flyrutekjøpet og ord-ningen finansieres over Samferdselsdepartemen-tets budsjett. De siste årene er kjøpet foretatt gjen-nom to separate konkurranser, en for Sør-Norgeog en for Nord-Norge. I tillegg er det en egen kon-kurranse om helikopterruta Værøy–Bodø. Ansva-ret for flyrutekjøpet skal imidlertid overføres tilfylkene fra 2020 som en del av regionreformen.Konkurransen om drift av regionale ruteflygingeri Sør-Norge fra 1. april 2020 er derfor den siste derSamferdselsdepartementet er oppdragsgiver.

Kjøpsprosessen innledes i dag med en utred-ning av bl.a. dagens flytrafikkvolum, flytransport-standard, passasjerbelegg og billettpriser på deaktuelle FOT-rutene, pluss prognoser for hvordantrafikken er forventet å utvikle seg framover (sef.eks. Bråthen m. fl. 2018 og 2015). Tilgjengelig-heten fra det aktuelle området til henholdsvisOslo og internasjonale flyruter, regionsykehus ogfylkesadministrasjon kartlegges også, både medFOT-rutene og alternative transportmidler, i prak-sis bil eller hurtigbåt. Både reisetid og når på døg-net en reise lar seg gjennomføre tillegges vekt. Pågrunnlag av prognoser og kartleggingen, girutredningen råd om hvilke ruter som eventueltkan tas ut av FOT-ordningen – enten fordi kostna-dene er for høye i forhold til det den reisende opp-når i form av forbedret tilgjengelighet, eller fordiutreder tror ruta vil bli betjent kommersielt medet tilfredsstillende flytilbud. Fram til 2016 er detimidlertid få endringer i omfang og utforming avFOT-ordningen. Ruta mellom Fagernes og Osloble tatt ut fra 2016 på grunn av lav samfunnsøko-nomisk lønnsomhet og gode reisealternativer.Rutene Florø–Oslo, Florø–Bergen, Ørsta-Volda–Oslo ble tatt ut fordi man mente rutene kunnebetjenes på kommersielt grunnlag. Ruta mellomNarvik og Bodø ble tatt ut av ordningen fra 2017 iforbindelse med nedleggingen av Narvik lufthavn.Fra 2020 blir også Førde-Bergen tatt ut på grunnav dårlig samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

For ruter som anbefales videreført innenforFOT-ordningen, gir utredningen forslag til rute-15 Fra gamle Nord-Trøndelag og nordover.


struktur og FOT-kriterier, samt forventet kostnadfor staten. Eksempler på mulige FOT-kriterier erantall turer per dag, setekapasitet innenfor en gitttidsperiode, rutemønster, antall dager per år utenet rutetilbud, utslipp til luft og maksimal billettprisog sosiale rabatter. Tidligere ble det også satt kravtil antall seter i flyene. Når det gjelder fastsettel-sen av maksimale billettsatser i FOT-kontraktene,viser modellberegninger i Jansson (2007) effektenav å redusere billettprisen i FOT-nettet med 20 %.Konklusjonen var at tiltaket syntes å være sam-funnsøkonomisk sett nøytralt, men at det haddevesentlige fordelingseffekter i favør av reisende idistriktene, mot at offentlige tilskudd ville økenoe.

Normalt inngår staten kontrakt med flyselska-pet med det laveste kravet til kompensasjon, gitt

at de fastlagte kriteriene er oppfylt. Kontrakten erutformet slik at alle inntekter tilfaller selskapet,for å gi selskapet insentiver til å tiltrekke flere pas-sasjerer (nettokontrakt). Tilskuddet justeresunderveis i kontraktsperioden som følge avendringer i skatter og avgifter etc. som liggerutenfor selskapets kontroll. Det er i tillegg åpnetfor reforhandlinger på annet grunnlag. Tilskuddetreduseres ved dårlig regularitet. Passasjerene harikke adgang til å tjene opp eller bruke bonuspo-eng.

4.7.2 Konkurranseutfordringer

Som nevnt er ordningen med FOT-ruter vanlig iEuropa. En felles erfaring blant landene medFOT-ruter er at relativt få – og nesten utelukkende

Figur 4.16 FOT-ruter i Norge

OSLO

Sandefjord

Kristiansand

Røros

Molde TRONDHEIM

Mosjøen Mo i Rana

KIRKENES

Mehamn

Værøy

Honningsvåg Hammerfest

Hasvik

Andenes

Svolvær Leknes

Røst

Sandnessjøen

Brønnøysund

Rørvik Namsos

Kristiansund

Ålesund

Ørsta-Volda

Ørland

BERGEN

Stord

Haugesund

Stavanger

Notodden

Sørkjosen

Lakselv

Florø

Sogndal

Vardø Vadsø

Sandane

ALTA Stokmarknes

TROMSØ

Bardufoss

Berlevåg Båtsfjord

BODØ

Harstad-Narvik

Førde Fagernes


nasjonale – flyselskap deltar i konkurransen omrutene, og at man ofte ender opp med kun én ope-ratør. Høye etableringskostnader, stordriftsforde-ler og samdriftsfordeler, samt informasjonsskjev-het blir ofte pekt på som viktige årsaker til denmanglende konkurransen, som i større eller min-dre grad gjør seg gjeldende i de fleste land medFOT-ruter (se f.eks. Bråthen m.fl. 2015 for en opp-summering og flere referanser).

Høye faste kostnader

Nye potensielle aktører på FOT-rutene vil måtteforeta store investeringer i flymateriell, trening avmannskap, distribusjonssystemer og lignende, og inoen tilfeller må det etableres nye baser med til-gang til bakketjenester og annen nødvendig infra-struktur. Passasjerene på FOT-rutene skal oftevidere til andre destinasjoner, og det nye selskapetkan ønske å framforhandle avtaler med andre fly-selskap om gjennomgående billettsalg og bakketje-nester. Slike etableringskostnader har den eksis-terende operatøren helt eller delvis nedskrevet.

Svært spesifikke utstyrskrav vil kunne øke eta-bleringskostnadene for potensielle konkurrenter.Det norske kortbanenettet inkluderer f.eks.mange lufthavner med rullebaner på bare 830 m,der et begrenset antall flytyper, med begrensetannenhåndsverdi, kan operere. Skulle kjøperenvelge å fastsette andre krav til utstyr, virker det påsamme måte og trekker etableringskostnadeneopp. Fordi flyene på kortbanenettet gjennomgå-ende er små, fordeles de faste kostnadene i tilleggover relativt få passasjerer.

En spørreundersøkelse fra 2014 blant 24 regio-nale flyselskap i Europa, viser bl.a. at de selska-pene som allerede driver FOT-ruter ett sted, vur-derer kostnader og kompleksiteten ved å etablereen ny base som det viktigste argumentet mot å bypå FOT-ruter i andre land enn der de allerede eretablert (Merkert og O’Fee, 2016). Regionale sel-skap som ikke deltar i FOT-markedet, oppgirmangel på riktig utstyr som den viktigste årsaken.Det ble også påpekt at det gis for liten tid til opp-start av rutene etter at vinneren er kunngjort.

Stordriftsfordeler og samdriftsfordeler

Stordrifts- og samdriftsfordeler er til stede i luft-fartsmarkedet generelt, også i FOT-rutenettet.Når det er stordriftsfordeler i produksjonen av envare eller tjeneste, synker gjennomsnittskostna-den når produksjonen av den samme varen ellertjenesten øker. Når det er samdriftsfordeler, syn-ker gjennomsnittskostnaden når det produseres

flere typer varer eller tjenester. I et slik marked erdet billigere for en eksisterende aktør å øke pro-duksjonen – enten av samme vare/tjeneste ellerav en annen vare/tjeneste – enn det er for en nyaktør å starte opp. I FOT-markedet kan det oppståstordrifts- og samdriftsfordeler når ett fly kanbetjene flere ruter, og for operatører som harkapasitet til å betjene mange ruter. FOT-operatø-rer som driver kommersielle ruter i et områdekan ha en kostnadsfordel sammenliknet med kon-kurrentene i driften av FOT-ruter i det sammeområdet.

Informasjonsskjevhet

Informasjonsskjevhet forekommer dersom detetablerte flyselskapet har bedre informasjon ennpotensielle konkurrenter om kostnads- og etter-spørselsforhold i området som legges ut påanbud. Denne kunnskapen gir det etablerte sel-skapet betydelige fordeler overfor potensiellekonkurrenter, som vet at de bare kan vinne anbu-det dersom de underbyr budgiveren som kjenneranbudets verdi. Det betyr at de vil tape pengerhvis de vinner, og følgelig at de bør holde segunna konkurransen. Hvis selskapet med informa-sjonsfordel også forholder seg til dette, og regnermed å ikke møte konkurranse, kan det vinne kon-trakten til en høyere pris. For å redusere informa-sjonsskjevheten gir anbudsgrunnlaget fra Sam-ferdselsdepartementet så detaljerte opplysningersom mulig om rutene. Luftfartstilsynet levererinformasjon om teknisk og operative forhold ogkrav ved de enkelte lufthavnene.

4.7.3 Konkurransen i det norske FOT-markedet

Før 1997 drev Widerøe tilnærmet all trafikk påkortbanenettet. Gjennom en rammetilskuddsav-tale og et framforhandlet tilskuddsnivå fikk sel-skapet underskuddet dekket av staten, men tokselv en betydelig risiko for kostnader og trafikk.Avtalen ga selskapet god anledning til å byggeopp en flåte og organisasjon som er spesielt godtrustet til å håndtere denne trafikken, og det harvært en vedvarende utfordring å skape konkur-ranse om flyrutene omfattet av statlig kjøp.

Den første anbudsrunden omfattet trafikk ved26 regionale lufthavner og gjaldt for perioden 1.april 1997–31. mars 2000. Det var adgang til å gianbud på hele nettet, for ett eller flere av de fireruteområdene og for en eller flere av ti rutekombi-nasjoner. Samferdselsdepartementet satte krav tilbl.a. maksimaltakster, antall daglige avganger,


setekapasitet per uke, og på de fleste rutene vardet krav om fly med minst 30 seter og trykkabin.Det ble levert inn anbud fra seks selskap.Widerøe vant anbudet for hele nettet, til en kost-nad som var 23 pst lavere enn tilskuddsnivået i1996. I de påfølgende anbudsrundene har antalletkonkurrerende selskap variert mellom ett og åtte,og mellom ett og fem selskap har vunnet anbud.Konkurransen har imidlertid vært mindre enn detantallet tilbydere tidvis har tydet på, siden andreselskap enn Widerøe typisk legger inn anbud påfå ruter, og da på «enkle» lufthavner med lang rul-lebane. På de langt fleste rutene har Widerøe his-torisk sett vært tilnærmet eneste tilbyder, og sel-skapet er en helt dominerende operatør også nårandre selskaper vinner enkelte anbud.

4.7.4 Tiltak for å øke konkurransen

Gjennom årene har Samferdselsdepartementetgjennomført flere justeringer i anbudsoppleggetfor å stimulere til mer konkurranse. De mestomfattende endringene ble gjort fra og med utlys-ningen av anbudene for Sør-Norge for perioden2016 – 2020.

Flere justeringer ble gjort for å gi operatørenestørre fleksibilitet:– Det ble ikke lenger stilt krav til setekapasitet.

Tidligere var det vanlig å stille krav om 15-seters fly, eller 30-seters fly med trykkabin.

– Mens det tidligere ble stilt krav om antall seterper uke, ble det nå stilt krav om antall seter perår. Dette gir operatørene større muligheter til åtilpasse tilbudet til etterspørselen.

– Minstekrav til frekvens, altså antall dagligeflygninger, ble redusert i forhold til tidligereutlysninger. Utover minstekravet må operatø-rene tilpasse frekvensene for å nå setekapasi-tetskravet på årsbasis.

– I Sør-Norge ble ruteområdene oppdelt i enkelt-ruter bl.a. for å åpne for mindre operatører påtrafikksvake ruter. Det var fremdeles mulig åkombinere rutene.

– Krav (nå fastsatt i forskrift) til satellittbasertinnflygning tilsvarte tidligere i praksis det nor-gesutviklede SCAT-1. SCAT-1 hadde begrensettilgjengelighet og utstyret var ikke lenger i pro-duksjon. I dag eksisterer det flere tilgjengeligesystemer/prosedyrer.

Det ble også gjort endringer for å redusere risi-koen for operatørene:– Tilskuddstrekket ved dårlig regularitet ble

redusert.

– Et tidligere krav til økt produksjon ved høykabinfaktor ble fjernet, samtidig som manbeholdt muligheten for å redusere produksjo-nen ved lav etterspørsel.

Men, til tross for justeringene i FOT-kriterier oganbudsprosessen, mottok Samferdselsdeparte-mentet bare to tilbud da konkurransen om rutenei Sør-Norge fra 2016 ble lyst ut; fra Widerøe ogDAT. Widerøe la inn tilbud på alle rutene, mensDAT bare la inn tilbud på flyruten mellom Røros(som har lang rullebane) og Oslo. Det viste segimidlertid at DAT hadde lagt inn for få avganger ihelgene sett opp mot kravet i utlysningen. Tilbu-det fra DAT ble derfor avvist, noe som innebar atWiderøe vant kontraktene på alle de utlyste flyru-tene i Sør-Norge.

På grunn av avvisningen av tilbudet til DAT påRøros, gikk Samferdselsdepartementet i nesteanbudsrunde over fra å gjennomføre rene anbuds-konkurranser med begrensede muligheter forkontakt med tilbydere etter tilbudsfristen, til kon-kurranse med forhandling. Ved utlysningen avrutene i Nord-Norge fra 2017 la Widerøe inn til-bud på alle rutene i utlysningen og det da nyeta-blerte FlyViking la inn tilbud på flyrutene i Finn-mark og Nord-Troms, samt Lofoten. Tilbudene fraFlyViking måtte imidlertid avvises, fordi selskapetmanglet gyldig lisens for den typen flygninger deønsket å gjennomføre. DAT la inn tilbud på flyru-tene mellom lufthavner med lange rullebaner, dvs.kombinasjon Lakselv, Andøya og Harstad/Narvik.Widerøes krav til kompensasjon på disse rutenevar imidlertid lavere enn DATs, og Widerøe bletildelt kontrakt på alle rutene også i denne utlys-ningen.

De nye kontraktene for Nord-Norge innebaren tilskuddsreduksjon (eksklusive reforhandlin-ger) på om lag 70 mill. kr i forhold til den gjel-dende kontrakten. Forventninger om konkur-ranse fra FlyViking bidro sannsynligvis, men ogsåøkte maksimale billettpriser, mer fleksible FOT-kriterier og bortfall av ruten Narvik/Framnes–Bodø.

I siste anbudsrunde, som gjelder Sør-Norgefra 2020, sluttet Samferdselsdepartementet også åstille sikkerhetsrelaterte tilleggskrav til FOT-ope-rasjonene, ut over de som framgår av generellelover og regler. Unntaket er krav om trykkabin påenkelte strekninger. Mange og detaljerte tekniskekrav kan dempe konkurransen både fordi det kanvære krevende for eventuelle nykommere å fåoversikt over hva som faktisk gjelder (informa-sjonsskjevhet) og fordi etableringskostnadeneøker. En ny forskrift om operasjonelle tilleggskrav


for kommersiell rutetrafikk på kortbanenettettrådte derfor i kraft i januar 2019. I 2016 ble detfastsatt en forskrift om krav til trykkabin over fjell-områder, som omfatter flere av FOT-rutene iNorge. Forskriftsfesting av operasjonelle krav vilgjøre det enklere for nye operatører å få oversiktover kravene som må tilfredsstilles for å opererebåde kommersielle ruter og FOT-ruter på kortba-nenettet.

For å redusere informasjonsskjevheten ytterli-gere, inviterte Samferdselsdepartementet potensi-elle tilbydere til direkte dialog, i forbindelse medanbudsutlysningen for Sør-Norge fra 1.april 2020.Adgangen til å treffe departementet ble kunngjorti Doffin og TED (europeisk database), i tillegg bleskandinaviske selskap kontaktet direkte. Det varlikevel bare tre selskap (Widerøe, LufttransportAS og DAT) som aksepterte tilbudet om et bilate-ralt møte med departementet.

I denne anbudsrunden mottok Samferdselsde-partementet tre tilbud, fra Air Leap på Oslo-Røros,fra DAT på Oslo-Røros og Oslo-Førde og fraWiderøe på alle de utlyste rutene. Air Leap vantkonkurransen om Røros-ruta, mens Widerøe vantde øvrige rutene.

4.7.5 Mulige nye tiltak

Konkurransen om FOT-kontraktene er ikke blittstørre til tross for ganske omfattende endringer ianbudsopplegget. Samtidig er FOT-rutene fulltkonkurranseutsatt i hele EU/EØS området. Skalkonkurransen øke må sannsynligvis flereendringer gjennomføres. Som nevnt skal ansvaretfor FOT-rutene overføres til fylkeskommunenefra 2020 og alle kommende kjøp skal gjennomfø-res der. Midlene Samferdselsdepartementet i dagbruker på FOT-rutene skal overføres fylkene somfrie midler. Det betyr at fylkene står fritt til å dispo-nere pengene innenfor sitt ansvarsområde, og nårde inneværende kontraktene går ut kan fylkenevelge å bruke midlene til andre formål, f.eks.annen kollektivtransport hvis det vurderes å giinnbyggerne et bedre tilbud. For FOT-rutene somvidereføres, blir det opp til fylkene å gjennomførenye tiltak for å stimulere konkurransen. Noenmulige tiltak som er foreslått tidligere (se f.eks.Lian m.fl. 2010, Thune Larsen m.fl, 2014 og Mer-kert og O’Fee, 2016) er disse:– Oppdragsgiver eier infrastruktur og materiell.

Dette ville redusere både etableringskostna-dene for nye aktører betydelig, og fordelen detetablerte selskapet har ved å ha kontroll påadekvat utstyr. Behovet for – og kostnadeneved – å etablere base vil bli redusert. Et slikt

grep ble f.eks. tatt som et ledd i konkurranseut-settingen av jernbanen i Norge. Persontogma-teriellet ble skilt ut av NSB og overført til sel-skapet Norske tog AS i 2017. Persontogeneskal gjøres tilgjengelig gjennom utleie til dettogselskapet som vinner den enkelte trafikk-pakke. Selskapet Entur ble etablert for å drivekonkurransenøytral ruteinformasjon og bil-lettsalg. En tilsvarende modell for FOT-rutenekan gjelde infrastruktur ved lufthavnen og fly-ene som skal benyttes. Konkurransen vil i såfall dreie seg om driften av dette materiellet oginfrastrukturen. På den annen side, dersomoppdragsgiver eier en flytype som er forskjelligfra det som aktørene benytter på kommersielledistriktsruter kan dette innebære redusertstor-driftsfordel både på FOT rutene og kom-mersielle ruter. Dette skiller luftfart fra jern-bane.

– Begrensninger som hindrer at én aktør får alleoppdragene. En slik begrensning vil kunneinnebære mindre effektiv drift av FOT-rutenet-tet på kort sikt. Gevinsten ved (eventuell) øktkonkurranse og mer effektiv drift på lengeresikt bør dermed være tilsvarende større. Det erdog en fare for at kostnadene vil øke uforholds-messig mye sett opp mot de samfunnsøkono-miske gevinstene som følge av den økte kon-kurransen. Dersom anbudene fører til at énaktør får oppdragene vil en gjennomgang avkontraktsutforming og oppfølging av operatø-ren kunne sikre riktig pris og effektivitet.

– Andre tildelingskriterier enn pris. Dette kanredusere den eksisterende operatørens kost-nadsfordeler. Utslipp eller andre miljøkriterierer eksempler, noe som i tilfelle ville favorisererselskap med nye fly. I kapittel 5.3.4 diskuterervi virkemidler for innfasing av lav- eller nullut-slippsfly på FOT-rutene. De første kommersi-elle lav- og nullutslippsflyene vil ha relativt fåseter, og kan høste fordeler av at det ikke len-ger stilles krav om antall seter i flyene. Forde-lene Widerøe har i dag gjennom en flyflåte somer godt tilpasset FOT-rutenettet vil forsvinnemed et krav om lav- eller nullutslippsfly, ogflere aktører kan tenkes å delta i – og vinne –konkurransen. Samtidig må bestiller være for-siktig med krav som kan gi motsatt effekt ogstyrke den dominerende aktørens posisjon –som f.eks. kan bli tilfellet for en eventuell elfly-operatør i de neste anbudsrundene.

– Som vi har sett er de mange korte rullebanenepå FOT-lufthavnene en utfordring fordi sværtfå flytyper kan benyttes. Konkurransen harvært langt større på lokale lufthavner med len-


gre rullebaner (og mest typisk har disse ogsåhatt større befolkningsgrunnlag). Et muligeffektivt tiltak for å øke konkurransen kan der-for være å forlenge rullebanene. På en annenside vil dette være et svært kostbart tiltak, sommåtte lede til svært mye større konkurranse,og mindre tilskuddsbehov, for å være lønnsomtsamlet sett. Ved de fleste lufthavnene er detogså fysisk vanskelig eller uaktuelt å forlengerullebanene på grunn av terreng, innflygings-forhold eller lignende. Et relativt nytt argumentmot rullebaneforlengelser er dessuten densannsynlige framveksten av elektriske fly. Elflystiller ikke samme krav til rullebanelengdesom tradisjonelle fly, og gevinstene av eventu-elle rullebaneforlengelser kan bli relativt kort-varig.

– Færre lufthavner, kombinert med rullebanefo-rlengelser på lufthavnene som beholdes, vilbåde kunne øke konkurransen og reduserebehovet for FOT; delvis fordi noen lufthavnerlegges ned og delvis fordi passasjerene samlerseg på færre lufthavner og dermed muliggjørbedre frekvenser og bedre FOT-tilbud, eller ibeste fall gjør kommersiell drift mulig. Dette erimidlertid en type politikk som krever koordi-nering mellom lufthavnstruktur og FOT-rute-struktur, noe som kan bli mye mer komplisertnår man nå innfører asymmetri mellom de somfinansierer ruter gjennom FOT-ordningen, ogde som bærer kostnader med flyplassdriften.Potensialet for en samordning av transporttil-budet på regionalt nivå kan imidlertid bli styr-ket som følge av at finansieringsansvaret forFOT legges regionalt.

– Tilstrekkelig tid mellom tildeling av kontraktog oppstart av flygninger gir nye flyselskapmulighet for å planlegge et ruteprogram, henteinn fly og mannskap, gjennomføre trening o.l.,og på den måten redusere etableringskostna-den for potensielle konkurrenter. Samferdsels-departementet har ved de siste konkurransenehatt et mål om å inngå avtaler ett år før flygnin-gene starter opp.

– Redusert økonomisk risiko for tilbyderne kanogså gjøre konkurransen mer attraktiv. Laveretilskuddstrekk ved dårlig regularitet er etteksempel, eller at operatøren kompenseres forflere typer kostnadsøkninger, f.eks. økte driv-stoffpriser. Også dette tiltaket har en kostnads-side for kjøper, som må veies opp mot denmulige gevinsten fra mer konkurranse.

– Lengre kontraktsperioder kan gi økt konkur-ranse fordi en større del – eller hele – etable-ringskostnaden kan nedskrives. Argumentet

mot lange kontrakter er for det første at selska-pene må planlegge og ta risiko for kostnader oginntekter for en lengre periode og lengre frami tid, noe som øker risikoen og må prises inn ianbudet. Dessuten vil selskapet som vinner enlang kontrakt i enda større grad enn selskapetsom vinner en kort kontrakt framstå som (fak-tisk eller opplevd) monopolist, noe som kantenkes å redusere konkurransen i neste runde.Fram til 2008 tillot EUs regelverk for FOT-ord-ningen kontraktsperioder inntil tre år, deretterble den økt til fire. Norge har dispensasjon fradette kravet for rutene i Nord-Norge, der kon-traktsperioden er fem år. Det vil kreve ytterli-gere unntak fra EUs regelverk for å øke kon-traktsperioden. Dette er trolig mulig å få til hvisman f.eks. kan argumentere med behovet forstabilitet og forutsigbarhet ved innfasing av nyteknologi.

4.8 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

4.8.1 Utvalgets vurderinger

Bedre tilbud og lavere pris, – særlig til utlandet

Oppsummert er det store forskjeller mellom hvor-dan liberaliseringen av luftfarten på 90-tallet harslått ut i tilbudet av utenlandsreiser og hvordandet har slått ut i tilbudet av innenlandsreiser. Iutenriksmarkedet har vi hatt en kontinuerlig ogkraftig tilvekst av nye flyruter og flyselskap, sær-lig lavprisselskap. Antallet utenlandsdestinasjo-ner som kan nås direkte fra en norsk lufthavn harøkt kraftig og prisene har falt. Antallet direkteru-ter er lavere for Norge enn for en del land vi harsammenliknet oss med, men ser vi på rutetilbudetper innbygger, er tilgjengeligheten mellom Norgeog resten av Europa svært god. Det interkontinen-tale direktetilbudet ligger derimot lavere i Norgeenn for de andre landene, også per innbygger.

I innenriksmarkedet har utviklingen værtannerledes. Tilbudet vokste riktignok kraftig dahovedflyplassen flyttet fra Fornebu til Garder-moen i 1998, men rutetilbudet falt raskt tilbake, oghar bare steget svært moderat etter årtusenskif-tet. I perioden vi har sett på, fra 1982 til 2018, hardet norske innenriksmarkedet stort sett vært deltmellom tre aktører; SAS, Braathens og Widerøefram til rundt årtusenskiftet da Braathens fusjo-nerte med SAS, og SAS, Norwegian og Widerøederetter. Prisene på hovedrutene har falt, menikke like mye som i utenlandsmarkedet. Nestenall tilbudsvekst har skjedd på Oslos hovedflyplass,


der antallet innenlandske ruteflybevegelser øktemed 91 pst fra 1992 til 2017, jf Tabell 4.8. På demindre flyplassene derimot (flyplasserer utenomstamflyplassene), er det 8 pst færre flybevegelsernå enn før liberaliseringen, men flyene har flereseter på destinasjoner med lengre rullebaner.

Høy konsentrasjon, men tilstrekkelig konkurranse

Verken i innenriksmarkedet eller i markedet forreiser mellom Norge og utlandet er det vanlig atmange flyselskap konkurrerer på én rute. På delangt fleste enkeltrutene er det bare én leveran-dør, og det er sjeldent mer enn to. Særlig utenriks-markedet er dominert av monopolruter, – hele 71pst av rutene og 33 pst av setene har bare én ope-ratør. De tilsvarende tallet for innenriksmarkedet(eksklusive FOT-rutene) er 60 pst av rutene og 15pst av setene, og dette markedet framstår derforsom mindre konsentrert enn utenriksmarkedet.En overvekt av monopolruter og få aktører perrute på de øvrige, er imidlertid et generelt trekkved luftfartssektoren, og få av landene vi har settpå har mindre konsentrerte markeder enn Norge.Vi legger ellers merke til at det er konkurransebåde mellom destinasjoner og med andre trans-portformer. Dette gir en sterkere konkurranseenn hva disse observasjonene gir inntrykk av.

På de store hovedrutene innenlands er marke-det nå tilnærmet delt likt mellom SAS og Norwe-gian. Markedet overvåkes av Konkurransetilsy-net, som mener konkurransen mellom de to aktø-rene synes å fungere. Utvalget deler denne vurde-ringen, prisene har falt reelt sett og de to selska-pene bygger ut kapasitet relativt synkront.Samtidig er det på de største rutene det er størstrom for flere aktører. De største innenlandsrutenerepresenterer noen av de mest trafikkerte rutene iEuropa, og har ifølge Menon (2019) god lønnsom-het.

Som sagt har mange ruter bare én operatør.Mange ruter har trolig et så lite kundegrunnlag atdet vanskelig kan være mer enn én aktør. Bådeden eksisterende aktøren og en eventuell nykom-mer vil dessuten gå glipp av stordriftsfordeler ogkonsekvensene for prisene er ikke opplagt.

Etter utvalgets vurdering vil sannsynligvis nyeruter gi større samfunnsøkonomiske gevinsterenn flere aktører på de rutene som allerede trafik-keres. I dag går svært mange innenlandske reise-relasjoner via Oslo lufthavn, noen også via deøvrige store lufthavnene. Flere direkteruterutenom disse nettverksnavene vil gi hovedrutenekonkurranse, siden mange av passasjerene påhovedrutene skal videre til andre destinasjoner.

De vil i tillegg kunne redusere reisekostnadenefor dem det gjelder, i alle fall i tid og trolig også ipenger. Det mest nærliggende virkemidlet formyndighetene for å få til dette er gjennom avgif-tene på flytransport. Dette kommer vi tilbake tilnedenfor.

FOT-ruter og kortbanenettet på samme hånd?

Utfordringene i det kommersielle markedet er å fået passende rutetilbud som er tilpasset næringslivog privatreisendes behov for transport, samtidigsom man sikrer at aktørene ikke utnytter mar-kedsmakt. I FOT-markedet er utfordringen åsikre tilstrekkelig konkurranse om rutene. Hellerikke på dette området er Norge i noen særstilling;andre land med FOT-ruter opplever også litenkonkurranse om anbudene. Så vidt utvalget kanbedømme, har Samferdselsdepartementet arbei-det seriøst med å skape mer konkurranse, og deter gjort en rekke justeringer i anbudsopplegget.Det er vanskelig å peke på tiltak som ikke inne-bærer betydelige kostnader, og som dermed kre-ver betydelige innsparinger gjennom mer konkur-ranse for å være lønnsomme. Vi vil likevel peke pånoen muligheter:

Et lufthavnnett med færre små og flere størrelufthavner kan tenkes å øke interessen for anbuds-rutene. Større lufthavner, med lengre rullebanerenn de 830 meterne vi finner på mange av anbuds-rutene, kan trafikkeres av flere flytyper og ikkebare den typen Widerøe besitter. Færre, menstørre lufthavner reduserer i tillegg behovet forFOT-ruter, både fordi det blir færre lufthavner åtrafikkere og fordi det blir mer sannsynlig at degjenværende rutene kan trafikkeres kommersi-elt. Færre lufthavner vil også muliggjøre bedrefrekvenser, og sånn sett heve kvaliteten på tilbu-det, uavhengig av om det fortsatt kreves FOT-sub-sidier for å betjene de gjenværende lufthavnene.Fra 2020 vil imidlertid ansvaret for FOT-ruteneligge hos fylkeskommunene, mens lufthavnenefremdeles skal eies av staten, ved Avinor. Vi harikke lenger én aktør som vurderer kostnadeneved FOT-rutenettet samlet. Fylkene har insentivertil å redusere kostnader knyttet til FOT-rutene,men ingen insentiver til å redusere kostnader vedlufthavnnettet, mens for staten er det til delsomvendt. Et tilleggsmoment er avveiningen mel-lom FOT-flyplasser og landsdelenes hovedflyplas-ser. Hvordan skal helheten ivaretas når utviklin-gen i trafikk for de større flyplassene (som typiskogså er de lønnsomme flyplassene) indirekte skalstyres av én beslutningstaker mens trafikkutvik-lingen på FOT-flyplassene (som typisk er bedrifts-


økonomisk ulønnsomme) skal styres av en annenbeslutningstaker, der man i tillegg kan se for segat disse potensielt kan ha kryssende insentiverog/eller interesser? Ulike insentiver på tvers avulike beslutningstakere vil kunne gjøre det van-skeligere å oppnå samlet sett samfunnsøkonomiskgode løsninger.

Etter utvalgets vurdering stimulerer derforikke nødvendigvis den nye modellen med deltansvar for henholdsvis FOT-rutene og kortbane-flyplassene til gode prioriteringer samlet sett, ogmye taler for at de to ansvarsområdene bør liggepå samme hånd. Utvalget kan ikke se at konse-kvensene av denne delen av regionreformen bletilstrekkelig utredet før beslutningen ble tatt.Utvalget mener derfor at fordeler, ulemper ogandre konsekvenser av å samle ansvaret for FOT-rutene og kortbaneflyplassene hos én aktør – ipraksis enten fylkene eller staten – bør utredes ogsammenliknes med den delte asymmetriskemodellen som gjelder fra 2020. Utredningen måbl.a. inkludere mulige konsekvenser for luft-havnstruktur, rutetilbud og tilgjengelighet ved detre alternativene.

Avhengig av om man finner at man tilråder enfortsatt asymmetrisk løsning slik som den ved-tatte, eller en løsning med lokalt eierskap og driftkombinert med FOT-rute ansvar, eller dagenssentrale løsning, vil valgt løsning ha konsekvenserfor hva som er en optimal finansieringsmodell. Idag finansieres alle flyplassene gjennom et krys-subsidieringsregime. Dette gir allerede utfordrin-ger med hensyn til kostnadsinsentiver lokalt.Både en delt løsning, og en lokal løsning vil inne-bære ytterligere utfordringer for dagens finansier-ingsordning. Den valgte delte løsningen skillerkostnadsinsentivering fra finansiør. Lokale ønskerom kapasitetsutvidelser og fortsatt drift vil ikkedisiplineres av et behov for å finne finansiering.Utvalget mener derfor at alternative finansierings-modeller må gjennomgås, inklusive konsekven-sene for finansieringen av Avinor ved de ulikealternativene.

På sikt vil elektriske fly og andre lav- og nullut-slippsfly kunne føre til flere tilbydere i FOT-rute-markedet, og gjøre det attraktivt for flere selskapå delta i konkurransen. Elfly stiller f.eks. ikkesamme krav til rullebanelengde som tradisjonellefly. Innfasing av fly med lave eller ingen utslipp erførst og fremst et tiltak for reduserte CO2-utslippfra luftfart, men ny teknologi kan også gi positivevirkninger på konkurransen om FOT-rutetilbu-dene. Mulige virkemidler for raskere innfasing avfly med lave eller ingen utslipp er drøftet i kapittel5 om klima og miljø.

Lavere avgifter – bedre tilbud

Vi så foran at avgiftsnivået i Norge ligger i mel-lomsjiktet i forhold til resten av Europa. Lavereavgifter i Norge vil likevel gjøre det mer lønnsomtå levere flytransporttjenester både innenriks ogmellom Norge og resten av verden. Vi så også atavgiftene i innenriksmarkedet har vokst vesentligmer enn avgiftene i utenriksmarkedet, noe somkan være en del av forklaringen på hvorfor de tomarkedene har utviklet seg forskjellig.

Etter utvalgets vurdering vil derfor lavereavgifter øke sannsynligheten for at det etableresflere flyruter, både helt nye ruter og ruter somkonkurrerer med de eksisterende. Eventuelleavgiftsreduksjoner kan imidlertid komme i kon-flikt med miljøhensyn, jf under.

Den planlagte endringen i startavgiften vil økelønnsomheten på kortere ruter med mindre fly ogkan komme til å gi spesielt distriktene et bedrekommersielt innenriks rutetilbud enn i dag. End-ringen vil imidlertid også innebære noe økte avgif-ter på større fly.

Effektive lufthavner og flysikring

Hva slags modell man velger for drift av lufthav-ner og flysikringstjenesten har stor betydning forluftfartsavgiftene, flyselskapenes kostnader, lønn-somheten ved å drive flytransport til, fra og iNorge, konkurranseintensiteten og tilbudet tilpassasjerer og flyfraktkunder. Avinor eier 44 avlandets lufthavner og selskapet har sterk mar-kedsdominans. Det er viktig at selskapet fortset-ter effektiviseringsarbeidet.

4.8.2 Særmerknader


Utvalget er delt i vurderingen av flypassasjeravgif-ten.

Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nybergog Rise mener flypassasjeravgiften peker seg utsom en lite velbegrunnet avgift. Det ble hellerikke gjennomført noen form for konsekvensutred-ning før avgiften ble innført. Disse medlemmenemener en slik særavgift på flyreiser svekker fly-transporttilbudet i Norge, spesielt i distriktenemed svakt trafikkgrunnlag, og har negativ innvirk-ning på verdiskapningen. Avgiften er heller ikkeeffektiv for å oppnå miljøforbedringer og kan ikkeuten videre forsvares med et skatteøkonomiskutgangspunkt. Flypassasjeravgiften bør avvikles.


Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Lei-ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Qualemener at flypassasjeravgiften også må vurderes pågrunnlag av hva slags effekter den kan ha påklima og miljø, og at den ikke bør avvikles, menerstattes med en mer miljømessig treffsikkeravgift. Disse medlemmenes vurdering og anbefa-ling knyttet til flypassasjeravgiften er gitt i kapittel5.6.

Effektive lufthavner og flysikring

Utvalget påpekte over at det er viktig at Avinorfortsetter arbeidet med å effektivisere virksomhe-ten.

Medlemmene Lothe og Rise vil i tillegg påpekeat studier har vist at det er potensiale for bedreteffektivitet i Avinor, senest Riksrevisjonen (2019)som har konkludert med at «lønnsomhetsutviklin-gen er kritikkverdig og ikke i tråd med kravet omeffektiv drift». Avinor har de siste årene levertgode driftstjenester, men kostnadsnivået har ikkevært konkurransedyktig. Selskapet har ogsåengasjert seg i prosjekter og aktiviteter som lig-ger utenfor kjernevirksomheten. MedlemmeneLothe og Rise mener det er behov for at Avinorkonsentrerer seg om å videreutvikle en effektivdrift av lufthavner og flysikring, jf selskapets ved-tekter, og i denne sammenheng blant annet vide-refører konkurranseutsetting av tårn og tjeneste-oppgaver slik Stortinget har sluttet seg til i sisteeiermelding. Avinor bør også fortsette arbeidetmed effektivisering av driften av spesielt mindrelufthavner gjennom bedre samordning av opp-gavene. Stortinget ga allerede i 2017 sin tilslut-ning til å starte en prosess med sikte på å flytteeierskapet til Avinor Flysikring AS ut av Avinor-konsernet. Både konkurranseutsettingen ogutskillelsen av Avinor Flysikring er sterkt forsin-ket. Medlemmene Lothe og Rise mener en slikendring i eierskapet er fornuftig for å sikre reellkonkurranse om framtidige norske flysikringsle-veranser og at det nå må vurderes under hvilketdepartement eierskapet til Avinor Flysikring børligge.

4.8.3 Utvalgets anbefalinger

Basert på diskusjonen over har utvalget følgendeanbefalinger:– Det er behov for en helhetlig, forutsigbar og

bærekraftig luftfartspolitikk. Derfor bør detutarbeides en nasjonal luftfartsstrategi.

– Nye forslag og rammebetingelser som påvirkerluftfarten må konsekvensutredes slik utred-ningsinstruksen forutsetter.

– Fra 2020 blir ansvaret for FOT-rutene og kort-banenettet delt mellom fylkeskommunene ogstaten. Fordeler, ulemper og andre konsekven-ser ved denne modellen bør utredes og sam-menliknes med en modell der ansvaret forFOT-rutene og kortbaneflyplassene ligger påén hånd – i praksis enten fylkeskommuneneseller statens. Utredningen må bl.a. inkluderemulige konsekvenser for lufthavnstruktur,rutetilbud og tilgjengelighet ved de tre alterna-tivene. I tillegg bør alternative finansierings-modeller gjennomgås, inklusive konsekven-sene for finansieringen av Avinor ved de ulikemodellene.

– Pågående prosesser med å effektivisere Avinormå videreføres.

– I dag har Samferdselsdepartementet ansvarsom eier, økonomisk regulator, og som luft-fartsmyndighet. En slik rolleblanding er kre-vende. En ny og mer uavhengig økonomiskregulering av Avinor bør vurderes.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Rise har itillegg følgende anbefaling:– Flypassasjeravgiften ble innført uten foregå-

ende konsekvensutredning og uten god skatte-økonomisk begrunnelse. Avgiften bidrar til åsvekke flytransporttilbudet, spesielt i distrik-tene med svakt trafikkgrunnlag. Avgiften girheller ikke flyselskapene insentiver til mereffektiv drift, og utformingen er ikke effektivfor å oppnå miljøforbedringer. Etter disse med-lemmenes oppfatning bør flypassasjeravgiftenavvikles.


Kapittel 5

Luftfart, klima og miljø

5.1 Innledning

Ifølge Verdens meteorologiorganisasjon (WMO)var jordas overflate i 2018 om lag 1 grad varmereenn i før-industriell tid, og mesteparten av dennetemperaturøkningen har skjedd siden midten av1970-tallet. De siste fire årene var de fire varmestesom noensinne er registrert globalt1. I følge densiste hovedrapporten fra FNs klimapanel (IPCC)2

er oppvarmingen av klimasystemet utvetydig.Klimapanelet mener det er «ekstremt sannsynlig»(mer enn 95 pst sikkert) at menneskelig påvirk-ning gjennom utslipp av klimagasser har bidratt tilmer enn halvparten av temperaturendringenemålt siden 1951. Energiproduksjon og -bruk,industri, transport og landbruk er de domine-rende utslippskildene.

Endrede nedbørsmønstre, mer ekstremvær,surere hav og høyere havnivå observeres alle-rede. Det er de samlede klimagassutslippene overtid som påvirker klimaendringene, og den globaletemperaturen fortsetter å øke i alle Klimapaneletsutslippsscenarier. Klimapanelet mener det er«svært sannsynlig» (mer enn 90 pst sikkert) atman framover vil oppleve hyppigere og mer lang-varige hetebølger og mer intense og hyppigereperioder med ekstrem nedbør. Forsuringen avverdenshavene vil fortsette, og havnivået vil stige.

Paris-avtalen fra 2015 er den første rettslig bin-dende internasjonale klimaavtalen som nesten alleverdens land har forpliktet seg til. Avtalens mål erå holde den globale oppvarmingen godt under 2grader, og tilstrebe å begrense temperaturstignin-gen til 1,5 grader. For å nå det langsiktige tempe-raturmålet, tar partene sikte på at de globale kli-magassutslippene skal nå toppunktet snarest

mulig, og å oppnå en balanse mellom menneske-skapte utslipp og opptak av klimagasser i andrehalvpart av dette århundret.

Foran i utredningen har vi sett hvordan libera-lisering og inntektsvekst har ført til et stadig meromfattende flytilbud, lavere priser og kraftig veksti flytrafikken, både globalt og i Norge. Vi harpåpekt de store samfunnsøkonomiske gevinstenesom god flytilgjengelighet fører med seg. Menluftfart bidrar også til klimagassutslipp og oppvar-ming av kloden. I 2017 stammet rundt to pst avglobale CO2-utslipp fra luftfart. Utslipp fra norskinnenriks sivil luftfart var noe over to pst av totalenorske utslipp samme år. I tillegg kommer utslippfra reiser fra norske lufthavner til destinasjoner iutlandet. Oppvarmingen fra luftfart er større enndet CO2-utslippene alene tilsier på grunn av(hovedsakelig) dannelsen av kondensstriper ogfjærskyer (jf Kapittel 5.3.2). Både globalt og nasjo-nalt vokser utslipp fra luftfart raskere enn utslippfra andre kilder hvis ikke kraftige virkemidler tas ibruk. For at målene i Paris-avtalen skal kunne nås,må utslippene reduseres, – også fra luftfart. I trådmed mandatet, skal dette kapitlet handle om hvor-dan rammebetingelsene for luftfarten bør utfor-mes for å stimulere til slik utslippsreduksjon:

«Regjeringen har satt et mål om at Norge skal bliet lavutslippssamfunn i 2050, nedfelt i Lov omklimamål (Klimaloven). Videre har Norge for-pliktet seg til togradersmålet og Parisavtalen. Ilikhet med andre virksomheter skal luftfartenbidra til å oppfylle fremtidige klimaforpliktelser.Siden 2012 har sivil luftfart innen EØS vært delav EUs system for handel med klimagasskvoter(EU-ETS). Utvalget skal vurdere hvilke omstil-linger luftfarten kan stå overfor som følge avfremtidige internasjonale klimaavtaler, og hvor-dan rammebetingelsene for luftfarten bør utfor-mes for å legge til rette for en slik omstilling.Utvalget skal også vurdere hvordan luftfartenkan bidra til andre miljøforbedringer, bl.a. redu-sert støy.»

1 WMO Statement on the State of the Global Climate in 20182 IPCC Fifth Assessment Report- Climate Change 2014

(AR5). AR5 er skrevet av over 800 hovedforfattere med merenn 1000 faglige bidragsytere. Over 30 000 vitenskapeligepublikasjoner er gjennomgått og vurdert, og rapporten ergodkjent av alle de 195 medlemslandene.


Både mandatet og alvorligheten i klima-endringene tilsier at hovedvekten i dette kapitletblir lagt på å drøfte klimapolitiske virkemidler oghvordan disse bør utformes i Norge for å sikre atogså luftfartssektoren bidrar til å nå målene iParis-avtalen. I henhold til mandatet diskuterer viogså hvordan støy og andre miljøutfordringer for-årsaket av luftfart kan håndteres. For de det gjel-der kan flystøy utgjøre et stort problem, og luftfartforårsaker også kjemikalieutslipp ved lufthavnene.

Forsvarets flygninger bidrar også med støy ogutslipp av klimagasser og kjemikalier. Om lag tipst av utslipp fra innenriks luftfart stammer fraForsvarets flygninger. I tråd med mandatet, leg-ger vi ikke opp til å diskutere virkemidler for åredusere miljøbelastningen fra Forsvarets flygnin-ger.

For å ha et grunnlag når virkemidler og tiltakskal vurderes, innleder vi diskusjonen med enkort gjennomgang av noen viktige prinsipper forutformingen av klima- og miljøpolitiske virkemid-ler.

5.2 Virkemidler i klima- og miljøpolitikken

5.2.1 Prinsipper og kriterier for virkemidler i miljøpolitikken

Gjennom årene er en rekke offentlige utvalg blittnedsatt for å vurdere norsk miljøpolitikk og virke-middelbruk. En del viktige, og etter hvert aner-kjente, prinsipper og kriterier for miljøpolitikkengår igjen i samtlige utredninger, og noen av disseer også nedfelt i norsk lov, særlig naturmangfold-loven og forurensningsloven. Nedenfor gir vi enkort gjennomgang av de – for luftfartens del –mest relevante miljøpolitiske prinsipper og krite-rier, baser på tidligere utredninger3.

Utgangspunktet for både de miljøpolitiskeprinsippene og valg av virkemidler er at forurens-ning, klimagassutslipp, nedbygging av natur ogannen skadelig miljøpåvirkning er et utslag avmarkedssvikt: I et uregulert marked framstår detsom gratis – eller svært billig – å forringe naturen.Derfor tar ikke produsenter og forbrukere somforårsaker utslipp etc. i tilstrekkelig grad hensyntil at deres aktiviteter påfører samfunnet skadereller ulemper, og man får et overforbruk av natu-rens tjenester. Myndighetenes rolle blir derfor å

sørge for at de negative følgene av aktivitetene påen eller annen måte blir synliggjort for utbyggere,konsumenter, produsenter og andre, og dermedtatt hensyn til når de tar beslutninger om produk-sjon, forbruk og annen økonomisk aktivitet.

Føre var-prinsippet er et viktig miljøpolitiskprinsipp, som sier at dersom det er fare for at enaktivitet kan skade miljøet, skal man ta tilstrekke-lige forholdsregler mot slik skade, eller la være ågjennomføre aktiviteten. Manglende eller util-strekkelig kunnskap er ikke argument for ikke åsette inn tiltak. Føre var-prinsippet er spesielt vik-tig når det er snakk om irreversible skader pånaturen, f.eks. klimaendringer. Føre var-prinsip-pet er nedfelt i forurensningsloven, i tillegg til enrekke andre lover.

Forurenser betaler-prinsippet innebærer at densom har ansvar for forurensningen også haransvar for å rydde opp og bære kostnadene vedoppryddingen. Også dette prinsippet er nedfelt iforurensningsloven. Forurenser betaler-prinsip-pet er en forutsetning for et annet viktig miljøpoli-tisk prinsipp – at virkemidler og tiltak4 skal værekostnadseffektive. Kostnadseffektivitet innebærerat de ressursene som settes inn for å løse et mil-jøproblem skal gi størst mulig effekt – det skalaltså ikke være mulig å oppnå større forbedringer(f.eks. utslippsreduksjoner) ved å omfordele res-sursbruken. Følger man prinsippet om at foruren-ser betaler, vil hver og en av de som forårsakermiljøskaden ha et økonomisk insentiv til å mini-mere skaden, og de vil ønske å gjøre det til lavestmulig kostnad. Virkemidlene skal også være dyna-misk ef fektive, det vil si at de bør gi insentiver til åredusere tiltakskostnader og miljøpåvirkning overtid, f.eks. ved å utvikle og fase inn ny teknologi. Itillegg skal de være styringseffektive, det vil si at deskal sørge for at man oppnår de forbedringeneman ønsker, når man ønsker. Sist, men ikkeminst, virkemidlet må ha legitimitet, det vil si atinvolverte må oppfatte virkemidlet som fornuftig,rimelig og rettferdig. Det forutsetter bl.a. at måletfor politikken og de tiltakene virkemidlene utløseroppfattes som legitime.

Kravene om dynamisk effektivitet, kostnads-og styringseffektivitet legger også føringer for nårvirkemidler og tiltak bør settes i gang. Det er desamlede utslippsreduksjonene over tid som skalvære størst mulig i forhold til ressursinnsatsen, ogde må inntreffe til rett tid – som når det gjelder

3 For en nærmere gjennomgang og drøfting av miljøpolitiskeprinsipper og optimal virkemiddelbruk, samt ytterligere lit-teraturhenvisninger se f.eks. NOU 1995: 4, NOU 1996: 9,NOU 2003: 9, NOU 2007: 8, NOU 2009: 16, NOU 2013: 10eller NOU 2015: 15.

4 Tiltak er de fysiske handlingene som direkte fører tilutslippsreduksjoner, mindre miljøskade etc. Virkemidler erde juridiske, økonomiske eller andre instrumentene myn-dighetene kan benytte seg av for å utløse tiltakene.


utslipp av klimagasser vil si så raskt som mulig.En omfattende litteratur viser f.eks. at å utsette til-tak mot utslipp av drivhusgasser kan føre til at detinvesteres i karbonintensive teknologier og infra-struktur som er vanskelig eller kostbart å fase utnår investeringene først er gjort og tatt i bruk5.FNs klimapanel (se kapittel 5.3.1) mener at beho-vet for utslippsreduksjoner og teknologier somfjerner karbondioksid blir større når man utsetterå innføre utslippsreduserende tiltak, og at til-takskostnader og langsiktige økonomiske konse-kvenser blir høyere (IPPC, 2014).

I praktisk politikkutforming tillegges ogsåandre hensyn stor vekt. Særlig fordelingshensynveier tungt, både fordeling mellom befolknings-grupper og regioner. I tillegg må man selvsagt tahensyn til praktiske og administrative kostnaderved valg av virkemiddel.

5.2.2 Virkemidler

Ulike miljøpolitiske virkemidler har forskjelligeegenskaper når det gjelder prinsippene ovenfor.

Økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler er en fellesbetegnelsepå virkemidler som bruker priser til å korrigerefor markedssvikt. Miljøavgifter, omsettelige kvo-ter, pantesystemer og subsidier er eksempler.Særlig miljøavgifter er mye brukt i Norge, og nårde utformes riktig er dette et effektivt virkemiddelfor å redusere negativ miljøpåvirkning. Miljøavgif-ter er det klassiske eksemplet fra litteraturen på etkostnadseffektivt virkemiddel, som også sørgerfor at forurenser betaler. En avgift på utslipp, enmiljøskadelig aktivitet eller produkt gir hverenkelt av oss – enten vi er utbyggere, produsen-ter, forbrukere eller har andre roller – insentivertil å redusere utslippene, aktiviteten eller forbru-ket, og vi vil gjøre det på den måten som gir størstforbedring i forhold til innsatsen. Miljøavgiften vildessuten gi kontinuerlige insentiver til å utvikleog ta i bruk ny teknologi og nye produkter medbedre miljøegenskaper. Miljøavgifter er følgelig eteksempel på et dynamisk effektivt virkemiddel.

Avgifter er derimot ikke spesielt styringseffek-tive, siden myndighetene ikke kan vite hvor storeutslippsreduksjoner avgiften vil føre til.

En forutsetning for at miljøavgifter skal væredynamisk effektive og kostnadseffektive, er at det

er nær sammenheng mellom det man vilbekjempe og det som avgiftslegges, slik det f.eks.er for avgifter på utslipp av SO2 og NOx. Sidenutslipp av CO2 er direkte proporsjonale med for-bruket av fossilt brensel, vil CO2-avgiften på fossiltbrensel også oppfylle dette kriteriet. En annen for-utsetning er at avgiften er lik for alle aktører. Imotsatt fall vil en aktør som er pålagt høye avgiftergjennomføre mer kostbare tiltak enn en som erpålagt lave avgifter, og man har ikke lenger noengaranti for at de samlet sett mest effektive tilta-kene blir gjennomført. For det tredje har man hel-ler ingen garanti for at en avgift er et kostnadsef-fektivt virkemiddel hvis miljøkostnaden somutslippet forårsaker varierer, f.eks. geografisk. I såfall bør avgiften også variere for å reflektere miljø-kostnaden, slik at man får størst utslippsreduksjo-ner der skaden er størst.

Et system med omsettbare kvoter har desamme gunstige egenskapene som avgifter – deter både kostnadseffektivt og dynamisk effektivt.Hvis det i tillegg settes et tak på f.eks. utslipp, erdet også styringseffektivt. På samme måte sommed utslippsavgifter, får utslippene en pris; i dettetilfellet gjennom kvoteprisen. Aktørene får desamme insentivene til å redusere utslippene hvisdette koster mindre enn kvoteprisen, og de mesteffektive tiltakene vil bli gjennomført først. Er til-takskostnaden høyere enn kvoteprisen, er det merlønnsomt å kjøpe kvoter. Systemet gir også insen-tiver til å utvikle og ta i bruk utslippsreduserendeteknologi, fordi reduserte utslipp gir avkastning iform av kvoter som kan selges eller at færre kvo-ter må kjøpes.

Prinsippet om at forurenser betaler er oppfylt ikvotemarkedet dersom kvotene auksjoneres bortog ikke tildeles vederlagsfritt. Systemet kan frem-deles være kostnadseffektivt dersom kvotene kanomsettes fritt. Men hvis det periodevis tildelesvederlagsfrie kvoter basert på tidligere adferd, vilden reelle kvoteprisen de ulike aktørene står over-for ikke være lik. Det samme gjelder hvis det tilde-les kvoter ved nyetableringer eller kapasitetsutvi-delser. Kvotesystemet er da ikke så kostnadsef-fektivt.

Både avgifter og omsettelige kvoter stimulerertil utvikling av ny og mer miljøvennlig teknologi, jfforan. Dersom dette ikke er tilstrekkelig, kan sub-sidier benyttes i tillegg. Et eksempel: Hvis densamfunnsøkonomiske lønnsomheten ved FoU erhøyere enn den privatøkonomiske – selv når avgif-ter og eller kvoter er tatt i bruk – blir det produ-sert for lite FoU. En subsidie kan rette opp detteog være samfunnsøkonomisk sett riktig.

5 Unruh og Carrillo-Hermosilla (2006), Jakob m.fl. (2014),Erickson m.fl. (2015), Seto m.fl. (2016), Michaelowa m.fl.(2018).


Subsidier kan også brukes til å gjøre miljø-vennlige goder rimeligere, og på den måten stimu-lere folk til å velge bort mer miljøskadelige goder.Subsidiebegrepet inkluderer også reduserte avgif-ter, ikke bare direkte overføringer. Favoriseringenav elektriske biler gjennom fritak fra merverdiav-gift og kjøretøyavgifter er f.eks. subsidier. Subsi-dier til miljøvennlig goder istedenfor avgiftsleg-ging av miljøskadelig goder vil kunne føre til atdet produseres og konsumeres for mye av detsubsidierte godet. Subsidier betegnes derfor oftesom nest-best i forhold til avgifter eller kvoter,som kan brukes når det ikke finnes andre egnedevirkemidler eller når det er for krevende å sette enavgift tilstrekkelig høy. Det er også et poeng atmens avgifter og omsettelige kvoter gir inntektertil staten fra de som forurenser, er subsidier enoverføring fra staten til enkeltbedrifter og privat-personer. I enkelte tilfeller kan det være enklere åfå aksept for subsidier enn for restriktive tiltaksom vanskeliggjør bruk, for eksempel ved å gjøredet dyrere.

Øremerkning av miljøavgifter til miljøformåler en subsidie. Argumentene for øremerking er atdet vil gi økt aksept for bruk av miljøavgifter. Øre-merking er imidlertid ikke samfunnsøkonomiskoptimalt. Det er ikke nødvendigvis sammenhengmellom størrelsen på avgiftsinntektene og detsamfunnsøkonomisk sett optimale nivået på subsi-diene, eller mellom hvor i økonomien avgiftenehentes inn og hvor en subsidie kaster mest av seg.Selv om det er grunn til å vise varsomhet medbruk av øremerkning, kan en gjennomtenkt utfor-ming av øremerking i prinsippet kombinere hen-syn til effektivitet og fordeling på en slik måte atdet samfunnøkonomisk sett oppnås mer enn i ensituasjon der en første-beste løsning forkastespolitisk.

Direkte reguleringer

Forbud og påbud, fredning av områder, ikke-omsettelige utslippskvoter, teknologistandarderog frivillig avtaler er eksempler på direkte regule-ringer. Slike virkemidler har ofte motsatte egen-skaper enn avgifter, – de kan være svært styrings-effektive, men er sjeldent særlig kostnadseffek-tive. Med påbud, forbud og andre reguleringer vetmyndighetene hva de oppnår, men konsumenterog produsenter gis ingen fleksibilitet. Hvis regule-ringen er absolutt, risikerer man å «regulere bort»aktiviteter som gir høyere velferd enn de gir miljø-skade. Er den ikke absolutt, bryter den foruren-ser betaler-prinsippet siden ingen må betale forrestutslippet, og gir heller ingen insentiver til ågjøre mer enn det som er nødvendig for å tilfreds-stille kravet. I utgangspunktet er dermed regule-ringer ikke spesielt dynamisk effektive. Hvis ikkereguleringen holder takt med teknologiutviklin-gen, risikerer man dessuten å bremse utviklingenved å holde for lenge på gamle krav og regler.Men, når det er viktig å stanse utslipp eller oppnåforbedringer raskt og med stor grad av sikkerhet,dvs. når styringseffektivitet er spesielt viktig, vel-ger man gjerne direkte reguleringer, f.eks. for åstoppe utslipp av miljøgifter. Er det stor usikker-het om framtidige skadevirkninger, kan føre-var-prinsippet tilsi at direkte reguleringer er mest for-nuftig. Dessuten kan reguleringer og avgifterkombineres for å oppnå bedre kostnadseffektivi-tet og dynamisk effektivitet. Utslipp fra transporter f.eks. både regulert gjennom tekniske krav tilkjøretøy, fly og skip, og gjennom avgifter på rest-utslippene.

Luftfartslovens krav om konsesjon fra Sam-ferdselsdepartementet for å anlegge, drive ellerinneha en lufthavn er et eksempel på en direkte

Boks 5.1 NOx-avtalen og NOx-fondet

NOx-fondet jobber med å redusere NOx-utslipp i Norge, gjennom finansiering av NOx-reduserende tiltak og bidrag til utvikling ogimplementering av miljøteknologi. Fondet eret spleiselag hvor tilsluttede virksomheterbetaler en innbetalingssats til fondet i stedetfor en høyere avgift til staten. Alle virksomhe-ter med avgiftspliktige NOx-utslipp og industrimed utslipp omfattet av NOx-avtalen kan væremed i NOx-fondet. Ved å bidra med NOx-rap-portering, egen NOx-tiltaksplan og utslippsba-serte innbetalinger, får man fritak fra statligNOx-avgift og tilgang til NOx-fondets støtte-ordning, samtidig som man forbedrer virk-somhetens økonomi og miljøprofil. NOx-fon-det er stiftet og eies av 15 næringslivsorganisa-sjoner, blant annet NHO Luftfart, NHO Sjøfart,Norges Rederiforbund, Fiskebåt, NorskIndustri og Norsk olje og gass.

Siden oppstart i 2008, har NOx-fondet job-bet målrettet med næringslivet for å redusereNOx-utslipp i Norge. NOx-fondet har:– Innvilget støtte til over 1 000 søknader.– Gitt støtte på ca. 5 mrd. NOK til NOx-redu-

serende tiltak.– Redusert nasjonale NOx-utslipp med

39 000 tonn NOx siden 2008.


regulering i luftfartssektoren. I konsesjonen kandepartementet f.eks. regulere lufthavnas åpnings-tider av hensyn til støybelastningen. Ved storeendringer ved eksisterende lufthavner må detsøkes om ny konsesjon.

Kunnskap og informasjon

Dette er en litt annen type virkemidler enn de somer nevnt over. Med bedre kunnskap om hvordanklima og miljø blir påvirket, vil både myndigheterog private aktører ta mer informerte valg. Eteksempel er forskrift om energimerking av nyekjøretøy fra 2001, som stiller krav om at bilfor-handlere må opplyse om kjøretøyets CO2-utslipp.Et annet eksempel er forskrift om konsekvens-utredning, som stiller krav om at bl.a. miljøpåvirk-ningen av nærmere spesifiserte tiltak, bl.a. størretiltak på store lufthavner, skal utredes. For lufthav-ner der det ikke er krav om konsekvensutredning,stiller konsesjonsregelverket tilsvarende krav.

Skal tiltaket finansieres over statsbudsjettet, skaldet i tillegg gjennomføres en konseptvalgutred-ning (KVU) hvis tiltakskostnaden er anslått tilmer enn 750 mill. kr. Hensikten med konseptval-gutredningen er å vurdere alternative måter (kon-septer) for å løse et spesifisert behov, f.eks. ettransportbehov. Miljøpåvirkningen er blantmange av konsekvensene som må utredes. Kon-septvalgutredningen skal kvalitetssikres aveksterne eksperter (KS1). F.eks. må Avinor søkeSamferdselsdepartementet om konsesjon for denplanlagte tredje rullebanen ved Oslo lufthavn (jfBoks 5.7). Søknaden må vedlegges en konse-kvensutredning der miljøkonsekvensene framgår.Siden prosjektet skal helfinansieres av Avinoruten statlig tilskudd, er det ikke krav om KVU/KS1.

Informasjon og kunnskap kan dessuten giandre virkemidler, som skatter og avgifter, størrelegitimitet. Ofte brukes informasjon i kombina-sjon med andre virkemidler.

Boks 5.2 Flyskam og holdninger til klimapolitikk

Stadig hyppigere hetebølger, temperaturrekor-der, issmelting, flom og annet ekstremvær hartrolig påvirket folks holdning til klimaspørsmål.Aksjonen «Skolestreik for klima» bredte om segi 2019, og i Sverige ble «flygskam» kåret til åretsnyord i 2018 – altså skam eller uvilje mot å fly pågrunn av flytrafikkens klimapåvirkning. Passa-sjertallet på det statlige Swedavia, som eier Sve-riges største lufthavner, falt med 11 pst fra juli2019 sammenliknet med juli 2018, etter mangeår med vekst. Det finnes flere mulige årsaker tilnedgangen i antall passasjerer (svak svenskkrone, en varm sommer i 2018, innføringen avflyskatt 1. april 2018 og pilotstreiken i SAS iapril/mai 2019), men også klimadebatten ogflyskam. I Norge var antallet passasjerer på Avi-nors lufthavner 0,1 pst lavere i juli 2019 enn i juli2018. Få kommentatorer tilskriver detteflyskam, men snarere de samme effektene somer med på å forklare nedgangen i Sverige (unn-tatt flyskatten, som ble innført i Norge i 2016).

I følge data fra forskningsprosjektet ACT,finansiert av Norges Forskningsråd og gjen-nomført ved Cicero (Vatn og Aasen, 2019), er 82pst av de spurte i 2019 i liten tvil om at klima-endringene skjer. I 2018, som er det første åretundersøkelsen ble gjennomført, mente 79 pstdet samme. 36 pst av de spurte er «ganske» eller«veldig» bekymret for klimaendringene, 35 pst i

2018. De under 30 år er mer bekymret enn deeldre: 57 pst av de under 30 år er «ganske» eller«veldig» bekymret, mens tilsvarende tall blantde over 30 år er mellom 28 og 41 pst, avhengigav aldersgruppe.

I motsetning til i Sverige, har vi sett få sporav flyskam i trafikktallene. Heller ikke Cicerosspørreundersøkelse tyder på at nordmenn ersærlig villig til å endre adferd, til tross for at dealler fleste erkjenner at klimaendringer skjer.Bare noe over 30 pst mener de har et ansvar forå støtte en politikk som reduserer klimagassut-slippene. 56 pst svarer «nei» på spørsmålet omde er villig til å redusere antall reiser med bil, 61pst vil ikke reise mindre med fly og 54 pst vilikke spise mindre rødt kjøtt. Det eneste flertalleter villig til å gjøre for å redusere klimagassut-slippene, er å redusere mengden matavfall, – 57pst av de spurte svarte «ja» på dette spørsmålet.

Undersøkelsen avslører imidlertid store for-skjeller mellom aldersgruppene også på dettepunktet, og unge er mer villig til å aksepterehøyere priser på fossile brensler og færre flyrei-ser enn eldre. Blant de yngste mener 44 pst atprisen på fossilt drivstoff bør øke, mens 19 pst avde over 30 mener det samme. 47 pst i den yngstealdersgruppa mener antall flyreiser må reduse-res, i de andre gruppene mener mellom 24 pst(45–60 år) og 31 pst (30–44 år) det samme.


Holdningsendringer

Mange er opptatt av at folks holdninger til bruk avluftfart bør endres. Samtidig er det liten tvil om atluftfarten spiller en viktig rolle i et topografisk settkrevende land som Norge, med spredt bosettingog med et næringsliv som er til dels avhengig avstedlige naturressurser og som har bygget oppaktivitet basert på slike ressurser for å kunne kon-kurrere i et globalt marked. Det å kunne ha mulig-heten til å holde kontakt med familie og vennersamt å oppleve andre lands kulturer er goder somutvilsomt verdsettes høyt.

Boks 5.2 viser et blandet bilde når det gjelderholdninger til å redusere antall flyreiser, men atde yngre synes mer positive til å gjøre det, selv omkoblingen mellom det man svarer i en spørreun-dersøkelse og faktisk atferdsendring er usikker.Spørsmålet er om det finnes egnede virkemidlerfor å påvirke folks holdninger som går ut over demer konvensjonelle økonomiske og adminsitra-tive, som virker gjennom billettpriser og merdirekte reguleringer, og som kan påvirke de mer«marginale» reisene som man av ulike grunnergjennomfører (turer for å komme over en terskelfor bonuspoeng, reiser for å benytte rimelige tje-nester – f.eks. tannhelsetjenester – utenlands,gjerne i kombinasjon med å fylle taxfree-kvoten,shoppinghelger, mv.). Forskere innen humanøko-logi og adferdsøkonomi har vært opptatt av slikevirkemidler i mange sektorer. Tengstrøm (1991)argumenterer for at dersom avstanden mellomfaktisk og det man oppfatter som en mer ideellatferd blir for stor for en betydelig andel av befolk-ningen, så kan endring i kollektiv atferd skje rasktdersom det gis en egnet impuls. Hans utgangs-punkt er bruk av privatbil. Mer moderne litteraturfokuserer på nudging («dulting» på norsk) på indi-vidnivå, som er definert som «any aspects of thechoice architecture that alters people’s behavior in apredictable way without forbidding any options orsignificantly changing their economic incentives«6.Referanseverket er Thaler & Sunstein (2008).Man kan altså bruke såkalt atferdsdesign til åpåvirke bruken av en vare eller tjeneste uten atdet gis ytterligere «straff» eller «belønning», oguten at man går inn på direkte reguleringer meden eller annen normativ begrunnelse. Eksemplersom kan nevnes, er plassering av sunne matvarer

på steder som erfaringsmessig øker salg, størrel-sen på tallerkener for å redusere matsvinn ogutslipp fra hoteller, og at man aktivt må melde segav framfor på tjenester som gagner fellesskapet.Et eksempel på det siste er det spanske systemetfor organdonasjon, der folk blir automatisk inn-meldt. Milde former for nudging er informasjonom konkrete virkninger av de valg konsumentenetar, som eksempelvis miljømerking, merking avhelsemessige effekter og informasjon om utslipps-virkninger av reisevalg, f.eks. omveier sammenlik-net med direkteruter. Et program for miljømer-king av fly, flyselskap og flyplasser (Environmen-tal Label Programme) er igangsatt av EASA.

Dobbel virkemiddelbruk

Ifølge standard økonomisk teori bør myndighe-tene bruke ett virkemiddel per mål, og virkemid-lene skal rettes direkte mot målet. Grønn skatte-kommisjon (NOU 2015: 15) mener flere virkemid-ler for å nå ett mål tilslører sammenhengen mel-lom virkemiddel og miljømål. Ved dobbel – ellertrippel – virkemiddelbruk mener Grønn skatte-kommisjon at totaleffekten av den samlede politik-ken blir uklar, at effektiviteten i det samledesystemet svekkes, og at virkemidlene kan mot-virke hverandre eller innebære at ett av virkemid-lene ikke har betydning for måloppnåelsen. Grønnskattekommisjon mener dobbeltreguleringer børunngås med mindre det foreligger særskilte grun-ner. Et eksempel på dobbel virkemiddelbruk fin-ner vi i innenriks luftfart, som både er inkludert iEU ETS og er pålagt CO2-avgift, jf kapittel 5.3.4.

5.2.3 Juridisk handlingsrom

Internasjonale avtaler kan både begrense Norgesmulighet til å drive miljøpolitikk, og pålegge enbestemt virkemiddelbruk. Når det gjelder luftfart,er særlig EØS-avtalen, Chicagokonvensjonen ogde bilaterale luftfartsavtalene relevante. Klimaav-talene omtales i kapittel 5.3.1.

EØS-avtalen legger ingen direkte bindinger påutformingen av norske skatte- og avgiftsregler. Degenerelle reglene om fri bevegelse av varer, perso-ner, tjenester og kapital, likebehandling og forbudmot statsstøtte etc. gjelder imidlertid også forskatter og avgifter, inklusive miljøavgifter. Hoved-regelen er at det ikke skal innføres tiltak somdirekte eller indirekte forskjellsbehandler innen-landske og utenlandske varer og tjenester.

EØS-avtalen har bestemmelser som skal hin-dre konkurransevridninger, bl.a. forbud mot å gistatsstøtte. Ett av kriteriene for at det skal fore-

6 Thaler fikk Nobelprisen i økonomi blant annet for sittarbeid med nudging i 2017. Hummel & Maedche (2019) giren nyttig gjennomgang og diskusjon av effekter av nud-ging. Forfatterne viser til et blandet bilde når det gjeldereffekter av nudging, men også til at det under visse forut-setninger kan ha god effekt.


ligge statsstøtte er at støttemottaker får en økono-misk fordel. Støtte til miljøformål kan ansees somen økonomisk fordel.

For at et tiltak skal ansees som statsstøtte erdet et vilkår at tiltaket begunstiger enkelte foretakeller produksjon av enkelte varer (er selektive).Generelle tiltak som kommer alle virksomheter tilgode er ikke statsstøtte. I enkelte tilfeller kan detvære krevende å ta stilling til om en del av et sys-tem er et selektivt og fordelaktig unntak fra enhovedregel, eller om den aktuelle delen bare er ennaturlig følge av begrunnelsen for hele systemet.Som eksempel kan en lav sats på de avgiftene sombetales som vederlag for lufthavntjenester entensees på som en ordinær rabatt som er statsstøtteeller som en pris som på en treffsikker måtereflekterer kostnader for en bestemt bruk av enlufthavn som er mindre kostnadskrevende ennden bruken hovedsatsen gjenspeiler.

Gjennom EØS-avtalen følger Norge EUs miljø-regelverk på mange områder. Det gjelder bl.a. mil-jøkrav til en rekke varer, tjenester og annen øko-nomisk aktivitet, regelverket om EU ETS og for-nybardirektivet, samt EUs miljøregelverk somgjelder forurensning i vid forstand, bl.a. støy. Oftesetter EUs miljøregelverk minimumskrav, og deter mulig for nasjonalstatene å stille strengerenasjonale krav enn minimumskravene.

Chicagokonvensjonen fra 1944 utgjør grunnla-get for det internasjonale samarbeidet om sivilluftfart. Konvensjonen er grunnlaget for FN-orga-net International Civil Aviation Organization –ICAO. ICAO har fastsatt såkalte standarder (krav)og anbefalinger for sivil luftfart i til sammen 19vedlegg til Chicago-konvensjonen. Bl.a. stilles detkrav til flyenes støyegenskaper og utslipp av CO2.Medlemslandene er folkerettslig forpliktet til åfølge standardene, og oppfordres sterkt til å følgeanbefalingene. Norsk praksis har i alle år vært åfølge alle standarder og de aller fleste av anbefa-lingene ICAO fastsetter. Luftfartstilsynet fastset-ter forskrifter som gjennomfører standarder oganbefalinger i norsk rett, og fører tilsyn med atAvinor og andre aktører i luftfarten overholderbestemmelsene.

Av særskilt betydning for muligheten til åredusere luftfartens miljøpåvirkning er artikkel 24bokstav a) i Chicagokonvensjonen som forhindrertoll og annen beskatning av flydrivstoff. Tolknin-gen er imidlertid ikke åpenbar, og i en rapportbestilt av EU-kommisjonen, argumenteres det forat regelen kun gjelder drivstoff som allerede erombord i flyet når det lander.7

Det følger også av konvensjonen at internasjo-nal luftfart ikke kan pålegges avgifter (charges)utover det som er nødvendig for å dekke kostna-dene knyttet til flyplassene og til annen luftfartsin-frastruktur. Slike avgifter regnes med andre ordsom vederlag for bruk av tjenester og infrastruk-tur. I tillegg forbyr Chicagokonvensjonen artikkel15 at slike vederlagsavgifter behandler internasjo-nale flygninger mindre fordelaktig enn nasjonaleflygninger med mindre det finnes en annen sakligog treffsikker begrunnelse for skillet (typiskreelle kostnadsforskjeller som f.eks. passkon-troll).

Skatter og avgifter berøres også i bilateraleluftfartsavtaler mellom Norge og land utenforEU/EØS. Avtalene i seg selv er ikke til hinder forat stater innfører nasjonale skatter og avgifter.Slike avtaler inneholder imidlertid ofte bestem-melser som forplikter avtalepartene til å unntaenkelte produkter som benyttes i forbindelse medflyvningene, bl.a. drivstoff, fra eventuelle nasjo-nale skatter og avgifter som måtte gjelde. Inklude-ring av slike bestemmelser i avtalene er et for-handlingstema og kan kun skje dersom avtalepar-tene er enige om det. Den skandinaviske stan-dardavtalen som brukes i luftfartsforhandlingermed tredjeland inneholder en slik bestemmelse.Luftfartsavtalen mellom USA, EU, Norge ogIsland har en artikkel 15 om miljø. Denne bestem-melsen krever at en avtalepart som vurderer åinnføre et miljøtiltak må evaluere hvilken betyd-ning tiltaket har for utøvelsen av de trafikkrettig-hetene som er avtalens kjerneformål, og hva somkan gjøres for å redusere eventuelle negative virk-ninger for trafikkrettighetene. Motparten kan beom dokumentasjon både for evalueringen og forde negative virkningene.

5.3 Luftfart og klima

Som vi var inne på innledningsvis, har menneske-skapt påvirkning gitt det dominerende bidraget tilobserverte klimaendringer de siste tiårene. Kon-sekvensene av dette kan være svært alvorlige ogutslippene må derfor reduseres raskt. Luftfart eren beskjeden, men økende, bidragsyter til globaleklimagassutslipp, og må ta sin del av ansvaret for åredusere utslippene. I dette kapitlet diskuterer vihvordan.

7 Taxes in the field of aviation and their impact. https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0b1c6cdd-88d3-11e9-9369-01aa75ed71a1


5.3.1 Internasjonalt klimasamarbeid

FNs klimakonvensjon og Kyotoprotokollen

Klimaeffekten av ett tonn klimagass8 er uavhen-gig av hvor på kloden utslippet finner sted. Samti-dig har utslippene fra ett enkelt land svært liteneffekt på klimaendringene (med noen unntak),mens gevinstene ved utslippsreduksjoner tilfalleralle, uavhengig av hvem som bærer kostnadene.Isolert sett er derfor alle land tjent med å fortsettesom før, og la andre påta seg å redusere utslip-pene. Forpliktende internasjonale avtaler omutslippskutt er derfor helt nødvendige.

FNs rammekonvensjon om klimaendringer –Klimakonvensjonen – trådde i kraft i 1994. Kon-vensjonen utgjør grunnlaget for alt internasjonaltklimasamarbeid og har som langsiktig mål å stabi-lisere innholdet av klimagasser i atmosfæren på etnivå som forhindrer farlige menneskeskapte kli-maendringer. Kyotoprotokollen, som er en avtaleunder Klimakonvensjonen, ble undertegnet i 1997og trådde i kraft i 2005. Avtalen innebar at utslippav klimagasser i 37 i-land skulle reduseres med

5,2 pst i 2012 i forhold til 1990-nivå. På klimakonfe-ransen i Doha i 2012 ble det enighet om å forlengeKyoto-avtalen til 2020. Norges forpliktelser etterKyotoprotokollen er å kutte i de globale utslip-pene av klimagasser tilsvarende 30 pst av Norgesutslipp i 19909.

Utslipp fra innenriks luftfart er inkludert i lan-denes forpliktelser, men protokollen omhandlerikke utslipp fra internasjonal luftfart. For åbegrense klimagassutslippene fra internasjonalluftfart, viser Kyotoprotokollen til ICAO10. I 2013vedtok ICAO et mål for internasjonal luftfart omkarbonnøytral vekst etter 2020, altså at eventuelleutslipp over 2020-nivå må kompenseres gjennomreduksjoner i andre sektorer.

Paris-avtalen

Paris-avtalen, som ble inngått i desember 2015,utmerker seg med at det er den første internasjo-nale klimaavtalen som nesten alle verdens landhar sluttet seg til. Avtalen trådte i kraft i november2016. I klimaforhandlingene om Paris-avtalen blelandene enige om at den globale gjennomsnitts-temperaturen på bakkenivå ikke skal ligge merenn godt under 2 grader over før-industrielt nivå,og helst begrenses til 1,5 grader (Artikkel 2).Fordi det er en global gjennomsnittstemperatur,

8 De vanligste klimagassene i tillegg til CO2 er metan, lyst-gass og fluorholdige gasser. Disse gassene omfattes avKyotoprotokollen og inngår i SSBs klimagassregnskap forNorge. CO2 utgjør 83 pst av norske klimagassutslippet i2017. Utslipp av andre klimagasser enn CO2 er særlig knyt-tet til petroleumssektoren, industri og landbruk og i litengrad transport. CO2-ekvivalenter er en felles måleenhetsom tar hensyn til de ulike gassenes akkumulerte betyd-ning for drivhuseffekten over et spesifisert tidsrom, vanlig-vis 100 år som er perspektivet i Kyotoprotokollen. VerkenSSBs utslippsregnskap eller Kyotoprotokollen inkluderervanndamp, som er en viktig klimagass fra luftfart.

9 Kyotoprotokollen åpner for at avtalepartene kan innfrideler av sine forpliktelser ved tiltak utenlands, gjennomsåkalte fleksible mekanismer.

10 Heller ikke internasjonal skipsfart er inkludert i Kyotopro-tokollen, det vises i stedet til den internasjonale skipsfarts-organisasjonen IMO.

Figur 5.1 Forventet oppvarming basert på klimamål meldt inn til FN.

Kilde: Climate Action Tracker. Temperatures. https://climateactiontracker.org/global/temperatures/


vil oppvarmingen være høyere enn 2 gradernærme polene (som i Norge), mens den vil værelavere andre steder. Landene forpliktet seg ogsåtil å oppnå en balanse mellom menneskeskapteutslipp og opptak av drivhusgasser i andre halvdelav dette århundret (Artikkel 4). Det betyr at allegjenværende utslipp av drivhusgasser må motsva-res av en tilsvarende fjerning fra atmosfæren,gjennom for eksempel binding av karbondioksid iskog, vegetasjon og jord eller teknologier forsåkalte negative utslipp.

For å nå disse målene har landene satt seg kli-mamål, som de meldte inn til FN i 2015. Landeneskal regelmessig rapportere på utslipp og hva degjør for å nå målene sine. Hvert femte år skaldisse målene økes ved at partene legger fram nyeeller oppdaterte utslippsmål, som skal være høy-ere enn de forrige. Denne gradvise økningen skalbidra til å nå temperaturmålet, da verden, med deklimamålene som landene meldte inn til FN i2015, er på vei mot 3 til 4 grader11.

Høsten 2018 presenterte FNs klimapanel enrapport som viser konsekvensene av ulikeutslippsscenarier og temperaturstigninger (IPCC2018, se Boks 5.3). Rapporten viser at de globaleutslippene må reduseres med 40–50 pst sammen-liknet med 2010 innen 2030 dersom den globaleoppvarmingen skal holdes under 1.5 grader, ogutslippene må være på netto null rundt 2050. Vednetto null utslipp må det fjernes minst like myeCO2 fra atmosfæren som det slippes ut. Det erforeløpig ikke utviklet teknologier for å få til dette,og FNs klimapanel advarer mot å legge mye vektpå framtidige og hittil ukjente teknologier. Der-som oppvarmingen skal holdes under 2 grader måutslippene kuttes med 25 pst i forhold til 2010innen 2030 og være netto null rundt 2075.

Norges klimamål og forpliktelse i Paris-avtalenfor 2030, som er å redusere våre samlede utslippav klimagasser med minst 40 pst innen 2030 sam-menliknet med nivået i 1990, er lovfestet i klimalo-ven. I tråd med Paris-avtalen skal dette målet opp-dateres i 2020. Norges mål om å bli et lavutslipps-samfunn fra 2050, hvor klimagassutslippene redu-seres med 80 til 95 pst sammenliknet med 1990, erogså lovfestet i klimaloven. I 2018 var de norskeklimagassutslippene på 52 mill. tonn CO2-ekviva-lenter ifølge SSB. Det er en økning på 1,1 pst fra1990. Gjennom kjøp av kvoter i andre land ogutslippsreduserende prosjekter i utviklingsland vilNorge nå sine forpliktelser etter Kyotoprotokol-len, til tross for utslippsveksten nasjonalt.

Alle globale utslipp omfattes av Paris-avtalen.Ettersom nasjonale utslippsregnskap/bokføringav utslipp kun omfatter utslipp på eget territorium,vil utslipp fra internasjonal luftfart ikke nødven-digvis omfattes av landenes klimapolitikk/bidragunder Paris-avtalen. Disse utslippene håndteresgjennom ICAO. ICAOs mål om karbonnøytralvekst etter 2020 er vanskelig å forene med Paris-målene. Scenariene til FNs klimapanel (IPCC,2018) viser at det er behov for å kutte minimum 45pst innen 2030 i forhold til 2010 for å nå 1,5 grader-smålet og 25 pst for å nå 2 gradersmålet, og nettonull utslipp i løpet av siste del av århundret. Detkrever i så fall at utslipp fra andre sektorer reduse-res tilsvarende mye mer, og at på sikt må manaktivt fjerne gjenværende utslipp.

5.3.2 Utslipp av klimagasser fra luftfart

Globale utslipp

I følge IATA bidro sivil luftfart med 895 mill. tonnCO2 i 201812. Det tilsvarer om lag 2 pst av globaleutslipp av CO2 (42 mrd. tonn). I perioden 1995–2015 økte utslippene med 2,25 pst per år i gjen-nomsnitt. Trafikken, målt i antall passasjerkilome-ter vokste vesentlig mer, med 5,7 pst per år (Lee,2018). Mer energieffektive flymotorer, operasjo-nelle endringer og flere passasjerer per fly er årsa-kene til at utslippene har økt langt mindre enn tra-fikken. I følge IATA er drivstoffbruken per passa-sjerkilometer mer enn halvert siden 1990.

Prognoser som utarbeides av de store interna-sjonale luftfartsaktørene (IATA, ACI, ICAO og fly-produsentene, jf kapittel 3.10) tilsier alle fortsattvekst i luftfarten, med rundt 3,5–4,1 pst per årfram mot 2040 for passasjertallet og noe høyere(4,3 – 4,6 pst per år) for antallet passasjerkilome-ter. Det er også forventet vekst i varetransportenmed fly, jf kapittel 3.10. Utviklingen med mer driv-stoffeffektive flymotorer og operasjoner er forven-tet å fortsette. I ICAOs prognoser for CO2-utslippfram mot 2050, varierer antatt drivstoffeffektivise-ring fra mellom 0,96 pst per år i det minst optimis-tiske scenariet, til 1,5 pst per år i det mest optimis-tiske. Selv med det mest optimistiske teknologi-anslaget, vil utslippene fra internasjonal luftfart i2040 ligge mer enn 500 mill. tonn CO2 over nivåeti 2020. I 2050 er utslippene mer enn 1 000 mill.tonn over 2020-nivået. ICAO konkluderer med atnye tiltak må til for at målet om karbonnøytral

11 Climate Action Tracker. Temperatures. https://climateactiontracker.org/global/temperatures/

12 https://www.iata.org/publications/economics/Reports/Industry-Econ-Performance/IATA-Economic-Performance-of-the-Industry-end-year-2018-report.pdf


Boks 5.3 Konsekvenser av global oppvarming

FNs klimapanel har utgitt en rekke rapportersom viser hvilke konsekvenser global oppvar-ming har, og at naturen ikke klarer å tilpasse seglike raskt som klimaendringene skjer (IPCC,2014).

I oktober 2018 kom FNs klimapanel med enspesialrapport som viser at det er store forskjel-ler på en økning i oppvarming på 1,5 grader og 2grader (IPCC, 2018). Den antyder blant annet atdet ved 2 grader oppvarming vil kunne være énisfri sommer i Arktis per tiår, mens dette ved 1,5grader reduseres til én isfri sommer per århun-dre. Hvis temperaturstigningen stanser ved 1,5grader vil konsekvenser som tap av artsmang-fold, mindre produktivt hav, svikt i globale avlin-ger bli mindre enn ved 2 grader. Ved 1,5 gradervil havnivået stige 10 cm mindre fram til 2100enn ved 2 grader. Når hetebølger oppstår, vil devære varmere og vare lenger enn de ellers villeha gjort, noe som reduserer folks arbeidskapasi-tet og medfører større konsekvenser for folkshelse. Ved 1,5 grader oppvarming vil 420 millio-ner færre mennesker enn ved 2 grader opplevehyppige slike hetebølger, og 65 millioner færremennesker vil oppleve eksepsjonelle hetebølger.En begrensning av global oppvarming til 1,5 gra-der forventes å redusere sannsynligheten forekstrem tørke, nedbørsmangel og risiko forbun-det med tilgjengelighet til vann i noen regioner.

I august 2019 publiserte FNs klimapanel enspesialrapport om klimaendringer og land(IPCC, 2019a). Den viser at klimaendringeneallerede har ført til negative konsekvenser fornaturmangfold, økosystemer og matsikkerhet.Landrapporten inneholder også ulike handlings-alternativer som økt bruk av bioenergi ogBioCCS, økt bruk av naturbaserte løsninger foropptak av klimagasser (f.eks. karbonlagring iskog og jord), konkurranse om landarealer tilulike formål og bærekraftig utvikling. Allescenariene som er vurdert i rapporten, og sombegrenser oppvarmingen til 1,5 grader, kreverbruk av klimatiltak som utnytter landareal. Defleste inkluderer påskoging på tidligere skogare-aler og nye arealer, redusert avskoging og bio-energi. Scenariene som begrenser oppvarmingtil 1,5 og 2 grader forutsetter en endring i skoga-realer fra 2010 til 2050 på mellom 2 og 12 millio-ner km2 (like stort som Mexico og USA tilsammen). Landrapporten viser også utfordrin-

ger knyttet til arealkrevende bioenergi, som luft-transport vil være avhengig av. Scenariene sombegrenser oppvarmingen til 1,5 grader forutset-ter bruk av areal på opptil 7 millioner km2 i 2050(litt under Australias areal), mens dagens dyr-king av bioenergivekster er på under 0,14 millio-ner km2 (tilsvarer ca. 40 % av Norges areal). Vedbruk av 1–4 millioner km2 for dyrking av bioe-nergivekster og produksjon av bioenergi medkarbonfangst og lagring (bio-CCS) øker risikoenfor landforringelse, redusert matsikkerhet ogvannmangel i tørre områder fra lav til moderatselv i de mer bærekraftige scenarioene (medlavere befolkning, effektiv regulering av areal-bruk, matproduksjon med lave utslipp og min-dre tap i matsystemet). I scenarier med høybefolkning, lav inntekt og sen teknologisk utvik-ling kan ikke 1,5-gradersmålet nås, uten at risikoøker betraktelig.

I oktober 2019 la FNs klimapanel fram enspesialrapport om hav og is (IPCC, 2019b). Denviser at kryosfæren minker og at arter går tapt ihøyfjellet og polare områder, og at tilgang påferskvann kan bli kritisk på grunn av dette.Marine hetebølger blir kraftigere og forekom-mer oftere. Samtidig er havet på vei inn i en nytilstand med mindre oksygen, surere pH-verdi,endringer i havsirkulasjon og høyere havnivå.Det betyr at dyr og fisk flytter, og at havet vilprodusere mindre fisk. Mange endringer er ikkelenger til å unngå og reversering vil taårhundrer. Hvis utslippene fortsetter å værestore, vil store havområder bli ubeboelige formange arter, og økosystemene vil oppleve storeødeleggelser. Ved mer enn 2 grader global opp-varming kan sjøgressenger og tareskog gå tapt.Selv ved 1,5 grad global oppvarming vil nestenalle tropiske korallrev miste leveområder ognoen steder utryddes. Havnivåstigning og tap avøkosystemer i havet og langs kysten utgjør enstor risiko for livsgrunnlaget til mange mennes-ker, for eksempel vil saltvann som trenger innover land under kraftigere orkaner og stormfloødelegge natur og dyrket mark. Mens noen landnesten ikke vil få høyere havnivå, vil andrekunne rammes av mer enn én meter. Selv medlave utslipp, vil mange lavtliggende millionbyerog små øystater oppleve årlige ekstreme havni-våhendelser i 2050.


vekst etter 2020 skal nås, og peker spesielt på tek-nologiske og operasjonelle forbedringer, innfasingav bærekraftig alternativt drivstoff som biodriv-stoff, og kjøp av utslippsreduksjoner fra andresektorer (CORSIA, jf kapittel 5.3.4). Prognoser fraIATA, ACI og flyprodusentene korresponderergodt med ICAOs, og også disse aktørene viser tilat alternative drivstoff (primært biodrivstoff) ogCORSIA vil sørge for at målet om karbonnøytralvekst etter 2020 nås. Redusert trafikkvekst omta-les ikke som et alternativ av disse aktørene.

Norske utslipp

Norges klimagassutslipp var 52,7 mill. tonn CO2-ekvivalenter i 2017, som var det siste året SSBhadde kildefordelte tall for da denne utredningenble skrevet. 12,9 mill. tonn CO2-kvivalenter stam-met fra innenriks transport (ekskl. Forsvaretsflygninger). Det tilsvarte 24 pst av norske klima-gassutslipp i 2017. I 1990 var tallene henholdsvis10,8 mill. tonn og 21 pst. Utslippene fra transport-sektoren har altså økt sterkere enn andre utslipp.

Utslipp fra sivil innenriks luftfart utgjorde 6,5pst av transportutslippene i 1990 og 8,7 pst i 2017,jf Figur 5.2. Dette tilsvarte omtrent 1,4 pst avtotale norske utslipp i 1990 og 2,1 pst i 2017 (hen-holdsvis 0,7 og 1,1 mill. tonn CO2-ekvivalenter).

Sivil innenriks luftfart inkluderer reiser mel-lom norske flyplasser inkludert Svalbard og instal-lasjoner på norsk kontinentalsokkel, og omfattesav Norges internasjonale utslippsforpliktelser iKyotoprotokollen og Paris-avtalen. I tillegg kom-mer utslipp fra reiser fra norske lufthavner til

destinasjoner i utlandet på om lag 1,7 mill. tonnCO2-ekvivalenter i 2017. Disse utslippene rappor-teres til FN13, men bokføres ikke i Norgesutslippsregnskap og er ikke en del av våreutslippsforpliktelser.

Klimagassutslippene fra sivil luftfart i og fraNorge er om lag doblet siden 1990, jf Figur 5.3.Det er utslippene fra utenriks luftfart som har øktmest. Utslippene fra innenriks sivil luftfart har lig-get stabilt rundt 1 mill. tonn de siste 20 årene, oghar gått noe ned etter 2014. Utslipp per passasjerer redusert, og var om lag 65 pst av nivået i 1990 i2017.

Også norsk flytrafikk er forventet å øke fram-over, særlig antall utenriksreiser. Avinor forventeren samlet vekst på 3,3 pst per år i antallet passasje-rer fram til 2021 og 1,7 pst per år i perioden framtil 2040, jf kapittel 4.2. Med samme drivstoffeffek-tivisering som legges til grunn i globale progno-ser (0,96–1,5 pst per år) vil utslippene fra norskluftfart fortsette å øke uten nye tiltak.

Drift av lufthavner medfører også utslipp avklimagasser. De største utslippskildene er forbrukav drivstoff til kjøretøy i tilknytning til luft-havndriften. I 2018 var Avinors egne kontroller-bare klimagassutslipp fra lufthavndrift 15 780 tonnCO2-ekvivalenter (Avinor, 2019). Selskapet kjøperklimakvoter for å kompensere for egne utslipp oghar ambisjon om å være utslippsfri i 2030.

Figur 5.2 Utslipp fra innenriks transport eksklusive Forsvarets flygninger, andeler, 2019 og 2017.

Kilde: SSB

45,636,2

6,4

11,2

14,5 20,6

1,0 0,46,5 8,7

26,0 22,9

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

1990 2017

Innenriks sjøfart og fiske

Sivil innenriks luftfart

Jernbane

Tunge kjøretøy

Motorsykler, mopeder og andre lette

kjøretøy

Personbiler

13 https://unfccc.int/process-and-meetings/transparency-and-reporting/reporting-and-review-under-the-convention/greenhouse-gas-inventories-annex-i-parties/national-inventory-submissions-2019


Luftfartens påvirkning på klima14

Luftfart påvirker klima gjennom flere mekanismerenn CO2-utslippene. Flytrafikk bidrar til at detdannes kondensstriper når de varme avgassenefra flyet blandes med kald luft og danner ispar-tikler. I tørr luft fordamper ispartiklene og kon-densstripene forsvinner, men i fuktig luft kan debli værende lenge og dessuten bre seg utover ogutvikles til fjærskyer (cirrusskyer). Kondensstri-

pene og fjærskyene har både oppvarmende ogavkjølende effekter, men de oppvarmende domi-nerer. Effekten på oppvarming av fjærskyer ogkondensstriper er potensielt svært sterk og ster-kere enn CO2-effekten, men også svært kortvarigsammenliknet med effekten av CO2, jf Figur 5.4.Fly kan påvirke dannelse av høye cirrusskyergjennom utslipp av partikler. Denne mekanismenog den påfølgende klimaeffekten er imidlertidikke fullt ut forstått.

Videre gir forbrenning av flydrivstoff utslippav nitrogenoksider (NOx), som bidrar til at det14 Kapitlet er basert på Lund m.fl. (2016).

Figur 5.3 Utslipp fra norsk luftfart 1990–2017 i 1000 tonn CO2-ekvivalenter og utslipp per passasjer (høyre akse).

Kilde: SSB, Miljødirektoratet og Avinor.

0

20

40

60

80

100

120

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

I alt Innenriks Utenriks Utslipp per passasjer (høyre), 1990=100

Figur 5.4 Temperatureffekter etter 5, 20, 50 og 100 år som følge av globale utslipp fra luftfart i 2005.

Kilde: Lund m.fl. (2016)

-0,0005

0,0000

0,0005

0,0010

0,0015

0,0020

0,0025

0,0030

0,0035

5 år 20 år 50 år 100 år

Kondensstriper

NOx

Partikler

Vanndamp

CO2


dannes ozon. Ozon er en svært kraftig drivhus-gass. Men NOx bidrar også til å bryte ned klima-gassen metan, og derfor motvirke oppvarmingen.Nettoeffekten av NOx fra fly er imidlertid et «posi-tivt» bidrag til global oppvarming. Effekten erkortvarig sammenliknet med CO2.

I tillegg gir forbrenning av drivstoff utslipp avpartikler, samt NOx og svoveldioksid (SO2) sombidrar til at det dannes partikler. Partikler hardirekte effekter fordi de absorberer og reflekterersolstråling og har en avkjølende klimaeffekt.Noen partikler, som sotpartikler, absorberer sol-stråling og virker oppvarmende. Den direkteeffekten er trolig liten. Partikler har også en indi-rekte effekt fordi de kan bidra til at det dannesfjærskyer. Effekten av reflekterende partikler eren avkjøling, også fra fly, mens størrelsen på kli-maeffekten av partikler er mer usikker.

Klimapåvirkningen av en konkret flyreise kanaltså være betydelig større enn effekten av CO2-utslippene alene, særlig på kort sikt. Tilleggsef-fekten vil avhenge av de meteorologiske og kje-miske forholdene i atmosfæren hvor flyreisengjennomføres, og dermed av hvor på kloden og ihvilken høyde det skjer. Norsk innenrikstrafikkforegår normalt i såpass lave høyder at tilleggsef-fekten sannsynligvis er liten. Tilleggseffektene erdessuten usikre, særlig oppvarmingseffekten avkondensstriper og fjærskyer, og de indirekteeffektene av partikkelutslipp. For å ta hensyn tilde sterke oppvarmende, men både usikre og kort-livede effektene av flytrafikk, er en vanlig tilnær-ming å anta at den samlede klimaeffekten av luft-

fart er 1,8–1,9 ganger høyere enn påvirkningenfra CO2-utslippet alene. I dette tallet er det lagt tilgrunn et hundreårsperspektiv15, i tråd medKyotoprotokollen. Er man mer opptatt av effek-tene på kort sikt er tallet høyere (4,2). Det knytterseg imidlertid stor usikkerhet til dette tallet. Enannen tilnærming er ifølge bl.a. Lund m.f, (2016) åoperere med et intervall mellom 0,8 og 2,5. Det eraltså ikke utelukket at klimapåvirkningen av flyrei-ser er lavere enn effekten av CO2-utslippene. Denstore usikkerheten er en viktig årsak til at detforeløpig ikke tas hensyn til tilleggseffekten ver-ken i norsk eller internasjonal klimapolitikk.

5.3.3 Tiltak for lavere klimagassutslipp fra luftfart

Tiltak for å redusere klimagassutslipp fra flytrafik-ken kan grovt sett deles inn i to grupper: flytrafik-ken kan reduseres, og utslipp per flygning kanreduseres.

15 «Global warming potential» (GWP – med 100 års tidshori-sont) er benyttet for å beregne CO2-ekvivalente utslipp.GWP er imidlertid ikke optimal for å fange opp forskjeller ivarigheten på klimapåvirkning (her: kortlivede kondens-striper mot langlevd CO2). Ulike måter å beregne CO2-ekvivalente utslipp på, samt valg av tidshorisont, har storbetydning når man skal sammenligne kortlivede og langli-vede klimaeffekter på en felles skala og kan være med på åvanskeliggjøre utformingen av en politikk som omfatterogså tilleggseffektene. (Se evt. side 26 i rapporten https://pub.cicero.oslo.no/cicero-xmlui/bitstream/handle/11250/2417163/MTL%20Report%2005%20final%2025%2010%20web.pdf?sequence=5&isAllowed=yGWP)

Figur 5.5 Direkte klimagassutslipp (kg CO2-ekv.) for én person med tog, bil og fly mellom Oslo og Bergen.

Kilde: NHO Luftfart, Norwegian, SAS og Avinor

54

46

62

31

8

2

0 10 20 30 40 50 60 70

Fly, 737-700

Fly, 737-800

Personbil, en person

Personbil, to personer

Tog, nordisk elmiks

Tog, norsk elmiks


Mindre flytrafikk

Redusert flytrafikk vil redusere utslippene fra luft-fart, men nettoeffekten avhenger av hva alternati-vet er. De reisene som ikke gjennomføres har enpositiv effekt på utslippene, forutsatt at ikke tidenog pengene man sparer ved ikke å reise brukes tilspesielt utslippsintensive aktiviteter. Reisene somgjennomføres likevel, men med andre transport-midler, vil gi både klimagassutslipp og annen mil-jøpåvirkning. Om klimagassutslippene er større

eller mindre enn ved flyreisen, avhenger i storgrad av hva slags – og hvor mye – drivstoff sombenyttes og antallet passasjerer per transportmid-del. Som en illustrasjon, har Avinor fått beregnetklimagassutslipp per person for en reise mellomOslo og Bergen og Oslo og Bodø med fly, tog ogpersonbil16. Utslipp fra hvert av transportmidleneer beregnet på to måter: Gjennomsnittlig norskpersonbil med en eller to personer; regiontog medtypisk passasjerbelegg (50 pst) med norsk ellernordisk elektrisitetsmiks, samt fly med gjennom-

Figur 5.6 Direkte klimagassutslipp (kg CO2-ekv.) for én person med tog, bil og fly mellom Oslo og Bodø.

Kilde: NHO Luftfart, Norwegian, SAS og Avinor

92

79

164

82

58

51

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Fly, 737-700

Fly, 737-800

Personbil, en person

Personbil, to personer

Tog, nordisk elmiks

Tog, norsk elmiks

Figur 5.7 Direkte klimagassutslipp (gram CO2-ekv.) per personkilometer med bil og fly mellom Oslo og henholdsvis Bergen og Bodø.

Kilde: Egne beregninger basert på NHO luftfart, Norwegian, SAS og Avinor (2017)

98

69

99

67

0 20 40 60 80 100 120

Fly, 737-800, Oslo- Bodø

Personbil, to personer, Oslo-Bodø

Fly, 737-800, Oslo-Bergen

Personbil, to personer, Oslo-Bergen


snittlig passasjerbelegg (72 pst) på hhv SAS’ mestbrukte fly (737–700) og SAS’ mest moderne fly i2017 (737–800). Resultatene er vist i Figur 5.5 ogFigur 5.6.

For en reise til fra Oslo til Bergen kommerjernbane godt ut ettersom Bergensbanen er elek-trifisert. Fly gir lavere utslipp enn en personbilmed bare én person, men hvis det er to personer ibilen er utslippene per passasjer høyere med fly.For en reise mellom Oslo og Bodø kommer ogsåpersonbilen med én passasjer dårligst ut. Jernba-nen er elektrisk til Trondheim, men Nordlandsba-nen er dieseldrevet. Det øker utslippene fra jern-bane slik at de tilsvarer om lag 60 pst av utslip-pene fra fly på samme distanse.

I Figur 5.7 har vi beregnet utslipp per person-kilometer fra en reise mellom Oslo og henholdsvisBergen og Bodø med det nyeste SAS-flyet og enpersonbil med gjennomsnittlig utslipp og to passa-sjerer. Fordi et fly tilbakelegger en vesentlig kor-tere avstand enn en bil på samme reise, er for-skjellen i utslipp mellom bil og fly mindre når demåles per personkilometer enn når de måles perperson. Jo større avstand, desto mer effektivt erflyet sammenliknet med bilen med hensyn tilutslipp.

Mer energieffektive fly og flygninger, bedre kapasitetsutnytting

Når det gjelder utslipp per flygning eller passasjer,er de som nevnt ovenfor betydelig redusert alle-rede, både gjennom mer drivstoffeffektive fly, mereffektive flygninger og høyere passasjerbelegg. Iperioden 2004–2018 utgjorde drivstoff ifølgeIATA mellom 17 (i 2004) og 36 pst (i 2008) av fly-selskapenes driftskostnader, avhengig av prisenpå råolje. I 2017 var råoljeprisen relativt lav ogkostnadsandelen for drivstoff var 21 pst. Den høyekostnadsandelen gir både flyprodusenter og fly-selskap et kraftig insentiv til å utvikle og anskaffemer drivstoffeffektive fly, og til å modifisere eksis-terende fly f.eks. ved å bytte motor. Isolert sett harogså selskapene økonomiske insentiv til å fylleopp flyene så mye som mulig, og kabinfaktorenhar økt jevnt fra 73,5 pst i 2004 til nesten 82 pst i2018, igjen ifølge IATA.

Mer effektiv bruk av luftrommet og optimali-sering av landinger og avganger vil også reduseredrivstofforbruket og dermed CO2-utslippene.Denne typen tiltak krever innsats både fra lufthav-ner, flysikringstjenesten, flyselskapene og tekno-logiutviklere. EU bruker derfor det såkalte ytelses-systemet for flysikringstjenesten som et middel til åsikre kortest mulige og mest mulig drivstoffeffek-tive flygninger. Ny teknologi gjør det mulig å økemengden trafikk som kan avvikles på en sikkermåte innenfor et gitt luftrom og innenfor et gitttidsrom. Norge, Sverige, Danmark, Finland, Lat-via og Estland innførte ‘Free Route Airspace’ i2016. Dette er en luftromsorganisering som gjørat flyselskapene ikke lenger trenger å følge for-håndsdefinerte traséer, men kan følge den mestoptimale ruta (trajektori i tre dimensjoner). Man-gel på samlokalisering av lufttrafikktjenesten,kombinert med ulike systemer, kan imidlertidbidra til at ‘Free Route Airspace’ er utfordrende åpraktisere.

Satellittnavigasjon gir muligheter for mer nøy-aktige og fleksible inn- og utflygningsprosedyrer,blant annet kurvede flygninger. I tillegg til laveredrivstofforbruk reduserer dette støyplagene ogtidsbruken, jf kapittel 5.4.5.

ICAO har som mål at drivstoffeffektivitetenskal bedres med 2 pst per år i gjennomsnitt glo-balt fram til 2050, gjennom innfasing av nye fly ogoperasjonelle forbedringer. I 2017 innførte ICAOen utslippsstandard for CO2, som skal gjelde forfly designet etter 2020 og fly som allerede er satt iproduksjon fra 2023.

Biodrivstoff

Utslipp av CO2 fra forbrenning av biodrivstoff inn-går ikke i nasjonale totalutslipp av CO2 etter FNsklimakonvensjon. Dette er basert på en forutset-ning om at forbrenning av biologisk materialeikke tilfører nytt karbon til karbonkretsløpet inaturen. Karbonet som frigjøres ved forbrenninger nylig tatt opp da planten vokste, og det forutset-tes at det tas opp igjen av en ny plante etter for-brenning.

Innfasing av biodrivstoff for luftfart blir regnetsom et viktig tiltak både av bransjen selv og ICAO.Biodrivstoff ble sertifisert til bruk i sivil luftfart i2009, og rent teknisk kan det blandes inn opptil 50pst biojetdrivstoff i jetdrivstoff uten tilpasning avflymotoren eller infrastruktur. På Avinors lufthav-ner i Oslo og Bergen er drivstoffet innblandet enliten andel avansert biojetdrivstoff, – så sant detteer å få tak i. Enkelte studier tyder på at biodriv-stoff, på grunn av lavere partikkelutslipp, kan

16 Beregningene er gjennomført av Norconsult på oppdrag avAvinor og er presentert i rapporten Bærekraftig og sam-funnsnyttig luftfart fra NHO Luftfart, Norwegian, SAS ogAvinor, 2017. Det framgår ikke av rapporten hvordan CO2-utslipp er omregnet til CO2-ekvivalenter. https://avinor.no/globalassets/_konsern/om-oss/rapporter/barekraftrapport.pdf


redusere kondensstripedannelse og dermed fly-transportens klimapåvirkning utenom klimagass-utslipp. Problemstillingen forutsetter imidlertidmer forskning før det kan konkluderes.

Biojetdrivstoffet må tilfredsstille internasjo-nale drivstoffstandarder for luftfart. En helt avgjø-rende faktor for at bruk av biojetdrivstoff skalvære et klimatiltak er at drivstoffet er bærekraftigog gir reelle utslippsreduksjoner globalt, hensyntatt til produksjon, transport, arealbruksendringeretc. jf Boks 5.4. Produksjonen av sertifisert, bære-kraftig biojetdrivstoff er foreløpig svært begrensetog kostnadene er høye, jf kapittel 5.3.4.

Lav- og nullutslippsteknologi

Utvikling og innføring av lav- og nullutslippstekno-logi i luftfarten er viktige tiltak for å redusereutslipp av klimagasser, særlig ved bruk i luftfar-tøy, men også i forbindelse med drift av bakkeba-sert infrastruktur. Det er flere mulige valg forframdrifts- og energisystemer i luftfartøy, menelektriske drivlinjer spiller en viktig rolle i dennetidlige utviklingsfasen. Elektriske luftfartøy defi-neres her til å ha en eller flere elektriske motorer

for framdrift – og kan kombineres med andreframdrifts- og energisystemer i hybride løsninger.Det er i dag anslagsvis 200 prosjekter under utvik-ling for elektriske luftfartøy beregnet for trans-port av mennesker på verdensbasis17. Dette inklu-derer både EVTOL (Electric Vertical Takeoff andLanding) passasjerdroner og helikoptre, og flymed fastmonterte vinger (‘Fixed Wing’). Fleredemonstrasjonsprosjekter har, eller er i ferd medå starte testflyging. Signaler fra flyprodusentenetilsier at elektrifiserte fly kan introduseres påkommersielle ruter i løpet av perioden 2025–2030.Sannsynligvis vil de første modellene av elektriskepassasjerfly ha relativt lav setekapasitet ogbegrenset rekkevidde, men vil allikevel kunneintroduseres på kortere ruter.

En del forhold i Norge generelt, og ved detnorske luftfartsmarkedet spesielt, kan trekke i ret-ning av at Norge kan være en arena for tidligutvikling og introduksjon av lav- og nullutslippsflyfor kommersiell passasjerflyging. Norge har:– et unikt nettverk av kortbaneflyplasser,

Boks 5.4 Kriterier for bærekraft i EU/EØS

I EU/EØS må biodrivstoff som skal benyttes tilå oppfylle faktiske og framtidige omsetnings-krav, oppfylle EUs bærekraftskriterier. Bære-kraftskriteriene følger av Fornybardirektivet(2009/28/EF) som forplikter Norge til å ha enandel på 10 pst fornybar energi i transportsekto-ren i 2020. Bærekraftskriteriene stiller krav tilutslippsreduksjoner, hvordan disse beregnes,og at man ikke skal ta i bruk arealer som er vik-tige for karbonlagring og naturmangfold tilbiodrivstoffproduksjon. Eventuelle klimagassut-slipp som følger av arealbruksendring skal dainkluderes i livsløpsberegningen for klimagass-utslipp fra produksjon av biodrivstoff. Sammen-lignet med fossilt drivstoff reduserer gjerne kon-vensjonelle biodrivstoff klimagassutslippene istørrelsesordenen 35–60 pst over livsløpet,avhengig bl.a. av råstoff og produksjonstekno-logi. Det er generelt ønskelig å fase inn biodriv-stoff med bedre miljøegenskaper, såkalt avan-sert biodrivstoff. Avansert biodrivstoff erbiodrivstoff framstilt av avfall og rester, som kanredusere klimagassutslipp i størrelsesorden 70–95 pst sammenliknet med fossilt drivstoff. For å

stimulere til bruk av avansert biodrivstoff tellerbruken dobbelt når oppfyllelse av fornybardi-rektivet skal vurderes, altså at en liter avansertbiodrivstoff teller som 2 liter biodrivstoff.

Bærekraftskriteriene fanger ikke opp såkalteILUC-effekter. Dersom produksjon av vekster tilbiodrivstoff fortrenger matproduksjon til nyearealer og dermed bidrar til å øke det totale dyr-kede arealet, oppstår indirekte arealbruk-sendringer (ILUC). ILUC kan gi økte klimagass-utslipp globalt dersom de nye arealene som tas ibruk reduserer karbonlagre, slik som ved ryd-ding av tropisk regnskog eller drenering av myr.EUs ILUC-direktiv, (EU) 2015/1513, begrenserlandenes bruk av konvensjonelle, eller matba-serte, råstoff til oppnåelse av transportmålet ifornybardirektivet til 7 pst av den totale energi-mengden i transportsektoren. I revidert forny-bardirektiv, (EU) 2018/2001, uttrykker EU etmål om å på litt lengre sikt begrense bruken avbiodrivstoff fra problematiske råstoff blant annetgjennom å pålegge medlemslandene en gradvisutfasing av biodrivstoff med høy ILUC-effekt.

17 https://www.rolandberger.com/en/Point-of-View/Electric-propulsion-is-finally-on-the-map.html


– mange innenriks flyruter har lavt passasjer-grunnlag som går over så korte distanser at deer velegnet for de første elektrifiske flyene somforventes å ha begrenset rekkevidde,

– politiske ambisjoner om omstilling til lav- ognullutslippsløsninger i transportsektoren gene-relt, og ønske om introduksjon av elektriske flyi kommersiell passasjerflyging spesielt,

– et behov for å bytte ut flyflåten på kortbanenet-tet innen ca. 2030,

– erfaring med elektrifisering av bilparken oginnen maritim sektor,

– motiverte markedsaktører,– tilgjengelig fornybar energi.

Norge kan derfor representere et interessant mar-ked for utprøving av ny teknologi i en tidlig fase.Dersom Norge ikke er tidlig ute, er det en risikofor at det kan ta vesentlig lengre tid før det utvi-kles elektriske fly som er tilpasset operasjoner påvårt kortbanenett og under våre topografiske ogklimatiske forhold. På den annen side er det muligfor Norge, i denne tidlige fasen, å påvirke til ras-kere utvikling og innfasing av elektrifiserte flymed en rekke målrettede og kostnadseffektive til-tak, primært ved å legge til rette for teknologiut-vikling og ved å finne insentiver for å ta lav- ellernullutslippsteknologi raskt i bruk. Dette er nær-mere omtalt i kapittel 5.3.4.

Norge er avhengig av internasjonalt samar-beid for å få til en tidlig introduksjon av elektriskefly. I den forbindelse ble det i juni 2019 inngått enflerårig avtale om innovasjonssamarbeid (Innova-tion Partnership Agreement – IPA) mellom EASA(European Union Aviation Safety Agency) og Luft-fartstilsynet. Avtalen vil omfatte samarbeid omteknologiutvikling, regulatorisk rammeverk ogandre tiltak og insentiver som kan bidra til å akse-lerere prosessen.

Tiltak på lufthavnene

Som nevnt stammer om lag halvparten av klima-gassutslippene knyttet til Avinors lufthavndrift frakjøretøy. Elektrifisering og innblanding av biodriv-stoff er derfor viktige tiltak også på dette området.Ved anskaffelser av kjøretøy i Avinor, gjøres detalltid en vurdering av om fossile kjøretøy kanerstattes med elektriske kjøretøy. Avansert biodie-sel benyttes på kjøretøy som ikke så enkelt lar segelektrifisere (Avinor, 2019).

Energien som forsyner Avinors bygnings-masse og infrastruktur kommer hovedsakelig fra

innkjøpt elektrisitet. Noen lufthavner er knyttet tilfjernvarmenett. I tillegg er det noen lufthavnersom har egenprodusert energi fra blant annet flis,sjøvann, grunnvarme og solenergi. Energien bru-kes hovedsakelig til oppvarming, kjøling, belys-ning, baneanlegg og annet teknisk utstyr. Avinorbruker også en del biofyringsolje til oppvarming.

5.3.4 Virkemidler for lavere utslipp av klimagasser fra luftfart

Flere virkemidler er tatt i bruk i Norge for å redu-sere klimagassutslippene fra luftfart, særlig øko-nomiske. Luftfart innad i EU/EØS-området erinkludert i EUs kvotehandelssystem. Norskinnenriks luftfart er i tillegg pålagt CO2-avgift. Fly-trafikk inn og ut av EU/EØS-området er i dag kungjenstand for krav om utslippsstandarder fastsattav ICAO, og det er ingen miljøavgifter eller andremiljøreguleringer av denne trafikken. Fra og med2021 vil imidlertid den frivillige fasen av ICAOsglobale markedsmekanisme CORSIA starte oppfor internasjonal luftfart. I Norge vil det fra 2020bli krav om innblanding av 0,5 pst avansertbiodrivstoff i alt flydrivstoff som tankes i Norge.Flypassasjeravgiften er ikke definert som en miljø-avgift, men kan likevel påvirke både tilbud ogetterspørsel etter flyreiser og dermed trafikkom-fang og utslipp. De ulike virkemidlene blir nær-mere gjennomgått nedenfor.

CO2-avgift

Innenriks luftfart er pålagt CO2-avgift. I 2019 ersatsen 510 kr/tonn CO2. Dette er noe over dengenerelle satsen, f.eks. på diesel til veitrafikk på507 kr/tonn, og satsen på bensin på 509 kr/tonn.Mineralolje til fiske og fangst innen 250 nautiskemil har en avgift på 109 kr/tonn. Ulik avgift i ulikeanvendelser er ikke i tråd med prinsippet om kost-nadseffektivitet, jf kapittel 5.2.1. CO2-avgiften, slikden er utformet i dag, sikrer ikke at de mest effek-tive utslippsreduserende tiltakene gjennomføresførst. Avgiften gir likevel et insentiv til å sette igang alle tiltakene som er omtalt i kapittel 5.3.3. Iforslaget til statsbudsjett for 2020, er CO2-avgiftenforeslått økt til 545 kr/tonn CO2 i de fleste anven-delser, inklusive innenriks luftfart.

Foreløpig er Norge det eneste landet i EU/EØS med CO2-avgift på luftfart, men skattleggingav luftfart, bla. gjennom karbonavgifter diskute-res, jf Boks 5.5. Se ellers omtale av bruk av CO2-avgift i tillegg til EU ETS nedenfor.


EU ETS

Ett av EUs virkemidler som skal bidra til utslipps-kutt, er det europeiske kvotesystemet som luftfarter en del av: EU ETS (Emission Trading System).Siden 2005 har Norge deltatt i EU ETS, og luftfartble inkludert i ordningen i 2012. Omtrent 90 pst avutslippene fra norsk sivil innenriks luftfart eromfattet av kvotesystemet.

Kvotesystemet setter et tak for hvor store CO2-utslippene fra de kvotepliktige sektorene kanvære totalt. I 2030 skal utslippene være 43 pstlavere enn i 2005. Kombinert med målet for ikke-kvotepliktig sektor (30 pst sammenliknet med2005), tilsvarer dette 40 pst reduksjon i CO2-utslip-pene totalt, sammenliknet med 1990-nivået. Detteer EUs og Norges mål og innspill til Paris-avtalen.

Utslippsreduksjonen oppnås ved å reduserekvotemengden med 2,2 pst per år. Reduseres kvo-

temengden med samme takt etter 2030, blir utslip-pene i 2050 om lag 84 pst lavere enn i 2005.

Kvotene gjøres tilgjengelig for de kvoteplik-tige aktørene både vederlagsfritt (etter søknad)og gjennom auksjoner. Auksjoner innebærer atkvotene utstedes til høystbydende, mens inntek-tene går til staten. Kvotene er fritt omsettelige. Enbedrift som slipper ut mer CO2 enn antall kvoterden har fått tildelt vederlagsfritt må kjøpe flerekvoter. En bedrift som slipper ut mindre kan selgekvoter. Prisen på kvoter settes i markedet, ogavhenger dermed av tilbud og etterspørsel.

Systemet dekker utslippsintensiv industri ogenergiproduksjon, og fra 2012 også luftfart i EU/EØS-området. Det er et eget utslippstak for luft-fart på om lag 50 mill. tonn CO2 per år. Fra og med2021 vil antall kvoter som gjøres tilgjengelig forluftfarten bli redusert med 2,2 pst per år, som ersamme nedjusteringsfaktor som for stasjonære

Boks 5.5 Ny skattlegging av luftfart i EU?

Våren 2019 publiserte EU-kommisjonen rappor-ten Taxes in the field of aviation and theirimpact1 Rapporten viser at medlemslandenebare i begrenset grad beskatter internasjonalluftfart, og flere land heller ikke innenriks luft-fart. I følge rapporten innebærer dette at storedeler av europeisk luftfart er sterkt skattemes-sig favorisert når den sammenliknes med landsom USA, Australia, Brasil og Kina, men ogsånår den sammenliknes med annen transport iEuropa. Rapporten minner om at EU/EØS-lan-dene har full adgang til å beskatte innenriksbruk av flydrivstoff, og at de også kan beskattedrivstoff som brukes i utenrikstrafikken i EU/EØS-området dersom dette avtales bilateraltmellom de aktuelle landene. I følge rapportengjelder dessuten Chicago-konvensjonens forbudmot skatt på flydrivstoff i internasjonal trafikkbare drivstoffet som allerede er om bord i flyetnår det ankommer et annet land.

Rapporten analyserer effektene av tre ulikeavgiftscenarier: Avvikling av alle eksisterendepassasjeravgifter; merverdiavgift på 19 pst påalle billetter (også på internasjonale flygninger)og en avgift på 0,33 euro/liter på alt flydrivstoffsom tankes i EU. I det første scenariet reduseresbillettprisene, mens flytrafikken og CO2-utslip-pene øker, mens det er omvendt i de to sistescenariene. F.eks. vil en avgift på 0,33 euro/literredusere antallet flygninger og CO2-utslippet

med 11 pst. Fordi merinntektene fra avgiftsøk-ningen (inntektsbortfallet i det første scenariet)enten brukes til økt offentlig forbruk ellerreduksjon av andre skatter og avgifter (ogomvendt i det første scenariet) gir ingen av detre scenariene særlige effekter på verken syssel-setting eller BNP, – endringene i luftfartssekto-ren motvirkes av endringer i andre deler av øko-nomien med motsatt fortegn.

Rapporten har møtt kraftig motbør blant fly-selskapene. Bransjeorganisasjonen A4E (Airli-nes for Europe, som organiserer de største euro-peiske flyselskapene), mener rapporten under-vurderer den negative effekten økt beskatningvil ha på landenes sysselsetting og økonomi. Kri-tikerne mener også at betydningen av EU ETSog CORSIA ikke er tilstrekkelig hensyntatt, ogat økt skatt vil redusere flyselskapenes økono-miske evne til å ta i bruk nye og mer energief-fektive fly.

Som oppfølging av rapporten, ble det arran-gert et høynivåmøte i juni 2019. Flere EU-minis-tre uttrykte her tvil om at CORSIA ville føre tilde nødvendige utslippsreduksjonene, ogpåpekte behov for en sterkere skattlegging avbåde innenriks og internasjonal luftfart2 .

1 https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/0b1c6cdd-88d3-11e9-9369-01aa75ed71a1

2 https://www.greenaironline.com/news.php?viewStory=2611


utslippskilder. Internasjonale flygninger inn og utav EØS er unntatt fra EU ETS ut 2023, i påvente avetableringen av ICAOs globale markedsmeka-nisme CORSIA, jf nedenfor. Det er unntak for bl.a.militære flygninger og fly med startvekt under5 700 kg.

I perioden 2013–2020 blir 82 pst avutslippskvotene for luftfart tildelt vederlagsfritt, 3pst går til en reserve for nye deltakere og deresterende 15 pst auksjoneres ut. Luftfartssekto-ren kan kjøpe kvoter fra stasjonære kilder. Det erderimot ikke tillatt for stasjonære kilder å kjøpeluftfartskvoter. Fra 2021 oppheves denne asym-metrien, og stasjonære kilder vil også kunne kjøpeluftfartskvoter. I praksis betyr dette lite fordi luft-fart er netto kvotekjøper – i 2017 var utslippene frakvotepliktige luftfartsaktører 64,7 mill. tonn CO2,mens taket altså var om lag 50 mill. tonn.

Systemet tar ikke hensyn til at utslipp fra luft-fart kan ha større oppvarmede effekt enn utslippfra andre kilder, jf kapittel 5.3.2.

Et effektivt tak på utslippene i kombinasjonmed strenge sanksjoner gjør at utslippene ikke viloverstige samlet antall kvoter som gjøres tilgjen-gelig. EU ETS er dermed et svært styringseffek-tivt virkemiddel for å redusere klimagassutslipp.Fordi tildelingen av gratiskvoter er basert på tidli-gere aktivitet, er imidlertid ikke systemet kost-nadseffektivt; siden den vederlagsfrie tildelingener basert på aktivitetsnivået i foregående år, vilbedriftene være mindre tilbøyelige til å redusereutslippene fordi det fører til redusert tildeling av

vederlagsfrie kvoter senere. Vederlagsfri tildelingtil kapasitetsutvidelser og nyetableringer er subsi-diering av økte utslipp.

Som følge av EU ETS har det fram til nå værtlite hensiktsmessig å redusere utslippene fra kvo-tepliktige aktører mer enn det som følger av redu-sert kvotetak og prissignalene i kvotesystemet.En reduksjon i utslipp fra innenriks norsk luftfartsom følge av f.eks. CO2-avgiften vil redusere etter-spørselen etter EU ETS-kvoter tilsvarende, og økekvotetilbudet og utslippene fra resten av luftfarteni EU/EØS (og fra øvrig kvotepliktig sektor fra2021). Det blir dermed ingen reduksjon i utslip-pene fra EU ETS samlet, og totale kostnader øker.Grønn skattekommisjon anbefalte derfor å redu-sere CO2-avgiften i kvotepliktige sektorer, her-under luftfart, etter hvert som kvotemengdenreduseres og kvoteprisen øker. Argumentet for ålikevel benytte flere virkemidler for å redusereutslippene i kvotepliktig sektor er at lavere kvote-pris kan gjøre det politisk mer akseptabelt å senkekvotetaket ytterligere.

Fra og med 2019 gjelder imidlertid en nymekanisme – reserven for markedsstabilitet, derantallet kvoter over et visst nivå automatisk blirannullert, jf Boks 5.6. Konsekvensene av mar-kedsstabiliseringsreserven for effektene på EUETS-utslippene av nasjonale tilleggstiltak er ikkefullt ut kjent, spesielt ikke for tiltak innen luftfart.Det antas likevel at mekanismen vil redusere lek-kasjen fra nasjonale tiltak til andre deler av EUETS (Silbye og Sørensen, 2019).

Boks 5.6 Reserven for markedsstabilitet

Som følge av lavkonjunkturen etter finanskriseni 2008, falt etterspørselen etter utslippskvoter.Etterspørselen ble også redusert på grunn av ensterk politisk satsing på fornybar energi og ener-gieffektivisering. Markedet ble likevel tilført nyekvoter, og prisen falt kraftig, fra 30 euro per tonnCO2 i 2008 til under 3 euro per tonn i 2013. EU-kommisjonen mente det var en «strukturell uba-lanse» i kvotemarkedet, og at systemet ikke i til-strekkelig grad stimulerte til utslippsreduksjo-ner og utvikling og innfasing av ny teknologi. I2015 ble det derfor besluttet å begrense kvote-overskuddet ved å innføre en ordning der antal-let kvoter som auksjoneres bort hvert år gjøresavhengig av hvor mange tilgjengelige kvotersom finnes i markedet. Den såkalte markedssta-biliseringsreserven ble virksom i 2019. Så lenge

det er flere enn 833 millioner kvoter i omløp,reduseres antallet kvoter som var tenkt auksjo-nert bort med 24 pst av antallet kvoter i omløp,og blir isteden lagt til reserven. Er det få kvoter iomløp, legger man til kvoter fra reserven. Fraog med 2023 kan reserven maksimalt inneholdesamme antall kvoter som det ble auksjonert bortåret før, – overskytende kvoter blir automatiskannullert. Når et nasjonalt – f.eks. norsk – tiltak ien kvotepliktig sektor fører til at antallet kvoter iomløp øker, vil altså en del (24 pst) av disse kvo-tene bli lagt til reserven, og forsvinne ut avsystemet gjennom den automatiske annullerin-gen. Betydningen av markedsstabiliseringsme-kanismen for effekten av tilleggstiltak på desamlede EU ETS-utslippene er imidlertid ikkeklar.


Carbon Offsetting and Reduction Scheme for Inter-national Aviation – CORSIA

I 2013 vedtok ICAO et mål om karbonnøytralvekst etter 2020. For å oppnå dette lanserte ICAOsin ‘basket of measures’: Nye fly med mer effek-tive flymotorer, mer effektive flygninger, utviklingog innfasing av bærekraftig flydrivstoff og et sys-tem for kjøp av utslippsreduksjoner i andre sekto-rer, jf Figur 5.8.

I 2016 vedtok ICAO de politiske føringene foren global ordning for internasjonal luftfarts kjøpav utslippsreduksjoner fra andre sektorer – COR-SIA. I dette systemet skal flyselskap som er regis-trert i de deltakende landene kjøpe utslippsreduk-sjoner (kvoter) for å gjøre opp for utslipp somoverstiger 2020-nivået. Kvotekjøpet innebærer atdet utløses utslippsreduksjoner utenfor luftfarts-sektoren tilsvarende veksten i luftfartsutslipp.

CORSIA innledes med en frivillig fase fra 2021til 2026, deretter blir ordningen obligatorisk. Høs-ten 2019 hadde 81 stater meldt at de vil delta i denfrivillige fasen, herunder Norge og 43 andre euro-peiske land. Et krav om rapportering av utslipp vilgjelde fra 2019. Landene på FNs lister over hen-holdsvis verdens minst utviklede land (LeastDeveloped Countries, 48 land), små øystaterunder utvikling (Small Island Developing States,58 land) og utviklingsland uten kystlinje (Landloc-ked Developing Countries, 31 land), pluss flysel-skap med lavere utslipp enn 10 000 tonn per år erfritatt fra CORSIA. Miljødirektoratet skal hånd-heve mekanismen ovenfor berørte norske flysel-

skaper, det vil si Norwegian og Widerøe, mensSAS er svenskt ansvar.

Mesteparten av det detaljerte tekniske og juri-diske rammeverket ble vedtatt i 2018, og våren2019 vedtok ICAO kriteriene for hva slags pro-grammer og prosjekttyper flyselskapene kankjøpe utslippsreduksjoner fra for å få dem god-skrevet. Bl.a. kan utslippsreduksjoner godkjentunder FNs klimasekretariat og Parisavtalen god-kjennes. Et utestående punkt er hvor gamle pro-grammer og prosjekter som skal kunne godtas iCORSIA. Norge har gått inn for at det bare er nyeutslippsreduksjoner som skal godtas, f.eks. fraetter 1.1.19.

Flyselskapenes utslippstall nedjusteres når debenytter bærekraftig drivstoff. ICAOs miljøkomitehadde opprinnelig foreslått 12 kriterier for bære-kraft, men det er nå besluttet at bare to av disseskal gjelde fram til 2023, da spørsmålet vil bli vur-dert på nytt. Det ene kriteriet er at drivstoffet skalha minst 10 pst lavere utslipp enn fossilt drivstoffgjennom livsløpet, det andre at biomasse ikke skalkomme fra arealer med høyt karbonlager. Meto-dikken for hvordan utslippsreduksjonene skalberegnes eller hva som kjennetegner et areal medhøyt karbonlager er ennå ikke avklart. Uansettinnebærer kriteriene bl.a. at konvensjonelt fossiltdrivstoff med lavere karboninnhold kan godkjen-nes. Sammen med EU har Norge arbeidet for atbærekraftig luftfartsdrivstoff skal gi minst 30 pstlavere utslipp gjennom livsløpet. Slik bære-kraftskriteriet er utformet i dag og fram til 2023,vil det gi små insentiver til utvikling og innfasing

Figur 5.8 ICAOs tiltakskurv og bidrag til målet om å stabilisere utslipp på 2020-nivå.

Kilde: ICAO

2010 2020 2030 2040

2000

1800

1600

1400

1200

1000

800

600

400

Inte

rnat

ion

al A

viat

ion

Net

Co

2 Em

issi

on

s (M

T) 2010 Technologyand 2010 OperationalEfficiency

BA

SKET O

F MEA

SURES

Operational Improvements

Aircraft Technology

Sustainable Alternative Fuelsand Marked-Based Measures

Carbon Neutral Growth from 2020


av nye drivstoff. I følge en rapport fra Regnskog-fondet, er de billigste og mest tilgjengelige råstof-fene for biodrivstoff til fly i dag palmeolje og soya.Økt etterspørselen etter palmeolje og soya i luft-farten slik ICAO ser for seg kan føre til tap av 3millioner hektar tropisk skog, et område tilsva-rende Belgia (Regnskogfondet, 2019).

Det er bestemt at CORSIA skal implementeresi EU igjennom EU ETS-direktivet, men det er fort-satt ikke bestemt om det er CORSIA eller EU ETSsom skal gjelde på internasjonale flygningerinnenfor EØS-området fra 2021. ICAO menerCORSIA bør være det eneste gjeldende kvote-systemet for internasjonal luftfart, inklusive i EU/EØS-området. EU skal komme tilbake til dettespørsmålet når alle relevante beslutninger er tatt iICAO. Resultatet av denne prosessen vil ha storbetydning for effektiviteten i klimapolitikken påluftfartsområdet i EU/EØS og behovet for nye til-tak.

Kostnaden per tonn redusert CO2 er anslått tilmellom 6 og 20 USD i 2020 og mellom 12 og 40USD i 2035. Virkemidlet er i så fall svært kost-nadseffektivt i norsk målestokk. I hvilken gradsystemet vil gi reelle, globale utslippsreduksjonerer imidlertid helt avhengig hvordan kravene tilprosjektene flyselskapene skal kjøpe utslippskvo-ter fra håndheves. Mange EU/EØS-land, her-under Norge, mener også at ambisjonsnivået forCORSIA må økes, og at karbonnøytral vekst etter2020 ikke er et tilstrekkelig bidrag fra internasjo-nal luftfart til å nå målene i Paris-avtalen. Franorsk side har det imidlertid vært viktigst at COR-SIA nå kommer i gang etter planen, og at ambi-sjonsnivået heller kan økes etter hvert.

Krav om innblanding av biojetdrivstoff

I Nasjonal transportplan 2018–2029 ble det fore-slått å innføre et omsetningskrav på 1 pst bære-kraftig biodrivstoff i luftfart fra 2019, med mål om30 pst i 203018. Forslaget er en oppfølging av etanmodningsvedtak fra Stortinget fra 2016. Vedframleggingen av statsbudsjettet for 2019 varsletregjeringen Solberg II at det skal innføres et kravom at 0,5 pst av omsatt jetdrivstoff skal være avan-sert biojetdrivstoff, dvs. biodrivstoff basert påavfall og rester og uten ILUC-effect, jf Boks 5.4.Relevante endringer av produktforskriften blevedtatt 30. april 2019, og forskriften trer i kraft fra1. januar 2020. Så vidt utvalget er kjent med, erNorge det første landet i verden med et sliktomsetningskrav til biojetdrivstoff.

I konsekvensutredningen av forslaget ble detanslått at et omsetningskrav på 0,5 pst avansertbiodrivstoff vil redusere utslippene av CO2 med15 300 tonn (Miljødirektoratet, Avinor og Luft-fartstilsynet, 2018). Tar man hensyn til at utvin-ning, dyrking, produksjon og transport av driv-stoffet også medfører klimagassutslipp, blir effek-ten en reduksjon på 14 000 tonn. Tiltakskostnadener anslått til 54 mill. kr. Kostnaden per tonn redu-sert CO2 blir dermed 3530 kr, noe som gjør dettetil et svært kostbart klimatiltak, jf CO2 – avgiftenpå 510 kr/tonn. Det understrekes i konsekvens-utredningen at det foreløpig produseres lite avan-sert biodrivstoff som er sertifisert for bruk i fly,og at kostnadsanslaget dermed er svært usikkert.I følge konsekvensutredningen kan det forventeslavere kostnader ved produksjon av biojetdrivstoffover tid, og lavere priser til flyselskapene.

Omsetningskravet er styringseffektivt, menmed en tiltakskostnad på 3530 kr/tonn CO2 er detsvært lite kostnadseffektivt. Et argument for ålikevel innføre kravet var at det vil øke forutsig-barheten for biodrivstoffprodusentene og redu-sere risikoen ved å etablere produksjonskapasitet.


Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016, medformål å skaffe staten inntekter.

Da Stortinget behandlet statsbudsjettet for2018, ba det regjeringen vurdere en omlegging avflypassasjeravgiften slik at den får en miljøprofil,«….for eksempel dif ferensiering etter flyreisenslengde.» I 2018 var avgiften 83 kr. per passasjer. I2019 ble avgiften lagt om slik at den fikk to satseravhengig av avstand. Den lave satsen er på 75 krog gjelder for flyginger til destinasjonsland somhar sin hovedstad nærmere enn 2 500 km fraOslo. Dessuten har flyginger til alle EØS-land lavsats, uavhengig av avstand. For destinasjonslandmed hovedsteder mer enn 2 500 km fra Oslo ersatsen 200 kr. Endringen var provenynøytral sam-menliknet med 2018.

Som miljøavgift er flypassasjeravgiften verkenkostnadseffektiv eller styringseffektiv, selv etteromleggingen. En kostnadseffektiv miljøavgift skalreflektere miljøskaden og gi produsenter og kon-sumenter insentiv til å ta hensyn til denne i pro-duksjon og forbruk. Slik flypassasjeravgiften erutformet gir den ikke flyselskapene insentiver til åta i bruk mer energieffektive fly eller bedre kapa-sitetsutnyttingen gjennom høyere kabinfaktor.Den kan gi lavere etterspørsel etter flyreiser, menbare i begrenset grad på en måte som reflektererflyreisens miljøbelastning. Finansdepartementet18 Meld. St. 33 (2016–2017).


understreker at flypassasjeravgiften fremdeles pri-mært er å anse som en fiskal avgift, selv om denogså kan ha en miljøeffekt ved at den redusereretterspørselen etter flyreiser19. Flypassasjeravgif-ten som fiskal avgift er omtalt i kapittel 4.4.2

Tilskudd til innfasing og utvikling av teknologi

Statens direkte økonomiske støtte med relevansfor luftfartens klimagassutslipp går i dag i hoved-sak gjennom statsforetaket Enova og særlovssel-skapet Innovasjon Norge.

Enova skal bidra til at nye energi- og klimatek-nologier blir utviklet og tatt i bruk, og kan dekkedeler av merkostnaden ved å velge mer energi- ogklimavennlige løsninger. I 2018 ga Enova tilsagnom 1,8 mrd. kroner til nesten tusen energi- ogklimaprosjekter i virksomheter i Norge. En stordel av dette (over 800 mill. kr) gikk til transport-prosjekter, særlig innen elektrifisering av skips-fart og veitransport. Luftfartsnæringen mottokikke tilskudd, med unntak av Avinor som fikkbidrag til elektriske busser ved Oslo lufthavn.Enova gir også støtte til etablering av anlegg somproduserer biogass eller biodrivstoff. EUs stats-støtteregelverk krever at støtten fra Enova skalvære prosjektutløsende. Det vil si at den skalutløse prosjekter som ikke ellers ville vært lønn-somme. Det kan kun gis statsstøtte til teknologiut-vikling for produksjon av avansert biodrivstoff.Det er ikke anledning til å støtte produksjon avbiodrivstoff som er omfattet av omsetningskrav,slik biojetdrivstoff blir fra 1.1.20.

Innovasjon Norge skal øke innovasjonen inæringslivet, bidra til å utvikle distriktene, og pro-filere norsk næringsliv og Norge som reisemål. I2018 mottok norske bedrifter 7,2 mrd. kr som til-skudd, garantier og lån, samt en rekke rådgiv-nings-, nettverk- og profileringstjenester, fra Inno-vasjon Norge. Selskapets ordninger er ikke spesi-elt innrettet mot verken transport, energi ellermiljø, men både Widerøe og Rolls-Royce Electri-cal Norway har fått midler til elektrifiseringspro-sjekter. De samme reglene for statsstøtte somgjelder for Enova gjelder for Innovasjon Norge.

5.3.5 Skatteutgifter og andre ordninger som påvirker klimagassutslipp fra luftfart

Men unntak av flypassasjeravgiften, er målet forvirkemidlene vi har sett på hittil å redusere klima-gassutslippene. Det finnes imidlertid en rekke vir-kemidler som har helt andre målsettinger, og som

mer eller mindre tilsiktet stimulerer til økt flytra-fikk og økte utslipp.

Merverdiavgiften

Merverdiavgiften er en generell avgift på innen-landsk forbruk av varer og tjenester. Den gene-relle merverdiavgiftssatsen er 25 pst. Persontrans-port, inklusive innenriks luftfart betaler en lav satspå 12 pst. Det er ingen merverdiavgift på utenriksluftfart. Lav – eller ingen – merverdiavgiftssatsmedfører mer flytrafikk og høyere utslipp ennman ville hatt dersom satsen var høyere. Teorierfor optimal beskatning tilsier også at merverdiav-giften bør legges på et bredt og generelt grunn-lag, og at unntak og lave satser bør oppheves. Likmerverdiavgiftssats er derfor et forslag som gårigjen i alle utredninger som diskuterer skatte- ogavgiftssystemet, sist i NOU 2019: 11 Enklere mer-vardiavgift med én sats.20 Merverdiavgiften ernærmere omtalt i kapittel 4.4.2.

Taxfree-ordningen

Taxfree-ordningen er et unntak fra hovedregelenom at alle varer som innføres til Norge, skalbeskattes. Vilkår for avgiftsfri innførsel er at denreisende har oppholdt seg i utlandet i minst 24timer, og at verdien av varer som totalt innføresavgiftsfritt, ikke overstiger 6 000 kroner. For alko-hol og tobakk er det i tillegg begrensninger påmengde (kvote). Ordningen gjelder også for fer-jetrafikk. Taxfree-ordningen ved innreise på nor-ske lufthavner er en praktisk tilrettelegging forslik avgiftsfri innførsel. Adgangen til taxfreesalgved innreise ble innført i 2005.

Avinor-modellen er presentert i kapittel 4.3.1.Som det framgår her, kommer om lag halvpartenav Avinors inntekter fra avgifter pålagt flyselska-pene og om lag halvparten er kommersielle inn-tekter. Av den siste halvparten er en ny halvpartinntekter knyttet til taxfree-ordningen. Taxfree-ordningen fungerer som en subsidie til lufthavn-virksomhet ved at staten gir avkall på avgiftsinn-tektene. Ordningen bidrar også til finansiering avikke-statlige Torp lufthavn og Haugesund luft-havn.

Ved et eventuelt bortfall av inntektene knyttettil taxfree-ordningen, måtte enten Avinors kostna-der reduseres, inntektene fra andre kilder måtteøke, inntektsbortfallet måtte kompenseres medtilskudd over statsbudsjettet, eller en kombina-

19 Se Prop. 1 LS (2018–2019) Skatter, avgifter og toll 2019.20 Se også NOU 2015: 15, NOU 2014: 13, NOU 2007: 8 eller

NOU 2003: 9.


sjon. Økte inntekter fra andre kilder betyr i prak-sis høyere luftfartsavgifter, som i neste omgang vilgi høyere billettpriser. Alternativt, eller i en kom-binasjon, måtte trolig en del av lufthavnene somgår med bedriftsøkonomisk underskudd leggesned – hvis vi ser bort fra muligheten for tilskuddover statsbudsjettet. Både økte billettpriser ogfærre lufthavner vil kunne redusere etterspørse-len etter flyreiser, og gi mindre trafikk og mindreutslipp. En del av trafikken ville trolig blitt erstat-tet med annen transport og gi økte utslipp derfra,men spesielt lange reiser er ikke godt tilrettelagtfor andre transportformer enn fly.

Ved å subsidiere alkohol og tobakk, gir adgan-gen til avgiftsfri innførsel også et tilleggsinsentivtil å reise. I en analyse fra 2011, beregnet VistaAnalyse den økonomiske betydningen av taxfree-ordningen for flypassasjerene, og hvordan dennepåvirket reiseomfanget. I følge Vistas beregnin-ger, ville flytrafikken reduseres med mellom 2,5og 11 pst dersom adgangen til avgiftsfri innførselfalt bort (Homleid og Rasmussen, 2011).

Både Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15)og flertallet i utvalget som vurderte særavgiftene(NOU 2007:8) anbefalte å fjerne innførselskvo-tene. En eventuell avvikling av taxfree-ordningenuten en samtidig avvikling av innførselskvotene,kan ifølge disse utvalgene føre til økt innførsel avalkohol og tobakk fra utlandet i forbindelse medutenlandsreiser, ettersom slike varer fremdeles vilvære vesentlig rimeligere i de fleste andre landenn i Norge. Dette kan øke flyenes vekt, og der-med drivstofforbruk og utslipp, sammenlignetmed dagens situasjon.

Avinors rabatter

For å stimulere til passasjervekst og gjøre detattraktivt for flyselskapene å etablere ruter fra sel-

skapets lufthavner, har Avinor, i likhet med andreeuropeiske lufthavner, et bonus- og rabattsystem.Systemet omfatter i hovedsak passasjertrafikk,men fra 2017 også et rabattsystem for flyfrakt. Sel-skapet kan gi bonus og rabatter ut fra kommersi-elle vurderinger så lenge de er i tråd med regel-verket om statsstøtte.

Bonusprogrammet for passasjertrafikken girflyselskapene en bonus for nye passasjerer fra etår til det neste. Grunnlaget for rabattene er antal-let passasjerer som reiser fra en Avinor-lufthavn. I2019 er bonusen 48 kr for alle nye passasjerer påinterkontinentale flyginger, 24 kr per nye passa-sjer på flyginger til andre destinasjoner i utlandetog 12 kr per nye passasjer på innenlands flyginger.

I tillegg har Avinor en ordning med rabatter istart- og passasjeravgiften for flyselskap som eta-blerer nye direkteruter til utlandet fra en av sel-skapets lufthavner. Ordningen reduserer den øko-nomiske risikoen for flyselskapene ved å etablerenye ruter. Rabattene trappes ned over en periodepå 3 år for ruter til/fra Europa og over 5 år forinterkontinentale ruter, jf Tabell 5.1.

Avinor har også en oppstartsrabatt for ruterfor flyfrakt. Denne rabatten er basert på detsamme prinsippet som rabatten for passasjertra-fikken, men med reduserte satser.

På samme måte som taxfree-ordningen, måbonussystemet sees i lys av Avinors samfunnsopp-drag og finansieringsmodell, jf kapittel 4.3.1. Sel-skapet skal bl.a. drive et landsdekkende nett avlufthavner, og finansiere de bedriftsøkonomiskulønnsomme lufthavnene med overskuddet fra delønnsomme. Selskapet skal være selvfinansier-ende, og er avhengig både av kommersielle inn-tekter og inntekter fra lufthavnbrukerne for åutføre samfunnsoppdraget. Rabattene er kommer-sielt begrunnet, med hensikt å øke selskapets inn-tekter.

Kilde: Avinor

Tabell 5.1 Maksimal oppstartsrabatt i prosent av start- og passasjeravgiften.

År 1 År 2 År 3 År 4 År 5

Interkontinentale ruter

Startavgift 100 90 80 40 20

Passasjeravgift 90 70 50 30 20

Ruter i Europa

Startavgift 100 75 50

Passasjeravgift 40 30 20


Kjøp av innenlands flyruter og tilskudd til ikke-stat-lige lufthavner

Ordningen med kjøp av bedriftsøkonomisk ulønn-somme flyruter er presentert tidligere. I 2019 erdet satt av 717 mill. kr til formålet. Det bevilgesogså midler over Samferdselsdepartementetsbudsjett til de ikke-statlige lufthavnene ved Notod-den, Stord og Ørland, og etter Stortingets behand-ling av budsjettforslaget for 2019 ble det også til-delt midler til Gullknapp lufthavn ved Arendal. Til-skuddet ble økt fra 31 mill. kr til 45 mill. kr. Bak-grunnen for ordningen med tilskudd til ikke-stat-lige lufthavner er den samme som for ordningenmed kjøp av innenlands flyruter, – ønske om åsikre et tilfredsstillende transporttilbud i hele lan-det.

Som en del av regionreformen skal ansvaretfor begge de to tilskuddsordningene overføres tilfylkeskommunene fra 2020. Midlene som overfø-

res fra Samferdselsdepartementets budsjett inn-går i fylkeskommunenes frie inntekter. Det blirdermed fylkeskommunene som tar stilling til omordningene skal videreføres og på hvilket nivå,eller om midlene gir større nytte i en annenanvendelse.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15) anbe-falte å avvikle tilskuddet til ikke-statlige lufthav-ner, redusere statens kjøp av flyruter og vurdereen lufthavnstruktur med færre lufthavner. Det varikke bestemt at de to tilskuddsordningene skulleoverføres fylkeskommunene da denne utrednin-gen ble lagt fram.

Utvalget som vurderte verdien av norsk natur(NOU 2013: 10) anbefalte at næringsstøtte medmulige uheldige miljøkonsekvenser, herundertaxfree-ordningen og støtte til bedriftsøkonomiskulønnsomme flyruter og ikke-statlige lufthavnerburde gjennomgås og avvikles dersom de ikke girvesentlig større positive enn negative effekter.

Boks 5.7 Tredje rullebane på Oslo lufthavn

Som en del av forarbeidet til Nasjonal transport-plan 2018–20291, konkluderte Jernbaneverket,Vegdirektoratet, Kystverket og Avinor med atOslo lufthavn (OSL) vil nå sin kapasitetsgrenserundt 2030. Flyplassen vil da ha drøyt 35 millio-ner passasjerer og 300 000 flybevegelser i åretog 85–90 bevegelser i toppbelastningstimene.

Rapporten fra transporetatene og Avinor tarutgangspunkt i Avinors ansvar for å sørge for engod og sikker luftfartsinfrastruktur med tilstrek-kelig kapasitet tilpasset reisebehovet. Den siervidere at for liten kapasitet vil skape press påinfrastrukturen og føre til forsinkelser og laverepunktlighet til ulempe for passasjerer og flysel-skap. Vinterforhold og sterke trafikktopper påinnenlandsrutene (i hovedsak innkommendetrafikk), skaper ekstra kapasitetsutfordringerfor OSL. Rapporten legger vekt på at Norge eravhengig av et godt luftfartsknutepunkt somknytter sammen hele landet og som gir gode for-bindelser utenlands. Et sterkt knutepunkt medgode internasjonale forbindelse vil tiltrekkekapital, kompetanse, konferanser og reiselivstra-fikk og bidra til flere arbeidsplasser for hele lan-det. OSL er et trafikknutepunkt for hele landet.Innenlands er OSL et viktig knutepunkt mellomVestlandet og Nord-Norge. Fra Sogn og Fjor-

dane og nordover er man avhengig OSL somknutepunkt til/fra utlandet.

Beregninger gjennomført i forbindelse medarbeidet med grunnlagsdokumentet konkluderermed at den samfunnsøkonomiske nytten av entredje rullebane er sju ganger større enn kostna-dene. Utredningen påpeker også at beregnetavviklingskapasitet er en kritisk forutsetning forden høye lønnsomheten. Klimagassutslippene i2050 vil være åtte prosent høyere enn uten rulle-banen. Utredningen mener at utslippene vilkunne holdes konstante, eller reduseres, frammot 2050, ved hjelp av EU ETS og innfasing avbiodrivstoff. Støyberegninger viser at en tredjerullebane isolert sett vil føre til at drøyt 2 000 flerepersoner blir utsatt for støy i 2030, men at antallstøyutsatte personer bli omtrent som i dag i 2050som følge av mer støysvake fly.

I eiermeldingen om Avinor2 sier regjeringenSolberg I at den ikke har tatt stilling til spørsmå-let om en tredje rullebane, men at Avinor kanfortsette planleggingen. Stortinget sluttet seg tildette.

1 Grunnlagsdokument Nasjonal transportplan 2018–2029.2 Meld. St. 30 (2016–2017) Verksemda til Avinor AS/ Innst.

430 S (2016–2017).


5.4 Støy

5.4.1 Kilder og utvikling

Støy er definert som uønsket lyd og kan forårsakesøvnforstyrrelser, redusert livskvalitet og redu-sert helse. Ifølge Verdens Helseorganisasjon –WHO – bidrar støy med minst 1 million helsetap-sjusterte leveår (DALY)21 årlig i Vest-Europa(WHO, 2011). Det største bidraget kan tilskrivesstøyrelaterte søvnforstyrrelser. Støy anses somforurensning etter forurensningsloven.

De viktigste støykildene er samferdsel, indus-tri, tekniske installasjoner, naboaktiviteter ogbygge- og anleggsvirksomhet. SSB (2016) harberegnet antall personer utsatt for støy over vissenivåer. Figur 5.9 viser antallet tusen personerutsatt for et gjennomsnittlig utendørs støynivåover døgnet som ligger over 55 dB(A), fra veitra-fikk, jernbane, lufttrafikk, industri og annennæringsvirksomhet ( se Boks 5.8 for en forklaringav måleenheten og skalaen for lyd). Et gjennom-snittlig støynivå som ligger over 55 dB(A), ansessom for høyt, og 55 dB(A) tilsvarer WHOs inntilnylig anbefalte grense for utendørs støy for åunngå alvorlig støyplage (WHO, 2011).

Veitrafikk er den desidert største kilden tilstøyplager i Norge. Om lag 1,9 millioner mennes-ker var utsatt for støy over 55 dB (A) fra denne kil-den i 2014, tilsvarende 92 pst av de som var støyut-

satte på grunn av samferdsel eller næringsvirk-somhet. Om lag 43 500 var utsatt for flystøy, ellerlitt over 2 pst av de støyutsatte fra disse kildene.Dette er i hovedsak personer utsatt for støy frajagerfly, men også personer bosatt ved de størstesivile lufthavnene og personer bosatt ved lufthav-ner med mye offshore helikoptertrafikk.

I følge SSB (2016) økte antall menneskerutsatt for støy over 55 dB(A)fra luftfart med rundt24 pst fra 1999 til 2014, mens antallet utsatt for vei-trafikkstøy økte med 54 pst. Befolkningsvekstenforklarer en del av økningen i antallet støyutsatte.At flere bor i byer og tettsteder bidrar også, særligtil økningen i støyplager fra veitrafikk. Økningen istøyplager fra flytrafikk henger særlig sammenmed trafikkveksten, som mer enn oppveier effek-ten av at flyene er blitt mer stillegående. Innføringav nye helikoptertyper til offshoretransport harogså medført økning i flystøybelastning ved luft-havnene ved Stavanger og Bergen. Bare jernbane-støy rammet færre mennesker i 2014 enn i 1999.

5.4.2 Nasjonale støymål

Stortinget har vedtatt et nasjonalt mål om at støy-plagen (SPI)22 innen 2020 skal reduseres med 10pst i forhold til 1999, jf St.meld. nr. 26 (2006–2007). Målsettingen gjelder den støyutsatte delenav befolkningen i 1999, altså uten å ta hensyn tilbefolkningsveksten. I følge SSB har støyplagen(SPI) for de boligene som var utsatt for støy i

21 DALY (Disability Adjusted Life Years) er summen av antalltapte leveår på grunn av for tidlig død og tapt funksjon/livs-kvalitet som følge av sykdom/plager (vektet etter alvorlig-hetsgrad), omregnet til tapte leveår.

Boks 5.8 Støyskala og støyplager

Db (desibel) er måleenheten for lydtrykknivå,som er det vi oppfatter som lyd. 0 dB tilsvarerden svakeste lyden vi kan høre, mens 120 dB vilkjennes smertefullt. Lyden fra en normal sam-tale ligger på om lag 65 dB, og lyden av et jetflysom tar av på om lag 90 dB. Lydtrykkskalaen erlogaritmisk, noe som innebærer at hver ganglydeffekten dobles, øker desibelnivået med tredB. Lydeffekten av for eksempel 93 dB vil der-for være dobbelt så høy som av 90 dB. Når lydenangis i dB(A) (A-veid), betyr det at det er tatthensyn til at menneskets øre er mer følsomt forlyd med høy frekvens (lys tone). Lyd med lavfrekvens (mørk tone) får redusert dB(A)-verdi.

Menneskets subjektive oppfatning av lyd-styrke følger imidlertid ikke desibelskalaen.Undersøkelser viser at de fleste vil oppfatte enøkning i lydnivå på 3 dB som en liten økning,mens 10 dB vil oppfattes som en fordobling.Hvor plaget man blir av støy varierer også rentsubjektivt. Undersøkelser viser f.eks. at folk rap-porterer å bli mer plaget av flystøy enn de blir avtilsvarende støy fra andre kilder. For jernbane-støy er det motsatt, – man plages mindre når kil-den er jernbane enn når kilden er en annen.Usikkerhet om framtidig støynivå øker dessutenden rapporterte støyplagen, alt annet likt (Gjel-derblom m.fl. 2016).

22 Støyplagen måles med en støyplageindeks (SPI). Indeksentar hensyn til hvor mye støy fra de ulike kildene folk utset-tes for ved bolig, og hvor plagsom støyen oppleves.


1999, gått ned med 9 prosent mellom 1999 og2014. Det vil si at den støyutsatte delen av befolk-ningen i 1999 var mindre støyplaget i 2014. Det eren nedgang i støyplagen for alle de kartlagte kil-dene, men den er størst for jernbanestøy mednesten 50 prosent, etterfulgt av luftfart mednesten 30 prosent. Også veitrafikk viser en litennedgang i støyplage. Siden beregningene tarutgangspunkt i de som var støyutsatte i 1999, blirdet ikke tatt hensyn til befolkningsvekst eller til-flytting til områder som er plaget av støy.

Stortinget har også vedtatt et nasjonalt mål omat antall personer utsatt for støy over 38 dB(A)innendørs reduseres med 30 prosent innen 2020 iforhold til 2005, jf St.meld. nr. 26 (2006–2007). Ifølge SSB er antallet mennesker utsatt for merenn 38 dB(A) innendørs økt med 20 pst fra 2005 til2014. Til tross for vekst i antall personer utsatt former enn 55 dB(A) utendørs, jf Figur 5.9, er antal-let personer utsatt for flystøy over 38 dB(A)innendørs redusert med 12 pst i perioden. Isole-ring av boliger har vært det viktigste tiltaket for åoppnå dette.

5.4.3 Nye anbefalinger fra WHO

Siden de første anbefalingene kom, er detforskningsbaserte kunnskapsgrunnlaget om støyog helse økt betydelig. I 2018 ga WHO ut nyeanbefalinger basert på nyere kunnskap (WHO,2018). Disse anbefalingene er kildespesifikke, ogfor luftfartens vedkommende kraftig skjerpet, –mens den tidligere anbefalingen var at utendørsstøynivå ikke burde overskride 55 dB(A) i gjen-

nomsnitt over døgnet, er anbefalingen nå 45dB(A). WHO gir også egne anbefalinger for natte-støy, som er 40 dB(A) for flystøy. Anbefalingenefor veitrafikkstøy og jernbanestøy er ikke skjerpeti samme grad, og er på henholdsvis 53 dB(A) og54 dB(A) i gjennomsnitt over døgnet. Kunnskaps-gjennomgangen viser at et gitt flystøynivå oppfat-tes som mer plagsomt enn samme støynivå fraandre kilder, og at andelen som er sterkt søvnfor-styrret er høyere. WHO finner også støtte for atflystøy ved skoler påvirker barns leseferdigheternegativt.

WHO mener derfor man kan oppnå betydeligehelsegevinster ved å redusere flystøy til de anbe-falte nivåene, og at disse gevinstene mer enn opp-veier de mulige negative effektene tiltakene for åoppnå dette kan medføre, f. eks gjennom laveremobilitet for passasjerer og flyfrakt.

WHOs siste anbefalinger har møtt betydeligmotbør i luftfartsorganisasjonene, bl.a. har bådeICAO og ACI vært skeptiske. En hovedinnven-ding går på at det vitenskapelige grunnlaget er fordårlig til å gi såpass dramatiske anbefalinger, og atkostnadene ved å følge dem er undervurdert. ACImener f.eks. at trafikken ved Frankfurt lufthavnmåtte reduseres med 98 pst i forhold til nivået i2017 for å tilfredsstille anbefalingen, med dagensbefolkning og bosettingsmønster rundt flyplas-sen. Konsekvensene ville bli mindre dramatiske iNorge, men Avinor mener likevel at trafikken vedOslo lufthavn måtte reduseres 75 pst for å imøte-komme en slik anbefaling.

For øvrig har SINTEF gjennomført spørreun-dersøkelser blant bosatte ved lufthavnene ved

Figur 5.9 Antall 1000 personer utsatt for støy over 55 dB(A) fordelt på støykilde.

Kilde: SSB (2016)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1999 2005 2011 2014

Veitrafikk Jernbane Luftfart Industri Annen næring


Oslo, Stavanger, Trondheim, Bodø og Tromsø(Gjelderblom m.fl. 2016). Ved de fire siste oppgirrespondentene å være langt mindre plaget av fly-støy enn hva man finner i internasjonal litteratur.Ved Oslo lufthavn synes befolkningen å være min-dre tolerant overfor flystøy enn ved de fire andrelufthavnene, men de aksepterer likevel mer støyenn hva man finner ved tilsvarende flyplasserinternasjonalt. Studier viser også at uforutsigbar-het øker støyplagen (WHO, 2018). Endringer avut-/innflygingsruter og rutiner kan være mer for-styrrende enn ruter som beboere har blitt vantmed, selv om disse i utgangspunktet er mer støy-ende.

5.4.4 Dagens virkemidler mot støy

Med unntak av omsetningskravet til biojetdriv-stoff, vil klimavirkemidlene gjennomgått i kapittel5.3.4 også påvirke flystøy, gjennom insentivene degir til mindre trafikk og til å ta i bruk nyere fly.Den direkte reguleringen av støy foregår imidler-tid nesten utelukkende gjennom juridiske virke-midler i Norge, og en rekke lover, forskrifter ogretningslinjer regulerer støy fra ulike kilder, her-under luftfart. Regelverket retter seg i hovedsakmot anleggseiere, og Avinor gjennomfører enrekke tiltak for å begrense flystøyproblemer. Bareunntaksvis benyttes økonomiske virkemidler.

Retningslinje for behandling av støy i arealplanleg-ging (T-1442:2016)

Det viktigste regelverket med tanke på å forhin-dre framtidige støyproblemer er retningslinje forbehandling av støy i arealplanlegging (T-1442:2016). Støyretningslinjen benyttes ved plan-prosesser etter plan- og bygningsloven og inne-holder anbefalte grenseverdier for utendørs støyfra ulike kilder. Grenseverdiene varierer medområdenes bruksformål, og er f.eks. lavere for fri-områder enn områder som kan bygges ut. Støyret-ningslinjen gir også anbefalte utendørs støygren-ser ved etablering av nye støykilder, f.eks. lufthav-ner.

For å synliggjøre områder med potensiellestøyproblemer for utbyggere og planleggere,anbefaler støyretningslinjen at det utarbeidesstøysonekart. Det er anleggseier som skal utar-beide støysonekartene. Et støysonekart viserberegnet støy i to støysoner:– Rød sone, nærmest støykilden, angir et område

som ikke er egnet til støyfølsomme bruksfor-mål – bl.a. skoler, barnehage, hus og hytter, ogetablering av ny bebyggelse med støyfølsom

bruksformål skal unngås. Arealer der utendørsflystøynivå er over 62 dB(A) i gjennomsnittover døgnet eller der utendørs maksimalt støy-nivå i nattperioden mellom kl. 23:00 og 07:00 erover 90 dB(A) havner i rød sone.

– Gul sone er en vurderingssone, hvor bebyg-gelse med støyfølsom bruksformål kan oppfø-res dersom avbøtende tiltak gir tilfredsstil-lende støyforhold. Kriteriene for at et areal hav-ner i gul sone er 52 dB(A) over døgnet og 80dB(A) maksimalt om natta.

Støyretningslinjen sier at støykartleggingen skalbaseres på beregninger, og gir klare føringer forhvordan disse skal gjennomføres. Retningslinjengir også føringer for hvor ofte støykartleggingenskal oppdateres.

Forurensningsforskriftens § 5 – Støy

Forurensningsforskriften krever kartlegging avgjennomsnittlig innendørs støy over døgnet ned til35 dB (A) i boliger, barnehager og utdannings- oghelseinstitusjoner. Kartleggingen skal oppdatereshvert femte år. Når det gjennomsnittlige støyni-vået innendørs over døgnet overskrider 42 dB(A) ieksisterende bygninger, skal det gjennomføres til-tak.

Forurensningsforskriften implementerer ogsåEUs Støydirektiv (Direktiv 2002/49/EF) i norskrett. Denne forskriften krever kartlegging av støy-situasjonen utendørs for sivile flyplasser med merenn 50 000 flybevegelser i året. I 2018 gjaldt dettede 4 største norske lufthavnene (Oslo, Bergen,Stavanger, Trondheim). Kartleggingen skalomfatte støynivåer ned til 55 dB(A) i gjennomsnittover døgnet og støynivåer ned til 50 dB(A) omnatta, og skal oppdateres hvert femte år. Igjen erdet anleggseier som er ansvarlig for å gjennom-føre kartleggingen av støy fra sine anlegg, ognivået skal beregnes ved hjelp av metoder som erspesifisert i forskriften. Senest ett år etter fristenfor kartlegging skal anleggseier sørge for at detutarbeides handlingsplaner med formål å redu-sere støyplagen. Disse skal oppdateres hvert 5. årog meldes til EU.

Forskrifter og vedtak etter luftfartsloven

Forskrift om konsesjon for landingsplasser

Støy (og andre miljøkonsekvenser) vurderes ikonsesjonsbehandlinger og operative begrensnin-ger kan inkluderes i konsesjonsvilkårene av støy-hensyn. I konsesjonsbehandlingen kreves støybe-


regninger i henhold til støyretningslinjen, jf foran.Før konsesjon gis, høres lokale myndigheter, somkan gi innspill blant annet til lufthavnas åpningsti-der. Flyplasseier skal gjøre avtale med lokalemyndigheter om inn- og utflygningstraseer for åskjerme flyplassnær bebyggelse. Flere mindre fly-plassene har begrensninger i åpningstider og ettak på antall flybevegelser for å redusere flystøyfor flyplassenes naboer.

Forskrift om støyforebygging for Oslo lufthavn, Garder-moen, Akershus

Luftfartstilsynet har revidert støyforskriften forOslo lufthavn, og denne trådte i kraft i mai 2016.Formålet med forskriften er å unngå unødige støy-belastninger i områdene rundt Oslo lufthavn, ogsamtidig ivareta hensynet til sikkerhet, operativeforhold, øvrige miljøhensyn og kapasitet. Forskrif-ten regulerer bl.a. rullebanebruk og hvilke områ-der som kan overflys i nærområdene rundt luft-havna avhengig av tidspunkt på døgnet. Den leg-ger restriksjoner på avganger nattestid somavhenger av flyenes støysertifisering. Forskriftenåpner for permanent bruk av kurvet innflygning(jf nedenfor), der traseen er lagt utenom tettbe-byggelse. Forskriften angir også utflygningskorri-dorer som gjør det mulig å opprettholde avgangs-kapasiteten på lufthavna, samtidig som man unn-går å fly over områdene med flest mennesker.

Forskrift om begrensning av støy og utslipp fra sivile luftfartøyer

Chicagokonvensjonen inkluderer standarder forstøysertifisering av fly. Disse er innarbeidet inorsk rett gjennom forskrift om begrensning av støyog utslipp fra sivile luftfartøyer. I henhold til for-skriften skal fly over en viss størrelse tilfredsstillestandarder til støybegrensninger satt av ICAO vedførstegangsutstedelse av norsk luftdyktighetsbe-vis. Formålet med støysertifiseringen er å sikre atde til enhver tid best tilgjengelige støyreduse-rende teknologier tas i bruk når nye fly designes.Standardene skjerpes kontinuerlig i takt medutviklingen av nye fly og flymotorer. Standardensom gjelder fra 2018 vil redusere den opplevdestøyen fra nye fly med 7 dB, sammenliknet medden foregående standarden. Norge deltar aktivt iarbeidet i ICAO med å utvikle støykravene, og harmedvirket til at hensyn som er særlig viktige forNorge ivaretas. Det arbeides også med å utvidestøysertifiseringsordningen til også å omfatte nyekategorier luftfartøy som droner, «air taxis» ogsupersoniske sivile fly.

Forskrift om avgifter for bruk av lufthavner drevet av Avinor AS

I henhold til denne forskriften skal flyselskapenebetale et støytillegg til startavgiften for flygningermed start fra Bodø lufthavn. Støytillegget er 60ganger full startavgift for ikke-støysertifiserte jet-drevne luftfartøy som ikke er sertifisert etterICAOs standarder, og 30 ganger full startavgift forjetdrevne luftfartøy som er sertifisert. I praksis vilalle aktuelle fly være støysertifisert. For trafikkmellom kl. 20.00 og 08.00 økes tillegget med 50pst.

For alle lufthavner utenom Svalbard innkrevesdet et tillegg til startavgiften på 50 pst for hverstart og hver landing i tidsrommet mellom kl.24.00 og 05.59.

Forskrift om støyrelaterte driftsbegrensninger ved norske flyplasser

ICAO har vedtatt at flystøy skal håndteres gjen-nom en balansert tilnærming (Balanced Appro-ach), som skal sikre at støytiltakene som settesinn er tilstrekkelig, men ikke strengere enn nød-vendig. Fire tiltaksformer kan kombineres: reduk-sjon av støy fra kilden (altså flyet), arealplanleg-ging på og rundt lufthavnene, støybegrensendeoperative prosedyrer, og direkte restriksjoner påflyplassoperasjonene. Kravet fra ICAO er inn-lemmet i EU gjennom forordning (EU) nr. 598/2014. Denne forordningen er gjennomført i norskrett gjennom Forskrift om støyrelaterte driftsbe-grensninger ved norske flyplasser.

5.4.5 Tiltak mot støy

Mer støysvake fly

Økningen i støyplagene fra flytrafikk har liggetlangt under økningen i trafikken. Introduksjon avmer støysvake fly får mye av æren for dette.IATAs tommelfingerregel sier at støy-fotavtrykketfra et nytt fly vil være minst 15 pst mindre enn fradet flyet som erstattes. ICAO setter krav til støy-nivå for nye fly og disse kravene er innarbeidet inorsk lovgivning, jf foran.

Som vi har vært inne på tidligere, utgjør driv-stoff en høy andel av flyselskapenes kostnader oger et kraftig insentiv til å anskaffe nye, mer energi-effektive, og dermed mer støysvake, fly. De øko-nomiske klimavirkemidlene kan også ha eneffekt. Med unntak av begrensningene i støyfor-skriften for Oslo lufthavn, der det er nattbegrens-ninger på de mest støyende flytypene, gir ingen av


virkemidlene som brukes i Norge mot flystøy ope-ratørene ytterligere insentiver til å anskaffe nyefly, og heller ikke til å bruke de minst støyende fly-ene på ruter til, fra eller i Norge. Det siste kan blien utfordring hvis andre land innfører virkemid-ler, f.eks. avgifter, for å stimulere til innfasing avmer støysvake fly ved sine lufthavner. F.eks. inn-førte Heathrow lufthavn utenfor London støydiffe-rensierte lufthavnavgifter i 2017, nettopp for å sti-mulere operatørene til å sette de mest støysvakeflyene inn i trafikken på denne lufthavna.

Norge er ett av få land med betydelig støypro-blemer fra store, tunge helikoptre. I Europa ogverden for øvrig arbeides det mest med måling avstøynivå for små og mellomstore helikoptre – somer det største støyproblemet der. Dette reflekteresogså i produktutviklingen, og utviklingen av merstøysvake helikoptre egnet for offshoretrafikk gårsakte.

Støykartlegging

Regelverket ovenfor stiller krav til Avinor, i egen-skap av anleggseier. Det gjelder både kartleggingav støynivå og utbedring av støyproblemer. Avi-nors arbeid for å redusere støybelastningen fraflytrafikk strekker seg imidlertid ut over det sel-skapet er pålagt, og Avinor har som konsernover-gripende mål å arbeide aktivt for å redusere støy-belastningen fra flyog helikoptertrafikk for bebo-erne ved 10 av Avinors mest støyutsatte lufthav-ner innen 2020. Dette gjelder lufthavnene vedOslo, Stavanger, Bergen, Trondheim, Tromsø,Kristiansand, Ålesund, Brønnøysund, Kirkenes ogFlorø.

Støykartleggingen er et av Avinors viktigsteverktøy for å redusere støyplager fra fly. Avinorgjør støysonekartlegging av alle selskapets luft-havner minimum hvert 10. år og oftere ved behov.

Boks 5.9 Supersoniske fly – en mulig framtidig støykilde

Et supersonisk fly kan fly raskere enn lydenshastighet. Supersoniske fly brukes primært tilmilitære formål, og etter at trafikken med Con-corde ble innstilt i 2003 har man ikke hatt sivilsupersonisk flytrafikk. Flere produsenter arbei-der imidlertid med å utvikle sivile supersoniskefly, og supersonisk flytrafikk er forventet å bligjeninnført i løpet av få år, trolig før 2025. Flyenehar sitt fortrinn på lange flygninger, og er særligaktuelle i forretningsmarkedet, på interkonti-nentale ruter.

Drønnene som oppstår når et supersonisk flybryter lydmuren og flyr over lydens hastighetkan være svært høye og kan sammenlignes meden eksplosjon eller kraftig tordenvær. Mens sub-soniske fly i hovedsak skaper støyproblemerved landing og avgang nært flyplasser, kansupersoniske fly gi støy og rystelser i bakken iet belte på flere hundre meter langs hele flyruta,så lenge de flyr over lydens hastighet.

Mange interkontinentale flygninger går overNorge, og hvis flere av disse i framtiden gjen-nomføres med supersoniske fly, kan vi bli påførtet alvorlig støyproblem og rystelser.

Mens støyproblemer rundt flyplasser kanreguleres av lokale myndigheter, krever super-sonisk sivil flytrafikk internasjonalt samarbeid

og reguleringer. Luftfartstilsynet deltar aktivt idet internasjonale arbeidet på dette feltet. Herdiskuteres bl.a. om det bør legges driftsbegrens-ninger på flyene slik at de kun flyr i supersoniskhastighet over havområdene, eventuelt ogsåover ubebodde, eventuelt spredtbygde, landom-råder. For Norge, som er spredt bebygd i for-hold til en del andre steder i verden er det sisteen lite heldig løsning. For befolkningen langsNorges lange kystlinje kan det også bli proble-matisk hvis den omfattende interkontinentaleflytrafikken over Norge bryter lydmuren nården når havet. For Norges del er det derfor vik-tig å få på plass regler som begrenser trafikkenslik at flyene bare kan bryte lydmuren når de ertilstrekkelig langt fra land.

Det arbeides med å lage en støystandard forsivile supersoniske fly. ICAO har vedtatt en reso-lusjon der det slås fast at drønnene fra superso-niske sivile flygninger ikke skal skape uaksepta-ble forhold for publikum. Det er viktig for Norgeat det tas tilstrekkelig hensyn til norske forholdnår det defineres hva som er akseptabelt ellerikke. Dette kan variere med en lang rekke fakto-rer, som for eksempel hvilke øvrige støynivåerbefolkningen utsettes for, når på døgnet støyenoppstår, byggeskikk og andre faktorer.


Flyoperative tiltak

Trafikkstyring og justering av inn- og utflygnings-prosedyrer er viktige tiltak for å redusere støypla-gen, og de siste årene har en rekke flyoperative til-tak blitt gjennomført i norsk luftrom. Tiltak inklu-derer omlegging av luftrommet, etablering av nyeprosedyrer for inn- og utflygning og innføring avny teknologi. Overgangen fra bakkebasert naviga-sjon til bruk av satellitt (Performance Based Navi-gation – PBN) gir rom for svært presis ruteføringog åpner for kortere og mer direkte ruter, merenergieffektive inn- og utflyginger og tilpassedetraseer som reduserer støybelastningen for luft-havnas naboer. De satelittbaserte innflygningeneunngår områder der det bor flest mennesker. VedBergen lufthavn har nye innflygningstraséer førttil anslagsvis 35 pst færre beboere under traséene.

Figur 5.10 viser hvordan trafikken ved konven-sjonelle innflygninger (venstre illustrasjon) spresover store deler av Oslo. Illustrasjonen til høyreviser bruk av satellitt som gir stor fleksibilitet i tra-sévalg, samtidig som nøyaktigheten og repetitivtflymønster skaper forutsigbarhet for naboenerundt Oslo lufthavn. Forutsigbarheten i flygnin-gene gir kommunene anledning til å tilpasse sinereguleringsplaner slik at færrest mulig blir støy-plaget, og kan i tillegg føre til at endringene vedlufthavna oppfattes som mindre plagsomme avnaboene rund. Ulempen er at fly passerer over desamme beboerne ved alle innflygninger, og desom rammes, rammes spesielt hardt.

Avinor har som mål å etablere PBN ved de firestørste lufthavnene innen 2020 og fase inn brukenover tid, i første omgang til 50 pst av flybevegel-sene. Andelen vil variere mellom lufthavnene,basert på kompleksiteten i trafikkavviklingen.Den samme teknologien vil også redusere støyen

fra offshore helikoptre. I tillegg til teknisk utstyr,forutsettes det imidlertid at operatørene får god-kjenning til å fly alle typer av satellittbaserte pro-sedyrer. Dette innebærer bl.a. opplæring av pilo-tene. Ikke alle utenlandske operatører har dennegodkjenningen i dag, og Avinor vurderer tiltak forå stimulere til at flere kan benytte systemet.

I Norge er det tillatt med visuelle inn- ogutflygninger ved alle flyplasser, unntatt Oslo luft-havn. Dette medfører at en del av flytrafikken tilla-tes å fly utenom fastsatte traseer, og flere stederlavt over tett bebygde områder. For mange flyplas-ser er det mulig å velge traseer over mindre tettbebygde områder. En del av den flyplassnærebefolkningen utsettes derfor for unødig mye fly-støy. Trafikk utenom fastlagte traseer kan føre tilat støysonekartene ikke er korrekte, og at antallpersoner som er utsatt for flystøy er høyere i vir-keligheten enn ifølge kartene. På de største fly-plassene (hvor det er tett bebygde områder) erdet lagt inn restriksjoner for hvor de visuelle inn-og utflygingene kan flys. Visuelle innflygingerinnebærer at pilotene ser hvor de er og da unngårstøysensitive soner, både de som er publisert ogetter egne tilleggsvurderinger (kirke på søndag,folkeansamlinger o.l.).

I tilfelle med drivstoffbesparende utflygningervil oftest flyene svinge av fra traséen i laverehøyde. Når det gjelder innflyginger, vil visuelleinnflyginger være mer drivstoffeffektive enn ordi-nære/PBN-innflygingstraseer. Dette medfører atvisuelle innflyginger kommer høyere (med min-dre støy) enn ordinære/PBN-innflyginger.

Luftfartstilsynet og Avinor arbeider med å sepå hvordan man best regulerer visuelle inn- ogutflygninger. En slik måte er at fly pålegges å følgefastsatte traséer som er etablert av støymessigeårsaker. I denne sammenheng er det nødvendig at

Figur 5.10 Konvensjonell versus satellittbasert innflygning


både flyoperative brukere og lokalsamfunn rådfø-res.

Fasadeisolering

For å redusere støyplagene innendørs benyttes itillegg isoleringstiltak på eksisterende boliger. Sålangt har både Forsvaret og Avinor gjennomførttiltak for å komme under 42 dB(A) innendørs. For-urensningsforskriftens krav til innendørs støy-nivå er i dag oppfylt.

5.5 Annen miljøpåvirkning

5.5.1 Lokal luftkvalitet

Lokal luftforurensning gir helseproblemer ogredusert trivsel. I Norge er lokal luftforurensningførst og fremst et problem i de største byene, ogvegtrafikk er den dominerende kilden. Lokalt pålufthavnene vil utslippene fra lufthavndriften hastørst betydning for luftkvaliteten, med fly og kjø-retøy som de viktigste utslippskildene.

Forurensningsforskriften spesifiserer hvilkeverdier av bl.a. NOx og svevestøv som utløser til-taksplikt. Luftkvalitetskriterier angir grenser fornår luftforurensning er helseskadelig. Norge harogså nasjonale mål for å begrense luftforurens-ning. Overvåkning av luftkvalitet ved Oslo luft-havn viser at konsentrasjoner av NOx og sveve-støv har vært innenfor både myndighetskrav ognasjonale mål, og med få overskridelser av deanbefalte luftkvalitetskriteriene.

5.5.2 Utslipp til vann og grunn

Drift av lufthavner medfører forbruk av kjemika-lier. Risiko for vann- og grunnforurensing er ihovedsak knyttet til flyavising, baneavising,brannøving og risiko for drivstofflekkasjer.Enkelte områder er forurenset på grunn av tidli-gere aktiviteter.

Avisingskjemikalier brukes for å sikre at is ogsnø på fly og rullebane er i henhold til sikkerhets-reglene. Avinor bruker stoffer med den lavestemiljøbelastningen av det som finnes av baneavis-ningskjemikalier. Ut fra vurderinger av sårbarhet imiljøet rundt lufthavnene har Avinor etablert sys-tem for oppsamling av glykol fra flyavising på flereflyplasser. Ved slike tiltak vil kjemikalier samlesopp, og belastningen på naturmiljøet reduseres.Utslipp av kjemikalier kan likevel føre til at vann-og grunnforekomstens tålegrense og naturligenedbrytingskapasitet overstiges

Alle Avinors lufthavner har egne utslippstilla-telser i henhold til Forurensningsloven. Disse erblant annet basert på vurderinger av naturenstålegrenser for hver enkelt lufthavn, i forhold tilbehovet for kjemikaliebruk for å kunne drifte luft-havnene forsvarlig. Utslippstillatelsene regulererblant annet hvor mye avisingskjemikalier og kje-mikalier til brannøvelser som er tillatt å bruke oghvor mye som eventuelt kan slippes ut. Formåleter å ivareta vannkvaliteten i resipientene og denaturlige økologiske, biologiske og kjemiske for-hold. På grunn av økt trafikk og mer utfordrendeværforhold har Avinors forbruk av avisningskje-mikalier økt de siste vintrene, og selskapet harved flere anledninger overskredet utslippstillatel-sene og måttet søke om nye. Dette gjelder spesieltfor flyavising. Dersom denne utviklingen fortset-ter, kan det få konsekvenser for muligheten til åkunne avise fly og dermed også avviklingen av fly-trafikken på dager med vintervær. Avinor arbeidersammen med flyselskapene og handlingselska-pene for å løse dette.

Fram til 2012 benyttet Avinor ulike typer syn-tetiske fluorholdige organiske forbindelser(PFAS) i brannskum ved brannøvingsfeltene sine.Den mest kjente forbindelsen, PFOS, ble faset ut i2001. Etter hvert som det har blitt dokumentert atflere av PFAS-forbindelsene er giftige og tungtnedbrytbare, har Avinor gått over til fluorfrittbrannskum. Flere år med bruk av fluorholdigebrannskum har imidlertid ført til forurensning igrunnen på flere av Avinors brannøvingsfelt.Disse forurensningene bidrar fremdeles til atPFAS lekker ut i naturen rundt lufthavnene. Avi-nor har dialog med Miljødirektoratet om hvordandisse forurensningene skal håndteres. Det er alle-rede startet opp tiltak på Oslo lufthavn og andretiltak vurderes.



Mye negativ miljøpåvirkning fra transport, men klima er i en særstilling

All transport påvirker miljøet negativt gjennomutslipp av forurensende stoffer til luft, jord ogvann, og gjennom utslipp av klimagasser sompåvirker temperaturen på jorda. Med mulig unn-tak av sjøtransport, bidrar transport til støyproble-mer, mens særlig landtransport påvirker natur-mangfold gjennom et stort arealbehov. Ser vi etøyeblikk bort fra klimaproblematikken, er luftfart


på grunn av lite arealbehov en relativt sett skån-som transportform. I følge den siste rapporten fraFNs naturpanel IPBES (Intergovernmental Sci-ence-Policy Platform on Biodiversity and EcosystemServices) fra mai 2019 er tapet av natur en like stortrussel som klimaendringene (IPBES, 2019). Are-albruksendringer er den viktigste årsaken til tapav naturmangfold i følge rapporten. Arealbruks-endringer inkluderer bl.a. økt bruk av arealer tillandbruk, – bl.a. til produksjon av biodrivstoff,byspredning og økt bruk av arealer til infrastruk-tur bl.a. til transportformål.

Luftfart fører med seg utslipp av kjemikalier,støy og lokal luftforurensning rundt lufthavnene.Kjemikalieutslipp akkumuleres over tid og kan gistore og irreversible skader på vann og jord. Der-for er det viktig både å rydde opp i eksisterendeforurensningsforekomster og å unngå nye utslipp.Så vidt utvalget kan se, følger Avinor forurens-ningsmyndighetenes krav og anbefalinger pådette punktet. Utvalget har ikke sett på praksisenutenfor Avinor.

Flystøy kan være plagsomt for de som ram-mes, men problemet er svært lokalt både i tid ogrom. Utvalget mener det viktig å redusere støypla-gene så mye som mulig. Som vi har redegjort forforan, benytter Avinor en rekke tiltak for å få tildette. En stadig fornying av flyparken og nye inn-flygingsprosedyrer vil redusere støyproblemetytterligere. De fleste tiltak som gjennomføres for åredusere klimagassutslippene fra flytrafikken vilogså redusere flystøy.

Etter utvalgets oppfatning står utslipp av kli-magasser i en særstilling når tema er luftfartensmiljøpåvirkning. Annen miljøpåvirkning er heltlokal, i større grad reversibel og i større gradunder kontroll, og man forventer ikke sammeutslippsvekst. Klimagassutslippene er derimotøkende, de akkumuleres i atmosfæren og påvirkerklima i lang tid etter at de har funnet sted. Det fin-nes foreløpig ingen kjent teknologi for å «rense»utslippene fra transport eller fjerne klimagasserfra atmosfæren. Et tonn utslipp gir dessutensamme skade uavhengig av hvor på kloden detskjer, og det er like viktig å bidra til globaleutslippsreduksjoner som å redusere norskeutslipp. Utvalget har derfor valgt å legge mestvekt på dette tema.

Paris-avtalen og Norges forpliktelser

Klimaendringene er allerede merkbare. Tempera-turen på jorda vil fortsette å stige, med potensieltsvært alvorlige konsekvenser. I følge FNsklimapanel (IPCC) må de globale utslippene redu-

seres med 25 pst innen 2030 i forhold til 2010 hvisoppvarmingen skal holdes under 2 grader, ogvære netto null rundt 2075. Hvis oppvarmingenskal holdes under 1,5 grad, må utslippene reduse-res med 40 – 50 pst innen 2030, og være netto nullrundt 2050. Konsekvensene av en temperaturøk-ning på 2 grader kan være svært mye større ennkonsekvensene av en økning på 1,5 grad. Måletfor Paris-avtalen er å holde den globale tempera-turstigningen godt under 2 grader, og tilstrebe åbegrense den til 1,5 grad.

I forbindelse med inngåelsen av Paris-avtalenspilte Norge inn et mål om å redusere norske kli-magassutslipp med minst 40 pst innen 2030, i for-hold til nivået i 1990. Dette inkluderer utslipp franorsk territorium, herunder innenriks luftfart.Målet skal innfris i samarbeid med EU, som harsamme målsetting, og det skal oppdateres jevnligfor å nå Paris-målene.

Norges forpliktelser for 2030 blir innfridd for luftfart

Når det gjelder innenriks luftfart, er mange virke-midler allerede tatt i bruk, jf foran. Innenriks luft-fart er pålagt CO2-avgift, samtidig som om lag 90pst av utslippene fra sivil innenriks luftfart er dek-ket av EUs kvotehandelssystem EU ETS. EU ETSregulerer også utslipp fra luftfart mellom Norgeog resten av EU/EØS. I tillegg kommer flypassa-sjeravgiften og fra 1.1.20 krav om innblanding avbiodrivstoff, som gjelder all luftfart til, fra og iNorge.

Deltakelsen i EU ETS er spesielt viktig. Kvote-systemet er både kostnads- og styringseffektivt ogsikrer at utslippene reduseres mest der kostna-dene er lavest. Utslippsreduksjonen per krone blirså høy som mulig, enten det skjer innen luftfarteller i andre kvotepliktige næringer. EU ETS set-ter et tak på utslippene fra sektorene som er inklu-dert i systemet.

Lav etterspørsel etter kvoter kombinert medet høyt tilbud førte til at kvoteprisen lenge varsvært lav og ga minimale insentiver til utviklingog innfasing av ny, utslippsreduserende teknologi,noe som er avgjørende for å få til en omstilling ognå klimamålene på lang sikt. I 2017 ble det derforvedtatt flere innstramminger i systemet, som anta-kelig er den viktigste årsaken til at kvoteprisen nåhar økt. Framover skal utslippstaket reduseresmed 2,2 pst per år, slik at utslippene i de kvoteplik-tige sektorene blir 43 pst lavere i 2030 enn i 2005.

Hvis utslippsmålene for ikke-kvotepliktige sek-torer også blir nådd, vil EUs og Norges mål somble meldt inn i forbindelse med inngåelse av Paris-


avtalen i 2015 innfris, gjennom avtalen med EUom felles gjennomføring.

Som vi har redegjort for tidligere, er interna-sjonal luftfart ikke inkludert i landenes innmeldtereduksjoner i Paris-avtalen, men skal håndteresgjennom ICAO. ICAOs mål er at klimagassutslip-pene fra internasjonal luftfart skal stabiliseres på2020-nivå. Utslipp ut over dette skal kompenseresfor gjennom kvotekjøp under CORSIA. For Nor-ges og EUs del vil det inntil videre gjelde luftfarttil/fra EU/EØS-området.

Ny politikk nødvendig likevel

Oppsummert er altså norsk luftfarts selvpålagteforpliktelser i forbindelse med Paris-avtalen ihovedsak ivaretatt fram mot 2030 gjennom delta-kelsen i EU ETS, mens forpliktelsene til utslipps-reduksjoner fra internasjonal trafikk er delvis iva-retatt av EU ETS, delvis av CORSIA. Utslippsre-duksjonen i EU ETS er også i tråd med den FNsklimapanel mener er nødvendig fram til 2030 for åholde temperaturøkningen under 2 grader.

Fordi verden med dagens politikk og inn-meldte mål til Paris-avtalen er på vei mot 3 til 4graders oppvarming (altså høyere enn tempera-turmålene i Paris-avtalen), er det nødvendig åutvikle klimapolitikken videre, også på luftfartso-mrådet. FNs klimapanel mener utslippene måvære netto null i 2050 for å nå temperaturmålene iParis-avtalen, og gjennom Paris-avtalen har lan-dene forpliktet seg til å oppnå en balanse mellommenneskeskapte utslipp og fjerning av drivhus-gasser i andre halvdel av dette århundret (Artik-kel 4). Paris-avtalen legger opp til en innstram-ming ved at partene skal oppdatere målene sineog øke ambisjonene hvert femte år23.

Når det gjelder kvotesystemet, må ambisjons-nivået under EU ETS øke, og kvotemengden måreduseres med en større årlig faktor en planlagt,særlig etter 2030. Hvis kvotemengden i EU ETSreduseres med samme takt etter 2030, blir utslip-pene i 2050 om lag 84 pst lavere enn i 2005.

Dessuten, – ICAOs ambisjonsnivå om kar-bonnøytral vekst etter 2020 er langt fra forenligmed Klimapanelets anbefalinger.

Etter utvalgets oppfatning bør det derfor væreen viktig målsetting for norsk klimapolitikk påluftfartsområdet å bidra til et høyere ambisjons-nivå, både for EU ETS og CORSIA. Dette trekkerfor det første i retning av at norske virkemidler ogtiltak bør være kostnads- og styringseffektive –Norge bør kunne vise fram gode eksempler på til-tak og virkemidler som gir store og sikre utslipps-reduksjoner per krone som settes inn. Dyre tiltakmed liten klimaeffekt bør unngås – de tjener ikkesom gode argumenter for en mer ambisiøs globalpolitikk. For det andre bør Norge bidra til teknolo-giutvikling, slik at kostnadene knyttet til klimapo-litikken blir redusert. Ny teknologi som gjør detbilligere å redusere utslipp, gjør det også lettere åfå gjenomslag for ambisiøse utslippsmål og korre-sponderende tiltak. Fordi klimagassutslipp harsamme påvirkning på klima uansett hvor på klo-den de skjer, vil ny utslippsreduserende teknologidessuten komme Norge til gode uavhengig avhvor i verden den tas i bruk.

Løsninger på kort sikt – økt produksjon av avansert biojetdrivstoff

Mye tyder på at innblanding av biojetdrivstoff erdet tiltaket som vil kunne gi størst utslippsreduk-sjoner på kort sikt. Det er allerede mulig å blandeinn inntil 50 pst biojetdrivstoff i jetdrivstoffet utentilpasninger av flyene, og i Norge blir det innførtet omsetningskrav på 0,5 pst avansert biojetdriv-stoff fra 1.januar 2020. Utfordringen ligger i driv-stoffproduksjonen, som foreløpig er svært kost-bar i tillegg til at volumet er lite. Produksjon avavansert biodrivstoff til fly konkurrerer alleredemed produksjonen til kjøretøy. I Norge er omset-ningskravet i veitransport foreslått økt til 20 pst istatsbudsjettet for 2020, og av dette skal 4 pstvære avansert biodrivstoff. Et krav om omsetningav avansert biodrivstoff til skip er under utred-ning, og dette vil øke konkurransen om produk-sjonskapasiteten ytterligere hvis det blir innført.

En annen stor utfordring når det gjelder innfa-sing av biodrivstoff globalt er mulige konsekven-ser for arealbruk, matproduksjon og naturmang-fold. Norsk biojetdrivstoff skal som nevnt væreavansert, det vil i praksis si at det produseres avavfall og rester. EU stiller også krav til bærekraftsom krever at andelen avansert biodrivstoff skaløke over tid. ICAOs krav – som jo gjelder største-delen av verdens flytransport – synes å være merliberale. Som vi så foran er palmeolje og soya i dagde mest sannsynlige råstoffene i den globalebiodrivstoffproduksjonen.

23 I Europakommisjonens langsiktige strategi for 2050 (CleanPlanet for all) påpeker Europakommisjonen at når all poli-tikken som ligger inne i EUs klimarammeverk er imple-mentert, er det forventet at EUs klima- og energipolitikk vilbidra til å redusere CO2-utslippene med 45 % innen 2030.Det er et større kutt enn EUs mål på 40 %, og i et tidsper-spektiv fram mot 2050 vil denne politikken bidra med åkutte CO2-utslippene med 60 %. Det er imidlertid ikke nokfor at EU skal bidra til å nå togradersmålet i Paris-avtalen.


Etter utvalgets oppfatning er det derfor viktigat Norge, sammen med EU, arbeider for stren-gere bærekraftskriterier i ICAO. Gjennom øktetterspørsel etter avansert biodrivstoff i Norge,kan vi i tillegg bidra til utvikling av produksjons-teknologien slik at dette på sikt blir mer konku-ransedyktig overfor både fossile drivstoff ogbiodrivstoff basert på palmeolje eller soya.

Utvikling av produskjonsteknologien for avan-sert biodrivstoff kan stimuleres gjenom flere ulikevirkemidler. En opptrapping av omsetningskravettil avansert biojetdrivstoff vil redusere risikoen forprodusenter som ønsker å øke produksjonen, ogbidra til teknologiutvikling og lavere priser overtid. Biodrivstoff er fritatt fra CO2-avgift og kvote-plikt, og økte avgifter på fossilt drivstoff vil gjørebiojetdrivstoff mer konkurransedyktig. Flypassa-sjeravgiften kan også differensieres etter flyenesmiljøegenskap, dersom den ikke avvikles. Hvisavgiftsendringen forventes å vare ved, reduseresogså risikoen for produsentene.

Etter utvalgets oppfatning er imidlertid en merdirekte tilnærming mer treffsikker. Utvalgetmener derfor det bør vurderes å etablere enfondsløsning med midler fra f.eks. CO2-avgiftenetter modell av NOx-fondet. Med en slik ordningkan dagens CO2-avgift helt eller delvis oppretthol-des, men provenyet kan anvendes som et insentivfor i første omgang å få i gang produksjon av avan-sert biodrivstoff. Teknisk sett kan det etableres enfondsordning tilnærmet som for NOx-fondet, altsåfritak for avgift, men innbetaling til et fond, foreksempel administrert av Næringslivets NOx-fond. Denne ordningen er vel etablert og har laveadministrative kostnader.

I første fase kan et slikt fond anvendes til ådekke prisdifferansen mellom avansert biojetdriv-stoff og ordinært drivstoff, men fondet kan ogsåstøtte andre klimavennlige teknologier. Et sliktfond vil få stor forhandlingsmakt og kan inngålangsiktige avtaler med klare rammer for kost-nadseffektivitet og tydelige insentiver for produ-senter m.v. for å redusere utviklings- og produk-sjonskostnader. Intensjonen må være at slike avta-ler over en gitt tid skal bidra til at avansert biojet-drivstoff kan omsettes kommersielt, og at forskjel-len mellom produksjonskostnader for avansertbiojetdrivstoff og ordinært drivstoff reduseres.Etter hvert kan støtten til dette formålet avvikles,og midlene kan isteden rettes mot nyere teknolo-gier. Ordningen gir forutsigbarhet for produsen-tene og grunnlag for langsiktige kontrakter medflyoperatørene. På generelt grunnlag ser utvalgetdet som essensielt at anvendelsen av fondet blir

nøye vurdert med grunnlag i de effektivitetsprin-sippene som er beskrevet i kapittel 5.2.1.

Siden luftfarten fortsatt vil være en del av EUETS og CORSIA, vil en slik fondsløsning ikkebryte med «forurenser betaler»-prinsippet.

Statsstøtteregelverket setter grenser for hvor-dan myndighetene kan gi tilskudd til utvikling oginnfasing av ny teknologi og produkter. Regleneer kompliserte, spesielt gjelder dette produktersom er introdusert i markedet, men som ennåikke er kommersielt konkurransedyktige, somavansert biojetdrivstoff. Utvalget har ikke gjen-nomgått detaljene i regelverket, og vudreringenav et CO2-fond, som utvalget anbefaler, må ogsåinkludere en vurdering av det statsstøtterettsligehandlingsrommet. Blant annet er utvalget usikrepå hvilke konsekvenser det vedtatte omsetnings-kravet til avansert biojetdrivstoff har for CO2-fon-dets mulighet for å bidra til økt bruk av slikt driv-stoff. Utvalget mener omsetningskravet gir sva-kere incentiver for teknologiutvikling og kommer-sialisering enn det CO2-fondet kan gjøre, og atomsetningskravet bør avvikles hvis det reduse-rers fondets effektivitet.

Et CO2-fond må, som NOx-fondet, uansett noti-fiseres til ESA.

Dersom statsstøtteregelverket står i veien foren ønsket, ambisiøs miljøpolitikk, mener utvalgetat Norge bør arbeide for mindre rigide regler iEU.

Løsninger på lengre sikt – fly med lave eller ingen utslipp

Det er vanskelig i dag å forutse hva som blir fram-tidas mest kostnadseffektive teknologiske løsnin-ger. Utvalget vil innledningvis understreke viktig-heten av teknologinøytralitet, og at virkemidlenemå innrettes slik at man unngår innlåsing tilenkeltteknologier – slik man i dag er innlåst tilteknologier basert på fossil energi.

Når det gjelder elektriske fly, og andre lav- ognullutslippsløsninger, er det fremdeles mangeuløste tekniske utfordringer og innfasing i vanligpassasjertrafikk ligger trolig et godt stykke fram itid. Samtidig har vi tidligere i kapitlet (jf kapittel5.3.3) pekt på hvorfor Norge bør og kan være enarena for utvikling og tidlig innfasing av slike fly.Selv om det er lite sannsynlig at det vil bli produ-sert passasjerfly med lave eller ingen utslipp iNorge, kan norske miljøer anvende sin kompe-tanse for å utvikle teknologiske løsninger til fly ogbakkeinfrastruktur både på kort og lang sikt. Taren alle faktorene i betraktning er det derfor inorsk egeninteresse at det tas i bruk effektive vir-


kemidler som gir aktørene gode vilkår for testingog utvikling i Norge. Virkemidlene må også bidratil konstruktivt samarbeid mellom flyog teknolo-giprodusenter, flyselskap, flyplasseiere, luftroms-aktører, myndigheter, akademia, forskningsinsti-tusjoner, virkemiddelaktører, andre innovasjons-miljøer og relevante interesseorganisasjoner.Dette inkluderer å legge til rette for internasjonaltsamarbeid på en rekke områder – både fordi detikke finnes tilstrekkelig norsk kompetanse innenluftfart på alle relevante områder og fordi vilkå-rene og reglene for luftfarten i stor grad er basertpå internasjonale mekanismer og rammeverk. Etkonkret samarbeid gir muligheter for løpendemulighets- og konsekvensanalyser av nye teknolo-gier, utvikling av regelverk i takt med at teknolo-gien modnes, og mer åpen, synlig og aksellerertinnovasjon mot nullutslippsteknologi.

Ordningen med kjøp av bedriftsøkonomiskulønnsomme flyruter – FOT – overføres fra statentil fylkeskommunene fra januar 2020. Staten børlikevel sørge for at offentlig kjøp av flyruter benyt-tes som verktøy for innfasing av fly med betydeliglavere utslipp enn dagens fly. En grunnleggendeutfordring for de som skal ta ny teknologi i bruker spørsmålet om teknologien fort blir utdatert.Derfor blir det viktig å redusere noe av risikoenfor investeringer i lav- og nullutslippsfly. Et muliginstrument er FOT-rutene. Staten, og fylkene nårde overtar ansvaret, kan både stille krav om brukav en spesiell type fly, innlemme klimagassutslippi anbudskriteriene og legge inn bonusordningersom premierer lavere utslipp. En utfordring i dager at kontrakten om FOT-rutene har 4–5 års varig-het og det er en kort periode for å kunne avskrivekostnader knyttet til teknologiinvesteringer. For åbenytte FOT-ruter som et virkemiddel må derforulike former for risikoreduserende tiltak vurde-res, f.eks. en løsning der staten er med og finansi-erer noe av infrastrukturen. Man må også unngåtiltak som fører til innlåsing til enkeltaktører ellerenkeltteknologier.

Skatte- og avgiftssystemet er også et viktigverktøy, jf omtalen over av virkemidler for øktproduksjon av avansert biojetdrivstoff. Sidenutslippene er lave eller null, er både CO2-avgiftenog kvotekravet lavt eller null. Jo høyere CO2-avgiftog kvotepris, desto større er denne fordelen. Dif-ferensiering av flypassasjeravgiften, dersom denvidereføres, og eventuelt også fritak fra merver-diavgift på flybillettene er andre mulige virkemid-ler. I utviklingsfasen vil en slik framtidig avgiftsfa-vorisering virke risikoreduserende. Derfor er detviktig å lansere en slik politikk lenge før den fak-

tisk skal gjennomføres. Det må også være tydelighvor lenge favoriseringen skal vare.

Når teknologiene blir markedsklare og fasesinn vil det bidra til reduksjon i utslippene fra luft-farten både nasjonalt og globalt. Selv om de førstegenerasjoner kommersielle null- og lavutslippsflyvil ha begrenset rekkevidde og lasteevne, vil deallikevel innebære viktige steg på veien til størrefly med lengre rekkevidde.

Adferdsendringer også mulig

Hittil har utvalget diskutert virkemidler som ibegrenset grad vil påvirke veksten i flytrafikken.Vi ser det også som ønskelig å finne virkemidlerfor å kunne påvirke valg av reiseomfang og rei-semiddel, som et tillegg til øvrige virkemidler somberøres i dette kapitlet. Moderne velferdsøko-nomi beskriver nudging («dulting») som en mulig-het for å påvirke bruken av en vare eller tjenesteuten at det gis ytterligere «straff» eller «beløn-ning», og uten at man går inn på direkte regulerin-ger. Utvalget anbefaler at man ser på mulighetenfor å anvende slike virkemidler, f.eks. gjennombedre informasjon om alternativer til reisen ogkonsekvensene av de reisevalgene man gjør. Vimener også at Avinor bør avvikle ordningen somstimulerer trafikkveksten gjennom oppstartsra-batter, bonusordninger o.l.

5.6.2 Særmerknader

Taxfree-ordningen

Utvalget er delt i vurderingen av taxfree-ordnin-gen.

Utvalgets medlemmer Bråthen, Leiren, Steen,Steinland og Quale mener at analyser av taxfree-ordningen for flypassasjerer viser at den påvirkerreiseomfanget på en måte som er uheldig for deklimautfordringene vi står ovenfor. Disse medlem-mene foreslår derfor at taxfree-ordningen avvi-kles, sammen med innførselskvotene for alkoholog tobakk fra utlandet. Disse bør avvikles samti-dig da slike varer er vesentlig billigere i de flesteandre land enn Norge. Dersom taxfree-ordningenavvikles alene vil dette kunne føre til handel avkvotevarer i utlandet og dermed øke flyenes vekt,drivstofforbruk og utslipp i forhold til i dag. Dissemedlemmene erkjenner imidlertid at finansierin-gen av dagens infrastruktur synes å være avhen-gig av ordningen. Derfor må en avvikling vurde-res i sammenheng med kompenserende tiltak framyndighetenes side.


Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg,Rise og Snekkerbakken er på det rene med attaxfree-ordningen kan føre til et noe større reise-omfang enn man ellers ville hatt. Samtidig bidrarordningen til en forutsigbar og sikker finansieringav Avinors mindre, bedriftsøkonomisk ulønn-somme lufthavner (ca 35–40 lufthavner), samt deikke-statlige lufthavnene Haugesund og Torp. I til-legg finansierer Avinor en rekke andre samfunns-oppgaver gjennom disse inntektene.

For store deler av landet er Avinors nett avsmå lufthavner en forutsetning for bosetting ognæringsvirksomhet, og de kan være svært lønn-somme samfunnsøkonomisk sett. Også de to ikke-statlige lufthavnene Torp og Haugesund har storbetydning for den regionale utviklingen. Så lengede bedriftsøkonomisk ulønnsomme lufthavneneer i statens og Avinors eie, og taxfree-inntekteneer avgjørende for å sikre videre drift av Torp ogHaugesund, mener disse medlemmene at taxfree-ordningen bør videreføres.

Dagens avgifter

Utvalget er også delt i sitt syn på flypassasjeravgif-ten, jf kapittel 4.8 der medlemmene Carlsen, Lothe,Nyberg og Rise argumenterer for at avgiften børavvikles.

Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Lei-ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Qualemener at flypassasjeravgiften bør erstattes av enmer treffsikker avgift. På grunn av alvorlighetenav klimaendringene bør ikke dagens avgiftsnivåsenkes, da avgifter har en miljøeffekt ved at dereduserer etterspørselen etter flyreiser. Det vilogså kunne gi en uheldig internasjonal politisksignaleffekt for Norge. Disse medlemmene er klarover at selve mekanismen i EU ETS ideelt settburde fungere uten et slikt dobbelt virkemiddel,men mener at det i dag ligger en så vidt stor usik-kerhet knyttet til den politiske implementeringen,eksempelvis av begrensingen i antall kvoter somskal til for å oppfylle målene i Parisavtalen, at deikke ønsker å stille seg bak en tilrådning om åavvikle flypassasjeravgiften. En slik miljørettetavgift bør utformes mest mulig dynamisk sett iforhold til hvor den vil kunne gi størst effekt.Nivået på avgiften bør sees i sammenheng medutviklingen av EUs kvotesystem og CORSIA, ogsåi den forstand at avgiften dynamisk burde tilpas-ses utviklingen, og kanskje på sikt avvikles.

Medlemmene Carlsen, Lothe, Nyberg og Risemener at miljømotiverte avgifter på luftfartsområ-det skal være faglig fundert, og ikke basert på

mer symbolmessige hensyn eller forventningerom at EU i framtiden ikke i tilstrekkelig grad føl-ger opp sin klimapolitikk. Disse medlemmenemener at effektene på samlede CO2-utslipp aveventuell videreføring av CO2-avgiften og flypassa-sjeravgiften i tillegg til de internasjonale virkemid-lene EU ETS og Corsia må utredes av fagligekspertise. Så lenge slike doble virkemidler iNorge svekker kvotesystemenes effektivitet ogtvert imot bidrar til en mindre virkningsfullklimapolitikk bør slike doble avgiftsordningeravvikles.


Oppsummert mener utvalget den norske klimapo-litikken på luftfartsområdet både må reflektere atluftfart er en global næring og at klimaendringeneer et globalt problem. Norsk luftfart er en del avEUs kvotesystem og det kommende globale kvo-tesystemet CORSIA. Nasjonale virkemidler somCO2-avgiften og flypassasjeravgiften gir derforbegrenset direkte effekt på globale utslipp fordi depå kort sikt motsvares av utslippsøkninger andresteder. Etter utvalgets oppfatning bør nasjonalevirkemidler fortsette å være innrettet mot å oppnåglobale utslippsreduksjoner, enten direkte gjen-nom utvikling av ny teknologi, eller mer indirekteved å framvise gode eksempler. Både ny teknologiog gode eksempler vil i neste omgang under-bygge og muliggjøre en mer ambisiøs globalklimapolitikk.

Utvalget erkjenner at det er grunn til å visevarsomhet med bruk av øremerking, som drøftet ikapittel 5.2.2. Vi mener likevel at en gjennomtenktutforming av øremerking kan kombinere hensyntil effektivitet og fordeling på en slik måte at detsamfunnsøkonomisk sett kan oppnås mer enn i ensituasjon der en første-beste løsning vanskelig kangjennomføres. Enkelte av utvalgets anbefalinger,eksempelvis bruk av avgiftsinntekter i finansier-ing av bransjerettede utviklingstiltak, bør ses i lysav dette. Med dette utgangspunktet har utvalgetfølgende anbefalinger:– Norske myndigheter bør arbeide for mer ambi-

siøse mål for utslippsreduksjoner fra interna-sjonal luftfart gjennom ICAO, og for at målenereflekteres i utformingen av den globale mar-kedsmekanismen CORSIA. Målene må være itråd med de utslippsreduksjonene FNsklimapanel mener er nødvendig for å begrenseoppvarmingen til 1,5 grad.

– Norske myndigheter bør arbeide for strengerebærekraftskriterier for alternative drivstoff iCORSIA.


– Norske myndigheter bør arbeide for mer ambi-siøse mål for utslippsreduksjoner innenfor EUETS, spesielt for perioden etter 2030. Målenemå være i tråd med de utslippsreduksjoneneFNs klimapanel mener er nødvendig for åbegrense oppvarmingen til 1,5 grad.

– Flere land utenfor Norge har innført nasjonalesæravgifter. Norske myndigheter bør arbeidefor et felleseuropeisk system for klimaavgifterder dette utfyller EU ETS på en effektiv måte.

– Det bør utredes å etablere en fondsløsningetter modell av NOx-fondet med midler fraf.eks. CO2-avgiften og/eller flypassasjeravgif-ten, dersom den videreføres. Midlene fra fon-det kan både brukes til å framskynde produk-sjon og bruk av avansert biodrivstoff og utvik-ling av klimavennlige teknologier.

– Statsstøtteregelverket må utfordres der det ernødvendig på klima- og miljøområdet for åkunne gjennomføre hensiktsmessige tiltak,eksempelvis tiltak for å støtte innfasing og pro-duksjon av avansert biodrivstoff.

– Virkemidler som påvirker omfanget av flyrei-ser bør vurdres. Eksempler på slike virkemid-ler kan være:– CO2-merking av flyreiser ved bruk av gjen-

nomsnittstall for den aktuelle flygning, for-trinnsvis utformet slik at budskapet måleses før man avslutter kjøpsprosessen.

– Offentlige myndigheter kan gjennom eier-styring og kjøp av tjenester gi insentiver tilat elektroniske kommunikasjonsformerblir valgt der dette kan erstatte fysiske rei-ser uten vesentlig tap av funksjonalitet.

– Statens reiseavtaler krever at tjenestereiserskal foretas på den for staten hurtigste ogrimeligste måte. Miljøhensyn bør også til-legges vekt.

– Avinors ordninger der flyselskapene belønnesfor trafikkvekst og etablering av nye flyrutergjennom lavere luftfartsavgifter kan stimuleretil økt trafikk og høyere utslipp. Ordningenebør derfor avvikles.

– Arbeidet med å utvikle og ta i bruk flyoperativeforbedringer bør videreføres. F.eks. bør prose-dyrer for kurvede innflyginger, hvor man bådeunngår overflyging av tett befolkede områderog reduserer drivstofforbruket ved hjelp av for-bedret navigasjonsteknologi, tas i bruk på flereav Avinors lufthavner.

– Samarbeid med EU-organer der Norge kanvære pådriver bør prioriteres. Et eksempel erInnovation Partnership Agreement mellomLuftfartstilsynet og EASA som ble inngått i juni2019. Slike samarbeid bør også ha som målset-

ting å identifisere og påvirke det europeiskevirkemiddelapparatet for forskning og investe-ringer, som Horisont Europa (2020–2027),LIFE-programmet, osv.

– Det bør etableres et senter/en arena for inno-vasjon knyttet til lav- og nullutslippsteknologiog bærekraftig luftfart. Dette kan organiseresvirtuelt eller fysisk og skal være en arena forsamarbeid mellom industrielle aktører på for-skjellige områder (fly, motor, batterier, flysel-skap, flyplass, mv.) og andre interessentgrup-per. Det må etableres klare kriterier for delta-kelse og en modell for finansiering av senteretder både brukere, leverandørindustri ogmyndigheter bidrar. Det bør også lages klarevurderingskriterier for utvelgelse av tiltak.Forskningsrådets mekanisme for opprettelseav Senter for forskningsdrevet innovasjon(SFI) og/eller Senter for fremragende forsk-ning kan være en del av en slik løsning,sammen med bidrag fra sentrale aktører somENOVA, Innovasjon Norge, SIVA, Nysnø, mv.

– Det bør gjøres enkelt og attraktivt for innovatø-rer å anvende Norge som arena for testing ogutvikling av lav- eller nullutslippsfly. Eksemplerpå virkemidler kan være å gjøre bakkebasertinfrastruktur og luftrom tilgjengelig, og å biståinnovatører som vurderer å etablere virksom-het i Norge.

– Staten bør stille krav til at fylkeskommuneneinkluderer utslippsbaserte kriterier i framti-dige anbud på FOT-ruter. Det bør etableres entilskuddsordning til fylkeskommuner for ådekke merkostnadene et slikt krav kan forven-tes å gi i en overgangsfase. Det bør i tillegg eta-bleres en bonusordning som gir positivt utfallfor leverandører dersom de faser inn lav-/nul-lutslippsteknologi i løpet av kontraktsperioden.

– Det bør allerede nå gis signaler om at avgifts-systemet skal innrettes slik at reiser med null-eller lavutslippsfly blir relativt sett rimeligere.F.eks. kan billetter med elektriske fly i en over-gangsperiode fritas fra fiskale avgifter når deetter hvert blir et aktuelt alternativ. En slikavgiftspolitikk vil framskynde utvikling, pro-duksjon og anskaffelser av lav- og nullutslipps-teknologi.

– En vellykket miljøpolitikk på luftfartsområdetvil redusere de negative miljøkonsekvenseneav en tredje rullebane på Oslo lufthavn. Mulig-heten for å bygge en tredje rullebane bør der-for ikke avskrives. Men en utbygging bør førstskje når kapasitetsgrensen ved dagens lufthavnblir nådd, samtidig som alle aktører står over-for priser som reflekterer de samfunnsøkono-


miske kostnadene ved flytrafikken, inklusivemiljøkostnader. Klimapolitikken kan påvirkenår denne kapasitetsgrensen blir nådd.

Utvalget er delt i synet på enkelte øvrige virkemid-ler:– Utvalgets flertall, medlemmene Bråthen, Lei-

ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Qualemener at flypassasjeravgiften bør erstattes meden mer treffsikker miljøavgift.

– Utvalgets medlemmer Bråthen, Leiren, Steen,Steinland og Quale foreslår at taxfree-ordnin-gen avvikles samtidig med en avvikling av inn-førselskvotene for alkohol og tobakk fra utlan-

det. Dette forutsetter kompenserende tiltak framyndighetenes side.

– Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nyberg,Rise og Snekkerbakken mener at taxfreeordnin-gen bidrar til blant annet en stabil og forutsig-bar finansiering av regionale flyplasser og børvidereføres.

– Utvalgets medlemmer Carlsen, Lothe, Nybergog Rise mener at effektene på samlede CO2-utslipp av eventuell videreføring av CO2-avgif-ten og flypassasjeravgiften i tillegg til de inter-nasjonale virkemidlene EU ETS og CORSIAmå utredes av faglig ekspertise. Avgiftene børavvikles så lenge de ikke bidrar til en effektivklimapolitikk.


Kapittel 6

Lønns- og arbeidsvilkår i norsk luftfart

6.1 Innledning

Liberalisering og framveksten av lavprisselska-pene har ført til nye måter for flyselskapene åorganisere virksomheten på. Utvalget er bedt omå vurdere hva slags konsekvenser dette kan gi forarbeidstakerne i luftfarten:

«Ett tydelig utviklingstrekk som kan tilskrivesglobaliseringen, er at flyselskaper splittes opp,spesialiseres og blir mer transnasjonale, medvirksomhet i flere land. Dette kan ha resultert istørre press på lønninger og ansettelsesforhold, ogman ser også nye modeller for hvordan deansatte er knyttet til flyselskaper de arbeider for.Tradisjonelt har det vært vanlig at piloter ogkabinpersonale har vært ansatt direkte, mens detnå er mer og mer vanlig at personell leies inn fraf.eks. bemanningsbyråer, og at ansettelse skjer påmer midlertidig basis. Enkelte flyselskaper harogså løsninger hvor piloter opererer som selvsten-dig næringsdrivende. Den senere tid har derforregelverket som regulerer bruk av arbeidskraftfått økt oppmerksomhet og betydning. Dette gjel-der ansettelsesformer, nasjonalitet, arbeidsvilkår,skatteplikt og trygderettigheter for arbeidskraf-ten. Rettssaker både i Norge og i andre land viserogså at spørsmålet om hvor en rettssak skalbehandles og etter hvilket lands lov, er aktueltsom følge av at flyselskaper etablerer baser i ulikeland. Dersom personell i et flyselskap som flyrmellom Norge og andre land har base i Norge,skal dette personellet som hovedregel være regu-lert av norske regler. Problemstillingen er omtaltog drøftet i Høringsnotat om konkurranse og glo-balisering i sivil luftfart, («Globaliseringsrappor-ten») som Samferdselsdepartementet publisertevåren 2016. Utvalget skal vurdere konsekvenserfor arbeidstakere i luftfarten som følge av nye for-retningsmodeller og endring i tilknytningsformfor de ansatte.»

Utvalget bruker i det følgene ofte ordet «anset-telse», og kombinasjoner av dette, som en felles

betegnelse på (1) direkte og fast ansettelse, (2)innleie og (3) det å være selvstendig næringsdri-vende. Noen gangen brukes og ord som «tilknyt-ningsform» e.l. om det samme.

6.2 Deregulering og arbeidsrettslige utfordringer

I kapittel 3 beskriver utvalget hvordan fjerning avrettslige hinder har åpnet opp det europeiske ogdet globale markedet for lufttransport siden 1990-tallet. I det indre markedet for luftfart er den renemarkedsåpningen ytterligere styrket ved hjelp avovernasjonale og harmoniserte sikkerhetsregler.

Samtidig er det mange forhold av stor direkteeller indirekte betydning for arbeidstakerne somfremdeles er regulert nasjonalt. Det gjelder oppsi-gelsesvernet, trygdereglene, skatte- og avgiftsre-glene, reglene om utlendingers adgang til riket ogregler om forhandling og inngåelse av kollektivearbeidsavtaler.

I sum innebærer dette at det som tidligere bleregulert samlet på nasjonalt nivå, nå reguleresdels nasjonalt og dels på EU/EØS-nivå. De avvei-ningene av interesser som tidligere ble gjort pånasjonalt nivå, er blitt vanskeliggjort. Det er ikkevedtatt generelle EU-regler som sikrer arbeidsta-kere vern mot oppsigelse eller krav om fast anset-telse på det nivået norsk arbeidsrett tradisjonelthar gitt. Markedet er åpnet med bindende virk-ning på overnasjonalt nivå, mens det arbeidsretts-lige vernet forblir ulikt som følge av at disse spørs-målene er regulert ulikt på nasjonalt nivå.

I tillegg har liberaliseringen av det globale luft-transportmarkedet utviklet seg videre. Når eninternasjonal avtale åpner for økt konkurranse omflyruter, har det historisk sett ikke vært vanlig åomtale arbeidstakernes rettigheter. I nyere avtalerer det en tendens til å ta inn kortfattede bestem-melser om sosiale forhold, men disse er sværtgenerelle.

Den rettslige liberaliseringen har ført til atvirksomheter med ulike kostnadsnivåer i stadig


større grad konkurrerer med hverandre. For åoverleve vil flyselskapene søke å legge virksomhe-ten sin til steder (land/jurisdiksjoner) som sikreroptimal avveining mellom, på den ene siden, for-delene med lave kostnader, trafikkvolum og tra-fikkrettigheter, og på den andre siden ulempeneved oppsplitting av produksjonen, uproduktivtransport av personell og rettslig usikkerhet. Veddisse avveiningene vil forståelsen og anvendelsenav rettsreglene kunne bli utfordret. Det er i segselv helt legitimt å bruke den friheten rettsre-glene gir.1 Men rettsreglene vil ofte være uklarefordi de ikke er skrevet med tanke på de nye prak-sisene de skal anvendes på. Den stadige utviklin-

gen av nye forretningsmodeller, og det store antal-let måter disse kan utformes på, skaper et etter-slep i tolkning og håndheving. Uklarheten harvært en kime til uenighet mellom arbeidsgivereog arbeidstakere, i tillegg til at den har skapt uøn-skede konkurransevridninger mellom flyselska-pene, og for så vidt også mellom arbeidstakere.Grensen mellom innovativ organisering og prak-sis som kan være ulovlig er noen ganger vanske-lig å trekke.

På de områdene der EU har myndighet til åfastsette regler om arbeidsforhold, er hjemmelensom hovedregel begrenset til å fastsette et mini-mumsvern (TFEU (EU-traktaten) artikkel153(2)(b)). Medlemslandene har med andre ordrett til å fastsette regler som gir arbeidstakerne et1 Se dom i sak CJEU Centros C-212/97 avsnitt 27.

Boks 6.1 Cocca-saken/Rygge-saken

Cocca-saken/Rygge-saken illustrerer flere av deproblemstillingene som tas opp i dette kapitlet:(1) Når har ansatte om bord på fly krav på fastansettelse og hvilket vern har de mot oppsi-gelse? (2) I hvilket land skal eller kan en sakføres dersom partene eller saksforholdet har til-knytning til to eller flere land (jurisdiksjon)? (3)Etter hvilket lands rett skal saken avgjøres islike tilfeller (lovvalg)? Saken illustrerer også(4) når en ansatt ikke er å regne som utsendt,(5) skillet mellom privatrettslige og offentli-grettslige regler, og (6) rollen til fagforeninger isaker mellom arbeidstakere og arbeidsgivere.

Den italienske statsborgeren AlessandraCocca (Cocca) anla gjennom sin fagforeningParat i april 2013 stevning for Moss tingrett omat hun var fast ansatt i Ryanair Limited (Ryanair)med LO og YS som partshjelper. Hun hadde i2012 inngått en treårig arbeidsavtale medCrewlink Ireland Ltd. som i sin tur leide henneut til Ryanair som kabinbesetningsmedlem. Ijanuar 2013 fikk hun et brev fra Crewlink om atarbeidsforholdet ville opphøre. Cocca anla sakmed påstand om at hun var fast ansatt (se mer ikapittel 6.3.3) i Ryanair fra 2012, og krevdeerstatning for usaklig oppsigelse. Ryanairpåstod i sitt tilsvar at saken ikke kunne reises fornorske domstoler, og derfor måtte avvises (juris-diksjon). Etter kjennelser i tingretten og lag-mannsretten ble spørsmålet om jurisdiksjonforelagt Høyesteretts ankeutvalg som 17. juni2014 sluttet seg til lagmannsrettens avgjørelseom at saken fremmes – det vil si at den kunnebehandles for Moss tingrett.

Dernest avsa Moss tingrett dom for at sakenskulle avgjøres etter norsk rett (lovvalg), ogdenne avgjørelsen ble anket til lagmannsrettensom i oktober 2015 sluttet seg til tingretten iresultat. Denne avgjørelsen ble brakt inn forHøyesterett, men saken ble trukket før den blebehandlet. Lagmannsrettens avgjørelse ble der-med rettskraftig.

Lagmannsretten bemerker at norsk rett omlovvalg i stor grad er ulovfestet. Samtidig varbåde partene og lagmannsretten enig i at norskrett på dette området antas å sammenfalle medEUs regler i den såkalte Roma I-forordningen sålenge det ikke er klare holdepunkter for noeannet. Selv om det er nyanser i rettens argumen-tasjon, knytter domsslutningen seg nokså tett tilordlyden i Roma I-forordningen artikkel 8. Semer om jurisdiksjon og lovvalg i kapittel 6.4.1.

Lagmannsretten la til grunn at dens konklu-sjon ikke brøt med reglene om utsendte arbeids-takere. Cocca hadde ikke etablert et arbeidsfor-hold til Crewlink før hun inngikk avtale om åvære tilknyttet Rygge. Derfor var det ikke riktigå si at avtalen gikk ut på «at hun til tider skalutstasjoneres fra ett land til Norge eller andreland, bare at hun kan få knyttet pliktene sine tilen ny flyplass … . En slik flyplass kan ligge imange forskjellige land, herunder Irland.»

Retten la endelig til grunn at Cocca ville hamistet rettigheter som hun hadde etter ufravike-lige regler i den norske arbeidsmiljøloven der-som ansettelsesforholdet skulle ha blitt vurdertetter irsk rett. Dermed var også dette vilkåretfor å legge norsk rett til grunn innfridd.


sterkere vern over dette «gulvet». Det overord-nede bildet uavhengig av samfunnssektor er atEUs arbeidsrettslige regler har bidratt til å utjevnekonkurranseforholdet til fordel for norske virk-somheter og arbeidstakere.2

Det er fremdeles tillatt for medlemslandene iEU/EØS å fastsette nasjonale særregler som harsom formål å gi sosial beskyttelse for ansatte i luft-farten. Men i praksis ser det ikke ut til at denneretten blir brukt. For det første vil slike reglertypisk påføre flyselskaper fra det aktuelle landetekstra byrder som kan være utslagsgivende i enbransje med meget hard konkurranse. For detandre kan det være krevende å trekke grensenmellom tillatte regler som er sosialt begrunnet ogregler som strider imot de sikkerhetsfaglige ellerandre totalharmoniserte3 reglene som er gitt avEU (typisk flygetidsreglene – FTL). EU-kommi-sjonen har i sin Aviation Strategy for Europe:Maintaining and promoting high social standards(mars 2019) foreslått flere konkrete tiltak for åbidra til at europeisk luftfart bidrar til sosialtansvarlig tilgjengelighet (connectivity) og konkur-ranse på like vilkår. For å lykkes med dette under-streker kommisjonen at oppgaven må håndteres isamarbeid mellom medlemsstatene, kommisjo-nen, parlamentet og de sosiale partnere.

6.3 Lønns- og arbeidsforholdene i norsk og europeisk luftfart

I mange tilfeller kan oppfatningen av faktiske for-hold variere mellom representantene for arbeids-giverne og arbeidstakerne. Uenigheten forsterkesav at det er krevende å samle inn objektive databåde om norske, europeiske og globale arbeidsvil-kår. I tillegg er ikke de ulike interessegruppenealltid enige om hvordan spørsmål og problemstil-linger bør formuleres og hva som er relevant ellerviktig. I kapittel 6.3.1 til 6.3.7 har vi forsøkt å syn-liggjøre hva som er relativt sikker kunnskap oghva som er mer usikkert eller omstridt.

Opplysningene om norsk luftfart bygger sær-lig på en spørreundersøkelse som Arbeidsfors-kningsinstituttet (AFI) har gjennomført etter opp-drag fra utvalget (Underthun og Ingelsrud, 2019).Denne rapporten inneholder flere opplysningerenn de som er gjengitt nedenfor. Rapporten gjen-

gir statistikk over spørsmål som har subjektivkarakter, som hvor tilfreds den ansatte er medarbeidstiden eller i hvilken grad den ansatte selvmener at vedkommende kan påvirke arbeidspla-nen.

Opplysningene om annen europeisk luftfartbygger særlig på en rapport konsulentselskapetRicardo har utført på oppdrag fra EU-kommisjo-nen, og som har vært underlagsmateriale forKommisjonens rapport om opprettholdelse ogfremming (maintaining and promoting) av en høysosial standard i europeisk luftfart (EU-kommisjo-nen, 2019a og EU-kommisjonen, 2019b). Dennerapporten konsentrerer seg om piloter og kabi-nansatte. Endelig har utvalget hentet opplysnin-ger fra rapporten om atypiske ansettelsesformer,utarbeidet av Universitetet i Gent i 2015 (Jorensm.fl. 2015).

6.3.1 Formelle rammer for lønnsdannelsen i norsk luftfart

I Norge er den formelle hovedregelen at lønnsni-vået ikke er regulert i lov eller forskrift. Det ermed andre ord ikke fastsatt noen generell lovfor-ankret minstelønn. Lønn avtales mellom arbeids-giver og arbeidstaker i form av individuellearbeidsavtaler. For svært mange er lønnsnivåetlikevel i stor grad bestemt i kollektive avtaler(tariffavtaler) forhandlet fram mellom partene iarbeidslivet. I noen bransjer er det også fastsattregler om allmengjøring som lov- og forskriftsfo-rankrer tariffestede lønnsbetingelser. Ingen av deallmenngjøringene som er vedtatt i dag dekkerarbeidstakergrupper som er en del av luftfartenslik begrepet brukes i denne utredningen.

Erfaring fra andre sektorer kan tyde på at avta-lebaserte reguleringstradisjoner for lønn motvir-ker den tendensen til lavtlønnskonkurranse somman ser i eller mellom andre land der minsteløn-nen er lovforankret (noen ganger i form av all-menngjøring).

Det følger uttrykkelig av TFEU (EU-traktaten)artikkel 153 nr. 5 at EU ikke kan gi regler omlønnsnivå, organisasjonsretten, streikeretten ogretten til å bestemme lock-out.

Siden det ikke finnes allmenngjorte tariffavta-ler av betydning for kjernevirksomhetene i norskluftfart, har Samferdselsdepartementet lagt tilgrunn at det er lite aktuelt å stille krav ombestemte lønns- og arbeidsvilkår i de konkurran-segrunnlagene som benyttes ved kjøp av flyruter(anbudsruter) selv om det trolig er rettslig tillatt.4

Utvalget har ikke innhentet nye tall om organi-sasjonsgraden i norsk luftfart. I Globaliseringsrap-

2 Se bl.a. beskrivelsen i NOU 2012: 2 («EØS-utredningen»)pkt. 16.4.2 s. 442.

3 Med totalharmonisering menes litt forenklet det at med-lemsstatene hver kan fastsette strengere eller milderenasjonale regler enn de som er fastsatt på EU/EØS-nivå.


porten (Samferdselsdepartementet, 2016) ble detlagt til grunn at organisasjonsgraden er svært høy.Utvalget har ikke grunn til å tro at dette harendret seg mye. Selv om organisasjonsgraden erhøy, er avtalestrukturen fragmentert. I praksisbetyr det at flygende personell har særskilte avta-ler i hvert enkelt flyselskap.

De nye forretningsmodellene gjør at flyselska-pene kan ha insentiv til å produsere flyruter i, tilog fra Norge med personell som har sin hovedtil-knytning til andre land i Europa med lavere kost-nader. For de ansatte blir det da nærliggende åbruke tariffavtalene til å begrense omfanget avdenne typen produksjon, fordi det påvirker antallarbeidsplasser som kan opprettholdes i norsk luft-fart i streng forstand og/eller lønnsnivået for desom arbeider i norsk luftfart. En måte å gjøredette på er å regulere bruken av kostnadsreduse-rende ‘wet lease’ (se Boks 3.5). En teknikk som eri bruk er å forby wet lease på ruter som er lønn-somme uten bruk av slik leie. Det reiser selvsagtkrevende spørsmål, særlig i nettverksselskap, omhva som er lønnsomme ruter. I den grad sliketariffklausuler tillater bruk av wet lease kan detogså avtales en grense for antall prosent av pro-duksjonen som kan skje ved bruk av wet lease. Enslik grense vil typisk kunne knyttes til antall pro-duserte setekilometer.

Den tariffavtaleteknikken som er beskrevet iforegående avsnitt forutsetter at produksjonenutad – overfor passasjerene – skjer i regi av det

selskapet som er de ansattes tariffavtalemotpart.Dersom arbeidsgiveren foretar mer grunnleg-gende organisatoriske omlegginger, ved å opp-rette egne flyselskaper i andre land – som så betje-ner ruter i, til eller fra Norge med utgangspunkt idette andre landet, er det mer krevende å sikre aten avtale forhandlet innenfor det norske tariffsys-temet favner slik produksjon.

6.3.2 Lønnsnivå og pensjonsordninger

Figur 6.1 viser utviklingen av lønnsnivået for seksyrkesgrupper i norsk luftfart fra 2007 til 2017, hen-tet fra NHOs lønnsstatistikk, sammenlignet medutviklingen av lønnsnivået i norsk industri isamme periode, hentet fra Teknisk beregningsut-valg (Underthun og Ingelsrud, 2019). Alle grup-pene har hatt en svakere lønnsutvikling enn utvik-lingen i industrien, men forskjellene er store mel-lom gruppene. Innenfor industrigruppen har detskjedd en vridning av arbeidstakere mot mer høy-kompetente arbeidsoppgaver, noe som gir noehøyere samlet vekst for industriene enn for denenkelte faggruppen innenfor området. For det fly-gende personellet ser vi at pilotene har hatt denbeste lønnsutviklingen, og ligger sammen medflyteknikerne ikke langt under lønnsutviklingen iindustrien. De kabinansatte har på sin side hatt enklart svakere lønnsutvikling, – svakest av de kart-lagte gruppene. Det er også verdt å merke seg atlønnsutviklingen for pilotene var klart dårligereenn for industrien i årene etter finanskrisen i 2008,men at den grovt sett har utviklet seg i takt medindustrien siden 2010.

4 Se Samferdselsdepartementet (2016), punkt 5.3.4 (s. 64–65).

Figur 6.1 Prosentvis nominell lønnsvekst i forhold til 2007.

Kilde: Underthun og Ingelsrud (2019)

-10 %

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Pilot Kabinansatte/ Purser

Bakketjenester Flytekniker og -mekanikere -2011

Flytekniker og -mekanikere 2012- Andre flyplasstjenester/ innsjekkere

Industri (TBU 2018)


Av de undersøkte yrkesgruppene er det pilo-tene som tjener mest – i snitt 1 173 000 kroner perår i 2017. Dette er medregnet bonuser og uregel-messige tillegg. Kabinpersonalet på sin side tjentei snitt 418 000 kroner per år, inkludert de sammetilleggene. Snittlønnen for flyteknikere og flyme-kanikere var 669 000 kroner per år, inkludert til-legg. Personer ansatt i bakketjenesten tjente isnitt 467 000 kroner per år. Restgruppen «Andreflyplasstjenester/innsjekking» tjente i snitt443 000 kroner per år. I befolkningen som helhetvar gjennomsnittlig årslønn i 2017 536 000 kroner,mens gjennomsnittet for industriarbeidere ettertariffoppgjøret i 2018 var 478 000 kroner.

Innad i disse gruppene er det til dels betyde-lige lønnsforskjeller. Kategorien piloter omfatterbåde kapteiner og styrmenn. Kapteinene haddeen gjennomsnittlig grunnlønn på ca. 1,1 millionerkroner per år, mens styrmennene har en gjennom-snittlig grunnlønn på 634 000 kroner per år. Blantde kabinansatte hadde gruppen med fem prosentlavest inntekt ca. 250 000 kroner i grunnlønn perår, mens de med over 10 års ansiennitet hadde engrunnlønn på ca. 430 000 kroner per år. Tilsva-rende tjente de lavest lønnede stuerne ca. 63 pro-sent av lønna til de med høyest lønn. De lavest løn-nede av servicepersonell tjente om lag 62 prosentav de best lønnede, og for flyteknikerne er det til-svarende tallet 63 prosent.

Sammenligning av lønnsnivået i norsk luftfartog annen europeisk luftfart er krevende, men AFIhar kartlagt noen hovedtrekk i noen land (Spania,Irland, Storbritannia og Tyskland). Piloter i noenstørre nettverksselskaper som har baser i nordeu-ropeiske land kan ha høyere lønn enn norske pilo-ter. Kapteiner i lavprisselskaper ligger omtrent påsamme lønnsnivå som det norske toppnivået,mens styrmennene i flere av lavprisselskapene lig-ger på et lavere lønnsnivå enn norske styrmennsett under ett. Generelt opplyser de norske flysel-skapene at lønnsnivået i Sør-Europa og for min-dre/regionale flyselskaper ligger lavere enn detnivået vi har i Norge for tilsvarende selskaper(Underthun og Ingelsrud, 2019).

Lavprisselskapene benytter seg av litt andrelønnsstrukturer enn tradisjonelle nettverksselska-per. For det første er det typisk at lønnstrinn ikkebrukes. Det har som konsekvens at ansiennitethar mindre å si for lønnsutviklingen. For detandre varierer lønnen mer med antall timer pilo-tene arbeider (flytimer). Det overordnede bildeter at piloter i Spania, Irland, Storbritannia ogTyskland har bedre kjøpekraft enn norske nårman tar hensyn til gjennomsnittslønn og prisnivå.

Tilgangen til opplysninger om kabinansattehar vært begrenset, men det ser ut til å væregrunnlag for å si at norske kabinansatte tjenermer enn tilsvarende yrkesgruppe i Irland, Storbri-tannia, Tyskland og Spania. Dersom man justererfor kjøpekraft, er lønnen i Norge og de andre lan-dene nokså lik. Det ser ut til at lønnen varierermer for de kabinansatte enn for pilotene, og at løn-nen ut over grunnlønn varierer med antall flyti-mer, diettkompensasjon og salgsprovisjon.

Det er ikke foretatt en kartlegging av tjeneste-pensjonsordningene i norsk luftfart, men generelthar flygende og teknisk personell ifølge NHOLuftfart vesentlig bedre pensjonsordninger ennnormen i norsk arbeidsliv. Annet bakkepersonellhar litt mer varierende ordninger.

Av de tariffavtalene for piloter som AFI harhatt tilgang til, går det fram at flyselskapene hargått over fra å tilby ytelsespensjon til inn-skuddspensjon. Dette innebar betydelige kost-nadsbesparelser, blant annet fordi selskapene slip-per å balanseføre framtidige økonomiske forplik-telser. Flyselskapene vurderte det som helt nød-vendig for å overleve i den økte konkurransen ilufta. Innskuddspensjon er også det vanlige iresten av det norske arbeidslivet. AFI karakterise-rer innskuddsordningene som gode, og helt oppmot maksimumsgrensene for innskuddspensjon iNorge. Med unntak av Norwegian (hvor det eravtalt at pilotene selv må dekke 2 prosent av inn-skuddet) dekkes innskuddet i sin helhet av selska-pene.

Pensjonsalderen for piloter er lavere enn ibefolkningen for øvrig, men den har vært økende.Her er det også forskjeller mellom selskapene –fra 60 år i Widerøe, via 62 år i Norwegian til 65 år iSAS – sist justert fra 62 år i forbindelse med opp-gjøret i 2012.

I tillegg stiller selskapene med betydelige for-sikringsordninger, inkludert uførepensjon knyt-tet til ‘Loss of Licence’. Dette innebærer utbeta-ling av en engangssum dersom piloten ikke len-gre kan utføre sitt arbeid av helsemessige årsaker.Utbetalingen knyttet til ‘Loss of Licence’ synkertypisk med alder, slik at pilotene får utbetalt merved yrkesuførheten i yngre alder enn hvis de ernærmere pensjonsalder.

Kabinansatte har samme prosentvise pen-sjonssats som piloter i SAS og Widerøe. I Norwe-gian er satsene noe lavere på høye inntekter. AFImener kabinansatte har bedre pensjonsavtalerenn andre yrkesgrupper med lav inntekt i luftfart.

I følge AFI er det også gode pensjonsbetingelserfor piloter i nettverksselskapene i Irland, UK ogNederland, mens betingelsene i lavprisselskapene


de har sett på er dårligere. Kabinansatte i lavprissel-skaper AFI har informasjon fra, har vesentlig sva-kere pensjonsbetingelser enn i Norge.

6.3.3 Fast ansettelse, midlertidig ansettelse, bruk av bemanningsbyråer og selvstendige næringsdrivende

Hovedregelen etter arbeidsmiljøloven § 14-9 er atarbeidstaker «skal ansettes fast». Unntak gjelderlikevel «når arbeidet er av midlertidig karakter».Hovedregelen om fast ansettelse vil typisk gjeldedersom det behovet som skal dekkes er av varigkarakter og er en del av den ordinære driften avvirksomheten. På den annen side er typisk seson-garbeid et eksempel på midlertidig arbeid som harpraktisk betydning for deler av luftfarten, selv omdet samme mønsteret gjentar seg hvert år. Vurde-ringen må gjøres konkret for det enkelte tilfellet.

Det er tillatt med ansettelser som varer inntil12 måneder, selv om den oppgaven som skal utfø-res ikke er midlertidig. Dette generelle unntaketble føyd til i 2015. Betingelsen er likevel at slikeavtaler ikke omfatter flere enn 15 prosent avarbeidstakerne i virksomheten.

Etter arbeidsmiljøloven § 14-12 er grensen fortillatt bruk av personell fra bemanningsforetaksom hovedregel den samme som grensen for til-latt bruk av midlertidige ansettelser. Det er likevelikke tillatt å leie inn for mer enn 12 måneder.Disse begrensningene i leieretten gjelder ikkedersom noe annet avtales mellom arbeidsgiver ogtillitsvalgte som representerer et flertall av denarbeidstakerkategorien som innleien gjelder for,og virksomheten i tillegg er bundet av tariffavtaleinngått med fagforening med innstillingsrett etterarbeidstvisteloven.

Fast ansettelse er den klare hovedregelenblant norske piloter, kabinansatte, flyteknikere ogadministrativt ansatte i flyselskapene. Flymekani-kere har en andel midlertidig ansatte på 10 pro-sent, men dette skyldes trolig at en høy andel lær-linger kan ha oppgitt at de er midlertidig ansatte,selv om de har inngått en lærekontrakt slik allehar krav på. Åtte prosent av stuerne har svart AFIat de er midlertidig ansatt. Tre prosent av de kabi-nansatte sier det samme.

Tallene ovenfor viser strengt tatt ikke om defast ansatte er direkte ansatt hos den de dagligarbeider for eller i et underliggende selskap i kon-sernet. En av fem piloter, kabinansatte, flytekni-kere og flymekanikere er ansatt i egne dattersel-skaper av selskaper som de utfører arbeid for.Bruken av bemanningsbyråer er svært begrenseti norsk luftfart. Trolig skyldes dette arbeidsmil-

jøloven som forbyr slik bemanning til dekning avpermanente bemanningsbehov. Bruk av beman-ningsbyråer er mer vanlig ellers i Europa, og sær-lig i lavprisselskapene. I følge Ricardo-rapporten(EU-kommisjonen, 2019a) arbeider om lag åtteprosent av pilotene gjennom en tredjepart, mensdet tilsvarende tallet for kabinansatte varierersvært mye avhengig av om man spør personelletselv (19 prosent) eller flyselskapene (ni prosent).

Svært få oppgir at de er selvstendig nærings-drivende i norsk luftfart. Fenomenet har fått engod del oppmerksomhet de siste årene, og ertema både i Gent-rapporten (Jorens m.fl., 2015) ogi Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a). Enviktig årsak er at en betydelig andel av de pilotenesom arbeider for Ryanair oppgir at de er selvsten-dig næringsdrivende.

To prosent av norske flymekanikere og én pro-sent av stuerne oppgir at de er selvstendig nærings-drivende i undersøkelsen til AFI. I de andre yrkes-gruppene er tallene neglisjerbare. I Ricardo-rappor-ten har ni prosent av de 5719 pilotene som har svartoppgitt at de er selvstendig næringsdrivende. Etterdet vi forstår har det store flertallet av disse kon-trakt om jobb gjennom et bemanningsbyrå. Kun 58piloter fra hele det europeiske utvalget oppgir at deer selvstendig næringsdrivende med direkte kon-trakt med et flyselskap.

Disse tallene som framkommer av Ricardo-rapporten gir grunn til å spørre om de som oppgirat de er selvstendige næringsdrivende reelt sett eruavhengige eller om realiteten er at de er vanligeansatte. Denne problemstillingen kan vurderesbåde strengt rettslig og som en videre sosial ellerkonkurransemessig problemstilling. Svaret på detrettslige spørsmålet vil variere fra land til land, ogavhenger derfor av det som sies om lovvalg ikapittel 6.4.1.

Forholdet mellom reglene om fast ansettelseog arbeidsgiverbegrepet var tema i den såkalteNorwegian-saken som ble behandlet i Høyesteretthøsten 2018. Dommen er omtalt i Boks 6.2 påneste side. Utvalget vurderer om dommen børføre til lovendring i kapittel 6.5.1.

6.3.4 Heltid eller deltid – årsak og belastning

Så å si alle flyteknikere og flymekanikere arbeiderheltid. Blant administrativt ansatte arbeider åtteprosent deltid. Blant pilotene arbeider 20 prosentdeltid, mens det blant de kabinansatte er 39 pro-sent som arbeider deltid. Blant stuerne er andelendeltidsansatte 37 prosent, mens den blant service-personellet er så mye som 46 prosent. Noe overhalvparten av det deltidsansatte kabinpersonellet


sier at det er frivillig, mens denne andelen er ¾hos pilotene. Blant servicepersonell sier omtrenthalvparten at de arbeider uønsket deltid. Blantpiloter og kabinpersonell sier de fleste at det erbelastningen ved arbeidet som er årsaken til at dearbeider deltid. Blant stuerne svarer over halvpar-ten at de arbeider deltid fordi de ikke har blitt til-budt noen større stillingsbrøk. En tredjedel av ser-vicemedarbeiderne innen bakketjenester oppgirdet samme (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.3.5 Arbeidstid – skift eller ordinær arbeidstid – balanse mellom jobb og fritid

Administrativt ansatte i flyselskapene arbeider ihovedsak det som kalles normalarbeidstid. Blantflyteknikerne (‘fixed wing’) er nattevakter det van-lige. Øvrig personell arbeider enten fast eller vari-abel turnus. Fast turnus vil si at vekslingen mel-

lom arbeid og fritid følger et fast, forutsigbartmønster, men som kan utformes på mange ulikemåter innenfor de rammene som følger av lovver-ket og tariffavtalene. Variabel turnus innebærer atturnusen for kommende periode er ukjent inntilden legges fram. Lengden på turnusene varierer,på samme måte som tiden fra den legges fram tiloppstart. For noe av det flygende personellet erdenne varselperioden ikke mer enn 14 dager tiloppstart av arbeidsperiode. Den viktigste fordelenmed fast turnus er forutsigbarheten. Den viktig-ste ulempen er mangelen på fleksibilitet. For devariable turnusene er det typisk motsatt. Blantkabinansatte i Norge oppgir 61 prosent at dearbeider variabel turnus. Blant pilotene er tallet 46prosent, blant stuerne 39 prosent og blant service-medarbeiderne 33 prosent.

Basert på tall fra Irland, Storbritannia, Neder-land, Tyskland og Spania er det ikke mulig å sesystematiske forskjeller mellom arbeidstidsord-

Boks 6.2 Norwegian-saken i Høyesterett

Høyesterett avsa 12. desember 2018 dom omansettelsesforholdet mellom en gruppe piloterog kabinansatte og Norwegian Air Shuttle ASA(NAS) og Norwegian Air Norway AS (NAN).Pilotene og de kabinansatte fikk ikke medhold isitt krav om at morselskapet NAS var deresarbeidsgiver. Pilotene fikk heller ikke medhold ikravet om at datterselskapet NAN, hvor dehadde vært ansatt i en mellomperiode, var deresarbeidsgiver. Endelig fikk de ikke medhold i atmorselskapet måtte anses som arbeidsgiver påsærskilt grunnlag ved siden av de selskapeneder de var ansatt.

Høyesterett kom til at levering av pilot- ogkabinpersonelltjenester til NAS og NAN måtteanses som bemanningsentreprise og ikke somarbeidsinnleie. Hvis det hadde vært arbeidsinn-leie, ville det vært ulovlig etter arbeidsmiljølo-vens hovedregler om at varige bemanningsbe-hov skal dekkes med ansatt personell (aml. § 14-12, jf § 14-9 første ledd).

Høyesterett la størst vekt på at det ressurs-konsernet (se nedenfor) der personellet varansatt, hadde den daglige ledelsen av virksom-heten, og at oppdraget var klart bestemt på for-hånd (resultatforpliktelse). Det var med andreord ikke NAS eller NAN – som kjøpere av tjenes-ter – som hadde størst innflytelse over leveran-sen.

Som ledd i en omfattende omorganiserings-prosess i Norwegian ble selskapsstrukturenendret underveis i den tiden dommen beskriver,men essens er slik: Pilotene var ansatt i PilotService Norway AS (PSN) og kabinpersonaletvar ansatt i Cabin Service Norway AS (CSN).Disse to norske selskapene er datterselskaperav det irske Norwegian Air Resources Limited(NAR). NAR er igjen eid av det norske NAS somer konsernspiss. NAR er å regne som et egetressurskonsern internt i konsernet «Norwe-gian», og NAR har datterselskaper som tilsvarerPSN og CSN i andre land enn Norge.

Dommens resultat bygger særlig på en tolk-ning av de tjenesteavtalene som var inngått mel-lom NAS og NAN som kjøper og NAR som leve-randør.

NAR er ikke selv et flyselskap. Det er bareNAS og NAN som har AOC (Air Operator’s Cer-tificate – se Boks 3.2), og som derfor er å regnesom flyselskap. Luftfartstilsynet fører tilsyn medNAS og NAN. De tjenestene NAR yter etter avta-lene må derfor sette NAS og NAN i stand til åinnfri sine forpliktelser etter de flyoperative sik-kerhetsreglene. Se innledningen til kapittel7.6.4.


ningene for pilotene i nettverksselskapene og lav-prisselskapene. Men i enkelte selskap ser det ut tilat ansiennitet gir større mulighet til å velge borthelgejobbing. Blant kabinansatte i de nevnte lan-dene ser det ut til at variabel turnus er hovedrege-len, i tillegg til at personellet kan benyttes merfleksibelt enn i Norge fordi avlønningen i størregrad er knyttet til faktisk utført arbeid.

De spørsmålene AFI har stilt, tyder på at ande-len helgearbeid oppleves som viktig for den gene-relle balansen mellom jobb og fritid.5 Luftfarts-bransjen er preget av mye helgearbeid fordi pro-duksjonen foregår uken gjennom. Hele 64 prosentav kabinpersonalet oppgir at de arbeider minst treav fire helger (deler av den). Blant pilotene oppgir50 prosent det samme. Nesten ni av ti av det fly-gende personellet oppgir at de arbeider minstannenhver helg (deler av den). Blant de øvrigepersonellgruppene er tallene lavere, men fremde-les høye sammenlignet med gjennomsnittet avandre yrkesgrupper.

Norsk flygende personell har typisk lengrearbeidsdager enn andre yrkesgrupper de dagenede arbeider. Dette må ikke forveksles med gjen-nomsnittlig arbeidstid. I gjennomsnitt arbeidernorske piloter åtte til ni timer per arbeidsdag medvisse variasjoner mellom flyselskapene. I disseåtte timene er flytid samt annen arbeidstid pilo-tene er til disposisjon for arbeidsgiver medregnet.

Antall arbeidsdager varierer fra selskap til sel-skap, og er normalt et sted mellom 170 og 190dager per år. Dette følger av framforhandledetariffavtaler partene imellom.

Ifølge de felleseuropeiske flygetidsreglene(Flight Time Limitations – FTL, jf kapittel 7.10)kan tjenestetiden per døgn ikke overstige 14timer, eller 15/16 timer ved såkalt ‘augmentation’(utvidet besetning). Tariffavtalene åpner for åarbeide opp mot grensene i FTL. I praksis inne-bærer dette at piloter og kabinpersonell helt unn-taksvis arbeider opp mot disse maksimalgren-sene.

Piloter og kabinansatte oppgir at de er mestmisfornøyde med balansen mellom jobb og fami-lie/fritid. Over halvparten av norske piloter ogkabinansatte svarer at de er svært eller ganskemisfornøyde med denne balansen. I Ricardo-rap-porten har ca. en tredjedel av piloter og kabinan-satte ellers i Europa svart det samme. En viktig

årsak er at flygende personell tilbringer en stordel av sin fritid borte hjemmefra. Dette hengersammen med flyselskapenes rutestruktur og kun-denes behov for å fly tidlig inn og sent ut fra f.eks.Oslo lufthavn. Det er individuelle variasjoner, mennormalen er at opptil til halvparten av arbeidsperi-odene tilbringes borte, og derved også fritidenmellom arbeidsdagene.

Blant ansatte i bakketjenesten i Norge svarerom lag en fjerdedel at de svært eller ganske mis-fornøyd med balansen mellom jobb og arbeid/fri-tid. Blant administrativ ansatte og flymekanikere,som stort sett arbeider dagtid, er andelen misfor-nøyde lavere (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.3.6 Generell oppfatning av jobbtilfredshet

De fleste innen alle yrkesgruppene i luftfartensvarer at de er svært eller ganske fornøyd medjobben sin når de blir bedt om å gi en generell vur-dering. Kabinansatte har lavest jobbtilfredshetmed 53 prosent fornøyde og 29 prosent misfor-nøyde. Deretter følger flyteknikerne med 55 pro-sent fornøyde, stuere med 58 prosent fornøyde,servicepersonell med 59 prosent fornøyde og pilo-ter med 60 prosent fornøyde. De mest fornøydeyrkesgruppene i luftfarten er administrativtansatte med 75 prosent fornøyde, og flymekani-kere med 77 prosent fornøyde. Flyselskapenesinterne arbeidsmiljøundersøkelser viser til delshøyere medarbeidertilfredshet enn angitt ovenfor.

Når en spør spesifikt om tilfredsheten medarbeidstidsordningen avtegner omtrent detsamme bildet seg. Men her er det verd å merkeseg at de som jobber på variabel turnus er klartmindre tilfredse både med jobben som sådan ogmed arbeidstidsordningen enn de øvrige. Selv omdet er mulig å diskutere metodikken i underlags-materialet, ser det ut til å være dekning for å si atdet er balansen mellom jobb og fritid/familie somforklarer mesteparten av forskjellen, og at helge-jobbing forklarer en del av resultatet (Underthunog Ingelsrud, 2019).

6.3.7 Fysisk og psykisk belastning, sykefravær, ‘not fit for flight’ og jobbsikkerhet

Nær halvparten av de kabinansatte oppgir at deofte er fysisk utmattet etter endt arbeidsdag. Deter få blant administrativt ansatte og flymekanikeresom opplever det samme. I de andre yrkesgrup-pene er det mellom 20 og 30 prosent som oppgirat de ofte føler seg fysisk utmattet etter endtarbeidsdag. Også når det gjelder psykisk utmat-

5 AFI har spurt: «Hvor ofte jobber du helg?» Begrepet «helg»er ikke definert i spørsmålet. Respondentene kan derfor halagt litt ulike forståelser til grunn. Basert på begrepsbru-ken i tariffavtaler og generell språkbruk i bransjen er detgrunn til å tro at de fleste mener helgen begynner om lagkl. 18:00 på fredag og løper til mandag morgen.


telse ligger de kabinansatte høyest, etterfulgt avservicepersonell i bakketjenesten. AFI menerdette kan henge sammen med at disse gruppenearbeider i første linje mot passasjerene. I noen sel-skaper består deler av lønnen til de kabinansatteav salgsprovisjon, særlig i charterselskapene.

Sykefraværet varierer en del mellom yrkesgrup-pene når det gjelder nivå og type sykdom. Dette ersom forventet når en tar i betraktning at de berørteyrkene stiller nokså ulike krav til de ansatte. Når enspør om årsaken til sykefraværet er det de kabinan-satte som i størst grad oppgir at det er forårsaket avarbeidssituasjonen. Blant pilotene er denne andelennoe lavere, men også her oppgir nesten halvpartenat de har hatt jobbrelatert sykefravær.

Piloter og kabinansatte er spesielle yrkesgrup-per ved at de har lovforankret plikt til å melde segikke-arbeidsdyktige (‘not fit for flight’) dersom deselv mener at de ikke er i stand til å utføre arbei-det forsvarlig. Blant pilotene har en tredjedelmeldt seg ‘not fit for flight’ det siste året. En noehøyere andel kabinansatte har gjort det samme.Pilotene svarer i langt større grad enn de kabinan-satte at de er frie til å melde seg ‘not fit for flight’uten at de frykter for at det vil kunne få konse-kvenser for karrieren.

Blant alle de yrkesgruppene AFI har innhentetinformasjon om er bekymringen for å miste job-ben høyere enn i befolkningen for øvrig. Mestbekymret er de kabinansatte og flyteknikerne,men også en relativt stor andel av de administra-tivt ansatte er meget bekymret for jobben. Manskal være forsiktig med å oppgi bestemte årsaker,men AFI mener det er grunnlag for å nevne at alledisse gruppene møter typiske konsekvenser avglobaliseringen – som outsourcing, flytting av pro-duksjon og digitalisering. Det er få piloter og fly-teknikere som sier at de vil anbefale yrket tilandre – henholdsvis åtte og 13 prosent. Blant per-sonell i bakketjenesten og kabinansatte er det hel-ler ikke mer enn ca. 20 prosent som ville gjort detsamme. Blant flymekanikere og administrativtansatte er det 50 og 33 prosent som ville anbefaltyrket (Underthun og Ingelsrud, 2019).

6.4 Arbeidsrettslige praksiser som reiser mulige lovlighetsspørsmål

6.4.1 Hvilke lands regler gjelder for arbeidskontrakter

Beskrivelsen i kapittel 6.2 antyder at ulike nasjo-nale regler om arbeidskontrakter og andre kost-nader knyttet til arbeidsforhold skaper insentiverfor flyselskapene til å legge virksomhet til land

med lave kostnader. Det historiske utgangspunk-tet er at hvert land selv bestemmer hvilke forholdderes egne regler skal gjelde for. Dermed oppstårdet også en fare for at reglene i ett land overlappermed eller kolliderer med reglene i et annet. Det erogså tenkelig at et forhold ikke er underlagt noelands regler (rettstomt rom). For å unngå slikeutilsiktede virkninger har EU fastsatt regler bådeom hvilket lands domstoler som skal behandlesaker (jurisdiksjon) og hvilke lands rettsreglersom skal gjelde for behandlingen (lovvalg). Densåkalte Cocca-saken som er omtalt i Boks 6.1 viserhvilken praktisk betydning disse reglene kan ha ien arbeidsrettslig sak.

De norske reglene om jurisdiksjon og lovvalger kompliserte og uoversiktlige. De første framgårav tvisteloven § 4-5 (4) og av Luganokonvensjonenartikkel 19(2)(a). De siste er foreløpig ikke lovfes-tet, men av rettspraksis følger det at de i stor grader sammenfallende med prinsippene i utenland-ske rettskilder, og særlig prinsippene i det som nåer EUs regler om lovvalg i kontraktsforhold(Roma I-forordningen).

Roma I-forordningen har i artikkel 8 en egenlovvalgsregel for arbeidskontrakter (se Boks 6.3).Denne tar som utgangspunkt at partene kanavtale hvilket lands regler som skal gjelde for kon-trakten. En slik avtale er likevel ikke gyldig der-som den fratar arbeidstakeren rettigheter som føl-ger av ufravikelige regler i det landet arbeidsfor-holdet ifølge bestemmelsen har nærmest tilknyt-ning til. Om denne siste testen heter det i den dan-ske språkversjonen at arbeidsavtalen er

«undergivet loven i det land, hvori eller subsidi-ært hvorfra arbejdstageren ved oppfyldelse afaftalen sædvanligvis udfører sit arbejde. Detland, hvor arbejdet sedvanligvis udføres, ansesikke for at have ændret sig, hvis arbejdstagerenmidlertidig er beskæftiget i et andet land.»

Norske domstoler, andre nasjonale domstoler ogEU-domstolen har etterhvert formulert en del krite-rier som legges til grunn når en vurderer hvilketlands regler som skal følges for mobile arbeidsta-kere som i luftfarten. For det første legges det storvekt på hvor arbeidstakeren typisk starter og avslut-ter sin arbeidsdag, uten at dette i seg selv skal væreavgjørende. Flere andre momenter blir også tillagtvekt: Hvor mottar personellet korrespondanse,instruksjoner og annen kommunikasjon omarbeidsforholdet? Hvor blir administrative oppgaverknyttet til arbeidsforholdet utført? Og hvor har per-sonellet vært på vakt? Det er ikke avgjørende hvorflyet er registrert (hvilken nasjonalitet det har).


Til tross for disse retningslinjene viser praksisat det gjenstår så mye skjønn at konfliktpotensia-let er merkbart og at håndhevingen henger etter.Den enkelte arbeidstakeren må som hovedregelselv anlegge sak, selv om fagforeninger bistår.Dette gjelder selv om disse spørsmålene også kanha betydning for konkurranseforholdet mellomflyselskapene. Håndhevingen av lovvalgsreglenehar derfor til nå hengt etter de nye forretnings-praksisene. De aller fleste sakene om lovvalg harimidlertid vært anlagt mot et meget lite antall fly-selskaper som driver utviklingen av organisa-sjonsmodellene. De aller fleste flyselskaper føreren praksis som enten ikke reiser vanskelige lov-valgsspørsmål, eller som løses i minnelighet mel-lom arbeidsgiver og ansatt/fagforening.

Justisdepartementet har gjennomført høringav forslag til en ny lov om lovvalg på formueret-tens område. I høringsnotatet foreslås det at nyenorske lovregler om dette kan bygges på blantannet Roma I-forordningen. Det er ennå for tidligå si om og når Justis- og beredskapsdepartemen-tet eventuelt vil legge fram et lovforslag for Stor-tinget. Dersom det skjer, vil de norske lovvalgsre-glene bli ytterligere klargjort, men den uklarhetensom hefter ved EU-reglene vil gjelde tilsvarendefor den norske loven dersom den får samme ord-lyd.

6.4.2 ‘Pay-to-fly’ og finansiering av flygerutdanning

Kostnadene ved å utdanne piloter er store, og dek-kes normalt av den enkelte pilot. Utvalget er ikkekjent med offentlig statistikk, men har inntrykk avat piloter som tar privat flygerutdannelse i Norge idag ofte vil ha hatt kostnader til utdanningen påca. 1 million kroner. Så lenge kostnadene ikkedekkes av det offentlige, vil svingningene iarbeidsmarkedet kunne avgjøre om kostnadene tilsist blir dekket av arbeidsgiver eller arbeidstaker.Når en pilot er ferdig med flyskolen, har ikke ved-kommende et tilstrekkelig antall flytimer til åoppnå såkalt utsjekk på de flytypene som ofte blirbrukt til kommersiell transport. Yngre piloter harderfor behov for å opparbeide seg flytimer foroverhodet å få jobb og for å få jobb i flyselskapersom oppfattes som attraktive. Disse behovene harskapt grunnlag for praksiser der piloter opparbei-der seg flytimer mens de arbeider for vanlige fly-selskaper. Etter det utvalget forstår, finnes deteksempler på at dette skjer delvis også under ordi-nær kommersiell transport, men det skjer ikkeblant norske operatører.

Begrepet ‘pay-to-fly’ har vært knyttet til noenav disse praksisene. Utfordringen er at begrepethar et så lite presist innhold at det er krevende åskaffe seg oversikt over hvor utbredt de mest uba-lanserte praksisene er.

På et helt overordnet nivå kan man si at enpilot som trenger flytimer på flytyper i kommersi-ell transport under en pay-to-fly-ordning kjøperkvalifiserende tjenester. Det ytes med andre orden kvalifiserende tjeneste til eleven mot et veder-lag. I et vanlig arbeidsforhold er rollene normaltmotsatt; den ansatte yter en tjeneste til arbeidsgi-veren, og mottar til gjengjeld betaling i form avlønn. En del av de arrangementene som løseligomtales som pay-to-fly ser ut til å være hybrider avkvalifiserings- og arbeidsavtaler, og blandingsfor-holdet av ytelser og motytelser ser ut til å variere.

Boks 6.3 Artikkel 8 fra Roma I-forordningen

Artikkel 8(dansk versjon)Individual employment contracts1. En individuel arbejdsaftale er undergivet

loven i det land, som parterne har aftalt ihenhold til artikel 3. Et sådant lovvalg mådog ikke medføre, at arbejdstageren berø-ves den beskyttelse, der tilkommer ham imedfør af bestemmelser, som ikke kan fra-viges ved aftale i henhold til den lov, somville have fundet anvendelse efter stk. 2, 3og 4 i denne artikel, såfremt parterne ikkehavde aftalt lovvalg.

2. I det omfang parterne ikke har aftalt, hvil-ken lov der skal anvendes på den individu-elle arbejdsaftale, er aftalen undergivetloven i det land, hvori eller subsidiærthvorfra arbejdstageren ved opfyldelsen afaftalen sædvanligvis udfører sit arbejde.Det land, hvor arbejdet sædvanligvis udfø-res, anses ikke for at have ændret sig, hvisarbejdstageren midlertidigt er beskæftigeti et andet land.

3. Kan det ikke i henhold til stk. 2 afgøres,hvilken lov der skal anvendes, er aftalenunderlagt loven i det land, hvor det forret-ningssted, som har antaget arbejdstage-ren, er beliggende.

Når det af omstændighederne som helhedfremgår, at aftalen har en nærmere tilknytningtil et andet land end det, der er omhandlet istk. 2 og 3, anvendes dette andet lands lov.


Det må trekkes et klart skille mellom pay-to-flyog såkalte ‘bonding’-avtaler. Bonding innebærertypisk at en pilot binder seg til å jobbe for et flysel-skap i en viss tid, typisk tre år, for på den måten åopparbeide seg flytimer mot en avtalt lønn. Slikebindinger er ikke pay-to-fly.

I den andre enden av skalaen har man de klarepay-to-fly-tilfellene der en pilot betaler kontant forå opparbeide seg flytimer. Betalingen kan skje tilen tredjepart som del av en større pakkeløsning,men realiteten er at piloten ikke mottar betalingfor det arbeidet som utføres.

I mellom disse ytterpunktene kan man tenkeseg mange grader av underkompensasjon fra fly-selskapet til piloten som betaling fra piloten for athan opparbeider seg flytimer – eventuelt ogsåsom kompensasjon for at flyselskapet pådrar segkostnader det ellers ikke ville ha hatt.

En modell som kan benyttes er at den pilotensom trenger trening inngår en avtale med en tred-jepart, som i sin tur leier ut pilotens arbeidskrafttil et flyselskap som et bemanningsbyrå. I slike til-feller vil piloten kunne betale tredjeparten for åopparbeide seg flytimer, og betalingen underdenne kontrakten trenger ikke være knyttet tilbetalingen i kontrakten mellom bemanningsby-rået og flyselskapet. I slike tilfeller får beman-ningsbyrået visse trekk som likner på en utdan-ningsinstitusjon.

Basert på undersøkelsen til AFI (Underthunog Ingelsrud, 2019) og på Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a) mener utvalget det ergrunnlag for å hevde at mellom to og seks prosentav europeiske piloter på ett tidspunkt i karrierensin har arbeidet under en pay-to-fly-ordning.

Pay-to-fly-ordninger benyttes ikke av norskeflyselskaper. Utvalget har spurt seg om, men ikkefunnet konkrete holdepunkter for, hvorvidt under-leverandører som brukes av norske flyselskaperbenytter seg av slike ordninger. I andre deler avEuropa ser ordningene ut til å være vanligstinnenfor charter-segmentet (12 prosent) og noemer vanlig i lavprisselskapene (åtte prosent) ennhos nettverksselskapene. Endelig er det verd åmerke seg at pay-to-fly er mer utbredt blant ungepiloter enn blant mer erfarne piloter.

Ingen land har gitt uttrykkelige regler som for-byr pay-to-fly som et særskilt fenomen. Det ville iså fall kreve at begrepet ble definert i lovgivnin-gen. Nasjonal lovgivning kan ha regler om rett tilbetaling for arbeid, men slike regler vil typisk for-utsette at det eksisterer et «arbeidsforhold» mel-lom piloten og flyselskapet. Eksistensen av en slikrelasjon kan være uklar dersom en eller fleretredjeparter utgjør en del av en pakkeløsning,

eller dersom man vurderer relasjonen som en kva-lifikasjonstjeneste. Det finnes internasjonal retts-og tolkningspraksis om liknende fenomener, mendisse bygger på faktiske forhold og nasjonal lov-givning som det ikke er plass til å gjengi her. Deter likevel verd å nevne at det i Frankrike har blittlagt til grunn at kjernetilfeller av pay-to-fly er ulov-lig arbeid uten lønn.

6.4.3 Utsendte arbeidstakere

En utsendt arbeidstaker er en arbeidstaker som iet begrenset tidsrom arbeider i et annet EU/EØS-land enn der arbeidsforholdet vanligvis er knyttettil. Regelverket innebærer at arbeidstakeren sik-res de lovfestede kjernerettighetene6 arbeidsta-kerne i vertslandet har når disse er bedre enn iopprinnelseslandet. Dermed settes arbeidstake-ren i stand til å bære levekostnadene i det landetvedkommende er utsendt til. Regelverket bidrarogså til at konkurransevilkårene mellom virksom-heter i avsender- og mottakerland blir mer like.Fordi Norge er et høykostland er det særlig utsen-ding av arbeidstakere fra andre EØS-land tilNorge som har praktisk betydning. Reglene fin-nes i arbeidsmiljøloven § 1-7 og direktiv 96/71/EFav 16. desember 1996.

Den høye mobiliteten til flygende personellhar gjort at bevisstheten om utsendingsreglenehar vært lav. Ricardo-rapporten (EU-kommisjo-nen, 2019a) forsøker å bøte på dette. Rapportenhevder at midlertidig bruk av piloter og kabinan-satte fra andre baser enn den de til vanlig arbeiderfra er relativt uvanlig. Seks prosent av kabinperso-nalet og 12 prosent av pilotene oppgir at de på eneller annen måte arbeider midlertidig fra baser iet annet land enn sitt hjemland. 18 av de 24 flysel-skapene som ble spurt svarte at de ikke benyttetflygende personell fra andre baser enn dereshjemmebase. Ryanair har et betydelig antall baserfordelt på et flertall av europeiske land. Den all-menne oppfatningen i bransjen er at reglene omutsending ikke kommer til anvendelse på luftfar-ten.

Ricardo-rapporten vurderer særskilt om utsen-dingsreglene kommer til anvendelse på wet lease.Dersom det følger av rettsreglene i mottakerlan-det at det foreligger et arbeidsforhold mellom detflyselskapet som er innleier i et wet lease-forholdog det personellet som leies ut sammen med flyet,vil det kunne dreie seg om utsending av arbeidsta-

6 Se EU-domstolens dommer i sakene Kommisjonen motLuxemburg (dom av 19. juni 2008 i sak C-319/06) og i Rüf-fert-saken (dom av 3. april 2008 i sak C-346/06).


kere i rettslig forstand. Om dette er tilfellet måvurderes i hver enkelt sak. Arbeidstakere somoverføres permanent til en annen base vil ikke bliregnet som utsendt.

Håndhevingen av utsendingsreglene har ikkevært god nok. I juni 2018 ble det derfor vedtattendringsregler som skal forbedre håndhevingen,og som må være gjennomført av medlemsstateneinnen 30. juli 2020. I tillegg vil etableringen av EUsnye arbeidsmarkedsbyrå (ELA) kunne bidra til åstyrke det praktiske samarbeidet om håndhevin-gen av reglene når det gradvis blir bemannet dekommende årene. Luftfarten er en del av byråetsansvarsområde, selv om det er ventet at andresamfunnssektorer vil bli gitt høyere prioritet istartfasen.



Generelt

Oppfatningen av hvor attraktivt det er å arbeide inorsk og europeisk luftfart er et resultat av etkomplisert samspill mellom mange rettslige, øko-nomiske, kulturelle og tekniske forhold. De flesteinnen alle yrkesgrupper i luftfarten svarer at de ersvært eller ganske fornøyd med jobben sin når deblir bedt om en generell vurdering. Kabinansattehar lavest jobbtilfredshet med 53 prosent for-nøyde og 29 prosent misfornøyde.

Dersom man likevel ønsker å styrke arbeidsta-kernes rettigheter, er det vanskelig å peke på etteller noen få grep som fjerner eventuell uønsketpraksis. De endringene man ønsker å gå inn forbør bygge på en mest mulig realistisk vurderingav hva slags regulering flertallet av medlemssta-tene i EU og EFTA er tjent med. Noen land vilønske å tjene på de fordelene de har av historiske,økonomiske, kulturelle eller andre årsaker. Etstykke på vei blir også interne forskjeller regnetsom en drivkraft i det indre markedet, ikke minstfor luftfartsmarkedet som en del av det globalemarkedet.

Kommisjonen til Jean-Claude Juncker tok initi-ativ til å vedta policy-dokumentet European Pillarof Social Rights (EPSR), som Europaparlamentetog Rådet også har sluttet seg til. Kapittel II i EPSRomhandler rettferdige og rimelige arbeidsvilkår.Det er rimelig å anta at EU-institusjonene vil vekt-legge føringene i EPSR i sitt framtidige arbeidmed å foreslå og vedta nye regler for arbeidslivet.Blant annet heter det i prinsipp nr. 5 at de «skal

hindre ansættelsesforhold, der fører til usikrearbejdsvilkår, bl.a. ved at forbyde misbrug af aty-piske kontrakter».

Knytte vilkår til driftlisensen etter forordning (EF) nr. 1008/2008

Fordi arbeidstakernes rettigheter er avledet av såmange ulike regler, har det vært vurdert7 å knytteet overordnet krav om en sosialt akseptabel prak-sis til den mest generelle tillatelsen de kommersi-elle aktørene i luftfarten er avhengig av – nemligden driftslisensen som utstedes i medhold av for-ordning (EF) nr. 1008/2008 (lufttransportforord-ningen). Litt enkelt kan man si at alle flyselskapmed hovedsete (‘principle place of business’) iEØS, som har AOC, som er eid av EØS-borgereog som tilfredsstiller visse krav til økonomisk soli-ditet, har krav på å få utstedt en slik lisens (jf Boks3.2 ). Det er ikke slik at gyldigheten av lisensen erbetinget av at flyselskapet etterlever alle andre pri-vatrettslige eller offentligrettslige regler.

For å sikre mer effektiv etterlevelse av sosialerettigheter kunne man tenke seg at etterlevelse avslike rettigheter ble gjort til et av formålene medlufttransportforordning, på linje med det å sikre etvelfungerende transportmarked. En slik utvidelsekan begrunnes på to måter, som godt kan sup-plere hverandre. For det første kan man ønske atrettigheter knyttet til arbeidsforholdet etterlevesfordi det indirekte også sikrer like konkurranse-vilkår mellom flyselskapene. For det andre kanman mene at de sosiale rettighetene til arbeidsta-kerne i seg selv er så viktige at offentlig godkjentelisensinnehavere bør respektere dem.

Det minst ambisiøse (innholdsmessig) vilvære å knytte driftslisensen til etterlevelsen av deEU- og EØS-rettslige reglene som finnes omarbeidsforhold. En slik binding vil sikre mereffektiv håndhevelse av de rettighetene det alle-rede er enighet om mellom medlemsstatene. Detmest ambisiøse vil være å knytte lisensen også tiletterlevelse av nasjonale regler om arbeidsfor-hold.

Det er stor grad av uenighet om vekten avdisse hensynene mellom medlemsstatene i EU ogmellom flyselskaper og arbeidstakerorganisasjo-ner. Noen vil mene at et avgjørende argument motå introdusere slike regler er at det innebærer åintrodusere nye hindre for et velfungerende mar-

7 EU-kommisjonen avholdt en konsultasjon rettet mot med-lemsstater og relevante organisasjoner sommeren 2019 deradressatene blir oppfordret til å kommentere om de menerendringer i forordning (EU) nr. 1008/2008 er nødvendigeog ønskelige for å ivareta sosiale behov.


ked. Andre vil mene at målsetningen er aktverdig,men at det vil være krevende å forvalte et sliktsystem, eller å bli enig om hvilke rettighetsreglersom skal være relevante og eventuelt innholdet ireglene.

Arbeidsgiverbegrepet – oppfølging av Høyesteretts dom i Norwegian-saken

Høyesterett avsa 12. desember 2018 dom i sakmellom Norwegian Air Shuttle ASA og Norwe-gian Air Norway AS på den ene siden, og flereansatte i Norwegian-konsernet på den andresiden (se Boks 6.2). Dommen handler blant annetom arbeidsgiverbegrepet i norsk rett. Retten visertil omtalen av dette både i NOU 1996: 6 og i lov-proposisjonene til gjeldende arbeidsmiljølov(Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) og Ot.prp. nr. 24(2005–2006)). Blant annet under henvisning tildisse, legger retten til grunn et arbeidsgiverbe-grep som fører til at de ankende ansatte ikke fårmedhold. Samtidig er det verd å merke seg at ret-ten umiddelbart før denne konklusjonen kommermed følgende invitt til lovgiver:

«Som Høyesterett bemerket i [referanse til domgjengitt i Rt. 2013 s. 998 i den såkalte QualityPeople-saken] kan nye måter å organiserenæringsvirksomhet på utfordre arbeidsmiljølo-vens formål om å sikre trygge ansettelsesforhold.Det er videre slik at flytting av arbeidstakere tilandre selskaper innen et konsern får konsekven-ser for deres rett til informasjon, samarbeid ogmedbestemmelse i henhold til hovedavtalen ogarbeidsmiljøloven. Gitt de klare lovgiverut-talelsene knyttet til gjeldende arbeidsgiverbegrepmå det imidlertid være opp til lovgiver å avgjøreom det bør gis en slik regel som arbeidstakersidenhar argumentert for.»

Medlemmene i utvalget har ulike oppfatninger avhvilke råd som bør gis til lovgiver om denne pro-blemstillingen.

Utvalgets medlemmer Carlsen og Nyberg fram-holder at lovgiver må følge opp Høyesterettsbemerkninger i Norwegian-saken. Arbeidsgiver-begrepet må endres på en slik måte at det favnerde som etter arbeidsmiljølovens formål bør omfat-tes. Det er viktig at arbeidsgiverbegrepet gis etinnhold som gjør at faste og direkte ansettelses-forhold fortsatt blir normen i norsk arbeidsliv, ogat omorganiseringer som ikke innebærer en øko-nomisk realitet for arbeidsgiver, ikke fritar fra detansvar som følger av arbeidskontrakten. Fast ogdirekte ansettelse innebærer at arbeidstaker har

sine rettigheter og plikter knyttet til den virksom-heten der han eller hun faktisk arbeider. Arbeids-giverbegrepet må sørge for at et ansettelsesfor-hold er knyttet til den som driver, bestemmer oggjennomfører den aktivitet arbeidstakeren jobberfor. Det er også der de plikter og rettigheter somfølger av arbeidervernlovgivningen og arbeids-kontrakten kan oppfylles. Arbeidsgiveransvaretbør ikke kunne plasseres i et konsernselskap somikke selv driver egen selvstendig økonomisk akti-vitet. Hvis arbeidsgiverbegrepet ikke stenger forslike løsninger, mister vi den nødvendige gjensi-dighet og skjebnefellesskap mellom arbeidsgiverog arbeidstaker den norske modellen bygger på.

I Norwegian-saken slår Høyesterett fast at denye måtene næringsvirksomhet organiseres på,kan utfordre formålet om å sikre trygge ansettel-sesforhold, et formål det er og har vært politiskkonsensus om i norsk politikk siden arbeidsmil-jøloven ble vedtatt i 1977. Høyesteretts henvisningtil nye måter å organisere næringsvirksomhet på,er en henvisning til den oppsplitting av ansvarsfor-holdene som følger av at virksomhetene i stadigstørre grad dekker sitt behov for arbeidskraft vedinnleie, entreprise og til og med bemannings-entreprise, i stedet for å benytte egen arbeidskraftsom er direkte og fast ansatt i virksomheten. Sliketreparts-forhold som i stadig større grad konstru-eres, medfører en rekke faktiske og rettsligespenninger. Et vesentlig problem er at arbeidsta-kers stillingsvern ved en slik organisering ikke erknyttet til den virksomheten der arbeidet utføresog arbeidskraftbehovet er.

Norwegian-saken dreide seg om arbeidsgive-ransvaret og lovligheten av innleie innenfor etkonsern. Høyesterett la eksplisitt til grunn at flyt-ting av arbeidstakere til andre selskaper innen etkonsern får negative konsekvenser for arbeidsta-kernes rett til informasjon, samarbeid og medbe-stemmelse i henhold til lov og tariffavtaler. Høyes-terett kunne ikke bøte på dette innenfor dagensregelverk, men uttalte at den som kunne gjørenoe med de negative konsekvensene for arbeids-takerne var lovgiver.

Disse medlemmene av utvalget mener at lovgi-ver må innføre en regulering av arbeidsgiverbe-grepet som nettopp bidrar til å ivareta arbeidsmil-jølovens formål og bøter på de negative konse-kvenser Høyesterett peker på. Særlig gjelderdette i selskapskonstruksjoner der konsernet dri-ves av en økonomisk interesse, og datterselska-pene ikke driver selvstendig næringsvirksomhet,men kun er organisatoriske redskaper for morsel-skapet. Arbeidsgiverbegrepet bør gis et innholdsom fastslår at selskapsrettslig omstrukturering


der arbeidstakerne flyttes nedover i selskaps-strukturen, men utfører samme arbeid som før,mens morselskapet beholder avgjørende innflytel-ser, i seg selv utgjør et særskilt grunnlag for fellesarbeidsgiveransvar for morselskapet og det dat-terselskapet som de ansatte er overført til. En slikregulering er i samsvar med de grunnleggendevernehensyn arbeidsmiljøloven bygger på, og vil,ved siden av de ulovfestede regler om ansvars-gjennombrudd basert på arbeidsrettslige hensyn,bidra til å gjennomføre lovens hovedformål omtrygge ansettelsesforhold. Disse medlemmene avutvalget peker på at en slik regulering er godtinnenfor flertallets forslag i NOU 1996: 6.

Utvalgets medlemmer Lothe og Rise mener aten eventuell lovendring vedørende arbeidsmiljølo-vens arbeidsgiverbegrep ikke er en problemstil-ling som er spesifikk for luftfartsbransjen. Den 23.august 2019 ble det nedsatt et eget utvalg somskal se på blant annet arbeidsgiverbegrepet innenframtidens arbeidsliv.

De to sentrale punktene i dette mandatet8 er:– Utvalget skal vurdere rammeverket for ulike

tilknytningsformer for de som utfører arbeid,og vurdere om dette er tilstrekkelig tydelig,hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både fordagens og framtidens arbeidsliv.

– Utvalget skal gjennomgå rammeverk forarbeidsgiveransvar og organisering av arbeidog virksomhet, og vurdere om dette er tilstrek-kelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasnings-dyktig både for dagens og framtidens arbeids-liv.

Arbeidet skal pågå i nærmere to år, og NOUenskal leveres 1. juni 2021. Da er det ikke naturlig åforegripe disse vurderingene.

Når det gjelder den konkrete høyesterettssa-ken handler denne om hvilken juridisk enhet denorske ansatte skal tilhøre innad i Norwegian-gruppen, ikke om de ansattes vilkår og rettighe-ter. Alle i selskapet har fast ansettelse, tariffavtaleog lønns- og arbeidsvilkår av god norsk bran-sjestandard. Norwegian har etablert flere selska-per med driftstillatelse (AOC), blant annet for åkunne få markedsadgang i en rekke land. Disseselskapene må ha en del lovpålagte stillinger knyt-tet til kontroll og overvåkning av flyoperasjonene,men ikke eget flygende personale. Gjennom fasttilsetting av flygende personell i egne ressurssel-skaper unngår man innlåsing som begrenser job-

bmulighetene for de flygende som kan arbeide forflere driftsselskaper, og man forhindrer dobbelt-funksjoner og redusert effektivitet. Likeså vil etorganisatorisk skille mellom holding-, drifts- ogressursselskap etablere en nødvendig uavhengig-het som sikrer finansiering av flyog annet kapital-krevende materiell.

Norwegian sin organisering er tilpasset innen-for gjeldende og langvarig lovgivning på området, isamsvar med lignende ordninger i en rekke andrenæringer i Norge. Muligheten for en effektiv oghensiktsmessig organisering i Norge er såledeshelt avgjørende for å kunne konkurrere i et interna-sjonalt luftfartsmarked, jf tidligere beskrivelser avulike forretnings- og organisasjonsformer somanvendes i internasjonal luftfart.

Lothe og Rise er imot en lovendring som utvi-der arbeidsgiverbegrepet og begrenser mulighe-ter for ulike tilknytningsformer og organisering.Bakgrunnen er at man ikke ønsker ytterligererestriksjoner som gjør det vanskeligere i Norgemed virksomhetsorganisering tilpasset selskape-nes behov for rasjonell og effektiv drift. Det eruheldig hvis man med lovendringer i norskarbeidsmiljølov svekker konkurransekraften fornorsk luftfartsnæring i den internasjonale konkur-ransen, slik at flyselskaper vil finne det hensikts-messig å flytte virksomhet ut av landet.

Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Lei-ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale –merker seg at det er en tendens i europeisk luft-fart til at flygende personell stadig oftere yter sinarbeidskraft til andre selskaper enn de selv eransatt i. Dommen i Norwegian-saken viser også atdet er forenlig med gjeldende norsk rett å organi-sere tjenesteproduksjonen på en måte som gjør atavviket mellom den som er arbeidsgiver, og densom er mottaker av tjenester, kan vare uten noentidsbegrensning. Disse medlemmene ser at det ergrunn til å vurdere om de rettighetene norskarbeidslovgivning normalt knytter til det å værearbeidstaker er godt nok ivaretatt i slike tilfeller.

Disse medlemmene mener videre at sammen-setningen og kapasiteten til dette utvalget gjør detlite egnet til å behandle disse spørsmålene grun-dig nok. Utvalget som ble nedsatt i august 2019har et mandat og en sammensetning som kangjøre det bedre egnet til å vurdere rettslige siderved de nye tilknytningsformene som blir brukt iluftfarten. Dette kan også gjelde grensene for til-latt bruk av formen selvstendig næringsdrivende(se nedenfor). Disse medlemmene henstiller der-for det andre utvalget om å legge vekt på erfarin-gene fra luftfarten i dets arbeid.

8 https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/asd/dokumenter/2019/mandat-utvalg-fremtidens-arbeidsliv.pdf


Dersom det likevel ikke er mulig for utvalgetsom ble nedsatt i august 2019 å behandle viktigesider av arbeidsgiverbegrepet i luftfarten, menerdisse medlemmene at regjeringen bør sørge for atde blir utredet på andre måter.

Selvstendig næringsdrivende

Selv om utvalget legger til grunn at bruken avselvstendig næringsdrivende eller enmannsfore-tak ikke er en relevant problemstilling i norsk luft-fart i dag, er det grunn til å vurdere fenomenetnoe nærmere. Det kan ikke utelukkes at dennebemanningsformen blir benyttet av flyselskapersom i sin tur yter sine tjenester til norske flysel-skaper i form av ‘wet lease’ eller andre produk-sjonsformer. Dersom fenomenet får større utbre-delse i europeisk luftfart kan det heller ikke ute-lukkes at ordningen vil bli forsøkt introdusert somen del av norsk luftfart.

Et sentralt spørsmål da er om bruken av selv-stendig næringsdrivende på denne måten er tillattetter norsk rett i dag. Vi forutsetter at norsk rettskal legges til grunn basert på de prinsippenesom er nevnt i kapittel 6.4. Når det er sagt, tydermye på at mange av de prinsippene norsk rett byg-ger på ligger tett opp mot rettsreglene i andreeuropeiske land.

Både Gent-studien og Ricardo-studien indike-rer at ni av ti piloter som arbeider som selvstendignæringsdrivende i realiteten arbeider som vanligansatte.

Etter norsk rett kan bruken av formen selv-stendig næringsdrivende være ulovlig dersomrealiteten er at det dreier seg om et vanlig anset-telsesforhold der regelen er at man skal ha enordinær ansettelseskontrakt. Denne grensen måtrekkes konkret i hvert enkelt tilfelle. Det er ikkeslik at lovligheten skal forhåndsgodkjennes av enoffentlig instans.

Når en ser listen over de momentene somtrekker i retning av at en pilot faktisk skal regnessom selvstendig næringsdrivende, er det noksåopplagt at mange piloter ikke vil være det. Dettaler for næringsvirksomhet når: (1) Oppdragsta-keren leder arbeidet og er ansvarlig for arbeidsre-sultatet, (2) oppdragstakeren kan sette bort job-ben til andre eller kan bestemme seg for å brukeegne ansatte, (3) oppdragstakeren styrer sin egenarbeidstid, (4) oppdraget er klart avgrenset, (5)det er avtalt en fast pris for oppdraget og (6) opp-dragstakeren benytter egne hjelpemidler, materia-ler og verktøy for å utføre jobben. Det er ikke slikat alle disse vilkårene må være innfridd for at for-

men selvstendig næringsdrivende skal bli god-kjent.

Utvalget mener disse momentene er godtegnet til å trekke grensen mellom legitim og ikkelegitime former for bruk av selvstendig nærings-drivende. Så lenge vi holder oss til norske forholder spørsmålet derfor snarere hvordan en skalsørge for at reglene blir fulgt i praksis. Dersom etnorsk flyselskap wet leaser eller på andre måterleier inn mannskap fra andre virksomheter, er detmulig å tenke seg et krav om at det innleiendenorske selskap må be om en erklæring om atunderleverandøren (det selskapet man leier fra)ikke benytter seg av selvstendig næringsdrivendesom ikke tilfredsstiller vilkårene for dette etternorsk rett. Unntak kan selvsagt gjøres for enkelt-tilfeller der det kan dokumenteres at oppdragsfor-hold er reell næringsvirksomhet. Her må manvære seg bevisst om det man vurderer er pilotensforhold til sin kontraktsmotpart (det norske sel-skapets underleverandør) eller pilotens direkteforhold til det norske selskapet. Brudd på denneerklæringsplikten kan i sin tur sanksjoneres avoffentlige tilsynsmyndigheter. Dersom vi forutset-ter at en slik tilsynsordning er basert på norskrett, må man spørre seg om den bare er effektivdersom hele kontraktskjeden er underlagt norskrett.

Representanter for arbeidstagerne har tatt tilorde for et felleseuropeisk forbud mot bruk avselvstendig næringsdrivende når det i realitetendreier seg om en ordinært ansatt pilot. Etternorsk rett er det allerede forbudt, og dersom deter rett at andre EØS-land har tilsvarende nasjo-nale regler er et overnasjonalt forbud muligesikke nødvendig. Utvalget mener at dette bør kart-legges.

Et slikt innskjerpet felleseuropeisk forbud vilbidra til å sikre like konkurranseforhold mellomflyselskapene. Men det vil også svekke hvertenkelt lands mulighet til å tiltrekke seg aktivitetved hjelp av liberale rammevilkår. Man kan derforikke se bort fra at enkelte medlemsstater vil hainnvendinger mot dette.

Arbeidstid

Arbeidstidsordninger er et resultat av framfor-handlede tariffavtaler mellom partene i arbeidsli-vet. Arbeidstid og skiftplaner er av stor betydningfor trivselen og livskvaliteten til de som arbeider iluftfarten. Utvalget mener at den skjerpede kon-kurransen i næringen kan ha gjort det mindreattraktivt å arbeide i den. Likevel sliter ikke nærin-gen med rekruttering eller høy turnover.


Harmoniseringen av tillatt arbeidstid for fly-gende personell (FTL)9 i form av felleseuropeiskeregler har, sammen med markedsliberaliseringen,i praksis muliggjort en større arbeidsbelastningfor personell i de landene som tidligere har hattstrengere (mer arbeidstakervennlige) regler.Virkningene har et stykke på vei også vært avhen-gige av hvordan innholdet i tariffavtalene harutviklet seg etter at flygetidsreglene ble harmoni-sert.

Utvalget understreker at flygetidsreglene ergitt av sikkerhetsmessige grunner. Selv omreglene i utgangspunktet totalharmoniserer kra-vene til sikkerhet, står medlemsstatene i prinsip-pet fritt til å fastsette mer arbeidstakervennligeregler av hensyn til personellets trivsel. Utvalgeter ikke kjent med at noen land har gjort det.

Dersom norske myndigheter skal begrensedet flygende personellets arbeidstid i større gradenn FTL-reglene er det nødvendig å forstå de kon-kurransemessige konsekvensene det vil ha for fly-selskaper underlagt norske regler. En slik over-sikt har ikke utvalget. Den kunnskapen finnes hosflyselskapene selv. Det trekker i retning av atgrenser som er mer arbeidstakervennlige børreguleres i tariffavtaler.

I prinsippet kunne man tenke seg at EUbrukte hjemlene i traktatverket sitt til å vedta sær-lige sosialt begrunnede arbeidstidsregler for luft-farten, men den prosessen som ledet fram til FTL-reglene tilsier at det vil være svært krevende å fåtil.

Utsending av arbeidstakere

Utvalget mener Ricardo-rapporten ikke avklarerhvor sterk tilknytningen må være til vertslandetfor at det skal regnes som utsendelse. Det ermulig å tenke seg et tilfelle der et utenlandsk fly-selskap forsøker å vinne en anbudskonkurranseom drift av en norsk regional flyrute basert på enturnus som likner på den Widerøe har tariffestet idag – 7 dager arbeid etterfulgt av 7 dager fri. Detutenlandske flyselskapet kan forsøke å ta med segsine utenlandske arbeidstakere for å betjeneinnenlandske ruter i Norge. Man kan tenke seg atarbeidstakerne bor i lokaler som i større ellermindre grad er organisert av den utenlandskearbeidsgiveren og lokalene kan ha mer eller min-dre permanent karakter. Hva skal til for at man er

over den nedre grensen for anvendelsen av utsen-dingsreglene? Konkurransen mellom norske fly-selskaper og utenlandske flyselskaper vil avhengeav om utsendingsreglene innebærer at norskeregler for arbeidsforholdet kommer til anven-delse.

Utvalget er klar over at det er mange andrepraktiske, tekniske og økonomiske hinder for åbenytte seg av personell fra ett land til å betjeneinnenlandsruter i et annet land (kabotasje). Utval-get tar ikke stilling til hvor grensen for anvendel-sen av utsendingsreglene bør gå. Det vil krevemer kunnskap. Men utvalget anerkjenner behovetfor større grad av forutsigbarhet i dette spørsmå-let, blant annet i forbindelse med anbudskonkur-ranser.

Klarere regler om lovvalg

Framstillingen ovenfor viser direkte og indirekteat reglene om hvilke nasjonale rettsregler somgjelder for et ansettelsesforhold kan ha stor betyd-ning for den markedsdynamikken som bidrar til ådrive fram nye organisasjonsmodeller innenforluftfarten. Så lenge de nasjonale rammevilkårenevarierer, vil forskjellene drive utviklingen. Utfor-dringen er å trekke presise og pedagogiske, ogdermed effektive og håndhevbare, grenser mel-lom anvendelsesområdet for hvert lands rett. Etstykke på vei er den typen skjønnsmessige hel-hetsvurderinger som er presentert i kapittel 6.4.1det motsatte.

Sammenliknet med den kortfattede og endamer skjønnspregede ordlyden i den arbeidsretts-lige lovvalgsregelen i Roma I-forordningen artik-kel 8, er kriteriene fra rettspraksis likevel et fram-skritt. EU-kommisjonen har også vært seg bevisstat den har et særlig ansvar for å bidra til stadigmer avklarede tolkninger. Derfor har den tatt initi-ativ til utarbeidelse av en ‘practical guide’ med ret-ningslinjer om forståelsen av rettsregler som gjel-der for piloter og kabinansatte. Denne gjør detenklere å sette seg inn i de reglene som alleredefinnes.

Myndighetsfordelingen mellom EU-organeneer slik at Kommisjonen ikke med bindende virk-ning kan bidra til ytterligere avklaring av hvordanlovvalgsreglene i Roma I-forordningen er å forstå.Det er Domstolens myndighetsområde. MenKommisjonen kan foreslå klarere regler i Roma I-konvensjonen. Det har den allerede gjort da den,basert på rettspraksis, foreslo å føye til en presise-rende formulering om at lovvalgsreglene i det lan-det «hvorfra arbeidstageren ved opfyldelse af

9 Se kapittel 6.3.5 og særlig kapittel 7.10.1. Reglene finnes iforordning (EU) nr. 965/2012 vedlegg III punktORO.FTL.100 flg. Forordningen er gjennomført i norskrett ved forskrift 7. august 2013 nr. 956 om luftfartsopera-sjoner.


[arbeids]aftalen sædvanligvis udfører sit arbejde»,skal anvendes.

Siden Roma I-forordningen er et EU-regelverk,og det nye arbeidsmarkedsbyrået (ELA) vil hasom hovedoppgave å hjelpe medlemsstatene medhåndhevingen av EU-reglene, ligger det også etvisst potensial i ELAs framtidige arbeid med åstyrke samarbeidet mellom medlemslandene.

Spørsmålet utvalget har stilt seg er likevel omdet er ønskelig å foreslå ytterligere presiseringerav lovvalgsreglene, eller andre tiltak som kanredusere tendensen til at håndhevingen hengeretter forretningspraksisen.

Lovvalgsreglene i Roma I-forordningen artik-kel 8 bygger på et enkelt prinsipp om at reglene idet landet arbeidsforholdet har sterkest tilknytningtil skal gjelde. Utfordringen er at det kan værevanskelig å si hvilket land dette er. Et eksempel:Arbeidstakeren er borger i og har bopel land A, eransatt i et bemanningsbyrå som har hovedkontor iland B, utfører arbeid for et flyselskap som harhovedkontor i land C og starter til daglig sittarbeid fra en base i land D.

I et slikt tilfelle – som ikke er helt urealistisk –er det ikke nødvendigvis regeltekniske grunner tilat det er krevende å bestemme hvilket landsregler som bør gjelde. Man vil lett stå overfor etvalg mellom å formulere en lovvalgsregel som erenkel å anvende, men som i det konkrete tilfelletvil kunne gi en løsning som avviker fra grunnprin-sippet om sterkest tilknytning, og å holde fast pådagens regel som kan være komplisert å anvende,men som gir en løsning som oppfattes som rime-lig i det konkrete tilfellet.

I saker som handler om svært mobile arbeids-takere om bord på fly er det allerede en tendens igjeldende rett til å si at arbeidsforholdet har ster-kest tilknytning til den eventuelle faste basen derarbeidstakeren normalt starter og avslutter arbei-det sitt. En forenklende og avklarende løsningville være å vedta en entydig lovvalgsregel somslår fast at base-landets arbeidsrettslige regler all-tid skal legges til grunn. Det følger av de operativeEU-reglene at flyselskaper skal peke ut en basefor alt flygende personell.10 I tillegg er basen klartdefinert i de samme reglene.11

Et støtteargument for å knytte lovvalget tilnettopp base-landet er at bopel og base av prak-tiske grunner vanskelig kan ligge langt fra hver-andre. Bopelen vil ha stor betydning for personel-lets levekostnader, i tråd med tankegangen bakutsendingsreglene (kapittel 6.4.3). Lønns- ogarbeidsvilkårene bør derfor gjenspeile rettsre-glene i den regionen der basen og bopelen ligger.

Den rettsregelen i Roma I-forordningen someventuelt skal presiseres gjelder for alle typerarbeidskontrakter, ikke bare i luftfarten. Regeltek-nisk kan det være krevende å begi seg inn på etspor der hver sektor får skreddersydde regler. Påden annen side kan det hevdes at luftfarten er såspesiell at en særregel kan forsvares.

Utvalget vil oppfordre regjeringen til å være enpådriver overfor EU-kommisjonen i arbeidet medå sørge for klare og entydige lovvalgsregler.

Forbud mot ‘Pay-to-fly’?

Norsk rett forbyr ikke arbeidsforhold der arbeids-takeren arbeider uten å få betalt for det. I alle nor-ske tariffavtaler for piloter og kabinansatte angisimidlertid lønnsnivået som en normallønn, det vilsi at man hverken kan lønne lavere eller høyereenn det som framgår av avtalen. Pilotene plasse-res normalt inn på lønnstabeller etter antall flyti-mer man har opparbeidet før ansettelsen. Det vilmed andre ord ikke være anledning etter disseavtalene til å ansette nyutdannede piloter på enpay-to-fly-ordning.

Selv om pay-to-fly ikke ser ut til å være et pro-blem i norsk luftfart i dag, mener utvalget at detikke kan se bort fra muligheten for at framtidigemarkedssvingninger, med svakere etterspørseletter piloter, vil øke sannsynligheten for at varian-ter av fenomenet blir tatt i bruk i den del av luftfar-ten som er underlagt norske regler. Utvalgetmener at bruken av de modellene som avvikermest fra vilkårene i et vanlig ansettelsesforholdbør overvåkes av hensyn til de berørte pilotene,for å sikre like konkurransevilkår mellom flysel-skapene, og i siste instans også for å unngå sikker-hetsmessige utfordringer som vi ikke ser i dag.


– For å sikre arbeidstakernes rettigheter og likekonkurransevilkår mener utvalget at norskemyndigheter bør vurdere om det å etterlevearbeidsrettslig lovgivning skal bli en betingelsefor å få og opprettholde driftslisens etter for-ordning (EU) nr. 1008/2008. En del av vurde-ringen vil være å ta stilling til om betingelsen

10 Se forordning (EU) nr. 956/2012 vedlegg III punktORO.FTL.200 – som på engelsk lyder: «An operator shallassign a home base to each crew member».

11 Se definisjonen i samme forordning vedlegg III punktORO.FTL.105 nr. 14. På engelsk lyder denne: «‘home base’means the location, assigned by the operator to the crew mem-ber, from where the crew member normally starts and ends aduty period or series of duty periods and where, under normalcircumstances, the operator is not responsible for theaccommodation of the crew member concerned».


skal omfatte både europeisk og nasjonalarbeidslovgivning, om medlemsstatene bør haen viss valgfrihet og hvilke organer som skalhåndheve reglene.

– Utvalget mener det er behov for en kartleggingav hvilke regler andre EØS-land har om brukav bemanningsformen «selvstendig nærings-drivende». En slik kartlegging vil gjøre detmulig å ta stilling til om det er behov for, oggrunnlag for, felleseuropeiske regler. Det erogså mulig å vurdere om flyselskapers bruk avslikt personell i Norge ikke bør være tillatt selvom de benyttes i underleverandørkontraktersom isolert sett ikke er underlagt norsk rett.

– Norske myndigheter bør være pådriver over-for EU-kommisjonen i arbeidet med å kart-legge om en ny og mer entydig lovvalgsregel iRoma I-forordningen bør gjøre det klart at denenkelte ansattes base-land skal legges til grunnfor vedkommendes arbeidskontrakt.

– Reglene for tillatt arbeidstid for flygende perso-nell (Flight Time Limitations – FTL) har sosi-ale konsekvenser på grunn av måten de sam-virker med flyselskapenes sterke behov for åholde kostnadene nede i et marked med sterkkonkurranse. Utvalget understreker likevelbehovet for å holde fast på et prinsipielt skillemellom de sikkerhetshensynene som begrun-ner grensedragningen etter FTL, og andre legi-time sosiale hensyn som må ivaretas på andremåter. Se også utvalgets anbefalinger i kapittel7.

– Utvalget mener norske myndigheter bør over-våke bruken av ‘pay-to-fly’-ordninger. Dernestbør myndighetene vurdere å forby ‘pay-to-fly’-ordninger av hensyn til de berørte pilotene, for

å sikre like konkurransevilkår mellom flysel-skapene, og i siste instans også for å unngå sik-kerhetsmessige utfordringer. Et forbud forut-setter at begrepet avgrenses og defineres.

– Utvalget konstaterer at det er en viss tvil om ihvilken grad reglene om utsending av arbeids-takere kommer til anvendelse på luftfarten iEØS. Norske myndigheter bør støtte initiativsom går ut på å klargjøre rettstilstanden. Myn-dighetene bør vurdere behovet for en slikavklaring som en forutsetning for framtidigeanbudskonkurranser på FOT-nettet, selv omrollen som arrangør av konkurransene overfø-res til fylkene.

Utvalget er delt når det gjelder behovet for vurde-ring og endring av arbeidsgiverbegrepet:– Medlemmene Carlsen og Nyberg anbefaler en

lovendring som endrer arbeidsgiverbegrepet påen slik måte at det favner de som bør omfattesetter arbeidsmiljølovens formål. Dette vil fangeopp Høyesteretts bemerkninger i Norwegian-dommen.

– Medlemmene Lothe og Rise er imot en lov-endring som utvider arbeidsgiverbegrepet ogsom begrenser muligheter for ulike tilknyt-ningsformer og organisering.

– Utvalgets øvrige medlemmer – Bråthen, Lei-ren, Snekkerbakken, Steen, Steinland og Quale– anbefaler prinsipalt at det utvalget som blenedsatt i august 2019 for å utrede framtidensarbeidsliv behandler de sidene av arbeidsgiver-begrepet som har betydning for luftfarten. Der-som dette andre utvalget ikke gjør det, menerdisse medlemmene at regjeringen må sørge foren slik utredning på annen måte.


Kapittel 7

Globalisering og flysikkerhet

7.1 Innledning

Utvalget er også bedt om å vurdere om nye orga-nisasjonsmodeller har påvirket flysikkerheten:

Problemstillingene rundt flysikkerhet er diskuterti «Globaliseringsrapporten», hvor det fremkom-mer at luftfarten i utgangspunktet har et høyt sik-kerhetsnivå og at det er lite dekning for å si atderegulering og økt konkurranse har hatt negativeffekt på flysikkerheten. Flere aktører i luftfartenhar likevel uttrykt bekymring over at ef fektivitets-press kan øke faren for menneskelige feil som kantrue flysikkerheten. Det blir blant annet hevdet atde nye forretningsmodellene, med mer fragmen-tert organisering, innleie av personell og utset-ting (outsourcing) av funksjoner hos flyselska-pene, kan føre til uklare ansvarsforhold og gjøretilsynsarbeidet vanskelig. Utvalget skal i lys avdette også vurdere flysikkerheten.

Som vi har gjort rede for i kapittel 2.2 om utval-gets avgrensning og forståelse av mandatet, vil

også dette kapitlet dreie seg om kommersiell,rutegående passasjertransport. Med andre ordblir verken helikopter eller småflyvirksomhetbehandlet.

7.2 Utvikling i flysikkerheten

Av EASAs Annual Safety Review for 2018 framgårdet at 2.365 personer omkom i ulykker innenforkommersiell luftfart med store fly i 1972. For 2017var det tilsvarende tallet 67, som det foreløpiglaveste tapstallet for et år. Samtidig vokste flytra-fikken globalt fra rundt 400 millioner passasjerer i1972 til 4,2 milliarder passasjerer i 2018, altså merenn en tidobling. Ulykkestallene varierer ganskemye fra ett år til et annet, og de to årene represen-terer ytterpunktene mellom 1970 og 2017. Det erlikevel ikke tvilsomt at den generelle tendensen erklar og at det har vært en relativt jevn nedgang iantall ulykker til tross for økt trafikk.

Går vi til norsk luftfart, viser Figur 7.1 neden-for en liknende tendens for antall ulykker med

Figur 7.1 Antall ulykker – ruteflygning med norske fly/flyselskap, 1970–2018.

Kilde: Luftfartstilsynet

0

1

2

3

4

5

6

7

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Fatale ulykker Ikke fatale ulykker Totalt antall ulykker, fem års glidende gj.snitt


norskregistrerte rutefly i samme periode. Figurenviser ikke hvor mange personer som ble rammetav ulykkene.

Luftfartstilsynet sier i sin årsrapport for 2018at sikkerheten er akseptabel innenfor sektorenetung kommersiell luftfart, ‘fixed wing andre’,innenlands helikopter og offshore helikopter.1

Dagens statistikk må ses som et resultat av syste-matisk og godt sikkerhetsarbeid og hvordan luft-farten metodisk lærer av ulykker og hendelser.

Figur 7.2 over omfatter alle ulykker med nor-skregistrerte luftfartøy – ikke bare ulykker medfartøy som brukes til rutefart. Tendensen er densamme.

Det statistiske materialet viser at flysikkerhe-ten er vesentlig styrket både i norsk og internasjo-nal luftfart. Det er likevel viktig å vurdere eventu-elle risikofaktorer, blant annet på bakgrunn avrapportering av hendelser. Se mer om dette ikapittel 7.13.

Norsk luftfart er en svært sikker transport-form, med en ulykkesstatistikk som er unik sam-menlignet med andre transportformer. Den sær-lige opplevelsen av risiko som alltid har vært for-bundet med luftfart gjør at det er naturlig for alleinvolverte i bransjen å være kontinuerlig opptattav sikkerhet og hvordan sikkerheten stadig kanforbedres. Dette har skapt en kultur med standar-disering og systematisk sikkerhetsarbeid underutvikling og fabrikasjon av produkter og deler. Dedaglige operasjonene krever et samspill mellom

så mange ulike aktører at standardisering, rutinerog streng planlegging er helt nødvendig for atflygningene i praksis skal la seg gjennomføre.Disse rammene gjør samtidig at det er mulig ådrive med systematisk analyse av hva som er årsa-kene når noe går galt eller hva som kan gå galt nåret system endres.

Dette kapitlet handler om å indentifisere risi-koer som ennå ikke er fjernet, eller som oppstårsom følge av nye trender, teknologier og praksi-ser. På noen punkter mener utvalget at det også ermulig å antyde tiltak som kan avbøte disse risiko-ene.

7.3 Et hypotetisk hendelsesforløp som illustrerer noen problemstillinger

Det hypotetiske hendelsesforløpet i boksennedenfor er diktet opp, og det gir ikke et realistiskbilde av tilstanden i norsk luftfart (se utvalgetsvurderinger i kapittel 7.14.1). Det er derfor ikkement som en konstatering av sannsynlige årsaks-sammenhenger.

Hendelsesforløpet er likevel tatt med for å viselesere som ikke har erfaring fra luftfarten noenmulige praksiser, og hvordan disse kan påvirkeflysikkerheten. Enkelte av elementene har ikkedirekte tilknytning til problemstillinger sombehandles i kapittel 7, men illustrerer sammen-henger med de ansettelsespraksisene sombehandles i kapittel 6.

1 Se Luftfartstilsynets årsrapport 2018 side 14 og15.

Figur 7.2 Antall ulykker, norskregistrerte luftfartøy, 1970–2018.

Kilde: Luftfartstilsynet

0

10

20

30

40

50

60

7019

70

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

Fatale ulykker Ikke fatale ulykker


Boks 7.1 Et hypotetisk hendelsesforløp

Flyselskapet Quick Air har hovedkontor i EØS-land A, og lisens og AOC (Air Operator Certifi-cate) fra samme land. Selskapet opererer ogleier ut to Boeing 737–800 med mannskap(ACMI-operatør) på korte kontrakter til flysel-skap som har forbigående behov. Selskapet haringen fast ansatte, med unntak av det minimu-met av nøkkelpersoner (‘nominated posthol-ders’) som kreves av luftfartsmyndighetene.Samtlige piloter og kabinansatte leies inn påkorttidskontrakter via bemanningsselskapetEasylink i EØS-land B. Piloter og kabinansattesom flyr for Quick Air er bosatt i ulike euro-peiske land og er registrert som selvstendigenæringsdrivende med egne enkeltpersonforetakfordi dette er et krav fra Easylink for å få kon-trakt med Quick Air.

Det norske charterselskapet Sol og Sjø frak-ter feriegjester til og fra feriedestinasjoner vedhjelp av et eget internt flyselskap. Som følge avstor etterspørsel etter feriereiser i vinterseson-gen har selskapet behov for å leie inn ekstra flyog mannskap. Det blir derfor inngått en kortva-rig ‘wet lease’-avtale (se Boks 3.5.) mellom Solog Sjø og Quick Air for flygninger mellom nor-ske byer og Gran Canaria.

Flygningen i vårt eksempel er en flygning fraOslo til Las Palmas med retur til Ålesundsamme dag. Mannskapet består av kaptein, styr-mann og fire kabinansatte – alle engasjert viaEasylink. Den aktuelle flygningen er den første ien serie av flygninger, og mannskapet flyr der-for flyet som en tom flygning fra Malta til Oslokvelden før. Flygningen fra Oslo til Gran Canariaer oppsatt påfølgende dag kl. 13 og går på rute-tid med 189 passasjerer. Etter landing i Las Pal-mas merker kapteinen fra EØS-land C at han harmagesmerter. Han vurderer en stund om det vilvære forsvarlig å fortsette med returen til Åle-sund. Han er bekymret for eventuelle konse-kvenser av å kansellere. Hans 6 måneders kon-trakt kommer opp til mulig fornyelse om enmåned. Han velger derfor å ta sjansen på atmagen bedrer seg på tur nordover. Sammenmed seg i cockpit har han en helt nyutdannet

styrmann fra EØS-land D engasjert på en såkalt‘pay to fly’-kontrakt (se kapittel 6.4.2) via beman-ningsbyrået Crewfinder fra EØS-land E. Detteinnebærer at styrmannen har kjøpt seg rett til åopparbeide 500 flytimer hos Quick Air. For dettehar han betalt Crewfinder 40 000 euro. Han fåringen lønn fra Quick Air for tiden han jobberder.

Avgangen fra Las Palmas med 189 passasje-rer mot Ålesund forløper normalt, men kaptei-nen merker tiltagende magesmerter. Flytiden tilÅlesund er beregnet til 6 timer og 12 minuttermed landing kl. 02:15. Besetningen vil da ha entjenestetid på 13 timer siden innsjekk i Oslo.Været i Ålesund er ikke det beste, med snøby-ger og kraftig nordvestlig vind. I løpet av flytu-ren nordover bekymrer kapteinen seg både forvinterforholdene som han har lite erfaring med,og kontrakten som skal fornyes. Quick Air harikke fullstendige prosedyrer for vinteroperasjo-ner og har ikke gitt pilotene tilstrekkelig treningi slike operasjoner. Kapteinen vurderer om vær-forholdene tilsier at han bør lande i København istedet for Ålesund. Frykten for at en landing iKøbenhavn kan påvirke om han får fornyet kon-trakt, gjør at han beslutter å fortsette mot Åle-sund. Kapteinen og styrmannen har som nor-malt beregnet bremselengden før de begynnernedstigningen mot Ålesund. Men de har ikketatt hensyn til at siste værrapport (Metar) inne-bærer redusert bremseeffekt (‘Medium –Poor’). På innflygningen er det kraftig turbulensog tette snøbyger. Den kalkulerte landingsbe-regningen har gitt en stoppdistanse på 1400meter. ‘Touchdown’ foregår normalt, men etterlanding merker kapteinen at det er svært glatt.Han benytter derfor maks bremser og maksrevers, men til tross for dette er oppbremsingenunormalt treg. Det lykkes å stoppe flyet kun 40meter før rullebaneenden. Inntaksing til termi-nalen foregår i stillhet, bortsett fra at kapteinenuttrykker at «det der var en close call’.

Kapteinen skrev ikke rapport etter hendelsetil myndighetene i EØS-land A, slik kravet eretter rapporteringsreglene.


7.4 Regulering av sikkerhet

7.4.1 Sikkerhetsarbeidet globalt

Det globale arbeidet med flysikkerhet er foran-kret i Chicago-konvensjonen fra 1944, som også ergrunnlaget for det mellomstatlige samarbeidet iFNs sivile luftfartsorganisasjon ICAO (Internatio-nal Civil Aviation Organization). Konvensjonenbestår av en hoveddel og (til nå) 19 vedlegg(‘Annexes’). Hvert av vedleggene inneholderutfyllende regler om særlige temaer som ergrunnlaget for den faglige inndelingen vi kjennerigjen fra sikkerhetsarbeidet både på europeisk ognasjonalt nivå; regler om luftdyktighet, flyopera-sjoner, flyplasser, sertifisering av personer, meteo-rologi, flysikringstjenester, undersøkelse av ulyk-ker, ‘security’, osv.

Tekstene skiller mellom rettslig bindendebestemmelser (standarder) og veiledende mate-rial (‘guidance material’). Det er mulig for en med-lemsstat å ta forbehold om at den ikke skal værebundet av alle delene av en ny standard når denvedtas.

EU er som sådan ikke medlem av ICAO, detkan bare medlemsstatene være. Det er kun nasjo-nalstatene som har forpliktelser overfor ICAO ogde andre medlemmene i ICAO. EU, blant annetgjennom det europeiske flysikkerhetsbyråetEASA, er slik sett et middel EUs medlemstaterbenytter til å innfri sine forpliktelser overforICAO. ICAO-standardene får i praksis karakter avglobale minstestandarder, som for Norges delsuppleres av EU-regler og nasjonale regler. EU-retten har som forutsetning at den skal være ioverensstemmelse med ICAO-reglene. Flere gan-ger har arbeider med utvikling og bruk av EU-for-ordningen på luftfartsområdet ført til diskusjonerom hvor langt de globale forpliktelsene egentligrekker.

Medlemsstatene i ICAO plikter å anerkjennehverandres nasjonale gjennomføring av ICAO-reglene. Men fordi regionale regler, som EU-reglene, og nasjonale regler supplerer ICAO-reglene, er det nødvendig å inngå mellomstatligeavtaler om gjensidig anerkjennelse av sikkerhets-standarder og sikkerhetssamarbeid (BASAer –Bilateral Aviation Safety Agreements). EU ogmedlemsstatene har etter hvert inngått flere slikeavtaler. Et sentralt formål med avtalene er å sikregjensidig anerkjennelse av sertifikater. Norge ogIsland har som strategi å slutte seg til disse avta-lene.

7.4.2 Europa – grensen mot det nasjonale

Da EU vedtok full liberalisering av det indre mar-kedet for luftfart i 19922 hadde EU ennå ikke ved-tatt regler som sikret unionen generell hjemmeltil å gi lovregler om flysikkerhet. Fram til 2002gjorde EU i stedet deler av det regelverket somvar utviklet i det mellomstatlige faglige samarbei-det Joint Aviation Authorities (JAA) til EU-regler.Kompleksiteten og omfanget av dette regelverketgjorde det etter hvert klart at EU hadde behov foret eget flysikkerhetsorgan utenfor Europakommi-sjonen. Resultatet ble Det europeiske flysikker-hetsbyrået (EASA) som offisielt åpnet 28. septem-ber 20033.

Formålet var å sikre et høyt og ensartet sik-kerhetsnivå i sivil luftfart i Europa. Dessutenskulle det nye rammeverket sikre et høyt og ens-artet nivå for miljøvern (flyenes ytelse), fremmevarebytte og fri bevegelse av tjenester i det indremarkedet, fremme kostnadseffektivitet i regel-verks- og sertifiseringsprosesser og unngå dob-beltarbeid på nasjonalt og europeisk plan. Dessu-ten skulle forordningen bistå medlemsstatene i åoppfylle deres forpliktelser etter Chicago-konven-sjonen og fremme Fellesskapets syn på flysikker-het ellers i verden.

Den nye ordningen innebar at medlemsstate-nes tilsynsorgan som hovedregel beholdt sineoppgaver som sertifiserings- og tilsynsmyndig-heter, men disse skal skje på grunnlag av felleseu-ropeiske regler og standarder. For å nå formåletom fri bevegelse i det indre markedet plikter allemedlemsstater gjensidig å anerkjenne sertifikaterutstedt av hverandres tilsynsmyndigheter basertpå de felleseuropeiske reglene.

Fra starten av tok EASA over oppgaven sommyndighet for sertifisering av luftfartøyer og pro-dukter og utstyr som er konstruert og produsertav foretak i medlemsstatene. For alle øvrige til-synsoppgaver, som forble et nasjonalt ansvar, erEASAs oppgave å påse at de nasjonale tilsynsmyn-dighetene tilfredsstiller visse minstekrav i sin til-synsmetodikk for å underbygge den gjensidige til-liten prinsippet om gjensidig anerkjennelse avnasjonale sertifikater forutsetter (standardi-seringstilsyn).

Det rettslige grunnlaget for byrået utgjør sam-tidig det formelle grunnlaget for EUs myndighet

2 Forordning (EØF) nr. 2407/92, (EØF) nr. 2408/92 og(EØF) nr. 2409/92 – ofte omtalt som tredje luftfartspakke.

3 Forordning (EF) nr. 1592/2002 av 15. juli 2002 om fellesregler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeiskebyrå for flysikkerhet.


til å gi egne regler om flysikkerhet («basisforord-ningen»)4. EUs myndighet på dette området varfra starten av begrenset til luftdyktighet (sikreluftfartøy), krav til miljødyktighet for luftfartøy oganerkjennelse av tilsvarende sertifikater utstedtav tredjeland når det følger av internasjonale for-pliktelser. Det er denne rollen som er bakgrunnenfor at EASA har stilt spørsmål til den dokumenta-sjonen som amerikanske Federal Aviation Admi-nistration (FAA) har lagt fram som grunnlag for åoppheve flyforbudet for flytypen Boeing 737 Max.

Etter hvert har EU fått myndighet til også å giregler om flyselskapenes operative virksomhet,om lufthavner, om flysikringstjenesten, om sertifi-sering av flere av de mest sentrale yrkesgruppenesom er en del av luftfarten, om utdanningsinstitu-sjoner og om forholdet til tredjeland på disse ulikeområdene. Dessuten har EASAs rolle som sertifi-serende myndighet gradvis blitt utvidet til blantannet å gjelde pan-europeiske ytere av flysikrings-tjenester ut fra en tankegang om at denne opp-gaven løses best på det overnasjonale planet.

Medlemsstatene har beholdt den praktisk vik-tige oppgaven med å utstede Air Operator’s Certi-ficate (AOC) til flyselskapene og å påse at vilkå-rene knyttet til AOCen til enhver tid etterleves.

Formelt sett er det fremdeles Rådet og Euro-paparlamentet som er EUs lovgivere på luftfartso-mrådet. Men Europakommisjonen har fått dele-gert myndighet til å gi utfyllende regler som sup-plerer de rammene som er fastsatt av rådet og par-lamentet. EASA utarbeider forslag til nye reglersom sendes Europakommisjonen, og fastsetterutfyllende sertifiseringsspesifikasjoner og veile-dende materiale som brukes ved sertifiserings- ogtilsynsarbeid innenfor hele EU (AlternativeMeans of Compliance og Guidance Material). I2012 åpnet Stortinget for at EFTAs overvåkingsor-gan (ESA), etter anmodning fra EASA, kan ileggeovertredelsesgebyr og tvangsmulkt når en norskinnehaver av et sertifikat utstedt av EASA ikkeetterlever de regelbestemte vilkårene for dettesertifikatet.

Det sikkerhetsregimet som er beskrevet oven-for bygger på en grunnleggende ide om harmoni-sering av sikkerhetsstandarder for å fremme deformålene som også er gjengitt. Samtidig har lov-giverne erkjent at det vil være for rigid innenfor etmangfoldig EU, dersom det ikke bygges inn noefleksibilitet som kan imøtekomme behov forlokale tilpasninger. For det første er språket i

reglene i seg selv ofte skjønnsmessig. Dette gjørdet mulig å innfri regelverkets krav på flere måtersom kan være beskrevet i det utfyllende materia-let som er utformet av EASA. For det andre er detflere steder i de reglene som er fastsatt av Europa-kommisjonen, uttrykkelig åpnet for utfyllendenasjonale standarder, f.eks. krav til landingsprose-dyrer for bestemte lufthavner som er tilpassetsærlige klimatiske behov. Denne typen fleksibili-tet vil kunne kreve samarbeid mellom hjemlands-myndigheten til et ikke-norsk flyselskap somønsker å åpne en flyrute for eksempel i Nord-Norge og det norske Luftfartstilsynet. Det hypote-tiske hendelsesforløpet i Boks 7.1 kan være etslikt tilfelle. For det tredje er det i selve basisfor-ordningen tatt høyde for tre generelle former forfleksibilitet som kan benyttes når de to første ikkeer tilstrekkelige: (a) Dersom det å følge regleneville innebære akutt fare for liv og helse, kan enberørt medlemsstat gjøre det som er nødvendigfor å unngå faren. Deretter vil det bli vurdert omreglene bør endres. (b) En medlemsstat kan gjøreunntak fra krav som er rettet mot et bestemt sel-skap eller en bestemt person dersom det er nød-vendig for å avverge en alvorlig og uforutsett sik-kerhetsutfordring. (c) En medlemsstat kan søkeEuropakommisjonen og EASA om tillatelse til åivareta sikkerheten på en annen måte enn densom følger av reglene dersom den kan dokumen-tere at det gir en klar sikkerhets- eller effektivi-tetsfordel. Det er denne siste muligheten som harblitt benyttet for å tillate at Widerøe skal kunnepraktisere sin 7–7-arbeidstidsordning som ikkehar hjemmel i de generelle arbeidstidsreglene (sekapittel 7.10 om FTL).

EØS-avtalen innebærer at Norge er fullt utbundet av de reglene og prinsippene som er nevntovenfor.

Rådet og Europaparlamentet har relativt nyligvedtatt en ny basisforordning5 som bygger viderepå prinsippene ovenfor. Forordningen innebærerblant annet at EU får generell myndighet til å giregler om droner. Samferdselsdepartementetsmålsetning er å få lagt fram en proposisjon forStortinget om at forordningen tas inn i EØS-avta-len i løpet av vårhalvåret 2020.

Den nye basisforordningen åpner for at alletyper foretak – også flyselskaper – som driver envesentlig del av sin virksomhet i ett eller flereandre medlemsland enn hjemstaten, kan anmodeEASA eller en annen stat om å overta rollen som

4 Se forordning (EU) nr. 216/2008 av 20. februar 2008 om fel-les regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeiskflysikkerhetsbyrå, mv.

5 Forordning (EU) nr. 2018/1139 av 4. juli 2018 om fellesregler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk fly-sikkerhetsbyrå, mv.


sertifiserings- og tilsynsmyndighet for vedkom-mende organisasjon.6 Tanken er at det kan værerasjonelt med oppgavefordeling og spesialisering,og det kan avbøte problemer for nasjonal myndig-het som ikke har tilstrekkelig kapasitet eller kom-petanse. Slike overføringer skal bygge på en detal-jert avtale mellom de involverte, og er frivillig foralle involverte. Overføring av ansvar fra en stat tilen annen er bare tillatt dersom det landet somovertar oppgavene har tilstrekkelig ressurser tildet og kan utføre dem på en effektiv måte. Overfø-ringsavtalen skal registreres i et register som alleberørte myndigheter i EØS har tilgang til. Det lan-det som gir fra seg myndighet i en slik avtale kannår som helst bestemme seg for å ta oppgaven til-bake.

Markedet for bakketjenester har til nå barevært regulert i et markedsregulatorisk EU-direk-tiv,7 uten at det er knyttet sikkerhetsmessige kravtil virksomheten. Europakommisjonen har to gan-ger lagt fram forslag om å liberalisere markedetfor disse tjenestene ytterligere. I den forbindelsehar det også vært vurdert om disse virksomhe-tene bør ha en offentlig tillatelse som stiller sik-kerhetsmessige krav på samme måte som det stil-les krav til de som driver flyselskap, flyplasser ogflysikringsvirksomhet. Begge ganger har disseprosessene stanset opp.

I stedet innebærer den nye basisforordningenat virksomheter som yter bakketjenester skal avgien erklæring til sin nasjonale tilsynsmyndighetom at de faglig og ressursmessig er i stand til ådrive virksomheten i overensstemmelse med desikkerhetskravene som følger av forordningen ogframtidige utfyllende regler.8 De sikkerhetsmes-sige sidene av disse virksomhetene vil ikke lengerbare bli regulert i kontrakter med flyselskaper,men også i felleseuropeiske regler, som det føresnasjonalt statlig tilsyn med.

7.4.3 Nasjonalt sikkerhetsarbeid

Det konkrete sikkerhetsarbeidet blir beskrevet ikapittel 7.5 og rollene til de nasjonale aktørene ikapittel 7.6. Nedenfor beskrives kun den rettsligehandlefriheten og de oppgavene som ligger tilnasjonale organer innenfor de rammene som erbeskrevet i kapittel 7.4.1 og 7.4.2.

I sum har EU i dag myndighet til å gi regler omde fleste forhold som er sikkerhetsfaglig relevante– særlig innenfor kommersiell luftfart. Det følger avselve EØS-avtalen og virkeområdebestemmelsene ibasisforordningen at enkelte saksområder fremde-les ligger under nasjonal myndighet.

For det første følger det av EØS-avtalens geo-grafiske virkeområde at den som hovedregel erbegrenset til å gjelde for Norges territorium. I detligger det at virksomhet på kontinentalsokkelensom hovedregel faller utenfor. Dette er blantannet grunnen til at Samferdselsdepartementethar lagt til grunn at EUs nye regler for offshorehelikopter-operasjoner ikke skal tas inn i EØS-avtalen. Dette er også det formelle grunnlaget forat Luftfartstilsynet har fastsatt nasjonale bestem-melser om slik virksomhet som går lenger ennEU-reglene.

For det andre gjelder EØS-avtalen ikke forSvalbard. Norge står derfor fritt til å fastsetteregler og standarder om luftfart på Svalbard somavviker fra EØS-avtalen så lenge de respektererSvalbard-traktaten.

I tillegg er det tre former for flyvirksomhetsom fremdeles ikke er omfattet av basisforordnin-gen; luftsport, mikrofly og statsluftfart. Sidenutvalgets oppgave er å kartlegge og vurdere tren-dene innenfor den kommersielle luftfarten, går viikke nærmere inn på hvilken betydning det har atdisse saksområdene fremdeles er underlagt nasjo-nal myndighet.

7.4.4 Rollen til private aktører

Innenfor en høyteknologisk bransje som luftfarter det ikke mulig for statlige tilsynsmyndigheter åha like dyp innsikt i alle forhold som kan ha betyd-ning for sikkerheten som de private aktørene ibransjen. Dette er kanskje særlig utpreget innen-for området design og typegodkjenning av pro-dukter. Private designorganisasjoner har tillatelsedirekte fra EASA, som også fører løpende tilsynmed dem. Slike organisasjoner kan godkjenneprodukter og endringer i produkter som alleredehar fått typegodkjenning. Slike endringer må ikkevære store.

Den offentlige diskusjonen om rollefordelin-gen mellom Federal Aviation Administration(FAA) og Boeing ved godkjenningen av den nyeflymodellen 737 Max gjør det naturlig å vurderedette nærmere. Det er for tidlig å danne seg enbestemt oppfatning av rollefordelingen, menbasert på offentlige opplysninger9 ser det ut til atFAA delvis har overlatt til Boeing å sertifisere 737Max-modellen/softwaren. Videre kan det se ut til

6 Se basisforordningen artikkel 64.7 Direktiv 1996/67/EF – som er gjennomført i norsk rett ved

forskrift 3. november 2000 nr. 1096 om lufthavnrelaterte tje-nester.

8 Se forordning (EU) nr. 2018/1139 artikkel 33, artikkel 37nr. 2, artikkel 62 nr. 4 (5) og vedlegg VII.


at FAA delegerer deler av sertifiseringen av nyeflymodeller til produsenten basert på en langvarigpraksis. Dermed spør mange seg om Boeing hargitt tilstrekkelige opplysninger til FAA til at denstatlige tilsynsmyndigheten har kunnet danne seget dekkende bilde av hvilken myndighet som bleoverlatt til den private flyprodusenten selv.

7.5 Flysikkerhetsprogrammer og -planer

7.5.1 Globalt – ICAO

FNs sivile luftfartsorganisasjon ICAO har tatt initi-ativ til at det skal innføres statlige flysikkerhets-programmer (State Safety Programme – SSP) ialle medlemsland10. Initiativet til nasjonale sikker-hetsprogram må ses i sammenheng med innførin-gen av sikkerhetsstyringssystemer (Safety Mana-gement System – SMS) og risikobasert tilnær-ming til regulering. Hensikten er å systematiseresikkerhetsarbeidet ytterligere, og gjøre ansvars-forholdene enda klarere. Flysikkerhetsprogram-met skal bidra til bedre oversikt, og dermed øktsikkerhet. Programmet forplikter luftfartsmyndig-heten og luftfartsaktørene bl.a. til å benytte seg avrisikostyring som supplement til tradisjonelt til-syn. Ved å identifisere de områdene hvor risikoener størst blir det mulig å velge de mest treffsikreog effektive tiltakene.

7.5.2 Europa

Initiativet fra ICAO er også fulgt opp på europeisknivå, i tråd med at EU skal bidra til å innfri med-lemsstatenes forpliktelser etter Chicago-konven-sjonen. Luftfarten er gjennomregulert på euro-peisk nivå, og det felleseuropeiske perspektivet ergrunnleggende for flysikkerheten. I den nyebasisforordningen for flysikkerhet (se kapittel7.4.2) har dette arbeidet også fått et formeltgrunnlag.11

Det europeiske programmet for flysikkerhet(EASP) definerer det europeiske rammeverket for

luftfarten. Det korresponderer med ICAOs StateSafety Programme. EASA utgir hvert år EuropeanPlan for Aviation Safety (EPAS). Den siste utgavengjelder for perioden 2020–2024 (foreløpig presen-tert som et utkast fra EASA). EASA har opplyst atutkastet til plan for 2020–2024 er konsistent medden globale planen for Aviation Safety (GASP)som gjelder for perioden 2020–2022.

Den europeiske planen er ment å være en pro-aktiv tilnærming som skal gi både Europakommi-sjonen og medlemslandene råd om å foreta riktigetiltak til rett tid. EASA legger opp til at planen skalbidra til en mer samordnet styring og håndteringav alle de ulike formene for risiko i luftfarten. Pla-nen omfatter derfor også tiltak for å minimere luft-fartens miljømessige fotavtrykk.

En overordnet målsetting er å oppnå konstantforbedring av sikkerheten i en voksende euro-peisk luftfartsnæring. EPAS er en svært omfat-tende plan og inneholder vurderinger og forslagtil tiltak på områder som blant annet sikkerhets-styring, sikkerhetsformidling, digitalisering, tre-ning, menneskelig yteevne og miljø (EASA, 2018).

7.5.3 Nasjonalt

I 2017 undertegnet samferdselsministeren og luft-fartsdirektøren første versjon av Norges flysikker-hetsprogram (State Safety Programme) (Luftfarts-tilsynet, 2017). Flysikkerhetsprogrammet beskri-ver innhold og organisering av det myndighetsba-serte flysikkerhetsarbeidet i Norge. Luftfartstilsy-net er gitt ansvaret for oppdatering ogvidereutvikling av programmet.

I forordet til flysikkerhetsprogrammet heterdet:

«Luftfarten har de siste årene opplevd en positivvekst. Selv om det er regionale forskjeller, har fly-trafikken økt globalt. For de neste ti årene tilsierprognosene ytterligere positiv vekst, særlig vildette skje i de såkalte fremvoksende økonomier.Sikkerhetsstatistikken har også vært positiv.Luftfarten er en global næring preget av sterkkonkurranse og konstante endringer. Flyselska-pene foretar kontinuerlige tilpasninger. Nye sel-skaper etableres og nye forretningsmodeller intro-duseres. Vi ser endringer i eierstrukturer, flyregistreres i land med gunstige betingelser, nyeansettelsesformer benyttes og arbeidsforholdeneer generelt mer krevende enn før. Den store utfor-dringen for sikkerhetsarbeidet er å opprettholdedagens gode sikkerhetsstatistikk med alleendringene som foregår og med en stadig økendetrafikk.»

9 https://edition.cnn.com/2019/03/20/business/boeing-justice-department-subpoenas/index.htmlhttps://www.businessinsider.com/faa-let-boeing-self-regulate-software-believed-737-max-crashes-2019-3?r=US&IR=T

10 Se Vedlegg 19 til Chicago-konvensjonen. Punkt 3.1 i vedleg-get omhandler State safety program, mens store deler avvedlegget for øvrig handler om SMS og systemer for statligtilsyn.

11 Se forordning (EU) 2018/1139 artikkel 5 om European Avi-ation Safety Programme (EASP) og artikkel 6 om Euro-pean Plan for Aviation Safety (EPAS).


Med grunnlag i flysikkerhetsprogrammet harLuftfartstilsynet vedtatt en flysikkerhetsplan, somgir oversikt over prioriterte sikkerhetstemaer. Etsikkerhetstema er forklart som «noe som kanpåvirke flysikkerheten, det være seg en tilstand, etscenario, en barriere eller et forløp til en ulykke».Luftfartstilsynet vil i tiden framover videreutvikleflysikkerhetsplanen og inkludere nye temaer.

ICAOs mal for flysikkerhetsprogrammetomfatter bare ‘safety’, men i det norske flysikker-hetsprogrammet er det tatt utgangspunkt i at‘safety’ og ‘security’ til syvende og sist handler omdet samme, nemlig å forhindre menneskeligeeller materielle skader og tap12. Flysikkerhetspro-grammet kan ses på som en overbygning til alt fly-sikkerhetsarbeidet. I flysikkerhetsprogrammet erderfor ‘security’ omhandlet der det anses relevant.

Det norske flysikkerhetsprogrammet fastset-ter overordnede flysikkerhetsmål knyttet til antallulykker og antall omkomne, uavhengig av om deskyldes security- eller safetyrelaterte forhold.Målsetningen i flysikkerhetsprogrammet er atulykkesfrekvensen for tunge kommersielle flyskal reduseres til under 0,2 per 100 000 landingerfor perioden 2017–2021. Ifølge Luftfartstilsynetsårsrapport for 2018 tilsier ulykkesratene for 2017–2018 at målet vil bli nådd (Luftfartstilsynet, 2019).

7.6 Nærmere om flysikkerhetsarbeidet i Norge

Nedenfor gir vi en redegjørelse for rollen de vik-tigste aktørene i norsk luftfart har og hvordan dearbeider for å opprettholde og forbedre sikkerhe-ten.

7.6.1 Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynet er en selvstendig etat underlagtSamferdselsdepartementet. Det har hovedansva-ret for tilsynet med norsk sivil luftfart, og skalvære en pådriver for sikker og samfunnsnyttigluftfart i tråd med de overordnede mål den tilenhver tid sittende regjering har i samferdselspo-litikken. Norge skal ha et transportsystem som ersikkert, fremmer verdiskaping og bidrar til omstil-ling til lavutslippssamfunnet. Transportpolitikkenskal bygges på nullvisjonen, som innebærer at det

ikke skal forekomme ulykker med drepte ellerhardt skadde i transportsektoren.

Luftfartstilsynet har også oppdrag fra Samferd-selsdepartementet om å følge med på utviklingeni luftfarten. I tildelingsbrevet for 2019 er dette for-mulert slik:

«Luftfartstilsynet forventes å følge med på forholdsom økt globalisering, omstillinger i luftfartsmar-kedet, sterk konkurranse og geopolitiske spennin-ger, som preger dagens luftfart. Det samme gjel-der den raske teknologiske utviklingen innenforluftfart. Luftfartstilsynet har ansvar for å haoversikt over disse forholdene, og skal sette inntiltak om det er nødvendig.»

Flysikkerhetsarbeidet i Luftfartstilsynet er kortforklart organisert i fem hovedområder:– Regelverk: Utvikling skjer hovedsakelig i inter-

nasjonale fora hvor Luftfartstilsynet deltar derdet er spesielt viktig å ivareta norske interes-ser. På noen områder utvikles det nasjonaltregelverk.

– Godkjenninger: Gjennomføre ulike former forkontroll før et tilsynsobjekt blir godkjent og etrettighetsdokument utstedt. Det utføres doku-mentgransking, testing og inspeksjoner. God-kjenning gis til eller for organisasjoner, luftfar-tøy, materiell og personer som enten er ansatteller søker ansettelse i sivil luftfart. Godkjen-ninger initieres av søknader fra aktører i luftfar-ten eller gis ved regelmessig fornying av eksis-terende rettigheter.

– Tilsyn: Etter at godkjenning er gitt føres det til-syn med at betingelsene for den fremdeles er tilstede. I hovedsak utgjør dette planlagte inspek-sjoner av ulike grupper tilsynsobjekter. Grunn-laget for virksomhetstilsynet er nasjonale oginternasjonale krav for flysikkerhet, og Luft-fartstilsynet har på bakgrunn av dette definerten policy for hvor ofte inspeksjoner skal gjen-nomføres for de ulike gruppene av tilsynsob-jekter.

– Risikostyring: Gjennomføres ved å innhente ogkoordinere sikkerhetsrelaterte data for å analy-sere risikoen i norsk luftfart, samt anbefale ogimplementere korrigerende og forebyggendetiltak.

– Sikkerhetsdialog og andre sikkerhetsfremmendetiltak: Gjennomføres for å promotere sikker-het, identifisere forbedringsområder i felles-skap og videreutvikle sikkerhetsarbeidet.

I tillegg til de sikkerhetsrelaterte områdene ivare-tar Luftfartstilsynet også direktoratsfunksjonen

12 Luftfartstilsynet forklarer selv begrepene ‘safety’ og‘security’ slik på sin nettside: «Sikkerhetsbegrepet er todelti engelsk språk. Vi snakker om «safety» og «security».«Safety» skal bidra til å hindre ulykker i luftfarten.«Security» skal bidra til å hindre ulovlige handlinger oganslag mot luftfarten.»


som fagmyndighet for Samferdselsdepartementetog regjeringen i luftfartsrelaterte saker.

Luftfartstilsynet gjennomførte i 2017 en omfat-tende omorganisering for å være bedre skodd til åfølge opp en luftfart i betydelig endring. Flereutviklingstrekk innvirker på rollen som luft-fartsmyndighet. Tidligere førte Luftfartstilsynet iførste rekke tilsyn med at aktørene etterlevde etpreskriptivt regelverk. Med preskriptive reglermenes regler som stiller spesifikke krav til et pro-dukt, en organisasjon, måten en virksomhet skaldrives på eller kvalifikasjonene til en person.

Selv om mye regelverk fremdeles er preskrip-tivt er tendensen at reglene gjøres mer funksjons-og systemrettede der dette er mulig. Samtidig erdet økende oppmerksomhet rettet mot at aktø-rene selv skal ha evne til å identifisere risikoer ogsette i verk forebyggende tiltak. På systemnivå erdet viktig at tilsynsmyndigheten fortløpende erseg bevisst at denne utviklingen ikke går for langt,og at ikke for stor frihet overlates til de privateaktørene i bransjen.

Luftfartstilsynet har i lengre tid arbeidet med åutvikle risikobasert13 tilsyn, som grovt sett inne-bærer at tilsynsressurser settes inn på områderhvor sikkerhetsgevinsten antas å være størst.Slikt tilsyn bygger blant annet på risikoprofilersom utarbeides for de ulike aktørene og på vurde-ringer fra bredere nasjonale risikoanalyser. Selvom Luftfartstilsynet har fått tilbakemelding fraEASA om at de ligger langt fremme i Europa pådette området, er det mye arbeid som gjenstår førden risikobaserte tilsynsmodellen er fullt utviklet– slik også Riksrevisjonen viser til i sin rapport fraoktober 2019 (Riksrevisjonen, 2019).

Endringene i organiseringen innebærer økttverrfaglig samarbeid internt og økt dialogeksternt – fordi sikkerhet ikke oppstår i etvakuum innen ett fagfelt. Videre har Luftfartstilsy-net økt innsatsen for å utvikle kompetanse ogkapasitet i takt med endringene i luftfarten, rettetmot områder som for eksempel ‘Human Factors’,‘Cyber Security’, nye forretningsmodeller, interna-sjonalt tilsynssamarbeid, droner, klima, FoU mm.

Det har fra ulike hold vært tatt opp at utviklin-gen i luftfarten skaper uklare ansvarsforhold oguoversiktlige arbeidsforhold for tilsynsmyndighe-tene. Nye organisasjonsmodeller utvikles paralleltmed at regelverket blir mindre preskriptivt – min-dre bundet til tanken om at sikker virksomhet kre-

ver at den utøves på bestemte forhåndsregulertemåter. Det stilles fremdeles klare krav til hvilkefunksjoner et flyselskap (AOC-holder) skal ha i sinorganisasjon, men det er fleksibilitet i organiserin-gen utover det. Dersom en virksomhet ønsker ågjøre endringer, må de beskrive den nye organise-ringen, foreta en risikovurdering av endringeneog endringsprosessen – og legge dette fram for til-synsmyndigheten. Ny organisering blir vurdertog godkjent dersom den er akseptabel.

Luftfartstilsynet følger opp de forventningenesom er beskrevet i tildelingsbrevet, og er segbevisst viktigheten av å samarbeide med tilsyns-myndigheter i andre land. Den nye EASA basisfor-ordningen (forordning (EU) 2018/1139) åpner foroverføring av myndighetsansvar og tilsynsoppga-ver til andre medlemsstater eller til EASA, ogdelegering av tilsynsoppgaver til private aktørereller andre organisasjoner. Forordningen er fore-løpig ikke tatt inn i norsk rett.

Ifølge Luftfartstilsynet kan de nye bestemmel-sene om tilsynsansvar åpne for mer internasjonalspesialisering og standardisering av tilsyn på sikt.På den annen side mener Luftfartstilsynet atnasjonale myndigheter kan miste kompetanse ogkapasitet. Luftfartstilsynet har pekt på at økt sam-arbeid med andre lands tilsynsmyndigheter vilkreve økte ressurser. Det vil være ressurskre-vende dersom norske myndigheter skal føre tilsynmed operasjoner foretatt av flyselskap med AOCfra andre land. Det bør avklares om prinsippet omrisikobasert tilsyn tilsier at sikkerheten i vissedeler av luftfarten bør gis høyere prioritet ennannen aktivitet, og hva dette har å si for luftfarthenholdsvis i, til, fra eller utenfor Norge.

7.6.2 Avinor

Avinor er et heleid statlig aksjeselskap under Sam-ferdselsdepartementet, og eier og drifter de stat-lig eide lufthavnene og flysikringstjenesten forsivil og militær luftfart i Norge. Et unntak er Hau-gesund lufthavn, Karmøy som eies av Avinor, mensom etter gjennomført konkurranse driftes av enprivat aktør på grunnlag av tjenestekonsesjon.Avinor er nærmere presentert i kapittel 4.3.1.

Regjeringen besluttet på siste halvdel av 1990-tallet at Avinor (den gang Luftfartsverket) skulleoverta kortbaneflyplassene fra kommunene. Pågrunn av nye nasjonale sikkerhetskrav ble detgjennomført en stor oppgradering av infrastruktu-ren fra 2005 og over en 10-års periode. I tillegg bledet etablert et sikkerhetsstyringssystem som sik-ret like arbeidsprosesser på lufthavnene, og etsystematisk program for kompetanseheving av de

13 Begrepene risikobart, ytelsesbasert (se kapitlet om FTL)og funksjonsbasert brukes i stor grad om de samme feno-menene, litt avhengig av hvilken innfallsvinkel eller hvilkenside av en sak man ønsker å belyse.


ansatte. Siden 2016 har det felleseuropeiske regel-verket for sertifisering av flyplasser, med krav omfelles styringssystemer og kontinuerlig vurderingav sikkerhet, gitt et stort sikkerhetsløft på alle luft-havnene. Endelig har ny bruk av datateknologiført til færre menneskelige feil.

Flysikkerhetskultur står sentralt i Avinors sik-kerhetsarbeid. Høyt sikkerhetsnivå hviler på toviktige pilarer; god rapportering av luftfartshen-delser og prinsippet om ‘just culture’ (vern av rap-portører mot sanksjoner). Se mer om det siste ikapittel 7.13. Avinor arbeider kontinuerlig med åfinne avvik og sikkerhetsforbedring (se årsrap-port 2018). Monitorering og kartlegging av luft-havnenes operative risikobilde brukes somgrunnlag for å iverksette retting eller kompense-rende tiltak som reduserer sannsynligheten forskade på mennesker, materiell og kritisk infra-struktur. Avinors sertifikater og styringssystemerfølges opp av Luftfartstilsynet og EASA jevnliggjennom revisjoner og inspeksjoner.

De ansattes kompetanse er vesentlig innensikkerhetsarbeidet i konsernet. Avinor står foropptak og utdanning av norske flygeledere ogAFIS-fullmektiger (Aerodrome Flight Informa-tion Service). Dette gjelder også de som skalarbeide på flyplasser hvor Avinor ikke leverer fly-sikringstjenester. Det er et systematisk arbeidmed vedlikeholdstrening for alle fagarbeidereinnen brann og redning, plasstjeneste m.m.

Et konkret eksempel er kompetansebyggingog bevisstgjøring i lufttrafikktjenestens under-veistjeneste, hvor Avinor arbeider med å redusererisikoen for underskridelse av atskillelsesminima(minste tillatte avstand mellom fartøy i luftrom-met). Når trafikken øker, må flere dele det sammeluftrommet. Reduksjon av atskillelsesminima kanbli nødvendig for å øke kapasiteten og unngå for-sinkelser. Samme eller redusert risiko vil kreveforbedret teknologi og/eller bedre rutiner.

Det pågår stadig sikkerhetsrelaterte prosjek-ter i Avinor. Et eksempel er et prosjekt som skalredusere antall rullebaneinntrengninger (‘RunwayIncursions’). Ifølge Avinor er rullebaneinntreng-ninger en av de største risikofaktorene ved luft-havndrift. Det er hvert år ca. 100 slike hendelser,eller forløpere til slike hendelser, i Norge. Euro-peiske aktører har gått sammen om å etablere enhandlingsplan for å forebygge rullebaneinntreng-ninger. Avinor har tatt en aktiv rolle i dette arbei-det, og har initiert et prosjekt som tar utgangs-punkt i læringen fra hendelser i Norge og deanbefalinger som er resultat av det europeiskesamarbeidet. Dette prosjektet blir gjennomført i

nært samarbeid med Luftfartstilsynet, arbeidsta-kersidens fageksperter og flyselskapene.

Avinor har fastsatt en rekke indikatorer sombrukes til å forebygge luftfartshendelser og -ulyk-ker. Av faktorene som overvåkes er blant annetrapporteringsgrad av flysikkerhetsrelevanteregistreringer, dronehendelser, ‘birdstrikes’, frik-sjonsforhold på rullebaner og FOD (‘ForeignObject Damage’). Disse forholdene registreres iselskapets avvikssystem som automatisk videre-sender relevante data til Luftfartstilsynet, Statenshavarikommisjon for transport og den felleseuro-peiske ECCAIRS-databasen (se kapittel 7.13).

Arbeidet med å sikre gode friksjonsforhold pårullebanene er meget viktig. Det har gjennomflere år pågått et arbeid i EASA med nytt regel-verk om banestatus, herunder krav til friksjonsfor-hold.

Avinor har oppgitt at det i 2018 ikke var noenluftfartsulykker med eller uten personskader,eller alvorlige luftfartshendelser, der Avinor ASeller Avinor Flysikring AS var en medvirkendeårsaksfaktor.

7.6.3 Statens havarikommisjon for transport – SHT

SHT skal foreta uavhengige undersøker av alleulykker og alvorlige hendelser innenfor luftfarts-sektoren. Undersøkelsene gjennomføres innen-for de rammene som følger av vedlegg 13 til Chi-cago-konvensjonen og forordning (EU) nr. 996/2010 om undersøkelse og forebygging av ulykkerog hendelser innen sivil luftfart (undersøkelses-forordningen).

Formålet med undersøkelsene er å utrede for-hold som kan forebygge transportulykker. SHTkan derfor også bestemme seg for å undersøkemindre alvorlige hendelser som gir læringseffekt.For å unngå at personer som sitter på relevanteopplysninger om årsakene unnlater å gi opplysnin-ger fordi de frykter konsekvensene av det, skalSHT ikke ta stilling til sivilrettslig eller straffe-rettslig skyld og ansvar. SHT bestemmer selvomfanget av undersøkelsene ved å avveie under-søkelsens forventede sikkerhetsmessige verdimot ressursbruken.

SHTs leder sier følgende i årsrapporten for2018 (Statens Havarikommisjon for Transport,2019):

«Antall undersøkelser øker og det er høyt fokus påkvalitet i arbeidet. Rapporter og tilrådinger blirgodt mottatt og brukt, også i opplæringsøyemed.Tilbakemeldingene er mange og gode, men det


har også vært kritikk av at undersøkelsene tar forlang tid. SHTs bidrag til sikkerhet har økt og sta-tistikken viser at transportsikkerheten genereltblir stadig bedre. Totalt sett er det et klart inn-trykk at tilliten til SHT er styrket og at dette ogsågjenspeiles f.eks. i mediebildet. Min vurdering erat SHT har nådd sitt hovedmål i 2018.»

SHT skal varsles umiddelbart etter at en ulykkeeller en alvorlig luftfartshendelse har funnet sted.Varsel mottas på luftfartsavdelingens døgnåpnevaktnummer. Dette gir mulighet til straks å vur-dere om det skal iverksettes utrykning eller ikke.Ulykkens alvorlighetsgrad, fare for tap av viktiginformasjon og antatt læringseffekt er hovedfakto-rer i denne vurderingen. Varslingen muliggjørogså å iverksette sikring av informasjon ved hjelpav annet personell på hendelsesstedet. SHT skalmotta en skriftlig rapport fra involverte personerinnen 72 timer. SHT mener denne ordningen stortsett fungerer godt og at varslings- og rapporte-ringsviljen generelt er god.

Det er ifølge SHT likevel en risiko for at alvor-lige luftfartshendelser, eller potensielt alvorligeluftfartshendelser som skjer i norsk luftrom medutenlandske luftfartøy, ikke blir gjort kjent forSHT i rimelig tid – eller i det hele tatt. Utenland-ske aktører rapporterer til sine respektive nasjo-nale myndigheter som vil, eller ikke vil, viderefor-midle dette til Luftfartstilsynet eller SHT.

Det hypotetiske hendelsesforløpet gjengitt iBoks 7.1 viser indirekte hvordan deling av rappor-terte opplysninger kan være en utfordring vedhendelser som har tilknytning til mer enn ett land.

7.6.4 Flyselskapene – særlig om Safety Management System (SMS)

Framstillingen ovenfor viser at mange instanserarbeider med flysikkerhet utenfor de virksomhe-tene der den praktiske driften skjer og den fysiskerisikoen finnes. Det viktigste, detaljerte og organi-sasjonstilpassede sikkerhetsarbeidet skjer likevelinnad i det enkelte flyselskap.

Tidligere skulle flyselskapene ha et internt fly-sikkerhetsprogram ledet av en designert personsom sorterte under kvalitetsavdelingen. Flysik-kerhetsarbeidet fungerte primært reaktivt, gjen-nom å følge anbefalinger etter ulykker og hendel-ser, samt iverksette interne tiltak som følge av rap-porterte hendelser internt i selskapet.

I 2006 anbefalte ICAO flyselskap å ta i bruk etSafety Management System (SMS), og tilbød ret-ningslinjer og veiledning i hvordan dette skulleetableres. Dette var mer eller mindre frivillig i

Europa fram til et nytt felleseuropeisk regelverktrådte i kraft høsten 2012 med en innfasingsperi-ode på 2 år.14 Her stilles det en rekke ufravikeligekrav til virksomhetene knyttet til sikkerhet sommå implementeres i flyselskapene. Med dette bleSMS en obligatorisk del av selskapets organisa-sjon.

Det nye regelverket stiller mange strukturellekrav til organiseringen, og har klare krav tilansvarslinjer, funksjonalitet og målbar effektivitet.Flysikkerhetsarbeid skal gjøres til en del av heleorganisasjonen, ikke bare ledelsesorganisasjonen– som tidligere. Måten kan og skal tilpasses hvor-dan et selskap er organisert og kompleksiteten ioperasjonene.

Selskapene er pålagt å utarbeide en intern sik-kerhetspolicy der toppleder holdes direkteansvarlig for sikkerhetsarbeidets funksjon ogeffektivitet. Hele ledelsen er ansvarlig og invol-vert i det daglige sikkerhetsarbeidet, og ansvarligfor at sikkerhetspolicy, sikkerhetskultur og «verk-tøy» er kjent for alle i organisasjonen. Det skalvære klare ansvarslinjer både internt i organisa-sjonen og evt. til eksterne leverandører sombenyttes for å gjennomføre en flyvning, og selska-pene har dedikert personell for å ivareta nødven-dig kvalitetssikringsfunksjoner. Dersom et flysel-skap outsourcer deler av sine aktiviteter, har detlikevel ansvar for kvalitet og sikkerhet.

SMS hviler prinsipielt på fire «søyler»:1. Sikkerhetsmål og retningslinjer

a. Overordnet Policyb. Ledelsesstruktur, roller og klare ansvars-

områderc. Dokumentasjon og prosedyrer

2. Risikostyringa. Fareregistreringb. Risikohåndtering

3. Kvalitet i sikkerhetsarbeideta. Sikkerhetsytelse og overvåking av effekti-

vitetb. Endringshåndteringc. Kontinuerlig forbedringsarbeid

4. Formidling av flysikkerheta. Utdannelse og treningb. Effektiv kommunikasjon gjennom hele

organisasjonen.

I det praktiske flysikkerhetsarbeidet betyr dette atflyselskapene:– Analyserer årsaker og sammenhenger som har

ført til en ulykke, hendelse eller avvik. Informa-

14 Se forordning (EU) nr. 965/2012 som er gjennomført norskrett i forskrift 7. august 2013 nr. 956 om luftfartsoperasjoner


sjon kommer blant annet fra avvikssystem ogandre aktører. Hendelsene/avvikene/ulyk-kene rangeres i henhold til risikopotensiale/konsekvens, og gjenværende barrierer. Dettestyrer hvor omfattende arbeid/tiltak som skallegges ned for å unngå gjentakelse, og hvormye det haster.

– Analyserer risikoen ved alle større endringerfør de gjennomføres. Endringen kan være bådeinternt og eksternt initiert. Modellene kan vari-ere i de forskjellige selskapene, men grunn-prinsippene er de samme. Eierskapet til enhverrisiko blir tydelig plassert. Risiko må kompen-seres for eller reduseres, og gjenværende for-svarlig risiko skal aksepteres av sikkerhetsan-svarlig i selskapene før gjennomføring. Enrekke endringer skal også godkjennes av til-synsmyndigheten.

– Identifiserer og klassifiserer farer med tilhø-rende forebyggende tiltak/barrierer. Dettekrever at selskapene er forutseende (predik-tive) og arbeider forebyggende (proaktivt).Historiske data som viser trender kombineresmed mer subjektive vurderinger fra operativeledere på alle nivåer. Flybesetningen er en sen-tral kilde til informasjon. Informasjonen kaninnhentes som ledd i faste sikkerhetsmøtereller i form av rapporter. Rapporteringsvillig-het er en sentral del av en god sikkerhetskul-tur. En slik kultur er lærende, preget av tillit,åpenhet og den er ikke-sanksjonerende. Semer om ‘just culture’ i kapittel 7.13.

– Gir tilbakemelding til ansatte som motiverer ogbygger god sikkerhetskultur. Dette gjøres vedå være til stede, sikkerhetskurs, basemøter,sikkerhetsinformasjon m.m. – som bidrar til åbygge felles forståelse og eierskap til viktighe-ten av kontinuerlig sikkerhetsarbeid. Tilbake-melding til rapportør viser at rapportene harreell effekt, og dermed styrkes rapporte-ringskulturen.

– Vurderer effekten av tiltakene. Vurdering av etrisikoreduserende tiltak kan for eksempelinnebære en revurdering av identifiserte fare-områder. Sikkerhetsansvarlig i selskapet måbekrefte at tiltaket fungerer etter hensikten.De ulike ‘Safety Actions Groups’ (SAGs) og‘Safety Review Board’ gjør også en vurderingav utførte tiltak og effekten av disse.

7.6.5 Arbeidstakerorganisasjonene

LO og YS gir råd til nasjonale myndigheter i flysik-kerhetsspørsmål. Her har bl.a. Norsk Flygerfor-bund og Norsk Pilotforbund en rekke operative

fageksperter øremerket flysikkerhet (safety) ogsikring (security). Flysikkerhetsarbeidet dekkeralle deler av operativ luftfart. Overfor europeiskeog internasjonale luftfartsmyndigheter jobber for-bundene med flysikkerhetsspørsmål gjennomInternational Federation of Airline Pilots’ Associa-tions (IFALPA), European Cockpit Association(ECA), International Transport Workers Federa-tion (ITF) og European Transport Workers Fede-ration (ETF).

I Norge er de flygendes organisasjoner repre-sentert i de fleste råd og fora, og samarbeider tettmed bl.a. Statens havarikommisjon for transportog med flyselskapenes sikkerhetsavdelinger.Arbeidstakersiden tar også jevnlig initiativ til pro-sjekter som berører sikkerheten for norsk luftfart.I tillegg fremmes bekymringer som ofte kun ermulig å oppdage fra et pilotsynspunkt. Økte kravtil piloter og selskap for å fly inn til spesielt kre-vende flyplasser er et av ønskene. Dersom det fin-nes mangler eller kritiske feil det ikke gjøres noemed, rapporteres disse til IFALPA, som vil publi-sere disse i sine varsler. Kritiske mangler (‘Blackstar’) er et viktig bidrag for å kunne opprettholdesikkerhetsnivået ved slike mangler.

Norsk Flygelederforenings Faglige Utvalg(FU) består av operative fageksperter øremerketflysikkerhet. Gjennom IFATCA gir de innsikt ogråd til internasjonale luftfartsmyndigheter. INorge arbeider de særlig tett opp mot drivere avflysikringstjenester (Saerco og Avinor Flysikring)og eiere av infrastruktur/flyplasser (f.eks. Avinor)for å fremme sikkerhetsmessige tiltak.

7.6.6 Trepartssamarbeid

Med utgangspunkt i det norske trepartssamarbei-det jobber arbeidslivets parter og myndighetene iulike fora med flysikkerhetsspørsmål. Den sværtgode flysikkerheten i norske helikopteroperasjo-ner offshore løftes ofte fram for å understrekebetydningen av trepartssamarbeidet gjennom sik-kerhetsforum offshore. Arbeidslivets partermøter også i Luftfartstilsynets HMS Treparts-forum og i Avinor Flytryggingsforum. Arbeidsta-kersiden er enda ikke en del av ekspertgruppen tilSikkerhetsrådet for Luftfart.

7.7 Teknologisk utvikling

Samtidig som det er økning i flytrafikken og i kon-kurransen i luftfartsmarkedet, foregår det en tek-nologisk utvikling som har betydning for flysik-kerheten.


Automatisering: Det er en tendens i retning avstadig mer automatisering. Automatisering kanvære tenkt som en sikkerhetsmessig forbedring,men det kan også være en utfordring å ha full kon-troll med det som er automatisert. De digitalesystemene vil normalt fungere som forutsatt, mendersom dette likevel ikke er tilfelle, er det å taover styringen manuelt eneste mulige løsning.Det kan ikke utelukkes at automatisering reduse-rer personellets praktiske ferdighet til å styre etfartøy eller system manuelt. Dersom det ikke len-ger er fysisk mulig å styre et fartøy manuelt, harman introdusert en ny sårbarhet som det er nød-vendig å ha et bevisst forhold til før det tas i bruk.Det kan også forventes at ‘single-pilot’ operasjo-ner og autonome flyginger blir tatt i bruk i nyeluftfartskonsepter.

Automatisering i luftfarten reiser flere av desamme spørsmålene som ved bruk av selvkjø-rende biler. Det kan bidra til øket sikkerhet i sta-tistisk forstand, men samtidig reiser det spørsmålom etiske dilemmaer og subjektivt opplevd sikker-het.

‘Flight Data Monitoring’ (FDM) gjør det muligå analysere den store og økende mengden data frasensorer om bord i flyene til å analysere operasjo-ner og varsle om avvik. Systemet kan også benyt-tes til å varsle om mulige fatigue-relaterte hendel-ser. Dataene kan med andre ord brukes både til åovervåke slitasje i mekaniske systemer, ren drifts-økonomi som f.eks. drivstofforbruk og om et far-tøy blir ført på en måte som er sikkerhetsfagliggodt nok eller optimalt. Systemene gjør det ogsåmulig å følge med på, og analysere, måten enkelt-piloter flyr på.

FDM er kun et krav på fly som veier over 27tonn (tilsvarende Bombardier Q400 og oppover).Widerøe har likevel gjennom mange år benyttetdette også på de mindre flyene sine. IfølgeWiderøe er FDM det viktigste sikkerhetsfrem-mende tiltaket selskapet har innført. Systemet sik-rer erfaringsbasert tilpasning av både skolepro-gram og prosedyrer.

‘Data4Safety’: I mars 2017 ble aktører fra luft-fartssektoren (flyselskaper, luftfartøyprodusen-ter, luftfartsmyndigheter og fagforeninger) enigeom å bli med i et partnerskap kalt Data4Safety(D4S) som er initiert av EASA. Partnerskapetomfatter både offentlige myndigheter og privateaktører som flyselskaper, designere og produsen-ter av utstyr.

Data4Safety-programmet tar sikte på å bevegeseg fra dagens reaktive tilnærming til sikkerhet,som er basert på ulykkes- og hendelsesrapporter,til en proaktiv tilnærming med analyse av trender

og situasjoner som kan føre til en sikkerhetsfare.Data4Safety vil fusjonere det store og voksendeantall datakilder som er tilgjengelige i det euro-peiske luftfartssystemet, og være en svært viktigkilde til data. Analysemuligheter vil bli betydeligøkt takket være deling av store mengder data.Skal Data4Safefty gi konkrete sikkerhetseffekterer det avgjørende at dataene tas i bruk, og at sam-ling og deling av data ikke sees på som et mål iseg selv.

Digital sikkerhet (‘Cyber security’) er en inte-grert del av flysikkerheten. Digital sikkerhet måivaretas i en bransje som har høy omstillings- ogdigitaliseringstakt. Et nytt regelverk om cybersecurity i luftfarten, som stiller krav blant annet tilflyselskap og luftfartsmyndigheter, har nylig værtpå høring. En forventer at regelverket besluttes iEU sent i 2021. Det er videre etablert et forum fordigital sikkerhet i luftfarten, og det er en målset-ting at digital sikkerhet integreres i virksomhe-tene i størst mulig grad. Digital sikkerhet er etkomplekst og sårbart område, ofte med lange ver-dikjeder. Utsetting av digitale tjenester til underle-verandører reduserer oversikt og øker sårbarhetog kompleksitet, og vil derfor kunne være en sik-kerhetsmessig utfordring. EUs nye basisforord-ning for flysikkerhet innebærer at EASA skal ha etsærlig ansvar for å foreslå og iverksette tiltak somskyldes avhengigheter mellom tradisjonell sikker-het og security i sivil luftfart.15 Selv om internasjo-nale tiltak er under utvikling, påhviler det likevelNorge å sikre tilstrekkelig nasjonal kompetanseog kapasitet til å ivareta digital sikkerhet i et fly-sikkerhetsperspektiv. Det skal være tilstrekkeligkapasitet til å analysere tilstander, kartlegge sår-barheter og risikoområder, ha tilgang til riktigkompetanse, drive sikkerhetsformidling ogutvikle et hensiktsmessig responsmiljø.

Droner: Både teknologi og bruk av droner utvi-kles raskt. Dette skaper sikkerhetsmessige utfor-dringer, også for annen luftfart, som må håndte-res. Den økende dronevirksomheten i Norge økerbehovet for å sørge for sikker integrering av dro-ner i luftrommet. Det bør derfor legges til rette forblant annet at Luftfartstilsynet kan møte behovetfor økt tilsyn og kontroll, at droneoperatører blirdel av luftfartens sikkerhetskultur, at «Geo-fen-cing»-teknologi tas i bruk så raskt som mulig, ogat det legges til rette for å utvikle og ta i bruk løs-ninger for lufttrafikkstyring av dronetrafikk. Enfullstendig oversikt over foreslåtte tiltak framgårav dokumentet Norges dronestrategi som ble lagtfram av Samferdselsdepartementet og fem andre

15 Se forordning (EU) nr. 2018/1139 artikkel 88.


berørte departementer i mars 2018 (Samferdsels-departementet m.fl., 2018).

7.8 Nye forretningsmodeller og organisasjonsformer

I løpet av de siste 10 årene har vi sett en økendetendens i Europa til at flyselskapene, og spesieltlavprisselskapene, organiserer virksomheten slikat de har fly og personell basert i ulike land, blantannet fordi det effektiviserer driften og øker lønn-somheten. Lokalisering av baser og valg av landfor etablering av AOC har fått mye oppmerksom-het, og det har oppstått tvister mellom arbeidsgi-vere og arbeidstakere om hvilke rettigheterarbeidstakerne har. I tillegg har arbeidstakersidenpekt på at nye forretnings- og organisasjonsmo-deller kan påvirke flysikkerheten negativt da deanser at tilsynsansvaret fragmenteres og mulighe-ten for å føre reelt tilsyn utvannes.

Et typisk trekk ved disse er at flyselskaper,eller grupper av flyselskaper, som driver virksom-het i eller fra flere land samler driften i spesiali-serte enheter, hvor produksjonen skjer medbidrag fra enheter i flere land. Personell, utstyr ogandre innsatsfaktorer hører ikke lenger hjemme ien og samme organisasjon, som i tradisjonelle fly-selskap. I stedet bygger produksjonen på tjenestersom leveres i henhold til kontrakter mellom enhe-ter i samme konsern, eller ved kjøp av tjenestereller leie av utstyr fra selskaper som ikke er en delav konsernet.

Samferdselsdepartementet drøftet kort omøkt konkurranse og nye forretningsmodellerpåvirker sikkerheten i sitt høringsnotat fra 2016om globalisering og øket konkurranse i sivil luft-fart (Globaliseringsrapporten, Samferdselsdepar-tementet, 2016). Der ble det vist til flere studierfra USA, uten at det ble funnet grunnlag for å si atstudiene identifisere negative effekter for sikker-heten. Det er ulikheter mellom amerikansk ogeuropeisk luftfart, som kan ha betydning for studi-enes relevans.

I Globaliseringsrapporten ble det videre uttaltat det er lite dekning for å si at deregulering ogøkt konkurranse har hatt negativ innvirkning påflysikkerheten. Det ble uttalt at myndighetene måfølge godt med på omstillingsprosesser i flyselska-pene for å sikre at flysikkerheten blir ivaretatt.Dette er en viktig bakgrunn for at mandatet girutvalget i oppdrag å vurdere flysikkerheten.

De nye organisasjonsmodellene påvirker ikkei seg selv flysikkerheten negativt. Dette gjelder foreksempel når et selskap ‘outsourcer callsenter’,

regnskap, tungt teknisk vedlikehold, ‘crew mana-gement’ og trening. Rendyrking av oppgaver kanskape mer fleksibilitet, interoperabilitet, stordrifts-fordeler og forsterke tjenestekvaliteten. Presise-ring av oppgaver og ansvar i kontrakter og stan-dardiserte rutiner kan fjerne uklarhet som harvært en del av den interne styring av de store tra-disjonelle flyselskapene.

Det avgjørende for sikkerheten er til sist tyde-lige ansvarslinjer, tydelige rutiner for rapporte-ring, tilstrekkelig tilgang på ressurser, god sikker-hetsstyring og en solid kultur for sikkerhetsten-king som er godt forankret i hele organisasjonen.God forankring krever tillitsskapende arbeid. Storgrad av organisasjonsmessig oppdeling krever et‘Safety Management System’ (SMS) som er sær-skilt tilpasset at produksjonen skjer på en slikmåte. Alle flyselskaper skal, selv om personalres-sursene er outsourcet, utforme og fastsette enintern ‘just culture-policy’ etter å ha rådført segmed arbeidstakerrepresentanter. Denne skal sær-lig omhandle prinsippet om at det ikke er tillatt åutsette ansatte eller andre som faktisk arbeiderfor flyselskapet for sanksjoner som følge av at ved-kommende rapporterer om hendelser (se mer ikapittel 7.13).16

EASA utga i august 2017 veilederen Manage-ment of hazards related to new business models ofcommercial air transport operators. EASA nedsatteen arbeidsgruppe bestående av representanter fra11 nasjonale myndigheter, og identifiserte risikosom kan oppstå som følge av utviklingen av nyeforretningsmodeller, samt forslo mulige kompen-serende tiltak i den forbindelse. Guiden bleutviklet av en Industry Safety Action Group, bestå-ende av representanter og personell fra operatø-rer som allerede hadde startet med å bruke sittstyringssystem til å identifisere farer og håndtererisiko.

Det pekes i veilederen blant annet på at out-sourcing av sikkerhetskritiske funksjoner kan hafordeler, f.eks. når man kjøper tjenester fra etannet selskap som har bedre kunnskap eller kanlevere bedre kvalitet på området. Samtidig visesdet til at den som kjøper tjenestene kan ha liteninnflytelse på aktiviteten hos den det kjøpes tje-nester fra. Man kan ut fra en slik tankegang tenkeseg at jo flere eksterne som involveres på dennemåten, desto større blir risikoen knyttet til man-glende innflytelse og oversikt. Veilederen presen-terer flere ulike tiltak, som grovt sett kan sam-menfattes til at det anbefales at man ved utkon-traktering av tjenester og ved innleie, særlig lang-

16 Se forordning (EU) nr. 376/2014 artikkel 11.


varig wet-lease, sørger for å sikre at kontraktøreller innleid selskap forholder seg til de sammesikkerhetsstyringssystemer mv. og inneharsamme kunnskap om sikkerhetskritiske forholdsom den som finnes hos selskapet som utkontrak-terer eller foretar innleie.

7.9 Samspill mellom mennesker og teknologi

Det er allment akseptert at sikkerhetsarbeidet iluftfarten fra oppstarten og fram til 1970 og 1980-tallet dreide seg mest om tekniske faktorer, svak-heter ved konstruksjon av fartøy og annet utstyr,osv. Dette forklarer i stor grad den markante for-bedringen av sikkerhetsstatistikken i dette tids-rommet. Da mesteparten av potensialet i denneformen for sikkerhetsarbeid var tatt ut, og trafikk-mengden økte slik at belastningen særlig på fly-gerne økte, ble det lagt stadig større vekt på denmenneskelige faktoren (‘Human Factor’) i sikker-hetsarbeidet. Dette handler om kognitiv forskningpå hvordan mennesker reagerer på stress,arbeidstidsregler og for så vidt også erkjennelsenav at en best mulig fungerende sikkerhetskulturmå opprettholdes i en organisasjon. Dr JamesReasons modell for ‘safety culture’ består av femgrunnsteiner (Reason, 2000). En av disse (‘justculture’) innebærer at ikke-straffende kultur ernødvendig for at personer som har vært direkteinvolvert i en ulykke eller hendelse skal tørre åforklare seg om sitt eget mulige bidrag. Se merom ‘just culture’ kapittel 7.13 om rapportering. Desiste par tiårene har derfor organisatoriske forholdblitt føyd til som et tredje område for sikkerhets-arbeidet. Store deler av denne rapporten handlernettopp om ulike varianter av slike forhold.

Tilgjengelig statistikk gir ikke et klart svar påhvilke ulykker og hendelser som skyldes tekniskefeil, hvilke som skyldes menneskelige feil oghvilke som skyldes organisatoriske forhold. Detvanligste er kombinasjoner av disse faktorene.Det ser likevel ut til å være klart at den vanligstekategorien fatale flyulykker er såkalte ‘Loss ofcontrol in flight (LOC-I)‘. Av dette har det værtutledet at pilotenes håndtering av luftfartøyetutgjør en viktig faktor ved mange fatale ulykker(Kappenberger og Stepniczka, 2012).

Samspillet mellom teknologi og menneskerkan ta svært mange ulike former. Det er åpenbartat teknologi både kan redusere og skape risiko.Like klart er det at øket automatisering har bidrattmer til sikkerhet enn det har skapt nye trusler.Innen flysikkerhetsarbeidet er samspillet mellom

menneske og teknologi (‘man/machine inter-face’) en helt sentral problemstilling. Dette sam-spillet kan skape selvforsterkende ‘looper’, derden menneskelige involveringen i verste fallbidrar til å øke risikoen – og i beste fall ikke evnerå bryte en sekvens av hendelser der teknologispiller en viktig rolle. Allikevel finnes det flereeksempler på moderne tekniske feil hvormenneskelig resonnement og inngripen har værtnødvendig. En risikobasert utvikling av grunnut-dannelsen og vedlikeholdstreningen av trafikkfly-gere foregår kontinuerlig med stadige innspill frade aktuelle interessenter.

Dr James Reasons osteskivemodell (jf Figur7.3) gir et forenklet, men illustrerende, bilde av atdet, på tross av alle sikkerhetsbarrierene, i sjeldnetilfeller vil være en rekke av hendelser som ikkeblir stoppet (finner hullene) – og som fører til enulykke.

Det hypotetiske hendelsesforløpet i Boks 7.1kan være fruktbart å vurdere i lys av dennemodellen.

Rapporten fra ulykken med Air France’s fly-ging AF447 1. juni 2009 gir et eksempel på hvor-dan ising i en utvendig sensor (pitot-rør) førte tilufullstendige data om hvilken hastighet flyethadde gjennom luften og relativt til jorden, noesom medførte at autopiloten koblet seg ut. I slikesituasjoner gir heller ikke menneskekroppensopplevelse av tyngdekreftene nødvendigvis infor-masjon som bidrar til rett tolkning av hva somskjer. Kontrollprosedyrer som bygde på gal opp-fatning av situasjonen, bidro til at flyet steilet(manglende løft på grunn av for lite luftstrøm overvingen). Det ble stilt spørsmål ved om det varårsakssammenheng mellom mannskapets man-

Figur 7.3 «Swiss Cheese Model»

Kilde: Reason (2000)


gelfulle respons på den informasjonen som var til-gjengelig og den opplæringen og treningen somvar gitt.

På samme måte har det vært satt spørsmåls-tegn ved om de to fatale ulykkene med Boeing 737Max den siste tiden kan knyttes til flygernesrespons (eller mangel på respons) på informasjonfra automatiserte systemer. Den amerikanskeundersøkelsesmyndigheten (NTSB) offentlig-gjorde nylig en rapport med tilrådinger (NTSB,2019). Rapporten synes å legge til grunn at Boe-ing har undervurdert den tiden pilotene trengerfor å reagere når flyets nese beveger seg nedoverog de samtidig skal forholde seg til et stort antallmotstridende alarmer og varsler. Det er også ret-tet kritikk mot at Boeing har fått utvikle nyesystemer uten å rådføre seg med andre, bl.a. pilo-tenes fageksperter. At tilsynsmyndighetene harstolt for mye på en så markant aktør som Boeinger framført som en medvirkende årsak til situasjo-nen. Det er likevel viktig å understreke at det erfor tidlig å trekke endelige slutninger fra disse toulykkene. Den indonesiske flyhavarikommisjonenkonkluderte i oktober 2019 med at anti-steile-systemet MCAS var en medvirkende årsak tilulykken med Lion Air. For å kunne dra endeligeslutninger avventes rapporten fra Ethiopian Airli-nes-ulykken.

7.10 Reguleringen av arbeidstid (FTL) og tretthet

7.10.1 Reglene om Flight Time Limitation (FTL)

Arbeidsmiljølovens alminnelige regler omarbeidstid gjelder ikke for flygende personell. Denspesielle måten driften skjer på, og behovet for åsikre felles rammer for konkurransen mellom fly-selskapene, gjør at det i lengre tid har vært arbei-det med internasjonale regler.

I 2008 innførte EU de første felleseuropeiskearbeidstidsreglene for flygende («EU OPSSubpart Q»). Disse ble videreutviklet, og i februar2016 ble de nåværende reglene (EASA FTL) inn-ført. I forkant av utarbeidelsen av EASA FTL bledet gjort en vitenskapelig og medisinsk evalue-ring av de tidligere reglene i «Subpart Q». Rappor-ten fra denne evalueringen («Moebus-rapporten»)ble sammen med informasjon fra en rekke andrekilder17 benyttet som grunnlag for utarbeidelsenav EASA FTL. Arbeidstakersiden påpekte underutformingen av FTL at anbefalingene fra Moebus-rapporten ikke ble tilstrekkelig hensyntatt. Beggedisse regelverkene er tatt inn i norsk rett gjennom

EØS-avtalen. Formålet med reglene er å bidra tiløkt flysikkerhet og sikre like regler på området.For noen nasjoner ble dette en innstramming,mens andre, deriblant Norge, opplevde en liberali-sering innen enkelte områder.

EASA FTL regulerer flyge- og hviletid forbesetninger i selskaper som utfører kommersielllufttransport i Norge. Taxi-flyging med fly, ambu-lanseflyging med fly og en-pilot kommersielle ope-rasjoner med fly, er imidlertid ikke omfattet, ogfølger i stedet «Subpart Q» regelverket. For dissegruppene planlegger EU et nytt felleseuropeiskregelverk; foreløpig utsatt fra 2019 til ca. 2021.Reglene for ervervsmessig luftfart med helikop-ter, seilfly og ballong, samt ervervsmessige spesi-aliserte luftfartsoperasjoner skal også på sikt sup-pleres med felleseuropeiske flyge- og hviletidsre-gler. Dagens regler krever imidlertid at slike ope-ratører skal ha et flyge- og hviletidssystem god-kjent av Luftfartstilsynet.

EASA FTL er utviklet i samarbeide medeksperter fra piloter, kabinansatte, flyselskap,nasjonale luftfartstilsyn og Europakommisjonenunder ledelse av EASA. Det er et såkalt ytelsesba-sert regelverk i motsetning til tidligere preskrip-tive regelverk. Regelverket er ment å gi en fleksi-bilitet slik at kravene er tilpasset situasjonen deskal brukes på. Men dette gjøres ved å kombinereabsolutte og skjønnsmessige standarder:1. I bunnen ligger tabeller som begrenser den

maksimale arbeidstiden per dag/døgn avhen-gig av når på døgnet man begynner å arbeideog hvor mange flygninger man gjennomfø-rer.18 Disse kan bare fravikes av kapteinenunder uforutsette omstendigheter, og på heltbestemte begrensede måter (‘commander’sdiscretion’).

2. Innenfor den rammen som følger av de abso-lutte grensene i nr. 1 er det fastsatt to supple-rende regelsett som begge bygger på en forut-setning om at de absolutte grensene ikke alltider tilstrekkelige:a. Arbeidsgiver (flyselskapet) plikter å sørge

for at «flight duty periods are planned in away that enables crew members to remainsufficiently free from fatigue so that they can

17 Data fra ulykkes- og hendelsesrapporter i perioden 2000-2010, operasjonell erfaring med reglene i Subpart Q og dis-kusjoner i Air Safety Committee, resultatene av ICAOsFatigue Risk Management System Task Force, erfaringerog sammenligninger med de amerikanske flyge- og hvile-tidsreglene, samt annen vitenskapelig og medisinskforskning på området.

18 Se særlig forordning 965/2012 vedlegg III punktORO.FTL.106 bokstav (b) Flight duty period (FDP).


operate to a satisfactory level of safety underall circumstances»19.

b. Arbeidsgiveren (flyselskapet) plikter imange tilfeller å fastsette et system for‘Fatigue Management’ for å fange opp oghåndtere risiko forbundet med fatigue. Semer om dette i kapittel 7.11.2 om ‘Fatiguemanagement’ og det som er sagt omWiderøe’s FTL-system, som er en betin-gelse knyttet til en dispensasjon som er gittfra de generelle FTL-reglene (nr. 1 over).

Både a) og b) bygger på en forutsetning om at deter flyselskapet selv, og ikke tilsynsmyndigheten,som er ansvarlig for at virksomheten drives for-svarlig.

EASA har utformet utfyllende veiledningsma-teriale som flyselskaper og tilsynsmyndigheterkan benytte for å konkretisere hvordan disse kra-vene skal følges opp i den enkelte virksomhetenmed sitt særpreg. Dette innebærer at det må væreen faglig dialog mellom flyselskapet og tilsyns-myndigheten som innebærer bruk av skjønn hosbegge parter. Når et flyselskap får sin operasjons-manual godkjent av luftfartsmyndighetene vildenne være førende.

Disse grenseflatene – mellom medisinsk-fagligskjønn, operative behov, ansattes subjektive opple-velse av sin hverdag og offentlig tilsyn – gjør prak-tiseringen krevende i et forretningsmiljø medsterk kostnadskonkurranse og stadig behov for åøke effektiviteten.

Derfor har EASA siden 2017 arbeidet med åevaluere FTL-reglene ved først å identifisere deeventuelle arbeidstidsordningene der potensialetfor sikkerhetsmessige forbedringer kan værestørst. EASA har lagt fram en rapport basert på etforskningsprosjekt der framstående eksperter påbelastning knyttet til arbeidstid har deltatt (EASA,2019). Rapporten anbefaler at man endrer påreglene om nattflyginger, blant annet ved å skilleklarere mellom ulike typer. Rapporten ser ikke uttil å ta stilling til om de enkelte delene av anbefa-lingene bør føre til endringer i regelverk, i utfyl-lende veiledningsmateriale eller om anbefalin-gene bør følges opp av flyselskapene selv vedutformingen og praktiseringen av sine systemer.EASA har så langt ikke fastsatt en revisjonsdatofor FTL.

7.11 Fatigue

7.11.1 Hva vi vet om fatigue

I en generell artikkel publisert på Arbeidstilsynetshjemmeside20 i 2019 pekes det på tretthet som ensikkerhetsrisiko, og at søvnunderskudd kan hadirekte betydning for sikkerheten på arbeidsplas-sen fordi reaksjonsevnen svekkes av for lite søvn.Tretthet kan lede til det man innenfor luftfartenomtaler som «fatigue».

Fatigue kan beskrives som en fysiologisk til-stand av redusert mental eller fysisk yteevne somresultat av søvnmangel eller forlenget våkenhet,døgnrytme eller arbeidsmengde (mental og/ellerfysisk aktivitet) som kan redusere et besetnings-medlems årvåkenhet eller evne til sikkert å ope-rere et luftfartøy eller til å gjennomføre sikker-hetsrelaterte oppgaver.21

De generelle sammenhengene mellom man-gel på søvn og generell reaksjonsevne synes åvære allment vitenskapelig akseptert. I ICAOsmanual for ‘Fatigue Management’ (ICAO, 2016) ersammenhengene illustrert som i Figur 7.4 basertpå en studie:

Figuren viser hvordan reaksjonsevnen på dag-tiden (y-aksen) reduseres for personer som harhatt færre timer søvn om natten enn det antattoptimale. X-aksen viser antall dager en person harvært utsatt for søvnunderskudd om natten. ‘HRS’står for ‘Hours’ (timer) og ‘TIB’ står for ‘nightlyTimes In Bed’ (tid i seng om natten). Vi ser hvor-dan reaksjonsevnen til personene i studien ble sta-dig og vesentlig redusert da de ikke fikk utliknetsitt søvnunderskudd.

Ulykken med et fly fra selskapet Colgan Air i2009 under landing ved Buffalo-Niagara Internati-onal Airport har blitt mye diskutert, og refereresofte til som et eksempel på en ulykke der fatiguevar en sannsynlig årsaksfaktor. I ulykkesrappor-ten fra National Transport Safety Board (USAsparallell til SHT) heter det følgende om fatigue(NTSB, 2010, side 108): «Because the effects offatigue can exacerbate performance failures, its rolein the pilots’ performance during the flight cannotbe ruled out. The NTSB concludes that the pilots’

19 Forordning (EU) nr. 965/2012 av 5. oktober 2012 vedleggIII punkt ORO.FTL.110 bokstav (b).

20 https://www.arbeidstilsynet.no/nyheter/trotthet-utgjor-en-sikkerhetsrisiko/

21 Denne definisjonen er hentet fra ICAOs veiledningsmateri-ale om Cabin Crew Fatigue Management, og lyder i origi-nal engelsk versjon: «Fatigue is defined as a physiologicalstate of reduced mental or physical performance capabilityresulting from sleep loss or extended wakefulness, circadianphase, or workload (mental and/or physical activity) thatcan impair a crew member’s alertness and ability to safelyoperate an aircraft or perform safety-related duties.»


performance was likely impaired because of fatigue,but the extent of their impairment and the degree towhich it contributed to the performance deficienciesthat occurred during the flight cannot be conclusi-vely determined.».

Som følge av blant annet Colgan Air ulykkenvalgte FAA å stramme inn amerikanske tjeneste-gjøringsbestemmelser og erfaringskrav for piloteri kommersiell luftfart. Maksimal flytid for to pilo-ter ble satt ned til henholdsvis åtte timer natt og nitimer dag. Dette er i motsetning til europeiskeFTL-bestemmelser som har videre rammer. EASApubliserte 1. mars 2019 en rapport, Effectiveness ofFlight Time Limitations, som bekrefter at FTLalene ikke er tilstrekkelig til å motvirke fatigue.

7.11.2 Fatigue Management

En måte å forebygge ulykke og hendelser forårsa-ket av fatigue på er såkalt ‘Fatigue management’.ICAO har definert dette slik: «Fatigue manage-ment refers to the methods by which aviation serviceproviders and operational personnel address thesafety implications of fatigue.»

ICAO har i samarbeid med IATA og IFALPAutarbeidet en manual for fatigue management(ICAO, IATA og IFALPA, 2015). European Cock-pit Association (ECA) publiserte i april 2017 enguide om Effectively Managing Pilot Fatigue.

EUs forordning 965/2012 stiller krav omFatigue risk management (FRM) i en del tilfel-ler.22 Samme forordning inneholder også reglerom ‘Fatigue management training’23 som det også

er laget veiledningsmateriale til. Ifølge de sistnevnte reglene skal operatøren sørge for grunn-leggende og regelmessig gjentatt opplæring ihåndtering av tretthet for besetningsmedlemmer,personell med ansvar for å utarbeide og vedlike-holde tjenesteplaner og berørte personer i ledel-sen. Opplæringen skal følge et program som erbeskrevet i driftshåndboken. Programmet skalomfatte mulige årsaker til tretthet, virkninger avtretthet og tiltak mot tretthet.

Flyselskapene har gjennom mange år jobbetsystematisk med å håndtere fatigue. Målet er atfatigue-risikoen skal være på så lavt nivå sommulig. Selskapene jobber med fatigue gjennomsine Safety Management Systemer (SMS). Desiste årene har Luftfartstilsynet ført tilsyn medfatigue management i henhold til FTL-reglene hosSAS, Norwegian og Widerøe. Luftfartstilsynetmener operatørene har god forståelse for fatiguesom sikkerhetstema, i tråd med forventningene.

Widerøe har i tillegg et myndighetsgodkjentFatigue risk management system (FRMS) som ertilpasset den dispensasjon Widerøe har fått fraESA/EASA for sin 7/7- arbeidstidsordning (senedenfor). Selskapene har dataprogrammer somforutser fatigue-eksponering. Dette dataprogram-met samkjøres med planlagt og utført fly-/trafikk-program for å sjekke fatigue-risikoen både på sys-

Figur 7.4 Mangel på søvn og reaksjonsevne

Kilde: ICAO (2016)

9 HRS TIB

7 HRS TIB

3 HRS TIB

5 HRS TIB

8 HRSTIB

8 HRSTIB

8 HRSTIB

8 HRSTIB

Day 1 Day 2 Day 3 Day 4 Day 5 Day 6 Day 7

110

100

90

80

70

60

MEA

N S

PEED

, PER

CEN

T o

f RES

TED

22 Se forordning 965/2012 vedlegg III punkt ORO.FTL.120Fatigue risk management (FRM).

23 Se forordning 965/2012 vedlegg III punkt ORO.R.250Fatigue management training


tem- og individnivå. Selskapene har videre komi-teer bestående av deltakere fra ledelsen/arbeids-takersiden/vernetjenesten som går gjennomarbeidsdager eller kombinasjoner av arbeidsbe-lastning som oppleves krevende – også der data-ene ikke tilsier at dette er tilfelle. Dersom selska-pene ser at det er kombinasjoner av flygningersom er spesielt problematiske, endres de før detas i bruk. Selskaper kan også ha en «FatigueSafety Action Group» (FSAG) som vurdererfatiguebelastningen ved de kombinasjonene somer fløyet. Denne gruppens konklusjoner vil sålegge føringer for en komitée i neste runde. Sam-mensetningen av FSAG, som innebærer «all sta-keholders» er beskrevet i Fatigue ManagementGuide for Airline Operations (ICAO, IATA ogIFALPA, 2015).

I bransjen brukes det en rekke andre metoderog verktøy for å identifisere og redusere fatigue-risiko. Disse varierer noe i de forskjellige selska-pene. Selskapene bruker blant annet et datapro-gram (fatigue module) der alle safety-hendelsermed forhøyet risiko blir vurdert for å kunne ta stil-ling til om de henger sammen med fatigue.Ansvarlig personell for programmering av kombi-nasjoner av flygninger kurses for å få en god for-ståelse av hva som er «best practice» i planleggingut fra et fatigue-perspektiv. Alle fatigue-rapporterfra besetningen undersøkes og analyseres. Detutarbeides fatigue-relatert statistikk basert på rap-porter mm. Gjennomførte fly-/trafikkprogramanalyseres. Dette danner grunnlag for proaktivt/prediktivt arbeid for neste sesong. Det avholdesogså regelmessige møter mellom verneombud ogflyselskapene.

Det er viktig å skille mellom fatigue som en fly-sikkerhetsrisiko, og de sosiale og HMS-sideneved måten arbeidet planlegges på. Grensen fornår fatigue blir en sikkerhetsrisiko er medisinsk-faglig vanskelig å trekke. Fatigue-risiko kan ipraksis aldri elimineres i en døgnkontinuerligbransje som luftfarten, men selskapene vil alltidetterstrebe å ha tilstrekkelig god kunnskap til åkunne håndtere den.

7.11.3 Behov for mer kunnskap om fatigue

Spørsmålet er hvordan generell kunnskap omsammenhenger mellom tretthet og ytelse, ogkunnskap om enkelttilfeller der tretthet ser ut til åha fått fatale konsekvenser, skal brukes somgrunnlag for å forebygge framtidige ulykker. Detkrever en mer systematisk tilnærming.

Luftfartstilsynet har kartlagt utbredelsen avfatigue i norsk luftfart, i tillegg til at det har laget

en oversikt over tiltak, omfang av rapportering ogtilsyn. Luftfartstilsynets utgangspunkt er tilsynetsegen arbeidsmiljøundersøkelse fra 2016, der ethovedfunn var at 72 prosent av pilotene og 85 pro-sent av kabinbesetningen i de store kommersielleselskapene svarte at de «av og til» eller «ofte» følteseg «fysisk eller psykisk utmattet etter endtarbeidsperiode». Tilsynet besluttet på bakgrunnav undersøkelsen å formalisere fatigue som eteget sikkerhetstema (se kapittel 7.5.3 om temaer iFlysikkerhetsplanen) som det skal brukes ressur-ser på. Luftfartstilsynet viser også til at EASA ogICAO anser fatigue som viktig for sikkerheten, ogat disse organisasjonene arbeider for å videreutvi-kle regelverket om fatigue.

For å kunne ta stilling til i hvilken grad fatigueer et fenomen som vil føre til ulykker dersom ikkenye tiltak blir iverksatt, trengs det mer kunnskap.Og mer kunnskap forutsetter mer data. Luftfarts-tilsynet har derfor spurt seg om den nye rapporte-ringsforordningen som trådte i kraft i 2016 (sekapittel 7.13) kan gi et slikt datagrunnlag. Forord-ningen krever at bestemte former for fatigue skalrapporteres. Selv om bevisstgjøring om plikten tilå rapportere fatigue har ført til flere rapporter, ermangelen på systematisk kunnskap om alvorlig-heten av hver enkelt rapport en utfordring.Mange av rapportene synes å gjelde uvesentligeforhold, og rapportene er ikke tildelt en risiko-skår.

En annen tilnærming kan være å bruke storemengder data fra dataregistratorer i flyene, ogkoble dette med data om flygernes grad av uthvilt-het. En norsk forskergruppe, som involverer Sin-tef og TØI, har, etter idé fra Norwegian og initiativfra Luftfartstilsynet, søkt om, og nylig fått innvil-get, midler fra Forskningsrådet til en forsknings-studie (HumP-FDM) som vil eies av Norwegianog SAS under ledelse av NHO Luftfart. Forstudienfor søknaden bygger på data fra vel 100 000 flyg-ninger gjennomført i 2017. Studien har gitt inter-essante, men grovkalibrede funn som må tolkesmed forsiktighet.

Resultatene kan tyde på at det er forskjeller iytelse relatert til innflyging, landing, autopilot-bruk, ‘taxi speed’ og ‘flaps extension speed’ somkan skyldes fatigue. Luftfartstilsynet mener dettekan ha betydning for sikkerhet, produktivitet ogmiljø.

7.11.4 Tiltak foreslått av Luftfartstilsynet

Luftfartstilsynets arbeid med sikkerhetstemaetfatigue har allerede munnet ut i forslag til fleremulige tiltak:


– Gjennomgang av juridisk handlingsrom ogutvikling av tilsynsmetodikk slik at inspektørerpå generelt grunnlag er bedre rustet til å vur-dere og håndtere ytelsesbaserte regler.

– I utviklingen av Luftfartstilsynets interne sik-kerhetsvurderingsprosess må det drøftes hvor-dan ulike typer data (hendelser, bekymrings-meldinger, spørreundersøkelser, forskning ogytelsesdata fra ‘Flight Data Monitoring’ kanvære til hjelp for å ta stilling til når en tilstand ersikkerhetsmessig uakseptabel.

– Bruke datagrunnlag fra forskningsstudien(HumP-FDM) i samarbeid med selskapene til åframskaffe mer relevant og finmasket kunn-skap om hvordan en forløper24 faktisk påvirkersikkerheten.

– Vurdere fokuserte tilsyn også mot andre sekto-rer/selskaper.

– Vurdere datainnsamling på andre grupper avsikkerhetskritisk personell for å kartleggeomfang og betydning av fatigue som systemiskfaktor.

– Oppfølgingstilsyn av de prioriterte selskapenefokusert mot fatigue.

– Arbeide videre med å utvikle håndteringen avfatigue-rapporter internt i Luftfartstilsynet slikat organisasjonen blir bedre i stand til å følgeopp rapporter av betydning.

– Systematisk dokumentasjon av hvordan rap-portene som gjennomgås av inspektører følgesopp og foreta erfaringsoverføring fra inspektørtil systemnivå.

– Finne en egnet form og kanal overfor publikumog bruke disse kanalene til å formidle at Luft-fartstilsynet arbeider med fatigue.

– Gjenta, eller eventuelt utvide, spørsmål omfatigue i den planlagte oppfølgingsundersøkel-sen av besetningers arbeidsmiljø.

– Luftfartstilsynet som aktiv pådriver – tverrfag-lig arbeid for å fremme innspill til endringer iregelverket for arbeids- og hviletid inn motEASA/EU, alternativt se på mulighet for ret-ningslinjer eller annen særregulering i samar-beid med operatørene om hvordan økt risikorelatert til fatigue/workload under vinteropera-sjoner kan styres i Norge (herunder veiledningtil selskapenes egen sikkerhetsvurdering).

7.12 Betydningen av ansettelsesformer

Flere rapporter omhander eventuelle sammen-henger mellom flysikkerhet og utviklingen i luft-farten. Rapporten High-flying Risks – Variations inworking conditions, health, and safety behaviorsamong commercial airline pilots in relation tosafety climate (Melin m.fl, 2018) bygger på skrift-lige spørsmål stilt til 2 989 piloter med svensk ser-tifikat som arbeider innenfor kommersiell luftfart.Av disse svarte 1 299 personer (46 pst).

Melin m.fl (2018) viser til at siden slutten av1990-tallet har luftfartsmarkedet gjennomgåttomfattende avregulering og forandring, og er idag sterkt konkurransedrevet. Som et resultat harnoen flyselskaper utviklet modeller med nyeansettelsesformer og nye måter å organisere sinvirksomhet på.

I tillegg til de endrede ansettelses- og arbeids-forholdene, peker Melin m.fl. (2018) på at det harskjedd endringer i arbeids- og hviletidsbestem-melsene for piloter25. Endringene innebærer atpiloter kan jobbe lengre skift, og forkorte hvilepe-rioden mellom skift, slik at det kan foretas flerelandinger på samme skift, samt økt arbeidstid pånatten. Disse endrede arbeidsforholdene harifølge andre rapporter blitt ledsaget av øktearbeidskrav (Jorens m. fl., 2015; EU-kommisjo-nen, 2015b). Både svensk og internasjonalforskning viser, ifølge Melin m.fl (2018), at mangekommersielle piloter jobber under betydeligarbeidspress. Blant annet rapporterer piloter bety-delige økninger i tretthet og tidspress, samt min-dre mulighet til å snakke ut, når de føler at sikker-het er nedprioritert.

Ricardo-rapporten (EU-kommisjonen, 2019a)inneholder vurderinger av mulige sikkerhetsmes-sige utfordringer knyttet til nye ansettelsesmodel-ler. Blant annet heter det: «A number of stakehol-ders interviewed suggested that safety issues couldpotentially arise from the use of workers employedvia temporary work agencies and other intermedi-aries if the working conditions are poorer in the caseof employment via work agencies». Representanterfor en gruppe piloter sier: «…in the case of worseworking conditions, pilots may potentially feel pres-sured to take decisions which are favourable for theair carrier but not necessarily the safest courseaction.»

På den annen side viser Ricardo-studien at deter en mangel på objektive data. Det finnes for

24 Luftfartstilsynet benytter følgende definisjon: «Forløper eren influens, barriere, tilstand, faktor etc. som har innvirk-ning på risiko for en ulykkestype».

25 Utvalget legger til grunn at rapporten her viser til de nyefelleseuropeiske arbeidstidsbestemmelsene som er omtalt ikapittel 7.10.1.


eksempel ikke tilgjengelig statistikk som gjør detmulig å sammenligne rapportering av sykdomrelatert til ulike ansettelsesformer.

Ricardo-studien viser til en rapport fra 2017utarbeidet av en arbeidsgruppe under EASA hvordet er uttalt at ulike ansettelsesformer kan hanegativ effekt på sikkerhetskulturen, og hvor ope-ratørene anbefales å vurdere overvåking av nivåetav frivillig og obligatorisk rapportering av hendel-ser, innflytelse på rapportering av fatigue, innfly-telse på rapportering av sykdom, grad av turnoverfor ulike grupper sikkerhetskritisk personale ogfaktiske ‘Flight Data Monitoring’-hendelser sam-menlignet med hendelsesrapportering for ulikekategorier av personell.

7.13 Rapportering

Forordning (EU) nr. 376/2014 om rapportering(rapporteringsforordningen) ble i 2016 innarbei-det i luftfartsloven (se § 12-10). Forordningenpålegger personer i luftfarten å rapportere sikker-hetsrelevante opplysninger, derunder hendelserog ulykker. Tanken er at man ved å samle inn etstort antall sikkerhetsrelevante opplysninger framange land vil få et tilstrekkelig datagrunnlag til åidentifisere sammenhenger og trender ved hjelpav analyse. Jo flere opplysninger som rapporteres,jo bedre blir grunnlaget for analysene. Samtidigmå det stilles kvalitative krav til måten opplysnin-gene rapporteres og kategoriseres på, slik at detikke oppstår feilkilder når man sammenlignermellom land, mellom deler av bransjen eller mel-lom ulike tidsperioder.

Rapportering og bruk av opplysningene skjerpå tre nivåer:1. Rapportering innad i luftfartsforetaket, det vil

si rapportering fra arbeidstaker til arbeidsgi-ver. De aller fleste som er jobber i luftfartenhar plikt til å rapportere. I tillegg er det åpnetfor frivillig rapportering av opplysninger somikke er rapporteringspliktige eller fra personersom ikke selv jobber i luftfarten. Flyselskapetbruker opplysningen i sitt analysearbeid, ogsom en del av SMS.

2. Rapportering til den nasjonale luftfartsmyndig-heten (Luftfartstilsynet i Norge). Dette kanskje direkte fra den enkelte ansatte i portalenAltinn, eller fra luftfartsforetaket. Luftfartstil-synet kvalitetssikrer dataene og legger deminn i en nasjonal database. Deretter benyttertilsynet dataene i sitt analysearbeid og i sittarbeid med å utvikle tilsynsmetodikk, risi-kostyring og forbedrede regler.

3. Opplysninger fra de nasjonale databasene blirtil sist lastet opp til en felleseuropeisk database(ECCAIRS) som forvaltes av EU-kommisjo-nen. Det er særlig på dette nivået at man kanse større statistiske trender.

Regelverket inneholder lister over typer av opplys-ninger som er rapporteringspliktige, typisk knyt-tet til grupper av personer som har plikt til å rap-portere. Opplysninger om egen eller andresfatigue er eksempler på rapporteringspliktige opp-lysninger.

Rapporteringsforordningen bygger på engrunnleggende premiss om at de fleste mennes-ker er utrygge på konsekvensene av å rapportereom egne feil de har begått, eller om situasjonerder de lurer på om de burde ha handlet annerle-des. Forordningen beskytter derfor rapportørenemot straff og andre sanksjoner, både fra offentligemyndigheter og fra arbeidsgivere. Det skilles ikkemellom de som er formelt ansatte og de som erinnleid eller selvstendig næringsdrivende så lengedet er en arbeidsrelasjon. Eneste unntak frabeskyttelsen er ved forsettlige og sterkt klander-verdige handling, dersom man ikke lenger til-fredsstiller de medisinske kravene eller er klartuskikket til å inneha sin stilling. Dette er ment åvære snevre unntak. Unntakene omfatter ikke desom har en lojal og ansvarlig innstilling til jobbensin, men som begår menneskelige feil. På selskap-snivå krever forordningen at denne åpne og ikke-sanksjonerende læringskulturen skal konkretise-res og forankres i form av en intern ‘just culture-policy’.

Jo færre faste ansettelser, desto større kanmuligens grunnen til bekymring være for at manikke får innrapportert alle sikkerhetsrelevanteopplysninger. Dette er i alle fall synspunkter somer fremmet fra arbeidstakersiden. Åpenhetskultu-ren, eller læringskulturen er svært viktig for sik-kerhetsarbeidet. I Globaliseringsrapporten (Sam-ferdselsdepartementet, 2016) er det uttalt at detkan være en risiko for at innleid personell i (for)stor grad legger vekt på sine muligheter for fort-satt engasjement, og dermed har en høyere ter-skel for å melde fra om egne sikkerhetsrelatertefeil, eller andre sikkerhetsrisikoer i virksomheten.Samtidig ble det påpekt at det så langt Samferd-selsdepartementet var kjent med, ikke var doku-mentert noen slik sammenheng. Det bør ogsåunderstrekes at hovedregelen etter norsk arbeids-livslovgivningen er fast ansettelse, noe som gjørdenne problemstillingen mindre relevant i Norge.

Rapporteringsforordningen pålegger kaptei-nen på et fly som er involvert i en hendelse om å


rapportere til myndighetene i det berørte flysel-skapets hjemland. Ved en wet lease er det utleie-selskapet som er det «berørte flyselskapet».Denne ordningen vil under gitte forutsetningerinnebære at det ikke blir rapportert til myndighe-tene i det landet der hendelsen skjer dersom detteer et annet land enn flyselskapets hjemland. Selvom ansvaret for å følge opp rapportene i hjemlan-det er klart definert, kan det oppleves som util-fredsstillende at myndighetene i hendelseslandetikke uten videre får kunnskap om hendelser påeget territorium. Luftfartstilsynet plikter å gibeskjed til myndigheter i andre land om hendel-ser som de tror er av interesse for dem eller derde tror tiltak bør iverksettes. Det pågår for øvrigen evaluering av rapporteringsforordningen i regiav EU-kommisjonen, noe som høyst sannsynlig vilende med en revisjon av forordningen. Luftfartstil-synet bidrar aktivt i dette arbeidet.



Generelt om sikkerheten

Utvalgets utgangspunkt er at sikkerheten i norskluftfart er god. Ulykkesstatistikken trekker isamme retning. Utvalget vil likevel påpeke atdagens gode flysikkerhetsstatistikk bygger påårtier med møysommelig og kontinuerlig forbe-dring av flysikkerhetsarbeidet. Selv om det ikkeer funnet konkrete holdepunkter for at de nyemåtene å drive og organisere flyselskaper på harredusert sikkerheten, vil utvalget understreke atdagens gode flysikkerhetsstatistikk ikke kan tasfor gitt. Dette skyldes kombinasjonen av faktorerbeskrevet i dette kapitlet.

Sikkerhet og ansettelsesformer26

Den menneskelige yteevnen er begrenset ogavhengig av hvile. Og de fleste mennesker ønskerå holde tvil om egne prestasjoner for seg selv.Spørsmålet er hvor klare disse sammenhengeneer, og hvordan de påvirker muligheten for åtrekke grensen mellom forsvarlige og uforsvarligeordninger.

Utvalget anerkjenner at flygende personells til-knytningsform til flyselskapene kan påvirke defaglige vurderingene de foretar. I grensetilfeller

vil derfor tilknytningsformene kunne påvirke sik-kerheten. I norsk arbeidsliv er hovedregelen uan-sett fast ansettelse.

Noen ansettelsesformer kan i visse tilfellerstride mot arbeidsrettslige regler, være uønsketav sosiale grunner eller stå i veien for rettferdigkonkurranse. Utvalgets vurdering av de sikker-hetsmessige sidene ved ansettelsesforhold forut-setter at de arbeidsrettslige regler faktisk følgesog håndheves. Dette reiser i seg selv komplisertespørsmål om forståelsen av arbeidsretten i detenkelte land, og om tolkning og bruk av regleneom lovvalg. Se mer om dette i kapittel 6.4.1 og 6.5.

Det hypotetiske hendelsesforløpet som ergjengitt i Boks 7.1 er konstruert. Det antyderimidlertid mulige sikkerhetsmessige sammen-henger som det vil stride mot sikkerhetsfagligeprinsipper å avvise som irrelevante. I stedet børman spørre seg hva som allerede gjøres for åhåndtere denne risikoen.

Reglene om sanksjoner fra arbeidsgiver somfølge av en rapport gir samme vern uavhengig avansettelsesform.27 Men er det en «sanksjon» der-som en selvstendig næringsdrivende ikke får for-nyet sin kontrakt etter å ha rapportert om en ikke-alvorlig hendelse28 vedkommende selv har værtinvolvert i, mens annet personell som for øvrig er isamme situasjon får forlengelse? Selv om dethypotetiske hendelsesforløpet gjelder en selvsten-dig næringsdrivende kaptein, vil liknende pro-blemstillinger kunne oppstå for innleid personellsom risikerer å ikke få oppdrag fra sin arbeidsgi-ver (bemanningsbyrået) dersom vedkommendeer involvert i og rapporterer om en hendelse.

Det er tenkelig å innføre et formelt krav omskriftlig begrunnelse for hvorfor en person somhar vært involvert i, og rapportert om, en hen-delse ikke får forlenget sitt engasjement. Utvalgethar likevel vanskelig for å se at et slikt krav vilvære tilstrekkelig effektivt og forholdsmessig tilat det vil foreslå det. Til det vil det være for enkeltå formulere en begrunnelse som ikke er dek-kende.

I det hypotetiske hendelsesforløpet blir detantydet en mulig årsakssammenheng mellom kap-teinens forestående fornyelse av kontrakten ogvalget om ikke å lande i København. Denne vurde-ringen henger i sin tur sammen med tre risikoska-pende faktorer som kan se ut til å være brudd på

26 Se om bruken av ordet «ansettelse» i innledningen til kapit-tel 6 – etter mandatet.

27 Se rapporteringsforordningen artikkel 16 nr. 9 der uttryk-ket «ikke utsettes for noen form for sanksjoner» brukes.

28 Forutsetningen her er at flygeren ikke har opptrådt klartkritikkverdig, jf rapporteringsforordningen artikkel 16 nr.10.


det regelverket som allerede finnes. Det wet lea-sede (innleide) selskapet skal ha prosedyrer forvinteroperasjoner, og pilotene som flyr for detteselskapet skal trene på det. Det vil også værebrudd på regelverket ikke å ta hensyn til den sisteværrapporten før flyet landet på Ålesund lufthavn.De regulatoriske kravene er de samme enten flyg-ningen blir utført av et norsk flyselskap eller av etflyselskap fra et annet EØS-land. Kravene er ogsåde samme uavhengig av ansettelsesformen til detpersonalet som utfører flygningen.

Spørsmålet er snarere om ansettelsesformenøker faren for regelbrudd – og i så stor grad – at sik-kerhetsreglene bør ta høyde for det.

Utvalget mener det hypotetiske hendelsesfor-løpet på en relevant måte viser hvordan brudd påkrav som er rettet mot flyselskapene samspillermed brudd på regler som er rettet mot denenkelte flygeren. Håndhevingen av reglene omprosedyrer for vinteroperasjoner, og det å trene pådisse, krever at tilsynsmyndigheten i wet lease-selskapets hjemland (kalt EØS-land A) har kapasi-tet, kunnskap og insentiv til å gjøre det. Arbeidenemed å få flere utenlandske selskaper til å delta ikonkurransene om de norske FOT-rutene viser atdet ikke er noen selvfølge. Kommersielle vurde-ringer hos wet lease-selskapet i det hypotetiskehendelsesforløpet trekker i retning av at det ikkevil ta kontakt med sin hjemlandsmyndighet. Oghjemlandsmyndigheten har ikke nødvendigvisklare insentiver til å kontakte det norske luftfarts-tilsynet for å diskutere behovet for prosedyrersom muligens bare skal benyttes i noe få tilfellereller i en kort periode når ett av «deres» selskaperflyr under norske vinterforhold. I slike tilfeller kandet også oppstå tvil om hvilket lands myndighetsom har myndighet og plikt til å bidra med hva. Åutarbeide prosedyrer koster penger. En kapteineller styrmann med løsere og/eller mer kortvarigtilknytning til det selskapet vedkommende arbei-der for, vil typisk ha svakere insentiv til, og mindrereell mulighet til, å stille kostnadskrevende krav.Når insentivene til wet lease-selskapet og hjem-landsmyndigheten samspiller med mulige psyko-logiske mekanismer og usikkerhet hos flygere,kan det skapes risiko.

Det norske flyselskapet (charterselskapet) idet hypotetiske hendelsesforløpet har som inn-leier plikt til å påse at wet lease-selskapet driversin virksomhet forsvarlig. Er den reelle mulighe-ten til å drive denne typen innleie-kontroll godnok? Og er insentivene til innleieren gode nokdersom det operative og kommersielle bakteppeter et kortvarig behov knyttet til sesongsvingnin-ger eller tekniske problemer?

Bedriftskultur, kommunikasjon og sikkerhet

Presis kommunikasjon er en viktig forutsetningfor sikkerhet. Misforståelser og forglemmelserforsøker en i luftfarten å forebygge ved hjelp avvel gjennomtenke rutiner og sjekklister. Men ruti-ner, regler og tilsyn vil trolig aldri være tilstrekke-lige til å håndtere alle risikofaktorer. Det vil alltidvære igjen et lag av risiko som må håndteres derog da, konkret, ad hoc, og som ofte er særegne forhver enkelt virksomhet, for de enkeltmenneskenesom arbeider der og måten de samhandler medandre på i grupper.

Mennesker som har arbeidet sammen overlengre tid vil normalt kjenne hverandre bedre ennmennesker som bare har hatt en kortvarigarbeidsrelasjon. Over tid bygges det tillit, og tillitøker muligheten for åpen og ærlig kommunika-sjon. Dette kan motvirke de psykologiske meka-nismene som er beskrevet innledningsvis i dettekapitlet. Det kan være enklest å stille krav ogframsette berettiget kritikk for den som har vært ien arbeidsrelasjon i lengre tid.

De nye måtene å organisere flyselskaper på,med økt bruk av andre ansettelsesformer enn fastansettelse i internasjonal luftfart, kan påvirke kul-tur og kommunikasjon. Utvalget er ikke kjent medat slike faktorer så langt har påvirket sikkerhetsni-vået i norsk luftfart. Likevel tilsier god sikkerhet-smetodikk at både flyselskaper og tilsynsmyndig-heter er seg bevisst disse trendene som potensi-elle risikofaktorer.

Arbeidstid (FTL) og fatigue

Framstillingen i kapittel 7.11 viser at redusert yte-evne som følge av arbeidspress og mangel på søvner et tema som tas på alvor. Både EASA, Luftfarts-tilsynet og flyselskaper er med på evalueringer avgjeldende regelverk, og måten det enkelte flysel-skapet arbeider med planlegging av arbeidsbelast-ning og identifisering av fatigue på.

Utvalget mener Samferdselsdepartementetbør avvente resultatet av de prosessene som alle-rede er satt i gang før det tar stilling til om det erbehov for ytterligere tiltak. Departementet børsamtidig påse at framdriften er tilfredsstillende.

Tilsyn etter arbeidsmiljøloven (HMS mv.)

Luftfartstilsynet overtok fra 2010 det fulle ansva-ret for tilsyn med arbeidsmiljølovens bestemmel-ser for besetningsmedlemmer. Før dette var deten ansvarsdeling mellom operativt regelverk somLuftfartstilsynet hadde tilsynsansvar for og


arbeidsmiljøloven som Arbeidstilsynet haddeansvar for. Selv om Norge både er en nasjon medgenerelt sterkt fokus på arbeidsmiljøforhold, og viinnen luftfart har samlet myndighetsansvaret forarbeidsmiljø med besetningsmedlemmer medoperative krav, er det fortsatt mange urealisertesynergier. Eksempelvis er problemstillinger somkonsekvenser av ulike bemanningsmodeller, ure-gjerlige passasjer, fatigue og ledelse noen eksem-pler på forhold som i stor grad berører begge fag-områder – arbeidsmiljø og flysikkerhet. Det ervidere få arbeidstakere i Norge som utsettes forflere arbeidsmiljøfaktorer enn besetningsmedlem-mer. Avhengig av flytype og ruteplan kan de utset-tes for hypoksi (oksygenmangel), støy, vibrasjo-ner, kosmisk stråling, døgnrytmeforstyrrelser,skiftarbeid og fatigue, ha utfordrende ergono-miske forhold og arbeide i et miljø med lukketluftsystem. Bakkepersonell, flygeledere og tek-nisk personell utfordres også på sine arbeidsfor-hold gjennom krav til effektivisering som kanpåvirke flysikkerheten. Arbeid med psykososialeforholds betydning for sikkerhet bør derfor væreet område for økt innsats.

I petroleumssektoren er arbeidsmiljø- og sik-kerhetsarbeid i langt større grad integrert. Sik-kerhetsarbeidet drives i hovedsak gjennomarbeidsmiljøforskrifter og det har vært en politiskambisjon at petroleumsnæringen kontinuerligleter etter og iverksetter HMS-tiltak (helse, miljøog sikkerhet) som kan bidra til å redusere helse-skader og arbeidsbetinget sykdom. Storulykkesri-siko er også en helt sentral begrunnelse for utfor-mingen av eksisterende helse-, miljø- og sikker-hetsregulering. Også i helsesektoren ser vi nå etøkende fokus på sammenheng mellom arbeidsmi-ljø og pasientsikkerhet både fra myndighetene ogvirksomhetene (se Nasjonal handlingsplan forpasientsikkerhet og kvalitetsforbedring). Sidenflysikkerhetsarbeidet i luftfarten i hovedsak sty-res gjennom felleseuropeiske regler er situasjo-nen noe annerledes enn for petroleumssektoren.Behovet for sikkerhetsstyring gjennom arbeids-miljøregelverket er derfor lavere. Men samtidigser vi at arbeidsmiljøforhold i økende grad er rele-vant i oppfølging og sikkerhetsdialog og gjel-dende luftfartsregelverk har ikke tatt høyde for devoksende utfordringene bransjen har hatt medarbeidsmiljøforhold senere år.

En systematisk litteraturstudie utarbeidet påoppdrag fra Nordisk ministerråd av arbeidsmiljø-forskere i Norden har sammenfattet hvilke sam-menhenger det er mellom faktorer relatert tilarbeidsmiljø og individuell prestasjon som igjenhenger sammen med sikkerhet (Nielsen, 2015).

For eksempel er det positiv korrelasjon mellomjobbsikkerhet, jobbtilfredshet og god kommuni-kasjon mellom ledere og ansatte og ytelse. Ytelseer i sin tur knyttet til sikkerhet/flysikkerhet.

Å integrere arbeidsmiljøets betydning i flysik-kerhetsarbeidet i større grad vil også følge oppanbefalinger fra Samferdselsdepartementets glo-baliseringsrapport fra 2016. Tiltak må vurderesopp mot hensynet til like konkurranseforholdinternasjonalt. De positive effektene et godtarbeidsmiljøarbeid fører med seg, og det at dennedimensjon mangler i europeisk regelverk, peker iretning av at Norge bør jobbe både nasjonalt ogmot europeiske myndigheter for å styrke flysik-kerheten gjennom godt arbeidsmiljøarbeid.

Forbedret bruk av data

Digitalisering og ny teknologi fører til at tilgangentil data øker raskt – både type og mengde. I segselv er ikke dette sikkerhetsfremmende, men vedå videreutvikle metoder og kapasitet innen data-analyse og -modellering vil det bidra til å utløsedet flysikkerhetsmessige potensialet som ligger iøkt tilgang på data. Når dette kombineres medfaglig ekspertise og vurderinger vil luft-fartsmyndigheter, flyselskaper og andre aktører iluftfarten kunne få dypere innsikt i hvorfor ulyk-ker og hendelser skjer. Analysene vil også kunnebedre tilgangen til sikkerhetsinformasjon, økepresisjonsnivået, og bidra til at trender kan opp-dages tidligere slik at proaktive flysikkerhetstiltaki større grad kan settes inn. Den økte innsiktenkan i neste omgang brukes til å bestemme hvor-dan de ressursene som er tilgjengelige bør brukestil å utforme sikkerhetsarbeidet på en måte somgir størst mulig reduksjon i antall ulykker og hen-delser. Det kan dreie seg om prioriteringer,forskning, utvikling og innovasjon. Både offent-lige myndigheter, private aktører og organisasjo-ner kan være kilde til grunnlagsdataene og gjen-nomføre analysene.

Når datakraften i analysearbeidet blir større,og resultatene av større verdi i sikkerhetsarbei-det, bør også viljen til å samle inn og avstå data blistørre. Statistiske analyser krever typisk et størredatagrunnlag enn kvalitative analyser. Utvalgetmener derfor at det påbegynte arbeidet med ådele data både nasjonalt og på tvers av landegren-ser, og mellom offentlige og private aktører, børforsterkes. Fordi sikkerhetsutfordringene langtpå vei er de samme i alle land er det også mulig åhente gevinster ved å samarbeide om å utvikleanalyseverktøy. Flysikkerhetsarbeidet i norsk luft-fart skal derfor fortsette å dra nytte av og bidra til


det internasjonale flysikkerhetsarbeidet knyttet tiløkt tilgang på data, men Norge må samtidig for-sterke den nasjonal kapasiteten og kompetansenfor å forbedre samspillet mellom luftfartsaktøreneog for å ivareta nasjonale interesser.

Det er allerede en tendens til at data som ersamlet inn til ett formål – som ikke alltid er likeklart definert – kan gi åpenbare sikkerhetsgevin-ster dersom de brukes på andre måter som blirmulige med nye analyseverktøy. Dette krever øktbevissthet om samspillet mellom personopplys-ningslovgivningen og eventuelt samtykke til inn-samling og bruk av data om enkeltpersoner sombygger på kollektive eller individuelle arbeidsavta-ler. Ved å garantere anonymitet, eller ved å sikreat innsamlede opplysninger ikke brukes til åbelønne eller sanksjonere enkeltpersoner, kanmuligens nye sikkerhetsgevinster oppnås.


– Utvalget mener det er behov for å evaluereregelverket om arbeidstid for flygende perso-nell (Flight Time Limitations – FTL). Et av for-målene er at regelverket, og de systemene sombrukes for overvåking av personellets arbeids-belastning i det enkelte foretaket, skal være entilstrekkelig barriere mot den risikoen som erforbundet med kostnadspresset i bransjen.Evalueringen bør være basert på vitenskape-lige prinsipper, og ta hensyn til de erfaringenesom er høstet gjennom praktiseringen av degjeldende reglene. Både evalueringen og opp-følgingen av evalueringen bør i størst muliggrad bygge på metodikk som er omforent medrepresentanter for arbeidsgivere og arbeidsta-kere. Reglene må sikre like konkurransevilkårmellom flyselskap og ansatte i det indre mar-ked innenfor EØS. Utvalget anbefaler at Sam-ferdselsdepartementet avventer resultatet avde ulike prosessene som er beskrevet i kapittel7.10.1 (i regi av EASA) og kapittel 7.11.3(HumP-FDM) før det tar stilling til om det erbehov for ytterligere tiltak. Departementet børsamtidig påse at framdriften er tilfredsstil-lende.

– Tillit mellom arbeidsgiver og ansatt skaper sik-kerhet. Dette vet flyselskapene som arbeidsgi-vere. Utvalget tror det er vanskelig å utformeregler – typisk om ‘just culture’ og liknende –som i seg selv er tilstrekkelige til å skape tillit.Tillit må skapes av de menneskene som lederog arbeider i den enkelte organisasjonen.Dette arbeidet bør derfor understøttes av: (1)Et særskilt trepartssamarbeid for luftfarten i

Norge. (2) Norske myndigheter må aktivtjobbe for kontinuerlig forbedring av den sosi-ale dialogen mellom myndigheter, arbeidsgi-vere og arbeidstakere på europeisk nivå innen-for rammen av EUs traktatverk.

– Arbeidsmiljøets betydning bør i større gradintegreres i flysikkerhetsarbeidet, slik det ogsåble anbefalt i Samferdselsdepartementets Glo-baliseringsrapport.

– Nasjonale tilsynsmyndigheter må ha tilgang tilalle relevante sikkerhetsopplysninger om hen-delser som finner sted på eget territorium.Dette kan gjøres ved hjelp av mer presisemanuelle eller automatiserte søkemuligheter iden europeiske ECCAIRS-databasen. Alterna-tivt kan det gjøres ved å endre på reglene omhvem rapportene etter forordning (EU) nr.376/2014 skal gå til. Myndighetene bør ta initi-ativ for å sikre at dette blir mulig.

– Passasjerene bør ha krav på informasjon omhvilket flyselskap som faktisk vil utføre denflygningen de har kjøpt billett til når dette er etannet selskap enn det passasjeren har avtalemed. For kunden kan de reelle ansvarsforhol-dene være krevende å forstå ved ‘wet lease’,‘code share’ og når billetten er kjøpt av et såkaltvirtuelt flyselskap som i realiteten har preg avå være et reisebyrå. Regjeringen bør ta et initi-ativ mot EU-kommisjonen om et felleseuro-peisk krav om dette.

– Det bør internasjonalt arbeides videre med åkartlegge om det er systematiske forskjeller itilbøyeligheten til å rapportere, og hva det rap-porteres om, mellom fast ansatt personell, inn-leid personell og personell som er selvstendignæringsdrivende. Eventuell risiko knyttet tilgraden av turnover kan gi informasjon. Kart-leggingen bør skille mellom (i) negative sik-kerhetsmessige konsekvenser av eventuellunder- eller skjevrapportering og (ii) forskjel-ler som en indikasjon eller dokumentasjon for(mulig opplevd) sårbare ansettelsesforhold.

– Norske myndigheter bør følge med på eventu-elle trender som indikerer systematiske for-skyvninger i ansvarsfordelingen mellom stat-lige eller mellomstatlige sertifiseringsmyndig-heter og private utviklere av nye produkter.Kunnskap om eventuelle sammenhenger mel-lom kommersielle interesser og risiko er vik-tig.

– Det må sikres tilstrekkelig nasjonal kapasitetog kompetanse innen digital sikkerhet somkan påvirke flysikkerhet, i takt med digital tje-nesteutsetting, mer digitale luftfartøy og gene-rell digitalisering.


– Styrket dialog og samspill mellom flyselskapog myndigheter slik at videreutvikling av sel-skapenes organisasjonsmodeller som tilfreds-stiller markeds-, sikkerhets-, arbeidsmiljømes-sige og andre behov kan gjøres mer effektivtog innenfor regelverkets rammer og fleksibili-tet. Myndighetene bør opprettholde priorite-ring av internasjonalt tilsynssamarbeid på spe-sielt viktige områder og være aktive i videreut-vikling av regelverket.

– Luftfartstilsynet bør videreutvikle tilsynsmo-dellen slik at aktørenes sikkerhetsytelse ogandre sikkerhetsfaktorer i større grad blir vur-dert i en helhetlig sammenheng og hvor tilsynog andre tiltak settes inn på områder medstørst risiko.

– Luftfartstilsynet må fange opp og påvirke for-slag til nytt regelverk som kan gi særskilte

utfordringer for norsk luftfart. I tillegg må bådeflyselskaper og norske myndigheter værebevisste på og anvende fleksibilitetsreglene iEU-forordning 2018/1139 der det er hensikts-messig.

– Det bør satses mer på forskning om sammen-hengen mellom flysikkerhet og organisasjons-former.

– Utvalget anbefaler en forsterket satsing pådataanalyse og -modellering, slik at tilgjengeligdatagrunnlag kombinert med faglige vurderin-ger blir omformet til et anvendelig diskusjons-og beslutningsmateriale. Dette kan skje i formav et kart over flysikkerhetstilstanden der sam-menhenger belyses fra ulike perspektiver ogutfordringer kan identifiseres.


Kapittel 8

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser

8.1 Økonomiske konsekvenser

Flere av tiltakene utvalget anbefaler, vil ha økono-miske konsekvenser.

Forslag som krever økte statlige bevilgninger

Utvalget mener norsk klimapolitikk innenfor luft-fartsområdet bør fortsette å være opptatt av glo-bale utslippsreduksjoner. Utvalget mener Norgemå arbeide for videreutvikling og effektiviseringav de internasjonale kvotesystemene, og at tekno-logiutvikling er et hensiktsmessig bidrag fraNorge for å oppnå globale utslippsreduksjoner.Konkret foreslår utvalget økt offentlig støtte rettetmot innfasing og utvikling av ny, utslippsreduse-rende teknologi for luftfart innenfor det eksis-terende klimapolitiske virkemiddelapparatet (Nor-ges forskningsråd, ENOVA, Innovasjon Norge,SIVA, Nysnø,etc), jf kapittel 5. Behovet for midlerpå luftfartsområdet kan delvis dekkes gjennom enomfordeling av innsatsen og en klarere priorite-ring av luftfartsformål, men vil i praksis krevestørre bevilgninger i tillegg. Utvalget har ikke for-søkt å anslå nivået for en slik satsing.

Forslaget fra deler av utvalget om å avvikletaxfree-ordningen, jf kapittel 5, forutsetter at Avi-nors inntektsbortfall kompenseres over statsbud-sjettet. I 2018 var Avinors inntekter fra taxfree-salget rundt 2,8 mrd. kr.

Utvalget foreslår at det bør arbeides for å sikrenasjonal kapasitet, kompetanse og forskning påsammenhengene mellom flysikkerhet på den enesiden og organisasjonsformer og digitalisering påden andre. Herunder bør det satses mer på data-analyse og -modellering. Utvalget har ikke anslåtthva dette vil kunne koste staten.

Forslag som reduserer statens inntekter

Utvalget har argumentert for å utrede å oppretteet fond etter mønster av NOx-fondet, finansiert avCO2-avgiften, jf kapittel 5. Midlene skal benyttestil å sikre raskere innfasing av avansert biodriv-

stoff og utvikling av produksjonsteknologien.Selve utredningen vil ha små økonomiske konse-kvenser. I følge NHO Luftfart var provenyet fraCO2-avgiften på luftfart om lag 500 mill. kr i 2019.CO2-avgiften er foreslått økt med rundt 6,9 pst (fra510 kr/tonn CO2 i 2019 til 545 kr/tonn CO2 i2020), og et eventuelt fond vil dermed gi et prove-nytap på rundt regnet 535 mill. kr i 2020.

For å redusere risikoen knyttet til utvikling oginnfasing av elektriske fly og/eller andre fly medlave eller ingen utslipp, foreslår utvalget i kapittel5 å signalisere at flygninger med slike fly vil bliunntatt fra merverdiavgift. På lengere sikt kan for-slaget medføre et moderat provenytap.

Deler av utvalget foreslår å avvikle flypassasjer-avgiften. I statsregnskapet for 20181 går det framat provenyet fra flypassasjeravgiften var 1,87 mrd.kr.

Forslag som påvirker flyselskapenes økonomi

Forslaget om å etablere et CO2-fond finansiert avCO2-avgiften vil kunne redusere flyselskapenesutgifter gjennom anvendelsen av fondets inntektertil biojetdrivstoff og andre utslippsreduserende til-tak (kapittel 5). Det samme vil forslaget fra delerav utvalget om å avvikle flypassasjeravgiften(kapittel 4).

Noen av forslagene knyttet til miljø i kapittel 5kan redusere etterspørselen etter flytransport, ogdermed påvirke flyselskapenes inntekter negativt.Det gjelder forslagene om virkemidler for åpåvirke omfanget av flyreiser. Avinors insentivord-ninger anses av bransjen å ha hatt liten trafikkge-nererende effekt.

Hensynet til miljø står til en viss grad i konfliktmed hensynet til selskapenes inntekter og sam-funnets ønske om et bredt tilbud av flyruter.

Et pålegg om at flyselskapene skal informerepassasjerene om hvem som faktisk utfører en flyg-ning bør ha meget begrensede kostnader vedbruk av nye kommunikasjonsplattformer. Det

1 Meld. St. 3 (2018–2019), Statsrekneskapet 2018.


samme gjelder forslaget om CO2-merking av fly-reiser.

8.2 Administrative konsekvenser

Mange av forslagene i kapittel 5 vil ha administra-tive konsekvenser, herunder administrative kost-nader for luftfartsmyndighetene, noen også forAvinor, bl.a. forslaget om å legge til rette fortesting og utvikling av fly med lave eller ingenutslipp. Forslagene som gjelder Norge som pådri-ver i internasjonalt klimasamarbeid og i interna-sjonalt arbeid knyttet til arbeidsforhold og flysik-kerhet kan ha administrative kostnader og andreadministrative konsekvenser for staten.

8.3 Miljøkonsekvenser

Flere av utvalgets forslag har konsekvenser formiljø, særlig klimagassutslipp, jf også utvalgetsmandat. Alle forslagene i kapittel 5 om luftfart,klima, og miljø er antatt å redusere utslippene avklimagasser fra luftfart. Mange av forslagenedreier seg om utvikling og innfasing av ny,

utslippsreduserende teknologi og disse vil på siktkunne bidra til globale utslippsreduksjoner, ikkebare norske. Forslagene som dreier seg om utvik-ling og innfasing av fly med lave eller ingen utslippkan også redusere støybelastningen fra luftfart.Utvalget har ikke gjort forsøk på å anslå hvorstore utslippsreduksjoner det er snakk om, ellerhvor store støybedringer man vil oppnå.

Forslaget fra deler av utvalget om å avvikle fly-passasjeravgiften kan gi lavere billettpriser og øktflytrafikk, og står således i en viss motsetning tilmålet om lavere klimagassutslipp, men effektenpå samlede internasjonale klimagassutslipp vilavhenge av kvotesystemets effektivitet.

8.4 Andre forhold

Noen av spørsmålene utvalget har vurdert menervi bør utredes nærmere før det konkluderes.Utredningene kan selvsagt gi anbefalinger medbåde økonomiske, administrative og andre konse-kvenser. Utredningene i seg selv vil trolig kunnegjennomføres innenfor de ansvarlige myndig-heters eksisterende rammer og administrativeressurser.

156 NOU 2019: 22Litteratur Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Litteratur

ACI (2018): Airport Industry Connectivity Report2018. Airports Council International.

ATAG (2018): Aviation Benefits Beyond Borders. https://aviationbenefits.org/downloads/aviation-benefits-beyond-borders

Avinor (2014): Luftfartens samfunnsnytte. https://avinor.no/globalassets/_konsern/om-oss/rapporter/luftfartens-samfunnsnytte.pdf

Avinor (2019): Avinors samfunnsansvarsrapport.Bråthen, S, H. Thune-Larsen, H.J. Svendsen, K. L.

Hoff, E. Tveter, F. Müller og J. Aarhaug (2018):Forslag til of fentlig kjøp av regionale flyruter iSør-Norge. For avtaleperioden 1.april 2020-31.mars 2024. Rapport nr. 1821. Mørefors-kning, Høgskolen i Molde og Transportøkono-misk institutt.

Bråthen, S., H. Thune-Larsen, J. Oppen, H.J.Svendsen, H. Bremnes, K. S. Eriksen, B. G.Bergem og K. P. Heen (2015): Forslag til offent-lig kjøp av regionale flyruter i Nord-Norge. Rap-port nr. 1509, Møreforskning, Høgskolen iMolde og Transportøkonomisk institutt.

Copenhagen Economics (2017). Luftfartens sam-fundsøkonomiske betydning for Danmark.Transport-og bygningsministeriet.

Driver, R. (2017). The Strategic Challenges FacingUK Aviation: Assessing the future of UK air con-nectivity. The Independent Transport Commis-sion, London.

EASA (2018): European Plan for Aviation Safety(EPAS) 2019–2023. https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/EPAS_2019–2023 %20final.pdf

EASA (2019): Effectiveness of Flight Time Limita-tion (FTL). https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/Report%20on%20effectiveness %20of%20FTL_final.pdf

Erickson, P., S. Kartha, M. Lazarus, og K. Tem-pest (2015): Assessing carbon lock-in. En-vironmental Research Letters 10(8), 084023.

EU-kommisjonen (2015a): An Aviation Strategy forEurope, Commission Staff Working Document. https://ec.europa.eu/transport/modes/air/aviation-strategy_en

EU-kommisjonen (2015b): Study on employmentand working conditions in air transport andairports. (Steer Davies Gleave-rapporten). https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/modes/air/studies/doc/2015–10-employment-and-working-conditions-in-air-transport-and-airports.pdf

EU-kommisjonen (2019a) Study on employmentand working conditions of aircrews in the EUinternal aviation market. (Ricardo-rapporten). https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/97abb7bb-54f3–11e9-a8ed-01aa-75ed71a1

EU-kommisjonen (2019b): Aviation Strategy forEurope: Maintaining and promoting high socialstandards. https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2019/EN/COM-2019–120-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF

Gelderblom, F, T. Gjestland og I. L.N. Granøien(2016): Undersøkelse av støyplage ved norske fly-plasser. SINTEF A27596.

Golden, D. og A. Underthun (2016): Civil Aviationin an Age of De-Regulation. AFI-rapport 2016:9.

Homleid, T. og I. Rasmussen (2011) Utslippskutt iluftfart? Vista Analyse AS, Rapport 2011/05

Hummel & Maedche (2019): How effective is nud-ging? A quantitative review on the effect sizesand limits of empirical nudging studies. Jour-nal of Behavioural and Experimental Econo-mics 80 (2019).

IATA (2006): Airline Cost Performance. IATAseconomics briefing no 6. https://www.iata.org/whatwedo/Documents/economics/EconomicRegulation_web.pdf

IATA (2008): Air Travel Demand. IATA Econo-mics Briefing No 9. https://www.iata.org/whatwedo/documents/economics/air_travel_demand.pdf

IATA (2013) Profitability and the air transport va-lue chain. https://www.iata.org/whatwedo/Documents/economics/profitability-and-the-air-transport-value %20chain.pdf

ICAO, IATA og IFALPA (2015): Fatigue Manage-ment Guide for Airline Operations.

NOU 2019: 22 157Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring Litteratur

https://www.iata.org/publications/Documents/Fatigue-Management-Guide_Airline%20Opera-tors.pdf

ICAO (2016): Doc 9966, Manual for the Oversightof Fatigue Management Approaches. https://www.icao.int/safety/fatiguemanage-ment/FRMS%20Tools/9966_cons_en.pdf

ILO (2013): Global Aviation and its ChangingWorld of Work. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---sector/documents/meetingdocument/wcms_201282.pdf

InterVISTAS (2015): Economic Impact of Euro-pean Airports.

IPBES (2019): Global Assessment Report on Biodi-versity and Ecosystem Services. https://www.ipbes.net/global-assessment-report-biodiversity-ecosystem-services

IPCC (2014): Climate Change 2014: Synthesis Re-port. Contribution of Working Groups I, II andIII to the Fifth Assessment Report of the Intergo-vernmental Panel on Climate Change [CoreWriting Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer(eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland (2018).

IPCC (2018): Global Warming of 1.5°C. An IPCCSpecial Report on the impacts of global war-ming of 1.5°C above pre-industrial levels and re-lated global greenhouse gas emission pathways,in the context of strengthening the global re-sponse to the threat of climate change, sustaina-ble development, and efforts to eradicate poverty[Masson-Delmotte, V., P. Zhai, H.-O. Pörtner,D. Roberts, J. Skea, P.R. Shukla, A. Pirani, W.Moufouma-Okia, C. Péan, R. Pidcock, S. Conn-ors, J.B.R. Matthews, Y. Chen, X. Zhou, M.I.Gomis, E. Lonnoy, T. Maycock, M. Tignor, andT. Waterfield (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzer-land.

IPCC (2019a): Climate Change and Land. https://www.ipcc.ch/report/srccl/

IPCC (2019b): IPCC Special Report on the Oceanand Cryosphere in a Changing Climate [H.O.Pörtner, D.C. Roberts, V. Masson-Delmotte, P.Zhai, M. Tignor, E. Poloczanska, K. Minten-beck, M. Nicolai, A. Okem, J. Petzold, B.Rama, N. Weyer (eds.)]. In press.

Jakob, M. m.fl. (2014): Feasible mitigation actionsin developing countries. Nature ClimateChange, 4(11), 961–968.

Jansson, K. B. (2007): Konsekvenser av større andelstatlig finansiering av luftfarten i Norge. Rap-port 0714, Møreforsking Molde AS

Jorens,Y., D. Gillis, V. Lien , J. De Coninck, A. De-volder og M. De Coninck (2015): Atypical

forms of employment in the aviation sector(Gent-rapporten).

Kappenberger, C og I. Stepniczka (2012): HMIAC-Survey on Human-Machine Ineraction in Air-craft Cockpits. 28th International Congress ofthe Aeronautical Sciences. https://www.icas.org/ICAS_ARCHIVE/ICAS2012/PAPERS/900.PDF

Lee, D. (2018): International aviation and the Pa-ris Agreement temperature goals. https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/813343/international-aviation-paris-agreement.pdf

Lian, B., H. Thune-Larsen og L. Draagen (2010):Evaluering av anbudsordningen for regionaleflyruter. TØI-rapport 1116/2010

Luftfartstilsynet (2017): Norges flysikkerhetspro-gram.

Luftfartstilsynet (2019): Luftfartstilsynets årsrap-port 2018.

Lund, M.T., B. Aamaas, T. K. Berntsen og J.S.Fuglestvedt (2016): Luftfart og klima – En opp-datert oversikt over status for forskning på kli-maeffekter av utslipp fra fly. CICERO rapport2016:05.

Melin, M., E. Lager og P. Lindfors (2018): High-fly-ing Risks – Variations in working conditions, he-alth, and safety behaviors among commercial ai-rline pilots in relation to safety climate. AR-BETE OCH HÄLSA (Work and Health) SCI-ENTIFIC SERIAL No 2018;52(2), GøteborgUniversitet.

Menon Economics (2019): Kartlegging av myndig-hetsbestemte rammebetingelser for norsk kom-mersiell luftfart. Menon-publikasjon nr. 13/2019.

Merkert, R. og B. O’Fee (2016): Mangerial per-spectives of incentives for and barriers tocompeting for regional PSO air service con-tracts. Transport policy 47 (2016),

Michaelowa, A., M. Allen, og F. Sha (2018): Policyinstruments for limiting global temperaturerise to 1.5°C – can humanity rise to the chal-lenge? Climate Policy 18(3), 275–286.

Miljødirektoratet, Avinor og Luftfartstilsynet(2018): Konsekvensutredning av omsetnings-krav for biodrivstoff til luftfart.

Müller, F. (2019): Competition in Norwegian AirPassenger Transport markets: Using the Herfin-dahl-Hirschman Index to compare concentra-tion levels with eight European countries of refe-rence. Arbeidsnotat 2019/7. Høgskolen iMolde.

158 NOU 2019: 22Litteratur Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

Nielsen, K. (2015): Resource A literature review onthe relation-ship between resources, employeeswell-being and performance with specific atten-tion to Nordic issues. https://www.researchgate.net/publication/280039661_Resource_A_literature_review_on_the_relationship_between_resources_employees_wellbeing_and_performance_with_specific_attention_to_Nordic_issues

Norwegian (2019): Annual Report 2018.NOU 1995: 4 Virkemidler i miljøpolitikken.NOU 1996: 9 Grønne skatter – en politikk for bedre

miljø og høy sysselsettingNOU 2003: 9 Skatteutvalget – Forslag til endringer

i skattesystemet.NOU 2007: 8 En vurdering av særavgiftene.NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk po-

litikk.NOU 2012: 2: Utenfor og innenfor.NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser.NOU 2013: 10 Naturens goder – om verdier av øko-

systemtjenester.NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal

økonomi.NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet – rapport fra

Grønn Skattekommisjon.NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats.NTSB (2010): Accident Report NTSB/AAR-10/01,

National Transportation Safety Board, Was-hington, DC. https://www.ntsb.gov/investigations/Acci-dentReports/Reports/AAR1001.pdf

NTSB (2019): Safety Recommendation Report,National Transportation Safety Board, Was-hington, DC. https://www.ntsb.gov/investigations/AccidentReports/Reports/ASR1901.pdf

Reason, J. (2000): Human error: models and ma-nagement. BMJ 2000¸320–768.

Regnskogfondet (2019): Destination Deforestation.https://d5i6is0eze552.cloudfront.net/docu-ments/Destination-deforestation_Oct2019.pdf

Riksrevisjonen (2018): Lønnsomhet og kostnadsef-fektivitet i Avinor.

Riksrevisjonen (2019): Undersøkelse av etats- ogvirksomhetsstyringen av Luftfartstilsynet.

Salvanes, KG., F. Steen og L. Sørgard (2003):«Compete, Collude or Both – Deregulation inthe Norwegian airline industry», Journal ofTransport Economics and Policy, 2003, vol. 37,iss. 3, pp. 383–416(34).

Salvanes, KG., F. Steen og L. Sørgard, (2005):«Hotelling in the air? Flight departures in Nor-way», Regional Science & Urban Economics 35,Issue 2, March 2005, 193–213,

Samferdselsdepartementet (2016): Høringsnotatom globalisering og økt konkurranse i sivil luft-fart (Globaliseringsrapporten). https://www.regjeringen.no/contentassets/de6e0d18a8aa4f7c822ec6b506b954b9/hnotatglobaliseringluftfart2016.pdf

Samferdselsdepartementet m.fl (2018): Norgesdronestrategi. https://www.regjeringen.no/contentassets/1290861a3c13432-cab12057fbb6d5024/dronestrategi.pdf

SAS (2019): SAS Annual Report – Fiscal Year2018

Seto, K., S.J. Davis, R.B. Mitchell, E.C. Stokes, G.Unruh og D. Ürge-Vorsatz (2016): CarbonLock-In: Types, Causes, and Policy Implicati-ons. Annual Review of Environment and Re-sources 41, 425–452.

Silbye, F og P. B. Sørensen (2019): National Cli-mate Policies and the European EmissionsTrading System. Climate Policies in the Nor-dics. https://www.nordregio.org/publicati-ons/climate-policies-in-the-nordic-countries-nordic-economic-policy-review-2019/

SSB (2016): Støyeksponering og støyplage i Norge1999 – 2014: Flere nordmenn utsatt for støy. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/flere-nordmenn-utsatt-for-stoy

Steen, F. og L. Sørgard (2003): «From a regulatedduopoly to a private monopoly: The deregula-tion of the Norwegian airline Industry», Swe-dish Economic Policy Review, Vol. 9, 2003, 191–221.

Tengstrøm, E (1991): Bilismen – i kris? Rabén ogSjøgren, Stockholm.

Thaler, R.H., C.R., Sunstein (2008): Nudge: Impro-ving Decisions About Health, Wealth, and Hap-piness. Yale University Press.

Thune-Larsen, H., S. Bråthen og K. SandbergEriksen (2014): Forslag til anbudsopplegg forregionale flyruter i Sør-Norge. TØI rapport1331/2014

Thune-Larsen, H. (2019): Luftfartstilbudet i og til/fra Norge før og etter liberaliseringen. TØI Ar-beidsdokument 51481

Underthun, A. og M.H. Ingelsrud (2019): Lønn ogarbeidsforhold i norsk luftfart – En kartlegging.Arbeidsforskningsinstituttet, AFI Rapport2019

Unruh, G. og J. Carrillo-Hermosilla (2006): Globa-lizing carbon lock-in. Energy Policy 34(10),1185–1197.

Vatn, A. og Aasen, M. (2019). CICEROs KLI-MAUNDERSØKELSE, Et dypdykk i folket,

NOU 2019: 22 159Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring Litteratur

vol.2. (https://cicero.oslo.no/no/klimaunder-sokelsen-2019).

WHO (2011): Burden of disease from environmen-tal noise. Quantification of healthy life years lostin Europe.

WHO (2018): Environmental Noise Guidelines forthe European Region.

1. Overtakelsestilbud (frivillig og pliktig tilbud) Finansdepartementet

2. Fremtidige kompetansebehov II Kunnskapsdepartementet

3. Nye sjanser – bedre læring Kunnskapsdepartementet

4. Organisering av norsk naturskadeforsikring Justis- og beredskapsdepartementet

5. Ny forvaltningslov Justis- og beredskapsdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Arbeid og inntektssikring Arbeids- og sosialdepartementet

8. Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer

Finansdepartementet

9. Fra kalveskinn til datasjø Kulturdepartementet

10. Åpenhet i grenseland Helse- og omsorgsdepartementet

11. Enklere merverdiavgift med én sats Finansdepar tementet

12. Lærekraftig utvikling Kunnskapsdepartementet

13. Når krisen inntreffer Justis- og beredskapsdepartementet

14. Tvangsbegrensningsloven Helse- og omsorgsdepartementet

15. Skatterådgiveres opplysningsplikt og taushetsplikt Finansdepartementet

16. Skattlegging av vannkraftverk Finansdepartementet

17. Domstolstruktur Justis- og beredskapsdepartementet

18. Skattlegging av havbruksvirksomhet Finansdepartementet

19. Jenterom, gutterom og mulighetsrom Kulturdepartementet

20. En styrket familietjeneste Barne- og familiedepartementet

21. Framtidens fiskerikontroll Nærings- og fiskeridepartementet

22. Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring Samferdselsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2018: 6 Varsling – verdier og vernNOU 2018: 8 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2018

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem

Finansdepartementet:NOU 2018: 1 Markeder for finansielle instrumenterNOU 2018: 3 Krisehåndtering i forsikrings- og pensjonssektorenNOU 2018: 7 Ny lov om offisiell statistikk og Statistisk sentralbyråNOU 2018: 9 RegnskapsførerlovenNOU 2018: 10 Nye prospektreglerNOU 2018: 12 Energiaksjer i Statens pensjonsfond utlandNOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2018: 16 Det viktigste først

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2018: 14 IKT-sikkerhet i alle ledd

Kunnskapsdepartementet:NOU 2018: 2 Fremtidige kompetansebehov INOU 2018: 13 Voksne i grunnskole- og videregående opplæringNOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert

Landbruks- og matdepartementet:NOU 2018: 11 Ny fjellov

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid

Samferdselsdepartementet:NOU 2018: 4 Sjøveien videre

Norges offentlige utredninger 2019

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Teknisk redaksjon

Norges offentlige utredninger2018

NOU

07 MEDIA – 2041 0379

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Bestilling av publikasjoner

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonwww.publikasjoner.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsfoto: Zaitsava Olga / Shutterstock / NTB scanpix

Trykk: 07 Media AS – 11/2019

Norges offentlige utredninger 2019: 22

Fra statussymbol til allemannseie – norsk luftfart i forandring

NO

U 2

01

9: 2

2

Fra statussymbol til allem

annseie – norsk luftfart i forandring